rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 (n°269).

– prise en compte du SMIC annuel. L’annualisation du calcul de l’allègement général, antérieurement calculé sur une base horaire puis mensuelle, a été instaurée par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2011 ([118]) ; elle a permis de rendre équivalent, à rémunérations annuelles identiques, le montant de la réduction sur une année quelle que soit la manière dont la rémunération est répartie sur l’année, c’est-à-dire qu’elle soit lissée sur 12 mois ou qu’elle soit irrégulière, sous la forme de primes ou de treizième mois, par exemple ([119]) ;

– sur la base de la durée légale du travail (35 heures par semaine, dans la généralité des cas, soit 1 607 heures par an en tenant compte notamment des cinq semaines légales de congés payés) ;

– cette durée étant augmentée, le cas échéant, du nombre d’heures complémentaires ou supplémentaires, sans prise en compte des majorations auxquelles elles donnent lieu. En pratique, pour déterminer si un niveau donné de rémunération est éligible à l’allègement général, il faut comparer le montant versé au salarié (avec prise en compte des majorations) et le plafond légal (sans prise en compte des majorations) ; les rémunérations éligibles entrent alors dans le champ de l’allègement pour l’intégralité de leur montant, majoration comprise ([120]) ;

– pour les salariés qui ne sont pas employés à temps plein ou qui ne sont pas employés sur toute l’année, le salaire pris en compte est celui qui correspond à la durée de travail prévue au contrat au titre de la période pendant laquelle ils sont présents dans l’entreprise (prise en compte au prorata, donc) ([121]).

● Avant l’entrée en vigueur de l’article 2 de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) pour 2014 ([122]), seules les cotisations de sécurité sociale proprement dites ([123]) étaient concernées par l’allègement général, à l’exclusion des cotisations accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) : maladie, maternité, invalidité et décès ([124]) ; famille ; vieillesse.

Mettant en œuvre le Pacte de responsabilité et de solidarité, annoncé le 14 janvier 2014 par le Président de la République d’alors, la LFRSS 2014 a étendu le champ de l’allègement général, y compris au-delà des seules cotisations de sécurité sociale proprement dites :

– aux cotisations AT-MP, dans des conditions particulières liées à la nature de ce risque. Dans une logique de responsabilisation des employeurs, les salariés ne sont assujettis à aucune cotisation pour la couverture de ce risque ; dans la même logique, les cotisations AT-MP – exclusivement patronales, donc – n’étaient pas dans le champ de l’allègement général. Le VIII de l’article L. 241-13, dans sa rédaction issue de la LFRSS 2014, prévoit que l’allègement général ne s’impute sur la cotisation AT-MP que si son montant est trop élevé pour être « absorbé » par les autres cotisations et contributions dans le champ de l’allègement ; au surplus, cette imputation n’est possible que dans la limite d’un plafond, correspondant à la cotisation « socle », dont s’acquittent tous les employeurs indépendamment de leur taux propre de sinistralité. La logique préventive de la cotisation AT-MP aboutit en effet à ce que le taux de cotisation soit une fonction croissante des risques encourus par les salariés ; mais même les employeurs n’ayant constaté aucun sinistre s’acquittent d’une sorte de cotisation minimale, estimée à 0,9 % environ ;

– à la contribution des employeurs au Fonds national d’aide au logement (FNAL), prévue par l’article L. 834-1 du code de la sécurité sociale. Cette contribution, destinée au financement de l’allocation de logement sociale, frappe distinctement les employeurs : dans la généralité des cas, elle est assise sur la totalité des rémunérations versées, au taux de 0,5 % ; les employeurs occupant moins de 20 salariés, l’essentiel des exploitants agricoles et les coopératives agricoles s’acquittent d’une contribution de 0,1 % seulement, et de surcroît sur une assiette limitée au plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) ([125]), quel que soit le niveau de la rémunération versée ;

– à la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA), prévue par le 1° de l’article L. 14-10-4 du code de l’action sociale et des familles. Cette contribution frappe au taux de 0,3 % la même assiette que les cotisations patronales de sécurité sociale, et son produit est affecté à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

● Le montant de l’allègement général est égal au produit de la rémunération annuelle brute et d’un coefficient, lui-même fonction du rapport entre la rémunération annuelle brute du salarié ([126]) et le SMIC. La valeur maximale du coefficient – au niveau du SMIC, donc – est fixée par décret dans la limite de la somme des taux des cotisations et contributions dans le champ de l’allègement général ([127]) ; elle décroît pour s’annuler à 1,6 SMIC.

La formule précise de calcul du coefficient est définie à l’article D. 241-7 :

– pour les employeurs redevables de la contribution FNAL au taux de 0,1 %, coefficient = [0,2809/0,6] X [1,6 X (SMIC annuel/rémunération annuelle brute) – 1] ;

– pour les employeurs redevables de la cotisation FNAL au taux de 0,5 %, coefficient = [0,2849/0,6] X [1,6 X (SMIC annuel/rémunération annuelle brute) – 1].

La valeur maximale du coefficient est fonction du taux global des cotisations et contributions qui se trouvent dans le champ de l’allègement général, dont la composition est détaillée dans le tableau suivant.

taux des cotisations et contributions

dans le champ actuel de l’allègement général

* Le taux normal de la cotisation famille est de 5,45 %. Mais l’article 2 de la LFRSS 2014 a institué une réduction forfaitaire de 1,8 point de cette cotisation, pour les salaires n’excédant pas 1,6 SMIC. L’article 7 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 a étendu jusqu’à 3,5 SMIC l’assiette des rémunérations éligibles à cette réduction, dans le cadre de la deuxième phase du Pacte de responsabilité et de solidarité. Cette réduction s’impute prioritairement à l’allègement général : cela signifie que celui-ci ne porte plus que sur les 3,45 points restant après la réduction forfaitaire de 1,8 point du taux normal de 5,25 points (qui continue de s’appliquer pour les rémunérations excédant 3,5 SMIC). L’existence de cette réduction forfaitaire explique que le montant de l’allègement ne soit pas nul lorsque la rémunération atteint 1,6 SMIC ; en effet, à partir de ce seuil au-delà duquel l’allègement général cesse de s’appliquer, la réduction forfaitaire « prend le relais », en quelque sorte (cf. graphiques infra).

** Taux applicable à la fraction des rémunérations n’excédant pas le PASS.

*** Taux applicable à la totalité de la rémunération. En l’occurrence, s’agissant de rémunérations ne dépassant pas le PASS, les deux taux s’appliquent.

Source : Commission des affaires sociales.

Le tableau suivant décline, en fonction du SMIC, le taux d’allègement général et le montant correspondant (après prise en compte de la réduction forfaitaire de cotisation famille).

montant annuel de l’allÉgement actuel de cotisations

en fonction de la rémunération

Source : Commission des affaires sociales.

● L’allègement général concerne 11 millions de salariés et 1,8 million d’employeurs, pour un coût de 21,8 milliards d’euros. La réduction forfaitaire de la cotisation familiale, qui touche le même public, coûte 6,5 milliards d’euros.

B. le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi

1. Un crédit d’impôt destiné à alléger le coût du travail

● Le CICE a été créé par amendement gouvernemental au troisième projet de loi de finances rectificative pour 2012, devenu l’article 66 de la loi ([128]). Codifié à l’article 244 quater C du code général des impôts, il est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

● Le CICE est ouvert aux entreprises imposées d’après leur bénéfice réel, qu’elles soient assujetties à l’impôt sur les sociétés (IS) ou à l’impôt sur le revenu (IR). Peuvent également en bénéficier, par exception, certaines entreprises exonérées temporairement d’impôt sur les bénéfices, au titre de la nature de leur activité (jeunes entreprises innovantes, par exemple, en application de l’article 44 sexies A du code général des impôts) ou de leur implantation géographique (dans les bassins d’emploi à redynamiser, par exemple, en application de l’article 44 duodecies).

● Le CICE est assis sur les rémunérations n’excédant pas 2,5 SMIC, définies par renvoi à l’assiette des cotisations sociales, identique donc à elle de l’allègement général.

● Le taux du CICE, fixé à 4 % pour 2013, a été porté à 6 % pour les rémunérations versées entre 2014 et 2016, puis à 7 % en 2017. L’article 42 du PLF 2018 ramène le taux à 6 % en 2018. Depuis 2015, le taux est majoré pour les salaires versés dans exploitations situées dans les départements d’outre-mer : 7,5 % en 2015, 9 % depuis 2016.

● Le CICE s’impute sur l’impôt dû par le contribuable au titre de l’année de versement des rémunérations, sachant que l’impôt dû au titre d’une année N est définitivement liquidé en N+1. Si le montant de CICE montant excède celui de l’impôt dû, l’excédent est utilisé pour payer l’impôt des trois années suivantes, et c’est seulement à l’expiration de cette période que l’éventuel solde de créance est remboursé. Cela signifie concrètement qu’une créance née en 2014 au titre des rémunérations servies en 2013 peut « vivre » jusqu’en 2017 si son montant excède l’impôt dû au titre des exercices 2014 à 2016.

Certaines entreprises, auxquelles il apparaît prioritaire d’apporter un soutien accru, peuvent bénéficier d’un remboursement immédiat de leur créance : petites et moyennes entreprises, entreprises nouvelles (pendant cinq ans), jeunes entreprises innovantes, entreprises en difficulté (notamment en cas de redressement judiciaire).

● Par ailleurs, afin de permettre aux entreprises de commencer à bénéficier du CICE sans le décalage d’un an inhérent à la liquidation de l’impôt, un mécanisme original de préfinancement a été mis en place, permettant de céder à un établissement de crédit la créance « en germe », dans la limite de 85 % du montant estimé et moyennant rétribution de l’établissement. Bpifrance est un acteur majeur du préfinancement, en accordant directement des lignes de crédit ou en fournissant une garantie à l’établissement bancaire privé.

● La loi ne fixe aucune condition spécifique à l’obtention du CICE, mais elle en définit les objectifs et prévoit, de manière déclarative, les usages contraires à l’esprit du législateur. Ainsi, l’article 244 quater C dispose que le CICE a pour objet « le financement de l’amélioration de [la] compétitivité [des entreprises] à travers notamment des efforts en matière d’investissement, de recherche, d’innovation, de formation, de recrutement, de prospection de nouveaux marchés, de transition écologique et énergétique et de reconstitution de leur fonds de roulement » ; à l’inverse, il ne peut « ni financer une hausse de la part des bénéfices distribués, ni augmenter les rémunérations des personnes exerçant des fonctions de direction dans l’entreprise ».

● La loi a en outre créé un comité de suivi du CICE, chargé de publier un rapport annuel faisant état des évaluations réalisées et des effets constatés (cf. infra). Présidé par une personnalité nommée par le Premier ministre, le comité est composé de deux députés et deux sénateurs (dont deux d’opposition) et, à parts égales, de représentants des partenaires sociaux et des administrations compétentes.

● Du fait de ses modalités d’imputation, le coût du CICE est différent en comptabilité nationale et en comptabilité budgétaire : la première est une comptabilité d’engagement, qui enregistre les droits constatés au titre d’une année, même s’ils ne sont pas exigibles immédiatement ; la seconde est une comptabilité de caisse, qui enregistre les flux d’une année donnée, en l’espèce les imputations et restitutions. Comme l’illustre le tableau suivant, le coût annuel en comptabilité nationale est donc toujours plus élevé que le coût en comptabilité budgétaire.

Évolution du coût du cice

(en milliards d’euros)

Source : rapport 2017 du comité de suivi du CICE

http://www.strategie.gouv.fr/publications/rapport-2017-comite-de-suivi-credit-dimpot-competitivite-lemploi

2. Le crédit d’impôt de taxe sur les salaires, « double » du CICE pour le secteur non lucratif

La loi de finances pour 2017 ([129]) a par ailleurs instauré un crédit d’impôt de taxe sur les salaires (CITS), au profit des organismes du secteur non lucratif qui ne pouvaient par construction pas bénéficier du CICE, faute d’être assujettis à l’impôt sur les bénéfices. Mais ces organismes pouvaient en revanche se trouver en concurrence, dans leur secteur d’activité, avec des entreprises commerciales en bénéficiant.

L’article 231 A du code général des impôts rend donc ces organismes (associations, fondations reconnues d’utilité publique, syndicats, mutuelles, notamment) éligibles à un crédit d’impôt dont le modèle est calqué sur celui du CICE, mais qui réduit la taxe sur les salaires, au taux de 4 %. Ces organismes ont en effet pour particularité de ne pas être assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ; le défaut d’assujettissement à la TVA entraîne mécaniquement assujettissement à la taxe sur les salaires, outil en l’espèce commode pour alléger le coût du travail.

3. Des résultats positifs, mais des critiques persistantes

● Selon les données figurant dans le dernier rapport du comité de suivi du CICE, rendu public le 4 octobre dernier, la somme des créances enregistrées au 5 août 2017 s’élevait à plus de 62 milliards depuis 2013, dont plus de 42 milliards consommés, et près de 11 milliards préfinancés.

Le CICE bénéficie prioritairement, en volume, aux grandes entreprises et aux petites et moyennes entreprises ; les micro-entreprises sont, numériquement, les plus représentées.

Répartition de la créance de CICE 2016 des redevables à l’is

selon les catégories d’entreprises (au 5 août 2017)

Source : rapport 2017 du comité de suivi du CICE, précité.

Les secteurs les plus représentés dans l’assiette du CICE sont le commerce (plus de 19 %), l’industrie (près de 19 % également) et les services (plus de 16 %).

● Malgré la relative jeunesse du dispositif, le CICE a commencé à produire des effets tangibles :

– le taux de marge des entreprises – qui rapporte l’excédent brut d’exploitation à la valeur ajoutée – a progressé de deux points entre son plus bas niveau, atteint en 2013 (29,9 %) et 2016 (31,9 %) ;

– sans certitude, le comité de suivi estime à environ 100 000 le nombre d’emplois créés ou sauvegardés grâce au CICE, ce qui est loin d’être négligeable.

En revanche, le même comité constate l’absence d’impact du CICE sur l’investissement, la recherche et les exportations. Ce constat n’est toutefois pas jugé comme surprenant, compte tenu du délai relativement court qui s’est écoulé depuis l’instauration du dispositif.

Selon l’étude d’impact annexée au présent article, la combinaison du CICE, du CITS et des mesures du Pacte de responsabilité relatives aux cotisations sociales patronales (réduction forfaitaire de la cotisation maladie et renforcement de l’allègement général) aurait permis de réduire les charges de 5 % au niveau du salaire moyen et de 25 % au niveau du SMIC.

● Le CICE souffre fondamentalement, depuis sa création, de critiques récurrentes, liées à sa nature même :

– une perception décalée dans le temps, a fortiori pour les entreprises non éligibles au remboursement immédiat de la créance ;

– une mécanique de ce fait assez complexe, impliquant éventuellement de recourir à un préfinancement assorti d’un coût ;

– des craintes, sans doute dissipées par le passage du temps, de contrôles renforcés de l’administration fiscale, compte tenu notamment de la fixation dans la loi d’objectifs, pourtant non contraignants.

L’étude d’impact constate qu’environ 10 % des bénéficiaires potentiels du CICE n’y ont pas recours, ce qui pourrait s’expliquer par les éléments qui viennent d’être cités. La transformation du CICE en allègements de charges devrait permettre de remédier à cette situation.

II. cet article renforce les allègements de charges sociales, jugés plus efficaces que le cice, supprimé par le projet de loi de finances pour 2018.

Les articles 42 et 43 du PLF suppriment, respectivement, le CICE et le CITS. En compensation, cet article instaure une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie (équivalente au CICE, dont le taux est ramené à 6 % en 2018 par l’article 42 du PLF) et d’une extension du champ des charges prises en compte dans l’allègement général.

Cette « bascule » poursuit un triple objectif :

– supprimer le décalage temporel entre le versement des rémunérations et l’allègement du coût du travail ;

– ce faisant, rendre plus lisible le dispositif de soutien public à la réduction du coût du travail, en évitant cette forme détour conceptuel que constituent les crédits d’impôt assis sur la masse salariale (CICE et CITS) ;

– renforcer l’allègement au voisinage du SMIC, l’effet sur la création d’emploi étant maximisé à ce niveau de revenu.

A. Une réduction de 6 points de la cotisation maladie patronale : un « équivalent-CICE »

Le 1° du I du présent article insère un nouvel article L. 241-2-1 dans le code de la sécurité sociale. Ce nouvel article réduit de 6 points le taux de certaines cotisations patronales de sécurité sociale au titre des salariés dont la rémunération n’excède pas 2,5 SMIC, pour les employeurs éligibles à l’allégement général ([130]).

Les cotisations dont le taux est réduit sont celles mentionnées au 1° du II de l’article L. 241-2, à savoir les cotisations maladie dues par les employeurs ([131]) du régime général.

Ces cotisations – comme du reste l’ensemble des cotisations de sécurité sociale proprement dites – sont assises sur tous les avantages consentis aux travailleurs en contrepartie ou à l’occasion du travail (salaires, bien évidemment, mais également indemnités, primes gratifications, avantages en nature, etc.). L’assiette est donc la même que celle du CICE et de l’allègement général.

Le taux de cotisation, fixé par voie réglementaire selon la règle habituelle, était de 12,89 % en 2017 ; il sera donc ramené à 6,89 %.

L’étude d’impact chiffre à 21,6 milliards d’euros le coût de cette nouvelle réduction.

B. l’extension du champ de l’allègement général

1. L’inclusion des cotisations patronales de retraite complémentaire et d’assurance chômage

a. Le dispositif juridique

Le a) du 2° du I réécrit le I de l’article L. 241-13, qui dresse la liste des cotisations patronales faisant l’objet d’une réduction dégressive lorsqu’elles sont assises sur des salaires inférieurs à 1,6 SMIC.

Le présent article ajoute à cette liste ([132]) :

– les cotisations patronales au titre des régimes de retraite complémentaire AGIRC (Association générale des institutions de retraite des cadres), ARRCO (Association des régimes de retraite complémentaire) et AGFF (Association pour la gestion du fonds de financement de l’AGIRC et de l’ARRCO). Il s’agit des régimes de retraite légalement obligatoires mentionnés à l’article L. 921-4 du code de la sécurité sociale, institués par accord national interprofessionnel (ANI) et mis en œuvre par des institutions de retraite complémentaire regroupées en fédérations (cf. encadré suivant) ;

– les contributions à la charge de l’employeur dues au titre de l’assurance chômage. Prévue à l’article L. 5422-9 du code du travail, la cotisation chômage des employeurs frappe au taux de 4,05 % la même assiette que celle des cotisations de sécurité sociale ([133]), plafonnée à 4 PASS.

Il s’agit là d’une nouveauté dans le paysage des allègements de charges sociales patronales, qui jusqu’alors n’avaient jamais porté sur les cotisations de retraite complémentaire ni sur les cotisations chômage.

Source : Commission des affaires sociales.

b. Les effets : une réduction du taux de charges de près de 10 points au niveau du SMIC

● Le tableau suivant détaille le nouveau taux maximal d’allègement général. Sa lecture appelle au préalable une précaution méthodologique importante, apportée par le Gouvernement au rapporteur général.

La réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation maladie, pour les salaires n’excédant pas 2,5 SMIC, s’impute prioritairement à l’allègement général ([134]) : cela signifie que celui-ci ne porte plus que sur les 6,89 points restant après la réduction forfaitaire, qui pour sa part continue de s’appliquer pour les rémunérations excédant 2,5 SMIC (cf. infra).

La comparaison de ce tableau avec celui présenté supra pour l’allégement actuel fait apparaître une réduction de 3,9 points du taux de charges au niveau du SMIC. Il s’agit là en quelque sorte d’un taux « net », observé lorsqu’on regarde uniquement le coefficient de dégressivité de l’allègement général. Mais en réalité, la réduction est de 9,9 points, car il faut ajouter aux 3,9 points les 6 points de la réduction forfaitaire de cotisation maladie, qui se combine avec l’allègement général sur les salaires n’excédant pas 1,6 SMIC.

taux des cotisations et contributions

dans le champ futur de l’allègement général

* Seule cette cotisation chômage est due sur l’assiette de l’allègement général, inférieure au PASS. La cotisation sur la tranche A AGIRC n’est pas due, la rémunération des cadres excédant le plafond d’éligibilité à l’allègement général.

** Idem.

Source : Commission des affaires sociales.

● Le tableau suivant décline, en fonction du SMIC, le taux d’allègement général à venir et le montant correspondant. Le montant prend en compte la réduction forfaitaire de la cotisation famille, déjà existante, et la nouvelle réduction forfaitaire de la cotisation maladie. Ainsi, si l’allègement général s’annule lorsque la rémunération atteint 1,6 SMIC, le montant global d’allègement ne s’annule pas : jusqu’à 2,5 SMIC, il combine les deux réductions forfaitaires, et est ensuite égal à la réduction forfaitaire famille, jusqu’à 3,5 SMIC.

montant annuel de l’allÉgement futur de cotisations

en fonction de la rémunération

Source : Commission des affaires sociales.

● Le graphique suivant compare les pentes de dégressivité du montant de l’allègement actuel et du montant de l’allègement futur en fonction du niveau du SMIC, pour la généralité des entreprises, assujetties à la contribution FNAL au taux de 0,5 %.

Source : Commission des affaires sociales.

● Le graphique suivant procède à la même comparaison, mais sur une échelle de salaire plus large, allant jusqu’à 3,5 SMIC, niveau de rémunération au-delà duquel cesse de s’appliquer la réduction forfaitaire de cotisation famille.

Source : Commission des affaires sociales.

● L’étude d’impact chiffre à 3,3 milliards d’euros le coût du renforcement de l’allègement général.

● À l’issue de la réforme prévue par le présent article, qui les réduit de 9,9 points au total, les seules charges patronales qui subsisteront au niveau du SMIC seront ([135]) :

– pour toutes les entreprises ([136]) :

la contribution au dialogue social, assise au taux de 0,016 % sur la totalité du salaire, et affectée au fonds paritaire dédié au financement des organisations syndicales et patronales (article L. 2135-10 du code du travail) ;

la cotisation dite « AGS », du nom de l’Association pour la gestion du régime d’assurance des créances des salariés, destinée à assurer les salariés contre un risque de défaut de paiement des salaires, en cas de difficulté de l’employeur. La cotisation AGS est assise sur le salaire, dans la limite de 4 PASS, au taux de 0,2 % ;

la taxe d’apprentissage, assise au taux de 0,68 % ([137]) sur la totalité du salaire (article 1599 ter A du code général des impôts) ;

– pour les entreprises d’au moins 20 salariés, la participation des employeurs à l’effort de construction (le « 1 % logement »), assise au taux de 0,45 % sur la totalité du salaire, et affectée à Action Logement (article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation) ;

– à un taux différent selon la taille de l’entreprise, la participation des employeurs à la formation professionnelle, assise sur la totalité du salaire (0,55 % pour les employeurs de moins de 11 salariés, 1 % au-delà).

taux global de charges patronales au niveau du smic après réforme

Source : Commission des affaires sociales.

2. L’encadrement de la déduction forfaitaire spécifique

● Le troisième alinéa de l’article L. 242-1, qui définit la rémunération et donc l’assiette des cotisations sociales, autorise, dans des conditions prévues par arrêté ([138]), la déduction des frais professionnels, ce qui a pour effet de minorer l’assiette soumise à cotisations.

Au-delà des frais classiques de nourriture, de logement, de transport, pris en compte dans la généralité des cas pour leur montant réel, l’arrêté du 20 décembre 2002 prévoit, en son article 9, une « déduction forfaitaire spécifique » (DFS), au profit de catégories de salariés supportant des frais professionnels dont le montant est « notoirement supérieur » aux frais classiques. La DFS, plafonnée à 7 600 euros par an, est appliquée à des taux différents selon les professions concernées, taux et professions définies à l’article 5 de l’annexe IV du code général des impôts, dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2000.

Sans faire l’inventaire complet des professions concernées, on apprendra avec profit que bénéficient de la DFS les artistes dramatiques (au taux de 20 %), l’essentiel des professions de l’aviation marchande, notamment les pilotes (30 %), les mannequins (10 %), les inspecteurs d’assurance (30 %), les internes des seuls hôpitaux de Paris (20 %), les journalistes (30 %), les ouvriers scaphandriers (10 %), ou encore la défunte profession des speakers de la radiodiffusion-télévision française (20 %).

● La seule lecture de ce bref inventaire peut suffire à venir à l’appui du constat dressé par le Gouvernement dans l’étude d’impact, selon lequel « la justification économique [de la DFS] n’est aujourd’hui plus avérée au regard des modalités d’exercice de ces activités ».

La DFS a pour effet concret de repousser le point de sortie de l’allègement général pour les salaires dont elle est déduite. L’étude d’impact prend l’exemple éloquent d’un salaire de 1,8 SMIC – en principe hors du champ de l’allègement général – mais bénéficiant d’une DFS de 30 % : pour le calcul de l’assiette des cotisations et donc de l’allègement général, ce salaire est ramené à 1,26 SMIC ([139]), ce qui non seulement le fait entrer dans le champ de l’allègement, mais de surcroît à un niveau auquel la réduction est plus forte que pour un salaire réel inférieur, mais non éligible à la DFS.

Cet effet serait amplifié par le renforcement de l’allègement général, sans mesure correctrice. Afin d’éviter cette conséquence fâcheuse, le c) du 2° du I prévoit une mesure de « neutralisation », par l’insertion d’un nouvel alinéa (quatrième, dans le décompte à venir) dans l’article L. 241-13 ; il prévoit que si la rémunération prise en compte pour le calcul de l’allègement général est celle prévue à l’article L. 242-1, elle ne tient compte des déductions forfaitaires pour frais professionnels que dans des limites fixées par arrêté. En pratique, seule la DFS est concernée, l’objectif affiché par le Gouvernement étant de maintenir constant l’avantage actuel, sans l’amplifier ; selon l’étude d’impact, cet objectif pourrait être atteint en réduisant d’un tiers les taux de DSF actuellement applicables.

Le b) du 2° du I modifie par coordination le deuxième alinéa du III de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale : la définition de la rémunération sera donc à l’avenir renvoyée au quatrième alinéa du III de l’article L. 241-13.

● Le coût de la DFS est d’environ 1,7 milliard d’euros, soit 1,1 milliard au titre de l’abattement de l’assiette des cotisations, auxquels s’ajoutent 620 millions au titre du renchérissement de l’allègement général. L’étude d’impact évoque, indépendamment des dispositions de cet article, « d’autres évolutions qui pourraient être envisagées ultérieurement sur ce dispositif de déduction particulièrement dérogatoire » ; sa suppression apparaît au rapporteur général comme une évolution à étudier.

3. Le toilettage des modalités d’imputation de l’allègement général

● Le d) du 2° du I rétablit un VII – abrogé en l’état du droit – dans l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, pour prévoir les modalités d’imputation de l’allègement général. Ce VII prévoit l’imputation au moment du paiement des cotisations et contributions, déclarées aux organismes de recouvrement compétents :

– AGIRC-ARRCO pour les cotisations de retraite complémentaire obligatoire ([140]) ;

– unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) ([141]) et caisses générales de sécurité sociale (CGSS) ([142]) dans les départements d’outre-mer, pour les cotisations de sécurité sociale et d’assurance chômage, ainsi que pour les autres contributions.

Il est logiquement précisé que l’imputation se fait en fonction de la part que représente le taux de ces cotisations et contributions dans la valeur du coefficient de dégressivité.

● En conséquence, le e) du 2° du I abroge le VIII de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, qui prévoit les modalités d’imputation de l’allègement général, avec leur champ actuel, plus restreint qu’à l’avenir. Cette abrogation a pour effet « d’écraser » l’ordre d’imputation, prévoyant que les cotisations d’AT-MP sont les dernières à être réduites par l’allègement général (cf. supra). La limitation de leur fraction réductible, à hauteur d’un taux fixé par arrêté, n’est pas remise en cause, puisqu’elle est prévue au troisième alinéa de l’article L. 241-5, qui n’est pas modifié.

C. la mise en place d’une coopération renforcée entre les urssaf et l’agirc-arrco

Incluses dans le champ de l’allègement général par le présent article, les cotisations AGIRC-ARRCO demeureront toutefois recouvrées à part, et non pas par le réseau des URSSAF. En conséquence, il apparaît nécessaire de mettre en place des outils de nature à garantir une interprétation uniforme de la législation applicable, et à éviter toute complexification du processus de recouvrement et de contrôle pour les cotisants.

1. Intervention de l’ACOSS en cas d’interprétation contradictoire de la législation relative à l’allègement général

● Le b) du 3° du I complète l’article L. 243-6-1 du code de la sécurité sociale par un II ([143]). En l’état du droit, cet article prévoit que lorsque les URSSAF ([144]) interprètent de manière contradictoire la même législation sur les cotisations et contributions sociales pour plusieurs établissements rattachés à un même cotisant, celui-ci peut solliciter l’intervention de l’ACOSS ([145]). Après analyse du litige, l’ACOSS peut demander aux organismes d’adopter une position donnée dans un délai d’un mois, à l’expiration duquel elle peut se substituer à eux pour prendre les mesures nécessaires.

Le présent article étend cette procédure aux interprétations contradictoires retenues par les URSAFF ou CGSS, mais aussi par l’AGIRC-ARRCO, pour l’application des dispositions relatives à l’allègement général. S’agissant des cotisations sociales, il est simplement fait renvoi à l’article L. 241-13 ; s’agissant des cotisations AGIRC-ARRCO, la rédaction vise « tout point de droit dont l’application est susceptible d’avoir une incidence sur les allègements portant sur les cotisations à la charge de l’employeur au titre des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires ».

2. Opposabilité de la doctrine administrative sur l’allègement général aux réseaux de recouvrement et création d’un site Internet dédié

● L’article L. 243-6-2 du code de la sécurité sociale prévoit que lorsqu’un cotisant a appliqué la législation relative aux cotisations et contributions sociales selon l’interprétation admise par l’administration dans une circulaire ou une instruction ministérielle régulièrement publiée, les URSSAF ou l’ACOSS ne peuvent procéder à aucun redressement fondé sur une interprétation différente de celle de l’administration, qui lie donc les organismes de recouvrement.

Le b) du 4° du I étend ce respect de l’interprétation de l’administration, au-delà des redressements opérés à l’occasion d’un contrôle, aux demandes de rectification de la déclaration sociale.

● Le c) du 4° du I complète l’article L. 243-6-2 du code de la sécurité sociale par :

– un II ([146]), étendant l’ensemble du dispositif à l’AGIRC-ARRCO, pour l’application de l’allègement général, sur le modèle de ce que prévoit le b) du 3° du I à l’article L. 243-6-1 ;

– un III, prévoyant qu’à compter du 1er janvier 2019, un site Internet présente l’ensemble des instructions et circulaires relatives à la législation applicable en matière d’allègements et de réductions des cotisations et contributions sociales, mises à disposition des cotisants.

3. Extension du rescrit social à l’AGIRC-ARRCO

● L’article L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale prévoit une procédure de « rescrit social » ([147]), qui permet à un cotisant ou futur cotisant, dès lors que la demande est nouvelle et sérieuse, d’interroger les URSSAF ou CGSS sur l’application à une situation précise de la législation relative aux cotisations et contributions de sécurité sociale, ou recouvrées par les mêmes organismes sur la même assiette (cotisation FNAL, versement transport, cotisations chômage).

La position prise par l’organisme de recouvrement sur la question de réglementation soulevée est opposable pour l’avenir à l’ensemble des organismes de recouvrement, tant que la législation ou les faits de l’espèce ne sont pas modifiés.

Faute de réponse dans un délai de trois mois, l’organisme de recouvrement ne peut procéder à un redressement fondé sur le point de législation faisant l’objet de la demande, pour la période courant entre la date à laquelle la réponse aurait dû être apportée et la date à laquelle l’organisme s’est effectivement prononcé.

● Le 5° du I rend opposable, dans les mêmes conditions, une demande de rescrit adressée à l’AGIRC-ARRCO, pour l’application de l’allègement général.

4. Application automatique aux cotisations AGIRC-ARRCO des facilités de paiement accordées par les URSSAF

● Le 6° du I introduit un nouvel article L. 243-6-6 ([148]) dans le code de la sécurité sociale, qui a pour objet de simplifier les démarches engagées par les employeurs en difficulté. Il prévoit que les échéanciers de paiement et les plans d’apurement instaurés par les organismes de recouvrement des cotisations et contributions sociales sont « dupliqués » du côté AGIRC-ARRCO, sans que le cotisant ait à accomplir deux fois les mêmes démarches, auprès de deux interlocuteurs différents.

Cette simplification, dont le champ excède celui du présent article, est toutefois bienvenue à l’occasion du nécessaire rapprochement des pratiques des deux réseaux de recouvrement, appelé par l’inclusion des cotisations AGIRC-ARRCO dans le champ de l’allègement général.

● Dans le détail, l’article L. 243-6-6 prévoit :

– que l’URSSAF recevant une demande d’échéancier de paiement d’un cotisant communique la demande et la réponse à l’AGIRC-ARRCO ;

– que l’octroi d’un échéancier de paiement par les URSSAF ou CGSS vaut également pour les cotisations AGIRC-ARRCO qui resteraient dues par l’employeur ;

– que lorsqu’un créancier public statue sur l’octroi à une entreprise d’un plan d’apurement, l’AGIRC-ARRCO donne mandat aux URSSAF ou CGSS pour prendre toute décision sur ses créances.

5. Une convention de coordination entre l’ACOSS et l’AGIRC-ARRCO

Le nouvel article L. 243-6-7, également créé par le 6° du I, prévoit la conclusion d’une convention entre l’ACOSS et un représentant de l’AGIRC-ARRCO ([149]), qui prévoira en substance, selon les termes de l’étude d’impact, « les modalités de concertation entre les deux réseaux afin d’apporter aux entreprises des réponses coordonnées dans l’ensemble du parcours de recouvrement des cotisations (réclamations, questions juridiques par exemple) ».

Dans le détail, la convention devra prévoir :

– les modalités selon lesquelles les deux réseaux informent « de manière coordonnée » les employeurs, s’agissant notamment des constats d’anomalie et des demandes de rectification adressées au sujet de l’application de l’allègement général ;

– les modalités de validation, par l’ACOSS, des conditions dans lesquelles les deux réseaux s’assurent de la conformité à la législation relative à l’allègement général des déclarations sociales adressées par les employeurs ([150]) ;

– les modalités « de coordination » entre les deux réseaux permettant un traitement « coordonné » des demandes et réclamations des cotisants portant sur la législation relative à l’allègement général, ainsi que la formulation de réponses « coordonnées ».

Il n’est donc pas exclu que la coordination soit au centre de la convention à venir. Pour sa conclusion, les deux réseaux pourront utiliser les données d’un répertoire commun relatif à leurs entreprises cotisantes.

6. L’unicité des procédures de contrôle

L’article L. 243-7 du code de la sécurité sociale prévoit, en son deuxième alinéa, que les organismes chargés du recouvrement des cotisations du régime général sont également habilités à vérifier, dans le cadre des contrôles qu’ils diligentent, l’assiette, le taux et le calcul des cotisations dont ils n’assurent pas le recouvrement. Il s’agit pour l’essentiel des cotisations AGIRC-ARRCO et de quelques cotisations chômage ([151]). Les informations sont recueillies pour le compte des organismes de recouvrement, et leur sont logiquement transmises.

Le 8° du I complète ces dispositions, pour prévoir dans une formulation quelque peu confuse que « les modalités de mise en œuvre des contrôles, de la phase contradictoire et des procédures amiables et contentieuses sont définies de manière à garantir aux entreprises une unicité de procédures applicable pour l’ensemble des cotisations contrôlées ».

D. un dispositif prévisionnel de compensation des pertes de recettes pour l’unédic et l’agirc-arrco

● Le II pose le principe d’une prise en charge par l’ACOSS de la réduction des cotisations d’assurance chômage et de retraite complémentaire.

Déjà chargée du recouvrement des cotisations chômage – via son réseau d’URSSAF – l’ACOSS en versera le produit à l’UNÉDIC, aux termes du texte, « sans tenir compte de la part de la réduction imputée sur celles-ci ». S’agissant des cotisations de retraite complémentaire, il est prévu que l’AGIRC-ARRCO

– qui continuera de les recouvrer – transmette à l’ACOSS les justificatifs nécessaires à l’établissement des montants à prendre en charge par l’Agence.

S’agissant des contributions d’assurance chômage aujourd’hui recouvrées par les caisses de mutualité sociale agricole (pour les salariés agricoles, en application du b) de l’article L. 5427-1 du code du travail), par Pôle Emploi en application du e) du même article (intermittents du spectacle, en substance) et par le guichet unique du spectacle occasionnel (article L. 133-9 du code de la sécurité sociale), la prise en charge de la part exonérée sera centralisée par l’ACOSS, sur la base des informations transmises par les organismes de recouvrement. Puis l’ACOSS reversera les montants correspondants aux allègements à l’UNÉDIC.

Afin d’assurer une prise en charge « à l’euro l’euro » par l’ACOSS, il est prévu que les branches du régime général assurent l’équilibre financier de l’ACOSS au titre de cette mission. La répartition de cette charge nouvelle se fera par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale, en fonction des soldes prévisionnels des branches. L’ACOSS devrait toutefois se voir affecter une recette spécifique en loi de finances, selon l’exposé des motifs.

● Exposé qui précise que « le dispositif de compensation ainsi proposé correspond […] à une hypothèse de travail qui ne préempte pas les concertations à venir », au cours de l’année 2018. La même source indique que cette disposition figure dans le texte pour en assurer la place en loi de financement, « les exigences de la loi organique [relative aux lois de financement de la sécurité sociale] imposant de justifier l’impact du dispositif sur l’équilibre financier des régimes de sécurité sociale ».

E. une entrée en vigueur décalée au 1er janvier 2019

1. Un soutien public aux employeurs d’un niveau inégalé en 2019

Le IV du présent article prévoit que ses dispositions entrent en vigueur pour les rémunérations versées à compte du 1er janvier 2019.

