rapport sur le projet de loi de finances pour 2018 (n°235). — Exposé général

SOMMAIRE

Pages

1. introduction
2. FICHE N° 1 : Le contexte macroéconomique
3. I. Une reprise Économique confirmÉe
4. A. le redÉmarrage de la croissance
5. 1. Une croissance qui accélère progressivement depuis 2012
6. 2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance
7. B. la fin de la menace dÉFLATIONniste
8. 1. Une inflation qui se redresse
9. 2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de l’inflation
10. C. L’amÉlioration du taux de marge des entreprises
11. D. La progression de l’emploi et de la masse salariale
12. E. Une contribution nÉgative du commerce extÉrieur à la croissance
13. II. Les hypothÈses du Gouvernement
14. III. L’avis du Haut Conseil des finances publiques
15. FICHE N° 2 : Le dÉficit public (toutes administrations publiques confondues)
16. I. Le dÉficit public
17. A. L’Évolution du dÉficit public dans la pÉriode rÉcente
18. 1. Les comptes publics sont en déficit depuis 1975
19. 2. Le déficit public diminue lentement depuis le record atteint en 2009
20. 3. La décomposition du déficit public par catégorie d’administration
21. a. L’État porte l’essentiel du déficit public
22. b. L’amélioration des finances des collectivités territoriales
23. c. L’amélioration des comptes de la sécurité sociale
24. B. La cible de dÉficit public pour 2018
25. II. Le dÉficit structuRel
26. A. Notion de dÉficit structurel
27. B. Les nouvelles hypothÈses de calcul du Gouvernement
28. C. Le dÉficit structurel pour 2017 et 2018
29. D. L’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP)
30. FICHE N° 3 : Les prélèvements obligatoires
31. I. les prélèvements obligatoires jusqu’en 2016
32. A. L’Évolution
33. B. La structure
34. II. les prélèvements obligatoires en 2017 : une hausse de 0,3 point par rapport à 2016
35. A. Une baisse de 0,1 point au titre des mesures législatives
36. B. Une hausse due à l’évolution spontanée pour 0,4 point
37. III. Les prélèvements obligatoires en 2018
38. A. Une baisse de 0,4 point de PIB
39. 1. Environ 4,5 milliards d’euros de baisse liée aux mesures antérieures
40. 2. Environ 2 milliards d’euros de baisse liée aux mesures nouvelles
41. B. Une évolution de la structure des prélèvements obligatoires
42. FICHE N° 4 : LA DÉPENSE PUBLIQUE
43. I. une baisse historique de la part de dÉpense publique dans le produit intÉrieur brut
44. A. une baisse historique de la part de dÉpense publique dans la richesse nationale
45. B. Une maÎtrise prononcÉe de la dÉpense publique en 2018
46. II. une maÎtrise de la dÉpense publique applicable À tous les secteurs d’administration publique
47. A. une maÎtrise de la dÉpense des administrations publiques centrales
48. B. un inflÉchissement de la dÉpense des administrations de sÉCURITÉ sociale
49. C. une diminution en volume de la dÉpense des administrations publiques locales
50. FICHE N° 5 : La dette publique
51. I. la stabilisation de la dette publique en 2017 et 2018
52. A. le prÉsent projet de loi prÉvoit une stabilisation du ratio de dette publique
53. 1. Un ralentissement de la progression de la dette publique au cours des dernières années
54. 2. La stabilisation du ratio d’endettement public en 2017 et 2018
55. B. le projet de loi de programmation des finances publiques prÉvoit un recul de la dette à compter de 2020
56. 1. Un report du recul de la dette publique
57. 2. Un recul de la dette publique concentré sur les administrations publiques locales et de sécurité sociale
58. 3. L’application du critère de dette prévu par les textes européens
59. II. la poursuite de l’endettement de l’État, avec le maintien d’une charge de la dette À un faible niveau
60. A. la dette de l’État poursuit sa progression
61. 1. Un ralentissement de la progression de l’encours de dette négociable de l’État
62. 2. Le niveau et le mécanisme des primes à l’émission
63. B. la charge de la dette de l’État est maintenue À un niveau exceptionnellement faible
64. 1. Un contexte favorable à une baisse de la charge de la dette
65. 2. La perspective d’une remontée de la charge de la dette
66. FICHE N° 6 : Le projet de loi de finances pour 2018 dans Le contexte europÉEN
67. I. Les normes de finances publiques
68. A. La norme relative au dÉficit excessif
69. B. La norme relative à l’Équilibre des comptes publics
70. C. La norme relative à l’ajustement structurel minimal
71. II. Le cycle annuel budgÉtaire
72. A. Le cadre juridique de la surveillance des finances publiques
73. 1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance
74. a. L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence
75. b. L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence
76. 2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance
77. B. Le semestre europÉEN
78. 1. Contenu du semestre européen
79. 2. Calendrier du semestre européen
80. a. Novembre de l’année N-1
81. b. Février de l’année N
82. c. Conseils européens de printemps
83. d. Avril de l’année N
84. e. Mai de l’année N
85. f. Juin et juillet de l’année N
86. C. Le semestre national
87. III. La nouvelle trajectoire des finances publiques
88. A. L’objectif de clÔture de la procÉdure de dÉficit excessif
89. B. L’ajustement structurel en DEÇÀ des rÈgles du volet prÉventif
90. FICHE N° 7 : Le dÉficit de l’État
91. I. Le dÉficit budgÉtaire de l’État
92. A. Formation du solde budgÉtaire de l’État
93. B. Les principales Évolutions par rapport À 2017
94. II. Le dÉficit en comptabilitÉ nationale
95. A. Le passage du solde en comptabilitÉ budgÉtaire au solde en comptabilitÉ nationale
96. B. la part de l’État dans le dÉficit public
97. FICHE N° 8 : Le volet fiscal du plf 2018
98. I. Les mesures fiscales en faveur des mÉnages
99. A. l’imposition des revenus
100. 1. Ajustements de l’impôt sur le revenu (IR)
101. a. Indexation du barème de l’IR
102. b. Déductibilité de l’IR de la hausse de la CSG
103. c. Prorogation et aménagement du dispositif « Pinel »
104. d. Prorogation et aménagement du CITE
105. 2. Suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité
106. 3. Création d’un prélèvement forfaitaire unique
107. B. L’imposition du patrimoine
108. C. L’imposition locale
109. II. Les mesures fiscales concernant les entreprises
110. 1. Les mesures sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), l’impôt sur les sociétés (IS) et la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE)
111. a. Suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués
112. b. Baisse du taux de l’IS à 25 % en 2022
113. c. Suppression de l’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à certains titres de participations
114. d. Aménagement de la TVA sur les services de presse en ligne
115. e. Exonération de TVA pour les psychothérapeutes et les psychologues
116. f. Exonération de TVA et d’IS en faveur des associations de service à la personne bénéficiant d’une autorisation
117. g. Aménagement du calcul et de la répartition de la CVAE
118. 2. Les mesures d’attractivité de la place financière de Paris
119. 3. Les mesures pour les petites entreprises
120. 4. Les mesures qui anticipent l’allégement de cotisations patronales prévu pour 2019
121. III. les mesures fiscales Écologiques
122. FICHE N° 9 : Les recettes de l’État
123. I. Les recettes fiscales
124. A. Passage des recettes fiscales brutes aux recettes fiscales nettes
125. B. PrÉsentation gÉNÉrale
126. 1. Évolution générale de 2016 à 2017
127. 2. Évolution générale de 2017 à 2018
128. a. La prévision d’évolution spontanée repose sur une élasticité des impôts à la croissance de 1,2 pour 2018
129. b. Les mesures fiscales entraîneront une baisse des recettes de 13 milliards d’euros
130. i. Les mesures nouvelles
131. 3. Les mesures antérieures
132. 4. Les mesures de périmètre
133. C. PrÉsentation par impÔt
134. 1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
135. a. En 2017
136. b. En 2018
137. 2. L’impôt sur le revenu
138. a. En 2017
139. b. En 2018
140. 3. L’impôt sur les sociétés
141. a. En 2017
142. b. En 2018
143. 4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
144. a. En 2017
145. b. En 2018
146. 5. Les droits de succession et de donation
147. II. Les recettes non fiscales du budget gÉnÉral
148. III. Les prÉLÈvements sur recettes
149. A. Le prÉLÈvement sur recettes en faveur de l’Union europÉenne
150. B. Le prÉLÈvement sur recettes en faveur des collectivitÉs territoriales
151. IV. prÈs de 100 milliards d’euros de dÉpenses fiscales pour 2018
152. FICHE N° 10 : les dÉpenses de l’État
153. I. une Évolution maÎtrisÉe des dÉpenses de l’État
154. A. les nouvelles normes de dÉpenses de l’État illustrent les efforts entrepris
155. 1. L’instauration de deux nouvelles normes de dépenses applicables à l’État
156. 2. Les normes de dépenses de l’État font apparaître une faible augmentation des dépenses en 2018
157. B. la mise en place d’une maÎtrise de la masse salariale de l’État
158. 1. Le retour à une orientation à la baisse des effectifs de l’État
159. 2. Le rétablissement d’un jour de carence, par le présent projet de loi de finances
160. 3. La non-revalorisation du point d’indice de la fonction publique
161. II. Un budget de l’État traduisant les choix budgÉtaires du gouvernement
162. A. un effort de sincÉritÉ budgÉtaire
163. 1. Remédier aux biais de construction du budget, telles que les sous-budgétisations récurrentes
164. 2. Abaisser le taux de mise en réserve des crédits de 8 % à 3 %
165. 3. Instaurer une règle de stabilité des restes à payer sur le budget de l’État
166. B. une augmentation gÉnÉrale des plafonds de crÉdits de paiement du budget gÉnÉral
167. C. les principales augmentations de crÉdits des missions du budget gÉnÉral
168. 1. Le renforcement des moyens du pôle régalien (+ 2,23 milliards d’euros)
169. 2. La préparation de l’avenir (+ 3,07 milliards d’euros)
170. 3. Un effort budgétaire en faveur de dispositifs de solidarité (+ 1,53 milliard d’euros)
171. D. les baisses significatives de crÉdits concentrÉes sur deux missions
172. 1. La réforme de la politique du logement (– 1,73 milliard d’euros)
173. 2. La refonte de la politique de l’emploi (– 1,5 milliard d’euros)
174. E. les mesures de pÉrimÈtre
175. AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES, SUR LES AVIS DU HAUT CONSEIL RELATIFS AU PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION DS FINANCES PUBLIQUES ET AUX PROJETS DE LOI DE FINANCES ET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
176. AUDITION DE M. BRUNO LE MAIRE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES, ET DE M. GERALD DARMANIN, MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS, SUR LE PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES ET LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2018.

introduction

Le projet de loi de finances pour 2018, accompagné du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, examiné en même temps, constitue la traduction des engagements pris par le Président de la République durant la campagne électorale. Il vise, en premier lieu, à garantir le respect de nos engagements européens et, en particulier, de la règle des 3 % de déficit public. Cela représente un gage de sérieux budgétaire et de crédibilité auprès de nos partenaires européens.

Ainsi, le déficit public devrait s’établir à 2,9 % du produit intérieur brut (PIB) en 2017 et à 2,6 % en 2018, soit un niveau plus atteint depuis onze années. Cela permettrait à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle fait l’objet depuis 2009.

Ce sérieux budgétaire se fonde sur des hypothèses macroéconomiques prudentes, en ligne avec les prévisions des principales organisations internationales. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a souligné le caractère prudent pour 2017 et raisonnable pour 2018 du scénario macroéconomique retenu par le présent projet de loi. Cela illustre une volonté de sincérité pour ce premier projet de budget de la législature et de la mandature, en rupture avec certains biais de construction dénoncés en juin dernier par le Cour des comptes.

Le retour à une forme de normalité budgétaire se réalise dans un contexte de croissance économique plus affirmée, avec une accélération du taux de croissance passant de 1,1 % en 2016 à 1,7 % en 2017 et en 2018.

Le présent projet de loi de finances marque, en second lieu, la volonté de profiter de cet environnement macroéconomique favorable pour diminuer les prélèvements obligatoires, afin de favoriser l’investissement des entreprises, les embauches et le pouvoir d’achat des ménages.

Ainsi, la taxe d’habitation est réduite de 30 % pour 80 % des ménages en 2018. La prime d’activité, l’allocation aux adultes handicapés sont revalorisées de façon substantielle au cours du quinquennat et à partir de 2018, toujours dans un objectif de gain de pouvoir d’achat. Ces mesures sont complétées par la revalorisation de l’allocation de solidarité aux personnes âgées et la suppression des cotisations maladie et chômage des salariés en contrepartie d’une hausse de la contribution sociale généralisée (CSG), autant de dispositions prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) est transformé en allégement de cotisations sociales pérenne à compter du 1er janvier 2019. La trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés (IS) est prolongée de 28 % à 25 % en 2022, au lieu d’un taux de 33,1/3 % actuellement et la contribution de 3 % sur les revenus distribués est supprimée. L’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est remplacé par un impôt sur la fortune immobilière (IFI) et un prélèvement forfaitaire unique de 30 % est mis en place sur les revenus du capital, afin d’orienter l’épargne vers l’activité et l’investissement productif. Au total, les principales mesures relatives aux prélèvements obligatoires au sein du présent projet de loi représentent une diminution de 10,3 milliards d’euros.

La concomitance de la baisse du déficit public et des prélèvements obligatoires est rendue possible par un effort prononcé de maîtrise des dépenses publiques. Celles-ci devraient progresser très faiblement en 2018, conformément aux engagements exprimés par le Premier ministre lors de son discours de politique générale prononcé le 4 juillet dernier devant l’Assemblée nationale. Le Gouvernement souhaite réaliser une diminution inédite de plus de trois points de la part de dépenses publiques dans la richesse nationale sur la durée du quinquennat.

Cet objectif nécessite une véritable stratégie de transformation des politiques publiques. Le présent projet de loi de finances prévoit ainsi une réorientation de la politique de l’emploi, avec une réduction significative du nombre de contrats aidés, en lien avec l’accélération de l’activité et le dynamisme des créations d’emplois. Il vise également à engager une réforme globale des aides personnelles au logement, en préservant le pouvoir d’achat des allocataires et en améliorant leur accès au logement.

Le processus « Action publique 2022 », lancé par le Gouvernement, poursuit cet objectif de réforme profonde de l’État et des administrations publiques. Ce processus devrait donner lieu à l’identification de réformes structurelles et d’économies significatives et pérennes avant la fin du premier trimestre 2018. Le Grand plan d’investissement, présenté le 25 septembre dernier, devrait contribuer à la conversion de l’État à l’ère numérique. En outre, il représentera un effort de 57 milliards d’euros sur le quinquennat en faveur de la transition énergétique, de la société de compétence et d’ancrage de la compétitivité sur l’innovation.

Enfin, la maîtrise historique des dépenses publiques sur la durée du quinquennat devrait permettre de réduire le déficit public de plus de deux points de PIB. Cela aura pour effet un recul de la dette publique de cinq points de PIB sur la même période, limitant ainsi le risque d’une remontée de taux sur la charge de la dette.

FICHE N° 1 : Le contexte macroéconomique

Les perspectives en matière de finances publiques sont dépendantes du contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, recettes et dépenses publics doivent reposer sur un scénario macroéconomique crédible.

Le cadrage macroéconomique du présent projet de loi de finances est marqué par un contexte de reprise économique (I).

Le Gouvernement anticipe ainsi une croissance en volume du produit intérieur PIB de 1,7 % en 2017 et 2018, une reprise de l’inflation et une remontée progressive des taux d’intérêt (II).

Le HCFP a rendu un avis marqué par plusieurs appréciations positives sur ce scénario macroéconomique (III).

I. Une reprise Économique confirmÉe

La présentation du présent projet de loi de finances s’inscrit dans un contexte de redémarrage de la croissance (A) et de disparition de la menace déflationniste (B). L’amélioration récente du taux de marge des entreprises a favorisé cette reprise économique (C). Elle s’est traduite par une progression de l’emploi et de la masse salariale (D). Les échanges extérieurs et la dégradation de la balance commerciale demeurent les principaux sujets de préoccupation sur la situation économique du pays (E).

A. le redÉmarrage de la croissance

À court terme, la croissance accélère progressivement depuis 2012 (1). Cette bonne nouvelle doit être relativisée par le fait qu’à long terme la croissance économique ralentit (2).

1. Une croissance qui accélère progressivement depuis 2012

La croissance du PIB a marqué un coup d’arrêt brutal en 2008 avec la crise financière. Le pays a connu une année de récession particulièrement forte en 2009. Après une phase de rattrapage en 2010 et 2011, la croissance a de nouveau marqué un coup d’arrêt en 2012.

À partir de 2012, la croissance du PIB s’est redressée progressivement jusqu’à dépasser 1 % à partir de 2015. L’année 2017 est ainsi la troisième année consécutive de croissance supérieure à 1 % du PIB, ce qui n’avait pas été le cas au cours des trois années précédentes.

Il est prévu que la croissance accélère en 2017. Dans son dernier point de conjoncture, l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) mentionne que « l’activité continuerait de progresser vigoureusement (+0,5 % par trimestre) et ce, dans tous les secteurs d’activité ». L’INSEE prévoit désormais une croissance du PIB en volume de 1,8 % pour 2017 ([1]).

Croissance en volume du produit intÉrieur brut depuis 2008

(en % d’évolution annuelle)

* prévision.

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance

Sur longue période, on observe cependant un tassement de la croissance. Alors que celle-ci a été en moyenne de 2,4 % durant la décennie des années 1980, la croissance annuelle a baissé à 2 % durant les années 1990 puis 1,4 % durant les années 2000. Depuis 2010, elle n’est en moyenne que de 1,2 %.

Depuis 1974, la croissance annuelle n’a été inférieure à 1 % qu’à huit reprises. Mais sur ces huit années, cinq concernent la dernière décennie.

La croissance en france depuis 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

* prévision

Source : INSEE.

Devant notre commission ([2]), Mme Odile Renaud-Basso, directrice générale du Trésor, a souligné l’existence d’une « tendance à la diminution de la croissance potentielle dans l’ensemble des pays développés ». Elle a expliqué cette situation « par plusieurs facteurs : non seulement l’héritage de la crise, avec des sujets dans un certain nombre de pays sur le fonctionnement du secteur bancaire et l’apurement de la situation de certains acteurs économiques, mais aussi, probablement, des facteurs plus structurants en lien avec le niveau de l’innovation et l’évolution de la productivité ». Selon cette dernière, « le ralentissement de la croissance potentielle, lié à celui de la productivité, pourrait s’expliquer par l’absence de révolutions industrielles – ou concernant les organisations de production – aussi importantes que dans le passé ».

B. la fin de la menace dÉFLATIONniste

1. Une inflation qui se redresse

Entre 2002 et 2012, à l’exception de l’année 2009, l’inflation se situait dans une fourchette de 1,5 % à 2,8 %. Elle ralentit fortement depuis 2012 jusqu’à devenir nulle en 2015. Elle est légèrement positive en 2016 avec une augmentation des prix de 0,2 %. Elle se redresserait en 2017 : « D’ici la fin de l’année, l’inflation resterait stable autour de + 1,0 %. » ([3])

Inflation en France

* prévision.

Source : INSEE.

Sur le plan macroéconomique, le ralentissement, voire la disparition, de l’inflation pouvait faire naître des inquiétudes sur une possible déflation. Cette menace semble s’éloigner en grande partie grâce à la politique accommodante de la Banque centrale européenne.

Devant notre commission ([4]), M. François Villeroy de Galhau, gouverneur de la Banque de France, a estimé que « nous avons vaincu ce risque de déflation dont il était beaucoup question à la fin de l’année 2015 et au début de l’année 2016 ».

L’INSEE a ainsi mesuré que, sur un an, les prix à la consommation ont augmenté de 0,9 % en août 2017 ([5]).

2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de l’inflation

Sur longue période, comme pour la croissance, on observe un tassement de l’inflation.

Alors que celle-ci a été en moyenne de 7,4 % durant la décennie des années 1980, l’inflation annuelle a baissé à 1,9 % durant les années 1990 puis 1,7 % durant les années 2000. Depuis 2010, elle n’est en moyenne que de 0,9 %.

L’INSEE a également relevé que « de 2002 à 2016, les prix à la consommation ont augmenté de 1,4 % en moyenne par an », soit une inflation « inférieure à celle des quinze années précédentes (+ 2,1 % en moyenne entre 1986 et 2001) » ([6]).

L’inflation en france depuis 1974

(en % d’évolution annuelle)

prévision

Source : INSEE.

C. L’amÉlioration du taux de marge des entreprises

La confirmation de l’amélioration du taux de marge ([7]) des sociétés non financières (SNF) est un autre facteur favorable à prendre en compte. Le taux de marge s’est vivement redressé depuis le point bas atteint en 2013 (29,9 %), pour atteindre 31,8 % au quatrième trimestre 2016 selon l’INSEE ([8]). Cela résulte en grande partie des mesures de baisse du coût du travail, à travers la montée en charge du CICE et l’entrée en vigueur du premier volet des allégements de cotisations du pacte de responsabilité et de solidarité.

Le taux de marge des entreprises était de 32,7 % en moyenne avant la crise financière de 2008. Il a baissé de 2 points en moyenne après la crise financière et avant la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité. Durant les premières années de mise en œuvre du pacte, de 2014 à 2016, le taux de marge des entreprises s’est redressé de près de 2 points. Il demeure cependant inférieur à celui constaté avant la crise financière de 2008.

Taux de marge des entreprises par annÉe depuis 2002

(% de la valeur ajoutée)

Source : INSEE.

D. La progression de l’emploi et de la masse salariale

En 2016, l’économie française emploie en équivalents temps plein (EQTP) 26 millions de personnes, soit une hausse de 136 000 emplois EQTP après une hausse de 35 000 en 2015. Cette hausse provient quasi exclusivement des entreprises privées.

Emplois en France en 2016

Source : Rapport sur les comptes de la Nation de l’année 2016, annexe au Rapport économique, social et financier.

Le taux de chômage ressort en 2016 à 10,1 % de la population active. Il diminue de 0,3 point, pour la première fois depuis 2011, même s’il demeure nettement supérieur à celui constaté avant le déclenchement de la crise financière de 2008 (7,4 %).

Selon l’INSEE, « la hausse attendue de l’emploi serait légèrement supérieure à la hausse de la population active, si bien que le taux de chômage baisserait à nouveau à 9,4 % en fin d’année » 2017 ([9]).

Taux de chÔmage depuis 2011

(en % de la population active)

* prévision.

Source : INSEE, enquêtes Emploi.

La masse salariée privée progresse dès lors de façon dynamique. En moyenne annuelle, la hausse de la masse salariale privée s’établit à 2,4 % en 2016, après 1,7 % en 2015 ([10]).

Cette progression se constate aussi sur les premiers de l’année 2017. La masse salariale est en hausse de 0,8 % au deuxième trimestre 2017, après une hausse de 1,3 % au trimestre précédent. Sur un an, elle progresse de 3,5 % ([11]).

E. Une contribution nÉgative du commerce extÉrieur à la croissance

Le contexte de reprise économique est affecté par une contribution négative persistante du commerce extérieur à la croissance.

En 2016, le solde du commerce extérieur, c’est-à-dire la différence entre la valeur des exportations et des importations, a été déficitaire à hauteur de 48,4 milliards d’euros. Il a contribué négativement à la croissance pour 0,8 point de PIB.

Pour rappel, en 2015 et 2014, la contribution du commerce extérieur à la croissance avait également été négative (– 0,3 point de PIB en 2015 et – 0,5 point de PIB en 2014). Sur trois ans, le commerce extérieur a donc coûté 1,6 point de PIB à l’économie française.

Ce chiffre explique l’essentiel de l’écart de croissance constaté avec la zone euro, ce qui suscite une interrogation sur les capacités de l’appareil productif français à répondre à l’augmentation de la demande entraînée par la reprise économique.

Source : Commission européenne, prévisions économiques du 11 mai 2017 ; INSEE.

Selon une étude récente, une augmentation d’un euro de la demande conduirait ainsi à une augmentation du PIB de seulement 30 centimes d’euros en France, contre 46 centimes d’euros en Allemagne et 69 centimes d’euros en Espagne ([12]).

Balance commerciale

(en milliards d’euros)

Source : direction générale des douanes et droits indirects.

Selon l’INSEE, « le commerce extérieur continuerait de peser sur la croissance française en 2017 mais moins fortement qu’en 2016 » ([13]).

Les faiblesses du commerce extérieur constituent le principal sujet de préoccupation du contexte macroéconomique dans lequel s’inscrit le présent projet de loi de finances.

II. Les hypothÈses du Gouvernement

Dans son cadrage macroéconomique, le Gouvernement prend acte de l’accélération de la croissance en 2017, qui devrait s’élever à 1,7 % du PIB au lieu de 1,2 % du PIB en 2016 (1,1 % si on ne tient pas compte du 29 février). Il prévoit une stabilisation de la croissance en 2018.

Cette reprise serait alimentée notamment par la demande mondiale adressée à la France qui « accélérerait fortement à + 4,0 % en 2017 (après + 2,6 % en 2016), puis sa croissance serait stable en 2018 ». Ainsi, « le commerce extérieur cesserait progressivement de peser sur la croissance du PIB (contribution comptable de 0,0 pt en 2018 après – 0,8 pt en 2016 et – 0,4 pt en 2017) » ([14]).

Le Gouvernement anticipe également une reprise de l’inflation qui s’élèverait à 1 % en 2017 puis 1,1 % en 2018 après 0,2 % en 2016.

L’inflation pour 2018 serait notamment soutenue « par les mesures fiscales nouvelles sur l’énergie et le tabac ». Mais le pouvoir d’achat ne serait pas amputé. « Après le fort rebond de 2016 (+ 1,8 % après + 0,8 % en 2015), le pouvoir d’achat conserverait son dynamisme en 2017 (+ 1,7 %), grâce en particulier à des créations d’emplois marchands élevées (…) En 2018, le pouvoir d’achat resterait dynamique mais ralentirait à + 1,4 %. »([15])

Le Gouvernement prévoit aussi une remontée des taux d’intérêt, les taux longs devant s’élever à 1,1 % en 2017 et 1,85 % en 2018 après 0,37 % en 2016.

Principales hypothÈses macroÉconomiques du Gouvernement

(en % d’évolution annuelle)

Source : Gouvernement.

Les hypothèses de croissance du Gouvernement sont en ligne avec celles des principaux prévisionnistes.

PrÉvisions de croissance en volume du PIB pour la France

(en % d’évolution annuelle)

Source : commission des finances.

III. L’avis du Haut Conseil des finances publiques

Aux termes de l’article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([16]), le HCFP doit rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances ([17]).

L’avis du HCFP sur le scénario macroéconomique du présent projet de loi de finances comporte plusieurs appréciations positives ([18]).

