rapport , en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances, modifié par le Sénat, pour 2018 (n°485).

Article 15 quater (nouveau) Baisse du taux de 2,5 % à 1,10 % du droit d’enregistrement sur les partages de biens meubles et immeubles entre copropriétaires, cohéritiers et coassociés

I. Les dispositions adoptées par le sénat

Le présent article a été inséré par l’adoption d’un amendement de M. Jean-Yves Leconte (groupe socialiste et républicain) ayant reçu un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement.

Il vise à baisser de 2,5 à 1,1 % le droit de partage des biens meubles et immeubles entre copropriétaires, cohéritiers et coassociés.

Selon l’exposé sommaire de l’article, le droit de partage a été fortement augmenté par la première loi de finances rectificative pour 2011 ([135]), le taux étant passé de 1,1 % à 2,5 %.

Cette somme représente une somme conséquente à débourser puisque l’assiette est la valeur totale du bien soumis à droit de partage. Opportunément, l’exposé sommaire évoque en particulier les cas de divorce.

II. la position du Rapporteur général

Le Rapporteur général considère que l’article adopté au Sénat est trop large, dans la mesure où il abaisse le droit de partage quelles que soient les circonstances.

Toutefois, une mesure spécifique mériterait d’être trouvée dans le cas particulier des divorces pour le partage des biens immobiliers.

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Article 15 quinquies (nouveau) Extension des exonérations de taxes et de droit de timbre prévues à l’article L. 311-18 du CESEDA à la délivrance de duplicatas

I. Les dispositions adoptées par le sénat

Le présent article a été inséré par un amendement de M. Jean-Yves Leconte et de membres du groupe socialiste et républicain, avec l’avis favorable du Gouvernement. Il a pour objet d’étendre les exonérations de taxes et de droit de timbre prévues à l’article L. 311-18 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) à la délivrance de duplicatas.

A. l’état du droit

L’article L. 311-18 du CESEDA prévoit l’exonération de taxes et de droit de timbre au titre de la délivrance et du renouvellement de titre de séjours aux étrangers.

Les titres visés sont la carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale », délivrée ou renouvelée à un étranger :

– ayant subi des violences familiales ou conjugales ;

– en cas de violence commise après l’arrivée en France du conjoint étranger ;

– ayant déposé plainte contre une personne qu’il accuse d’avoir commis à son encontre les infractions relevant de la traite des êtres humains ([136]) ou du proxénétisme ([137]), ou ayant témoigné dans une procédure pénale concernant une personne poursuivie pour ces mêmes infractions ;

– bénéficiant d’une ordonnance de protection ([138]), en raison de violences exercées au sein du couple ou par un ancien conjoint, un ancien partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou un ancien concubin ;

– ayant déposé plainte pour une infraction commise par le conjoint, le concubin ou le partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité ([139]) ;

– ou ayant subi des violences conjugales de la part de son conjoint et que la communauté de vie a été rompue, ou en cas de violence commise après l’arrivée en France du conjoint étranger, dans le cadre d’un titre de séjour accordé au titre du regroupement familial.

Les taxes visées sont prévues aux articles L. 311-13 et L. 311-14 du CESEDA et le droit timbre d’un montant de 19 euros à l’article L. 311-16 du même code.

B. le dispositif proposé

Le présent article vise à étendre les cas d’exonération des taxes et du droit de timbre précités à la délivrance de duplicatas des titres de séjour mentionnés supra.

Le coût de la délivrance du duplicata varie selon le type de titre de séjour. Le présent article devrait entraîner une perte de recettes pour le budget général de l’État et l’Office français de l’immigration et de l’intégration. Le Gouvernement a accepté de lever le gage de l’amendement en séance.

II. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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II. – RESSOURCES AFFECTÉES

A. – Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 16 Fixation pour 2018 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d’exonérations d’impôts directs locaux (IDL)

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale en premiÈre lecture

Dans sa rédaction initiale, le présent article fixe, d’une part, le montant pour 2018 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à 27,050 milliards d’euros, soit une baisse de 3,8 milliards d’euros par rapport au montant voté pour 2017. Cet écart s’explique essentiellement par la suppression de la DGF des régions (3,9 milliards d’euros en 2017), à laquelle est substituée une fraction de TVA. Hors cet effet, la DGF est stable par rapport à la DGF 2017.

Le présent article ajuste également la base de calcul de la fraction de TVA transférée aux régions. Les crédits du fonds de soutien exceptionnel à destination des régions ne sont plus prises compte.

Il détermine, enfin, la minoration de certaines compensations d’exonération de fiscalité directe locale, dites « variables d’ajustement », destinée à gager 323 millions d’euros d’augmentation des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, afin de respecter le plafond de l’enveloppe normée prévu par l’article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Selon le projet de loi initial, le besoin de financement à gager sur les variables pour respecter l’enveloppe normée était le suivant :

BESOIN DE FINANCEMENT COUVERT

PAR LA MINORATION DES VARIABLES D’AJUSTEMENT

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable du projet d’article.

Pour couvrir ce besoin de financement, le présent article propose pour la première fois la minoration de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) du bloc communal.

À l’initiative du Rapporteur général et avec l’avis favorable du Gouvernement, l’Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission tirant les conséquences au présent article de l’adoption du nouvel article 3 ter du présent projet de loi de finances, compte tenu :

– des informations disponibles au moment de son adoption sur le coût de l’amendement n°I-1368 du Gouvernement, soit un coût pour l’État de 60 millions d’euros au titre de la compensation, en 2018, du maintien de l’exonération totale de TH pour des personnes entrant pour la première fois dans le champ de la « sortie en sifflet » prévue par l’article 75 de la loi de finances pour 2016 ([140]) ;

– de la volonté de réduire la minoration de la DCRTP du bloc communal, dans des proportions destinées à évoluer encore d’ici la fin de la navette parlementaire ;

– de ne pas modifier pour autant le total des prélèvements sur recettes.

L’amendement adopté proposait donc de réduire de 90 millions d’euros le montant de la DGF afin de compenser, à hauteur de 60 millions d’euros, la perte de recettes résultant de l’article 3 ter du présent projet de loi de finances et de réduire de 30 millions d’euros la minoration de la DCRTP du bloc communal, ainsi ramenée de 200 à 170 millions d’euros.

Cette baisse de la DGF était également envisagée, par plusieurs autres amendements déposés par des députés de différents groupes, afin de réduire le besoin de financement à gager par les variables d’ajustement. Cependant, la hausse de 95 millions d’euros du montant global de la DGF provient uniquement de l’augmentation de la péréquation. Afin de maintenir cette augmentation, la dotation forfaitaire de certaines communes devra faire l’objet d’un écrêtement.

Par ailleurs, face à la volonté de l’ensemble des députés de revenir sur la minoration de la DCRTP communale, le ministre de l’action et des comptes publics s’est engagé en séance à ce que la minoration prévue initialement pour le bloc communal (pour un total de 200 millions d’euros) soit supprimée, à condition de trouver un gage.

À l’issue de la première lecture à l’Assemblée nationale, les taux de minoration des variables d’ajustement par rapport à la loi de finances pour 2017 ([141]) sont donc provisoirement les suivants :

ÉVOLUTION DES VARIABLES D’AJUSTEMENT PRÉVUE PAR LA loi de finances

pour 2017 et le présent projet de loi de finances

(en millions d’euros)

Sources : loi de finances pour 2017, présent projet de loi de finances, direction du budget, commission des finances.

Enfin, à l’initiative du Rapporteur général, l’Assemblée nationale a adopté huit amendements rédactionnels.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

À l’initiative de son rapporteur général, la commission des finances ayant émis un avis favorable et le Gouvernement un avis défavorable, le Sénat a adopté un amendement visant à supprimer la minoration de 65,8 millions d’euros (–17 %) en 2018 des FDPTP qui bénéficient très majoritairement à des communes fragiles.

À l’initiative de MM. Arnaud Bazin (LR), Pascal Savoldelli (groupe communiste républicain citoyen et écologiste) et Jean-Claude Requier (RDSE), malgré l’avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, le Sénat a adopté des amendements proposant de supprimer de la liste des variables d’ajustement minorées en 2018 la dotation pour transfert de compensations d’exonération de fiscalité directe locale (DTCE-FDL) et la DCRTP des départements.

Ces amendements sont particulièrement coûteux, puisqu’ils suppriment non seulement la minoration proposée pour 2018, mais aussi la reconduction de celle appliquée en 2017 et prévoient en réalité un retour aux montants de 2016.

Dans les mêmes conditions, le Sénat a adopté un amendement de M. Jean-François Rapin (LR), visant à supprimer la minoration de la DCRTP du bloc communal.

Lors de l’examen du présent article en séance publique au Sénat, le Gouvernement a confirmé qu’il recherchait une solution au problème posé par la minoration de la DCRTP du bloc communal et travaillait « sur différentes hypothèses, notamment tenir compte du niveau des recettes réelles de fonctionnement, de manière que l’on puisse préserver les collectivités ayant véritablement besoin d’une compensation de la perte liée à la réforme de la taxe professionnelle ». Il a souligné que « la DCRTP connaît un phénomène de concentration et que, pour un certain nombre d’intercommunalités et de communes qui enregistrent une dynamique économique ou industrielle et qui ont retrouvé des activités fortes depuis la réforme de la taxe professionnelle, l’attribution de cette dotation de compensation peut paraître moins justifiée, la fiscalité nouvelle depuis 2010 étant peut-être plus favorable ». « C’est la raison pour laquelle les services de Bercy travaillent actuellement à un amendement relatif à la DCRTP. Grâce à ces dispositions, les collectivités et les territoires fragiles garderaient le bénéfice de ce dispositif ; et, en même temps, on éviterait tout effet de surpéréquation en faveur de territoires qui, en définitive, auraient moins besoin de cette aide. »

Pour 11 des 481 EPCI qui perçoivent des crédits au titre de la DCRTP en 2017, la DCRTP représente plus de 20 % des recettes réelles de fonctionnement.

EPCI dont la DCRTP reprÉsente plus de 20 % des recettes rÉelles

de fonctionnement

(en euros)

Source : DGFiP.

C’est également le cas de 6 des 1 828 communes qui perçoivent des crédits au titre de la DCRTP en 2017.

Source : DGFiP.

Enfin, malgré l’avis défavorable du Gouvernement, que la commission des finances avait interrogé, le Sénat a adopté un amendement de M. Georges Patient (La République en Marche) visant à substituer une fraction de TVA à la dotation générale de décentralisation (DGD) des régions ultra-marines de l’article 73 de la Constitution.

La commission des finances a rappelé qu’au regard de la DGF, les collectivités ultramarines font l’objet d’un traitement différencié, puisque le montant de DGF par habitant, entre 20 et 40 euros, est nettement inférieur à celui des régions de métropole (62 euros en moyenne). Le Gouvernement a toutefois indiqué que l’adoption de cet amendement pourrait créer un précédent pour d’autres collectivités en cours d’évolution vers une collectivité unique, ce qui n’était pas souhaité. Il a appelé à rechercher d’autres modalités pour la prise en compte des spécificités des territoires ultramarins.

III. la position du rapporteur gÉnÉral

Compte tenu des engagements du Gouvernement à trouver une solution au problème de la minoration de la DCRTP du bloc communal, le Rapporteur général réserve son avis. Du point d’équilibre qui sera trouvé et des précisions sur le chiffrage de l’article 3 ter dépend également la fixation du montant global de la DGF.

Sous réserve de ces modifications relatives à la DCRTP et à la DGF, le Rapporteur général propose de rétablir le texte adopté en première lecture par l’Assemblée nationale.

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Article 16 bis (nouveau) Extension du FCTVA aux communes classées en « zones à surveiller » en application du schéma régional de santé

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

À l’initiative de M. Dominique de Legge (LR), le Sénat a adopté, malgré l’avis défavorable du Gouvernement, un amendement visant à étendre l’éligibilité au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) à des dépenses pour le développement de maisons de santé, dans des communes classées en « zones à surveiller » en application du schéma régional de santé. La commission des finances a donné un avis favorable à l’amendement, sous réserve d’une évaluation de son impact budgétaire.

A. L’ÉligibilitÉ dÉrogatoire au FCTVA pour certaines maisons de santÉ

1. L’éligibilité au FCTVA est strictement encadrée

Le FCTVA est un prélèvement sur recettes de l’État (PSR) versé aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Il est destiné à assurer une compensation de la charge de TVA qu’ils supportent sur leurs dépenses d’investissement : celles-ci n’étant pas assujetties à la TVA, elles ne peuvent pas bénéficier du droit à déduction. Le FCTVA constitue le principal dispositif de soutien de l’État à l’investissement public local, à hauteur de 5,5 milliards d’euros en 2017.

Il ne constitue pas un remboursement de la TVA, ce qui serait contraire à la directive du 28 novembre 2006 relative au système commun de TVA ([142]), mais une subvention d’aide à l’investissement des collectivités territoriales. Il est régi par les articles L. 1615–1 à L. 1615–13 du CGCT.

Six conditions cumulatives doivent être remplies pour bénéficier de ce dispositif :

– la dépense doit être réalisée par un bénéficiaire du fonds ;

– le bénéficiaire du fonds doit être propriétaire de l’équipement considéré, sauf dérogations particulières et dispositions applicables aux EPCI ;

– le bénéficiaire doit être compétent pour agir dans le domaine concerné ;

– la dépense doit être grevée de TVA ;

– elle ne doit pas avoir été exposée pour les besoins d’une activité soumise même partiellement à la TVA ;

– enfin, l’équipement ne doit pas être cédé à un tiers non bénéficiaire du fonds, ni être confié à un tiers sauf dans les cas de dérogations prévus par la loi.

Le taux de compensation, forfaitaire est fixé à 16,404 % pour les dépenses éligibles réalisées à compter du 1er janvier 2015.

Le versement du FCTVA s’effectue selon trois régimes de versement distincts. Le régime de droit commun, correspondant à un versement intervenant deux ans après la réalisation de la dépense, ne représente plus que 25 % des demandes. 61 % des demandes sont éligibles à un versement intervenant un an après et 13 % à un versement en année N.

2. Une dérogation est prévue depuis 2011 pour des maisons de santé

a. Un instrument de lutte contre la désertification médicale

La loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ([143]) a introduit, à l’article L. 1511–8 du CGCT la faculté, pour les collectivités et leurs groupements d’attribuer différentes aides dans le cadre de leur action contre la désertification médicale.

L’article 52 de la loi de finances pour 2011 ([144]) a étendu, à compter de 2011, l’éligibilité au FCTVA aux investissements immobiliers réalisés par les communes et leurs groupements dans les zones en déficit en matière d’offre de soins, les zones de revitalisation rurale ou les territoires ruraux de développement prioritaire et destinés à l’installation des professionnels de santé ou à l’action sanitaire et sociale.

Le dispositif de soutien, au moyen du FCTVA, aux investissements immobiliers des collectivités territoriales destinés à certaines maisons de santé est resté concentré sur les zones les plus exposées aux problèmes liés à la démographie médicale, tant pour des raisons budgétaires que pour des raisons liées au droit de la concurrence. Il s’agit ici d’une dérogation au principe prévu par l’article L. 1615-7 du CGCT selon lequel la dépense éligible au FCTVA ne doit pas être relative à un bien cédé ou confié à un tiers non bénéficiaire du fonds.

b. Trois catégories de zones sont concernées

Cette dérogation est permise dans trois catégories de zones.

Les zones en déficit en matière d’offre de soin

Les zones en déficit en matière d’offre de soins sont prévues par l’article L. 1434-4 du code de la santé publique. Elles sont déterminées par arrêté du directeur général de l’agence régionale de santé (ARS). La carte de ces zones a été modifiée par l’arrêté du 13 novembre 2017 relatif à la méthodologie applicable à la profession de médecin pour la détermination des zones prévues au 1° de l’article L. 1434-4 du code de la santé publique.

La nouvelle méthodologie s’appuie sur un indicateur développé par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) : l’indicateur d’accessibilité potentielle localisée (APL) au médecin, qui s’exprime en nombre de consultations accessibles par an par habitant. Cet indicateur recouvre trois dimensions : l’activité de chaque praticien (mesurée par le nombre de consultations ou visites effectuées par le praticien) ; le temps d’accès au praticien ; la consommation de soins des habitants par classe d’âge (pour tenir compte des besoins différenciés en offre de soins).

Chaque région est constituée de « territoires de vie-santé » qui constituent la maille territoriale du zonage et regroupent plusieurs communes. L’indicateur APL est calculé au niveau du territoire de vie-santé comme la moyenne, pondérée par la population de chaque commune, des indicateurs APL des communes composant cette unité territoriale. Dans la détermination de son zonage, chaque ARS bénéficie toutefois d’une latitude lui permettant de tenir compte de dimensions non intégrées dans l’indicateur, comme la dimension sociale.

En moyenne, un habitant bénéficie de 3,8 consultations par an. C’est le cas dans 9 000 communes environ. Selon la nouvelle méthodologie, une offre médicale est insuffisante dès lors qu’elle est inférieure à 2,5 consultations par an par habitant. Le niveau de l’offre de soins ne permet pas de répondre de manière satisfaisante aux besoins de la population lorsque l’indicateur APL est inférieur à 4 consultations par an par habitant.

Les zones de revitalisation rurale (ZRR)

Les ZRR sont définies au II de l’article 1465 A du CGI et correspondent aux communes membres d’un EPCI qui satisfait aux conditions suivantes :

– sa densité démographique n’excède pas la densité médiane des EPCI métropolitain ;

– son revenu fiscal par unité de consommation médian n’excède pas la médiane des revenus médians des EPCI métropolitains.

Le zonage résultant de ces critères est entré en vigueur le 1er juillet 2017. Auparavant, les critères d’éligibilité étaient appréciés au niveau des communes et reposaient sur un déclin de la population générale, un déclin de la population active et une forte proportion d’emplois agricole.

Afin d’éviter une sortie brutale de certaines communes du fait du nouveau zonage, le bénéfice du dispositif d’exonérations a été maintenu jusqu’au 30 juin 2020 pour les communes de montagne n’étant plus incluses dans une ZRR au 1er juillet 2017 ; en application de l’article 7 de la loi du 28 décembre 2016 dite « Montagne II » ([145]).

L’article 10 sexies du présent projet de loi de finances, adopté à l’initiative de notre collègue Émilie Cariou, prévoit un mécanisme similaire pour les autres communes sorties du zonage, jusqu’au 31 décembre 2019, ainsi que la remise d’un rapport avant le 1er juin 2018 sur les dispositifs susceptibles d’accompagner les communes sortant du dispositif d’exonérations. Un amendement adopté par le Sénat a prolongé ce mécanisme jusqu’au 30 juin 2020.

13 845 communes métropolitaines et 45 communes d’outre-mer sont classées en ZRR, auxquelles doivent être ajoutées les 1 011 communes de montagne bénéficiant du dispositif transitoire prévu par la loi « Montagne II ».

Les territoires ruraux de développement prioritaires (TRDP)

Les TRDP sont des zones éligibles aux programmes d’aménagement concerté des territoires ruraux des contrats de plan État-régions, ainsi que des zones rurales d’intervention prioritaire pour l’attribution des primes à l’amélioration de l’habitat.

La délimitation des territoires ruraux de développement prioritaire figure à l’annexe du décret définissant les territoires ruraux de développement prioritaires ([146]). Elle recoupe largement celle des ZRR.

B. Le dispositif proposÉ par le SÉnat

Le présent article complète le quatrième alinéa du I de l’article L. 1511-8 du CGCT, pour ajouter les « zones à surveiller en application du schéma régional de santé » à la liste des zones dans lesquelles les investissements immobiliers réalisés par les communes et leurs groupements, pour les maisons de santé, sont éligibles au FCTVA.

La loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé ([147]) a réformé le projet régional de santé (PRS), désormais constitué, à compter du 1er janvier 2018, d’un cadre d’orientation stratégique (COS), d’un schéma régional de santé et d’un programme régional relatif à l’accès à la prévention et aux soins des personnes les plus démunies (PRAPS).

Le schéma régional de santé (SRS) est établi pour cinq ans, sur la base d’une évaluation des besoins sanitaires, sociaux et médico-sociaux. Il détermine pour l’ensemble de l’offre de soins et de services de santé, y compris en matière de prévention, de promotion de la santé et d’accompagnement médico-social, des prévisions d’évolution et des objectifs opérationnels.

Conformément aux articles R. 1434-4 et suivants du code de la santé publique, le schéma régional de santé est élaboré par l’agence régionale de santé sur le fondement d’une évaluation des besoins. Le diagnostic porte sur la continuité des parcours de santé, l’identification d’éventuels points de rupture au sein de ces parcours et les difficultés de coordination entre professionnels, établissements ou services.

Le schéma tient compte notamment des exigences d’accessibilité, de qualité, de sécurité, de permanence, de continuité des prises en charge. Il comporte des objectifs visant à améliorer l’organisation des parcours de santé en favorisant la coordination et la coopération des acteurs de l’offre sanitaire, sociale et médico-sociale, et à favoriser l’accès aux soins. Il mobilise notamment des mesures d’aide à l’installation des professionnels de santé et des outils d’appui et de coordination des acteurs du soin et des accompagnements sociaux et médico-sociaux ainsi que des investissements immobiliers et des équipements.

Les « zones à surveiller » mentionnées par le présent article ne sont toutefois pas définies explicitement, ni par l’article L. 1434-4 ni par l’article R. 1434-4.

II. la position du Rapporteur général

Le Gouvernement a indiqué en séance au Sénat que, d’une part, l’éligibilité au FCTVA était déjà prévue sur un zonage très large qui couvrait une large partie des zones à surveiller et, d’autre part, qu’il était difficile d’estimer le coût de cet article, puisqu’il dépendait des décisions d’investissement des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Par ailleurs, le Gouvernement a annoncé le 13 octobre 2017 un plan de lutte contre les déserts médicaux, autour de quatre priorités :

– assurer une présence médicale et soignante accrue dans les territoires : aides à l’installation et à l’exercice des médecins dans les zones en tension, nouveau zonage des territoires en tension pour les généralistes et extension à certains spécialistes, augmentation du plafond du cumul emploi et retraite, etc. ;

– investir pour le développement du numérique ;

– favoriser une meilleure organisation des professions de santé pour assurer une présence soignante pérenne et continue : guichet unique d’information et d’orientation des professionnels de santé, poursuite du soutien au développement des maisons de santé pluriprofessionnelles, des centres de santé et de tous les modes d’exercice coordonné ;

– coconstruire des projets d’animation et d’aménagement des territoires par les professionnels de santé, les usagers, les institutions et les élus des territoires.

Dans ces conditions, le Rapporteur général propose la suppression de cet article.

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Article 16 ter (nouveau) Institution d’un prélèvement sur recettes de 36 millions d’euros au profit des communes bénéficiaires de la DSU et de la DSR

Le présent article, inséré par le Sénat dans le présent projet de loi de finances, s’inscrit dans le prolongement des mesures adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture pour prévoir le réemploi des crédits de la « réserve parlementaire ». Il vise à permettre la réaffectation, aux collectivités territoriales, de crédits d’un montant équivalent à ceux dont elles bénéficiaient jusqu’en 2017 au titre de la réserve, soit 86 millions d’euros.

I. Les dispositions adoptées Le Sénat

Le dispositif adopté par le Sénat au présent article est venu compléter le dispositif adopté par l’Assemblée nationale en première lecture et destiné à réorienter les crédits de la « réserve parlementaire », qui a été supprimée.

A. le dispositif adopté par l’assemblée en première lecture

1. Le redéploiement des crédits de la « réserve parlementaire », supprimée à compter de 2018

a. Les crédits de la réserve parlementaire s’élèvent à 146 millions d’euros en 2017

L’article 14 de la loi organique pour la confiance dans la vie politique ([148]) met fin à compter de 2018, à la pratique dite de la « réserve parlementaire », dite également, au Sénat, « dotation d’action parlementaire ». Il s’agissait de crédits inscrits au projet de loi de finances par le Gouvernement, pour subventionner principalement des collectivités territoriales, des associations et des fondations, conformément aux souhaits exprimés par les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Les crédits ouverts dans ce cadre en loi de finances initiale pour 2017 ([149]) s’élèvent à 146 millions d’euros, dont 86 millions d’euros pour les collectivités territoriales et leurs groupements imputés sur la mission budgétaire Relations avec les collectivités territoriales (RCT) et 60 millions répartis sur les autres missions.

Le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la suppression de la pratique de la « réserve parlementaire », dans la mesure où l’article 14 de la loi organique vise à « assurer le respect de la séparation des pouvoirs et des prérogatives que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution pour l’exécution du budget de l’État » ([150]). Il a toutefois exprimé une réserve, indiquant que cet article 14 ne saurait être interprété « comme limitant le droit d’amendement du Gouvernement en matière financière ».

La pratique de la réserve parlementaire existait depuis 1973 pour l’Assemblée nationale et depuis 1989 pour le Sénat. Aucun texte ne la prévoyait.

Pour 2017, la réserve parlementaire de l’Assemblée nationale a été fixée à 89,74 millions d’euros et la dotation d’action parlementaire du Sénat à 56,26 millions d’euros, montant inchangé depuis 2012. Les députés ont proposé d’attribuer 46,3 % de cette enveloppe, soit 41,5 millions d’euros, à la mission RCT et 53,7 % aux autres missions budgétaires, soit 48,2 millions d’euros. Les sénateurs ont proposé d’attribuer 80,5 % de cette enveloppe soit 45,31 millions d’euros à la mission RCT et 19,5 % aux autres missions budgétaires (soit 10,95 millions d’euros).

La réserve permettait aux parlementaires de jouer un rôle dans la répartition et l’affectation d’une part très limitée des crédits budgétaires, soit 0,03 % des crédits sur un total de dépenses du budget général de l’État de 446 milliards d’euros prévus pour 2017, pour des opérations ciblées, en faveur de l’investissement local ou du secteur associatif.

Selon les calculs de la commission des finances du Sénat, les subventions pour travaux d’intérêt local proposées par les sénateurs représentent l’équivalent d’une majoration de 9 % des subventions reçues au titre de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR). Il s’agissait, la plupart du temps, d’un complément aux crédits attribués par l’État, ce qui explique que les montants moyens soient relativement peu élevés. En 2016, les députés ont proposé 4 674 subventions aux collectivités et à leurs groupements, réparties entre 4 538 communes. Les montants s’échelonnent de 326 à 200 000 euros, le montant moyen des subventions s’élève à 8 327 euros et la médiane à 5 400 euros.

Selon l’exposé des motifs du projet de loi organique précité et l’étude d’impact, il était proposé « la suppression de la réserve parlementaire au profit d’une éventuelle réallocation des crédits vers des dispositifs existants et normés, dont les règles d’allocation sont connues et publiques ». En séance publique au Sénat, le 12 juillet 2017, la garde des Sceaux avait indiqué que « le montant attribué aux collectivités locales, 86 millions d’euros, sera réorienté vers des instruments existants qui financent les territoires, comme la DETR ».

b. L’Assemblée nationale a prévu la réaffectation de 50 % de ces crédits

● 25 millions supplémentaires pour les associations

L’Assemblée nationale a adopté, lors de l’examen des crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative en première lecture, un amendement du Gouvernement visant à relever de 25 millions d’euros, en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, les crédits du programme 163 Jeunesse et vie associative de la mission Sport, jeunesse et vie associative pour abonder le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA). Selon les indications du Gouvernement, ces crédits sont prioritairement destinés aux associations ne bénéficiant pas du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS).