Cela signifie donc qu’en 2018, l’allègement général continuera de coexister avec le CICE et le CITS, dans les conditions en vigueur jusqu’alors. Seul changement : l’article 42 du PLF 2018 réduit de 7 à 6 % le taux du CICE.

Au titre de 2019, justement, les employeurs bénéficieront :

– du renforcement des allègements de charges sociales prévu par cet article (réduction forfaitaire de 6 points du taux de la cotisation maladie et renforcement de l’allègement général) ;

– de la créance de CICE acquise au titre de 2018.

En comptabilité nationale, l’année 2019 apparaît comme une année « double », au cours de laquelle s’additionneront le coût des mesures prévues par le présent article (24,8 milliards d’euros) ([152]) et celui des créances de CICE acquises au titre de 2018 (22,8 milliards d’euros).

Cela ne signifie pas que le coût budgétaire sera du même niveau ; en effet, les modalités d’imputation du CICE ne sont pas modifiées, et la créance acquise au titre de 2018 sera donc imputable, selon le profil des résultats des entreprises, jusqu’en 2022. En 2019, seront également imputées des créances de CICE acquises au titre des années 2015 à 2018. Le surcoût pour les finances publiques correspond donc, en comptabilité nationale, au montant total de la créance acquise au titre des rémunérations versées en 2018, quelle que soit l’année de son imputation.

Le Gouvernement aurait pu faire faire le choix d’éviter ce « coût double » en proposant de supprimer le CICE dès 2018, et en renforçant à compter de 2019 seulement les allègements de charges sociales. Mais un tel choix aurait immanquablement produit un « trou d’air » en 2018, les entreprises n’enregistrant pas de nouvelle créance au titre du CICE, et ne bénéficiant pas encore du renforcement des allègements de charges. La situation aurait été particulièrement dommageable pour les entreprises se créant au cours de l’année 2018, qui n’auraient par définition pas pu imputer les créances antérieures de CICE, ni bénéficier de son préfinancement. La Gouvernement fait donc un choix certes coûteux à court terme, mais bénéfique pour l’économie et l’emploi.

2. Un délai d’un an pour tirer les conséquences de la réforme s’agissant de dispositifs d’exonérations spécifiques

L’étude d’impact indique que, dans le cadre des lois financières pour 2019, seront réexaminés plusieurs dispositifs d’exonérations spécifiques, dont l’efficacité a été remise en cause dans un rapport conjoint de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales de juin 2015 ([153]). Ce défaut d’efficacité serait amplifié par le renforcement de l’allègement général au niveau du SMIC, qui serait plus avantageux dans la généralité des cas.

L’étude d’impact cite huit dispositifs, dans le détail desquels il est prématuré d’entrer ici :

– quatre exonérations « zonées », liées à l’implantation des entreprises bénéficiaires dans des territoires plus sinistrés que la moyenne :

zones de revitalisation rurale (ZRR) ;

zones de restructuration de la défense (ZRD) ;

bassins d’emploi à redynamiser (BER) ;

départements d’outre-mer (exonérations dites « LODEOM » ([154]), en référence à la loi qui les a instituées sous leur forme actuelle, néanmoins modifiée à plusieurs reprises depuis lors) ;

– exonération pour l’emploi de travailleurs occasionnels agricoles ;

– exonération applicables aux structures d’insertion par l’activité économique (associations intermédiaires ; ateliers et chantiers d’insertion) ;

– exonération applicable aux contrats uniques d’insertion.

L’étude d’impact précise qu’une concertation approfondie sera menée avec les représentants des acteurs concernés. Il est heureux de le lire, car il s’agit de sujets sensibles, comme l’ont notamment montré les débats sur les deux précédents projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

F. aperçu des principaux effets de la réforme

1. Les effets « macro-budgétaires »

Le coût spontané des dispositions de cet article pour les organismes de sécurité sociale s’élève à 24,8 milliards d’euros ([155]) : 21,6 milliards au titre de la réduction de 6 points de la cotisation maladie et 3,3 milliards au titre du renforcement de l’allègement général.

La suppression du CICE et du CITS génère à l’inverse une économie de 24,4 milliards d’euros pour le budget de l’État (22,8 milliards au titre du CICE et 600 millions au titre du CITS, que l’État compense aux organismes de sécurité sociale, auxquels est affecté le produit de la taxe sur les salaires).

Les modalités de compensation de ce vaste mouvement financier seront présentés en détail dans les PLF et PLFSS pour 2019, la réforme n’entrant pas en vigueur l’année prochaine.

2. Un gain net pour les actuels bénéficiaires du CITS

Les bénéficiaires du CITS seront mécaniquement gagnants au remplacement du crédit d’impôt par le renforcement des allègements de charges : sans même prendre en compte le renforcement de l’allègement général, le taux de réduction de la cotisation maladie est supérieur de 2 points, sur la même assiette, au taux du CITS.

Alors que le CITS représente une enveloppe de 600 millions d’euros, le dossier de presse présentant le PLFSS indique que, pour le même public, les allègements de charges s’élèveront à 1,4 milliard d’euros par an à compter de 2019, « soit trois fois plus que l’impact actuel du CITS » (sic).

3. L’effet « retour d’IS » pour les entreprises bénéficiaires du CICE et sa neutralisation par des mesures globalement favorables

● L’évaluation préalable annexée à l’article 42 du PLF 2018 indique que la transformation du CICE en allègement de charges se traduira in fine par un gain de recettes fiscales pour l’État, estimé à 5 milliards d’euros.

En effet, les charges sociales acquittées par les entreprises sont déductibles de l’assiette de l’impôt sur les bénéfices. En réduisant ces charges, le présent article a donc pour effet mécanique d’augmenter l’assiette imposable, à hauteur de 22 milliards d’euros environ donc. Il résulte de l’application d’une règle de trois que le taux d’impôt sur les bénéfices retenu pour parvenir à un gain de 5 milliards est de 22,7 %, qui correspondrait à une sorte de taux moyen.

Une partie du soutien fiscal actuel, réinjecté à l’avenir sous forme d’allègement de charges, sera donc récupéré sous forme d’impôt.

● L’évaluation préalable de l’article 42 du PLF entend toutefois dissiper les craintes que cet effet de « retour d’IS » pourrait susciter :

– d’une part, il sera « sans incidence sur l’emploi [car] les allègements de cotisations sont relativement plus efficaces qu’un crédit d’impôt pour soutenir la création d’emploi » ;

– d’autre part, « cette réforme s’inscrit dans un ensemble de mesures en faveur de la compétitivité des entreprises » (cf. encadré suivant), aboutissant à ce que tous les secteurs économiques sont gagnants à horizon 2022.

Source : Commission des affaires sociales.

Le graphique suivant, issu du dossier de presse gouvernemental présentant le PLF, illustre l’effet combiné de l’ensemble de ces réformes à horizon 2022 ; il en ressort un effet positif pour l’ensemble des entreprises, quelle que soit leur taille.

gains/pertes nets pour les entreprises au régime normal de l’IS

du cumul des mesures

(total des impacts en milliards d’euros et en points de résultats net comptable)

Source :

https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/files/images/actualite/PLF2018/DP_PLF2018_WEB.pdf, page 48

Le tableau suivant présente le gain d’ensemble de ces réformes pour les entreprises, à horizon 2022.

*

La commission examine, en discussion commune, l’amendement AS150 de M. Pierre Dharréville et l’amendement AS242 de M. Jean-Hugues Ratenon.

M. Pierre Dharréville. Je veux dire toute ma révolte contre l’article 8, qui constitue une atteinte grave à la sécurité sociale et revient à une dépossession. Vous voulez taxer le capital ? En voici une bonne occasion.

Alors que chaque année le montant des exonérations de cotisations sociales s’élève à 46 milliards d’euros, d’après l’annexe 5 du PLFSS, l’article 8 du présent projet de loi prévoit à compter du 1er janvier 2019 de pérenniser de nouveaux allégements de cotisations patronales à hauteur de 6 points pour les salaires inférieurs à 2,5 SMIC, et de renforcer des allégements généraux de cotisations sociales au niveau du SMIC, privant ainsi de manière durable les organismes de sécurité sociale de ressources financières.

En 2019, les entreprises cumuleront donc de façon transitoire deux dispositifs : le crédit d’impôt pour 2018 et les baisses de cotisations pour 2019. Le dernier rapport du comité d’évaluation du CICE d’octobre 2017 conclut à « un effet modéré du CICE sur l’emploi » avec 100 00 emplois créés ou sauvegardés, soit un coût de 400 000 euros par emploi créé. Outre son inefficacité, ce dispositif encourage les emplois peu qualifiés du fait de son ciblage sur des rémunérations inférieures à 2,5 SMIC, tout en renchérissant le « coût du travail » dans les secteurs employant des salariés qualifiés.

Pour toutes ces raisons, nous proposons par l’amendement AS150 de supprimer cet article.

Mme Caroline Fiat. Dans cet article 8, le Gouvernement a décidé de consacrer les exonérations et les baisses de cotisations sociales, telles que le CICE ou le dispositif « Fillon ».

Nous nous opposons à la logique développée par cet article. Nous en contestons la dimension d’intérêt général, en nous basant sur l’expérience du CICE qu’il pérennise. Le comité de suivi mis en place au sein de France Stratégie n’a pas conclu à des effets positifs sur le niveau de l’emploi. Seules les marges des entreprises ont bénéficié de ce dispositif, sans garantie sur l’investissement et l’innovation.

En outre, les dispositions du présent article ne vont faire qu’augmenter les effets de trappes à bas salaires. Par « trappe à bas salaires », j’entends le dispositif qui, en accordant des exonérations de cotisations, incite les patrons à maintenir leurs employés sous un certain niveau de salaire, pour éviter de passer le seuil au-delà duquel ils devraient de nouveau payer des cotisations sur les salaires.

Il serait préjudiciable pour les finances de la sécurité sociale et le bien-être des salariés français que leurs revenus soient limités par des effets de seuil qui conduisent leurs employeurs à préférer leur limitation.

Nous proposons donc de supprimer cet article.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. L’article 8 est au cœur de la politique du Gouvernement : il s’agit de relancer la compétitivité de nos entreprises pour permettre de pérenniser ou de créer des emplois dans notre pays. Car la relance de l’emploi est la première des solidarités. La suppression du CICE au profit d’un abaissement des cotisations patronales nous semble le mécanisme le plus simple, le plus lisible, le plus stable et donc le plus efficace pour arriver à cette fin. Vous comprendrez donc que nous soyons attachés au maintien de cet article…

M. Dominique Da Silva. Il est tout de même fascinant d’entendre contester une baisse des cotisations sociales de 6 %, voire, à terme, de 10 %, en parallèle à la défense des contrats aidés, exonérés pour certains à 85 %… Est-il bon ou non de baisser les cotisations sociales ? En tout cas, on ne peut tenir sur ce point un double langage.

M. Pierre Dharréville. Je me sens interpellé… Ne mélangeons pas tout. Nous ne manquons pas de critiquer les contrats aidés : nous préférons les emplois stables. Mais nous contestons la suppression brutale des emplois aidés, car elle met leurs bénéficiaires dans des situations difficiles et les dégâts vont être colossaux, comme j’ai pu m’en apercevoir la semaine dernière au cours d’une réunion dans ma circonscription : l’émotion est grande. Vous n’avez pas mesuré l’impact social de la mesure que vous avez prise.

M. Gilles Lurton. C’est vrai !

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement AS240 de M. Jean-Hugues Ratenon.

M. Adrien Quatennens. Avec l’article 8, vous prévoyez de baisser un peu plus les cotisations sociales, qui ne sont rien d’autre que du salaire socialisé et différé. Nous nous y opposons fermement.

Comme nous l’avons déjà exposé au sujet de l’amendement précédent, ce dispositif destiné à alléger le prétendu « coût du travail » des salariés les moins qualifiés est une véritable trappe à bas salaires, y compris pour les salariés qualifiés et diplômés. En vous attaquant au code du travail, vous avez renvoyé à l’entreprise les questions relatives à l’évolution des salaires. Quoique nous ayons bon espoir de perpétuer la bataille contre les ordonnances, qui n’est pas terminée, nous nous inquiétons de l’argument supplémentaire que vous donnez aux patrons pour ne pas augmenter le salaire de leurs employés : « Pourquoi voudrais-tu être augmenté de 50 euros si, en t’augmentant, je perds le bénéfice de l’exonération de mes cotisations patronales ?».

Ces dispositifs grèvent fortement les finances publiques et privent l’État de financement apporté sur les services publics. Nous nous opposons à la philosophie de ces dispositifs d’exonération et, plus encore, à cette nouvelle disposition.

M. le rapporteur général. Si j’étais taquin, monsieur Quatennens, je dirais que la logique de votre propos devrait vous amener à demander l’extension du CICE au-delà du plafond de 2,5 SMIC… Mais je doute que ce soit l’objectif de votre amendement.

Lorsque le CICE a été mis en place, à la suite de la crise économique et bancaire, sous le mandat précédent, les carnets de commandes étaient vides, les redressements et les liquidations judiciaires se multipliaient : un nombre colossal d’entreprises vivaient une situation dramatique sur le plan de l’emploi. Le pacte de compétitivité, la mise en place du CICE ont tout de même permis à des entreprises de sortir la tête de l’eau, en baissant le coût du travail. Des emplois ont pu être maintenus, d’autres ont pu être créés. Là où je vous rejoins, c’est que la compétitivité-coût ne suffit pas ; il faut aussi la compétitivité-qualité. Il est donc nécessaire d’avoir une vraie démarche d’éducation, de recherche, d’enseignement supérieur, d’innovation… D’autres outils fiscaux sont disponibles pour cela, qui n’entrent pas dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il faut donc les deux jambes, la compétitivité par les coûts et la compétitivité par la qualité pour arriver à créer de l’emploi. C’est l’objectif qui nous anime tous en tant que parlementaires. Avis défavorable.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. Monsieur Quatennens, avez-vous employé des personnes ? Êtes-vous entrepreneur ? Il arrive que des employés reçoivent un salaire modeste, tout simplement parce que les personnes qui les emploient n’ont pas de moyens très importants. Et les employeurs qui voudraient employer davantage, ne le peuvent pas toujours. J’en ai fait moi-même l’expérience : mon mari, qui est agriculteur, est tombé malade. Il ne touchait pas d’indemnité maladie et devait impérativement employer quelqu’un pour le remplacer. Mais il ne pouvait pas, car les charges patronales étaient trop importantes.

M. Adrien Quatennens. Parlons s’il vous plaît de cotisations, non de charges !

M. Francis Vercamer. Le groupe des Constructifs, plutôt favorable à une baisse des charges, ne votera donc pas en faveur de cet amendement. Néanmoins, l’argument utilisé sur l’effet de seuil est audible : c’est un vrai problème. Le fait de perdre le bénéfice des exonérations sitôt passées un certain seuil a tendance à bloquer les rémunérations et à créer des trappes à bas salaires. Cette réflexion doit être prise en compte dans le cadre des baisses de charges pour éviter cet effet pervers.

M. Sylvain Maillard. Effectivement, le CICE pose une réelle difficulté à cause des effets de seuil. C’est pourquoi nous avons pour souci de mettre fin à ce système.

Par ailleurs, monsieur Quatennens, puisque vous parlez de « prétendus » différentiels et de « prétendus » coût élevés du travail par apport à des pays comparables, je tiens à souligner que le niveau de cotisations patronales, pour le même salaire, est en France de 42 %, contre 22 % en Allemagne… Cela explique la perte de compétitivité de nos entreprises et, à terme, de l’emploi.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement AS60 de M. Jean-Pierre Door.

M. Jean-Pierre Door. Je vous propose de faire réellement baisser le coût du travail pour les entreprises et non, comme vous le proposez, d’alourdir de 8 milliards d’euros la fiscalité qui pèse sur elles.

Le Gouvernement propose de transformer le CICE en baisses de cotisations patronales. Sur le principe, ce choix serait le bon, puisqu’il permet de pérenniser ce soutien aux entreprises. Mais dans le même temps, par ce basculement, vous renchérissez le coût du travail par deux biais. Premièrement, vous abaissez le taux du CICE de 7 % à 6 %, si bien que l’allégements de cotisations se fera sur la base d’un CICE à 6 % et non à 7 %. Les entreprises y perdront 3,1 milliards d’euros. Deuxièmement, la transformation du CICE en allégements de charges aura pour effet d’élargir l’assiette de l’impôt sur les sociétés, les cotisations patronales en étant déductibles, et donc d’alourdir la fiscalité sur les entreprises. Selon Rexecode, la perte serait de l’ordre de 5 milliards d’euros pour les entreprises.

Cette mesure, que le Gouvernement présente comme une avancée pour les entreprises, aura donc plutôt pour effet de faire peser sur elles 8 milliards d’euros de fiscalité supplémentaire.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. S’agissant de la baisse du coût du travail pour les entreprises, n’oublions pas de dire qu’en 2019, il y a une double baisse de charges, via le CICE et les mesures prévues dans cet article 8 : ce sera donc une année phare pour les entreprises. D’ici à 2022, le mécanisme aura trouvé son rythme de croisière, de sorte que la totalité des entreprises seront gagnantes à la bascule que nous opérons aujourd’hui.

Vous proposez d’étendre le CICE jusqu’à 3,5 SMIC de façon à englober dans son champ des ingénieurs et des chercheurs. Vous proposez aussi de baisser de 7 % plutôt que de 6 % les cotisations patronales, en indiquant vous-même que cela entraîne un allégement du coût de travail de 13 milliards d’euros supplémentaires, en sus des 23 milliards d’euros d’allégement déjà prévus par le CICE. Une bagatelle ! Cela correspondrait exactement à un point d’augmentation de la CSG – ou à 0,7 point d’augmentation de la TVA, puisque vous proposez de financer cet allégement du coût du travail par une telle augmentation, ce qui grèverait la consommation et le budget des ménages de façon massive.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement AS241 de M. Jean-Hugues Ratenon.

M. Adrien Quatennens. Nous venons d’intervenir sur la question des trappes à bas salaires et je pense que nous nous sommes bien fait comprendre.

Nous proposons maintenant, par l’amendement AS241, de supprimer les exonérations de cotisations patronales. Ce dispositif a coûté très cher à l’État, plus de 67 milliards d’euros. Combien de logements sociaux non financés, combien de services hospitaliers fusionnés, combien de fleurons industriels abandonnés, combien de commissariats et de tribunaux non rénovés ?

Pourtant, dans son rapport, France Stratégie estime que le CICE a eu un effet minime sur l’emploi. Il n’aurait permis la sauvegarde ou la création que de 10 000 à 200 000 emplois, selon les estimations, soit un coût pour les finances publiques de 335 000 euros par emploi dans le meilleur des cas. C’est huit fois plus que le coût d’un emploi créé par le passage aux 35 heures.

Nous vous proposons de revenir à la raison budgétaire et de faire preuve de sérieux, en supprimant ce dispositif d’exonération.

M. le rapporteur général. C’est votre interprétation du rapport de France Stratégie… Entre les 10 000 emplois avancés et le million d’emplois promis par le Mouverment des entreprises de France (MEDEF), il y a sans doute un juste milieu. Le nombre d’emplois créés ou pérennisés est probablement beaucoup plus élevé que ce que vous soutenez. Nous sommes pour ce qui nous concerne plutôt d’avis de pousser sur la voie du « CICE simplifié », comme le propose l’article 8. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 8 sans modification.

*

Après l’article 8

La commission examine, en discussion commune, les amendements AS245 de M. Jean-Hugues Ratenon et AS213 de M. Pierre Dharréville.

Mme Caroline Fiat. Notre amendement AS245 propose de créer une contribution de solidarité des actionnaires pour financer l’adaptation de la société au vieillissement.

En mettant à contribution les dividendes versés aux actionnaires à hauteur de 0,3 %, comme pour les retraités avec la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA), nous pourrions ainsi augmenter de plusieurs centaines de millions d’euros le budget de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

La CNSA est chargée de financer les aides en faveur des personnes âgées en perte d’autonomie et des personnes en situation de handicap, de garantir l’égalité de traitement sur tout le territoire et pour l’ensemble des handicaps et des situations de perte d’autonomie, d’assurer une mission d’information et d’animation de réseau, d’information des personnes âgées, des personnes en situation de handicap et de leurs familles, d’assurer un rôle d’expertise et de recherche sur les questions liées à l’accès à l’autonomie, quels que soient l’âge et l’origine du handicap.

Au regard, notamment, du rapport de la « mission flash » sur les EHPAD, nous estimons plus que nécessaire d’augmenter le budget alloué aux aides aux personnes âgées en perte d’autonomie ainsi qu’aux personnes en situation de handicap.

M. Pierre Dharréville. Il est, à mon sens, impropre de parler de « coût du travail » : le travail étant un investissement, c’est lui qui produit des richesses. En revanche, on peut parler de coût du capital : c’est ce que fait mon amendement AS213, qui propose de créer une contribution de solidarité des actionnaires pour financer l’adaptation de la société au vieillissement. Il y a là, sans doute, de l’argent à rendre utile. En mettant à contribution les dividendes versés aux actionnaires à hauteur de 0,3 %, comme pour les retraités avec la CASA, nous pourrions retrouver près de 600 millions d’euros pour le financement de la CNSA.

M. le rapporteur général. Il est louable de vouloir financer la CNSA. Nous partageons cet objectif. Je note en revanche que vous revenez en deuxième semaine pour reprendre d’une main ce que nous avions accordé de l’autre à travers le CICE, en voulant prélever les bénéfices et les dividendes des entreprises. Comme vous l’aurez compris, c’est contraire à la philosophie du Gouvernement, qui propose de renforcer le maintien et la création d’emplois dans nos entreprises. Nous avons vraiment besoin de ces emplois. Avis défavorable.

M. Pierre Dharréville. Vous annonciez tout à l’heure vouloir taxer le capital ; je m’efforce de faire des propositions, mais je vois qu’elles ne trouvent pas preneur.

La commission rejette successivement les deux amendements.

La commission est saisie de l’amendement AS7 de Mme Bérengère Poletti.

M. Gilles Lurton. La loi de finances rectificative pour 2015 a modifié la définition du zonage de revitalisation rurale, avec une entrée en vigueur le 1er juillet 2017.

Aujourd’hui, les conséquences de cette réforme pour les territoires se précisent : les élus locaux connaissent sur le territoire des situations dramatiques, avec des communes soudainement exclues du dispositif en raison d’un effet de seuil qui pénalise tout un territoire pour quelques euros.

Cette décision imposée est injuste et très préjudiciable pour nos territoires, quand certains s’en retrouvent exclus à cause d’un écart minime avec les nouveaux critères : cela décourage l’investissement dans nos campagnes, empêche le développement économique des communes et centres bourgs et vient mettre un coup d’arrêt aux ambitions de développement rural, en périphérie des grandes villes.

Cette nouvelle application du dispositif de zonage de revitalisation rurale vient aggraver la crise de la ruralité sans précédent que connaît déjà la France depuis plusieurs années. Afin d’éviter des effets de seuils pénalisants pour nos territoires, l’amendement AS7 vise donc à mettre en place un arbitrage gouvernemental pour décider de l’inclusion ou de l’exclusion dans le zonage ZRR des communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre se situant dans la fourchette basse ou haute de 1 % maximum autour des deux critères prédéfinis pour la qualification de ces zones.

M. le rapporteur général. Sur le fond, en proposant de rehausser le seuil actuel de 1 %, vous remplacez en fait un effet de seuil par un autre effet de seuil.

Sur la forme, le placement de cet amendement dans un PLFSS me paraît contestable ; cette mesure, qui modifie le code général des impôts, relève davantage d’une loi de finances. Enfin, le Gouvernement vient d’ailleurs d’entamer une large concertation en vue de réviser le soutien aux ZRR en 2019 : comme on le dit en milieu rural, ne mettons pas la charrue avant les bœufs ! Je vous suggère de retirer cet amendement, faute de quoi j’émettrai un avis défavorable.

M. Gilles Lurton. Cet amendement avait été préparé par Mme Poletti ; je le maintiens.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement AS246 de M. Jean-Hugues Ratenon.

M. Adrien Quatennens. Avec ce PLFSS, le Gouvernement affaiblit un peu plus la sécurité sociale, en entendant lui imposer près de 4 milliards d’euros d’économies dès 2018. Qui peut vouloir imposer ces économies quand on sait qu’un Français sur deux refuse de se soigner en raison du coût des soins ? Qui peut vouloir imposer ces économies quand le service public hospitalier ne survit bien souvent que grâce au dévouement des praticiens, littéralement poussés à bout ? Ces économies ne sont pas admissibles quand des milliers de personnes âgées, mais aussi de personnels, souffrent en EHPAD.

Personne ne peut vouloir imposer ces économies, et il convient au contraire de restaurer notre système de santé. Plutôt que d’augmenter la CSG des retraités, nous proposons d’instaurer une contribution sur les revenus du patrimoine et une contribution sur les produits de placement. Le principe de la sécurité sociale n’est-il pas que chacun cotise selon ses moyens et reçoive selon ses besoins ?

Les revenus des Français les plus fortunés ont augmenté de 20 % au cours des cinq dernières années. La France détient le record européen du nombre de millionnaires, et les dividendes vont atteindre le montant inégalé de 10 milliards d’euros en 2017. Les Français fortunés peuvent bien participer à la solidarité et au maintien de la cohésion nationale. Pour justifier l’augmentation de la CSG, vous avez avancé pour seul argument qu’elle fiscaliserait le capital. Pour répondre à votre préoccupation, nous vous faisons une proposition de fiscalisation du capital qui ne pénalisera ni les retraités, ni les fonctionnaires, ni les indépendants.

M. le rapporteur général. Vous partez du principe que ni les retraités, ni les fonctionnaires, ni les indépendants n’ont des revenus tirés du patrimoine ou de produits de placement, ce dont je doute fort.

Je m’étonne qu’après avoir refusé de voter l’augmentation de la CSG à l’article 7, vous proposiez une taxe de 5 % sur tous les revenus du capital et de placement, afin de financer la sécurité sociale. Le mécanisme de la CSG, dont l’assiette est plus large que l’assiette des seuls salaires, aurait dû avoir vos faveurs…

Je rappelle enfin, sous réserve du vote qui devrait intervenir demain, que le budget de la santé va augmenter de près de 4,6 milliards d’euros en 2018 par rapport à 2017.

Pour toutes ces raisons, j’émets un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement AS217 de M. Thierry Benoit.

Mme Agnès Firmin Le Bodo. Dans la continuité de l’exonération de charges pour les travailleurs saisonniers, le présent amendement a pour objet d’étendre aux salariés permanents de la production agricole le dispositif d’exonération de cotisations sociales patronales de toutes les filières de l’élevage et des fruits et légumes, afin de renforcer la compétitivité de l’agriculture française et l’employabilité de salariés sur les exploitations.

M. le rapporteur général. Cet article additionnel aboutirait à étendre l’exonération de cotisations patronales dont bénéficient les travailleurs agricoles occasionnels à l’ensemble des salariés agricoles. Ce dispositif massif et non chiffré viendrait s’ajouter, d’une part, à l’ensemble des dispositifs existants : les allégements généraux dits « Fillon », la déduction forfaitaire sur les heures supplémentaires, l’exonération de cotisations accidents du travail pour les groupements d’employeurs, l’exonération de cotisations patronales liées à l’emploi à domicile, l’exonération de cotisations patronales sur les comptes épargne temps, les plans d’épargne pour la retraite collective ou de certains congés, ainsi qu’à la modulation de la cotisation d’allocations familiales, etc., et aux autres mesures proposées dans le cadre de ce PLFSS et que nous venons de voter en faveur des salariés agricoles.

En raison des effets vraisemblablement massifs et insuffisamment évalués, d’un tel dispositif, je vous invite à retirer votre amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme Agnès Firmin Le Bodo. Je le maintiens.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement AS96 de M. Jean-Pierre Door.

M. Bernard Perrut. La transformation du crédit impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en un allégement de cotisations, prévue pour 2019 par l’article du 8 du PLFSS, doit permettre de pérenniser et de simplifier un dispositif reconnu essentiel à la compétitivité des entreprises.

Or, les modalités de cette transformation vont fortement renchérir le coût du travail pour certaines entreprises et certains secteurs, en raison de la baisse prévue pour 2018 de 7 % à 6 % du CICE puis, pour 2019, de la hausse de l’impôt sur les sociétés (IS), compte tenu de l’élargissement de son assiette. À cela, il faut ajouter l’impact sur la participation et l’intéressement. La diminution du taux normal de l’IS annoncée par le Gouvernement sera donc insuffisante pour compenser ce surcoût.

Dans ce contexte, il peut être proposé d’atténuer ces effets en portant de 20 % à 16 %, à compter du 1er janvier 2019, le taux du forfait social s’appliquant sur les sommes versées au titre de l’intéressement, du supplément d’intéressement et de l’intéressement de projet, les sommes versées au titre de la participation et du supplément de réserve spéciale de participation, ainsi que des plans d’épargne pour la retraite collectifs (PERCO).

De fait, la hausse de la participation versée par les employeurs estimée à 1 million d’euros, et dont bénéficieront les salariés, ne correspondrait pas à une amélioration des performances de l’entreprise mais à un simple effet mécanique lié à l’élargissement de l’assiette.

M. le rapporteur général. Toutes ces modifications de taux que vous proposez dans votre amendement auraient un coût très conséquent, que vous proposez de gager sur les recettes du tabac et de l’alcool… Vous ne serez pas étonné que j’émette un avis défavorable à cet amendement.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie des amendements identiques AS101 de M. Jean-Pierre Door et AS172 de Mme Agnès Firmin Le Bodo.

M. Jean-Pierre Door. La loi Macron du 6 août 2015 a prévu l’application temporaire d’un taux de forfait social réduit – 8 % au lieu de 20 % – pour les entreprises de moins de 50 salariés concluant pour la première fois un accord de participation ou un accord d’intéressement.

Mon amendement AS101 vise à étendre le bénéfice de cette mesure aux entreprises de moins de 50 salariés mettant pour la première fois en place un plan d’épargne salariale, c’est-à-dire un plan d’épargne d’entreprise de droit commun (PEE) ou un plan d’épargne pour la retraite collectif (PERCO). En l’état actuel, du fait que le PEE et le PERCO sont exclus du dispositif, de nombreuses petites entreprises se trouvent injustement privées d’allégements de charges sur les accords de participation ou d’intéressement.

Par ailleurs, cette mesure ne diminuerait en rien les ressources publiques : au contraire, elle permettra de nouvelles recettes, puisque le dispositif ne s’applique qu’aux entreprises n’ayant jamais mis en place de PEE ou de PERCO auparavant. Cet amendement va donc dans le bon sens et vous êtes obligé de lui donner un avis favorable, monsieur le rapporteur général ! (Sourires.)

M. le rapporteur général. Malheureusement, j’ai l’esprit de contradiction et j’émettrai donc un avis défavorable, monsieur Door ! Plus sérieusement, faire passer de 20 % à 8 % le taux de forfait social pour les plans d’épargne salariale aurait un coût extrêmement important.

M. Jean-Pierre Door. C’était prévu !

M. le rapporteur général. Si on commence à gager des mesures comme celle-ci, sans même discuter du fond, sur les recettes du tabac et de l’alcool, comme on le fait souvent dans les PLFSS – je l’ai fait moi-même, je l’avoue –, on va se retrouver avec un budget complètement déséquilibré ; et l’année prochaine, vigilant comme je vous connais, monsieur Door, vous viendrez nous faire remarquer que nous n’avons pas respecté nos engagements budgétaires.

Il me paraît difficile de s’exposer aujourd’hui à de telles pertes de recettes ; c’est pourquoi j’émets un avis défavorable.

M. Jean-Pierre Door. Mais cette mesure procure des recettes supplémentaires !

Mme Agnès Firmin Le Bodo. Mon amendement identique AS172 a été brillamment défendu par mon collègue, mais mal interprété par M. le rapporteur général : cette mesure a bien pour effet de procurer des recettes supplémentaires.

La commission rejette ces amendements.

Elle examine les amendements identiques AS211 de M. Pierre Dharréville et AS239 de M. Jean-Hugues Ratenon.

M. Pierre Dharréville. L’amendement AS211 vise à supprimer les exonérations de cotisations sociales patronales sur les bas salaires – ce que l’on a appelé « la réduction Fillon » –, qui auront grevé le budget de la sécurité sociale de 21 milliards d’euros en 2017 selon l’annexe 5 du PLFSS. On a évoqué tout à l’heure le mécanisme de trappe à bas salaires que provoque ce type de mesure. Par ailleurs, au regard de la crise des ressources de la protection sociale, il est essentiel de trouver des recettes nouvelles afin de répondre correctement aux besoins de nos concitoyens en matière de santé.

M. Adrien Quatennens. Les exonérations par tranches de salaire entrent sérieusement en contradiction avec le principe même de la sécurité sociale. Jusqu’à preuve du contraire, notre système d’assurance sociale permet aux travailleurs de s’assurer et d’assurer leurs familles, ainsi que les populations fragiles, avec le soutien des cotisations patronales. Le fait que des catégories entières du salariat se trouvent écartées de ce système aboutit à la création de plusieurs catégories de travailleurs : d’une part, les moyens et les hauts salaires, pour lesquels chacun paye ce qu’il doit ; d’autre part, les bas salaires, que l’on prive du salaire socialisé, qui constituent l’ensemble des cotisations.

Si nous parlons de baisse du pouvoir d’achat, monsieur le rapporteur, c’est bien parce que les cotisations constituent une part du salaire et, à créer des catégories de salariés dont le statut est différent face aux finances de la sécurité sociale, nous glissons sur une pente dangereuse.

Avant toute question de principe, ce type de mesure joue, à moyen et à long terme, en faveur de la baisse du pouvoir d’achat des Français, car leurs employeurs seront, de fait, incités à les payer au niveau du SMIC ou à un salaire à peine plus élevé. À terme, les salariés seront donc perdants avec cette réforme, tout comme les finances de la sécurité sociale. Le seul gagnant, c’est le patronat, et cette fameuse baisse du coût du travail n’a pour l’instant pas fait ses preuves en termes de création d’emplois.

Ne serait-il pas temps que Pierre Gattaz nous rende son pin’s « Un million d’emplois » et que vous laissiez enfin tomber ces politiques d’exonération qui ne donnent pas de résultat ?

M. Pierre Dharréville. Il peut bien garder son pin’s, mais qu’il rende l’argent !

M. le rapporteur général. Ces amendements auraient pour effet d’alourdir le coût du travail de près de 25 milliards d’euros par an.

M. Adrien Quatennens. Vous ne parlez pas du coût du capital !

M. le rapporteur général. Chacun doit bien comprendre qu’un tel alourdissement du coût du travail n’aurait pas un impact très favorable en matière de création et de maintien des emplois.

M. Adrien Quatennens. Le travail n’est pas un coût !

M. le rapporteur général. J’ai évoqué tout à l’heure l’équilibre entre le million d’emplois promis par le MEDEF et les 10 000 emplois auxquels vous faisiez allusion. Pour ce qui me concerne, j’ai arrêté de collectionner les pin’s depuis l’âge de douze ans… Au-delà des symboles, il me paraît surtout important de faire progresser la situation de l’emploi dans notre pays. Je suis donc très défavorable à ces amendements.

La commission rejette ces amendements.

Elle est saisie de l’amendement AS272 de Mme Caroline Fiat.

Mme Caroline Fiat. En France, cinquième puissance économique mondiale, les femmes gagnent 27 % de moins que les hommes, à compétence, qualification et ancienneté équivalentes. Constatant que malgré les lois successives en matière d’égalité professionnelle, les écarts en termes de salaire ne se sont pas réduits, nous considérons qu’étendre à toutes les entreprises l’obligation d’adopter un plan contre les inégalités de salaire et de carrière entre les hommes et les femmes, avec obligation de résultat, devrait être l’une des exigences de votre gouvernement.

Par ailleurs, le Conseil supérieur de l’égalité professionnelle a montré que l’égalité entre les hommes et les femmes allait considérablement pâtir de la casse du code du travail par ordonnances. C’est pourquoi, mes chers collègues, nous vous proposons de corriger l’erreur du Gouvernement en supprimant les exonérations de cotisations sociales patronales des entreprises ne respectant pas leurs obligations en matière d’égalité salariale.

M. le rapporteur général. Vous proposez que l’allégement général soit repris dans son intégralité aux entreprises en cas d’absence d’accord d’entreprise sur l’égalité entre les femmes et les hommes – c’est en tout cas ce que je comprends de votre amendement, car vos références au code du travail, qui a beaucoup évolué ces derniers temps, ne sont pas toujours très claires.

Sur le fond, la sanction que vous proposez est très rude, alors même que des sanctions sont déjà prévues en cas de non-respect de la négociation obligatoire sur les salaires effectifs. Il existe aujourd’hui un mécanisme gradué, pour en assurer l’effectivité – à la différence de votre dispositif, qui semble un peu brutal –, étant précisé que l’égalité entre les femmes et les hommes constitue un objectif auquel je souscris pleinement, comme chacun de nous sans doute.

Le dispositif actuel est constitué d’une sanction prévue par l’article L. 2247 du code du travail : 10 % de l’allégement général si aucun manquement n’a été constaté au cours des six dernières années, et 100 % si un manquement a déjà été constaté sur la même période. Dans les deux cas, l’application est limitée à trois années de rémunérations.

Au dispositif que vous proposez, je préfère l’arsenal actuel, plus progressif. Il faut également accompagner, inciter fortement et faire preuve d’une grande vigilance auprès des entreprises afin de s’assurer qu’elles accomplissent bien cet effort indispensable : en effet, il est choquant qu’en 2017, il subsiste un tel écart de rémunération entre les femmes et les hommes. Je vous invite donc à retirer votre amendement.