Le HCFP a qualifié de « prudente » pour 2017 et « raisonnable » pour 2018 l’hypothèse de croissance en volume du PIB.

Il s’agit du qualificatif le plus laudatif employé jusqu’à présent pour qualifier la prévision de croissance de l’année relative au projet de loi de finances.

Rappel des prÉCÉdents avis du HCFP sur la prÉvision de croissance

Source : avis du Haut Conseil des finances publiques.

Dans le même sens, le HCFP a qualifié de « prudentes » les prévisions d’emploi et de masse salariale du Gouvernement. Il a estimé que les prévisions d’inflation étaient « raisonnables ».

Ces appréciations positives sont d’autant plus rassurantes qu’elles sont rares. En effet, les avis du HCFP sont souvent affectés d’un biais pessimiste. Par exemple, dans son avis relatif au projet de loi de finances pour 2017 ([19]), il avait qualifié d’« optimiste » une prévision de croissance de 1,5 % du PIB pour 2017 alors que celle-ci est désormais estimée à 1,7 %.

Le HCFP a émis toutefois une réserve sur le scénario macroéconomique du Gouvernement à propos de la contribution du commerce extérieur à la croissance qui serait neutre en 2018 après plusieurs années de contribution négative. Pour le HCFP, cette hypothèse est « optimiste ». Il a souligné que « les performances récentes des exportateurs français témoignent (…) des difficultés persistantes de l’appareil productif à bénéficier pleinement de la progression soutenue du commerce mondial ».

FICHE N° 2 : Le dÉficit public (toutes administrations publiques confondues)

Les objectifs de déficit public, de déficit structurel et d’ajustement structurel sont au cœur du débat budgétaire, notamment en raison des engagements européens de la France.

L’article liminaire du présent projet de loi de finances comprend un tableau de synthèse mentionnant les objectifs de déficit public et de déficit structurel pour 2018.

Tableau de synthÈse de l’article liminaire

(en % du PIB)

Source : présent projet de loi de finances.

Le tableau de synthèse des soldes de l’article liminaire fixe un objectif de déficit public pour 2018 de 2,6 % du PIB (A).

Le déficit structurel serait ramené à 2,1 % du PIB, compte tenu d’un ajustement structurel de 0,1 point de PIB (B).

I. Le dÉficit public

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et donc de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des administrations publiques locales (APUL), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des divers organismes d’administration centrale (ODAC).

Elle permet aussi de vérifier si la France respecte ses engagements européens.

A. L’Évolution du dÉficit public dans la pÉriode rÉcente

La France connaît un déficit public depuis 1975 (1). Le record de déficit public a été atteint en 2009, conséquence directe de la crise financière de 2008. Le déficit public diminue depuis de manière régulière mais à un rythme plutôt lent (2). L’État porte désormais l’essentiel du déficit public (3).

1. Les comptes publics sont en déficit depuis 1975

Le dernier excédent public constaté date de 1974. Cette année-là, alors que les effets du premier choc pétrolier commencent à se faire sentir, les comptes publics affichent un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB.

Depuis 1975, les comptes de la France sont en déficit.

Le dÉficit public depuis 1974

(en % du PIB)

(en grisé, les déficits supérieurs à 3 % du PIB)

* prévision du présent projet de loi de finance.

Source : INSEE.

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à quatre périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois, et il s’agit de la période tout à la fois la plus récente et la plus longue, entre 2008 et 2016 soit au total neuf années consécutives.

Entre 2002 et 2016, le déficit public annuel de la France a été supérieur à 3 % du PIB à treize reprises en quinze exercices.

Le retour sous la barre des 3 % du PIB est impératif pour permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle fait l’objet depuis 2009.

2. Le déficit public diminue lentement depuis le record atteint en 2009

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB. En 2017, il sera ramené à 2,9 % du PIB selon la prévision actualisée du présent projet de loi de finances. Le déficit public aura été réduit de 4,3 points de PIB en huit ans.

DÉficit public depuis 2007

Source : INSEE jusqu’en 2016, présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Sur les cinq derniers exercices pour lesquels les données d’exécution sont connues, soit sur la période 2012-2016, le déficit public a été réduit en moyenne de seulement 5 milliards d’euros par an, soit près de 25 milliards d’euros au total.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’INSEE le 30 mai 2017.

Évolution des finances publiques sur la pÉriode 2012 à 2016

En milliards d’euros

(en % du PIB)

* Les prélèvements obligatoires comprennent 2,1 milliards de ressources propres traditionnelles de l’Union européenne jusqu’en 2014, 2,2 milliards pour 2015 et 2 milliards pour 2016, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

Source : INSEE.

3. La décomposition du déficit public par catégorie d’administration

a. L’État porte l’essentiel du déficit public

La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années sous l’effet de deux tendances.

En premier lieu, le déficit des ASSO est passé de 23,2 milliards d’euros en 2010 à 2,9 milliards en 2016 soit une baisse de plus de 20 milliards d’euros. Les allégements de cotisations sociales décidées dans le cadre de politiques publiques de soutien à l’emploi sont compensés à la sécurité sociale par l’État.

En second lieu, les APUL connaissent un important ralentissement de leurs dépenses, ce qui leur a permis d’enregistrer un excédent de 3 milliards d’euros en 2016.

La part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 90 % en 2010 à près de 98 % en 2016.

DÉcomposition du solde public par sous-secteur d’administration

depuis 2007

(en milliards d’euros)

Source : INSEE.

b. L’amélioration des finances des collectivités territoriales

Comme l’a souligné le rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales ([20]), la diminution récente du déficit public « est en grande partie due aux administrations publiques locales ». Les dépenses des APUL ont diminué de 0,8 % en 2016, après une baisse de 0,9 % en 2015. Mais cette baisse provient essentiellement de la diminution des investissements qui reculent pour la troisième année consécutive (– 3,3 % en 2016, après – 9,7 % en 2015 et – 8,3 % en 2014).

Toutefois, si les APUL dégagent globalement une capacité de financement de 3 milliards d’euros en 2016, la situation est variable selon le niveau de collectivités. Ainsi, les régions ont un besoin de financement de 1,4 milliard d’euros.

Selon l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales, l’année 2017 devrait être marquée par une reprise de l’investissement.

c. L’amélioration des comptes de la sécurité sociale

Les comptes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS) se sont améliorés de manière continue depuis 2010. Ces régimes constituent l’essentiel de la catégorie des ASSO.

Ainsi, le déficit des ROBSS et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s’est établi à 7 milliards d’euros au lieu de 22,6 milliards d’euros en 2011, en baisse de 15,6 milliards d’euros.

Évolution des dÉficits sociaux de 2011 à 2016

(en milliards d’euros)

* accident du travail et maladie professionnelle.

** FSV = Fonds de solidarité vieillesse.

Source : Cour des comptes.

B. La cible de dÉficit public pour 2018

La prévision actualisée de déficit public pour 2017 est de 2,9 % du PIB.

Une nouvelle réduction du déficit public de 0,3 point de PIB est prévue pour 2018. Celui-ci sera ainsi ramené à 2,6 % du PIB, soit le niveau de déficit public le plus bas depuis 2007.

La cible de déficit public pour 2018 est supérieure à celle prévue par les programmations de finances publiques qui avaient été élaborées sous la précédente législature.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([21]) (LPFP 2014-2019) prévoyait en effet un déficit public de 1,7 % du PIB pour 2018. Le programme de stabilité transmis au mois d’avril 2017 à la Commission européenne s’engageait quant à lui sur un objectif de déficit public de 2,3 % du PIB pour 2018.

La prévision de déficit public est donc supérieure de 0,3 point à celle transmise à la Commission européenne en avril et de 0,9 point à celle de la loi de programmation des finances publiques en vigueur.

Mais le Gouvernement a proposé une nouvelle trajectoire de réduction du déficit public dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (PJLPFP 2018-2022).

La cible de déficit public pour 2018 est conforme à cette nouvelle trajectoire.

trajectoire de rÉduction du solde public

(en % du PIB)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

La tendance à la concentration du déficit public sur l’État doit s’accentuer en 2017 puis 2018. En effet, les finances de l’État sont touchées par un important programme de baisse d’impôts tandis que les finances sociales bénéficient de plusieurs augmentations de recettes.

Il est ainsi prévu que les administrations publiques centrales

– essentiellement l’État – portent la totalité du déficit public des administrations publiques.

dÉcomposItion du solde public par sous-secteur d’administration

(en points de PIB)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

II. Le dÉficit structuRel

A. Notion de dÉficit structurel

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([22]).

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 du rapport annexé au PJLPFP 2018-2022.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.

L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.

Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser l’écart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

B. Les nouvelles hypothÈses de calcul du Gouvernement

Le Gouvernement a modifié les hypothèses de calcul du solde structurel.

HypothÈses d’Écart de production, de croissance effective

et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Au cours de la précédente législature, les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production se sont progressivement éloignées de celles de la plupart des organismes internationaux, dont la Commission européenne. Il en a résulté une sous-estimation du déficit structurel qui a été dénoncée à plusieurs reprises par le HCFP.

Dans son dernier avis rendu au cours de la précédente législature, en date du 12 avril 2017 ([23]), le HCFP avait exposé de façon détaillée et pédagogique les raisons pour lesquelles les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle du précédent Gouvernement étaient « peu vraisemblables ». Il estimait « indispensable que la prochaine loi de programmation corrige ces estimations et fixe sur des bases réalistes les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ».

Le HCFP avait en outre rappelé, à l’occasion de son avis rendu sur le projet de loi de règlement pour 2016, que le déficit structurel était « très vraisemblablement sous-estimé » ([24]), compte tenu du caractère peu vraisemblable des hypothèses de calcul retenues.

Le Rapporteur général souligne que le Gouvernement a tenu compte de l’avis du HCFP. Les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ont été revues et sont désormais cohérentes avec celles des principales organisations internationales.

Le Gouvernement a abaissé l’estimation de la croissance potentielle d’environ 0,2 point en moyenne sur la période 2016-2020.

Comparaison de la nouvelle hypothÈse de croissance potentielle

avec la prÉcÉdente

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

L’hypothèse de croissance potentielle de 1,25 % sur la période 2017-2018 se situe à un niveau très proche de celle de la Commission européenne et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui l’estiment l’une et l’autre à 1,2 %.

HypothÈses de croissance potentielle pour la France

(en points de PIB)

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2017-3 du 24 septembre 2017 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le Gouvernement a également nettement diminué l’hypothèse d’écart de production pour 2016. Alors que celle-ci était de – 3,1 % dans le programme de stabilité transmis en avril à la Commission européenne, elle a été plus que divisée par deux à – 1,5 % dans le PJLPFP 2018-2022 ([25]).

L’écart de production est ainsi nettement moins creusé qu’estimé initialement par le précédent Gouvernement. Cette révision conduit à présenter un niveau de déficit structurel plus important pour 2016 soit 2,5 % du PIB au lieu de 1,6 % dans la dernière loi de règlement ([26]).

Cette nouvelle hypothèse d’écart de production est proche de celle de la Commission européenne (– 1,3 %).

C. Le dÉficit structurel pour 2017 et 2018

En application des nouvelles hypothèses de calcul du Gouvernement et des prévisions de croissance, l’écart de production se résorberait en 2017 à – 1,1 % puis – 0,7 % en 2018.

Le déficit conjoncturel serait égal à environ la moitié de cet écart de production soit 0,6 % du PIB en 2017 puis 0,4 % du PIB en 2018 (« règle du pouce » précitée).

Les mesures exceptionnelles – essentiellement l’impact de contentieux – dégraderaient quant à elles le déficit public de 0,1 point de PIB.

Le déficit structurel s’obtient ensuite par différence entre la prévision de déficit public, d’une part, et le déficit conjoncturel et les mesures exceptionnelles, d’autre part.

Le déficit structurel serait ainsi de 2,2 % en 2017 et de 2,1 % en 2018.

Calcul du dÉficit structurel

(en % du PIB)

* environ égal à la moitié de l’hypothèse d’écart de production.

Source : commission des finances.

La composante structurelle du déficit représenterait donc environ 80 % du déficit global.

L’ajustement structurel se limiterait à 0,1 point de PIB en 2018.

Ajustement structurel 2018

(en points de PIB)

Source : présent projet de loi de finances.

D. L’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP)

Le HCFP n’a pas expressément rendu un avis sur la prévision de déficit structurel pour 2017 et 2018. Toutefois, il a rendu deux avis plutôt favorables sur l’ensemble des hypothèses de calcul.

Le HCFP a rendu deux avis portant respectivement sur le projet de loi de programmation des finances publiques et le présent projet de loi de finances.

En premier lieu, dans son avis portant sur le PJLPFP 2018-2022 ([27]), le HCFP a relevé que les nouvelles hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle du Gouvernement vont « dans le sens des observations formulées à plusieurs reprises ». Il juge ainsi l’hypothèse de croissance potentielle « plus réaliste ».

En second lieu, dans son avis portant sur le présent projet de loi de finances ([28]), il a considéré « que la prévision de croissance (1,7 % pour chacune des deux années) est prudente pour 2017 et raisonnable pour 2018 ».

Implicitement mais nécessairement, le HCFP n’a donc pas de réserves à formuler sur l’évolution de l’hypothèse d’écart de production pour 2017 et 2018. Il en va dès lors de même de l’estimation de la composante structurelle du déficit public.

En revanche, le HCFP a observé que l’ajustement structurel prévu pour 2018 se limitait à 0,1 point ce qui n’est pas conforme à la règle européenne d’ajustement structurel minimal de 0,5 point prévue par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance.

FICHE N° 3 : Les prélèvements obligatoires

Les prélèvements obligatoires comprennent les impôts et cotisations sociales recouvrées par les administrations publiques et les institutions européennes.

I. les prélèvements obligatoires jusqu’en 2016

A. L’Évolution

Les prélèvements obligatoires sont, en tendance longue, orientés à la hausse.

Ils ont fortement augmenté entre 1974 et 1982 essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 4 points de PIB sur cette période, passant de 13,1 à 17,1 % du PIB. La barre des 40 % du PIB a été franchie en 1982.

Ils ont ensuite progressé par pallier selon trois périodes que l’on peut ainsi définir :

– tout d’abord, entre 1982 et 1995, les prélèvements obligatoires ont évolué dans une fourchette comprise entre 40 et 42 % du PIB, avec une moyenne de 41 % du PIB ;

– ensuite, de 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41 et 44 % du PIB, avec une moyenne de 42,4 % du PIB ;

– enfin, depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, avec une moyenne de 44,6 % du PIB.

Les prélèvements obligatoires depuis 1974

(en % du PIB)

* prévision actualisée du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE.

La progression des prélèvements obligatoires est donc une tendance lourde. Le point le plus haut a été atteint en 2013 avec 44,8 % du PIB.

Les oscillations à la baisse et à la hausse ne sont pas corrélées à la couleur de la majorité politique. Les prélèvements obligatoires ont progressé de 2,8 points de PIB en quinze ans (2,6 points en dix ans) alors que des majorités parlementaires d’orientations différentes se sont succédées. La hausse a été de 1,7 point sur la période 2007-2012 et de 0,9 point sur la période 2012-2017.

PrÉlÈvements obligatoires

* prévision actualisée du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE.

B. La structure

Le tableau qui suit donne une répartition des prélèvements obligatoires telle que l’exécution pour 2016 la révèle pour chacun des sous-secteurs d’administration.

Décomposition des prélèvements obligatoires en 2016

(en milliards d’euros)

* INSEE.

Source : les données des deux premières colonnes sont issues de la comptabilité nationale de l’INSEE tandis que les données de la dernière colonne proviennent, sauf exceptions signalées par un astérisque, de données issues de la comptabilité budgétaire du présent projet de loi de finances, annexe Voies et moyens, tome I.

Les cotisations sociales représentent 38 % des prélèvements obligatoires et les impôts 62 %.

Le rendement des impôts est concentré sur six d’entre eux : taxe sur la valeur ajoutée (TVA), contribution sociale généralisée-contribution au remboursement de la dette sociale (CSG-CRDS), impôt sur le revenu, taxes foncières, impôt sur les sociétés, taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ; ils représentent à eux seuls 425 milliards d’euros soit près de 70 % de la fiscalité.

II. les prélèvements obligatoires en 2017 : une hausse de 0,3 point par rapport à 2016

En 2017, le taux de prélèvements obligatoires devrait à nouveau progresser pour atteindre 44,7 % du PIB, soit un niveau très proche du record de 2013.

La hausse par rapport à 2016 serait ainsi de 0,3 point de PIB. Elle s’expliquerait par deux mouvements contraires avec, d’une part, une diminution due aux mesures législatives de 0,1 point de PIB (1) et d’autre part, une augmentation de 0,4 point liée à une évolution spontanée nettement supérieure à l’évolution du PIB (2).

A. Une baisse de 0,1 point au titre des mesures législatives

En 2017, l’ensemble des mesures législatives doivent contribuer à faire baisser les prélèvements obligatoires de 2,7 milliards d’euros soit environ 0,1 point de PIB selon le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances. Il s’agit d’un solde net entre plusieurs mesures de baisse et plusieurs mesures de hausse.

À titre principal, il s’agit – pour les baisses – de la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (– 3,3 milliards d’euros) et – pour les hausses – de l’augmentation de la fiscalité écologique (+ 1,9 milliard d’euros) en lien avec une hausse de la fiscalité sur le gazole et la poursuite de la trajectoire de hausse du prix du carbone.

Principales mesures législatives sur les prélèvements obligatoires en 2017

(en milliards d’euros)

Source : Rapport économique, social et financier.

B. Une hausse due à l’évolution spontanée pour 0,4 point

L’évolution spontanée des prélèvements obligatoires devrait cependant être nettement plus élevée que prévu « en lien avec l’accélération de l’activité économique et de l’emploi ». L’élasticité à la croissance est désormais estimée à 1,3 ([29]) alors qu’elle aurait dû être égale à l’unité selon les prévisions sous-jacentes à la loi de finances pour 2017.

III. Les prélèvements obligatoires en 2018

Le présent projet de loi de finances prévoit une baisse du taux de prélèvements obligatoires de 0,4 point de PIB (A). Une évolution de la structure des prélèvements obligatoires devrait également intervenir à la suite de la bascule de cotisations sociales sur la CSG et de l’attribution d’une fraction de TVA aux régions (B).

A. Une baisse de 0,4 point de PIB

Le Gouvernement retient une hypothèse prudente d’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance égale à l’unité. Autrement dit, l’évolution spontanée des prélèvements obligatoires devrait être proportionnelle à celle du PIB si bien qu’elle n’aurait pas d’effet sur le taux de prélèvements obligatoires.

Dans le même temps, un important programme de baisse des prélèvements obligatoires est prévu pour un montant global de 6,7 milliards d’euros, selon le Rapport économique, social et financier, ce qui devrait entraîner une baisse de leur taux dans le PIB de 0,4 point.

Par ailleurs, la hausse des prélèvements obligatoires consécutive à la bascule de cotisations sur la CSG a vocation à être intégralement compensée, notamment par des baisses de cotisations ou des indemnités spécifiques. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a communiqué sur un chiffre de baisse des impôts plus important, soit 10,3 milliards d’euros ([30]) et non pas 6,7 milliards d’euros.

1. Environ 4,5 milliards d’euros de baisse liée aux mesures antérieures

L’essentiel de cette baisse provient de mesures antérieures que le Gouvernement n’a pas proposé de remettre en cause (environ 4,5 milliards d’euros). Il s’agit principalement de la hausse du taux et de la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE).

Les mesures antÉrieures montant en charge en 2018

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

2. Environ 2 milliards d’euros de baisse liée aux mesures nouvelles

Les mesures nouvelles prévues par le présent projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 devraient avoir pour effet de diminuer les prélèvements obligatoires d’environ 2 milliards d’euros en 2018 selon les indications du Rapport économique, social et financier.

Principales mesures législatives nouvelles

sur les prélèvements obligatoires en 2018

(en milliards d’euros)

Source : Rapport économique, social et financier.

L’incidence financière des mesures nouvelles devrait donc être conforme aux orientations de l’article 16 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Cet article fixe, en effet, un plancher annuel de l’incidence financière des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires. L’incidence est appréciée une année donnée au regard de l’année précédente.

Plancher annuel de l’incidence budgétaire des mesures nouvelles

en prélèvements obligatoires

(en milliards d’euros)

Source : article 16 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Autrement dit, les mesures nouvelles – adoptées à compter du 1er juillet 2017 – ne doivent pas conduire à une baisse des prélèvements obligatoires de plus de 5 milliards d’euros en 2018, de plus de 9 milliards d’euros en 2019, et de plus de 7 milliards d’euros en 2020.

B. Une évolution de la structure des prélèvements obligatoires

La bascule de cotisations sur la CSG devrait entraîner une évolution de la structure des prélèvements obligatoires.

Actuellement, les impôts représentent 62 % des prélèvements obligatoires et les cotisations sociales 38 %. Après la réforme, la part des impôts devrait atteindre 64 % tandis que celle des cotisations sociales devrait baisser à 36 %.

L’ensemble constitué par la CSG et la CRDS devrait en effet rapporter 130,9 milliards d’euros aux finances de la sécurité sociale au lieu de 105,8 milliards d’euros en 2017. Dans le même temps, le montant des cotisations sociales devrait diminuer de 18 à 20 milliards d’euros (selon les modalités de compensation retenues).

Cette réforme devrait également entraîner mécaniquement une baisse de la part de l’État dans l’ensemble de la fiscalité qui est actuellement d’environ 48 %, d’autant qu’une fraction de TVA sera attribuée aux régions en 2018 ([31]). La part de l’État dans l’ensemble de la fiscalité pourrait ainsi baisser à environ 45 %.

Partage du produit de la TVA en 2018

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

FICHE N° 4 : LA DÉPENSE PUBLIQUE

Lors de son discours de politique générale le 4 juillet dernier, le Premier ministre affirmait son objectif d’abaisser la dépense publique de 3 points de PIB sur la durée du quinquennat ([32]). Il souhaitait maintenir l’évolution de la dépense publique au rythme de l’inflation en 2018, soit un objectif d’évolution dit de « zéro volume ».

Conformément à ces engagements, le Gouvernement présente un projet de loi de finances pour 2018 dont la trajectoire des finances publiques repose en premier lieu sur une maîtrise prononcée de la dépense. Ainsi, le taux de croissance de la dépense publique, hors crédits d’impôt, évoluerait à un rythme de 0,5 % en volume, soit l’étiage des dernières années.

taux de croissance en volume de la dÉpense publique, hors crÉdits d’impÔt*

* Par convention, la dépense publique en volume correspond à la dépense publique déflatée de l’indice des prix à la consommation (IPCHT). En effet, il n’existe pas de prix de la dépense publique dans le cadre de la comptabilité nationale et une fraction importante de la dépense est indexée sur cet indicateur.

Source : INSEE et présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Le Gouvernement propose de mesurer l’évolution de la dépense publique en raisonnant en volume et non en valeur, afin de neutraliser les variations du taux d’inflation qui nuisent à la lisibilité des résultats et pour rendre mieux compte des efforts entrepris.

Si l’objectif annoncé par le Premier ministre d’une croissance nulle en volume de la dépense publique ne devrait pas être atteint en 2018, le Gouvernement prévoit dans le projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 un ralentissement inédit de l’évolution de la dépense publique sur la période.

Évolution de la dÉpense publique, hors crÉdits d’impÔt

prÉvue en la loi de programmation des finances publiques

(en %)

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

En moyenne, la dépense publique avait progressé de 2,1 % en volume par an sur la période 2002-2008 et de 0,8 % sur la période 2010-2016. L’année 2009 a volontairement été neutralisée, compte tenu de sa valeur extrême pour partie due aux effets de la crise économique. Sur la période 2017-2022, le Gouvernement envisage de maintenir la progression de la dépense publique à un niveau annuel moyen de 0,4 %, soit un niveau historiquement bas sur une telle période.

Le Gouvernement ne propose pas de trajectoire d’évolution de la dépense publique y compris crédits d’impôt. Or, les crédits d’impôt sont désormais inclus dans le champ de la dépense publique et non plus comptabilisés comme des moindres recettes ([33]), conformément au système européen de comptabilité nationale dit « SEC 2010 », en vigueur depuis le 1er septembre 2014 ([34]).

I. une baisse historique de la part de dÉpense publique dans le produit intÉrieur brut

A. une baisse historique de la part de dÉpense publique dans la richesse nationale

Le Gouvernement souhaite engager une diminution historique de la part de la dépense publique dans la richesse nationale sur le quinquennat, représentant une baisse de 3,7 points de PIB entre 2017 et 2022.

Évolution de la part de dÉpense publique, hors crÉdits d’impÔts,

prÉvue en la loi de programmation

(en points de PIB)

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

En 2022, la part de la dépense publique, hors crédits d’impôt, s’élèverait à 50,9 % de la richesse nationale, soit un niveau plus atteint depuis 1991.

Évolution de la part de la dÉpense publique dans le produit intÉrieur brut, hors crÉdit d’impÔt depuis 1974

(en vert, les baisses de la part de dépense publique)

(en % du PIB)

* prévision actualisée du projet de loi de finances pour 2018.

Source : INSEE.

La diminution de la part de la dépense publique, hors crédits d’impôt, dans la richesse nationale poursuivrait une trajectoire entamée en 2014, après une augmentation significative en 2008 et 2009.

part des dÉpenses publiques

(en % du PIB)

N.B. : s’agissant des dépenses publiques, y compris crédits d’impôt, le Gouvernement n’a fourni aucune information d’évolution pour 2017 et 2018.

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Ainsi, la diminution de la part de la dépense publique s’élèverait à 0,7 point de PIB entre 2017 et 2018, représentant environ 16 milliards d’euros selon le Gouvernement.

Celui-ci retient cet indicateur pour mesurer l’effort de réduction de la dépense publique, de préférence à la comparaison entre une évolution de la dépense publique constatée et une évolution tendancielle de la dépense publique. Cette méthode était utilisée par le précédent Gouvernement pour identifier ses efforts de maîtrise de la dépense publique. Néanmoins, elle n’est jamais apparue comme pleinement satisfaisante, compte tenu des nombreuses critiques relatives aux hypothèses de construction de cette évolution tendancielle ([35]).

Dès lors, il apparaît moins indispensable de quantifier les « économies » traduisant la maîtrise de la dépense publique que de vérifier le respect de la trajectoire du ratio de dépense publique par rapport au PIB. Celui-ci illustre un niveau de préférence collective pour la dépense publique. Le Rapporteur général se félicite de ce changement d’approche qui garantit un contrôle et un suivi comptable plus objectifs.

B. Une maÎtrise prononcÉe de la dÉpense publique en 2018

La trajectoire retenue par le Gouvernement pour 2018 confirme l’inflexion du rythme d’évolution de la dépense publique, hors crédits d’impôt, constatée au cours des dernières années. L’augmentation moyenne annuelle du niveau de dépense publique a été quasiment divisée par deux entre la période 2010-2018 et la période 2002-2008.