Cet amendement répondait globalement à la demande de la commission des finances. Conformément aux conclusions du groupe de travail sur le réemploi des crédits de la réserve parlementaire, constitué au sein de la commission et composé de représentants de l’ensemble des groupes politiques, le Rapporteur général proposait de créer une dotation de solidarité locale, dont les crédits seraient répartis au niveau départemental, après avis de commissions comprenant des parlementaires. Les crédits de cette dotation s’élèveraient à 80 millions d’euros en 2018. Ils seraient destinés pour 37,5 % (soit 30 millions d’euros) aux associations et pour 62,5 % (soit 50 millions d’euros) aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Le choix d’augmenter plutôt les crédits du FDVA implique de modifier le décret du 30 décembre 2011 relatif au fonds pour le développement de la vie associative ([151]). Ce décret prévoit en effet une répartition des crédits au niveau régional, pour des projets destinés à la formation des bénévoles, en excluant les associations sportives, bénéficiaires d’autres dispositifs.

● 50 millions d’euros pour les communes et les EPCI

L’Assemblée nationale a modifié, en première lecture, l’article 59 du présent projet de loi de finances pour permettre d’augmenter de 50 millions d’euros les crédits de la DETR. Ceux-ci sont répartis entre les départements en prenant en compte la population et le potentiel fiscal des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre éligibles, la densité de population des départements et le potentiel financier des communes. L’article 141 de la loi de finances pour 2017 précitée a adapté les seuils d’éligibilité à la nouvelle carte intercommunale. Sont éligibles en métropole les communes de 2 000 habitants au plus et celles de 20 000 habitants au plus lorsque leur potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant de l’ensemble des communes de même taille. Sont éligibles en métropole les EPCI de 20 000 habitants au plus, ceux dont toutes les communes membres sont éligibles et ceux dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des EPCI à fiscalité propre de même catégorie et dont toutes les communes ont une population inférieure à 15 000 habitants. Des seuils spécifiques sont prévus outre-mer.

Les crédits de la DETR sont attribués par le représentant de l’État dans le département, sous forme de subventions en vue de la réalisation d’investissements, ainsi que de projets dans le domaine économique, social, environnemental et touristique ou favorisant le développement ou le maintien des services publics en milieu rural.

Dans chaque département, il est institué auprès du représentant de l’État une commission composée de représentants des maires et des présidents des EPCI, désignés par l’association des maires du département et de quatre parlementaires.

L’article 59 du présent projet de loi de finances pérennise la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) et, dans sa rédaction initiale, visait à la diviser en deux parts : l’une finançant des projets structurants, l’autre soutenant les projets de mutualisation et de modernisation des collectivités territoriales. La seconde part, dotée de 50 millions d’euros, aurait pour objet l’attribution de subventions, « principalement d’investissement », aux communes et EPCI à fiscalité propre, à condition qu’ils maîtrisent leurs dépenses de fonctionnement, sur la base d’un projet de modernisation, dans le cadre d’un contrat conclu avec le représentant de l’État dans la région.

À l’initiative du Rapporteur général, et avec l’avis favorable du Gouvernement, l’Assemblée nationale a supprimé la seconde part de la DSIL, pour transférer ses crédits (50 millions d’euros) à la DETR. Le Sénat n’a pas modifié ces dispositions.

2. La hausse des dotations de péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement

La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR), respectivement définies à l’article L. 2334-15 et à l’article L. 2334-20 du CGCT, sont deux des dotations de péréquation des communes inscrites au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

En 2018, leurs montants augmentent tous deux d’au moins 90 millions d’euros en 2018, comme prévu par l’article 60 du présent projet de loi de finances. Il appartiendra au comité des finances locales (CFL) d’aller éventuellement au-delà de ce que prévoit la loi de finances. La péréquation verticale atteint du bloc communal continue d’augmenter en 2018. Cette progression est toutefois limitée par rapport aux exercices précédents, qui étaient marqués par les effets de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) pour les communes les plus défavorisées. La CRFP est désormais supprimée.

Progression des dotations de péréquation des communes

(en millions d’euros)

La hausse de la péréquation est financée pour moitié par la minoration des « variables d’ajustement » et pour moitié, par écrêtement de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation forfaitaire des départements. Depuis 2017, le prélèvement sur les communes est plafonné à 1 % des recettes réelles de fonctionnement. 2 415 communes sont plafonnées (sur 18 080 prélevées) en 2017, pour un écrêtement total de 218 millions d’euros.

B. le dispositif proposé par le Sénat

Le présent article résulte d’un amendement adopté en première lecture par le Sénat, à l’initiative de MM. Charles Guené (LR) et Claude Raynal (groupe socialiste et républicain), rapporteurs spéciaux de la mission RCT, suivant l’avis favorable de la commission des finances et malgré l’avis défavorable du Gouvernement.

Il institue, à compter de 2018, un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR) destiné à soutenir les communes vulnérables. Son montant s’élève à 36 millions d’euros. Il vise à porter le réemploi des crédits de l’ancienne réserve parlementaire de 50 à 86 millions d’euros au bénéfice des communes et des EPCI.

Le PSR est réparti chaque année entre les communes bénéficiaires, l’année de répartition, d’une attribution au titre de la DSU ou de la DSR, en proportion des attributions perçues au titre de ces dotations cette même année. En 2017, 676 communes de 10 000 habitants et plus ont bénéficié des crédits de la DSU en 2017. La dotation moyenne par habitant s’élève, hors garantie, à 82,5 euros. 33 495 communes ont bénéficié de la dotation de solidarité rurale en 2017, (soit 34 477 234 habitants) qui ont perçu en moyenne 37,92 euros par habitant. Cet amendement conduirait à majorer de 1 % les crédits de chacune de ces dotations.

II. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général vous propose de supprimer cet article, afin de respecter l’équilibre atteint à l’issue de l’examen du projet de loi en première lecture à l’Assemblée nationale.

S’agissant de l’ampleur de la réaffectation des crédits de la réserve parlementaire, une participation à la régulation budgétaire apparaît justifiée.

Par ailleurs, 76,7 millions d’euros sont inscrits en crédits de paiement sur la mission RCT, au titre de la réserve parlementaire, pour l’exécution des décisions de subventions attribuées au titre des années antérieures à 2018.

Quant à la hausse de deux des dotations de péréquation au sein de la DGF, attribuées aux seules communes sur des critères aussi précis que complexes, elle ne répond pas à l’objectif poursuivi par l’Assemblée nationale en première lecture. L’ancienne réserve parlementaire permettait de soutenir des projets utiles à l’animation de la vie locale, sans pour autant correspondre aux critères fixés pour les dotations existantes. Le fléchage de 50 millions d’euros sur la DETR maintient cette double logique de subvention sur projet, en privilégiant les territoires où les petites communes sont plus nombreuses.

Le Rapporteur général sera attentif à la publication du décret relatif à la gestion de la nouvelle enveloppe du FDVA, comme à celle de la circulaire relative la répartition des crédits de la DETR, qui devra comporter des dispositions relatives à l’information de l’ensemble des parlementaires des départements.

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Article 16 quater (nouveau) Exclusion de la liste des variables d’ajustement des exonérations de longue durée relatives aux constructions neuves de logements sociaux et pour l’acquisition de logements sociaux

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. Un nouveau prÉlÈvement sur recettes de l’État

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat à l’initiative de M. Philippe Dallier (LR), avec l’avis favorable de la commission des finances mais l’avis défavorable du Gouvernement.

Le I de cet article institue un prélèvement sur recettes de l’État (PSR) au profit des collectivités territoriales, destiné à compenser la perte de recettes supportée par les communes, les EPCI, les départements et la métropole de Lyon du fait de la minoration des compensations des exonérations en matière de logement social.

Le II du présent article définit la perte de recettes à compenser comme la différence entre les montants exonérés et les compensations effectivement perçues par les collectivités.

Selon le III du présent article, le montant perçu par chaque collectivité ou groupement au titre du nouveau PSR est égal à la somme des montants calculés en application du II.

B. Les exonÉrations concernÉes

Le présent article concerne d’une part des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en faveur du logement social, d’autre part des exonérations de TFPB et de TH pour certaines personnes à revenus modestes.

Sont visés d’abord les allongements de quinze à vingt ans des exonérations de TFPB pour les constructions neuves ou les acquisitions de logements sociaux prévus par les articles 1384 A, 184 C et 1384 D du CGI (alinéas 4 à 8).

Sont visées ensuite les exonérations de TFPB prévues par les articles 1390 et 1391 (alinéa 9), qui bénéficient, pour leur résidence principale, aux titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) ou de l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) et aux redevables âgés de plus de soixante-quinze ans au 1er janvier de l’année de l’imposition, lorsque le montant de leur RFR n’excède pas la limite prévue à l’article 1417 du CGI.

Le présent article s’applique également (alinéa 10) à l’exonération de TFPB mentionnée à l’article 1383 C ter du CGI, laquelle bénéficie, pour cinq ans, aux immeubles situés dans les QPV, sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou de l’EPCI.

Sont enfin visées (alinéa 9) les exonérations de taxe d’habitation prévues au I et au I bis de l’article 1414 du CGI, dont bénéficient, pour leur résidence principale, les titulaires de l’ASPA ou de l’ASI, soit bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), soit infirmes ou invalides ne pouvant subvenir par leur travail aux nécessités de leur existence, soit âgés de plus de soixante ans, soit veufs ou veuves quel que soit leur âge, qui respectent une condition de cohabitation et dont le montant du RFR de l’année précédente n’excède pas la limite définie à l’article 1414 du CGI. L’article 75 de la loi de finances pour 2016 ([152]) permet aux contribuables ayant perdu le bénéfice de l’exonération de TH prévue en faveur des personnes aux revenus modestes de plus de soixante ans, veufs ou veuves, ou titulaires de l’AAH, de conserver pendant deux ans le bénéfice de cette exonération. À l’issue de cette période de deux ans, la valeur locative utilisée pour établir la taxe foncière et la TH est réduite de deux tiers l’année suivante et d’un tiers l’année d’après.

C. Certaines compensations d’exonÉrations de fiscalitÉ directe locale font l’objet de minorations

Lorsque la loi impose aux collectivités une exonération de fiscalité locale, elle détermine les conditions dans lesquelles l’État compense la perte de recettes. Le plus souvent, la compensation est versée en année N + 1, en prenant en compte les bases de l’année précédente, et en appliquant le taux d’imposition d’une année de référence (1991 par exemple pour la compensation de l’exonération de taxe d’habitation). La prise en compte d’un taux historique s’explique par la volonté de concilier l’autonomie fiscale des collectivités et les finances de l’État. Lorsque les exonérations sont soumises à délibération des collectivités, elles ne sont pas compensées par l’État mais sont à la charge des collectivités concernées. Les compensations sont retracées de façon comptable en prélèvements sur recettes.

Les concours financiers de l’État se composent des prélèvements sur recettes, en premier lieu la DGF et notamment ses composantes de péréquation, des crédits de la mission RCT, des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale et des dotations de compensation de la réforme supprimant la taxe professionnelle. Dans le cadre de la programmation des finances publiques, ces concours sont inclus dans une enveloppe normée : la hausse de certains concours est compensée par la baisse des crédits d’autres concours, qualifiés de « variables d’ajustement ». Compte tenu des objectifs de maîtrise de dépenses publiques, les concours financiers de l’État ont, pour la première fois, fait l’objet de mesures de maîtrise dans la loi de finances pour 2008 ([153]) : leur progression a été réduite à celle de l’inflation. Depuis lors, les collectivités locales assument une part croissante des exonérations de fiscalité directe locale.

Les règles applicables aux exonérations mentionnées par le présent article sont présentées dans le tableau ci-dessous.

L’article 16 du présent projet de loi de finances applique aux variables d’ajustement un taux de minoration, différent selon les catégories de variables, permettant de respecter le plafonnement de l’enveloppe normée. Le taux de minoration des compensations d’exonération de fiscalité directe locale est quant à lui gelé par rapport à 2017, compte tenu de leur faible montant : ces compensations ne feront pas l’objet d’une minoration supplémentaire en 2018.

II. la position du rapporteur général

La compensation proposée serait particulièrement dérogatoire. Le taux de compensation d’une exonération peut être calculé par rapport aux règles légales (il est alors de 100 %), ou par rapport au montant total exonéré et il dépend alors de l’évolution du taux d’imposition, selon les collectivités.

Le présent article aurait pour effet de compenser la perte de recettes par rapport au montant total exonéré, et non par rapport aux règles légales de compensation, avant minoration.

Son coût, qui n’a pas été pris en compte à l’article 18 qui récapitule l’évaluation des différents PSR, serait donc particulièrement élevé. Selon le rapport du Gouvernement au Parlement relatif au coût pour les collectivités territoriales des mesures d’exonération et d’abattements d’impôts directs locaux, le montant des exonérations de longue durée de TFPB est de 403,8 millions d’euros pour les communes. Le montant de la compensation avant minoration est de 154 millions d’euros. Il est de 34,5 millions d’euros après minoration.

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 16 quinquies (nouveau) Institution d’un prélèvement sur les recettes destiné à financer le transfert des pactes civils de solidarité pour les communes sièges de tribunaux d’instance

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. le transfert

Depuis le 1er novembre 2017, les partenaires souhaitant conclure un pacte civil de solidarité (pacs) doivent s’adresser à leur mairie et non plus au greffe du tribunal d’instance. L’article 48 de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ([154]) confie en effet à cette date aux officiers d’état civil le soin de recevoir la déclaration des partenaires et les éventuelles demandes de modification et dissolution de la convention de pacs pour les résidents de la commune ainsi que pour les résidents de communes du ressort du tribunal d’instance. Près de 1,8 million de dossiers de pacs, en vigueur ou dissous après le 1er novembre 2012, ont été transférés aux 284 communes sièges de tribunaux d’instance.

Un décret paru le 10 mai 2017 ([155]) apporte des précisions sur les procédures d’enregistrement, de modification et de dissolution du pacs, transférées des greffes des tribunaux d’instance aux mairies.

Ce transfert accroît les charges liées aux compétences des officiers d’état civil, mais il n’est pas assimilable à un transfert de compétence au sens de l’article 72–2 de la Constitution. Il n’ouvre donc pas droit à une compensation et aucune indemnisation spécifique n’est prévue. Dans un courrier du 20 avril 2017, l’Association des maires de France (AMF) a demandé au président de la commission consultative d’évaluation des charges (CCEC) de se prononcer sur cette question.

Durant l’examen du projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, l’AMF avait manifesté son opposition au transfert de l’enregistrement des pacs aux mairies. Le Sénat avait supprimé le transfert, que l’Assemblée nationale avait rétabli.

Le Gouvernement estime à 2,5 millions d’euros par an le coût actuellement supporté par les greffes des tribunaux d’instance pour l’enregistrement des pacs. Il fait valoir que la suppression de l’obligation pour les communes gérant leur état civil sous forme informatique d’établir un second exemplaire des actes de l’état civil et de transmettre les avis de mention aux greffes des tribunaux de grande instance générera des économies quasi équivalentes à ces nouveaux frais. Par ailleurs, selon une circulaire du 10 mai 2017 ([156]), le transport des dossiers est à la charge et de la responsabilité du ministère de la justice et donc des services des tribunaux d’instance.

B. les modifications proposÉes par le sÉnat

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat à l’initiative de M. Jean-François Rapin (LR), malgré la demande de retrait de la commission des finances et du Gouvernement.

Il vise à instituer, à compter du 1er janvier 2018, un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR), au profit des collectivités territoriales, destiné à financer le transfert des pacs pour les communes sièges de tribunaux d’instance.

Son montant est égal à la somme engagée par les collectivités territoriales pour le transfert de compétence des greffiers de tribunaux d’instance aux officiers d’état civil. Il est réparti en fonction du nombre de données et de dossiers traités par chaque collectivité territoriale siège d’un tribunal d’instance dans le cadre du transfert des pactes civils de solidarité. Pour 2018, ce montant n’a pas été évalué à l’article 18 du présent projet de loi de finances.

II. La position du Rapporteur général

Comme l’ont souligné la commission des finances du Sénat et le Gouvernement, cet article pose un problème d’évaluation et une difficulté technique : on ne peut créer de prélèvement sur recettes sans disposer de ses bases précises de calcul.

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 17 Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Le présent article actualise les modalités de détermination de la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) transférée aux collectivités territoriales en compensation de transferts de compétences.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Le présent article a été adopté par l’Assemblée nationale sans modification. Il se traduit par un transfert de ressources fiscales de l’État vers les collectivités territoriales de 54,7 millions d’euros en 2018. Dans le détail, il est prévu le transfert de :

– 35,25 millions d’euros au Département de Mayotte au titre du rattrapage sur la période 2009-2017 de la compensation due à la suite de la création du service de protection maternelle et infantile (PMI) en 2009 ;

– 14,53 millions d’euros au Département de Mayotte au titre de la compensation du service de protection maternelle et infantile (PMI) à compter de 2018 ;

– 3,76 millions d’euros aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au Département de Mayotte au titre de l’actualisation du montant de la ressource régionale pour l’apprentissage ;

– 0,25 million d’euros au Département de Mayotte et à certaines collectivités d’outre-mer (Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon) au titre de la compensation de la prise en charge du dispositif de nouvel accompagnement pour la création et la reprise d’entreprise (NACRE) ;

– 0,91 million d’euros au Département de Mayotte au titre de la prise en charge de l’ensemble des compétences du service public régional de la formation à compter du 1er janvier 2018.

Pour ce faire, le présent article prévoit des ajustements concernant les quotes-parts de trois fractions de TICPE :

– la fraction de TICPE « Mayotte (départementalisation) » ;

– la fraction de TICPE « Réforme du financement de l’apprentissage » ;

– et la fraction de TICPE « MAPTAM et NOTRe » ([157]).

Pour rappel, hors modulations régionales, la fraction de TICPE transférée en 2018 devrait s’élever à 10,8 milliards d’euros.

Les différentes fractions de TICPE transférées aux collectivités territoriales en 2017 et 2018

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

II. Les modifications adoptÉes par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement procédant à diverses autres actualisations portant essentiellement sur les compensations versées au titre des transferts de compétence aux régions et au Département de Mayotte en matière de formation professionnelle.

Cet amendement a recueilli un avis favorable de la commission des finances. Au total, il se traduit par un transfert supplémentaire de ressources fiscales de l’État vers les collectivités territoriales de 43,1 millions d’euros en 2018.

Dans le détail, il est prévu le transfert de :

– 41 396 euros au Département de Mayotte au titre de la fraction de TICPE « Mayotte (départementalisation) » ;

– 5 157 105 euros aux régions au titre de la fraction de TICPE « MAPTAM et NOTRe » ;

– et 37 873 951 euros aux régions au titre de la fraction de TICPE « Libertés et responsabilités locales – Régions ».

Transferts de ressources résultant de l’amendement adopté par le sénat

(en euros)

Source : commission des finances, d’après l’amendement adopté par le Sénat.

Pour permettre ce transfert, l’amendement adopté par le Sénat procède aux actualisations nécessaires des fractions de tarif de TICPE dont le produit est transféré.

fraction de tarif de TICPE « MAPTAM et Notre »

Source : présent article.

fraction de tarif de TICPE « Libertés et responsabilités locales – régions »

(en euros)

Source : présent article adopté par le Sénat.

III. La position du Rapporteur général

Au total, le présent article se traduit par un transfert de ressources fiscales de l’État vers les collectivités territoriales de 97,8 millions d’euros.

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification, sous réserve d’un amendement rédactionnel.

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Article 18 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Le montant des prélèvements sur recettes (PSR) de l’État au profit des collectivités territoriales est évalué chaque année en loi de finances, conformément aux articles 6 et 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ([158]). Les PSR sont définis comme un montant déterminé de recettes de l’État, qui peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit de ces collectivités. Ils représentent près de la moitié de l’ensemble des transferts financiers de l’État et la quasi-totalité des concours financiers de l’État aux collectivités et à leurs groupements.

Le présent article évalue le montant de l’ensemble des PSR de l’État au profit des collectivités territoriales à 40,3 milliards d’euros en 2018, en baisse de 4,1 milliards d’euros par rapport au montant évalué dans la loi de finances pour 2017 ([159]). Cette diminution de 9,1 % s’explique essentiellement par la suppression de la DGF des régions (3,9 milliards d’euros), compensée par le transfert d’une fraction de TVA de 4,1 milliards d’euros. Les autres évolutions proposées traduisent l’élargissement de l’assiette des variables d’ajustement et l’évolution du montant du fonds de compensation pour la valeur ajoutée (FCTVA).

À l’initiative du Rapporteur général et avec l’avis favorable du Gouvernement, l’Assemblée nationale a adopté, en première lecture, un amendement de la commission tirant les conséquences au présent article de l’adoption du nouvel article 3 ter et des modifications apportées à l’article 16 du présent projet de loi de finances. Ce mouvement s’est traduit par une diminution de 90 millions d’euros du montant de la DGF, une augmentation à hauteur de 60 millions d’euros de la dotation de compensation des exonérations de fiscalité directe locale et une réduction de 30 millions d’euros de la minoration de la DCRTP du bloc communal.

ÉVOLUTION DU MONTANT DES PSR

(en milliers d’euros)

Source : annexe au présent projet de loi de finances, Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Suivant l’avis favorable de la commission des finances et malgré l’avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement tirant les conséquences sur le tableau retraçant les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales des amendements adoptés aux articles 3 ter et 16 du présent projet de loi de finances. Cet amendement :

– diminue de 60 millions d’euros le montant de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale du fait de la suppression de l’article 3 ter ;

– augmente de 65,8 millions d’euros le montant des FDPTP du fait de leur non-minoration à l’article 16. Ce montant devrait être en réalité supérieur, puisque le Sénat a supprimé à l’article 16 non seulement la minoration proposée pour 2018, mais aussi la reconduction de celle appliquée en 2017 et prévoit en réalité un retour aux montants de 2016.

– ajuste en conséquence le montant total des prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités territoriales (+ 5,8 millions d’euros).

III. la position du rapporteur gÉnÉral

Compte tenu des engagements du Gouvernement à trouver une solution au problème de la minoration de la DCRTP du bloc communal, le Rapporteur général réserve son avis. Du point d’équilibre qui sera trouvé et des précisions sur le chiffrage de l’article 3 ter dépend également la fixation du montant global de la DGF.

Sous réserve de ces modifications relatives à la DCRTP et à la DGF, le Rapporteur général propose de rétablir le texte adopté en première lecture par l’Assemblée nationale.

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B. – Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 19 Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

Le présent article a pour objet de faire participer les opérateurs de l’État et les organismes chargés de missions de service public bénéficiant de taxes affectées à l’objectif de réduction de la dépense publique de 3 points au moins par rapport au PIB au cours du quinquennat.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Lors de son examen par l’Assemblée nationale, cet article a été modifié par l’adoption de dix-sept amendements.

L’Assemblée nationale a adopté cinq amendements identiques, avec un avis défavorable du Gouvernement, à l’initiative de M. Marc Le Fur, de M. Vincent Ledoux, de M. Bertrand Pancher, de M. Dominique Potier et de Mme Amélie de Montchalin. Ces amendements avaient pour objet de maintenir l’affectation de la taxe sur les transactions financières à hauteur de 270 millions d’euros en faveur de l’Agence française de développement (AFD), en supprimant le transfert prévu par le présent article de cette affectation au Fonds de solidarité pour le développement (FSD).

À l’initiative du Gouvernement, l’Assemblée nationale a adopté les quatre amendements suivants :

– un amendement visant à relever le plafond des ressources affectées à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) de 188 millions d’euros à 195 millions d’euros ;

– un amendement apportant une précision rédactionnelle relative au droit fixe affecté à l’Autorité des marchés financiers (AMF) ;

– un amendement tirant les conséquences d’un amendement adopté après l’article 12, à l’initiative des membres du groupe La République en Marche, augmentant le barème du droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) et du droit de passeport applicable aux grands navires de plaisance et affectant la hausse du produit de ces barèmes à la société nationale de sauvetage en mer (SNSM). L’amendement du Gouvernement introduit un plafond à l’affectation de ces deux barèmes ;

– un amendement visant à reporter en 2019 la diminution du plafond qui s’applique aux taxes et redevances perçues par les agences de l’eau et y substituant pour l’exercice 2018 un prélèvement sur ressources de 200 millions d’euros.

À l’initiative du Rapporteur général, avec l’avis favorable du Gouvernement, l’Assemblée nationale a adopté un amendement visant à relever le plafond d’affectation des contributions à la formation professionnelle reversées au Fonds d’assurance formation des chefs d’entreprise artisanale (FAFCEA), afin de garantir l’intégralité du reversement de ces contributions à cet organisme.

L’Assemblée nationale a adopté trois amendements identiques, acceptés par le Gouvernement, à l’initiative du Rapporteur général, des membres du groupe La République en Marche et de M. Philippe Chalumeau, visant à accroître la dotation des fonds de péréquation et de modernisation, de rationalisation et de solidarité financière relevant du réseau des chambres de commerce et d’industrie (CCI). Ainsi, la dotation de ces deux fonds serait relevée de 20 millions d’euros de la façon suivante :

– de 22,5 à 40,5 millions d’euros destinés au fonds de péréquation des chambres ;

– de 2,5 à 4,5 millions d’euros destinés au fonds de modernisation, géré par CCI France pour le financement des projets d’intérêt national.

L’Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques, avec un avis de sagesse du Gouvernement, à l’initiative de la commission des finances et des membres du groupe La République en Marche, concernant le critère du bénéfice du fonds de péréquation du réseau des CCI. En l’état du droit, seules les CCI territoriales, dont le périmètre comprend au moins deux tiers de communes ou de groupements de communes classées en ZRR au sein de leur circonscription, peuvent bénéficier dudit fonds. Les amendements visaient à abaisser ce seuil à 60 % de communes ou de groupements de communes classées en ZRR au sein de la circonscription.

À l’initiative du Rapporteur général, l’Assemblée nationale a adopté un amendement, avec un avis de sagesse du Gouvernement, visant à conditionner le bénéfice du fonds de péréquation pour les chambres de commerce et d’industrie territoriales infra-départementales à la mise en œuvre d’un processus de fusion.

À l’initiative de la commission, l’Assemblée nationale a adopté un amendement, accepté par le Gouvernement, visant à la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement, avant le 1er février 2018, « étudiant les possibilités de rapprochement et de fusion du réseau des chambres de commerce et d’industrie et du réseau des chambres de métiers et d’artisanat ».

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Lors de son examen par le Sénat, cet article a été modifié par l’adoption de vingt-six amendements.

A. les modifications relatives aux chambres de commerce et d’industrie ou chambres de métiers et d’artisanat

Le Sénat a adopté les amendements suivants relatifs aux chambres de commerce et d’industrie ou aux chambres de métiers et d’artisanat.

Un amendement adopté, à l’initiative de Mme Sophie Primas (LR), avec l’avis défavorable du Gouvernement, limite la baisse de plafond de la taxe pour frais de chambres affectée aux CCI de 150 à 50 millions d’euros. Cet amendement vise à lisser la baisse de plafond d’affectation sur la période 2018-2020, avec trois diminutions successives de 50 millions d’euros.

Un amendement adopté, à l’initiative de Mme Denise Saint-Pé (UC), avec l’avis de sagesse du Gouvernement, vise à supprimer l’alinéa adopté à l’Assemblée nationale qui exclut du bénéfice d’une partie du fonds de péréquation les chambres de commerce et d’industrie infra-départementales, non engagées dans un processus de fusion.