M. Thomas Mesnier. Comme vient de le dire le rapporteur général, cette proposition semble un peu rude. Je remercie néanmoins nos collègues de la France insoumise de donner l’occasion de rappeler que l’égalité entre les femmes et les hommes est la grande cause nationale du quinquennat, et que le Gouvernement va lancer prochainement le Tour de France de l’égalité. Il va être mis en place une formation de bonnes pratiques d’égalité pour les entreprises les moins respectueuses des engagements à tenir dans ce domaine ; le secrétariat d’État s’est procuré la liste des dix entreprises les moins performantes en termes d’égalité. La République en marche a décidé que celles qui ne se rendraient pas à ces formations feraient l’objet du fameux name and shame, c’est-à-dire que leur nom serait divulgué, ce qui devrait être assez dissuasif.

Mme Caroline Fiat. Puisque vous trouvez choquant que les femmes gagnent moins que les hommes, je ne comprends pas que vous trouviez trop rude une sanction destinée à mettre fin à cet état de fait : si l’employeur peu soucieux d’égalité s’expose, par ses pratiques, à une suppression de ses exonérations de cotisations patronales, ce qui risque de lui coûter cher, il sera d’autant plus enclin à modifier son comportement et à faire en sorte que les femmes gagnent autant que les hommes. En votant cet amendement, nous atteindrons forcément l’objectif recherché, car il est certain qu’aucune entreprise ne voudra s’exposer à une sanction financière. Nous pouvons y arriver tous ensemble, mes chers collègues !

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement AS42 de M. Thibault Bazin.

M. Bernard Perrut. Depuis peu, les élus territoriaux sont obligés de cotiser à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) pour la retraite. Or beaucoup d’élus locaux sont retraités du régime général ou amenés à prendre leur retraite durant leur mandat. La cotisation se fait donc à fonds perdus, si l’on peut dire, puisque le cumul emploi-retraite ne donne pas de nouveaux droits – or ce sont les collectivités qui supportent le poids de la cotisation.

Cet amendement vise donc à exonérer les collectivités de cotisation quand l’élu est déjà à la retraite, afin d’atténuer la charge des collectivités territoriales et de répondre ainsi à une préoccupation que nous sommes nombreux à partager.

M. le rapporteur général. La préoccupation essentielle que nous devons partager, c’est le respect du droit commun et de l’égalité entre tous les citoyens. Si nous adoptions cet amendement, les élus seraient les seuls à ne pas cotiser à perte après avoir liquidé leurs droits à la retraite, ce qui irait à rebours de ce que nous essayons de mettre en œuvre collectivement depuis 2013, en faisant en sorte que les élus ne bénéficient pas d’un régime spécial, mais aient les mêmes droits et les mêmes devoirs que les autres Français. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement AS97 de M. Jean-Pierre Door.

M. Bernard Perrut. Un certain nombre d’entreprises ont vu leur contribution sociale de solidarité (C3S) progressivement supprimée en 2015 et 2016. Le précédent gouvernement a finalement remplacé la suppression totale de la C3S par une hausse du taux du CICE, passé de 6 % à 7 %. Pour compenser la baisse du taux du CICE, ramené de 7 % à 6 % en 2018 dans le cadre du projet de loi de finances, il pourrait être proposé a maxima de supprimer le reliquat de C3S pour un montant sensiblement équivalent – c’est l’objet de l’amendement AS97.

Toutefois, conscients qu’il est difficile de réviser l’équilibre budgétaire souhaité par le Gouvernement, nous proposons a minima, comme signal positif, une augmentation progressive de l’abattement sur les cinq années à venir, avec une suppression de la C3S programmée en 2023, ce qui permettra aux finances publiques d’amortir cette suppression. Par ailleurs, la progressivité de l’abattement assurera une exclusion de l’imposition pour les très petites entreprises (TPE), puis les petites et moyennes entreprises (PME) – ce sera l’objet de l’amendement AS98.

M. le rapporteur général. Qu’il s’agisse de supprimer la C3S en une seule fois ou de façon progressive jusqu’en 2023, le coût d’une telle mesure est énorme, puisqu’il s’élève à près de 4 milliards d’euros, à nouveau gagés par des recettes sur le tabac et l’alcool.

Je vous invite à voir le verre à moitié plein en considérant que nous avons pris, à l’article 8, l’engagement d’abaisser l’impôt sur les sociétés de 33 % à 25 % en fin de quinquennat afin de revenir vers la moyenne européenne en matière d’imposition sur les sociétés, et qu’il est ainsi déjà accompli un effort important pour permettre aux entreprises d’employer des salariés dans les meilleures conditions.

Pour ce qui est de vos amendements, j’y suis défavorable – d’autant qu’ils auront pour effet de n’épargner que les grands groupes.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement AS98 de M. Jean-Pierre Door.

M. Jean-Pierre Door. LA C3S a été progressivement supprimée pour certaines entreprises en 2015 et 2016. Le précédent gouvernement a finalement remplacé la suppression totale de la C3S par une hausse du taux du CICE, passé de 6 % à 7 %.

Nous sommes évidemment attentifs à l’équilibre budgétaire ; c’est pourquoi nous vous proposons, avec l’amendement AS98, une solution a minima consistant en une augmentation progressive de l’abattement, porté de 6 % à 7 % sur les cinq ans à venir, avec une suppression de la C3S programmée pour 2023.

M. le rapporteur général. Un coût de 3,7 milliards d’euros, même réparti sur cinq ans, provoque tout de même un déséquilibre budgétaire important. Je vous confirme donc émettre un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement AS244 de M. Jean-Hugues Ratenon.

Mme Caroline Fiat. Nous prenons acte de la fiscalisation des recettes des comptes publics de la sécurité sociale voulue par la majorité gouvernementale et renforcée par ce PLFSS 2018. Cependant, nous proposons d’instaurer une contribution sociale annuelle de solidarité sur la fortune, reprenant dans le code de la sécurité sociale le dispositif de l’ISF que le Gouvernement et la majorité parlementaire veulent supprimer du code général des impôts avec leur projet de budget des riches.

Ayant mauvaise conscience à proposer la suppression de l’ISF, qui coûte cher au Gouvernement en points de popularité, vous tentez de corriger le tir en taxant les yachts et le caviar dans le PLF, alors qu’il y a beaucoup mieux à faire. Avec l’amendement AS244, nous vous proposons en effet un ISF social qui constituerait une mesure de justice sociale faisant porter l’effort sur celles et ceux qui sont en meilleure santé financière depuis dix ans, et nous donnerait l’occasion de créer un dispositif encore plus efficace que l’ISF que vous avez amputé.

En effet, le principal grief évoqué contre l’ISF est qu’il provoquerait la fuite de nos talents, qui rechignent à sacrifier une partie de leurs revenus au budget de l’État. Les personnes concernées ne seraient-elles pas plus sensibles à leurs obligations fiscales si elles savaient qu’elles ont désormais pour objet principal de permettre aux Français de disposer d’un système de santé à la qualité restaurée, digne de la sécurité sociale que le monde nous envie ? Nous le pensons, c’est pourquoi nous vous proposons cette contribution sociale de solidarité sur la fortune.

M. le rapporteur général. Si j’étais taquin, madame Fiat, je vous dirais que c’est vous qui devriez avoir mauvaise conscience – écologique, en l’occurrence – en proposant un amendement de vingt-cinq pages… Mme la présidente a été fort bien inspirée en décidant que, pour la première fois, les liasses d’amendements en papier ne seraient pas distribuées au cours de notre réunion !

Plus sérieusement, je trouve que vous faites preuve d’un certain conservatisme en reprenant le dispositif qui vient d’être supprimé du PLF pour le recréer dans le cadre du PLFSS et en affecter les recettes à la sécurité sociale. Cette commission n’est pas le lieu pour débattre de la suppression de l’ISF, même si nous pourrions évoquer la finalité de cette mesure, qui ne vise pas à permettre à certains contribuables de payer moins, mais à réorienter l’épargne des Français vers l’économie réelle, afin de soutenir les PME en croissance et à l’export. Chacun de nous connaît dans sa circonscription des tas d’exemples d’entreprises qui ont été soutenues, grâce à l’argent public, dans leurs efforts en matière de recherche et d’innovation, qui ont pu bénéficier d’une levée de fonds auprès de la Banque publique d’investissement et profiter de la dynamique d’un incubateur. En ce moment, cela fonctionne bien, car lorsqu’une une entreprise a besoin de lever 15 millions d’euros pour exporter et créer ainsi de l’emploi, elle trouve très peu d’investisseurs privés disposés à prêter une telle somme. La finalité de la réforme est là : permettre aux entreprises qui en ont besoin de disposer de capitaux destinés à soutenir l’économie réelle. Dans les pays où cela a été mis en œuvre, cela a fonctionné. Je n’ai pas envie de me demander s’il vaut mieux regarder la girafe ou ses taches, mais plutôt de me concentrer sur l’objectif et les moyens d’y parvenir, et je pense que ce projet le permet, c’est pourquoi je suis défavorable à votre amendement, le plus copieux qu’il me soit arrivé de lire…

M. Dominique Da Silva. On oublie un peu trop souvent que la filière du luxe emploie énormément de salariés en France et qu’elle constitue même, à ce titre, l’une de ses principales richesses. Pour ma part, je suis donc défavorable à cet amendement.

La commission rejette l’amendement.

*

Article additionnel après l’article 8 Prolongation des conditions d’assujettissement du congé de fin d’activité des conducteurs routiers au forfait social

La commission en vient à l’amendement AS394 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Les conducteurs routiers peuvent bénéficier depuis 1996 d’un congé de fin d’activité qui fait l’objet d’un accord entre partenaires sociaux. Le dernier accord, signé le 19 avril 2017, prévoit notamment le maintien du taux de forfait social existant en échange de l’engagement des employeurs de négocier le dispositif de gestion des fins de carrière.

Le précédent accord avait déjà été sécurisé au niveau législatif, notamment pour éviter des redressements intempestifs par certaines URSSAF isolées. Je vous propose par cet amendement de faire de même pour cet accord de 2017 qui convient aussi bien au Gouvernement qu’aux employeurs et aux salariés.

La plupart des dispositifs de préretraite sont soumis à un forfait social très élevé – le taux est de 50 % – en vue de dissuader les employeurs d’y recourir. S’agissant des conducteurs routiers, je souhaiterais insister sur le fait que ce forfait social n’est pas applicable depuis l’origine au dispositif de congé de fin d’activité – l’ACOSS aura l’occasion de le rappeler par voie de circulaire à son réseau.

Afin d’éviter toute remise en cause de cet accord équilibré, il me semble que nous devons prolonger le dispositif de l’année dernière pour laisser le temps au secteur de se réorganiser. Notre objectif est qu’il n’ait plus recours à ces mécanismes.

Vous l’aurez compris, il s’agit d’une mesure en faveur des entreprises de transport routier et de leurs salariés.

La commission adopte l’amendement.

*

Article 9 Exonération généralisée de cotisations sociales pour les créateurs ou repreneurs d’entreprises

I. Les aménagements successifs de l’accre

1. Un dispositif de soutien à la création d’entreprise par les demandeurs d’emploi

a. Le public éligible à l’ACCRE

L’aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d’entreprise (ACCRE) a été créée par la loi du 3 janvier 1979 comme un dispositif de soutien financier aux nouveaux entrepreneurs sortant de période de recherche d’emploi ([156]).

Progressivement élargie, elle s’adresse désormais :

– aux demandeurs d’emploi indemnisés et à ceux non-indemnisés et inscrits à Pôle emploi six mois au cours des dix-huit derniers mois ;

– aux bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) ou du revenu de solidarité active (RSA) ;

– aux personnes âgées de 18 à 26 ans ;

– aux personnes de moins de 30 ans reconnues travailleurs handicapés par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) ;

– aux personnes salariées ou licenciées d’une entreprise en situation de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires ;

– aux entrepreneurs créant ou reprenant une activité implantée dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ;

– aux bénéficiaires d’un contrat d’appui au projet d’entreprise ou du complément de libre choix d’activité.

b. Le champ, le montant et la durée de l’exonération

● L’exonération porte sur les cotisations d’assurance maladie, maternité, veuvage, invalidité et décès et d’allocations familiales, que son bénéficiaire relève d’un régime salarié ou non-salarié :

– lorsque le créateur ou repreneur relève d’un régime salarié, l’exonération porte sur les cotisations patronales et salariales. L’employeur doit alors formuler la demande de bénéfice du dispositif ;

– lorsqu’il relève d’un régime non-salarié, l’exonération porte sur ses propres cotisations.

● L’exonération est intégrale lorsque le revenu ou la rémunération du créateur ou repreneur d’entreprise est inférieur à 29 421 euros par an, correspondant aux trois quarts du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS). Lorsque le revenu est compris entre 29 421 euros et 39 228 euros, l’exonération décroît linéairement.

Ce plafond résulte de l’article de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2017 ([157]). Jusqu’alors, l’exonération était complète pour la fraction du revenu tiré de la nouvelle activité inférieure à 1,2 SMIC, quel que soit le montant du revenu.

● La durée du bénéfice de l’ACCRE est définie par voie réglementaire. L’article D. 161-1-1 du code de la sécurité sociale fixe cette durée à un an. Toutefois, lorsque le créateur ou repreneur d’entreprise relève du régime micro-fiscal ([158]), l’exonération est portée à trois ans et s’applique de manière dégressive.

2. Un dispositif fréquemment réformé, éloigné de son objectif initial

● L’ACCRE n’a cessé d’être remaniée depuis sa création il y a quarante ans afin d’en élargir le bénéfice et de soutenir la création ou la reprise d’entreprise. Force est de constater qu’elle ne correspond plus à un dispositif de soutien ciblé vers les demandeurs d’emploi et qu’elle vise désormais d’autres publics prioritaires, tels que les jeunes de moins de 26 ans ou les bénéficiaires du RSA.

Le dernier élargissement du champ de l’ACCRE résulte de l’article 6 de la LFSS pour 2017, qui a étendu son bénéfice aux personnes physiques reprenant une entreprise dans un quartier prioritaire de la politique de la ville. Jusqu’alors, seuls les créateurs d’entreprises dans ces territoires y étaient éligibles.

● Le constat d’un décalage croissant entre l’objectif initial du dispositif – encore affiché par sa dénomination d’« aide aux chômeurs » – a été posé par de nombreux travaux. Les limites du dispositif, plus généralement, ont notamment été identifiées par de MM. Jean-Charles Taugourdeau et Fabrice Verdier dans leur rapport d’information déposé à l’Assemblée nationale en février 2013 ([159]).

II. Une exonération généralisée orientée vers la création et la reprise d’entreprise

L’article 9 du projet de loi crée un dispositif d’exonération généralisée de début d’activité pour les créateurs ou repreneurs d’entreprise.

Pour ce faire, il élargit l’ACCRE, désormais dénommée « exonération de début d’activité ». En cohérence avec son prédécesseur, le nouveau dispositif est défini à la fois dans le code de la sécurité sociale – s’agissant du champ, du niveau et de la durée de l’exonération – et dans le code du travail – s’agissant du public éligible.

1. Le champ, le niveau et la durée de l’exonération de début d’activité

Le I de l’article 9 précise les contours de l’exonération, figurant dans une nouvelle section du chapitre premier du titre III du livre premier du code de la sécurité sociale, intitulée « exonération de début d’activité de création ou reprise d’entreprise ».

● Le 1° du I reprend le dispositif de l’ACCRE, figurant actuellement à l’article L. 161-1-1, en le complétant et en le plaçant désormais à un nouvel article L. 131-6-4. Par rapport au droit en vigueur, le dispositif ne sera plus uniquement ouvert à la liste limitative énumérée dans le code du travail. Il bénéficiera désormais à tout créateur ou repreneur d’entreprise, que la création ou la reprise concerne :

– une activité indépendante relevant du régime social des indépendants – visé à l’article L. 611-1 du même code – ou du régime des non-salariés agricoles – visé à l’article L. 722-4 du code rural et de la pêche maritime ;

– une activité sous la forme d’une société « à condition d’en exercer effectivement le contrôle » ([160]), qu’il s’agisse d’une activité relevant du régime général ou d’une activité de non-salarié agricole. Cette catégorie vise à inclure dans le dispositif les personnes gérant des entreprises et assimilées à des travailleurs salariés car affiliées au régime général. La formulation reprend celle figurant d’ores et déjà dans le code du travail pour les bénéficiaires de l’ACCRE.

● Le 2° du I précise la durée et le plafond d’éligibilité à l’exonération.

La durée de l’exonération, maintenue à un an, est désormais inscrite dans la loi, sans renvoi au pouvoir réglementaire. La possibilité de prolonger ce délai pour les entreprises créées ou reprises éligibles au régime micro-fiscal, prévue par le droit en vigueur, reste quant à elle définie par voie réglementaire. Selon l’étude d’impact du projet de loi, la durée de trois ans applicable à cette situation serait maintenue.

Le plafond de revenus ou de rémunérations permettant d’en bénéficier, par également, est maintenu dans la loi à 75 % du PASS pour une éligibilité totale – soit 29 421 euros en 2017 –, l’exonération devant ensuite décroître linéairement jusqu’au PASS – fixé à 39 228 euros cette même année.

Toutefois, la nouvelle rédaction précise dans le même temps que l’exonération sera accordée « pour une fraction et dans la limite d’un plafond de revenus ou de rémunérations fixées par décret ». Le plafond d’éligibilité étant maintenu dans la loi, l’ajout simultané d’un renvoi au pouvoir réglementaire ne peut qu’interroger. Il s’agit au mieux d’une disposition superfétatoire ou, de manière plus préoccupante, d’une source d’ambiguïté.

● Le 3° du I apporte deux précisions supplémentaires par rapport au droit en vigueur.

En premier lieu cette exonération n’est pas cumulable avec tout autre dispositif de réduction ou d’abattement applicable à ces cotisations. L’« année blanche » prévue à l’article 9 s’applique donc par principe, à l’exception des situations dans lesquelles l’assuré bénéficie de dispositions spécifiques et dérogatoires – par exemple, le dispositif d’exonération pour les jeunes agriculteurs.

Une exception au principe de non cumul est néanmoins prévue pour les réductions et abattements prévus aux articles L. 613-1 et L. 621-3 du code de la sécurité sociale, qui correspondent aux exonérations prévues à l’article 7 du PLFSS pour compenser, auprès des travailleurs indépendants, l’augmentation des taux de la contribution sociale généralisée (CSG) inscrite à l’article 7 du projet de loi.

En second lieu, le bénéfice de l’exonération ne peut intervenir au maximum qu’une fois tous les trois ans, dans le cadre d’une nouvelle activité.

2. Le public éligible à l’exonération de début d’activité

Le II identifie le champ des bénéficiaires de l’exonération de début d’activité, maintenu à la section I du chapitre premier du titre IV du livre premier de la cinquième partie du code du travail désormais dénommée « Bénéficiaires ».

Il ne procède à aucune modification par rapport au droit en vigueur : les publics aujourd’hui éligibles à l’ACCRE resteront éligibles au nouveau dispositif, mais n’en constitueront donc qu’un public parmi d’autres.

Le 1° et le 2° du II ne procèdent qu’à des modifications rédactionnelles.

3. L’entrée en vigueur de l’exonération de début d’activité

Le III prévoit une entrée en vigueur au 1er janvier 2019.

L’exonération de début d’activité s’appliquera donc aux cotisations et contributions sociales dues au titre des périodes courant à compter de cette échéance pour les créations ou reprises d’entreprises intervenues à partir de cette date.

Cette mesure s’inscrit plus largement dans le programme du Gouvernement en faveur des travailleurs indépendants. L’élargissement de l’accès au régime micro-fiscal, en particulier, prévu à l’article 10 du projet de loi de finances pour 2018, s’inscrit dans cette perspective et devrait faciliter d’autant la création ou la reprise d’entreprise ([161]).

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La commission examine deux amendements de suppression de l’article, AS151 de M. Pierre Dharréville et AS292 de M. Adrien Quatennens.

M. Pierre Dharréville. L’article 9 entend mettre en place une année blanche pour les créateurs et repreneurs d’entreprise. À compter du 1er janvier 2019, il établit un dispositif généralisé d’exonération de l’ensemble des cotisations de sécurité sociale dont sont redevables les créateurs et repreneurs d’entreprise dont le revenu annuel net est inférieur à 40 000 euros.

Alors que ces exonérations sont actuellement réservées aux seuls chômeurs créateurs ou repreneurs d’entreprise au titre de l’aide au chômeur créant ou reprenant une entreprise (ACCRE), elles bénéficieraient désormais à tous les entrepreneurs qui démarrent une activité. Outre une réduction non négligeable des recettes des organismes de sécurité sociale, cette disposition vient remettre en cause un principe fondateur de la sécurité sociale qui conditionne le bénéfice des prestations sociales au versement de cotisations.

Nous estimons qu’il y a d’autres façons d’encourager les créateurs d’entreprise et les repreneurs. Trop de dispositifs d’exonération ont été mis en place ces dernières années.

Pour ces raisons, nous demandons la suppression de cet article.

M. Adrien Quatennens. Le dispositif de l’article 9 vise à étendre au-delà des seuls chômeurs le bénéfice des exonérations de cotisations sociales pour les créateurs d’entreprise.

Par principe, nous nous opposons à cette nouvelle mesure de réduction de la part des cotisations dans le financement de la sécurité sociale. Elle remet en cause l’équilibre sur laquelle elle repose ; de telles mesures doivent être appliquées à bon escient. Qui plus est, cet avantage, qui pourrait être justifié pour les petits créateurs d’entreprise confrontés à des difficultés objectives, va être étendu aux repreneurs d’entreprise et à celles et ceux qui gagnent jusqu’à 40 000 euros par an.

Il nous semble risqué de susciter un tel effet d’aubaine dès la première année de la création d’une entreprise. En France, 30 % à 40 % des entreprises disparaissent après trois ans d’existence. Parmi tous ces jeunes à qui l’on demande de rêver d’être milliardaire, combien se retrouveront endettés et sans protection ?

M. le rapporteur général. Je ne suis pas sûr d’avoir compris les raisons pour lesquelles vous vous opposez l’un et l’autre à cette mesure.

Le dispositif de l’ACCRE a déjà été élargi au fil des années et ne correspond plus depuis longtemps à son objectif initial. L’article 9 en tire précisément les conséquences en rationalisant le dispositif d’exonération. Il encourage les entrepreneurs à créer une activité en leur permettant de ne pas payer de cotisations sociales pendant un an – cela peut représenter jusqu’à 9 000 euros de dépenses en moins. Il ne s’adresse pas à des personnes extrêmement fortunées ou à des grands patrons. C’est un encouragement à mettre le pied à l’étrier, une mesure de bon sens. Je suis défavorable à ces deux amendements.

La commission rejette les amendements identiques.

Elle examine ensuite l’amendement AS391 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. L’article 9 renvoie au pouvoir réglementaire la définition du plafond de l’éligibilité au dispositif de l’année blanche, ce qui nous paraît superfétatoire. En conséquence, nous vous proposons de supprimer cette précision.

La commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement AS294 de M. Adrien Quatennens tombe.

La commission en vient à l’amendement AS125 Mme Hélène Vainqueur-Christophe.

Mme Hélène Vainqueur-Christophe. Le présent amendement propose de prolonger, à titre expérimental, de douze à vingt-quatre mois l’exonération prévue à l’article 9 dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution. Dans les régions et départements d’outre-mer, il faut savoir en effet que si le taux de création d’entreprises est très élevé, leur taux de survie est faible. Une telle extension permettrait de pérenniser ces activités.

M. le rapporteur général. Madame Vainqueur-Christophe, votre proposition pose deux difficultés.

D’une part, elle double la durée de l’exonération pour les départements d’outre-mer sans que l’on connaisse le taux de recours à l’ACCRE dans ces territoires. Pourquoi viserait-on ces territoires-là et non pas d’autres, confrontés eux aussi à des difficultés ?

D’autre part, l’objectif de l’article 9 est de rationaliser le fonctionnement de l’ACCRE. L’ajout de dispositifs expérimentaux ajouterait de la complexité à la complexité. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article 9 modifié.

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Article 10 Allégement des démarches des petits déclarants en poursuivant la modernisation des titres simplifiés

1. Les titres simplifiés malgré leur efficacité et leur diversité sont réservés à un nombre trop limité d’utilisateurs

a. L’offre diversifiée de titres simplifiés favorise le recours à l’emploi déclaré et le recouvrement des prélèvements sociaux

Les titres emplois ([162]) simplifiés constituent des offres de services de la « branche » recouvrement permettant à certains employeurs de simplifier les formalités liées à l’embauche en intégrant dans des dispositifs dématérialisés, voire prépayés, la possibilité d’effectuer l’ensemble des démarches et versements obligatoires. Ils évitent ainsi aux leurs utilisateurs le recours à des logiciels de paye onéreux et inadaptés pour des employeurs occasionnels.

Ces dispositifs poursuivent également l’objectif d’améliorer le recouvrement des prélèvements sociaux en incitant à la déclaration, d’une part, par leur simplicité d’utilisation ([163]) et, d’autre part, en intégrant les différents dispositifs d’incitations fiscales et sociales liées à certaines formes d’emploi.

Ainsi, les petites entreprises de moins de vingt salariés peuvent recourir au titre emploi service entreprise (TESE) ([164]), les associations de moins de vingt salariés au chèque emploi associatif (CEA) ([165]), les particuliers employant des salariés à domicile au chèque emploi service universel (CESU) ([166]) et les parents employant une garde d’enfants à Pajemploi.

b. Le recours à ces titres est limité par une conception trop restrictive de ses utilisateurs potentiels

Les conditions d’accès à ces dispositifs, notamment le CESU, sont cependant encore très restrictives. Le titre emploi CESU ([167]) est en effet réservé à des catégories d’emploi limitativement définies à l’article L. 1271-1 du code du travail :

– les salariés occupant des emplois de services à la personne ou d’assistants maternels agréés ;

– les stagiaires aides familiaux placés au pair ;

– les accueillants familiaux.

Lorsque le particulier souhaite employer un salarié pour une autre activité que celles-ci à son domicile, il doit procéder :

– soit à une déclaration normative simplifiée (DNS), laquelle se matérialise par un formulaire à remplir et à renvoyer par voie postale à l’URSSAF compétente ; on peut rappeler que cette procédure particulièrement ancienne a été remplacée par PAJEMPLOI s’agissant des assistantes maternelles et des salariés employés pour la garde d’enfants au domicile de l’employeur ;

– soit à une déclaration aide et services à la personne (ASAP) dématérialisée lorsque le particulier employeur recourt à une association ou une entreprise mandataire en vue de recruter du personnel de maison.

Enfin, la question se pose du recours, souvent pour des activités très voisines, aux services de prestataires indépendants de manière très occasionnelle, par exemple au travers de plateformes numériques. En principe, le particulier ne verse qu’un prix en échange de la prestation tandis que son prestataire a l’obligation de déclarer cette activité en tant que travailleur indépendant. S’agissant de petits travaux, de quelques heures de jardinage ou encore de cours particuliers, il existe cependant peu d’incitations à procéder de cette manière.

2. Le présent article élargit les possibilités de recours aux titres simplifiés

Le 2° du I complète l’article L. 311-3 qui énumère les catégories de personnes dont l’affiliation au régime général est obligatoire en y ajoutant les particuliers qui effectuent de manière ponctuelle un service de conseil ou de formation en contrepartie d’une rémunération pour des activités dont la durée et la nature sont fixées par le décret mentionné au 8° de l’article L. 133-5-6 .

Les autres prestataires resteront donc au régime applicable aux indépendants.

Le II modifie les conditions d’accès aux dispositifs simplifiés de déclaration et de recouvrement et de contributions sociales.

Le 1° complète la liste des personnes pouvant recourir aux titres simplifiés de l’article L. 133-5-6 de la sécurité sociale.

Le a) du 1° supprime la référence aux seuls particuliers employant des salariés dans le champ des services à la personne et renvoie à l’ensemble des particuliers employeurs, à l’exception des activités de garde d’enfants qui relèvent toujours de PAJEMPLOI.

Le b) du 1° complète la liste en ajoutant :

– les particuliers recourant pour leur usage personnel à d’autres particuliers pour des prestations de service de conseil et de formation rémunérées, dans un champ d’activités et pour une durée fixée par voie réglementaire ;

– les plateformes de mise en relation des particuliers avec des prestataires précités, des salariés, des stagiaires placés au pair, des accueillants familiaux pour le compte de leurs utilisateurs pour l’ensemble des démarches ([168]).

Le c) du 1° tire les conséquences de l’élargissement du CESU qui reposait jusqu’ici sur un choix pour l’ensemble des salariés concernés. Ce principe de généralité pouvant avoir des conséquences non souhaitées s’il était appliqué au nouveau dispositif ne s’appliquera plus que pour les entreprises agricoles de moins de vingt salariés, les associations à but non lucratif et fondations ainsi que les employeurs agricoles utilisateurs du titre emploi service agricole.

Les a) et b) du 2°, le 3° et le premier alinéa du 4° tirent les conséquences de cette ouverture des titres simplifiés à des personnes non-employeurs dans la rédaction de l’article L. 133-5-7 qui précise les fonctions des titres simplifiés et de l’article L. 133-5-8 relatif au fonctionnement de ces titres.

Le d) du 2° précise les modalités d’application de ces obligations lorsque le titre simplifié est utilisé par un particulier recourant à un autre particulier pour effectuer une prestation. Celui-ci reçoit un décompte des cotisations et contributions sociales par voie dématérialisée.

Le e) du 2° procède aux ajustements rédactionnels liés aux modifications apportées à l’article L. 133-5-6.

Le 3° réécrit l’article L. 133-5-8 relatif aux obligations déclaratives des employeurs utilisant un titre simplifié.

Le second alinéa du 4° crée une obligation d’information pour les organismes de recouvrement d’informer les particuliers prestataires recourant aux titres simplifiés de manière ponctuelle de la nécessité pour eux d’effectuer l’ensemble d’autres démarches pour exercer leur activité dans le respect de la légalité.

Le III supprime le consentement et l’information préalables au recours au chèque emploi service.

Le IV prévoit une entrée en vigueur de ces dispositions au 1er janvier 2019.

Si cet article est de nature à simplifier beaucoup de démarches en offrant une possibilité généralisée de recours au CESU, le rapporteur général souhaite attirer la vigilance du Gouvernement et des parlementaires sur au moins deux aspects de cette modification très significative du fonctionnement des démarches sociales des particuliers :

● Le choix du rattachement obligatoire d’une partie des particuliers prestataires, même restreinte, au régime général à travers le CESU constitue une véritable novation sur la question de l’affiliation des indépendants, dans une économie des plateformes encore très mouvante. Il s’agira donc de s’assurer que cette mesure constitue une simplification et un progrès en termes de droits sociaux réels pour les personnes concernées. À défaut, le dispositif risque en effet de se révéler impuissant face à la tentation, dominante jusqu’à présent, d’un maintien dans l’économie informelle.

● La mise en œuvre de ce dispositif risque, indépendamment des difficultés juridiques, de constituer un défi technique, s’agissant de la gestion d’un dispositif très différent de ceux qui étaient pris en charge jusqu’à présent par la branche recouvrement. Ainsi, le CESU pourra être utilisé à la fois par des affiliés du régime général et du régime social des indépendants ; par des particuliers et par des plateformes numériques pour déclarer leurs utilisateurs ; par des particuliers bénéficiant d’avantages fiscaux et sociaux et par des particuliers recourant à ces dispositifs uniquement par commodité. Une telle hétérogénéité appellera nécessairement une nouvelle organisation.

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La commission adopte l’article 10 sans modification.

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Article 11 Suppression du régime social des indépendants et modification des règles d’affiliation à la CNAVPL

Avec 6,5 millions de ressortissants et 2,8 millions de cotisants, le régime social des indépendants (RSI) est, après le régime général, le second régime de protection sociale par le nombre de personnes assurées.

Le régime a recouvré 15,5 milliards d’euros de cotisations et de contributions sociales en 2016. Il a servi 18,3 milliards d’euros de prestations, réparties de la manière suivante : 8,6 milliards d’euros de prestations d’assurance maladie, 9,2 milliards d’euros de pensions de retraite (dont 7,4 pour les retraites de base) et 339 millions de pensions invalidité-décès, 224 millions d’euros d’indemnités journalières de maladie, 9,2 millions d’euros d’indemnités de congé paternité et d’accueil de l’enfant, et 108 millions d’euros au titre de l’action sanitaire et sociale.

Les 2,8 millions de cotisants regroupent 37 % de commerçants, 35 % d’artisans et 28 % de professions libérales. Par ailleurs, 40 % des cotisants ont le statut de micro-entrepreneurs, tous groupes professionnels confondus.

La création du RSI en 2006 résulte de l’ordonnance n° 2005-1529 du 8 décembre 2005, qui a regroupé les régimes de retraite et d’invalidité-décès des professions artisanales (CANCAVA) et des professions industrielles et commerciales (ORGANIC), ainsi que le régime maladie-maternité des travailleurs non-salariés non-agricoles (CANAM). Cette ordonnance a également mis en place un interlocuteur social unique (ISU) pour le recouvrement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants.

Sont rattachés au RSI les travailleurs indépendants, regroupant les professions artisanales, industrielles et commerciales, pour l’ensemble des cotisations et contributions sociales, ainsi que les professions libérales au titre de l’assurance maladie-maternité.

Depuis sa création, le RSI rencontre de graves problèmes de fonctionnement, le sujet de l’appel des cotisations et de leur recouvrement cristallisant le mécontentement d’une partie des assurés. Le climat de méfiance envers le régime s’est accru au cours de la fin de l’année 2014 et au début de l’année 2015. Les actions engagées au cours des dernières années ont permis une amélioration de la fiabilité des comptes des cotisants et un meilleur recouvrement de leurs cotisations, même si des dysfonctionnements importants subsistent.

La contestation qui renaît périodiquement dépasse désormais, pour certains groupes d’assurés, le cadre d’un mécontentement lié à des dysfonctionnements pour s’inscrire dans celui plus global d’une remise en cause du régime.

La persistance d’anomalies, mais également l’évolution des parcours professionnels, caractérisés par le développement des périodes d’affiliation alternées, voire imbriquées, entre le régime général et le RSI, plaident en faveur de l’adossement du régime des travailleurs indépendants au régime général de sécurité sociale.

La réforme proposée par le présent article, attendue par de nombreux travailleurs indépendants, traduit un engagement de campagne du Président de la République. Elle a été préparée par une mission de pilotage menée conjointement par l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et par l’Inspection générale des finances (IGF), mise en place en juillet 2017 et présidée par M. Dominique Giorgi.

L’adossement du RSI au régime général doit permettre aux travailleurs indépendants de bénéficier de la même qualité de service que les salariés. Cette mesure est également justifiée par l’évolution des parcours professionnels, caractérisés par des allers-retours plus fréquents entre activité salariale et indépendante.

I. Le RSI, des dysfonctionnements majeurs depuis sa création

1. Les dysfonctionnements du dispositif de l’interlocuteur social unique

L’interlocuteur social unique (ISU), mis en place par l’ordonnance du 8 décembre 2005 précitée, a été créé afin de simplifier le recouvrement des cotisations et contributions sociales dues par les artisans et les commerçants affiliés au régime social des indépendants (RSI), qui acquittaient auparavant leurs cotisations auprès de multiples organismes distincts.

Pourtant, la mise en place de cette réforme s’est accompagnée de dysfonctionnements importants. Outre le fait que le RSI ne couvrait pas l’ensemble des risques ni tous les travailleurs indépendants, les différentes activités liées au recouvrement faisaient l’objet d’un partage des tâches complexe : si les caisses de base du RSI exerçaient les missions de l’interlocuteur social unique, le RSI déléguait ou pouvait déléguer certaines de ses missions aux Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) ([169]).

Cette répartition des activités et des responsabilités entre le réseau du RSI et celui de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) s’est rapidement révélée inopérante.

À la fois précipitée et peu pilotée, la mise en place de l’ISU s’est traduite par des dysfonctionnements graves décrits dans plusieurs rapports publics. Ainsi, l’Inspection générale des affaires sociales a rendu public en octobre 2011 un rapport accablant, pointant la « situation de crise grave et persistante que traverse le RSI depuis la mise en place en 2008 de l’interlocuteur social unique » et relevant une « vague d’anomalies considérable » et de multiples dysfonctionnements, notamment en matière de recouvrement des dettes ([170]).

La Cour des comptes a quant à elle qualifié le démarrage du nouveau régime de « catastrophe industrielle » dans son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2012.

2. Des actions engagées tardivement pour améliorer le fonctionnement du régime social des indépendants

Plusieurs mesures ont été progressivement mises en place afin d’améliorer la qualité du service rendu par le RSI.

– Au niveau régional, des cellules mixtes, composées en moyenne de six personnes des réseaux URSSAF et RSI, ont été mises en place en octobre 2011 afin d’assurer les échanges d’informations nécessaires et de favoriser un pilotage commun.

– Dans le prolongement de cette expérience de terrain, un décret de juillet 2013 ([171]) a prévu la signature de conventions, au niveau national et au niveau régional, pour mettre en place « une organisation permettant le traitement de bout en bout en commun de la gestion du recouvrement des cotisations auprès du public des artisans et des commerçants ».

Signée le 31 juillet 2013, la convention nationale définit le fonctionnement de l’ISU autour de quatre axes, chacun étant assorti d’indicateurs : la qualité de service au cotisant, la performance du recouvrement, la maîtrise des risques et la dynamique commune de travail en régions. Cette convention formalise les relations entre l’ACOSS et le RSI, mettant ainsi en place les conditions d’un pilotage unifié de l’ISU.

– Par ailleurs, à la suite des conclusions du rapport d’étape pour améliorer le fonctionnement du RSI des anciens députés Fabrice Verdier et Sylviane Bulteau ([172]), le précédent Gouvernement a lancé en juin 2015 vingt actions en faveur des assurés du RSI. Ce programme de réformes concrètes visait à améliorer les relations entre les travailleurs indépendants et leur organisme de protection sociale. Ont notamment été mises en place la généralisation de la régularisation anticipée des cotisations, l’internalisation de la fonction téléphonie, ou la mise en place de médiateurs de terrain.

En dépit des améliorations de gestion réalisées depuis 2012, les dysfonctionnements de l’interlocuteur social unique ont entraîné une déstabilisation durable du RSI dans son ensemble et une perte de confiance généralisée de ses assurés.