Évolution du niveau de dÉpense publique, hors crÉdits d’impÔt

(en milliards d’euros)

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

En 2018, la dépense publique devrait progresser à un rythme faible en deçà des moyennes des périodes précédentes.

Évolution annuelle de la dÉpense publique

(en milliards d’euros)

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Toutefois, l’augmentation annuelle de la dépense publique en valeur apparaît en légère accélération en 2018 par rapport aux exercices 2014, 2015 ou 2016, compte tenu de la remontée prévisionnelle du taux d’inflation à 1 %.

II. une maÎtrise de la dÉpense publique applicable À tous les secteurs d’administration publique

La maîtrise inédite de l’évolution de la dépense publique sur le quinquennat est logiquement déclinée à l’ensemble des secteurs d’administration publique.

Évolution de la dÉpense publique, hors crÉdits d’impÔt, par sous-secteur

(taux d’évolution, en volume)

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

En 2018, la dépense des administrations publiques centrales serait quasiment stabilisée en volume, puis celle-ci serait maintenue à un niveau moyen de progression de 0,7 % sur la période 2019-2022.

L’évolution en volume des dépenses des administrations de sécurité sociale serait fortement contenue à un rythme moyen de 0,5 % de 2018 à 2022.

Enfin, le champ des administrations publiques locales serait le secteur le plus mis à contribution, avec une dépense moyenne en volume en diminution de 0,3 % sur la période 2018-2002, en lien avec le cycle électoral.

A. une maÎtrise de la dÉpense des administrations publiques centrales

La dépense des administrations publiques centrales recouvre la dépense de l’État et des organismes divers d’administration centrale (ODAC). Elle a augmenté de 124,5 milliards d’euros entre 2002 et 2016, soit une progression de 32 %.

Évolution de la dÉpense des administrations publiques centrales

(en milliards d’euros)

* Prévision.

Source : INSEE et calculs de la commission des finances.

Le rythme moyen de l’augmentation de la dépense des administrations publiques centrales s’est élevé à 9,6 milliards d’euros entre 2002 et 2016, pour un taux moyen d’évolution en volume de 0,9 %.

Compte tenu d’une remontée anticipée du taux d’inflation, l’évolution prévisionnelle de la dépense des administrations publiques centrales devrait être de 10,8 milliards d’euros entre 2018 et 2022.

Évolution prÉvisionnelle de la dÉpense

des administrations publiques centrales

(en milliards d’euros)

Source : calculs de la commission des finances, à partir des données du présent projet de loi de finances.

Néanmoins, le taux moyen d’évolution en volume de la dépense des administrations publiques centrales s’élèverait à 0,6 % sur la période.

B. un inflÉchissement de la dÉpense des administrations de sÉCURITÉ sociale

La dépense des administrations de sécurité sociale a augmenté de 216,6 milliards d’euros entre 2002 et 2016, soit un rythme moyen d’augmentation de 15,7 milliards d’euros par an.

Évolution de La dÉpense des administrations de sÉCURITÉ sociale

(en milliards d’euros)

* Prévision.

Source : INSEE et calculs de la commission des finances.

La dépense des administrations de sécurité sociale a progressé en moyenne de 2,1 % en volume sur la période 2002-2016.

Ce rythme d’évolution devrait être fortement infléchi au cours du quinquennat, avec un taux moyen d’évolution en volume de 0,5 % entre 2018 et 2022.

Évolution prÉvisionnelle de la dÉpense des administrations

de sÉCURITÉ sociale

(en milliards d’euros)

Source : calculs de la commission des finances, à partir des données du présent projet de loi de finances.

L’augmentation annuelle moyenne des dépenses des administrations de sécurité sociale s’élèverait à 11,6 milliards d’euros.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 décline cette trajectoire de faible évolution de la dépense, en fixant un objectif de diminution de la part des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) par rapport au PIB sur le triennal 2018-2020. Ces dernières représentaient 475 milliards d’euros en 2015.

objectif de dÉpenses des ROBSS

(en % du PIB)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

De nouveau, le Gouvernement propose un pilotage de la dépense en référence à l’évolution de la richesse nationale. Il s’agit de garantir que la dépense, en l’espèce des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, n’augmente pas à un rythme plus dynamique que l’évolution du PIB.

Par ailleurs, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 fixe un objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ONDAM) ambitieux pour les années 2018 à 2020.

oNDam

(en milliards d’euros courants)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Cette évolution représente une augmentation annuelle moyenne maintenue à 2,3 % sur le triennal, soit un niveau faible par rapport à l’exécution de l’ONDAM.

Évolution des dÉpenses entrant dans le champ de l’ONDAM

(en %)

Source : rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, tome I, septembre 2017, page 17, et, pour les années 2018, 2019 et 2020, projet de loi de programmation des finances publiques.

En 2018, la trajectoire prévue par le Gouvernement représenterait le maintien d’un écart historique de 2,2 % par rapport à l’évolution tendancielle de ce périmètre de dépenses.

Écart entre l’exÉcution de l’ondam et l’Évolution tendancielle

(en %)

Source : rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale.

C. une diminution en volume de la dÉpense des administrations publiques locales

La dépense des administrations publiques locales recouvre la dépense des collectivités locales et la dépense des organismes divers d’administration locale. Celle-ci a augmenté de 92,5 milliards d’euros entre 2002 et 2016, à un rythme moyen de progression de 6,8 milliards d’euros par an.

Évolution de la dÉpense des administrations publiques locales

(en milliards d’euros)

* Prévision.

Source : INSEE et calculs de la commission des finances.

Le taux moyen d’évolution en volume de la dépense des administrations publiques locales s’est établi à 2,2 % sur la période 2002-2016. Selon la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, le taux moyen d’évolution en volume de celle-ci devrait être négatif à 0,3 % sur la période. Cela représente un effort majeur, en lien avec le cycle électoral et notamment les élections municipales prévues en 2020.

Évolution prÉvisionnelle de la dÉpense

des administrations publiques locales

(en milliards d’euros)

Source : calculs de la commission des finances, à partir des données du présent projet de loi de finances.

Ainsi, l’augmentation prévisionnelle moyenne de la dépense des administrations publiques locales s’élèverait à 2,8 milliards d’euros par an entre 2018 et 2022.

Le Gouvernement prévoit une quasi-stabilisation des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales sur le quinquennat.

Évolution des concours financiers de l’État

aux collectivitÉs territoriales

(en milliards d’euros courants)

Source : article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Les concours financiers de l’État comprennent :

– les prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités locales ;

– les crédits du budget général relevant de la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

– et le produit de l’affectation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane ([36]). Conformément à la loi de finances pour 2017, l’affectation de la fraction de TVA entrera en vigueur au 1er janvier 2018 en substitution à des dotations budgétaires ([37]).

Par ailleurs, le projet de loi de programmation des finances publiques fixe l’objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et des groupements à fiscalité propre à 1,2 % sur la période 2018-2022.

objectif d’Évolution des dÉpenses des collectivitÉs territoriales

et groupements À fiscalitÉ propre

(en %, en valeur et à périmètre constant)

Source : article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le besoin de financement de ces collectivités devrait diminuer de 2,6 milliards d’euros par an, soit 13 milliards d’euros au total sur la période.

objectif d’Évolution du besoin de financement des collectivitÉs territoriales et groupements À fiscalitÉ propre

(en milliards d’euros)

Source : article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

En vertu du projet de loi de programmation des finances publiques, le Gouvernement souhaite instaurer un mécanisme de contractualisation entre l’État et les 319 principales collectivités territoriales en termes de nombre d’habitants, afin d’atteindre ces différents objectifs.

Enfin, il propose la création d’une règle prudentielle à l’article 24 du projet de loi de programmation des finances publiques. Celle-ci vise à définir des plafonds de ratio d’endettement par strate de collectivité, exprimé en nombre d’années d’endettement. Cette règle devrait compléter le mécanisme d’équilibre budgétaire dit de « règle d’or » applicable aux collectivités territoriales, prévu à l’article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales.

FICHE N° 5 : La dette publique

Le présent projet de loi de finances prévoit une stabilisation du ratio de dette publique à 96,8 % du PIB en 2017 et 2018. Cette trajectoire est cohérente avec la diminution du déficit public, l’accélération de la croissance et la reprise de l’inflation.

Évolution de la dette publique

(en % du PIB)

p : donnée provisoire en 2016, puis prévision en 2017 et 2018.

sd : donnée semi-définitive.

Source : INSEE et présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Ces prévisions illustrent la fin d’une période d’endettement public dynamique à la suite de la crise économique et financière de 2008 et ralenti depuis 2013.

I. la stabilisation de la dette publique en 2017 et 2018

A. le prÉsent projet de loi prÉvoit une stabilisation du ratio de dette publique

1. Un ralentissement de la progression de la dette publique au cours des dernières années

En lien avec l’évolution du déficit public, la progression de la dette publique a tendance à ralentir au cours des dernières années.

Évolution de la dette publique

(en milliards d’euros)

p : donnée provisoire.

sd : donnée semi-définitive.

Source : INSEE.

Ainsi, l’augmentation moyenne annuelle de l’encours de dette publique s’est élevée à 113 milliards d’euros entre 2007 et 2012, au lieu de 70 milliards d’euros entre 2013 et 2016.

2. La stabilisation du ratio d’endettement public en 2017 et 2018

Les prévisions du projet de loi modifient celles trop optimistes proposées par le précédent Gouvernement, qui anticipait un recul du ratio de dette publique dès 2016.

prÉvisions du prÉCÉdent gouvernement

(en points de PIB)

Source : projet de loi de finances pour 2017.

Selon le présent projet de loi de finances, le ralentissement de l’endettement public devrait se poursuivre au cours des années 2017 et 2018, avec une stabilisation du ratio de dette publique par rapport au PIB.

Évolution de la dette publique

(en points de PIB)

p : donnée provisoire.

sd : donnée semi-définitive.

Source : INSEE et présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

La stabilisation du ratio de dette publique par rapport au PIB résulte de deux effets complémentaires :

– un effet numérateur : le ralentissement de la progression de la dette ;

– et un effet dénominateur : l’accélération du rythme de croissance du PIB.

L’écart au solde stabilisant se réduirait progressivement sur les années 2016 à 2017, avant d’être négatif en 2018. Le solde stabilisant correspond au niveau de solde public à atteindre pour stabiliser le niveau de dette publique en points de PIB ([38]).

Écart au solde stabilisant

Source : Rapport économique, social et financier, annexé au présent projet de loi de finances, page 116.

B. le projet de loi de programmation des finances publiques prÉvoit un recul de la dette à compter de 2020

1. Un report du recul de la dette publique

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 fixe une nouvelle trajectoire de dette publique sur la durée du quinquennat. Celle-ci prévoit également un report du recul de l’endettement par rapport aux trajectoires du précédent Gouvernement.

TRAJECTOIRE DE L’ENDETTEMENT PUBLIC

(en points de PIB)

Source : commission des finances.

La dette publique devrait atteindre un point haut à 97,1 % du PIB en 2019, en raison d’un solde public effectif retombant à 3 % du fait de la transformation du CICE en allégement de cotisations sociales pérenne.

Pour les années 2020 à 2022, le ratio de dette publique devrait ensuite refluer à un rythme relativement dynamique de 1,9 point de PIB par an.

Compte d’une hypothèse d’écart de production qualifiée d’« optimiste » à l’horizon 2022, le HCFP a souligné dans son avis que cela conduisait à faire l’hypothèse « d’une trajectoire de dette publique plus favorable » ([39]).

Ainsi, le rythme de réduction de la dette publique, prévu par le projet de loi de programmation, ne s’est jamais produit dans les séries publiées par l’INSEE. Les périodes de baisse de la dette publique sont d’ailleurs rares. Si la cible pour 2022 devait être atteinte, la dette publique reviendrait à un niveau inférieur à celui qui était le sien en 2013.

La dette publique depuis 1978

(en vert, les périodes de baisse de la dette publique)

(en pourcentage du PIB)

*prévision actualisée du projet de loi de finances pour 2018.

Source : INSEE.

2. Un recul de la dette publique concentré sur les administrations publiques locales et de sécurité sociale

Le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 détaille la contribution de chaque sous-secteur d’administration au désendettement public.

Évolution du ratio d’endettement par sous-secteur d’administration

(en points de PIB)

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, page 34.

Le ratio de dette des administrations publiques centrales continuerait de progresser jusqu’en 2021 avec un point haut à 82 % du PIB, avant de diminuer en 2022.

Dès 2017, le ratio d’endettement des administrations publiques locales diminuerait, puis cette dynamique s’accélérerait progressivement jusqu’en 2022. Le rythme annuel moyen de diminution du ratio de dette des administrations publiques locales s’élèverait à 0,6 point de PIB.

Le ratio d’endettement des administrations de sécurité sociale diminuerait également dès 2017, avec un rythme annuel moyen de baisse de 0,9 point de PIB sur la période du quinquennat.

3. L’application du critère de dette prévu par les textes européens

La France devrait être soumise à une règle transitoire concernant la réduction du ratio de dette publique entre 2018 et 2020, avant la pleine application des nouvelles règles du PSC relatives au critère de la dette publique ([40]). Celles-ci permettent à la France de ne pas être soumise à la procédure de déficit excessif, si son ratio de dette publique est supérieur à 60 % du PIB, mais que celui-ci « diminue suffisamment » ([41]).

Selon la trajectoire prévue par le Gouvernement, le critère de dette imposerait une diminution moyenne du ratio de dette publique de 1,8 point de PIB par an, à compter de 2020.

II. la poursuite de l’endettement de l’État, avec le maintien d’une charge de la dette À un faible niveau

A. la dette de l’État poursuit sa progression

1. Un ralentissement de la progression de l’encours de dette négociable de l’État

L’encours de la dette négociable de l’État a augmenté de 700 milliards d’euros entre 2007 et 2016, soit un rythme annuel moyen de progression de 74 milliards d’euros ([42]).

Évolution de la dette nÉgociable de l’État

(en valeur actualisée*, en milliards d’euros)

* nominal pour les titres à taux fixe ; nominal + supplément d’indexation à la date considérée pour les titres indexés.

p : prévision.

Source : INSEE et présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Toutefois, l’encours de la dette négociable de l’État a tendance à croître à un rythme ralenti depuis 2011. Le fort ralentissement de la progression de l’encours de dette négociable de l’État en 2015 et 2016 résulte d’une diminution du besoin de financement, en lien avec la baisse du déficit à financer et avec le niveau élevé de primes à l’émission.

2. Le niveau et le mécanisme des primes à l’émission

Les primes à l’émission sont constatées lors de l’adjudication de titres, lorsque ces derniers proposent des taux supérieurs aux taux de marché.

Les primes à l’émission s’observent principalement lors du ré-abondement de titres existants, correspondant à une politique d’émission mise en place en 2008. La réémission de titres existants permet d’éviter un trop grand nombre d’emprunts aux caractéristiques différentes et assure la liquidité des titres en circulation. En 2016, les émissions à partir de titres existants ont représenté 19 % des émissions de moyen et long terme, soit le niveau le plus faible depuis la mise en place de cette politique.

proportion des Émissions de titres à partir de titres existants

* hors titres indexés.

Source : AFT et Cour des comptes. Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016, Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, page 19 pour l’année 2016.

Compte tenu d’un contexte historique de faibles taux de marché, voire négatifs, les émissions de titres de l’Agence France Trésor ont toutefois donné lieu à des niveaux élevés de primes à l’émission, établis à 22,7 milliards d’euros en 2015 et 20,8 milliards d’euros en 2016.

primes À l’Émission nettes des dÉcotes

(en milliards d’euros)

* À fin août 2017.

Source : Cour des comptes, rapports sur le budget de l’État en 2015 et en 2016.

Le présent projet de loi de finances prévoit une diminution significative du niveau des primes à l’émission au cours des exercices 2017 et 2018, en raison de la remontée des taux de marché et de la normalisation progressive de la politique monétaire de la Banque centrale européenne, qui maintenait à la baisse les taux d’intérêt. Ainsi, l’effet transitoire des primes à l’émission sur la dette devrait fortement s’amenuiser à compter de 2017.

Au sens de la comptabilité générale et de la comptabilité nationale « maastrichtienne », les primes et décotes à l’émission sont amorties de façon étalée sur toute la durée de vie du titre, la charge d’intérêt correspond dès lors au taux d’intérêt issu de l’adjudication. En revanche, la charge financière en comptabilité budgétaire correspond aux décaissements liés aux intérêts servis, conformément au taux de facial de l’obligation (taux de coupon). Ainsi, la charge de la dette est apparue plus faible en 2016 au sens de la comptabilité maastrichtienne (34,4 milliards d’euros) qu’en comptabilité budgétaire (40,3 milliards d’euros).

B. la charge de la dette de l’État est maintenue À un niveau exceptionnellement faible

1. Un contexte favorable à une baisse de la charge de la dette

Compte tenu de l’environnement de taux d’intérêt bas et de faibles taux d’inflation, la charge de la dette ([43]) a eu tendance à diminuer au cours des derniers exercices, malgré l’augmentation de l’encours de dette.

Ainsi, la charge de la dette a diminué de 4,9 milliards d’euros entre 2012 et 2016.

Évolution de la charge de la dette de l’État

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Le présent projet de loi de finances laisse inchangée à 41,5 milliards d’euros la prévision de charge de la dette de l’État pour l’exercice 2017. Il anticipe une réduction de la charge de la dette de l’État à 41,2 milliards d’euros en 2018.

Cela résulterait de quatre effets :

– un effet volume de + 0,7 milliard d’euros, lié à l’augmentation de l’encours de la dette négociable ;

– un effet taux de – 1,4 milliard d’euros, du fait de taux moyens issus des émissions de titres à moyen et long terme en 2017 moins élevés que ceux de la dette amortie la même année ;

– un effet inflation de + 0,1 milliard d’euros ;

– la variation de la charge due aux émissions et rachat de l’année de + 0,1 milliard d’euros.

Toutefois, la progression de l’encours de la dette de l’État et la perspective d’une remontée des taux d’intérêt rendent inéluctable un accroissement à terme de la charge de la dette.

2. La perspective d’une remontée de la charge de la dette

L’Agence France Trésor a simulé un choc de taux de 1 % (100 points de base) sur la charge maastrichtienne de la dette négociable de l’État. Ainsi, elle relève que l’impact serait de 2,1 milliards d’euros au cours de la première année, 4,8 milliards d’euros au cours de la deuxième année et 19,1 milliards d’euros à un horizon de dix ans.

Le deuxième scénario examiné par l’Agence France Trésor consiste à étudier l’impact d’un choc de taux de 1 % simultanée à un choc de 0,5 % d’inflation. Celui-ci aurait un impact de 3,1 milliards d’euros au cours de la première année, 5,8 milliards d’euros au cours de la deuxième année et 19,6 milliards d’euros à un horizon de dix ans.

Cependant, l’impact sur le taux d’intérêt moyen de l’ensemble de la dette serait graduel, compte du refinancement progressif de la dette. En outre, le directeur général de l’agence a indiqué devant la commission des finances qu’une « augmentation de 100 points de base des taux qui serait le reflet d’une amélioration de la conjoncture économique se traduirait, de manière agrégée, par une baisse du déficit public. Il n’y aurait donc pas à s’inquiéter » ([44]).

Le Rapporteur général est attentif à la perspective d’une remontée des taux d’intérêt et de son impact sur la charge de la dette. Ces phénomènes doivent être envisagés avec sérieux et rendent d’autant plus impérieux la réduction du déficit public et le respect de la trajectoire des finances publiques prévu par le présent projet de loi de finances et le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

L’évolution de la dette de l’État et de sa charge sera étudiée plus en détail dans le cadre du rapport spécial relatif à la mission Engagements financiers de l’État annexé au présent rapport général, dont la rédaction est confiée à Mmes Dominique David et Bénédicte Peyrol, rapporteures spéciales.

FICHE N° 6 : Le projet de loi de finances pour 2018 dans Le contexte europÉEN

Le présent projet de loi de finances pour 2018 doit être replacé dans le contexte européen.

Les finances publiques nationales, en effet, sont soumises à des normes qui résultent des engagements européens pris par la France et font l’objet d’une surveillance par l’Union européenne (I).

Ces engagements sont mis en œuvre au niveau européen dans le cadre du cycle annuel budgétaire. La particularité afférente au cycle annuel budgétaire de cette année est que les engagements de la France ont été pris par le précédent Gouvernement et sous la législature précédente à l’occasion de la transmission du programme de stabilité au mois d’avril dernier (II).

Certes, les engagements pris par le précédent Gouvernement pour les années 2017 à 2020 tendaient à respecter l’ensemble des règles européennes sur les finances publiques. Mais ces engagements n’étaient pas documentés par des mesures concrètes.

Le Gouvernement a élaboré une nouvelle trajectoire de retour à l’équilibre contenue dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Le présent projet de loi de finances pour 2018 en constitue la première annuité. La nouvelle trajectoire de réduction des déficits publics doit permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dès l’année prochaine. Pour préserver la croissance et pour permettre une mise en œuvre rapide du programme fiscal du Gouvernement, cette nouvelle trajectoire s’éloigne toutefois de certaines règles du volet préventif du programme de stabilité et de croissance (C).

I. Les normes de finances publiques

Trois grandes catégories de normes chiffrées s’imposent à la France en matière de finances publiques.

A. La norme relative au dÉficit excessif

En premier lieu, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prohibe les déficits excessifs évalués suivant deux critères : le déficit public et la dette publique. Le déficit public est excessif lorsqu’il dépasse 3 % du PIB. La dette publique est excessive lorsqu’elle dépasse 60 % du PIB. À défaut, l’État membre s’expose à l’ouverture d’une procédure de déficit excessif (PDE).

Le critère de dette est considéré comme respecté si celle-ci diminue suffisamment ([45]), c’est-à-dire d’au moins un vingtième par an – en moyenne sur les trois dernières années – de la fraction qui excède 60 % du PIB ([46]). Le « six-pack » de novembre 2011 prévoit une règle transitoire pour les PDE qui étaient en cours à la date de son adoption, ce qui est le cas de la France ; en vertu de cette règle transitoire, durant les trois années suivant le retour sous les 3 %, le respect du critère de dette est apprécié jusqu’en 2020 selon la progression du solde structurel, lequel doit évoluer de façon positive.

B. La norme relative à l’Équilibre des comptes publics

En deuxième lieu, l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) pose le principe de l’équilibre ou de l’excédent des budgets des administrations publiques. L’équilibre est réputé atteint lorsque le déficit structurel est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à 1 point de PIB pour les autres États membres.

C. La norme relative à l’ajustement structurel minimal

En troisième lieu, et pour respecter les règles précitées, les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent ([47]). Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

La Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne peuvent cependant estimer que l’effort d’ajustement peut être plus limité en période de conjoncture économique défavorable ([48]).

Cette règle d’ajustement structurel est également encadrée par une règle en dépenses et en recettes. Ainsi, l’évolution des dépenses publiques est définie en fonction de la croissance potentielle estimée par la Commission. Enfin, les États n’ayant pas encore atteint leur OMT doivent compenser les réductions de recettes discrétionnaires par des réductions de dépenses équivalentes ([49]).

Normes de finances publiques applicables aux États membres

dont la dette publique excÈde 60 % du PIB

Source : commission des finances.

II. Le cycle annuel budgÉtaire

La surveillance des finances publiques (A) se déroule dans le cadre du cycle annuel budgétaire qui se décompose en un semestre européen (B) et un semestre national (C).

A. Le cadre juridique de la surveillance des finances publiques

Le PSC constitue l’armature juridique de la surveillance des finances publiques. Il comporte un volet préventif et un volet correctif, tous deux assortis d’un régime de sanctions.

1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance

Le volet préventif s’articule autour du programme de stabilité (États de la zone euro) ou de convergence (États hors zone euro) que les États membres doivent transmettre à la Commission avant le 30 avril. Ces programmes font l’objet d’une évaluation et d’un suivi par les instances européennes.

a. L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence

Les États membres déterminent, dans leur programme de stabilité ou de convergence, un OMT et une trajectoire d’ajustement, ainsi que les moyens mis en œuvre pour atteindre ces différents objectifs.

Ces programmes doivent reposer sur un scénario macroéconomique plausible.

Contenu obligatoire d’un programme de stabilitÉ ou de convergence

Source : commission des finances.

En France, contrairement à d’autres États de l’Union européenne, le programme de stabilité ne fait pas l’objet d’un vote obligatoire par le Parlement.

b. L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence

La conformité de la trajectoire de chaque État membre au regard des recommandations européennes est évaluée dans les trois mois par la Commission européenne. L’État membre peut être invité à modifier son programme si le Conseil de l’Union européenne, agissant sur recommandation de la Commission, adopte une recommandation en ce sens ([50]).

Par ailleurs, durant la phase d’exécution, la Commission peut adresser aux États membres un avertissement en cas d’écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement. Le Conseil peut alors adopter des recommandations lesquelles peuvent donner lieu, en l’absence d’actions suivies d’effet de la part de l’État membre, à des sanctions ([51]) consistant en un dépôt portant intérêts de 0,2 % du PIB.

2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance

L’ouverture d’une PDE est décidée par le Conseil de l’Union européenne sur recommandation de la Commission. L’État membre doit prendre des actions suivies d’effet et en rendre compte régulièrement à la Commission. En l’absence d’actions suivies d’effet, l’État membre peut être mis en demeure par le Conseil de corriger son déficit excessif et d’améliorer chaque année son solde structurel d’au moins 0,5 % du PIB ([52]). À l’issue de la procédure et en l’absence d’actions suivies d’effet, l’État membre s’expose à des sanctions pouvant aller de 0,2 % à 0,5 % du PIB ([53]).

La surveillance des finances publiques dans le cadre du PSC

Source : commission des finances.

B. Le semestre europÉEN

1. Contenu du semestre européen

Le semestre européen, instauré en 2011, est une période d’environ six mois qui permet un dialogue économique entre les instances européennes et les États membres. Son objet est de coordonner et de surveiller les politiques économiques et budgétaires des États membres ainsi que leurs réformes structurelles.

À ce titre, le semestre européen regroupe trois types de procédure de coordination.

Les trois axes de la coordination des politiques des États membres

durant le semestre europÉEN

Source : commission des finances.

Le semestre européen comprend ainsi ([54]) :

– la formulation et la surveillance de la mise en œuvre des grandes orientations des politiques économiques (GOPÉ) dans l’examen annuel de la croissance auquel procède la Commission européenne ;

– la formulation, et l’examen de la mise en œuvre, des lignes directrices pour l’emploi ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de stabilité ou de convergence des États membres ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de réforme nationaux des États membres ;

– la surveillance pour prévenir et corriger les déséquilibres macroéconomiques.

2. Calendrier du semestre européen

a. Novembre de l’année N-1

Le semestre européen est lancé par la Commission européenne avec la publication d’une série de documents (le « paquet » de novembre) qui sert de base à la discussion.

