ÉTUDE D’IMPACT
PROJET DE LOI
portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets
NOR : TREX2100379L / Bleue-2
10 février 2021
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES _________________________________________________________ 3
INTRODUCTION GÉNÉRALE ____________________________________________________ 8
TABLEAU DES INDICATEURS D’IMPACTS_____________________________________________ 15
TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS_________________________________________ 22
TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D’APPLICATION__________________________________ 28
TITRE IER – CONSOMMER ______________________________________________________ 33
CHAPITRE I ER – INFORMER, FORMER ET SENSIBILISER___________________________________ 33
Article 1er – Affichage environnemental – Mesure C1.1 ______________________________ 33 Article 2 – Education à l’environnement et développement durable – Mesure C5.1 _________ 42 Article 3 – Créer un comité de l’éducation à l’environnement et au développement durable dans chaque établissement d’enseignement – Mesure C5.1 ________________________________ 49 CHAPITRE II – ENCADRER ET RÉGULER LA PUBLICITÉ __________________________________ 54
Article 4 et 5 – Code de bonne conduite sur la publicité et interdiction de la publicité sur les énergies fossiles – Mesure C2.2 _________________________________________________ 54 Articles 6 et 7 – Décentraliser la police de la publicité et permettre aux collectivités de réglementer les publicités et les enseignes à l’intérieur des vitrines – Mesure C2.2 ___________________ 67 Article 8 – Interdire les avions publicitaires – Mesure C2.2.4 __________________________ 81 Article 9 – « OUI pub » – Mesure C2.2.3__________________________________________ 86 Article 10 – Interdire la distribution systématique d’échantillons pour la remplacer par une distribution sur demande, en donnant la possibilité au consommateur d’utiliser ses propres contenants » – Mesure C.2.2.6 __________________________________________________ 96 CHAPITRE III – ACCÉLÉRER LE DÉVELOPPEMENT DE LA VENTE EN VRAC ET DE LA CONSIGNE DU
VERRE ______________________________________________________________________ 101
Article 11 – Développement du vrac – Mesure C3.1 ________________________________ 101 Article 12 – Consigne pour le verre – Mesure C3.2 _________________________________ 111 TITRE II – PRODUIRE ET TRAVAILLER ________________________________________ 124
CHAPITRE I ER – VERDIR L’ÉCONOMIE ______________________________________________ 124
Article 13 – Disponibilité des pièces détachées – Mesure PT 1.3 ______________________ 124 Article 14 – Soutien à l’innovation – Mesure PT2.1 ________________________________ 133 Article 15 – Renforcer les clauses environnementales dans les marchés publics – Mesure PT7.1 _________________________________________________________________________ 138 CHAPITRE II – ADAPTER L’EMPLOI À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ______________________ 148
Article 16 – Renforcer le rôle du CSE et de la GPEC dans la lutte contre le changement climatique – Mesure PT 4.2.1___________________________________________________________ 148 Articles 17 et 18 – Inclure les acteurs de la transition écologique dans la gouvernance des formations au sein du Comité Régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP) et Renforcer l’implication des opérateurs compétences (OPCO) sur les sujets liés – Mesure PT4.2__________________________________________________ 158 CHAPITRE III – PROTÉGER LES ÉCOSYSTÈMES ET LA BIODIVERSITÉ_______________________ 167
Article 19 – Garantir et préserver l'ensemble des hydrosystèmes incluant les cours d'eau, les zones humides, les eaux souterraines, les lacs naturels et artificiels, les nappes phréatiques ainsi que la neige et les glaciers – Mesure PT8-1 ____________________________________________ 167 Article 20 – Renforcer l’encadrement des travaux miniers et leur arrêt – Mesure PT 8.1 ____ 173 Article 21 – Réforme du code minier – Mesure PT 8.1 ______________________________ 183 CHAPITRE IV – FAVORISER DES ÉNERGIES RENOUVELABLES____________________________ 205
Article 22 – Décliner les objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables au niveau régional – Mesure PT 11.1 ______________________________________________ 205 Article 23 – Développement des énergies renouvelables citoyennes – Mesure PT11.2______ 211 Article 24 – Abaisser le seuil de l’obligation pour installer du photovoltaïque ou des toits végétalisés sur les entrepôts – Mesure PT11.3 _____________________________________ 215 TITRE III – SE DÉPLACER_____________________________________________________ 220
CHAPITRE I ER – PROMOUVOIR LES ALTERNATIVES À LA VOITURE INDIVIDUELLE ET LA TRANSITION
VERS UN PARC DE VÉHICULES PLUS RESPECTUEUX DE L’ENVIRONNEMENT _________________ 220
SECTION 1 – DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION ____________________________________ 220
Article 25 – Interdire la commercialisation de véhicules neufs très émetteurs en 2030 – Mesure SD-C.3 ___________________________________________________________________ 220
SECTION 2 – AUTRES DISPOSITIONS _______________________________________________ 228
Article 26 – Création de parking relais – Mesure SD-A2.1 ___________________________ 228 Article 27 – Zone à faibles émissions mobilité – Mesure SD A2.2 _____________________ 236 Article 28 – Généralisation des voies covoiturage et transports en commun – Mesure SD A2.4 _________________________________________________________________________ 244 Article 29 – Généralisation des mesures tarifaires attractives des régions sur le train – Mesure SD-A4.2 _____________________________________________________________________ 256 CHAPITRE II – AMÉLIORER LE TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES ET RÉDUIRE SES ÉMISSIONS
____________________________________________________________________________ 263 SECTION 1 – DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION ____________________________________ 263
Article 30 – Objectif de suppression progressive jusqu’en 2030 du remboursement de TICPE applicable au secteur du transport routier de marchandises et dispositif de soutien à la transition énergétique – Mesure SD B1.4_________________________________________________ 263
SECTION 2 – AUTRES DISPOSITIONS _______________________________________________ 272
Article 31 – Formation à l’écoconduite – Mesure SD B1.2 ___________________________ 272 Article 32 – Habilitation à légiférer par ordonnance pour permettre la mise en place d’une contribution spécifique assise sur le transport routier de marchandises – Mesure SDB1.5 ___ 279 Article 33 – Compléter l'obligation de réaliser une déclaration de performance extra-financière (DPEF) annuelle pour les entreprises chargeurs avec une obligation de prendre en compte les émissions indirectes – Mesure SDB1.6 __________________________________________ 285 CHAPITRE III – MIEUX ASSOCIER LES HABITANTS AUX ACTIONS DES AUTORITÉS ORGANISATRICES
DE LA MOBILITÉ_______________________________________________________________ 292
Articles 34 – Citoyens tirés au sort dans les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) – Mesure SD D3.1 __________________________________________________________________ 292
CHAPITRE IV – LIMITER LES ÉMISSIONS DU TRANSPORT AÉRIEN ET FAVORISER L’INTERMODALITÉ
ENTRE LE TRAIN ET L’AVION _____________________________________________________ 297
SECTION 1 – DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION ____________________________________ 297
Article 35 – Evolution de la taxe de solidarité sur les billets d’avion – Mesure SDE1 ______ 297 SECTION 2 – AUTRES DISPOSITIONS _______________________________________________ 303
Article 36 – Fin du trafic aérien sur les vols intérieurs là où il existe une alternative bas carbone en moins de 2h30 – Mesure SD-E2 _____________________________________________ 303 Article 37 – Interdire la construction de nouveaux aéroports et l’extension des aéroports existants – Mesure SDE3_____________________________________________________________ 310 Article 38 – Compensation des émissions du secteur aérien – Mesure SD-E6 ____________ 319 TITRE IV – SE LOGER_________________________________________________________ 328
CHAPITRE I ER – RÉNOVER LES BÂTIMENTS __________________________________________ 328
Articles 39 et 40 – Définition des niveaux de performance, audit énergétique et DPE collectif – Mesure SL1.1 ______________________________________________________________ 328 Article 41 – Interdiction de l'augmentation des loyers au changement de locataire, au renouvellement du bail ou pendant le bail – Mesure SL1.1 ___________________________ 340 Article 42 – Niveau de performance minimal dans les critères de décence d’un logement– Mesure SL1.1 ____________________________________________________________________ 356
Article 43 – Déployer un réseau harmonisé de guichets uniques – Mesure SL1.3 _________ 371 Article 44 – Plan pluriannuel de travaux – fonds de travaux __________________________ 379 Article 45 – Harmonisation des dispositions législatives sur la performance énergétique des logements et Réforme du régime de vérification et de contrôle de l’application des règles de construction _______________________________________________________________ 396 CHAPITRE II – DIMINUER LA CONSOMMATION D’ÉNERGIE______________________________ 406
Article 46 – Diminuer la consommation d’énergie sur le domaine public – Mesure SL2.1 __ 406
CHAPITRE III – LUTTER CONTRE L’ARTIFICIALISATION DES SOLS EN ADAPTANT LES RÈGLES
D’URBANISME ________________________________________________________________ 412
SECTIONS 1 ET 2 – DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION ET AUTRES DISPOSITIONS ___________ 412
Article 47 et 48 – Engagement national pour la lutte contre l'artificialisation des sols, intégration de la lutte contre l’artificialisation des sols dans les principes généraux du code de l’urbanisme et définition de l’artificialisation des sols – Mesures SL3.1&SL3.2 ______________________ 412 SECTION 2 – AUTRES DISPOSITIONS _______________________________________________ 426
Article 49 – Fixer une trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols et interdire l'artificialisation tant qu'il existe des zones urbanisées disponibles – Mesures SL3.1&SL3.2_ 426 Article 50 – Suivre le rythme d’artificialisation des sols via un rapport annuel redditionnel local – Mesures SL3.1&SL3.3 _______________________________________________________ 451 Article 51 – Faire évoluer le dispositif partenarial de grande opération d’urbanisme (GOU) en faveur de la lutte contre l’artificialisation des sols : intégration d’une densité minimale de constructions – Mesure SL3.1 _________________________________________________ 462 Article 52 – Arrêter les aménagements de zones commerciales qui artificialisent – Mesure SL3.3 _________________________________________________________________________ 472 Article 53 – Favoriser le traitement et la requalification des zones d’activités économiques en obsolescence – Mesures SL3.2, SL3.5 & SL3.7____________________________________ 485 Article 54 – Evaluer le potentiel de réversibilité de bâtiments – Mesure SL3.8 ___________ 500 Article 55 – Lutter contre l’artificialisation de sols en adaptant les règles d’urbanisme _____ 511 CHAPITRE IV – LUTTER CONTRE L’ARTIFICIALISATION DES SOLS POUR LA PROTECTION DES
ÉCOSYSTÈMES ________________________________________________________________ 515
Article 56 – Fixation dans la loi des objectifs de la stratégie nationale pour les aires protégées 2030 – Mesure SL 3.4 ____________________________________________________________ 515 Article 57 – Permettre l’exercice du droit de préemption sur les périmètres sensibles préexistants aux espaces naturels sensibles – Mesure SL3.4 ____________________________________ 525 CHAPITRE V – ADAPTER LES TERRITOIRES AUX EFFETS DU DÉRÈGLEMENT CLIMATIQUE ______ 534
Article 58 – 1° et 2° – Connaitre et partager l'information relative à l'érosion côtière et planifier l'adaptation des territoires littoraux soumis au recul du trait de côte ____________________ 534 Article 58 – 3°, 4° et 7° – Planifier durablement l’adaptation des territoires littoraux soumis au recul du trait de côte et y prévoir des règles de constructibilité appropriées.______________ 542 Article 58 – 5° et 6° – Mobiliser les outils d’aménagement et de maitrise foncière et créer un nouveau régime de bail réel de longue durée ______________________________________ 549 TITRE V – SE NOURRIR _______________________________________________________ 565
CHAPITRE I ER – SOUTENIR UNE ALIMENTATION SAINE ET DURABLE PEU ÉMETTRICE DE GAZ À EFFET
DE SERRE POUR TOUS __________________________________________________________ 565
Article 59– Expérimentation d’un choix végétarien quotidien dans la restauration collective publique– Mesure SN1.1.6 ____________________________________________________ 565
Article 60 – Étendre toutes les dispositions de la loi EGalim à la restauration collective privée à partir de 2025 – Mesure SN1.1.7 _______________________________________________ 576 Article 61 – Mieux informer le consommateur – Mesure SN 5.2.1 _____________________ 583 CHAPITRE II – DÉVELOPPER L’AGROÉCOLOGIE ______________________________________ 588
SECTION 1 – DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION ____________________________________ 588
Articles 62 et 63– Redevance sur les engrais minéraux pour atteindre l’objectif de réduction de 13% des émissions d’ammoniac en 2030 par rapport à 2005 et l’objectif de réduction de 15% des émissions de protoxyde d’azote en 2030 par rapport à 2015 __________________________ 588 SECTION 2 – AUTRES DISPOSITIONS _______________________________________________ 601
Article 64 – Révision de l’article 59 du Code des Douanes pour un partage des données sur la déforestation importée – Mesure SN2.1.5 ________________________________________ 601 Article 65 – Inscrire dans le code rural et de la pêche maritime, la compatibilité des objectifs de la PAC et du PSN avec les orientations de la SNBC– Mesure SN2.4.2____________________ 608 Article 66 – Réformer le fonctionnement des labels – Mesure SN5.3.1 _________________ 617 TITRE VI – RENFORCER LA PROTECTION JUDICIAIRE DE L’ENVIRONNEMENT_ 624
Article 67, 68 et 69 – Mise en danger de l’environnement, création de délits de pollution des eaux, du sol et de l’air et de peines complémentaires pour les personnes morales ______________ 624
INTRODUCTION GÉNÉRALE
Engagement pour le climat
La France a inscrit dans la loi relative à l’énergie et au climat l’objectif d’atteindre la neutralité carbone sur son territoire d’ici 2050. A cet horizon, les émissions de gaz à effet de serre françaises ne devront pas dépasser la capacité des terres nationales à absorber le carbone. Cette ambition, qui découle de l’engagement de la France dans le cadre de l’Accord de Paris, appelle, d’ici le milieu du siècle, une division de nos émissions de gaz à effet de serre par un facteur d’au moins 6 par rapport à 1990. Cet effort collectif doit permettre de contenir l’élévation de la température moyenne de la planète en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels et de poursuivre l’action menée pour limiter l’élévation de la température à 1,5°C conformément aux engagements pris par près de 200 Etats dans le cadre de l’accord de Paris il y a un peu plus de cinq ans.