Cinq amendements adoptés, à l’initiative de M. Marc Laménie (LR), M. Yves Daudigny (groupe socialiste et républicain), M. Michel Canevet (UC), Mme Marie-Thérèse Bruguière (LR), et Mme Fabienne Keller (LR), avec une demande de retrait exprimée par le Gouvernement, modifient le contenu du rapport demandé au Gouvernement en indiquant que celui-ci doit étudier les possibilités « de mutualisation complémentaire à l’intérieur de chacun des réseaux consulaires, des chambres de métiers et de l’artisanat et des chambres de commerce et d’industrie, et les pistes de coopération accrue entre les deux réseaux ».

B. les modifications relatives aux contributions À la formation professionnelle des artisans

Neuf amendements adoptés, à l’initiative de M. Marc Laménie, M. Serge Babary (LR), M. Michel Canevet, M. Jacques Le Nay (UC), M. Jean-Claude Requier (RDSE), Mme Colette Mélot (Les Indépendants – République et Territoires), Mme Marie-Thérèse Bruguière, Mme Viviane Artigalas (groupe socialiste et républicain), Mme Fabienne Keller, Mme Élisabeth Lamure (LR), sous-amendés par la commission des finances, avec l’avis favorable du Gouvernement, suppriment le rétablissement du plafonnement des contributions des chefs d’entreprise immatriculés au répertoire des métiers, au titre de la formation professionnelle, affectées au FAFCEA.

C. les amendements relatifs À la diminution de rendement de taxes

Le Sénat a adopté les amendements suivants visant à la diminution du produit de certaines taxes affectées plafonnées.

Un amendement à l’initiative de la commission des finances, avec une demande de retrait exprimée par le Gouvernement, a pour objet de diminuer les tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d’avion afin que le produit de celle-ci soit de même niveau que le plafond d’affectation fixé à 210 millions d’euros. En 2018, l’écrêtement reversé au budget annexe Contrôle et exploitation aériens s’élèverait à 7 millions d’euros.

Un amendement à l’initiative de la commission des finances, avec une demande de retrait exprimée par le Gouvernement, a pour objet de diminuer le taux de la contribution additionnelle à l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux stations radioélectriques, affectée à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSéS) et à l’Agence nationale des fréquences (ANFr). L’amendement vise à réduire le produit de la contribution additionnelle à un niveau conforme au plafond d’affectation, fixé à 2,85 millions d’euros pour l’ANFr et 2 millions d’euros pour l’ANSéS. En 2018, l’écrêtement au profit du budget général de l’État s’élèverait à 5,7 millions d’euros.

D. Les amendements limitant les baisses de plafonds d’affectation ou supprimant le plafonnement de taxes

Le Sénat a adopté les amendements suivants limitant les baisses de plafonds d’affectation ou supprimant le plafonnement de taxes.

Un amendement adopté, à l’initiative de M. Michel Savin (LR), avec une demande de retrait exprimée par le Gouvernement, vise à réduire de 63,8 millions d’euros la baisse de plafond du prélèvement de 1,80 %, effectué sur les sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux, affecté au Centre national pour le développement du sport (CNDS).

Un amendement adopté, à l’initiative de M. Jean-François Husson (LR), avec l’avis défavorable du Gouvernement, vise à supprimer la baisse de plafond des recettes affectées aux agences de l’eau prévue en 2019.

Deux amendements adoptés, à l’initiative de MM. Didier Mandelli (LR) et Ronan Dantec (RDSE), avec l’avis défavorable du Gouvernement, visent à supprimer le plafonnement de l’affectation du prélèvement au fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

E. les amendements techniques ou rÉdactionnels

Enfin, le Sénat a adopté les amendements techniques suivants.

Un amendement du Gouvernement tire les conséquences de dispositions adoptées par l’Assemblée nationale visant à instituer deux taxes affectées plafonnées au centre technique du papier et au Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) ([160]). L’amendement insère lesdites taxes au tableau de l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ([161]) qui récapitule l’ensemble des ressources affectées plafonnées. Par ailleurs, l’amendement corrige une erreur rédactionnelle afin d’assurer la répartition effective des contributions entre chambres de métiers et d’artisanat.

Trois amendements à l’initiative de la commission des finances, avec l’avis favorable du Gouvernement, procèdent à une coordination et à la correction d’erreurs matérielles.

III. La position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter le présent article dans sa version issue de l’Assemblée nationale, avec les modifications suivantes issues des travaux du Sénat :

– la suppression du rétablissement du plafonnement des contributions des chefs d’entreprise immatriculés au répertoire des métiers, au titre de la formation professionnelle, affectées au FAFCEA ;

– l’amendement du Gouvernement, insérant les nouvelles taxes affectées plafonnées à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 et corrigeant une erreur rédactionnelle ;

– la modification de l’intitulé du rapport demandé au Gouvernement relatif aux réseaux consulaires ;

– et les trois amendements de la commission des finances, procédant à une coordination et à des corrections d’erreurs matérielles.

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Article 19 bis A (nouveau) Exclusion des déboisements ayant pour but de planter des chênes truffiers de la définition des défrichements

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article, qui aménage la définition du défrichement, résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Daniel Chasseing (Les Indépendants-République et Territoires), qui a fait l’objet d’un avis de sagesse favorable de la part de la commission des finances mais d’un avis défavorable du Gouvernement.

Le défrichement désigne toute opération volontaire ayant pour effet de détruire l’état boisé d’un terrain et de mettre un terme à sa destination forestière, ainsi que le définit l’article L. 341-1 du code forestier.

En vertu de l’article L. 341-3 du même code, les opérations de défrichement sont soumises à autorisation préalable, dont la délivrance peut être subordonnée à la satisfaction de plusieurs conditions, telles que l’exécution de travaux de boisement ou reboisement. Le demandeur peut néanmoins, en application du dernier alinéa de l’article L. 341-6 dudit code, s’acquitter de cette obligation en versant une indemnité compensatoire dont le produit est affecté au fonds stratégique de la forêt et du bois, créé par la loi du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt ([162]).

Certaines opérations ne constituent pas un défrichement, ainsi que le prévoit le I de l’article L. 341-2 du code forestier, notamment :

– les opérations dont l’objectif est la remise en valeur d’anciens terrains de culture, de pacage ou d’alpage, ainsi que les terres occupées par des formations telles que garrigues, landes et maquis ;

– les opérations portant sur certaines plantations : noyeraies, oliveraies, plantations de chênes truffiers et vergers à châtaignes ;

– les déboisements ayant pour but la création, à l’intérieur des bois, des équipements indispensables à leur mise en valeur et leur protection.

Le présent article modifie cet article L. 341-2, afin d’ajouter à la liste des opérations ne constituant pas des défrichements celles consistant en un déboisement ayant pour but de planter des chênes truffiers, sous réserve que cette plantation intervienne dans un délai de quatre ans à compter du déboisement.

L’objectif poursuivi par les auteurs de l’amendement est de soutenir la trufficulture, en facilitant les plantations de chênes truffiers par un allégement des démarches et obligations. En effet, si ces opérations ne sont pas qualifiées de défrichement, elles ne sont soumises ni à autorisation préalable, ni à la réalisation de travaux de boisement, ni, le cas échéant, au versement de l’indemnité compensatoire.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

Le but de la mesure prévue au présent article est légitime, la trufficulture française pouvant supporter une concurrence relativement rude de la part de nos voisins européens, notamment l’Espagne, ainsi qu’ont pu l’évoquer des sénateurs lors de la discussion de l’amendement dont résulte le présent article.

Néanmoins, les modalités proposées ne paraissent pas pouvoir être acceptées, pour les mêmes raisons que celles qui avaient conduit notre Assemblée, à l’occasion de la nouvelle lecture du projet de loi de finances rectificative pour 2016, à supprimer un article additionnel identique au présent article ([163]).

● En premier lieu, le lien avec l’objet des lois de finances paraît ténu, l’article modifiant le code forestier pour exclure de la qualification de défrichement une opération particulière, exclusion qui pourrait avoir pour effet de faire sortir cette opération du champ de l’indemnité prévue lorsque le demandeur de l’autorisation ne souhaite pas réaliser les travaux prescrits.

À cet égard, l’année dernière, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2016 par le Sénat, le Gouvernement avait indiqué au sujet d’un amendement identique à celui dont résulte le présent article qu’il s’agissait d’un cavalier budgétaire : « Au-delà de la question de fond, ce cavalier risque une censure très claire du Conseil constitutionnel. » ([164]) La même observation avait été faite à l’Assemblée nationale par notre ancien collègue Dominique Lefebvre ([165]).

● En deuxième lieu, sur le fond, l’article risque d’entraîner une rupture d’égalité entre les trufficulteurs et les autres exploitants travaillant sur des noyers, des oliviers ou des vergers à châtaignes, au détriment des seconds. L’ensemble de ces exploitants bénéficient en effet des mêmes règles s’agissant de la définition négative du défrichement, puisque le 2° du I de l’article L. 341-2 du code forestier exclut de cette qualification les opérations portant sur ces exploitations.

Ne prévoir un traitement de faveur que pour les défrichements dont le but est la plantation de chênes truffiers et non, par exemple, d’oliviers, ne va pas de soi au regard du principe constitutionnel d’égalité.

● En troisième lieu, il y aurait un risque au regard des objectifs de reboisement et de préservation de notre patrimoine forestier : si l’article était appliqué, un exploitant pourrait déboiser dans l’objectif de planter des chênes truffiers, procéder à cette plantation puis passer à une autre utilisation du terrain, sans que cela ne soit considéré comme un défrichement, échappant ainsi à l’encadrement applicable, notamment s’agissant de l’indemnité compensatoire.

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 19 bis B (nouveau) Suppression du prélèvement au profit de l’État sur les ressources de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TACFE)

Le présent article vise à supprimer le prélèvement au profit de l’État sur les ressources de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TACFE).

I. Les dispositions adoptées par le sénat

Le présent article a été inséré via l’adoption de six amendements identiques, présentés respectivement par M. Serge Babary (LR), par M. Jean-François Rapin (LR), par M. Thani Mohamed Soilihi (La République en Marche), par Mme Anne-Catherine Loisier (UC), par Mme Colette Mélot (Les Indépendants-République et Territoires) et par M. Franck Menonville (RDSE).

Ces amendements ont reçu un avis de sagesse de la commission des finances, mais un avis défavorable du Gouvernement.

A. l’état du droit

1. L’origine du prélèvement au profit de l’État

Jusqu’en 1990, France Télécom était exonérée d’impositions locales en tant que propriété de l’État. L’article 21 de la loi du 2 juillet 1990 a doté France Télécom de la personnalité morale de droit public ([166]), conduisant ainsi à la soumettre à la fiscalité locale, conformément au principe d’égalité fiscale avec les autres opérateurs.

La loi précitée a assujetti France Télécom aux impositions directes locales, sous certaines conditions dérogatoires au droit commun. Ainsi, l’État percevait le produit des taxes professionnelles et foncières de France Télécom, à compter du 1er janvier 1994. La dynamique desdites taxes était reversée au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).

L’article 29 de la loi de finances pour 2003 a aligné sur le régime de droit commun le régime d’assujettissement de France Télécom aux impositions locales ([167]). Toutefois, le même article a prévu la neutralité budgétaire pour l’État de cet alignement. Il a notamment instauré un prélèvement sur le produit de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle perçu par chaque chambre de commerce et d’industrie (CCI). Ledit prélèvement a été compensé pour les CCI via l’article 120 de la même loi, au titre de l’année 2003. Le prélèvement a été pérennisé par la loi de finances initiale pour 2004, en faisant évoluer chaque année son montant selon le taux d’évolution du produit de la taxe professionnelle arrêté par chaque CCI ([168]).

2. Le prélèvement actuellement applicable à la suite de la suppression de la taxe professionnelle

Lors de la suppression de la taxe professionnelle, la loi de finances pour 2010 a adapté le dispositif de prélèvement au profit de l’État, en prévoyant que celui-ci porterait désormais sur le produit de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises perçu par les CCI ([169]).

Aux termes de cet article, le niveau de prélèvement est constant depuis 2010. Celui-ci est estimé à 28,9 millions d’euros par an.

B. le dispositif proposé

Le Sénat a adopté, avec un avis de sagesse de la commission des finances mais un avis défavorable du Gouvernement, les amendements visant à la suppression de ce prélèvement au profit de l’État, considérant que celui-ci avait été maintenu sans fondement. La suppression de ce prélèvement aurait également pour objet de compenser la baisse de ressources fiscales affectées aux CCI.

II. la position du rapporteur général

Compte tenu de la perte de recettes liée à cet article, le Rapporteur général propose sa suppression.

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C. – Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 25 bis Création d’une nouvelle section au sein du CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés (CDG express)

Le présent article, introduit par l’Assemblée nationale en première lecture, prévoit la création d’une nouvelle section au sein du compte de concours financiers (CCF) Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, afin de retracer le prêt de l’État à la société de projet chargée de construire l’infrastructure de transport ferroviaire dite Charles-de-Gaulle (CDG) Express.

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale en première lecture

A. L’état du droit

1. Le projet de construction de la ligne ferroviaire CDG Express

En gestation depuis 2006 ([170]), le projet d’une liaison ferroviaire express directe dédiée au transport de voyageurs entre l’aéroport Roissy-Charles de Gaulle et Paris a été précisé en 2016, avec la signature d’une ordonnance ([171]) et l’adoption d’une loi ([172]) sur le sujet.

Le projet dit Charles-de-Gaulle Express (CDG Express) consiste en la construction et l’exploitation d’une liaison ferroviaire directe de 32 kilomètres entre l’aéroport Paris-Charles de Gaulle (terminal 2), communément appelé Roissy-Charles de Gaulle, et la gare de l’Est à Paris ([173]). Le CDG Express relierait sans arrêt en vingt minutes Paris et le principal aéroport français (près de 66 millions de passagers en 2016), de 5 heures du matin jusqu’à minuit, 365 jours par an, avec un départ toutes les quinze minutes.

Cette liaison ferroviaire devrait être mise en service pour la fin de l’année 2023, afin d’être opérationnelle pour les Jeux olympiques et paralympiques de 2024.

Le trafic attendu sur cette nouvelle liaison serait de 6 à 7 millions de passagers par an à partir de 2024, soit environ 15 % des passagers qui se rendent à Paris-Charles de Gaulle ou en reviennent, et de plus de 9 millions de passagers par an à l’horizon 2050.

Aux termes de l’article L. 2111-3 du code des transports, l’État attribue à une société détenue majoritairement par SNCF Réseau et ADP (ex-Aéroports de Paris) « une concession de travaux ayant pour objet la conception, le financement, la réalisation ou l’aménagement, l’exploitation ainsi que la maintenance, comprenant l’entretien et le renouvellement, d’une infrastructure ferroviaire destinée à l’exploitation d’un service de transport de personnes entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle ». Aux termes du même article, « une partie minoritaire du capital social de la société peut être ouverte aux tiers ». À ce titre, la Caisse des dépôts et consignations pourrait devenir associée de la société de projet. En l’état actuel des discussions, la durée de la concession serait de cinquante ans à partir de la mise en service.

Selon l’étude d’impact du projet de loi relatif à une liaison ferroviaire entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle, l’infrastructure serait donc réalisée selon un montage, validé par la Commission européenne, reposant sur une démarche de « gré à gré ». En revanche, l’exploitation des services de transports serait confiée à un opérateur choisi au terme d’une procédure de mise en concurrence.

2. L’exploitation du service de transport

Aux termes de l’article L. 2111-3-1 du code des transports, la désignation de l’exploitant du service de transport de CDG Express relève de l’État.

En tant qu’autorité organisatrice du service de transport, l’État a pour mission de mettre en œuvre une procédure de mise en concurrence, respectant les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures.

Les modalités de désignation sont définies par le règlement CE n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route ([174]).

La désignation de l’exploitant du service de transport de CDG Express est similaire à celle retenue pour la désignation des exploitants des services de transport des lignes du Grand Paris Express. Ces modalités de désignation représentent une exception au monopole dont bénéficie SNCF Mobilités pour l’exploitation du réseau ferré national ([175]).

3. Le coût de la construction de la ligne ferroviaire

Le coût d’investissement, correspondant au coût de construction de l’infrastructure, s’élèverait à 2,1 milliards d’euros, répartis ainsi :

– 1,8 milliard d’euros courants liés au coût direct de la construction, incluant des provisions pour aléas tenant compte des conditions de réalisation des travaux ;

– et 300 millions d’euros de frais financiers et de gestion de la société de projet.

Le Gouvernement a précisé qu’environ 150 millions d’euros des coûts d’investissement seront destinés à contribuer directement à l’amélioration de l’infrastructure du RER B, permettant une plus grande régularité.

4. Le financement du projet de construction de la ligne ferroviaire

Le besoin de financement, estimé à 2,1 milliards d’euros, serait couvert :

– d’une part, par les apports de fonds propres des actionnaires de la société de projet, à hauteur d’environ 400 millions d’euros (SNCF Réseau, ADP et Caisse des dépôts et consignations) ;

– et d’autre part, par un emprunt pour un montant pouvant aller jusqu’à 1,7 milliard d’euros.

À la fin de l’année 2016, le Gouvernement avait présenté le plan de financement du projet de construction avec un schéma d’emprunt de 1,7 milliard d’euros auprès d’établissements bancaires.

Toutefois, le Gouvernement a modifié le schéma d’emprunt compte tenu de l’appréciation par l’INSEE, conduisant à qualifier la société de projet d’organisme divers d’administration centrale (ODAC). Ainsi, la dette levée par cet organisme aurait été considérée comme de la dette publique, au sens de la comptabilité nationale.

Dès lors, le Gouvernement préfère la mise en œuvre d’un prêt exceptionnel de l’État à hauteur de 1,7 milliard d’euros, qui présente deux avantages :

– un financement plus rapide de l’opération, afin de garantir une mise en service de la ligne ferroviaire pour l’organisation des Jeux en 2024 ;

– un moindre coût de l’opération financière, évalué à 70 millions d’euros, du fait de l’absence de diverses commissions bancaires et de la maîtrise des conditions financières.

Le contrat de concession entre l’État concédant et la société de projet concessionnaire ainsi que la convention de prêt entre le concessionnaire et l’État devraient être signés mi-2018.

5. Les recettes du concessionnaire assurant le service de sa dette

En décembre 2016, le Gouvernement a déposé un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2016, visant à instituer une taxe dite « contribution spéciale CDG Express » pour apporter le financement complémentaire indispensable à la réalisation du projet CDG Express ([176]), « sans qu’il soit nécessaire d’apporter des fonds publics » ([177]).

Prévue à l’article 117 de la loi de finances rectificative pour 2016 ([178]), la contribution spéciale CDG Express sera perçue à compter du 1er avril 2024. Elle sera due par les entreprises de transport aérien à raison des services de transport aérien de passagers qu’elles effectuent à titre onéreux au départ ou à l’arrivée de l’aéroport de Paris-Charles de Gaulle. La taxe sera assise sur le nombre de passagers embarqués ou débarqués sur ces vols, selon un tarif fixé dans la limite supérieure de 1,40 euro par passager.

Selon le Gouvernement, l’institution de ladite contribution devait permettre à la société de projet de lever de la dette sur le long terme et de lancer les travaux le plus rapidement possible, dès 2017 ([179]).

Au total, les recettes du concessionnaire assurant le service de sa dette seraient de trois ordres :

– le produit des redevances d’utilisation, ou péages, de la ligne ferroviaire, versées par l’exploitant du service de transport, qui tirera lui-même ses recettes des ventes de billets dont le prix pourrait être de l’ordre de 24 euros, calculé sur la valeur 2023 ;

–les versements de SNCF Réseau, répartissant les péages sur les voies dont SNCF Réseau est gestionnaire d’infrastructure ;

– le produit de la contribution spéciale CDG Express.

Le modèle économique et financier a fait l’objet d’une notification à la Commission européenne le 9 mars 2017, qui a confirmé sa comptabilité avec la réglementation relative aux aides d’État le 27 juin 2017.

B. le dispositif proposÉ

L’Assemblée nationale a adopté un premier amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des finances, visant à créer une nouvelle section intitulée Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle au sein du CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés. Celle-ci a pour objet de retracer le prêt de 1,7 milliard d’euros de l’État à la société de projet chargée de construire l’infrastructure de transport ferroviaire CDG Express.

L’Assemblée nationale a adopté, en seconde partie du projet de loi de finances pour 2018, un second amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des finances, dotant la nouvelle section de 1,7 milliard d’euros en autorisations d’engagement ([180]). Selon le Gouvernement, le prêt devrait donner lieu à des crédits de paiement à compter de 2019, afin de financer les premiers tirages estimés à ce stade à 295 millions d’euros.

Le contrat de prêt devrait être signé en 2018 entre le concessionnaire et l’État. Selon les exposés sommaires des deux amendements, les investissements réalisés en 2018 seront financés par les fonds propres des actionnaires. Les dépenses depuis le CCF auront lieu entre 2019 et 2023 pour des montants estimés entre 170 et 450 millions d’euros par an.

À partir de 2024, les recettes du concessionnaire permettront les remboursements du prêt qui s’inscriront en recettes du CCF, selon un échéancier qui sera précisé lors de la signature de la convention de prêt. In fine, le remboursement de ce prêt devrait assure la neutralité financière de ce projet pour l’État. Par ailleurs, le Gouvernement précise que le paiement des intérêts constituera une recette non fiscale du budget général de l’État.

II. Les modifications adoptées par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de suppression de l’article, à l’initiative de M. Arnaud Bazin (LR), avec des avis défavorables de la commission des finances et du Gouvernement.

L’amendement de suppression était motivé par des incertitudes et des craintes face au risque de non-réalisation de la totalité du projet de métro automatique du Grand Paris, en particulier la ligne 17.

III. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans la version issue des travaux de l’Assemblée nationale.

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D. – Autres dispositions

Article 26 Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

Le présent article a pour objet de garantir la neutralité financière des relations entre l’État et la sécurité sociale, conformément au principe de compensation intégrale ([181]). Il tire également les conséquences de dispositions prévues au sein du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Il vise notamment à :

– diminuer la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée à la sécurité sociale, tout en transférant la majeure partie de l’affectation de cette fraction de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) ;

– supprimer le cofinancement entre l’État et la sécurité sociale de l’Agence nationale de biomédecine, en le réservant à la sécurité sociale ;

– et à transférer de l’État vers l’assurance maladie la prise en charge des frais de santé des personnes écrouées.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances, un amendement du Gouvernement modifiant les dispositions du présent article relatives au champ des missions de l’ACOSS, afin d’assurer une coordination avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale, adopté définitivement par l’Assemblée nationale le 4 décembre 2017.

L’amendement visait à renvoyer la définition des nouvelles missions de l’ACOSS au projet de loi de financement, en particulier le V son article 7 et le II son article 8.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances, un amendement du Gouvernement opérant une modification rédactionnelle par coordination avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Celui-ci a inséré à l’article L. 225-1 du code de la sécurité sociale la mission de prise en charge par l’ACOSS du coût des mesures d’allégements de cotisations sociales prévues par les articles 7 et 8 du projet de loi de financement.

III. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 28 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

L’article d’équilibre général clôt la première partie de la loi de finances. Il comporte les données générales de l’équilibre budgétaire de l’État présentées dans un tableau conformément au 7° du I de l’article 34 de la LOLF ([182]).

L’adoption de cet article tend à garantir qu’il ne sera pas porté atteinte, lors de l’examen des dépenses en seconde partie, aux grandes lignes de l’équilibre préalablement défini. Ainsi, la seconde partie du projet de loi de finances ne peut pas être mise en discussion tant que n’a pas été votée et adoptée « la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données générales de l’équilibre » ([183]).

Solde budgétaire de l’État pour 2018 prévu par le projet de loi de finances

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

Le présent projet de loi de finances prévoyait, dans sa version adoptée en conseil des ministres, un déficit budgétaire de 82,9 milliards d’euros pour 2018.

budget de l’état pour 2018 – version initiale du projet de loi

(en milliards d’euros)

PSR : prélèvement sur recettes.

Source : présent projet de loi de finances.

Il évalue le besoin de financement de l’État à 203,3 milliards d’euros. Il fixe aussi le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État à 1 960 333 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

I. Les dispositions adoptées par l’assemblée nationale en première lecture

Notre Assemblée a fixé le déficit budgétaire de l’État pour 2018 à 83,1 milliards d’euros en hausse de 0,2 milliard d’euros par rapport au projet de loi de finances initial. Elle a, en conséquence, rehaussé de 0,2 milliard d’euros, soit à 203,5 milliards d’euros, le besoin de financement de l’État pour 2018.

Ceci s’explique essentiellement par une diminution de la prévision des recettes de 0,2 milliard d’euros (A) et plus marginalement par une diminution du plafond des dépenses de 12 millions d’euros (B).

budget de l’état pour 2018 – version du projet de loi adoptée

en première lecture par l’assemblée nationale

(en milliards d’euros)

PSR : prélèvement sur recettes.

Source : présent projet de loi de finances.

A. Les dispositions adoptées à l’issue de la première partie

À l’issue de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances, notre Assemblée a adopté un amendement du Gouvernement prévoyant une diminution des recettes de 0,2 milliard d’euros résultant :

– d’une diminution des recettes fiscales nettes de 0,4 milliard d’euros ;

– et d’une augmentation des recettes non fiscales de 0,2 milliard d’euros.

Cet amendement, qui a recueilli un avis favorable de la commission des finances, a ainsi tiré les conséquences financières des divers amendements adoptés au cours de l’examen de la première partie, dont les principaux ont eu pour effet :

– une diminution d’impôt sur le revenu de 115 millions d’euros en raison du report au 1er janvier 2018 de l’aménagement prévu du CITE ;

– une augmentation de 50 millions d’euros de la TICPE au titre de l’application de la contribution climat-énergie aux GPL ;

– une diminution de 166 millions d’euros des autres recettes fiscales nettes au titre du maintien de dégrèvements de la taxe d’habitation et de l’extension aux pensionnaires des établissements d’hébergement de personnes âgées sans but lucratif, lorsqu’ils n’ont pas la jouissance privative de leur logement, du bénéfice des exonérations de taxe d’habitation ;

– une diminution des autres recettes fiscales nettes de 175 millions d’euros au titre du report à 2019 de la diminution du plafond qui s’applique aux taxes et redevances perçues par les agences de l’eau ;

– et une augmentation de 200 millions d’euros des recettes non fiscales au titre du prélèvement en 2018 sur les ressources accumulées par les agences de l’eau.

B. Les dispositions adoptées à l’issue de la seconde partie

Le Gouvernement a demandé une seconde délibération de l’article d’équilibre à l’issue de l’examen de la seconde partie du présent projet de loi de finances. Lors de cette seconde délibération, notre Assemblée a adopté un amendement du Gouvernement, ayant recueilli un avis favorable de la commission, prévoyant une diminution du plafond de dépenses de 12 millions d’euros. Cette diminution a été justifiée par le Gouvernement par la volonté de gager le relèvement du plafond de la taxe affectée à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

II. Les modifications apportées par le sénat

Le Sénat a fixé le déficit budgétaire à seulement 34,9 milliards d’euros pour 2018, soit une baisse de 48,2 milliards par rapport au texte transmis par notre Assemblée.

budget de l’état pour 2018 – version du projet de loi adoptée

en première lecture par le sénat

(en milliards d’euros)

PSR : prélèvement sur recettes.

Source : présent projet de loi de finances.

Toutefois cette baisse s’explique principalement par le rejet de cinq missions budgétaires lors de l’examen de la seconde partie du présent projet de loi de finances (B). Les votes intervenus au Sénat lors de l’examen de la première partie avaient au contraire contribué à dégrader le solde budgétaire de 3,3 milliards d’euros (A).