Le document le plus important est l’« examen annuel de la croissance » qui expose les grandes orientations des politiques économiques. Il est soumis à l’examen des autres institutions et alimente les discussions préalables au Conseil européen de printemps.

b. Février de l’année N

La Commission publie, ensuite, en février, une série de rapports par pays analysant les politiques économiques des États membres.

Dans son rapport 2017 pour la France ([55]), la Commission européenne souligne les progrès accomplis par la France en matière de finances publiques. Elle relève, outre, la diminution du déficit public, que « la viabilité des régimes de retraite a été améliorée » et que « la réforme territoriale a créé un cadre permettant la réalisation de gains d’efficacité à l’échelon local ».

Toutefois, elle considère que les progrès sont plus limités « en ce qui concerne le renforcement et le recensement des économies et des gains d’efficacité générés par les revues de dépenses et les évaluations des politiques publiques ». Selon elle, les mesures budgétaires adoptées à la suite de ces revues « ont eu un rendement limité et n’ont pas permis jusqu’à présent d’améliorer sensiblement l’efficacité des dépenses publiques ».

c. Conseils européens de printemps

Sur ces différentes bases, le Conseil européen définit les lignes directrices de l’Union européenne dont les États membres doivent tenir compte. Il peut également transmettre des orientations à certains membres.

Contrairement à l’année 2015, le Conseil européen n’a pas adressé de recommandations spécifiques à la France. Il a, en revanche, formulé des recommandations en vue d’améliorer la coordination des politiques économiques au sein de la zone euro ([56]).

d. Avril de l’année N

Les États membres de la zone euro transmettent ensuite, avant la fin avril, aux autorités européennes leur programme de stabilité (ou programme de convergence pour les autres États membres), ainsi que leur programme national de réforme.

le rÔle des États membres durant le semestre europÉEN

Source : commission des finances.

Le programme de stabilité de la France a été transmis en avril par le précédent Gouvernement. Il fixe des objectifs ambitieux tendant à respecter l’ensemble des engagements européens de la France mais il n’indique pas le détail des mesures à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs.

Objectifs de finances publiques du programme de stabilitÉ

(en % du PIB)

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Ces objectifs devaient conduire :

– à sortir de la PDE par un retour du déficit public sous la barre des 3 % du PIB dès 2017 ;

– à respecter la règle, prévue par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC), d’ajustement structurel minimal de 0,5 point de PIB tant que l’OMT n’est pas atteint ;

– et à atteindre, en 2019, l’équilibre structurel des comptes c’est-à-dire l’OMT (« règle d’or ») prévu par le TSCG.

Les objectifs ainsi définis avaient pour but de conformer la France à l’ensemble de ses engagements européens dès 2019.

Pour autant, la trajectoire d’ajustement structurel retenue par le précédent Gouvernement était moins contrainte que celle recommandée par le Conseil de l’Union européenne le 10 mars 2015. Ce dernier avait en effet recommandé un ajustement structurel de 0,9 point de PIB pour 2017. Le Gouvernement précédent avait décidé de ne pas suivre cette recommandation en raison de ses effets potentiellement récessifs.

e. Mai de l’année N

La Commission publie ses recommandations stratégiques par pays en se fondant sur son évaluation des situations économiques et des programmes nationaux.

Par recommandation du 22 mai 2017, la Commission européenne a proposé au Conseil d’adresser un certain nombre de recommandations à la France ([57]).

Dans ce document, la Commission européenne rappelle que, selon ses prévisions du printemps 2017, le déficit nominal de la France devrait atteindre 3 % du PIB en 2017, « ce qui dépasse l’objectif recommandé par le Conseil ». Pour 2018, dans l’hypothèse de politiques inchangées, le déficit nominal « devrait atteindre 3,2 % du PIB » ce qui « suggère des risques entourant la correction durable du déficit excessif ».

Elle estime en conséquence que « la France doit se tenir prête à prendre des mesures supplémentaires pour assurer le respect des dispositions du pacte de stabilité et de croissance en 2017 et que des mesures supplémentaires seront nécessaires à partir de 2018 en vue de respecter ces dispositions ».

En résumé, la Commission européenne a recommandé à la France :

– sur le plan budgétaire, de réduire les dépenses publiques afin de ramener le déficit public sous la barre des 3 % du PIB dès 2017, d’accomplir d’importants efforts budgétaires pour 2018 et de réexaminer de manière exhaustive les différents postes de dépenses ;

– sur le plan fiscal, de baisser l’impôt sur les sociétés et de réduire les dépenses fiscales ;

– sur le plan social, de contenir les hausses du SMIC à proportion de la hausse de la productivité, et d’améliorer l’accès au marché du travail ;

– sur le plan réglementaire, d’alléger les normes applicables aux entreprises et d’accroître la concurrence en éliminant les obstacles à l’activité des professions réglementées.

f. Juin et juillet de l’année N

Enfin, le Conseil adopte ses recommandations par pays en juin ou juillet, lesquels constituent l’aboutissement du semestre européen.

Le Conseil européen du 23 juin 2017 a ainsi approuvé les recommandations de la Commission européenne adressées à la France, ce qui a permis de clôturer le semestre européen 2017 ([58]).

L’institution d’un semestre européen a indéniablement amélioré la coopération entre les États membres et les institutions européennes, tout en renforçant le caractère multilatéral du processus.

C. Le semestre national

À l’issue du semestre européen, les États membres doivent élaborer leur budget, selon leurs règles propres, en tenant compte des orientations de l’Union européenne.

Le semestre national est, du point de vue des procédures européennes, régit par le « two-pack » ([59]), c’est-à-dire un ensemble de deux règlements du 21 mai 2013 qui ont été adoptés en vue de renforcer la surveillance budgétaire de la zone euro :

– le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 472/2013 du 21 mai 2013 qui a organisé une surveillance renforcée des États membres qui sollicitent une aide multilatérale ;

– et le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 473/2013 du 21 mai 2013 qui a prévu l’obligation pour les États membres de se doter d’un organisme indépendant pour évaluer les hypothèses macroéconomiques des stratégies budgétaires.

Ce règlement a également transformé le semestre européen en un cycle budgétaire annuel, ce qui permet un approfondissement de l’échange d’informations et de la coordination entre les États membres et les institutions européennes.

Les États membres doivent ainsi envoyer leur « plan budgétaire » pour l’année suivante avant le 15 octobre. Les États membres faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif doivent également présenter un « programme de partenariat économique », conformément au TSCG. Ce programme décrit les mesures et les réformes structurelles engagées pour assurer une correction durable des déficits excessifs ([60]).

Documents à transmettre À la Commission europÉenne

avant le 15 octobre

Source : commission des finances.

La Commission donne son avis avant le 30 novembre et demande, le cas échéant, des modifications.

Pour ce qui est des États membres faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif, l’avis de la Commission évalue si la correction du déficit est conforme aux recommandations du Conseil de l’Union européenne.

Cette évaluation se fait également sur la base d’un rapport sur l’action engagée en réponse à la recommandation issue de la procédure de déficit excessif, transmis par le pays concerné.

L’Eurogroupe, qui réunit les ministres des finances des États membres de la zone euro, examine, ensuite, les avis sur les projets de plans budgétaires ainsi que la situation et les perspectives budgétaires pour la zone euro dans son ensemble, sur la base d’une évaluation réalisée par la Commission, afin de disposer d’une vision agrégée du contexte budgétaire de la zone.

L’État membre transmet, enfin, sa loi de finances à la Commission avant la fin de l’année.

III. La nouvelle trajectoire des finances publiques

La nouvelle trajectoire des finances publiques doit permettre une clôture de la procédure de déficit excessif dès l’année prochaine (A). Mais elle ne respecte pas certaines règles du volet préventif du programme de stabilité et de croissance (B).

Nouvelle trajectoire des finances publiques

(en points de PIB)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

A. L’objectif de clÔture de la procÉdure de dÉficit excessif

La France avait déjà fait l’objet d’une PDE au titre des années 2002 à 2004. Elle fait l’objet d’une seconde PDE depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit.

Le dÉficit public de la France depuis 1999

(en % du PIB)

* prévision actualisée du présent projet de loi.

Source : INSEE.

Le 2 décembre 2009, le Conseil a prorogé le délai accordé à la France pour corriger son déficit jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

L’Espagne est actuellement le dernier pays de la zone euro à faire l’objet d’une PDE avec la France. Rappelons qu’au plus fort de la crise, au titre de l’année 2010, 15 États de la zone euro ont fait l’objet simultanément d’une PDE.

Le Gouvernement a présenté une nouvelle trajectoire de finances qui doit permettre à la France de sortir de la PDE dès 2018 au titre de l’année 2017.

trajectoire de rÉduction du solde public

(en % du PIB)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le présent projet de loi de finances prévoit en effet que le déficit public sera inférieur à 3 % du PIB tant en 2017 (2,9 %) qu’en 2018 (2,6 %).

Certes, il est prévu dans la nouvelle programmation un déficit public de 3 % du PIB en 2019. Mais celui-ci serait dû à hauteur d’un point de PIB à une mesure ponctuelle et temporaire que la Commission européenne devrait accepter de ne pas prendre en compte pour l’appréciation du niveau du déficit public. Il s’agit de la transformation du CICE en allégements de cotisations sociales patronales.

B. L’ajustement structurel en DEÇÀ des rÈgles du volet prÉventif

La trajectoire proposée ne prévoit pas de retour à l’équilibre structurel à la fin du quinquennat alors que les programmations précédentes prévoyaient de respecter la règle d’équilibre prévue par le TSCG dès 2019.

Évolution du solde structurel et ajustement structurel

(en points de PIB potentiel)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

L’ajustement structurel serait ainsi inférieur à la cible minimale de 0,5 % résultant du volet préventif du PSC. Pour 2018, le présent projet de loi de finances prévoit un ajustement structurel limité de 0,1 point.

Comparaison des trajectoires d’ajustement structurel

(en % de PIB)

Source : commission des finances.

Dans son avis sur le présent projet de loi, le HCFP a constaté « que les ajustements structurels prévus pour 2017 et 2018, qui seront soumis à l’appréciation de la Commission, ne sont pas conformes aux dispositions de l’article 5 du règlement européen n° 1466/97, qui prévoient un ajustement structurel supérieur à 0,5 point de PIB » ([61]).

La Commission européenne devra donner son avis sur la conformité du plan budgétaire de la France pour 2018 avant le 30 novembre de cette année. S’il est probable qu’elle constate un ajustement structurel inférieur aux règles du volet préventif du PSC, il est aussi probable qu’elle juge, comme l’an dernier, le projet budgétaire de la France « globalement conforme » au regard notamment des réformes structurelles qui ont été mises en œuvre et qui sont prévues.

FICHE N° 7 : Le dÉficit de l’État

Le déficit budgétaire de l’État est prévu pour 2018 à 82,9 milliards d’euros par l’article 28 du présent projet de loi de finances (I).

Le déficit de l’État, en comptabilité nationale, est toutefois moins important, puisqu’il est évalué à 75,5 milliards d’euros par le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances (II).

I. Le dÉficit budgÉtaire de l’État

Le déficit budgétaire de l’État a diminué chaque année de 2009 à 2016. Il a été divisé par deux sur cette période, passant de 138 milliards à 69,1 milliards d’euros.

Il se redresse toutefois en 2017 à hauteur de 7,4 milliards d’euros selon la prévision actualisée du présent projet de loi de finances. La hausse du déficit budgétaire de l’État devrait se poursuivre en 2018 à hauteur de 6,4 milliards d’euros supplémentaires. Sur la période 2016-2018, le déficit budgétaire de l’État s’aggraverait donc de 13,8 milliards d’euros.

Le dÉficit budgÉtaire de l’État depuis 2009

(en milliards d’euros)

* hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances.

A. Formation du solde budgÉtaire de l’État

Le solde budgétaire de l’État est constitué par la somme du solde du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

En 2016, pour le budget général, les dépenses nettes, y compris les prélèvements sur recettes, se sont élevées à 376,2 milliards d’euros et les recettes nettes à 300,3 milliards. Le solde des budgets annexes et des comptes spéciaux était positif à hauteur de 6,8 milliards d’euros. Le déficit budgétaire de l’État ressortait ainsi à 69,1 milliards d’euros.

exÉcution 2016

(en milliards d’euros)

Source : loi de règlement pour 2016.

En 2017, le déficit budgétaire devrait progresser sous l’effet d’une augmentation des dépenses plus importantes que celle des recettes.

prÉvision actualisÉe pour 2017

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

Le déficit désormais prévu pour 2017 est supérieur à 7,2 milliards d’euros à celui prévu par la loi de finances initiale (69,3 milliards d’euros). L’écart provient notamment des dépassements sur diverses sous-budgétisations (2,4 milliards d’euros) et des recapitalisations des entreprises du secteur de l’énergie (2,1 milliards d’euros).

En 2018, les dépenses de l’État continueraient de progresser tandis que les recettes sont prévues en baisse.

prÉvision 2018

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

B. Les principales Évolutions par rapport À 2017

La dégradation du solde budgétaire en 2018 par rapport à 2017 s’explique ainsi par :

– une augmentation des dépenses de 1,5 milliard d’euros (voir fiche Dépenses de l’État) ;

– une diminution des recettes de 1,1 milliard d’euros (voir fiche Recettes de l’État) ;

– et une dégradation du solde annuel des comptes spéciaux de 3,8 milliards d’euros.

passage du solde 2017 actualisÉ au solde plf 2018

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Les principaux facteurs d’évolution sur les recettes et les dépenses sont rappelés ici et détaillés dans les autres parties du présent rapport.

S’agissant des recettes, la baisse résulte de diminutions d’impôt dont le montant est supérieur à l’évolution spontanée du rendement. Les finances de l’État devraient perdre environ 10 milliards d’euros en 2018 par rapport à 2017 au titre des mesures fiscales dont 5,6 milliards d’euros au titre de mesures nouvelles prévues par le présent projet de loi de finances, et environ 4,5 milliards d’euros au titre de mesures prises sous la précédente législature.

effet des Principales mesures nouvelles sur les recettes de l’État en 2018

(en milliards d’euros)

Source : Rapport économique, social et financier.

effet des Principales mesures antÉrieures sur les recettes de l’État en 2018

(en milliards d’euros)

Source : Rapport économique, social et financier.

S’agissant des dépenses, les principaux facteurs de hausse sont la rebudgétisation de la contribution exceptionnelle de solidarité (1,5 milliard d’euros) et la dynamique du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (2,3 milliards d’euros).

II. Le dÉficit en comptabilitÉ nationale

A. Le passage du solde en comptabilitÉ budgÉtaire au solde en comptabilitÉ nationale

Plusieurs retraitements – exposés dans le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances – sont nécessaires pour passer du solde budgétaire (– 82,9 milliards d’euros) au solde en comptabilité nationale (– 75,5 milliards d’euros).

Cinq opérations expliquent la majeure partie de l’écart de 7,4 milliards d’euros entre les deux soldes.

ClÉs de passage du solde en comptabilitÉ budgÉtaire

au solde en comptabilitÉ nationale

Source : Rapport économique, social et financier.

Les retraitements qui dégradent le solde en comptabilité nationale par rapport au solde en comptabilité budgétaire

Certaines recettes budgétaires ne sont pas considérées comme des recettes publiques.

Par exemple, 0,8 milliard d’euros de recettes au titre du contentieux relatif au précompte mobilier ont été soustraites en comptabilité nationale, malgré leur encaissement en comptabilité budgétaire, dans l’attente d’un jugement définitif de la Cour de justice de l’Union européenne.

Par ailleurs, certaines dettes de l’État sont traitées en dépenses publiques alors qu’elles ne donnent pas lieu immédiatement à des dépenses budgétaires.

Ainsi, les crédits d’impôt reportés sont considérés comme des dépenses publiques alors qu’ils ne sont pas comptabilisés en dépense budgétaire tant qu’ils n’ont pas été restitués ou imputés. Ceci conduit à majorer les dépenses de 2,2 milliards d’euros en comptabilité nationale par rapport à la comptabilité budgétaire, essentiellement en raison du CICE.

Les retraitements qui améliorent le solde en comptabilité nationale par rapport au solde en comptabilité budgétaire

Certaines dépenses budgétaires ne sont pas des dépenses publiques.

Tel est le cas principalement des intérêts majorés versés en contrepartie des primes d’émission lors de l’adjudication de la dette du Trésor. Le solde en comptabilité nationale est amélioré de 6,9 milliards d’euros à ce titre en 2018.

De même, le remboursement de la dette de l’État à l’égard d’EDF, à hauteur de 1,6 milliard d’euros – qui donne lieu à des crédits de paiement sur le compte d’affectation spéciale Transition énergétique – ne constitue pas une dépense publique puisqu’elle éteint un passif.

Il va de même des prêts que la France accorde à des États étrangers (1,4 milliard d’euros). Ces dépenses budgétaires ouvrent droit à des créances et ne sont donc pas comptabilisées en dépenses publiques.

B. la part de l’État dans le dÉficit public

Le déficit de l’État en comptabilité nationale demeure constant aux environs de 75 milliards d’euros depuis 2014 alors que le déficit public s’est réduit sur la même période.

PART DE L’État dans le dÉficit public depuis 2012

Source : INSEE jusqu’en 2016 ; Rapport économique, social et financier pour 2017 et 2018.

On observe, en effet, une tendance nette à la concentration du déficit public sur le déficit de l’État. La part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 81 % en 2012 à près de 98 % en 2016. Cette tendance doit s’accentuer en 2017 puis en 2018 en raison d’un important programme de baisse d’impôts dont le produit est affecté à l’État (ISF, impôt sur les revenus du capital, impôt sur les sociétés) ou qui font l’objet d’une compensation par l’État (dégrèvement de taxe d’habitation sur la résidence principale).

En 2017 et 2018, l’État devrait ainsi porter la totalité du déficit public. Son déficit sera même supérieur à celui du déficit public compte tenu des excédents des administrations publiques locales (0,1 point de PIB en 2017 et 2018) et des administrations de sécurité sociale (0,2 point de PIB en 2017 et 0,5 point de PIB en 2018).

FICHE N° 8 : Le volet fiscal du plf 2018

Le présent projet de loi de finances (PLF) comporte vingt-trois articles fiscaux. Ces différents articles sont commentés de manière approfondie dans les tomes 2 (pour les articles de première partie) et 3 (pour les articles de seconde partie) du présent rapport général.

Liste des articles fiscaux du PLF 2018

Source : présent projet de loi de finances.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 comporte aussi un volet fiscal important avec deux mesures principales : la hausse de la CSG de 1,7 point et la hausse du droit de consommation sur les tabacs d’un euro.

Par ailleurs, plusieurs mesures antérieures au présent projet de loi produiront des effets en 2018 pour un montant de 6,3 milliards d’euros sur les recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

Les mesures antÉrieures montant en charge en 2018 (impact État)

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

Les développements qui suivent portent uniquement sur le volet fiscal du présent projet de loi.

Hors fiscalité écologique, huit articles concernent plus particulièrement les ménages (I).

Treize articles portent sur la fiscalité des entreprises, hors fiscalité écologique (II).

Enfin, deux articles modifient la fiscalité écologique – et concernent à ce titre tout autant les ménages que les entreprises – avec une hausse de la composante carbone comprise dans les tarifs des taxes intérieures de consommation ainsi qu’une modification du barème du malus automobile (III).

I. Les mesures fiscales en faveur des mÉnages

Trois articles ont pour effet de diminuer la charge fiscale des ménages pour un montant global, par rapport à 2017, de 7,5 milliards d’euros pour 2018 et 11,7 milliards d’euros pour 2019.

Les mesures nouvelles de baisse d’impÔts pour les mÉnages

(en milliards d’euros)

Source : évaluations préalables des articles du projet de loi de finances.

Les cinq autres articles – pris isolément, et en l’état du droit – ont également pour effet de diminuer la charge fiscale des ménages par rapport à ce qui serait prévu pour les années à venir. Cependant, il s’agit soit d’indexation, soit de prorogation de dispositifs existants (avec quelques aménagements), soit encore de mesures consécutives à la bascule de cotisations sociales sur la CSG. In fine, ces cinq articles ne devraient donc pas avoir d’impact significatif à la hausse ou à la baisse sur la fiscalité des ménages.

Les mesures d’indexation ou de prorogation pour les mÉnages

Source : présent projet de loi.

Les mesures consÉcutives à la bascule de cotisations sur la CSG

Source : présent projet de loi de finances.

Ces différents articles ont trait à l’imposition des revenus (A), l’imposition du patrimoine (B) ou l’imposition locale (C).

A. l’imposition des revenus

1. Ajustements de l’impôt sur le revenu (IR)

a. Indexation du barème de l’IR

L’article 2 indexe le barème de l’impôt sur le revenu (IR) sur l’inflation. Les différentes tranches sont revalorisées de 1 %. L’absence d’indexation aurait entraîné une hausse de l’IR de 1,1 milliard d’euros.

b. Déductibilité de l’IR de la hausse de la CSG

L’article 38 majore de 1,7 point la part de la CSG déductible de l’impôt sur le revenu. Cette majoration de la part déductible correspond au montant de la hausse de la CSG prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Il est indiqué dans l’annexe Évaluations préalables du présent projet de loi de finances que cet article entraîne une diminution de l’IR de 3,9 milliards d’euros en 2019. Cependant, cet article est à mettre en relation avec les diverses mesures de compensations de la hausse de la CSG qui auront pour effet d’augmenter l’assiette imposable à l’IR (baisses de cotisations et indemnités compensatrices). À ce stade, l’impact sur l’IR de l’ensemble du dispositif de bascule des cotisations sur la CSG et des compensations n’est pas connu.

c. Prorogation et aménagement du dispositif « Pinel »

L’article 39 proroge le dispositif « Pinel » pour quatre années, soit jusqu’au 31 décembre 2021. Toutefois, il recentre le dispositif dans les zones où la tension entre l’offre et la demande de logements est la plus forte (zones A, A bis, et B 1).

Le coût de la mesure est estimé à 6,9 milliards d’euros étalés sur les années 2019 à 2035. S’agissant d’un dispositif existant et prorogé, cet article ne devrait pas entraîner, à comportements constants, une modification du niveau de fiscalité des ménages.

d. Prorogation et aménagement du CITE

L’article 8 proroge jusqu’au 31 décembre 2018 le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE).

Il réduit également l’assiette du CITE afin de le concentrer sur les mesures permettant de réaliser le plus efficacement des économies d’énergie.

En premier lieu, il réduit à compter du 27 septembre 2017 à 15 %, au lieu de 30 %, le taux du CITE puis supprime complètement l’éligibilité au CITE à compter du 28 mars 2018 pour les parois vitrées, les portes d’entrée donnant sur l’extérieur et les volets isolants. En second lieu, il exclut du CITE, pour les dépenses payées à compter du 27 septembre 2017, les dépenses d’acquisition de chaudières à haute performance énergétique les plus carbonées.

Des dispositions transitoires pour les dépenses payées jusqu’au 31 décembre 2018 sont prévues lorsqu’un devis a été accepté et un acompte a été payé avant la date de prise d’effet de réduction du taux ou d’exclusion de l’assiette du CITE.

Il est indiqué dans l’annexe Évaluations préalables du présent projet de loi de finances que cet article doit entraîner une hausse du rendement de l’IR de 115 millions d’euros en 2018 et une baisse de 875 millions d’euros en 2019 par rapport au droit existant puisque le crédit d’impôt devait expirer au 31 décembre 2017.

Toutefois, cette mesure ne devrait pas entraîner de baisse des prélèvements obligatoires des ménages, puisqu’il s’agit essentiellement d’une prorogation de crédit d’impôt – avec quelques aménagements visant à réduire son assiette.

2. Suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité

L’article 47 supprime la contribution exceptionnelle de solidarité de 1 % prélevée sur les rémunérations de certains agents publics et de certains salariés d’employeurs du secteur public et parapublic. Cette mesure vise à compenser partiellement l’augmentation de la CSG.

Il est indiqué dans l’annexe Évaluations préalables du présent projet de loi de finances que cet article doit entraîner une baisse de fiscalité de 1,4 milliard d’euros. Toutefois, comme indiqué précédemment à propos de l’augmentation de la quote-part de déductibilité de la CSG de l’IR, l’impact net sur l’imposition des revenus de l’ensemble du dispositif de bascule des cotisations sur la CSG et des compensations n’est pas encore connu.

3. Création d’un prélèvement forfaitaire unique

L’article 11 instaure un taux forfaitaire d’impôt sur le revenu de 12,8 % sur les revenus de capitaux mobiliers, les produits des contrats de l’assurance-vie (sauf pour les encours inférieurs à 150 000 euros), les gains de cessions de valeurs mobilières et certaines plus-values et créances entrant dans le champ d’application de l’exit tax.

L’option pour le barème de l’impôt sur le revenu demeure possible si elle est plus avantageuse.

Au taux forfaitaire de 12,8 % s’ajouteront les prélèvements sociaux de 17,2 % portant l’imposition au total à 30 %.

L’objectif poursuivi est de simplifier les dispositifs existants tout en orientant l’épargne française vers l’investissement dans les entreprises. Les produits de l’épargne populaires resteront exonérés.

Il est indiqué dans l’annexe Évaluations préalables du présent projet de loi de finances que cet article entraîne une diminution de fiscalité par rapport à 2017 de 1,3 milliard d’euros en 2018 et de 1,93 milliard d’euros en 2019.

B. L’imposition du patrimoine

L’article 12 supprime l’ISF et crée en remplacement un impôt sur la fortune immobilière (IFI) à la charge des personnes physiques détenant un patrimoine immobilier supérieur à 1,3 million d’euros. Le barème sera identique à celui de l’actuel ISF (avec maintien de l’abattement de 30 % sur la résidence principale). Il devrait en résulter un allégement de fiscalité pour les ménages de 3,2 milliards d’euros.

C. L’imposition locale

L’article 3 instaure un dégrèvement de taxe d’habitation sur la résidence principale des foyers dont les ressources n’excèdent pas 27 000 euros de revenu fiscal de référence pour une part, majorées de 8 000 euros pour les deux demi-parts suivantes, puis 6 000 euros par demi-part supplémentaire. Le dégrèvement sera de 30 % en 2018, 65 % en 2019 et 100 % en 2020.

Pour éviter les effets de seuil, le droit à dégrèvement sera dégressif pour les foyers dont les ressources n’excèdent pas 28 000 euros de revenu fiscal de référence (RFR) pour une part, majorées de 8 500 euros pour les deux demi-parts suivantes, puis 6 000 euros par demi-part supplémentaire.

Le dégrèvement s’applique dans la limite des taux et abattements en vigueur en 2017.

Cet article doit entraîner une baisse de fiscalité de 3 milliards d’euros en 2018, 6,6 milliards d’euros en 2019, puis 10,1 milliards d’euros à partir de 2020.