De cet engagement découle une trajectoire de réduction d’émissions tout aussi ambitieuse. Un premier point d’étape est fixé en 2030 par la loi 2015-992 du 17 août 2015 de transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) : la France devra avoir réduit ses émissions de gaz à effet de serre de 40 % par rapport à 1990.
C’est la stratégie nationale bas-carbone (SNBC), introduite par la LTECV, qui établit la feuille de route du Gouvernement en matière d’atténuation du changement climatique. Elle précise la trajectoire pour atteindre l’objectif de neutralité carbone et fixe des budgets carbones, qui correspondent à des plafonds d’émissions de gaz à effet de serre à ne pas dépasser par période de 5 ans. Elle définit pour ce faire des orientations de politique publique dans tous les secteurs.
Révisée en 2020 pour intégrer le nouvel objectif de neutralité carbone, la SNBC nous enseigne que le monde neutre en carbone en 2050 sera différent de celui de 2020. L’énergie consommée devra être intégralement décarbonnée, et ce dans tous les secteurs y compris la mobilité, et très fortement réduite ; les émissions non liées à l’énergie - notamment celles issues de l’agriculture et des procédés industriels - devront être divisées par deux, et nos puits de carbone devront permettre de capter les dernières émissions qui ne pourront être empêchées. Cela implique des changements profonds dans nos modes de vie. Ce projet de loi doit permettre à la société et à l’économie d’être mieux préparées au monde de demain et plus résilientes face aux bouleversements climatiques à venir.
Au-delà de son caractère indispensable au regard de l’objectif mondial établi par l’accord de Paris, la perspective de neutralité carbone offre un avenir désirable : la transition écologique est créatrice d’emplois et de croissance en même temps qu’elle appelle des changements de comportements individuels. Toutefois, elle nécessite, en particulier à court terme, un accompagnement spécifique des Français, en particulier des ménages les plus vulnérables, et
des entreprises, notamment les plus fragilisées. Cette transition doit en effet être juste et son acceptabilité sociale constitue l’un des fondements de sa réussite.
La Convention citoyenne pour le climat
C’est précisément la raison pour laquelle le Président de la République a missionné une assemblée de citoyens tirés au sort représentative de la diversité de la société française afin qu’elle « définisse des mesures structurantes pour parvenir, dans un esprit de justice sociale, à réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40 % d’ici 2030 par rapport à 1990 ».
Cette innovation de démocratie délibérative vient compléter la gouvernance de la politique climatique qui a été fortement renforcée ces dernières années grâce :
- à la création du Haut Conseil pour le climat, qui joue un rôle de vigie de la trajectoire d’émissions et de la cohérence de nos politiques au regard du climat ;
- à la tenue de conseils de défense écologique, qui visent à rendre les décisions indispensables pour aligner nos politiques publiques sur notre trajectoire carbone et nos engagements climatiques.
La participation directe de citoyens à l’élaboration d’une politique publique aussi essentielle est une expérience inédite. 150 Français tirés au sort, représentatifs de la diversité sociale et démographique nationale, ont ainsi engagé une réflexion de près d’un an et auditionné plus d’une centaine d’experts de tous horizons pour se familiariser avec les enjeux environnementaux et en saisir la complexité.
Alors que la SNBC fixait déjà les trajectoires à suivre pour chaque secteur, il s’agissait pour la Convention citoyenne pour le climat de proposer les politiques publiques qui, une fois combinées, permettraient d’emporter l’adhésion de la société française sur le niveau de transformation requis par nos objectifs climatiques. Les conventionnels ont ainsi formulé 149 propositions sur cinq grands thèmes touchant à la vie quotidienne des Français : les pratiques de consommation, les méthodes de production et la vie au travail, les mobilités, le logement et l’artificialisation, l’alimentation et l’agriculture.
De ces 149 propositions, 146 ont été retenues par le Président de la République, qui a demandé au gouvernement de les mettre en œuvre, notamment par un projet de loi reprenant celles qui nécessitaient une intervention législative. Les mesures qui ne sont pas retranscrites dans ce projet de loi ont fait ou feront l’objet d’une réponse du Gouvernement par d’autres vecteurs :
près de 25 propositions ont trouvé une réponse dans le cadre du plan France Relance ou du projet de loi de finances pour 2021, construits pour répondre aux conséquences économiques de la crise sanitaire de la covid-19 ; une dizaine relève du niveau réglementaire et notamment de l’application de la loi orientation des mobilités et de la loi pour la lutte contre le gaspillage et l’économie circulaire. Les propositions restantes, non normatives, seront mises en œuvre à travers des plans d’action du Gouvernement.
Enfin pour seize propositions, c’est uniquement au niveau international ou de l’Union européenne qu’il nous faut agir et le Gouvernement les portera auprès de la Commission européenne et des autres Etats membres, ainsi que des institutions internationales. Les annonces récentes du Pacte vert pour l’Europe et les différentes propositions législatives envisagées seront l’occasion de rehausser l’ambition et les moyens pour réussir la transition écologique en apportant une réponse aux propositions des 150 citoyens. L’intervention européenne garantira par ailleurs la sécurité juridique des mesures nationales et permettra d’éviter des distorsions de concurrence qui découleraient d’un décalage d’ambition entre les Etats membres.
L’articulation avec les lois adoptées depuis le début du quinquennat et le plan de relance L’impact de ce projet de loi doit être évalué au regard des différentes lois déjà adoptées par le Parlement depuis le début du quinquennat. Le texte reprend en effet un certain nombre de politiques publiques ayant fait l’objet de réformes durant les premières années de la mandature et intensifie leur portée en rendant plus opérationnelles les actions engagées, afin d’accélérer la transition. Ainsi, il complète et renforce les orientations de la loi relative à l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique ; de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises ; de la loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et une alimentation saine et durable ; de la loi d’orientation des mobilités ; de la loi relative à l’énergie et au climat et de la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire ; ainsi que du projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée.
L’impact du projet de loi issu des propositions des conventionnels doit également être évalué en cohérence avec celui du plan France Relance, les deux textes ayant été pensés en complémentarité.
Impact climat
La SNBC est un document construit sur deux dimensions : d’une part, une trajectoire quantifiée d’émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2050, répondant aux objectifs nationaux et européens de la France et sur laquelle sont construits les budgets carbone quinquennaux ; d’autre part, des orientations par grands secteurs d’émissions et des perspectives transversales sur l’économie, l’éducation, l’aménagement du territoire, etc.
L’évaluation de l’impact climat du projet de loi proposée ici reprend ces deux dimensions. Une évaluation quantitative de réduction des émissions par rapport à 2019 est réalisée à chaque fois que les mesures le permettent.
Des mesures ont fait l’objet d’un chiffrage de leur impact en termes de réduction d’émissions à l’horizon 2030 par rapport à la situation actuelle. Si ce chiffrage doit être pris avec prudence compte tenu des incertitudes inhérentes à toute évaluation ex ante - et ce particulièrement pour
les mesures de nature programmatique, décalées dans le temps ou reposant sur le volontariat -il livre toutefois des ordres de grandeur utiles. L’estimation est donnée dans une fourchette quand cela est pertinent : la borne basse correspond à des hypothèses de faible réalisation des mesures non obligatoires quand la borne haute correspond à une réalisation à 70 % du potentiel des mesures non obligatoires.
Pour atteindre l’objectif de - 40 % en 2030 par rapport à 1990, les émissions annuelles de GES territoriales doivent passer de 441 MtCO2 en 2019 à 329 Mt CO2eq en 2030, soit une réduction de 112 MtCO2. En 2019, la France avait réduit ses émissions d’environ 20 % par rapport à 1990 (548 MtCO2), soit la moitié de l’effort à réaliser atteinte en un peu de moins de trois décennies, l’autre moitié devant être fournie dans les 10 années restantes. Dit autrement, le rythme de réduction des émissions de CO2 devra en moyenne tripler dans la décennie qui s’ouvre par rapport à son rythme moyen des 30 dernières années pour permettre à la France de tenir sa trajectoire.
L’évaluation de l’impact en termes de réduction des émissions de CO2 de ce projet de loi se heurte à deux difficultés principales : d’une part, nombre de mesures (actions sur la régulation de la publicité, éducation à l’environnement…) auront un impact significatif mais indirect, en conduisant à des évolutions de comportements individuels, faisant ainsi écho aux chapitres transversaux de la SNBC, qui rappellent la nécessité de traiter les déterminants indirects des émissions ; d’autre part, une part significative de l’impact des mesures de cette loi sera liée à l’effet catalyseur et accélérateur de mesures et dispositifs préexistants ou adoptés dans d’autres vecteurs, qui seront rendus plus immédiatement opérationnels ou renforcés par ce projet de loi.
De façon générale, il faut également rappeler que la réduction des émissions de GES est par nature transversale à toute l’économie et repose donc sur une évaluation de son fonctionnement systémique. Il n’est donc pas possible de simplement « sommer » les contributions de différentes mesures.
Au total, les estimations en cours permettent d’estimer que ce projet de loi contribue à sécuriser l’atteinte d’entre la moitié et les deux tiers du chemin à parcourir entre les émissions en 2019 et la cible en 2030, soit une réduction de 112 MtCO2eq/an.
Autres impacts environnementaux
Au-delà du climat, les mesures de ce projet de loi auront d’autres impacts environnementaux positifs, notamment en ce qui concerne la protection des écosystèmes. On peut citer la réaffirmation de l’importance de la préservation et de la restauration des hydro systèmes, la division par deux du rythme d’artificialisation des sols, notamment par l’interdiction de construction de nouveaux centres-commerciaux qui artificialiseraient des terres sans démontrer leur nécessité selon une série de critères précis et contraignants, la constitution d’un réseau
d’aires protégées couvrant 30 % du territoire national, le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles, le développement d’un outil d’alerte à destination des entreprises lorsqu’elles importent depuis des zones où sévit la déforestation, ainsi que le développement de l’agroécologie. La réforme du code minier permettra par ailleurs de refuser l’attribution de permis minier en raison de motifs environnementaux. Enfin, le renforcement de la protection judiciaire de l’environnement permettra de prévenir et punir plus efficacement les atteintes à l’environnement.
Ce texte permettra également de réduire la consommation de ressources, en accélérant le développement de la vente en vrac et de la consigne pour les emballages en verre, ou encore en élargissant la disponibilité des pièces détachées ; il généralisera également la prise en compte des aspects environnementaux dans les achats publics, encadrera la distribution d’échantillons, et permettra l’expérimentation de l’interdiction par défaut de distribution d’imprimés publicitaires non adressés dans les collectivités volontaires.
Impacts sur la santé
Plusieurs mesures du projet de loi présenteront d’importants co-bénéfices en matière de santé :
- c’est le cas des mesures permettant d’améliorer la qualité de l’air (Santé Publique France estime qu’en 2017, 48 000 décès par an étaient liés à la mauvaise qualité de l’air), notamment celle visant à étendre la mise de place de zones à faibles émissions mobilité aux agglomérations de plus de 150 000 habitants d’ici 2024, et plus généralement de tout le titre « se déplacer » qui contient un ensemble de mesures pour réduire la pollution issue de différents moyens de transport, ou encore la mise en place d’une trajectoire de réduction des engrais azotés qui participent fortement à la pollution de l’air ;
- des mesures visant le développement de nouvelles habitudes alimentaires plus durables et saines, en augmentant le nombre de repas végétariens dans la restauration collective publique et en étendant à la restauration collective privée l’objectif de 50% de produits durables et de qualité, dont au moins 20% de produits issus de l’agriculture biologique, ou encore en repensant les plans nationaux encadrant les recommandations alimentaires ;
- des mesures portant sur la rénovation énergétique des bâtiments qui présenteront également des bénéfices sanitaires, en particulier pour les plus précaires.
Impacts sur l’emploi
Les évaluations macroéconomiques de la transition énergétique et écologique montrent toutes un effet créateur net d’emplois des politiques bas carbone de l’ordre de plusieurs centaines de milliers d’emplois non délocalisables d’ici 2030. Durant la transition, des activités seront certes amenées à disparaître, comme les centrales à charbon ; d’autres secteurs devront se transformer, comme ceux de l’automobile, de la construction ou de l’agriculture intensive. Ces pertes seront
toutefois plus que compensées par le dynamisme de création d’emplois directs dans de nouveaux secteurs de l’économie qui émergent (la rénovation des bâtiments, la production, stockage et distribution d’énergies renouvelables, le recyclage, la réparation etc.), d’emplois indirects (les fournisseurs des nouvelles activités) et d’emplois induits en raison de l’effet macroéconomique du surcroît d’activité des nouvelles filières. Le Gouvernement devra accompagner cette transition des emplois, en faisant évoluer la gouvernance du travail et en anticipant les futures évolutions pour planifier les formations à mettre en œuvre notamment.