3. Des allers-retours fréquents entre le RSI et le régime général

Le RSI a également été déstabilisé par les évolutions rapides de la population des travailleurs indépendants, liées à la création du statut de micro-entrepreneur et au développement de la poly-activité et de l’activité accessoire.

Après une longue période de déclin entamée dans les années 1970, en particulier parmi les artisans, le commerce et les services de proximité, les effectifs des personnes affiliées au RSI ont progressé au début des années 2000, avec une forte augmentation de 26 % entre 2006 et 2011 ([173]). Ce dynamisme s’explique essentiellement par le vif engouement suscité par le statut d’auto-entrepreneur (aujourd’hui micro-entrepreneur), mis en place par la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008. Les micro-entrepreneurs cotisent, pour plus d’un million d’entre eux, au RSI. Ils représentent ainsi près de 40 % des travailleurs indépendants affiliés à ce régime. Un tiers d’entre eux est néanmoins rattaché à un autre régime de sécurité sociale au titre d’une activité principale. Cette catégorie de travailleurs indépendants, en plein essor, perçoit en moyenne de faibles revenus (5 000 euros dans l’étude d’impact annexée au présent article) et connaît une durée d’affiliation au RSI plus courte : trois ans pour les micro-entrepreneurs contre neuf ans en moyenne pour la population générale des indépendants.

Par ailleurs, les indépendants recourent de plus en plus fréquemment à des formes sociétales comme la société par actions simplifiée (SAS), conduisant d’ores et déjà à une affiliation au régime général. Ainsi, d’après les données fournies par l’étude d’impact, « 56 % des sociétés créées en 2016 ont été des SAS, même si, compte tenu de l’existant, 70 % des sociétés sont encore des SARL ».

Le RSI se caractérise enfin par une relative volatilité de ses ressortissants, les assurés sociaux connaissant de plus en plus au cours de leur parcours professionnel des périodes d’affiliation alternées, voire imbriquées, entre le régime général et le RSI. L’étude d’impact évalue ainsi à environ 400 000 le nombre de nouveaux travailleurs indépendants qui s’affilient chaque année au RSI, dont 80 % viennent du régime général. De même, environ 400 000 travailleurs indépendants sont radiés du RSI et retournent au régime général chaque année.

Ces allers-retours au sein de la sécurité sociale se justifient de moins en moins, les prestations auxquelles ont droit les travailleurs indépendants s’étant progressivement rapprochées de celles des salariés.

II. L’adossement du RSI au régime général

A. Le transfert du recouvrement des cotisations et contributions sociales à l’ACOSS

1. Un rapprochement du RSI et de l’ACOSS déjà engagé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

L’article 16 de la LFSS pour 2017 a réformé le recouvrement des cotisations et contributions sociales dues par les travailleurs indépendants en mettant en place une responsabilité conjointe et égale des réseaux du RSI et de l’ACOSS dans la mise en œuvre du recouvrement.

Les deux réseaux sont ainsi, depuis le 1er janvier 2017, pleinement compétents, à égalité et de manière permanente, sur l’ensemble du processus de recouvrement, chaque réseau disposant néanmoins d’une compétence exclusive dans certains domaines :

– Le RSI reste seul compétent en ce qui concerne l’affiliation des travailleurs indépendants à la sécurité sociale et les opérations d’action sociale. Les commissions de recours amiables du RSI sont par ailleurs seules compétentes pour examiner les recours portant sur l’ensemble des cotisations dues par les travailleurs indépendants.

– L’ACOSS est quant à elle entièrement responsable des opérations de contrôle de la législation sociale applicable au recouvrement des cotisations et contributions des travailleurs indépendants, et de la comptabilisation des produits et des charges, ainsi que des éléments d’actif et de passif afférents, qui découlent des opérations de recouvrement des cotisations et contributions sociales concernées.

La mise en place d’une responsabilité partagée entre le RSI et le réseau de recouvrement du régime général s’est accompagnée d’une réforme du pilotage des missions de recouvrement, grâce à la création d’un poste de directeur national unique chargé du recouvrement, désigné conjointement par le directeur de l’ACOSS et le directeur général de la Caisse nationale du RSI. Cette réforme du pilotage a également été déclinée au niveau local, puisque des responsables locaux chargés du recouvrement, relevant à la fois de la direction des caisses de base du RSI et de celle des URSSAF devaient être nommés.

Cette réforme du RSI est entrée en vigueur dès le 1er janvier 2017, à trois exceptions près :

– en matière de recouvrement des cotisations d’assurance famille, des contributions sociales (CSG et CRDS) et de la contribution à la formation professionnelle dues par les professions libérales, l’entrée en vigueur de la réforme était prévue le 1er janvier 2018 ;

– en matière d’assurance vieillesse, la date d’entrée en vigueur de l’affiliation au RSI des professions libérales non réglementées devait intervenir à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2018 pour les micro-entrepreneurs, et le 1er janvier 2019 pour les autres travailleurs indépendants relevant des professions libérales non réglementées ;

– enfin, les dispositions relatives à la suppression de la délégation aux URSSAF du recouvrement des cotisations d’assurance maladie des professions libérales, qui avait été prévue par l’article 13 de la LFSS pour 2016, devaient entrer en vigueur le 1er janvier 2018.

2. Le transfert du recouvrement à l’ACOSS

Si la mise en place d’une compétence commune entre l’ACOSS et le RSI en matière de recouvrement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants par l’article 16 de la LFSS pour 2017 constitue un progrès récent qui a permis de développer des outils de travail communs, il n’en demeure pas moins que cette responsabilité partagée peut être source de fragilité et d’ambiguïté dans la répartition des tâches.

Le présent article met donc fin à la co-responsabilité entre l’ACOSS et le RSI, pour confier le recouvrement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants exclusivement à l’ACOSS et, au niveau local, aux URSSAF.

À cet effet, le 5° du I modifie l’article L. 213-1 relatif aux URSSAF. Il supprime la compétence commune au RSI et au régime général en matière de recouvrement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants, pour en faire une compétence exclusive du régime général.

De même, le 11° du I modifie l’article L. 225-1-1 relatif à l’ACOSS, pour préciser que l’agence est compétente en matière de recouvrement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants.

Les 1° et 2° du VI abrogent l’ensemble des dispositions, dans le livre VI du code de la sécurité sociale, établissant une co-responsabilité entre le RSI et le régime général en matière de recouvrement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants, désormais confiés au seul régime général.

B. Le rattachement des travailleurs indépendants aux branches maladies et vieillesse du régime général

L’article L. 200-1 du code de la sécurité sociale définit le champ du régime général de sécurité sociale. Seules les personnes salariées sont, en l’état du droit, couvertes au titre de la prise en charge des frais de santé et des assurances sociales, définies comme le versement des prestations en espèces liées aux risques ou charges de maladie, d’invalidité, de vieillesse, de décès, de veuvage, de maternité et de paternité.

Le 1° du I a pour objet de rattacher les travailleurs indépendants au régime d’assurance maladie et d’assurance vieillesse de base du régime général. À cet effet, il complète l’article L. 200-1 précité pour préciser que le régime général couvre également les personnes non-salariées non-agricoles, « pour le versement des prestations en espèces au titre des assurances maladies, maternité, paternité et vieillesse ».

Il est également prévu que le régime général couvre les travailleurs indépendants au titre de la protection universelle maladie (PUMA).

Plusieurs dispositions du I modifient les articles relatifs aux compétences des caisses de sécurité sociale, afin à la fois de tirer les conséquences de la suppression du RSI et de clarifier la rédaction de certains articles.

Ainsi, le 2° du I supprime, à l’article L. 200-2 du code de la sécurité sociale, les dispositions mentionnant la caisse correspondant à chaque type de risque, pour les réécrire au sein des articles relatifs à chaque organisme.

Le 9° et le 10° du I réécrivent respectivement les articles L. 222-1, relatif à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), et L. 223-1, relatif à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), sur le même modèle que la rédaction retenue à l’article L. 221-1 portant sur les compétences de la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM). Cette clarification de la rédaction, effectuée pour cette dernière caisse à l’occasion de la mise en œuvre de la PUMA, est aujourd’hui transposée, par cohérence et pour davantage de lisibilité, pour la CNAV et la CNAF.

Les, 6°, 7°, 8°, 9° et 12° du I modifient les articles relatifs au champ de compétence respectivement, des caisses d’assurance retraite et de santé au travail (CARSAT) (6°, article L. 215-1), de la CNAM (7°, article L. 221-1 et 8°, article L. 221-3-1), de la CNAV (9°, article L. 222-1) et aux conventions d’objectifs et de gestion conclues entre l’État et les organismes de sécurité sociale (12°, article L. 227-1), à la fois pour tenir compte de la suppression du RSI et de la spécificité des travailleurs indépendants (voir infra sur ce point).

Les 3°, 7°, 8° et 9° du I procèdent en outre à des modifications d’ordre rédactionnel visant à tirer les conséquences de la réforme proposée par le présent article.

1. L’assurance maladie des travailleurs indépendants

a. Une compétence du RSI aujourd’hui déléguée à des organismes conventionnés

En l’état du droit, conformément à l’article L. 611-8 du code de la sécurité sociale, les caisses de base du RSI assurent, sous le contrôle de la Caisse nationale du RSI, les missions relatives à la gestion du risque d’assurance maladie et maternité des travailleurs indépendants.

Toutefois, en application de l’article L. 611-20 du même code, la Caisse nationale du RSI peut confier à des organismes conventionnés le soin d’assurer, pour le compte des caisses de base, le versement des prestations en espèces de l’assurance maladie et maternité des travailleurs indépendants. La Caisse nationale a ainsi conclu des conventions avec un réseau d’organismes conventionnés, c’est-à-dire des mutuelles ou des groupements de sociétés d’assurances, rattachés à la Fédération française des sociétés d’assurances ou à la Fédération nationale de la mutualité française. Dans ce cadre, ces organismes jouent un rôle équivalent à celui des caisses primaires d’assurance maladie (CPAM) pour le régime général (gestion de la carte vitale, remboursement des frais médicaux, inscription des ayants droit…).

b. Le transfert de la gestion de l’assurance maladie des travailleurs indépendants au régime général

Le présent article rattache la gestion de l’assurance maladie des travailleurs indépendants au régime général grâce à la modification de l’article L. 200-1 du code de la sécurité sociale relatif au champ du régime général, en vertu du 1° du I.

Le 7° et le 8° du I modifient en outre les articles L. 221-1, relatif au rôle de la CNAM, et L. 221-3-1, relatif aux missions de son directeur général.

Le 4° du I réécrit l’article L. 211-1 afin de redéfinir en conséquence le champ de compétence des CPAM.

c. La suppression de la délégation aux organismes conventionnés

● Le III du présent article supprime la délégation du versement des prestations en espèces de l’assurance maladie et maternité des travailleurs indépendants aux organismes conventionnés.

Le 2° du III abroge ainsi l’article L. 611-20 du code de la sécurité sociale. L’article 16 de la LFSS pour 2017 avait déjà prévu la suppression du premier alinéa de cet article, relatif à la délégation aux organismes conventionnés de l’encaissement et du contentieux des cotisations d’assurance maladie des travailleurs indépendants, suppression qui devait entrer en vigueur le 1er janvier 2018.

Le 2° du III permet donc en réalité de supprimer le deuxième alinéa de l’article L. 611-20, relatif à la délégation, par le RSI, aux organismes conventionnés du versement des prestations en espèces de l’assurance maladie et maternité des travailleurs indépendants.

Le 1° du III modifie l’article L. 160-17 en conséquence, en supprimant les dispositions de l’article visées par l’article L. 611-20 abrogé.

En vertu du 7° du VII, la suppression de cette délégation doit entrer en vigueur le 1er janvier 2019.

● Par ailleurs, le 7° du VII précise les modalités de la reprise, en gestion directe, de l’activité des organismes conventionnés :

La réforme se traduit en premier lieu par le transfert, au 1er janvier 2018, du pilotage de la délégation de gestion confiée aux organismes conventionnés à la CNAM. Dès cette date, la CNAM se substitue à la Caisse nationale du RSI dans tous les actes juridiques conclus par celle-ci avec les organismes conventionnés.

Les délégations de gestion existant entre les organismes conventionnés et la Caisse nationale du RSI demeurent en vigueur pour les travailleurs indépendants ayant débuté leur activité avant le 1er janvier 2019, et ce jusqu’à l’échéance des conventions conclues avec la Caisse nationale du RSI.

Les conventions et les contrats conclus à ce titre, en vigueur à la date de publication de la présente loi, continuent de produire leurs effets jusqu’à leur terme pour le service des prestations dues aux travailleurs indépendants ayant débuté leur activité avant le 1er janvier 2019. La CNAM et les organismes signataires concernés peuvent renouveler ces mêmes conventions, modifiées le cas échéant par avenant, pour assurer le service des prestations dues aux mêmes assurés jusqu’au 31 décembre 2020 au plus tard.

L’ensemble des droits et obligations des organismes conventionnés, y compris les contrats de travail, qui sont afférents à la gestion leur ayant été confiée sont transférés de plein droit aux CPAM de leur circonscription[174], au plus tard le 31 décembre 2020. Ces transferts ne donnent pas lieu à la perception de droits, impôts ou taxe de quelque nature que ce soit.

Enfin, le préjudice susceptible de résulter, pour les organismes délégataires, de l’absence de renouvellement des conventions fait l’objet d’une indemnité s’il présente un caractère anormal et spécial. Cette indemnité est fixée dans le cadre d’un constat établi à la suite d’une procédure contradictoire. Les conditions et le montant de l’indemnité sont fixés par décret.

d. Les prestations et les cotisations maladie et maternité des travailleurs indépendants

Le 7° du II modifie le titre II du livre VI du code de la sécurité sociale. Regroupant aujourd’hui des dispositions intitulées « généralités relatives aux organisations autonomes d’assurance vieillesse », il doit être consacré à l’« assurance maladie et maternité » des travailleurs indépendants.

Le titre II doit être composé de trois chapitres, le premier relatif aux « cotisations » (8° du II), le chapitre II aux « prestations maladie en espèces » (9° du II) et le chapitre III à l’ « assurance maternité » (10° du II).

● Au sein du chapitre premier, consacré aux cotisations dues au titre de la couverture des risques d’assurance maladie et maternité, sont distingués les travailleurs indépendants d’une part et les professions libérales et les avocats d’autre part.

– L’article L. 621-1 nouveau précise que les travailleurs indépendants, à l’exception des professions libérales, sont redevables d’une cotisation assise sur leurs revenus d’activité, selon des modalités différentes selon qu’ils bénéficient (article L. 133-6-8) ou non (articles L. 131-6 à L. 131-6-2) du régime micro-social. Le taux de cotisation est fixé par décret. Cet article précise en outre les modalités selon lesquelles les travailleurs indépendants ne relevant pas du régime micro-social peuvent bénéficier d’un taux de cotisation réduit.

– L’article L. 621-2 nouveau est relatif aux cotisations des professions libérales et des avocats. Leur cotisation est assise sur leurs revenus d’activités. Le taux est fixé par décret et ne peut être supérieur à celui prévu pour les autres travailleurs indépendants mentionnés à l’article L. 621-1, à l’exception des micro-entrepreneurs.

● Le 9° du II regroupe les dispositions du chapitre II, relatif aux prestations maladies en espèces des travailleurs indépendants.

L’article L. 622-1 est réécrit pour préciser que les travailleurs indépendants, à l’exception des professions libérales, bénéficient, sous réserve d’adaptations par décret, en cas de maladies, de prestations en espèces calculées, liquidées et servies dans les mêmes conditions que celles prévues pour le régime général, en ce qui concerne les indemnités journalières.

L’article L. 613-20, relatif aux prestations supplémentaires, devient l’article L. 622-2 et est modifié, le nouvel article mentionnant seulement les prestations supplémentaires accordées aux professions libérales et aux avocats, et non plus également celles dont pouvaient bénéficier les autres travailleurs indépendants.

Les prestations supplémentaires des travailleurs indépendants, hors professions libérales, instituées par décret sur proposition du conseil d’administration de la Caisse nationale du RSI, correspondent au versement d’indemnités journalières de maladie. Le rattachement des travailleurs indépendants à l’assurance maladie et maternité du régime général conduit à intégrer ces prestations supplémentaires – en l’occurrence les indemnités journalières – dans les prestations servies par le régime général dont bénéficient les travailleurs indépendants, conformément à la nouvelle rédaction de l’article L. 622-1 du code de la sécurité sociale (b) du 9° du II).

Les professions libérales ne disposant pas, en l’état du droit et contrairement aux autres travailleurs indépendants, d’indemnités journalières au titre des prestations supplémentaires, la possibilité pour elles d’en bénéficier a été laissée ouverte par la nouvelle rédaction de l’article L. 622-2.

Il est en outre précisé à cet article que le service de ces prestations est délégué, par convention établie entre le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants et la CNAM, aux CPAM ([175]).

La rédaction actuelle de l’article 11 pourrait être amendée afin que l’ensemble des travailleurs indépendants, et pas seulement les professions libérales, puissent bénéficier, s’ils le souhaitent, de prestations supplémentaires à l’avenir.

● Enfin, le 10° regroupe les dispositions du chapitre III, intitulé « Assurance maternité ». Les articles L. 613-19 à L. 613-19-3 deviennent les articles L.623-1 à L. 623-4, sans changement de fond par rapport au droit existant.

2. L’assurance vieillesse de base

a. Une forte imbrication, inhérente au fonctionnement du RSI, entre recouvrement des cotisations et retraites

En l’état du droit, le RSI gère à la fois le régime de retraite de base des indépendants et leur régime de retraite complémentaire et d’invalidité-décès, en application de l’article L. 611-1 du code de la sécurité sociale.

L’articulation étroite entre le recouvrement des cotisations et l’ouverture des droits à la retraite constitue une caractéristique fondamentale du RSI que ne connaît pas le régime général. D’une manière générale, le RSI doit pouvoir contrôler que le travailleur indépendant a bien déclaré ses revenus et connaître l’état de ses cotisations pour assurer le versement des prestations. Ainsi, en matière de retraite, la validation de quatre trimestres de retraite se fait non pas en lien avec la durée d’activité mais en rapport avec le montant des cotisations versées.

Par ailleurs, pour les organismes de retraite, la mise en place de la liquidation unique des retraites (LURA) le 1er juillet 2017 a permis des avancées très importantes en matière de collaboration entre régimes salariés et non-salariés. En effet, la LURA permet un calcul et un versement unique des pensions de retraite pour les poly-pensionnés, c’est-à-dire les assurés ayant été affiliés à plusieurs régimes de retraite au cours de leur carrière (régime général des salariés, régime social des indépendants et régime des salariés agricoles), par la dernière caisse à laquelle ils ont été affiliés. Ainsi, les CARSAT, en tant que dernière caisse d’affiliation, liquident déjà, depuis le 1er juillet 2017, des retraites pour des assurés qui ont passé une partie de leur carrière au RSI.

Avec la disparition du RSI, les CARSAT liquideront donc les retraites des assurés dont la dernière activité ou l’unique activité est exercée en tant qu’indépendants.

b. Le transfert du régime d’assurance retraite de base du RSI au régime général

Le présent article transfère l’assurance vieillesse de base des travailleurs indépendants au régime général grâce à la modification de l’article L. 200-1 du code de la sécurité sociale relatif au champ du régime général, en vertu du 1° du I.

En conséquence, les 6° et 9° du I modifient respectivement les articles L. 215-1 du même code, relatif aux compétences des CARSAT, et L. 222-1, relatif au rôle de la CNAV.

Par ailleurs, les points 11° à 16° du II modifient le titre III, rebaptisé « Assurance invalidité et vieillesse » du livre VI du code de la sécurité sociale.

Le chapitre premier, intitulé « Champ d’application » est composé d’un seul article L. 631-1 nouveau, en vertu du 12° du II. Cet article précise que le titre III s’applique aux travailleurs indépendants, à l’exception de certaines professions libérales – celles mentionnées à l’article L. 640-1 – et des avocats.

Le 14° et le 15° du II sont relatifs à l’assurance vieillesse. Le 14° modifie le chapitre III, consacré aux « cotisations d’assurance vieillesse », le 15° modifiant quant à lui le chapitre IV, relatif aux « prestations d’assurance vieillesse ».

L’article L. 633-10, relatif aux cotisations d’assurance vieillesse, est modifié et renuméroté L. 633-1, sans modification de fond.

Les articles L. 634-2, L. 634-3-1, L. 634-6, relatifs aux prestations d’assurance vieillesse, sont modifiés afin de prendre en compte le transfert de compétence de l’assurance vieillesse de base du RSI au régime général.

Le rapporteur général tient à souligner que seule l’assurance vieillesse de base est transférée au régime général. Les régimes d’assurance invalidité-décès (13° du II) et d’assurance vieillesse complémentaire des travailleurs indépendants (16° du II) ne sont quant à eux pas intégrés au régime général (voir infra).

c. Un lien entre le recouvrement et les droits à retraite maintenu et sécurisé

Le lien entre recouvrement des cotisations et ouverture des droits à la retraite, inhérent au fonctionnement du RSI, est maintenu au sein de la nouvelle organisation proposée par le présent article.

Le 14° du I du présent article créé un article L. 233-1 nouveau, qui prévoit la mise en place d’un schéma stratégique d’organisation, établi conjointement par les directeurs l’ACOSS et de la CNAV et approuvé par les ministres chargés de la sécurité sociale et du budget.

Ce schéma fixe les orientations et les modalités d’organisation permettant :

– d’assurer une bonne articulation des activités réalisées par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et les CARSAT auprès des travailleurs indépendants, notamment l’accueil et l’accompagnement des assurés, la réception de leurs demandes, l’instruction de leurs demandes d’action sociale, l’enregistrement et la fiabilisation des droits futurs que le paiement de leurs cotisations permet d’ouvrir ;

– de sécuriser l’atteinte des objectifs de qualité de service fixés par les conventions d’objectifs et de gestion conclues entre l’État et l’ACOSS d’une part et entre l’État et la CNAV d’autre part, en ce qui concerne les travailleurs indépendants.

C. Le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants, nouvelle instance représentative des travailleurs indépendants

Les travailleurs indépendants bénéficieront d’une organisation et d’une gouvernance dédiées au sein du régime général grâce à la création du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI).

Le 3° et le 4° du II créent ainsi un chapitre entier consacré à cette nouvelle instance au sein du titre Ier du livre VI du code de la sécurité sociale, composé des articles L. 612-1 à L. 612-8.

1. Le rôle du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants

L’article L. 612-1 précise le rôle du CPSTI. Il est chargé :

– de veiller à la bonne application aux travailleurs indépendants des règles du code de la sécurité sociale relatives à leur protection sociale et à la qualité du service qui leur est rendu par les organismes du régime général assurant le recouvrement des cotisations et le service des prestations ;

– de déterminer des orientations générales relatives à l’action sanitaire et sociale déployée spécifiquement en faveur des travailleurs indépendants ; ces orientations étant soumises pour approbation à l’autorité compétente de l’État ;

– de piloter le régime complémentaire d’assurance vieillesse obligatoire et le régime invalidité-décès des travailleurs indépendants et la gestion du patrimoine y afférent ;

– d’animer, coordonner et contrôler l’action des instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants.

Le CPSTI peut en outre faire au ministre chargé de la sécurité sociale toute proposition de modification législative ou réglementaire dans son domaine de compétence. Il peut être saisi par le ministre de toute question relative à la protection sociale des travailleurs indépendants. Il est saisi pour avis des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des projets de mesures législatives ou réglementaires lorsque celles-ci concernent spécifiquement la sécurité sociale des travailleurs indépendants.

La CNAM, la CNAV et l’ACOSS rendent compte au moins une fois par an de la qualité de service rendu aux travailleurs indépendants. Le CPSTI rend un avis sur la qualité de ce service et formule, le cas échéant, des recommandations d’évolution ou d’amélioration de celui-ci.

Le Conseil peut en outre formuler des recommandations relatives à la mise en œuvre par les CPAM et les CGSS d’actions de prévention menées plus particulièrement à destination des travailleurs indépendants.

Le Conseil formule également des propositions relatives notamment à la politique de services rendus aux travailleurs indépendants, qui sont transmises aux Caisses nationales du régime général en vue de la conclusion des conventions d’objectifs et de gestion entre ces Caisses et l’État.

2. Les instances régionales du Conseil

En application de l’article L. 612-4, le CPSTI dispose d’instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants, composées de représentants des travailleurs indépendants désignés par les organisations professionnelles représentatives de ces travailleurs au niveau national.

Les instances régionales décident de l’attribution des aides et des prestations individuelles en matière d’action sanitaire et sociale accordées aux travailleurs indépendants, dans le cadre des orientations définies par le CPSTI.

Au sein des conseils et conseils d’administration des CPAM, des URSSAF, des CARSAT, des caisses communes de sécurité sociale (CCSS) et des caisses générales de sécurité sociale (CGSS), un membre de l’instance régionale de la protection sociale des travailleurs indépendants de la région dans laquelle se situent ces caisses, désigné par cette instance, représente le CPSTI. Il dispose dans ces conseils et conseils d’administration d’une voix consultative. Les instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants procèdent aux autres désignations nécessaires à la représentation des travailleurs indépendants dans les instances ou organismes au sein desquels ceux-ci sont amenés à siéger.

Les instances régionales désignent en outre un médiateur chargé d’accompagner dans leur circonscription les travailleurs indépendants amenés à former une réclamation relative au service de leurs prestations de sécurité sociale ou au recouvrement de leurs cotisations par les organismes du régime général.

3. La composition et le financement du Conseil

L’article L. 612-2 précise que le CPSTI est un organisme de droit privé disposant de la personnalité morale. Il est doté d’une assemblée générale délibérante et d’un directeur nommé par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget.

Conformément à l’article L. 612-3, l’assemblée générale du CPSTI comprend :

– des représentants des travailleurs indépendants, désignés par les organisations professionnelles représentatives de ces travailleurs au niveau national ;

– des personnalités qualifiées, désignées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale.

L’État est également représenté auprès du conseil d’administration par des commissaires du gouvernement. Participent également aux réunions, en fonction de l’ordre du jour, les directeurs ou directeurs généraux de la CNAM, de la CNAV et de l’ACOSS ou leurs représentants.

Par ailleurs, au sein du conseil ou du conseil d’administration de ces mêmes organismes, un membre de l’assemblée générale, désigné par celle-ci, représente le CPSTI. Il dispose dans ce conseil ou ces conseils d’administration d’une voix consultative. L’assemblée générale procède aux autres désignations nécessaires à la représentation des travailleurs indépendants dans les instances ou organismes au sein desquels ceux-ci sont amenés à siéger.

L’article L. 612-6 précise les modalités de désignation des représentants des travailleurs indépendants membres de l’assemblée générale du CPSTI et de ses instances régionales. Peuvent ainsi désigner des membres au sein de ces instances les organisations professionnelles considérées comme représentatives des travailleurs indépendants au regard d’une série de critères (respect des valeurs républicaines, indépendance, transparence financière, ancienneté minimale de deux ans, influence – prioritairement caractérisée par l’activité et l’expérience, et audience – mesurée en fonction du nombre de travailleurs indépendants volontairement adhérents).

Un décret en Conseil d’État précise les conditions d’appréciation de ces critères, les modalités de recueil et d’examen des candidatures préalables à ces désignations et la règle permettant d’établir, sur la base de l’audience, le nombre de membres que chaque organisation peut désigner pour siéger au sein de l’assemblée générale du CPSTI et de ses instances régionales.

Enfin, l’article L. 612-5 précise que les dépenses nécessaires à la gestion administrative du CPSTI, d’une part, et celles nécessaires à la mise en œuvre de l’action sanitaire et sociale déployée spécifiquement en faveur des travailleurs indépendants, d’autre part, sont couvertes par des dotations annuelles attribuées par les branches maladie, maternité et vieillesse du régime général, par les régimes complémentaires obligatoires d’assurance vieillesse et d’invalidité-décès dont bénéficient les travailleurs indépendants.

Le montant global de chacune des deux dotations est fixé par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget après avis du CPSTI. Celui-ci procède à la répartition de la dotation nécessaire à la mise en œuvre de l’action sanitaire et sociale attribuée à chaque instance régionale. Un décret fixe les modalités de répartition de ces dotations entre les branches et régimes mentionnés au premier alinéa.

4. Entrée en vigueur

En vertu du 3° du VII, l’entrée en vigueur des dispositions relatives au Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants et à ses instances régionales est prévue le 1er janvier 2019.

En 2018, ces fonctions seront assurées respectivement par la Caisse nationale et les caisses locales du RSI, prenant la dénomination de Caisse nationale et de caisses locales déléguées pour la sécurité sociale des indépendants.

Il est précisé qu’à compter de cette date et jusqu’à la dissolution de ces caisses, dans l’hypothèse où le mandat des membres de leurs conseils d’administration arriverait à échéance, les membres siégeant au sein de l’assemblée générale du CPSTI ou de ses instances régionales exercent respectivement, de façon simultanée, le mandat de membre du conseil de la caisse nationale et des caisses locales déléguées pour la sécurité sociale des indépendants situées dans le ressort géographique de chaque instance régionale.

D. le maintien des particularités de la protection sociale des travailleurs indépendants

En dépit de l’adossement du RSI au régime général, des particularités de la protection sociale des travailleurs indépendants sont maintenues, comme l’action sanitaire et sociale ou leurs régimes de retraite complémentaire et d’invalidité-décès.

1. L’action sanitaire et sociale

L’action sanitaire et sociale intervient en complément de la protection sociale légale pour répondre aux besoins et aux situations spécifiques propres aux travailleurs indépendants et non prévus par la loi.

Elle revêt une importance particulière au sein du RSI, notamment pour accompagner les cotisants dont l’activité est en baisse et pour lesquels des retards de paiement sont observés. Elle a ainsi représenté en 2016 près de 108 millions d’euros.

Aussi, le présent article prévoit de conserver une gestion spécifique de ces aides destinées aux travailleurs indépendants par les nouveaux organismes représentatifs de ces travailleurs.

En effet, conformément au 4° du II, les orientations générales relatives à l’action sanitaire et sociale déployée spécifiquement en faveur des travailleurs indépendants sont déterminées par le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (article L. 612-1 du code de la sécurité sociale).

L’attribution des aides et des prestations individuelles en matière d’action sanitaire et sociale accordées aux travailleurs indépendants est quant à elle décidée par les instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants, dans le cadre des orientations définies par le CPSTI (article L. 612-4 du même code). Plus précisément, les demandes sont déposées auprès des organismes locaux et régionaux du régime général, qui les instruisent, saisissent les instances régionales pour décision et procèdent au paiement des aides et prestations attribuées.

Les compétences des organismes du régime général sont modifiées en conséquence. Ainsi, le 9° du I complète l’article L. 222-1 relatif à la CNAV pour préciser que celle-ci met en œuvre, pour les travailleurs indépendants, les décisions prises par les instances du CPSTI en matière d’action sanitaire et sociale. Le 6° du I modifie l’article L. 215-1 relatif aux CARSAT pour ajouter que ces caisses « mettent en œuvre les décisions des instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants destinées à venir en aide aux travailleurs indépendants, en vue de leur retraite ». Enfin, le 5° du I complète l’article L. 213-1 pour préciser que les URSSAF sont chargées de « la mise en œuvre des décisions prises par les instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants destinées à venir en aide aux travailleurs indépendants qui éprouvent des difficultés pour régler leurs cotisations et contributions sociales ».

2. L’assurance vieillesse complémentaire et l’assurance invalidité-décès

a. Des régimes complémentaires autonomes

Comme le notent Fabrice Verdier et Sylviane Bulteau dans leur rapport de 2015 consacré au RSI ([176]), le particularisme de ce régime tient notamment dans la mise en place de régimes complémentaires qui, à la différence des régimes de base, ont un financement assuré exclusivement par des ressources internes, cotisations et produits financiers.

Le régime obligatoire d’assurance vieillesse complémentaire, tout d’abord, fonctionne par points à l’instar des régimes ARRCO et AGIRC et à la différence des régimes de retraite de base gérés par la CNAV, qui fonctionnent en annuités. Contrairement à ces derniers, ces régimes connaissent des perspectives d’évolutions favorables, puisqu’ils ont versé 1,8 milliard d’euros de pensions en 2016 et disposent de réserves financières d’un montant supérieur à 16 milliards d’euros début 2017, ce qui garantit leur pérennité jusqu’en 2056.

Le régime invalidité-décès, ensuite, est équilibré. Il diffère du régime général à plusieurs égards. Les principales différences concernent notamment :

– les prestations d’invalidité partielles, pour lesquelles le RSI prend en compte l’incapacité au métier exercé, alors que le régime général considère l’incapacité à exercer une profession quelconque ;

– les montants minima des pensions, qui sont plus élevés au RSI ;

– des paramètres techniques, comme les modalités de revalorisation des pensions ou la périodicité des contrôles de non-cumul d’activité ;

– le risque décès, avec l’existence de cotisations spécifiques et l’attribution d’un capital aux enfants à charge.

Le présent article propose de préserver la spécificité de ces deux régimes complémentaires, qui font l’objet d’une gestion autonome : en application de l’article L. 612-1 tel que modifié par le 4° du I, le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants est chargé du pilotage du régime complémentaire d’assurance vieillesse obligatoire et du régime invalidité-décès des travailleurs indépendants, ainsi que de la gestion du patrimoine y afférent.

b. L’assurance vieillesse complémentaire

Le chapitre V, renommé « Assurance vieillesse complémentaire », du titre III du livre VI du code de la sécurité sociale, est modifié par le 16° du II du présent article.

Ce régime complémentaire de retraite obligatoire dont bénéficient les travailleurs indépendants est maintenu, conformément à l’article L. 635-1 modifié. Les travailleurs indépendants, obligatoirement affiliés à ce régime, continueront de bénéficier à ce titre d’une pension exprimée en points, à la différence du régime de retraite de base qui fonctionne en annuités.

Un décret doit déterminer les règles de pilotage de ce régime complémentaire, notamment « les conditions dans lesquelles le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants formule à échéance régulière, au ministre chargé de la sécurité sociale, des règles d’évolution des paramètres permettant de respecter les critères de solvabilité ».

Si le régime reste piloté par les instances représentatives des travailleurs indépendants, le service des prestations d’assurance vieillesse complémentaire est néanmoins délégué aux CARSAT([177]), conformément à l’article L. 635-4-1 nouveau (d) du 16° du II). Les conditions de cette délégation de compétence sont fixées par convention entre le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants et la CNAV.

c. L’assurance invalidité-décès

Le 13° du II modifie le chapitre II, intitulé « Assurance invalidité et décès », du titre III du livre VI du code de la sécurité sociale.

Les articles L. 635-5 et L. 635-6 sont modifiés et deviennent les articles L. 632-1 et L. 632-4.

Alors que le service des prestations de pension d’invalidité des travailleurs indépendants était géré par le service retraite des caisses de base du RSI, l’article L. 632-3 nouveau précise que cette compétence est désormais déléguée, dans des conditions fixées par convention entre le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants et la CNAM, aux CPAM ([178]).

L’article L. 632-4 précise toutefois que les conditions d’attribution, de révision, et les modalités de calcul, de liquidation et de service de la pension, qui étaient déterminées par un règlement de la Caisse nationale du RSI approuvé par arrêté ministériel, seront déterminées par un règlement du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants, également approuvé par arrêté ministériel.

Le service des prestations de pension d’invalidité des travailleurs indépendants est donc désormais délégué aux CPAM, mais dans des conditions déterminées par le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants.

3. Le conjoint collaborateur

Le 19° du II crée, au sein du Livre VI du code de la sécurité sociale, un titre VIII nouveau, intitulé « Dispositions applicables aux conjoints collaborateurs » et composé d’un unique article. L’article L. 611-2 nouveau reprend les dispositions qui figuraient à l’article L. 622-8.

4. Un suivi spécifique du service rendu aux travailleurs indépendants au sein des organismes du régime général

Le 12° du I complète l’article L. 227-1, relatif aux conventions d’objectifs et de gestion, pour préciser que les conventions conclues entre l’État et respectivement la CNAM, la CNAV et l’ACOSS « identifient les objectifs et actions dédiés au service des prestations et au recouvrement des cotisations des travailleurs indépendants ».

En matière d’assurance vieillesse, le 14° du I met en place entre l’ACOSS et la CNAV un schéma stratégique d’organisation, afin d’assurer une bonne articulation des activités réalisées par les URSSAF et les CARSAT auprès des travailleurs indépendants et de sécuriser l’atteinte des objectifs de qualité de service fixés par les conventions d’objectifs et de gestion conclues entre l’État et l’ACOSS d’une part et entre l’État et la CNAV d’autre part, en ce qui concerne les travailleurs indépendants (article L. 233-1 nouveau, voir supra).

Un suivi spécifique a également été prévu concernant l’assurance maladie des travailleurs indépendants. En effet, le 7° du I modifie l’article L. 221-1 relatif au rôle de la CNAM pour préciser que le rapport d’activité et de gestion, publié chaque année par la CNAM, comporte « des données relatives aux services rendus aux travailleurs indépendants ». L’article L. 221-3-1 est également modifié par le 8° du I pour prévoir que le directeur général de la CNAM rend compte périodiquement du service rendu aux travailleurs indépendants au Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants.

Source : Direction de la sécurité sociale

E. Une réforme progressive grâce à une phase transitoire de deux ans

Compte tenu de l’ampleur de la réforme, une période transitoire de deux ans – du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2019 – a été prévue, pendant laquelle les différentes missions du RSI seront progressivement reprises par les caisses du régime général.

Le présent article comprend à cet égard plusieurs dispositions destinées à permettre le bon déroulement de la réforme.

1. La mise en place d’un comité de pilotage de la réforme

Le 4° du VII prévoit la mise en place, pendant la période transitoire de deux ans, d’un comité chargé du pilotage des opérations. Ce comité est composé des directeurs de la CNAM, de la CNAV, de l’ACOSS et du directeur général de la Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, nouvelle dénomination de la Caisse nationale du RSI jusqu’à sa dissolution le 1er janvier 2020.