A. les dispositions adoptées à l’issue de la première partie

À l’issue de l’examen de la première partie par le Sénat, la prévision de déficit budgétaire pour 2018 a été dégradée de 3,3 milliards d’euros. Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement, ayant recueilli un avis favorable de la commission, qui prend en compte les conséquences financières :

– de la première loi de finances rectificative pour 2017 ([184]) conduisant à dégrader le solde budgétaire pour 2018 de 4,1 milliards d’euros ;

– et des amendements adoptés par le Sénat en première partie conduisant à améliorer le solde budgétaire de 785 millions d’euros.

1. Les conséquences de la première loi de finances rectificative pour 2017

L’amendement du Gouvernement a tiré les conséquences de l’annulation par le Conseil constitutionnel de la contribution de 3 % sur les revenus distribués ([185]), d’une part, et de la création de deux contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés dû en 2017 par les plus grandes entreprises, d’autre part.

La mise en œuvre de la décision précitée du Conseil constitutionnel doit, en effet, entraîner une diminution des recettes fiscales nettes d’environ 10 milliards d’euros au titre des remboursements aux entreprises. Selon le Gouvernement, les remboursements de 10 milliards d’euros devraient être répartis en deux parts égales de 5 milliards d’euros sur les exercices 2017 et 2018.

Dans le même temps, les deux contributions crées par la première loi de finances rectificative pour 2017 devraient entraîner un gain budgétaire de 5,4 milliards d’euros dont 4,8 milliards d’euros dès 2017 et 0,6 milliard d’euros supplémentaires en 2018.

Le solde net de l’annulation du Conseil constitutionnel et des contributions devrait donc être de – 0,4 milliard d’euros sur 2017 et de – 4,4 milliards d’euros sur 2018.

impact budgétaire de l’invalidation par le Conseil constitutionnel

de la contribution de 3 % sur les montants distribués et des contributions créées par l’article 1er de la première loi de finances

rectificative pour 2017

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après la première loi de finances rectificative pour 2017.

Or, pour 2018, le présent projet de loi de finances prévoyait une provision au titre des remboursements de la contribution de 3 % sur les montants distribués de seulement 300 millions d’euros.

L’amendement du Gouvernement a donc rehaussé la prévision de déficit budgétaire de 4,1 milliards d’euros.

2. Les conséquences des amendements du Sénat adoptés en première partie

L’amendement du Gouvernement a également tiré les conséquences financières des divers amendements adoptés par le Sénat en première partie du présent projet de loi de finances. Pour les principaux, et par ordre d’importance, ceux-ci conduisent :

– à une augmentation de 3 milliards d’euros au titre de la suppression du dégrèvement de taxe d’habitation ;

– à une diminution de 850 millions d’euros au titre de la suppression de l’IFI ;

– à une augmentation de 700 millions d’euros de la TVA au titre du relèvement du taux à 10 % pour les opérations d’acquisition de terrains à bâtir, à la construction et à la rénovation d’immeubles dans le secteur du logement social, à l’exclusion de l’hébergement d’urgence, des centres pour personnes en situation de handicap et des opérations d’accession sociale à la propriété ;

– à une diminution de 565 millions d’euros des recettes de l’impôt sur le revenu au titre du rétablissement du relèvement du plafond du quotient familial ;

– à une diminution de 300 millions d’euros des recettes de la TICPE au titre d’un transfert complémentaire aux collectivités territoriales ;

– à une diminution de 150 millions d’euros au titre de la diminution du taux du droit de partage à 1,1 % au lieu de 2,5 % ;

– et à une diminution de 120 millions d’euros des recettes de l’impôt sur les sociétés au titre de la prolongation jusqu’au 31 décembre 2018 du dispositif de suramortissement de 40 % sur certains investissements.

B. Les dispositions adoptées à l’issue de la seconde partie

Le Gouvernement a demandé une seconde délibération de l’article d’équilibre à l’issue de l’examen de la seconde partie du présent projet de loi de finances.

Lors de cette seconde délibération, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement, ayant recueilli un avis favorable de la commission des finances qui a réduit le déficit budgétaire à 34,9 milliards d’euros.

Cet amendement a tiré les conséquences des votes intervenus à l’occasion de l’examen de la seconde partie, et notamment du rejet des crédits de cinq missions du budget général portant sur un total de 48,7 milliards d’euros.

Missions rejetées par le Sénat

(milliards d’euros)

Source : d’après les délibérations du Sénat.

Le Sénat a également réduit les crédits de plusieurs missions dont la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines pour 2,1 milliards d’euros.

Au total, le Sénat a réduit le plafond des dépenses nettes de l’État de 51,4 milliards d’euros ce qui a réduit d’autant la prévision de déficit budgétaire.

En conséquence, le Sénat a également modifié le tableau de financement du présent article et a fixé le besoin de financement de l’État pour 2018 à 155,3 milliards d’euros au lieu de 203,5 milliards dans la version texte adoptée par notre Assemblée.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

La réduction du déficit budgétaire adoptée par le Sénat n’est pas réaliste car elle repose principalement sur le rejet de crédits de plusieurs missions, dont des missions régaliennes comme celles relatives à la justice et à la sécurité.

Le Rapporteur général propose dès lors de rétablir cet article dans la version adoptée par notre Assemblée, en intégrant toutefois partiellement les modifications apportées par le Sénat au titre de la dégradation de la prévision de solde de 4,1 milliards d’euros résultant de l’annulation par le Conseil constitutionnel de la contribution de 3 % sur les revenus distribués, d’une part, et de la création de deux contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés dû en 2017 par les plus grandes entreprises, d’autre part.

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SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I. – CRÉDITS DES MISSIONS

Article 29 Crédits du budget général

Le présent article vise à arrêter les montants des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) ouverts aux ministres pour 2018, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Le tableau suivant retrace l’évolution de ces montants au cours de l’examen en première lecture du présent projet de loi de finances pour 2018.

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté quarante-six amendements, dont vingt-sept en seconde délibération à l’initiative du Gouvernement. Les amendements de seconde délibération avaient deux objets principaux :

– procéder à une réduction générale des crédits hors dépenses de personnel des missions du budget général, à hauteur de 106 millions d’euros afin de tenir l’objectif de solde budgétaire, à l’exception des missions Action et transformation publiques, Aide publique au développement, Conseil et contrôle de l’État, Crédits non répartis, Défense, Investissements d’avenir, Pouvoirs publics, Relations avec les collectivités territoriales ;

– tirer les conséquences des décisions annoncées lors du rendez-vous salarial du 16 octobre 2017, prévoyant le décalage d’un an des revalorisations prévues au titre du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) et la création d’une indemnité compensatrice de la hausse du taux de CSG au 1er janvier 2018.

Au total, les amendements adoptés à l’Assemblée nationale ont entraîné une augmentation des crédits :

– de 337,9 millions d’euros en AE ;

– et de 154,6 millions d’euros en CP.

montant des crédits ouverts pour 2018

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté divers amendements visant à modifier les crédits des missions du budget général.

A. le rejet de crÉdits de missions du budget gÉnÉral

En premier lieu, le Sénat a rejeté les crédits de cinq missions du budget général de l’État, qui représentaient 48,2 milliards d’euros en AE et 48,7 milliards d’euros en CP dans le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale.

B. l’adoption conforme de crÉdits de missions du budget gÉnÉral

Par ailleurs, le Sénat a adopté conformes les crédits de dix-sept missions du budget général, représentant 126,3 milliards d’euros en AE et 122,1 milliards d’euros en CP.

missions dont les crÉdits ont ÉtÉ adoptÉs conformes

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

C. les mouvements de crÉdits opÉrÉs au sein d’une même mission

Le Sénat a également adopté treize amendements opérant des mouvements de crédits entre programmes d’une même mission. Au total, cela concerne six missions du budget général de l’État.

missions ayant fait l’objet d’un mouvement de crÉdits entre programmes

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

D. les amendements ayant un impact sur le niveau de crÉdits d’une mission

Enfin, le Sénat a adopté les sept amendements suivants ayant un impact sur la somme des crédits de quatre missions budgétaires :

– un amendement à l’initiative du rapporteur spécial M. Vincent Delahaye (UC), avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à réduire d’un million d’euros en AE les crédits du programme Présidence française du G7 de la mission Action extérieure de l’État, afin d’inciter le Gouvernement à « privilégier le critère financier dans la sélection du site du sommet du G7 » selon les termes de l’objet de l’amendement ;

– un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission, visant à augmenter de 700 millions d’euros en AE et en CP les crédits du programme Aide à l’accès au logement de la mission Cohésion des territoires, afin de tirer les conséquences de l’adoption par le Sénat à l’article 52 du présent projet de loi de finances de l’amendement de la rapporteure pour avis de la commission des affaires économique Mme Dominique Estrosi Sassone (LR). Celui-ci majore les recettes affectées au fonds national d’aide au logement (FNAL) de 150 millions d’euros et augmente les dépenses du fonds de 850 millions d’euros, du fait d’une moindre économie de 800 millions d’euros liée à la réduction de loyer de solidarité (RLS) et 50 millions d’euros liés au maintien de l’APL dans son volet accession ;

– un amendement du rapporteur spécial, M. Claude Nougein (LR), avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à réduire de 216 millions d’euros en AE et en CP les crédits du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, afin de tirer les conséquences de l’adoption par le Sénat d’un amendement à l’article 48 visant à instaurer trois jours de carence dans la fonction publique ;

– un amendement du rapporteur spécial M. Claude Nougein, avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à réduire de 2,2 milliards d’euros en AE et en CP les crédits du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, afin de tirer les conséquences d’un alignement du temps de travail dans la fonction publique sur la durée « habituelle » de travail dans le secteur privé (37,5 heures), à compter de 2018 ;

– un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission des finances, visant, d’une part, à relever de 4,7 milliards d’euros en AE et en CP les crédits du programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État de la mission Remboursements et dégrèvements, afin de tirer les conséquences de la censure de la taxe de 3 % sur les dividendes au titre des décaissements portant sur l’exercice 2018, et, d’autre part, à abaisser de 3,2 milliards d’euros en AE et en CP les crédits du programme Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux de la même mission, afin de tenir compte de la suppression des articles 3 et 3 ter du présent projet de loi de finances relatifs au dégrèvement de la taxe d’habitation sur la résidence principale ;

– et deux amendements identiques du rapporteur spécial, M. Alain Joyandet (LR) et de M. Bruno Retailleau (LR), avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à réduire de 300 millions d’euros les crédits du programme Protection maladie de la mission Santé, afin de réduire les dépenses relatives à l’aide médicale de l’État (AME).

tableau synthétique des mouvements de crÉdits relatifs À l’État b

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

III. la position du Rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir les crédits du budget général tels qu’adoptés par l’Assemblée nationale en première lecture, sous réserve du relèvement des crédits de la mission Remboursements et dégrèvements, du fait de la censure de la taxe de 3 % sur les dividendes.

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Article 31 Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers

Le présent article fixe les ouvertures de crédits pour 2018, au titre des comptes spéciaux, conformément à la répartition par compte donnée à l’état D annexé au projet de loi.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté quatre amendements, à l’initiative du Gouvernement, dont deux à l’issue d’une seconde délibération.

Les amendements adoptés visent à :

– augmenter les crédits du compte d’affectation spéciale (CAS) Aides à l’acquisition de véhicules propres de 5 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sur le programme Contribution au financement de l’attribution d’aides à l’acquisition de véhicules propres, afin de poursuivre le dispositif de bonus écologique d’aide à l’achat de vélo à assistance électrique (VAE) ;

– augmenter les crédits du compte de concours financiers (CCF) Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, en instaurant un nouveau programme Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle, doté de 1,7 milliard d’euros en AE ;

– augmenter les crédits du CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, de 100 millions d’euros en AE et en CP, via la création d’un nouveau programme dénommé Prêts à Bpifrance pour le développement du crédit-export vers l’Iran, afin de permettre à cet organisme d’amorcer une activité de crédit bancaire en faveur d’exportateurs à destination de l’Iran ;

– diminuer les crédits du CCF Prêts à des États étrangers, de 100 millions d’euros en AE et en CP, au titre du programme Prêts à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France, afin de compenser l’ouverture de crédits de l’amendement prévue par l’amendement précédent.

Au total, ces quatre amendements ont augmenté les crédits des comptes spéciaux à hauteur de 1,705 milliard d’euros en AE et de 5 millions d’euros en CP.

montant des crédits ouverts pour 2018

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

En première lecture, le Sénat a adopté cinq amendements visant à modifier les crédits des CAS et des CCF, à l’initiative :

– de M. Roger Karoutchi (LR), rapporteur spécial, et de Mme Joëlle Garriaud-Maylam (LR) et M. Raymond Vall (RDSE), rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères, avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à augmenter les crédits de France Médias Monde à hauteur de 1,9 million d’euros en AE et en CP et de réduire de 950 000 euros en AE et en CP les crédits de France Télévisions et de Radio France, dans le cadre du CCF Avances à l’audiovisuel public. Selon ses auteurs, cet amendement a pour objet de redonner à France Médias Monde des moyens financiers à hauteur de ceux prévus pour 2018 dans le contrat d’objectifs et de moyens 2016-2020 conclu entre l’État et la société ;

– de M. Arnaud Bazin (LR), avec des avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, visant à supprimer la dotation de 1,7 milliard d’euros en AE du nouveau programme Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle du CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés. Cet amendement tire la conséquence de la suppression par le Sénat de l’article 25 bis créant cette nouvelle section du compte en première partie du présent projet de loi de finances ;

– de M. Jean-Marc Gabouty (RDSE), rapporteur spécial, avec l’avis défavorable du Gouvernement, visant à augmenter de 47,8 millions d’euros en AE et en CP les crédits du programme Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières du CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, compensé par une diminution à due concurrence des crédits du programme Désendettement de l’État. L’amendement a pour objet d’accroître les crédits destinés aux collectivités territoriales ;

– et de M. Jean-Marc Gabouty, avec l’avis défavorable du Gouvernement, au titre du même CAS, visant à réduire de 20 millions d’euros en AE et en CP les crédits du programme Structures et dispositifs de sécurité routière. L’amendement a pour objet de diminuer la subvention versée à l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), afin d’opérer un prélèvement à due concurrence sur le fonds de roulement de cet opérateur.

Au total, ces cinq amendements ont diminué les crédits des comptes spéciaux à hauteur de 1,720 milliard d’euros en AE et de 20 millions d’euros en CP par rapport au texte adopté à l’Assemblée nationale.

montant des crédits ouverts pour 2018

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans la version issue des travaux de l’Assemblée nationale.

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TITRE II AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 36 Plafonds des emplois de diverses autorités publiques

Le présent article fixe le plafond des autorisations d’emplois des autorités publiques indépendantes (API) et des autorités administratives indépendantes (AAI), dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond des emplois rémunérés par l’État.

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Le présent projet de loi de finances fixait le plafond des autorisations d’emplois des AAI et API à 2 577 emplois, exprimés en équivalents temps plein travaillé (ETPT).

En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté deux amendements à l’initiative du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission, visant à :

– relever de 6 ETPT le plafond d’emplois de l’Autorité des marchés financiers (AMF), soit de 469 ETPT à 475 ETPT, en raison des missions accrues confiées à cette autorité, notamment en lien avec la loi dite « Sapin 2 » ([186]) ;

– abaisser de 71 ETPT le plafond d’emplois de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), soit de 1 121 ETPT à 1 050 ETPT, afin d’ajuster le niveau de plafond au niveau des effectifs réels de l’autorité (effectif moyen annuel de 1 040 ETPT prévu pour 2018).

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Faisant référence à la réduction du plafond des emplois de l’ACPR, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a considéré que « l’ajustement des plafonds à la consommation réelle des emplois est nécessaire » ([187]). Il a ajouté qu’adapter « le plafond d’emplois de l’ACPR aux ETPT effectivement consommés paraît justifié en l’absence d’éléments factuels et objectifs permettant d’anticiper un besoin de recrutements plus nombreux par l’ACPR en 2018 ».

Toutefois, le Sénat a adopté un amendement, à l’initiative de M. Richard Yung (La République en Marche), avec l’avis défavorable du Gouvernement et un avis de sagesse de la commission, visant à relever le plafond d’emplois de l’ACPR au niveau fixé par le projet de loi initial, soit 1 121 ETPT. Les auteurs de l’amendement ont souligné que le plafond d’emplois correspond aux besoins actuels en matière de personnel de l’ACPR.

III. la position du Rapporteur général

Selon les éléments transmis par le Gouvernement relatifs au niveau élevé du plafond d’emplois de l’ACPR par rapport à ses effectifs réels, le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

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TITRE IV DISPOSITIONS PERMANENTES

I. – MESURES FISCALES ET MESURES BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES

Article 39 Prorogation et recentrage de la réduction d’impôt sur le revenu en faveur de l’investissement locatif intermédiaire (Dispositif « Pinel »)

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

A. Le dispositif initial

Le présent article modifie la réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif intermédiaire, dit « dispositif Pinel », prévue par l’article 199 novovicies du CGI. Il comporte deux volets :

– il proroge la réduction d’impôt pour quatre années, en portant son terme au 31 décembre 2021, alors qu’elle venait à échéance le 31 décembre 2017 ;

– il recentre le bénéfice de l’avantage fiscal sur les investissements réalisés dans des communes relevant des zones les plus tendues, soit les zones A bis, A et B1, à l’exclusion des zones B2 et C jusqu’alors éligibles lorsque les communes avaient obtenu un agrément, et ce à compter du 1er janvier 2018.

Le présent article comporte des dispositions transitoires pour accompagner la sortie du dispositif des communes situées dans les zones B2 et C, en prévoyant que le bénéfice de l’avantage fiscal est maintenu pour les logements situés dans des communes de zones B2 et C ayant obtenu un agrément lorsque les acquisitions interviennent avant le 31 mars 2018, sous réserve que le contribuable puisse justifier :

– d’une promesse d’achat ou d’une promesse synallagmatique de vente signée avant le 1er janvier 2018 ;

– ou, s’agissant d’un logement en l’état futur d’achèvement, d’un contrat préliminaire de réservation, par lequel le vendeur s’engage à réserver à un acheteur un immeuble ou une partie d’immeuble, signé et déposé au rang des minutes d’un notaire ou enregistré au service des impôts, et ce avant le 1er janvier 2018.

● Les pertes de recettes résultant du présent article sont estimées à 59 millions d’euros en 2019, 160 millions d’euros en 2020 et 360 millions d’euros en 2021. Le coût total de la prorogation sur la période 2019-2035 est estimé à 6,9 milliards d’euros. Il est retracé dans le graphique et le tableau ci-après :

Évolution de la dépense fiscale au titre de la réduction d’impôt « Pinel »

(en millions d’euros)

Source : direction de la législation fiscale.

B. Les modifications apportées par l’Assemblée nationale

Lors de son examen par l’Assemblée nationale, cet article a été modifié par l’adoption de cinq amendements.

Le premier amendement, déposé par la commission des finances et ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, vise à assurer l’éligibilité à l’avantage fiscal des logements situés dans des communes couvertes par un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD), quelle que soit la zone géographique (A bis, A, B1, B2 ou C) dont relève la commune. Cette disposition a pour objectif d’encourager la construction de logements neufs dans ces communes, alors même que des sites de défense y ont été détruits.

Le deuxième amendement, déposé par le Gouvernement et ayant fait l’objet d’un avis favorable de la commission des finances, vise à accroître la portée des dispositions transitoires accompagnant la sortie des communes de zones B2 et C du dispositif, afin de permettre que des projets immobiliers déjà engagés puissent être menés à bien. L’amendement supprime les dispositions transitoires prévues initialement, pour les remplacer par un dispositif plus favorable : le bénéfice de l’avantage fiscal serait maintenu pour les acquisitions de logements ayant fait l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire avant le 1er janvier 2018, sous réserve que l’acquisition soit réalisée avant le 1er janvier 2019.

Le troisième amendement, adopté à l’initiative de la commission des finances avec un avis favorable du Gouvernement, prévoit la remise par le Gouvernement d’un rapport d’évaluation sur les zones géographiques établies pour déterminer l’éligibilité à la réduction d’impôt « Pinel ». La dernière révision du zonage géographique a été effectuée en août 2014, et une nouvelle révision devrait intervenir au cours de l’année 2018 ; il semble donc opportun d’obtenir des informations sur les modalités de classement des différentes communes, afin d’évaluer la pertinence des critères retenus au regard des besoins des territoires.

Enfin, deux amendements ont été adoptés, avec l’avis favorable du Gouvernement, sur le rapport d’évaluation du dispositif « Pinel », qui doit être remis au Parlement par le Gouvernement. D’une part, un amendement de la commission des finances est venu avancer de quatre mois la date de remise du rapport, du 31 décembre 2019 au 1er septembre 2019, afin que le Parlement puisse en disposer avant l’examen du projet de loi de finances pour 2020. D’autre part, un amendement de notre collègue Stéphanie Do, ayant reçu un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, a précisé que le rapport devait analyser notamment le respect des plafonds de loyers et de ressources des locataires par les contribuables bénéficiant de l’avantage fiscal.

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le présent article a été modifié lors de son examen par le Sénat, par l’adoption de quatre amendements.

Le premier, adopté à l’initiative de la commission des finances et ayant recueilli un avis de sagesse du Gouvernement, vise à supprimer les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale, afin de prévoir l’éligibilité à la réduction d’impôt des logements situés dans des communes couvertes par un CRSD, quelle que soit leur zone géographique (A bis, A, B1, B2 ou C).

Le deuxième amendement, déposé par Mme Cécile Cukierman (groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste) ayant recueilli un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, vise à prévoir le bénéfice du dispositif « Pinel » pour les métropoles, telles que définies par l’article L. 5217-1 du CGCT. En pratique, il s’agit de maintenir l’éligibilité au dispositif « Pinel » des villes de Brest et de Saint-Étienne, qui relèvent toutes deux de la zone B2 et qui perdraient le bénéfice de l’avantage fiscal du fait de l’exclusion des zones B2 et C prévue par le présent article.

Le troisième amendement, déposé par Mme Nathalie Delattre (RDSE) et ayant reçu également un avis défavorable de la commission comme du Gouvernement, vise à maintenir le bénéfice du dispositif « Pinel » pour les communes classées en zones B2 et C (sous réserve de l’obtention d’un agrément) jusqu’au 31 décembre 2019, soit pendant deux années supplémentaires ; les dispositions transitoires décrites supra sont corrélativement supprimées.

Enfin, le dernier amendement, adopté à l’initiative de la commission des finances et ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, vise à encadrer le montant des frais et commissions susceptibles d’être perçus par les intermédiaires dans le cadre d’opérations d’acquisition de logements ouvrant droit à la réduction d’impôt « Pinel ». Le montant des frais et commissions directs et indirects imputés au titre d’une même acquisition serait ainsi plafonné à un pourcentage du prix de revient, qui serait fixé par décret.

III. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale, mais en conservant les dispositions d’encadrement des frais et commissions prélevés par des intermédiaires dans le cadre d’une acquisition de logement ouvrant droit au dispositif « Pinel ».

Il apparaît utile de rétablir l’éligibilité au dispositif « Pinel » des communes couvertes par un CRSD, afin d’encourager la construction de logements neufs parallèlement aux restructurations des sites de défense. En revanche, l’éligibilité à l’avantage fiscal des métropoles, donc en pratique de Brest et Saint-Étienne, semble davantage relever de la réforme attendue du classement des communes par zones géographiques, qui devrait intervenir en 2018, ainsi que des travaux à venir dans le cadre de la future loi sur le logement. Enfin, la prorogation du bénéfice de la réduction d’impôt « Pinel » dans les communes de zones B2 et C jusqu’au 31 décembre 2019 apparaît contradictoire avec l’objectif de recentrage du dispositif sur les zones les plus tendues, alors même que les modifications apportées aux dispositions transitoires par l’Assemblée nationale sont de nature à assurer le bon déroulement des opérations immobilières déjà engagées.

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Article 39 bis A (nouveau) Réforme de l’imposition des plus-values immobilières

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Cet article a été inséré par le Sénat par l’adoption d’un amendement de M. Vincent Delahaye (UC), ayant reçu un avis de sagesse de la commission des finances mais un avis défavorable du Gouvernement.

Il vise à réformer le régime des plus-values immobilières en abaissant le taux d’imposition global à 15 %, dont 9 % au titre de l’impôt sur le revenu et 6 % au titre des prélèvements sociaux.

Il maintient toutefois un taux d’imposition de 30 % pour les biens dont la durée de détention est inférieure à deux ans, afin de lutter contre la spéculation.

Il supprime le régime actuel d’abattement pour durée de détention, à l’impôt sur le revenu comme aux prélèvements sociaux, en prenant toutefois en compte l’érosion monétaire dans le calcul de la plus-value.

Le dispositif s’appliquerait aux cessions intervenant à compter du 1er janvier 2019.

II. la position du Rapporteur général

Eu égard au coût de cet article, le Rapporteur général propose sa suppression.

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Article 39 bis B (nouveau) Allégement des conditions pour bénéficier du régime d’incitation fiscale à l’investissement institutionnel dans le logement intermédiaire à compter de 2019

Le présent article vise à abaisser de 50 % à 35 % le seuil de logements sociaux dans une commune permettant d’obtenir le taux réduit de TVA de 10 % pour la livraison de logements locatifs intermédiaires, sans exiger la condition préalable de 25 % de logements sociaux dans l’ensemble immobilier à construire.

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 279-0 bis A du CGI fait bénéficier du taux réduit de TVA de 10 % les livraisons de logements neufs à des organismes HLM, à la société Action logement immobilier ou encore à des personnes morales dont le capital est détenu en totalité par des personnes passibles de l’IS ou des EPA. Les logements doivent être destinés à la location à usage de résidence principale, sous condition de ressources, et être implantés sur le territoire des communes classées dans les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant.

Les logements locatifs intermédiaires doivent également être intégrés dans un ensemble immobilier comprenant au minimum 25 % de surface de logements locatifs sociaux, sauf dans les communes comptant déjà plus de 50 % de logements locatifs sociaux et dans les quartiers faisant l’objet d’une convention dans le cadre du NPNRU.

Lors de l’examen du présent projet de loi de finances en première lecture, l’Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant d’abaisser de 50 % à 35 % le seuil d’exemption de cette condition ([188]). Or, le Gouvernement estime qu’une telle extension pourrait fragiliser le dispositif existant au regard du droit de l’Union européenne, lequel limite la possibilité pour les États membres d’appliquer un taux réduit de TVA aux opérations « de livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale » ([189]).

Dans le contexte d’une remontée du taux de 5,5 % applicable au logement locatif social ([190]), le Gouvernement souhaite prendre le temps de s’assurer de la compatibilité de cette disposition avec le droit de l’Union européenne, d’en mesurer les impacts budgétaires, et à cette fin de reporter son entrée en vigueur au 1er janvier 2019. Or une telle mesure, n’ayant désormais plus d’impact sur les recettes de l’État pour 2018, doit nécessairement figurer en seconde partie du présent projet de loi de finances pour 2018 ([191]).

Aussi, lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances au Sénat, l’article 6 ter a été supprimé sur proposition du Gouvernement. En contrepartie, le Gouvernement rétablit les dispositions ainsi supprimées en seconde partie, avec une entrée en vigueur différée d’un an, au 1er janvier 2019.

II. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général étant favorable à la suppression de l’article 6 ter, il est en contrepartie favorable au maintien de l’article 39 bis B dans sa rédaction actuelle.