La balance commerciale s’en trouvera par ailleurs améliorée grâce à la baisse de la facture des importations de ressources fossiles qui la grèvent aujourd’hui.
Par sa dimension systémique et parce qu’il amplifie l’ambition de mesures prises depuis le début du quinquennat, notamment sur la rénovation des bâtiments, sur le développement des nouvelles mobilités, sur la promotion de l’économie circulaire et sur la formation aux nouveaux métiers de la transition, ce projet de loi va permettre d’accélérer la montée en puissance de la création des nouveaux emplois et de garantir que tout leur potentiel sera bien déployé.
Impact social
Conformément à l’esprit de justice sociale dans lequel a travaillé la Convention citoyenne pour le climat, plusieurs mesures ont spécifiquement vocation à aider les ménages les plus modestes.
C’est notamment le cas des propositions visant à généraliser les mesures tarifaires attractives sur le train à toutes les régions ; celle visant à faciliter le financement des travaux de rénovation énergétique, en favorisant la progressivité de financement du reste à charge des ménages en fonction de leurs ressources afin de lutter contre la précarité énergétique ; celle encore qui fait du service public de la performance énergétique de l'habitat un réseau harmonisé de guichets uniques et facilement accessibles.
Impact sur les entreprises
Plusieurs mesures du projet de loi auront des conséquences directes sur les entreprises et leur permettront d’accélérer la transformation de leur appareil industriel ou de services et de développer la formation professionnelle de leurs salariés. Les mesures relatives à l’information et la consultation du comité social et économique des entreprises ne peuvent être mesurées en termes d’émissions évitées ou compensées, mais elles permettent d’introduire dans la vie de l’entreprise la question de l’adéquation avec la transition écologique de son modèle d’affaire, de clientèle ou de revenus. Ce projet de loi reconnaît ainsi que le comportement quotidien des Français comme des entreprises doit engager une mutation profonde et permettre d’atteindre la neutralité carbone en 2050.
Enfin ce projet de loi a vocation à permette aux entreprises françaises de se développer sur les nouveaux marchés de l’énergie, du bâtiment, des transports, de l’agriculture, des services, afin
qu’elles abordent fortes et préparées les marchés mondiaux, limitant par ailleurs les risques d’actifs échoués et obsolètes, et préparant leur compétitivité pour le futur.
Impact sur les collectivités
Ce projet de loi conforte le rôle prépondérant des collectivités territoriales dans l’atteinte des objectifs climatiques français. Les dernières étapes de décentralisation ont confié aux conseils régionaux la mission de penser un aménagement du territoire compatible avec les objectifs de développement durable. L’intégration des objectifs nationaux de limitation de l’artificialisation dans les documents de planification et par conséquence dans l’ensemble des documents d’urbanisme aura un impact écologique et climatique certain dans la mesure où il permettra de préserver et renforcer les puits de carbone. Il va plus loin dans les leviers transférés au bloc communal pour préserver la qualité de l’air des zones urbaines et limiter la circulation des véhicules émetteurs. Il renforce également les dispositions de réglementation locale de la publicité en confiant aux maires son contrôle, au plus près des réalités locales et des demandes de leurs administrés, et en élargissant le champ des dispositifs qu’ils peuvent réglementer aux affichages publicitaires en vitrine.
Sur le trait de côte
Environ 20% des côtes françaises reculent sous l’effet de l’érosion, phénomène progressif, inexorable et irréversible, pouvant être aggravé par la hausse du niveau des océans. Pour les habitants comme pour l’économie des territoires concernés, les conséquences sont majeures.
Or, les outils actuels ne sont pas suffisants pour permettre aux élus de mettre en place une stratégie de repli dans la zone littorale non exposée à l’érosion côtière.
Pour les habitants comme pour l’économie des territoires concernés, les conséquences sont majeures. Une étude du CEREMA évalue entre 5 000 et 50 000 le nombre de logements potentiellement atteints d’ici 2 100, pour une valeur comprise entre 0,8 Md€ et 8 Mds€.
Le Conseil de défense écologique du 12 février 2020 a réaffirmé la nécessité de porter une solution nouvelle de résilience des territoires littoraux, grâce à des dispositifs d’urbanisme et d’aménagement revisités. Il s’agit donc de proposer des outils permettant aux collectivités de mener des projets d’adaptation et de recomposition urbaine, articulée avec leur politique en matière de maintien du trait de côte.
Pour suivre l’impact du projet de loi et mesurer l’atteinte des résultats, les onze indicateurs d’impact retenus ainsi que leur définition, les modalités d’élaboration de l’indicateur et les impacts attendus sont précisés dans le tableau suivant :
TABLEAU DES INDICATEURS D’IMPACTS
Nature de
l’indicateur
Définition et modalités
d’élaboration de l’indicateur Objectif cible
(en valeur
et/ou en
tendance)
Horizon
temporel
(période
ou année)
Mesures
prévues
dans la
loi
Nombre de
références
produits affichant
l’impact
environnemental
La mesure envisagée devrait permettre d’accélérer le déploiement de l’affichage environnemental en France.
L’indicateur proposé vise à mesurer l’évolution du nombre de références pour lesquelles l’affichage environnemental est disponible, et mesurer la diffusion de cette pratique.
Il sera établi de manière annuelle par l’ADEME.
Augmentation du
nombre de
références
produits affichant
l’impact
environnemental
5 ans Article 1er –
Affichage
environnemental
Part des publicités
sur les produits les
plus émetteurs
Il est prévu qu’il ne sera plus possible de faire de la publicité pour les énergies fossiles en raison de leur impact direct sur le changement climatique ainsi que la mise en œuvre d’un code de bonne conduite.
L’objectif est de permettre de diminuer la publicité pour des produits polluants notamment par des engagements volontaires ambitieux.
L’indicateur consisterait à établir la part que représente les publicités sur les produits les plus émetteurs.
Des outils de suivi des engagements du secteur sur la réduction des publicités pour les produits les plus émetteurs pourraient-être élaborés avec des prestataires de services.
L’indicateur serait établi sur la base de l’analyse de l’intégralité des publicités sur les médias traditionnels et des estimations réalisées sur les médias web. Il s’agirait de mesurer la part des publicités sur les produits les plus émetteurs selon une périodicité adaptée (une fois par an par exemple). Cette part pourra être définie en nombre de publicités ou en valeur publicitaire. Cet indicateur sera suivi par le ministère de la transition écologique.
Objectif
tendanciel :
Diminution de la
publicité pour des
produits polluants
Articles 4 et 5 –
Code de bonne
conduite sur la
publicité et
interdiction de la
publicité sur les
énergies fossiles
Nature de
l’indicateur
Définition et modalités
d’élaboration de l’indicateur Objectif cible
(en valeur
et/ou en
tendance)
Horizon
temporel
(période
ou année)
Mesures
prévues
dans la
loi
Part de marchés
publics intégrant
une disposition
environnementale
(en nombre et en
montant)
La mesure envisagée vise à rendre obligatoire l’inclusion de clauses environnementales dans les marchés publics d’ici 5 ans. Il s’agit d’imposer aux acheteurs publics de prendre en compte les considérations liées aux aspects environnementaux des travaux, services ou fournitures achetées.
L’indicateur proposé vise donc à mesurer la part des marchés publics qui contiennent une clause
environnementale.
Les deux modalités de cet indicateur sont une mesure de la part de marchés sur la base du nombre de marchés publics et du montant total des marchés publics.
Valeur de référence : En 2018, 13,6% des marchés publics recensés (en nombre) et 18,6% (en montant) contenaient une clause
environnementale.
Cet indicateur est suivi annuellement au titre du plan national d’action pour les achats publics durables par l’Observatoire économique de la commande publique (OECP).
100% 5 ans
Article 15 –
Renforcer les
clauses
environnementale
s dans les marchés
publics
Puissance
photovoltaïque
installée sur des
bâtiments
Il est prévu d’étendre l’obligation d’installer des systèmes de production d’énergie renouvelable (ENR) ou des toitures végétalisées sur les surfaces commerciales et les entrepôts – actuellement fixée à 1 000 m², en abaissant le seuil à 500 m² ainsi que le champ d’application aux extensions de bâtiments et aux constructions destinées au commerce de gros
L’objectif de la mesure est de permettre d’accélérer le développement des ENR sans consommer de foncier. Elle contribuera à l’atteinte de l’objectif annuel en accélérant l’installation sur les bâtiments commerciaux (i.e.
objectifs de la programmation 1 200 MW/an Annuellement, jusqu’à 2028
Article 24 –
Abaisser le seuil
de l’obligation
pour installer du
photovoltaïque ou
des toits
végétalisés sur les
entrepôts
Nature de
l’indicateur
Définition et modalités
d’élaboration de l’indicateur Objectif cible
(en valeur
et/ou en
tendance)
Horizon
temporel
(période
ou année)
Mesures
prévues
dans la
loi
pluriannuelle de l’énergie sans consommer de foncier).
L’indicateur proposé vise ainsi à mesurer la puissance photovoltaïque sur bâtiment installée chaque année, bénéficiant d'un soutien, que la mesure contribuera à accélérer.
Il sera calculé annuellement par le service statistique du ministère chargé de l’environnement (qui publie aujourd’hui un chiffre plus global sans distinguer la puissance au sol ou sur bâtiments).
Pourcentage
d’habitants vivant
à l’intérieur d’une
zone à faibles
émissions mobilité
Il est prévu d’étendre le périmètre des collectivités devant mettre en place une ZFE-mobilité (i.e. aux agglomérations métropolitaines de plus 150 000 habitants d’ici le 31 décembre 2024) et d’encadrer les restrictions de circulation dans les territoires en dépassement fort des seuils de pollution.
L’objectif est d’une part, de réduire le nombre de personnes exposées à la pollution atmosphérique par l’amélioration de la qualité de l’air extérieur de fond des zones les plus densément peuplées du territoire et d’autre part, de diminuer la contribution du transport routier au réchauffement global.
L’indicateur proposé correspond au ratio : nombre d’habitants vivant à l’intérieur d’une zone à faibles émissions mobilité / nombre d’habitants total des métropoles concernées Cet indicateur permettra ainsi de suivre l’évolution du nombre d'habitants vivant à l'intérieur d'une ZFE-mobilité.
Il est établi annuellement par l’ADEME.
Valeur de référence : 5,1 millions d’habitants en 2020
100%
(Tous les
habitants des
métropoles
concernées vivent
à l’intérieur d’une
zone à faibles
émissions
mobilité)
2022
Article 27 – Zone
à faibles
émissions
mobilité
Nature de
l’indicateur
Définition et modalités d’élaboration de l’indicateur Objectif cible
(en valeur
et/ou en
tendance)
Horizon
temporel
(période
ou année)
Mesures
prévues
dans la
loi
Part des véhicules
particuliers neufs
vendus en France
dont les émissions
unitaires sont
inférieures à 123
gCO2/km WLTP
L’objectif d’avoir une part de véhicules émettant plus de 95 gCO2/km NEDC (soit 123 gCO2/km WLTP) dans les ventes annuelles de voitures particulières neuves de moins de 5% à l’horizon 2030.
Il s’agit d’établir une trajectoire claire de réduction des émissions de CO2 des véhicules permettant d’atteindre les objectifs ambitieux de lutte contre le changement climatique fixés aux niveaux national, européen et international.
Cet indicateur consiste à suivre le pourcentage des immatriculations de véhicules neufs dont les émissions sont inférieures au seuil de 123gCO2/km.
Il est établi mensuellement par le service statistique du ministère chargé de l’environnement.
Valeur référence sur les véhicules thermiques émettant moins de 123gCO2/km : 45% du marché français des véhicules particuliers < 5% des
immatriculations
de voitures
neuves
2030
Article 25 –
Interdire la
commercialisation
de véhicules neufs
très émetteurs en
2030
Réductions
d’émissions
générées par les
projets bas-carbone financés en France via
l’obligation de
compensation des
émissions des vols
aériens
Il est prévu une compensation par les compagnies aériennes des émissions des vols domestiques, en privilégiant les projets en France.
Il s’agit de rendre obligatoire pour tous les opérateurs aériens la compensation carbone des émissions des vols intérieurs métropolitains, ainsi que sur une base volontaire pour les vols depuis et vers l’outre-mer.
L’objectif est de réduire l’impact climatique du transport aérien.
Cet indicateur, exprimé en tCO2éq, permettra de suivre la contribution de ces projets aux réductions d’émissions et sera calculé annuellement grâce aux déclarations des compagnies aériennes.
Les modalités de ces déclarations seront définies par décret en Conseil d’Etat.
Nombre de tonnes
de CO2eq
séquestrées par
des projets en
France
5 ans
Article 38 –
Compensation des
émissions du
secteur aérien
Nature de
l’indicateur
Définition et modalités
d’élaboration de l’indicateur Objectif cible
(en valeur
et/ou en
tendance)
Horizon
temporel
(période
ou année)
Mesures
prévues
dans la
loi
Cet indicateur sera suivi par le ministère de la transition écologique.
Nombre de
passoires
thermiques dans le
parc de logements
Plusieurs mesures visent à accélérer la rénovation des passoires thermiques en cohérence avec l’objectif fixé par la loi relative à l’énergie et au climat de 2019 d’une suppression totale à l’horizon 2028.
Il s’agit de permettre à tous, même les plus démunis, de vivre dans des logements bien isolés et confortables et d’encourager la structuration de la filière rénovation du secteur du bâtiment et la création d’emplois.
L’indicateur proposé correspond au nombre de passoires thermiques dans le parc de logements.
Cet indicateur vise donc de suivre l’évolution du nombre de passoires thermiques dans le parc de logement.
