rapport , en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances, modifié par le Sénat, pour 2018 (n°485).

L’article 1382 du CGI exonère de la TFPB « les bâtiments qui servent aux exploitations rurales tels que granges, écuries, greniers, caves, celliers, pressoirs et autres, destinés, soit à loger les bestiaux des fermes et métairies ainsi que le gardien de ces bestiaux, soit à serrer les récoltes ». Il est précisé que l’exonération est maintenue lorsque ces bâtiments ne servent plus à une exploitation rurale et ne sont pas affectés à un autre usage. L’exercice d’une activité de production d’électricité d’origine photovoltaïque ayant pour support un bâtiment exonéré n’est pas de nature à remettre en cause l’exonération.

L’exonération dont jouissent les bâtiments ruraux est motivée, non par la nature même des bâtiments ou locaux envisagés, mais bien par leur affectation à des usages agricoles proprement dits. Ce n’est que lorsque les moyens techniques excèdent les besoins propres de l’exploitant ou, pour une coopérative agricole, ceux collectifs de ses adhérents que l’exonération n’a plus lieu d’être.

L’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime dispose que « sont réputées agricoles toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l’exploitation d’un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l’acte de production ou qui ont pour support l’exploitation ».

Le fait qu’une partie de l’activité agricole soit réalisée à partir de produits achetés à des tiers n’emporte pas la perte de l’exonération de TFPB en faveur des bâtiments agricoles.

En revanche, accorder une exonération ou un abattement à des exploitations structurées en vue de traiter la production de tiers, quand bien même elle resterait minoritaire, irait à l’encontre de ce ciblage.

Dès 1907, le Conseil d’État jugeait que « ne peut bénéficier de l’exonération prévue à l’égard des bâtiments ruraux un appentis abritant un pressoir utilisé pour l’exercice d’une profession commerciale, encore bien que ce bâtiment servirait d’écurie une partie de l’année » ([275]).

Les auteurs de l’amendement soulevaient le cas de l’exploitant agricole qui réalise à titre accessoire des prestations de service de nature commerciale. Il en est ainsi, par exemple, pour un viticulteur qui possède un pressoir sur lequel il pressure sa propre récolte, mais également, en prestation de services, la récolte d’un voisin.

Ils soulignaient la contradiction entre les pratiques restrictives de l’administration fiscale et une réponse ministérielle de 2006 ([276]) intégrée au Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP) spécifiant que les locaux faisant partie d’un ensemble ne sont imposables qu’à concurrence de la surface spécialement aménagée pour l’activité extra-agricole, seule devant être prise en considération la situation des bâtiments et non celle de l’exploitant.

En séance, au Sénat, le Gouvernement a indiqué que la réponse de 2006 ne s’applique que quand on peut distinguer, matériellement, la partie des locaux consacrée à l’activité annexe. Si c’est impossible, la totalité de l’exonération est perdue.

Il a rappelé que l’exonération doit être limitée aux seules activités agricoles. Déjà très dérogatoire au principe d’égalité devant l’impôt, elle doit rester ciblée, d’autant qu’elle entraîne une perte de recettes pour les collectivités locales.

S’agissant du pressurage, l’exonération demeure si les quantités n’excèdent pas 20 % de la production de l’exploitant, ce qui laisse une certaine marge ; les vérifications se font au cas par cas.

Le I du présent article complète l’article 1382 du CGI afin de prévoir que l’exonération continue de s’appliquer lorsque l’exploitant agricole réalise à titre accessoire des activités non agricoles, dans les limites mentionnées aux articles 75 et 75 A du même code, relatifs à la détermination du bénéfice agricole, sauf pour la surface du ou des bâtiments spécialement aménagée pour l’activité extra-agricole.

Cette exonération est obligatoire et permanente. Elle n’est pas compensée aux collectivités et à leurs groupements. Selon le II et le III du présent article, la perte de recettes pour les collectivités territoriales résultant de son extension est compensée à due concurrence, par une majoration de la DGF et la perte de recettes en résultant pour l’État par la création d’une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs.

II. la position du rapporteur gÉnÉral

La qualification de l’activité agricole doit être abordée dans le cadre de la réflexion sur la fiscalité agricole qu’entend conduire le Gouvernement. Par ailleurs, l’article 45 quinquies du présent projet de loi de finances prévoit, à l’initiative de la commission, un rapport au Parlement avant le 1er juillet 2018 sur l’évaluation des valeurs locatives des établissements industriels et sur la possibilité de maintenir une exonération de CFE lorsque les bâtiments agricoles sont affectés à la transformation de la production de l’exploitation.

L’Assemblée nationale avait rejeté des amendements identiques au présent article en première lecture.

Le Rapporteur général propose de rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale et de supprimer le présent article.

*

Article 44 duodecies (nouveau) Possibilité d’organiser un recouvrement triennal des cotisations de taxe foncière assises sur les propriétés forestières lorsqu’elles sont inférieures au seuil minimal de recouvrement de douze euros

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le présent article résulte d’un amendement de M. Michel Raison (LR), adopté par le Sénat malgré la demande de retrait du Gouvernement, à l’avis duquel s’était remise la commission des finances.

Le I de l’article 1396 du CGI définit l’assiette de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB). Cette taxe est établie d’après la valeur locative cadastrale de ces propriétés, déterminée conformément aux règles définies aux articles 1509 à 1518 A du même code et sous déduction de 20 % de son montant.

Il prévoit que, lorsqu’elle concerne des propriétés inscrites au cadastre en nature de bois et forêts et que son montant total par article de rôle est inférieur au seuil fixé au 2 de l’article 1657, actuellement de 12 euros, un recouvrement triennal peut être organisé dans des conditions prévues par décret. Compte tenu de la faible taille moyenne des parcelles forestières et du fait que l’impôt est calculé par commune, la TFPNB ne serait aujourd’hui pas recouvrée quand un propriétaire possède plusieurs petites parcelles situées dans des communes différentes, alors que leur surface totale justifierait un recouvrement.

En réponse à une question écrite du sénateur Hervé Maurey (UDI UC) à ce sujet, le secrétariat d’État auprès du ministère des finances et des comptes publics, chargé du budget, indiquait le 28 mai 2015 ([277]) qu’« en vertu de l’article 1657 du code général des impôts, les cotisations d’impôts directs dont le montant total par article de rôle est inférieur à douze euros ne sont pas mises en recouvrement si elles sont perçues au profit du budget de l’État ; elles sont allouées en non-valeur si elles sont perçues au profit d’un autre budget. Ce seuil est fixé en raison d’un coût de collecte de l’impôt supérieur au montant de l’impôt lui-même. Émettre un avis d’imposition pour chaque propriétaire qui est en-deçà du seuil de recouvrement va à l’encontre de la volonté de réduction des dépenses publiques et est donc inenvisageable. De plus, en application de l’article L. 135 B du livre des procédures fiscales, les directions locales des finances publiques transmettent systématiquement chaque année aux collectivités territoriales les rôles généraux des impôts directs locaux comportant les impositions émises à leur profit. Cette transmission est effectuée soit par l’envoi d’un cédérom, soit par la mise à disposition d’un fichier sur le portail internet de la gestion publique (option à choisir). Elles peuvent donc identifier les propriétaires concernés par des taxes inférieures à douze euros, même si ceux-ci n’ont pas reçu d’avis d’imposition ».

La TFPNB étant perçue au profit des communes et des EPCI, l’État prend à sa charge la cotisation de TFPNB lorsqu’elle est inférieure à douze euros. Il n’y a pas de perte de recettes pour les collectivités. Le présent article entraînerait potentiellement une perte de trésorerie pour les collectivités, qui ne percevraient ces cotisations que selon un rythme triennal, ce qui n’irait pas nécessairement dans le sens d’un soutien à l’exploitation du patrimoine forestier. Le gain pour l’État n’est pas établi pour autant, compte tenu du coût du recouvrement.

II. la position du rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 45 Exonération de la cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises des redevables réalisant un très faible chiffre d’affaires

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Le présent article met en place une exonération de cotisation minimum de CFE pour les redevables dont le chiffre d’affaires n’excède pas 5 000 euros.

A. La cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises

En application de l’article 1647 D du CGI, lorsque la valeur locative des biens professionnels sur lesquels est assise la CFE est très faible, une cotisation minimum est prévue en fonction d’un barème comptant six tranches reposant sur des fourchettes de chiffres d’affaires.

Au titre de la première tranche (chiffre d’affaires inférieur ou égal à 10 000 euros), la base minimum servant d’assiette à la CFE est comprise entre 216 et 514 euros. Le taux moyen national de CFE étant de 26 % en 2016, la cotisation minimum due peut atteindre 130 euros et se révéler disproportionnée au regard du chiffre d’affaires et, plus encore, du revenu imposable tiré des activités concernées.

L’ampleur de cette cotisation minimum, en plus de faire peser sur certains redevables une charge disproportionnée, explique en partie l’importance des défauts de paiement, estimés à 38 % parmi les micro-entrepreneurs.

B. L’exonération proposée pour les redevables réalisant un très faible chiffre d’affaires

S’inscrivant dans le cadre du programme du Gouvernement en faveur des travailleurs indépendants et, plus généralement, parmi les mesures favorisant le pouvoir d’achat des Français, le présent article, au 4° de son I, exonère de la cotisation minimum de CFE les redevables dont le chiffre d’affaires n’excède pas 5 000 euros, l’exonération ainsi prévue étant subordonnée au respect du règlement européen relatif aux aides de minimis ([278]).

La compensation de la perte de recettes fiscales pour les collectivités territoriales est compensée par un prélèvement sur recettes prévu au II du présent article et calculé sur la base du taux de CFE appliqué en 2018.

Le présent article prévoit également, aux 1° et 2° de son I, une exonération des taxes consulaires additionnelles dont le produit est affecté aux chambres de commerce et d’industrie et aux chambres de métiers et de l’artisanat.

Ces exonérations, applicables aux périodes d’imposition ouvertes à compter du 1er janvier 2019, conduiront à alléger la charge fiscale pesant sur environ un million de contribuables, pour un montant global net estimé à 91 millions d’euros, dont 28 millions d’euros au titre des taxes consulaires additionnelles. L’État, quant à lui, supportera un coût de 57 millions d’euros, les 6 millions d’euros restant correspondant aux frais de gestion qu’il percevait.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, malgré l’avis défavorable du Gouvernement, consistant à supprimer le gel de taux dans le calcul de la compensation versée en contrepartie de l’exonération de CFE.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

À la différence des dégrèvements, les exonérations compensées par l’État sous la forme d’un prélèvement sur recettes ne prévoient en principe pas de taux évolutif, mais reposent sur un taux « gelé ». La modification introduite par le Sénat, qui déroge à ce principe, conduirait en outre à diminuer les autres compensations prévues dans l’enveloppe normée en raison du dynamisme de celle introduite par le présent article.

En outre, bien que la commission des finances du Sénat l’exclue a priori, cette modification pourrait entraîner une élévation des taux de CFE. À cet égard, les amendements tendant à substituer à l’exonération de CFE un dégrèvement, déposés à l’Assemblée nationale comme au Sénat, proposaient un gel de taux pour, selon leurs exposés sommaires, témoigner de la responsabilisation des collectivités et donc éviter de telles dérives.

Par ailleurs, la modification faite par le Sénat n’est pas complète au regard de son objectif : elle ne change pas le taux retenu pour calculer la compensation d’exonération dans les hypothèses :

– où des communes sont membres d’un EPCI sans fiscalité propre au 1er janvier 2018 (seconde phrase du deuxième alinéa du II du présent article) ;

– où un EPCI décide de faire application des règles applicables aux EPCI à fiscalité additionnelle (dernier alinéa de ce II).

Dès lors, dans ces deux hypothèses, le taux à retenir reposerait sur le taux applicable en 2018 tandis que, dans les autres hypothèses, le taux ne serait pas gelé. Cette différence de traitement, sans doute involontaire, risque d’entraîner une rupture d’égalité et ne paraît guère souhaitable.

Enfin, et en tout état de cause, le dispositif adopté par le Sénat se heurte à une difficulté pratique. Le calcul de la compensation d’exonération par l’administration intervient au premier trimestre de l’année à laquelle s’applique la compensation. À cette date, les assemblées délibérantes locales n’ont pas encore voté le taux de CFE applicable, la date limite pour ce faire étant fixée en principe au 15 avril. Dès lors, l’administration ne sera pas en mesure de calculer la compensation selon les modalités proposées par le Sénat, ne disposant pas encore du taux de référence à appliquer.

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale.

*

Article 45 bis A (nouveau) Réforme des modalités d’imposition des sociétés civiles de moyens à la cotisation foncière des entreprises (CFE)

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Vincent Delahaye (UC), qui a fait l’objet d’une demande de retrait de la part du Gouvernement, la commission s’en remettant à l’avis de ce dernier. Il tend à réformer les modalités d’imposition à la CFE des sociétés civiles de moyens (SCM).

En application du I de l’article 1476 du CGI, la CFE est établie au nom des personnes exerçant l’activité imposable. Son II prévoit que, par exception, lorsque l’activité est exercée par des sociétés qui ne sont pas dotées de la personnalité morale, la CFE est établie au nom des gérants.

Jusqu’en 2011, les sociétés civiles professionnelles (SCP), les SCM et les groupements réunissant des professions libérales étaient transparents en matière de taxe professionnelle puis de CFE et de CVAE : l’imposition était établie au nom des membres de ces sociétés. Cette transparence a été supprimée par l’article 108 de la loi de finances pour 2011 ([279]).

S’agissant des SCM, la doctrine fiscale ([280]) prévoit que la CFE est répartie entre la société proprement dite et ses membres :

– la SCM supporte la CFE assise sur la valeur locative des parties communes (telles que le local du secrétariat ou encore la salle d’attente) ;

– chaque membre supporte la CFE assise sur la valeur locative des locaux dont il a la jouissance exclusive.

Le présent article entend mettre fin à cette répartition en prévoyant que la CFE établie au nom de la SCM est exclusive, conduisant à ne plus faire peser l’impôt sur les membres de la société.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

La distinction retenue par la doctrine fiscale, qui repose sur les modifications apportées par la loi de finances pour 2011 précitée et sur la jurisprudence du Conseil d’État retenant le critère de la disposition des biens ([281]), est logique, malgré les difficultés éventuelles qu’elle est susceptible d’entraîner par rapport à l’évolution que l’usage des locaux peut connaître.

Une SCM, en effet, a pour unique objet la fourniture de moyens à ses membres, afin de faciliter l’exercice par ces derniers de leur profession, de réduire les coûts et de gérer en commun des moyens matériels :

– la SCM en tant que telle ne permet pas l’exercice d’une activité (à titre d’exemple, elle ne peut signer de bail professionnel, seul les membres de la SCM ont cette capacité) ;

– ses membres conservent une totale indépendance au titre de leur activité professionnelle (il n’y a ni partage des bénéfices, ni partage de la clientèle).

En application du critère de la disposition des biens, l’établissement de la CFE au nom de la seule SCM n’aurait pas réellement de sens : la SCM ne contrôlant, n’utilisant et ne gérant pas les locaux exclusivement utilisés par les membres, elle ne peut être imposée à leur titre, seuls ses membres le pouvant.

Enfin, le dispositif proposé ne serait pas neutre pour les finances locales, la CFE exclusivement due par la SCM étant susceptible de se révéler inférieure à la somme des impositions actuellement dues par la SCM et par ses membres (notamment dans l’hypothèse où s’applique la cotisation minimum prévue à l’article 1647 D du CGI).

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 45 bis B (nouveau) Expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

A. l’expérimentation partielle pour la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation

Le Gouvernement a transmis au Parlement, en février 2017, un rapport présentant les résultats d’une expérimentation sur la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation dans cinq départements représentatifs (Charente, Nord, Orne, Paris et Val-de-Marne).

Dans le cadre d’une généralisation, 46 millions de locaux d’habitation sont concernés, dont 18,9 millions de maisons individuelles, 16,2 millions d’appartements et 10,9 millions de dépendances isolées.

L’évaluation des locaux à usage d’habitation consiste aujourd’hui à classer le local dans une des huit catégories de la nomenclature fixée par décret, à rattacher ce local à un local de référence existant au sein du territoire communal et à calculer la surface pondérée du local.

La loi de finances rectificative pour 2013 ([282]) prévoit que soient institués dans chacun des cinq départements d’expérimentation des secteurs d’évaluation représentant un marché locatif homogène et un tarif au mètre carré fixé pour chaque catégorie de locaux, à partir des loyers constatés dans chaque secteur d’évaluation. Elle distingue quatre sous-groupes de locaux d’habitation par nature.

L’étude ne porte que sur la taxe foncière. Les effets sur la TH ne sont pas mesurés, pas plus que les impacts sur les potentiels financier et fiscal des collectivités, sur la répartition des dotations ou encore sur les instruments de péréquation.

La DGFiP a simulé trois hypothèses différentes selon deux scénarios :

– hypothèse 1 : purement théorique, elle détaille l’évolution de cotisation de taxe foncière qui résulterait de taux d’imposition 2015 inchangés. Le produit fiscal des collectivités augmente fortement, allant à l’encontre de l’esprit de la loi ;

– hypothèse 2 : « rebasage des taux ». Les taux de 2015 sont ajustés d’un facteur inverse à l’augmentation constatée sur les valeurs locatives révisées. Le taux rebasé 2015 = taux 2015 × (somme des valeurs locatives 2015 des locaux d’habitation et locaux professionnels avant révision) / (somme des valeurs locatives révisées brutes des locaux d’habitation et professionnels) ;

– hypothèse 3 : le rebasage des taux est complété par une neutralisation de l’effet d’aubaine dont pourraient bénéficier les locaux industriels qui resteraient non révisés. Le coefficient de neutralisation est calculé comme la somme des valeurs locatives 2015 des locaux d’habitation et des locaux professionnels avant révision divisée par la somme des valeurs locatives révisées brutes des locaux d’habitation et professionnels (non neutralisées, non « planchonnées »). La combinaison du rebasage des taux et de la neutralisation permet d’obtenir, pour les locaux industriels et locaux évalués par barèmes, une stricte égalité des cotisations avant et après réforme ;

– scénario 1 : les paramètres d’évaluation (sectorisation et tarifs) s’appuyant sur les données collectées du parc privé sont appliqués aux locaux du parc privé et à ceux du parc social ;

– scénario 2 : deux sectorisations et deux grilles tarifaires sont utilisées selon la nature des locaux (privé ou social).

La DGFiP conclut que, pour répondre à l’esprit de la réforme et assurer sa neutralité sur les ressources fiscales des collectivités, le calcul des cotisations devrait être réalisé dans le cadre de l’hypothèse 3, selon le scénario 1, mais privilégie un scénario 3 pour le logement social (abattement spécifique, par exemple de 50 % sur les tarifs catégoriels), la détermination de la valeur locative d’un local d’habitation n’ayant pas vocation à prendre en compte la situation personnelle de son occupant. Cela éviterait aussi une augmentation de la part des locaux privés et des locaux professionnels qui voient leur cotisation sur le foncier bâti s’accroître.

Tous départements confondus, les trois niveaux de collectivités (communes, EPCI et départements) ont une ressource fiscale quasi inchangée, la seule variation étant liée à l’application de règles d’arrondis.

VARIATIONS DE COTISATION (HYPOTHÈSE 3 SCÉNARIO 3)

(en milliers d’euros)

Source : DGFiP.

Cinquante-huit catégories de locaux voient leur cotisation moyenne baisser et quarante-huit catégories voient leur cotisation moyenne augmenter. Les plus fortes baisses s’observent pour les appartements de 30 à 39 mètres carrés (– 53 à – 54 %), tandis que les plus fortes hausses concernent les magasins dans un ensemble commercial (+ 122,5 %) et les lieux de dépôt à ciel ouvert (+ 200 %).

Les locaux professionnels et industriels sont pris en compte dans l’impact de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation, car si les deux réformes doivent être mises en œuvre de façon indépendante, elles sont toutefois étroitement imbriquées, notamment à travers le mécanisme du coefficient de neutralisation. Ce dispositif vise à garantir le maintien de la proportion contributive correspondant à chaque groupe de locaux, faisant ou non l’objet de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, pour chaque collectivité. Il s’applique jusqu’à l’entrée en vigueur de la réforme de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation.

Au coefficient de neutralisation, devrait nécessairement se substituer, à l’entrée en vigueur de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation, un mécanisme de neutralisation plus large, si le législateur souhaite modérer l’impact de l’augmentation des bases. Tous les impôts et locaux étant alors concernés, un rebasage des taux pourrait alors être envisagé selon des modalités conformes aux principes d’autonomie des collectivités territoriales et d’égalité.

Pour atténuer et étaler dans le temps les transferts de charge, la DGFiP recommande de maintenir le dispositif du « planchonnement » pour les locaux professionnels et propose des mécanismes complémentaires :

– un dispositif de lissage des variations de cotisation ;

– un système de minoration ou majoration des tarifs catégoriels par des coefficients de localisation afin de tenir compte de la situation générale de certains quartiers d’habitation (par exemple, éloignement des transports en commun, nuisance ponctuelle liée à de grands travaux, développement particulièrement attractif de certaines infrastructures ou moyens de transport, etc.).

C’est au regard de cette complexité que doivent être appréciées les dispositions adoptées par le Sénat.

B. la gÉnÉralisation proposÉe par le sÉnat pour 2018

Le présent article résulte d’un amendement de MM. Charles Guené (LR) et Claude Raynal (groupe socialiste et républicain), rapporteurs spéciaux de la mission Relations avec les collectivités territoriales, repris par le président de la commission des finances et adopté par le Sénat malgré la demande de retrait du Gouvernement.

Il vise à relancer la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation, qui malgré l’exonération de TH dont bénéficieront 80 % des contribuables, demeurent la base de la taxe foncière, de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères et sont utilisées dans la mesure de la richesse des collectivités territoriales (par le biais du potentiel fiscal). Il généralise à l’ensemble des départements l’expérimentation menée en 2017 dans cinq d’entre eux, afin de permettre à l’administration fiscale de collecter, sur tout le territoire, les informations nécessaires pour déterminer les nouvelles bases locatives.

Le I du présent article généralise une expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation, dans l’ensemble des départements, en 2018.

Le II prévoit la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement, au plus tard le 1er février 2019, sur l’impact de cette expérimentation.

Le III prévoit que la valeur locative des propriétés bâties mentionnées au I du présent article est déterminée à la date de référence du 1er janvier 2018.

Selon le IV, la valeur locative de chaque propriété ou fraction de propriété doit être en principe déterminée en fonction de l’état du marché locatif. Les locaux d’habitation doivent être classés en quatre catégories.

Le V précise la définition de la consistance des locaux.

Le VI prévoit la définition de secteurs d’évaluation, caractérisés par l’homogénéité du marché locatif, au sein de chaque département.

Selon le VII, la valeur locative serait obtenue par l’application d’un tarif par mètre carré à la consistance de la propriété.

Le VIII prévoit des méthodes dérogatoires de détermination de la valeur locative de certaines propriétés.

Le IX oblige les propriétaires à déclarer le montant annuel du loyer exigible au 1er janvier 2018 pour chacune des propriétés qu’ils détiennent et données en location. Le X punit d’une amende de quinze euros les omissions ou inexactitudes dans les déclarations des propriétaires.

II. la position du rapporteur gÉnÉral

Comme l’a rappelé le Gouvernement au Sénat, l’expérimentation menée dans cinq départements, dont les résultats ont été présentés en février 2017 avait été décidée en 2013. Sa généralisation, dans les délais prévus par le Sénat semble irréaliste, dans la mesure où elle devrait porter sur quelque 46 millions de locaux.

Si la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation est inéluctable, ses modalités doivent faire l’objet d’un débat approfondi et non précipité, en tenant compte des conclusions de la mission confiée par le Président de la République à MM. Alain Richard et Dominique Bur, et après examen par le comité des finances locales. La généralisation proposée est prématurée.

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 45 bis C (nouveau) Extension des possibilités de financement d’équipements publics d’intérêt général par la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR)

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. Les dispositions relatives à la DETR adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

La liste des communes et EPCI éligibles à la DETR est prévue à l’article L. 2334-33 du CGCT. Les critères d’éligibilité sont résumés dans le tableau ci-dessous.

Critères d’éligibilité à la DETR

Ces critères n’ont pas été modifiés en première lecture à l’Assemblée nationale. Les dispositions relatives à la DETR et prévues par le présent projet de loi de finances figurent aux articles rattachés à la mission Relations avec les collectivités territoriales, les crédits de cette dotation étant prévus sur cette mission. Pour l’analyse de ces dispositions, il est renvoyé au commentaire des articles 59 et 59 bis ci-après. L’Assemblée nationale a principalement modifié les modalités d’examen par la commission ad hoc des demandes de subvention au titre de la DETR, abaissant le seuil d’examen des projets par la commission de 150 000 euros à 100 000 euros. Le Sénat a adopté conforme l’article 59 bis.

B. Les modifications adoptées par le Sénat

Le présent article résulte d’un amendement de M. Bernard Lalande (groupe socialiste et républicain), adopté par le Sénat malgré l’avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Il complète l’article L. 2334–33 du CGCT, qui énumère les catégories de communes et d’EPCI susceptibles de bénéficier de la DETR. Il y ajoute à ces bénéficiaires les sociétés publiques locales (SPL) concessionnaires d’une opération d’aménagement concédée par des communes et EPCI éligibles à la DETR.

La SPL est définie à l’article L.1531–1 du CGCT. C’est une société anonyme, dont la totalité du capital social est obligatoirement détenue par des collectivités territoriales ou leurs groupements. L’objet social de la SPL s’avère particulièrement large, puisqu’il porte sur l’aménagement foncier ou immobilier, l’exploitation de services publics industriels ou commerciaux, ou plus globalement toute activité d’intérêt général. La SPL a l’obligation d’intervenir exclusivement pour le compte et sur le territoire des collectivités actionnaires.

La DETR peut bénéficier aujourd’hui à plus de 30 000 collectivités. L’élargissement proposé serait conséquent, et rendrait plus difficile le ciblage de la DETR sur des catégories d’opérations prioritaires, alors que ses crédits sont plafonnés. Il conduirait également, de manière indirecte, à faire bénéficier des départements ou des régions de la DETR. Enfin, l’Autorité de la concurrence a indiqué en 2011 les conditions strictes dans lesquelles les sociétés publiques locales peuvent percevoir des financements publics ([283]). Le présent article présente des risques d’incompatibilité avec les règles européennes relatives aux aides d’État.

II. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 45 bis D (nouveau) Élargissement du périmètre des maisons de santé qui peuvent bénéficier d’une exonération facultative de taxe d’aménagement

I. Les dispositions adoptÉes le SÉnat

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat en première lecture, à l’initiative de M. Hervé Maurey (UC), la commission des finances et le Gouvernement ayant donné un avis de sagesse. Le Gouvernement a levé le gage de l’amendement.

Il prévoit d’élargir le périmètre des maisons de santé qui peuvent bénéficier d’une exonération, en tout ou partie, de la taxe d’aménagement.

La taxe d’aménagement est applicable à toutes les opérations d’aménagement, de construction, de reconstruction et d’agrandissement de bâtiments ou d’installations, nécessitant une autorisation d’urbanisme (permis de construire ou d’aménager, déclaration préalable). Elle est composée de trois parts (communale, départementale et régionale, uniquement en Île-de-France), chacune étant instaurée sur délibération. Le taux de la part communale, entre 1 % et 5 %, peut être porté jusqu’à 20 % dans certains secteurs ; celui de la part départementale est unique et ne peut pas dépasser 2,5 %. Pour la part régionale, le taux ne peut pas excéder 1 % et peut varier selon les départements.

Le code de l’urbanisme prévoit des exonérations obligatoires et des exonérations facultatives à la taxe d’aménagement. Les collectivités peuvent ainsi délibérer pour exonérer, en tout ou en partie, neuf catégories de construction ou aménagement, énumérées à l’article L. 331–9, parmi lesquelles les maisons de santé mentionnées à l’article L. 6323–3 du code de la santé publique, lorsque les communes sont maîtres d’ouvrage. Cette exonération facultative résulte de l’article 104 de la loi de finances pour 2016 ([284]). La perte de recettes n’est pas compensée aux collectivités ou à leurs groupements.

Le présent article supprime la restriction relative à la maîtrise d’ouvrage des communes et étend l’exonération facultative à toutes les maisons de santé mentionnées à l’article L. 6323–3 du code de la santé publique, qui définit la maison de santé comme une personne morale constituée entre des professionnels médicaux, auxiliaires médicaux ou pharmaciens, ayant élaboré un projet de santé. Selon l’INSEE, il existait, en 2016, 733 maisons de santé pluridisciplinaires au sens de cet article, sans précision sur leur statut.