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Article 39 sexies A (nouveau) Assouplissement des conditions de cession ou nantissement de la créance détenue au titre du crédit d’impôt pour investissements productifs en outre-mer

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Michel Magras (LR), qui a fait l’objet d’un avis de sagesse de la part de la commission des finances mais d’un avis défavorable du Gouvernement. Il vise à ouvrir la possibilité de céder ou nantir la créance détenue sur l’État au titre du crédit d’impôt pour investissements productifs réalisés en outre-mer, prévu à l’article 244 quater W du CGI.

Ce crédit d’impôt, qui a vocation à terme à se substituer à la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies B du CGI, est accordé non seulement aux entreprises à raison des investissements qu’elles réalisent, mais aussi à celles qui exploitent des investissements mis à leur disposition dans le cadre d’un contrat de location avec option d’achat (LOA) ou d’un contrat de crédit-bail.

Il constitue une créance sur l’État dans l’hypothèse d’une cession ou d’un nantissement, avant imputation sur l’impôt dû, dès lors que l’administration en a été préalablement informée. Il s’agit de modalités de cession ou de nantissement voisines de celles prévues pour le crédit d’impôt recherche (CIR) à l’article 199 ter B du CGI et de celles prévues pour le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) à l’article 199 ter C du même code.

Grâce à ce mécanisme, les entreprises peuvent obtenir des établissements auprès desquels elles cèdent ou nantissent leurs créances un préfinancement du crédit d’impôt et donc obtenir le bénéfice de l’avantage fiscal dès l’exercice de survenance de leur fait générateur, sans attendre le solde survenant au cours de l’exercice suivant.

Ce fait générateur, défini au IV de l’article 244 quater W, est en principe la mise en service de l’investissement. Néanmoins, des exceptions sont prévues :

– lorsque l’investissement consiste en l’acquisition d’un immeuble à construire ou en la construction d’un immeuble, le crédit d’impôt est accordé pour moitié au titre de l’année d’achèvement des fondations, pour un quart au titre de l’année de la mise hors d’eau et pour un quart au titre de l’année de livraison de l’immeuble ;

– lorsque l’investissement consiste en la rénovation ou la réhabilitation d’un immeuble, le crédit d’impôt est accordé au titre de l’année d’achèvement des travaux.

Le dispositif introduit par le Sénat vise à ouvrir la possibilité, pour le propriétaire de l’investissement, de céder ou nantir la créance auprès d’un établissement de crédit dans l’hypothèse où l’investissement a fait l’objet d’un contrat de crédit-bail ou d’un contrat de LOA.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

À l’image de plusieurs amendements discutés à l’Assemblée nationale lors de la première lecture du présent projet de loi de finances, le dispositif introduit par le Sénat porte sur la question du préfinancement du crédit d’impôt pour investissements productifs en outre-mer et des éventuelles limites qu’il rencontre.

Cette question, légitime et importante, semble plutôt devoir être abordée dans le cadre des Assises des outre-mer qu’a lancées le Gouvernement le 4 octobre 2017, afin que tous ses aspects puissent être utilement abordés, sans omission ni éventuels effets négatifs non désirés.

Au demeurant, sur le fond, il n’est pas certain que le dispositif soit opportun, du moins en l’état de sa rédaction.

D’une part, ce dispositif n’est pas prévu pour le crédit d’impôt en faveur du logement social en outre-mer, prévu à l’article 244 quater X du CGI et au titre duquel l’organisme bénéficiaire du crédit d’impôt peut, à l’image de ce qui existe à l’article 244 quater W, exploiter les logements sans en être propriétaire, dans le cadre d’un contrat de crédit-bail. L’article 220 Z quinquies du CGI, qui porte sur les modalités d’imputation de ce crédit d’impôt, retient en effet la même rédaction que l’article 199 ter U que modifie le présent article. Dès lors, introduire une telle différence entre deux dispositifs obéissant à des régimes similaires n’apparaît ni souhaitable, ni justifié.

D’autre part, le présent article prévoit que la créance est réputée acquise par le propriétaire de l’investissement, alors que le crédit d’impôt, et donc la créance, bénéficient à l’entreprise qui exploite cet investissement. Au-delà d’éventuelles difficultés juridiques, ce dispositif priverait l’outil de soutien à l’investissement d’une grande partie de son intérêt.

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 39 sexies B (nouveau) Extension des avantages fiscaux prévus dans les outre-mer aux investissements dans le stockage photovoltaïque

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Michel Magras (LR), qui a fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission des finances ([192]), mais d’un avis défavorable du Gouvernement. Il vise à étendre le bénéfice de trois avantages fiscaux prévus dans les outre-mer aux investissements dans le stockage photovoltaïque, qui en avaient été exclus par l’article 36 de la loi de finances pour 2011 ([193]) :

– la réduction d’impôt pour investissements productifs réalisés outre-mer, prévue à l’article 199 undecies B du CGI ;

– la déduction de l’investissement de l’assiette imposable à l’IS au titre des investissements productifs réalisés outre-mer, prévue à l’article 217 undecies du CGI ;

– le crédit d’impôt pour investissements productifs réalisés outre-mer, prévu à l’article 244 quater W du CGI.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

L’exclusion des investissements dans le photovoltaïque à laquelle avait procédé la loi de finances pour 2011 précitée était justifiée par plusieurs considérations.

En premier lieu, l’accroissement des volumes d’achat de panneaux photovoltaïque avait dégradé le déficit extérieur, la quasi-totalité des panneaux provenant à l’époque de Chine.

En deuxième lieu, ce secteur avait connu une bulle spéculative de très grande ampleur, ayant pour effet mécanique d’accroître le coût des avantages fiscaux pour les finances publiques.

En troisième lieu, le cumul des avantages n’apparaissait plus justifié. L’investissement dans le photovoltaïque rendait éligible à la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies B, à la déduction intégrale de l’assiette de l’IS au titre de l’article 217 undecies, à la réduction d’impôt dite « Madelin » prévue à l’article 199 undecies-0 A du CGI et au crédit d’impôt prévu à l’article 200 quater du même code.

L’investissement dans la production d’électricité photovoltaïque constituait dès lors plus un produit financier qu’une activité économique réelle ([194]).

L’ensemble de ces éléments militent donc pour une extrême prudence et une étude approfondie et circonstanciée avant toute décision concernant la réintroduction de ces investissements dans le champ des avantages fiscaux outre-mer, même si la question est légitime et qu’une évolution paraît, à terme, souhaitable. Tel était d’ailleurs la position du Rapporteur général et celle du Gouvernement lors de la discussion d’amendements similaires par notre Assemblée dans le cadre de l’examen, en première lecture, de la seconde partie du présent projet de loi.

Les Assises des outre-mer, lancées par le Gouvernement le 4 octobre dernier, semblent à cet égard une occasion particulièrement propice pour l’étude de cette question.

En tout état de cause, en l’état de sa rédaction, et faute de modifier le III de l’article 217 undecies du CGI, le présent article conduirait à ne pas appliquer aux investissements dans le photovoltaïque la procédure d’agrément préalable, qui est pourtant prévue pour les autres investissements dans le domaine énergétique. Une telle différence de traitement, qui ne paraît pas se justifier, présenterait le risque d’une nouvelle bulle et la reproduction des abus constatés par le passé.

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 39 sexies Aménagement de la réduction d’impôt « Madelin »

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

Cet article a été inséré par l’adoption d’un amendement de la commission des finances, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, sous réserve de l’adoption de ses trois sous-amendements.

L’amendement initial de la commission visait à renforcer transitoirement la réduction d’impôt dite « Madelin » en portant son taux de 18 % à 30 %, tout en maintenant son placement sous le plafonnement global des niches fiscales à 10 000 euros, au titre des seuls versements de l’année 2018.

Les sous-amendements du Gouvernement, qui ont tous reçu un avis favorable à titre personnel du Rapporteur général à défaut d’avoir été soumis à la commission, visent respectivement :

– à ramener de 30 à 25 % le renforcement du taux de la réduction d’impôt applicable aux seuls versements de l’année 2018 ;

– à prévoir que la réduction d’impôt est circonscrite aux seuls montants effectivement investis dans les entreprises cibles en cas de souscription à des parts de fonds d’investissement de proximité (FIP) ou de fonds communs de placement dans l’innovation (FCPI) ;

– à préciser que le dispositif s’appliquera aux versements effectués à compter d’une date fixée par décret, qui ne peut être postérieure de plus de trois mois à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer cette disposition comme conforme au droit de l’Union européenne.

A. Un renforcement transitoire destinÉ À tirer les consÉquences de la suppression de l’ISF-PME

1. Le dispositif « Madelin »

Le dispositif de réduction d’impôt sur le revenu à raison des souscriptions au capital des PME, dit dispositif « Madelin » (et datant de 1994), partage avec l’ISF-PME (créé en 2008) le même objectif consistant à inciter les redevables à investir au capital des petites et moyennes entreprises.

Les deux dispositifs ont évolué en parallèle, la mission d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale relative aux investissements productifs de 2015 ([195]) ayant mis en lumière de nombreuses différences entre leurs modalités concrètes de fonctionnement, ce qui était regrettable notamment pour les investisseurs ou les fonds adossés aux deux dispositifs.

La mise en conformité de l’ISF-PME avec le droit européen opéré par l’article 24 de la loi de finances rectificative pour 2015 ([196]) a permis d’aligner les deux dispositifs sur point important, à savoir le champ des entreprises visées. Pour le reste, le taux de la défiscalisation et les plafonds d’investissement sont restés propres à ces deux dispositifs.

Compte tenu de la suppression complète de l’ISF-PME prévue par l’article 11 du présent projet de loi de finances, la commission des finances a envisagé un renforcement temporaire du dispositif « Madelin » permettant d’éviter un repli excessif des montants investis au capital des start-up.

Il convient de rappeler qu’à titre transitoire, l’article 11 du présent projet de loi de finances prévoit que les montants investis en 2017 pourront être imputés sur l’IFI en 2018 en application de l’ISF-PME.

Un éventuel « trou d’air » ne pourrait donc être constaté par construction qu’à compter de 2018. En conséquence, le présent dispositif a été placé en seconde partie de la loi de finances afin que les versements opérés en 2018 puissent être imputés en 2019.

Actuellement, le dispositif « Madelin » se caractérise pour l’essentiel de la manière suivante :

– le taux de la réduction d’impôt est de 18 % des montants investis ; ces montants peuvent correspondre à des souscriptions au capital initial de la PME ou à des augmentations de capital ;

– en cas d’investissement direct ou par le biais d’une holding, les versements sont plafonnés à 50 000 euros pour une personne seule et 100 000 euros pour un couple ;

– en cas d’investissement par le biais d’un fonds d’investissement (FIP ou FCPI), les plafonds sont de 12 000 euros ou 24 000 euros. Il est à noter que le taux de la défiscalisation est porté à 38 % en cas d’investissement par le biais d’un « FIP Corse » ou d’un « FIP DOM » ;

– le dispositif « Madelin » est placé sous le plafonnement global des niches fiscales à 10 000 euros, avec d’autres dépenses fiscales plus directement utiles pour la vie quotidienne (garde à domicile par exemple) ;

– le champ des entreprises ciblées par le dispositif a été recentré, en cohérence avec l’ISF-PME, afin d’être mis en conformité avec le droit européen : seules les PME, au sens européen, de moins de sept ans sont éligibles aux investissements pouvant être défiscalisés. Pour les entreprises de plus de sept ans, seuls les investissements prévus par le business plan initial sont éligibles, ainsi que les entreprises dont le besoin d’investissement est supérieur à 50 % du chiffre d’affaires annuel moyen des cinq dernières années.

Les dépenses fiscales associées à ces deux dispositifs ne sont pas comparables, l’ISF-PME étant nettement plus coûteux que le « Madelin ». En outre, le coût de ces deux dépenses fiscales a tendance à évoluer en sens inverse.

Coût budgétaire des dispositifs ISF-PME et Madelin

(en millions d’euros)

Source : fascicule Évaluations des voies et moyens des projets de loi de finances 2014 à 2018.

2. Un renforcement au titre des versements opérés en 2018 dont les effets pourront être étalés sur cinq ans

Le dispositif adopté à l’Assemblée nationale prévoit l’augmentation du taux de la réduction d’impôt de 18 % à 25 % en cas d’investissement direct ou d’investissement par le biais d’un FIP ou d’un FCPI. Cette augmentation de 7 points serait applicable aux seuls versements opérés jusqu’en 31 décembre 2018.

Ainsi, l’essentiel de l’effet d’entraînement et de l’impact budgétaire du présent article sera concentré en 2019.

Il convient toutefois de rappeler que le dispositif « Madelin » ainsi que le plafonnement global des niches fiscales sont assortis de deux de deux mécanismes de report qui permettront d’étaler la dépense fiscale sur plusieurs années :

– la fraction des versements excédant les plafonds de versements précités de 50 000 ou 100 000 euros sont reportés sur les quatre années suivantes :

– la réduction d’impôt résultant du dispositif « Madelin » dépassant le plafonnement global des niches fiscales à 10 000 euros peut être reportée sur l’impôt sur les revenus dus au titre des cinq années suivantes.

Concrètement, l’appel d’air créé par l’augmentation du taux du « Madelin » au titre des versements opérés en 2018 pourra être d’autant plus important que les redevables peuvent reporter une partie des montants ou réductions sur les années suivantes.

Cette faculté de report avait également milité pour que le dispositif « Madelin » ne soit pas temporairement placé sur le plafonnement global des niches fiscales à 18 000 euros.

B. Une limitation de la dÉfiscalisation aux montants investis au capital des pme en cas d’investissement intermédié

L’amendement initial de la commission a fait l’objet d’un sous-amendement du Gouvernement visant à circonscrire l’avantage fiscal aux montants effectivement investis au capital des entreprises cibles, lorsque cet investissement est réalisé à travers des FIP ou des FCPI.

Actuellement, l’intégralité des montants souscrits dans ces fonds est éligible à la réduction d’impôt, sachant que le code monétaire et financier prévoit par ailleurs que ces fonds doivent respecter des ratios d’investissements dans les PME.

Cette précision permettra de mieux cibler l’avantage fiscal sur les montants effectivement investis dans les entreprises spécifiquement ciblées par le dispositif « Madelin », comme c’est actuellement le cas dans le cadre du dispositif ISF-PME.

Cette précision permettra en outre d’assurer la compatibilité globale du dispositif avec le droit européen.

C. Une entrÉe en vigueur postÉrieure À la validation du dispositif par la commission europÉenne

Le troisième sous-amendement du Gouvernement a permis de préciser que le présent article s’applique aux versements effectués à compter d’une date fixée par décret, qui ne peut être postérieure de plus de trois mois à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer cette disposition lui ayant été notifiée comme étant conforme au droit de l’Union européenne.

Cette précision permettra d’apporter une sécurité juridique à l’ensemble du dispositif « Madelin », dont la refonte en 2015 n’a pas été notifiée à la Commission européenne.

II. Les modifications adoptÉes par le Sénat

A. une augmentation du taux renforcÉ du madelin à 30 %

Le Sénat a adopté un amendement de M. Bruno Retailleau (LR), ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, visant à augmenter de 25 à 30 % le taux de la défiscalisation s’appliquant à titre transitoire aux versements opérés jusqu’au 31 décembre 2018.

B. Une harmonisation des plafonds d’investissements directs et intermédiÉs

Comme indiqué précédemment, le plafond d’investissement au titre du dispositif « Madelin » est de 50 000 euros pour une personne seule et de 100 000 euros pour un couple. Ce plafond s’applique également lorsque l’investissement est dit « semi-intermédié », c’est-à-dire lorsqu’il est réalisé par le biais d’une holding.

En cas d’investissement par le biais d’un FIP ou d’un FCPI, ce plafond n’est que de 12 000 euros pour une personne seule et de 24 000 euros pour un couple. En cas de dépassement de ces derniers plafonds, le CGI ne prévoit aucun mécanisme de report comparable à ceux existants en cas d’investissement direct.

Le Sénat a adopté deux amendements identiques de sa commission des finances et de Mme Élisabeth Lamure (LR), ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, visant à augmenter à 50 000 et 100 000 euros les plafonds de 12 000 et 24 000 euros mentionnés ci-dessus, afin de les aligner sur ceux prévus pour la souscription directe.

Selon l’exposé sommaire de l’amendement, le coût de cet aménagement devrait être « très limité » dans la mesure où d’une part le montant moyen des souscriptions est de 8 500 euros pour les fonds fiscaux en 2016 et où d’autre part l’ajustement devrait entraîner une éviction partielle des mandats au profit de la gestion collective, ce qui serait neutre pour les finances publiques.

Au cours du débat au Sénat, un chiffrage de 40 millions d’euros a été avancé par le Gouvernement.

C. Un plafonnement des frais et commissions imputÉs sur les entreprises bÉnÉficiaires de l’investissement

Le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, ainsi qu’un amendement identique de Mme Élisabeth Lamure, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, visant à transposer au dispositif « Madelin » un mécanisme de plafonnement des frais et autres commissions que les intermédiaires peuvent mettre à la charge de l’entreprise bénéficiaire de l’investissement défiscalisant.

Un dispositif similaire a été introduit dans le dispositif ISF-PME par l’article 24 de la loi de finances rectificative pour 2015 précitée.

Cet article a en effet complété l’article 885-0 V bis du CGI par un alinéa prévoyant que le « montant des frais et commission directs et indirects imputés au titre d’un même versement » par les holdings, les gérants et dépositaires de fonds, les sociétés ou les personnes exerçant une activité de conseil ou de gestion « ne peut excéder un plafond exprimé en pourcentage du versement et fixé par décret ».

Le dispositif adopté prévoit, en outre, que tout dépassement donne lieu à l’application d’une amende dont le montant ne peut excéder dix fois les frais indûment perçus.

En application de cette mesure, le décret du 21 décembre 2016 ([197]) précise que le montant de ces frais et commissions ne peut excéder l’un des plafonds suivants exprimés en pourcentage du versement :

– 30 % au total sur la durée de l’investissement ;

– 5 % perçus directement ou indirectement auprès des entreprises cibles des investissements et auprès de toute personne physique ou morale qui leur est liée ;

– 12 % pendant les trois premières années suivant le versement ;

– 3 % par an à compter de la quatrième.

Le recul manque certainement pour évaluer l’impact de ce dispositif, même si le Rapporteur général du Sénat indique, en s’appuyant sur une étude menée sur l’ensemble des FIP et des FCPI agréés en 2017, que le dispositif a prouvé son efficacité.

Les offres soumises au plafonnement auraient enregistré des frais annuels en baisse de 29 % contre 4 % pour les offres non soumises au plafonnement.

D. une mesure anti-abus destinÉE À exclure certaines activitÉs hÔteliÈres ou d’hÉbergement

Le Sénat a enfin adopté un amendement de sa commission des finances, reprenant un amendement non soutenu de M. Philippe Adnot (non-inscrit) ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement.

Il vise à étendre la liste des entreprises qui, en raison de leurs activités, ne peuvent pas bénéficier du dispositif « Madelin ».

Actuellement, l’article 199 terdecies-0 A du CGI, par un renvoi au dispositif ISF-PME, prévoit l’exclusion des entreprises qui ont une activité financière, une activité de gestion de patrimoine mobilier et des activités de construction d’immeubles en vue de leur vente ou de leur location ainsi que les activités immobilières dans leur ensemble.

L’amendement adopté par le Sénat prévoit également l’exclusion des activités :

– de vente ou de construction d’immeubles en vue de leur exploitation aux fins d’hébergement à caractère hôtelier ou de mise à disposition à titre onéreux et de manière habituelle sous forme meublée ;

– d’hébergement à caractère hôtelier ;

– de fourniture de prestations de mise à disposition d’un local meublé ou garni effectuées à titre onéreux et de manière habituelle ;

– d’exploitation d’établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, d’accueil pour personnes handicapées ou accueillant des enfants de moins de six ans.

III. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’en revenir à la rédaction issue de l’Assemblée nationale, en retenant toutefois le dispositif de plafonnement des frais adopté par le Sénat.

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Article 39 septies A (nouveau) Aménagement du volet solidaire de la réduction d’impôt « Madelin »

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, visant à éviter que l’agrément des entreprises solidaires d’utilité sociale (ESUS) ne soit utilisé pour contourner l’interdiction d’investir dans le secteur immobilier en bénéficiant de la défiscalisation au titre du dispositif « Madelin ».

A. L’état du droit

Le dispositif « Madelin », par un renvoi au dispositif ISF-PME, s’applique aux souscriptions au capital des entreprises solidaires d’utilité sociale avec certaines dérogations.

L’article 885-0 V bis B du CGI précise actuellement que le dispositif ISF-PME s’applique, sous les mêmes conditions que l’ISF-PME, aux souscriptions au capital des ESUS avec plusieurs dérogations :

– l’exclusion des activités financières, de construction d’immeuble ou immobilières, applicable dans le cadre de l’ISF-PME, ne s’applique pas aux ESUS ;

– les critères relatifs à la maturité de la PME ne s’appliquent pas aux ESUS, notamment le fait que la PME doit avoir moins de sept ans ;

– le plafonnement du montant investi, de 15 millions d’euros dans le cadre de l’ISF-PME, ne s’applique pas aux ESUS qui ont pour objet exclusif soit l’étude, la réalisation ou la gestion de construction de logements à destination de personnes défavorisées ou en situation de rupture d’autonomie, soit l’acquisition, la construction, la réhabilitation, la gestion ou l’exploitation par bail de biens immobiliers en vue de favoriser l’amélioration des conditions de logement ou d’accueil et la réinsertion de personnes défavorisées ou en situation de rupture d’autonomie, soit l’acquisition ou l’exploitation de biens ruraux en vue de favoriser l’installation ou l’agrandissement d’exploitations agricoles.

Cette dérogation s’applique à condition que la société ne procède à la distribution d’aucun dividende et que la société réalise son objet social sur l’ensemble du territoire national.

L’article 199 terdecies-0 AA du CGI prévoit que le dispositif « Madelin » s’applique aux ESUS dans les mêmes conditions que celles mentionnées ci-dessus (qui resteront applicables à ce titre, malgré la suppression de l’ISF-PME et de son volet applicable aux ESUS à compter du 1er janvier 2018).

B. Le dispositif proposé

L’article inséré par le Sénat prévoit que, par dérogation aux règles mentionnées ci-dessus, les exclusions relatives à l’exercice d’une activité immobilière ou de construction d’immeubles sont applicables aux ESUS qui n’exercent pas une activité de gestion immobilière à vocation sociale.

D’après l’exposé sommaire de l’article, ce dispositif vise à mettre fin à certaines stratégies de contournement de l’exclusion des activités immobilières et financières du dispositif « Madelin », prévue par l’article 24 de la loi de finances rectificative pour 2015 ([198]).

Ce contournement consiste, pour certains promoteurs, à solliciter un agrément « ESUS » leur permettant de mettre en œuvre des programmes immobiliers peu risqués. Pour cette catégorie d’acteurs très ciblée, la réduction d’impôt relève d’un pur effet d’aubaine.

II. la position du Rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur propose d’adopter cet article sans modification, considérant que le dispositif proposé permettra d’éviter certains abus ponctuels.

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Article 39 septies B (nouveau) Report des prélèvements sociaux sur les gains d’un compte « PME innovation »

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Cet article a été inséré par l’adoption d’un amendement de M. Élisabeth Lamure (LR), ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement tandis que la commission s’en est remise à cet avis.

Il vise à permettre un report des prélèvements sociaux sur les gains réalisés dans un compte « PME innovation », alors que ces plus-values sont actuellement soumises aux prélèvements sociaux sur une base annuelle.

II. la position du rapporteur général

Eu égard au coût de cet article pour les organismes de sécurité sociale, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 39 septies C (nouveau) Simplification du compte « PME innovation »

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Cet article a été inséré par l’adoption d’un amendement de Mme Élisabeth Lamure (LR), ayant reçu un avis favorable de la commission, mais un avis défavorable du Gouvernement.

Il vise à simplifier les modalités de fonctionnement du compte « PME innovation » :

– en premier lieu, il propose de ramener de 25 à 10 % la part des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux dont la détention est requise dans la société pour pouvoir déposer ses titres sur un tel compte ;

– il rationalise les conditions d’accompagnement prévues en cas d’investissement intermédié dans les PME par le biais d’un fonds.

II. la position du Rapporteur général

Eu égard au coût de cet article, le Rapporteur général propose sa suppression.

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Article 39 octies A (nouveau) Augmentation de la part maximale de soutien public pour les œuvres cinématographiques ou audiovisuelles difficiles ou à petit budget

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Cet article a été inséré par l’adoption d’un amendement de Mme Catherine Dumas (LR), ayant reçu un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Il vise à porter à 70 %, au lieu de 60 % actuellement, la part de budget de production d’origine publique dont peuvent bénéficier les œuvres cinématographiques ou audiovisuelles difficiles ou à petit budget.

Actuellement, l’article 220 sexies du CGI, relatif au crédit d’impôt cinéma, prévoit que les crédits d’impôts obtenus pour la production d’une même œuvre cinématographique ou audiovisuelle ne peuvent avoir pour effet de porter à plus de 50 % du budget de production le montant total des aides publiques accordées.

Par dérogation, ce taux est de 60 % pour les œuvres cinématographiques ou audiovisuelles difficiles et à petit budget, dont la définition est renvoyée à un décret.

L’article D. 331-17 du code du cinéma et de l’image animée précise que :

– pour les œuvres cinématographiques, une œuvre difficile est la première ou la deuxième œuvre d’un réalisateur et une œuvre à petit budget est celle dont le budget total est inférieur à 1,25 million d’euros ;

– pour les œuvres audiovisuelles, une œuvre difficile est celle qui présente « un caractère innovant, peu accessible ou délicat, en considération, notamment, du sujet, du format, de la dramaturgie, de la réalisation ou des conditions de production », tandis qu’une œuvre à petit budget est celle dont le budget total est inférieur ou égal à 100 000 euros.

II. La position DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Cette disposition a été présentée à l’Assemblée nationale par notre collègue Frédérique Dumas. Le Rapporteur général avait proposé son rejet, non seulement au regard de l’ensemble des élargissements du crédit d’impôt cinéma adoptés récemment, mais également parce qu’il n’est certainement pas économiquement raisonnable, même pour les œuvres « difficiles » ou à petit budget, de porter la part de soutien public à 70 %.

En outre, la compatibilité de cet article avec le droit européen mériterait certainement d’être approfondie.

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article au bénéfice de travaux d’évaluation à venir sur l’ensemble des avantages fiscaux dont bénéficie le secteur culturel.

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Article 39 octies B (nouveau) Extension du crédit d’impôt en faveur du spectacle vivant au théâtre

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Cet article a été inséré par l’adoption d’un amendement de Mme Catherine Dumas (LR), ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement tandis que la commission des finances s’en est remise à l’avis de ce dernier.

Il vise à étendre le crédit d’impôt en faveur du spectacle vivant au théâtre, au motif que le théâtre serait l’un des seuls secteurs culturels ne bénéficiant pas d’un crédit d’impôt.

Actuellement, l’article 220 quindecies du CGI vise uniquement l’activité d’entrepreneur de spectacle vivant au sens de l’article L. 7122-2 du code du travail, c’est-à-dire « toute personne qui exerce une activité d’exploitation de lieux de spectacles, de production ou de diffusion de spectacles ».

Le Bulletin officiel des finances publiques–Impôts (BOFiP–I) précise par ailleurs que les catégories de spectacles vivants pouvant bénéficier du crédit d’impôt sont :

– les concerts et les tours de chant ;

– les spectacles d’humour ;

– les comédies musicales et les spectacles lyriques.

Le théâtre n’est donc pas compris dans le champ du crédit d’impôt.

II. La position DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Ce dispositif a été présenté à l’Assemblée nationale en première lecture ; le Rapporteur général avait proposé son rejet, au motif que le théâtre bénéficie de nombreux soutiens publics sous d’autres formes que le crédit d’impôt.