II. Les mesures fiscales concernant les entreprises

Huit articles ont pour effet de diminuer la charge fiscale des entreprises pour un montant global, par rapport à 2017, d’au moins 3,5 milliards d’euros pour 2018 et d’au moins 5,6 milliards d’euros pour 2019.

Les mesures nouvelles de baisse d’impÔts pour les entreprises

(en milliards d’euros)

Source : (1) évaluations préalables des articles du projet de loi de finances pour 2018 ; (2) calculs commission des finances par différence entre l’impact de la trajectoire de réduction du taux de l’IS résultant de la loi de finances pour 2017 et l’impact de la trajectoire de réduction du taux résultant du présent projet de loi de finances.

Deux articles suppriment des crédits d’impôt pour préparer leur remplacement par des allégements de cotisations sociales en 2019.

Les mesures prÉparatoires aux allÉgements de cotisations sociales

Source : présent projet de loi de finances.

Enfin, trois articles réalisent des aménagements techniques qui auront peu d’effet sur le niveau de prélèvements obligatoires des entreprises.

Les mesures techniques concernant les entreprises

Source : présent projet de loi de finances.

1. Les mesures sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), l’impôt sur les sociétés (IS) et la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE)

a. Suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués

L’article 13 supprime la contribution sur les montants distribués, jugée non conforme au droit européen. Son taux était de 3 %. Le gain fiscal pour les entreprises est de 1,88 milliard d’euros.

b. Baisse du taux de l’IS à 25 % en 2022

L’article 41 prévoit une baisse du taux de l’IS à 25 % par paliers progressifs entre 2018 et 2022, ce qui permettra à la France d’être dans la moyenne européenne. Par rapport aux taux applicables en 2017, la trajectoire de réduction des taux doit permettre une baisse de fiscalité pour les entreprises de 1,45 milliard d’euros en 2018 et de 3,5 milliards d’euros en 2019.

c. Suppression de l’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à certains titres de participations

L’article 14 supprime le dispositif qui encadre la déductibilité des charges financières lorsque le pouvoir de décision sur les titres acquis ou le contrôle de la société cible ne sont pas effectivement effectués en France. Le rendement de la mesure n’a pas pu être chiffré par le Gouvernement.

d. Aménagement de la TVA sur les services de presse en ligne

L’article 4 prévoit que l’assiette de la TVA au taux réduit sur les services de presse ligne soit limitée aux sommes versées par les fournisseurs d’accès à un réseau de télécommunication pour l’acquisition de ces services de presse. Ce dispositif permettra de sécuriser et clarifier les règles d’application du taux réduit de TVA sur les services de presse en ligne. Le rendement de cette mesure n’a pas pu être chiffré par le Gouvernement.

e. Exonération de TVA pour les psychothérapeutes et les psychologues

L’article 6 prévoit l’exonération de TVA pour les psychothérapeutes et les psychologues enregistrés sur le système national des professionnels de santé. Le gain fiscal pour les professionnels concernés est évalué à 14 millions d’euros pour 2018 et 15 millions d’euros pour 2019.

f. Exonération de TVA et d’IS en faveur des associations de service à la personne bénéficiant d’une autorisation

L’article 5 prévoit l’exonération de TVA et d’IS en faveur des associations de service à la personne qui exercent sur autorisation du conseil départemental. Avant la loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement ([62]), ces associations devaient obtenir un agrément de l’État. Or, en l’état du droit, seules les associations bénéficiant de l’agrément bénéficient des exonérations. L’extension de l’exonération aux associations exerçant désormais sur simple autorisation est donc neutre budgétairement.

g. Aménagement du calcul et de la répartition de la CVAE

L’article 7 aménage les modalités de calcul et de répartition de la CVAE pour les entreprises appartenant à un groupe à la suite d’une censure du Conseil constitutionnel ([63]).

Cet article assure une continuité avec les règles en vigueur avant la décision du Conseil constitutionnel. Elle évite une importante perte de recettes. Elle augmente marginalement (environ 40 millions d’euros) le rendement de la CVAE dans la mesure où la nouvelle règle consistant à prendre en compte les chiffres d’affaires des autres sociétés membres d’un groupe s’appliquera à un plus grand nombre d’entreprises qu’auparavant.

2. Les mesures d’attractivité de la place financière de Paris

Deux mesures sont prévues pour renforcer l’attractivité de la place financière de Paris dans le contexte « post-Brexit ».

L’article 15 supprime l’élargissement prévu pour 2018 de l’assiette de la taxe sur les transactions financières (TTF) aux transactions infrajournalières. Le rendement de la mesure n’a pas pu être chiffré par le Gouvernement.

L’article 41 supprime la tranche additionnelle de 20 % de la taxe sur les salaires applicable à la fraction des rémunérations annuelles excédant 152 279 euros. Le gain fiscal pour les entreprises concernées est d’environ 140 millions d’euros pour 2017 et 80 millions d’euros pour 2018.

Ces mesures doivent inciter à la relocalisation ou l’implantation en France d’activités à forte valeur ajoutée.

3. Les mesures pour les petites entreprises

Deux mesures sont prévues pour soutenir les petites entreprises.

L’article 10 augmente les plafonds des régimes des micro-entreprises pour le porter à 170 000 euros pour les activités de vente et 70 000 euros pour les activités de prestations de services et les activités non commerciales. Le gain fiscal pour ces entreprises est évalué à 21 millions d’euros.

L’article 45 exonère de cotisation foncière des entreprises (CFE) minimum et des droits additionnels les redevables réalisant un chiffre d’affaires annuel qui n’excède pas 5 000 euros. Le gain fiscal pour les redevables concernés est évalué à 85 millions d’euros. Cette mesure mettra fin à la disproportion entre le montant de cotisation de CFE et le montant du chiffre d’affaires réalisé.

4. Les mesures qui anticipent l’allégement de cotisations patronales prévu pour 2019

Le CICE et le crédit d’impôt de taxe sur les salaires (CITS) ont contribué à réduire le coût du travail et restaurer les marges des entreprises. Toutefois, le décalage – compris entre un et quatre ans – entre le versement du salaire et la perception du crédit d’impôt nuit à leur efficacité. C’est pourquoi il est prévu de les supprimer en 2019 et de les remplacer par des allégements de cotisations sociales patronales.

L’article 42 baisse d’un point le taux du CICE pour 2018, en le portant à 6 % au lieu de 7 %, puis le supprime à compter du 1er janvier 2019.

L’article 43 supprime le CITS à compter du 1er janvier 2019.

III. les mesures fiscales Écologiques

Deux articles portent des mesures fiscales qui augmentent la fiscalité écologique, pour un montant global de 3,8 milliards d’euros en 2018.

La fiscalitÉ Écologique

(en milliards d’euros)

Source : évaluations préalables des articles du projet de loi de finances pour 2018.

L’article 9 intègre dans les tarifs des taxes intérieures de consommation la nouvelle trajectoire carbone pour la période 2018-2022.

Valeur de la tonne de carbone pour la pÉriode 2018-2022

(en euros par tonne de dioxyde de carbone)

Cette augmentation du prix du carbone contribuera à contenir les émissions à un niveau compatible avec la mise en œuvre de l’accord de Paris sur le climat.

Par ailleurs, l’article 9 aligne en quatre ans la fiscalité applicable au gazole et à l’essence, soit une augmentation supplémentaire chaque année de la fiscalité sur le gazole de 2,6 centimes par litre.

Au total, l’article 9 devrait entraîner une hausse de la fiscalité par rapport à 2017 de 3,7 milliards d’euros en 2018, 6,5 milliards d’euros en 2019, 9,4 milliards d’euros en 2020, 12,2 milliards d’euros en 2021, et 14,2 milliards d’euros en 2022.

Enfin, l’article 24 opère une modification du barème du malus automobile de manière à favoriser l’achat de véhicules moins polluants. Il est prévu, à partir du 1er janvier 2018 :

– un abaissement du seuil d’application du malus à 120 grammes de CO2 par kilomètre au lieu de 127 grammes actuellement ;

– et une modification en conséquence du barème en maintenant une progressivité de 67 tranches d’un gramme chacune (au lieu de 66 tranches) allant de 50 euros pour les véhicules émettant 120 grammes de CO2 à 10 500 euros pour les véhicules émettant 185 grammes de CO2 ou plus.

FICHE N° 9 : Les recettes de l’État

Les recettes nettes du budget général de l’État sont prévues à 302 milliards d’euros en 2018 au lieu de 303,1 milliards d’euros en 2017 et 300,3 milliards d’euros en 2016.

Recettes nettes du budget gÉNÉral de l’État 2016-2018

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

Après prise en compte des prélèvements sur recettes – qui sont en réalité des dépenses au sens de la comptabilité nationale – il est prévu que les recettes nettes hors fonds de concours du budget général s’établissent à 241,5 milliards d’euros en 2018 au lieu de 240,7 milliards d’euros en 2017.

Recettes nettes du budget gÉNÉral de l’État 2016-2018

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

Cette présentation – que l’on retrouve dans plusieurs documents de communication du Gouvernement ou encore dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances – comporte plusieurs défauts qui nuisent à la compréhension des recettes de l’État.

Elle élude les recettes fiscales des budgets annexes et des comptes spéciaux et elle minore la catégorie « autres recettes fiscales » des dégrèvements et remboursements d’impôts locaux.

Les développements qui suivent sur les recettes fiscales retiendront donc, parallèlement à la présentation habituelle, une autre présentation plus conforme à la réalité économique et budgétaire des impositions affectées à l’État (I).

Les principales données budgétaires relatives aux recettes non fiscales (II), aux prélèvements sur recettes (III) et aux dépenses fiscales (IV) seront ensuite présentées successivement.

I. Les recettes fiscales

L’analyse des recettes fiscales de l’État suppose au préalable d’indiquer les clés de passage des recettes fiscales brutes aux recettes fiscales nettes (A). Les recettes fiscales nettes sont ensuite présentées de façon générale (B) puis par principaux impôts (C).

A. Passage des recettes fiscales brutes aux recettes fiscales nettes

Les recettes sont dites « nettes » car elles sont présentées après déduction des remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État. Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général ([64]).

Les recettes fiscales nettes du seul budget général ne rendent pas compte du montant total des recettes fiscales nettes affectées à l’État.

Certes, le montant de 288,8 milliards d’euros est celui qui figure dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses qui figure à l’article 28 du présent projet de loi de finances. Mais, sur un plan économique, cette présentation budgétaire est incomplète, le montant des recettes fiscales nettes perçues par l’État étant en réalité plus important.

Deux raisons expliquent cette différence entre la présentation retenue par les documents budgétaires et la réalité économique.

En premier lieu, la présentation budgétaire habituelle déduit du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux. La Cour des comptes a critiqué cette présentation et recommandé que les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne soient plus déduits des recettes fiscales brutes de l’État ([65]). En effet, ceux-ci n’ont rien à voir avec la mécanique des impôts d’État : il n’est donc pas logique de les soustraire du rendement brut des impôts d’État. Selon la Cour des comptes, les dégrèvements et remboursements des impôts locaux devraient figurer en dépenses.

Cette observation de la Cour des comptes est d’autant plus pertinente que les dégrèvements des impôts locaux ont eu tendance à croître ces dernières années sous l’effet de plusieurs réformes. Cette tendance se poursuit avec le dégrèvement prévu sur la taxe d’habitation sur les résidences principales par l’article 3 du présent projet de loi de finances.

En 2018, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux pris en charge par l’État sont prévus à 15 milliards d’euros au lieu de 11,9 milliards d’euros en 2017. En réintégrant ce montant aux recettes de l’État, la ligne « autres recettes fiscales nettes » ressortirait à 39,6 milliards d’euros au lieu de 24,6 milliards d’euros.

En second lieu, cette présentation budgétaire ne tient pas compte des recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État. Cette fraction de la fiscalité est donc souvent omise dans l’analyse politique et économique des comptes de l’État. Cette omission se justifie moins aujourd’hui compte tenu de l’importance que prennent certains de ces impôts, en particulier la fiscalité écologique affectée au compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique.

Pour 2018, le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État est prévu à 10,5 milliards d’euros, ce qui n’est pas négligeable, dont 7,2 milliards d’euros au titre d’une fraction de taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) affectée au CAS Transition énergétique.

ImpÔts affectÉs À des budgets annexes et comptes spÉciaux de l’État

(en millions d’euros)

BA : budget annexe.

CAS : compte d’affectation spéciale.

Source : données extraites des projets annuels de performances.

Au total, si l’on réintègre les recettes affectées aux budgets annexes et comptes spéciaux (10,5 milliards d’euros) ainsi que les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux (15 milliards d’euros), le montant réel des recettes fiscales nettes de l’État ne serait donc pas de 288,8 milliards d’euros mais de 314,3 milliards d’euros.

Le montant consolidé des recettes fiscales affectées à l’État ne figure pourtant dans un aucun document budgétaire. Il serait possible d’améliorer l’information du Parlement en l’indiquant plus explicitement. De même, les droits de succession et de donation – qui constituent par ordre d’importance le cinquième impôt de l’État et dont le produit avoisine cette année celui de la TICPE affectée au budget général – mériteraient d’être mentionnés dans les tableaux de synthèse produits par le Gouvernement compte tenu du dynamisme important de leur rendement ([66]).

Le tableau qui suit reflète une image plus fidèle des recettes fiscales nettes de l’État.

Recettes fiscales nettes de l’État pour 2018

(en milliards d’euros)

* le rendement le plus important de la catégorie est celui de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) d’environ 6 milliards d’euros.

Source : commission des finances.

La présentation budgétaire habituelle est retenue dans l’analyse qui suit pour plus de clarté et surtout pour permettre la comparaison des données avec ceux des documents budgétaires du Gouvernement. Ponctuellement, et de manière explicite, cette présentation sera replacée dans le contexte économique du montant réel des recettes fiscales nettes de l’État.

B. PrÉsentation gÉNÉrale

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État sont prévues :

– à 290,1 milliards d’euros en 2017, en hausse de 6 milliards d’euros par rapport à 2016 ;

– et à 288,8 milliards d’euros en 2018, en baisse de 1,3 milliard d’euros par rapport à 2017.

Recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral de l’État depuis 2007

(en milliards d’euros)

Source : Gouvernement.

1. Évolution générale de 2016 à 2017

Les recettes fiscales sont évaluées à législation constante en fonction de la croissance du PIB. Ceci permet de déterminer leur « évolution spontanée ». Puis, cette évaluation est corrigée des mesures fiscales (nouvelles et antérieures) et des mesures de périmètre devant produire des effets durant l’année faisant l’objet du projet de loi de finances.

En 2017, l’évolution spontanée des recettes fiscales nettes du budget général est prévue à 3,7 %, soit une hausse de 10,5 milliards d’euros.

Les mesures nouvelles, antérieures et de périmètre entraîneraient pour leur part une baisse de rendement de 4,5 milliards d’euros. Ces mesures seront examinées plus en détail à l’occasion de l’examen d’un éventuel projet de loi de finances rectificative pour 2017, et en tout état de cause à l’occasion du projet de loi de règlement des comptes pour 2017.

Au total, les recettes progresseraient donc de 6 milliards d’euros.

Des recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral en 2016

aux recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral en 2017

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

2. Évolution générale de 2017 à 2018

En 2018, malgré une évolution spontanée de 3,5 % soit 11,4 milliards d’euros, les recettes fiscales nettes du budget général devraient diminuer de 1,3 milliard d’euros.

Cette évolution s’explique par d’importantes baisses d’impôt provenant tant des mesures antérieures (6,3 milliards d’euros) que des mesures nouvelles du présent projet de loi de finances (6,8 milliards d’euros). À l’inverse, les mesures de périmètre ont un effet positif sur le niveau des recettes du budget général de 0,3 milliard d’euros.

Des recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral en 2017 aux recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral en 2018

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

a. La prévision d’évolution spontanée repose sur une élasticité des impôts à la croissance de 1,2 pour 2018

En 2017, l’évolution spontanée des recettes fiscales est estimée à 3,7 % et la croissance du PIB en valeur à 2,5 %. Cela signifie que l’élasticité des recettes fiscales à la croissance serait égale à 1,5.

En 2018, l’évolution spontanée des recettes fiscales (11,4 milliards d’euros) serait de 3,5 % et la croissance du PIB en valeur de 2,9 %. Cela signifie que l’élasticité des recettes fiscales à la croissance diminuerait à 1,2.

L’hypothèse d’une élasticité de 1,2 pour 2018 est prudente compte tenu du contexte de reprise économique.

En moyenne, sur la période 2003-2018, l’élasticité des impôts à la croissance est proche de l’unité (1,1 précisément). Ceci est conforme à l’analyse généralement admise selon laquelle, à long terme, l’élasticité des impôts tend vers l’unité : l’évolution des assiettes fiscales agrégées doit normalement converger avec celle du PIB. Les « anomalies » de court terme – qui sont dues à des facteurs variés – sont ainsi effacées, en particulier s’agissant des années 2009 (+ 4,5) et 2013 (– 1,6). L’élasticité proche de l’unité tend aussi à démontrer que les stratégies d’évitement de l’impôt (évasion fiscale) ne sont pas plus importantes ces dernières années que par le passé.

ÉlasticitÉ des recettes fiscales sur la pÉriode 2003-2018

Source : Gouvernement.

b. Les mesures fiscales entraîneront une baisse des recettes de 13 milliards d’euros

i. Les mesures nouvelles

Les mesures nouvelles du présent projet de loi de finances représentent un coût pour les finances du budget général de l’État de 6,8 milliards d’euros.

Pour les ménages, hors fiscalité écologique, il s’agit principalement du dégrèvement de la taxe d’habitation sur la résidence principale qui est compensée aux collectivités territoriales par l’État (– 3 milliards d’euros), de la création de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) en remplacement de l’ISF (– 3,2 milliards d’euros), et de la mise en œuvre du prélèvement forfaitaire unique (PFU)

(– 1,3 milliard d’euros).

Les mesures nouvelles de baisse d’impÔts pour les mÉnages (impact État)

(en milliards d’euros)

Source : évaluations préalables des articles du présent projet de loi de finances.

Les entreprises vont bénéficier également d’un important programme de baisse d’impôts de plus de 3,5 milliards d’euros avec principalement la suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués (– 1,9 milliard d’euros) et la diminution du taux de l’impôt sur les sociétés (– 1,4 milliard d’euros).

Les mesures nouvelles de baisse d’impÔts pour les entreprises (impact État)

(en milliards d’euros)

Source : (1) évaluations préalables des articles du présent projet de loi de finances ; (2) calculs commission des finances par différence entre l’impact de la trajectoire de réduction du taux de l’IS résultant de la loi de finances pour 2017 et l’impact de la trajectoire de réduction du taux résultant du présent projet de loi de finances.

Ces baisses cumulées d’impôts d’environ 10,8 milliards d’euros ne sont que très partiellement compensées par la hausse de la fiscalité écologique résultant de la trajectoire carbone et de la modification du barème du malus automobile pour un rendement global de plus de 3,8 milliards d’euros.

La fiscalitÉ Écologique (impact État)

(en milliards d’euros)

Source : évaluations préalables des articles du présent projet de loi de finances.

D’autres hausses plus modérées auront un effet positif sur les finances de l’État comme par exemple le recentrage du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) (+ 115 millions d’euros).

3. Les mesures antérieures

Les mesures adoptées antérieurement au présent projet de loi de finances devraient, au titre de leur montée en charge, entraîner une baisse des recettes du budget général de 6,3 milliards d’euros. Il s’agit principalement de la hausse du taux et de la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (– 4,1 milliards d’euros), de l’élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile (– un milliard d’euros) et d’une mesure plus technique liée aux contrecoups des acomptes prévus sur plusieurs impôts versés en 2017

(– 0,8 milliard d’euros).

Les mesures antÉrieures montant en charge en 2018 (impact État)

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

4. Les mesures de périmètre

Le présent projet de loi de finances contient plusieurs mesures de périmètre et portant sur des montants importants. Mais celles-ci se compensent en grande partie si bien que les mesures de périmètre ne modifieront que faiblement les recettes fiscales du budget général.

Les mesures de pÉRIMÈtre

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

C. PrÉsentation par impÔt

Les cinq impôts les plus importants sont étudiés ci-après. Ils représentent 96 % des recettes fiscales du budget général, et plus de 90 % des recettes fiscales totales de l’État.

Principaux impÔts affectés À l’État en 2018

Source : commission des finances.

1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

La TVA est un impôt d’État partagé avec la sécurité sociale. Elle joue à ce titre un rôle de variable d’ajustement dans les transferts entre l’État et la sécurité sociale. À compter de 2018, elle sera également partagée avec les régions ([67]).

Rendement de la TVA depuis 2009

(en milliards d’euros)

Source : Conseil des prélèvements obligatoires et présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

a. En 2017

L’évolution spontanée de la TVA est attendue à 3,5 % pour 2017, soit légèrement plus que la croissance du PIB en valeur (2,5 %) si bien que son élasticité ressortirait à 1,4. L’évolution spontanée serait ainsi de 5,1 milliards d’euros et le gain net lié aux mesures d’environ 0,9 milliard d’euros.

Des recettes de TVA 2016 aux recettes de tva 2017 (part État)

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

b. En 2018

La part de TVA revenant à l’État pour 2018 est prévue à 152,8 milliards d’euros soit une hausse assez faible de 1,5 %.

Pourtant l’évolution spontanée est prévue à 2,9 %, soit 4,4 milliards d’euros, en ligne avec la croissance du PIB en valeur : l’élasticité serait ainsi égale à l’unité ce qui constitue une hypothèse prudente.

De même, si aucune mesure antérieure significative n’est prévue, une mesure nouvelle – liée à la hausse de l’assiette taxable résultant de l’augmentation de la TICPE – doit entraîner un accroissement du rendement de 0,4 milliard d’euros.

En revanche, une importante mesure de périmètre entre en vigueur avec le transfert aux régions d’une fraction de TVA de 4,1 milliards d’euros. Celle-ci est compensée en partie par un moindre transfert de 1,7 milliard d’euros dans le cadre des relations entre l’État et la sécurité sociale.

Des recettes nettes de TVA 2017 aux recettes nettes de tva 2018 (part État)

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

Partage du produit de la TVA en 2018

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

2. L’impôt sur le revenu

L’impôt sur le revenu (IR) est affecté intégralement au budget général de l’État. Il a progressé de plus de 16 milliards d’euros depuis 2007.

Rendement net de l’IR depuis 2007

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances.

a. En 2017

L’évolution spontanée de l’IR est attendue à 3 % pour 2017, soit 2,2 milliards d’euros.

Les mesures législatives devraient entraîner une baisse du rendement de l’IR de 1,4 milliard d’euros essentiellement en raison d’une baisse d’impôt sur le revenu en faveur des ménages ayant des revenus modestes ([68]).

Des recettes nettes d’IR 2016 aux recettes nettes d’IR 2017

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

b. En 2018

Le rendement de l’IR est prévu pour 2018 à 72,7 milliards, soit un niveau quasiment stable par rapport à 2016. Pourtant, l’évolution spontanée est prévue à 2,8 milliards soit 3,9 % portée par la reprise de l’activité et de l’emploi ainsi que par la progressivité du barème de l’IR.

Mais les mesures antérieures sont importantes et conduiront à faire baisser le rendement de l’IR de 1,4 milliard d’euros essentiellement en raison de l’élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile.

Par ailleurs, la mise en place du prélèvement forfaitaire unique (PFU) sur certains revenus du capital et certaines plus-values entraînera une baisse de l’IR de 1,3 milliard d’euros.

Des recettes nettes d’IR 2017 aux recettes nettes d’IR 2018

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

3. L’impôt sur les sociétés

Le rendement net de l’impôt sur les sociétés (IS) a été plus que divisé par deux en dix ans.

Rendement net de l’IS depuis 2007

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

L’IS est affecté intégralement au budget général de l’État.

a. En 2017

Pour 2017, l’évolution spontanée de l’IS est prévue à 8,4 % hors contentieux. Après prise en compte des contentieux, elle devrait s’élever à 3,6 % soit 1,1 milliard d’euros. Les mesures – essentiellement la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi – devraient entraîner une baisse de l’IS de 2,7 milliards d’euros.

Des recettes nettes d’IS 2016 aux recettes nettes d’IS 2017

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

b. En 2018

Pour 2018, l’IS est attendu à nouveau en baisse à 25,3 milliards d’euros soit une diminution de 3,1 milliards d’euros.

L’évolution spontanée serait pourtant positive en raison de la hausse des bénéfices fiscaux consécutive à la reprise économique. Elle serait proche de 10 % à 2,8 milliards d’euros.

Mais les mesures de baisse pèseront à hauteur de près de 6 milliards d’euros sur le rendement de l’IS : 4,6 milliards d’euros en raison principalement de la hausse du taux et de la poursuite de la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, et 1,4 milliard d’euros en raison de la baisse du taux de l’IS prévue par le présent projet de loi de finances.

Des recettes d’IS 2017 aux recettes d’IS 2018

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est partagée entre l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent essentiellement de compenser des transferts de compétence.

Affectation de la TICPE 2016-2018

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

a. En 2017

Le rendement net de la TICPE revenant au budget général de l’État est prévu à seulement 10,4 milliards d’euros pour 2017 alors que le rendement global de la TICPE devrait être de 30,3 milliards d’euros.

Outre les transferts aux collectivités territoriales (pour près de 13 milliards d’euros), cela s’explique par le transfert d’une fraction importante (6,9 milliards d’euros) au CAS Transition énergétique. Cette mesure de périmètre est compensée en partie par la poursuite de la trajectoire carbone (+ 1,7 milliard d’euros).

Des recettes nettes de TICPE 2016 aux recettes nettes de tICPE 2017 (part État)

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

b. En 2018

Pour 2018, la part de TICPE du budget général de l’État est prévue à 13,3 milliards d’euros (la part globale de l’État étant de 20,5 milliards d’euros).

La variation par rapport à 2017 s’explique principalement par les mesures antérieures relatives à la trajectoire carbone (1,4 milliard d’euros) et par l’accélération de cette trajectoire prévue par le présent projet de loi de finances (0,9 milliard d’euros) ainsi que la première annuité de l’accélération de la convergence entre la fiscalité du gazole et de l’essence (+ un milliard d’euros). Elle s’explique aussi par les transferts supplémentaires de fraction du produit de la TICPE à l’AFITF (0,3 milliard d’euros) et au CAS Transition énergétique (0,3 milliard d’euros).

Des recettes de TICPE 2017 aux recettes de tICPE 2018 (part État)

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

5. Les droits de succession et de donation

Les droits de succession et de donation constituent un même impôt faisant l’objet de dispositions spéciales uniquement pour leur liquidation.

Leur rendement global est prévu à près de 13 milliards d’euros pour 2018, en hausse de plus de 40 % depuis 2012.

Rendement des droits de succession et de donation

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1, et lois de règlement.