Nombre de maisons de santé pluridisciplinaires par commune en 2016

Source : INSEE, ©CGET 2017 - IGN GéoFla, carte commission des finances.

II. la position du rapporteur gÉnÉral

Un élargissement de l’exonération à tout maître d’ouvrage, permettant d’inclure les initiatives publiques autres que communales ainsi que les initiatives privées, paraît pertinent dans l’objectif d’encourager des projets de maisons de santé. Le coût en sera à la charge des collectivités qui choisiront de mettre en œuvre cette exonération.

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

*

Article 45 bis E (nouveau) Rapport analysant l’impact financier de la nouvelle compétence des officiers de l’état civil en matière d’enregistrement des déclarations de changement de prénom

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le présent article résulte de l’adoption en première lecture par le Sénat d’un amendement de M. André Reichardt (LR), contre l’avis du Gouvernement, la commission des finances ayant émis un avis de sagesse.

Il prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, avant le 1er décembre 2018, d’un rapport analysant l’impact financier du transfert de compétence des juges aux affaires familiales aux officiers de l’état civil pour l’enregistrement des déclarations de changement de prénom à l’état civil, en application de l’article 60 du code civil, depuis le 20 novembre 2016.

Cet article du code civil a été modifié par l’article 56 de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ([285]). Il permet à toute personne de demander à l’officier de l’état civil à changer de prénom. La demande est remise à l’officier de l’état civil du lieu de résidence ou du lieu où l’acte de naissance a été dressé. S’il s’agit d’un mineur ou d’un majeur en tutelle, la demande est remise par son représentant légal. L’adjonction, la suppression ou la modification de l’ordre des prénoms peut également être demandée. Si l’enfant est âgé de plus de treize ans, son consentement personnel est requis. La décision de changement de prénom est inscrite sur le registre de l’état civil.

S’il estime que la demande ne revêt pas un intérêt légitime, en particulier lorsqu’elle est contraire à l’intérêt de l’enfant ou aux droits des tiers à voir protéger leur nom de famille, l’officier de l’état civil saisit sans délai le procureur de la République. Il en informe le demandeur. Si le procureur de la République s’oppose à ce changement, le demandeur, ou son représentant légal, peut alors saisir le juge aux affaires familiales.

L’impact pour les services communaux de l’état civil n’a pas été évalué. Cette procédure peut accroître les charges liées aux compétences des officiers d’état civil, mais elle n’est pas assimilable à un transfert de compétence au sens de l’article 72–2 de la Constitution. Elle n’ouvre donc pas droit à une compensation et aucune indemnisation spécifique n’est prévue.

II. la position du rapporteur gÉnÉral

D’une part, la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice précitée comporte de nombreuses dispositions relatives aux missions transférées aux officiers d’état civil, les unes pouvant entraîner une charge budgétaire pour les communes (transfert de l’enregistrement du pacte civil de solidarité, changement de nom de famille pour motif légitime, changement de sexe, rectification des erreurs matérielles dans les actes par exemple), d’autres susceptibles de leur permettre des économies, comme la suppression du double du registre et des envois d’avis de mention au greffe. Si une évaluation de l’impact pour les communes de la loi du 18 novembre 2016 précitée est naturellement légitime, elle doit être globale et non fractionnée.

Pour mémoire, le Sénat a également adopté deux articles additionnels, les articles 16 quinquies et 60 bis A du présent projet de loi de finances, visant respectivement à instituer un nouveau prélèvement sur les recettes destiné à financer le transfert des pactes civils de solidarité pour les communes sièges de tribunaux d’instance et à demander au Gouvernement un rapport sur l’impact financier de ce transfert, alors même que l’Association des maires de France (AMF) a demandé au président de la commission consultative d’évaluation des charges (CCEC) de se prononcer sur cette question précise.

Il a également adopté l’article 45 bis F (nouveau), issu d’un autre amendement de M. André Reichardt, prévoyant la remise d’un rapport du Gouvernement analysant l’impact financier de la déjudiciarisation de la mise en concordance de l’état civil français avec le nom inscrit à l’état civil étranger.

D’autre part, la date du 1er décembre 2018 fixée par le présent article pour la remise du rapport du Gouvernement au Parlement peut correspondre au calendrier des débats sur le projet de loi de finances au Sénat, mais elle ne serait pas pleinement utile pour son examen à l’Assemblée nationale.

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 45 bis F (nouveau) Rapport analysant l’impact financier de la nouvelle compétence des officiers de l’état civil en matière de changement de nom aux fins de mise en concordance de l’état civil français avec le nom inscrit à l’état civil étranger

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

S’inscrivant dans la logique du précédent article 45 bis E, le présent article résulte de l’adoption en première lecture par le Sénat d’un amendement de M. André Reichardt (LR), contre l’avis du Gouvernement, la commission des finances ayant émis un avis de sagesse.

Il prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, avant le 1er décembre 2018, d’un rapport analysant l’impact financier de la nouvelle compétence des officiers de l’état civil en matière de changement de nom aux fins de mise en concordance de l’état civil français avec le nom inscrit à l’état civil étranger, en application de l’article 61–3–1 du code civil, depuis le 20 novembre 2016.

Cet article du code civil a été créé par l’article 57 de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ([286]). Il permet à toute personne qui justifie d’un nom inscrit sur le registre de l’état civil d’un autre État, de demander à l’officier de l’état civil dépositaire de son acte de naissance établi en France, son changement de nom en vue de porter le nom acquis dans cet autre État. Lorsque la personne est mineure, la déclaration est effectuée conjointement par les deux parents exerçant l’autorité parentale ou par le parent l’exerçant seul, avec son consentement personnel si elle a plus de treize ans.

Le changement de nom est autorisé par l’officier de l’état civil, qui le consigne dans le registre de naissance en cours.

En cas de difficultés, l’officier de l’état civil saisit le procureur de la République, qui peut s’opposer à la demande. Saisi dans les mêmes conditions, le procureur de la République du lieu de naissance peut ordonner lui-même le changement de nom.

Alors que la compétence relevait auparavant des juges aux affaires familiales, cette nouvelle procédure permet de simplifier les démarches des Français binationaux ainsi que le contentieux relatif au changement de nom interétatique.

Son impact pour les services communaux de l’état civil n’a pas été évalué. Cette procédure peut accroître les charges liées aux compétences des officiers d’état civil, mais elle n’est pas assimilable à un transfert de compétence au sens de l’article 72–2 de la Constitution. Elle n’ouvre donc pas droit à une compensation et aucune indemnisation spécifique n’est prévue.

II. la position du rapporteur gÉnÉral

D’une part, la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice précitée comporte de nombreuses dispositions relatives aux missions transférées aux officiers d’état civil, les unes pouvant entraîner une charge budgétaire pour les communes (transfert de l’enregistrement du pacte civil de solidarité, changement de prénom, changement de nom de famille pour motif légitime, changement de sexe, rectification des erreurs matérielles dans les actes par exemple), d’autres susceptibles de leur permettre des économies, comme la suppression du double du registre et des envois d’avis de mention au greffe. Si une évaluation de l’impact pour les communes de la loi du 18 novembre 2016 précitée est naturellement légitime, elle doit être globale et non fractionnée.

Pour mémoire, le Sénat a également adopté deux articles additionnels, les articles 16 quinquies et 60 bis A du présent projet de loi de finances, visant respectivement à instituer un nouveau prélèvement sur les recettes destiné à financer le transfert des pactes civils de solidarité pour les communes sièges de tribunaux d’instance et à demander au Gouvernement un rapport sur l’impact financier de ce transfert, alors même que l’Association des maires de France (AMF) a demandé au président de la commission consultative d’évaluation des charges (CCEC) de se prononcer sur cette question précise.

D’autre part, la date du 1er décembre 2018 fixée par le présent article pour la remise du rapport du Gouvernement au Parlement peut correspondre au calendrier des débats sur le projet de loi de finances au Sénat, mais elle ne serait pas pleinement utile pour son examen à l’Assemblée nationale.

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 45 ter A (nouveau) Indemnité de sujétion spéciale pour les maires des plus grandes villes, les présidents de conseils régionaux et les présidents de conseils départementaux

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat en première lecture d’un amendement de M. Jean-Marc Boyer (LR), adopté contre l’avis du Gouvernement, la commission des finances s’en étant remise à la sagesse du Sénat.

Il propose de créer une indemnité de sujétion égale à 40 % de l’indemnité de fonction pour les présidents de conseils régionaux, les présidents de conseils départementaux et les maires de villes de plus de 500 000 habitants, dans la limite du plafond maximal actuel. Cette indemnité vise à rapprocher la rémunération de ces élus locaux de celles des principaux cadres de fonction publique, alors que leurs responsabilités ont été accrues par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ([287]) (NOTRe).

A. l’indemnitÉ de fonction des maires et l’indemnitÉ de sujÉtion spÉciale

Le principe de la gratuité des fonctions de maire, d’adjoint et de conseiller municipal est posé par l’article L. 2123–17 du CGCT. Ils reçoivent toutefois des indemnités de fonction.

Aux termes de l’article L. 2123–20 du même code, les indemnités allouées au titre de l’exercice des fonctions de maire sont fixées par référence au montant du traitement correspondant à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique. Dans les communes de plus de 100 000 habitants et a fortiori de plus de 500 000 habitants, les maires perçoivent une indemnité de fonction fixée en appliquant à ce terme de référence une majoration de 45 % (article L. 2123–23 du même code). À la demande du maire, le conseil municipal peut, par délibération, fixer une indemnité de fonction inférieure à ce barème. En principe, cette indemnité brute est de 5 612,45 euros en 2017.

L’élu municipal titulaire d’autres mandats électoraux ou qui siège à ce titre au conseil d’administration d’un établissement public local, du Centre national de la fonction publique territoriale, au conseil d’administration ou au conseil de surveillance d’une société d’économie mixte locale ou qui préside une telle société ne peut percevoir, pour l’ensemble de ses fonctions, un montant total de rémunérations et d’indemnités de fonction supérieur à une fois et demie le montant de l’indemnité parlementaire telle qu’elle est définie à l’article 1er de l’ordonnance du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement ([288]). Ce plafond s’entend déduction faite des cotisations sociales obligatoires.

Lorsqu’en application de ces dispositions, le montant total de rémunération et d’indemnité de fonction d’un conseiller municipal fait l’objet d’un écrêtement, la part écrêtée est reversée au budget de la personne publique au sein de laquelle le conseiller municipal exerce le plus récemment un mandat ou une fonction.

Le 1° du présent article institue au bénéfice des maires d’une commune de 500 000 habitants au moins une indemnité de sujétion spéciale égale à 40 % de l’indemnité de fonction. Il complète à cette fin l’article L. 2123–23 précité.

Le respect de l’enveloppe globale indemnitaire (composée de l’indemnité maximale du maire et des indemnités maximales des adjoints en exercice) est toujours impératif. Le présent article y ajoute la prise en compte des indemnités maximales des conseillers municipaux.

Début 2017, le montant maximal des indemnités de fonction a évolué du fait de deux facteurs :

– l’augmentation de l’indice brut terminal de la fonction publique servant de base au calcul des indemnités de fonction, de 1015 à 1022. Ceci résulte de la réforme initiée par le Gouvernement dans le cadre du protocole parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR), applicable à la fonction publique territoriale ;

– la majoration de la valeur du point d’indice de la fonction publique de 0,6 % depuis le 1er février 2017.

B. l’indemnitÉ de fonction des prÉsidents de conseils dÉpartementaux et l’indemnitÉ de sujÉtion spÉciale

Aux termes de l’article L. 3123–17 du CGCT, l’indemnité de fonction votée par le conseil départemental ou par le conseil de Paris pour l’exercice effectif des fonctions de président de conseil départemental est au maximum égale à celle des maires des plus grandes communes et calculée comme elle, soit 5 612,45 euros bruts en 2017.

Un plafonnement est prévu par l’article L. 3123–18 du même code, dans des conditions identiques à celles prévues pour les maires.

Le 2° du présent article prévoit, outre l’indemnité de fonction, une indemnité de sujétion spéciale, égale à 40 % de l’indemnité de fonction. Il complète à cette fin l’article L. 3123–17 précité.

Le montant total des indemnités versées ne doit pas excéder celui de l’enveloppe indemnitaire globale, déterminée en additionnant l’indemnité de fonction maximale pour l’exercice effectif des fonctions de président de conseil départemental, le produit de l’indemnité de fonction maximale pour l’exercice effectif des fonctions de vice-président ayant délégation de l’exécutif du conseil départemental par le nombre maximum de vice-présidents et le produit de l’indemnité maximale des membres de la commission permanente autres que le président et les vice-présidents ayant délégation de l’exécutif par le nombre maximum de ces membres.

C. l’indemnitÉ de fonction des prÉsidents de conseils rÉgionaux et l’indemnitÉ de SUJÉTION spÉciale

De même, l’indemnité de fonction prévue pour le président de conseil régional par l’article L. 4135–17 du CGCT est au maximum égale à 145 % de l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique, soit 5 612,45 euros. Elle est également plafonnée par l’article L. 4135–18 du même code.

Le 3° du présent article prévoit, outre l’indemnité de fonction, une indemnité de sujétion spéciale, égale à 40 % de l’indemnité de fonction. Il complète à cette fin l’article L. 4135–17 précité.

Le montant total des indemnités versées ne doit pas excéder celui de l’enveloppe indemnitaire globale, déterminée en additionnant l’indemnité de fonction maximale pour l’exercice effectif des fonctions de président de conseil régional, le produit de l’indemnité de fonction maximale pour l’exercice effectif des fonctions de vice-président ayant délégation de l’exécutif du conseil régional par le nombre maximum de vice-présidents et le produit de l’indemnité maximale des membres de la commission permanente autres que le président et les vice-présidents ayant délégation de l’exécutif par le nombre maximum de ces membres.

II. la position du rapporteur gÉnÉral

En séance au Sénat, le Gouvernement s’est dit ouvert à une réflexion globale. Il a souligné que le présent article ne concernait que les collectivités territoriales de plus de 500 000 habitants, laissant de côté nombre de communes, ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale.

S’interrogeant, en outre, sur la place de ces dispositions dans une loi de finances, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 45 ter Prorogation de l’allongement d’exonérations de longue durée de taxe foncière sur les propriétés bâties pour le logement social

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Le présent article résulte de l’adoption en première lecture par l’Assemblée nationale d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission et d’un sous-amendement de notre collègue François Pupponi, adopté avec l’avis de sagesse de la commission et du Gouvernement. Il prévoit de proroger pour quatre ans supplémentaires (de 2019 à 2022) l’allongement des exonérations de longue durée de TFPB applicables à certains logements à caractère social.

A. les exonérations de taxe fonciÈre en faveur du logement social

1. Les exonérations de longue durée

En principe, les logements à caractère social bénéficient d’une exonération temporaire de TFPB de quinze ans, voire de vingt ans lorsqu’ils satisfont à des critères environnementaux. Certaines exonérations sont prolongées jusqu’à vingt-cinq ans ou trente ans, en vertu des articles 1384 A, 1384 C et 1384 D du CGI. Il s’agit des logements suivants :

– les logements neufs à usage locatif affectés à l’habitation principale financés à plus de 50 % par des prêts aidés et bénéficiant du taux réduit de TVA et, dans les départements d’outre-mer, les logements financés à plus de 50 % par les prêts prévus à l’article R. 372–1 du code de la construction et de l’habitation. La durée de l’exonération est portée à vingt-cinq ans (premier alinéa du I ter de l’article 1384 A du CGI) voire à trente ans si les logements précités respectent en outre quatre des cinq critères de qualité environnementale prévus (second alinéa du I ter de l’article 1384 A).

L’allongement de l’exonération s’applique aux constructions de logements ayant bénéficié d’une décision d’octroi de subvention ou de prêt aidé prise entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2018.

– les logements acquis à compter du 1er janvier 1998 en vue de leur location avec le concours financier de l’État ou avec une subvention de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) en application des 3° et 5° de l’article L. 351–2 du code de la construction et de l’habitation (premier alinéa de l’article 1384 C du CGI).

Il s’agit d’opérations d’acquisition-amélioration concernant des immeubles de plus de vingt ans et pour lesquels sont réalisés des travaux pour un montant minimal de 20 %, ainsi que des opérations d’acquisition visées par le 1° du I de l’article R. 331-1 du code de la construction et de l’habitation.

Le premier alinéa de l’article 1384 C du CGI vise également les logements bénéficiant du financement prévu à l’article R. 372–1 du code de la construction et de l’habitation pour des opérations en outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte). Cela concerne à la fois la construction de terrains et de logements, l’acquisition et l’acquisition-amélioration de locaux et de logements.

L’exonération est alors d’une durée de vingt-cinq ans lorsque la décision de subvention ou de prêt intervient entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2018 ;

– les logements à usage locatif acquis à compter du 1er janvier 1998 et améliorés, en vue de leur location ou de leur attribution à titre temporaire aux personnes défavorisées éprouvant des difficultés à se loger, au moyen d’une aide financière de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) par des organismes ne se livrant pas à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif et bénéficiant de l’agrément relatif à l’intermédiation locative et à la gestion locative sociale prévu à l’article L. 365–4 du code de la construction et de l’habitation (deuxième alinéa du I de l’article 1384 C du CGI).

L’exonération est portée à vingt-cinq ans lorsque la décision de subvention de l’ANAH intervient entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2018 ;

– les logements détenus directement ou indirectement, par le biais d’une filiale à participation majoritaire, par l’établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais, améliorés au moyen d’une aide financière de l’ANAH et faisant l’objet d’une convention avec cette agence ou l’État (II de l’article 1384 C du CGI).

L’exonération de vingt-cinq ans s’applique lorsque la décision de subvention intervient entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2018 ;

– les logements neufs à usage locatif affectés à l’habitation principale appartenant à l’association Foncière logement ou aux sociétés civiles immobilières dont cette association détient la part majoritaire (I quater de l’article 1384 A du CGI).

L’exonération de vingt-cinq ans s’applique aux constructions ayant bénéficié d’une décision d’octroi de subvention prise entre le 1er mars 2007 et le 31 décembre 2018 ;

– les locaux acquis, aménagés ou construits avec une aide de l’État à la création d’hébergements temporaires ou d’urgence destinés aux personnes défavorisées.

L’exonération est portée à vingt-cinq ans pour les locaux ayant bénéficié d’une aide dont la décision d’octroi intervient entre le 1er juillet 2005 et le 31 décembre 2018 (article 1384 D du CGI).

Les exonérations de quinze ou vingt ans prévues pour les logements à caractère social ont vocation à être pérennes. En revanche, leur prolongation pour dix années supplémentaires est temporaire. Ainsi, l’article 61 de la loi de finances pour 2015 ([289]) les a prorogés jusqu’au 31 décembre 2018.

2. La compensation des exonérations

Lorsque la loi impose aux collectivités une exonération de fiscalité locale, elle détermine les conditions dans lesquelles l’État compense la perte de recettes. Le plus souvent, la compensation est versée en année N + 1, en prenant en compte les bases de l’année précédente, et en appliquant le taux d’imposition d’une année de référence (2009 par exemple pour la compensation de l’exonération de TFPB). La prise en compte d’un taux historique s’explique par la volonté de concilier l’autonomie fiscale des collectivités et les finances de l’État.

Dans le cadre de la programmation des finances publiques, les concours financiers de l’État sont inclus dans une enveloppe normée : la hausse de certains concours est compensée par la baisse des crédits d’autres concours, qualifiés de « variables d’ajustement ». Compte tenu des objectifs de maîtrise de dépenses publiques, les concours financiers de l’État ont, pour la première fois, fait l’objet de mesures de maîtrise dans la loi de finances pour 2008 ([290]) : leur progression a été réduite à celle de l’inflation. Depuis lors, les collectivités locales assument une part croissante des exonérations de fiscalité directe locale.

Les règles applicables aux exonérations mentionnées par le présent article sont présentées dans le tableau ci-dessous.

B. les modifications adoptées par l’assemblée nationale

Le I du présent article proroge les exonérations pour quatre ans supplémentaires, jusqu’au 31 décembre 2022, à l’exception toutefois de celle applicables aux logements acquis avec une subvention de l’ANRU, en vertu du premier alinéa de l’article 1384 C du CGI. Cette exception est issue du sous-amendement de notre collègue François Pupponi.

Le II du présent article proroge en conséquence les modalités de compensations prévues pour les collectivités territoriales, qui subissent une perte de recettes du fait de l’allongement de ces exonérations.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances, d’abord présenté comme rédactionnel par son rapporteur général, le Gouvernement ayant contesté cette appréciation et émis un avis de sagesse. Les modifications adoptées par le Sénat ont pour objet de revenir pour partie sur les travaux de l’Assemblée nationale en première lecture, en prévoyant, comme le faisait initialement l’amendement du Gouvernement duquel est issu le présent article, de prolonger jusqu’en 2022 l’allongement de dix ans de l’exonération de TFPB pour les logements acquis ou améliorés par les bailleurs sociaux et visés au premier alinéa du I de l’article 1384 C du CGI.

Selon le Sénat, il n’est pas justifié d’exclure de la prolongation de cette aide fiscale l’acquisition de logements issus du parc privé par les bailleurs sociaux qui procèdent à la réalisation, immédiate ou différée, de travaux d’aménagement et de réhabilitation en vue de leur location.

En outre, le fait de supprimer l’allongement de l’exonération prévu au premier alinéa de l’article 1384 C conduit également à le supprimer pour toutes les opérations de construction et d’acquisition financées dans les départements d’outre-mer en vertu de l’article R. 372–1 du code de la construction et de l’habitation.

Toutefois, pour les logements acquis ou améliorés, le Sénat a prévu que l’exonération de TFPB ne peut s’appliquer pour des logements ayant déjà bénéficié d’une exonération au titre de cette même taxe et applicable dans le secteur du logement social.

III. la position du rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

*

Article 45 quater Abattement facultatif sur la valeur locative des magasins de commerce de détail de moins de 400 mètres carrés conditionnant une autorisation d’augmenter la TASCOM

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale en premiÈre lecture

Le présent article résulte d’un amendement de notre collègue Marc Fesneau, adopté par l’Assemblée nationale en première délibération en première lecture, avec l’avis favorable de la commission des finances et contre l’avis défavorable du Gouvernement. En seconde délibération, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement proposant quelques ajustements à cet article.

Il vise à redynamiser le commerce de centre-ville en permettant aux communes et aux EPCI à fiscalité propre de réduire la TFPB due par les commerces de détail de moins de 400 mètres carrés et, pour garantir les recettes des collectivités territoriales, d’augmenter en contrepartie la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).

Outre la TFPB, la CFE ou la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), certaines entreprises sont également assujetties à la TASCOM, créée par la loi du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés ([291]). Il s’agit des magasins de commerce de détail, ouverts après 1960, dont la surface de vente est supérieure à 400 mètres carrés et dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur à 460 000 euros hors taxes.

Toutefois, le seuil de surface de 400 mètres carrés ne s’applique pas si l’établissement est contrôlé directement ou indirectement et exploité sous une même enseigne commerciale appartenant à une tête de réseau dont la surface cumulée des établissements est supérieure à 4 000 mètres carrés.

Des réductions sont prévues pour certaines professions (vente de meubles meublants, véhicules automobiles, machinisme agricole par exemple) et pour les locaux compris entre 400 et 600 mètres carrés.

Le taux de la taxe dépend du chiffre d’affaires au mètre carré.

S’il est inférieur à 3 000 euros, le taux de la taxe est de 5,74 euros au mètre carré. S’il est supérieur à 12 000 euros, le taux de la taxe est fixé à 34,12 euros par mètre carré. S’il est compris entre 3 000 et 12 euros, le taux de la taxe correspond à la formule suivante : 5,74 euros + [0,00315 × (CA / S – 3 000)] euros, dans laquelle CA désigne le chiffre d’affaires annuel hors taxe de l’établissement assujetti, exprimé en euros, et S désigne la surface des locaux imposables, exprimée en mètres carrés.

Enfin, le montant de la taxe est majoré de 30 % pour les établissements dont la superficie est supérieure à 5 000 mètres carrés et dont le chiffre d’affaires annuel hors taxes est supérieur à 3 000 euros par mètre carré.

La TASCOM est perçue par les communes ou les EPCI mais, depuis 2015, les établissements de plus de 2 500 mètres carrés doivent acquitter une majoration de 50 % du montant de la taxe, versée au budget de l’État.

Le I du présent article insère un nouvel article 1388 quinquies C au sein du CGI, permettant aux communes, aux EPCI ou aux départements d’instituer un abattement à la base d’imposition à la TFPB des magasins de commerce de détail dont la surface commerciale est inférieure à 400 mètres carrés. Cet abattement peut varier de 1 % à 15 %.

Le bénéfice de cet abattement est subordonné au respect du règlement (UE) du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis ([292]).

Le II du présent article modifie le 1.2.4.1 de l’article 77 de la loi de finances pour 2010 ([293]). Il permet aux collectivités territoriales ou EPCI qui ont mis en place des abattements sur la base d’imposition à la TFPB en application de l’article 1388 quinquies C (nouveau) du CGI, d’augmenter le coefficient multiplicateur de la TASCOM. Actuellement compris entre 0,8 et 1,2, ce coefficient pourrait être porté à 1,3.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

À l’initiative du rapporteur général de la commission des finances, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse du Sénat, celui-ci a supprimé le présent article.

Le Sénat a considéré que le dispositif proposé conduirait à pénaliser certains magasins de plus de 400 mètres carrés situés en centre-ville, qui peuvent constituer des pôles d’attractivité. Il a estimé que les effets des deux mesures pourraient s’annuler pour les magasins de moins de 400 mètres carrés qui appartiennent à des chaînes et dont la surface de vente cumulée excède 4 000 mètres carrés, ces magasins étant soumis à la TASCOM. Il a craint, enfin, que cet article n’incite les élus locaux à délibérer en faveur de l’abattement de taxe foncière pour répondre aux demandes de certains commerçants sans pour autant que leur collectivité soit en mesure de bénéficier de recettes de TASCOM équivalentes, fragilisant ainsi les budgets locaux.

III. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir le présent article dans sa rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

*

Article 45 quinquies A (nouveau) Taxe sur les locaux destinés au stockage des biens vendus par voie électronique

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat en première lecture d’un amendement du rapporteur général au nom de la commission des finances, contre l’avis défavorable du Gouvernement.

Alors que les magasins de plus de 400 mètres carrés sont soumis à la TASCOM présentée sous le commentaire de l’article 45 quater, les acteurs du commerce sur Internet y échappent – qu’il s’agisse des grandes plateformes ou des drive développés par les enseignes de grande distribution. Pour remédier à une distorsion fiscale injustifiée, cet article créé une taxe analogue à la TASCOM, mais pesant exclusivement sur les locaux de stockage utilisés par les plateformes de e-commerce et les drive.

Le I du présent article institue une taxe sur les locaux destinés au stockage des biens vendus par voie électronique. Elle est due par les entreprises qui exploitent ces locaux de stockage, quelle que soit leur forme juridique.

Le II soumet à la taxe à la taxe les locaux de stockage mentionnés au I dont la surface dépasse 400 mètres carrés, dès lors qu’ils satisfont à au moins une des conditions suivantes :

– ils sont principalement destinés à l’entreposage en vue de la livraison de biens à destination de toute personne physique ou morale non assujettie à la TVA et commandés par voie électronique ;

– ils comportent au moins un point permanent de retrait par la clientèle d’achats au détail commandés par voie électronique, organisé pour l’accès en automobile.

Le III du présent article prévoit un abattement lorsque le chiffre d’affaires résultant de la vente des biens entreposés dans ces locaux et n’ayant pas été commandés par voie électronique excède la proportion de 10 % du chiffre d’affaires total résultant de la vente des biens entreposés dans ces locaux. L’abattement est égal à cette proportion », sans qu’il apparaisse clairement s’il s’agit de 10 % ou de la part du chiffre d’affaires résultant du commerce en ligne.

Dans des conditions similaires à celles applicables au taux de la TASCOM, le IV détermine le taux de cette taxe, en fonction du chiffre d’affaires résultant de la vente des biens entreposés dans ces locaux et commandés par voie électronique, rapporté au mètre carré de surface imposable définie au III. Il est égal à :

– 5,74 euros au mètre carré pour les locaux de stockage dont le chiffre d’affaires par mètre carré de surface définie au III est inférieur à 3 000 euros ;

– 34,12 euros au mètre carré pour les locaux de stockage dont le chiffre d’affaires par mètre carré de surface définie au III est supérieur à 12 000 euros.

Lorsque le chiffre d’affaires au mètre carré de surface définie au III est compris entre 3 000 euros et 12 000 euros, le taux de la taxe est déterminé par la formule suivante : 5,74 euros + [0,00315 × (CA / S – 3 000)] euros, dans laquelle CA désigne le chiffre d’affaires annuel hors taxe du local de stockage, exprimé en euros, et S désigne la surface imposable définie au III.