Il est établi annuellement par le service « statistiques » du ministère chargé de l’environnement et l’observatoire national de la rénovation énergétique.
Valeur de référence sur les passoires thermiques passoires thermiques :4,8 millions de logements en 2018 (1,9 millions en collectif et 2,9 millions en individuel)
Valeur cible :
Zéro passoires
Objectif
tendanciel :
Diminution
progressive du
nombre de
passoires
énergétiques
2028 Articles 39 à 45
Hectares d'espaces
naturels, agricoles
et forestiers
artificialisés
chaque année,
(selon la définition
de
l’artificialisation
fixée dans le projet
de loi)
Plusieurs dispositions de la loi visent à réduire l’artificialisation des sols, afin d’atteindre un objectif de zéro artificialisation nette.
L’objectif est de protéger durablement les espaces naturels, agricoles et forestiers et de réduire les mobilités contraintes.
L’indicateur proposé correspond au nombre d’hectares d'espaces naturels, agricoles et forestiers artificialisés.
Division par deux
du rythme
d’artificialisation
des sols
10 ans Articles 47 à 55
Nature de
l’indicateur
Définition et modalités
d’élaboration de l’indicateur Objectif cible
(en valeur
et/ou en
tendance)
Horizon
temporel
(période
ou année)
Mesures
prévues
dans la
loi
Cet indicateur, exprimé en hectares (ha), permettra de suivre l’évolution des surfaces artificialisées chaque année.
L’Observatoire national de l’artificialisation est un outil de mesure déployé depuis juillet 2019, mettant en ligne des données d’artificialisation calculées à partir de l’exploitation des données fiscales foncières ; il sera enrichi d’ici 2023 avec des données plus précises d’occupation du sol.
Cet indicateur sera établi par le CEREMA selon une périodicité annuelle à compter de 2023.
Valeur de référence : Sur la période 2009-2019, ont été artificialisés en moyenne 28 000 ha par an de sols selon les fichiers fonciers retraités par le CEREMA.
Pourcentage de
baisse des
émissions de
protoxyde d’azote
et d‘ammoniac
d’origine agricole
La loi prévoit l’activation potentielle d’une taxe sur les engrais azotés en cas de non atteinte d’une trajectoire de réduction des émissions d’ammoniac et de protoxyde d’azote d’origine agricole.
Les indicateurs proposés correspondent aux pourcentages de baisse des émissions de protoxyde d’azote et d‘ammoniac d’origine agricole.
Ces indicateurs permettront de suivre cette réduction des émissions (en pourcentage de réduction par rapport à 2005 pour l’ammoniac et par rapport à 2015 pour le protoxyde d’azote) et sont calculés annuellement par le CITEPA.
Valeurs de référence des émissions d’origine agricole:
- 566 kt pour l’ammoniac en 2005 ;
- 36,7 Mt CO2eq en 2015 pour le protoxyde d’azote.
- 13% par rapport
à 2005 pour
l’ammoniac
- 15% par rapport
à 2015 pour le
protoxyde d’azote
2030
Articles 62 et 63–
Redevance sur les
engrais
minéraux pour
atteindre l’objectif
de réduction de
13% des
émissions
d’ammoniac en
2030 par rapport à
2005 et l’objectif
de réduction de
15% des
émissions de
protoxyde d’azote
en 2030 par
rapport à 2015
Nature de
l’indicateur
Définition et modalités d’élaboration de l’indicateur Objectif cible
(en valeur
et/ou en
tendance)
Horizon
temporel
(période
ou année)
Mesures
prévues
dans la
loi
Nombre de
procédures et
condamnations
prononcées par les
juridictions pour
les infractions
créées par le
projet de loi
Il est prévu de renforcer les peines en cas d’atteinte à l’environnement, en créant un délit de mise en danger de l’environnement lorsque la violation d’une réglementation peut entraîner une pollution grave et durable ou encore en renforçant le délit général de pollution des eaux, des sols et de l’air. Dans sa forme la plus grave, lorsque les dommages à l’environnement sont irréversibles, ce délit est qualifié d’écocide.
Il s’agit de permettre à la Justice de contribuer plus efficacement au grand défi de notre siècle.
L’objectif est ainsi de renforcer la répression pénale des atteintes à l’environnement pour le rendre plus dissuasif en durcissant l’échelle des peines existantes et en complétant l’arsenal judiciaire pour prévenir et punir plus fermement et plus efficacement les atteintes à l’environnement.
L’indicateur correspond au nombre de procédures et de condamnations prononcées par les juridictions pour ces infractions.
Cet indicateur fera l’objet d’un suivi annuel par le ministère de la justice.
Nombre de
procédures et de
condamnations
5 ans
Article 67, 68 et
69 – Mise en
danger de
l’environnement,
création de délits
de pollution des
eaux, du sol et de
l’air et de peines
complémentaires
pour les
personnes morales
TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS
Le Conseil économique, social et environnemental, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil national d’évaluation des normes ont été consultés sur l’ensemble des articles du projet de loi (à l’exception du Titre VI pour le Conseil national d’évaluation des normes).
Article Objet de l’article Consultations obligatoires
Consultations
facultatives
1er
Affichage environnemental
2 Education au développement durable dans le code de l’éducation
Conseil supérieur de
l’éducation
3
Création d'un comité d'éducation à l'environnement et au DD dans chaque établissement d'enseignement
Conseil supérieur de
l’éducation
4 Interdire la publicité sur les produits les plus émetteurs et les énergies fossiles Conseil supérieur de
l’audiovisuel
5 Code de bonne conduite sur la publicité Conseil supérieur de
l’audiovisuel
6 Décentraliser la police de la publicité extérieure Conseil national
d’évaluation des normes
7 Réglementation des publicités dans les vitrines via les RLP.
Conseil national
d’évaluation des normes
8
Interdire les avions publicitaires 9 Oui pub
Conseil national
d’évaluation des normes
10
Interdire la distribution systématique d’échantillons pour la remplacer par une distribution sur demande, en donnant la possibilité au consommateur d’utiliser ses propres contenants 11 Obligations de vrac pour les commerces de plus de 400 m²
12 Consigne pour le verre
Conseil national
d’évaluation des normes
Article Objet de l’article Consultations obligatoires
Consultations
facultatives
13 Disponibilité des pièces détachées 14 Cohérence entre la stratégie nationale de recherche et la stratégie nationale bas carbone 15 Prise en compte de la performance environnementale dans la commande publique Conseil national
d’évaluation des normes
16 Renforcer le rôle du CSE et de la GPEC dans la lutte contre le changement climatique Commission nationale de la
négociation collective de
l’emploi et de la formation
professionnelle
17 Modification de la composition du CREFOP Commission nationale de la
négociation collective de
l’emploi et de la formation
professionnelle
18 Renforcer l'accompagnement des OPCO sur les sujets de la transition écologique Commission nationale de la
négociation collective de
l’emploi et de la formation
professionnelle
19
Garantir et préserver l’ensemble des hydrosystèmes cours d’eau, zones humides, eaux souterraines, lacs, glaciers et neiges
Mission Interministérielle de
l’Eau
20 Renforcer l’encadrement des travaux miniers et leur arrêt
Mission interministérielle de
l’eau
Collectivités ultra-marines
Conseil national
d’évaluation des normes
Conseil général de
l’économie
21 Réforme du code minier
Mission interministérielle de
l’eau
Collectivités ultra-marines
Conseil national
d’évaluation des normes
Conseil général de
l’économie
22 Objectifs régionaux dans la PPE Conseil national
d’évaluation des normes
23 Planifier le développement de l’énergie citoyenne
Article Objet de l’article Consultations obligatoires
Consultations
facultatives
24 Abaisser le seuil pour l'obligation d'installer du PV sur les entrepôts
25 Interdire dès 2025 la commercialisation de véhicules neufs très émetteurs 26 Objectif de développement des parkings relais Conseil national
d’évaluation des normes
27
Extension du champ d’application des ZFE et restriction des conditions de circulation dans les ZFE
Conseil national
d’évaluation des normes
28 Généralisation des voies covoiturage et transports en commun
Conseil national
d’évaluation des normes
29 Généralisation de mesures attractives sur le train à toutes les régions
Conseil national
d’évaluation des normes
30 Réduction progressive de l’exonération de TICPE pour le transport de marchandises 31 Suivi régulier de la formation des chauffeurs à l’éco-conduite
Commission nationale de la
négociation collective de
l’emploi et de la formation
professionnelle
32 Vignette poids lourds
Conseil national
d’évaluation des normes
33
Compléter l'obligation de réaliser une déclaration de performance extra-financière (DPEF) annuelle pour les entreprises chargeurs avec une obligation de prendre en compte les émissions indirectes 34 Citoyens tirés au sort dans les AOM Conseil national
d’évaluation des normes
35 Eco-contribution pour l’aviation 36 Interdiction des vols lorsqu’une alternative ferroviaire de moins de 2h30 existe Conseil national
d’évaluation des normes
37
Interdiction de nouveaux aéroports et d’extensions Conseil national
d’évaluation des normes
38 Obligation de compensation des vols
Article Objet de l’article Consultations obligatoires
Consultations
facultatives
39 Définition des niveaux de performances des bâtiments en cohérence avec le DPE Conseil national de la
transaction et de la gestion
immobilière
Conseil supérieur de la
construction et de
l’efficacité énergétique
Conseil national de l’habitat
40 Audit énergétique obligatoire Conseil national de la
transaction et de la gestion
immobilière
Conseil supérieur de la
construction et de
l’efficacité énergétique
Conseil national de l’habitat
41
Interdiction de l’augmentation des loyers au changement de locataire, au renouvellement du bail ou pendant le bail
Conseil national de l’habitat
42
Interdiction de location des passoires énergétiques Conseil national
d’évaluation des normes
Conseil national de l’habitat
Conseil supérieur de la
construction et de
l’efficacité énergétique
43 Déployer un réseau harmonisé de guichets uniques Conseil national
d’évaluation des normes
44 Plan pluriannuel de travaux – fonds de travaux Conseil national de la
transaction et de la gestion
immobilière
Conseil supérieur de la
construction et de
l’efficacité énergétique
45 Habilitation à légiférer par ordonnance dans le cadre de la vérification des constructions Conseil national de l’habitat
Article Objet de l’article Consultations obligatoires
Consultations
facultatives
Conseil supérieur de la
construction et de
l’efficacité énergétique
46 Diminuer la consommation d’énergie sur le domaine public
48
Intégration de la lutte contre l’artificialisation des sols dans les principes généraux du code de l’urbanisme et définition de l’artificialisation des sols
49
Fixer une trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols et interdire l'artificialisation tant qu'il existe des zones urbanisées disponibles
Conseil national
d’évaluation des normes
50 Suivre le rythme d’artificialisation des sols via un rapport annuel redditionnel local Conseil national
d’évaluation des normes
51
Faire évoluer le dispositif partenarial de grande opération d’urbanisme (GOU) en faveur de la lutte contre l’artificialisation des sols : intégration d’une densité minimale de constructions Conseil national
d’évaluation des normes
Conseil national de l’habitat
52 Stopper les aménagements de zones commerciales périurbaines très consommatrices d’espace 53 Favoriser le traitement et la requalification des zones d’activités économiques en obsolescence Conseil national
d’évaluation des normes
54 Evaluation du potentiel de réversibilité des bâtiments
Conseil supérieur de la
construction et de
l’efficacité énergétique
55 Article d’habilitation à légiférer par ordonnance sur l’artificialisation
56 Fixation dans la loi des objectifs de la stratégie nationale pour les aires protégées 2030 Conseil national de
protection de la nature
Comité national de la
biodiversité
Comité national de la
mer et du littoral
Article Objet de l’article Consultations obligatoires
Consultations
facultatives
57
Permettre l’exercice du droit de préemption sur les périmètres sensibles préexistants aux espaces naturels sensibles
58
1° et 2° – Connaitre et partager l'information relative à l'érosion côtière et planifier l'adaptation des territoires littoraux soumis au recul du trait de côte
5° et 6° – Mobiliser les outils d’aménagement et de maitrise foncière et créer un nouveau régime de bail réel de longue durée
3°, 4° et 7° – Planifier durablement l’adaptation des territoires littoraux soumis au recul du trait de côte et y prévoir des règles de constructibilité appropriées
59 Expérimentation d’un choix végétarien quotidien dans la restauration collective publique 60 Étendre toutes les dispositions de la loi EGalim à la restauration collective privée à partir de 2025 61
Programme national nutrition santé (PNNS) et Programme national de l’alimentation, de la nutrition et du climat (PNANC)
62 et 63 Taxe engrais azotés
Conseil national de
l’alimentation
64
Révision de l’article 59 du Code des Douanes pour un partage des données sur la déforestation importée
65
Inscrire dans le code rural et de la pêche maritime, la compatibilité des objectifs de la PAC et du PSN avec les orientations de la SNBC 66
Réformer le fonctionnement des labels en supprimant les labels privés et en mettant en place un label pour les produits issus de l’agriculture biologique
67 à 69
Mise en danger de l’environnement, création de délits de pollution des eaux, du sol et de l’air et de peines complémentaires pour les personnes morales
TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D’APPLICATION
Article Objet de l’article Textes d’application Administration compétente 1er Affichage environnemental Décrets simples
Décret en Conseil d’Etat
Commissariat général au
développement durable
2
Education au développement durable dans le code de l’éducation
Direction générale de
l’enseignement scolaire
3
Création d'un comité d'éducation à l'environnement et au DD dans chaque établissement d'enseignement Direction générale de
l’enseignement scolaire
4
Interdire la publicité sur les produits les plus émetteurs et les énergies fossiles Décret en Conseil d’Etat Direction Générale de la
Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes 5 Code de bonne conduite sur la publicité Direction Générale des Médias et des Industriels Culturelles 6
Décentraliser la police de la publicité extérieure
Direction Générale de
l’Aménagement, du Logement et de la Nature
7
Réglementation des publicités dans les vitrines via les RLP. Décret en Conseil d’Etat Direction Générale de