II. Les recettes non fiscales du budget gÉnÉral

En 2018, le produit des recettes non fiscales augmenterait légèrement de 0,2 milliard d’euros par rapport à 2017 pour s’établir à 13,2 milliards.

Selon l’état A annexé au projet de loi de finances, ces recettes non fiscales se décomposeraient en :

– 5,27 milliards d’euros de dividendes et recettes assimilées ;

– 2,44 milliards d’euros de produits du domaine de l’État ;

– 1,11 milliard d’euros de produits de la vente de biens et services ;

– 0,46 milliard d’euros de remboursements et d’intérêts des prêts, d’avances et d’autres immobilisations financières ;

– 1,58 milliard d’euros d’amendes, de sanctions, de pénalités, et de frais de poursuite ;

– et 2,37 milliards d’euros de produits divers.

III. Les prÉLÈvements sur recettes

Il est prévu que les prélèvements sur recettes (PSR) diminuent de 1,9 milliard d’euros en 2018 par rapport à 2017.

Évolution des prÉLÈvements sur recettes

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

A. Le prÉLÈvement sur recettes en faveur de l’Union europÉenne

Le PSR en faveur de l’Union européenne augmenterait de 2,3 milliards d’euros pour s’établir à 20,2 milliards d’euros au lieu de 17,9 milliards d’euros en 2017. Cette augmentation s’explique en grande partie par le fait que le budget européen pour 2018 est le cinquième du cadre financier pluriannuel portant sur 2014-2020 et que, par conséquent, la mise en œuvre des programmes structurels et d’investissement atteindront leur vitesse de croisière, après un démarrage lent au cours des premières années.

B. Le prÉLÈvement sur recettes en faveur des collectivitÉs territoriales

Le PSR en faveur des collectivités territoriales passerait de 44,5 milliards d’euros en 2017 à 40,3 milliards d’euros en 2018. Cette baisse s’explique principalement par le fait qu’une fraction du produit de la TVA de 4,1 milliards d’euros est substituée à plusieurs recettes actuellement allouées aux régions.

IV. prÈs de 100 milliards d’euros de dÉpenses fiscales pour 2018

Le tome 2 de l’annexe relative aux évaluations des voies et moyens définit les dépenses fiscales comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ».

La notion de dépenses fiscales repose donc sur l’écart à la norme fiscale et englobe l’ensemble des réductions d’impôt (qui diminuent le montant de l’impôt dû) et des crédits d’impôt (qui entraînent, si le montant du crédit est supérieur à celui de l’impôt dû, une restitution en faveur du contribuable concerné).

Le présent projet de loi de finances prévoit des dépenses fiscales de près de 100 milliards d’euros pour 2018.

DÉpenses fiscales 2016-2018

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 2.

Le coût total des dépenses fiscales augmenterait ainsi de 6,8 milliards d’euros par rapport à 2017 en raison principalement de la hausse du taux et de la montée en charge du CICE (+ 4,5 milliards d’euros) et de l’extension du crédit d’impôt pour emploi d’un salarié à domicile (+ un milliard d’euros).

coût budgétaire du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi

(en milliards d’euros)

Source : comité de suivi du CICE, rapport 2017, octobre 2017 (lien).

La hausse s’explique aussi par une raison technique – indépendante de toute volonté d’augmenter les dépenses fiscales – liée à l’accroissement de la fiscalité écologique consécutive à la mise en œuvre de la trajectoire carbone. En effet, la hausse de certains impôts entraîne mécaniquement une réévaluation à la hausse du coût des dépenses fiscales de restitutions de ces mêmes impôts à certains professionnels. Tel est le cas par exemple du remboursement d’une fraction de taxe intérieure de consommation sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers ([69]).

Coût du remboursement de TICPE sur le gazole

de certains véhicules routiers

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 2.

Bien qu’il en soit dénombré 457 dans le tome 2 de l’annexe Évaluations des voies et moyens au présent projet de loi de finances, le coût des dépenses fiscales est en réalité concentré sur un faible nombre d’entre elles. Les 10 dépenses fiscales les plus coûteuses représentent à elles seules plus de 50 % du total.

Les 10 dÉpenses fiscales les plus coûteuses en 2018

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 2.

Avec 21 milliards en 2018, le CICE est la dépense fiscale la plus élevée.

L’évaluation des dépenses fiscales est parfois difficile à réaliser car leur coût dépend essentiellement des comportements qui seront adoptés par les bénéficiaires. Par exemple, le coût du crédit d’impôt développement durable (CIDD) – qui a existé jusqu’en 2014 avant que le CITE ne le remplace en 2015 – a dépassé les prévisions de 0,9 milliard d’euros en 2007, de 1,3 milliard d’euros en 2009, et de 0,3 milliard d’euros en 2016. Il est évalué à 1,56 milliard d’euros pour 2018.

PrÉvision et exécution du CIDD et du CITE depuis 2007

(en millions d’euros)

* Le CITE a remplacé le CIDD en 2015.

Source : annexe Évaluations des voies et moyens, tome 2, aux projets de loi de finances et, pour l’exécution 2016, Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016 : recettes fiscales de l’État, mai 2017.

FICHE N° 10 : les dÉpenses de l’État

Le présent projet de loi de finances illustre à la fois la volonté d’une maîtrise accrue de la dépense de l’État et de choix forts en matière de politiques publiques.

I. une Évolution maÎtrisÉe des dÉpenses de l’État

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a prévu une trajectoire très maîtrisée de la dépense des administrations publiques centrales sur le quinquennat.

Évolution de la dÉpense des administrations publiques centrales,

hors crÉdits d’impÔt

(taux d’évolution, en volume)

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

À ce titre, les dépenses de l’État seront fortement sollicitées afin d’évoluer à un niveau très faible sur la période et notamment à 0,6 % en volume en 2018 sur le champ de la nouvelle norme de dépenses pilotables de l’État.

A. les nouvelles normes de dÉpenses de l’État illustrent les efforts entrepris

1. L’instauration de deux nouvelles normes de dépenses applicables à l’État

L’article 8 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 vise à instaurer deux nouvelles normes de dépenses applicables à l’État : une norme sur les dépenses pilotables de l’État et un objectif de dépenses totales de l’État (ODETE).

Cette évolution a été inspirée par les travaux de la Cour des comptes qui recommandait la mise en place de deux nouvelles normes de dépenses de l’État ([70]) :

–une norme globale d’évolution des dépenses de l’État permettant d’appréhender l’ensemble des dépenses ;

– et une norme de gestion plus directement destinée à la maîtrise des dépenses par les gestionnaires publics.

Ainsi, ledit article du projet de loi de programmation prévoit que la norme de dépenses pilotables de l’État, comprend :

– les dépenses du budget général hors missions Remboursements et dégrèvements et Investissements d’avenir, hors la charge de la dette et hors les contributions au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions ;

– les plafonds des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale ;

– les budgets annexes hors contributions au CAS Pensions ;

– les dépenses des CAS hors Pensions, Participations financières de l’État et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers ;

– le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public.

L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE), comprend outre l’agrégat précédent :

– les dépenses d’investissements d’avenir et la charge de la dette ;

– les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane ;

– le CAS Pensions et les programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers.

Le Rapporteur général considère que cette évolution est légitime et pertinente, afin de mieux maîtriser les dépenses pilotables de l’État. Néanmoins, il regrette la complexité accrue dans la définition de ces deux nouveaux agrégats.

2. Les normes de dépenses de l’État font apparaître une faible augmentation des dépenses en 2018

Le projet de loi de programmation définit la trajectoire d’évolution des deux normes de dépenses de l’État pour la période 2018-2022.

trajectoire des normes de dÉpenses de l’État

(en milliards d’euros courants)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Selon l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances, l’évolution en volume sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables de l’État a été de 1,0 % en 2016 et de 3,3 % en loi de finances initiale pour 2017 ([71]).

S’agissant de l’exercice 2018, les normes de dépenses de l’État sont déclinées de la façon suivante.

normes de dÉpenses de l’État

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

Les dépenses pilotables de l’État augmentent de 4,1 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 (au format 2018), soit un niveau très faible. La loi de finances initiale pour 2017 avait représenté une augmentation de 10,4 milliards d’euros sur le même périmètre par rapport à la loi de finances initiale pour 2016.

S’agissant des dépenses totales de l’État, celles-ci progressent de 7,3 milliards d’euros, principalement en raison de quatre facteurs :

– une augmentation des crédits ministériels de 4,5 milliards d’euros, notamment en lien avec l’effort de sincérité de la budgétisation du Gouvernement (Cf. infra) ;

– une augmentation des dépenses du CAS Pensions de 0,8 milliard d’euros, sous l’effet de la croissance tendancielle de la dépense de pensions ;

– une hausse du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne de 1,5 milliard d’euros ;

– et de la budgétisation du troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3), à hauteur de 1,1 milliard d’euros en 2018. Pour rappel, le précédent Gouvernement avait prévu 10 milliards d’euros en autorisations d’engagement de dotation du PIA 3, sans aucun crédit de paiement en 2017.

B. la mise en place d’une maÎtrise de la masse salariale de l’État

La masse salariale représente le principal poste de dépenses du budget de l’État, les dépenses de personnel s’élevaient à 123 milliards d’euros en 2016 ([72]). Le Gouvernement présente différentes mesures visant à mieux maîtriser l’évolution de cette dépense, apparue en nette accélération lors de l’exercice 2016 ([73]).

1. Le retour à une orientation à la baisse des effectifs de l’État

Le présent projet de loi de finances prévoit d’orienter de nouveau à la baisse les effectifs de l’État (hors opérateurs), après trois exercices d’augmentation sensible des effectifs (+ 34 637 équivalents temps plein – ETP) entre 2015 et 2017.

En 2018, le schéma d’emplois (correspondant au solde des entrées et des sorties) devrait conduire à une diminution des effectifs de l’État de 324 ETP. Cela représente un retour à la tendance de diminution des effectifs de l’État, avec une baisse des emplois de 168 366 ETP entre 2007 et 2015.

Évolution du schÉma d’emplois de l’État

(en équivalents temps plein)

Source : commission des finances, à partir des projets de lois de règlement et du projet de loi de finances pour 2017.

Néanmoins, l’augmentation des effectifs de l’État au cours des trois derniers exercices aura un impact sur le plafond des autorisations d’emplois de l’État (budget général et budgets annexes), qui représente le stock des effectifs.

En 2018, celui-ci serait en augmentation à hauteur de 16 008 équivalents temps plein travaillé (ETPT) par rapport au niveau prévu en loi de finances initiale pour 2017.

Cela résulte principalement des éléments suivants :

– des mesures de transfert et de périmètre, à hauteur de 6 347 ETPT, correspondant à la transformation des contrats d’accompagnement d’élèves en situation de handicap (AESH) en contrats pérennes portés par le ministère de l’éducation nationale ;

– l’effet en année pleine des hausses d’effectifs intervenues en 2017 (+ 10 392 ETPT), dont 7 774 ETPT relèvent du ministère de l’éducation nationale.

Le tableau suivant détaille l’évolution des plafonds d’autorisations d’emplois pour l’État entre la loi de finances initiale pour 2017 et le présent projet de loi de finances. La comparaison des données est rendue difficile en raison des changements de dénomination et de périmètre ministériels, ce qui nuit à la qualité de l’information du Parlement.

Évolution des plafonds des autorisations d’emplois de l’État

(en équivalents temps plein travaillé)

Source : commission des finances.

Le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État est en augmentation de 5 792 ETPT par rapport à la loi de finances pour 2017.

plafonds des emplois des opÉrateurs de l’État

(en équivalents temps plein travaillé)

Source : loi de finances initiale pour 2017 et présent projet de loi de finances.

Cette hausse résulte essentiellement de mesures de périmètre (+ 7 249 ETPT), dont l’entrée dans le champ des opérateurs de l’établissement public chargé de la formation professionnelle des adultes (AFPA), qui représente 7 710 ETPT.

Pour autant, les effectifs des opérateurs de l’État devraient diminuer à hauteur de 1 276 ETP en 2018, selon le schéma d’emplois prévu par le présent projet de loi de finances. Les principales créations et suppressions d’emplois concernent les opérateurs :

– du ministère de la transition écologique et solidaire (– 496 ETP), concernant notamment Voies navigables de France, les Agences de l’eau, l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, Météo-France, l’Institut national de l’information géographique et forestière et le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement ;

– du ministère du travail (– 347 ETP), concernant principalement Pôle emploi ;

– du ministère des solidarités et de la santé (– 272 ETP), concernant principalement des agences régionales de santé ;

– du ministère de l’agriculture et de l’alimentation (– 95 ETP), concernant l’Agence de services et de paiement, FranceAgrimer et l’Institut français du cheval et de l’équitation ;

– et du ministère de l’intérieur (+ 57 ETP), dont 35 ETP à l’Office français de l’immigration et de l’intégration et 15 ETP à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides.

Au total, les effectifs de l’État (ministères et opérateurs) diminueraient de 1 600 ETP au cours de l’exercice 2018. Le Gouvernement a confirmé le maintien d’un objectif de réduction de 120 000 emplois au sein de la fonction publique sur le quinquennat (dont a priori 50 000 emplois pour la fonction publique d’État). Toutefois, il souhaite mener au préalable un examen des missions et des politiques publiques avant de définir une trajectoire de diminution des effectifs ([74]).

2. Le rétablissement d’un jour de carence, par le présent projet de loi de finances

Conformément à l’engagement du ministre de l’action et des comptes publics, l’article 48 du présent projet de loi de finances prévoit le rétablissement d’un jour de carence pour la prise en charge des congés de maladie des personnels du secteur public.

La loi de finances pour 2012 ([75]) avait institué une journée de carence pour les personnels du secteur public, afin notamment :

– de réduire l’absentéisme de courte durée pour raison de santé ;

– et de faire converger les cadres juridiques applicables au secteur public et au secteur privé, où les salariés supportent trois jours de carence avant de pouvoir bénéficier des indemnités journalières de maladie versées par l’assurance maladie.

La loi de finances pour 2014 avait abrogé le jour de carence applicable aux personnels du secteur public ([76]).

Selon le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin dernier, l’instauration d’un jour de carence paraît avoir eu pour effet de faire baisser les arrêts maladie de courte durée, tandis que son abrogation aurait eu l’effet inverse ([77]). L’évaluation préalable de l’article 48 du présent projet de loi de finances cite une étude de 2015 du courtier en assurance Sofaxis, qui conclut que l’instauration d’un jour de carence a entraîné la diminution de la moitié du nombre d’arrêts maladie ordinaires courts entre 2011 et 2013 parmi un échantillon d’agents de la fonction publique territoriale.

Ainsi, le rétablissement du jour de carence devrait générer une économie de 270 millions d’euros en année pleine toutes administrations publiques confondues, dont 108 millions d’euros au titre de la fonction publique d’État. La Cour des comptes avait estimé l’économie potentielle à 0,4 milliard d’euros en juin dernier.

3. La non-revalorisation du point d’indice de la fonction publique

Le Gouvernement s’est également engagé à geler le point d’indice de la fonction publique ([78]).

Depuis 2010, celui-ci avait été gelé avant de connaître une augmentation en deux temps, de 0,6 % le 1er juillet 2016 et de 0,6 % le 1er février 2017.

Le gel du point d’indice devrait entraîner, en tendance, une économie évaluée à 2 milliards d’euros par an toutes administrations publiques confondues, selon la Cour des comptes ([79]).

II. Un budget de l’État traduisant les choix budgÉtaires du gouvernement

A. un effort de sincÉritÉ budgÉtaire

1. Remédier aux biais de construction du budget, telles que les sous-budgétisations récurrentes

En juin dernier, la Cour des comptes a relevé que la loi de finances initiale pour 2017 comportait des sous-budgétisations à hauteur de 4,2 milliards d’euros ([80]).

principales sous-budgétisations identifiÉes par la cour des comptes

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes.

Le Gouvernement a décidé d’accroître la sincérité des budgétisations du projet de loi de finances pour 2018, ce dont le Rapporteur général ne peut que se féliciter.

À ce titre, les crédits des missions suivantes progresseront :

– la mission Défense, la dotation au titre des opérations extérieures (OPEX) est portée à 650 millions d’euros en 2018, au lieu de 450 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2017 ; cette provision sera augmentée de 200 millions d’euros par an, pour atteindre 1,1 milliard d’euros en 2020 ;

– la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, porte pour la première fois en 2018 une provision pour risques et aléas, en particulier pour gérer les refus d’apurement communautaire, dotée de 300 millions d’euros ;

– la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, prévoit une trajectoire de dépense relative à la prime d’activité de 5,14 milliards d’euros en 2018, tenant également compte d’une revalorisation exceptionnelle de son montant forfaitaire de 20 euros au 1er octobre 2018, les crédits dévolus à l’allocation aux adultes handicapés (AAH) progressent de 683 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, intégrant également la mesure de revalorisation mensuelle de 50 euros à compter du 1er novembre 2018 ;

– la mission Enseignement scolaire tient compte de la transformation des contrats uniques d’insertion (CUI) et contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE) en contrats d’accompagnement d’élèves en situation de handicap (AESH) aux rentrées 2016 et 2017, représentant une augmentation des crédits de 209 millions d’euros ;

– la mission Immigration et asile prévoit une augmentation de 45 % des crédits destinés au financement de l’allocation pour demandeurs d’asile (ADA), à hauteur de 318 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 (220 millions d’euros), avec une hausse prévisionnelle de 10 % de la demande d’asile en 2018 ;

– et la mission Cohésion des territoires intègre une augmentation des crédits dévolus à l’action Hébergement et logement adapté de 13,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 (soit 225 millions d’euros), en particulier pour le financement de l’hébergement d’urgence.

2. Abaisser le taux de mise en réserve des crédits de 8 % à 3 %

En 2018, le Gouvernement prévoit de réduire de 8 % à 3 % le taux de mise en réserve des crédits, hors dépenses de personnel (titre 2), en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP). Le taux de mise en réserve des crédits de personnel sera maintenu à 0,5 % en AE et en CP.

Le taux de mise en réserve des crédits, autrement dénommé réserve de précaution est un dispositif prévu et encadré au III de l’article 14 et au 4° bis de l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([81]). Celui-ci consiste à rendre indisponibles des crédits pour les responsables de programmes dotés de crédits limitatifs. On parle de « gel » de crédits, voire de « surgel » de crédits lors de mises en réserve supplémentaires intervenues en cours de gestion.

La réserve de précaution répond à une double logique :

– une logique d’« auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;

– et une logique de modération du rythme de consommation des crédits.

Le taux de mise en réserve a été progressivement accru au cours des dernières années. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ([82]) prévoyait, pour chaque programme, un taux de mise en réserve d’au moins 0,5 % sur les crédits ouverts pour les dépenses de personnel et d’au moins 5 % sur les crédits ouverts pour les autres dépenses. Dès le projet de loi de finances pour 2013, le Gouvernement a appliqué un taux de mise en réserve supérieur de 6 % pour les crédits autres que de personnel.

L’article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([83]) a relevé le taux minimal de crédits mis en réserve à 6 % pour les crédits autres que de personnel, ces derniers devant être mis en réserve à hauteur d’au moins 0,5 %.

Depuis 2015, le Gouvernement applique un taux de mise en réserve des crédits à un plus haut historique de 8 % pour les crédits autres que de personnel. En outre, le Gouvernement a procédé à une mise en réserve des crédits reportés d’un exercice à l’autre en 2016 et en 2017, ce qui représente une pratique inédite depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006. Ainsi, le Gouvernement informait la rapporteure générale en avril 2017 d’un montant de réserve de précaution sur les crédits du budget général à 12,5 milliards d’euros en AE et 12,2 milliards d’euros en CP ([84]).

Du point de vue du Gouvernement, cette pratique avait pour but de sécuriser l’exécution du budget de l’État en disposant d’un outil de régulation budgétaire représentant des masses financières significatives.

Toutefois, cette pratique a eu pour inconvénient de limiter la portée du vote du Parlement en loi de finances initiale et de nuire à la qualité de son contrôle et de son suivi de l’exécution du budget général de l’État. La Cour des comptes a par ailleurs relevé que « la réserve de précaution est en principe destinée à faire face aux aléas de gestion, son utilisation a été progressivement détournée de cet usage, puisqu’elle sert de plus en plus à absorber des sous-budgétisations initiales » ([85]). Enfin, le niveau élevé de crédits mis en réserve entrait en contradiction avec l’esprit de la LOLF destinée à responsabiliser les gestionnaires ([86]).

Ainsi, le Rapporteur général se félicite de la décision prise par le Gouvernement d’abaisser le taux de crédits mis en réserve à 3 % à compter de l’exercice 2018. Cela met fin à une pratique qui apparaissait à maints égards comme contestable.

3. Instaurer une règle de stabilité des restes à payer sur le budget de l’État

L’article 14 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 pose le principe de stabilisation du montant des restes à payer de l’État pour chacune des années 2018 à 2022, par rapport au niveau atteint en 2017.

La notion de restes à payer désigne les autorisations d’engagement non couvertes par des crédits de paiement. Cela correspond aux reports de charges d’un exercice budgétaire à l’autre, pratique croissante et critiquée à plusieurs reprises par la Cour des comptes, au titre du principe de sincérité ([87]).

Ainsi, les restes à payer (y compris fonds de concours) sur le budget général ont progressé de 6,5 milliards d’euros pour atteindre 100,9 milliards d’euros fin 2016, soit un niveau inédit depuis l’entrée en vigueur de LOLF ([88]). La Cour des comptes relevait que 20,3 milliards d’euros devraient faire l’objet de paiements dès 2017.

La règle de stabilité introduite par le projet de loi de programmation est inédite et représente un effort de sincérité supplémentaire de la part du Gouvernement, afin de ne pas transférer des charges sur les exercices postérieurs. Le Rapporteur général salue cette disposition, qui favorise le travail de suivi et de contrôle du Parlement.

B. une augmentation gÉnÉrale des plafonds de crÉdits de paiement du budget gÉnÉral

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 présente la trajectoire des crédits alloués aux missions du budget général, hors contributions au compte d’affectation spéciale Pensions ([89]).

Cette présentation illustre l’évolution des crédits, dits pilotables, au sein du budget général.

plafonds de crÉdits de paiement du budget gÉnÉral,

hors contributions au compte d’affectation spÉciale pensions

(en milliards d’euros, à périmètre constant)

NB : hors charge de la dette et hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : commission des finances, à partir des données de l’article 12 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Au total, les crédits alloués au budget général apparaissent en augmentation de 5,48 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

C. les principales augmentations de crÉdits des missions du budget gÉnÉral

1. Le renforcement des moyens du pôle régalien (+ 2,23 milliards d’euros)

En 2018, le pôle dit « régalien » (missions Défense, Justice et Sécurités) bénéficiera d’une augmentation de crédits, hors contributions au CAS Pensions, de 2,23 milliards d’euros.

La mission Défense connaîtra une augmentation de crédits de 8,6 milliards d’euros sur le quinquennat, conformément à l’engagement du Président de la République de porter l’effort en matière de défense à 2 % du PIB à l’horizon 2025. En 2018, cela se traduira notamment par une hausse de 327 millions d’euros en faveur de l’infrastructure de défense, 200 millions d’euros destinés au renforcement de la protection des forces et la création de 518 emplois bénéficiant principalement au renseignement et à la cyberprotection.

Les crédits de la mission Justice seront accrus de 0,3 milliard d’euros en 2018 et de 1,5 milliard d’euros entre 2019 et 2020. Il s’agit de renforcer les moyens du service public de la justice et de répondre à l’effort de création de 6 500 emplois supplémentaires sur la durée du quinquennat, dont 1 000 dès 2018 (732 emplois en faveur de l’administration pénitentiaire, 148 emplois dans les juridictions, 40 emplois au sein de la protection judiciaire de la jeunesse et 80 emplois au sein du secrétariat général). Par ailleurs, cet effort budgétaire financera la création de 15 000 places de prison supplémentaires à l’horizon 2027.

La mission Sécurités bénéficiera d’augmentations régulières de crédits sur le quinquennat, afin de financer 10 000 emplois supplémentaires au sein des forces de sécurité sur le quinquennat, dont 2 000 dès 2018 (1 400 emplois pour la police nationale et 500 emplois pour la gendarmerie nationale).

2. La préparation de l’avenir (+ 3,07 milliards d’euros)

En 2018, les crédits de la mission Enseignement scolaire progresseront de 1,28 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, hors contributions au CAS Pensions. Cela illustre le caractère prioritaire de l’éducation pour le Gouvernement. Ainsi, cette hausse de crédits permettra notamment le financement du dédoublement des classes de CP et CE1 situées dans les réseaux d’éducation prioritaire à compter de la rentrée 2017. La rémunération des personnels exerçant dans les établissements des réseaux d’éducation prioritaire renforcés (REP+) sera progressivement revalorisée de 3 000 euros nets au cours des trois prochaines années scolaires.

Les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur augmenteront de 0,71 milliard d’euros en 2018, afin de soutenir la priorité du Gouvernement en faveur de la recherche, de l’enseignement supérieur et de l’accompagnement des étudiants.

Le Gouvernement a décidé de doter la mission Investissements d’avenir de 1,08 milliard d’euros en crédits de paiement en 2018, contrairement au précédent Gouvernement qui n’avait prévu aucun crédit de paiement sur cette mission créée en 2017. Cette mission budgétaire correspond au PIA 3, qui sera pleinement intégré au « Grand plan d’investissement » présenté fin septembre. Les crédits financeront les trois axes du PIA 3, le soutien des progrès de l’enseignement supérieur et de la recherche, la valorisation de la recherche et l’accélération de la modernisation des entreprises.

3. Un effort budgétaire en faveur de dispositifs de solidarité (+ 1,53 milliard d’euros)

Les crédits de la mission Solidarité, égalité des chances et insertion seront accrus de 1,53 milliard d’euros en 2018. Cela correspond notamment à la revalorisation de la prime d’activité de 20 euros à compter du 1er octobre 2018, pour une revalorisation de 80 euros par mois sur la durée du quinquennat. L’allocation aux adultes handicapés (AAH) sera également revalorisée à 860 euros en 2018, puis 900 euros en 2019, pour un coût de 2 milliards d’euros sur le quinquennat.

Cette revalorisation des deux dispositifs précités s’inscrit dans une démarche plus générale, qui inclut également la revalorisation de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) de 100 euros d’ici 2020, dont une première augmentation de 30 euros dès avril 2018.

D. les baisses significatives de crÉdits concentrÉes sur deux missions

L’effort de maîtrise de la dépense de l’État porte essentiellement sur deux missions Cohésion des territoires et Travail et emploi avec une diminution de crédits de 3,23 milliards d’euros, en raison de modifications profondes des politiques menées. Cela s’inscrit dans une stratégie de réformes structurelles destinées à produire des économies budgétaires, conformément au processus « Action publique 2022 ».