Selon le V du présent article, la taxe est déclarée et payée avant le 15 juin de l’année au titre de laquelle elle est due. Elle est recouvrée, contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la TVA.

Conformément au VI, le produit de cette taxe est réparti entre les communes et EPCI ayant bénéficié, au cours des trois années précédentes, d’une aide au titre du fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC) prévu à l’article L. 750–1–1 du code de commerce, en proportion de leur population, afin d’aider à la revitalisation des centres villes les plus en difficulté.

II. la position du rapporteur général

En séance au Sénat, le Gouvernement a fait part de ses doutes sur la constitutionnalité de cet article. En effet, il n’est pas certain que ces entrepôts puissent constituer une catégorie en soi justifiant un régime particulier. Certains entrepôts ont une utilisation mixte. Par ailleurs, le Gouvernement travaille à une réforme de la fiscalité de ce nouveau secteur de l’économie.

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 45 quinquies Modalités de détermination de la valeur locative des biens des entreprises artisanales et des immobilisations industrielles

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Le présent article résulte de l’adoption par l’Assemblée nationale d’un amendement de la commission des finances ayant pour origine une initiative du Rapporteur général à laquelle des membres de plusieurs groupes se sont ralliés et qui a fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement. Il vise à préciser les modalités de détermination de la valeur locative des biens des entreprises artisanales, en les excluant de la qualification d’immobilisation industrielle, et prévoit la production d’un rapport au Parlement sur les modalités d’évaluation des immobilisations industrielles en vue d’une prochaine réforme.

A. Les difficultés liées à la qualification d’immobilisation industrielle

Aux termes de l’article 1499 du CGI la valeur locative des immobilisations industrielles en matière de TFPB et de CFE est déterminée par application de la méthode dite « comptable », à la différence des locaux à usage d’habitation et des locaux dits professionnels ou commerciaux. La détermination de la valeur locative de ces locaux professionnels, qui obéit aux modalités prévues à l’article 1498 du CGI, a été révisée par l’article 34 de la quatrième loi de finances rectificative pour 2010 ([294]), applicable pour la première fois aux impositions dues au titre de 2017 ([295]).

Du fait de ces différences dans les modalités de détermination des valeurs locatives, l’application d’une méthode plutôt qu’une autre n’est pas neutre et peut emporter d’importantes conséquences pour les entreprises.

Or, la définition des immobilisations industrielles, dont procède la qualification et donc l’application de la méthode « comptable », n’est pas prévue par la loi mais a une origine prétorienne, résultant d’une décision du Conseil d’État Société des pétroles Miroline rendue en 2005 ([296]). Aux termes de cette décision, « revêtent un caractère industriel – au sens de l’article 1499 du code général des impôts – les établissements dont l’activité nécessite d’importants moyens techniques, non seulement lorsque cette activité consiste dans la fabrication ou la transformation de biens corporels mobiliers, mais aussi lorsque le rôle des installations techniques, matériels et outillages mis en œuvre, fût-ce pour les besoins d’une autre activité, est prépondérant. »

Cette définition offre l’avantage de la souplesse, sur une matière qui se prête mal à la rigidité que peut revêtir la loi, dans la mesure où, souvent, la qualification est fonction de circonstances propres à chaque situation, à chaque établissement. Néanmoins, des difficultés sont régulièrement signalées, faisant état de qualification en immobilisations industrielles d’établissements n’en constituant a priori pas et d’« appréciations quelque peu kafkaïennes », pour reprendre les termes employés par M. Benjamin Griveaux, alors secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances, lors de l’examen par notre Assemblée en première lecture d’amendements portant sur ce sujet ([297]).

Face à ces difficultés, le Parlement se doit d’agir. Cette action doit toutefois cheminer en évitant deux écueils.

D’une part, celui d’une définition trop rigide qui pourrait avoir pour effet d’intégrer des établissements manifestement non industriels dans la définition des immobilisations industrielles (tels que certains locaux d’artisans) ou, à l’inverse, d’exclure de cette définition des établissements manifestement industriels. Plus généralement, une définition trop rigide risquerait de ne plus permettre la prise en compte des spécificités propres à chaque situation ([298]).

D’autre part, celui de ne pas prendre en considération l’impact d’une nouvelle définition sur les recettes des collectivités territoriales, en l’occurrence celles du bloc communal et des départements. Les masses financières en jeu sont en effet conséquentes. Au niveau national, on recense 144 845 locaux industriels, dont :

– 109 475 sont évalués selon la méthode « comptable », pour une valeur locative imposable de 15,76 milliards d’euros ;

– 35 370 sont évalués comme des locaux commerciaux, pour une valeur locative imposable de 1,21 milliard d’euros.

Les établissements imposables à la CFE disposant d’un local industriel correspondent à 2,4 % de la totalité des établissements imposables à la CFE mais leur valeur locative représente 42,8 % du total de la valeur locative imposable. Un constat similaire peut être tiré en matière de TFPB, puisqu’on recense dans ce cadre 4,5 % de locaux industriels évalués selon la méthode « comptable » qui représentent 30,2 % de la valeur locative totale ([299]).

Enfin, il semble utile de rappeler que, dans le cadre de la répartition du produit de CVAE, la valeur locative et les effectifs des établissements industriels d’entreprises mutli-établissements sont pondérés par un coefficient de 5, qui sera porté à compter de 2018 à 21 s’agissant des valeurs locatives, aux termes de l’article 7 du présent projet de loi de finances.

Les conséquences qu’aurait une modification de la qualification des immobilisations industrielles sur les recettes fiscales locales sont donc manifestes.

Cet impact financier pour les collectivités territoriales et les difficultés à l’appréhender correctement avaient d’ailleurs conduit à la suppression d’un dispositif réformant la qualification des immobilisations industrielles à l’occasion de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2016 ([300]).

B. Les aménagements à la qualification d’immobilisation industrielle apportés par l’Assemblée nationale

À l’initiative de son Rapporteur général, la commission des finances a adopté un amendement, cosigné par l’ensemble des auteurs d’amendements portant sur le sujet des immobilisations industrielles, visant à :

– exclure expressément d’une telle qualification à compter de 2019 les locaux des entreprises relevant du secteur de l’artisanat, par référence à l’article 19 de la loi du 5 juillet 1996 relative à l’artisanat ([301]) ;

– proposer la remise d’un rapport au cours du premier semestre 2018, afin que le Parlement puisse disposer d’une vision globale et de tous les éléments nécessaires pour lui assurer de ne pas avancer à tâtons et de ne pas adopter une définition aux effets de bord potentiellement importants pour les recettes des collectivités territoriales. Ce rapport devra par ailleurs présenter des propositions de sécurisation de la qualification d’immobilisation industrielle, dans la perspective d’une réforme qui pourrait figurer dans le projet de loi de finances pour 2019.

Cet amendement, qui a fait l’objet d’un avis favorable de la part du Gouvernement et a conduit au retrait de la plupart des amendements concurrents, a été adopté par notre Assemblée pour devenir le présent article 45 quinquies.

Lors des débats, le Gouvernement a en outre indiqué que des consignes seraient données aux services fiscaux locaux afin que ces derniers « appliquent les règles intelligemment, avec bienveillance, afin de ne pas fragiliser, de ne pas compliquer la vie des entreprises » et que « les contrôles effectués perdent cet aspect parfois kafkaïens » ([302]).

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement ayant fait l’objet d’un avis favorable de la commission des finances qui apporte des précisions s’agissant des locaux artisanaux.

D’une part, le champ de l’exclusion des entreprises artisanales est précisé afin d’éviter toute ambiguïté : seraient désormais exclus de la méthode comptable les biens dont disposent les entreprises qui satisfont aux conditions prévues à l’article 19 de la loi du 5 juillet 1996 précitée.

D’autre part, la nouvelle rédaction de l’article prévoit expressément que la valeur locative de ces biens est déterminée en application de l’article 1498 du CGI ([303]), c’est-à-dire selon les mêmes modalités que les locaux professionnels dans le champ de la révision des valeurs locatives.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

La précision apportée sur le champ de l’exclusion est bienvenue en ce qu’elle évite que des entreprises qui relèvent du secteur défini à l’article 19 de la loi du 5 juillet 1996 précitée, mais qui ne remplissent pas les conditions pour être qualifiées d’artisanales, bénéficient de cette exclusion.

La précision relative aux modalités de détermination de la valeur locative des biens des entreprises artisanales est également opportune.

Par ailleurs, l’Assemblée nationale a adopté, lors de l’examen en première lecture du second projet de loi de finances rectificative pour 2017 (article 23 duodecies, nouveau), un amendement du Rapporteur général prévoyant que le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er juillet 2018, un rapport sur les conditions dans lesquelles l’exonération de cotisation foncière des entreprises dont bénéficient les exploitants agricoles au titre de l’article 1450 du CGI peut être étendue aux activités accessoires, mentionnées à l’article 75 du même code, de transformation de produits provenant de leur exploitation et sur les conséquences financières qu’aurait cette extension.

Les exploitants agricoles sont aujourd’hui exonérés de CFE. Toutefois, cette exonération ne s’applique pas pour les bâtiments agricoles affectés à la transformation de leur production. Cette transformation est fiscalement considérée comme une prestation de services. Les bâtiments sont alors considérés comme des immobilisations industrielles. Le montant de CFE peut être supérieur à celui de la prestation de service effectuée par l’exploitant. Il convient d’étudier la possibilité de remédier à cette situation et il serait cohérent de réunir cette étude avec le rapport prévu par le présent article.

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter le présent article ainsi modifié.

*

Article 45 sexies A (nouveau) Extension de l’application de la TASCOM aux magasins de vente au détail de carburants en location-gérance

I. Les dispositions adoptÉes par LE SÉnat

Le présent article résulte d’un amendement de Mme Nathalie Delattre (RDSE), adopté par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, à l’avis duquel la commission s’en était remise. Il vise à adapter le champ d’application de la TASCOM pour éviter des pratiques d’optimisation fiscale, telles que les contrats de location de gérance plutôt que la filialisation pour la vente au détail de carburants.

Les principales dispositions relatives à la TASCOM ont été présentées sous le commentaire de l’article 45 quater du présent projet de loi de finances.

Selon l’article 3 de la loi du 13 juillet 1972 précitée ([304]), le taux de la taxe dépend du chiffre d’affaires au mètre carré.

S’il est inférieur à 3 000 euros, le taux de la taxe est de 5,74 euros au mètre carré. S’il est supérieur à 12 000 euros, le taux de la taxe est fixé à 34,12 euros par mètre carré.

À l’exclusion des établissements qui ont pour activité principale la vente ou la réparation de véhicules automobiles, les taux sont respectivement portés à 8,32 euros ou 35,70 euros lorsque, sur un même site ou au sein d’un ensemble commercial au sens de l’article L. 752–3 du code de commerce :

– l’établissement a également une activité de vente au détail de carburants ;

– ou l’établissement contrôle directement ou indirectement une installation de distribution au détail de carburants ;

– ou l’établissement et une installation de distribution au détail de carburants sont contrôlés directement ou indirectement par une même personne.

Si le chiffre d’affaires au mètre carré est compris entre 3 000 et 12 000 euros, le taux de la taxe correspond à la formule suivante : 5,74 euros + [0,00315 × (CA / S – 3 000)] euros, dans laquelle CA désigne le chiffre d’affaires annuel hors taxe de l’établissement assujetti, exprimé en euros, et S désigne la surface des locaux imposables, exprimée en mètres carrés.

À l’exclusion des établissements dont l’activité principale est la vente ou la réparation de véhicules automobiles, la formule précédente est remplacée par la formule suivante : 8,32 euros + [0,00304 × (CAS / S – 3 000)] euros, lorsque, sur un même site ou au sein d’un ensemble commercial au sens de l’article L. 752–3 du code de commerce :

– l’établissement a également une activité de vente au détail de carburants ;

– ou l’établissement contrôle directement ou indirectement une installation de distribution au détail de carburants ;

– ou l’établissement et une installation de distribution au détail de carburants sont contrôlés directement ou indirectement par une même personne.

Le présent article complète l’article 3 de la loi du 13 juillet 1972 précitée pour permettre l’application des taux majorés lorsque l’établissement confie par contrat l’exploitation d’une installation de distribution au détail de carburants à un établissement distinct ou à une tierce personne.

II. la position du rapporteur gÉnÉral

Cet article aboutit à prendre en compte l’activité d’une tierce entreprise présente sur le même site pour déterminer l’impôt d’un autre redevable. Comme le Gouvernement l’a indiqué en séance au Sénat, cet article ne saurait donc être conforme à la Constitution.

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 45 sexies Aménagement des délais applicables à la procédure de classement en commune touristique ou en station de tourisme

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Le présent article résulte de l’adoption par l’Assemblée nationale en première lecture d’un amendement du Rapporteur général et de cinq amendements identiques de nos collègues Émilie Bonnivard (LR), Annie Genevard (LR), Pascale Boyer (LREM), Marguerite Deprez-Audebert (MODEM) et Marine Brenier (UAC), avec l’avis favorable du Gouvernement.

Il prévoit que les classements en commune touristique et en station classée de tourisme accordés sans limitation de temps continueront à produire leurs effets au-delà du 1er janvier 2018, par dérogation avec le droit commun, à condition qu’un dossier de demande de classement ait été déposé et déclaré complet par la préfecture au plus tard au 31 décembre 2017.

A. le classement et ses effets

L’obtention du classement en commune touristique est régie par les articles L. 133–11 et L. 133–12 du code du tourisme. Cette dénomination est délivrée, par arrêté préfectoral pris pour une durée de cinq ans, aux communes candidates qui détiennent un office de tourisme classé, organisent des animations touristiques et disposent d’une capacité d’hébergement destinée à une population non permanente.

Le classement en station de tourisme, dans les conditions prévues par les articles L. 133–13 à L. 133–16 du code du tourisme, est attribué par décret pour une durée de douze ans, aux communes qui satisfont à une cinquantaine de critères.

D’après les indications de la direction générale des entreprises (DGE) à la commission des finances du Sénat, environ 1 200 communes touristiques et 200 stations classées étaient recensées en janvier 2016.

La dénomination en commune touristique offre divers avantages à la commune ou à ses habitants dont, en matière fiscale, la possibilité d’instituer une taxe de séjour ou une taxe de séjour forfaitaire (article L. 2333–26 du CGCT).

Le classement en station de tourisme permet aux communes de moins de 5 000 habitants de percevoir directement, et pendant toute la durée de validité du classement en station de tourisme, le produit de la taxe additionnelle aux droits d’enregistrement ou à la taxe de publicité foncière sur les mutations à titre onéreux, à l’instar des communes de plus de 5 000 habitants. Pour les autres communes de moins de 5 000 habitants, le produit de cette taxe est versé au département, qui le redistribue aux communes via un fonds de péréquation prenant en compte des critères nationaux et des critères propres au département (article 1584 du CGI). Enfin, l’article 285 ter du code des douanes autorise les collectivités territoriales de Martinique et Guyane, les régions de la Guadeloupe, de La Réunion et le Département de Mayotte à instituer une taxe due par les entreprises de transport public aérien et maritime dont 30 % sont affectés au budget des communes littorales érigées en stations classées de tourisme.

B. L’ÉchÉance du 1er janvier 2018 est devenue problÉmatique du fait de nombreux retards

L’article 7 de la loi du 14 avril 2006 portant diverses dispositions relatives au tourisme ([305]) a modifié l’ancien dispositif de classement datant de 1919, qui prévoyait six catégories de stations. Aux termes de l’article L. 133–17 du code du tourisme, les anciens décrets de classement accordés avant le 3 mars 2009 sans date d’échéance deviendront caducs le 1er janvier 2018.

De nombreuses communes touristiques ayant déposé des dossiers de classement n’ont reçu ni notification de refus ni notification d’acceptation, du fait du retard pris dans l’examen de ces dossiers par les services de l’État, retard mentionné dans la circulaire du 13 juin 2016 relative à l’instruction des demandes de classement comme station de tourisme sollicitées par les communes. La période d’instruction est limitée à douze mois et répartie en deux phases de six mois maximum, l’une départementale, la seconde, au niveau central.

Afin de repousser l’échéance, le présent article complète l’article L. 133-17 précité et prévoit, par exception et à condition qu’un dossier de demande de classement formulée au sens de l’article L. 133–13 du même code ait été déposé et déclaré complet par la préfecture au plus tard au 31 décembre 2017, que les classements antérieurs continuent de produire leurs effets jusqu’à la décision d’approbation ou de refus de la demande de classement. Si la décision de refus survient après la délibération prévue à l’article L. 2333–26 du CGCT, par laquelle peut être instituée la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire, la taxe est perçue jusqu’à la fin de la période de la perception fixée par la délibération.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Suivant l’avis favorable de la commission, le Sénat a adopté un amendement de Mme Patricia Morhet-Richaud (LR), visant à prolonger le classement lorsque la demande a été déposée au plus tard le 31 décembre 2017 et le dossier déclaré complet par la préfecture au plus tard le 30 avril 2018.

Le Gouvernement a donné un avis défavorable, considérant que le dépôt d’un dossier complet est plus qu’une formalité administrative et témoigne de la maturité de la démarche engagée par la commune. La liste des pièces constitutives du dossier n’a pas changé depuis 2009. Si le dossier est complet, la préfecture peut l’attester dès réception.

III. la position du rapporteur général

La modification apportée par le Sénat prévoit un ajustement utile, en particulier pour les communes classées en station de tourisme qui ont, par dérogation, choisi de conserver la compétence en matière de promotion du tourisme.

Un dernier ajustement paraît cependant utile. L’article 68 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ([306]) (loi NOTRe) a prévu le transfert obligatoire de cette compétence des communes aux EPCI. Toutefois, l’article 69 de la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne ([307]) a prévu une dérogation permanente au profit des communes classées en stations de tourisme, à la stricte condition que celles-ci aient engagé, au plus tard le 1er janvier 2018, une démarche de classement en station classée de tourisme.

Le Rapporteur général propose un amendement visant à mettre en cohérence le calendrier proposé par le présent article avec celui de l’article 69 de la loi du 28 décembre 2016 précitée et l’adoption de cet article ainsi modifié.

*

Article 46 Modification du champ de l’obligation de certification des logiciels de comptabilité et de gestion et des systèmes de caisse

Le présent article vise à assouplir l’obligation faite aux assujettis à la TVA d’utiliser un logiciel ou système de comptabilité, de gestion ou de caisse sécurisé. Il est proposé, d’une part, de limiter cette obligation aux seuls logiciels et systèmes de caisse et, d’autre part, d’en exempter les assujettis à la TVA pour lesquels les risques de fraude à la TVA sont réduits. Le Sénat a complété le dispositif en excluant de l’obligation les vendeurs inscrits sur des plateformes en ligne (sociétés de e-commerce). Le Rapporteur général propose de rétablir le présent article dans la rédaction issue de l’Assemblée nationale.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

La loi de finances pour 2016 ([308]) a imposé aux assujettis à la TVA qui enregistrent les règlements de leurs clients au moyen d’un logiciel de comptabilité ou de gestion ou d’un système de caisse, de fournir à compter du 1er janvier 2018, en vue du contrôle de l’administration fiscale, un certificat ou une attestation permettant de prouver que le logiciel ou le système de caisse utilisé satisfait « à des conditions d’inaltérabilité, de sécurisation, de conservation et d’archivage des données » ([309]). Les contrevenants peuvent être sanctionnés par une amende fiscale de 7 500 euros par logiciel de comptabilité ou de gestion ou par système de caisse frauduleux.

L’obligation de certification ou d’attestation concerne l’ensemble des assujettis à la TVA ainsi que tous les types de logiciels de gestion ou de comptabilité et tous les types de systèmes de caisse. Le présent article propose, d’une part, de limiter l’obligation aux seuls logiciels et systèmes de caisse pour lesquels il existe des risques de fraude à la TVA et, d’autre part, de ne pas soumettre à cette obligation les assujettis à la TVA pour lesquels il n’existe pas d’enjeux en matière de fraude à la TVA (assujettis effectuant des livraisons de biens et des prestations de service donnant lieu à facturation obligatoire ; assujettis bénéficiant de la franchise en base TVA ou effectuant exclusivement des opérations exonérées de TVA).

Aussi, les logiciels de comptabilité et de gestion ne seraient plus visés par cette obligation. Il est également prévu d’exonérer de l’obligation d’utiliser un logiciel ou système de caisse sécurisé :

– les assujettis bénéficiant de la franchise en base de TVA prévue par l’article 293 B du CGI. En vertu de ce régime, ceux-ci sont dispensés de la collecte et du paiement de la TVA, mais ne peuvent pas, en contrepartie, déduire la TVA acquittée sur leurs achats. La franchise en base de TVA est soumise à des seuils annuels de chiffre d’affaires, fixés à 82 800 euros pour les ventes de marchandises, et à 33 200 euros pour les prestations de services ;

– les assujettis effectuant exclusivement des opérations ou des prestations exonérées de TVA ;

– les assujettis qui effectuent exclusivement des opérations entre assujettis à la TVA donnant lieu à facturation obligatoire au sens de l’article 289 du CGI, c’est-à-dire principalement des livraisons de biens ou prestations de service à des professionnels.

L’Assemblée nationale a adopté trois amendements identiques au présent article, avec l’avis favorable du Gouvernement, qui étendent l’exemption de l’obligation de sécurisation des logiciels de caisse aux exploitants agricoles relevant du régime de remboursement forfaitaire de TVA agricole, équivalent à celui de la franchise en base de TVA de droit commun pour les ventes de marchandises et les prestations de service ([310]).

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le rapporteur général de la commission des finances du Sénat estime que le dispositif proposé par le présent article constitue un « assouplissement nécessaire et équilibré » ([311]). Il estime toutefois que le présent article reste problématique pour « les petits commerçants qui effectuent des ventes sur internet notamment via une plateforme en ligne ». Dans ce cas, la gestion des paiements est assurée par la plateforme en ligne pour le compte du vendeur : or, les solutions proposées par ces plateformes ne sont pas soumises à l’obligation de certification qui porte sur les systèmes de gestion des règlements encaissés par une entreprise pour son activité propre.

Dans ce cadre, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a fait adopter, avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement ([312]) qui dispose que les vendeurs inscrits sur des plateformes en ligne puissent présenter, en lieu et place du certificat ou de l’attestation portant sur le système de gestion des encaissements, le document récapitulant le montant brut des transactions effectuées via la plateforme qui doit leur être adressé en janvier de chaque année, conformément aux dispositions de l’article 242 bis du CGI. Ce dernier dispose en effet que « les entreprises, quel que soit leur lieu d’établissement, qui mettent en relation à distance, par voie électronique, des personnes en vue de la vente d’un bien, de la fourniture d’un service ou de l’échange ou du partage d’un bien ou d’un service (…) adressent, en outre, à leurs utilisateurs, en janvier de chaque année, un document récapitulant le montant brut des transactions dont elles ont connaissance et qu’ils ont perçu, par leur intermédiaire, au cours de l’année précédente » ([313]).

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général rappelle que le dispositif vise tout assujetti à la TVA, à l’exception de ceux placés sous le régime de la franchise de TVA ou qui effectuent des opérations exonérées de TVA. Dans ce cadre, les sociétés relevant du e-commerce soumises à facturation obligatoire du fait que leurs clients sont assujettis à la TVA (clients professionnels) ne relèvent pas du champ d’application du dispositif. À l’inverse, les sociétés relevant du e-commerce non soumises à facturation obligatoire du fait que leurs clients ne sont pas assujettis à la TVA (clients particuliers) relèvent du champ d’application du dispositif, tout comme les sociétés relevant du e-commerce s’adressant à la fois aux clients assujettis à la TVA (clients professionnels) et aux non assujettis (clients particuliers).

Ainsi, les sociétés du e-commerce relèvent du champ d’application du dispositif et il n’y a pas de raisons particulières de les soumettre à un régime de faveur : les obligations s’imposent pour les activités propres d’une entreprise, auprès de clients particuliers quelles que soient les modalités de vente retenues, physique ou en ligne. Les modalités de paiement en ligne ne sont en effet pas nécessairement plus sécurisées dans le e-commerce que dans le commerce physique.

Toutefois, pour les commerçants qui effectuent des ventes sur internet via une plateforme en ligne, la gestion des paiements est assurée par la plateforme en ligne pour le compte du vendeur. En effet, la certification s’applique au système de gestion des règlements encaissés par une entreprise pour son activité propre (ventes et prestations de services). Les solutions techniques permettant de réaliser par une plateforme sécurisée de paiement (PSP) la prestation d’intermédiaire de paiement entre le client et le commerçant en ligne ne sont pas dans le périmètre de la certification.

Si le problème mérite d’être soulevé, la simplification proposée ne paraît pas fonctionnelle car le document prévu à l’article 242 bis du CGI, récapitulant le montant brut des transactions, n’a pas le même objet et n’offre pas les mêmes garanties que l’attestation ou la certification de sécurisation des systèmes de caisse. Il s’agit d’un simple récapitulatif annuel qui ne garantit ni la traçabilité des encaissements, ni leur inaltérabilité, ni leur archivage et ni leur conservation.

Le Rapporteur général propose en conséquent de rétablir l’article dans la rédaction issue de l’Assemblée nationale.

*

Article 46 ter Actualisation du contenu de la documentation relative aux prix de transfert des entreprises multinationales

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Désignant les prix auxquels une entreprise transfère à une autre entreprise qui lui est liée des biens, des actifs ou des services, les prix de transfert sont une modalité normale de gestion des entreprises multinationales et s’inscrivent dans le fonctionnement logique des groupes de sociétés. Néanmoins, compte tenu de leur incidence fiscale pour les deux parties à l’échange, les prix de transfert peuvent servir de vecteur à des pratiques d’optimisation fiscale. À titre d’exemple, une entreprise établie dans une juridiction fiscale où l’imposition est élevée pourrait avoir tendance à sous-facturer les prestations qu’elle fournit à une société établie dans un autre État au régime fiscal plus clément, et à l’inverse se voir surfacturer les prestations qu’elle achète, aux fins de minoration de son impôt. Ce dernier, dès lors, n’est plus connecté à la réalité de l’activité économique réalisé.

Compte tenu de ces pratiques, les prix de transfert font l’objet d’une attention toute particulière de la part des États et des organisations internationales, au premier rang desquelles l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui fixe des règles générales en matière de prix de transfert. Ces derniers, en application de ces règles, sont censés être déterminées selon le principe dit de « pleine concurrence », c’est-à-dire à un niveau qui serait celui pratiqué sur le marché par deux entreprises non liées ([314]).

En France, l’administration contrôle les prix de transfert et peut, sur le fondement de l’article 57 du CGI, réintégrer au bénéfice imposable d’une entreprise ayant une activité en France les bénéfices transférés à une société liée établie à l’étranger au moyen de prix de transfert abusifs. Pour conduire cette action, l’administration fiscale s’appuie sur la documentation fournie par les entreprises destinée à justifier la politique de prix de transfert pratiquée, et dont le contenu est fixé par l’article L. 13 AA du livre des procédures fiscales (LPF) pour les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 400 millions d’euros.

Cette documentation n’est pas la seule existante : en application de l’article L. 13 AB du LPF, des documents complémentaires sont exigés lorsqu’une ou plusieurs entreprises liées sont établies dans un État ou territoire non coopératif (ETNC) au sens de l’article 238-0 A du CGI. Par ailleurs, l’article L. 13 B du même code prévoit une obligation de documentation pour les entreprises ne relevant pas de l’article L. 13 AA. Enfin, en application des articles 223 quinquies B et 223 quinquies C du CGI, les entreprises dont le chiffre d’affaires excède un certain seuil (respectivement 50 millions d’euros et 750 millions d’euros) doivent transmettre à l’administration fiscale une répartition pays par pays des bénéfices et des agrégats économiques, comptables et fiscaux du groupe (« reporting pays par pays »).

Le présent article résulte de l’adoption par notre Assemblée d’un amendement de la commission des finances ayant pour origine son président, Éric Woerth, et de deux sous-amendements du Rapporteur général, l’ensemble ayant fait l’objet d’un avis favorable de la part du Gouvernement. Il vise à actualiser le contenu de la documentation en matière de prix de transfert prévue à l’article L. 13 AA du LPF, afin d’y inclure les préconisations de l’OCDE formulée dans le cadre de l’action n° 13 du projet « BEPS » (base erosion and profit shifting, ou « érosion des bases imposables et transfert de bénéfices).

Ce contenu n’a en effet que peu évolué depuis l’introduction de l’article L. 13 AA dans le LPF par la loi de finances rectificative pour 2009 ([315]) : à l’exception de l’inclusion des rescrits des administrations fiscales étrangères (les « tax rulings »), faite par l’article 98 de la loi de finances pour 2014 ([316]), l’article L. 13 AA n’a pas été modifié sur le fond.