l’Aménagement, du Logement et de la Nature
8 Interdire les avions publicitaires Direction Générale de la
Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes 9 Oui pub
Décret en Conseil d’Etat
Décret simple
Direction Générale de la
Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes 10
Interdire la distribution systématique d’échantillons pour la remplacer par une distribution sur demande, en donnant la possibilité au consommateur d’utiliser ses propres contenants
Direction Générale de la
Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes 11 Obligations de vrac pour les commerces de plus de 400 m²
Direction Générale de la
Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes 12 Consigne pour le verre Décret en Conseil d’Etat Direction Générale de la Prévention des Risques
13 Disponibilité des pièces détachées Décret en Conseil d’Etat Direction Générale de la
Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes 14
Cohérence entre la stratégie nationale de recherche et la stratégie nationale bas carbone
Direction Générale de la Recherche et de l’Innovation
Article Objet de l’article Textes d’application Administration compétente 15
Prise en compte de la performance environnementale dans la commande publique
Décret en Conseil d’Etat
Direction des Affaires Juridiques du Ministère de l’Economie, des Finances et de la Relance
16
Renforcer le rôle du CSE et de la GPEC dans la lutte contre le changement climatique
Délégation Générale à l’Emploi et la Formation Professionnelle 17 Modification de la composition du CREFOP Décret en Conseil d’Etat Direction Générale du travail 18 Renforcer l'accompagnement des OPCO sur les sujets de la transition écologique Délégation Générale à l’Emploi et la Formation Professionnelle 19
Garantir et préserver l’ensemble des hydrosystèmes cours d’eau, zones humides, eaux souterraines, lacs, glaciers et neiges
Délégation Générale à l’Emploi et la Formation Professionnelle 20 Renforcer l’encadrement des travaux miniers et leur arrêt Décret en Conseil d’Etat 21 Réforme du code minier Ordonnance Direction de l’Eau et de la Biodiversité
22 Objectifs régionaux dans la PPE Décret simple Direction générale de l’énergie et du climat
23
Planifier le développement de l’énergie citoyenne
Direction générale de l’énergie et du climat
24
Abaisser le seuil pour l'obligation d'installer du PV sur les entrepôts Direction Générale de l’Energie et du Climat
25
Interdire la commercialisation de véhicules neufs très émetteurs
Direction Générale de l’Energie et du Climat
26
Objectif de développement des parkings relais
Direction Générale des
Infrastructures, des Transports et de la Mer
27
Extension du champ d’application des ZFE et restriction des conditions de circulation dans les ZFE
Arrêté
Décret simple
Direction Générale de l’Energie et du Climat
28
Généralisation des voies covoiturage et transports en commun
Direction Générale des
Infrastructures, des Transports et de la Mer
29
Généralisation de mesures attractives sur le train à toutes les régions Direction Générale des
Infrastructures, des Transports et de la Mer
30 Réduction progressive de l’exonération de TICPE pour le transport de marchandises Direction Générale de l’Energie et du Climat
31 Suivi régulier de la formation des chauffeurs à l’éco-conduite Direction Générale des
Infrastructures, des Transports et de la Mer
Article Objet de l’article Textes d’application Administration compétente 32 Vignette poids lourds Ordonnance Direction Générale des
Infrastructures, des Transports et de la Mer
33
Compléter l'obligation de réaliser une déclaration de performance extra-financière (DPEF) annuelle pour les entreprises chargeurs avec une obligation de prendre en compte les émissions indirectes
Décret en Conseil d’Etat
Commissariat Général au
Développement Durable et
Direction Générale du Trésor
34 Citoyens tirés au sort dans les AOM Direction Générale des
Infrastructures, des Transports et de la Mer
35 Eco-contribution pour l’aviation Direction Générale des
Infrastructures, des Transports et de la Mer
36
Interdiction des vols lorsqu’une alternative ferroviaire de moins de 2h30 existe Décret en Conseil d’Etat Direction Générale de l’Aviation Civile
37
Interdiction de nouveaux aéroports et d’extensions Décret en Conseil d’Etat Direction Générale de l’Aviation Civile
38 Obligation de compensation des vols Décret en Conseil d’Etat Direction Générale de l’Aviation Civile
39
Définition des niveaux de performances des bâtiments en cohérence avec le DPE Arrêté interministériel Direction Générale de l’Aviation Civile
40 Audit énergétique obligatoire Décret simple Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages
41
Interdiction de l’augmentation des loyers au changement de locataire, au renouvellement du bail ou pendant le bail Décret simple Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages
42
Interdiction de location des passoires énergétiques Décret Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages
43
Déployer un réseau harmonisé de guichets uniques
44
Plan pluriannuel de travaux – fonds de travaux Décret en Conseil d’Etat Direction Générale de
l’Aménagement, du Logement et de la Nature
45
Habilitation à légiférer par ordonnance dans le cadre de la vérification des constructions
Ordonnance Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages
46
Diminuer la consommation d’énergie sur le domaine public Décret en Conseil d’Etat 47 et 48
Engagement national pour la lutte contre l'artificialisation des sols, intégration de la lutte contre l’artificialisation des sols dans les principes généraux du code de Décret en Conseil d’Etat Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages
Article Objet de l’article Textes d’application Administration compétente l’urbanisme et définition de l’artificialisation des sols 49
Fixer une trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols et interdire l'artificialisation tant qu'il existe des zones urbanisées disponibles
Décret simple Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages 50 Suivre le rythme d’artificialisation des sols via un rapport annuel redditionnel local Décret en Conseil d’Etat Direction Générale de
l’Aménagement, du Logement et de la Nature
51
Faire évoluer le dispositif partenarial de grande opération d’urbanisme (GOU) en faveur de la lutte contre l’artificialisation des sols : intégration d’une densité minimale de constructions
Direction de l’Habitat, de
l’Urbanisme et des Paysages 52
Stopper les aménagements de zones commerciales périurbaines très consommatrices d’espace
Décret en Conseil d’Etat Direction Générale des Entreprises 53
Favoriser le traitement et la requalification des zones d’activités économiques en obsolescence
Décret en Conseil d’Etat
Direction Générale de
l’Aménagement, du Logement et de la Nature
54
Evaluation du potentiel de réversibilité des bâtiments Décrets en Conseil d’Etat Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages 55
Article d’habilitation à légiférer par ordonnance sur l’artificialisation Ordonnance Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages 56
Fixation dans la loi des objectifs de la stratégie nationale pour les aires protégées 2030
Direction de l’Eau et de la Biodiversité
57
Permettre l’exercice du droit de préemption sur les périmètres sensibles préexistants aux espaces naturels sensibles Décret en Conseil d’Etat Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages 58
1° et 2° – Connaitre et partager l'information relative à l'érosion côtière et planifier l'adaptation des territoires littoraux soumis au recul du trait de côte 5° et 6° – Mobiliser les outils d’aménagement et de maitrise foncière et créer un nouveau régime de bail réel de longue durée
3°, 4° et 7° – Planifier durablement l’adaptation des territoires littoraux soumis au recul du trait de côte et y prévoir des règles de constructibilité appropriées Ordonnance
Article Objet de l’article Textes d’application Administration compétente 59
Expérimentation d’un choix végétarien quotidien dans la restauration collective publique
Direction Générale de
l’Alimentation
60
Étendre toutes les dispositions de la loi EGalim à la restauration collective privée à partir de 2025
Direction Générale de
l’Alimentation
61 PNNS et PNANC
Direction Générale de
l’Alimentation
Direction générale de la Santé 62 et 63 Taxe engrais azotés Décret simple Direction Générale de la
Performance économique et
environnementale des Entreprises 65
Révision de l’article 59 du Code des Douanes pour un partage des données sur la déforestation importée
65
Inscrire dans le code rural et de la pêche maritime, la compatibilité des objectifs de la PAC et du PSN avec les orientations de la SNBC
Direction Générale de la
Performance Economique et
Environnementale des Entreprises 66
Réformer le fonctionnement des labels en supprimant les labels privés et en mettant en place un label pour les produits issus de l’agriculture biologique
Décret simple Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation
67 à 69
Mise en danger de l’environnement, création de délits de pollution des eaux, du sol et de l’air et de peines complémentaires pour les personnes morales
TITRE IER
– CONSOMMER
CHAPITRE I ER
– INFORMER, FORMER ET SENSIBILISER
Article 1er – Affichage environnemental – Mesure C1.1
1. ÉTAT DES LIEUX
L'affichage environnemental des produits de grande consommation est un dispositif conçu et développé par l'Agence de transition écologique (ADEME) depuis 20081 qui a pour objet d’informer les consommateurs sur les impacts environnementaux des produits ou services qu'ils consomment et d’inciter les fabricants et les distributeurs à initier et valoriser leurs démarches d’écoconception par la connaissance précise des impacts environnementaux de leurs produits.
Les travaux menés en concertation avec les parties prenantes, ont permis de mettre en place un socle technique (référentiels, bases de données, etc.) pour une trentaine de catégories de produits. En particulier, des opérations-pilotes ont été cofinancées par l’ADEME, dans 5 secteurs : ameublement, habillement, hôtels (impacts d’une nuit d’hôtel), produits électroniques et produits alimentaires.
L’affichage environnemental fait partie des mesures de la feuille de route Economie circulaire (FREC) publiée en avril 2018 : « Pour inciter à l’écoconception, déployer l’affichage environnemental volontaire des produits et des services dans les cinq secteurs pilotes (ameublement, textiles, hôtels, produits électroniques et produits alimentaires) et l’étendre à d’autres secteurs ».
Le 26 mars 2019, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) avait présenté son avis sur « L’affichage environnemental, levier pour la mise en œuvre de l'économie circulaire » avec 20 préconisations pour la mise en œuvre de l’affichage environnemental.
L'article 15 de la loi n°2020-105 du 10 février 2020 relative à l’économie circulaire (loi AGEC) prévoit la mise en place d’un dispositif d’affichage environnemental des produits et des services, plus large que le score carbone. Elle répond donc déjà à l’objectif affiché par la
1 https://www.ademe.fr/expertises/consommer-autrement/passer-a-laction/reconnaitre-produit-plus-respectueux-lenvironnement/dossier/laffichage-environnemental/affichage-environnemental-contexte-objectifs
Convention Citoyenne sur le Climat (CCC) de développer puis mettre en place un score carbone sur tous les produits de consommation et les services (mesure C 1.1).
Le I de l’article 15 de la loi AGEC institue un dispositif d’affichage environnemental, ou environnemental et social, volontaire. Le II prévoit des expérimentations de 18 mois qui sont actuellement en cours dans le cadre d’une délégation de service public (DSP) initiée par l’ADEME pour les produits non alimentaires. La phase d’expérimentation doit permettre de déterminer la ou les méthodes les plus susceptibles d’être retenues pour déployer un affichage environnemental harmonisé par secteur. Le secteur du textile est le secteur particulièrement encouragé à s’engager dans cette démarche.
En ce qui concerne les produits alimentaires qui représentent un quart de l’empreinte carbone des ménages2
, une expérimentation sous la forme d’un appel à projet a été lancé par l’ADEME le 10 septembre 2020. La gouvernance mise en place s'organise autour d'un conseil scientifique indépendant, d'un comité de pilotage interministériel composé des ministères chargés de la transition écologique, de l'agriculture et de l'alimentation et de l'économie, des finances et de la relance, de l’ADEME et du Président du Conseil scientifique. Une instance de concertation, le comité des partenaires, qui suit l’avancement des expérimentations, permet l’expression des besoins des acteurs. Enfin, des groupes de travail techniques sont chargés d'éclairer les questions liées aux indicateurs et aux formats d'affichage. C’est dans ce cadre qu’un appel à projets (septembre 2020-mars 2021) a été lancé, permettant à chaque acteur volontaire de faire des propositions et des tests pour un possible système d’affichage environnemental.8 candidats se sont engagés dans cette expérimentation.
Pour les produits textiles d’habillement, l’ADEME a également lancé un appel à projet auprès des entreprises du secteur, désireuses de lancer ou poursuivre des expérimentations déjà entamées.
Conformément à l’article 15 de la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, un premier rapport doit-être remis au Parlement dans un délai de 18 mois à compter du 10 février 2020. Il est à noter que ce dispositif est uniquement volontaire dans l’immédiat.
Une base de données Impacts de l’ADEME est aussi disponible gratuitement pour les entreprises qui souhaitent procéder à l’affichage environnemental de leurs produits. Cette base de données contient des données correspondant à des matières ou des technologies typiques (données dites génériques), qu’elles peuvent ainsi utiliser dans leurs calculs, conformément au référentiel défini pour la famille de produits concernée. Chaque référentiel exige d’utiliser en outre des données dites spécifiques (correspondant très précisément au produit et renseignées
2 https://www.ademe.fr/expertises/consommer-autrement/passer-a-laction/reconnaitre-produit-plus-respectueux-lenvironnement/dossier/laffichage-environnemental/affichage-environnemental-secteur-alimentaire-experimentation-20202021
par le fabricant) pour des aspects environnementaux qui sont à fois différenciant (entre produits concurrents) et déterminants (grande sensibilité des résultats à ces aspects).