1. La réforme de la politique du logement (– 1,73 milliard d’euros)

L’article 52 du présent projet de loi de finances prévoit une réforme des aides au logement, afin d’assurer une meilleure maîtrise des loyers et un meilleur accès au logement des ménages aux revenus les plus modestes. Cette réforme devrait s’appuyer sur deux leviers, le niveau des loyers et le volume global des aides versées.

En 2018, cette réforme devrait produire une économie de 1,7 milliard d’euros sur les aides personnelles au logement (APL) versées, via une réduction de loyer de solidarité (RLS) pour les locataires aux revenus les plus modestes, la mise en extinction du dispositif d’APL accession et la non-application au 1er octobre 2018 de la révision annuelle du barème de calcul des APL.

En 2019, les aides au logement devraient être calculées sur la base des revenus les plus récents des allocataires afin de mieux prendre en compte la réalité de leur situation.

2. La refonte de la politique de l’emploi (– 1,5 milliard d’euros)

Les crédits budgétaires de la mission Travail et emploi sont indissociables des réformes de la politique de l’emploi. Ainsi, le Gouvernement a présenté et adopté en Conseil des ministres les ordonnances réformant le droit du travail le 22 septembre dernier, prises en application de la loi d’habilitation du 15 septembre 2017 ([90]).

Les crédits du GPI financeront à hauteur de 14,6 milliards d’euros l’investissement dans les compétences sur le quinquennat, visant à accroître les moyens de la formation et à atteindre le seuil de 100 000 bénéficiaires de Garantie jeunes dès 2018. Le Gouvernement prépare diverses réformes relatives à l’apprentissage, la formation professionnelle, l’assurance-chômage et aux régimes de retraites.

En parallèle, les crédits de la mission budgétaire seront réduits de 1,5 milliard d’euros en 2018, principalement en raison de la diminution du volume de contrats aidés à 200 000 sur l’exercice 2018. À titre de comparaison, 460 000 contrats aidés avaient été financés au cours de l’exercice 2016 et la loi de finances initiale pour 2017 a prévu des crédits budgétaires à hauteur de 280 000 contrats.

Évolution du nombre de contrats aidÉs

(en nombre de contrats)

Source : projets de lois de finances et projets de loi de règlement, annexes budgétaires.

E. les mesures de pÉrimÈtre

Le présent projet de loi de finances prévoit plusieurs mesures techniques de changement de périmètre par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, pour un montant total de 1,05 milliard d’euros sur le champ de l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE).

mesures de changements de pÉRIMÈtre

Source : présent projet de loi de finances.

AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES, SUR LES AVIS DU HAUT CONSEIL RELATIFS AU PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION DS FINANCES PUBLIQUES ET AUX PROJETS DE LOI DE FINANCES ET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Lors de sa réunion du 27 septembre 2017, la commission a entendu M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, sur les avis du Haut Conseil relatifs au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et aux projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

M. le président Éric Woerth. Créé à la fin de l’année 2012, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) émet un avis sur les prévisions macroéconomiques et l’estimation du produit intérieur brut (PIB) potentiel sur lesquelles repose le projet de loi de programmation des finances publiques. Il émet également un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent le projet de loi de finances (PLF) de l’année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) de l’année.

M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques. Monsieur le président, monsieur le Rapporteur général, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie de m’avoir invité à m’exprimer devant votre commission, en tant que président du HCFP, pour vous présenter les principales conclusions des deux avis adoptés par le Haut Conseil le 24 septembre dernier. Le premier porte sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, le second sur les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Je suis accompagné des membres du secrétariat permanent du Haut Conseil : François Monier, rapporteur général, Vianney Bourquard, rapporteur général adjoint, Paul Bérard et Vladimir Borgy, rapporteurs.

Je voudrais tout d’abord saisir cette occasion, devant votre commission récemment formée, pour procéder à une rapide mise en perspective de nos travaux.

Comme vous le savez, le HCFP est une jeune institution, installée en 2013. Elle est née du traité qui a réformé, en 2012, la gouvernance économique et budgétaire de l’Union européenne, plus particulièrement celle de la zone euro, en réponse aux crises des dettes souveraines. La France a rapidement adapté son organisation et ses règles à ce nouvel ordre budgétaire, notamment à travers la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Les dix-neuf pays membres de la zone euro et la plupart des autres pays de l’Union ont désormais mis en place des comités budgétaires indépendants. Si leurs missions précises et leurs contours institutionnels diffèrent bien sûr selon les États, ils visent tous à apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques et des trajectoires de finances publiques associées aux textes financiers.

Si le Haut Conseil est une jeune institution, il a déjà rendu un nombre important d’avis. Nous vous présentons en effet ce matin nos vingt et unième et vingt-deuxième avis depuis 2013. Nous avons donc rendu en moyenne à peu près cinq avis par an.

En tant que Premier président de la Cour des comptes, j’ai l’honneur de présider cette instance qui comprend dix autres membres ; cinq sont des personnalités qualifiées désignées par les présidents respectifs de l’Assemblée nationale et du Sénat, par le président des commissions des finances respectives de ces deux assemblées, ainsi que par celui du Conseil économique, social et environnemental. Quatre sont des magistrats de la Cour des comptes. S’y ajoute le directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques, membre de droit.

Nos avis s’appuient sur l’ensemble des informations disponibles. Elles sont pour partie publiques ; c’est notamment le cas de la majorité des prévisions économiques. Une autre partie des informations, portant notamment sur les finances publiques, nous sont communiquées par les administrations dans le cadre d’une procédure écrite, puis orale. Nous réalisons en outre des auditions de personnalités qualifiées et des représentants d’instituts de prévision.

Ce matin, nous rendons public non pas un mais deux avis. Je les aborderai successivement, en commençant par celui relatif à la programmation des finances publiques.

C’est seulement la deuxième fois que le Haut Conseil se prononce sur un projet de loi de programmation des finances publiques. La première fois, c’était en 2014, sur le projet de programmation pour 2014 à 2019. Aux termes de l’article 13 de la loi organique du 17 décembre 2012, trois missions nous incombent en la matière : nous devons tout d’abord apprécier l’estimation du PIB potentiel proposée par le Gouvernement ; nous devons ensuite nous prononcer sur les prévisions macroéconomiques associées à ce projet ; enfin, nous devons examiner la cohérence de la programmation envisagée au regard de l’objectif d’équilibre structurel à moyen terme retenu et des engagements européens de la France.

Ces trois missions structurent la présentation de notre avis.

Je commencerai par l’estimation de PIB potentiel. Le PIB potentiel se définit usuellement comme la production soutenable, c’est-à-dire celle pouvant être réalisée sans engendrer d’effets inflationnistes ou désinflationnistes. La croissance potentielle, elle, correspond à la croissance de ce PIB potentiel. Entre le PIB potentiel et le PIB effectif, celui que l’on constate, il existe un écart, dit « écart de production ». Il permet de mesurer la position de l’économie dans le cycle. Cet écart de production est négatif dans les périodes d’activité médiocre, comme celle que nous vivons depuis une dizaine d’années, depuis la crise financière. Dans ce cas, il nous permet donc de prendre la mesure de la capacité de rebond du pays. À l’inverse, un écart positif est constaté dans les périodes de bonne conjoncture mais permet d’anticiper un ralentissement de la croissance.

Appliqué au domaine des finances publiques, l’écart de production permet d’identifier la composante conjoncturelle du déficit ; ce solde conjoncturel traduit l’impact du cycle économique et la sensibilité des différentes composantes du budget, notamment en recettes, à la conjoncture. Le solde structurel se calcule, lui, par différence, et correspond à la part du solde budgétaire qui est indépendante de la position de l’économie dans le cycle et qui résulte donc directement des orientations de la politique budgétaire.

Ces deux notions d’écart de production et de croissance potentielle ne sont pas des données statistiques ou comptables. Elles procèdent d’estimations – et, en matière d’estimations, il y a toujours des marges d’appréciation. L’ampleur exceptionnelle de la crise financière et les difficultés à apprécier ses conséquences sur l’économie invitent à considérer les écarts de production avec prudence. Ainsi, ces derniers font dans les faits l’objet d’importantes révisions ex post. Les incertitudes sur l’écart de production se transmettent, par construction, à la mesure du solde structurel, qui dépend également de la sensibilité des recettes à la croissance.

Je vous dis que tout ceci est incertain et fragile, mais la mesure du solde structurel n’en est pas moins indispensable pour faire la part dans l’amélioration ou la détérioration des soldes budgétaires de ce qui relève de la politique budgétaire elle-même et de ce qui relève de la conjoncture.

J’en arrive aux estimations du Gouvernement. L’estimation de l’écart de production de 2016 est sensiblement réduite par rapport à celle qui était retenue dans le programme de stabilité d’avril 2017 : - 1,5 % du PIB au lieu de - 3,1 %. Selon cette estimation, nous sommes au-dessous du PIB potentiel, mais nous en sommes moins éloignés que dans les évaluations antérieures.

Cette forte révision à la baisse va dans le sens des observations formulées à plusieurs reprises par le Haut Conseil selon lesquelles cet écart était largement surestimé dans les textes financiers des dernières années. Or quand l’écart de production négatif est surestimé, cela veut dire que le déficit structurel est minoré. La révision opérée par le Gouvernement conduit à rehausser sensiblement l’estimation du déficit structurel, à 2,5 points de PIB en 2016 au lieu de 1,5 dans les estimations précédentes.

La nouvelle estimation de l’écart de production se situe dans la partie basse des évaluations des organisations internationales. Le Haut Conseil la juge plus réaliste. En augmentant l’estimation du déficit structurel, elle révèle en tout cas la nécessité d’un effort accru pour redresser les finances publiques, à partir du moment où c’est la part structurelle qui est plus importante que la part conjoncturelle.

Les hypothèses de croissance potentielle du Gouvernement sont révisées à la baisse également pour les années 2017 à 2020 par rapport au programme de stabilité du mois d’avril 2017 : 1,25 % pour chacune des quatre années au lieu de taux compris entre 1,3 % et 1,5 %. Ce scénario se situe dans la moyenne des estimations disponibles. Le Haut Conseil considère qu’il constitue une base raisonnable pour asseoir la programmation des finances publiques à moyen terme.

J’en viens à présent à la deuxième mission prévue par la loi organique : l’appréciation des prévisions macroéconomiques associées au projet de loi de programmation pour la période de 2018 à 2022.

J’insisterai ici davantage sur le moyen terme. Je reviendrai plus précisément sur les années 2017 et 2018 dans la suite de mon intervention sur le PLF et le PLFSS pour 2018.

Le Gouvernement retient des taux de croissance du PIB peu différenciés sur toute la période, autour de 1,7 %. Par rapport aux projections de moyen terme présentées au mois d’avril dernier dans le programme de stabilité 2017-2020, les prévisions de croissance sont légèrement relevées pour 2017, à 1,7 % au lieu de 1,5 %, pour 2018, à 1,7 % au lieu de 1,5 %, et pour 2019, à 1,7 % au lieu de 1,6 %. La prévision est inchangée pour 2020, à 1,7 %.

Le Haut Conseil observe que le scénario de croissance du Gouvernement conduit à une fermeture de l’écart de production négatif à l’horizon 2020 puis à un écart de production positif et croissant en fin de période.

Compte tenu des tendances à l’œuvre, la croissance devrait en effet être supérieure à son rythme potentiel en 2017 et 2018, pour la première fois depuis 2011. L’écart de production est donc en voie de réduction. Sa fermeture totale au cours de la période de projection est vraisemblable en l’absence de nouvelle crise majeure. Le scénario de croissance du Gouvernement n’appelle donc pas d’observations à l’horizon de 2020.

En revanche, le passage à un écart de production positif en fin de période constitue une hypothèse plutôt optimiste. Même si on ne peut pas exclure qu’un tel scénario de croissance effective se réalise, il comporte un plus grand degré d’incertitude. L’hypothèse de croissance retenue dans le scénario pour les années 2021 et 2022, si elle est neutre sur la trajectoire de solde structurel présentée, conduit toutefois à réduire le déficit effectif affiché et à présenter une trajectoire de dette publique plus favorable.

J’en viens à la troisième mission du Haut Conseil : se prononcer sur la cohérence de la programmation avec l’objectif à moyen terme d’une part et les engagements européens de la France d’autre part.

Dans notre avis, nous présentons la nature de ces engagements européens. Ils résultent du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire de 2012, que j’évoquais en introduction, mais également du Pacte de stabilité et de croissance, ainsi que des règlements européens.

Je rappelle que la France est, après l’Espagne, le pays de la zone euro dont le déficit public est le plus élevé. Ces deux pays étaient les seuls de la zone euro à connaître encore en 2016 des déficits supérieurs à 3 % et sont depuis hier les deux seuls à demeurer dans la procédure de déficit excessif, la Grèce en étant sortie – ou sur le point d’en sortir.

À cet égard, la trajectoire présentée par le Gouvernement respecte la recommandation faite à la France depuis 2015 par le Conseil de l’Union européenne de ramener son déficit effectif au-dessous de 3 points du PIB en 2017.

Sous réserve, bien sûr, de l’appréciation de la Commission européenne et du Conseil, la France pourrait alors sortir de la procédure de déficit excessif en 2018 et entrer dans le volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance. Dans ce cadre, le déficit structurel, dont je vous ai parlé tout à l’heure, doit être réduit jusqu’à atteindre l’objectif de moyen terme, fixé à 0,4 point de PIB par le projet de loi de programmation.

Sur ce point, le Haut Conseil souligne que la trajectoire envisagée s’écarte des engagements européens de la France en retenant un ajustement structurel annuel inférieur à celui qui est prévu par les règles européennes. Le règlement européen n° 1466/97 prévoit en effet un ajustement structurel supérieur à 0,5 point de PIB par an pour les États membres qui n’ont pas atteint leur objectif à moyen terme et dont la dette est supérieure à 60 % du PIB. Or l’ajustement structurel n’est que de 0,3 point de PIB en moyenne entre 2018 et 2022 dans la trajectoire présentée par le Gouvernement. Il est même limité à 0,1 point en 2018. Une conséquence de cet effort limité est de repousser l’atteinte de l’objectif de moyen terme de solde structurel au-delà de l’horizon de la programmation.

Lorsqu’ils examinent la programmation d’un État membre, la Commission et le Conseil disposent toutefois de marges de flexibilité. Ils peuvent tenir compte de la mise en œuvre de réformes structurelles majeures ou de circonstances inhabituelles pour les autoriser à s’écarter temporairement de leur trajectoire d’ajustement. Le Haut Conseil ne saurait bien sûr préjuger de l’issue de cet examen.

J’en arrive désormais à notre second avis.

Comme chaque année en septembre, le Haut Conseil était également appelé à se prononcer sur les prévisions macroéconomiques associées au PLF et au PLFSS pour 2018 ainsi que sur la cohérence de ces projets avec les orientations pluriannuelles de solde structurel.

J’évoquerai tout d’abord les prévisions macroéconomiques.

Dans un contexte européen favorable, l’activité en France s’est sensiblement redressée au cours des trois derniers trimestres à la faveur d’une demande intérieure tirée par l’investissement des entreprises et les dépenses des ménages, et d’une contribution moins négative des échanges extérieurs à la croissance. De plus, les résultats des enquêtes de conjoncture, dont l’amélioration se poursuit, indiquent des perspectives d’activité favorables à court terme. Pour 2017, l’acquis de croissance au deuxième trimestre est de 1,4 %, si bien qu’une croissance de 0,4 % aux troisième et quatrième trimestres, après une croissance de 0,5 % sur les trois derniers trimestres, suffirait pour atteindre la prévision du Gouvernement à 1,7 %. En conséquence, le Haut Conseil considère que cette prévision est prudente.

Pour 2018, le scénario du Gouvernement repose sur le maintien de la dynamique actuelle de l’environnement international et sur une progression toujours soutenue de la demande intérieure. La prévision de 1,7 % est proche de celles des organisations internationales et du Consensus Forecasts. Le Haut Conseil considère que cette prévision est raisonnable.

En outre, le Haut Conseil estime que les prévisions d’emploi et de masse salariale du Gouvernement pour 2017 et 2018 sont prudentes, tandis que les prévisions d’inflation pour ces deux années sont raisonnables.

Au total, le Haut Conseil considère que le scénario macroéconomique retenu par le Gouvernement est prudent pour l’année 2017, et qu’il est raisonnable pour 2018.

J’en arrive à la cohérence des PLF et PLFSS avec les orientations pluriannuelles de solde structurel.

Dans l’attente de la promulgation de la loi de programmation portant sur les années 2018 à 2022, la loi de programmation pour la période 2014-2019 reste en vigueur.

Toutefois, l’appréciation de la cohérence avec la loi pour la période 2014-2019 a largement perdu de sa signification. Le Haut Conseil avait souligné en juin dernier, dans son avis sur le projet de loi de règlement pour 2016, que « la loi de programmation de 2014 ne fournissait plus un cadre pertinent pour une juste appréciation de la trajectoire des finances publiques » en raison notamment du caractère « peu vraisemblable » des hypothèses de PIB potentiel.

Au-delà, la cohérence de l’article liminaire du PLF avec les orientations pluriannuelles de solde structurel présentées dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2018-2022 est assurée par construction, puisque les deux projets ont été construits et sont présentés simultanément. Il serait surprenant qu’ils ne soient pas cohérents !

Je voudrais un instant insister sur l’ajustement et l’effort structurel en 2017 et 2018.

L’ajustement structurel, c’est-à-dire la variation du solde structurel, serait faible : 0,2 point en 2017 et 0,1 point en 2018. Il en est de même pour l’effort structurel – 0,1 puis 0,2 point de PIB. L’effort structurel représente la partie de l’ajustement structurel directement liée à un effort en dépense ou à des mesures nouvelles de prélèvements obligatoires. En 2018, il résulterait d’un effort sensible sur les dépenses, de 0,4 point de PIB, quasiment compensé par des mesures nouvelles de baisse de prélèvements obligatoires, représentant 0,3 point de PIB.

Comme je vous l’indiquais dans la présentation de l’avis relatif au projet de loi de programmation des finances publiques, le Haut Conseil constate que les ajustements structurels prévus pour 2017 et 2018 s’écartent des engagements européens de la France. Ces ajustements structurels seront soumis à la Commission et au Conseil, dont j’ai évoqué les marges de flexibilité dans l’appréciation il y a quelques instants.

Enfin, le Haut Conseil s’est attaché à identifier les risques qui affectent les prévisions de recettes et de dépenses pour 2017 et 2018 sur la base des informations dont il dispose.

À cet égard, permettez-moi une remarque préalable. Depuis l’audit des finances publiques de la Cour des comptes publié en juin dernier, un certain nombre d’informations nouvelles sont apparues. Le Haut Conseil prend naturellement en compte dans son appréciation l’ensemble de ces informations nouvelles. Elles concernent en particulier l’amélioration sensible de la conjoncture économique ainsi que les recettes fiscales effectivement constatées. En outre, l’actuel Gouvernement a pris au cours de l’été des mesures de correction en dépenses à la suite de cette publication.

Pour ce qui est des recettes fiscales, le Gouvernement a révisé à la hausse l’estimation de leur montant en 2017 par rapport au programme de stabilité d’avril, ce qui conduit à une élasticité de ces recettes au PIB de 1,3 pour 2017 contre 1 avant l’été. Les prélèvements sociaux, notamment, ont été revus à la hausse en lien avec un relèvement d’un demi-point de la prévision de masse salariale. Le Haut Conseil considère que, au vu des rentrées fiscales des derniers mois, les recettes tirées des prélèvements obligatoires en 2017 pourraient être supérieures à ce qui est attendu dans le PLF. Par exemple, les recettes de TVA, avec une croissance de plus de 5 % à champ constant sur les sept premiers mois de l’année, apparaissent plus dynamiques que prévu.

Pour l’année 2018, les mesures nouvelles représentent environ 7 milliards d’euros de baisses nettes des prélèvements obligatoires. Ces mesures correspondent à la somme des décisions prises par le précédent Gouvernement qui ont un effet en 2018 et de celles prises par l’actuel Gouvernement dans le PLF pour 2018 : l’accroissement du taux du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), la baisse de l’impôt sur les sociétés, l’exonération d’une fraction de la taxe d’habitation, la transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) notamment. Elles sont partiellement compensées par des hausses de fiscalité, parmi lesquelles l’accroissement de la fiscalité énergétique et celle du tabac, et par le calendrier 2018 de la bascule des cotisations salariales sur la contribution sociale généralisée (CSG).

Sous réserve des incertitudes portant sur le chiffrage des mesures nouvelles, le Haut Conseil estime que l’hypothèse d’élasticité des recettes au PIB retenue pour 2018

– supposée égale à 1 en 2018 après 1,2 en 2016 et 1,3 en 2017 – et, donc, la prévision des recettes tirées des prélèvements obligatoires sont prudentes.

Le Haut Conseil relève que les objectifs de maîtrise de la dépense pour 2018 sont plus exigeants que ceux des années précédentes : 1,6 % en valeur contre 1,8 % en 2017 et 0,5 % en volume contre 0,8 % l’année précédente.

Il note un effort de budgétisation plus réaliste sur le budget de l’État, notamment en ce qui concerne l’allocation aux adultes handicapés, la prime d’activité, l’hébergement d’urgence et l’aide médicale de l’État, même si restent encore quelques sous-budgétisations, relatives notamment aux opérations extérieures (OPEX) et aux apurements communautaires. Sur ces deux points, quoique plus réaliste qu’au cours des dernières années, la budgétisation n’est pas encore totalement réaliste.

Le Haut Conseil souligne toutefois que des risques significatifs pèsent sur la réalisation des économies prévues dans le champ des administrations publiques. C’est par exemple le cas pour les collectivités territoriales. Leurs dépenses, et plus largement celle des administrations publiques locales, décéléreraient de 1,8 % en valeur en 2017 à 1,2 % en 2018 sous l’effet de la mise en place de contrats passés entre les représentants de l’État et des plus grandes collectivités territoriales. Cet objectif repose sur un pari : celui que la démarche contractuelle conduira à un infléchissement substantiel des dépenses.

Des risques existent également dans le champ social. Le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, fixé à 2,3 % dans le scénario du Gouvernement, nécessitera un quantum d’économies supérieur à ce qui a été réalisé au cours des dernières années.

Pour l’État, le Gouvernement fait reposer sa prévision sur des économies substantielles, en particulier sur les aides au logement ou sur les contrats aidés, qui méritent d’être concrétisées.

Au total, la prévision d’un déficit de 2,9 % du PIB en 2017 peut être considérée comme plausible tandis que celle d’un déficit de 2,6 % en 2018 est atteignable.

Je souhaite, pour conclure, souligner que dans la mesure où le niveau du déficit structurel pour 2018 est élevé et sa réduction prévue faible, il est tout à fait nécessaire, effectivement, de respecter les objectifs de maîtrise de la dépense, et ce même si les recettes venaient à être meilleures que prévu, ce qui ne doit pas être exclu. C’est l’intérêt de raisonner en termes structurels : il ne faut pas que l’amélioration de la conjoncture, qui a effectivement des effets positifs sur le solde effectif, fasse oublier les efforts nécessaires à la réduction du déficit structurel, d’autant que l’on sait que c’est un peu le problème de la France.

M. Gilles Carrez. Dans son édition de ce matin, le journal Les Échos indique avoir reçu dès hier l’avis du Haut Conseil et en fait une présentation détaillée. Jusqu’à présent, notre commission des finances était la première saisie. Je proteste ! Cela devient une habitude : notre commission découvre de plus en plus souvent les informations dans les journaux. Soit l’avis a été communiqué par le Haut Conseil, procédé que je réprouverais, soit c’est le fait du Gouvernement. Quoi qu’il en soit, c’est tout à fait anormal, et il me semble que c’est une première.

M. le président du Haut Conseil des finances publiques. Je me souviens que des membres de cette commission, qui en font toujours partie, accusaient sans preuves, il n’y a pas si longtemps, le HCFP d’avoir été à l’origine d’indiscrétions sur de précédents avis. Cela avait suscité à la fois mon émotion et ma colère. Cela dit, l’avis est transmis à de nombreuses personnes. Nous avons tenu plusieurs réunions au cours des huit derniers jours. La dernière a duré de 16 heures vendredi dernier 22 septembre à 6 heures le lendemain matin, et a repris dimanche après-midi. Nous avons transmis nos avis au Conseil d’État, au Gouvernement et aux différentes administrations. Le nombre de destinataires est tel que vous pouvez comprendre que des indiscrétions ont pu être commises.

Mme Valérie Rabault. Je soutiens notre ancien président Gilles Carrez, et je souhaite, monsieur le président du HCFP, que vous puissiez répondre à sa question : oui ou non, l’avez-vous transmis aux Échos ?

M. le président du Haut Conseil des finances publiques. Non.

M. le président Éric Woerth. Si nous faisons la chasse aux fuites, chers collègues, nous allons y passer beaucoup de temps, car l’ensemble du projet de loi de finances a fuité dans Les Échos, Le Figaro et je ne sais quels autres journaux. J’ai cru comprendre que ce n’était pas nouveau, et nous découvrirons tout à l’heure un projet de loi de finances dont nous avons déjà connaissance par la presse.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Monsieur, le président du Haut Conseil, je tiens en premier lieu à vous remercier de contribuer à l’éclairage de nos débats sur le projet de loi de finances, afin qu’ils ne soient pas biaisés. À ce titre, les avis du Haut Conseil sont pour nous primordiaux.

Ma première question est quasiment une question de sémantique, qui porte sur votre appréciation de la prévision de croissance. Vous qualifiiez l’an dernier d’ « optimiste » une prévision de croissance de 1,5 % du PIB pour 2017 ; elle devrait finalement s’élever à 1,7 % prévision que vous jugez cette fois-ci « prudente ». Pour 2018, vous considérez que la prévision est « raisonnable ». Pouvez-vous confirmer qu’il s’agit de l’appréciation la plus laudative que le Haut Conseil ait eu à délivrer sur une prévision de croissance de l’année sur laquelle porte un PLF ? Si tel est le cas, cela doit nous rassurer, car le Haut Conseil n’est pas connu pour être une institution faisant preuve d’un indéfectible optimisme.

Ma deuxième question m’est suggérée par votre double casquette de président du Haut Conseil et de Premier président de la Cour des comptes ; elle porte sur la prévision de déficit public pour 2017 et pour 2018 puisque, contrairement aux années précédentes, vous ne vous êtes pas prononcé officiellement sur ce point.

Il y a un an, le Haut Conseil des finances publiques avait rendu un avis qui jugeait « incertain » le retour du déficit sous les 3 % et « improbable » l’atteinte de l’objectif de la loi de finances. Cet été, auditionné en tant que Premier président de la Cour des comptes par notre commission, vous estimiez que le déficit public pour 2017 devrait s’élever à 3,2 % du PIB. J’aimerais connaître en ce début d’automne votre appréciation sur la prévision actualisée de déficit public pour 2017, qui est de 2,9 % du PIB, et m’assurer de la sorte que le président du Haut Conseil n’a pas un avis différent de celui du Premier président de la Cour des comptes.