Il n’est d’ailleurs pas évident que le crédit d’impôt soit l’outil le plus approprié pour apporter un soutien à ce secteur, dans la mesure où il constitue un crédit d’impôt sur les sociétés auquel ne sont pas soumis l’ensemble des acteurs de ce secteur.

Le Rapporteur général propose donc de supprimer cet article.

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Article 39 octies C (nouveau) Réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons des mandataires sociaux, sociétaires, adhérents et actionnaires aux fondations d’entreprises

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article est issu d’un amendement du Gouvernement, ayant reçu un avis favorable de la commission des finances, qui reprend les dispositions adoptées par l’Assemblée en première partie du présent projet de loi, figurant à l’article 2 quater. Celles-ci ont été supprimées par le Sénat au motif qu’elles constituaient un effet d’aubaine, car elles s’appliquaient au titre de dons et de versements déjà effectués au cours de l’année 2017.

Le présent article étend ainsi le champ de la réduction d’impôt prévue par l’article 200 du CGI s’agissant des dons aux fondations d’entreprise, en permettant aux mandataires sociaux, aux sociétaires, aux adhérents et aux actionnaires de l’entreprise fondatrice ou des entreprises du groupe auquel l’entreprise appartient, de bénéficier de l’avantage fiscal au titre de leurs dons, de la même façon que les salariés des entreprises concernées ([199]). L’extension du champ de la réduction d’impôt s’applique aux dons et versements effectués à compter du 1er janvier 2018.

II. la position du rapporteur général

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 39 nonies Prorogation et aménagement du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE)

I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

A. Les dispositions de l’article 8, supprimé en première partie

Le présent article est issu de deux amendements identiques du Gouvernement et de la commission des finances.

Il fait suite à la suppression de l’article 8 du présent projet de loi de finances : celui-ci prorogeait d’une année le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) prévu par l’article 200 quater du CGI, tout en lui apportant des aménagements applicables dès le 27 septembre 2017, qui avaient donc un impact sur l’équilibre budgétaire de l’État en 2018.

En effet, l’article 8 modifiait le champ des dépenses éligibles au crédit d’impôt, selon les modalités suivantes :

– il excluait du bénéfice du CITE les chaudières à haute performance énergétique utilisant le fioul comme source d’énergie, à compter du 27 septembre 2017 ;

– il ramenait le taux du crédit d’impôt de 30 % à 15 % pour les fenêtres, volets isolants et portes d’entrée donnant sur l’extérieur à compter du 27 septembre 2017 et jusqu’au 27 mars 2018 ; à compter du 28 mars 2018, ces équipements n’étaient plus éligibles au CITE.

Néanmoins, compte tenu des débats intervenus en première partie du projet de loi de finances, ayant notamment conduit à l’adoption par la commission des finances d’un amendement décalant de trois mois l’entrée en vigueur des différents aménagements proposés, le Gouvernement a décidé de reporter au 1er janvier 2018 les modifications apportées au champ du CITE. Il a donc déposé un amendement de suppression de l’article 8, adopté par l’Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances.

B. Les dispositions du présent article

Le présent article prévoit une nouvelle prorogation d’une année du CITE, jusqu’au 31 décembre 2018, tout en prévoyant des modifications du CITE applicables à compter du 1er janvier 2018.

En premier lieu, le présent article exclut du champ du CITE les dépenses d’acquisition de chaudières à haute performance énergétique utilisant le fioul comme source d’énergie à compter du 1er janvier 2018. Néanmoins, il prévoit des dispositions spécifiques pour les chaudières à fioul qui respecteraient des critères de performance énergétique renforcés, qui doivent être définis par arrêté : ces chaudières resteraient éligibles au CITE jusqu’au 30 juin 2018, mais le taux du crédit d’impôt serait ramené à 15 %, au lieu de 30 % aujourd’hui.

En deuxième lieu, il exclut du champ du CITE les dépenses d’acquisition de fenêtres, de volets isolants et de portes d’entrée donnant sur l’extérieur à compter du 1er janvier 2018, à l’exception des dépenses d’acquisition de fenêtres lorsque celles-ci viennent remplacer des fenêtres à simple vitrage. Ces seules dépenses resteraient éligibles au CITE entre le 1er janvier et le 30 juin 2018, le taux de crédit d’impôt étant fixé à 15 %, au lieu de 30 % dans le droit actuel.

Des dispositions transitoires sont prévues afin d’éviter de pénaliser des contribuables qui auraient engagé des travaux sans les avoir finalisés : resteraient éligibles au CITE au taux de 30 % les dépenses payées après le 1er janvier 2018 au titre des chaudières à haute performance énergétique au fioul ainsi que des fenêtres, volets isolants et portes d’entrée, dès lors que le contribuable pourrait justifier de l’acceptation d’un devis et du versement d’un acompte avant le 1er janvier 2018. Des dispositions similaires sont prévues s’agissant de la sortie du CITE des chaudières à très haute performance énergétique et des fenêtres venant remplacer du simple vitrage à partir du 1er juillet 2018.

En troisième lieu, le présent article étend le champ des dépenses éligibles au CITE à deux catégories de dépenses. La première correspond à la part représentative du coût des équipements de raccordement à des réseaux de chaleur ou de froid compris dans les droits et frais de raccordement à ces mêmes réseaux

– sous réserve que ce coût soit distinctement individualisé au sein des droits et frais de raccordement. La seconde est la réalisation d’un audit énergétique, dès lors qu’il intervient dans des cas où la réglementation ne le rend pas obligatoire, dans le but d’encourager les contribuables à adopter une approche globale de la rénovation énergétique de leur logement, et non plus seulement équipement par équipement.

Le taux réduit de 5,5 % de TVA, prévu par l’article 278-0 bis A du CGI, s’appliquerait aux travaux portant sur la pose, l’installation et l’entretien des équipements mentionnés au 1 de l’article 200 quater du CGI, dans sa rédaction antérieure à celle résultant de l’entrée en vigueur du présent projet de loi de finances. Cela signifie que le taux réduit serait maintenu pour les travaux portant sur les fenêtres, portes d’entrée et volets isolants, ainsi que sur les chaudières à haute performance énergétique, mais qu’il ne s’appliquerait pas pour les droits et frais de raccordement aux réseaux de chaleur ou de froid, ni aux audits de performance énergétique.

C. L’impact budgétaire des mesures proposées

● L’article 8 du présent projet de loi de finances se traduisait par un gain de l’ordre de 115 millions d’euros en 2018, dont 112,5 millions d’euros au titre de la baisse du taux du CITE pour les fenêtres, volets et portes pendant les trois derniers mois de 2017 et environ 3 millions d’euros au titre de l’exclusion des chaudières à fioul du champ du CITE à compter du 27 septembre 2017.

La dépense fiscale pour l’année 2019 au titre du CITE modifié était estimée à 875 millions d’euros, soit les 1 675 millions d’euros correspondant à la reconduction de la dépense fiscale de 2017, dont étaient défalqués 112,5 millions au titre du taux réduit à 15 % sur les fenêtres, volets isolants et portes pendant les trois premiers mois de 2018, 675 millions résultant de l’exclusion de ces équipements du CITE pour les neuf derniers mois de 2018, ainsi que 13 millions au titre de l’exclusion des chaudières à fioul en année pleine.

● Le présent article n’aurait, par construction, aucun impact sur les recettes d’impôt sur le revenu de 2018. S’agissant de l’année 2019, sur la base des informations transmises par la direction de la législation fiscale au Rapporteur général ([200]), le présent article aurait les incidences suivantes, par rapport à une prorogation à l’identique du CITE pour une année :

– le maintien dans le champ du CITE des seules chaudières à très haute performance énergétique fonctionnant au fioul, pendant les six premiers mois de 2018 et au taux de 15 %, se traduirait par un gain de 10 millions d’euros ;

– l’exclusion totale des volets isolants et portes d’entrée au 1er janvier 2018 occasionnerait un gain de 270 millions d’euros ;

– le maintien dans le CITE des seules dépenses de fenêtres permettant le passage du simple au double vitrage, pendant les six premiers mois de 2018 et au taux de 15 %, se traduirait par un gain de 521 millions d’euros (sachant que la dépense fiscale au titre des parois vitrées en année pleine au taux de 30 % est estimée à 630 millions d’euros) ;

– l’extension du champ du CITE aux frais et droits de raccordement à un réseau de chaleur ou de froid représenterait des dépenses supplémentaires de 5 millions, tandis que l’impact de l’extension aux dépenses d’audits énergétiques n’est pas chiffré, dans la mesure où ne sont éligibles que les audits permettant d’atteindre un très haut niveau de performance énergétique, dont la définition sera fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de l’énergie, du logement et du budget.

Au total, le dispositif proposé occasionnerait, par rapport à une prorogation sans modification du CITE, un gain de 801 millions d’euros et des pertes de recettes supplémentaires de 5 millions d’euros (hors prise en compte des audits énergétiques), soit un gain net de 796 millions d’euros. Le coût du CITE devrait donc être, en 2019, de l’ordre de 879 millions d’euros, en se fondant sur le coût du CITE en 2017 (1 675 millions d’euros) minoré par les gains issus des aménagements proposés.

Les gains résultant des aménagements apportés par le présent article, tels qu’évalués par la direction de la législation fiscale, s’avèrent un peu supérieurs à aux estimations de la direction générale de l’énergie et du climat cités dans le rapport de la commission des finances du Sénat sur la seconde partie du présent projet de loi de finances ([201]).

II. Les modifications adoptées par le Sénat

Le présent article a été modifié lors de son examen par le Sénat par l’adoption de trois amendements de la commission des affaires économiques, ayant tous trois reçu un avis défavorable du Gouvernement, tandis que la commission des finances s’en est remise à la sagesse du Sénat, et d’un amendement de M. Bernard Jomier (groupe socialiste et républicain) ayant reçu un avis favorable de la commission des finances, tandis que le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat.

Le premier amendement de la commission des affaires économiques a modifié les dispositions visant à ne conserver dans le champ du CITE, à partir du 1er janvier 2018 et jusqu’au 30 juin 2018, que les chaudières à très haute performance énergétique fonctionnant au fioul, au taux de 15 % : resteraient éligibles au CITE toutes les chaudières à haute performance énergétique, sans critères de performance supplémentaires, au taux de 15 %, et ce jusqu’au 31 décembre 2018. Le recentrage de l’avantage fiscal sur les chaudières les plus performantes serait supprimé, pour ne conserver que la diminution du taux de 30 % à 15 % qui s’appliquerait pendant toute l’année 2018.

Le deuxième amendement de la commission des affaires économiques vise à conserver l’éligibilité au CITE des fenêtres venant remplacer du simple vitrage pendant six mois supplémentaires, soit jusqu’au 31 décembre 2018, au taux de 15 %, ce qui devrait occasionner des pertes de recettes de l’ordre de 100 millions d’euros par rapport aux dispositions adoptées par l’Assemblée.

Le troisième amendement de la commission des affaires économiques vient tirer les conséquences de l’adoption des deux premiers s’agissant des dispositions transitoires.

Enfin, le quatrième amendement de M. Bernard Jomier tend à lutter contre les abus qui seraient constatés s’agissant des pompes à chaleur, autres que air/air, dont la finalité essentielle est la production de chaleur ou d’eau chaude sanitaire, ainsi qu’au coût de la pose de l’échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques. Les dépenses à ce titre seraient éligibles au CITE dans la limite d’un plafond de dépense par type d’équipements, fixé par arrêté. Le dispositif proposé vise notamment les abus qui seraient constatés s’agissant des chauffe-eaux thermodynamiques.

III. la position du rapporteur général

Le Rapporteur propose de rétablir cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale, en conservant toutefois l’instauration d’un plafond fixé par arrêté pour les dépenses au titre des équipements de production de chaleur ou d’eau chaude sanitaire.

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Article 39 decies A (nouveau) Extension du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée pour la fourniture de chaleur produite à partir de l’énergie radiative du soleil

Le présent amendement vise à faire bénéficier du taux réduit de TVA de 5,5 % la fourniture de chaleur lorsqu’elle est produite au moins à 50 % à partir de l’énergie radiative du soleil. Le Gouvernement s’étant engagé en séance publique au Sénat à conduire prochainement des travaux allant dans ce sens, le Rapporteur général propose de supprimer le présent article.

I. Les dispositions adoptées par le sénat

L’article 278-0 bis du CGI soumet à la TVA de 5,5 % « les abonnements relatifs aux livraisons d’électricité d’une puissance maximale inférieure ou égale à 36 kilovoltampères, d’énergie calorifique et de gaz naturel combustible, distribués par réseaux, ainsi que la fourniture de chaleur lorsqu’elle est produite au moins à 50 % à partir de la biomasse, de la géothermie, des déchets et d’énergie de récupération ». La vente de chaleur bénéficie ainsi d’un taux réduit de TVA sous réserve d’une production minimale de 50 % de la chaleur au travers de sources renouvelables énoncées par le CGI : la biomasse, la géothermie, les déchets et l’énergie de récupération.

Le présent article, inséré dans le présent projet de loi de finances par deux amendements identiques présentés par M. Emmanuel Capus (Les Indépendants-République et Territoires) et M. Bernard Jomier (groupe socialiste et républicain) ([202]), avec un avis défavorable du Gouvernement et de la commission des finances, propose de faire bénéficier du taux réduit de TVA la fourniture de chaleur lorsqu’elle est produite au moins à 50 % à partir de l’énergie radiative du soleil. Il s’agit de l’utilisation de l’énergie thermique du rayonnement solaire dans le but de réchauffer un fluide (liquide ou gaz) et de produire par ce biais de la chaleur. Elle s’oppose à l’énergie solaire photovoltaïque qui utilise l’effet photoélectrique afin de transformer les photons émis par le soleil en électricité.

II. La position Du rapporteur général

Le Rapporteur général estime que l’extension du taux de TVA réduit pour la production de chaleur à partir d’autres énergies renouvelables est souhaitable. Toutefois, la mesure proposée pourrait conduire à substituer les sources renouvelables déjà prises en compte par le dispositif en vigueur par l’énergie radiative du soleil, ce qui constituerait un effet indirect non souhaitable. Il serait donc préférable, avant d’envisager une extension du taux réduit de TVA, de réexaminer la pertinence de l’ensemble du dispositif, notamment la proportion minimale d’énergie renouvelable requise à partir de laquelle les réseaux de chaleur sont éligibles (50 % actuellement).

Le Gouvernement s’étant engagé en séance publique au Sénat à conduire des travaux allant dans ce sens, le Rapporteur général propose dès lors de supprimer le présent article.

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Article 39 decies B (nouveau) Exonération de taxe spéciale sur les conventions d’assurances (TSCA) pour les installations d’énergies marines renouvelables

Le présent amendement propose d’exonérer de taxe spéciale sur les conventions d’assurances (TSCA) les installations d’énergies marines renouvelables (EMR), telles que les éoliennes en mer et les hydroliennes. Le Rapporteur général propose d’adopter le présent article sans modification.

I. Les dispositions adoptÉes par le sÉnat

La TSCA est régie par les dispositions des articles 991 à 1004 du CGI. Elle touche toutes les conventions d’assurances conclues avec une société ou compagnie d’assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger. Elle est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l’assureur et de tous accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l’assuré. Le tarif de la taxe varie selon le type de contrat d’assurance : 7 % pour les assurances contre l’incendie relatives à des risques agricoles non exonérés, 18 % pour les assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur ou encore 19 % pour les assurances contre les risques de toute nature de navigation maritime ou fluviale des bateaux de sport ou de plaisance.

L’article 995 du CGI dispose néanmoins que certains contrats sont exonérés de la TSCA, notamment « les contrats d’assurances sur corps, marchandises transportées et responsabilité civile du transporteur, des navires de commerce et des navires de pêche souscrits contre les risques de toute nature de navigation maritime ou fluviale ». En effet, ces derniers relèvent de la catégorie des « grands risques » au sens de l’article L. 111-6 du code des assurances, qui énumère comme appartenant notamment à cette catégorie « les corps de véhicules ferroviaires, aériens, maritimes, lacustres et fluviaux ainsi que la responsabilité civile afférente auxdits véhicules » ainsi que « les installations d’énergies marines renouvelables » ([203]).

L’article R. 111-3 du même code précise que « les installations d’énergies marines renouvelables (…) sont les installations de production d’électricité à partir de sources d’énergies renouvelables telles que définies à l’article L. 211-2 du code de l’énergie, y compris les machines électrogènes et les autres ouvrages du producteur en aval du point de livraison au réseau public, situées en mer au-delà du rivage de la mer » ([204]). L’article L. 221-2 du code de l’énergie disposant que « les sources d’énergies renouvelables sont les énergies (…) marine et hydraulique ».

Le présent article, adopté à l’initiative de M. Emmanuel Capus (Les Indépendants-République et Territoires) avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances ([205]), propose d’ajouter à la liste des contrats bénéficiant de l’exonération « les contrats d’assurances sur les installations d’énergies marines renouvelables », au sens de l’article L. 111-6 du code des assurances. Les auteurs de l’amendement ainsi que le Gouvernement ont en effet estimé que ces derniers étant également regardés comme des « grands risques », il semblait logique, par analogie avec les corps de véhicules maritimes, de leur faire également bénéficier de l’exonération de TSCA associée.

II. La position du rapporteur général

L’Assemblée nationale a rejeté en première lecture du présent projet de loi de finances des amendements similaires qui avaient reçu un avis défavorable du Gouvernement et de la commission des finances.

Toutefois, au regard des nouveaux éléments présentés par le Gouvernement lors de l’examen de l’amendement au Sénat, le Rapporteur général propose d’adopter sans modification le présent article. Il souligne, par ailleurs, que la mesure pourrait conduire à réduire les coûts dans une filière de production d’énergies renouvelables qui paraît prometteuse tant écologiquement qu’économiquement.

Il rappelle, à ce titre, que les premiers parcs d’EMR ne devraient être fonctionnels en France qu’à l’horizon 2019-2021. Une éolienne a toutefois été inaugurée le 13 octobre dernier : il s’agit d’un prototype d’essai qui sera remorquée début 2018 au large du Croisic, sur un site d’expérimentation d’un kilomètre carré opéré par l’École centrale de Nantes. Une fois raccordée au réseau électrique par un câble à haute tension, elle fera pendant deux ans l’objet de tests en conditions réelles de fonctionnement.

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Article 40 Prorogation et réforme du prêt à taux zéro (PTZ)

Le présent article proroge le dispositif du prêt à taux zéro (PTZ) pour quatre années supplémentaires, soit jusqu’au 31 décembre 2021. Il modifie en contrepartie les critères d’éligibilité au PTZ pour les logements neufs et au PTZ pour les logements anciens en tenant compte des difficultés d’accès aux logements rencontrées dans certaines zones géographiques.

Le Sénat a modifié le texte de l’Assemblée nationale en revenant en grande partie sur les mesures visant à recentrer et moderniser le dispositif. Le Rapporteur général n’est, en conséquence, pas favorable aux modifications effectuées par le Sénat, et propose de rétablir l’article dans sa version issue de l’Assemblée nationale.

I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Il est proposé par le présent article de proroger le dispositif du PTZ pour quatre années supplémentaires, soit jusqu’au 31 décembre 2021. En contrepartie, les critères d’éligibilité au PTZ pour les logements neufs et au PTZ pour les logements anciens sont recentrés en tenant compte des difficultés d’accès aux logements rencontrées dans certaines zones géographiques. À cette fin, il était initialement proposé de conditionner :

– les PTZ pour les logements neufs à la localisation du logement dans les communes classées dans une zone géographique se caractérisant par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement dans le parc résidentiel existant (zones A, B1 et B2) ; à partir du 1er janvier 2019, le déséquilibre entre l’offre et la demande de logements devra être important (zones A et B1) ;

– les PTZ pour les logements anciens à la localisation du logement dans les communes classées dans une zone géographique ne se caractérisant pas par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logement (zones C et B2).

Le Président de la République a toutefois annoncé, à l’occasion des « 24 heures du bâtiment » de la Fédération française du bâtiment, le maintien du PTZ dans le neuf en zones B2 et C pendant deux années supplémentaires, soit jusqu’en 2019 inclus, mais avec une quotité de prêt inférieure à la quotité actuelle.

Le Rapporteur général a présenté un amendement, adopté en séance avec un avis favorable du Gouvernement, mettant en œuvre cette annonce présidentielle en prolongeant le PTZ pour les logements neufs pour toutes les zones pendant deux années supplémentaires, tout en maintenant, indépendamment du zonage et de la condition de localisation, le PTZ pour les logements neufs pour les communes signataires d’un contrat de redynamisation de sites de défense (CRDS), dans la mesure où de nombreux sites de défense y ont été rasés pour réaliser des logements neufs ([206]).

Le Rapporteur général a également présenté deux amendements supplémentaires qui ont été adoptés avec l’avis favorable du Gouvernement :

– le premier demande la remise par le Gouvernement d’un rapport d’évaluation des zones géographiques retenues pour l’attribution du PTZ avant le 1er septembre 2018 ([207]) ;

– le second avance de quatre mois la remise du rapport d’évaluation du dispositif du PTZ prévu par le présent article, afin de permettre au Parlement de disposer de ces informations en vue de l’examen du projet de loi de finances pour 2019 ([208]).

Enfin, deux amendements identiques de nos collègues Marc Le Fur et Véronique Louwagie ont été adoptés, avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, afin de permettre l’ouverture du PTZ pour les logements anciens dans le cadre d’un contrat de vente d’immeubles bâti à rénover (VIR) ([209]).

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté trois amendements modifiant le dispositif, avec un avis défavorable de la commission des finances du Sénat et du Gouvernement :

– un amendement de Mme Cécile Cukierman (groupe communiste républicain citoyen et écologiste) supprimant le recentrage du PTZ pour les logements anciens en le maintenant dans toutes les zones, indépendamment de la condition de localisation, que les prêts soient octroyés sous condition de vente du parc social à ses occupants ou sous condition de travaux de réhabilitation, de mise aux normes ou de rénovation du logement ([210]) ;

– un amendement de Mme Marie-Noëlle Lienemann (groupe socialiste et républicain) maintenant le bénéfice du PTZ indépendamment du zonage pour les opérations de location-accession financées avec un prêt social location-accession (PSLA) ([211]) ;

– un amendement de M. Bernard Delcros (UC) imposant que la quotité des prêts, qui est définie par décret à un taux qui doit être inférieur à 40 % et supérieur à 10 %, soit identique sur l’ensemble du territoire national dès lors que le dispositif s’applique dans la zone de résidence du bénéficiaire ; l’amendement vise ainsi à interdire toute variation de la quotité en fonction de la localisation du logement dans une zone A, B1, B2 ou C ([212]).

III. La position du rapporteur général

Le Rapporteur général n’est pas favorable aux modifications effectuées par le Sénat, et propose de rétablir l’article dans sa version issue de l’Assemblée nationale. Il rappelle en effet que :

– la solution proposée par l’Assemblée nationale est une solution de compromis équilibrée qui permet de proposer une prorogation du dispositif, tout en recentrant ce dernier vers les zones les plus adaptées : le neuf pour la création de logement dans les zones tendues ; l’ancien pour la réhabilitation de logements dans les zones détendues ;

– les PTZ pour les logements anciens octroyés dans le cadre d’une vente du parc social à ses occupants sont maintenus pour l’ensemble des zones, indépendamment de la condition de localisation ;

– l’engagement pris par le Président de la République de maintenir le PTZ dans le neuf en zones B2 et C pendant deux années supplémentaires est conditionné à la mise en place d’une quotité de prêt inférieure pour ces zones (20 % au lieu de 40 % actuellement).

Le Rapporteur général rappelle également que la commission des finances du Sénat n’a pas souhaité modifier le présent article en estimant que les zonages retenus pour le neuf et pour l’ancien étaient pertinents et équilibrés, notamment compte tenu des avancées significatives effectuées lors de l’examen du texte à l’Assemblée nationale.

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Article 40 bis (nouveau) Exonération facultative de droits de mutations à titre onéreux en faveur de l’accession sociale à la propriété

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le présent article résulte d’un amendement de Mme Annie Guillemot (groupe socialiste et républicain), adopté malgré l’avis défavorable du Gouvernement, la commission des finances s’en étant remise à la sagesse du Sénat.

Il vise à permettre aux conseils départementaux qui le souhaitent d’exonérer de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) les ventes de logements réalisées dans le cadre d’une opération d’accession sociale à la propriété en centre-bourg.

Le I du présent article insère un nouvel article au sein du CGI, au sein de la section consacrée aux exonérations de droit d’enregistrement et de taxe de publicité foncière. Il permet au conseil départemental d’exonérer de taxe de publicité foncière ou de droits d’enregistrement les cessions de logements par les organismes HLM ou par les sociétés d’économie mixte au profit de personnes physiques et destinés à leur résidence principale lorsqu’il s’agit de logements que ces organismes ont acquis et améliorés en vue d’opérations d’accession sociale à la propriété, conformément au huitième alinéa de l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation.

Sont visées la réalisation d’opérations d’accession à la propriété destinées à des personnes dont les revenus sont inférieurs aux plafonds maximum, majorés de 11 %, fixés par l’autorité administrative pour l’attribution des logements locatifs conventionnés pour le bénéfice de l’aide personnalisée au logement. Sont également concernées, dans la limite de 25 % des logements vendus par l’organisme, les opérations destinées à des personnes de revenu intermédiaire lorsque l’ensemble des opérations sont assorties de garanties pour l’accédant dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

Conformément à l’article 1594 E du CGI, les délibérations sont notifiées aux services fiscaux et prennent effet le 1er juin.

Alors que le présent article vise les ventes de logements qui se réalisent dans le cadre d’une opération d’accession sociale à la propriété en centre-bourg, en particulier dans les villes moyennes, selon l’exposé sommaire de l’amendement dont il est issu, le dispositif ne comporte aucune précision en ce sens.

Facultative, l’exonération proposée de DMTO ne serait pas compensée aux départements. Le Gouvernement, défavorable au présent article, n’a pas levé le gage. Le II et le III du présent article prévoient donc la compensation de la perte de recettes pour les départements par une majoration à due concurrence de la DGF et de la perte de recettes en résultant, pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs.

II. la position du rapporteur gÉnÉral

Le Gouvernement présente, lors de la Conférence nationale des territoires, qui se tient, le 14 décembre, à Cahors, un plan de revitalisation des centres villes dans les villes moyennes, de 20 000 à 100 000 habitants. Le dispositif, étalé sur cinq ans, repose sur trois axes : agir sur l’offre de logements pour faire revenir des habitants en centre-ville ; faciliter l’installation de commerces ; développer l’accès aux services, notamment la couverture numérique.

Par ailleurs, compte tenu de la situation financière des départements, l’impact du présent article, non chiffré, est incertain.

Le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 41 bis A (nouveau) Création d’une taxe sur les services de publicité en ligne et d’une obligation de déclaration pour les entreprises établies hors de France

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de Mme Nathalie Goulet (UC), malgré les avis défavorables de la commission des finances et du Gouvernement. Il crée une taxe sur les services de publicité en ligne ainsi qu’une obligation déclarative pour les entreprises redevables de certaines taxes en matière audiovisuelle.

La taxe créée, codifiée dans le CGI à un nouvel article 302 bis ZQ, s’inscrit dans la continuité de celle que prévoyait l’article 302 bis KI, introduit par l’article 27 de la loi de finances pour 2011 ([213]) et abrogé par l’article 19 de la première loi de finances rectificative pour 2011 ([214]) (taxe baptisée à l’époque, sans doute abusivement, « taxe Google »).