La Commission européenne travaille actuellement à la mise en place d’un dispositif d’encadrement officiel des allégations environnementales, basées sur les méthodes PEF (Product Environmental Footprint), auquel la France contribue activement.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Afin d’améliorer l’information du consommateur de l’empreinte environnementale des produits et services et de pouvoir prévoir de rendre obligatoire l’affichage environnemental, il est nécessaire de légiférer car ce dernier, tel que prévu à l’article 15 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire reste facultatif car volontaire. De plus, le dispositif d’affichage environnemental doit être complété pour rendre possible sa généralisation par voie règlementaire sur certaines catégories de biens et services au terme des expérimentations.
Enfin, il est également nécessaire de s’appuyer sur l’affichage environnemental pour définir ce que serait un produit ou service dont l’impact en termes d’émissions de gaz à effet de serre est le plus important de sa catégorie, disposition qui ne figure pas dans l’article 15 de la loi AGEC.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif du présent article est d’assurer une bonne information des consommateurs sur l’impact des produits de consommation et des services en termes environnementaux, dont climatiques. Cela devrait permettre à terme d’assurer une meilleure information des consommateurs notamment sur l’impact carbone des produits et services sur l’ensemble de leur cycle de vie et d’orienter leur acte d’achat vers les produits et services les plus vertueux sur un plan environnemental
La mesure envisagée vise également à définir ce que serait un bien ou service dont l’impact en termes d’émissions de gaz à effet de serre est le plus important de sa catégorie sur la base de l’affichage environnemental.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La loi n°2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (article 15) prévoyant déjà la mise en place d’un dispositif d’affichage environnemental des produits et des services, plus large que le score carbone, elle répond déjà en partie à la mesure C 1.1 proposée par la Convention citoyenne pour le climat (CCC).
Imposer dans l’immédiat une nouvelle méthode d’information des consommateurs qui ne concernerait que l’impact carbone serait porteur d’un double risque : que les acteurs économiques soient contraints de changer de méthode à brève échéance et que ce nouvel affichage crée de la confusion pour les consommateurs, d’autant plus que la méthode développée au niveau européen repose sur une analyse environnementale multicritères, similaire sur ce point aux méthodes françaises portée par l’ADEME.
Le comité légistique a donc préconisé de conserver les dispositions existantes sur l’affichage environnemental, prévues par l’article 15 de la loi n°2020-105 du 10 février 2020, et de les compléter pour préciser que l’affichage environnemental devra faire ressortir de façon claire et facilement compréhensible pour les consommateurs l’impact carbone de l’ensemble du cycle de vie du produit. En effet l’approche multicritères actuellement développée par l’ADEME inclut l’affichage de l’indicateur « gaz à effet de serre », en tant qu’indicateur systématique et commun à toutes les catégories de produits.
3.2. OPTION RETENUE
L’option proposée va plus loin que la recommandation du comité légistique de la CCC en prévoyant la possibilité de rendre obligatoire l’affichage environnemental, pour une catégorie de biens ou de services lorsque l’expérimentation dont elle a fait l’objet en application de la loi anti-gaspillage s’est conclue par un bilan favorable ; ainsi qu’en permettant d’identifier les biens et services dont l’impact en termes d’émissions de gaz à effet de serre est le plus important de leur catégorie et d’en informer les consommateurs.
La mesure envisagée vient donc modifier et compléter les dispositions sur l’affichage environnemental prévues par l’article 15 de la loi AGEC.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La mesure envisagée modifie l’article 15 de la loi n°2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Dans le cadre du nouveau plan d’action économie circulaire (publié le 11 mars 2020 dans le contexte du Pacte vert), qui met la durabilité, l’information du consommateur et l'écoconception au cœur de sa stratégie sur les produits durables, la Commission européenne s’est fixé l’ambition :
- d’améliorer l’information environnementale sur les produits de manière générale (meilleure qualité et disponibilité de l’information environnementale, protection des consommateurs contre les allégations trompeuses et l’éco-blanchiment), - d’établir un système d’encadrement, faisant référence, des allégations environnementales, en utilisant le système PEF (Product Environmental Footprint) comme méthode pour étayer ces allégations.
Par ailleurs, la Commission se propose d’élargir la directive écoconception (éco design) au-delà du domaine de l’énergie, pour l’appliquer à davantage de catégories de produits tels que les textiles. Cet élargissement du champ d’application de la directive éco conception est soutenu par plusieurs autres Etats membres, dont la France. En outre, l’annexe I de la directive offre la possibilité d’imposer des informations obligatoires sur les produits. Même si cette possibilité n’a jamais été utilisée à ce jour, le potentiel est bien présent. D’ailleurs des discussions ont commencé dans le cadre de la préparation du nouveau plan de travail de la directive pour une meilleure valorisation des possibilités offertes à l’annexe I.
La Commission européenne a également lancé une initiative visant à mieux encadrer les allégations environnementales. S’il était adopté, à l’horizon 2022, un système d’affichage environnemental pourrait exiger que les entreprises qui affichent des informations environnementales sur leurs produits se conforment à des méthodologies officielles (les méthodes PEF sont privilégiées par la Commission mais à ce stade plusieurs options sont envisagées, dont la possibilité d’une cohabitation de plusieurs méthodes, y compris nationales, sous réserve qu’elles ne soient pas incompatibles avec les méthodes PEF). Les méthodes PEF
sont des méthodes européennes d’évaluation des impacts environnementaux des produits. Il existe une vingtaine de méthodes sectorielles à ce jour. La France (secteurs privé et public) a participé à leur développement. Une méthode PEF sur les produits textiles est en cours d’élaboration (avec la participation d’entreprises françaises et de l’ADEME).
L’entrée en vigueur de la mesure obligatoire prévue par l’article 15 de la loi n°2020-105 du 10 février 2020 est subordonnée à celle d’une disposition qui devrait être adoptée par l'Union européenne en matière d’affichage environnemental. Dans le cadre de la présente loi, cette contrainte est assouplie : la disposition visant à rendre obligatoire l’affichage environnemental sur certaines catégories de biens et services n’est plus assujettie à l’adoption au niveau européen d’un affichage environnemental obligatoire, mais seulement au respect des exigences du droit de l’Union européenne, dont l’évolution pourrait permettre d’être compatible avec un affichage environnemental obligatoire au niveau national.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Cette mesure est susceptible à terme d’orienter le marché vers les produits dont le bilan carbone et environnemental sera le plus favorable. Le poids du transport dans ce bilan pouvant être important pour certains produits, et la production nationale bénéficiant d’une électricité essentiellement décarbonnée, la mesure pourrait favoriser une relocalisation de leur production.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
La disposition envisagée favorisera les entreprises réalisant des efforts pour diminuer l'impact environnemental de leurs produits aux différents stades du processus de production et de commercialisation : fabrication, transport, distribution… Le nouvel affichage environnemental peut devenir un argument de vente important, notamment à l’égard des consommateurs sensibles aux enjeux environnementaux et climatiques, de plus en plus nombreux. Une enquête menée en 2016 a ainsi montré que 50 à 60% des consommateurs et consommatrices portent attention aux écolabels lors de leurs actes d’achat3 . Il peut dès lors
devenir aussi un facteur de concurrence entre les entreprises.
Certaines entreprises pourront à l’inverse subir des dépréciations selon les scores obtenus.
3 https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/sites/default/files/2018-10/datalab-essentiel-97-francais-consommation-responsable-mars2017.pdf
Comme l’a noté le Conseil économique, social, et environnemental dans son rapport intitulé « L'affichage environnemental, levier pour la mise en œuvre de l'économie circulaire”4 , la mise
en œuvre de l’affichage environnemental permettrait aux entreprises de réfléchir à leurs modes de production. En identifiant et en calculant leur empreinte environnementale, elles sont nombreuses à avoir fait évoluer leur organisation et leur mode de production.
Dans le cadre d’une expérimentation récente concernant l’affichage environnemental de 1 500 produits représentant une centaine de références différenciées sur une durée de 5 ans, l’ADEME a évalué le coût à 150 €/produit affiché.
Dans le cadre de son dispositif d’accompagnement des entreprises pour l’amélioration de leurs performances environnementales, l’ADEME apporte des subventions à la mise en œuvre de l’affichage environnemental respectant le socle technique national. Ces subventions concernent actuellement les dépenses d’études confiées à des prestataires spécialisés, elles seront complétées dans le cadre du plan de relance par des aides aux dépenses internes des entreprises qui s’engagent dans l’affichage environnemental.
4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Cette disposition permettra à terme d’assurer une meilleure information des consommateurs sur l’impact environnemental – dont le carbone - des produits et services sur l’ensemble de leur cycle de vie et d’orienter leur acte d’achat vers les produits et services les plus vertueux sur un plan environnemental. Comme l’a noté le CESE dans son rapport, il permettrait également aux consommateurs et consommatrices de produits importées de prendre conscience d’une manière objectivée et lisible des externalités négatives de certains produits, notamment à bas coût.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
En prenant en compte l’ensemble du cycle de vie des biens d’équipement, leur achat a un impact important en termes d’émission de CO2 et d’utilisation de matières premières, souvent méconnu des consommateurs. L’information des consommateurs en matière d’impact carbone vise à contribuer à la réalisation d’économies d’émissions de gaz à effet de serre (GES).
Cette mesure s’inscrit dans le cadre de l’orientation E-C 2 de la SNBC « encourager tous les acteurs économiques à une meilleure maîtrise de leur empreinte carbone », de l’orientation CIT 1 « enrichir et partager une culture du « bas-carbone » et de l’orientation CIT 2 « accompagner
4 https://www.lecese.fr/travaux-publies/laffichage-environnemental-levier-pour-la-mise-en-oeuvre-de-leconomie-circulaire
les citoyens dans leur propre transition bas-carbone ». Elle n’induit pas d’impact environnemental directement quantifiable, mais contribuera à l’atteinte des objectifs nationaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre en permettant aux citoyens d'être mieux informés sur les impacts environnementaux et à faire des choix plus vertueux.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Cette mesure est issue de la Convention citoyenne pour le climat. Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition envisagée entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel, si celle-ci est postérieure au 1er janvier 2022, qui est la date prévue d’entrée en vigueur de l’article 15 de la loi AGEC (selon les dispositions de l’article 130 de la loi AGEC5 ) qu’elle
modifie/remplace dans tous ses alinéas. Elle sera effective lorsque les textes d’application auront été pris.
Les premières expérimentations menées conformément à l’article 15 de la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire sont en cours. D’autres expérimentations suivront. Chaque expérimentation donnera lieu à un bilan transmis par le Gouvernement au Parlement, comprenant notamment une évaluation socio-économique et environnementale de ces dispositifs.
Cette entrée en vigueur transitoire de l'article 15 dans sa rédaction initiale telle que prévue par la loi AGEC ne soulèverait pas de difficultés, dans la mesure où les expérimentations ont déjà commencé et où l’adoption des décrets interviendra postérieurement à l’entrée en vigueur de la présente loi.
Sur la base de ces bilans, le cas échéant, des décrets, adoptés dans un délai maximal de cinq ans, définiront la méthodologie et les modalités d’affichage s’appliquant aux catégories de biens
5 Article 130 loi AGEC alinéa 1 : Les articles 13 à 15, 17 à 19, 21, 22, 23 et 29 de la présente loi entrent en vigueur le 1er janvier 2022.
et services concernés par l’affichage environnemental. D’autres décrets pourront alors rendre obligatoire l’affichage environnemental pour certaines catégories de biens et de produits, si l’évaluation environnementale et socio-économique de la généralisation de l’affichage est jugée positive, dans le respect des exigences du droit de l’Union européenne. Enfin, pour les catégories de biens ou de services dont l’affichage a été rendu obligatoire un décret en Conseil d’Etat, pris après avis de l’Autorité de la concurrence, pourra définir les critères permettant d’identifier les biens ou les services présentant l’impact en termes d’émissions de gaz à effet de serre le plus important de leur catégorie et définir les modalités pour en informer les consommateurs.
5.2.2. Application dans l’espace
La disposition s’applique :
- en France métropolitaine ;
- de plein droit dans les départements de La Réunion, Guadeloupe, Martinique, Guyane, Mayotte (collectivités territoriales de l’article 73 de la Constitution).
Elle n’est en revanche pas applicable à Saint Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint Barthélémy, en Polynésie française (collectivités territoriales de l’article 74 de la Constitution), en Nouvelle-Calédonie et dans les TAAF (collectivités à statut propre).
L’évaluation du caractère excessif de l’impact climat des biens et services tiendra compte des particularités des collectivités mentionnées à l’article 72-3 de la Constitution.
5.2.3. Textes d’application
Le présent article nécessite l’adoption de décrets simples :
- pour définir la méthodologie et les modalités d’affichage s’appliquant aux catégories de biens et services concernés.
- pour rendre obligatoire l’affichage environnemental pour certaines catégories de biens et de produits, si l’évaluation environnementale et socio-économique de la généralisation de l’affichage est jugée positive, dans le respect des exigences du droit de l’Union européenne.
Il nécessite également l’adoption d’un ou plusieurs décrets en Conseil d’Etat pour définir les critères permettant d’identifier les biens ou les services présentant l’impact en termes d’émissions de gaz à effet de serre le plus important de leur catégorie et définir les modalités pour en informer les consommateurs.
Article 2 – Education à l’environnement et développement durable – Mesure C5.1
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La Convention Citoyenne pour le Climat a émis la proposition (C.5.1) de « modifier le code de l’éducation pour une généralisation de l’éducation à l’environnement et au développement durable dans le modèle scolaire français ». Le développement durable, au sens du rapport de la Commission mondiale sur l'environnement et le développement de l'Organisation des Nations unies, dit rapport Brundtland (1987), « est un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs ».