Ma troisième question, quant à elle, porte sur les recettes. À l’inverse du rythme normal des saisons, il semble que la météo budgétaire se soit nettement améliorée depuis cet été. Vous estimez que les recettes pour 2017 pourraient être supérieures à ce qui est prévu par la loi de finances initiale. La TVA notamment rentre dans les caisses à un rythme très appréciable, supérieur de plus de 5 % à celui de l’année dernière. On peut regretter que l’audit de la Cour des comptes de l’été dernier n’en ait pas tenu compte. Il était même pointé, en page 52, « un risque de surestimation de la TVA ». Cela étant, comment interprétez-vous ces surcroîts de recettes ? Pensez-vous que des surcroîts similaires pourraient être constatés sur les cotisations sociales, compte tenu de la reprise de l’activité ?

M. Jean-René Cazeneuve. Afin de respecter la trajectoire de réduction de 3 points de PIB sur cinq ans de notre dépense publique, notre majorité prévoit de limiter la croissance des dépenses de fonctionnement des 319 plus grandes collectivités à 1,2 % au cours des cinq prochaines années. Ce ralentissement doit conduire à améliorer les capacités d’autofinancement des collectivités locales et contribuer à leur désendettement.

Vous parlez d’un pari, d’un risque ; nous pensons, nous, que c’est une mesure nécessaire car, depuis 2014, les dépenses d’investissement des collectivités ont lourdement chuté alors que les dépenses de fonctionnement ont été difficilement contenues. Afin de renouer avec un cercle vertueux pour nos territoires et la commande publique, l’État maintiendra en 2018, 1,7 milliard d’euros de subventions d’investissement aux collectivités, ce qui n’est pas négligeable.

Pensez-vous qu’il existe une marge de manœuvre qui permettrait d’améliorer le ratio investissement/fonctionnement dans le futur ? Il s’agit en effet de faire preuve de discernement dans la politique d’investissements, puisque certains d’entre eux peuvent également engendrer des dépenses de fonctionnement.

Pensez-vous qu’une loi de finances propre aux collectivités locales permettrait d’assurer une programmation et un suivi plus efficace de leurs dépenses d’investissement et de fonctionnement ?

Mme Véronique Louwagie. En premier lieu, je tiens à m’associer aux propos de Gilles Carrez et de Valérie Rabault sur le fait que certains médias ont été destinataires avant les membres de la commission des finances des conclusions du Haut Conseil. C’est non seulement désagréable mais cela contribue à un affaiblissement du Parlement. Je suggère donc, monsieur le président, que vous adressiez un courrier au ministre pour lui faire part de notre mécontentement.

Ma première question portera sur la programmation des finances publiques. Vous donnez l’alerte sur les conséquences découlant de l’hypothèse de croissance avancée par le Gouvernement. Si vous jugez l’estimation intermédiaire réaliste et susceptible de fournir une base de programmation raisonnable, vous indiquez en revanche que l’hypothèse d’un écart de production positif et croissant en fin de période – c’est-à-dire après 2020 – est plutôt optimiste. Cette hypothèse conduit, selon vous, à améliorer la trajectoire de la dette publique. Quel serait selon vous l’impact sur la dette publique d’une fermeture de cet écart de production après 2020, en lieu et place d’un écart positif de 1,1 % en 2022 ?

Vous jugez les prévisions de croissance pour 2017 et 2018 prudentes et raisonnables, mais vous soulignez qu’elles ne sont pas conformes aux règles européennes, qui prévoient un ajustement structurel supérieur à 0,5 point de PIB par an. Selon vous, aurait-il été possible de proposer pour 2018 un ajustement structurel plus important que l’ajustement structurel retenu, lequel nous oblige à repousser notre objectif de moyen terme jusqu’en 2023 ?

Vous indiquez que des « risques significatifs » pèsent sur la réalisation des économies prévues dans le champ des administrations publiques. Un risque, c’est déjà important ; s’il est significatif, doit-on considérer que nous nous engageons dans une voie à l’issue plus qu’incertaine ?

Enfin, ma dernière question porte sur les dépenses des collectivités territoriales et plus largement sur celles des administrations publiques locales. Au sujet de leur décélération de 1,8 % en valeur en 2017 à 1,2 % en 2018, vous employez le terme de pari. Si je ne connaissais pas le sérieux et les qualités d’expertise du Haut Conseil, je penserais que vous êtes joueur. Mais je sais que ce n’est pas le cas. Or un pari, c’est une spéculation sur l’éventualité de tel ou tel événement. Est-ce à dire que vous avez un doute sérieux sur les résultats attendus de la contractualisation entre l’État et certaines collectivités ?

M. Mohamed Laqhila. La sincérité du budget de l’État est devenue un débat politique, parfois houleux, malgré toutes les structures indépendantes qui sont censées le contrôler.

L’an dernier, vous rappeliez le caractère trop optimiste des prévisions budgétaires. Aujourd’hui, le Gouvernement présente un projet de loi de finances qui semble plus réaliste que les précédents. C’est primordial car la transparence et la sincérité de nos comptes sont les seuls moyens de restaurer la confiance dans notre économie.

Pouvez-vous nous assurer que le Haut Conseil juge atteignable l’objectif de passer le déficit sous les 3 % du PIB ? Pour cela, le Gouvernement table sur une accélération des rentrées fiscales et des cotisations. Estimez-vous que cela soit suffisant ?

Enfin, les économies de fonctionnement prévues reposant pour une part essentielle sur l’effort des collectivités locales, estimez-vous que l’État est en mesure de réduire le déficit structurel ainsi que la dette ?

M. Charles de Courson. Les travaux du Haut Conseil mettent en lumière, si besoin était, que l’on a volontairement, ces dernières années, surestimé l’écart de production, et que la majorité précédente a délibérément minoré le solde structurel, pour faire croire qu’elle redressait les finances publiques. Or vos analyses montrent que le déficit structurel ne se redressait pas.

Tout en recommandant de manier le concept d’écart de production avec précaution, dans la mesure où les spécialistes divergent sur son estimation, le Haut Conseil émet des doutes sur les prévisions gouvernementales, qui tablent sur une annulation, puis une inversion, de l’écart. En effet, l’estimation du PIB potentiel faite par le Gouvernement semble négliger un petit détail : ce n’est pas tout de disposer de facteurs de production ; encore faut-il qu’ils soient capables de produire des biens adaptés au marché, dans des conditions de rentabilité. Puisque vous expliquez par ailleurs que l’inversion de l’écart de production se produit à chaque cycle, ce qui n’est pas le cas dans les chiffres de ces dix dernières années, doit-on en tirer la conclusion que ces chiffres étaient erronés ? Enfin, pourriez-vous nous préciser sur quoi s’appuient vos doutes concernant l’apparition d’un écart positif après 2020 ?

Vous rappelez que nos engagements internationaux nous obligent à réduire de 0,5 point par an notre déficit structurel, ce dont, comme sous le quinquennat précédent, nous sommes très loin, puisque le Gouvernement prévoit une baisse de 0,1 ou 0,2 pour l’an prochain et que les baisses prévues pour les années qui suivent n’atteignent jamais 0,5 point. Comment pensez-vous que va réagir la Commission européenne ?

Concernant enfin les recettes et la fiscalité, le Haut Conseil affirme ne pas être en mesure de se prononcer sur le chiffrage des recettes. Pourriez-vous nous expliquer pourquoi, alors que l’on sait par exemple que la fiscalité sur le tabac n’engendrera pas de recettes supplémentaires mais, au contraire une baisse ?

Sur la véracité et l’effort de sincérité, vous pointez deux cas de sous-budgétisation : d’une part les OPEX, dont le budget a été augmenté de 200 millions d’euros alors qu’il en faudrait 350 à 450 millions pour parvenir à une somme avoisinant le milliard d’euros nécessaire ; d’autre part, les apurements communautaires, dont j’aimerais que vous nous rappeliez le montant.

Mme Valérie Rabault. Vous interroger sur l’avis du Haut Conseil, alors que nous ne disposons pas encore du projet de loi de finances ni du projet de loi de programmation pluriannuelle, est un exercice assez baroque. En révisant le scénario de croissance potentielle des années précédentes, le Gouvernement a fait le choix de considérer que toutes les difficultés économiques de notre pays étaient d’ordre structurel. Pour autant, les corrections envisagées sont très en deçà de ce qui est exigé par la Commission européenne. Dans la mesure où vous affirmez que les prévisions du Gouvernement sont proches de celles de la Commission européenne, diriez-vous, comme lui, que nos difficultés sont avant tout structurelles ?

En ce qui concerne les dépenses, vous recommandiez, coiffé de votre casquette de Premier président de la Cour des comptes, d’arrêter de faire des prévisions de dépenses par rapport à la tendance. Or nous ne sommes ici que dans la tendance ! Le Haut Conseil doute d’ailleurs de la réalisation de l’objectif de réduction de 16 milliards d’euros, dont nous n’avons pas le détail. Selon vous, dans quel domaine en particulier cet objectif pourrait ne pas être atteint ?

Dans votre avis sur le projet de loi de programmation pluriannuelle, vous constatez que la dépense publique augmenterait en moyenne de 1,8 % par an en valeur sur la période 2018-2020, ce qui est un rythme supérieur à celui des années 2014-2016, où elle a augmenté en moyenne de 1 % par an. Vous reconnaissez donc que le freinage des dépenses publiques a été extrêmement important sur les années 2014-2016, puisque l’augmentation a été quasiment deux fois moindre que celle envisagée pour la période 2018-2022.

Quant aux recettes, vous reconnaissez qu’elles ont été plus importantes que ce qui était envisagé. Je regrette que cela n’ait pas figuré dans le dernier rapport de la Cour des comptes, mais je suis ravie que vous le disiez aujourd’hui.

M. Jean-Paul Dufrègne. Il n’y a rien de nouveau dans cet avis du Haut Conseil, si ce n’est une énième piqûre de rappel. On y retrouve les préconisations habituelles sur la nécessité de davantage de rigueur et d’un « effort accru ». Mais pour qui ? Certainement pas pour les 320 000 ménages qui paient l’ISF et s’apprêtent à recevoir un cadeau. C’est bien le sens de vos préconisations, qui dispensent les riches de tout effort, mais passent plutôt par une forte baisse des aides au logement, la suppression brutale des contrats aidés ou encore une mise sous tutelle des collectivités, notamment des communes, qui voient leurs principales recettes dynamiques encadrées. Nous n’approuvons donc pas ces mauvais conseils, qui vont encore creuser les inégalités dans notre pays. Tout le monde aux ordres ! Circulez, il n’y a rien à voir !

M. le président Éric Woerth. Si je résume vos conclusions, monsieur le président du Haut Conseil, vous soulignez qu’un effort est fait pour mettre un terme aux sous-budgétisations systématiques, ce qui est une bonne chose.

Vous indiquez également que les prévisions macroéconomiques sont crédibles, et que le Gouvernement a donc fait un effort de sincérité.

Vous insistez sur deux points majeurs, au premier rang desquels les incertitudes croissantes concernant les dépenses. Je m’associe à la question qui vous a été posée au sujet des 16 milliards d’euros de réduction de dépenses, sur lesquels les ministres ont largement communiqué dans la presse. Ce montant n’est pas repris dans l’avis du Haut Conseil, sans doute parce que ce n’est précisément que de la communication. Qu’en est-il réellement et avez-vous une opinion sur ce sujet ?

Vous pointez d’autre part la faiblesse de l’ajustement structurel de 0,1 point l’an prochain. Quelles conclusions peut-on en tirer, sinon le fait que nous ne respecterons pas nos engagements européens et que nous n’atteindrons pas nos objectifs de moyen terme ? Qu’en déduire sur notre capacité à réduire notre déficit ?

M. le président du Haut Conseil des finances publiques. Certaines de vos questions s’adressent davantage au Gouvernement qu’au Haut Conseil des finances publiques. D’ailleurs, monsieur Dufrègne, nous ne délivrons pas de préconisations en tant que telles, mais raisonnons à partir des engagements pris par les pouvoirs publics, au travers des traités et des règlements européens, qui s’imposent à la France, ou dans le cadre des lois de programmation ou des lois de finances ; nous sommes en démocratie, et vous les avez donc approuvés.

Le Haut Conseil ne préconise donc nullement d’accroître les mesures de rigueur, mais rappelle que, si la majorité veut respecter les engagements pris, il faudra être exigeant sur le respect de la trajectoire. Pour les orientations que cette dernière implique ou pour son rythme, cela relève du pouvoir politique, et il n’appartient ni au Haut Conseil ni à la Cour des comptes d’en décider.

Monsieur le Rapporteur général, j’ignore s’il s’agit de l’appréciation la plus laudative jamais délivrée par le Haut Conseil, car nous ne raisonnons pas en ces termes. La question n’est pas de savoir si notre avis va plaire et si nos remarques sont des compliments

– ce n’est d’ailleurs pas la première fois que nous estimons des hypothèses plausibles ou prudentes. Nous raisonnons à partir de données qui nous sont fournies par le Gouvernement et les administrations, données que nous confrontons aux analyses d’autres observateurs de la vie économique et resituons dans l’environnement européen et international.

Je vous rassure par ailleurs : il n’y a aucun problème de cohérence entre le président du Haut Conseil et le Premier président de la Cour des comptes. Il faut toujours garder à l’esprit le moment dans lequel une institution ou une juridiction s’exprime, et il est toujours plus facile de raisonner avec six ou douze mois de recul.

La plupart des conjoncturistes estimaient en septembre 2016 que les hypothèses du Gouvernement étaient plutôt optimistes. S’ils avaient suivi l’ensemble des conjoncturistes, le Haut Conseil, lors de son examen du programme de stabilité, et la Cour des comptes dans le cadre de son audit auraient, eux aussi, considéré ces hypothèses comme optimistes. Or nous les avons qualifiées de plausibles. On ne pouvait évidemment pas exclure le fait que l’une d’entre elles ne se réalise pas, mais nous avons écarté cette probabilité et validé ces hypothèses. La Cour a estimé que le véritable problème de nos finances publiques n’était pas un problème de recettes mais un problème de dépenses. Tout ce que nous avons dit à l’époque reste pertinent et se trouve d’ailleurs confirmé par le projet de loi de finances pour 2018. On ne peut donc parler de divergence dans nos observations.

D’ailleurs, l’ensemble des conjoncturistes ont aujourd’hui révisé leurs prévisions à la hausse, car certains risques ont disparu, ceux notamment attachés au Brexit, dont les économistes avaient surestimé les conséquences sur l’année 2017. Cela ne signifie pas que, marginalement ces conséquences ne pourront pas se faire sentir en 2018 sur les économies européennes mais, à l’instar d’autres difficultés conjoncturelles, les risques majeurs ont été écartés.

L’appréciation que nous portons sur l’estimation des recettes pour 2018 est donc positive. Nous pensons même que ces recettes peuvent être supérieures à celles prévues par le projet de loi de finances pour 2018. Il peut y avoir de bonnes surprises.

Il est vraisemblable que l’élasticité de ces recettes sera de 1,3 pour 2017 – ce qui est rare –, après 1,2 en 2016. Pourtant, si le Gouvernement précédent avait tablé sur une élasticité de 1,3 pour cette année, tout le monde aurait légitimement estimé que c’était une prévision beaucoup trop optimiste. Il s’agit de paramètres qui se constatent a posteriori. S’il vaut mieux de bonnes que de mauvaises nouvelles, ce surcroît de recettes ne doit néanmoins pas dispenser de continuer de faire des efforts en matière de dépenses, à moins de compromettre toute amélioration structurelle.

Mais est-ce que tout le déficit est structurel ? Non. D’ailleurs, dans la nouvelle estimation du Gouvernement, nous ne trouvons pas cette croyance que tout serait structurel.

En 2016, le déficit structurel est passé de 1,5 % à 2,5 %, mais sur un déficit total de 3,4 %. Tout n’est donc pas structurel ; la conjoncture joue aussi son rôle. Le Gouvernement nous paraît avoir une estimation réaliste. En tout cas, elle est plus conforme à l’ensemble des hypothèses qui sont retenues par les organisations internationales de ce point de vue-là, alors que de vraies divergences existaient au sujet de l’écart de production entre les chiffres de la France et ceux de pratiquement tous ces organismes, voire de beaucoup d’instituts de conjoncture.

Ce n’est pas le rôle du Haut Conseil que d’exprimer un avis sur chacune des hypothèses de recettes présentées par le Gouvernement. Il n’en a ni les moyens, ni le temps et ce n’est pas ce qui lui est demandé. Vous interrogerez tout à l’heure le ministre sur le sérieux des hypothèses qui sont les siennes. Quant à nous, nous n’avons pu entrer dans le calcul de nouvelles estimations, surtout lorsqu’il s’agit de nouvelles recettes. Il y a toujours un élément d’appréciation de la part des services.

J’en viens à la dépense. Mme Rabault a raison si l’on raisonne en termes de valeur, mais la trajectoire de maîtrise de la dépense – si l’on raisonne en termes de volume – est sans doute un peu plus exigeante pour l’avenir qu’elle ne l’était par le passé. Si l’on veut respecter l’ensemble des équilibres, cela nécessite de respecter scrupuleusement cette trajectoire exigeante.

Nous considérons que de nombreux risques existent, à travers les collectivités territoriales, à travers les économies réalisées sur le budget de l’État, à travers un quantum plus important d’économies à réaliser dans le budget de la sécurité sociale. Cela doit être concrétisé, mais la question se pose de savoir si tous ces efforts pourront vraiment l’être. Le Gouvernement aura à apporter la preuve que ces engagements pourront être tenus dans l’année.

Nous ajoutons un codicille, en attirant l’attention sur le fait que de bonnes recettes ne doivent pas conduire à se dispenser du respect de la trajectoire de dépenses, pour améliorer le solde structurel. L’ajustement structurel, tel qu’il est présenté, ne correspond pas, formellement, aux engagements de la France, à savoir 0,5 point de PIB. Monsieur de Courson, ces engagements ont été respectés en 2011, en 2012 et en 2013, et même au-delà, mais grâce à des recettes plus importantes. Il est certes plus difficile de tenir cet engagement en agissant sur les dépenses qu’en augmentant le niveau des recettes et des prélèvements obligatoires.

Tel est notre constat. Notre mission est d’apprécier la cohérence des chiffres vis-à-vis des engagements européens de la France. Mais la Commission et le Conseil de l’Union européenne peuvent avoir leur propre marge d’appréciation. Je ne peux vous répondre pour la Commission et pour le Gouvernement, auxquels il appartient de dialoguer. Comme je le disais dans cette enceinte, avec le Haut Conseil et avec la Cour des comptes, vous ne pouvez pas passer de compromis, car nous raisonnons à partir de textes et d’engagements pris. Entre deux autorités politiques, par exemple un gouvernement national et la Commission, les choses sont différentes, vous pouvez passer des compromis, il y a toujours une marge d’appréciation. La réponse ne peut cependant être que politique.

Quant à l’hypothèse d’un écart de production positif en fin de période, il est toujours possible de la faire. Ce peut être l’objet d’un grand débat entre économistes. Le Haut Conseil estime cependant que cette hypothèse serait plutôt optimiste. Elle repose sur le raisonnement qui veut, qu’à moyen terme, les hypothèses soient généralement établies à partir des contraintes d’offre, et non de demande, la dynamique des éléments de demande étant plus difficilement prévisible à cet horizon. Honnêtement, au-delà de 2020 ou 2021, personne n’en sait rien ; nous entrons dans un débat entre économistes.

Cela peut cependant avoir des conséquences. Le Gouvernement fait l’hypothèse que, après la fermeture de l’écart de production, la demande sera plus dynamique que l’offre. Si cette hypothèse est neutre pour le calcul du déficit structurel, ce n’est pas vrai pour le déficit effectif. L’écart est de 0,6 point dans le sens favorable. Il en va de même pour la trajectoire de la dette publique, dont l’évolution est présentée sous un jour plus favorable, de l’ordre de 1 à 1,5 point.

Mme Bénédicte Peyrol. Monsieur le président du Haut Conseil, vous étiez venu nous voir en juillet, en votre qualité de Premier président de la Cour des comptes, pour nous présenter votre rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Dans ce rapport, il était pointé le détournement de la réserve de précaution. En principe destinée à faire face à des aléas de gestion, elle avait vu son usage détourné pour faire face à des sous-budgétisations. Aujourd’hui, nous voyons la volonté du Gouvernement de rebudgétiser ce qui avait été sous-budgétisé, ce qui témoigne d’une volonté de sincérité.

Vous parlez de la maîtrise des dépenses. Cette réserve en est un outil. Un plancher est fixé dans la loi. Auriez-vous une recommandation, quant à la fourchette de taux, pour que cette maîtrise des dépenses soit effective ?

M. Patrick Hetzel. Je n’aborderai qu’un point, celui du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Dans votre analyse, vous soulignez que « des risques significatifs existent sur la réalisation des économies prévues dans le champ des administrations publiques ». Pouvez-vous nous détailler les risques précisément identifiés par vous, quelle est leur nature ? Sur cette base, nous pourrons interroger les ministres tout à l’heure.

Mme Amélie de Montchalin. Nous vous avions reçu ici pour votre première audition, pendant laquelle nous avions échangé sur le manque de sincérité de la budgétisation de l’exercice 2017, le soi-disant « volontarisme politique » des prévisions macroéconomiques qui ont prévalu depuis des années, et d’un certain irréalisme sur l’estimation de l’écart de production.

Nouvelle majorité, nous souhaitons conduire un exercice sincère et sérieux sur l’ensemble du quinquennat. Nous souhaitons ne pas avoir un recours excessif à la réserve de précaution afin de garantir une exécution budgétaire non polluée par de la régulation budgétaire permanente. Nous souhaitons être lucides sur nos perspectives de croissance et d’inflation. Nous souhaitons surtout être réalistes quant à l’écart de production et donc à l’ampleur des réformes structurelles à mener, en s’appuyant sur un environnement conjoncturel solide, qui soutient ces réformes, au lieu de croire qu’il les rendrait accessoires.

J’en viens à ma question. Nous voulons être moteurs d’une certaine rupture. Retrouvez-vous, dans les documents qui vous ont été transmis, ces éléments de rupture, à la fois dans le pilotage et dans la philosophie budgétaire ?

M. Jean-Noël Barrot. Je rejoins les réflexions de mes collègues, pour me féliciter de la sincérité des hypothèses du projet de loi de finances. Elle tranche avec l’insincérité soulignée lors de votre dernier passage devant notre commission.

Je voudrais revenir moi aussi sur la question de la qualité des prévisions. L’année dernière, la prévision de 1,5 % du PIB était jugée un peu élevée, car elle était supérieure aux prévisions du moment, tandis que celle de 1,7 % est cette année jugée prudente. Lorsque l’on fait des estimations et des prévisions, l’on y ajoute en général un écart-type, en tout cas une marge d’erreur. Peut-on savoir quelle est la marge d’erreur de ces prévisions ? Est-on dans une zone de risque ? Plus généralement, pouvez-vous nous donner une idée de l’écart constaté entre ces précédentes prévisions macroéconomiques et ce qui s’est réellement produit ?

Mme Marie-Christine Dalloz. S’agissant tout d’abord de l’ajustement structurel et de l’avis du Haut Conseil relatif au projet de loi de programmation des finances publiques, vous nous dites qu’il appartiendra au Gouvernement d’aller négocier avec la Commission européenne. Mais nous devons réduire de 0,5 point et nous ne sommes qu’à 0,1 point, alors même que nous nous trouvons dans une conjoncture économique favorable. Voilà où est le vrai delta, le vrai danger qui pèse sur la loi de programmation des finances publiques.

S’agissant ensuite du projet de loi de finances, je parlerai d’abord des recettes. Vous nous dites que leur élasticité s’établit à 1,3, selon toute probabilité. Je l’entends, mais suis quant à moi inquiète. Alors que la consommation des ménages et des administrations publiques est étale, voire en régression par rapport aux années antérieures, je vois mal comment les recettes de TVA pourraient augmenter. Je ne comprends pas cette augmentation significative, alors que la consommation est atone.

Quant aux dépenses, le tendanciel national aurait conduit à 36 milliards d’euros d’augmentation de la dépense, sans la correction annoncée. Du fait que des économies sont annoncées pour 16 milliards d’euros, les dépenses n’augmentent cependant que de 20 milliards d’euros. Cela correspond à une augmentation de 1,6 % sur la masse des dépenses. Voilà ce qui explique le dérapage constaté du déficit global, non en taux, mais en masse. Voilà, n’est-ce pas, ce que vous entendez par « risque significatif existant ».

Mme Christine Pires Beaune. J’aborderai quatre points, qui ne concernent que l’avis sur le projet de loi de finances et le pro.

Premièrement, le 5 juillet 2017, vous dénonciez devant nous des « sous-budgétisations structurelles », notamment pour les ministères des finances et de l’agriculture. Même s’il y a du mieux, je constate, comme vous, en 2018, des sous-budgétisations, qui conduiront inéluctablement à des décrets d’avance. Or la réserve baisse de 8 % à 3 %.

Deuxièmement, vous soulignez le ralentissement prévu de l’emploi marchand en 2018. Mais dans votre analyse des perspectives de l’UNEDIC, vous prévoyez un niveau de chômage identique pour 2018. Est-ce à dire que les ordonnances modifiant le code du travail n’auront aucune conséquence en 2018 sur l’évolution du taux de chômage ?

Troisièmement, la mécanique de la réforme de la taxe d’habitation semble claire, mais elle pose tout de même beaucoup de questions, au-delà de la perte d’autonomie fiscale pour les collectivités, du fait d’un risque d’appauvrissement du lien entre le citoyen et sa commune. Que pensez-vous, par exemple, de l’idée d’instaurer un ticket modérateur ?

Quatrièmement, j’en viens au pari sur la démarche contractuelle et aux risques significatifs que vous dénoncez, s’agissant de la réalisation des économies. La démarche contractuelle me semble pertinente, mais une vraie démarche contractuelle est fondée sur des engagements de part et d’autre. Or, à ce stade, nous ne connaissons pas les contreparties prévues. Je reste donc, comme ma collègue Véronique Louwagie, inquiète sur les conséquences de ces contractualisations sur le niveau de la dépense publique.

M. le président du Haut Conseil des finances publiques. Certaines des questions posées ne sont pas de celles auxquelles il m’appartient de répondre. Ainsi en est-il de la question sur l’autonomie fiscale. C’est une question à poser au Gouvernement, car nous entrons ici dans le débat politique.

D’autres questions relèvent aussi plutôt du Premier président de la Cour des comptes ; or ce n’est pas en cette qualité que je parle ici devant vous ce matin. Il reste encore à la Cour des comptes à se prononcer sur le budget pour 2018. Elle ne pourra le faire que dans le cadre de son rapport sur les perspectives des finances publiques en 2018. Elle apportera un certain nombre d’éléments là-dessus. Je ne suis donc pas en mesure de répondre avec précision à certaines questions.