L’actualisation proposée apparaît donc opportune, particulièrement dans un contexte où l’évitement fiscal, qui fait appel à des montages de plus en plus complexes, nuit de manière croissante à l’équité et au consentement à l’impôt, et alors que l’Union européenne et les États, la France en tête, s’engagent dans des actions concrètes pour lutter contre ces comportements délétères.

Afin que le nouveau contenu de la documentation en matière de prix de transfert puisse se révéler le plus adapté possible aux besoins de l’administration, et pour que le Parlement dispose d’informations complètes sur ce sujet, le présent article prévoit la remise par le Gouvernement d’un rapport détaillé avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2021 (l’échéance initiale, fixée une année plus tôt, a été repoussée par l’adoption d’un sous-amendement du Rapporteur général visant à ce que le Parlement dispose du plus grand nombre de données possible).

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat, en adoptant un amendement de sa commission des finances ayant fait l’objet d’une demande de retrait de la part du Gouvernement, a réécrit le présent article dans le but d’évacuer du dispositif adopté par notre Assemblée les éléments relevant du domaine réglementaire et de n’y laisser que ceux à caractère législatif.

La définition du contenu à caractère réglementaire est renvoyée à un décret en Conseil d’État.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le principe de l’éviction du présent article de ses éléments relevant du domaine réglementaire correspond à la position du Rapporteur général et du Gouvernement tenue lors de la discussion par notre Assemblée de l’amendement dont l’adoption a conduit au présent article ([317]).

Néanmoins, la réécriture à laquelle le Sénat a procédé, si elle est bienvenue dans son principe et motivée par des considérations partagées par le Rapporteur général, risque de réduire le contenu de la documentation en matière de prix de transfert, non seulement par rapport aux dispositions adoptées par l’Assemblée nationale, mais aussi au regard du droit existant.

À titre d’exemple, l’obligation de déclarer les rescrits fiscaux des administrations fiscales étrangères, les « tax rulings », disparaîtrait, alors que ces derniers constituent pourtant l’un des vecteurs d’optimisation fiscale, comme en témoignent les récents exemples d’Apple en Irlande ou de McDonald’s au Luxembourg. Actuellement prévue au 3° du II de l’article L. 13 AA du LPF et figurant au p des 1 et 2 du II du même article dans sa rédaction résultant du dispositif adopté par l’Assemblée nationale, cette obligation ne serait plus inscrite dans le droit positif.

Par ailleurs, et comme l’a fait valoir devant le Sénat le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics chargé de la fonction publique, l’exhaustivité du dispositif adopté par l’Assemblée nationale, qui reprend l’ensemble des éléments proposés par l’OCDE, garantit sa conformité à ces derniers et donc la pertinence de la documentation proposée.

En outre, le Gouvernement a indiqué que les professionnels concernés par l’application de cette nouvelle documentation, entendus par le Gouvernement, privilégiaient la rédaction de l’Assemblée nationale et souhaitaient voir son contenu figurer dans la loi.

Enfin, le Gouvernement pourra déposer un amendement procédant à une éviction plus fine et sans dommages collatéraux des dispositions de nature réglementaire, et disposera toujours en tout état de cause de la possibilité d’adopter un décret de délégalisation en application de la procédure prévue au second alinéa de l’article 37 de la Constitution.

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale.

*

Article 46 quater A (nouveau) Réintégration à l’assiette imposable française des bénéfices réalisés en France et détournés à l’étranger

Le présent article, qui propose un dispositif visant à imposer en France les bénéfices transférés à l’étranger à des fins fiscales et modifie la définition de l’établissement stable, traduit le légitime souci de faire face aux pratiques dommageables d’évitement fiscal qui nuisent au consentement à l’impôt et donc aux fondements de la démocratie. Néanmoins, malgré la bonne intention qui l’anime et la philosophie partagée qui le porte, ce dispositif ne peut être adopté compte tenu de ses imperfections et de sa neutralisation par les conventions fiscales.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Cet article résulte de l’adoption par le Sénat de deux amendements identiques déposés par M. Éric Bocquet (groupe communiste républicain citoyen et écologiste) et par Mme Marie-Noëlle Lienemann (groupe socialiste et républicain), nonobstant les demandes de retrait faites par la commission des finances et le Gouvernement. Cet article entend apporter une réponse à l’évitement fiscal international, en réintégrant à l’assiette imposable en France les profits détournés.

A. L’état du droit

Le I de l’article 209 du CGI pose le principe de la territorialité de l’imposition des bénéfices des sociétés au titre de l’IS, en vertu duquel ce sont les entreprises exploitées en France, qu’elles soient françaises ou non, qui sont redevables de cet impôt. Néanmoins, ce principe connaît plusieurs dérogations ou aménagements, notamment pour lutter contre les comportements fiscaux élusifs des entreprises.

1. La rectification des résultats en cas de transferts abusifs de bénéfices

L’article 57 du CGI lutte contre les transferts indirects de bénéfices entre entreprises dépendantes. Il autorise l’administration à rectifier les résultats que déclare une entreprise française passible de l’impôt en France (qu’il s’agisse de l’IR ou de l’IS) et qui, soit se trouve sous la dépendance d’une entreprise située hors de France, soit contrôle une entreprise située hors de France.

Dans cette hypothèse, l’administration doit établir l’existence de liens de dépendance et apporter la preuve de la réalité d’un transfert indirect de bénéfices au profit de l’entreprise étrangère.

La condition de dépendance n’est cependant pas exigée lorsque l’entreprise étrangère est soumise à un régime fiscal privilégié au sens du deuxième alinéa de l’article 238 A du CGI. Sont concernés les États et territoires dans lesquels l’entreprise, soit n’est pas imposable, soit est assujettie à un impôt dont le montant est inférieur de plus de la moitié à celui qui aurait découlé de l’assujettissement à l’impôt français.

2. L’imposition des bénéfices réalisés par l’intermédiaire d’entités soumises à un régime fiscal privilégié

L’article 209 B du CGI s’applique lorsqu’une entreprise ou une entité juridique établie hors de France et soumise à un régime fiscal privilégié, au sens de l’article 238 A du CGI, est contrôlée par une personne morale établie en France et assujettie à l’IS. Dans cette hypothèse, les bénéfices de l’entité étrangère sont passibles de l’impôt français (de l’IS ou, si les bénéfices ou revenus positifs sont réalisés par une entité juridique, selon le régime des revenus de capitaux mobiliers – RCM).

Afin d’éviter les doubles impositions, l’impôt acquitté dans l’État d’établissement de l’entité étrangère et les retenues à la source opérées sur les revenus perçus par cette entité sont imputés sur l’impôt calculé en France.

Le II de cet article prévoit une clause de sauvegarde pour les entreprises établies dans un État membre de l’Union européenne, afin de ne pas porter atteinte à la liberté d’établissement et à la libre circulation des capitaux, garanties par les traités européens. Aux termes de cette clause, l’article 209 B ne s’applique pas si l’exploitation de l’entreprise étrangère n’est pas constitutive d’un montage artificiel de la personne morale française, dont le but serait le contournement de la législation fiscale française ([318]).

Son III prévoit, quant à lui, une clause de sauvegarde en cas d’établissement en dehors de l’Union européenne. Le dispositif ne s’applique pas si la personne morale établie en France démontre que l’exploitation de l’entité étrangère a « principalement un objet et un effet autres que de permettre la localisation de bénéfices dans un État ou territoire où elle est soumise à un régime fiscal privilégié ».

3. L’acte anormal de gestion

Construction prétorienne, l’acte anormal de gestion, par exception au principe selon lequel l’administration n’a pas à s’immiscer dans la vie de l’entreprise et selon lequel une mauvaise gestion relève de la responsabilité du dirigeant, permet à l’administration de rehausser le résultat imposable de l’entreprise si un acte n’a pas été pris dans l’intérêt de son exploitation et qu’il a pour effet d’accroître ses charges ou de diminuer ses recettes.

4. La procédure de l’abus de droit

L’article L. 64 du LPF définit la notion d’abus de droit, constatée lorsque des actes :

– ont un caractère fictif ;

– ou ont été inspirés exclusivement par le motif d’éluder ou d’atténuer les charges fiscales que leurs auteurs auraient normalement supportées.

L’abus de droit recouvre donc le caractère fictif du montage et la fraude à la loi. Dans le cas d’un tel abus, l’administration est en droit d’écarter comme nuls et non opposables tous les actes concernés.

La procédure de l’abus de droit fiscal n’est pas propre à l’IS. Elle concerne tous les impôts et peut être mise en œuvre lorsque la situation constitutive de l’abus porte indifféremment sur l’assiette, la liquidation de l’impôt ou son paiement.

L’abus de droit entraîne l’application du b de l’article 1729 du CGI, qui prévoit une majoration de 80 % dans l’hypothèse d’inexactitudes ou d’omissions dans une déclaration ou un acte comportant des éléments à retenir pour l’assiette ou la liquidation de l’impôt. Ce taux est ramené à 40 % si le contribuable n’a pas eu l’initiative principale ou le bénéfice principal de l’abus de droit.

B. Les précédentes tentatives d’imposer les bénéfices détournés

Le présent article n’est pas la première tentative faite par le législateur pour lutter contre l’évitement fiscal et, singulièrement, prévoir des dispositifs permettant de taxer les bénéfices détournés.

À l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2016, le Sénat, en première lecture, avait introduit un article 8 bis C que reprend mot à mot le présent article. Ce dispositif avait été supprimé à l’Assemblée nationale en nouvelle lecture, malgré l’intérêt du sujet qu’il abordait, en raison de ses nombreuses imperfections.

Une nouvelle tentative a été faite lors du projet de loi de finances pour 2017, à travers un article 46 quinquies devenu article 78 de la loi de finances pour 2017, à l’initiative de notre ancien collègue Yann Galut. S’inspirant du dispositif qu’avait adopté le Sénat en 2015 mais modifiant ce dernier sur de nombreux aspects, afin de corriger les imperfections qui le touchaient, cet article 78 a malgré tout été censuré par le Conseil constitutionnel pour incompétence négative ([319]).

Ces précédents malheureux, s’ils ne doivent pas dissuader le législateur de proposer des évolutions, surtout au regard de l’importance du sujet et de ses enjeux, témoignent de la difficulté à aboutir à un dispositif suffisamment précis et opérationnel.

C. Le dispositif proposé

Le présent article introduit dans le CGI un nouvel article 209 C, mettant en place un dispositif destiné à imposer en France les bénéfices liés à l’exercice d’une activité en France par une société étrangère établie dans un État ou territoire à fiscalité privilégiée et réalisée par l’intermédiaire d’une personne établie en France et contrôlée par la société étrangère. Il s’agit, schématiquement, d’un article 209 B « à l’envers ».

Le dispositif prévoit également de retenir la qualification d’établissement stable d’une personne morale étrangère lorsque cette dernière, par l’entremise d’un tiers établi ou non en France, y vend ses produits et services et que l’intervention de ce tiers a pour objectif, pas nécessairement exclusif, d’éviter à la personne morale étrangère une domiciliation fiscale en France.

Le dispositif ne s’applique pas :

– aux opérations ne présentant pas de caractère anormal ou exagéré ;

– aux PME, c’est-à-dire aux entreprises qui emploient moins de 250 salariés et dont le chiffre d’affaires n’excède pas 50 millions d’euros ;

– aux entreprises dont le chiffre d’affaires annuel lié à la France est inférieur à 10 millions d’euros ;

– aux entreprises dont les charges liées à la France sont inférieures à 1 million d’euros ;

– aux opérations dont l’objectif principal n’est pas de permettre la localisation de bénéfices dans un État ou territoire à fiscalité privilégiée, cette preuve incombant à la personne morale étrangère.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

A. La reprise à l’identique du dispositif proposé en 2015

Le présent article introduit par le Sénat constitue la reprise à l’identique du dispositif que cette même chambre avait adopté lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2016 et qui en constituait l’article 8 bis C.

À cet égard, si le Rapporteur général partage la philosophie qui sous-tend cet article, il ne peut que regretter l’absence de prise en compte par nos collègues sénateurs des observations qui avaient été faites sur ce dispositif par notre collègue Valérie Rabault, alors rapporteure générale de la commission des finances de notre Assemblée, et qui soulignaient sur une dizaine de pages les très nombreuses imperfections qui l’affectaient ([320]).

Malheureusement, ces imperfections n’ont fait l’objet d’aucune correction et condamnent donc inévitablement le dispositif au sort qui avait été le sien en 2015, ce qui peut sans doute apparaître regrettable eu égard au sujet abordé qui aurait sans doute mérité une proposition plus robuste.

Avant d’évoquer en détail ces faiblesses, il convient de noter l’absence de précision relative à l’entrée en vigueur du dispositif. En conséquence, ce dernier serait en principe applicable dès l’entrée en vigueur de la loi, et pourrait donc toucher les entreprises lors du solde d’IS dû au titre d’un exercice pourtant clos à cette date de promulgation. Cela confèrerait au dispositif un caractère rétroactif, difficilement compatible avec un placement en seconde partie d’un projet de loi de finances. En tout état de cause, cette absence de précision fait porter au présent article des effets dès 2018, l’exposant à un risque de censure du fait de son placement en seconde partie.

B. Un dispositif marqué par de nombreuses imprécisions et imperfections

Ainsi qu’il a été vu, le dispositif proposé est la copie de celui présenté en 2015, sans que les observations faites alors à l’Assemblée nationale n’aient été prises en compte, afin d’en améliorer la robustesse juridique. Cette dernière apparaît plus que fragile, le présent article s’exposant à plusieurs titres à des censures pour inconstitutionnalité ou à des incompatibilités avec le droit européen.

1. L’imprécision des termes et notions retenus pour définir l’établissement stable

En premier lieu, la rédaction proposée s’agissant de la définition de l’établissement stable en France de la société étrangère est d’une grande imprécision, exposant l’ensemble de l’article à une censure pour incompétence négative :

– il est fait état d’un tiers établi ou non en France et qui y conduit une activité, sans que ce tiers ne soit défini : est-ce une personne morale, ou peut-il s’agir d’une personne physique ?

– ce tiers n’a pas à être établi en France pour qu’un établissement stable de la personne morale étrangère soit constaté, ce qui apparaît contradictoire avec les dispositions du premier alinéa du I du nouvel article introduit dans le CGI, qui prévoit que les bénéfices sont générés par une personne morale domiciliée en France. À l’imprécision s’ajoute donc un problème d’intelligibilité de la norme ;

– l’établissement stable est constaté si « l’on peut raisonnablement considérer que l’intervention de ce tiers a pour objet, éventuellement non exclusif, d’éviter une domiciliation de la personne morale concernée en France ». Il n’est pas nécessaire de s’étendre longuement sur ce passage pour en souligner les très forts risques de censure pour incompétence négative qu’il fait courir au dispositif, l’expression « on peut raisonnablement considérer » revêtant un degré d’imprécision particulièrement marqué.

2. L’imprécision liée à l’absence de caractère exclusif du motif fiscal

En deuxième lieu, et au-delà des imprécisions précédemment évoquées, le dispositif s’expose à une censure du Conseil constitutionnel en raison de l’absence de caractère exclusif du motif fiscal, puisqu’il s’applique si « l’intervention de ce tiers a pour objet, éventuellement non exclusif, d’éviter une domiciliation de la personne morale concernée en France ».

Rappelons que, dans le cadre de l’abus de droit prévu à l’article L. 64 du LPF, est exigé un motif exclusivement fiscal et que la tentative d’y substituer un motif principalement fiscal faite par l’article 100 de la loi de finances pour 2014 avait été censurée par le Conseil constitutionnel motif tiré de l’incompétence négative du législateur ([321]).

Ici, il ne s’agit pas de substituer au caractère exclusif le caractère principal, mais de prévoir que, dès lors que la dimension fiscale est prise en compte dans la structuration de l’activité, le dispositif s’applique.

Or, la quasi-totalité des décisions d’implantation d’entreprises, si elles sont naturellement motivées par des considérations commerciales, intègrent l’aspect fiscal. C’est d’ailleurs l’une des raisons pour lesquelles l’accentuation de la baisse du taux normal de l’IS est prévue à l’article 41 du présent projet de loi de finances, afin de renforcer l’attractivité fiscale de la France.

3. Les imprécisions et difficultés liées aux hypothèses d’exclusion de l’application du dispositif

En troisième lieu, les hypothèses dans lesquelles dispositif ne s’appliquera pas ne paraissent pas plus robustes juridiquement, en l’état de leur rédaction ou dans leur principe.

● D’une part, le dispositif ne s’applique pas si la personne morale étrangère (on suppose qu’il s’agit d’elle puisque seule le terme « débiteur », sans être précisé, est employé) apporte la preuve que l’opération « ne présente pas un caractère anormal ou exagéré ». Ce qu’il faut entendre par une opération présentant un caractère anormal ou exagéré est précisé au 2 du I du dispositif, qui indique qu’est « notamment réputée » présenter un tel caractère l’opération qui « entraîne pour les personnes morales qui y sont parties un bénéfice d’imposition supérieur au revenu positif raisonnablement attendu pour la personne établie ou domiciliée en France à l’époque de sa conclusion ».

Là encore, les imprécisions sont grandes :

– l’emploi du terme « notamment » risque de laisser une trop grande marge de manœuvre à l’administration fiscale et expose, une fois encore, le dispositif à une censure pour incompétence négative ;

– il est difficile d’identifier les personnes parties à l’opération, du fait de la variété rédactionnelle retenue par le dispositif qui vise tantôt une personne morale, tantôt un tiers, tantôt un débiteur ;

– l’expression « l’époque de sa conclusion » ne permet pas réellement de savoir à quoi il est fait référence et ce qu’elle vise concrètement ;

– celle de « revenu positif raisonnablement attendu » n’offre pas plus d’accroche tangible permettant de l’appréhender pleinement ;

– la notion de « bénéfice d’imposition », qui doit pouvoir se comprendre comme l’économie d’impôt réalisée, n’est pas plus précise : quelles sont les références à prendre en compte pour le calculer, s’agit-il de l’impôt qui aurait été due en France en l’absence de montage, ou de l’impôt dû dans la juridiction d’établissement de la personne morale étrangère ?

● D’autre part, le dispositif ne s’applique pas aux PME ou aux entreprises « dont le chiffre d’affaires annuel lié à la France est inférieur pris ensemble à 10 millions d’euros, ou dont les charges annuelles liées à la France sont inférieures prises ensembles à 1 million d’euros ».

S’agissant des conditions liées au chiffre d’affaires et aux charges, aucun critère définissant leur rattachement à la France et la notion de chiffre d’affaires ou de charges « pris ensemble » n’est prévu.

S’agissant des PME, leur exclusion ne paraît pas justifiée au regard de l’objectif de la mesure, qui est de lutter contre l’évitement fiscal. À cet égard, ni l’article 57, ni l’article 209 B du CGI ne prévoient un tel cas d’exclusion. Dès lors, en instaurant une différence de traitement injustifiée, le dispositif encourt une censure pour rupture d’égalité devant la loi fiscale et devant les charges publiques.

Au demeurant, exclure a priori toutes les PME ne serait pas pertinent : il suffirait aux entreprises de structurer leurs opérations de façon à ce que seules des PME y prennent part pour échapper au dispositif, à rebours de l’objectif de ce dernier.

4. L’absence de clause de sauvegarde assurant une compatibilité avec le droit européen

Enfin, dernier élément de risque juridique, cette fois avec le droit de l’Union européenne, le dispositif proposé ne prévoit pas la « clause de sauvegarde Cadbury-Schweppes » qui consiste à exclure de ce type de dispositif les entreprises établies dans un État membre de l’Union européenne, sauf dans les hypothèses de montages artificiels. Cette exigence, qui résulte de l’arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) du 12 septembre 2006 Cadbury-Schweppes précédemment mentionné, se retrouve dans les autres dispositifs luttant contre l’évitement fiscal, notamment au II de l’article 209 B du CGI, ainsi qu’il a été vu.

À défaut de prévoir une telle clause, le dispositif risque de méconnaître la libre circulation des capitaux et la liberté d’établissement garanties par les traités européens.

C. la neutralisation du dispositif par les conventions fiscales

En tout état de cause, et indépendamment des difficultés précédemment mentionnées et qui avaient pour la plupart déjà été soulignées lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2016, le dispositif proposé se heurte aux conventions fiscales, qui s’imposent à la loi en application de l’article 55 de la Constitution.

À cet égard, si le Rapporteur général partage totalement la volonté de modifier la définition de l’établissement stable pour permettre à la France d’appréhender les bénéfices que certaines multinationales transfèrent sous des cieux fiscaux plus cléments, tels que l’Irlande s’agissant de Google, une telle modification ne pourrait intervenir qu’en changeant les conventions fiscales.

Ce sont elles, en effet, qui définissent l’établissement stable, et toute loi qui proposerait une définition distincte se trouverait neutralisée.

À titre d’exemple, et pour reprendre le cas de la société Google dont l’imposition en France a récemment donné lieu à cinq jugements du tribunal administratif de Paris rendus le 12 juillet 2017 ([322]), le dispositif proposé ne permettra pas à la France d’assujettir les bénéfices tirés de Google Ireland Ltd par sa filiale Google France dans la mesure où, au regard des stipulations de la convention bilatérale conclue entre la France et l’Irlande et notamment du c du paragraphe 9 de son article 2, cette filiale, qui ne dispose pas de la capacité d’engager juridiquement sa société mère, ne constitue pas, pour ce motif, un établissement stable en France de cette dernière.

Il faudrait donc d’abord que les conventions fiscales évoluent pour que la France puisse imposer les bénéfices réalisés dans une telle configuration à partir de l’activité conduite sur son territoire.

D. Les réformes ambitieuses conduites au niveau international

Malgré ses nombreuses imperfections qui empêchent son adoption, le présent article permet de rappeler les initiatives conduites à l’échelle internationale, essentiellement par l’OCDE et par l’Union européenne.

1. Le projet « BEPS » de l’OCDE

Les comportements d’évitement fiscal auxquels se livrent certains grands groupes internationaux, qui conduisent à une dislocation du lien entre localisation des activités et localisation des profits, entraîneraient selon l’OCDE des pertes représentant de 4 à 10 % des recettes de l’impôt sur les sociétés au niveau mondial, soit 100 à 240 milliards de dollars américains. D’après le Conseil des prélèvements obligatoires, sur la base de cette estimation, les pertes annuelles touchant la France seraient comprises entre 2,4 et 6 milliards d’euros ([323]).

Afin de réaligner la localisation des profits des entreprises avec leurs activités et imposer les bénéfices là où ils sont effectivement réalisés, le G20 a, en 2012, chargé l’OCDE de développer un plan d’action, endossé en 2013 par le G20 lors de son sommet de Saint-Pétersbourg et intitulé « BEPS » (Base Erosion and Profit Shifting, soit « érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices »). Quinze actions ont été approuvées lors du sommet du G20 d’Antalya, en Turquie, en novembre 2015. Au total, les travaux « BEPS » ont associé plus de 60 pays ainsi que l’Union européenne.

En application de l’action n° 15, a été conclu à Paris le 7 juin 2017 l’« Instrument multilatéral » (IM), proposant une méthode inédite de révision des conventions fiscales sans devoir procéder à des négociations fastidieuses, convention par convention. Plus de 1 100 conventions appariées devraient être couvertes par cet instrument, et donc modifiées en conséquence. L’IM couvre les conventions que les parties choisissent de placer sous son égide, y transposant les mesures « BEPS » qu’il contient :

– lutte contre les dispositifs hybrides (action n° 2) ;

– lutte contre l’utilisation abusive des conventions fiscales (action n° 6) ;

– révision de la définition de l’établissement stable (action n° 7) ;

– amélioration de l’efficacité des règlements des différends (action n° 14).

La modification de la définition de l’établissement stable par l’IM permet une imposition plus équitable des bénéfices, là où l’activité est réellement exercée, et devrait conduire à résoudre certaines difficultés liées à l’économie numérique.

Aux termes de son article 12, est considérée comme un établissement stable une personne qui agit pour le compte d’une entreprise, soit à travers la conclusion de contrats – critère déjà existant –, soit en jouant le « rôle principal menant à la conclusion de contrats qui, de façon routinière, sont conclus sans modification importante par l’entreprise », et que ces contrats portent notamment « sur la prestation de services par cette entreprise » ([324]).

Cette modification, qui concerne schématiquement les « accords de commissionnaires », devrait permettre, théoriquement, de qualifier d’établissement stable de Google Ireland Ltd sa filiale française.

Une autre modification prévue par l’IM, à son article 13, consiste à lutter contre le fractionnement abusif de l’activité afin d’échapper à la qualification d’établissement stable (tel est par exemple le cas de sociétés comme Amazon, qui séparent stockage, livraison et comptage). Mises ensemble, les activités issues du fractionnement constituent un établissement stable.

2. Les initiatives européennes et le projet « ACCIS »

a. Les relais européens des actions du plan « BEPS »

L’Union européenne a relayé plusieurs des actions entreprises dans le cadre du plan « BEPS ».

● La directive du 12 juillet 2016 relative à la lutte contre l’évasion fiscale (« ATAD ») ([325]) prévoit une imposition à la sortie pour prévenir le transfert de bénéfices vers des États ou territoires à fiscalité faible ou nulle (pouvant correspondre aux actions nos 5 et 6 du plan « BEPS »), des règles relatives aux sociétés étrangères contrôlées (action n° 3), la lutte contre les asymétries fiscales (action n° 2), la limitation de la déductibilité des intérêts (action n° 4), ainsi qu’une clause anti-abus générale.

● En février 2017, a été déposée une nouvelle proposition de directive, « ATAD II », portant sur les dispositifs hybrides faisant intervenir des États tiers à l’Union européenne, que le Conseil a adoptée le 29 mai 2017.

● Le 21 juin 2017, la Commission européenne a proposé de nouvelles règles visant à lutter contre la planification fiscale agressive, consistant à obliger les intermédiaires fiscaux à déclarer tout dispositif transfrontière pouvant relever d’une démarche d’optimisation agressive (c’est-à-dire ceux qui comporteraient l’un des marqueurs définis dans la proposition de directive) ([326]). Cette proposition correspond à l’action n° 12 du plan « BEPS ».

● En outre, le 4 juillet 2017, le Parlement européen a adopté une proposition de directive sur la déclaration publique pays par pays pour les entreprises multinationales dont le chiffre d’affaires mondial est d’au moins 750 millions d’euros. La publicité des données ainsi fournies est cependant limitée, une clause de sauvegarde étant prévue dans l’hypothèse où la publication prévue porterait atteinte à la bonne marche des affaires des groupes concernés (notamment pour éviter une rupture de concurrence face aux groupes tiers).

Cette évolution, qui correspond à l’action n° 13 du plan « BEPS », peut être mise en relation avec l’article 137 de la loi « Sapin II » ([327]) qui introduisait en droit français une déclaration publique similaire, mais qui a été censuré par le Conseil constitutionnel pour atteinte excessive à la liberté d’entreprendre ([328]). L’encadrement du dispositif européen pourrait conduire à regarder l’atteinte à la liberté d’entreprendre comme non excessive au regard de l’objectif poursuivi, et donc à ce que le dispositif, une fois transposé, soit constitutionnel.

b. Le projet « ACCIS »

Les deux propositions de directive relatives à l’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (projet « ACCIS ») ([329]) devraient, en plus d’emporter une simplification et un allègement des charges pour les entreprises, lutter contre l’évitement fiscal :

– l’assiette commune, en renforçant la transparence et en harmonisant les règles de détermination du bénéfice imposable, devrait éliminer les tax rulings, rescrits fiscaux abusifs (tels ceux consentis par l’Irlande à Apple et par le Luxembourg à McDonald’s) ;

– le volet consolidation, en ce qu’il repose sur une répartition de l’assiette fondée sur une clef tripartite assise sur la main-d’œuvre, les immobilisations corporelles et le chiffre d’affaires, devrait mettre un terme aux pratiques des prix de transfert abusifs (ou à tout le moins réduire substantiellement leur intérêt).

Au-delà de leur vertu propre et de leur intérêt en matière de lutte contre l’évitement fiscal, ces propositions de directives pourraient devenir des outils encore plus efficaces au regard des amendements présentés par leurs rapporteurs, MM. Paul Tang et Alain Lamassoure. Ces derniers proposent en effet notamment de prendre en compte l’empreinte digitale des entreprises et d’inclure une définition de l’établissement stable numérique.

c. Les autres pistes de taxation des acteurs numériques

La Commission européenne soutient ces initiatives, ainsi qu’elle l’a réaffirmé dans sa communication du 21 septembre 2017 ([330]). Par ailleurs, d’autres pistes sont à l’étude afin de permettre une meilleure taxation de l’économie numérique et de renforcer la justice fiscale par une plus grande adéquation entre lieu de réalisation de l’activité génératrice de bénéfices et lieu d’imposition de ces derniers :

– une taxe assise sur le chiffre d’affaires, solution mise en avant par la France et soutenue par un grand nombre d’États membres ;

– une taxe sur les transactions digitales de prestataires basées hors du territoire ;

– une taxe sur les revenus tirés de la publicité en ligne.