L'éducation au développement durable (EDD) permet d'appréhender le monde contemporain dans sa complexité, en prenant en compte les interactions existant entre l'environnement, la société, l'économie et la culture. La politique de généralisation de l'éducation au développement durable est définie dans les circulaires de 2007 (Circulaire n°2007-077 DU 29-3-2007), 2011 (Circulaire n° 2011-186 du 24-10-2011) et 2015 (Circulaire n° 2015-018 du 4-2-2015), qui établissent l'intégration des thèmes, des enjeux et des principes du développement durable dans les programmes d'enseignement, dans les formations des enseignants et des personnels d'encadrement, dans les démarches globales de développement durable des écoles et des établissements, dans la production de ressources pédagogiques, le tout étant soutenu par le développement de partenariats, aux échelles locale, académique, nationale, européenne et internationale.
La loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'École de la République a introduit l'éducation à l'environnement et au développement durable dans le code de l'éducation. Ainsi, l'éducation à l'environnement et au développement durable mentionnée à l'article L. 312-19 du code de l'éducation fait partie des missions de l'école. Cette éducation débute dès l'école primaire et vise à éveiller les enfants aux enjeux environnementaux. Elle comporte une sensibilisation à la nature et à l'évaluation de l'impact des activités humaines sur les ressources naturelles.
En outre, l’éducation au développement durable est associée, depuis la circulaire du 27 août 2019, au renforcement de l’engagement des collégiens et lycéens, avec l’élection d’éco délégués dans toutes les classes et le déploiement d’actions pédagogiques dans toutes les écoles et établissements d’enseignement. Cette élection est devenue obligatoire depuis la circulaire de rentrée du 10 juillet 2020, ce qui porte le nombre d’éco délégués au nombre de classes des
établissements publics d’enseignement, soit à peu près 250 000. La circulaire du 24 septembre 2020 renforce l’éducation au développement durable et l’inscrit dans la mise en œuvre de la feuille de route de la France pour l’Agenda 2030 adoptée en septembre 2019.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Mentionnés dans le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 au même titre que la déclaration de 1789 et le préambule de la Constitution de 1946, les droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement de 2004, composée de dix articles précédés de sept alinéas, ont une valeur constitutionnelle ainsi que l’a reconnu le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-514 DC du 28 avril 20056
.
L’article 8 de la Charte de l’environnement affirme que « l'éducation et la formation à l'environnement doivent contribuer à l'exercice des droits et devoirs définis par la présente Charte ».
Dans une décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, le Conseil constitutionnel a jugé que la protection de l'environnement, patrimoine commun des humains, constitue un objectif de valeur constitutionnelle en vertu du préambule de la Charte de l'environnement.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Il n’existe pas à proprement parler de cadre conventionnel contraignant relatif à l’éducation à l’environnement.
La Charte de Belgrade formule des principes et des lignes directrices de l’éducation en matière d’environnement. Adoptée à la fin du colloque sur l’éducation relative à l’environnement organisé à Belgrade du 13 au 22 octobre 1975 par l’UNESCO et le Programme des Nations-Unies pour l’environnement, la Charte de Belgrade n’est cependant pas un instrument de droit international, les États n’en étant ni parties prenantes ni signataires.
6 relative à la création du registre international français en ce qui concerne l’immatriculation des navires
1.4. CADRE JURIDIQUE EN VIGUEUR
Le code de l’éducation comporte, sur certains enseignements spécifiques, des règles de principe, regroupées pour l’essentiel au chapitre 1 du titre II du livre Ier, consacré aux objectifs et missions du service public de l’enseignement.
Ces dispositions posent, aux articles L. 121-1 et suivants, l’existence et l’objet de disciplines ou enseignements qui apparaissent comme fondamentaux dans le parcours de l’élève :
éducation à la citoyenneté, éducation physique et sportive (EPS), éducation artistique et culturelle ou encore technologie.
Des dispositions relatives aux modalités et exigences particulières de ces enseignements figurent au chapitre II du titre Ier du Livre III (dispositions propres à certaines matières d’enseignement). Ces dispositions permettent une définition précise des enjeux et des compétences que les élèves doivent acquérir au cours de leur parcours scolaire. Elles sont incluses dans les principes généraux de l’éducation.
L’éducation au développement durable pâtit d’un traitement déséquilibré. Elle n’est abordée que dans l’organisation des enseignements scolaires. Le livre II du titre Ier ne comporte aucune disposition sur le sujet, alors que le chapitre II du titre Ier du Livre III comporte une section 11 dédiée à « L'éducation à l'environnement et au développement durable ».
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Pour permettre la généralisation de l’éducation à l’environnement et au développement durable dans le modèle scolaire français et ancrer l’éducation au développement durable comme une éducation transversale, ne correspondant pas à une discipline particulière, mais devant être appréhendée dans l’ensemble des disciplines, il est nécessaire de l’introduire dans les principes généraux de l’éducation, au même titre que l’éducation physique ou l’éducation artistique et culturelle.
En effet, si l’éducation au développement durable fait d’ores et déjà l’objet, dans le code de l’éducation, de dispositions législatives, celles-ci ont un objet plus limité et moins principielles que d’autres « éducations à », alors même qu’elle doit faire partie des composantes fondamentales de l’éducation.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif, partagé avec les rédacteurs des propositions de la Convention citoyenne sur le climat, est à la fois d’affirmer le rôle fondamental et continu de l’éducation au développement durable, tout au long de la vie scolaire, et d’en fixer l’objectif.
La disposition proposée ancre l’éducation au développement durable comme une éducation transversale, ne correspondant pas à une discipline particulière, mais devant être appréhendée dans l’ensemble des disciplines. C’est dans cet esprit que la modification des programmes intervenue en 2020 à la demande du ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse a permis de développer une approche globale, de la maternelle à la terminale, du développement durable, dans l’ensemble des champs disciplinaires.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La mesure proposée par la Convention citoyenne pour le climat consiste à ajouter dans le code de l’éducation, dès les dispositions générales relatives aux objectifs et missions du service public de l’enseignement, un article relatif à l’éducation à l’environnement et au développement durable. Le comité légistique de la CCC a proposé de créer dans le code de l’éducation un article L. 121-8, en s’inspirant des dispositions du code qui évoquent l’éducation artistique et culturelle, la technologie, l’éducation physique et sportive.
La mesure consistait ainsi à prévoir que « l’éducation à l’environnement et au développement durable prépare les élèves et étudiants à réaliser des choix éclairés dans leur manière de consommer, de se nourrir, de se déplacer, de se loger, de travailler et de vivre dans une société respectueuse de l’environnement, en les sensibilisant particulièrement aux enjeux liés au changement climatique et à la préservation de la biodiversité. Les enseignements sont dispensés tout au long de la formation scolaire et supérieure, en visant à développer, d’une façon adaptée à chaque niveau et à chaque spécialisation dans les formations supérieures, la prise de conscience, les connaissances, les compétences sur les enjeux liés à l’environnement et au développement durable, ainsi que des comportements favorables à la préservation de l’environnement. ».
La mesure soumise par le Gouvernement au Conseil d’État vise à élargir la proposition de la CCC à l’ensemble des enjeux environnementaux, sociaux et économiques du développement durable, pour ne pas se limiter aux enjeux liés au changement climatique et à la préservation de la biodiversité. L’éducation au développement durable couvre en effet un champ plus large, qui
trouve notamment une traduction au niveau international dans les objectifs de développement durable de l’Agenda 2030 de l’ONU. L’enjeu est bien de développer une démarche interdisciplinaire pour permettre aux élèves d’appréhender, sur la base de connaissances scientifiques, l’ensemble des enjeux sociaux, économiques et environnementaux du développement durable, et les interactions existantes entre ces dimensions comme entre les différents acteurs impliqués (Etats, entreprises, particuliers, ONG, etc.).
Par ailleurs, la mesure soumise au Conseil d’État cible les « élèves » et la « formation scolaire »
car les étudiants et la formation supérieure sont concernés par des dispositions spécifiques à l’enseignement supérieur.
L’article L.121-8 soumis au Conseil d’Etat disposait donc que : « L’éducation à l’environnement et au développement durable prépare les élèves à devenir des citoyens responsables, à même de réaliser des choix éclairés dans leur manière de consommer, de se nourrir, de se déplacer, de se loger, de travailler et de vivre dans une société respectueuse de l’environnement, en les sensibilisant aux enjeux liés au changement climatique et à la préservation de la biodiversité. S’appuyant sur l’ensemble des disciplines, elle permet aux élèves de comprendre les enjeux environnementaux, sociaux et économiques du développement durable. Les enseignements sont dispensés tout au long de la formation scolaire, d’une façon adaptée à chaque niveau et à chaque spécialisation, pour développer les connaissances scientifiques et les compétences relatives aux enjeux propres à l’environnement et au développement durable, ainsi que la prise de conscience et les comportements favorables à la transition climatique et à la préservation de la biodiversité. »
3.2. DISPOSITIF RETENU
A l’invitation du Conseil d’État, par rapport à la rédaction initiale issue du comité légistique de la Convention Citoyenne pour le Climat, les dispositions insuffisamment normatives ont été supprimées du projet initial et n’ont été conservées, moyennant une reformulation de l’ensemble de l’article proposé, que les dispositions normatives, ce qui permet leur codification.
Le dispositif finalement retenu prévoit que « L’éducation à l’environnement et au développement durable, à laquelle concourent l’ensemble des disciplines, permet aux élèves de comprendre les enjeux environnementaux, sociaux et économiques du développement durable.
Elle est dispensée tout au long de la formation scolaire, d’une façon adaptée à chaque niveau et à chaque spécialisation, afin de développer les connaissances scientifiques et les compétences des élèves en vue de leur permettre de maîtriser ces enjeux, notamment ceux portant sur le changement climatique et la préservation de la biodiversité. »
Est ainsi posé dans la loi le principe que l’éducation à l’environnement s’appuie sur l’ensemble des disciplines et permet aux élèves de comprendre les enjeux environnementaux, sociaux et économiques du développement durable et que cet enseignement est dispensé tout au long de la vie scolaire en vue de la maîtrise de ces enjeux notamment ceux liés au climat et à la biodiversité.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Il est inséré un article L. 121-8 dans le code de l’éducation.
La modification réalisée à l’invitation du Conseil d’État permet de conserver des dispositions normatives qui pourront ainsi être codifiées.
4.2. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Il conviendra également de renforcer la formation à l’éducation au développement durable des professeurs (866 500 enseignants). Si, depuis la réforme de la formation initiale décidée en 2019, ces enjeux font l’objet de modules dédiés au cours de la formation initiale des professeurs (fonctionnaires-stagiaires), l’ensemble des professeurs devra pouvoir bénéficier d’une mise à niveau sur ces enjeux.
4.3. IMPACTS SOCIAUX ET SUR LA JEUNESSE
La mesure concerne plus de 12 millions d’élèves.
Les principaux impacts immédiats sont d’ordre pédagogique : tous les élèves bénéficieront de la maternelle au lycée d’actions ou séances d’éducation au développement durable dans le cadre de l’enseignement obligatoire. L’enjeu est de développer une démarche interdisciplinaire pour permettre aux élèves d’appréhender, sur la base de connaissances scientifiques, l’ensemble des enjeux sociaux, économiques et environnementaux du développement durable, et les interactions existantes entre ces dimensions comme entre les différents acteurs impliqués (Etats, entreprises, particuliers, ONG, etc.).
L’impact sociétal à long terme est significatif : l’enjeu est bien de permettre aux enfants et adolescents de développer une culture scientifique et des comportements respectueux de l’environnement et de la biodiversité.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
L’impact environnemental n’est pas directement quantifiable mais l’éducation à l’environnement et au développement durable contribue à une meilleure compréhension et in fine à une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux, notamment dans le domaine de la biodiversité et du climat. Elle contribuera notamment à la réduction des émissions de gaz à effet de serre en concourant aux orientations de la stratégie nationale bas carbone (orientation CIT 1 « enrichir et partager une culture du « bas-carbone » et orientation CIT 2 « accompagner les citoyens dans leur propre transition bas-carbone »).
Le renforcement de l’éducation au développement durable se traduira également par des projets pédagogiques et par des démarches à l’échelle des établissements qui auront des impacts environnementaux positifs (point développé plus loin dans le texte relatif à l’article 3).
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil supérieur de l’éducation a été consulté.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure entre en vigueur au 1er septembre 2021 pour la rentrée scolaire 2021.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure proposée s’applique sur l’ensemble du territoire de la République. Les dispositions ne seront en revanche pas applicables à Wallis et Futuna, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française.
Article 3 – Créer un comité de l’éducation à l’environnement et au développement durable dans chaque établissement d’enseignement – Mesure C5.1
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La Convention Citoyenne pour le Climat (CCC) a proposé la création d’un comité d’éducation à l’environnement et au développement durable dans chaque établissement (mesure C5.1.2). Le comité légistique de la CCC a traduit cette proposition sous forme juridique.
Pour la CCC, l’objectif du comité est le suivant : ce « comité, présidé par le chef d’établissement, a pour mission d’apporter un appui aux acteurs de l’éducation à l’environnement et au développement durable ». Ce comité vise « la mise en place d’un environnement scolaire favorable à l’environnement et au développement durable », « l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation de programmes d’éducation à l’environnement et au développement durable » et « l’application et la diffusion des objectifs de l’éducation à l’environnement et au développement durable de la Charte de Belgrade ».
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Mentionnés dans le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 au même titre que la déclaration de 1789 et le préambule de la Constitution de 1946, les droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement de 2004, composée de dix articles précédés de sept alinéas, ont une valeur constitutionnelle ainsi que l’a reconnu le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-514 DC du 28 avril 2005 relative à la création du registre international français en ce qui concerne l’immatriculation des navires.