Il est notamment chargé de définir un schéma d’organisation des services, préfigurant le schéma stratégique d’organisation qui doit être établi entre l’ACOSS et de la CNAV, conformément à l’article L. 233-1 nouveau précité.

Le schéma d’organisation des services a également pour objet d’organiser la période transitoire comprise entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2019, en précisant le cadre général et le calendrier dans lequel sont préparés le transfert des différentes missions et activités des caisses du RSI vers les caisses du régime général, ainsi que l’intégration des personnels des caisses du RSI au sein du régime général. Il est approuvé par les ministres chargés de la sécurité sociale et du budget.

2. Les caisses du RSI, rebaptisées « caisses déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants »

Dès le 1er janvier 2018, la caisse nationale du RSI et les caisses de base du RSI prennent respectivement la dénomination de Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants et de caisses locales déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, en vertu du 2° du VII du présent article.

Pendant la période transitoire de deux ans, ces caisses apportent leur concours aux caisses du régime général s’agissant du service des prestations dont bénéficient les travailleurs indépendants et du recouvrement des cotisations dont ils sont redevables. À ce titre, elles continuent d’exercer tout ou partie des missions antérieurement dévolues aux caisses du RSI, pour le compte des caisses du régime général et dans les conditions fixées par le schéma d’organisation des services mis en place par le 1° du VII.

La Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants continue par ailleurs d’exercer, sous réserve de ce qui échoit désormais à la CNAM, à la CNAV et à l’ACOSS en vertu des dispositions du présent article, les missions, définies à l’article L. 611-4 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction antérieure au présent article, qu’elle exerçait avant le 1er janvier 2018, à l’exception du financement du RSI et du pilotage du contrôle médical. Ces missions concernent notamment la coordination et le contrôle de l’action des caisses de base ainsi que le contrôle, conjointement avec les caisses de base, des organismes conventionnés, la promotion des actions de prévention, d’éducation et d’information, l’action sanitaire et sociale, ou encore le contrôle du service des prestations afin de détecter les fraudes.

De même, au cours de la période transitoire, les caisses locales déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants restent régies, sous réserve des dispositions du présent article, par plusieurs dispositions du code de la sécurité sociale relatives à leur champ de compétence, en particulier la lutte contre la fraude (article L. 114-16-3) et les missions de contrôle (article L. 611-16), ou à leurs modalités de fonctionnement, notamment les règles applicables en cas de fusion des caisses de base ou de délégation d’actes d’une caisse de base à une autre caisse de base (articles L. 611-9 à L. 611-11), et celles relatives à l’élection et à la composition du conseil d’administration des caisses de base (articles L. 611-12 et L. 611-13).

Les caisses déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants doivent être dissoutes le 1er janvier 2020.

Source : Direction de la sécurité sociale

3. Le calendrier de la mise en œuvre de la réforme

Les dates de transfert des droits et obligations autres que les contrats de travail sont précisées au 4° du VII. Sont ainsi transférés :

– au 1er janvier 2018, aux organismes nationaux et locaux du régime général selon leurs périmètres de responsabilité respectifs, les disponibilités, capitaux propres, créances et dettes représentatives des droits et obligations directement afférents à la mise en œuvre de l’assurance maladie, maternité et de l’assurance vieillesse de base des travailleurs indépendants, ainsi que les engagements qui en découlent ;

– au 1er janvier 2020, au conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants, créé par les 3° et 4° du II du présent article, les disponibilités, capitaux propres, créances et dettes représentatives des droits et obligations directement afférents à la mise en œuvre de l’assurance vieillesse complémentaire et d’invalidité-décès dont bénéficient les travailleurs indépendants, à l’exception de certaines professions libérales (celles mentionnées à l’article L. 640-1) et des avocats, ainsi que les engagements qui en découlent ;

– au 1er janvier 2020, aux organismes nationaux et locaux du régime général tous les autres droits et obligations, à l’exclusion des contrats de travail, afférents à la gestion administrative de la caisse. Par ailleurs, sauf si l’ensemble des caisses concernées en conviennent différemment, les droits et obligations de chaque caisse déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants sont transférés à l’organisme du régime général – CPAM, CARSAT ou URSSAF – dans lequel sont transférés la majorité de ses salariés.

Le 4° du VII précise en outre que les conditions dans lesquelles s’opèrent ces transferts font l’objet de conventions entre les directeurs des organismes concernés. Ils ne donnent pas lieu à la perception de droits, impôts ou taxe de quelque nature que ce soit.

Enfin, le 5° du VII prévoit que les contrats de travail des salariés des caisses déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants sont transférés aux organismes du régime général à une date fixée par décret, et au plus tard au 1er janvier 2020.

F. Le transfert du personnel du RSI au régime généraL

Les modalités de transfert du personnel du RSI vers les organismes du régime général sont définies au 5° et au 6° du VII du présent article.

1. Le transfert des contrats de travail

Le 1er janvier 2018, les près de 5 000 salariés du RSI continueront d’exercer leurs activités au sein des caisses déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, pour passer progressivement sous la responsabilité fonctionnelle des caisses du régime général, qui deviendront leurs employeurs au plus tard en 2020.

Les modalités de transfert des salariés des caisses déléguées sont détaillées au 5° du VII du présent article.

Ainsi, les caisses déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants et les organismes du régime général sont tout d’abord chargés de préparer le transfert des contrats de travail des salariés des caisses déléguées et rechercher, pour chaque salarié, une solution de reprise recueillant son accord.

Cette phase de préparation du transfert des contrats de travail, qui ne peut excéder le 30 juin 2019, se déroule conformément au schéma d’organisation des services mis en place par le 4° du VII pour accompagner la réforme. Il est en outre précisé que les Caisses nationales peuvent se substituer aux caisses locales en cas de carence de celles-ci dans cette préparation.

Les contrats de travail de ces salariés doivent être transférés aux organismes du régime général à une date fixée par décret, et au plus tard au 1er janvier 2020, dans le respect des solutions de reprises ayant recueilli l’accord individuel de chaque salarié concerné.

Toutefois, en l’absence de telles solutions ayant recueilli l’accord des salariés, les contrats des salariés concernés sont transférés de plein droit à l’organisme du régime général dont les missions et les activités se rapprochent le plus de l’activité antérieure de ces salariés. Dans ce cas, les contrats de travail des salariés de la Caisse nationale déléguée sont transférés aux Caisses nationales du régime général désignées en application de ce critère ; les contrats de travail des salariés des caisses locales déléguées étant quant à eux transférés à l’organisme, désigné en application de ce même critère, dans la circonscription duquel se situe le lieu de travail de ces salariés.

Enfin, le 5° du VII précise que le décret fixant, le cas échéant, la date du transfert des contrats de travail ne peut être pris avant la validation, par un comité de surveillance de la réforme, des conclusions auxquelles sont parvenues les caisses déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants et les organismes du régime général lors de la phase préparatoire. Un décret peut néanmoins fixer une date de transfert anticipé pour les salariés dont l’activité relève uniquement des missions d’un seul type d’organisme du régime général.

2. Les conventions collectives applicables aux anciens salariés du RSI

Le 6° du VII, relatif aux conventions collectives applicables aux salariés transférés, prévoit la négociation d’accords transitoires, avant que les conventions collectives du régime général ne soient applicables à ces salariés.

Il convient de distinguer trois étapes :

1) Jusqu’au transfert de leur contrat de travail, les salariés des caisses déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants restent régis à titre exclusif par les conventions collectives du régime social des indépendants.

2) Des accords dits « de transition » peuvent ensuite s’appliquer à compter du transfert des salariés concernés et jusqu’à une date qui ne peut excéder le 31 décembre 2022.

Ainsi, avant le 31 mars 2018, l’union des Caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS) et les organisations syndicales de salariés représentatives au sein du RSI engagent des négociations afin de conclure des accords précisant les modalités, les conditions et les garanties s’appliquant aux salariés dans le cadre de leur transfert vers les organismes du régime général et prévoyant le cas échéant les dispositions s’appliquant pour les salariés transférés, à l’exclusion des stipulations portant sur le même objet que les conventions collectives du régime général et que les accords applicables dans l’organisme dans lequel leurs contrats de travail sont transférés.

La validité de ces accords est subordonnée, en application de l’article L. 2232-6 du code du travail, à leur signature par une ou plusieurs organisations syndicales de salariés représentatives ayant recueilli, aux élections prises en compte pour la mesure de l’audience, au moins 30 % des suffrages exprimés, quel que soit le nombre de votants, et à l’absence d’opposition d’une ou plusieurs organisations syndicales de salariés représentatives ayant recueilli la majorité des suffrages exprimés en faveur des mêmes organisations à ces mêmes élections, quel que soit le nombre de votants.

Toutefois, en ce qui concerne les accords relatifs aux conditions de travail des agents de direction et de l’agent comptable, participent à la négociation les organisations syndicales de salariés représentatives des agents de direction et des agents comptables des organismes du RSI ainsi que l’organisation syndicale dont relève la personne élue, pour ce même régime, pour représenter ces agents dans la commission chargée d’établir la liste d’aptitude à la fonction de directeur ou d’agent comptable.

À défaut d’accord avant leur transfert, les conventions collectives du régime général s’appliquent intégralement et à titre exclusif aux salariés transférés.

3) À partir du 1er janvier 2013, les conventions collectives du régime général s’appliquent intégralement et à titre exclusif aux salariés transférés.

Source : Direction de la sécurité sociale

G. dispositions relatives au maintien des droits et à la coordination entre régimes

Le IV du présent article modifie diverses dispositions des titres VI et VII du livre Ier de la sécurité sociale.

Le 1° du IV réécrit l’article L. 161-8 du code de la sécurité sociale relatif à la continuité des droits aux prestations pour les risques maladie, maternité, invalidité et décès, sans toutefois en modifier le contenu.

Le 4° du IV modifie le chapitre Ier du titre VII, relatif à la coordination entre les régimes et à la prise en charge de certaines dépenses par les régimes. Il propose d’intituler ce chapitre « Dispositions générales », et non plus « Dispositions générales – Dispositions communes à l’assurance vieillesse et à l’assurance invalidité ».

Les 5°, 6° et 7° du IV réécrivent les articles du code de la sécurité sociale relatifs aux règles d’affiliation aux différents régimes de sécurité sociale des personnes en situations de pluriactivité, sans toutefois modifier ces règles.

En vertu du 5°, l’article L. 171-2-1 remplace l’article L. 613-4, tout en modifiant sa rédaction. Il dispose que les personnes exerçant simultanément plusieurs activités sont affiliées et cotisent simultanément aux régimes dont relèvent ces activités.

Le 6° réécrit l’article L. 171-3 qui dispose que par dérogation à L. 171-2-1 précité, les personnes exerçant simultanément une activité indépendante agricole et une activité indépendante non agricole sont affiliées dans le seul régime de leur activité la plus ancienne, sauf option contraire exercée dans des conditions fixées par décret. L’article précise toutefois que ces dispositions ne s’appliquent pas dans deux cas :

– pour les personnes dont l’une des activités est permanente et l’autre saisonnière. Ces personnes sont alors affiliées au régime qui correspond à leur activité permanente ;

– pour les travailleurs indépendants exerçant simultanément une activité indépendante agricole et une activité indépendante relevant du régime micro-social : dans ce cas, ils sont affiliés et cotisent simultanément auprès des régimes dont relèvent ces activités.

Le 7° réécrit l’article L. 622-1, qui devient l’article L. 171-6-1. Celui-ci dispose que les personnes qui exercent simultanément plusieurs activités professionnelles indépendantes sont affiliées et cotisent au régime d’assurance vieillesse dont relève leur activité principale. Pour les personnes ayant exercée simultanément plusieurs activités indépendantes relevant de régimes d’assurance vieillesse distincts, l’allocation est à la charge du régime d’assurance vieillesse dont relevait ou aurait relevé son activité principale.

Le 9° du IV complète l’article L. 172-2 relatif à la coordination entre régimes en cas de maladies ou de maternité, pour préciser que cette coordination est assurée par l’application des dispositions de maintien de droit prévues à l’article L. 161-8, modifié par le 1° du IV.

Le 2° et le 8° du IV procèdent à une modification rédactionnelle, respectivement à l’article L. 161-18 et à l’article L. 171-7, afin de tirer les conséquences de la suppression du RSI.

Le 3° du IV tire les conséquences, à l’article L. 162-14-1, des renumérotations d’articles opérées par le présent article.

H. nouvelles numÉROTATIONS d’articles, Coordinations rédactionnelles et abrogations

1. Nouvelles numérotations d’articles

Le 5° du II vise à regrouper, au sein du chapitre III du titre Ier du livre VI du code de la sécurité sociale, les « dispositions relatives au financement communes à l’ensemble des indépendants ». Sont insérées dans ce chapitre des dispositions qui figuraient dans le livre Ier du même code, en particulier les articles L. 133-5-2, L. 133-6-7, L. 133-6-7-1, L. 133-6-7-2 et L. 131-6-3, respectivement renumérotées articles L. 613-2, L. 613-3, L. 613-4, L. 613-5 et L. 613-9 (d) à i) du 5°). Les seules modifications sont d’ordre rédactionnel et visent à tirer les conséquences de la suppression du RSI.

Le 6° du II créé un chapitre V, intitulé « Contrôles et sanctions », du titre Ier du livre VI. Sont insérées dans ce chapitre des dispositions qui figuraient dans les titres 4 et 5 du livre VI du même code, en particulier les articles L. 652-7, L. 637-1, L. 637-2 et L. 652-4, respectivement renumérotés articles L. 615-1, L. 615-2, L. 615-3 et L. 615-4 (a) à d) du 6°). Là encore, les modifications visent seulement à tirer les conséquences de la suppression du RSI.

Par ailleurs, le e) du 6° complète le chapitre V par un article L. 615-5 nouveau, qui précise que les dispositions du chapitre VII du titre VII du livre III, sont applicables aux prestations servies aux travailleurs indépendants. Il s’agit des sanctions à l’encontre de tout intermédiaire ayant offert ses services moyennant paiement à un assuré social en vue de lui faire obtenir le bénéfice des prestations qui peuvent lui être dues d’une part, et de celles destinées à punir quiconque, soit par menaces ou abus d’autorité, soit par offre, promesse d’argent, ristourne sur les honoraires médicaux ou fournitures pharmaceutiques, aura attiré ou tenté d’attirer ou de retenir les assurés notamment dans une clinique ou cabinet médical, dentaire ou officine de pharmacie.

2. Modifications de coordination rédactionnelle

Le V du présent article procède à de nombreuses modifications de coordination rédactionnelle, afin de tirer les conséquences dans 35 articles du code de la sécurité sociale de la suppression du RSI.

Ces modifications sont effectuées :

– à l’article L. 111-11, relatif aux objectifs de dépenses et de recettes de la CNAM et de la caisse centrale de la MSA, par le 1° du V ;

– à l’article L. 114-16-3, relatif aux agents des organismes de protection sociale habilités à s’échanger tous renseignements utiles en matière de fraude sociale ainsi qu’en matière de recouvrement des cotisations dues et de prestations sociales versées indûment, par le 2° du V ;

– à l’article L. 114-23, relatif à la convention-cadre de performance du service public de la sécurité sociale, conclue entre les organismes nationaux de sécurité sociale et l’État, par le 3° du V ;

– à l’article L. 114-24, relatif au fonds de prospective et de performance de la sécurité sociale, par le 4° du V ;

– à l’article L. 115-9, relatif à la convention pluriannuelle fixant les principes et les objectifs d’une politique coordonnée d’action sociale en vue de la préservation de l’autonomie des personnes âgées, conclue entre l’État et les caisses nationales d’assurance vieillesse, par le 5° du V ;

– à l’article L. 123-1, relatif aux conventions collectives de travail du personnel des organismes de sécurité sociale, par le 6° du V ;

– à l’article L. 123-2-1, relatif aux conventions collectives spéciales relatives aux conditions de travail des praticiens conseils exerçant dans le service du contrôle médical, par le 7° du V ;

– à l’article L. 133-1-4, qui devient l’article L. 133-4-11, relatif au recouvrement partiel des cotisations et contributions sociales, par le 8° du V ;

– à l’article L. 134-1, relatif à la compensation entre les régimes obligatoires de sécurité sociale comportant un effectif minimum, par le 9° du V ;

– à l’article L. 134-3, relatif aux comptes de la CNAV, par le 10° du V ;

– à l’article L. 134-4, relatif aux comptes de la branche maladie, maternité, invalidité et décès du régime général de sécurité social, par le 11° du V ;

– à l’article L. 135-2, relatif aux dépenses prises en charge par le fonds de solidarité vieillesse, par le 12° du V ;

– à l’article L. 135-6, relatif au fonds de réserve pour les retraites, par le 13° du V ;

– à l’article L. 136-3, relatif à la contribution sociale généralisée, par le 14° du V ;

– à l’article L. 173-2, relatif au montant du minimum de pension lorsque l’assuré a relevé d’un ou plusieurs régimes d’assurance vieillesse, par le 15° du V ;

– à l’article L. 182-2-2, relatif à la composition du conseil de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie, par le 16° du V ;

– à l’article L. 182-2-4, relatif aux rôles respectifs du directeur général et du collège des directeurs de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie, par le 17° du V ;

– à l’article L. 182-2-6, relatif aux ressources de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie, par le 18° du V ;

– à l’article L. 241-2, relatif aux ressources destinées à couvrir les dépenses de maladie, maternité, invalidité et décès du régime général, par le 19° du V ;

– à l’article L. 243-6-3, relatif au rescrit social, par le 20° du V ;

– à l’article L. 311-3, relatif aux personnes affiliées obligatoirement aux assurances sociales du régime général, par le 21° du V ;

– à l’article L. 351-15, relatif à la retraite progressive, par le 22° du V ;

– dans l’intitulé du chapitre II du titre II du livre VII, et dans celui de la section II de ce même chapitre, par le 23° du V ;

– à l’article L. 722-1, relatif au régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés, par le 24° du V ;

– à l’article L. 722-1-1, relatif à la possibilité, pour les médecins pratiquant des honoraires différents des honoraires conventionnels de demander à être affiliés au régime d’assurance maladie et maternité des travailleurs indépendants non agricoles, par le 25° du V ;

– à l’article L. 612-3, qui devient l’article L. 722-4, relatif à la contribution de 3,25 % à la charge des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés, au profit du régime d’assurance maladie-maternité du RSI, par le 26° du V ;

– à l’article L. 722-5, relatif au recouvrement des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés, par le 27° du V ;

– à l’article L. 722-6, relatifs aux prestations maladie, maternité et décès dont bénéficient les praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés, par le 28° du V ;

– à l’article L. 722-9, relatif aux modalités de coordination entre le régime des praticiens et auxiliaires médicaux et le régime d’assurance maladie et maternité des travailleurs indépendants non agricoles, par le 29° du V ;

– à l’article L. 742-6, relatif aux personnes pouvant adhérer volontairement à l’assurance vieillesse des travailleurs non-salariés non agricoles, par le 30° du V ;

– à l’article L. 742-7, relatif à l’acquisition des droits aux prestations servies par le régime d’assurance vieillesse des travailleurs non-salariés non agricoles, en cas d’adhésion volontaire à ce régime, par le 31° du V ;

– à l’article L. 752-4, relatif au rôle des caisses générales de sécurité sociale, par le 32° du V ;

– à l’article L. 752-6, relatif à la composition des conseils d’administration des caisses générales de sécurité sociale, par le 33° du V ;

– à l’article L. 752-9, relatif à la composition des conseils d’administration des caisses d’allocations familiales de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion, par le 34° du V ;

– à l’article L. 756-5, relatif aux conditions d’exonérations de cotisations maladie et vieillesse des travailleurs indépendants exerçant leur activité en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, par le 35° du V ;

– à l’article L. 766-2, relatif aux conditions de prise en charge, sur le territoire français, des prestations maladies et maternité par la Caisse des Français de l’étranger, par le 36° du V.

3. Abrogations d’articles

Le VI du présent article regroupe les dispositions abrogées par le présent article. Il s’agit :

– de la section II du chapitre III du titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale, relative au recouvrement des cotisations et contributions de sécurité sociale des travailleurs indépendants, par les 1° et 2° du VI ;

– des sections II bis et 2 quater du chapitre III bis du titre III du livre Ier du même code, relatives respectivement à la modernisation et à la simplification des formalités au regard des travailleurs indépendants d’une part, et aux droits des cotisants d’autre part, par le 3° du VI ;

– de l’article L. 173-3, relatif à l’assurance vieillesse des travailleurs indépendants, par le 4° du VI ;

– de la section V du chapitre II du titre IV du livre II, relative aux modalités de calcul des cotisations d’allocations familiales des travailleurs indépendants non agricoles, par le 5° du VI ;

– des articles L. 611-2 à L. 611-20 relatifs à l’organisation administrative du RSI, par le 6° du VI ;

– des articles L. 612-9 à L. 612-13, L. 613-2, L. 613-9, L. 613-12 à L. 613-14 et L. 613-23, relatifs à l’assurance maladie et maternité des personnes affiliées au RSI, par le 7° du VI ;

– de la section IV du chapitre III du titre Ier du livre VI, relative aux prestations supplémentaires servies aux travailleurs indépendants, par le 8° du VI ;

– de l’article L. 614-1, relatif au contentieux lié au RSI, et les articles L. 621-4, L. 622-2, L. 622-6, L. 623-1, L. 623-2, L. 633-9, L. 633-11-1, L. 634-1 et L. 634-5, relatifs à l’assurance vieillesse et invalidité-décès des personnes affiliées au RSI, par le 9° du VI ;

– du chapitre VII du titre III du livre VI, relatif aux sanctions en cas de non-respect de l’obligation d’affiliation à la sécurité sociale ou de refus de payer les cotisations et contributions dues, par le 10° du VI ;

– des articles L. 642-2-1, L. 642-2-2, L. 651-12, L. 651-13, L. 722-2, L. 722-3, L. 722-4, L. 722-5-1 et L. 722-7, relatifs à l’assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales et au régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés, par le 11° du VI ;

– du XII de l’article 50 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017, relatif à la redéfinition du périmètre des professions libérales affiliées à la CNAVPL, par le 12° du VI.

III. La modification des règles d’affiliation à la CNAVPL

Le présent article prévoit de transférer l’assurance vieillesse de certaines professions libérales de la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d’assurance vieillesse des professions libérales (CIPAV) au régime général.

A. L’affiliation actuelle à la CIPAV est source de complexité et de difficultés de gestion

Si la suppression du régime social des indépendants (RSI) constitue le principal objet du présent article, celui-ci propose également de corriger la segmentation entre les professions artisanales, industrielles et commerciales, d’une part, et certaines professions de services, qui relèvent aujourd’hui du régime des professions libérales, d’autre part.

Les professions libérales sont affiliées pour les risques retraite et invalidité-décès, dans le droit en vigueur, à la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d’assurance vieillesse des professions libérales (CIPAV), qui constitue l’une des dix sections professionnelles de la Caisse nationale de l’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL). Elles relèvent toutefois du RSI – et, à compter du 1er janvier 2018, du régime général – pour la couverture du risque maladie.

Les autres entrepreneurs, assimilés à des travailleurs indépendants, relèvent quant à eux pour l’ensemble des risques de la couverture du RSI – et demain de celle du régime général –, bien que leurs activités soient proches.

Cette segmentation est tout d’abord source de forte complexité pour les organismes de retraite s’agissant de l’appréciation de la frontière entre ces différents périmètres, qui leur demande de consacrer des moyens de gestion importants pour classer l’ensemble des activités, alors même que cette distinction est artificielle.

Par ailleurs, du fait des règles actuelles, le régime d’affiliation est fréquemment incertain et peu lisible pour les entrepreneurs assurés. Un changement d’activité d’importance limitée peut en effet se traduire par un changement de régime, avec les effets potentiellement pénalisants que cela implique pour la pension dès lors que les droits sont ouverts dans un régime non aligné.

En outre, des difficultés spécifiques sont liées à l’affiliation à la CIPAV des micro-entrepreneurs, ayant succédé aux auto-entrepreneurs. Le mouvement massif de création d’entreprises, résultant de la mise en place du régime micro-social simplifié par la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008, a créé une lourde charge de travail supplémentaire pour la CIPAV, qui regroupe désormais 600 000 cotisants relevant de 260 professions distinctes. Près d’un tiers de ces cotisants ont un chiffre d’affaires inférieur à 200 SMIC horaire par an, entraînant une insuffisance du niveau des cotisations versées.

Au total, le périmètre recouvert par la CIPAV et la segmentation juridique avec les travailleurs indépendants affiliés au RSI et, demain, au régime général, semblent source de complexité tant pour les assurés que pour les caisses de retraite.

Pour remédier à cette situation, l’article 50 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 proposait de modifier le périmètre des professions libérales affiliées à la CIPAV : un nouvel article L. 640-1 du code de la sécurité sociale prévoyait ainsi que seules les professions libérales énumérées dans un décret relèveraient de la CIPAV, les autres professions libérales devant être rattachées au RSI.

Cette mesure a néanmoins fait l’objet d’une censure partielle du Conseil constitutionnel ([179]), rendant le dispositif actuel, dont l’entrée en vigueur ne devait intervenir que le 1erjanvier 2019, inapplicable.

Le présent article propose donc de réécrire le dispositif prévu à l’article 50 de la précédente loi de financement de la sécurité sociale, tout en tenant compte de la suppression du RSI.

B. La redéfinition de l’affiliation de certaines professions libérales

Le présent article redéfinit le périmètre couvert par l’assurance vieillesse du régime général. Sont désormais concernées l’ensemble des personnes qui étaient affiliées au RSI, mais également les professions libérales ne relevant pas de la liste figurant à l’article L. 640-1, tel que modifié par le présent article.

En effet, l’article L. 200-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction modifiée par le 1° du I, prévoit que le régime général de sécurité sociale couvre, pour le versement des prestations en espèce au titre de l’assurance vieillesse, les personnes visées à l’article L. 631-1. Cet article, créé par le 12° du II, précise qu’il s’agit des travailleurs indépendants non agricoles, à l’exception des personnes affiliées :

– au régime d’assurance vieillesse des professions libérales, c’est-à-dire les professions libérales figurant à l’article L. 640-1 ;

– à la Caisse nationale des barreaux français (CNBF).

Or, le a) du 17° du II modifie l’article L. 640-1 du code de la sécurité sociale définissant le champ d’application du régime d’assurance vieillesse et d’invalidité-décès des professions libérales. La liste des professions libérales désormais seules affiliées aux régimes d’assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales est complétée, en tenant compte de la décision du Conseil constitutionnel censurant la rédaction de ce même article, créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017. Sont ainsi identifiées :

– les médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, pharmaciens, auxiliaires médicaux, psychothérapeutes, psychologues, ergothérapeutes, ostéopathes ;

– les notaires, huissiers de justice, commissaires-priseurs, syndics ou administrateurs et liquidateurs judiciaires agréés, greffiers, experts devant les tribunaux, mandataires judiciaires à la protection des majeurs, courtiers en valeurs, arbitre devant le tribunal de commerce, experts-comptables, agents généraux d’assurances ;

– les architectes, géomètres, ingénieurs-conseils ;

– les artistes autres qu’artistes-auteurs ;

– les vétérinaires ;

– les moniteurs de ski titulaires d’un brevet d’État ou d’une autorisation d’exercer mettant en œuvre leur activité dans le cadre d’une association ou d’un syndicat professionnel, quel que soit le public auquel ils s’adressent.

C. une entrée en vigueur échelonnée

Le 8° du VII du présent article prévoit des dispositions transitoires afin de faciliter l’entrée en vigueur des nouveaux périmètres respectifs du régime général et de la CNAVPL.

Cet aménagement est nécessaire aussi bien pour le « flux » – c’est-à-dire les nouveaux micro-entrepreneurs ou professionnels libéraux ne figurant pas à l’article L. 640-1, dont l’affiliation se fera obligatoirement au régime général – que pour le « stock » – c’est-à-dire les actuels micro-entrepreneurs ou professionnels libéraux ne figurant pas à l’article L. 640-1, qui pourront exercer un droit d’option.

● Deux dates d’entrée en vigueur sont tout d’abord prévues pour le « flux » des assurés :

– à compter du 1er janvier 2018 pour les micro-entrepreneurs, aux termes du a) du 8° ;

– à compter du 1er janvier 2019 pour les autres travailleurs indépendants relevant des professions libérales non identifiées à l’article L. 640-1, aux termes du b) du 8°.

● S’agissant du « stock », le 8° du VII du présent article met en place un droit d’option pour les professionnels concernés, qui pourront décider de maintenir leur affiliation à la CIPAV ou de basculer au régime général.

Le quatrième alinéa du 8° du VII définit comme principe le maintien de l’affiliation à la CIPAV des travailleurs indépendants ne relevant pas du champ de l’article L. 640-1 du code de la sécurité sociale et affiliés antérieurement à cette caisse.

Il prévoit également les conditions d’exercice d’un droit d’option entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2023 dans le cas du choix du transfert de leur affiliation à l’assurance vieillesse et invalidité du régime général. Ils doivent alors être à jour du paiement de leurs cotisations dues à la CIPAV et, le cas échéant, des majorations et pénalités associées.

Ce changement d’affiliation, qui est définitif, prend effet au 1er janvier de l’année suivant celle au cours de laquelle le droit d’option a été exercé.

Les professionnels qui exerceront leur droit d’option verront la totalité de leur pension liquidée par les CARSAT, aux termes du neuvième alinéa du 8° du VII.

Pour les périodes antérieures au changement d’affiliation, les points acquis dans le régime de base des professions libérales seront multipliés par la valeur de service du point à la date d’effet du changement d’affiliation puis transférés au régime général selon des modalités précisées par décret.

S’agissant du régime de retraite complémentaire, les points acquis à la CIPAV par les travailleurs indépendants ayant exercé leur droit d’option seront convertis dans le régime complémentaire d’assurance vieillesse des travailleurs indépendants, tel qu’il résulte de l’article L. 635-1 modifié par le 16° du II. Le douzième aliéna du 8° renvoie au pouvoir réglementaire la définition des règles de conversion, en fonction des valeurs de service de chacun des deux régimes à la date d’effet de la nouvelle affiliation.

Enfin, les travailleurs indépendants désormais affiliés au régime général et ne relevant pas du régime micro-social pourront bénéficier, à leur demande, de taux spécifiques pour le calcul de leurs cotisations d’assurance vieillesse complémentaire obligatoire. Ils choisiront donc entre le maintien global du niveau antérieur de leurs cotisations et prestations ou l’application immédiate des niveaux de cotisations et de prestations en vigueur au sein du régime de retraite auquel sont affiliés les autres travailleurs indépendants.

Le huitième alinéa du 8° du VII précise les contours de cette dérogation, ouverte jusqu’au 31 décembre 2026. Fixés par décret après avis du conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants, ces taux inférieurs permettront d’assurer une neutralisation des effets de l’affiliation au régime de retraite des travailleurs indépendants en termes de prélèvement tant pour le « flux » que pour le « stock » des professionnels libéraux concernés. Ils donneront lieu, de facto, et à due proportion, à l’acquisition, par rapport aux autres travailleurs indépendants affiliés au régime général, de moindres droits pendant la période de transition de huit ans. Ces taux rejoindront ensuite progressivement le taux normal du régime de retraite complémentaire des travailleurs indépendants.

D. Modifications rédactionnelles

Le b) du 17° du II complète l’article L. 641-1, relatif à la CNAVPL et à ses sections professionnelles, pour préciser les dispositions du code de la sécurité sociale s’appliquant à ces organismes. Il s’agit des dispositions relatives aux règles de constitution et de fonctionnement des caisses (article L. 216-1) et celles applicables aux membres de leur conseil d’administration (articles L. 231-5, L. 231-6-1, L. 231-12, L. 272-1 et L. 272-2), à la garantie des prêts hypothécaires consentis par les organismes de sécurité sociale (article L. 256-3), au contrôle de l’État (articles L. 273-1, L. 281-1 et L. 281-3), à la cession des pensions et rentes d’invalidité et de vieillesse (article L. 355-2), aux modalités de remboursement de trop-perçu en matière de prestations de vieillesse et d’invalidité (article L. 355-3) et aux sanctions contre toute personne qui, moyennant paiement, fait bénéficier un assuré de prestations qui peuvent lui être dues (article L. 377-2).

Le c) du 17° du II crée une section III intitulée « contrôle et sanction » au sein du chapitre Ier du titre IV du livre VI. En vertu du d) du 17° du II, l’article L. 652-6, relatif au contrôle de l’application par les travailleurs indépendants des dispositions du livre VI, confié aux caisses et sections professionnelles relevant des organisations autonomes d’assurance vieillesse des professions libérales, devient l’article L. 641-8 et est inséré dans ce nouveau chapitre.

Le e) du 17° du II complète la section II du chapitre II du titre VI du livre VI, relative au recouvrement des cotisations d’assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales par un nouvel article L. 642-6.

Celui-ci mentionne les règles applicables aux organismes d’assurance vieillesse des professions libérales et aux professions libérales qui y sont affiliées. Il s’agit des règles relatives aux garanties en cas de non-paiement des cotisations (articles L. 243-4 et L. 243-5), au redressement de cotisations et contributions sociales (article L. 243-6-2), aux agents de l’organisme chargé du contrôle de l’application des dispositions du code de la sécurité sociale (articles L. 243-9 et L. 243-11), aux règles applicables lorsqu’un cotisant ne s’est pas conformé aux prescriptions de la législation de sécurité sociale (articles L. 244-1 à L. 244-5, L. 244-7 et L. 244-8-1 à L. 244-14).

Le f) du 17° du II insère dans la première section du chapitre III du titre IV du livre VI, relative à l’ouverture des droits et à la liquidation des prestations de base, l’article L. 133-6-10, qui devient l’article L. 643-0, relatif au rescrit social.

Enfin, le 18° du II complète la section IV du chapitre III du même titre par un nouvel article L. 643-10 prévoyant que la structure des organisations, leurs règles de fonctionnement ainsi que le mode d’élection des membres des conseils d’administration de leurs caisses ou sections de caisses dont déterminées par décret en Conseil d’État, après avis du conseil d’administration de la caisse nationale intéressée.

IV. La modulation des acomptes de cotisations sociales des travailleurs indépendants

Parallèlement à la disparition du RSI, le programme du Gouvernement en faveur des travailleurs indépendants, détaillé le 5 septembre 2017 par le Premier ministre Édouard Philippe, contient plusieurs mesures destinées à améliorer et à simplifier la qualité de service en faveur des travailleurs indépendants, en particulier la possibilité de moduler leurs acomptes de cotisations « en temps réel ».

En effet, contrairement aux salariés, il existe pour les travailleurs indépendants un décalage temporel entre leur activité et les prélèvements de cotisations sur le revenu qu’elle génère. Cela est lié au statut même du travailleur indépendant qui, contrairement au salarié dont les revenus sont communiqués chaque mois par l’entreprise, ne fait qu’une seule déclaration sociale par an, comme le prévoit l’article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale.

Ce décalage, source d’incompréhensions, peut devenir problématique en cas de fortes fluctuations de revenu.

C’est pourquoi le VIII du présent article prévoit la possibilité pour les travailleurs indépendants, par dérogation à l’article L. 131-6-2 précité, d’acquitter leurs cotisations et contributions sociales provisionnelles sur une base mensuelle ou trimestrielle, établie à partir des informations communiquées par ces travailleurs indépendants, en fonction de leur activité ou de leurs revenus mensuels ou trimestriels.

Ce dispositif, proposé à titre expérimental pour une durée d’un an, permet aux travailleurs indépendants de payer davantage de cotisations et contributions sociales les mois de forte activité et d’en payer moins lors les périodes creuses, une régularisation annuelle du montant à acquitter intervenant ensuite, une fois leur compte définitif établi.

Le VIII précise par ailleurs que les travailleurs indépendants concernés participent à titre volontaire à l’expérimentation et à la réalisation de son bilan, les modalités de mise en œuvre de cette expérimentation devant être précisées par décret.

Enfin, ce dispositif doit faire l’objet d’un rapport d’évaluation, réalisé par le Gouvernement au terme de l’expérimentation et transmis au Parlement.

V. Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnances

Le IX du présent article vise à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances, dans un délai de six mois suivant la date de publication de la présente loi, les mesures relevant du domaine de la loi visant à modifier les parties législatives des codes et les dispositions non codifiées, afin d’assurer la cohérence des textes au regard des dispositions du présent article et le respect de la hiérarchie des normes, de regrouper les dispositions qui le justifient dans le livre VI du code de la sécurité sociale et d’abroger les dispositions, codifiées ou non, devenues sans objet.

Il prévoit le dépôt devant le Parlement d’un projet de loi de ratification dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

*

La commission examine l’amendement AS340 de M. Joël Aviragnet.

M. Joël Aviragnet. La loi de financement de la sécurité sociale vise à assurer la maîtrise des dépenses de santé, or cet article est d’une tout autre nature puisqu’il vise à supprimer un régime social, celui des indépendants (RSI). Aussi pensons-nous qu’il s’agit d’un cavalier législatif. Cela d’autant que l’essentiel des dispositions qui y figurent ne portent pas sur les règles relatives au financement du RSI mais sur l’organisation, la gouvernance, la représentation des assurés, les règles d’affiliation, de prestation et de cotisation d’un nouveau système de portée générale. En outre, en intégrant salariés et indépendants dans le régime général sans systèmes différenciés, on peut s’attendre à de sérieux problèmes de gestion. C’est pourquoi la suppression du RSI devrait faire l’objet d’un projet de loi ordinaire à part entière et, de ce fait, bénéficier d’un examen plus approfondi.

M. Olivier Véran, rapporteur général. Je n’ai pas compris si vous étiez favorable sur le fond à la suppression du RSI et si c’est contre la forme que vous vous inscriviez en faux, ou bien si vous étiez défavorable et à la suppression et à la forme.