E. La suppression proposée de l’article

Ainsi qu’il a été vu, le présent article comporte de nombreuses difficultés, certaines liées aux imprécisions qu’il contient, d’autre à sa contrariété avec le droit européen, d’autres enfin à son inapplicabilité du fait des conventions fiscales.

Par ailleurs, le niveau pertinent d’action est le niveau européen, auquel de très nombreuses initiatives sont prises, certaines traduites par des textes désormais en vigueur, d’autres par des projets en cours de discussion et qui devraient prochainement aboutir.

À l’aune de ces éléments, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 46 quater B (nouveau) Réintégration à l’assiette imposable française des bénéfices transférés par des distributeurs à certaines entités étrangères

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Henri Cabanel (groupe socialiste et républicain) et qui a fait l’objet d’un avis favorable de la commission des finances mais d’une demande de retrait de la part du Gouvernement. À l’image du précédent article, il entend apporter une réponse à l’évitement fiscal international, mais cible spécifiquement les transferts de bénéfice faits par des distributeurs à leurs centrales européennes.

À cette fin, son I intègre après l’article 209-0 B du CGI un nouvel article 209-0 B bis dont le 1 du I prévoit la réintégration dans le bénéfice imposable d’une personne morale française de bénéfices ou revenus indirectement transférés, dès lors que :

– la personne morale française est assujettie à l’IS et exploite des magasins de commerce de détail ou des établissements de vente en France ;

– elle détient, directement ou indirectement, des actions, parts, droits de vote ou droits financiers dans une entité juridique établie hors de France, condition définie au 2 du I (cette condition n’est toutefois pas requise si, en application du 4 du même I, cette entité est établie dans un État ou territoire non coopératif ou dans une juridiction appliquant un régime fiscal privilégié) ;

– elle a transféré à cette entité des bénéfices ou revenus, soit par voie de majoration des prix d’achat ou de diminution des prix de vente, soit lorsque cette entité perçoit des commissions injustifiées ou des redevances excessives ou sans contrepartie de la part d’un fournisseur établi en France et afférentes à des produits commercialisés en France.

En application du 3 de son I, ce dispositif s’applique également si la personne morale française est partie à un accord réunissant des entreprises exploitant des magasins de commerce de détail de produits de grande consommation ou qui officient en qualité de centrale de référencement ou d’achat, prévu à l’article L. 462-10 du code de commerce, et que sont également partie à cet accord des entreprises ou entités juridiques étrangères.

Les 5 à 7 du I de ce nouvel article du CGI portent sur les modalités d’établissement de l’IS dû (notamment en matière de double imposition).

Enfin, ses II et III définissent les cas dans lesquels le dispositif ne s’applique pas :

– lorsque l’entité est établie dans un État membre de l’Union européenne, sauf en cas de montage artificiel destiné à contourner la législation fiscale française ;

– lorsque la personne morale française démontre que les opérations conduites par l’entité étrangère ont un objet principal autre que la localisation de bénéfice dans un pays à fiscalité privilégiée.

Aux termes du II du présent article, le dispositif proposé est censé entrer en vigueur au 1er janvier 2018.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

L’amendement dont l’adoption a conduit au présent article est connu de notre Assemblée, dans la mesure où il est quasiment identique à un amendement qu’avait déposé notre collègue Charles de Courson sur la première partie du présent projet de loi de finances, et qui a été rejeté ([331]).

L’exposé sommaire de l’amendement adopté au Sénat indique que les dispositifs actuellement prévus par le droit en vigueur aux articles 57 et 209 B du CGI ne couvrent pas celui proposé. Il ne sera pas fait ici une nouvelle présentation de ces deux dispositifs, décrits au commentaire de l’article 46 quater A du présent projet de loi.

Sans entrer dans le détail de cette discussion, qui a déjà eu lieu en première lecture mais également l’année dernière, lors de l’examen par notre Assemblée d’un dispositif similaire lui aussi rejeté, les articles 57 et 209 B permettent déjà d’appréhender les transferts de bénéfices à l’étranger auprès d’entité contrôlées par une entreprise française et satisfait donc l’essentiel du dispositif proposé, qui est d’ailleurs en grande partie une copie de l’article 209 B. À titre d’exemple, l’argument selon lequel l’article 57 ne viserait pas les mêmes transferts de bénéfices ou revenus ne paraît pas fondé. Ce dernier porte en effet sur les bénéfices transférés, soit par voie de majoration ou de diminution des prix d’achat ou de vente – formule reprise mot pour mot par le dispositif proposé –, soit par tout autre moyen : le caractère large de cette dernière notion inclut donc, par définition, les modalités prévues au présent article.

Par ailleurs, et cela n’est pas relevé par les auteurs de l’amendement, existe en droit français la notion d’acte anormal de gestion, qui permet à l’administration de rectifier le résultat imposable d’une entreprise lorsque des actes qui ne sont pas passés dans l’intérêt de son exploitation ont pour effet d’accroître ses charges ou de diminuer ses recettes. Cet outil, d’un maniement souple, semble couvrir les aspects du dispositif proposé que ne prendraient pas déjà en compte les articles 57 et 209 B du CGI.

En tout état de cause, les différences soulignées dans l’exposé sommaire se heurtent à de nombreux écueils juridiques, dont chacun fait obstacle à l’adoption du présent article et qui expliquent pourquoi ces différences ne sont pas prises en compte dans le droit en vigueur.

● En premier lieu, il y a lieu de souligner la difficile lisibilité, pour ne pas dire plus, du premier alinéa du nouvel article du CGI porté par le présent article. Cette relative inintelligibilité, au-delà de difficultés de compréhension, risque de causer des problèmes d’application.

À titre d’exemple, il est fait état à la fin de cet alinéa d’entreprise ou d’entité liée, sans que l’on puisse savoir avec certitude à qui ce lien renvoie (est-ce au fournisseur ? à la personne morale établie en France ? à l’entité étrangère ?)

● En deuxième lieu, prévoir un régime d’imposition particulier pour un secteur précis d’activité n’est pas juridiquement évident et pourrait constituer une rupture d’égalité devant la loi fiscale et devant les charges publiques.

L’ensemble des secteurs d’activité sont susceptibles de se livrer à des schémas d’optimisation fiscale, d’où la rédaction large des dispositifs existants (et leur application à la distribution).

Un dispositif rehaussant l’impôt dû pour certains acteurs seulement, en raison de leur domaine d’activité, encourt donc une censure de la part du Conseil constitutionnel.

● En troisième lieu, l’absence de condition de contrôle exigée dans le dispositif proposée posera des difficultés opérationnelles au regard des conventions fiscales.

Le présent article prévoit en effet d’imposer en France les bénéfices transférer à toute entité établie à l’étranger et dans laquelle une entreprise française détient des parts ou droits, alors que les conventions exigent en principe, pour réintégrer des bénéfices, un contrôle.

À titre d’exemple, l’article 5 de la convention fiscale conclue entre la France et l’Irlande fait état de participation directe ou indirecte à la direction ou au contrôle.

● En quatrième lieu, le dispositif s’applique aux « commissions non justifiées » et aux « redevances excessives », notions qui ne sont pas définies avec suffisamment de précision. À quel degré une redevance devient-elle excessive ? Qu’est une commission non justifiée ? Si ces notions d’absence de justification et d’excès ne sont pas inconnues de l’acte anormal de gestion, ce dernier est une création prétorienne et non une construction législative. Or, la loi se doit d’avoir un certain degré de précision, qui ne paraît pas satisfait ici.

● En cinquième lieu, la reprise de la clause évitant les doubles impositions prévues à l’article 209 B du CGI n’est pas intégrale et exclut les spécificités des entités juridiques s’agissant de la proportion de détention des parts, actions ou droits. Il s’agit d’une faiblesse qui expose le dispositif à des risques juridiques.

● En sixième lieu, si la clause de sauvegarde inspirée de l’arrêt de la CJCE Cadbury-Schweppes du 12 septembre 2006 ([332]), reprise mot à mot de celle prévue à l’article 209 B du CGI ([333]), évite une incompatibilité sèche du dispositif avec le droit européen, elle le prive également de toute portée pratique ou presque, puisque les entités étrangères visées sont, de l’aveu même de l’exposé sommaire de l’amendement, établies en Belgique et au Luxembourg.

● Enfin, le placement du présent article en seconde partie du projet de loi de finances alors que, aux termes de son II, il est censé s’appliquer au 1er janvier 2018, peut laisser perplexe. Du fait de cette date d’entrée en vigueur, qui n’est pas assortie d’autres précisions, le dispositif proposé aura un impact budgétaire dès 2018 :

– au titre du solde de l’IS dû par les entreprises dont les exercices seront clos entre le 30 septembre 2017 et le 31 août 2018 ;

– au titre du dernier acompte d’IS dû par les entreprises dont le chiffre d’affaires est d’au moins 250 millions, qui obéit au régime dit du « cinquième acompte » prévu aux a, b et c du 1 de l’article 1668 du CGI, s’il est dû au plus tard le 15 décembre 2018.

Cet impact en 2018 expose le présent article, eu égard à son placement en seconde partie, à une censure par le Conseil constitutionnel.

● Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 46 octies (nouveau) Rapport d’évaluation des conventions fiscales bilatérales

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Cet article a été inséré par l’adoption d’un amendement de M. Jean-Yves Leconte (groupe socialiste et républicain), ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, tandis que la commission s’en est remise à l’avis du Gouvernement.

Il prévoit que le ministère de l’action et des comptes publics remet au Parlement, avant le 30 juin 2018, un rapport évaluant les conséquences de l’application des conventions fiscales bilatérales sur le principe d’égalité devant l’impôt entre les personnes propriétaires de biens immobiliers en France.

Ce rapport dresserait notamment la liste des conventions fiscales bilatérales qui devront faire l’objet d’une renégociation ou d’une dénonciation « suite à d’éventuels constats de rupture d’égalité ».

L’exposé sommaire de l’amendement désigne particulièrement la convention fiscale entre la France et le Qatar, accusée de bafouer le principe d’égalité fiscale devant l’impôt.

II. la position du Rapporteur général

L’article 108 de la loi de finances rectificative pour 2014 ([334]) avait déjà prévu la remise, avant le 1er juillet 2015, d’un rapport relatif « aux exonérations d’impôt accordées, en application des conventions fiscales conclues par la France à certains États, à leur banque centrale ou à l’une de leurs institutions financières publiques ».

Ce rapport ayant été remis dans le délai imparti par la loi, il n’y a pas lieu de prévoir un nouveau rapport. Du reste, s’agissant de la convention fiscale avec le Qatar, il était apparu que le problème provenait en réalité du fait que l’exonération applicable à certaines institutions publiques bénéficiait en réalité à des personnes privées, sujet que l’article adopté au Sénat ne contribue pas à cibler.

Le Rapporteur général propose donc la suppression de cet article.

*

Article 47 bis Création d’une indemnité compensatrice de la hausse de la CSG pour les agents publics

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

● Le présent article est issu d’un amendement du Gouvernement ayant reçu un avis favorable de la commission des finances. Il prévoit la création d’une indemnité spécifique destinée à compenser la hausse de la CSG de 1,7 point pour les agents publics et les militaires ; cette indemnité serait versée à compter du 1er janvier 2018, parallèlement à l’entrée en vigueur de la hausse de CSG. Un décret pris après avis du Conseil commun de la fonction publique et du Conseil supérieur de la fonction militaire doit fixer les conditions d’application du présent article.

La création d’une telle indemnité résulte du fait qu’à la différence des salariés du secteur privé, les agents publics, dans la généralité des cas, ne bénéficieraient pas de la suppression de la cotisation maladie (0,75 point) et de la cotisation chômage (2,4 points) prévue par l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, et donc qu’ils enregistreraient une perte de pouvoir d’achat dans le cadre de la réforme de « bascule » des cotisations salariales vers la CSG, en l’absence de mesure spécifique.

En effet, la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité (CES), contribution de 1 % sur le salaire net des agents du secteur public et parapublic, ne permet pas de compenser en totalité la hausse de CSG ; par ailleurs cette contribution n’est pas acquittée par les agents du secteur public et parapublic dont le salaire mensuel est inférieur à 1 467 euros.

La création de cette indemnité est destinée à assurer une compensation totale de la hausse de la CSG – sans gain de pouvoir d’achat toutefois – pour les agents publics et les militaires. Elle serait calculée selon des modalités permettant de couvrir la baisse de rémunération résultant de la hausse de CSG, en tenant compte, le cas échéant, de la suppression de la CES et de la cotisation maladie, et en neutralisant les effets de l’assujettissement de cette indemnité à la CSG et à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS).

● Selon les informations fournies par la direction du budget, une distinction serait établie entre d’une part, les agents recrutés ou nommés avant le 1er janvier 2018 et rémunérés au 31 décembre 2017 en cette qualité, et d’autre part, les agents recrutés, nommés ou réintégrés après le 1er janvier 2018.

Pour les premiers, l’indemnité versée serait égale à 1,67 % de la rémunération globale brute de l’agent perçue en 2017 (soit le montant égal à la hausse de 1,7 point de CSG, compte tenu de la déduction forfaitaire de 1,75 % pour frais professionnels), dont seraient déduites, le cas échéant, la CES versée en 2017 et la cotisation maladie versée en 2017. Le montant obtenu serait alors multiplié par un coefficient de 1,1053, afin de neutraliser les effets de l’assujettissement de cette prime à la CSG au taux de 9,2 % et à la CRDS de 0,5 % (le coefficient serait ainsi égal à). Le montant de cette indemnité serait figé dans le temps. Il serait toutefois réactualisé début 2019 sur la base de la rémunération perçue en 2018, afin d’intégrer les évolutions statutaires les plus récentes. Au-delà de 2019, le montant de l’indemnité n’évoluerait plus avec la situation statutaire et indiciaire des agents publics.

Pour les seconds, le montant de l’indemnité serait calculé de manière forfaitaire, à savoir 0,76 % de la rémunération brute assujettie à la CSG correspondant au premier mois de leur prise en charge.

● Le coût total des indemnités compensatrices est évalué à 1,6 milliard d’euros, dont 670 millions d’euros au titre des dépenses de personnel de l’État et de l’ordre de 900 millions d’euros pour les employeurs publics territoriaux et hospitaliers.

Le coût pour l’État serait couvert par une provision de 290 millions d’euros inscrits sous le programme 551 Provision relative aux rémunérations publiques de la mission Crédits non répartis, ainsi que par le report de douze mois du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), qui représente en 2018 une économie de 330 millions d’euros pour la fonction publique d’État et de 50 millions d’euros pour les agents des opérateurs de l’État.

Le coût est estimé à 530 millions d’euros pour les collectivités territoriales et à 320 millions d’euros pour les employeurs hospitaliers. Il serait compensé par une diminution de 1,62 point du taux de cotisation employeur maladie pour les fonctionnaires de la fonction publique territoriale et hospitalière, lequel taux passerait de 11,5 % à 9,88 %. Par ailleurs, le report de douze mois du protocole PPCR occasionnera en 2018 des économies de 235 millions d’euros pour la fonction publique hospitalière et de 225 millions d’euros pour la fonction publique territoriale. Ces gains ne sont pas pris en compte pour le financement des indemnités compensatrices et constituent donc une marge financière supplémentaire en 2018 pour les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le présent article a été supprimé par le Sénat, par l’adoption d’un amendement de Mme Christine Lavarde (LR) ayant reçu un avis de sagesse de la commission des finances et un avis défavorable du Gouvernement, au motif que les modalités de financement des indemnités compensatrices pour les employeurs territoriaux n’étaient pas suffisamment précises.

III. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale, en apportant une modification rédactionnelle.

*

Article 47 quater Bénéfice du régime complémentaire de la caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Le présent article résulte de l’adoption par l’Assemblée nationale d’un amendement de notre collègue Valérie Rabault, ayant recueilli un avis de sagesse de la commission des finances et un avis favorable du Gouvernement. Il vise à relever le seuil de ressources annuelles permettant à des ayants droit du régime de la Caisse d’assurance maladie et maternité des industries électriques et gazières (CAMIEG) de bénéficier de son régime complémentaire.

Aux termes de l’arrêté du 30 mars 2007, les ayants droit de la CAMIEG, tels que le conjoint ou le partenaire d’un pacte civil de solidarité ou les enfants ou les personnes à charge d’un ouvrant droit, peuvent bénéficier du régime complémentaire de la CAMIEG dès lors que leurs ressources annuelles n’excèdent pas 1 560 fois la moyenne annuelle des valeurs horaires du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) au cours de l’année de référence.

Le présent article vise à relever ce seuil de ressources de 1 560 à 1 980 fois la moyenne annuelle des valeurs horaires du SMIC, pour les personnes qui bénéficiaient de la qualité d’ayants droit de ce régime complémentaire en 2013. Il s’agit d’instaurer un seuil majoré de ressources pour ces personnes, soit une sorte de « clause de grand-père », leur permettant de conserver le bénéfice de la qualité d’ayants droit, pour tenir compte du fait que leurs ressources annuelles ont pu augmenter sous l’effet de mesures fiscales prises sous la précédente législature, notamment la fiscalisation des majorations de pension pour charges de famille ou de la participation employeur à la complémentaire santé, sans que leurs revenus n’aient évolué.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a supprimé cet article au motif que ses dispositions étaient d’ordre réglementaire, en adoptant un amendement de la commission des finances, pour lequel le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat.

Le ministre de l’action et des comptes publics avait en effet indiqué en séance publique à l’Assemblée nationale que cette mesure relevait d’une modification réglementaire, mais il avait donné un avis favorable, de façon à ce que l’amendement soit adopté et que ses services s’emparent du sujet et prennent les mesures nécessaires – tout en soulignant que l’article ainsi adopté n’avait pas vocation à figurer dans la loi de finances.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général maintient son avis de sagesse.

*

Article 47 quinquies (nouveau) Extension du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les livraisons de locaux aux établissements accueillant des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans au titre de l’aide sociale à l’enfance

Le présent article, inséré dans le projet de loi de finances pour 2018 par un amendement de M. Yves Daudigny (groupe socialiste et républicain) avec un avis de sagesse de la commission des finances et un avis défavorable du Gouvernement, propose de faire bénéficier du taux de 5,5 % de la TVA les livraisons de locaux aux établissements accueillant des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans au titre de l’aide sociale à l’enfance. Le Rapporteur général propose de supprimer le présent article.

I. Les dispositions adoptées par le sénat

L’article 278 sexies du CGI énumère les opérations réalisées dans le cadre de la politique sociale pour lesquelles la TVA est perçue au taux réduit de 5,5 %. Sont notamment éligibles les livraisons de locaux aux établissements qui accueillent des personnes âgées ou handicapées, agissant sans but lucratif et dont la gestion est désintéressée. Est également éligible la seule partie des locaux dédiée à l’hébergement dans les établissements qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d’adaptation.

Le présent article, inséré dans le présent projet de loi de finances ([335]), propose d’étendre le bénéfice du taux réduit, pour la seule partie des locaux dédiée à l’hébergement, s’agissant des livraisons de locaux aux établissements prenant en charge habituellement, y compris au titre de la prévention, des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans relevant du service de l’aide sociale à l’enfance. La mesure entrerait en vigueur à compter du 1er janvier 2019.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général souligne que l’extension du taux de TVA concerne potentiellement un grand nombre d’établissements et ne fait l’objet d’aucune évaluation quant à l’impact pour les finances publiques.

Il rappelle également que les taux de TVA applicables pour les opérations réalisées dans le cadre de la politique sociale du logement font l’objet d’une hausse quasi généralisée à l’article 6 ter A du présent projet de loi de finances, afin de financer l’étalement sur plusieurs années de la RLS prévue à l’article 52 du même projet de loi de finances. Dans ce cadre, le Rapporteur général n’est pas favorable à la diminution du taux de TVA applicable aux livraisons de locaux à ces établissements, et propose la suppression du présent article.

*

Article 48 Introduction d’un jour de carence pour la prise en charge des congés de maladie des personnels du secteur public

Le présent article a pour objet de rétablir un jour de carence pour la prise en charge des congés de maladie des agents publics civils et militaires.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Le présent article instaure un jour de carence pour les agents publics civils et militaires en congé de maladie. Cela signifie qu’ils ne bénéficient plus du maintien de leur traitement ou de leur rémunération, ou du versement de prestations en espèces au cours de leur premier jour de congé de maladie. L’évaluation préalable du présent article prévoit une économie budgétaire de 270 millions d’euros, toutes administrations publiques confondues.

L’Assemblée nationale a adopté les deux amendements suivants, l’un à l’initiative de notre collègue Cendra Motin, avec un avis de sagesse du Gouvernement, et l’autre du Rapporteur général, avec un avis favorable du Gouvernement :

– étendant le jour de carence aux salariés « pour lesquels l’indemnisation de ce congé n’est pas assurée par un régime obligatoire et sécurité sociale ou est assurée par un régime spécial de sécurité sociale », c’est-à-dire aux salariés bénéficiant d’un régime spécial de sécurité sociale (entreprises publiques électriques, gazières, de transport en commun, clercs et employés de notaires, marins, ministres des cultes, etc.) ;

– précisant les situations dans lesquelles le délai de carence ne trouve pas à s’appliquer, soit le congé pour invalidité temporaire imputable au service pour les fonctionnaires, le congé du blessé des militaires et les congés au titre des accidents de service ou du travail et des maladies professionnelles.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances, avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à étendre le délai de carence pour les congés de maladie dans la fonction publique à trois jours.

Le Sénat a également adopté un amendement à l’initiative de Mme Laurence Rossignol (groupe socialiste et républicain), avec l’avis défavorable du Gouvernement et de sagesse de la commission, visant à exonérer les femmes « en état de grossesse médicalement constaté » du délai de carence au sein de la fonction publique.

III. la position du Rapporteur général

En première lecture, l’Assemblée nationale avait rejeté un amendement identique à celui adopté au Sénat visant à prévoir trois jours de carence au sein de la fonction publique. L’Assemblée avait suivi les avis défavorables de la commission et du Gouvernement, considérant que les régimes applicables au sein de la fonction publique et au sein du secteur privé ne sont pas comparables.

En première lecture, l’Assemblée nationale avait également rejeté un amendement identique à celui adopté au Sénat visant à exonérer les femmes en état de grossesse médicalement constaté du délai de carence. À cet égard, l’Assemblée avait suivi l’avis défavorable du Gouvernement, qui, par la voix du ministre de l’action et des comptes publics, avait appelé à « dialoguer avec les organisations syndicales, auxquelles il incombe, me semble-t-il, de formuler des propositions sur ce point » ([336]).

Le Rapporteur général propose donc de rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

*

Article 48 bis Affectation d’une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale

Le présent article a pour objet d’affecter, à compter de 2019, une fraction de 2 % du produit de la TVA brute budgétaire à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) au titre de ses nouvelles missions.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale en première lecture

A. les dispositions prÉvues par le projet de loi de financement de la sÉcuritÉ sociale pour 2018

L’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 prévoit la suppression des cotisations salariales d’assurance maladie (à compter du 1er janvier prochain) et des cotisations d’assurance chômage en deux temps (à compter du 1er janvier et du 1er octobre 2018) pour les salariés du secteur privé. Cette suppression est compensée par l’augmentation de 1,7 point du taux de CSG, à compter du 1er janvier 2018.

En 2018, la suppression des cotisations générera un coût de 14 milliards d’euros (9,4 milliards d’euros au titre de la cotisation chômage et 4,6 milliards d’euros au titre de la cotisation maladie) et l’augmentation du taux de CSG un rendement d’environ 22,5 milliards d’euros. En année pleine, le coût de la suppression des cotisations d’assurance chômage s’élèvera à 13,1 milliards d’euros.

Le même article organise pour l’année 2018 la compensation à l’UNÉDIC de la suppression des cotisations d’assurance chômage. À cette fin, il est prévu que l’ACOSS verse à l’UNÉDIC le produit des contributions salariales qui aurait été dû en 2018. Selon l’exposé des motifs du projet de loi de financement de la sécurité sociale, la compensation est prévue seulement pour 2018 « dans l’attente de l’issue des discussions sur l’avenir de l’assurance chômage prévues en 2018 ».

Par ailleurs, l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 étend le champ de l’allégement général, en y incluant les cotisations patronales d’assurance chômage et de retraite complémentaire, à compter de 2019. Le même article pose le principe d’une prise en charge par l’ACOSS de la réduction des cotisations patronales précitées.

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté un amendement à l’initiative du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des affaires sociales, à l’article 18 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, visant à inscrire dans la loi la nouvelle mission de compensation confiée à l’ACOSS. Ainsi, l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale a été complété par un 7° prévoyant la prise en charge par l’ACOSS du coût résultant pour l’Unédic et pour les régimes de retraite complémentaire des salariés des réductions de cotisations prévues aux articles 7 et 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

B. les dispositions prÉvues par le prÉsent projet de loi de finances

L’article 26 du présent projet de loi de finances prévoit l’affectation d’une fraction égale à 5,64 % du produit de la TVA brute budgétaire à l’ACOSS au titre l’année 2018, au titre de ses missions mentionnées au V de l’article 7 et au II de l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des finances, visant à affecter une fraction de 2 % de la TVA brute budgétaire à l’ACOSS, à compter de 2019, au titre de ses missions mentionnées au 7° de l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale.

L’exposé sommaire de l’amendement précise que ce transfert de ressources est « déjà pris en compte dans la trajectoire de soldes par sous-secteurs de la loi de programmation des finances publiques (LPFP). Il s’agit de garantir un niveau de ressources adéquat à l’ACOSS pour lui permettre d’assurer la prise en charge des allégements de cotisations dues au titre de l’assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire obligatoire ». Ce schéma de financement est établi dans l’attente des conclusions, d’une part, de la négociation sur l’avenir de l’assurance chômage au cours de l’année 2018 et, d’autre part, de la remise du rapport sur la rénovation des relations financières entre l’État et la sécurité sociale prévu par le projet de LPFP.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances, avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à supprimer le présent article.

Selon le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, la détermination de la fraction de TVA devant être affectée à l’ACOSS en 2019 apparaît prématurée pour trois motifs :

– ne pas acter « précipitamment et sans qu’il soit nécessaire à ce jour la fraction de TVA dont aura besoin l’ACOSS en 2019 », d’autant que le Gouvernement doit remettre au Parlement avant la fin du premier trimestre 2018 un rapport sur la rénovation des relations financières entre l’État et la sécurité sociale ;

– le coût de l’écart éventuel entre les recettes de TVA affectée à l’ACOSS et le coût des exonérations de cotisations d’assurance chômage ne doit pas peser sur la sécurité sociale ;

– et afin de ne pas « préempter les négociations sur l’avenir de l’assurance chômage et sur ses modalités de financement ».

III. la position du Rapporteur général

Il apparaît important de conserver cet article, dont les conséquences financières sont déjà intégrées au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Cet article permet également de garantir une certaine visibilité sur le financement de l’ACOSS, au titre des nouvelles missions qui lui sont dévolues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

En tout état de cause, il sera toujours possible de modifier le schéma de financement à l’automne 2018 si cela se révèle indispensable, compte tenu du résultat des négociations relatives à l’avenir de l’assurance chômage et des réflexions s’agissant de la rénovation des relations financières entre l’État et la sécurité sociale.

Pour ces raisons, le Rapporteur général propose de rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale.

*

Article 48 ter (nouveau) Déclaration par les plateformes en ligne des revenus de leurs utilisateurs

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de Mme Françoise Férat (UC), qui a fait l’objet d’un avis favorable de la commission des finances mais d’un avis défavorable du Gouvernement. Il vise à avancer du 1er janvier 2019 au 1er juillet 2018 la date à partir de laquelle les plateformes en ligne doivent déclarer à l’administration fiscale les revenus que perçoivent par leur intermédiaire leurs utilisateurs. Proposant initialement la date du 1er janvier 2018, l’amendement a fait l’objet d’une rectification en séance à l’invitation du rapporteur général de la commission des finances du Sénat.

L’article 1649 quater A bis du CGI, introduit par l’article 24 de la loi de finances rectificative pour 2016 ([337]), prévoit que les opérateurs de plateforme en ligne doivent transmettre à l’administration fiscale une déclaration au titre de chacun de leurs utilisateurs comprenant des informations nominatives, le statut de l’utilisateur ainsi que le montant total des revenus perçus à travers la plateforme.

En application du II de l’article 24 précité, cette obligation s’applique aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2019, date qu’entend avancer de six mois le présent article.