Cette nouvelle taxe est due par les régisseurs de services de publicité en ligne, définis comme les personnes fournissant à un annonceur de tels services. Assise sur les sommes versées par les annonceurs en contrepartie de la diffusion des publicités, elle prévoit un taux progressif :

– 0 % en-deçà de 20 millions d’euros, le taux minimal ne s’appliquant qu’à partir de ce montant ;

– 0,5 % entre 20 et 250 millions d’euros ;

– 1 % au-delà de 250 millions d’euros.

Les modalités de liquidation et de recouvrement sont les mêmes que celles applicables à la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision, prévue à l’article 302 bis KG du CGI.

Le présent article introduit également dans le CGI un nouvel article 302 bis ZP imposant aux redevables de la taxe précédemment mentionnée ou d’autres prélèvements relatifs à l’audiovisuel, lorsqu’ils ne sont pas établis en France, de souscrire une déclaration auprès de l’administration fiscale, le cas échéant en recourant à un intermédiaire fiscal accrédité par cette dernière.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

● La taxe sur les services de publicité en ligne introduite en 2010 et abrogée en 2011, dont s’inspire celle prévue au présent article, procédait d’une bonne intention mais constituait « une erreur », pour reprendre les termes employés par notre collègue Charles de Courson lors de l’examen de la loi de finances rectificative pour 2011 précitée, et n’était « pas équitable », comme le soulignait notre collègue Laure de La Raudière, auteure de l’amendement dont l’adoption avait conduit à l’abrogation du dispositif ([215]). En effet, il est relativement aisé pour les grands annonceurs de délocaliser les dépenses de publicité en ligne : la taxe n’aurait donc en réalité pesé que sur les petits annonceurs français qui ne disposent pas des moyens de délocaliser leurs achats d’espace publicitaire en ligne.

Le dispositif proposé est différent dans la mesure où il ne pèse pas sur les acheteurs de publicité, les annonceurs, mais sur les régisseurs. Cependant, il présente plusieurs écueils :

– les régies établies en France répercuteront probablement les sommes dues au titre de cette nouvelle taxe sur les annonceurs, pénalisant ces derniers ;

– celles établies à l’étranger, du fait des règles de territorialité fiscale, risquent, dans les faits, de ne jamais acquitter effectivement cette taxe ;

– les risques de délocalisation des régies est grand, l’activité à laquelle elles se livrent étant mobile.

● Indépendamment des critiques et risques précédemment évoqués, la taxe proposée correspond peu ou prou au dispositif introduit l’année dernière à l’article 1609 sexdecies B du CGI ([216]) et adoubé « taxe Youtube ». Cet article, qui portait initialement sur la taxation de la diffusion de contenus audiovisuels assise sur les prix acquittés en contrepartie de l’achat ou de l’accès à ces contenus, a été enrichi d’une taxation des sommes versées par les annonceurs au titre de la diffusion de leurs messages publicitaires sur les services donnant accès à titre gratuit à des contenus audiovisuels en ligne ([217]).

Dès lors, la taxe proposée par le présent article semble, sinon totalement satisfaite, du moins très largement couverte par la nouvelle rédaction de l’article 1609 sexdecies B du CGI. Elle ne paraît donc pas nécessaire.

● S’agissant de l’obligation déclarative créée par le nouvel article 302 bis ZP, là aussi l’article 56 de la loi de finances rectificative pour 2016 prévoit un mécanisme de nature à la satisfaire. En effet, l’article L. 102 AF du livre des procédures fiscales, introduit par cet article 56, impose aux régisseurs publicitaires la fourniture d’un état récapitulatif des sommes encaissées ([218]).

● En tout état de cause, et cela a été rappelé par le Gouvernement en séance au Sénat, la fiscalité des acteurs du numérique, qui constitue l’un des principaux enjeux des prochaines années en matière fiscale, doit faire l’objet d’un traitement non pas purement national, au risque d’isoler la France et d’entraîner pour notre pays des conséquences négatives indésirables, mais européen.

À cet égard, les propositions de directive relatives à une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS) ([219]) et les modifications proposées par leurs rapporteurs du Parlement européen, MM. Paul Tang et Alain Lamassoure, prévoient une prise en compte de l’empreinte digitale des entreprises et la définition d’un établissement stable numérique.

La Commission européenne soutient ces initiatives, ainsi qu’elle l’a réaffirmé dans sa communication du 21 septembre 2017 ([220]). Par ailleurs, elle étudie d’autres pistes pour taxer les acteurs de l’économie numérique :

– une taxe assise sur le chiffre d’affaires, solution mise en avant par la France et soutenue par un grand nombre d’États membres, dont l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne, le Portugal mais aussi la Bulgarie et l’Autriche, qui assumeront la présidence de l’Union européenne en 2018 ;

– une taxe sur les transactions digitales de prestataires basées hors du territoire ;

– une taxe sur les revenus tirés de la publicité en ligne.

Ces propositions, ambitieuses et cohérentes, devraient permettre une meilleure appréhension des activités numériques du point de vue fiscal, et renforcer la justice fiscale par une plus grande adéquation entre lieu de réalisation de l’activité génératrice de bénéfices et lieu d’imposition de ces derniers.

Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 41 bis Transfert à la métropole de Lyon de la dynamique de CVAE perçue sur son territoire par la région Auvergne-Rhône-Alpes

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale en premiÈre lecture

L’article 89 de la loi de finances pour 2016 ([221]) a prévu le transfert de 25 points de produit de la CVAE des départements aux régions, à compter de la CVAE due par les redevables au titre de 2016 et des années suivantes et versée par l’État aux régions et aux départements à compter de 2017.

Il a également prévu le versement d’une attribution de compensation financière par la région aux départements au titre des transferts de compétences prévus à l’article 15 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ([222]) dite loi NOTRe. Ces transferts portent sur les transports scolaires et les transports non urbains.

Cette attribution est égale à la différence entre le montant correspondant à 25 % du produit de la CVAE perçue par le département l’année précédant celle du transfert et le coût net des charges transférées. Cette attribution ne peut être indexée. Lorsqu’elle est négative, la région peut demander au département d’effectuer, à due concurrence, un versement à son profit.

Compte tenu de l’organisation particulière des transports en Île-de-France, l’article 146 de la loi de finances pour 2017 ([223]) a étendu le transfert de 25 points de CVAE des départements à la région Île-de-France, compensé par le versement par la région aux départements franciliens d’une dotation de compensation correspondant à 25 % du produit de la CVAE perçue en 2016.

Le présent article résulte de l’adoption par l’Assemblée nationale en première lecture d’un amendement de notre collègue Thomas Rudigoz, avec l’avis favorable du Gouvernement. Le Rapporteur général avait donné un avis favorable, après l’adoption d’un sous-amendement qu’il avait proposé, visant à éviter des effets rétroactifs.

Le présent article met en place un régime dérogatoire pour la répartition de la CVAE entre la région Auvergne-Rhône-Alpes et la métropole de Lyon. La métropole de Lyon exerce de plein droit, sur son territoire, les compétences que les lois attribuent au département, dans les conditions prévues à l’article L. 3641-2 du CGCT.

Sur le territoire de la métropole de Lyon, le transfert de 25 points de CVAE mis en œuvre au 1er janvier 2017 serait annulé à compter du 1er janvier 2018 et la métropole conserverait l’intégralité de la dynamique de CVAE, au détriment de la région Auvergne-Rhône-Alpes.

Le 1° du I du présent article modifie l’article 1599 bis du CGI, pour prévoir que dans les communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon, la fraction de CVAE perçue par la région est de 25 % et non de 50 %.

Le 2° du I du présent article modifie l’article 1656 du CGI, pour prévoir que, pour la métropole de Lyon, la part départementale de la CVAE est de 48,5 % et non de 23,5 %.

Selon le III du présent article, les modifications proposées s’appliquent à la CVAE due par les redevables au titre de 2018 et des années suivantes et versée par l’État aux régions et à la métropole de Lyon à compter de 2018.

Le II du présent article complète l’article 89 de la loi de finances pour 2016 précitée par un D au III, afin de prévoir qu’à compter du 1er janvier 2018, les dispositions générales relatives à l’attribution de compensation versée au titre du transfert des compétences relatives aux transports scolaires et aux transports non urbains des départements aux régions ne sont plus applicables à la métropole de Lyon. Au titre de ces transferts, une attribution de compensation financière est versée par la métropole de Lyon à la région Auvergne-Rhône-Alpes à compter du 1er janvier 2018.

Ainsi, à compter de 2018, le transfert à la région de compétences relatives aux transports scolaires et non urbains serait compensé par une attribution financière de la métropole de Lyon à la région Auvergne-Rhône-Alpes et la métropole conserverait 25 points du produit de CVAE et la dynamique du produit de cet impôt, à l’avenir.

Par ailleurs, à l’article 60 du présent projet de loi de finances, relatif à la répartition de la DGF, il est proposé d’adapter les clefs de partage de la CVAE perçue sur le territoire de la métropole de Lyon entre le niveau intercommunal et le niveau départemental de manière à tenir compte, dans le calcul de ses indicateurs financiers, du transfert de 25 points de CVAE aux régions intervenu en 2017.

L’article 61 du présent projet de loi de finances, relatif à la modification des règles de répartition des dispositifs de péréquation horizontale, tire les conséquences de l’article 89 de la loi de finances pour 2016 précitée sur le fonctionnement des deux dispositifs de péréquation des ressources de CVAE, l’un pour les départements, l’autre pour les régions, prévus par l’article 78 de la loi de finances pour 2010 ([224]).

Si le présent article était rétabli, il conviendrait d’en tirer les conséquences aux articles 60 et 61.

II. Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a supprimé cet article, malgré l’avis défavorable du Gouvernement. Il a adopté plusieurs amendements identiques de son Rapporteur général, de Mme Cécile Cukierman (groupe communiste républicain citoyen et écologiste) et de M. Jacques Genest (LR). La commission des finances a estimé que le présent article était dérogatoire au droit commun. Elle a souhaité maintenir à l’échelon régional des ressources fiscales dynamiques.

III. la position du rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général propose de donner un avis favorable au rétablissement du texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

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Article 42 bis (nouveau) Cessions de créances fiscales entre la Banque de France et les établissements bancaires sous le régime des garanties financières

I. Les dispositions adoptÉes par le sénat

Le présent article, résultant de l’adoption par le Sénat d’un amendement de sa commission des finances ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement, permet aux établissements cessionnaires de certaines créances fiscales de céder celles-ci à titre de garantie auprès de la Banque de France selon le régime des garanties financières.

En application des articles 199 ter B, 199 ter C et 220 quinquies du CGI, les créances de CIR, de CICE et celles résultant du report en arrière de déficit (« carry back ») peuvent faire l’objet de cession ou de nantissement par leur titulaire auprès d’un établissement de crédit. Le régime de ces cessions est celui dit « Dailly », prévu aux articles L. 313-23 et suivants du code monétaire et financier. Moins formel que le régime de droit commun, il n’exige pas, notamment, la signification de la cession. Ces opérations permettent aux entreprises titulaires de ces créances d’obtenir un préfinancement, dont l’intérêt pour la survie des entreprises en difficulté a notamment été mis en lumière s’agissant du CICE ([225]).

La directive européenne du 6 juin 2002 concernant les contrats de garantie financière (dite directive « garanties financières ») ([226]) modifiée en 2009 ([227]) et en 2014 ([228]) a changé les modalités de mobilisation de créances. La Banque centrale européenne (BCE) s’est adossée à ces modalités, ce qui a conduit la Banque de France, membre du Système européen de banques centrales (SEBC), de ne plus accepter que les créances mobilisées selon le régime des garanties financières, prévu aux articles L. 211-36 et suivants du code monétaire et financier.

Cette décision, qui est la conséquence du régime retenu par la BCE et de l’harmonisation européenne permise par la directive, a été prise par le Gouverneur de la Banque de France le 22 avril 2015 et a été suivie d’une nouvelle convention d’accès aux opérations de politique monétaire et de crédit intrajournalier qui a modifié le régime applicable aux actifs que déposent auprès de la Banque de France les établissements de crédit, en contrepartie de l’accès au refinancement. Les créances cédées ou nanties selon le régime « Dailly » ne sont dès lors plus éligibles pour les actifs placés en garantie.

Cette circonstance empêche les établissements de crédit détenant des créances de CIR, de CICE ou de carry back de mobiliser ces dernières pour leur permettre l’accès à la liquidité centrale et limite ainsi leur capacité d’assurer le financement de l’économie.

Le présent article vise donc, sans empêcher les cessions « Dailly », à permettre aux établissements de crédit cessionnaires de ces trois types de créance fiscale de les céder à titre de garantie auprès de la Banque de France selon le régime des garanties financières.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

Le blocage résultant de la non-éligibilité des créances de CIR, de CICE et de carry back au régime des garanties financières, en plus de limiter le financement de l’économie par les établissements de crédit concernés, pourrait en dernière analyse se révéler délicat pour les entreprises elles-mêmes. En effet, si les établissements de crédit ne peuvent utilement mobiliser les créances qui leur ont été cédées ou nanties, il existe un risque qu’ils refusent de les prendre et, par suite, de les préfinancer. Les entreprises, notamment celles en difficulté qui sont les plus sensibles au préfinancement de créances fiscales, se trouveraient ainsi pénalisées.

Dès lors, la modification proposée par le présent article, qui se borne à rendre éligible ces trois créances au régime des garanties financières, sans supprimer la possibilité de choisir le régime « Dailly », apparaît bienvenue.

Le Rapporteur général a toutefois un doute sur l’appartenance du présent article au domaine des lois de finances, tel qu’il est défini à l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([229]). Certes, la modification porte sur le CGI, mais n’affecte nullement l’équilibre budgétaire et financier de la présente loi de finances. Aucun des éléments prévus au II de l’article 34 précité ne paraît correspondre au dispositif proposé. Le présent article pourrait constituer un cavalier budgétaire ([230]).

Néanmoins, le dispositif proposé, qui consiste en une modification du CGI et plus spécifiquement des modalités d’utilisation de deux crédits d’impôts et de la créance tirée d’un report en arrière de déficit, peut être vu, au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le domaine des lois de finances, comme formant avec des dispositions ayant leur place en loi de finances les éléments indissociables d’un dispositif d’ensemble ([231]). À cet égard, le régime de cession et de nantissement des créances fiscales visées porte directement sur l’usage fait des dispositifs fiscaux concernés. En dernière analyse, ainsi qu’il a été vu, son absence pourrait priver les contribuables d’une faculté indissociable de ces outils fiscaux.

En conséquence, au regard de ces éléments et compte tenu de la pertinence du dispositif proposé et de son intérêt économique, non seulement pour les établissements de crédit mais aussi, voire surtout, pour les entreprises, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 43 bis Exonération de taxe sur les salaires pour les rémunérations versées par les établissements publics de coopération culturelle (EPCC)

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Cet article résulte de l’adoption par notre Assemblée d’un amendement de notre collègue Amélie de Montchalin ayant fait l’objet d’avis favorables de la part de la commission des finances et du Gouvernement. Il vise à exonérer de taxe sur les salaires les rémunérations versées par les établissements publics de coopération culturelle (EPCC) à compter du 1er janvier 2018.

Consacrés à l’article L. 1431-1 du CGCT, les EPCC sont constitués par les collectivités territoriales, leurs groupements, l’État et les établissements publics nationaux ou locaux aux fins de créer et de gérer un service public culturel présentant un intérêt pour chacune des personnes membres. Selon l’objet de son activité et les nécessités de sa gestion, l’EPCC peut, en application du dernier alinéa de cet article, relever de la qualification d’établissement public administratif (EPA) ou d’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC).

Or, à la différence de chacune des personnes morales de droit public qui les constituent et qui sont exonérées de taxe sur les salaires en application du 1 de l’article 231 du CGI, les EPCC sont assujettis à cette taxe au titre des rémunérations qu’ils versent ([232]).

Cette asymétrie fiscale, de nature à dissuader des regroupements dont la finalité consiste en une mutualisation des coûts d’un service public culturel, est à rebours de l’objectif recherché par le législateur. Le présent article rétablit donc une cohérence en la matière, en appliquant au regroupement de personnes publiques le même régime fiscal prévu pour chacune d’entre elles et en prévoyant expressément, aux termes de son I, que seront exonérées de taxe sur les salaires les rémunérations versées par les EPCC, sauf si cette exonération conduit à une distorsion de concurrence ([233]).

En vertu du II du présent article, l’exonération s’appliquera aux rémunérations versées à compter du 1er janvier 2018.

Conduisant à une perte de recettes de 3 millions d’euros d’après le chiffrage fournit par le Gouvernement en séance ([234]), le dispositif proposé concernerait une centaine d’EPCC.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

À la suite de l’adoption par le Sénat d’un amendement du Gouvernement ayant fait l’objet d’un avis favorable de la part de la commission des finances, le I du présent article a été réécrit pour « alléger la rédaction de l’article 231 du CGI », aux termes de l’exposé sommaire de l’amendement.

Le principe de l’exonération est confirmé, mais son positionnement change au sein du 1 de l’article 231. L’exclusion de l’exonération en cas de distorsion de concurrence, du fait de cette réécriture, n’apparaît plus.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

La modification rédactionnelle proposée par le Gouvernement est bienvenue en ce qu’elle inclut la mention des EPCC à l’énumération des personnes exonérées de taxe sur les salaires. Le gain en lisibilité est manifeste.

En conséquence, et sous réserve de la confirmation par le Gouvernement que la disparition de la mention relative à la distorsion de concurrence n’entraîne pas de difficulté juridique, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 43 ter Extension du bénéfice de l’abattement de taxe sur les salaires et du crédit d’impôt de taxe sur les salaires aux groupements de coopération sanitaire et aux groupements de coopération sociale et médico-sociale

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Cet article résulte de l’adoption par notre Assemblée de deux amendements identiques, le premier de notre collègue Gilles Lurton, le second de notre collègue Vincent Ledoux, qui ont fait l’objet d’un avis de sagesse « quasiment favorable » de la part de la commission des finances et d’un avis favorable du Gouvernement. Il vise à faire bénéficier certains groupements de coopération sanitaire (GCS) et groupements de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS) de l’abattement de taxe sur les salaires et du crédit d’impôts de taxe sur les salaires (CITS).

En application de l’article 1679 A du CGI, la taxe sur les salaires due par certains organismes à but non lucratif fait l’objet d’un abattement de 20 304 euros (en 2017) : les associations régies par la loi de 1901 ([235]), les fondations reconnues d’utilité publique, les syndicats professionnels et leurs unions, les mutuelles n’agissant pas dans le secteur sanitaire et social lorsqu’elles emploient moins de trente salariés ainsi que, depuis la loi de finances pour 2017 ([236]), les centres de lutte contre le cancer et les mutuelles agissant dans le secteur sanitaire et social, sans plafond d’effectif.

Ces organismes bénéficient également, en vertu de l’article 231 A du CGI, d’un CITS assis sur les rémunérations qui n’excèdent pas 2,5 fois le SMIC, dont le taux est de 4 % et qui obéit à un régime inspiré de celui du CICE ([237]).

Prévus respectivement aux articles L. 6133-1 du code de la santé publique et L. 312-7 du code de l’action sociale et des familles, les GCS et les GCSMS sont des regroupements d’établissements de santé publics et privés, de centres de santé, de professionnels médicaux libéraux et d’acteurs du secteur médico-social, destinés à faciliter, développer et améliorer l’activité de leurs membres. Leur régime fiscal est prévu à l’article 239 quater D du CGI.

Si certains des membres de ces groupements peuvent bénéficier de l’abattement de taxe sur les salaires et du CITS, lorsqu’ils ont l’une des formes éligibles prévues, les groupements, eux, sont exclus de ce bénéfice. Une telle exclusion est logique dans la mesure où les GCS et les GCSMS peuvent être constitués par des personnes elles-mêmes exclues, notamment les professionnels médicaux libéraux.

En revanche, cette exclusion se justifie moins lorsque ces groupements ne comptent parmi leurs membres que des organismes susceptibles de bénéficier de l’abattement et du CITS : la mutualisation des moyens ne doit pas conduire à l’application d’un traitement fiscal défavorable, sauf à limiter l’incitation aux regroupements. En effet, si le personnel est mis à la disposition par les membres du groupement mais relève toujours de ces derniers, les avantages fiscaux sont applicables, mais si le personnel est directement employé par le groupement, ils ne le sont pas. La question soulevée est voisine de celle faisant l’objet de l’article 43 bis s’agissant des établissements publics de coopération culturelle.

En conséquence, le présent article, qui complète d’un nouveau III l’article 88 de la loi de finances pour 2017 précitée (qui a introduit dans le CGI l’article 231 A relatif au CITS), étend le bénéfice de l’abattement de taxe sur les salaires et du CITS aux GCS et aux GCSMS à la condition expresse qu’ils soient exclusivement constitués d’organismes eux-mêmes éligibles à ces avantages.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

À la suite de l’adoption par le Sénat d’un amendement du Gouvernement ayant fait l’objet d’un avis favorable de la part de la commission des finances, le présent article a été intégralement réécrit. Cependant, malgré l’apparente ampleur de cette modification, il s’agit pour l’essentiel d’une mesure légistique destinée à améliorer la lisibilité du droit.

En effet, inscrire le principe de l’application des avantages fiscaux aux groupements concernés à l’article 88 de la loi de finances pour 2017 aurait conduit à intégrer dans un véhicule législatif une disposition permanente qui relève plutôt du CGI.

La nouvelle rédaction résultant de l’amendement du Gouvernement conduit donc à enrichir la liste des organismes éligibles à l’abattement de taxe sur les salaires prévu à l’article 1679 A du CGI des groupements en question. Cette inscription emporte automatiquement éligibilité au CITS, l’article 231 A du CGI renvoyant à cet article pour la détermination de ses bénéficiaires.

Enfin, cette rédaction précise les modalités d’entrée en vigueur de l’article, qui s’appliquera aux rémunérations versées à compter du 1er janvier 2018.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

La nouvelle rédaction, sans modifier le fond du dispositif adopté par l’Assemblée nationale, améliore substantiellement l’intelligibilité du droit fiscal en matière de taxe sur les salaires.

La précision apportée sur l’entrée en vigueur prémunit en outre le dispositif d’éventuels effets d’aubaine qui auraient consisté en l’application de l’abattement et du CITS au solde de la taxe sur les salaires due au titre de 2017.

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 44 bis A (nouveau) Exonération de taxe sur les salaires de la totalité des rémunérations versées aux impatriés

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de sa commission des finances, malgré l’avis défavorable du Gouvernement. Il exonère de taxe sur les salaires l’intégralité des rémunérations versées aux impatriés ayant pris leurs fonctions en France à compter du 1er janvier 2018.

A. Le régime fiscal privilégié applicable aux impatriés

Aux termes des articles 80 ter et 155 B du CGI, les impatriés sont les salariés et dirigeants appelés par une entreprise établie à l’étranger à occuper un emploi pendant une période limitée dans une entreprise établie en France ou qui sont directement recrutés à l’étranger par une entreprise établie en France, et qui n’ont pas été fiscalement domiciliés en France au cours des cinq années précédant celle de leur prise de fonctions en France.

● Les impatriés bénéficient d’un régime fiscal dérogatoire très favorable prévu à l’article 155 B, régulièrement étendu depuis sa création par la loi de finances rectificative pour 2003 ([238]), le dernier assouplissement remontant à la loi de finances pour 2017 ([239]).

Ce régime consiste à exonérer d’impôt sur le revenu :

– les suppléments de rémunération liés à l’activité en France, c’est-à-dire les primes d’impatriation ([240]) ;

– la fraction de rémunération correspondant à l’activité exercée à l’étranger ;

– 50 % de certains revenus de capitaux mobiliers ;

– 50 % de certains droits d’auteur ;

– 50 % de certains gains nets réalisés à l’occasion de la cession de valeurs mobilières et de droits sociaux.

Par ailleurs, les cotisations versées aux régimes de retraite supplémentaire et de prévoyance complémentaire auxquels les impatriés étaient affiliés ès qualité avant leur prise de fonctions en France sont déductibles du revenu imposable, en application du 2°-0 ter de l’article 83 du CGI.

Ce régime fiscal privilégié s’applique jusqu’au 31 décembre de la huitième année suivant celle de la prise de fonctions en France ([241]).

Le montant de la dépense fiscale associée aux impatriés est estimé pour 2017 à 167 millions d’euros ([242]). Les modifications introduites par la loi de finances pour 2017 précitée, quant à elles, devraient à terme entraîner un surcoût annuel de l’ordre de 85 millions d’euros ([243]). En 2016, ce régime a concerné environ 11 500 ménages fiscaux ([244]).

● À ces avantages bénéficiant directement à l’impatrié s’ajoute un dispositif profitant à l’employeur de ce dernier.

Aux termes de l’article 231 bis Q du CGI, introduit par la loi de finances pour 2017 précitée, la prime d’impatriation est exonérée de taxe sur les salaires ([245]). Cette exonération s’applique aux impatriés dont la prise de fonctions en France est intervenue à compter du 6 juillet 2016 et sur la même durée que le régime fiscal précédemment décrit, soit jusqu’au terme de la huitième année qui suit celle de la prise de fonctions en France.

Le coût de cette exonération en régime de croisière est évalué à 68 millions d’euros par an ([246]).

B. L’exonération intégrale de taxe sur le salaire proposée par le Sénat

À l’initiative de sa commission des finances, le Sénat a adopté le présent article, qui complète le I de l’article 231 bis Q du CGI pour mettre en place une exonération de taxe sur les salaires sur la totalité des rémunérations versées aux impatriés dont la prise de fonctions en France interviendrait à compter du 1er janvier 2018.

L’objectif de cette mesure est de renforcer l’attractivité de la place financière de Paris dans le contexte du « Brexit ».

II. La position du rapporteur gÉnÉral

Les impatriés et leurs employeurs bénéficient déjà d’un régime particulièrement généreux, ainsi qu’il a été vu.

L’article 44 du présent projet de loi de finances prévoit, par ailleurs, la suppression du taux supérieur de la taxe sur les salaires, de 20 %, applicable à la fraction de rémunération qui excède 152 279 euros, afin de réduire le coût du travail des personnes concernées par de telles rémunérations, qui se situent essentiellement dans les secteurs de la finance et des assurances (28,6 % des redevables de la taxe sur les salaires relèvent de ces secteurs d’activité). L’impact budgétaire de cette suppression est estimé à 140 millions d’euros ([247]).

En outre, d’autres mesures de nature à renforcer l’attractivité de la France, notamment auprès des établissements financiers, sont prévues par les textes financiers examinés cet automne ([248]), tandis que Paris a été choisi pour accueillir à compter de 2019 le siège de l’Autorité bancaire européenne, actuellement établi à Londres.

Enfin, ce dispositif entraînerait un coût important pour les finances publiques – qui n’a au demeurant été chiffré par la commission des finances du Sénat ni dans l’exposé sommaire, ni à l’occasion de la présentation en séance de l’amendement dont l’adoption a conduit au présent article – et qui pourrait s’élever à 250 millions d’euros par an ([249]).

Dans ces conditions, la mesure proposée par le Sénat, coûteuse, ne paraît pas indispensable.

En tout état de cause, exonérer de taxe sur les salaires la totalité de la rémunération des seuls impatriés risque d’entraîner une rupture d’égalité devant les charges publiques inconstitutionnelle. Si le régime fiscal spécifique applicable aux primes d’impatriation et à certains revenus des impatriés se justifie par des considérations objectives, le dispositif proposé par le Sénat va très au-delà et conduirait à une différence de traitement injustifiée vis-à-vis des rémunérations des personnes autres que les impatriés.

Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 44 bis B (nouveau) Publication du code source informatique des dispositions fiscales des projets de loi de finances

I. Les dispositions adoptées par le sénat

Le présent article a été inséré par un amendement du président de la commission des finances du Sénat, M. Vincent Éblé. Il a recueilli un avis favorable de la commission des finances mais défavorable du Gouvernement.

Il prévoit la publication, en annexe, du code source informatique correspondant aux dispositions fiscales proposées par un projet de loi de finances ou un projet de loi de finances rectificative. L’annexe serait publiée en même temps que l’annexe des « évaluations préalables » prévue par la LOLF au 8° de l’article 51 pour les projets de loi de finances et au 4° de l’article 53 pour les projets de loi de finances rectificative.

Cette publication interviendrait pour la première fois à l’occasion du dépôt du projet de loi de finances pour 2019.

Selon son exposé sommaire, l’amendement adopté s’inscrit « dans la continuité du mouvement d’ouverture des données publiques (open data) engagé avec la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique » dont les articles 2 et 4 visent expressément les codes sources et les algorithmes.

L’accès au code source doit permettre tout à la fois de « clarifier l’intention du Gouvernement » et d’examiner plus facilement l’impact des réformes proposées, « de retenir des hypothèses différentes et de formuler des propositions alternatives ». Autrement dit, cet accès offrirait la possibilité à tous les citoyens et au Parlement d’effectuer leurs propres simulations.

Au contraire, selon les informations délivrées en séance par la secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances, les codes sources relatifs aux dispositions des projets de loi de finances « sont élaborés une fois la loi votée » et il serait donc « irréaliste » d’envisager leur transmission au stade de la présentation du projet.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.

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Article 44 quinquies Suppression de trois dépenses fiscales de faible ampleur

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Le présent article résulte de l’adoption par l’Assemblée nationale d’un amendement du Gouvernement ayant fait l’objet d’un avis favorable de la commission des finances. Il vise à supprimer trois dépenses fiscales de faible ampleur et inefficientes.

La première de ces dépenses est l’exonération d’impôt sur le revenu des suppléments de rétrocession d’honoraires, prévue à l’article 93-0 A du CGI et concernant les cabinets d’avocats français au titre des dépenses engagées dans le cadre de prospection commerciale. D’un coût inférieur à 500 000 euros et n’ayant bénéficié qu’à 177 redevables en 2016 ([250]), l’efficacité de cette exonération n’est pas évidente.

La deuxième dépense concernée est le crédit d’impôt pour dépenses de prospection commerciale (CIDPC) prévu à l’article 244 quater H du CGI, qui correspond à 50 % de certaines dépenses engagées par les PME au titre d’activités de prospection commerciale dans les quatre mois qui suivent le recrutement d’une personne affectée au développement des exportations ou le recours à un volontaire international en entreprise affecté à la même mission. Ce crédit d’impôt, qui ne peut être obtenu qu’une fois par chaque entreprise, est plafonné à 40 000 euros. D’un coût de 22 millions d’euros par an, il a bénéficié à moins de 1 700 entreprises en 2016 ([251]). En 2011, le Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales jugeait cette mesure comme n’étant pas « de nature à produire les effets escomptés ; elle est redondante avec d’autres dispositifs. La dépense fiscale ne paraît ni efficiente ni pertinente » ([252]).

La troisième dépense, enfin, est le crédit d’impôt pour adhésion à un groupement de prévention agréé (CIAGPA) prévu à l’article 244 quater D du CGI, qui correspond à 25 % des dépenses consenties au cours des deux premières années d’adhésion à un groupement de prévention agréé, dans la limite de 1 500 euros par an. D’un coût inférieur à 500 000 euros, ce crédit d’impôt a bénéficié à 219 entreprises en 2016 ([253]). Tout comme le CIDPC, l’opportunité de la mesure est réduite par l’existence d’autres dispositifs tels que les aides des réseaux consulaires des chambres de commerce et d’industrie et des chambres de métiers et de l’artisanat, les aides de l’Agence France Entrepreneur, ainsi que le crédit d’impôt pour accompagnateurs bénévoles des créateurs de nouvelles entreprises, prévu à l’article 200 octies du CGI.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté un amendement de sa commission des finances, malgré l’avis défavorable du Gouvernement, consistant à revenir sur la suppression du CIDPC au motif que cette dernière enverrait un mauvais signal aux PME et que l’outil concourt au développement international des PME.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Au-delà du gain budgétaire de 22 millions d’euros par an, la suppression du CIDPC n’est nullement motivée par la volonté du Gouvernement ou de la majorité de freiner le soutien à l’export et au développement international des PME. Au contraire, l’une des six actions du plan du Gouvernement en faveur de la croissance des entreprises, présenté le 11 septembre 2017, porte sur la « Conquête de l’international » et prévoit de « faciliter les démarches d’exportation et moderniser l’accompagnement des entreprises dans leur internationalisation, de façon à accroître leur capacité à profiter de ces débouchés. »

S’inscrivant dans la même logique, Bpifrance, qui a repris les activités de soutien à l’export de la Coface, a fait du développement à l’international des PME l’une de ses trois grandes priorités, ainsi que l’avait souligné M. Nicolas Dufourcq, son directeur général, devant la commission des finances de l’Assemblée nationale le 20 septembre 2017 ([254]).

À cet égard, le prêt export sans garantie a porté en 2016 sur 729 millions d’euros, en hausse de 50 % par rapport à 2015 ([255]), tandis que le transfert des garanties publiques de la Coface ([256]) à Bpifrance permettra à cette dernière de proposer l’assurance export et, plus généralement, une gamme complète d’outils financiers dédiés au développement international, avec la garantie directe de l’État :

– facilitation de la prospection, notamment à travers l’assurance prospection ;

– financement des ventes à l’export ;

– financement du développement (notamment par la garantie des cautions et des préfinancements) ;

– sécurisation des projets d’export par diverses assurances ;

– assistance à l’implantation sur les marchés étrangers.

Le soutien public, notamment celui proposé par Bpifrance, est donc beaucoup plus étoffé que ce que permet le CIDPC, tant en volume qu’au regard du périmètre couvert, et accompagne les PME tout au long de leur processus de développement international.

Par ailleurs, les aides financières proposées sont perçues dès le début des opérations, là où le CIDPC, qui ne peut être perçu qu’une seule fois, ne bénéficie à l’entreprise qu’un an après l’engagement des dépenses, lors du solde de l’impôt.

L’ensemble des dispositifs de soutien confirment donc l’appréciation portée en 2011 par le Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales sur le CIDPC, et l’accentue. La dépense fiscale n’est plus justifiée, est redondante et ne permet pas d’atteindre les objectifs affichés, tandis que les aides de Bpifrance se révèlent plus efficaces.

Enfin, le « mauvais signal » craint par le Sénat ne paraît pas concrétisé : les ambitions du Gouvernement en matière d’export, notamment pour les PME, sont connues, font l’objet de mesures concrètes et constituent dès lors un signal fort et positif.

En conséquence, le Rapporteur général propose d’adopter cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale.

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Article 44 sexies Liste des informations transmises par les entreprises qui bénéficient du crédit d’impôt recherche (CIR) et dont les dépenses de recherche dépassent 100 millions d’euros

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

Consacré à l’article 244 quater B du CGI, le CIR est en importance, après le CICE la deuxième dépense fiscale à destination des entreprises : son coût pour 2018 est évalué à 5,8 milliards d’euros ([257]).

Le II de l’article 244 quater B dresse la liste des dépenses éligibles au CIR, parmi lesquelles figurent les rémunérations des personnels affectés à des travaux de recherche. Lorsqu’elles sont versées à des titulaires de doctorat, ces rémunérations sont prises en compte dans l’assiette du CIR pour le double de leur montant, en application du 3° du c de ce II.

Le III bis de cet article, quant à lui, impose aux entreprises qui engagent plus de 100 millions d’euros de dépenses éligibles au CIR à joindre à leur déclaration de CIR la description de la nature des travaux de recherche en cours, l’état d’avancement des programmes engagés, les moyens employés (humains et matériels) ainsi que la localisation de ces derniers.

Le présent article, qui résulte de l’adoption d’un amendement de notre collègue Amélie de Montchalin ayant fait l’objet d’avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement, complète les informations jointes à la déclaration de CIR par l’ajout de données relatives aux titulaires de doctorat. Il prévoit en outre la remise d’un rapport annuel sur l’utilisation du CIR par les entreprises engageant plus de 100 millions d’euros de dépenses de recherche.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat, en adoptant un amendement de sa commission des finances ayant fait l’objet d’un avis défavorable de la part du Gouvernement, a supprimé le présent article.

Cette suppression n’est pas motivée par une hostilité au principe de mieux connaître les conditions d’emploi des jeunes docteurs et l’impact du CIR sur leur recrutement.

Le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, ainsi qu’il ressort de son rapport, partage en effet cette préoccupation, mais cette dernière lui semble déjà satisfaite par le droit existant et ne supposerait en tout état de cause pas une modification du CGI :

– la déclaration de CIR actuelle impose aux entreprises concernées par le présent article de préciser le personnel affecté à chaque projet, notamment le nombre de chercheurs concernés ainsi que leurs qualifications, et les affectations à temps plein ou partiel aux travaux de recherche ;

– les données que contiendrait le futur rapport pourraient être transmises au Parlement par le Gouvernement de façon spontanée, sans que la loi ne le lui impose.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

L’objectif poursuivi par le présent article est d’améliorer l’information de l’administration fiscale et du Parlement sur l’utilisation du CIR par ses principaux bénéficiaires, plus précisément s’agissant de l’emploi de docteurs. Il s’inscrit dans le double souci d’évaluer l’une des principales dépenses fiscales et d’apprécier les effets de cette dépense en matière d’emploi de jeunes chercheurs titulaires de doctorat.

Ainsi que l’a fait valoir le Gouvernement au Sénat, cet article n’alourdit pas de façon démesurée les obligations à la charge des entreprises dans la mesure où celles concernées par le dispositif sont déjà assujetties à certaines obligations, que l’article ne fait que compléter utilement.

En conséquence, le Rapporteur général propose de rétablir cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale.

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Article 44 septies Prorogation et relèvement du plafond du crédit d’impôt pour l’agriculture biologique

I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale

En application de l’article 244 quater L du CGI, les exploitants agricoles dont 40 % des recettes proviennent d’activités agricoles relevant du mode de production biologique peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt au titre de chacune des années 2011 à 2017. Placé sous le règlement européen du 18 décembre 2013 relatif aux aides de minimis dans le secteur de l’agriculture ([258]), ce crédit d’impôt porte sur un montant de 2 500 euros. Il est cumulable avec les aides à la conversion ou au maintien de l’agriculture biologique ([259]), dans la limite de 4 000 euros.

Le présent article, qui résulte de l’adoption par notre Assemblée d’un amendement du Rapporteur général ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement ([260]) :

– proroge pour trois ans le bénéfice du crédit d’impôt, applicable jusqu’à l’année 2020 incluse ;

– augmente le montant du crédit d’impôt de 2 500 euros à 3 500 euros. Le plafond du cumul de cet outil et des aides européennes n’est en revanche pas modifié.

– ajoute au respect du règlement de 2013 sur les aides de minimis dans le secteur de l’agriculture celui du règlement du 27 juin 2014 relatif aux aides de minimis dans les secteurs de la pêche et de l’aquaculture ([261]).

L’impact budgétaire de la mesure est de l’ordre de 20 millions d’euros par an, sur la base du coût estimé du crédit d’impôt pour 2017, établi à 49 millions d’euros ([262]).

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté le présent article en le complétant d’une demande de rapport, à la suite de l’adoption d’un amendement de sa commission des finances ayant fait l’objet d’une demande de retrait de la part Gouvernement.

Ce rapport, qui devra être remis au Parlement avant le 1er octobre 2018, porte sur l’évaluation du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique et précise le volume et la progression des créances, leur répartition par catégorie de bénéficiaires, leur contrôle et leur contribution aux dispositifs publics de soutien à l’agriculture biologique.

III. La position du rapporteur gÉnÉral

Comme toute dépense fiscale, le crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater L du CGI doit faire l’objet d’une évaluation afin d’apprécier pleinement son efficacité et ses effets. Plus généralement, la question des outils publics soutenant l’agriculture biologique, et leur articulation, suppose une réflexion d’ensemble.

Cependant, et comme l’a indiqué aux sénateurs la secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances ([263]), un rapport gouvernemental à l’automne 2018 ne paraît pas pertinent compte tenu de la concertation qui sera menée au premier semestre 2018 en matière de fiscalité agricole, et qui intégrera une réflexion sur le crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique. Une association active de l’ensemble des acteurs, revêtant une dimension participative, semble préférable à la production d’un rapport gouvernemental dans le cadre duquel l’implication parlementaire est par définition limitée, voire inexistante.

En tout état de cause, le rapport prévu par le dispositif adopté par le Sénat est censé être produit au plus tard le 30 septembre 2018, c’est-à-dire dans un délai permettant d’en disposer dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2019.

Or, la prorogation du dispositif est faite pour trois ans (comme le prévoit l’article 21 de la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 ([264])), rendant prématurée la production d’un rapport à l’automne 2018. Il est vraisemblable que la date proposée dans l’amendement était liée à un autre amendement de la commission des finances du Sénat, qui proposait de limiter à une année la prorogation du crédit d’impôt et qui a été retiré en séance.

Par ailleurs, la réforme des aides budgétaires à l’agriculture biologique annoncée en septembre, consistant à recentrer les aides sur la conversion à l’agriculture biologique, ne devrait être effective qu’à compter de 2018. Là encore, une production à l’automne 2018 serait précoce et ne permettrait pas de disposer de suffisamment de recul sur l’articulation entre le crédit d’impôt et les nouvelles formes d’aides.

Compte tenu de ces éléments, et sans nier l’intérêt que revêtirait un rapport évaluant exhaustivement ce crédit d’impôt, une remise en septembre 2018 ne paraît pas opportune.

En conséquence, le Rapporteur général propose de supprimer le dernier alinéa du présent article et d’adopter ce dernier dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale.

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Article 44 octies (nouveau) Réforme de la déduction pour aléas

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat de deux amendements identiques présentés par Mme Françoise Férat (UC) et M. Daniel Gremillet (LR), malgré les avis défavorables de la commission et du Gouvernement. Il vise à réformer la déduction pour aléas (DPA) en vue d’une meilleure prise en compte de la volatilité des revenus agricoles.

A. La déduction pour aléas

La DPA, prévue à l’article 72 D bis du CGI, est un outil permettant aux exploitants agricoles de constituer une épargne de précaution mobilisable sur une période de sept ans pour faire face à la survenance d’aléas climatiques, sanitaires ou économiques, à des incendies, des dommages aux cultures ou à la perte de bétail, ou encore pour permettre l’acquisition de fourrages lors de calamités agricoles.

Les sommes déduites qui sont utilisées pour faire face à l’un de ces événements sont rapportées au résultat de l’exercice d’utilisation ou de l’exercice suivant. Si aucune utilisation n’est faite dans les sept exercices qui suivent celui au cours duquel la déduction a été opérée, cette dernière est rapportée au résultat du septième exercice, majorée d’intérêts au taux légal. Une utilisation faite à mauvais escient, hors des hypothèses prévues, entraîne l’application d’intérêts de retard.

D’un fonctionnement assez complexe, la DPA suppose de la part de l’exploitant l’inscription dans un compte d’affectation d’une somme comprise entre 50 % et 100 % de la déduction. Les intérêts produits par cette épargne professionnelle et capitalisés dans le compte d’affectation sont exonérés d’impôt sur le revenu. Cette épargne ainsi que les intérêts doivent impérativement correspondre au moins à la moitié du montant des déductions faites et non encore rapportées.

La DPA fait, en application de l’article 72 D ter du CGI, l’objet d’un plafonnement commun avec la déduction pour investissement (DPI) prévue à l’article 72 D du CGI, fixé à 27 000 euros par exercice de douze mois. Par ailleurs, les déductions pouvant être faites sont plafonnées à la différence positive entre 150 000 euros et le montant des déductions réalisées et qui n’ont pas encore été rapportées. En tout état de cause, les déductions sont réalisées dans la limite du bénéfice agricole.

B. Le dispositif adopté au Sénat

Les deux amendements identiques Gremillet dont l’adoption a conduit à l’insertion du présent article dans le présent projet de loi de finances reprennent en grande partie la DPA en l’aménageant sur plusieurs points :

– il n’y a plus de limite temporelle, là où la DPA est bornée à sept ans ;

– les hypothèses d’utilisation des sommes déduites sont élargies à la mise en service d’une immobilisation destinée à prévenir l’exploitation de certains risques, tandis que la définition de l’aléa économique est assouplie ;

– le plafond commun DPA-DPI est modifié, passant de 27 000 euros à 20 000 euros majorés de 30 % du chiffre d’affaires.

L’objectif de ce dispositif est de mieux prendre en compte les variations de revenus que connaissent les agriculteurs en fonction des événements climatiques et de l’évolution des cours des produits agricoles.

II. La position du rapporteur gÉnÉral

A. Une réforme globale de la fiscalité agricole doit être privilégiée à des aménagements ponctuels

Le dispositif proposé par le Sénat, plutôt qu’une refonte d’ampleur de la DPA et le remplacement de celle-ci par un nouveau mécanisme, constitue en réalité un assouplissement de l’outil existant. De ce fait, si la DPA est souvent critiquée comme ne fonctionnant pas, il est probable que sa version aménagée, qui reprend les éléments de complexité précédemment évoqués, risque de ne pas répondre aux attentes de ses promoteurs.

La volatilité des revenus agricoles est une question très sérieuse qui appelle de la part des pouvoirs publics une réponse adaptée et ambitieuse. Outre la DPA, plusieurs dispositifs fiscaux existent déjà pour en tenir compte, tels que l’option pour la moyenne triennale ou l’étalement des revenus exceptionnels. Par ailleurs, des aides budgétaires sont versées en cas d’aléas, l’outil fiscal ne pouvant constituer la seule réponse.

C’est d’ailleurs pour améliorer la prise en compte de la volatilité des revenus agricoles et des cours des produits agricoles que le Gouvernement a annoncé, lors de la discussion en première lecture à l’Assemblée d’amendements identiques ou similaires à ceux adoptés par le Sénat, une prochaine réforme fiscale de grande ampleur, refondant l’ensemble des dispositifs applicables. Comme l’avait indiqué devant notre Assemblée le ministre de l’économie et des finances, « je ne crois pas qu’il faille rafistoler la DPA. Au contraire, il faut repenser la fiscalité agricole en totalité (…). Je vous propose, dans l’année 2018, en associant tous les syndicats agricoles que j’ai déjà sollicités, de refonder la fiscalité agricole en totalité, et non petit bout par petit bout » ([265]).

D’après les éléments présentés au Sénat par la secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances, cette réforme prévoit une concertation conduite au cours du premier semestre 2018, permettant la réalisation d’arbitrages pendant l’été suivant afin d’inclure dans le projet de loi de finances pour 2019 un paquet relatif à la fiscalité agricole ([266]).

Le Rapporteur général apporte son plein soutien à une réforme ambitieuse de la fiscalité agricole, qui devrait permettre de mieux refléter fiscalement les réalités et les difficultés auxquelles sont confrontés les exploitants et de tenir compte des spécificités inhérentes à l’activité de ces derniers. Il partage également le point de vue exprimé par le ministre, tendant à privilégier une refonte globale plutôt que des modifications ponctuelles qui, souvent, appellent des corrections et nuisent ainsi à l’efficacité et à l’intelligibilité du droit applicable.

B. Un dispositif présentant de nombreux inconvénients

Sur le fond, le dispositif proposé présente plusieurs problèmes qui font obstacle à son adoption.

● En premier lieu, aucune limite temporelle n’est fixée pour l’utilisation des déductions opérées. Comme le ministre de l’économie devant notre Assemblée, la limitation temporelle de la DPA est « ce qui fait sa force et son intérêt » ([267]).

Au demeurant, ne pas limiter dans le temps cet outil reviendrait à permettre aux exploitants de déduire des sommes importantes (d’autant plus au regard du relèvement du plafond) qui n’auront jamais à être réintégrées au résultat imposable, offrant ainsi une forme d’optimisation fiscale.

● En deuxième lieu, le nouveau plafond n’apparaît pas opportun. Si l’idée de prévoir une majoration d’un plafond forfaitaire reposant sur une part du chiffre d’affaires paraît a priori séduisante, le niveau retenu, 30 %, semble excessif.

À cet égard, la mission d’information sur la fiscalité agricole qui avait pour président et rapporteur, respectivement, nos collègues Marc Le Fur et François André, et dont les travaux ont été rendus en avril 2015, proposait en cas d’assouplissement du plafond une majoration correspondante à 2 % ou 3 % du chiffre d’affaires ([268]).

Le dispositif proposé risque en outre de ne profiter qu’aux grandes exploitations : abaisser le plafond forfaitaire de 27 000 euros à 20 000 euros, tout en le majorant de 30 % du chiffre d’affaires, bénéficiera aux exploitants dont les recettes sont élevées, mais risque de pénaliser ceux qui ont des recettes plus modestes et un bénéfice agricole limité.

Par ailleurs, accroître excessivement le plafond de cumul des déductions, et donc le montant de ces dernières, peut exposer les exploitants à des difficultés. Les sommes déduites doivent en effet être réintégrées à un moment, et sont alors imposées. Il peut arriver, surtout compte tenu de la complexité du dispositif, que des exploitants n’aient pas pleinement conscience de cela lors de la déduction. La surimposition induite par la réintégration des déductions pourrait fragiliser certaines exploitations.

● En troisième lieu, l’assouplissement de l’aléa économique, défini dans le dispositif proposé comme une variation de plus de 5 % de la valeur ajoutée par rapport à la moyenne de la valeur ajoutée des trois ou cinq exercices précédents, peut paraître trop généreux.

Actuellement, l’aléa économique correspond à une variation de valeur ajoutée, soit supérieure à 10 % par rapport à la moyenne de celle des trois exercices précédents, soit supérieure à 15 % par rapport à la moyenne de celle des trois exercices antérieurs à l’exercice précédent.

Une baisse de l’ordre de 5 % peut paraître suffisamment modeste pour ne pas justifier l’application de l’outil relativement lourd qu’est la DPA. Au demeurant, la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu et la modulation qu’il permettra offrira aux exploitants la possibilité d’adapter en temps réel leur impôt aux variations de revenus.

● Enfin, en quatrième et dernier lieu, l’ouverture de l’utilisation de la DPA à l’acquisition d’immobilisations amortissables ne paraît, là non plus, pas forcément souhaitable.

Jusqu’en 2012, la DPI pouvait être utilisée pour acquérir de telles immobilisations. Cette possibilité a été supprimée par l’article 27 de la troisième loi de finances rectificative pour 2012 ([269]) aux motifs qu’elle encourageait un investissement excessif dans le but de minorer le bénéfice imposable au détriment d’une stratégie d’investissement cohérente et qu’un grand nombre d’aides en faveur de l’investissement existaient ([270]).

Réintégrer dans la DPA un élément exclu de la DPI ne semble donc pas opportun.

● Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, le Rapporteur général propose de supprimer cet article.

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Article 44 nonies (nouveau) Extension du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) aux produits de biocontrôle

I. Les dispositions adoptées par le sénat

Le présent article, adopté par le Sénat à l’initiative de M. Daniel Gremillet (LR) avec un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement ([271]), vise à faire bénéficier du taux réduit de TVA de 10 % les produits de biocontrôle.

L’article 278 bis du CGI énumère l’ensemble des opérations d’achat, d’importation, d’acquisition intracommunautaire, de vente, de livraison, de commission, de courtage ou de façon portant sur des produits soumis au taux réduit de TVA de 10 %. En particulier, bénéficient déjà de ce taux réduit les produits phytopharmaceutiques listés par un règlement européen relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques en ce qui concerne la production biologique, l’étiquetage et les contrôles ([272]). Il s’agit des produits phytopharmaceutiques pouvant être utilisés dans la production biologique.

Le présent article propose d’étendre le bénéfice du taux réduit de TVA de 10 %, à compter du 1er janvier 2019, aux produits de biocontrôle mentionnés à l’article L. 253-6 du code rural et de la pêche maritime. Ce dernier dispose qu’un « plan d’action national fixe les objectifs quantitatifs, les cibles, les mesures et calendriers en vue de réduire les risques et les effets de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques sur la santé humaine et l’environnement, et les mesures encourageant l’élaboration et l’introduction de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures et les méthodes ou techniques de substitution en vue de réduire la dépendance à l’égard de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques ». Il précise que « le plan prévoit des mesures tendant au développement des produits de biocontrôle, qui sont des agents et produits utilisant des mécanismes naturels dans le cadre de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures ». Il s’agit soit de macro-organismes, soit de produits phytopharmaceutiques comprenant des micro-organismes, des médiateurs chimiques comme les phéromones et les kairomones et des substances naturelles d’origine végétale, animale ou minérale. Une note de service établit la liste des produits phytopharmaceutiques de biocontrôle ainsi que les critères généraux de définition des produits concernés ([273]).

II. La position du Rapporteur général

Le périmètre du taux réduit pour les produits phytopharmaceutiques recouvre exclusivement le périmètre des produits phytopharmaceutiques pouvant être utilisés dans la production biologique, fixé par le droit de l’Union européenne. Le Rapporteur général rappelle qu’à ce titre, le taux réduit s’applique déjà à de nombreux produits de biocontrôle. Aussi, l’extension de ce taux à des produits de biocontrôle qui ne relèvent pas de l’agriculture biologique ne semble pas pertinente.

Il note que le renvoi explicite dans la loi, par le présent article, à une note de service est contraire au principe de hiérarchie des normes, tout en soulignant que la note de service en question n’est déjà plus en vigueur.

Il souligne enfin que le Sénat avait rejeté un amendement identique, à la différence de la date d’entrée en vigueur, lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances ([274]).

Il propose en conséquence de supprimer le présent article.

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Article 44 decies (nouveau) Exonération de droits de mutation à titre gratuit sur certaines parts de groupements agricoles

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

Cet article a été inséré par l’adoption d’un amendement de M. Daniel Gremillet (LR), ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement tandis que la commission en a demandé le retrait.

Il vise à exonérer en totalité de droits de mutation à titre gratuit les transmissions de parts de groupements fonciers agricoles (GFA) ou les parts de groupements agricoles d’exploitation en commun (GAEC), dès lors que la transmission a lieu dans un cadre familial.

L’objectif poursuivi consiste à faciliter les transmissions et l’installation de jeunes agriculteurs, sachant que le CGI prévoit déjà, pour les parts de GFA, une exonération à 75 % de ces droits.

II. la position du Rapporteur général

Le Rapporteur général considère que cet article conduit à offrir un avantage fiscal aux seules mutations opérées au sein du cercle familial, ce qui pourrait conduire à une rupture d’égalité entre contribuables, susceptible d’être déclarée inconstitutionnelle, et constitue certainement un dispositif très insuffisant pour apporter une solution au problème de l’installation des jeunes agriculteurs.

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Article 44 undecies (nouveau)

Exonération de taxe foncière pour les bâtiments agricoles affectés

à une activité non agricole

I. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat

Le présent article résulte de l’adoption en première lecture par le Sénat de deux amendements identiques de Mmes Françoise Férat (UC) et Nathalie Delattre (RDSE), contre l’avis défavorable du Gouvernement, à l’avis duquel la commission des finances s’était remise.

Il vise à exonérer de TFPB les bâtiments agricoles affectés à une activité non agricole.