M. Joël Aviragnet. Nous ne sommes pas opposés à la suppression du RSI mais à la méthode par laquelle vous entendez y procéder.

M. le rapporteur général. Je vous rassure : nous pouvons supprimer le RSI dans le cadre du présent PLFSS puisqu’il s’agit de règles d’affiliation à un régime de sécurité sociale et des modalités de recouvrement des cotisations et contributions sociales.

M. Joël Aviragnet. Cela étant, je persiste à penser que la suppression du RSI mérite un examen plus approfondi, et que cette question doit faire l’objet d’un projet de loi ordinaire.

Mme Carole Grandjean. La création du RSI a tout de même été marquée par de réels problèmes de mise en œuvre. Ce régime et les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) doivent assurer conjointement le calcul, l’encaissement et le recouvrement des cotisations mais avec des systèmes informatiques qui ont créé des dysfonctionnements. Au-delà de l’adossement du RSI au régime général, nous voulons retravailler la méthode en maintenant certaines spécificités inhérentes à l’activité indépendante. L’action sociale dédiée des régimes de retraite complémentaire d’invalidité me paraît ainsi très importante. De même, les règles de cotisation doivent tenir compte de la situation économique des intéressés. Enfin, il faut prendre en considération la gestion spécifique des missions relatives à l’accompagnement des travailleurs indépendants, notamment ceux qui éprouvent des difficultés à acquitter leurs cotisations, mais aussi la surveillance générale de la mise en œuvre de la protection sociale des indépendants par les différents organismes. Or, je tiens à rassurer nos collègues car ces différents éléments figurent bien dans le texte. En outre, à compter du 1er janvier 2018, un conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants garantira les droits des indépendants et le niveau de leurs cotisations.

L’article 11 vise à simplifier les démarches et les conditions de prise en charge des assurés au sein du régime de droit commun des travailleurs indépendants, qui pourront également bénéficier d’une continuité de leur couverture au fil de leur activité. Nous savons en effet que celle-ci peut parfois s’interrompre, reprendre et que ces interruptions sont complexes à gérer. Il nous revient donc, par l’adossement au régime général, de faciliter cette gestion, j’y insiste. Enfin, un comité sera créé afin de piloter la réforme et de veiller à son bon déroulement.

M. Jean-Pierre Door. Nous pensons également que le dispositif en question devrait faire l’objet d’un projet de loi à part entière dès lors que l’article 11 compte à lui seul plus de trente pages. Je n’ai pas encore obtenu de réponse de la part du ministre de l’action et des comptes publics mais il y a un risque constitutionnel sur le fait que l’on rattache brutalement le RSI au régime général. Attention, monsieur le rapporteur général, vous savez que le Conseil constitutionnel a ses règles et, dès l’instant où il sera saisi du texte, il pourrait même faire valoir que l’article relève d’une loi organique car vous changez totalement de régime et vous imposez, dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale, la suppression d’un régime au profit d’un autre.

M. le rapporteur général. Pour aller dans le sens de notre collègue Grandjean, je crois que pas un seul d’entre nous, sur les marchés, pendant la campagne pour les élections législatives, n’a pas été interpellé sur le RSI. Les 6,5 millions de travailleurs indépendants attendent vraiment que les choses changent. Il y a eu des cafouillages, peu importe pour quelles raisons – on dit qu’il y a jusqu’à 20 % d’erreurs dans les systèmes d’information. Évidemment, l’efficacité ne reviendra pas comme par magie, il faudra un peu de temps. Reste que le régime général est totalement adapté pour intégrer et développer les systèmes d’information nécessaires pour améliorer la situation. Le RSI avait néanmoins fait des efforts, ces dernières années, en matière de structuration et d’organisation.

Nous avons auditionné ici même les représentants de la direction du RSI, ceux des syndicats de salariés et ceux des indépendants. Nous avons pu constater une attente très forte. Il s’agit en outre d’un engagement du Président de la République. Des garanties sont prévues pour sauvegarder les emplois.

Pour ce qui est de la forme, j’y insiste, j’ai une confiance absolue. Le travail réalisé avec les administrateurs de l’Assemblée me conduit à avoir une lecture différente de la vôtre monsieur Door, monsieur Aviragnet, et du risque constitutionnel encouru. En outre, le Gouvernement s’en est également assuré.

Je remarque que les députés du groupe Nouvelle Gauche souhaitent que cette proposition fasse l’objet d’une loi organique puisqu’il s’agit d’un sujet très important. Dont acte mais, à l’exception d’une demande de rapport, le présent amendement est le seul déposé par votre groupe sur ce sujet, monsieur Aviragnet.

Avis défavorable.

M. Francis Vercamer. Les députés du groupe Les Constructifs ne voteront pas cet amendement, même si l’article présente un vrai risque d’inconstitutionnalité. Reste qu’il s’agit de rapprocher des régimes spéciaux du régime général de la sécurité sociale.

Lors de l’audition de M. Darmanin, j’ai évoqué les retraites complémentaires des indépendants. Il a alors répondu n’avoir pas avancé sur le sujet. Or, il nous importe que les droits des indépendants soient garantis et que ceux qui ont cotisé pendant un certain nombre d’années puissent bénéficier de leurs droits.

Mme Caroline Fiat. Les députés du groupe La France insoumise ne voteront pas cet amendement. Toutefois, si nous sommes d’accord avec la majorité – notre programme prévoyait également la fin du RSI et donc nous vous suivrons parce qu’il faut être intelligent -, nous défendrons un amendement relatif aux salariés des caisses du RSI.

M. le rapporteur général. Je vous confirme, Monsieur Vercamer, que les retraites complémentaires des travailleurs indépendants seront préservées. Et je remercie Mme Fiat pour sa position constructive.

La commission rejette l’amendement AS340.

Puis elle examine l’amendement AS61 de M. Jean-Pierre Door.

M. Gilles Lurton. Pour avoir assisté aux mêmes auditions des responsables du RSI et des syndicats que vous, monsieur le rapporteur général, je n’ai pas eu le même sentiment d’un soulagement à l’idée de la suppression du RSI telle qu’elle est envisagée par cet article. J’ai même eu plutôt l’impression d’une très grande inquiétude de la part de responsables que j’ai trouvé très déçus.

Le RSI, je suis le premier à le reconnaître, a connu de très importantes difficultés de fonctionnement au cours des premières années, liées à une mauvaise fusion des fichiers au moment de sa création, difficultés qui se sont répercutées jusqu’à ces dernières années et ont eu un effet des plus préjudiciables pour les commerçants, les artisans et autres professions libérales.

J’ai néanmoins remarqué, à l’occasion des nombreuses permanences que je tiens dans ma circonscription, que si j’ai été saisi d’un très grand nombre de réclamations de la part des commerçants et des artisans pendant plusieurs années pendant le précédent quinquennat, ces réclamations ont beaucoup diminué l’année dernière à la suite de l’application des préconisations du rapport remis par Sylviane Bulteau et Fabrice Verdier, nos anciens collègues. Or, j’y insiste, à écouter les commerçants et les artisans, même s’ils gardent une certaine rancœur vis-à-vis du RSI, j’ai l’impression que ces améliorations commencent à produire leurs effets.

Il ne faudrait donc pas que ce soit à ce moment qu’on décide brutalement de supprimer le système en vigueur pour en créer un autre qui présentera à ses débuts les mêmes inconvénients que le précédent.

Aussi le présent amendement propose-t-il une solution qui figurait dans une proposition de loi soutenue par la plupart des connaisseurs du dossier, déposée par MM. Aubert et Le Maire sous la précédente législature et qui a été rejetée par la majorité d’alors.

M. le rapporteur général. Lors des auditions, l’inquiétude portait sur l’emploi : qu’allait-il advenir des salariés du RSI ? Les deux ministres se sont engagés pour le maintien de l’emploi et l’absence de mobilité contrainte, les salariés du RSI étant dès lors intégralement réintégrés dans le régime général – une attention particulière sera même accordée à leurs appétences professionnelles. Cette inquiétude, nous la partageons donc et vous aurez remarqué qu’à chaque audition les premières questions portaient sur ce point.

Au-delà, il y avait aussi la volonté des salariés d’en finir avec le système du RSI, pesant pour eux. Aussi, l’idée de leur permettre demain d’intégrer le régime général et de partir sur de nouvelles bases me semblait-elle correspondre à des attentes sinon unanimes, du moins d’un certain nombre de représentants syndicaux.

Vous proposez de passer à un calcul en fonction des revenus mensuels ou trimestriels des indépendants et non plus en fonction de leurs revenus annuels. J’ai sur ce point une bonne nouvelle : l’article 11 comporte une disposition similaire. Nous sommes donc d’accord sur le principe de votre amendement. Reste qu’en supprimant l’article 11, il supprime la possibilité de mettre en place ce dispositif. C’est pourquoi j’émets un avis défavorable.

M. Pierre Dharréville. J’ai rencontré, il y a quelque temps, des salariés du RSI – ceux notamment de l’Apria RSA (Réunion des sociétés d’assurances) – qui s’inquiétaient de la différence de traitement susceptible d’advenir entre eux à l’occasion de la suppression du RSI. Est-il possible d’obtenir des précisions sur ce point ? Il conviendrait en tout cas qu’ils aient connaissance du calendrier, des postes qui ne leur seront pas proposés, des déplacements géographiques qu’ils seront éventuellement amenés à faire. J’ajouterai une inquiétude supplémentaire : la différence de logiciel entre ceux qui gèrent le RSI et ceux qui travaillent à la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM).

M. Gilles Lurton. Je partage totalement l’inquiétude qui vient d’être exprimée par notre collègue Dharréville. J’ai bien entendu M. Darmanin, lors des questions au Gouvernement, assurer qu’il disposait de toute une équipe qui travaillait au cas par cas pour que les salariés du RSI soient replacés sans qu’ils aient à subir de problèmes liés à la mobilité géographique. Mais quand un siège du RSI se trouve dans une ville où il n’y a pas de CPAM, que deviendront ses salariés ?

J’ai par ailleurs très bien compris l’engagement du Gouvernement selon lequel le montant des cotisations des travailleurs indépendants ne varierait pas la première année ; mais qu’en sera-t-il les années suivantes ?

M. le rapporteur général. Pour ce qui est des organismes conventionnels – un de nos collègues a évoqué l’Apria –, le texte précise que l’ensemble des droits et obligations des organismes délégataires, y compris les contrats de travail afférents à la gestion leur ayant été confiée, sont transférés de plein droit aux organismes de leur circonscription au plus tard le 31 décembre 2020 ; le texte ajoute que ces transferts ne donnent pas lieu à la perception de droits, impôts ou taxes de quelque nature que ce soit. Les équipes du RSI seront, j’y insiste, pleinement intégrées au régime général.

La commission rejette l’amendement

Puis elle en vient à l’amendement AS395 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Le présent amendement vise à rappeler de manière symbolique, dans le premier article du livre II du code de la sécurité sociale, que les assurés salariés et les travailleurs indépendants couverts par le régime général sont obligatoirement affiliés au régime général.

En effet, l’affiliation obligatoire des salariés aux assurances sociales du régime général figure au livre III du code. Or, à la suite de nombreuses modifications, il n’y a plus de disposition équivalente pour les travailleurs indépendants.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement AS396 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Je propose que les organismes du régime général transmettent au conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants, nouvellement créé – par l’article 11 –, toutes les informations nécessaires à l’exercice de ses missions.

En effet, une réelle communication entre les organismes du régime général d’une part et ce nouveau conseil d’autre part, est essentielle pour permettre au conseil de veiller effectivement à la qualité du service rendu aux travailleurs indépendants par les organismes du régime général.

La commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement AS399 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Il s’agit d’ajouter explicitement, au sein du futur conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants, une représentation des assurés retraités parmi les représentants des travailleurs indépendants. En effet, le RSI couvre encore 2 millions de retraités. En outre, sur 18,3 milliards d’euros de prestations qu’il verse, 9,2 milliards correspondent à des pensions de retraites.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement AS321 de Mme Nathalie Elimas.

Mme Nathalie Elimas. À la suite de la crise de 2015, les agriculteurs avaient obtenu une baisse de 7 points de leurs cotisations. C’était une mesure nécessaire pour réduire les charges des exploitants et mettre à niveau notre agriculture avec celle de nos voisins européens, alors même que les charges de nos principaux compétiteurs demeurent moindres que les nôtres. Or, le PLFSS propose une harmonisation du régime des cotisations maladie pour l’ensemble des travailleurs indépendants, agricoles et non agricoles. En conséquence, dès 2018, pour les exploitants, le nouveau barème de cotisations sera progressif avec un taux qui variera de 1,5 % à 6,5 %. Ce nouveau système va faire quelques gagnants mais de nombreux perdants et va alourdir le coût du travail pour certaines exploitations agricoles.

Si nous avons entendu votre réponse à l’amendement présenté par notre collègue Door, le présent amendement propose toutefois de maintenir le gain pour les agriculteurs concernés et ne touche que ceux qui seraient les perdants de la réforme, en maintenant pour ces derniers l’avantage de la baisse des charges, acquis en 2016 par un plafonnement du taux de cotisation des agriculteurs à 3,04 %.

M. le rapporteur général. L’exposé sommaire de votre amendement, madame Elimas, justifie la mesure que vous proposez par une harmonisation de la protection sociale des agriculteurs sur le régime général. Or, l’article 7 que nous avons adopté procède déjà à un alignement du taux de la cotisation maladie des exploitants agricoles sur celui des travailleurs indépendants affiliés au régime général, soit 6,5 % au lieu de 10,04 %.

Cette réduction se substitue à celle de 7 points de la cotisation maladie dont les agriculteurs ont bénéficié en 2016. Cette exonération n’était soumise à aucune condition de ressources, si bien que 50 % de son montant bénéficiaient aux exploitants agricoles dont les revenus étaient les plus élevés. Le Gouvernement privilégie cette fois un abaissement de cotisations qui va favoriser les 60 % des agriculteurs aux revenus les moins élevés.

Avis défavorable.

M. Jean-Paul Lecoq. Je suis assez d’accord avec notre collègue du Groupe du Mouvement Démocrate et apparentés. Mais qu’entend-on par revenus les moins élevés ?

M. le rapporteur général. Il s’agit des revenus jusqu’à 20 000 euros.

M. Jean-Pierre Door. Je soutiens l’amendement de notre collègue. Je trouve très regrettable que nous revenions en arrière sur ce qui a été décidé lors des précédentes législatures et qui était à l’avantage du monde agricole qui reste en souffrance, il faut le rappeler. Plutôt que de chercher à manipuler des chiffres et des pourcentages, il aurait fallu laisser en l’état, j’y insiste, ce qui existait.

Mme Nathalie Elimas. Je sais bien, monsieur le rapporteur général, que mon amendement n’est pas placé au bon endroit et que j’aurais dû le défendre lors de l’examen de l’article 7, mais c’est une réponse sur le fond que je souhaite entendre. Pour les députés de mon groupe, il est injuste d’augmenter les cotisations de certains agriculteurs alors que c’est toute notre agriculture qui est en crise.

Mme Isabelle Valentin. Le coût du travail agricole en France est déjà très élevé : 12 euros avec les charges et après exonérations contre 6 euros en Allemagne et environ 5 euros en Espagne. Aussi, si nous adoptons les mesures proposées par la majorité, c’est la compétitivité agricole de la France qui en pâtira.

Mme Agnès Firmin Le Bodo. Les députés du groupe Les Constructifs voteront cet amendement. Notre agriculture est en grande souffrance et il n’est pas utile d’aggraver la situation.

M. le rapporteur général. Le dégrèvement sera maximal jusqu’à 27 000 euros de revenus annuels et dégressif, ensuite, jusqu’à 43 000 euros de revenus annuels.

M. Jean-Pierre Door. Il n’y a pas beaucoup d’agriculteurs qui ont ce niveau de revenus !

M. le rapporteur général. Vous regrettez que nous parlions chiffres et pourcentages, monsieur Door, mais malheureusement, et vous qui avez une plus longue expérience que la mienne en la matière, le budget de la sécurité sociale comprend de nombreux chiffres et pourcentages… et il faut bien trancher à un moment donné. Je le répète, l’arbitrage du Gouvernement avantage les 60 % d’agriculteurs dont les revenus sont les plus faibles.

J’appelle en outre votre attention sur le fait que le dispositif proposé par Mme Elimas pourrait entraîner une perte de recettes qui serait compensée par une taxe sur le tabac et l’alcool mais sans notion de valeur, sans qu’on sache les conséquences de cette disposition sur l’équilibre général du budget de la sécurité sociale. On navigue donc un peu à l’aveugle, si j’ose dire. C’est pourquoi je réitère mon invitation à ne pas voter l’amendement.

M. Laurent Pietraszewski. Il serait en effet important de pouvoir évaluer les conséquences financières du dispositif proposé par Mme Elimas. Faute de connaître plus précisément les montants qui pourraient être engagés en valeur absolue, il me semble difficile de se prononcer en faveur de l’amendement.

M. Jean-Pierre Door. Le sujet est très important. Le ministre de l’économie est un ancien ministre de l’agriculture. Je vous propose d’examiner la question en séance la semaine prochaine, après que vous en aurez débattu avec lui, monsieur le rapporteur général, afin que nous ayons des explications. Je vous suggère donc de donner une sorte d’avis de report en séance…

Mme la présidente Brigitte Bourguignon. Le règlement, monsieur Door, vous le savez bien, prévoit qu’on adopte ou qu’on rejette un amendement dès lors que son auteur le maintient. Rien ne nous empêchera de revenir sur le sujet en séance.

Mme Isabelle Valentin. Le coût de la main-d’œuvre, dans le secteur agricole, est très important et avec l’adoption des dispositions proposées par la majorité, nous allons favoriser les travailleurs détachés. Pour toutes les activités saisonnières, les agriculteurs embaucheront des travailleurs détachés venant de Pologne ou des pays de l’Est.

M. le rapporteur général. L’intention est sans doute louable, mais personne ici n’est capable de dire quelle est la somme en jeu.

Juste avant la pause dans nos travaux, nous avons adopté l’article 7, qui prévoit des dispositions spécifiques pour les agriculteurs. Je les ai rappelées, en vous donnant les valeurs : le dégrèvement des cotisations sociales sera maximal pour un revenu de 27 000 euros annuels, cette somme est issue d’un arbitrage gouvernemental. Lors du débat en séance, vous aurez tout loisir d’en discuter avec les ministres présents au banc, qui seront peut-être plus convaincants que moi sur ce sujet.

Je réitère mon avis défavorable à cet amendement.

M. Dominique Da Silva. Je défends, comme beaucoup, l’agriculture et les agriculteurs, mais pourquoi, à de tels niveaux de salaire, serait-elle traitée comme une industrie à part et privilégiée en termes de cotisations sociales ?

De nombreux agriculteurs souffrent et il faut les aider. Mais au niveau de rémunération qui est évoqué, le régime commun est tout à fait approprié et ces mesures ne se justifient pas.

La commission rejette l’amendement AS321.

Elle est saisie de l’amendement AS408 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement propose de maintenir la possibilité de créer de nouvelles prestations supplémentaires pour tous les travailleurs indépendants.

Pour les indépendants hors professions libérales, les prestations supplémentaires consistaient en indemnités journalières de maladie. Le rattachement des travailleurs indépendants au régime général a conduit à intégrer ces prestations supplémentaires d’indemnités journalières parmi les prestations servies par le régime général, dont bénéficient les travailleurs indépendants. En conséquence, la possibilité pour les indépendants, hors professions libérales, de bénéficier de prestations supplémentaires a été supprimée par l’article 11.

Je vous propose donc de rétablir cette possibilité, notamment pour leur permettre, s’ils le souhaitent, de bénéficier de prestations supplémentaires au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements AS401, AS402, AS403 et AS404 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Ces différents amendements ont pour objet, conformément au résultat des concertations conduites avec les organisations interprofessionnelles représentatives des professions libérales, d’ajouter plusieurs professions libérales à la liste de celles qui restent affiliées à la CIPAV.

L’amendement AS401 vise les diététiciens ; l’AS402, les experts automobiles qui travaillent auprès des assurances ; l’AS403, les architectes d’intérieur et les économistes de la construction et l’AS404, les guides conférenciers.

M. Jean-Pierre Door. L’an dernier, le transfert des professions indépendantes de la CIPAV vers le RSI a été censuré par le Conseil constitutionnel. Le transfert d’une caisse interprofessionnelle de prévoyance vers le régime social des indépendants ne se fait pas d’un coup de baguette magique, il soulève des problèmes de constitutionnalité. Sinon, tout le monde serait placé dans le même panier et il n’y aurait plus besoin de mutuelles, de compagnie d’assurances ou de compagnies interprofessionnelles. Il y aurait une assurance universelle, mais ce n’est pas le cas aujourd’hui.

Monsieur le rapporteur général, ne risquez-vous pas de subir une nouvelle censure du Conseil constitutionnel ?

M. le rapporteur général. C’est une excellente remarque, et c’est justement la raison pour laquelle ces dispositions sont dans la loi. Le Conseil constitutionnel a censuré le recours au décret pour définir la liste des professions considérées : il nous demande d’inscrire dans la loi la liste exhaustive des professions concernées.

La commission adopte successivement les amendements.

Elle en vient à l’amendement AS360 de M. Xavier Roseren.

M. Xavier Roseren. Cet amendement a pour unique but de compléter cet article, en ajoutant le cas des guides de haute montagne après l’alinéa 182 qui concerne les moniteurs de ski. Leur situation étant similaire, le traitement qui leur est réservé doit l’être aussi.

M. le rapporteur général. Je suis d’accord avec vous, il y a beaucoup de similitudes entre les moniteurs de ski et les guides de haute montagne, je suis donc favorable à votre amendement.

La commission adopte l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement AS18 de Mme Marine Brenier.

Mme Nicole Sanquer. Cet amendement vise à supprimer une contribution à la seule charge des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés.

À l’origine, le régime spécial des praticiens et auxiliaires médicaux se voulait un avantage social. Cependant, cette contribution peut devenir un désavantage selon les circonstances, et favoriser ainsi les praticiens déconventionnés. Cette différenciation ne nous semble pas justifiée par la gestion du risque maladie des praticiens.

Il convient donc de redonner toute son attractivité à la contractualisation conventionnelle en supprimant cette contribution inéquitable imposée aux praticiens conventionnés.

M. le rapporteur général. C’est toute la différence entre le secteur 1 et le secteur 2 vis-à-vis des charges qui pèsent sur les libéraux. Lorsqu’ils exercent sans dépassement d’honoraires, ou sans secteur privé, une partie des cotisations est prise en charge. Lorsqu’il y a des dépassements d’honoraires dans cette activité, il n’y a pas de prise en charge et les cotisations sont plus importantes.

Supprimer les cotisations sur la partie de dépassements d’honoraires que pourraient pratiquer des médecins en secteur 1 dont une partie de l’activité est dans le secteur privé revient à supprimer la différence entre l’exercice à tarif opposable et les dépassements d’honoraires. Cela contrevient aux équilibres négociés par la convention médicale, et pour les autres professions de santé.

Par ailleurs, financer la défiscalisation des dépassements par les recettes du tabac me semble justifier un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement AS400 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Jusqu’au 31 décembre 2019, les anciennes caisses du RSI apportent leur concours aux caisses du régime général, en matière de recouvrement des cotisations dues par les travailleurs indépendants et de versement des prestations dont ils bénéficient.

Cet amendement a pour objet de permettre au personnel des caisses héritières du RSI de signer les actes nécessaires à l’exercice de leurs missions, exercées pour le compte du régime général, pendant la période transitoire de deux ans.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine l’amendement AS238 de M. Jean-Hugues Ratenon.

M. Adrien Quatennens. Monsieur le rapporteur général, la suppression du RSI nous semble relever du bon sens et nous y étions favorables dans notre programme. Mais si certains parlent de mettre un terme à un naufrage, il ne faudrait pas laisser périr l’équipage…

Il est nécessaire de veiller à ce que les salariés des caisses et des organismes associés, qui ont fait de leur mieux dans un contexte souvent difficile, ne pâtissent pas de la fusion avec le régime général. Ces salariés ont tenté de pallier au mieux les difficultés rencontrées, ont tenu à traiter sérieusement les demandes des cotisants, et ils n’ont pas à souffrir de la disparition d’un dispositif mal ficelé.

Nous souhaitons protéger les salariés du RSI de toute mobilité géographique forcée, et nous demandons une application circonstanciée en fonction des régions et de la durée des temps de transports. Si la création du RSI a été difficile, tâchons qu’il n’en aille pas de même de sa suppression.

M. le rapporteur général. Votre amendement pose plusieurs problèmes.

Des problèmes de rédaction tout d’abord, parce que vous parlez de bassins d’emplois sans préciser desquels il s’agit. Il faudrait préciser qu’il s’agit du bassin d’emplois où se situe le lieu de travail des salariés du RSI.

Vous écrivez ensuite que les salariés doivent être transférés : « prioritairement dans le bassin d’emploi » ; il s’agit donc d’une simple priorité et pas d’une garantie. Ainsi, les salariés pourraient en principe être reclassés n’importe où. Votre amendement est donc moins favorable que le texte proposé, ce qui, je n’en doute pas, n’est pas votre intention première.

Enfin, quand bien même votre amendement serait correctement rédigé, le Gouvernement s’est engagé fortement pour que, dans le processus d’affectation des personnels du RSI, les contraintes pouvant peser sur eux en termes de temps de déplacement soient bien prises en compte. La lettre cosignée par la ministre des solidarités et de la santé et le ministre de l’action et des comptes publics l’a rappelé.

À trop restreindre le périmètre, on risque de restreindre les solutions de reprise possibles. Avis défavorable.

Mme Éricka Bareigts. Sur ce sujet de la mobilité, une attention toute particulière doit être portée au personnel du RSI dans les outre-mer. Les mobilités depuis La Réunion vers une ville de la métropole seraient extrêmement compliquées pour les salariés.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement AS261 de M. Thomas Mesnier.

Mme Carole Grandjean. Par cet amendement, nous souhaitons faciliter le paiement des cotisations pour les indépendants en favorisant la faculté d’estimation de ces cotisations.

L’article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale précise le principe du calcul des cotisations dues par les travailleurs indépendants non agricoles ne relevant pas du statut du micro-entrepreneur : elles sont calculées à titre provisionnel sur les revenus de l’avant-dernière année, puis régularisées sur la base du revenu d’activité définitif de la dernière année.

Le même article prévoit la possibilité pour un travailleur indépendant qui anticipe une baisse ou une hausse de son activité de demander la prise en compte d’une estimation pour le calcul de ses cotisations provisionnelles. Néanmoins, en cas d’écart trop important entre le montant de revenu estimé et celui finalement constaté, le travailleur indépendant est redevable d’une majoration de retard.

Nous souhaitons revenir sur ce principe, et favoriser cette faculté d’estimation des revenus annuels en supprimant cette sanction pour les deux années à venir.

M. le rapporteur général. Avis favorable. Suspendre tout système de sanction pendant deux ans devrait permettre d’améliorer le taux de personnes ayant recours à ce dispositif, qui est seulement de 10 % aujourd’hui alors qu’il devrait être bien supérieur.

M. Gilles Lurton. Le groupe Les Républicains votera cet amendement.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine l’amendement AS398 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Il s’agit simplement de prolonger de six mois la durée d’expérimentation relative à la modulation des acomptes de cotisations et contributions sociales dues par les travailleurs indépendants, de façon à améliorer la qualité du service et mettre fin au décalage temporel existant entre leur activité et les prélèvements de cotisations sur le revenu que génère cette activité.

Un an semblait un peu court, un délai d’un an et demi semble plus adapté.

M. Jean-Pierre Door. Cet amendement confirme que nous ne sommes pas certains de pouvoir réaliser ce transfert total du RSI vers le régime général. Si les prestations ne posent pas de problèmes, ce n’est pas le cas du recouvrement. Si vous prolongez la durée d’expérimentation, c’est parce que vous avez peu confiance dans le résultat de l’année à venir.

M. le rapporteur général. Non, monsieur Door. Ce qui est prévu à titre expérimental, c’est de permettre aux travailleurs indépendants d’acquitter leurs cotisations et contributions sociales sur une base mensuelle ou trimestrielle, établie en fonction de leur activité ou de leurs revenus mensuels ou trimestriels.

Cela rejoint l’amendement déposé par votre groupe et discuté précédemment. Mais tandis que vous proposiez de faire cela dans le cadre du RSI, nous proposons de le faire dans le cadre du régime général. La durée de l’expérimentation, un an, ne semble pas suffisante pour avoir un retour exhaustif sur les données.

Cela n’a aucun rapport avec la capacité à transférer au régime général, je tiens à vous rassurer.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine l’amendement AS339 de M. Joël Aviragnet.

M. Joël Aviragnet. J’ai bien entendu que plusieurs mesures sont prévues pour accompagner cette réforme du RSI. Il n’en demeure pas moins qu’au regard des problèmes de gestion que cette suppression risque d’entraîner, une évaluation permettrait d’avoir une analyse précise des effets de cette mesure, alors que lors de sa création, le RSI avait connu des difficultés opérationnelles importantes.

Cette évaluation permettrait aussi d’avoir une vision précise du sort réservé aux 6 000 salariés du RSI qui assurent sa gestion au quotidien.

M. le rapporteur général. Le Président de la République a expliqué, notamment dans le discours qu’il a prononcé devant le Congrès, qu’il souhaitait que les parlementaires soient davantage investis dans leur mission d’évaluation et de contrôle.

Évaluer le transfert du RSI vers le régime général fait partie de nos prérogatives dans le cadre de cette mission de contrôle. Plutôt que de demander au Gouvernement de produire un rapport, je pense que les parlementaires sont capables de le faire eux-mêmes. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 11, modifié.

*

Après l’article 11

La commission est saisie de l’amendement AS22 de Mme Marine Brenier.

Mme Marine Brenier. Cet amendement vise à supprimer une mesure discriminatoire pour les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME), dont les associés sont majoritairement affiliés au RSI, et le seront au futur régime, et à imposer les dividendes versés au régime de droit commun.

Il s’agirait d’un geste fort au bénéfice des TPE, donc des artisans et commerçants. Beaucoup de TPE et PME ont choisi de se transformer en société par actions simplifiées unipersonnelle (SASU) ou société par actions simplifiée (SAS) afin d’éviter cette taxation, ce qui rend le droit existant inefficace, mais également inique pour certaines sociétés à responsabilité limitée (SARL) majoritaires qui se voient surtaxées.

Nous proposons donc de mettre fin à cette mesure discriminatoire et de revenir au droit commun.

M. le rapporteur général. Madame Brenier, ne prenez pas mal ma boutade, mais si vous avez compris cet amendement, ne prenez pas le volant…

Nous avons essayé d’analyser le texte avec les administrations centrales pour en comprendre tous les tenants et aboutissants. Je n’ose vous exposer les motifs pour lesquels je demande le rejet de cet amendement, mais je suis disposé à les détailler si vous le souhaitez. Je vous assure que ce mécanisme est extrêmement compliqué et alambiqué. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement AS24 de Mme Marine Brenier.

Mme Marine Brenier. Il s’agit d’un autre amendement pour défendre les TPE et les PME. Celui-ci sera certainement plus facile à comprendre, puisqu’il vous est proposé de rétablir la déductibilité de 10 % pour frais professionnels pour les gérants majoritaires de ces entreprises.

La suppression de l’abattement des 10 % pour les indépendants affiliés au RSI est fondée sur l’hypothèse fausse que les gérants majoritaires imputent déjà les frais leur incombant personnellement du domicile à leur lieu de travail au travers de la société. Mais c’est faux, car l’administration fiscale n’admet pas la déductibilité de ces frais, qui sont personnels et n’ont pas à figurer dans les frais généraux des sociétés.

C’est pourquoi cet amendement vise à rétablir un traitement juste et asseoir les cotisations sur la base d’un revenu disponible, et non rehausser l’assiette des cotisations sociales sur les frais supportés par les dirigeants de TPE et PME.

M. le rapporteur général. Cet amendement est le même que le précédent, amputé de sa seconde partie.

Pour répondre sur le fond à cet amendement et au précédent, il s’agirait en substance de ressortir de l’assiette des cotisations sociales des indépendants certains éléments qui y ont été réintroduits afin de lutter contre des stratégies d’optimisation. Par exemple, la déduction des frais professionnels de 10 %, qui s’appliquait pour les assiettes sociales comme en matière fiscale, aboutissait à une double déduction de frais, pour un coût estimé à 500 millions d’euros. Autre exemple, les cotisations sociales de prévoyance facultative, dites « Madelin », d’un coût d’un milliard d’euros. Ou encore les dividendes perçus au-delà de 10 % du capital social lorsque l’activité indépendante s’exerce en société. En substance toujours, il arrivait que des rémunérations soient déguisées en dividendes, et ainsi assujetties à l’impôt sur le revenu mais pas aux cotisations sociales. En plafonnant les dividendes déductibles, ces stratégies sont limitées. Le coût de cette pratique était d’au moins 100 millions d’euros.

J’appelle donc au rejet de cet amendement.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement AS131 de Mme Marine Brenier.

Mme Marine Brenier. Nous allons en terminer avec cette série d’amendements. Celui-ci tend à protéger le régime des autoentrepreneurs en empêchant les Urssaf de taxer les sommes versées par les clients au régime général de la sécurité sociale. En effet, les Urssaf essaient de plus en plus de remettre en cause le régime des autoentrepreneurs, ce qui créée une insécurité juridique très forte.

C’est pourquoi cet amendement va encore une fois dans le sens d’une plus grande protection du statut des autoentrepreneurs. On ne peut pas vouloir relancer l’économie du pays en favorisant l’esprit d’entreprise et d’innovation, et d’un autre côté entraver l’utilisation, par les citoyens, des possibilités qu’offrent ces statuts. Cette situation impose une clarification de notre part.

M. le rapporteur général. Cet amendement aborde un sujet intéressant : la frontière entre micro-entrepreneur et salariat. Toutefois, il interdit tout simplement aux Urssaf de procéder à des contrôles liés au travail illégal dès lors que la personne aurait payé ses cotisations de micro-entrepreneur.

Cela ne revient plus à présumer que le travailleur indépendant est de bonne foi, comme le prévoit le droit en vigueur, mais à affirmer que toute fraude est impossible. Tout contrôle deviendrait impossible. De plus, ce serait renoncer à une protection pour ces faux indépendants, qui se voient parfois imposer leur forme de travail.

Cet amendement paraît excessif, et je vous propose de le retirer. À défaut, avis défavorable.

M. Francis Vercamer. Je ne vois pas en quoi l’amendement interdit à aux Urssaf de contrôler.

M. le rapporteur général. Cet amendement propose d’inscrire dans le code de la sécurité sociale l’impossibilité de remettre en cause l’appartenance de travailleurs indépendants au régime micro social, notamment s’il s’agit d’une requalification en contrat de travail.

Si l’on ne peut plus remettre en cause, on ne peut plus effectuer de contrôles.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement AS170 de Mme Agnès Firmin Le Bodo.

Mme Agnès Firmin Le Bodo. Les praticiens conventionnés bénéficient d’un régime d’assurance maladie spécifique, institué par les articles L. 722-1 et suivants du code de la sécurité sociale. Ce régime spécial, lié au conventionnement des praticiens et auxiliaires médicaux libéraux, est adossé au régime général.

Cependant, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a modifié l’article L. 612-3 du code de la sécurité sociale, en augmentant le taux de cotisations de 0,1 % à 3,25 %, et en modifiant l’assiette de calcul, basée sur les revenus liés à l’activité non-conventionnée et aux dépassements d’honoraires.

En médecine bucco-dentaire, il n’y a pas de dépassements, mais un complément d’honoraires, appelé entente directe, justifié par la stagnation des tarifs des soins dits « opposables » au cours des dernières décennies, mais surtout par le blocage des bases de remboursement des prothèses et des traitements d’orthopédie dentofaciale depuis 1988.

Cette situation conduit à un désengagement de l’Assurance-maladie pour les soins bucco-dentaires, les bases de remboursement de ces actes n’ayant plus aucune réalité économique. Désormais, les cotisations au RSI et au régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés sont identiques, il n’y a donc plus aucune raison de conserver une contribution additionnelle, insérée pour les seuls bénéficiaires du régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés, qui renchérit leurs cotisations sans cause réelle.

Qui plus est, depuis le 1er avril 2017, un règlement arbitral s’applique pour les chirurgiens-dentistes, fixant des plafonds à la quasi-totalité des actes à entente directe. Une nouvelle négociation est certes ouverte depuis le 15 septembre, avec pour objectif de s’accorder sur une nouvelle convention qui remplacera le règlement arbitral. Mais les orientations du ministère sont claires dans le maintien du principe de plafonnement.

L’amendement propose donc de supprimer cette taxe récente, qui introduit une rupture d’égalité dans les cotisations payées par les professionnels de santé exerçant le même métier et bénéficiant de prestations d’assurance-maladie similaires.

M. le rapporteur général. Votre amendement est similaire à l’amendement AS18 de Mme Brenier, qui n’a pas été adopté. J’y serai également défavorable.

La cotisation de 3,45 % est assise uniquement sur les dépassements d’honoraires et permet de limiter ces dépassements, donc de favoriser l’accès aux soins.

La question des dentistes sera abordée plus tard. Le règlement arbitral qui s’était appliqué, faute de négociations, sous le Gouvernement précédent, ne s’appliquera pas. Nous proposerons que son application soit reportée pour permettre au dialogue conventionnel entre les syndicats de dentistes, l’Assurance-maladie et les complémentaires d’aboutir à une conclusion prenant en compte le fait que les pratiques dentaires ont évolué, que les tarifs n’ont pas été augmentés depuis des années, et que des actes plus anciens qui ne sont quasiment plus pratiqués sont mieux valorisés que des actes plus innovants. Tout cela relève du dialogue conventionnel, avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

La commission est saisie de l’amendement AS30 de M. Martial Saddier.