Ce nouveau dispositif s’inscrit dans la lignée de celui prévu à l’article 242 bis du CGI, introduit par l’article 87 de la loi de finances pour 2016 ([338]) et qui impose aux plateformes en ligne d’informer leurs utilisateurs de leurs obligations fiscales et sociales et de leur adresser un état récapitulatif des revenus qu’ils ont perçus par leur intermédiaire.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

La fiscalité du numérique, prise ici sous l’angle non des entreprises susceptibles de se livrer à l’évitement fiscal, mais sous celui des utilisateurs de certaines de ces entreprises, est probablement l’un des défis fiscaux les plus importants auquel nos sociétés doivent faire face.

Néanmoins, malgré les avantages qu’une application rapide de l’obligation prévue à l’article 1649 quater A bis présenterait, l’effectivité opérationnelle du dispositif paraît douteuse eu égard aux nombreuses difficultés qu’une application de l’obligation dès 2018 entraînerait et qui avaient pour la plupart déjà été soulignées par notre ancien collègue Luc Belot, rapporteur du projet de loi pour une République numérique, lors de la discussion de dispositifs similaires sur ce texte.

A. Les obstacles juridiques et techniques à une mise en œuvre en juillet 2018

● En premier lieu, il existe un risque au regard du principe constitutionnel d’égalité, eu égard à la différence de traitement entre plateformes numériques et intermédiaires physiques. Malgré les différences technologiques, ces deux catégories se trouvent, au regard de l’objectif poursuivi, dans la même situation.

La circonstance que le Conseil constitutionnel n’ait pas censuré l’article 24 de la loi de finances rectificative pour 2016 lorsque cette dernière lui a été déférée n’est pas un élément susceptible de garantir la constitutionnalité de ce dernier dans la mesure où :

– cet article ne figurait pas parmi ceux expressément soumis à l’examen du Conseil constitutionnel ;

– depuis l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel tend à n’examiner d’office que les dispositions affectées d’un vice de procédure.

● En deuxième lieu, se dresse un obstacle technique lié à l’identification des utilisateurs. Certaines plateformes n’exigent pas que l’utilisateur fasse état de son identité, ou ne la vérifient pas. Si des coordonnées bancaires sont fournies, la plateforme ne dispose pas de la capacité de vérifier que le titulaire du compte et l’identité qui lui est indiquée sont les mêmes, à la différence des banques.

Ainsi, de simples pseudonymes sont parfois utilisés, ce qui rendrait impossible ou très difficile la tâche de l’administration d’identifier les titulaires des revenus.

● Enfin, en troisième et dernier lieu, les règles de territorialité en matière fiscale, notamment s’agissant des prérogatives de contrôle des administrations nationales, risquent d’empêcher l’application effective de l’obligation déclarative aux plateformes établies à l’étranger.

C’est en raison de toutes ces raisons que la date d’entrée en vigueur de la nouvelle obligation avait été fixée l’année dernière au 1er janvier 2019, dans l’espoir que des aménagements et des solutions soient apportés.

B. L’opportunité de conserver la date du 1er janvier 2019

La date du 1er juillet 2018, proposée par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, a fait suite à l’indication en séance par le Gouvernement que les travaux entrepris par l’administration ne permettraient pas d’appliquer la disposition avant plusieurs mois, et que devrait suivre ensuite l’avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

Si cette date est préférable à celle du 1er janvier 2018, qui aurait été en pratique impossible à respecter, elle ne paraît pas pour autant opportune, indépendamment des considérations précédemment évoquées.

● D’une part, il peut sembler hétérodoxe de prévoir l’application de l’obligation déclarative aux revenus perçus à compter du 1er juillet 2018, scindant l’année d’imposition de façon artificielle et non justifiée.

Prévoir l’application d’un dispositif censé faciliter la connaissance par l’administration des revenus des contribuables, non sur une année complète d’imposition, mais sur une demi-année, ne semble pas optimal.

● D’autre part, le délai proposé, de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi résultant de l’adoption du présent projet de loi, semble contraint et ne laisse guère de marge d’erreur. Tout retard dans les travaux de l’administration se traduirait ainsi par une inapplicabilité du dispositif en juillet.

À cet égard, disposer de plus de temps, jusqu’en 2019, offre une souplesse bienvenue et permettrait de réaliser des tests afin d’éprouver la fiabilité du dispositif et la faculté pour l’administration de correctement identifier les utilisateurs.

Enfin, comme l’a indiqué lors de la séance de questions au Gouvernement du 12 décembre 2017 le ministre de l’action et des comptes publics, la disposition rendant opérationnelle cette obligation déclarative figurera dans le prochain projet de loi sur les entreprises en vue d’une application au 1er janvier 2019 ([339]).

● Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

II. – AUTRES MESURES

Action extérieure de l’État

Article 49 BA (nouveau) Rapport sur la situation du réseau de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger et sur l’évolution de ses ressources publiques et privées

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article issu d’un amendement de Mme Jacky Deromedi (LR), sur avis favorable de la commission des finances et avis de « sagesse favorable » du Gouvernement, prévoit la remise au Parlement, avant le 1er juillet 2018, d’un rapport sur la situation du réseau de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) et sur l’évolution des ressources publiques et privées provenant notamment du mécénat d’entreprise et des autres organismes publics et privés qui contribuent à son action.

II. La position DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Selon notre collègue Vincent Ledoux, dans son rapport spécial sur les crédits de la mission Action extérieure de l’État, la trajectoire des crédits de l’AEFE affectée par la diminution de 33 millions d’euros de sa subvention pour charges de service public par le décret d’avance du 20 juillet 2017 ([340]) a été partiellement compensée par le présent projet de loi de finances.

En 2015, sur les 436 millions d’euros de recettes des établissements d’enseignement français directement gérés par l’AEFE, seuls 11 millions d’euros, soit 2,5 %, proviennent de subventions de tiers, dont 0,7 million d’euros de dons et legs et 7,7 millions d’euros provenant d’autres collectivités publiques ou d’organismes internationaux (par exemple la participation des Länder allemands au fonctionnement des établissements français disposant du statut d’Ersatzschule).

La Cour des comptes a récemment examiné la situation de l’enseignement français à l’étranger dans une communication à la commission des finances du Sénat d’octobre 2016, établie en application du 2° de l’article 58 de la LOLF.

Le Rapporteur général propose la suppression de cet article.

*

Administration générale et territoriale de l’État

Article 49 C (nouveau) Calcul de la seconde fraction de l’aide publique aux partis et groupements politiques

Le présent article, inséré par le Sénat, précise les modalités de calcul de la seconde fraction de l’aide publique à laquelle peuvent prétendre les partis et groupements politiques représentés au Parlement, dans le cadre fixé par la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ([341]).

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’état du droit

Les articles 8 à 10 de la loi du 11 mars 1988 précitée établissent les règles qui déterminent le montant et les modalités d’attribution de la dotation annuelle, votée en loi de finances initiale, à laquelle peuvent prétendre les partis et groupements politiques.

En application de l’article 8, cette aide se décompose en deux « enveloppes » d’un montant égal :

– une première fraction destinée au financement des partis et groupements politiques en fonction de leurs résultats aux élections à l’Assemblée nationale ;

– une seconde fraction spécifiquement destinée au financement des partis et groupements politiques représentés au Parlement et éligibles à la première fraction de l’aide publique.

L’article 9 précise les critères de calcul de la dotation annuelle attribuée à chaque parti et chaque groupement politique.

En ce qui concerne la première fraction, le montant de la dotation résulte pour l’essentiel du nombre de suffrages obtenus et du nombre des candidats déclarant se rattacher à une formation à chaque renouvellement général de l’Assemblée nationale.

S’agissant de la seconde fraction, le montant alloué à chaque formation est proportionnel au nombre de membres du Parlement qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s’y rattacher.

Un décret constate le montant de la dotation attribuée en chaque début d’année civile suivant cette déclaration ([342]).

B. le dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat – avec l’avis favorable du rapporteur spécial de la commission des finances, ainsi que du Gouvernement –d’un amendement de M. Philippe Dominati (LR).

Il complète le huitième alinéa de l’article 9 de la loi du 11 mars 1988 précitée par l’ajout d’une phrase poursuivant deux objectifs.

En premier lieu, le dispositif proposé vise à consacrer expressément la faculté pour les parlementaires de ne pas déclarer leur inscription ou leur rattachement à un parti ou groupement politique en vue du calcul du montant de la seconde fraction de l’aide publique. On notera toutefois – suivant l’analyse de M. Philippe Bas, président de la commission des lois du Sénat lors de l’examen en première lecture du projet de loi rétablissant la confiance dans l’action publique –, la déclaration de l’inscription à une formation politique ou d’un rattachement ne constitue pas aujourd’hui une obligation juridique. Ainsi, le nombre des députés ayant déclaré être inscrits ou rattachés à l’un des partis ou groupements éligibles à la seconde fraction de l’aide publique n’était que de 564 sur 577 pour l’exercice 2017.

En second lieu, le présent article prévoit que le non-rattachement de parlementaires entraîne la réduction à due concurrence du montant global de la dotation répartie entre partis et groupements politiques pouvant bénéficier de la seconde fraction de l’aide publique. En l’état du droit, le non-rattachement ne produit en effet aucune conséquence sur le montant global de la seconde fraction versée à l’ensemble des formations représentées au Parlement. L’intégralité des crédits prévus fait l’objet d’une répartition, proportionnellement aux parlementaires se déclarant inscrits ou rattachés.

II. la POSITION Du Rapporteur général

Ce faisant, l’article concourt à donner toute sa portée à la libre décision d’un parlementaire de ne pas se déclarer inscrit ou rattaché à un parti ou à un groupement politique.

En outre, il concourt à clarifier l’une des conditions du financement des partis et groupements politiques.

Aussi, le Rapporteur général vous propose d’adopter cet article sans modification.

*

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Article 49 Suppression du fonds d’accompagnement de la réforme du micro-bénéfice agricole

Cet article prévoit la suppression du fonds d’accompagnement institué de façon exceptionnelle, pour une durée de cinq ans (de 2017 à 2021), afin de compenser financièrement les agriculteurs ayant subi une hausse de leurs cotisations sociales, suite à l’institution par la loi de finances rectificative pour 2015 du régime fiscal du micro-bénéfice agricole.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Lors du débat à l’Assemblée nationale en première lecture, plusieurs amendements de suppression de l’article 49 ont été rejetés, la commission des finances et le Gouvernement ayant donné un avis défavorable ; celui-ci se fondait notamment sur le fait que les mesures contenues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 en faveur des indépendants ôtaient au dispositif du fonds d’accompagnement son intérêt financier pour ses bénéficiaires.

L’article 49 a été adopté par l’Assemblée nationale sans modification.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté trois amendements identiques de MM. Laurent Duplomb (LR), au nom de la commission des affaires économiques, Alain Houpert (LR), au nom de la commission des finances, et Franck Menonville (RDSE), ayant pour objet de supprimer l’article 49. Les auteurs de ces amendements de suppression demandaient le maintien du fonds jusqu’en 2021, jugeant que l’État devait tenir les engagements pris avec les organisations professionnelles et que l’on manquait de données précises sur l’ensemble des effets du réaménagement du financement de leur protection sociale par les agriculteurs.

La commission des finances du Sénat a donné un avis favorable à ces amendements, le Gouvernement y étant défavorable.

III. la position Du rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale.

*

Article 49 bis Affectation des centimes forestiers aux actions de valorisation du bois et des territoires des chambres régionales d’agriculture

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, l’Assemblée a adopté un amendement du Gouvernement, sur avis favorable de la commission des finances, ayant pour objet le transfert de la totalité des centimes forestiers des chambres d’agriculture au fonds national de solidarité et de péréquation des chambres, afin de financer intégralement les actions des programmes régionaux « valorisation du bois et des territoires » des chambres régionales d’agriculture.

Lors du débat, le Gouvernement a rappelé qu’un décret et un arrêté publiés en mai 2017 sur les centimes forestiers et le rôle des chambres d’agriculture dans le secteur « forêt-bois » ont prévu la possibilité pour les chambres régionales de mettre en œuvre un service commun dénommé « valorisation du bois et des territoires ». L’amendement présenté par le Gouvernement avait ainsi pour objet de concrétiser le financement des actions de programmes régionaux « valorisation du bois et des territoires » par les chambres et de renforcer le fléchage des crédits au bénéfice du développement forestier.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté deux amendements identiques sur l’article 49 bis, de M. Laurent Duplomb (LR), au nom de la commission des affaires économiques, et de M. Franck Menonville (RDSE), prévoyant de ne faire remonter dans les actions régionales des chambres d’agriculture, en faveur des bois et forêts, que 50 % des centimes forestiers, afin de ne pas pénaliser les chambres départementales, qui utilisent cette ressource, pour financer des actions consulaires généralistes.

Ces amendements ont été adoptés, contre l’avis du Gouvernement, la commission des finances s’en étant remise à l’avis de celui-ci.

III. la position Du rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale.

*

Article 49 ter Rapport sur les modalités de financement de diverses aides agricoles

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques, de la commission des finances et de notre collègue Lise Magnier, prévoyant la remise au Parlement par le Gouvernement, avant le 1er juin 2018, d’un rapport étudiant les modalités de financement des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN), des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et des aides à la conversion en agriculture biologique pour les années 2019 et 2020, ces amendements ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de Mme Cécile Cukierman (groupe communiste républicain citoyen et écologiste) complétant le texte adopté par l’Assemblée nationale, en prévoyant d’inclure l’aide au maintien de l’agriculture biologique dans le rapport étudiant les modalités de financement des aides agricoles demandé par le Parlement au Gouvernement.

Cet amendement a recueilli l’avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances.

III. la position Du rapporteur général

Le Rapporteur général propose l’adoption de cet article sans modification.

*

Cohésion des territoires

Article 52 Réforme des aides au logement et de la politique des loyers dans le parc social

L’article 52, tel qu’initialement proposé par le Gouvernement dans le présent projet de loi de finances pour 2018, prévoit :

– la mise en place d’une réduction de loyer de solidarité (RLS) au profit des locataires du parc social dont les ressources sont inférieures à des plafonds, définis par la loi. L’article initial définit également le montant maximal de réduction de loyer applicable, en fonction de la composition du foyer et du nombre de personnes à charge ;

– la réduction des aides personnalisées au logement (APL) pour les locataires qui bénéficient de la RLS, dans une proportion comprise entre 90 et 98 % du montant de la RLS. La différence entre la réduction de loyer et la diminution des APL est au bénéfice du locataire ;

– la possibilité pour les bailleurs sociaux d’organiser une mutualisation de leurs ressources, via l’Union sociale pour l’habitat (USH), en conséquence de l’application des deux mesures décrites supra ;

– à défaut de la signature d’une convention entre l’État et les bailleurs sociaux, l’organisation de la mutualisation via l’augmentation du taux de la première cotisation à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), qui passerait d’un taux maximal de 2,5 % actuellement à 3,5 % ;

– la suppression pour l’avenir du volet accession de l’APL, de l’allocation logement à caractère social (ALS) et de l’allocation logement à caractère familial (ALF) ;

– l’abaissement du seuil de déclenchement du supplément de loyer de solidarité qui passe de 120 % au premier euro de dépassement du plafond de ressources, ainsi que le doublement de la pénalité applicable aux organismes de logement social (OLS) qui n’auraient pas exigé le paiement du supplément de loyer de solidarité ;

– le gel pour l’année 2018 des plafonds de loyer du parc social et des barèmes des APL.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable du rapporteur spécial de la commission des finances, modifiant largement la rédaction initiale de l’article.

Cet amendement prévoit notamment la montée en charge du dispositif de la RLS sur trois ans. Les montants de RLS indiqués dans le dispositif ne sont pas modifiés, puisqu’il s’agit de montants maximaux. Le montant mensuel de la RLS est fixé chaque année par arrêté conjoint des ministres chargés du logement et du budget dans la limite des montants maximaux indiqués dans la loi.

C’est dans l’exposé sommaire de l’amendement que le Gouvernement s’engage à appliquer cette réforme de manière progressive : le montant total de RLS doit atteindre 800 millions d’euros en 2018, 1,2 milliard d’euros en 2019 puis 1,5 milliard d’euros à compter de 2020.

Pour garantir l’équilibre de la réforme, l’amendement prévoit la hausse du taux maximal de première cotisation à la CGLLS à 8 %, et l’affectation d’une fraction de ces ressources au Fonds national des aides au logement (FNAL), en inscrivant cette nouvelle ressource pour le FNAL à l’article L. 351-7 du code de la construction et de l’habitation. Cette affectation doit compenser la mise en place progressive de la RLS : elle est fixée à 700 millions d’euros pour 2018 et à 300 millions d’euros pour 2019.

Ainsi, l’effort demandé aux bailleurs sociaux reste inchangé (1,5 milliard d’euros par an dès 2018) mais la contribution est mieux répartie entre les OLS. En effet, les OLS qui ont la plus forte proportion d’allocataires des APL seront davantage touchés par la RLS couplée à la baisse des APL, mais ils bénéficient d’une réduction de cotisation à la CGLLS proportionnelle au nombre de leurs locataires bénéficiaires des aides au logement (article L. 452-4 du code de la construction et de l’habitation).

L’exposé sommaire de l’amendement rappelle également l’ensemble des mesures que le Premier ministre a proposé aux OLS, afin de soutenir leur modèle économique et de respecter les objectifs de rénovation et de construction pour le secteur :

– une stabilisation du taux du livret A, ce qui permettra une amélioration dans la durée de leurs charges financières ;

– le rallongement de la maturité de 30 milliards de dette détenue par la Caisse des dépôts et consignations pouvant aller jusqu’à dix ans ;

– 2 milliards d’euros de prêts de haut de bilan ([343]) ;

– 4 milliards d’euros de prêts à taux fixe ;

– 3 milliards d’euros de prêts bonifiés à destination de la rénovation thermique du parc social inscrits au Grand Plan d’investissement.

Ces mesures ne nécessitent pas de dispositions législatives.

L’amendement du Gouvernement adopté en première lecture à l’Assemblée nationale prévoit également :

– une déclinaison des plafonds de ressources et du montant de la RLS en fonction de trois zones géographiques, selon le même zonage que celui appliqué aux aides au logement ;

– le renvoi à l’enquête annuelle sur les ressources des locataires, prévue à l’article L. 441-9 du code de la construction et de l’habitation, pour que les OLS puissent avoir connaissance des ressources des locataires afin de déterminer lesquels peuvent bénéficier de la RLS ;

– la suppression du dispositif de mutualisation via l’USH, dans la mesure où les sociétés d’économie mixte, concernées par la réforme, n’y sont pas représentées (suppression du 3° du I). Le dispositif proposé par le Gouvernement devait remplacer la rédaction de l’actuel article L. 411-8-1 du code de la construction et de l’habitation. Cet article, qui permet des actions de mutualisation financière entre les OLS, est donc maintenu.

L’Assemblée nationale a également adopté des amendements identiques du rapporteur spécial, M. François Jolivet, et de MM. François Pupponi et Stéphane Peu, qui ont reçu un avis de sagesse du Gouvernement. Ces amendements suppriment l’abaissement du seuil de déclenchement du supplément de loyer de solidarité, au motif que les locataires dont les ressources sont comprises entre les plafonds de ressources pour l’accès au logement social et 120 % de ces plafonds de ressources ne trouveraient pas à se loger dans le parc privé (suppression du 4° du I).

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances, à l’initiative de M. Philippe Dallier (LR), rapporteur spécial de la mission Cohésion des territoires, le Sénat a adopté un amendement portant le taux de TVA applicable à l’acquisition de terrains à bâtir, à la construction et à la rénovation d’immeubles dans le secteur du logement social de 5,5 % à 10 % (article 6 ter A [nouveau]). Un amendement similaire avait été déposé à l’Assemblée nationale à l’initiative de M. François Jolivet, rapporteur spécial sur le logement, mais retiré à la demande du Gouvernement compte tenu de la poursuite des discussions avec les bailleurs sociaux. La recette de cette hausse du taux de TVA est estimée à 700 millions d’euros.

Lors de l’examen de l’article 52, le Sénat a adopté deux amendements identiques portés par la commission des affaires économiques, à l’initiative de Mme Dominique Estrosi Sassone (LR), et par M. Hervé Marseille (UC). Ces amendements ont pourtant reçu un avis défavorable du Gouvernement et une demande de retrait de la commission des finances.

Par l’adoption de ces amendements, le Sénat a supprimé la réforme prévoyant la RLS couplée à une diminution des APL et maintenu les volets accession des trois aides au logement.

Dès lors, l’amendement du Gouvernement qui prévoyait de préciser le dispositif de lissage de la RLS, en liaison avec la cotisation principale perçue par la CGLLS, avec un mécanisme de réduction/majoration, est tombé.

Ainsi, dans le texte adopté par le Sénat, seuls sont maintenus :

– la hausse du taux maximal de première cotisation à la CGLLS, diminué cependant d’un point de pourcentage par rapport au texte voté à l’Assemblée nationale (passage de 8 % à 7 %) ;

– l’affectation d’une fraction des ressources de la CGLLS au FNAL, dont le montant est porté à 850 millions d’euros ;

– la hausse de la pénalité infligée aux bailleurs en cas de non-application du supplément de loyer de solidarité ;

– et le gel, pour 2018, des loyers du parc social et de l’indexation des barèmes APL.

Le Sénat a également adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances, mais défavorable du Gouvernement, un amendement de M. Victorin Lurel (groupe socialiste et républicain) visant à exclure du mécanisme de mutualisation via la CGLLS les OLS des départements et collectivités d’outre-mer, au motif que les locataires outre-mer ne bénéficient pas des APL. Il est ainsi ajouté un alinéa à l’article L. 452-4 du code de la construction et de l’habitation, précisant que le taux de cotisation des OLS en outre-mer ne peut pas excéder 2,5 %, soit le taux maximal actuellement en vigueur.

III. la position du Rapporteur général

La conférence de consensus sur le logement, annoncée par le Président de la République, s’est ouverte à compter du mardi 12 décembre 2017. Elle doit permettre de trouver une issue favorable, afin de concilier l’indispensable réforme du secteur du logement social et la mise en œuvre de la Stratégie logement du Gouvernement.

Dans cette perspective, dans l’attente de la position du Gouvernement et donc à titre conservatoire, le Rapporteur général propose, d’adopter cet article sans modification.

*

Article 52 bis A (nouveau) Demande de rapport sur la création d’une base de données relative à la surface des logements occupés par les allocataires d’une aide personnelle au logement

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le Sénat a introduit un article additionnel, sur proposition de sa commission des finances et avec l’avis favorable du Gouvernement, demandant à celui-ci de présenter un rapport au Parlement, avant le 1er juillet 2018, sur la création d’une base de données interministérielle relative au logement des allocataires des aides personnelles au logement.

Cette base viserait en particulier à croiser les informations dont disposent la DGFiP et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), afin, notamment, de connaître la surface de logement occupée. Le rapport doit également évaluer l’opportunité et la faisabilité technique de l’introduction d’un plafonnement de loyer au mètre carré dans le calcul de l’aide.

II. la position du rapporteur général

Un amendement identique avait été adopté par le Sénat lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2016. Il n’avait pas été conservé par l’Assemblée nationale au motif que, « si un outil permettant de mieux connaître le parc de logements, de moduler plus finement les aides, et éventuellement de lutter contre les marchands de sommeil et les loyers excessifs ne pourrait qu’améliorer l’efficacité de l’action publique, il n’est pas besoin d’attendre un rapport pour engager sa mise en place » ([344]).

Force est de constater que la connaissance des logements reste toujours insuffisante. Aussi, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

*

Article 52 bis Obligation pour les centres d’hébergement de remplir annuellement l’enquête nationale de coûts

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Le présent article est issu d’un amendement du Gouvernement, ayant recueilli l’avis favorable du rapporteur spécial de la commission des finances, lors de l’examen en première lecture devant l’Assemblée nationale.

Il vise à rendre obligatoire la réalisation, chaque année, de l’enquête nationale des coûts pour les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) en insérant cette disposition à l’article L. 345-1 du code de l’action sociale et des familles (I du présent article). Le contenu et les modalités de recueil des données sont définis par voie réglementaire.

Cette enquête a été initiée pour la première fois en 2011 (dénommée alors « Étude nationale des coûts ») sur un échantillon de 120 établissements, puis déployée en 2014 à plus grande échelle grâce au développement d’un système d’information spécifique.

L’enquête nationale des coûts du secteur de l’accueil, de l’hébergement et de l’insertion (ENC-AHI) permet d’identifier les activités, les missions et les coûts des établissements. Ces derniers sont classés par groupes homogènes d’activité et de missions (GHAM) qui tiennent compte de l’activité principale des centres parmi les quatre missions centrales identifiées : héberger, alimenter, accompagner et accueillir.

La généralisation de l’enquête s’inscrit dans la transformation en profondeur du secteur de l’hébergement qu’entend conduire le Gouvernement, et notamment le passage d’un financement des places d’hébergement par subvention à un régime d’autorisation et de tarification. Le Gouvernement prévoit de généraliser la contractualisation pluriannuelle, permettant de stabiliser les moyens alloués pour les CHRS tout en maîtrisant les coûts.

À partir des groupes homogènes identifiés dans l’ENC, des tarifs-plafonds doivent être fixés pour les CHRS, afin de renforcer la convergence tarifaire des établissements.

À l’heure actuelle, les CHRS ne sont pas tenus de remplir cette enquête. Par conséquent, elle n’est renseignée que par 70 % des structures selon le Gouvernement.

Pour l’année 2018, l’article prévoit que les CHRS doivent remplir l’enquête nationale de coûts au plus tard le 31 mars 2018 pour les données relatives à l’année 2016. En cas de données non transmises, le centre peut se voir appliquer une tarification d’office.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Avec l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Philippe Dallier (LR), rapporteur spécial de la mission Cohésion des territoires, visant à étendre l’obligation de remplir l’enquête nationale de coûts par les centres d’hébergement d’urgence (CHU).

Le Sénat pense en effet utile de connaître le plus largement possible les principales caractéristiques de la dépense également dans ces établissements.

Cette obligation est toutefois réservée aux structures ouvertes une grande partie de l’année (plus de neuf mois) afin d’éviter d’imposer des tâches administratives supplémentaires à des centres ouverts que temporairement (II bis du présent article).

L’amendement adopté précise qu’une partie de la subvention versée aux CHU est subordonnée au fait d’avoir rempli l’enquête nationale de coûts. Ainsi, cette incitation est l’équivalent de la tarification d’office pour les CHRS n’ayant pas répondu à l’enquête nationale de coûts.

III. la position du Rapporteur général

Si le Rapporteur général s’interroge sur la place d’une telle disposition dans un projet de loi de finances, il propose d’adopter cet article sans modification.

*

Article 52 ter Codification du principe de non-éligibilité aux aides personnelles au logement des particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents assujettis à l’impôt sur la fortune immobilière

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Avec l’avis favorable du rapporteur spécial de la commission des finances et du Gouvernement, l’Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par Mme Christelle Dubos et les membres du groupe La République en marche tirant les conséquences de la création de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI), qui se substitue pour partie à l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en vertu de l’article 12 du présent projet de loi de finances.

En effet, l’article 143 de la loi de finances pour 2016 ([345]), introduit par amendement de notre collègue François Pupponi à l’Assemblée nationale, a rendu non éligibles aux trois aides personnelles au logement les particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents lorsque ces derniers sont redevables de l’ISF. Cet article n’est codifié ni dans le code de la construction et de l’habitation, ni dans le code de la sécurité sociale, alors qu’il constitue une nouvelle condition d’éligibilité aux aides personnelles au logement.

L’article adopté à l’Assemblée nationale vise à maintenir le principe de non-éligibilité aux APL des particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents lorsque ces derniers sont assujettis à l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) et à l’inscrire dans les codes de la construction et de l’habitation pour l’aide personnalisée au logement (article L. 351-2-1) et de la sécurité sociale pour l’ALF (article L. 542-1) et pour l’ALS (article L. 831-2).

Il précise que cette condition d’éligibilité est appréciée pour chacun des membres du ménage et que sont visés les parents assujettis à cet impôt et non seulement redevables.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de M. Philippe Dallier (LR), rapporteur spécial, malgré la demande de retrait du Gouvernement, qui vise principalement à supprimer le dispositif proposé par l’Assemblée nationale.

S’inscrivant dans la lignée des débats sur la suppression de l’ISF et du nouvel IFI lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances, le Sénat considère que cette inéligibilité aux APL constitue une inégalité de traitement entre les étudiants dont les parents possèdent un patrimoine immobilier imposé au titre de l’IFI et les étudiants dont les parents sont détenteurs de fortes liquidités, qui pourraient toujours bénéficier des aides au logement.