M. Martial Saddier. Cet amendement soulève le débat de la pluriactivité, indispensable notamment aux territoires de montagne. Beaucoup de villages en montagne n’existeraient tout simplement plus sans le statut particulier existant pour les pluriactifs, en particulier dans les métiers spécifiques de la montagne. Vous avez accepté tout à l’heure un amendement sur les guides de haute montagne ; il faudra voir d’ici à la séance si les accompagnateurs et les moniteurs n’ont pas été oubliés. En ce qui concerne le régime d’assurance vieillesse, les pluriactifs, notamment les moniteurs, sont rattachés aux professionnels libéraux, soumis à une cotisation minimale forfaitaire. L’activité des moniteurs de ski est sujette à des aléas : pics de saisonnalité – les vacances scolaires –, conditions climatiques… Ces pluriactifs n’ont pas de difficulté à faire valider les trimestres nécessaires tout au long de l’année. C’est pourquoi les différentes majorités les avaient exonérés de cette cotisation minimale forfaitaire pour en rester à un régime de cotisation au premier euro. Toutefois, en 2016, celle-ci a fait place à un régime forfaitaire. Le présent amendement est très général, portant sur les professionnels libéraux, et le suivant concernera spécifiquement les moniteurs de ski.

M. le rapporteur général. Il s’agit à nouveau d’un amendement d’une très grande complexité, mais ce n’est pas de votre faute, c’est parce que le dispositif a évolué par strates et est devenu un magma peu lisible. Bien que vous visiez principalement les moniteurs de ski, cet amendement couvre en fait la totalité des professions libérales affectées à la Caisse, et il n’est pas certain que toutes les professions souhaitent bénéficier de la mesure que vous proposez. Depuis 2014, avec entre autres l’article 26 de la loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, dite « ACTPE », l’article 9 de la LFSS pour 2015 et le décret du 16 juillet 2015, et l’article 21 de la LFSS pour 2016, les choses ont énormément bougé. Je vous invite à redéposer votre amendement en séance pour interpeller le Gouvernement.

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement AS29 de M. Martial Saddier.

M. Martial Saddier. Merci, monsieur le rapporteur général, de n’avoir pas complètement fermé la porte. Je sais bien que, depuis le mois de juin, plus rien ne doit être fait comme avant, mais je rappelle que, pendant cinquante ans, sur quelques sujets, notamment ceux relatifs aux spécificités de la montagne, l’ensemble de la représentation nationale a été unanime, c’est le cas pour les moniteurs de ski. Si vous présentiez un amendement précisant le mien, je n’y verrais que des avantages.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. La dispense n’est pas nécessaire car les moniteurs de ski peuvent relever du dispositif microsocial et ne pas acquitter de cotisations minimales. Ouvrir une dispense de cotisations minimales conduirait au contraire à créer un avantage dans le champ du régime au profit des seuls moniteurs de ski pluriactifs – salariés ou exploitants agricoles –, tandis que ceux qui exerceraient à titre indépendant pour toutes leurs activités professionnelles resteraient soumis à ces cotisations.

La commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement AS236 de M. Jean-Hugues Ratenon.

Mme Caroline Fiat. La croissance exponentielle du nombre de travailleurs indépendants cache mal l’émergence d’un salariat déguisé, véritable casse-tête pour les juristes du travail. Les travailleurs de plateforme ont vu leur nombre exploser, à l’image des coursiers pressés que nous croisons partout dans les grandes villes. Ce qu’il est convenu d’appeler « uberisation » et que nous considérons comme une augmentation du nombre de travailleurs en situation de dépendance économique, donc de faux indépendants, doit nous interroger sur l’avenir de notre système de protection sociale. Soit nous laissons ce type d’emploi se développer, réduisant les retraites de la sécurité sociale tout en contribuant au développement d’un sous-salariat sans droits, soit nous prenons la mesure du phénomène et les décisions adéquates. La requalification en salariat des travailleurs en situation de dépendance pourrait en être une. Le coût pour les finances sociales d’une évolution aussi rapide et incontrôlée mériterait un rapport.

M. le rapporteur général. Ma réponse sera la même que pour les autres demandes de rapport. Pour les seules années 2016 et 2017, il y a eu à ce sujet un rapport de l’IGAS de mai 2016 relatif au salariat à l’épreuve des plateformes collaboratives, dont l’article 10 du présent projet reprend certaines propositions, un rapport du Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFPS) sur la protection sociale des non-salariés, en janvier 2017, et une étude de la DARES d’août 2017 sur l’économie des plateformes. Les sources d’information sont donc déjà nombreuses. Je vous invite à retirer l’amendement.

Mme Caroline Fiat. Je le maintiens car je ne suis pas certaine qu’un rapport existe sur les cotisations sociales.

La commission rejette cet amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement AS237 de M. Jean-Hugues Ratenon.

Mme Caroline Fiat. Les contours de la mise en œuvre opérationnelle de la suppression du RSI appellent à la vigilance quant aux impacts juridiques de ce changement sur les contrats de travail des salariés. C’est pourquoi nous demandons la remise d’un rapport afin de savoir ce qu’il adviendra de la protection sociale des indépendants.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, d’autant plus que le délai prévu est de six mois alors que la période transitoire doit s’achever dans deux ans : il faudrait donc évaluer le dispositif après un quart à peine de la période transitoire…

La commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement AS363 de M. Julien Aubert.

M. Jean-Pierre Door. Nous demandons un rapport du Haut conseil du financement de la protection sociale (HCFPS) sur les cotisations sociales des personnes non salariées. J’étais membre du Haut Conseil sous la précédente législature : il dispose d’informations et d’analyses très précises et détaillées.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. L’article 7 du projet de loi permet des gains de pouvoir d’achat pour 75 % des travailleurs indépendants : 270 euros par an pour un indépendant au SMIC, 550 euros par an pour un indépendant gagnant 2 400 euros, soit deux SMIC, en un mot pour tous les indépendants dont les revenus annuels nets sont inférieurs à 43 000 euros. Nous n’avons pas besoin de rapport : les bonnes nouvelles sont dans la loi !

La commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS365 de M. Julien Aubert.

M. Gilles Lurton. J’aimerais partager l’optimisme du rapporteur général quant aux gains des indépendants. Un certain nombre de personnes ont beaucoup souffert ces dernières années des dysfonctionnements du RSI et, même si j’ai le sentiment que les choses sont en train de s’améliorer, elles en subissent encore les conséquences aujourd’hui car tous les dossiers ne sont pas complètement réglés. Nous demandons donc que le Gouvernement remette au Parlement un rapport qui étudie les conditions de la création d’un fonds d’indemnisation des cotisants au régime social des indépendants ayant subi un préjudice en raison de dysfonctionnements du RSI.

M. le rapporteur général. En 2012, la Cour des comptes évoquait une « catastrophe industrielle » au sujet de l’interlocuteur social unique (ISU) créé en 2008 sous un autre gouvernement. Ce sont en effet 1,5 milliard d’euros de cotisations auxquelles le régime a dû renoncer parce que tout dysfonctionnait. L’objet de la suppression du RSI est aussi de tourner cette page. Aujourd’hui, les dysfonctionnements, qui ne sont pas acceptables, sont en général réparés, même avec retard, et l’adossement au régime général s’accompagnera d’une réflexion sur ce qui s’est passé afin d’éviter de répéter les mêmes erreurs. Avis défavorable.

M. Gilles Lurton. Je vous remercie d’indiquer que les dysfonctionnements sont réparés « en partie » : car ils ne le sont pas tous, même si je perçois une évolution positive depuis quelques mois. Et c’est au moment où les choses vont beaucoup mieux que l’on interrompt le processus.

La commission rejette cet amendement.

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Chapitre III Dispositions relatives à la fiscalité comportementale

Article 12 Augmentation des droits de consommation applicables au tabac et engagement du rattrapage de la fiscalité applicable en Corse

I. Une fiscalité reposant sur les droits de consommation

1. La fiscalité comme levier de réduction du tabagisme

● La consommation de tabac reste une préoccupation sanitaire majeure dans un pays où près de 73 000 morts prématurées sont constatées chaque année – soit 200 par jour –, s’ajoutant aux centaines de milliers de malades associés. La consommation de tabac tuerait davantage en France que l’alcool, les drogues illicites, les accidents de la route et le sida réunis ([180]). Elle reste, selon l’organisation mondiale de la santé (OMS), la première cause évitable de mortalité dans le monde.

Les conséquences sanitaires du tabac ne doivent néanmoins pas être prises en compte isolément. Ainsi, la consommation de tabac comporte également :

– un coût environnemental. Outre la déforestation, il peut être rappelé que 4 300 milliards de mégots de cigarettes seraient jetés dans les rues chaque année, soit 137 000 par seconde ;

– un coût social. Une récente étude économique évaluait ce coût à 122 milliards d’euros ([181]). Il cumule un coût externe (valeur des vies humaines perdues, perte de qualité de vie) et le coût pour les finances publiques (dépenses de prévention, répression et soins, économie de retraites non-versées et recettes fiscales).

● La fiscalité constitue un levier efficace des politiques de réduction du tabagisme. Le graphique ci-dessous illustre la corrélation entre l’augmentation des prix – résultant de l’augmentation des droits de consommation – et la consommation de tabac.

Évolution du tabagisme quotidien en France entre 2000 et 2016

parmi les 15-75 ans et du prix du tabac

Source : Santé publique France, à partir des données de l’Observatoire française des drogues et des toxicomanies (OFDT).

Certaines conditions doivent toutefois être remplies afin de garantir l’efficacité du levier fiscal sur la consommation de tabac. Ainsi, des hausses importantes et répétées ont démontré une efficacité supérieure à celle de hausses identiques étalées sur la durée. Les hausses intervenues sur la période 2002-2004 dans le cadre du premier « plan cancer » auraient à la fois conduit 1,5 million de fumeurs à arrêter leur consommation et diminué la prévalence tabagique chez les jeunes publics.

Par ailleurs, le levier fiscal est considéré comme d’autant plus efficace qu’il s’accompagne de mesures de prévention et d’aides, par exemple au sevrage.

La mise en place du Fonds national de prévention du tabagisme, créé fin 2016 ([182]), constitue à ce titre une réponse déterminante pour renforcer l’efficacité des politiques préventives. Adossé à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), le fonds est financé par la contribution sociale sur le chiffre d’affaires des distributeurs de tabac, créée par l’article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 ([183]). Cette contribution étant assise sur le chiffre d’affaires de l’année 2017, son produit ne sera affecté au fonds qu’en 2018. Pour sa première année d’existence, le fonds a donc débuté le recensement des projets éligibles afin d’engager leur financement dès 2018.

● La mobilisation du levier fiscal implique de mesurer attentivement – et, le cas échéant, de corriger – les conséquences sur la vente et la circulation de produits de tabacs.

Les risques liés à la contrebande ou à l’obtention de produits sur internet doivent être pris en compte et impliquent une coordination efficace entre acteurs. Le volet relatif aux politiques de traçabilité, en particulier, doit être mobilisé davantage en association avec les buralistes et les fabricants.

Lors de son audition par la Commission des affaires sociales, la ministre des Solidarités et de la santé a ainsi rappelé l’engagement du Gouvernement dans « la lutte acharnée contre le trafic illégal ».

Le Gouvernement a précisé lors de cette audition plusieurs axes de son action dans ce domaine, avec en priorité :

– le renforcement des effectifs des douanes, avec deux cents équivalent à temps plein (ETP) supplémentaires annoncés pour 2018 ;

– la concrétisation d’une harmonisation de la fiscalité du tabac à l’échelle européenne, dans le cadre de déplacements conjoints de la ministre des Solidarités et de la santé et du ministre de l’Action et des comptes publics dans d’autres

États-membres ;

– l’aide à la modernisation de l’activité des buralistes, en renforçant leur diversité de missions et en reconnaissant le volet social de leur action ;

– le renforcement de la lutte contre la vente de produits du tabac sur internet, qui relève de la contrebande et pourrait être plus lourdement sanctionné.

2. Le droit commun de la fiscalité applicable aux produits de tabac

● Le droit fiscal soumet les produits de tabac à un droit de consommation dual :

– d’une part, un droit spécifique, exprimé en valeur absolue en euros par millier d’unités (cigarettes, cigares et cigarillos) ou millier de grammes (tabac à rouler et autres tabacs à fumer) ;

– d’autre part, un droit proportionnel, qui résulte de l’application d’un taux au prix de vente toutes taxes comprises.

Ce droit de consommation doit au minimum atteindre un plancher, appelé « minimum de perception ». Ce dernier :

– est fixé par millier d’unités ou par millier de grammes ;

– peut être majoré de 10 % au plus, par arrêté des ministres du budget et de la santé ;

– ne s’applique pas aux tabacs à priser et à mâcher.

Ce droit de consommation, qui correspond à un droit d’accise, est dû mensuellement par les fournisseurs pour les produits mis à la consommation ou importés en France. Il est recouvré par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI).

● S’ajoute à ce droit de consommation un taux de TVA calculé en appliquant le taux au prix de vente au détail. Pour un taux normal de TVA à 20 %, le taux applicable au prix de vente est de 16,6667 % ([184]).

● Outre la fiscalité, le prix de vente au détail doit également être diminué d’une remise brute allouée au débitant. Son niveau, déterminé par un arrêté du ministre du budget ([185]), est aujourd’hui fixé à 9,44 % du prix de vente.

3. Le régime fiscal dérogatoire applicable en Corse

a. La prévalence du tabagisme en Corse

Les données relatives à la consommation de tabac en Corse et aux conséquences sanitaires associées surpassent dans des proportions inquiétantes les moyennes nationales.

Les données suivantes recensées par l’Agence régionale de santé corse retiennent l’attention :

– en 2015, un quart des 255 nouveaux cancers de la sphère ORL (lèvres, pharynx et cavité buccale) et respiratoire (bronches et poumons) était lié au tabagisme ;

– le taux de mortalité par cancer du poumon des habitants corses est supérieur à la moyenne nationale, pour les hommes – +12 % – et, dans des proportions renforcées, pour les femmes – +27 % ;

– 38 % des jeunes corses de 17 ans fument quotidiennement, là où la moyenne nationale s’élève à 32,4 %.

Au total, la consommation de produits de tabac en Corse par habitant serait de 25 % supérieure à celle du continent. Cette consommation supérieure peut être rapprochée du régime fiscal dérogatoire, conduisant à un prix de vente inférieur à celui pratiqué sur le continent – le prix moyen pondéré du paquet de cigarettes étant de 5,1 euros.

b. Une fiscalité différenciée par rapport au continent

● Une fiscalité dérogatoire s’applique aux produits de tabac mis à la vente en Corse, définie à l’article 575 E bis du code général des impôts. Plusieurs justifications ont été avancées jusqu’alors pour justifier ce cadre spécifique, notamment la compensation de l’insularité, avec une affectation des recettes fiscales issues de la vente de tabac à la collectivité de Corse.

Ce régime spécifique a été mis en œuvre en conformité avec le droit de l’Union européenne, les directives relatives au rapprochement des accises communautaires ayant dès l’origine admis le principe d’une fiscalité différenciée pour une période limitée dans le temps. Il a ensuite été prorogé par étapes, notamment par la directive du 5 décembre 2003 ([186]).

La directive du 11 juin 2011 ([187]) mentionne le cas spécifique de la Corse et fixe au 31 décembre 2015 l’échéance au-delà de laquelle la convergence devra avoir été effectuée avec le continent. Cette convergence est néanmoins attendue comme progressive afin d’éviter tout déséquilibre et de prendre en compte la situation économique et sociale de l’île.

La lecture de son alinéa 22 reste d’actualité : « afin d’éviter de porter préjudice à l’équilibre économique et social de la Corse, il est à la fois essentiel et justifiable de prévoir une dérogation jusqu’au 31 décembre 2015 en vertu de laquelle la France peut appliquer un taux d’accise inférieur à celui appliqué au niveau national aux cigarettes et autres tabacs manufacturés mis à la consommation dans l’île. À cette date, les dispositions fiscales applicables aux tabacs manufacturés mis à la consommation en Corse devront être pleinement alignées sur les dispositions applicables sur le continent. Toutefois, il y a lieu d’éviter un changement trop brutal et, par conséquent, de procéder à une augmentation progressive de l’accise actuellement appliquée aux cigarettes et au tabac fine coupe destiné à rouler les cigarettes en Corse ».

● Les recettes issues des droits de consommation sont affectées à la Corse, par dérogation au droit commun, dans le cadre du « financement de travaux de mise en valeur de la Corse ». Le produit est ainsi versé :

– à hauteur d’un quart au budget des départements de la Corse ;

– aux trois quarts au budget de la collectivité territoriale de Corse.

● En dépit d’augmentations par étapes, le régime dérogatoire reste applicable en Corse. Il est ainsi prévu que le prix appliqué dans les départements de Corse est au moins égal à :

– 75 % des prix de vente continentaux, pour les cigarettes ;

– deux tiers de ces prix, pour les tabacs à rouler, les autres tabacs à fumer et les tabacs à priser et à mâcher ;

– 85 % de ces prix pour les cigares et les cigarillos.

● L’absence d’uniformité des droits de consommation entre la Corse et le continent expose aujourd’hui la France à des procédures visant à sanctionner le non-respect du droit de l’Union européenne.

II. Une augmentation différenciée programmée sur trois ans

1. Une augmentation programmée sur trois ans

● L’augmentation programmée de la fiscalité applicable au tabac s’effectuera en cinq étapes, identifiées du I au V de l’article 12 selon le calendrier suivant :

– une première augmentation significative au 1er mars 2018 ;

– deux augmentations en 2019, au 1er avril et au 1er novembre ;

– deux augmentations en 2020, également au 1er avril et au 1er novembre.

Au total, selon l’étude d’impact du projet de loi ([188]), ces trois vagues d’augmentation des droits de consommation devraient se traduire par une augmentation du prix de vente de 20 % pour les cigarettes et 25 % pour les autres catégories de tabacs. Avec une élasticité estimée à – 0,75, la vente devrait donc diminuer de 15 % pour les cigarettes et de 19 % pour les autres produits de tabac.

En amont de ces augmentations, le Gouvernement a annoncé son intention de relever de 10 % les minima de perception par arrêté. Relevant du pouvoir réglementaire, cette faculté n’est donc pas inscrite dans le dispositif de l’article 12 et a été mise en œuvre dès septembre 2017 ([189]).

● Ce calendrier peut néanmoins être considéré comme prévisionnel, dès lors que des ajustements seront nécessaires dans le cas d’une augmentation des prix à la vente ou d’une réduction de la consommation inférieures à celles attendues.

Un suivi in itinere du dispositif sera donc effectué, afin d’évaluer les effets de la première augmentation et d’opérer, le cas échéant, les aménagements nécessaires. L’étude d’impact précise que « si les prix observés au cours de la période 2018-2020 venaient à être inférieurs aux cibles envisagées, des ajustements réglementaires ou législatifs pourraient être effectués avant 2020 » ([190]).

La répercussion sur le prix à la vente ou sur la consommation dépend fortement des hypothèses retenues par le Gouvernement. Trois doivent être regardées avec une attention particulière :

– l’élasticité de la demande au prix, tout d’abord, reposant sur des conventions de calcul et pouvant varier fortement selon les études. Le Gouvernement retient une hypothèse de – 0,75, considérée comme une élasticité moyenne selon les types de produits consommés. Une augmentation des prix de 1 % entraînerait en ce sens une réduction de la vente en volume de 0,75 %. À titre de comparaison, selon les données de l’étude d’impact, l’augmentation des prix des tabacs à rouler de 15 % en 2017 – résultant de l’augmentation des droits de consommation inscrite dans la LFSS pour 2017 – aurait entraîné une diminution des ventes de 8 %, soit une élasticité de – 0,5. Le Gouvernement estime néanmoins que « l’importante ampleur de la mesure » et « les fortes incitations à adopter des comportements d’évitement qui résulteront de cette hausse » justifient de retenir une hypothèse supérieure ([191]). Au-delà de 2018, l’élasticité-prix serait revue légèrement à la baisse, sans que le Gouvernement n’en précise toutefois le niveau précis ;

– les comportements des fabricants, ensuite, choisissant de répercuter une partie de l’augmentation des droits de consommation sur leurs marges ou sur le prix de vente. Le Gouvernement formule l’hypothèse d’un niveau de marge constant des fabricants, c’est-à-dire d’une répercussion intégrale sur les prix. Cette hypothèse – dont le suivi sera décisif pour atteindre les niveaux de prix attendus à 10 euros en 2020 – est déterminante pour l’efficacité de la mesure ;

– les effets de substitution, enfin, pouvant entraîner un report de la consommation vers d’autres produits, voire vers des produits de contrebande ou de points de vente frontaliers. À ce titre, une diminution des ventes ne suffit pas à témoigner de celle de la consommation. L’analyse précise du comportement des consommateurs devra donc être menée.

● Au total, les augmentations successives de la fiscalité applicable au tabac devrait générer des recettes supplémentaires dès 2018, la réduction attendue des ventes étant supposée plus que compensée par l’augmentation des droits de consommation.

Impact financier de la mesure pour la caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAMTS)

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, à partir du projet de loi.

S’y ajouteront également les recettes supplémentaires de TVA, affectées au budget de l’État. Selon les informations transmises par le Gouvernement au rapporteur général, elles s’élèveraient à 66 millions d’euros en 2018.

2. Une augmentation différenciée selon le produit consommé

● Le calendrier d’augmentation du prix de vente des cigarettes visé par le Gouvernement est représenté sur le graphique ci-dessous. Il conjugue le relèvement précité des minima de perception par voie réglementaire en 2017 et les cinq augmentations successives prévues par voie législative entre 2018 et 2020.

Augmentation projetée du prix de vente moyen d’un paquet

de vingt cigarettes (en euros)

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, à partir des données du Gouvernement.

L’augmentation applicable aux cigarettes s’effectuera à un rythme inférieur à celle prévue pour les autres catégories de produits. Le Gouvernement justifie ce choix par le risque d’effet de substitution vers des produits bénéficiant d’une fiscalité réduite.

● Les droits de consommation applicables aux cigares et aux cigarillos augmenteraient davantage que ceux applicables aux cigarettes.

Le Gouvernement avance deux arguments pour motiver ce choix :

– une fiscalité inférieure sur ces produits, d’une part – estimée à 23 % sur le prix moyen, contre plus de 60 % pour les cigarettes ;

– un risque d’effet de substitution, d’autre part, l’étude d’impact évoquant un possible basculement de la consommation « au profit de cigarillos ‘ressemblant’ à des cigarettes » ([192]).

L’augmentation programmée s’appliquera davantage à la part spécifique, afin de tirer les premiers prix de marché vers le haut. Ce choix est justifié par l’étude d’impact « compte tenu de la forte hétérogénéité des produits appartenant à cette catégorie » ([193]). En conséquence, le poids de la part proportionnelle dans la fiscalité totale applicable à ces produits devrait diminuer d’un point chaque année.

● L’augmentation de la fiscalité applicable au tabac à rouler prolonge la réforme engagée par l’article 29 de la LFSS pour 2017.

Le constat posé alors – celui d’une attractivité du tabac à rouler résultant notamment d’une fiscalité avantageuse entraînant in fine un prix de vente réduit – justifiait une augmentation du poids des droits de consommation pour cette catégorie de produits, afin de les rapprocher de ceux applicables aux cigarettes.

Poursuivant cette démarche, l’article 12 augmente, dans des proportions légèrement supérieures à celles prévues pour les cigarettes, les droits de consommation et le minimum de perception applicables aux tabacs à rouler. L’étude d’impact fixe un objectif d’augmentation de son prix de vente de 0,9 euro par an.

Cette augmentation, dont le rythme est reproduit dans le tableau ci-dessous, se justifie d’autant plus par le maintien d’un prix de vente inférieur pour le tabac à rouler malgré une fiscalité désormais proche de celle appliquée aux cigarettes. Selon les données transmises par le Gouvernement, la mesure adoptée dans la LFSS pour 2017, conduisant à une augmentation des prix de 15 % sur l’année, se serait traduite par une diminution de la consommation de ce tabac de 8 %.

Un rythme d’augmentation supérieur est prévu pour les autres tabacs à fumer, recouvrant pour l’essentiel les tabacs à pipe.

● Les droits de consommation applicables aux tabacs à priser et à fumer, enfin, augmentent dans les mêmes proportions. En l’absence de part spécifique ou de minimum de perception, seule la part proportionnelle augmentera sur la période.

3. L’application d’un mécanisme d’indexation des droits de consommation au-delà de 2020

L’article 12 complète ce dispositif par un mécanisme d’indexation des droits de consommation destiné à prendre le relais des cinq augmentations prévues entre 2018 et 2020.

Les parts spécifiques et les minima de perception seraient augmentés chaque année au 1er janvier, avec l’application d’un mécanisme d’indexation sur l’indice des prix à la consommation hors tabac de l’avant-dernière année, publié par l’INSEE. L’arrêté serait signé par le ministre chargé du budget.

Ce relèvement ne pourrait pas excéder 1,8 %. Ce mécanisme peut être rapproché de celui prévu pour la fiscalité applicable aux boissons alcoolisées, l’article 402 bis du code général des impôts prévoyant une indexation similaire au 1er janvier de chaque année.

III. L’amorce du processus de convergence de la fiscalité du tabac applicable en Corse

1. L’engagement d’une convergence de trois ans

L’article 12 procède également à l’augmentation des droits de consommation applicables en Corse.

En cohérence avec le dispositif prévu pour la fiscalité de droit commun sur le continent, l’augmentation applicable en Corse est :

– progressive, suivant un calendrier de cinq étapes, du 1er mars 2018 au 1er novembre 2020, également à hauteur d’un euro par an ;

– différenciée, selon le produit de tabac mis à la vente.

L’augmentation prévue en Corse se distingue néanmoins par :

– son niveau proportionnellement supérieur, appuyant ainsi l’objectif affiché de convergence des prix ;

– l’élasticité de la demande au prix, fixée par le Gouvernement à – 0,85, soit un niveau supérieur à celui envisagé pour le continent.

Au total, l’augmentation des droits de consommation en Corse devrait générer une recette supplémentaire de 22 millions d’euros en 2021, qui reste affectée à la collectivité de Corse.

● S’agissant des cigarettes, l’augmentation attendue par le Gouvernement en Corse est la suivante :

– + 1 euro en mars 2018 ;

– + 0,5 euro en avril puis novembre 2019 ;

– + 0,5 euro en avril 2020 et + 0,4 euro en novembre 2020.

Le paquet de vingt cigarettes devrait donc passer de 5,10 euros à 8 euros.

● Les augmentations de droits de consommation applicables aux autres produits de tabac sont retracées ci-dessous. Elles amorcent également la convergence avec la fiscalité applicable sur le continent.

2. Un alignement envisagé au-delà de 2020

Le rattrapage engagé par l’article 12 du projet de loi devra être complété par un processus de « convergence totale » ([194]), pour reprendre les termes du Gouvernement dans la présentation du dispositif. À partir de 2021, des mesures supplémentaires devront donc être mises en œuvre pour rendre notre droit fiscal conforme au droit de l’Union européenne et ne plus exposer la France à des sanctions. Ces mesures ne sont toutefois pas précisées à ce stade et s’appliqueront « dans des conditions qui doivent encore faire l’objet de travaux ».

*

La commission est saisie des deux amendements identiques AS62 de M. Jean-Pierre Door et AS132 de Mme Isabelle Valentin.

Mme Josiane Corneloup. Le tabac n’est pas un produit comme les autres : sa consommation constitue aujourd’hui, et de loin, la première cause de mortalité évitable en France, avec environ 73 000 décès chaque année, soit 200 morts par jour. Il est actuellement responsable de plus d’un décès sur cinq chez les hommes. La baisse du tabagisme, en particulier chez les jeunes, est un enjeu de santé public majeur, il y a consensus sur cela.

Pour autant, nous arrivons à un tournant. Alors que notre pays pratique des prix très sensiblement supérieurs à ceux des pays voisins, un marché parallèle très important s’est installé, pour environ 27 % des ventes, et il rend de moins en moins opérantes les mesures que nous prenons pour lutter contre le tabagisme. La nouvelle hausse proposée, comme le paquet neutre en son temps, n’aura vraisemblablement pas d’impact, ou très peu, sur la consommation de tabac.

La priorité absolue, si l’on veut retrouver de l’efficacité, c’est de lutter réellement contre le trafic parallèle. Pour cela, comme le rappelle Éric Woerth, président de la commission des finances : « La seule façon de lutter contre le marché parallèle du tabac, c’est la traçabilité. Il suffit de mettre en application la convention de l’OMS. » C’est pour ces raisons que nous proposons de supprimer cet article.

Mme Isabelle Valentin. Le tabac est un fléau. Avec 66 000 décès chaque année en France, l’enjeu est de taille. Le tabac coûte environ dix milliards d’euros aux finances publiques.

Ces derniers temps, la profession de buraliste a trop souvent été attaquée par des mesures défavorables à son activité – paquet neutre, augmentation des prix, etc. –, qui coûtent cher, qui n’ont jamais démontré leur efficacité et qui ont eu au contraire des effets pervers, avec le développement du marché parallèle, qui représente aujourd’hui 30 % des ventes.

La réalité est que ces dispositions ont contraint de nombreux buralistes de nos communes, souvent rurales, à fermer leurs établissements. Or, ils forment notre tissu économique de proximité, ils sont, dans nos communes, les figures du lien social, ils incarnent des valeurs qui peuvent nous rassembler : le travail, le mérite, l’esprit d’entreprise. Il faut donc les accompagner et non les stigmatiser.

Je vous propose des mesures concrètes pour lutter contre le tabagisme sans mettre en péril l’activité des buralistes : un grand plan de prévention, une harmonisation européenne des prix, une intensification des contrôles de la vente parallèle. Elles permettront à l’État de récupérer le manque à gagner important pour nos buralistes, qui souhaitent vivre de leur métier, et à nos concitoyens de prendre conscience des méfaits du tabac. Cet amendement vise donc à supprimer l’article 12.

M. le rapporteur général. L’augmentation du prix de paquet de cigarettes à dix euros en trois ans est un engagement présidentiel. Un engagement courageux car ce sera la plus forte augmentation depuis que la cigarette existe dans notre pays. C’est un engagement de santé publique majeure. On ne sauve pas des vies en luttant contre la contrebande mais en luttant contre le tabagisme, en augmentant le prix du tabac. Avec le passage du prix de 3,60 euros à 5 euros entre 2002 et 2004, 1,5 million de fumeurs ont arrêté de fumer. Aujourd’hui, 200 personnes meurent encore chaque jour du tabac dans notre pays : ce sont donc 73 000 morts directement causées par le tabac chaque année, sans compter les innombrables maladies cardiovasculaires, les AVC, les infarctus, les cancers…

Vous avez raison de souligner qu’il faut travailler à une harmonisation des prix au niveau européen et lutter efficacement contre la contrebande. Le Gouvernement prend des dispositions : création de 200 postes supplémentaires dans l’administration des douanes, nouveau cadre de traçabilité, opérationnel dès 2019, coordination des parquets, fonds de prévention du tabagisme doté de plus de 100 millions d’euros en 2017, le « mois sans tabac » qui va démarrer le 1er novembre, les mesures du plan cancer… Il faut aussi des dispositifs d’accompagnement des jeunes : dire à un adolescent de seize ans que fumer va le tuer ne le dissuadera pas, on doit expliquer aux plus jeunes comment le tabac bouche les artères, provoque des mutations cellulaires et des cancers. Les pays qui ont réussi à lutter efficacement contre le tabagisme des jeunes, comme l’Allemagne et surtout l’Australie – 2,5 % des jeunes fument en Australie contre près de 25 % en France –, ont mené des campagnes de prévention proactives. Il n’empêche qu’une augmentation importante du prix du paquet de cigarettes sauve des vies, on le sait.

Je demande donc le retrait de ces amendements. Nous devons débattre de la façon dont assortir l’augmentation du prix de mesures opérationnelles, y compris pour les buralistes, que j’ai reçus ici pour discuter des reconversions professionnelles car on ne peut poursuivre l’objectif de mettre un terme au tabagisme et vouloir en même temps aider les buralistes à se maintenir cette activité. L’objectif doit être d’accompagner les buralistes vers d’autres commerces de proximité.

Mme Isabelle Valentin. Il faut certes de la prévention. Le paquet à dix euros ne dissuadera pas les gens car ils commanderont des cigarettes sur internet, et cela développera le marché parallèle.

M. Thomas Mesnier. Le groupe majoritaire votera contre ces amendements de suppression. Outre que c’était un engagement fort de la campagne présidentielle, c’est la première mesure de prévention dans l’examen de ce PLFSS. Depuis dix ans, les augmentations faibles et successives n’ont eu aucun effet majeur sur la diminution du nombre de consommateurs, alors que le tabac, qui représente un coût de 14 milliards pour la société et qui tue 200 personnes chaque jour, est la première cause de décès évitable. Certes, la hausse est majeure mais le calendrier permet à chacun de se mettre dans la perspective d’arrêter. C’est une mesure essentielle de santé publique et, parallèlement, nous soutenons bien sûr les actions de lutte contre la contrebande et de reconversion des buralistes.

M. Pierre Dharréville. Les taxes sur le tabac ont été le moyen pour les gouvernements successifs d’accroître les recettes de la sécurité sociale. Si cet argent ne sert pas à renforcer les actions de prévention, cela créera un hiatus.

La mesure va frapper inégalement la population selon ses revenus. Les plus défavorisés en seront les principales victimes, frappés au porte-monnaie. Cela n’enlève rien à l’enjeu de santé publique mais je me demande si une mesure aussi aveugle n’est pas inéquitable, donc problématique.

M. Laurent Pietraszewski. En tant qu’élus, nous devons prendre toutes nos responsabilités en utilisant les leviers les plus efficaces contre ce fléau, et il a été démontré et redémontré que le prix est l’élément essentiel permettant la baisse de la consommation. Affirmer le contraire est d’ailleurs assez dangereux.

Quand le Président Jacques Chirac a souhaité prendre des décisions fortes pour réduire le nombre de morts sur la route, on entendait objecter que les verbalisations, les radars étaient des impôts déguisés. Eh bien, ça a été un succès. Je crois d’ailleurs que ceux qui, aujourd’hui, nient que le prix du tabac soit un élément essentiel dans la baisse de la consommation étaient fort optimistes avec le plan du Président Chirac.

Mme Caroline Fiat. Selon les études, l’augmentation progressive du prix du paquet de cigarettes ne montre pas un arrêt spectaculaire de la pratique, car la hausse est à un moment donné budgétisée. Nous sommes tous d’accord pour dire que le tabac est un fléau et qu’il faut trouver des solutions. La prévention, cela commence par aider les personnes qui n’ont pas autant de moyens pour arrêter de fumer, c’est-à-dire par rembourser les substituts nicotiniques. Une fois que cela aura été fait, augmentons le prix du paquet de cigarettes, d’un seul coup.

M. le rapporteur général. Selon un rapport de l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies de septembre 2015, le coût social du tabac est de 122 milliards d’euros. Il faut sortir du discours sur les recettes fiscales du tabac. J’appelle votre attention sur le nombre d’amendements de réduction des recettes fiscales, déposés par tous les groupes, qui sont gagés par une augmentation des taxes sur le tabac : attention à l’ambivalence vis-à-vis de cet outil fiscal. Ensuite, si demain il n’y avait plus de fumeurs dans ce pays, ne considérez pas une seule seconde que l’État perdrait de l’argent, car le coût social du tabac est énorme.

Son coût humain, le plus important bien sûr, l’est tout autant. On estime que l’augmentation du paquet à dix euros réduira de 15 % la consommation de tabac. Chaque jour, ce sont plusieurs personnes qui ne mourront plus à cause du tabac.

Les consultations de tabacologues sont remboursées. Certains substituts nicotiniques de sevrage le sont aussi, la présentation de leur emballage a d’ailleurs été améliorée.

Un débat est en cours au sujet de la façon de consommer autrement de la nicotine, notamment au moyen de la cigarette électronique, j’ai ici même interpellé Mme la ministre à ce propos. Des études montrent que la cigarette électronique permet à beaucoup de personnes en France et en Europe d’arrêter le tabac ; nous devons poursuivre notre réflexion, mais cela ne doit pas nous empêcher d’adopter cette mesure courageuse d’augmentation massive du prix du paquet de cigarettes.

La commission rejette les amendements identiques.

Elle étudie ensuite l’amendement AS392 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Je rétablis le ministère de la santé dans ses droits en le faisant cosignataire de l’arrêté de revalorisation des parts spécifiques et des minima de perception, ce qui lui avait été retiré au profit du seul ministère du budget.

La signature conjointe des deux ministres me paraît constituer un signal assez fort.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 12 modifié.

*

Article 13 Verdissement de la taxe sur les véhicules de société

I. Le droit en vigueur

1. Le champ, la déclaration et l’affectation de la taxe sur les véhicules de société

● La taxe sur les véhicules de société (TVS), régie par l’article 1010 du code général des impôts, s’applique aux véhicules de tourisme :

– utilisés par les sociétés en France quel que soit l’État d’immatriculation ;

– possédés par les sociétés en France et immatriculés sur le territoire.

Lorsqu’un véhicule est pris en location, la TVS est due par la société locataire. Le même régime s’appliquera, à compter du 1er janvier 2018, pour les véhicules mis à disposition. Lorsque le véhicule fait l’objet d’un remboursement des frais kilométriques par la société, par ailleurs, la société est redevable de TVS au-delà de 15 000 kilomètres parcourus à titre professionnel, le montant dû augmentant en fonction du kilométrage professionnel donnant lieu à remboursement.

Les véhicules de tourisme visés sont les voitures particulières telles que définies par le droit de l’Union européenne ([195]) et les véhicules à usages multiples destinés au transport de voyageurs Certains véhicules sont néanmoins soustraits à la TVS, s’agissant :

– des sociétés dont l’activité normale est la vente, la location de courte durée ou l’exécution d’un service de transport à la disposition du public ;

– des véhicules accessibles en fauteuil roulant.

● La TVS, aujourd’hui déclarée à partir d’imprimés fournis par l’administration, dans les deux premiers mois de chaque période d’imposition, sera acquittée sur déclaration comme la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à compter du 1er janvier 2018 ([196]). L’absence d’obligation de télédéclaration et de télérèglement actuellement en vigueur, dérogatoire au droit commun, sera supprimée à compter de cette même date ([197]). À l’avenir, la TVS sera donc intégralement régie par les dispositions applicables en matière de taxe sur le chiffre d’affaires s’agissant du recouvrement, du contrôle et du contentieux.

Elle n’est pas déductible de l’assiette de l’impôt sur les sociétés.

Elle est actuellement due par les sociétés au titre des véhicules qu’elles possèdent ou utilisent entre le 1er octobre de l’année n-1 et le 30 septembre de l’année n, liquidée par trimestre et payable en une seule fois au terme de la période d’imposition.

À compter du 1er janvier 2018, toutefois, elle sera due sur une période d’imposition allant du 1er janvier au 31 décembre, aux termes de la modification opérée par l’article 19 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2017 ([198]). Cette dernière a en effet permis d’aligner l’exercice comptable de la TVS sur l’année civile.

Afin d’éviter une absence d’acquittement de la TVS du 1er octobre au 31 décembre 2017, l’article précité a également prévu une TVS spécifique au dernier trimestre 2017, appelée à assurer la transition entre les deux exercices.

● L’essentiel du produit de la TVS est affecté à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) depuis la LFSS pour 2014. La fraction de TVS jusqu’alors affectée à l’État est désormais également versée à la branche famille, aux termes de l’article 48 de la loi de finances pour 2017 ([199]). L’affectation à la CNAF est donc désormais intégrale.

Son rendement, qui atteint 692 millions d’euros en 2016, décroît au fil des ans. Si elle peut être considérée comme une preuve de l’efficacité de la taxe, cette diminution peut néanmoins également refléter le vieillissement du barème et son décalage par rapport au parc automobile des entreprises.

Rendement de la taxe sur les véhicules de société

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, à partir des données transmises par le Gouvernement.

Ce rendement décroissant pose question et est d’autant plus significatif qu’il intervient en dépit de l’ajout d’un second barème à partir de 2014, censé apporter un rendement supplémentaire de TVS.

2. Les barèmes constitutifs de la taxe sur les véhicules de société

La TVS est calculée par l’addition de deux composantes :

– un premier tarif fixé, selon les cas, en fonction des émissions de dioxyde de carbone (CO2) ou de la puissance fiscale du véhicule ;

– un second tarif déterminé en fonction du type de carburant et de l’année de première mise en circulation, prenant en compte les émissions de polluants atmosphériques.

Les barèmes qui déterminent ces tarifs jouent un rôle décisif dans le caractère incitatif du dispositif. En frappant plus lourdement les véhicules les plus polluants, ils comportent une finalité comportementale et visent à encourager l’utilisation de véhicules laissant une faible empreinte sur l’environnement.

a. Le tarif relatif aux émissions de CO2 ou à la puissance fiscale du véhicule

La première part de TVS, qui constitue l’origine du dispositif, est calculée à partir des émissions de dioxyde de carbone ou, à défaut, de la puissance fiscale du véhicule.

● Le tarif relatif au taux d’émission de CO2 s’applique aux véhicules répondant à trois critères cumulatifs :

– avoir été mis en circulation pour la première fois à compter du 1er juin 2004 ;

– être utilisé ou possédé par la société à compter du 1er janvier 2006 ;

– avoir fait l’objet d’une réception communautaire, dite réception CE. Cette appellation signifie que le type de véhicule, de système ou d’équipement est déclaré satisfaire aux directives de l’Union européenne qui leur sont applicables.

Huit tranches fixent un tarif allant de zéro euro pour une émission inférieure ou égale à 50 grammes par kilomètre à 27 euros par gramme pour une émission supérieure à 250 grammes par kilomètre.

Le taux retenu pour l’application du dispositif est le taux conventionnel d’émission de CO2 calculé selon la méthode définie par l’arrêté du ministère de l’équipement, des transports et du logement du 21 avril 2000 ([200]).

Ce taux est communiqué au public par divers moyens – notamment le guide annuel publié par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et accessible sur internet ([201]) – et figure sur la carte grise du véhicule.

● Pour les autres véhicules, le barème repose sur la puissance fiscale, exprimée en chevaux-vapeur (CV). Ces autres véhicules recouvrent :

– les véhicules possédés ou utilisés avant le 1er janvier 2006 par la société ;

– ceux possédés ou utilisés après cette date mais mis en circulation pour la première fois avant le 1er juin 2004 ;

– ceux n’ayant pas fait l’objet d’une réception communautaire, c’est-à-dire les véhicules ayant fait l’objet d’une réception nationale ou à titre isolé, par exemple issus du marché américain.

Cinq tranches établissent un tarif compris entre 750 euros pour les véhicules dont la puissance est inférieure à 3 CV et 4 500 euros lorsqu’elle est supérieure à 15 CV.

b. Le tarif relatif aux émissions de polluants atmosphériques

La seconde part de TVS, ajoutée par la loi de finances pour 2014 ([202]), correspond à une composante « air » de la taxe, visant à prendre en compte les oxydes d’azote, les composés organiques volatiles non méthaniques et les particules en suspension. Elle ne s’applique pas aux véhicules fonctionnant exclusivement à l’énergie électrique.

Le tarif est calculé à partir d’un barème de cinq tranches retenant deux paramètres :

– d’une part, le mode de carburation, avec deux catégories « essence et assimilé » ou « diesel et assimilé ». Cette seconde catégorie rassemble les motorisations au gazole et celles combinant une motorisation électrique et une motorisation au gazole émettant plus de 110 grammes de CO2 par kilomètre. La première catégorie recouvre les autres véhicules, y compris ceux fonctionnant au gaz naturel, au gaz de pétrole liquéfié ou au superéthanol ;

– d’autre part, l’année de première mise en circulation du véhicule.

À titre d’exemple, le tarif applicable à une voiture essence mise en circulation à compter de 2011 est de 40 euros, là où celui relatif à une voiture diesel mise en circulation avant 1997 est de 600 euros.

3. L’exonération applicable aux véhicules hybrides

Les véhicules hybrides – combinant l’énergie électrique et une motorisation à l’essence ou au gazole – et ceux combinant l’essence à du gaz naturel carburant ou du gaz de pétrole liquéfié sont exonérés de la première part de TVS lorsqu’ils émettent moins de 110 grammes de CO2 par kilomètre parcouru.

Cette exonération est ouverte pour huit trimestres.

II. Le dispositif proposé

L’article 13 aménage les barèmes de la TVS afin de les rendre plus incitatifs et dissuasifs. L’ensemble de ses dispositions entreront en vigueur au 1er janvier 2018, aux termes du II du dispositif.

1. L’aménagement de la première part de TVS

Le 1° du I aménage le premier tarif de TVS, exprimé en euros par gramme de CO2 émis. La modification vise à rendre le barème à la fois :

– plus progressif : une tranche supplémentaire est ajoutée aux deux prévues actuellement entre 0 et 100 grammes de CO2 par kilomètre ;

– plus incitatif : les tarifs applicables au-delà de 100 grammes de CO2 par kilomètre sont augmentés.

Évolution du barème applicable au premier tarif de TVS

(en euros, selon le taux d’émission de dioxyde de carbone en grammes par kilomètres)

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, à partir du projet de loi.

2. La réforme du dispositif d’exonération du premier barème de TVS

Le 2° du I aménage le dispositif d’exonération de la première part de TVS s’agissant à la fois du parc éligible et de sa durée.

● S’agissant des véhicules éligibles, sont désormais exclues de l’exonération :

– les véhicules combinant l’énergie électrique et une motorisation au gazole, quel que soit leur taux d’émission de CO2, aux termes du a du 2° ;

– les véhicules combinant l’énergie électrique et une motorisation à l’essence dont les émissions de CO2 sont supérieures à 100 grammes par kilomètres – par rapport au plancher de 110 g/km applicable aujourd’hui –, aux termes du b du 2°.

L’exonération ne sera donc plus ouverte qu’aux seuls véhicules hybrides électricité-essence et à ceux combinant l’essence à du gaz naturel carburant ou du gaz de pétrole liquéfié dont les émissions sont inférieures ou égales à 100 g/km.

● La durée de l’exonération, par ailleurs, est portée de huit à douze trimestres par le c du 2°.

Elle deviendra définitive pour les véhicules dont les émissions sont inférieures ou égales à 60 grammes de CO2 par kilomètre. Ce plafond, fixé au d du 2°, est identique à celui défini par le décret du 11 janvier 2017 ([203]) ayant défini le seuil en-deçà duquel une voiture particulière ou une camionnette est considérée comme un véhicule à faibles niveaux d’émissions de CO2.

3. L’aménagement de la seconde part de TVS

Le 3° du I modifie le barème de la composante « air » de la TVS.

Il repousse de quatre années chacune des cinq échéances de ce barème, en cohérence avec le délai de quatre ans s’étant écoulé entre la mise en place de ce tarif en 2014 et l’entrée en vigueur du dispositif, au 1er janvier 2018.

Évolution du barème applicable au second tarif de TVS

(en euros, selon l’année de première mise en circulation du véhicule)

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationales, à partir du projet du loi.

Cette modification vise à tenir compte de la dernière classification des normes Euro, comme le préconisait notamment le rapport de la mission d’information relative à l’offre automobile française dans une approche industrielle, énergétique et fiscale, déposé le 12 octobre 2016 ([204]).

*

La commission examine l’amendement AS266 de M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer. Les flottes de véhicules de sociétés en France sont équipées à 90 % de moteurs diesel. Afin de lutter plus efficacement contre le changement climatique, il faut remplacer ces véhicules carburant aux énergies fossiles par des voitures carburant aux énergies renouvelables.

Le superéthanol contient entre 65 % et 85 % de bioéthanol, et réduit d’au moins 50 % les émissions de gaz à effet de serre par rapport aux carburants fossiles. Promouvoir le recours au bioéthanol contribue à la réduction des émissions de gaz à effet de serre ainsi qu’à l’amélioration de la qualité de l’air.

Cet amendement propose donc l’octroi de l’exonération de la taxe sur les véhicules de société (TVS) pendant une période de douze trimestres pour les véhicules fonctionnant au superéthanol, comme cela existe déjà pour les véhicules fonctionnant au gaz naturel et au gaz de pétrole liquéfié (GPL).

Cette mesure permettrait également de répondre aux objectifs de réduction de CO2 et de particules fines émises par les flottes de véhicules de société.

M. le rapporteur général. Vous proposez d’inclure dans le champ de l’exonération de la taxe sur les véhicules de société les véhicules carburant au bioéthanol, sur le principe, je dirais : pourquoi pas ?

Hélas votre dispositif pose problème, car il renvoie à l’article 1011 bis du code général des impôts qui correspond à la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation. Par ailleurs, cette rédaction n’est pas complètement opérationnelle puisqu’il existe des kits permettant de transformer une voiture essence en une voiture « flex-fuel » compatible avec l’usage de superéthanol, ne donnant aucune garantie à l’administration sur l’utilisation de tel ou tel carburant.

Je vous suggère de retirer cet amendement, et de le reprendre en vue de la séance publique afin que nous puissions en débattre avec le Gouvernement.

M. Francis Vercamer. Je retire mon amendement.

M. Julien Borowczyk. S’agissant des émissions polluantes des véhicules automobiles, l’attention est toujours focalisée sur le CO2, il ne faut toutefois pas négliger les diverses microparticules émises par le bioéthanol.

Cet amendement est retiré.

La commission en vient à l’examen de l’amendement AS274 de Mme Caroline Fiat.

Mme Caroline Fiat. La TVS a pour objet de limiter les émissions de CO2 afin de lutter contre la pollution atmosphérique et le réchauffement climatique. Ce combat doit être mené de façon urgente à une grande échelle.

Pour autant, la transition souhaitée par le Gouvernement ne va pas dans le bon sens. Vous souhaitez encourager l’achat de véhicules électriques ou hybrides qui nécessitent le recours aux terres rares, et dont l’empreinte écologique est considérable dès lors que l’on prend en compte les coûts de fabrication, d’utilisation, de recyclage et de démantèlement.

Votre orientation demeurera avantageuse pour les constructeurs automobiles ainsi que pour le secteur du bâtiment et travaux publics. Par ailleurs, cet article favorise les grandes entreprises qui disposent des moyens de s’équiper de véhicules hybrides ou électriques, et défavorise les plus petites.

Notre objectif est de mettre fin au culte de la voiture, nocive pour l’environnement et la santé. Nous voulons engager une stratégie nationale déterminée en faveur des transports collectifs et des modes de transport doux, et diminuer les inégalités.

Notre amendement vise ainsi à flécher les recettes issues de la TVS vers le soutien aux entreprises désireuses de faire bénéficier leurs employés des transports collectifs et des modes doux. Il s’agit de mettre un terme à la casse des transports publics collectifs en favorisant l’accès au transport en autocar, trains express régionaux (TER), trains Intercités, TGV, bus, tramway, métro pour les employés. Nous voulons rendre les transports accessibles aux personnes à mobilité réduite, développer les itinéraires cyclables et favoriser les vélos à assistance électrique.

M. le rapporteur général. Catastrophe, madame Fiat ! Car vous proposez d’affecter les recettes de TVS à un fonds de soutien à la transition des transports collectifs. Dès lors, ses recettes sortiraient complètement du champ de la sécurité sociale, et creuseraient d’autant l’équilibre de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), aujourd’hui affectataire de la TVS, en la privant 900 millions d’euros par an.

Au regard de ces conséquences financières, et non pas de votre demande de rapport, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement.

Mme Caroline Fiat. Nous maintenons notre amendement, et approfondirons notre réflexion.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 13 sans modification.

*

Après l’article 13

La commission se saisit de l’amendement AS99 de M. Jean-Pierre Door.

M. Stéphane Viry. Cet amendement vise à faire évoluer le parc automobile français dans l’esprit des engagements pris lors de la COP21.

Il convient de développer l’usage des véhicules à faibles émissions de substances polluantes ; or, 50 % des véhicules achetés chaque année sont des véhicules de société. Les salariés utilisant ces véhicules bénéficient d’un avantage en nature assujetti à cotisations, alors que le coût d’un véhicule de ce type est supérieur à celui d’un véhicule conventionnel. Le salarié se voit donc ainsi pénalisé.

Afin de favoriser l’évolution de notre parc automobile, il est prévu un abattement spécifique sur le montant de rémunération à prendre en compte au titre de l’avantage en nature constitué par l’utilisation privée de véhicules de sociétés dont le taux d’émission de dioxyde de carbone est inférieur à 60 grammes par kilomètre.

M. le rapporteur général. L’intention est louable, mais je ne suis pas convaincu par le dispositif proposé.

Sur le principe : vous proposez la création d’une niche sociale allant à l’encontre de la préservation de l’assiette de prélèvements sociaux, sur laquelle il serait difficile de revenir par la suite. Je rappelle que l’intégration des avantages en nature dans l’assiette des cotisations se justifie par l’économie de frais de transport effectuée par le salarié pour se rendre sur son lieu de travail.

Votre amendement conduirait le salarié à prendre une voiture électrique en location de longue durée ou en leasing, ce qui lui conférerait directement des avantages, alors que le fait de bénéficier de la location de longue durée d’un véhicule constitue déjà un avantage.

Par ailleurs, nous venons d’adopter le principe du verdissement du parc automobile des sociétés avec l’article 13.

Pour ces raisons, mon avis est défavorable.

La commission rejette l’amendement.

*

Article additionnel après l’article 13 Instauration d’une taxe comportementale sur les boissons sucrées

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS412 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement porte sur un sujet qui me tient à cœur comme à beaucoup de nos collègues, je souhaiterais que nous l’abordions de façon rigoureuse.

La loi de finances pour 2012 a créé une contribution sur les boissons rafraîchissantes sans alcool, créant ainsi deux niveaux de taxation. Le premier est un droit d’accise touchant toutes les boissons non alcoolisées, y compris celles ne comportant pas de sucre, qui rapporte environ 80 millions d’euros aux organismes de sécurité sociale. Le second est une contribution portant spécifiquement sur les boissons sucrées, quel que soit leur taux de sucre.

Une étude récente de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a montré que l’obésité des enfants a été multipliée par 10 en quarante ans. Or, nous savons que, parmi les facteurs d’obésité et de diabète de type 2, figure la consommation de boissons rafraîchissantes sans alcool, c’est-à-dire des sodas, des boissons sucrées, voire extrêmement sucrées, contenant des ajouts directs de sucre, et dont l’apport calorique est considérable sans pour autant conduire à la satiété. Ces sucres et calories viennent ainsi s’ajouter à l’alimentation habituelle des enfants.

L’OMS enjoint les États membres à agir afin de réduire ces apports sucrés provenant de sodas et autres boissons rafraîchissantes sans alcool. Un certain nombre de pays l’ont déjà fait, en prenant des mesures – que l’on me passe cette expression – plus intelligentes, pragmatiques et efficaces que la fiscalité existant aujourd’hui dans le droit français. L’Angleterre par exemple a adopté une disposition applicable dès le mois d’avril prochain ; je vous propose de moduler la fiscalité existante afin de la faire évoluer vers un système à peu près similaire.

Il ne s’agit donc pas de créer une nouvelle taxe comportementale, mais de rebattre les cartes de la taxe existante, et de la moduler de façon à ce qu’elle soit de nature à inciter les industriels à réduire le taux de sucre de leurs boissons. S’ils réduisent ce taux, ils doivent être récompensés par une baisse de la fiscalité, s’ils ne le baissent pas ou l’augmentent, ils prennent acte des conséquences de leurs pratiques sur la population de notre pays, et subissent une pression fiscale plus importante.

Nous proposons en premier lieu de supprimer le droit d’accise sur les boissons ne contenant pas de sucre, ou dont le taux de sucre est inférieur à 5 grammes par 100 millilitres ; car cette taxation n’a aucun sens au regard des impératifs de santé publique que je viens d’évoquer.

En ce qui concerne les boissons contenant entre 5 grammes et 8 grammes de sucre par 100 millilitres, il est proposé de ne pas modifier le niveau de taxe existant soit environ 2 centimes pour une canette de soda de 33 centilitres, ce que suggère d’ailleurs notre collègue, Mme Nathalie Elimas, pour le groupe Mouvement Démocrate et apparentés, ce dont je la remercie.

Il est ensuite proposé de doubler le droit d’accise pour les boissons comportant entre 8 grammes et 10 grammes par 100 millilitres. Au-delà de 10 grammes – ce qui concerne quelques sodas et boissons extrêmement sucrées –, c’est le triplement du montant de la taxe qui est proposé.

Encore une fois, si l’industriel réduit le taux de sucre, il sera fiscalement encouragé en retour. Une étude réalisée au Mexique a montré que l’augmentation de la fiscalité a été entièrement répercutée par les producteurs sur le prix de vente des boissons concernées, ce qui a entraîné un effet dissuasif sur le consommateur. L’étude montre la courbe de l’évolution de consommation de sodas, avec 70 % de jeunes atteints d’obésité, puis l’évolution à la baisse très sensible de cette consommation, accompagnée d’une très forte augmentation de la consommation de boissons sans sucre. L’effet sanitaire sur la population est donc majeur.

Une autre étude réalisée en Amérique du Nord montre que l’augmentation significative de la fiscalité pesant sur les sodas très sucrés s’est traduite un an après par une perte de poids de 720 grammes chez les enfants.

Il s’agit donc de la modulation d’une taxe existante, n’impliquant pas nécessairement un rendement supplémentaire pour l’État ; l’enjeu est de rendre le dispositif plus compréhensible et plus intelligent.

Je remercie encore nos collègues du groupe Mouvement Démocrate et apparentés pour le dépôt d’un dispositif similaire, mais qui propose des seuils de sucre si bas qu’ils ne laissent que très peu aux industriels la possibilité de se conformer aux normes préconisées en matière de santé par les organismes internationaux.

Toutefois, madame Elimas, si vous en étiez d’accord, nous pourrions reprendre ensemble la rédaction de cet amendement afin de le présenter de concert au moment du débat en séance publique.

M. Dominique Door. La préoccupation qui marque cet amendement est louable puisque nous savons que ce phénomène touche principalement les enfants, premiers consommateurs de ces boissons, ce qui conduit certains d’entre eux à souffrir d’obésité ; la responsabilité de leurs parents est d’ailleurs en cause.

Je ne suis pas sûr que, lorsque nous avons entendu la ministre de la santé, elle se soit montrée favorable ou non à cette mesure ; j’ai cru comprendre qu’elle demeurait interrogative.

Je rappelle que certaines de ces boissons sont produites par des entreprises françaises, or votre proposition est susceptible de les mettre en difficulté. Par ailleurs, je m’interroge sur la pertinence du niveau d’augmentation de la fiscalité que vous préconisez : ne serait-il pas plus judicieux d’envisager une progression moindre, passant, par exemple, d’une part de 6 grammes à 7 grammes de sucre par 100 millilitres, d’autre part de 8 grammes à 9 grammes ?

Il convient en effet de prendre le temps de la réflexion et de ne pas se précipiter dans cette démarche ; d’autant moins que les travaux des États généraux de l’alimentation (EGA) sont en cours et que les industriels du secteur des boissons, alcoolisées ou non, y participent.

Je me souviens, monsieur le rapporteur général, que les boissons sucrées ont été interdites dans les distributeurs installés dans les établissements scolaires ; nous avions déjà fait le premier pas.

Ne risque-t-on pas de vous accuser de créer une nouvelle taxe ?

M. Gilles Lurton. L’amendement suivant de Mme Elimas propose des taux très différents de ceux avancés par le rapporteur général. Or, depuis des années, des entreprises se sont engagées de façon très volontaire dans une diminution importante du taux de sucre dans leurs boissons, atteignant des proportions correspondant à peu près à celles proposées par M. le rapporteur général.

Il me semble que nous devons rester très prudents, et récompenser nos entreprises ayant d’ores et déjà pris les mesures nécessaires.

M. le rapporteur général. En réponse à M. Lurton, j’indiquerai que l’amendement de notre collègue Elimas est beaucoup plus radical.

Je n’exclus pas de présenter au cours du débat en séance publique une version légèrement différente de mon amendement, proposant un dispositif de lissage plus progressif que celui actuellement en vigueur afin de rendre l’incitation quasiment gramme par gramme très visible. Le but est d’encourager très concrètement les industriels à réduire ces taux de sucre.

Les taux aujourd’hui retenus reconnaissent précisément les efforts réalisés par certaines entreprises, notamment françaises, qui ne seront pas désavantagées par ma proposition.

Je rappelle par ailleurs que j’ai entendu en audition des industriels produisant des boissons rafraîchissantes sans alcool ; ils se sont montrés favorables à une fiscalité reconnaissant les efforts fournis au lieu de frapper aveuglément comme le fait le droit en vigueur depuis 2012.

S’agissant de savoir si la ministre sera favorable ou non à cette mesure, le mieux sera d’avoir avec elle ce débat en séance publique. J’insiste sur l’intérêt que nous aurions à travailler ensemble sur cette question. À cet égard le rapport d’information de Véronique Louwagie et Razzy Hammadi, déposé au mois de juin 2016 sur la taxation des produits agroalimentaires, considérait qu’en l’état, la taxe n’avait pas de sens, et formulait des propositions à certains égards plus radicales que les miennes. Il me semble enfin que François Baroin lui-même avait jugé que cette taxe ne constituait qu’une mesure de rendement, et qu’il conviendrait un jour de la changer.

M. Dominique Door. J’indique au rapporteur général que, s’il propose une modification progressive des seuils à l’occasion du débat dans l’hémicycle, nous le soutiendrons dans cette démarche.

La commission adopte l’amendement AS412.

*

Après l’article 13

Elle se saisit de l’amendement AS191 de Mme Nathalie Elimas.

Mme Nathalie Elimas. Nous acceptons la proposition du rapporteur général et retirons notre amendement.

L’amendement est retiré.

La commission étudie l’amendement AS198 de M. Cyrille Isaac-Sibille.

M. Cyrille Isaac-Sibille. Cet amendement propose d’augmenter la contribution assise sur les boissons contenant des édulcorants de synthèse, et de la réaffecter au financement d’une politique de prévention de la santé au bénéfice d’expérimentations nouvelles en faveur de la lutte contre le surpoids et l’obésité touchant les enfants.

M. le rapporteur général. Cet amendement présente une incohérence puisqu’il propose d’affecter la taxe existante à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) et non à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), mais, l’opération se faisant à somme nulle, un transfert de la CNAM vers la CCMSA demeurerait nécessaire.

Mon amendement précédemment adopté répond à l’objectif sous-tendu par votre proposition, je demande le retrait.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement AS243 de M. Jean-Hugues Ratenon.

Mme Caroline Fiat. Les boissons sucrées sont à l’origine de problèmes de santé très préoccupants. Commercialisées par des entreprises qui excellent dans l’art de rendre leurs produits attractifs, elles multiplient la consommation de sucre, notamment des plus jeunes, ce qui entraîne de lourdes conséquences sur la santé publique. Une canette de soda de 33 centilitres contient en effet entre 30 grammes et 45 grammes de sucre. Sachant que, d’après les recommandations de l’Agence de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses), pour rester en bonne santé, il ne faut pas dépasser 100 grammes de sucre par jour, on comprend aisément le bouleversement qu’elles provoquent, le diabète et l’obésité étant les effets les plus flagrants.

Cet amendement propose la création d’une nouvelle taxe sur les sodas, qui a pour objet d’encourager la baisse de la consommation de boissons sucrées ; ses recettes seront versées à l’assurance maladie. Je rappelle qu’il y a quelques instants nous étions tous d’accord au sujet du tabac et de l’importance de l’augmentation du prix du paquet de cigarettes afin d’en réduire la consommation. Il me semble donc que la même préoccupation de préserver nos enfants de la consommation excessive de sucre doit nous animer.

M. le rapporteur général. Je suis heureux de constater que nous partageons les mêmes objectifs pour ce sujet de santé publique.

Toutefois, en proposant le doublement de la taxe assise sur les boissons comprenant des édulcorants, vous courrez le risque de brouiller le message sur le taux de sucre, dont l’impact est plus important.

Une fiscalité particulière s’applique déjà aux boissons comprenant des édulcorants : dans l’amendement que nous venons d’adopter figure une disposition favorisant les boissons moins sucrées et sans édulcorants par rapport aux boissons moins sucrées, mais comportant des édulcorants.

En effet, une suspicion plane sur certains édulcorants au regard des risques sanitaires qu’ils pourraient présenter, même si aucune étude recensée par l’ANSES n’est pas parvenue à le démontrer. En revanche, les édulcorants peuvent habituer le consommateur à un goût sucré, notamment pour les boissons.

Faut-il pour autant imposer une fiscalité aussi lourde aux édulcorants qu’aux boissons sucrées ? Je pense que la réponse est négative. Je vous propose donc de retirer votre amendement et de vous joindre à celui que nous déposerons en vue du débat en séance publique.

Mme Caroline Fiat. Nous reconnaissons que votre proposition constitue une avancée, mais nous persistons à considérer que, tout comme le tabagisme, l’excès de sucre est néfaste à la santé. Nous maintenons donc notre amendement.

La commission rejette cet amendement.

*

Chapitre IV Dispositions relatives aux recettes de la branche maladie

Article 14 Fixation des taux « Lv » et « Lh » pour 2018 et précisions sur les conditions d’application de la clause de sauvegarde

I. le mÉcanisme de la clause de sauvegarde

1. Assurer le respect de l’ONDAM

La clause de sauvegarde a vocation à intervenir lorsque les autres actions de régulation relatives au prix et à la maîtrise des volumes de médicaments prescrits ont été insuffisantes pour permettre le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM).

Le mécanisme vise à réguler les dépenses liées aux médicaments en assujettissant les entreprises concernées à un prélèvement assis sur l’évolution de leur chiffre d’affaires brut. Au-delà d’un certain taux d’évolution, les entreprises pharmaceutiques s’acquittent collectivement d’une contribution progressive.

2. L’assiette fixée par la loi

Le taux de la contribution est fixé proportionnellement au chiffre d’affaires constaté. Si celui-ci est supérieur de plus d’un point au taux fixé par la loi, alors le taux de la contribution s’élève à 70 % de la part du chiffre d’affaires qui dépasse le taux de croissance autorisé.

Sont visés par cette contribution les médicaments vendus dans les officines, ceux délivrés par les établissements hospitaliers qu’il s’agisse des médicaments inscrits sur la liste de rétrocession ou de ceux facturés en sus des prestations d’hospitalisation, et les médicaments pris en charge de manière dérogatoire au titre d’une autorisation temporaire d’utilisation (ATU), ou au titre du régime dit du « post-ATU ». Cependant, les médicaments orphelins dont le chiffre d’affaires annuel est inférieur à 30 millions d’euros ainsi que les médicaments génériques sont exclus de l’assiette.

La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2017 a opéré une modification de l’assiette de calcul en supprimant la déduction des remises conventionnelles.

Le mécanisme est conçu comme une incitation à la négociation des prix avec le Comité économique des produits de santé (CEPS). En effet, les entreprises ayant conventionné avec lui peuvent choisir de verser à l’assurance maladie des remises les exonérant ainsi de l’acquittement de la contribution. Le mécanisme est incitatif, dans la mesure où une décote de 20 % est prévue dès lors que le montant des remises ainsi consenties dépasse 80 % du montant dû au titre de la contribution.

3. Les taux d’évolution

Jusqu’en 2017, un taux unique – le taux L – a été appliqué. Le taux L a ainsi été fixé à – 1 % par les LFSS pour 2015 et pour 2016, ce taux s’appliquant indifféremment à l’ensemble des médicaments entrant dans l’assiette de la contribution, qu’ils soient délivrés en ville ou à l’hôpital.

Constatant que les rythmes de croissance des dépenses de médicaments présentent d’importantes différences selon le secteur, la LFSS pour 2017 a instauré deux mécanismes de régulation distincts dénommés « Lv » applicable aux médicaments délivrés par les officines et « Lh » applicable aux médicaments délivrés par les établissements de santé, en rétrocession ou en sus des tarifs hospitaliers, ainsi qu’aux médicaments bénéficiant du régime des ATU.

Pour 2017, les taux Lv et Lh ont été respectivement fixés à 0 % et à 2 % ([205]).

Enfin, le produit de la contribution, dû au titre du taux (Lv), est affecté à la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés. Le produit de la contribution, dû au titre du taux (Lh), est quant à lui affecté au Fonds pour le financement de l’innovation pharmaceutique.

II. la clause de sauvegarde prévuE pour l’année 2018

Cet article vise quatre objectifs :

– il précise les modalités de calcul de l’assiette des taux Lv et Lh pour tenir compte des changements de circuits de distributions des médicaments (1° et 2° du I) ;

– il vise à s’assurer de la fiabilité des informations permettant de déterminer le niveau des contributions (3° du I) ;

– il fixe les taux d’évolution des taux Lv et Lh pour l’année 2018 (II) ;

– il simplifie le calcul des contributions au titre des années 2015 et 2016 (III).

1. Modifications portant sur l’assiette de calcul

Constatant qu’un médicament donné pouvait faire changer de circuit de distribution (de l’hôpital vers la ville notamment), les 1° et 2° du I procèdent à la modification des articles L. 138-10 et L. 138-11 du code de la sécurité sociale afin de préciser les modalités de calcul des taux Lv et Lh.

Afin de calculer au plus près le montant des contributions, le texte instaure une formule tenant compte des modifications de circuit de distribution des médicaments.

Ces changements peuvent entraîner une modification significative des dépenses susceptibles de déclencher la clause de sauvegarde pour l’un ou l’autre des secteurs. L’objectif recherché vise à neutraliser cet effet non corrélé à une augmentation de la consommation de médicaments. Les chiffres d’affaires N et N-1 sont ainsi ventilés au prorata des dépenses constatées au titre de l’année N.

2. Fiabilité des informations transmises en matière de chiffres d’affaires des médicaments

Le 3° du I modifie l’article L. 138-15 du code du même code afin de s’assurer de la fiabilité des informations permettant de déterminer le montant des contributions au titre de la clause de sauvegarde. L’article L. 138-15 dispose notamment que les entreprises redevables des contributions transmettent aux organismes de recouvrement de la sécurité sociale un document permettant d’identifier les chiffres d’affaires relatifs aux ventes de médicament en ville et à l’hôpital.

Le présent article prévoit que le comité économique des produits de santé (CEPS), partie prenante aux négociations portant sur les prix et les remises conventionnelles, peut signaler les données faisant l’objet de la déclaration qu’il faudrait rectifier. Un décret fixe les modalités de ce signalement.

3. Fixation des taux Lv et Lh pour 2018

Les taux de croissance des taux Lv et Lh pour 2018 visent à tenir compte de l’arrivée de médicaments innovants et onéreux, tout en assurant la soutenabilité des dépenses de médicaments. Ils sont ainsi fixés par le II :

– à 0 % pour le taux Lv ;

– à 3 % pour le taux Lh.

L’étude d’impact explique ces taux différenciés par la nécessité de faire face aux flux importants de nouveaux médicaments innovants et coûteux, principalement à l’hôpital.

4. Contributions au titre des années 2015 et 2016

Le III dispose que les montants appelés au titre des contributions pour les années 2015 et 2016 sont définitifs.

Il s’agit ici de tenir compte des évolutions opérées par la LFSS pour 2017. Jusqu’à son entrée en vigueur, l’assiette de la contribution excluait les remises conventionnelles négociées par ailleurs avec le CEPS.

Dans le cas particulier des médicaments sous ATU, le montant des remises ne pouvait être déterminé de façon précise, les entreprises étant encore en négociation avec le CEPS pour fixer un prix de vente. Pour préserver le secret des affaires, il était prévu que l’assiette de la contribution était calculée, dans un premier temps, sur un montant prévisionnel de remises pour les médicaments sous autorisation temporaire d’utilisation (ATU) ou du régime « post-ATU ». Le code de la sécurité sociale prévoyait ensuite une mesure de régularisation l’année suivant celle au cours de laquelle le prix ou le tarif des médicaments en ATU ou post-ATU est fixé. Cette régularisation s’imputait sur la contribution due au titre de l’année au cours de laquelle le prix ou le tarif de ces médicaments était fixé.

Cet ajustement, applicable au titre de l’ancien taux L dont l’assiette excluait les remises conventionnelles, n’a pas été opéré pour les années 2015 et 2016. Cette mesure répond à une volonté de simplification administrative : elle évite d’avoir à solliciter inutilement les entreprises pour un dispositif que le législateur a entendu supprimer.

*

La commission examine l’amendement AS137 de M. Jean-Pierre Door.

M. Bernard Perrut. Il s’agit de redéfinir la nature du chiffre d’affaires taxé dans le cadre du mécanisme de la clause de sauvegarde.

L’article 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 a redéfini les modalités de calcul de ce mécanisme au moyen d’une assiette reposant sur le chiffre d’affaires brut. Le précédent mécanisme prenait en compte un chiffre d’affaires net des remises négociées avec le Comité économique des produits de santé (CEPS) ou versées à l’occasion de la fixation du prix d’un produit faisant précédemment l’objet d’une autorisation temporaire d’utilisation (ATU) ou selon le mécanisme « W » spécifique aux médicaments destinés au traitement de l’hépatite C.

Les remises versées au titre des produits pharmaceutiques pris en charge par la collectivité sont croissantes. Elles ont dépassé un milliard d’euros en 2015, dernière année où les chiffres sont connus, contre seulement 308 millions d’euros en 2012 : l’écart est considérable.

Les entreprises commercialisant les médicaments les plus récents, qui sont les plus soumises au versement de remises, sont taxées sur la base d’un chiffre d’affaires qu’elles ne réalisent pas, alors que ces médicaments sont la plupart du temps ceux qui apportent le plus d’innovation thérapeutique.

L’amendement vise à revenir à une règle de calcul cohérente, avec une assiette de taxation basée sur un chiffre d’affaires net.

M. le rapporteur général. Votre proposition vise à défalquer les remises dans le calcul de l’assiette des taux « Lv » et « Lh ». Vous souhaitez harmoniser les assiettes de l’année n (en l’occurrence 2018) et de l’année n-1 (2017), qui font référence pour calculer la progression du chiffre d’affaires hors taxes : l’assiette de l’année n-1 (2017) tient compte des remises conventionnelles accordées au CEPS, mais pas l’assiette de l’année n (2018).

Je rappelle que le CEPS fixe un objectif de baisse des prix, par exemple 100 millions d’euros. Soit les entreprises réalisent cet objectif et il y a une répercussion sur le chiffre d’affaires, soit elles n’y parviennent pas, le chiffre d’affaires prospère et la clause de sauvegarde joue : les industriels pharmaceutiques reversent alors à l’assurance maladie un pourcentage de l’objectif d’économies qu’ils ne sont pas parvenus à atteindre.

Si l’on acceptait la modification de l’assiette de calcul du chiffre d’affaires que vous proposez, la base de calcul serait faussée pour 2018. En effet, les remises accordées au titre d’une année ne se répercutent pas l’année suivante, à la différence des baisses de prix. Si vous défalquez les remises en 2018, vous aboutissez à un mécanisme inefficace, marqué par une absence de baisses de prix et une absence de clause de sauvegarde.

Pour cette raison technique, avis défavorable.

M. Jean-Pierre Door. Le sujet est très complexe. La grille devient de plus en plus sévère alors que des molécules de plus en plus innovantes et performantes sont développées. Le mécanisme actuel a été mis en place quand sont arrivés les nouveaux médicaments pour l’hépatite C et qu’il fallait bien assurer une régulation. Ce cap est maintenant passé, les prix sont différents et le CEPS fixe les remises. N’en restons pas à la situation actuelle qui constitue un frein au développement des molécules. Nous proposons d’en revenir à une règle de calcul cohérente en nous basant sur le chiffre d’affaires net plutôt que brut : l’entreprise reverse à la sécurité sociale au-delà d’un seuil et il ne faut pas mettre la barre trop haut.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AS288 de M. Adrien Quatennens.