La commission des finances du Sénat a donc proposé de renoncer à cette exclusion, purement symbolique selon elle, et de donner six mois au Gouvernement pour remettre au Parlement un rapport sur :

− les modalités de prise en compte des revenus et du patrimoine des parents pour le calcul des aides personnelles au logement des particuliers rattachés à leur foyer fiscal ;

− l’étude des conditions dans lesquelles il pourrait être mis fin au cumul des aides et de la demi-part fiscale, en tenant compte de l’éloignement géographique entre la résidence des parents et le centre universitaire, ainsi que du nombre d’enfants concernés dans le foyer ;

− l’évaluation, enfin, de l’incidence budgétaire de ces deux pistes de réforme.

III. la position du Rapporteur général

Sans faire obstacle à l’engagement d’une réflexion plus globale sur la conditionnalité du versement des aides au logement, le Rapporteur général propose de rétablir le texte voté par l’Assemblée nationale en première lecture.

*

Article 52 quater Création d’une taxe sur les plus-values réalisées au titre des cessions de logements des organismes de logement social

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable du rapporteur spécial de la commission des finances, visant à instituer une taxe sur le produit des cessions réalisées par les OLS (organismes HLM et sociétés d’économie mixte agréées) au cours du dernier exercice clos.

Le produit de cette taxe est versé à la CGLLS, dont une fraction est affectée au FNAP.

L’assiette de la taxe comprend le produit total des cessions de logements des OLS, à l’exception des cessions réalisées au profit d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités s’engageant à le mettre à la disposition de personnes défavorisées pendant au moins quinze ans et des cessions réalisées entre bailleurs sociaux, à un organisme bénéficiant de l’agrément relatif à la maîtrise d’ouvrage prévu à l’article L. 365-2 du code de la construction et de l’habitation (maîtrise d’ouvrage d’insertion) ou à un organisme foncier solidaire en vue de la réalisation d’un bail réel solidaire.

Cette taxe, codifiée dans un nouvel article L. 443-14-1 au sein du livre IV du code de la construction et de l’habitation, n’est pas non plus applicable aux cessions effectuées par les organismes bénéficiant de l’agrément relatif à la maîtrise d’ouvrage d’insertion et aux cessions des collectivités territoriales pour des logements locatifs sociaux ouvrant droit à l’APL.

Le taux de la taxe est fixé par arrêté des ministres chargés du logement, de la ville, de l’économie et des finances, après avis de l’USH, sans pouvoir excéder 10 %.

Le produit de cette taxe est affecté à la CGLLS. L’article 19 du présent projet de loi de finances prévoit de passer de 270 à 375 millions d’euros le produit des ressources de la CGLLS affecté au FNAP. Cette taxe doit donc contribuer à financer l’augmentation de cette contribution, bien que le Gouvernement n’ait pas transmis au Parlement une évaluation du chiffrage de produit attendu.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté deux amendements identiques à l’initiative de Mme Estrosi Sassone (LR), rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, et de M. Philippe Dallier (LR), rapporteur spécial de la commission des finances. Ces amendements, qui visent à substituer à la taxe sur les cessions de logements sociaux une taxe sur les plus-values réalisées au titre de ces cessions, ont reçu l’avis favorable du Gouvernement.

La plus-value résulte de la différence entre le prix de cession et le prix d’acquisition du logement par le cédant, actualisé pour tenir compte de l’effet de l’érosion de la valeur de la monnaie pendant la durée de détention du bien.

Cette taxe est ainsi assise sur la somme des plus-values réalisées lors des cessions de logements. Le Sénat préserve les exceptions de l’article adopté à l’Assemblée nationale ainsi que le taux, défini par arrêté des ministres chargés du logement, de la ville, de l’économie et des finances, après avis de l’USH, qui ne peut excéder 10 %.

Le Sénat estime, en effet, que, même si le rendement de cette taxe devrait dès lors être moins élevé, s’appuyer sur la plus-value réellement réalisée permet d’inciter davantage à la vente de logements sociaux, comme le souhaite le Gouvernement dans sa stratégie pour le logement.

Comme prévu initialement, cette nouvelle taxe permettra d’alimenter le FNAP.

Le II du présent article prévoit que cette nouvelle taxe s’applique aux plus-values constatées au cours des exercices clos à compter du 31 décembre 2017.

Le Sénat a par la suite adopté deux sous-amendements identiques de MM. Victorin Lunel (groupe socialiste et républicain) et Michel Magras (LR), après avis favorable de la commission des finances et avis de sagesse du Gouvernement, excluant les bailleurs sociaux situés dans les outre-mer du domaine d’application de cette taxation sur les plus-values de cessions. Cette nouvelle taxe a en effet pour but d’abonder le FNAP dont les outre-mer ne bénéficient pas.

III. la position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose l’adoption de cet article sans modification.

*

Article 52 septies A (nouveau) Rapport sur l’opportunité de créer un indicateur de performance sur la présence des services publics ou parapublics

Le présent article, inséré par le Sénat dans le présent projet de loi de finances, prévoit la rédaction d’un rapport sur l’opportunité de créer un indicateur de performance sur la présence des services publics ou parapublics dans certains territoires.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article a été inséré par le Sénat à l’initiative de M. Emmanuel Capus (Les Indépendants-République et Territoires), avec un avis de sagesse du rapporteur spécial mais contre l’avis du Gouvernement.

Il demande au Gouvernement de remettre au Parlement, au plus tard le 1er janvier 2019, un rapport d’information étudiant l’opportunité de créer un nouvel indicateur de performance de la mission Cohésion des territoires.

Cet indicateur de performance porterait sur la présence des services publics ou parapublics dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et dans les zones rurales. Le rapport aurait notamment pour objectif d’évaluer les critères à prendre en compte pour le construire, afin de mesurer les inégalités territoriales accentuées par le manque de service public ou parapublics à proximité des populations en ayant le plus besoin.

L’objectif de cet amendement est, aux termes de son exposé sommaire, de répondre à la pénurie de services publics et au sentiment d’abandon dans certaines zones du territoire national.

II. la position du rapporteur général

En premier lieu, la création d’un nouvel indicateur de performance budgétaire ne relève pas du domaine de la loi.

En deuxième lieu, en première lecture à l’Assemblée nationale, deux amendements similaires ([346]) ont été rejetés en séance publique au motif, d’une part qu’un grand nombre d’indicateurs sont d’ores et déjà rendus publics par l’Observatoire national de la politique de la ville et par l’Observatoire des territoires et, d’autre part, qu’une réflexion sur cette question est en cours sous la conduite du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET). Il a notamment entrepris de définir sept critères d’accessibilité et d’en dresser une cartographie.

En troisième lieu, l’un des quatre indicateurs du programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire (indicateur 2.2) mesure la réduction du temps d’accès des usagers à une maison de services au public (MSAP), structure regroupant des services publics et parapublics qui ont pour objet, aux termes de l’article 27 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ([347]) « d’améliorer l’accessibilité et la qualité des services, en milieu rural et urbain, pour tous les publics ».

En dernier lieu, la rédaction d’un rapport créant un indicateur de performance budgétaire ne semble pas à même de répondre à l’objectif de l’amendement de répondre à la pénurie de services publics et au sentiment d’abandon dans certaines zones du territoire national. Le déploiement rapide des MSAP précédemment mentionnées, qui font effectivement l’objet d’engagements de crédits croissants, fait, en revanche, partie des réponses.

En conséquence, le Rapporteur général propose la suppression de cet article.

*

Écologie, développement et mobilité durables

Article 54 Création d’une contribution des agences de l’eau au bénéfice d’opérateurs de l’environnement

L’article 54 instaure une contribution annuelle des agences de l’eau au bénéfice des deux principaux opérateurs de la politique de la biodiversité, l’Agence française pour la biodiversité (AFB), créée le 1er janvier 2017 en application de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité ([348]), et l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).

Cette contribution est fixée à hauteur d’un montant compris entre 240 et 260 millions d’euros pour l’AFB, entre 30 et 37 millions d’euros pour l’ONCFS. Elle se substitue :

– pour l’AFB, à la subvention pour charges de service public (32,6 millions d’euros en loi de finances pour 2017) et à la contribution des agences de l’eau à l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA), désormais intégré à l’AFB (145 millions d’euros en loi de finances pour 2017), mais aussi aux crédits budgétaires des parcs nationaux (64 millions d’euros en loi de finances pour 2017), crédits qui seront désormais versés aux parcs par l’agence ;

– pour l’ONCFS, à la seule subvention pour charges de service public versée au titre du programme 113 Paysages, eau et biodiversité, soit 37,6 millions d’euros sur un budget total de 117 millions en loi de finances pour 2017.

L’article 19 du présent projet de loi de finances abaissait, dans sa version initiale, de 2,3 à 2,105 milliards d’euros le plafond du montant annuel des taxes et redevances perçues par les agences de l’eau. Afin de répondre aux inquiétudes formulées par plusieurs parlementaires – au premier rang desquels la présidente de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, Mme Barbara Pompili –, le Gouvernement a proposé, en seconde délibération, un amendement de compromis : par dérogation, le plafond des ressources des agences de l’eau est fixé en 2018 à 2,28 millions d’euros. En contrepartie, un prélèvement de 200 millions d’euros sera opéré en 2018 sur leur trésorerie. L’Assemblée nationale a adopté cet amendement.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

L’Assemblée nationale, en première lecture, a modifié cet article, sur la proposition de M. Yannick Haury, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Il est précisé que l’arrêté, qui sera pris en application du présent article, « détermine également les modalités de versement de cette contribution. Un premier versement de chacune des agences de l’eau est opéré avant le 15 février 2018, d’un montant minimal de 10 millions d’euros par agence pour l’Agence française pour la biodiversité et de 1,5 million d’euros par agence pour l’Office national de la chasse et de la faune sauvage ».

Cette modification vise à assurer à l’AFB et à l’ONCFS, qui ne disposent pas d’une trésorerie importante, les moyens de couvrir, tout au long de l’année, leurs dépenses obligatoires. Malgré l’avis personnel défavorable du rapporteur spécial et suivant l’avis favorable du Gouvernement, elle a été adoptée par l’Assemblée.

Malgré l’avis défavorable exprimé à titre personnel par le rapporteur spécial, notre collègue Éric Coquerel, cosignataire d’un amendement de suppression de l’article, l’Assemblée a adopté l’article 54 ainsi modifié.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté les deux amendements de suppression de l’article, présentés respectivement par M. Guillaume Gontard (groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste), et par M. Jean-François Husson (LR), rapporteur spécial au nom de la commission des finances. Il a, en effet, considéré que le nouveau mode de financement institué par l’article traduisait un désengagement de l’État du financement des opérateurs de la biodiversité et contrevenait à la fois au principe selon lequel « l’eau paye l’eau » et à la logique du « pollueur-payeur ».

III. la position du rapporteur général

Les missions des agences de l’eau et celles des opérateurs de la biodiversité se recoupent en de nombreux points. La loi pour la reconquête de la biodiversité précitée organise du reste cette convergence. Le financement de l’AFB et de l’ONCFS par les ressources perçues par les agences de l’eau n’a donc rien d’incongru.

De plus, le Gouvernement et l’Assemblée nationale sont parvenus à un compromis raisonnable lors de la discussion en première lecture. Par amendement à l’article 19, le Gouvernement a en effet fixé à 2,28 milliards d’euros le plafond de ressources des agences pour 2018, soit 175 millions de plus que le projet initial.

Le Gouvernement prévoit, par ailleurs ; de mener une mission d’inspection qui évaluera le dispositif de financement établi par le présent article.

Enfin, la suppression de l’article remettrait en cause le financement de l’ensemble de la politique de l’eau et de la biodiversité.

Pour toutes ces raisons, le Rapporteur général propose de rétablir l’article 54 dans la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

*

Article 54 bis Affectation de 10 % des ressources du Fonds national de compensation de l’énergie en mer, issues de la taxe sur les éoliennes maritimes, à l’Agence française pour la biodiversité

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Cet article, introduit par l’Assemblée nationale à l’initiative de M. Bertrand Pancher, avec un avis de sagesse du Gouvernement, porte de 5 à 10 % la part de la taxe sur l’éolien en mer qui sera affectée à l’AFB. À cette occasion, notre collègue Éric Coquerel, rapporteur spécial, a fait observer que le produit de cette taxe était pour l’instant nul, puisque les premières éoliennes en mer ne seraient mises en service au large de Saint-Nazaire, au mieux, qu’en 2021.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

À l’initiative de sa commission des finances et avec un avis de sagesse exprimé par le Gouvernement, le Sénat, rejoignant l’analyse du rapporteur spécial de notre commission des finances a supprimé cet article, considérant qu’il était superfétatoire de prévoir l’affectation de ressources qui restent aujourd’hui, au-delà d’expériences tests, encore largement virtuelles.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de confirmer la suppression de cet article.

*

Article 54 ter Prorogation et extension des mesures financées par le fonds de prévention des risques naturels majeurs

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale en premiÈre lecture

A. L’état du droit

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit « fonds Barnier », institué par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement ([349]), initialement destiné à financer des expropriations, a vu son champ progressivement s’élargir.

Côté dépenses, il permet notamment d’assurer le financement de l’expropriation de biens exposés à des risques naturels majeurs, des acquisitions amiables de biens exposés à des risques naturels majeurs ou gravement sinistrés par une catastrophe naturelle, des dépenses d’évacuation temporaire et de relogement, des études et travaux de réduction de la vulnérabilité imposés par un plan de prévention des risques naturels approuvé ou encore des campagnes d’information sur la garantie catastrophe naturelle. Il permet aussi de financer des opérations menées dans le cadre des programmes d’actions de prévention contre les inondations (PAPI).

La loi de finances pour 2006 ([350]) a élargi son champ, notamment au financement de l’aide et de la participation aux frais de démolition des locaux à usage d’habitation édifiés sans droit ni titre dans une zone exposée à un risque naturel prévisible dans les départements et régions d’outre-mer et à Saint-Martin. Si la loi de finances pour 2017 ([351]) a prolongé la plupart des mesures arrivant à échéance à la fin de l’année 2016, la prise en charge par le fonds Barnier de l’aide financière et de la participation aux frais de démolition des locaux doit pour sa part expirer au 31 décembre 2017.

Côté ressources, le fonds est alimenté par un prélèvement de 12 % sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, définies à l’article L. 125-2 du code des assurances. De surcroît, il peut recevoir des avances de l’État.

B. le dispositif proposé

Intervenant dans le contexte de l’ouragan Irma, le présent article a été introduit par un amendement du Gouvernement adopté en première lecture par l’Assemblée nationale, sur l’avis favorable du rapporteur spécial, notre collègue Éric Coquerel.

D’une part, il proroge d’un an, soit jusqu’au 31 décembre 2018, la faculté ouverte au fonds Barnier pour financer la démolition et l’indemnisation de l’habitat informel exposé à des risques naturels dans les départements et régions d’outre-mer.

D’autre part, il permet de mobiliser ce fonds dans les territoires non couverts par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) inondation mais relevant d’un programme d’actions de prévention contre les inondations (PAPI).

Pour ce faire, plusieurs conditions sont posées :

– les travaux doivent être identifiés par une étude de diagnostic de vulnérabilité aux inondations, avec une maîtrise d’ouvrage assurée par une collectivité ou un groupement de collectivités territoriales ;

– ils ne peuvent porter que sur des aménagements limités, dont le coût est inférieur à 10 % de la valeur vénale ou estimée du bien à la date de la signature de la convention de PAPI ;

– ladite convention définit les objectifs du nombre d’habitations et de petites entreprises devant faire l’objet d’études de diagnostics de vulnérabilité et de travaux.

La contribution du fonds s’élèverait, dans la limite d’un plafond de 5 millions d’euros par an, à 20 % des dépenses éligibles sur des biens utilisés dans le cadre d’activités professionnelles, à 40 % des dépenses éligibles réalisées sur des biens à usage d’habitation ou mixte et à 50 % pour les études de diagnostic de la vulnérabilité des biens.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur spécial de sa commission des finances, M. Jean-François Husson (LR).

III. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter l’article 54 ter sans modification.

*

Article 54 quater Création d’une contribution annuelle de l’Agence française pour la biodiversité au profit des établissements publics chargés des parcs nationaux

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

L’article 54 quater est issu d’un amendement du Gouvernement adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, avec un avis favorable de la commission des finances.

Il vise à donner une base légale au financement des parcs nationaux par l’AFB et à garantir le montant de ce financement, qui sera compris entre 61 et 65 millions d’euros.

À ce jour, les parcs nationaux reçoivent une subvention pour charges de service public versée à partir des crédits du budget général de l’État inscrits sur le programme 113 Paysages, eau et biodiversité. Cette subvention s’élevait à 65 millions d’euros en 2017.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Malgré un avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a supprimé le présent article sur la proposition du rapporteur spécial, M. Jean-François Husson (LR), dont l’amendement a été présenté comme un amendement de conséquence de la suppression de l’article 54.

III. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose donc de rétablir l’article 54 quater dans le texte adopté par l’Assemblée en première lecture.

*

Économie

Article 54 quinquies Contribution volontaire à l’Autorité des marchés financiers dans le cadre de projets d’intérêt commun

Le présent article vise à instaurer un mécanisme de contribution volontaire permettant le financement de projets d’intérêt commun pour l’Autorité des marchés financiers (AMF).

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale en première lecture

A. l’état du droit

Aux termes des articles L. 621-5-3 et L. 621-5-4 du code monétaire et financier, les personnes contrôlées par l’AMF sont soumises à des droits et contributions dont les taux sont fixés par décrets.

Le produit de ces droits et contributions affectés à l’AMF est plafonné à 94 millions d’euros par an, en vertu de l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ([352]). Le surplus du produit est reversé au budget général de l’État, il devrait s’établir à 13,6 millions d’euros au titre de l’année 2018 ([353]).

B. le dispositif proposÉ

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission, visant à instaurer un mécanisme de contributions volontaires versées par des associations professionnelles représentant les personnes soumises au contrôle de l’AMF, « en vue du financement de projets d’intérêt commun ».

Le texte de l’article indique qu’un arrêté du ministre chargé de l’économie précisera l’affectation de ces contributions et les associations visées.

En outre, le présent article modifie le d du 3° du II de l’article L. 621-5-3 du code monétaire et financier, afin d’octroyer au Gouvernement la possibilité de fixer par décret plusieurs taux distincts pour la contribution à l’AMF prévue au titre de la gestion collective, de la gestion sous mandat et de l’intermédiation en biens divers.

Selon les éléments transmis par le Gouvernement au Sénat, le mécanisme proposé devrait permettre aux fonds et aux sociétés de gestion de contribuer volontairement via l’Association française de la gestion (AFG) à la refonte du référentiel centralisé des données de la gestion d’actifs, dénommé « BIO-2 », dont le coût est estimé à environ 30 millions d’euros sur cinq ans.

En contrepartie des contributions volontaires, le taux de la contribution légale due par les fonds et sociétés de gestion pourrait être modulé, du fait de l’introduction d’une possibilité de différenciation des taux.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de suppression de l’article, à l’initiative de la commission des finances, avec l’avis défavorable du Gouvernement.

Selon l’objet de l’amendement, la commission des finances a considéré que cet article constituait manifestement « un détournement du mécanisme de plafonnement des contributions affectées à l’AMF », assimilable à un « artifice budgétaire ». Celle-ci préconise le relèvement du plafond d’affectation des ressources à l’AMF.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Aux termes du dispositif de l’article adopté à l’Assemblée nationale, il n’apparaît pas certain que les sociétés versant une contribution volontaire bénéficieront d’une modulation à la baisse du taux de la contribution légale à laquelle elles sont assujetties.

Ainsi, le mécanisme de plafonnement des contributions affectées à l’AMF ne fait pas juridiquement l’objet d’un détournement. Le présent article propose uniquement la mise en place de contributions volontaires à destination d’une partie des personnes soumises également aux droits ou contributions affectés à l’AMF. Ces deux dispositifs ne sauraient se confondre et apparaissent plus comme complémentaires.

Dès lors, le Rapporteur général propose de rétablir l’article adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

*

Article 54 octies Rapport sur le financement public de Business France

Le présent article prévoit la remise d’un rapport au Parlement sur l’équilibre entre dotations budgétaires et ressources propres dans le financement de Business France.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté un amendement, à l’initiative de notre collègue Buon Tan, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, avec une demande de retrait de la part du Gouvernement, visant à demander à ce dernier la remise d’un rapport, avant le 1er juillet 2018, sur le financement public dont bénéficie Business France.

Le texte de l’article précise que le rapport « évalue la pertinence des choix opérés en termes d’équilibre entre le financement budgétaire et les ressources propres de l’opérateur. À cette fin, il précise les modalités de gratuité et de facturation, selon les cas, des prestations proposées par celui-ci au regard de l’objectif d’un plus grand accès des petites et moyennes entreprises à ces prestations. Il présente également des éléments permettant d’apprécier la situation de concurrence dans laquelle ces prestations peuvent se trouver avec celles proposées par des opérateurs privés et consulaires. Il fournit des éléments de comparaison internationale à l’appui de ces constats et comporte, le cas échéant, des recommandations quant à l’évolution souhaitable des différentes ressources et tarifs de l’opérateur ».

Le ministre de l’économie et des finances a rappelé l’existence d’une mission d’audit sur le sujet et ajouté que « le projet de loi qui sera présenté l’année prochaine permettra précisément d’améliorer le fonctionnement de Business France » ([354]), faisant référence au projet de loi dit « PACTE », pour plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement, à l’initiative du rapporteur spécial M. Bernard Lalande (groupe socialiste et républicain), avec l’avis de sagesse du Gouvernement, visant à compléter le contenu du rapport.

Celui-ci devrait également évaluer « les modalités, notamment financières, d’une mise à disposition de Business France des conseillers en développement international relevant du réseau des chambres de commerce et d’industrie, dans le cadre de la modernisation du dispositif public de soutien à l’internationalisation des entreprises ».

III. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

*

Engagements financiers de l’État

Article 55 Suppression du dispositif de prise en charge par l’État d’une part des majorations de rentes viagères

Le présent article a pour objet de supprimer la prise en charge partielle par l’État des majorations de rentes viagères à compter du 1er janvier 2018. Les crédits budgétaires correspondants sont retracés au sein du programme 168 Majoration de rentes de la mission Engagements financiers de l’État.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté sans modification le présent article. Celui-ci prévoit la suppression immédiate, sans effet rétroactif, des remboursements par l’État des majorations de rentes aux sociétés d’assurance et aux mutuelles. Cela signifie que la prise en charge par l’État des majorations de rentes, servies en 2017, sera assurée au cours du premier semestre 2018, pour un coût de 141,8 millions d’euros.

Cette suppression de la prise en charge par l’État n’aura pas de conséquences pour les crédirentiers, qui continueront à bénéficier de la majoration des rentes.

Selon l’évaluation préalable du présent article, le gain budgétaire s’élèvera à 138 millions d’euros à compter de l’exercice 2019 et sera décroissant en lien avec l’attrition du nombre de bénéficiaires. Au total, le montant d’économies résultant de la suppression des remboursements de l’État est évalué à 1,5 milliard d’euros à l’horizon 2056.

Toutefois, le présent article aura également un impact à la baisse sur les recettes d’impôt sur les sociétés. En effet, les sociétés d’assurance et les mutuelles provisionneront à due concurrence, l’année d’entrée en vigueur de la réforme, la valeur actuarielle du risque transféré réduisant ainsi leur bénéfice imposable. Selon les éléments recueillis par la Cour des comptes, le provisionnement de ce transfert de charges entraînerait une perte de recettes de 250 millions d’euros au titre de l’impôt sur les sociétés l’année de mise en œuvre de la mesure, soit en 2018.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances, avec l’avis favorable du Gouvernement, visant à étaler sur six ans au plus et de façon linéaire l’incidence, sur le résultat financier des organismes débirentiers, de la réforme prévue par le présent article.

L’amendement fait référence à la provision mathématique prévue à l’article R. 343-3 du code des assurances. Les organismes visés devront expliciter « les modalités de constitution de la provision » dans l’annexe de leurs comptes.

Ces organismes comptabiliseront comme une charge en dotations aux provisions l’arrêt de la prise en charge financière des majorations de rentes par l’État. Les sociétés d’assurance et les mutuelles concernées devront en effet financer intégralement lesdites majorations au cours des prochaines années.

Selon l’exposé sommaire de l’amendement adopté au Sénat, celui-ci vise « à diminuer l’impact comptable et prudentiel de la mesure ». Un tel mécanisme d’étalement de l’impact comptable sur six ans avait été prévu dans le cadre de la réforme des retraites en 2010 ([355]). Par conséquent, l’amendement adopté devrait limiter l’impact à la baisse du présent article sur les recettes de l’impôt sur les sociétés au titre de la première année.

III. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

*

Article 55 bis Rapport d’évaluation de l’impact de la suppression de la prime d’État pour les nouveaux plans d’épargne logement et comptes épargne logement

Le présent article prévoit la remise d’un rapport au Parlement, avant le 1er septembre 2018, analysant l’impact budgétaire et économique de la suppression de la prime d’État pour les nouveaux plans d’épargne-logement et comptes épargne-logement.

I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale en première lecture

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté un amendement, à l’initiative des rapporteures spéciales, nos collègues Dominique David et Bénédicte Peyrol, avec l’avis favorable du Gouvernement, afin que celui-ci remette au Parlement un rapport « analysant l’impact budgétaire et économique de la suppression de la prime d’État pour les nouveaux plans d’épargne logement et comptes épargne logement », avant le 1er septembre 2018.

La suppression de ladite prime a été annoncée dans le cadre du présent projet de loi pour les nouveaux contrats souscrits, à compter du 1er janvier 2018.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement à l’initiative de la rapporteure spéciale Mme Nathalie Goulet (UC), avec l’avis favorable du Gouvernement, visant à élargir le champ du rapport à la suppression « du régime fiscal dérogatoire de l’épargne logement ».

III. la position du RapportEUR général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

*

Article 55 ter A (nouveau) Garantie de l’État accordée à la Banque de France au titre de prêts consentis au Fonds monétaire international

Le présent article a pour objet d’accorder la garantie de l’État à la Banque de France au titre des prêts qu’elle consent au compte Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance du Fonds monétaire international (FMI).

I. Les dispositions adoptées par le sénat

A. l’état du droit

1. La création du fonds fiduciaire RPC

En 1999, le FMI a créé la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC), afin d’octroyer des prêts à ses pays membres à faible revenu. En 2008, le FMI a mis en place une facilité de protection contre les chocs exogènes (FCE), afin de financer les pays faisant face à des besoins de balance des paiements causés par des chocs soudains et exogènes.

En réponse à la crise de 2008-2009 et aux conséquences pour les pays à faible revenu, le FMI a renforcé son niveau d’engagement et réformé ses dispositifs de financement dits « concessionnels ». Les financements concessionnels désignent les financements à conditions préférentielles, c’est-à-dire dont le taux d’intérêt est inférieur aux taux du marché.

À ce titre, la loi de finances rectificative pour 2009 a accordé la garantie de l’État à deux prêts consentis par la Banque de France et l’Agence française de développement (AFD) en faveur du compte FRPC-FCE, en principal, respectivement de 1,4 milliard de droits de tirage spéciaux (DTS) et de 670 millions de DTS ([356]). La garantie couvre pour les deux prêts le non-respect de l’échéancier de remboursement par le gestionnaire du compte.

Par ailleurs, le FMI a transformé le compte de fiducie FRPC-FCE en fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (fonds fiduciaire RPC), à compter du 7 janvier 2010.

Le fonds fiduciaire RPC finance désormais trois instruments de prêts concessionnels du FMI :

– la facilité élargie de crédit, fournissant un soutien souple à moyen terme ;

– la facilité de confirmation, répondant aux besoins à court terme et fournissant des ressources à titre de précaution ;

– et la facilité de crédit rapide, apportant une aide d’urgence.

2. Le fonctionnement du fonds fiduciaire RPC

Actuellement, 70 pays sont éligibles au fonds fiduciaire RPC. L’éligibilité se fait selon deux critères :

– le revenu par tête (qui doit être inférieur au seuil de pauvreté, défini par l’Association internationale de développement, établi à 1 215 dollars par an) ;

– et l’accès aux marchés financiers internationaux (un accès « durable et substantiel »).

Selon l’objet de l’amendement, le FMI a de nouveau sollicité les États contributeurs potentiels pour de nouvelles ressources empruntées, afin de faire face à des engagements financiers accrus. Selon les éléments transmis au Rapporteur général, le fonds souhaite maintenir un niveau de ressources dédiées aux prêts concessionnels fixé à 1,29 milliard de DTS sur longue période. Selon les estimations du FMI, entre 30 et 55 % des pays éligibles pourraient à tout moment recourir à l’une des trois facilités, représentant un niveau global de prêts compris entre 1,03 milliard et 1,80 milliard de DTS par an.

En 2016, les services du FMI ont lancé un nouvel appel à contribution de 11 milliards de DTS, afin d’assurer le financement du fonds fiduciaire RPC sur la prochaine décennie – 17 à 28 milliards de DTS – à partir de 2017 dans un contexte de fortes vulnérabilités de certains pays à faibles revenus. Cet appel a été adressé aux 14 membres actuellement prêteurs du fonds fiduciaire RPC et à 14 potentiels nouveaux prêteurs dont les grandes économies émergentes.

potentiels contributeurs à la nouvelle levée de fonds

N.B. : les pays en bleu sont déjà contributeurs du fonds fiduciaires RPC.

Source : FMI.

Le Trust Fund PRGT agit au nom du FMI afin d’octroyer les prêts concessionnels du FMI aux pays en développement.

B. le dispositif proposé

Le Sénat a adopté un amendement, à l’initiative du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des finances, visant à accorder la garantie de l’État à la Banque de France au titre des prêts qu’elle consent à partir de 2018 au compte Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance du FMI.

Cela résulte d’un engagement pris par la France en date du 18 janvier 2016, via une lettre du ministre chargé des finances à la directrice générale du FMI.

La garantie « porte sur le principal et les intérêts, dans la limite d’un montant cumulé en principal de 2 milliards de droits de tirage spéciaux ». Selon l’exposé sommaire de l’amendement, cela correspond à environ 2,4 milliards d’euros au taux de change actuel. Le montant des intérêts pourrait varier selon l’évolution des taux.

La garantie couvre « le non-respect de l’échéancier de remboursement par le gestionnaire du compte », c’est-à-dire le Trust Fund PRGT du FMI. Selon l’exposé sommaire de l’amendement, la garantie est donc activée si le Trust Fund ne respecte pas l’échéancier de remboursement des tirages PRGT, c’est-à-dire si le pays bénéficiaire est en situation de défaut de paiement et que ce défaut ne peut être absorbé par le compte de réserve de la facilité.

La probabilité de l’appel de garantie est considérée comme faible pour trois raisons :

– le FMI bénéficie d’une clause de créancier privilégié, rappelée dans chacun des accords du Club de Paris ;

– le risque de défaut des pays emprunteurs fait l’objet d’une mutualisation entre les contributeurs au compte FRPC ;

– le compte de réserve n’a jamais été sollicité pour l’instant ([357]).

II. la position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

*

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Article 55 quater (nouveau) Rapport sur l’attractivité de la filière des métiers du numérique et des systèmes d’information et de communication au sein de l’État

I. Les dispositions adoptées par le sénat

Le Sénat a adopté, en première lecture, un amendement demandant au Gouvernement de remettre un rapport sur l’opportunité de créer un indicateur de performance rendant compte de l’attractivité de la filière des métiers du numérique et des systèmes d’information et de communication au sein de l’État.

Il est proposé que ce rapport formule également des propositions pour faciliter le recrutement et la fidélisation de compétences rares et recherchées dans ce domaine.

Déposé par le rapporteur spécial de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, M. Thierry Carcenac (groupe socialiste et républicain), cet amendement avait reçu un avis favorable de la commission des finances, mais un avis défavorable du Gouvernement.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

Le développement du numérique affecte le cadre de l’action publique dans de nombreux domaines, et fait naître des besoins en compétences nouveaux.

Le recrutement de profils « atypiques » et de haut niveau (informaticien, programmeur, ou analyste de données, par exemple) constitue ainsi un enjeu important pour les administrations d’État, et notamment pour les services des ministères économiques et financiers. Au cours des dernières années, la direction générale des finances publiques et la direction générale des douanes et droits indirects ont ainsi procédé à la création de services d’analyse de données ayant pour objectif d’améliorer le ciblage des risques et la programmation et des contrôles fiscaux.

Si la difficulté à attirer et à fidéliser de tels profils reste une réalité, qui a été soulevée par les rapporteurs spéciaux des deux chambres, l’administration s’est saisie du problème et travaille actuellement à améliorer cette situation.

La direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État (DINSIC) et la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) ont ainsi été chargées de mettre en place un plan d’actions permettant d’améliorer l’attractivité de l’administration en la matière. La circulaire du Premier ministre du 21 mars 2017 ([358]) a permis d’identifier une série d’objectifs et de mobiliser les directions des ressources humaines des différents ministères dans cette perspective.

Comme l’a indiqué le secrétaire d’État chargé de la fonction publique, M. Olivier Dussopt en séance publique au Sénat ([359]), plusieurs groupes de travail ont été formés au sein de l’administration, dans ce cadre, sur les sujets relatifs à la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences, du recrutement, de la rémunération, de la mobilité, et de la formation dans les métiers du numérique, notamment.

Ces groupes de travail devraient aboutir au cours de l’année 2018, et il semble dès lors hâtif de requérir un rapport sur ce thème.

Aussi, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Immigration, asile et intégration

Article 56 Mise en œuvre progressive de l’application du contrat d’intégration républicaine à Mayotte

Le présent article propose de différer l’entrée en vigueur des contrats d’intégration républicaine (CIR) à Mayotte, initialement prévue au 1er janvier 2018.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Les CIR, prévus à l’article L. 311-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ont été institués par l’article 1er de la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France ([360]) en remplacement des contrats d’accueil et d’intégration (CAI).

Le contrat est conclu entre l’État, représenté par le préfet, et tout étranger admis pour la première fois au séjour en France ou qui entre régulièrement en France entre l’âge de seize ans et l’âge de dix-huit ans révolus et qui souhaite s’y maintenir durablement.

Il est signé par l’étranger à l’issue d’un entretien personnalisé avec un auditeur de l’Office français pour l’immigration et l’intégration (OFII) qui prescrit deux formations prises en charge par l’État :

– une formation civique obligatoire « relative aux principes, aux valeurs et aux institutions de la République, à l’exercice des droits et devoirs liés à la vie en France ainsi qu’à l’organisation de la société française » ;

– une formation linguistique facultative visant à l’acquisition de la langue française.

L’article 67 de la loi du 7 mars 2016 précitée prévoyait une entrée en vigueur différée du dispositif à Mayotte au 1er janvier 2018, par dérogation à la date d’entrée en vigueur de droit commun fixée au 1er juillet 2016. La mise en place des formations linguistiques prescrites devait en outre être progressive dans ce département, conformément au 6° du II de l’article 61 de la même loi.

Dans sa version initiale l’article 56 du présent projet de loi de finances envisageait un report de deux ans de l’entrée en vigueur progressive du dispositif à Mayotte. L’Assemblée nationale a adopté cet article sans modification en première lecture, estimant que la mise en œuvre du dispositif en 2020 semblait être un horizon raisonnable.

Avant 2020, l’OFII serait en grande difficulté pour trouver des organismes capables d’assurer les formations linguistiques nécessaires au regard d’une part de l’ampleur des flux migratoires comparativement à la population légale et d’autre part du fait que cette dernière n’est majoritairement pas francophone.

En outre, l’accès aux services publics, et en particulier à celui de l’éducation, est défaillant dans ce département, ce qui créerait une situation paradoxale où des formations linguistiques non assurées dans le droit commun le seraient pour les nouveaux arrivants.

Tout en rappelant son attachement à une mise en place rapide du dispositif à Mayotte, où il serait particulièrement pertinent au regard de la situation migratoire, la commission des finances avait regretté que les conditions ne soient pas réunies pour rendre cela possible. Elle avait estimé nécessaire que cette problématique soit abordée dans le cadre des Assises de l’outre-mer, afin que les habitants de Mayotte puissent eux-mêmes proposer des solutions.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté contre l’avis du Gouvernement un amendement de M. Sébastien Meurant (LR), au nom de la commission des finances, avançant d’un an le report de l’entrée en vigueur différée du dispositif à Mayotte. Dans sa rédaction issue du Sénat, l’article 56 envisage donc une date d’entrée en vigueur au 1er janvier 2019, au lieu du 1er janvier 2020.

III. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa version issue de la première lecture à l’Assemblée nationale.

*

Relations avec les collectivités territoriales

Article 59 Dotation de soutien à l’investissement local

Le présent article vise à renforcer le soutien de l’État à l’investissement public des communes et des EPCI et entend ainsi répondre à la baisse des dépenses d’investissement des collectivités territoriales, dont celles du bloc communal représentent 60 %.

La solution retenue par le Gouvernement pour apporter ce nouveau soutien consiste à maintenir la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) à son niveau le plus haut et à faire évoluer la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) en dotation pérenne au soutien des projets relatifs à l’aménagement du territoire.

La DSIL devient une dotation budgétaire, dont les crédits, portés par la mission Relations avec les collectivités territoriales, s’élèvent à 665 millions d’euros en AE et 481,3 millions d’euros en CP en 2018.

Elle concerne notamment la réalisation de projets présentés par les collectivités entrant dans le champ d’une série de grands thèmes qui sont pour l’essentiel les mêmes que ceux de 2017 ainsi que la nouvelle génération des contrats de ruralité qui coordonnent les moyens financiers et prévoient l’ensemble des actions et des projets à conduire sur un territoire en matière d’accessibilité aux services et aux soins, de développement de l’attractivité, de redynamisation des bourgs-centres, de mobilité, de transition écologique ou, encore, de cohésion sociale.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale en première lecture

L’Assemblée nationale a modifié cet article en adoptant les amendements suivants :

– deux amendements identiques présentés respectivement par le Rapporteur général au nom de la commission des finances, les rapporteurs spéciaux et M. Rémy Rebeyrotte, d’une part, et par le rapporteur pour avis de la commission des lois, d’autre part, avec un avis favorable du Gouvernement. Ces amendements proposent de transférer à la DETR les crédits prévus pour la seconde part de la DSIL. Ces crédits seront donc attribués au niveau départemental, après avis des commissions DETR, afin de permettre une meilleure prise en compte des besoins de financement des communes et des EPCI dans les territoires ruraux ;

– deux amendements rédactionnels présentés par les rapporteurs spéciaux avec un avis favorable du Gouvernement.

L’Assemblée nationale a donc supprimé la seconde part de la DSIL qui concernait l’attribution de subventions aux communes et EPCI à fiscalité propre s’engageant à maîtriser leurs dépenses de fonctionnement sur la base d’un projet de modernisation, en vue du financement de ce dernier, et dans le cadre d’un contrat conclu avec le représentant de l’État dans la région. L’idée est d’utiliser les 50 millions d’euros qui lui étaient affectés pour financer les subventions au titre de la DETR et notamment en faveur des projets de taille modeste présentés par les communes rurales.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a apporté au texte les modifications suivantes :

– contre l’avis du Gouvernement et de la commission des finances, le Sénat a adopté un amendement présenté par M. Hervé Maurey (UC) visant à rétablir une seconde part au sein de la DSIL. Cette seconde part destinée aux communes de moins de 2 000 habitants disposerait de modalités d’attribution présentant, selon les auteurs de l’amendement, la même souplesse et les mêmes avantages que l’ancienne réserve parlementaire.

Selon l’amendement, les projets des communes doivent répondre aux critères cumulatifs suivants :

« 1° Ils correspondent à la réalisation de projets d’investissement matériel ou immatériel ;

« 2° Ils ne présentent pas un caractère permanent ;

« 3° Ils permettent la mise en œuvre d’une politique d’intérêt général ;

« 4° Les fonds qu’il est envisagé de verser n’excèdent pas la moitié du montant total du projet concerné ;

« 5° Leur délai prévisionnel d’exécution est égal ou inférieur à sept ans.

« Les subventions de cette seconde part sont attribuées à un projet à la demande d’un député ou d’un sénateur. Un même projet ne peut recevoir qu’une seule aide au titre de cette seconde part.

« Le montant annuel cumulé des subventions attribué à la demande d’un député ou d’un sénateur ne peut excéder le rapport entre le montant annuel de la seconde part de ce fonds et le nombre total de députés et de sénateurs.

« La liste des projets subventionnés est publiée dans un format ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé. Cette liste précise, pour chaque projet proposé, le nom de la commune bénéficiaire, le montant attribué, la nature du projet subventionné » ;

– contre l’avis du Gouvernement et une demande de retrait de la commission des finances, le Sénat a adopté un amendement présenté par le rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, M. Loïc Hervé (UC), ayant pour objet de confier au préfet de département, plutôt qu’au préfet de région, le soin d’attribuer les subventions au titre de la DSIL.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose tout d’abord de rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture pour ce qui concerne l’architecture de la DSIL.

Il n’est en effet pas envisageable de rétablir un dispositif qui s’apparente à celui de la réserve parlementaire qui a été supprimé par l’article 14 de la loi organique du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique ([361]).

Il n’est pas non plus souhaitable de substituer le préfet de département au préfet de région pour l’attribution des subventions au titre de la DSIL. Celle-ci est répartie par enveloppes régionales et les priorités sont fixées, non par une commission, mais par la loi – rénovation thermique, transition énergétique, développement des énergies renouvelables, mise aux normes des équipements publics, développement d’infrastructures en faveur de la mobilité, construction de logements ou d’équipements publics rendus nécessaires par l’accroissement de la population. Cette dotation finance donc des projets structurants.

Pour autant, les débats parlementaires ont mis en lumière la nécessité de mieux associer l’échelon départemental à ces attributions de subventions et le souci d’informer les élus des territoires, ainsi que les parlementaires, des décisions prises en ce domaine. Le Rapporteur général propose donc deux amendements permettant d’avancer dans cette direction, ainsi que dans celle de l’information plus large du public avec la publication sur le site de la préfecture de région des données relatives aux subventions attribuées au titre de la DSIL.

*

Article 59 ter (nouveau) Participation minimale des collectivités territoriales en qualité de maître d’ouvrage au financement de projets d’investissements

I. Les Dispositions adoptÉes par le SÉnat

Cet article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement présenté par M. Jean-Pierre Grand (LR), contre l’avis de la commission et du Gouvernement.

L’article L. 1111-10 du CGCT prévoit que toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales de métropole, maître d’ouvrage d’une opération d’investissement, assure une participation minimale au financement de ce projet.

Ainsi, sauf dérogations particulières, cette participation minimale est fixée à 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques à ce projet.

Arguant que pour les petites communes rurales, il est bien souvent impossible de parvenir au bouclage de leur plan de financement avec une telle condition financière, cet article abaisse à 5 % cette participation minimale pour les communes de moins de 1 000 habitants.

II. La position du Rapporteur général

Sur la forme, cet amendement qui ne concerne ni la répartition des concours de l’État aux collectivités territoriales ni le taux, l’assiette ou le recouvrement d’une imposition de toute nature ne relève pas des domaines exclusif ou partagé de la loi de finances.

Sur le fond, un tel encadrement des pratiques des financements croisés entre collectivités territoriales découle de l’article 76 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ([362]). Ce taux minimal de 20 % a été choisi afin d’empêcher les communes de lancer, à moindre coût initial, des projets dont le coût d’entretien et de fonctionnement peut grever durablement leurs capacités financières.

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 60 Répartition de la dotation globale de fonctionnement

Cet article, qui reconduit globalement les règles de répartition de la DGF du bloc communal et des départements en 2017, traduit l’engagement du Président de la République de ne pas opérer de nouvelle diminution de cette dotation.

Il comprend une mesure relative aux modalités de notification des attributions individuelles au titre de la DGF qui vise à simplifier le processus de notification des dotations aux collectivités territoriales.

Le nouvel article L. 1613-5-1du CGCT dispose que la publication au Journal officiel de la République française vaut notification aux collectivités territoriales et aux EPCI.

L’article prolonge par ailleurs le dispositif de stabilité des dotations pour les communes nouvelles en 2018 et en 2019. Ainsi est décalée au 1er janvier 2019 la date butoir pour ce qui concerne les délibérations concordantes des conseils municipaux créant une telle commune.

Il prévoit également une disposition pour les communes dont la minoration au titre de la CRFP excédait le montant perçu au titre de la dotation forfaitaire. Dans cette hypothèse, la différence était prélevée sur les compensations mentionnées au III de l’article 37 de la loi de finances pour 2014 ([363]) ou, à défaut, sur les douzièmes prévus à l’article L. 2332-2 du CGCT et au II de l’article 46 de la loi de finances pour 2006 ([364]). Le présent article pérennise ce prélèvement cumulatif pour les collectivités territoriales et les EPCI dits à « DGF négatives » à savoir les 439 communes et 132 EPCI placés dans cette situation.

Enfin, il prévoit les augmentations des dotations de péréquation verticale des communes, à savoir la DSU et la DSR. En 2018 ces dotations augmentent au moins de 90 millions d’euros chacune.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale en première lecture

L’Assemblée nationale a significativement modifié cet article en adoptant les amendements suivants :

– deux amendements identiques présentés respectivement par les rapporteurs spéciaux d’une part et par le rapporteur pour avis de la commission des lois d’autre part, avec un avis de sagesse du Gouvernement. Ces amendements permettent aux communes nouvelles, en cas d’extension de leur périmètre, de voir la durée d’application des bonifications prolongée. L’extension du périmètre d’une commune nouvelle serait ainsi considérée comme une nouvelle création. Afin d’éviter les effets d’aubaine il dispose que la population totale de la ou les communes qui rejoignent la commune nouvelle initiale est limitée à 2 000 habitants ;

– deux amendements identiques présentés respectivement par le Rapporteur général au nom de la commission des finances et les rapporteurs spéciaux, d’une part, et par le rapporteur pour avis de la commission des lois, d’autre part, avec un avis favorable du Gouvernement ;

Ces amendements proposent :

de confirmer le principe d’un pacte de stabilité en faveur des communes nouvelles pendant les trois premières années de leur création, celui-ci s’appliquant comme en 2015, 2016 et 2017 à la dotation forfaitaire, à la DSU, à la DSR et à la dotation nationale de péréquation (DNP) ;

de relever de 10 000 à 15 000 habitants le seuil de population au-delà duquel une commune nouvelle ne peut plus bénéficier des dispositions du pacte de stabilité, le rehaussement de ce plafond visant à faciliter la création de communes nouvelles de plusieurs milliers d’habitants ;

de supprimer le plancher de 1 000 habitants exigé pour bénéficier de la majoration de 5 % de la dotation forfaitaire calculée dès la première année et attribuée pendant trois ans ;

de mettre en cohérence les diverses dispositions applicables aux dotations de péréquation : en effet, la rédaction initiale adoptée en 2011 pour la seule DSR ne fixait aucune limitation de durée ou de taille pour bénéficier du pacte de stabilité et prévoyait un mécanisme d’indexation complexe à mettre en œuvre. Cette rédaction coexiste depuis 2015 avec une rédaction plus moderne, identique pour la DSR, la DSU et la DNP. Il est donc proposé d’unifier les différentes garanties applicables pour ces trois dotations en précisant bien que, s’agissant de la DSR, celle-ci s’applique sur chacune des trois fractions ;

– un amendement présenté par le Gouvernement, avec un avis favorable de la commission, majorant l’enveloppe de dotation d’aménagement des communes et circonscriptions territoriales d’outre-mer (DACOM) allouée aux communes de Guyane à compter de 2018 pour tenir compte des charges spécifiques supportées par les communes aurifères ;

– un amendement présenté par le Rapporteur général au nom de la commission des finances, avec un avis favorable du Gouvernement, prolongeant pour l’année 2018 la garantie de sortie attribuée aux communes ayant perdu en 2017 leur éligibilité à la fraction bourg-centre de la DSR en raison du plafonnement de leur population prise en compte pour la répartition de la DGF ;

– un amendement présenté par M. Olivier Dussopt, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, supprimant, pour les communes sièges de bureaux centralisateurs, la condition d’inéligibilité à la DSR bourg-centre liée à l’appartenance à un canton dont le chef-lieu compte plus de 10 000 habitants ;

– deux amendements identiques présentés respectivement par M. Pierre-Alain Raphan et par M. Stéphane Testé, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, permettant de prendre en compte dans le recensement des logements sociaux tel que défini par l’article L. 2334 17 du CGCT, les logements inclus dans le périmètre d’une opération ORCOD-IN et non encore recensés au titre des critères précédemment définis par cet article. Cette donnée étant retenue dans le calcul de la DSU et de l’attribution au titre du fonds de solidarité des communes d’Île-de-France (FSRIF), une majoration du nombre de logements sociaux permet de faire progresser les attributions perçues au titre de ces deux dispositifs ;

– deux amendements rédactionnels présentés par les rapporteurs spéciaux avec un avis favorable du Gouvernement ;

– trois amendements identiques présentés respectivement par le Rapporteur général au nom de la commission des finances et les rapporteurs spéciaux, par le rapporteur pour avis de la commission des lois et par Mme Hélène Zannier, avec un avis favorable du Gouvernement.

Ces trois amendements proposent de réduire de neuf à huit le nombre de compétences devant être exercées par les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique (FPU) pour pouvoir bénéficier d’une bonification de la dotation d’intercommunalité à compter de 2018.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a apporté au texte les modifications suivantes :

– contre l’avis du Gouvernement mais avec avis favorable de la commission des finances, le Sénat a adopté trois amendements identiques respectivement présenté par M. Sébastien Leroux (LR), Mme Françoise Gatel (Union Centriste) et de M. Jean-Marc Gabouty (RDSE). Ces amendements maintiennent en vigueur le deuxième alinéa de l’article L. 2113-22 du CGCT qui dispose que les communes nouvelles perçoivent à compter de l’année de leur création une attribution au titre de la DSR au moins égale à la somme des attributions perçues au titre de chacune des trois fractions de cette dotation par les communes anciennes, l’année précédant la création de la commune nouvelle ;

– avec un avis de sagesse du Gouvernement et un avis favorable de la commission des finances, le Sénat a adopté un amendement de simplification et de clarification rédactionnelle présenté par le rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, M. Loïc Hervé (UC) ;

– avec un avis de sagesse de la commission des finances, le Sénat a adopté un amendement présenté par le Gouvernement tirant les conséquences des votes intervenus sur la première partie du budget à l’Assemblée nationale, en faisant porter l’intégralité de la hausse de la DSU et de la DSR, soit 180 millions d’euros, sur les composantes forfaitaires et compensatrices de la DGF et non plus pour moitié sur ces composantes et pour moitié par la hausse du montant total de la dotation globale de fonctionnement, cette hausse étant elle-même gagée par une minoration des variables d’ajustement ;

– contre l’avis du Gouvernement et de la commission des finances, le Sénat a adopté quatre amendements identiques présentés respectivement par le rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, M. Loïc Hervé, par M. Jean-Pierre Vial (LR), par Mme Marie-Thérèse Bruguière (LR) et par Mme Maryse Carrère (RDSE). Cet amendement consiste à supprimer le plafonnement de la population DGF pour la détermination de l’éligibilité et le calcul des attributions de la fraction bourg-centre de la dotation de solidarité rurale qui a été introduit par la loi de finances pour 2017 ;

– avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, M. Loïc Hervé ;

– avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel présenté par les rapporteurs spéciaux au nom de la commission des finances, MM. Charles Guené (LR) et Claude Raynal (groupe socialiste et républicain).

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de modifier le texte adopté par le Sénat en supprimant la modification apportée aux modalités de la garantie accordées aux communes nouvelles en ce qui concerne la DSR et en rétablissant le plafonnement de la population DGF pour le calcul de la fraction bourg-centre de la DSR.

En effet, la première disposition a pour objet de mettre en cohérence les diverses dispositions applicables aux dotations de péréquation. La rédaction initiale adoptée en 2011 pour la seule DSR ne fixait aucune limitation de durée ou de taille, alors même qu’il s’agit d’une dotation en faveur du monde rural, pour bénéficier du pacte de stabilité et prévoyait un mécanisme d’indexation complexe à mettre en œuvre. Cette rédaction coexiste depuis 2015 avec une rédaction identique pour la DSR, la DSU et la DNP. Il est préférable d’unifier les différentes garanties applicables pour ces trois dotations en précisant bien que, s’agissant de la DSR, celle-ci s’applique sur chacune des trois fractions.

Par ailleurs, le plafonnement de la population DGF, pour le calcul de la fraction bourg-centre de la DSR, a pour objectif d’éviter que des communes touristiques à faible population permanente, sans équipement structurant voire sans commerce ouvert à l’année deviennent par le seul critère de la population DGF les bourgs-centres des intercommunalités et captent ainsi les dotations au détriment des communes répondant à la définition des « bourgs-centres ». Au surplus, un amendement adopté en première lecture à l’initiative du Rapporteur général, prolonge pour l’année 2018 la garantie de sortie attribuée aux communes ayant perdu en 2017 leur éligibilité à la fraction bourg-centre de la DSR en raison de ce plafonnement.

En ce qui concerne l’amendement adopté à l’initiative du Gouvernement faisant porter l’intégralité de la hausse de la DSU et de la DSR, soit 180 millions d’euros, sur les composantes forfaitaires et compensatrices de la DGF et non plus pour moitié sur ces composantes et pour moitié par la hausse du montant total de la DGF, cette disposition sera sans doute amenée à évoluer en fonction du sort réservé à la DCRTP du bloc communal. En effet, l’intention de l’amendement du Rapporteur général consistant à minorer la DGF de 90 millions d’euros était de trouver une solution au financement des exonérations de TH introduites par l’article 3 ter et à alléger de 30 millions d’euros l’effort demandé sur la DCRTP du bloc communal.

*

Article 60 bis A (nouveau) Rapport sur l’impact financier du transfert de compétence des tribunaux d’instance aux officiers d’État civil en matière de pactes civils de solidarité́

I. Les Dispositions adoptÉes par le SÉnat

Cet article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement présenté par M. Jean-François Rapin (LR), avec l’avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement.

L’article 48 de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ([365]) a transféré la compétence du pacte civil de solidarité́ (pacs) jusque-là dévolue aux tribunaux d’instance aux mairies.

Selon les auteurs de l’amendement, ce transfert, qui comprend l’enregistrement des modifications et des dissolutions de pacs pour les résidents de la commune ainsi que pour les résidents de communes du ressort du tribunal d’instance, a été opéré sans qu’aucune indemnisation spécifique ne soit prévue. Ils demandent en conséquence la remise d’un rapport analysant l’impact financier de ce transfert.

II. La position du Rapporteur général

Ce rapport semble constituer un cavalier budgétaire puisqu’il ne porte pas sur l’information ni sur le contrôle de la gestion des finances publiques.

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

*

Article 60 ter Demande de rapport sur la prise en compte des charges liées à l’accueil d’une population touristique non-permanente par les collectivités territoriales

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale en première lecture

Cet article résulte de l’adoption d’un amendement présenté par le Rapporteur général au nom de la commission des finances avec avis favorables de la commission et du Gouvernement.

Il dispose que le Gouvernement remet au Parlement, avant le 30 septembre 2018, un rapport sur les modalités de prise en compte dans la répartition des dotations et des fonds de péréquation des charges liées à l’accueil d’une population touristique non permanente par les collectivités territoriales.

La majoration de la population d’un habitant par résidence secondaire permet de prendre en compte, depuis la création de la DGF en 1979, les charges incombant aux collectivités locales et liées à l’accueil d’une population touristique non-permanente.

Étant donné l’importance du critère de population dans la répartition de la DGF et des fonds de péréquation, il apparaît souhaitable que le Gouvernement remette au Parlement un rapport portant sur la prise en compte de la fréquentation touristique dans les modalités de calcul des concours financiers.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de rédaction globale de l’article présenté par les rapporteurs spéciaux au nom de la commission des finances, MM. Charles Guené et Claude Raynal.

Cet amendement élargit considérablement l’objet du rapport puisqu’il porte non plus sur les charges liées à l’accueil d’une population touristique non permanente, mais sur l’ensemble des charges des collectivités territoriales et doit étudier la mise en place d’un système équivalent aux « besoins de financement standards » italiens.

Il prévoit que le Gouvernement remette au Parlement dans un délai particulièrement court, avant le 30 mai 2018, un rapport sur la mise en place d’un système de mesure des charges des communes et EPCI basé sur des études économétriques. Ce rapport devra définir la liste des services publics dont les charges doivent être mesurées, proposer une méthode et un calendrier de mise en place d’un système de mesure du coût de production des services publics, évaluer les coûts de création et de mise à jour de ce système, étudier la prise en compte de ces indicateurs de charges dans la répartition des concours financiers de l’État et des dispositifs de péréquation, et enfin, prévoir les modalités d’association des parlementaires et des représentants des collectivités territoriales à la définition de ce système.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général souligne l’intérêt de la démarche initiée par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances du Sénat, démarche déjà présentée dans leur rapport d’information consacré à l’association des collectivités territoriales à la maîtrise des finances publiques, qui s’appuyait sur les exemples autrichien et italien.

Pour autant, un tel travail ne pouvant être correctement réalisé dans les délais impartis, le Rapporteur général propose de rétablir la rédaction initiale de cet article.

*