L’article 8 de la Charte de l’environnement affirme que « l'éducation et la formation à l'environnement doivent contribuer à l'exercice des droits et devoirs définis par la présente Charte ».
Dans une décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, le Conseil constitutionnel a jugé que la protection de l'environnement, patrimoine commun des humains, constitue un objectif de valeur constitutionnelle en vertu du préambule de la Charte de l'environnement.
1.3. CADRE LÉGISLATIF
Un comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté (CESC) est prévu à l’article L. 421-8 du code de l’éducation et constitue une instance de concertation au sein de chaque établissement pour traiter de sujets sociétaux, de citoyenneté, d’exclusion et de santé.
Il a été créé en 1998 par la loi d'orientation n°98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions. Ses missions portent sur : la lutte contre l'échec scolaire, l'amélioration des relations avec les familles, en particulier les plus démunies, la médiation sociale et culturelle et la prévention des conduites à risque et de la violence. Ce comité traite donc d’ores et déjà de plusieurs thématiques relevant des objectifs de développement durable inscrits dans l’Agenda 2030 des Nations unies adopté en 2015
L’éducation à l’environnement et au développement durable n’est en revanche pas mentionnée parmi les missions du comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté (CESC) prévu à l’article L.421-8 du code de l’éducation, malgré d’évidentes et fortes complémentarités.
Chaque établissement scolaire dispose d’un CESC, qui peut être inter-degré.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le code de l’éducation ne prévoit pas d’instance de concertation au sein de chaque établissement permettant d’élaborer avec les élèves, les pédagogues et l’ensemble des parties prenantes, des projets d’éducation au développement durable.
Les missions du CESC peuvent être élargies pour inclure la thématique de l’éducation à l’environnement et au développement durable afin de répondre aux enjeux éducatifs identifiés par la CCC, à savoir : « la mise en place d’un environnement scolaire favorable à l’environnement et au développement durable », « l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation de programmes d’éducation à l’environnement et au développement durable » et « l’application et la diffusion des objectifs de l’éducation à l’environnement et au développement durable de la Charte de Belgrade ».
L’évolution des missions du CESC, définies par l’article L. 421-8 du code de l’éducation, nécessite une modification législative.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif poursuivi est de faciliter, d’animer et de piloter concrètement les actions et projets d’éducation au développement durable au sein de chaque établissement, en lien avec son projet global. L’objectif est également d’agir en cohérence avec la communauté des acteurs de l’éducation au développement durable (EDD) : familles des élèves, associations partenaires, établissements publics, collectivités territoriales, ...
Ce choix concrétise la volonté de renforcer le caractère collectif et collaboratif de toute démarche d’éducation à l’environnent et au développement durable, notamment en encourageant les référents et enseignants engagés dans ces démarches, en accompagnant les initiatives des éco délégués, ainsi qu’en facilitant de nouvelles collaborations entre établissements inscrits dans des projets de labellisation territoriale d’établissements en démarche de développement durable.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉE ET EXCLUE
La proposition du comité légistique de la Convention citoyenne pour le climat (CCC) vise à inscrire dans le code de l’éducation, la création d’un « comité d’éducation à l’environnement et au développement durable présidé par le chef d’établissement [qui] a pour mission d’apporter un appui aux acteurs de l’éducation à l’environnement et au développement durable. »
Il existe aujourd’hui dans chaque établissement un comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté (CESC). La création d’un autre comité d’éducation qui serait consacré de son côté à l’environnement et au développement durable conduirait à multiplier les comités et à se priver des collaborations, des compétences et des thématiques de développement durable traitées dans le cadre des CESC.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Le CESC traite d’ores et déjà de plusieurs thématiques en lien avec la santé et la citoyenneté relevant des objectifs de développement durable inscrits dans l’Agenda 2030 des Nations unies.
Aujourd’hui, il ne porte pas explicitement sur les thématiques de l’environnement et du développement durable.
Afin d’améliorer l’impulsion locale en matière d’éducation au développement durable, il est proposé d’élargir les missions du CESC au développement durable sans créer de nouvelle
instance dans un souci de simplification du fonctionnement des établissements d’enseignement.
Ce choix permettra de développer des synergies entre santé, citoyenneté et développement durable qui sont très importantes en termes d’éducation. Outre ces nouvelles synergies possibles, ce choix de méthode permet à la fois d’attribuer une autorité juridique particulière à l’EDD, tout en évitant d’alourdir par la création d’une nouvelle structure, la gestion du dialogue et des projets collectifs au sein de chaque établissement.
La mesure envisagée prévoit que le comité d'éducation à la santé et à la citoyenneté devienne le comité d’éducation à la santé, à la citoyenneté et à l’environnement. Il se rajoutera à ses missions actuelles celle de favoriser les démarches collectives dans le domaine de l’éducation à l’environnement et au développement durable, en associant élèves, familles et partenaires extérieurs. Ces démarches feront parties intégrantes du projet d’établissement.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La mesure envisagée modifie l’article L. 421-8 du code de l’éducation.
4.2. IMPACTS SUR LA JEUNESSE
Les principaux impacts immédiats sont d’ordre pédagogique, chaque action de l’établissement étant désormais inscrite dans un processus global et cohérent visant effectivement une éducation au développement durable des élèves.
Cette intégration opérationnelle de l’éducation au développement durable dans la vie des établissements doit également permettre de réaliser un travail approfondi sur la complexité des interactions qui constituent les enjeux de l’époque contemporaine, en identifiant mieux le rôle de l’ensemble des acteurs dans chacun des secteurs concernés.
4.3. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Ce déploiement de l’éducation au développent durable s’inscrit dans le cadre de l’orientation CIT 1 « enrichir et partager une culture du « bas-carbone » et de l’orientation CIT 2 « accompagner les citoyens dans leur propre transition bas-carbone » de la stratégie nationale bas carbone. Il n’induit pas d’impact environnemental directement quantifiable, mais contribuera à l’atteinte des objectifs nationaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre et plus
largement à la prise en compte des enjeux environnementaux et climatiques en favorisant l’éducation et la sensibilisation des citoyens aux enjeux de la transition verte.
Concrètement, il se traduira dans tous les établissements d’enseignement par le renforcement de démarches collectives associant les élèves, les familles et des partenaires extérieurs et par la multiplication d’actions concrètes qui auront notamment des impacts sur les consommations d’énergie du bâti scolaire – lumière et chauffage -, la maîtrise du recours à l’eau et au papier, la réduction des gaspillages alimentaires et le recours à des productions agricoles locales, la collecte et le recyclage de déchets, ou encore la création d’espaces de protection de la biodiversité notamment dans le cadre de la création des aires terrestres et marines éducatives.¶ 5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil supérieur de l’éducation a été consulté.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure entre en vigueur à la rentrée scolaire 2021, soit au 1er septembre 2021.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure proposée s’applique sur l’ensemble du territoire de la République. L’article L. 421-8 s’applique dans l’ensemble des collectivités régies par l’article 73 de la Constitution.
L’application de l’article L.421-8 pour les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution est définie par les articles L.491-1 à 494-1 du code de l’éducation. Sont exclues de son champ d’application, la Polynésie française (L 493-1) et la Nouvelle-Calédonie (L. 494-1).
CHAPITRE II – ENCADRER ET RÉGULER LA PUBLICITÉ
Article 4 et 5 – Code de bonne conduite sur la publicité et interdiction de la publicité sur les énergies fossiles – Mesure C2.2 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La publicité joue un rôle clé dans la formation chez les consommateurs des représentations des modes de vie désirables.
Elle constitue donc un levier important pour faire évoluer de manière durable les comportements du consommateur.
En parallèle, la publicité est l’une des principales sources de financement des médias écrits et audiovisuels. Elle est donc indispensable au maintien du pluralisme et au financement de la production de contenus de qualité, notamment en matière d’information et de création culturelle.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL ET JURIDIQUE
Aux termes de l’antépénultième alinéa de l’article 3-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication, le Conseil supérieur de l'audiovisuel « veille à ce que le développement du secteur de la communication audiovisuelle s'accompagne d'un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé de la population ».
L’éducation à l’environnement et au développement durable est par ailleurs l’une des missions de service public, que la même loi en son article 43-11 assigne aux organismes du secteur audiovisuel public.
Le Conseil supérieur de l’audiovisuel est doté de différentes compétences pour remplir les missions que le législateur lui a confiées. En matière de communication commerciale en particulier, l’article 14 de la même loi dispose qu’il exerce un contrôle, par tous moyens appropriés, sur l’objet, le contenu et les modalités de programmation des émissions publicitaires diffusées par les services de communication audiovisuelle.
Le Conseil constitutionnel, tout en reconnaissant la possibilité d'apporter à la liberté d’entreprendre, de valeur constitutionnelle (Cons. const. 16 janv. 1982, n° 81-132 DC), des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d'intérêt général exerce un contrôle de proportionnalité entre les limitations et ses conséquences au regard de l'objectif poursuivi. Il censure ainsi les lois la limitant de manière disproportionnée (V. not.
Cons. const. 16 janv. 2001, n° 2000-439 DC).
Le Conseil constitutionnel s'est déjà prononcé sur l'interdiction de la publicité de certains produits dans deux décisions.
Dans sa décision sur la loi Evin (90-283 DC du 08/01/1991), qui interdisait notamment les publicités pour l'alcool et le tabac, il a jugé que la liberté d'entreprendre n'est ni générale ni absolue et qu'il est loisible au législateur d'y apporter des limitations exigées par l'intérêt général à la condition que celles-ci n'aient pas pour conséquence d'en dénaturer la portée.
En l'espèce, la loi n'interdisait, ni la production, ni la distribution, ni la vente du tabac ou des produits du tabac, était réservée la possibilité d'informer le consommateur à l'intérieur des débits de tabac et la prohibition d'autres formes de publicité ou de propagande est fondée sur les exigences de la protection de la santé publique, qui ont valeur constitutionnelle.
Par, suite, il jugeait que l'article 3 de la loi qui interdisait la publicité directe ou indirecte en faveur du tabac ne portait pas à la liberté d'entreprendre une atteinte qui serait contraire à la Constitution.
Plus récemment, le Conseil constitutionnel (2015-727 DC du 21/01/2015), saisi de la loi Touraine qui tendait à interdire la publicité en faveur du tabac à l'intérieur des débits de tabac, a jugé que cette interdiction ne portait pas d'atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d'entreprendre au regard de l'objectif poursuivi.
Il convient de relever que les requérants invoquaient une méconnaissance de la liberté d'entreprendre des buralistes en se prévalant de la décision du 8 janvier 1991 qui réservait la possibilité de faire de la publicité à l'intérieur des débits de tabac, par le biais d'affichette. Or, dans la décision de 2015, le Conseil ne reprend pas le considérant de la décision de 1991 qui réservait cette possibilité d'affichette dans les débits de tabac et juge que l'intérêt général justifie cette mesure.
Le Conseil constitutionnel a reconnu que la protection de l'environnement, patrimoine commun des êtres humaines, constitue un objectif de valeur constitutionnelle qui peut justifier des atteintes à la liberté d'entreprendre (Cons. const. 31 janv. 2020, n° 2019-823 QPC).
Ainsi, l'objectif la protection de l'environnement pourrait justifier une atteinte à la liberté d'entreprendre induite par les interdictions de publicité de certains produits.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La directive 2010/13/UE visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels (directive « Services de médias audiovisuels ») traite de la régulation des communications commerciales audiovisuelles.
L’article L.132-24 du code de la consommation dispose que « le fait pour tout annonceur de diffuser ou faire diffuser une publicité interdite dans les conditions prévues à l'article L. 121-22 est passible d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 15 000 euros pour une personne physique et 75 000 euros pour une personne morale. »
Enfin, en ce qui concerne les sanctions prévues par la loi Evin, il convient de distinguer ce qui relève de l’encadrement de la publicité pour les boissons alcoolisées de ce qui relève de l’encadrement du tabac et des produits du tabac. La sanction pour le non-respect des dispositions de la loi Evin relatives à la publicité pour les boissons alcoolisées est une amende de 75 000 € (article L. 3511-3 du code de la santé publique) mais la sanction prévue par la loi Evin pour le non-respect des dispositions relatives à la publicité pour le tabac est de 100 000€ (article L.3512-2 du code de la santé publique).
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
1.4.1. En matière de code de bonne conduite
Plusieurs codes de bonne conduite sur l'environnement et les allégations environnementales dans la publicité existent à travers l’Europe. L'Alliance européenne pour l’éthique en publicité, en recense dans 11 pays européens, en particulier la Belgique, le Royaume-Uni, la Finlande ou encore les Pays-Bas. Dans la plupart des cas, il s’agit de règles volontaires édictées par l’autorégulation professionnelle, à l’image de la recommandation « Développement durable »
de l’ARPP (autorité de régulation professionnelle de la publicité) en France, portant principalement sur l’éthique environnementale du contenu des messages publicitaires.
L’ambition du code de bonne conduite prévue par le présent article est bien plus grande puisqu’il s’agit également d’engager une réduction progressive de la publicité pour certains produits ou services polluants.
Par ailleurs, sur le même modèle, des codes de conduite couvrant les communications commerciales pour les produits à forte teneur en matière grasse, sel et sucre (« HFSS food products ») sont également mis en œuvre dans la quasi-totalité des Etats membres7 .
1.4.2. En matière d’interdiction de la publicité sur les énergies fossiles Il n’existe pas d’organe de régulation européenne en matière de publicité. Celle-ci est de la compétence des Etats, qui organisent leurs propres dispositifs.
L’Alliance Européenne pour l’Ethique en Publicité (EASA) regroupe la plupart des organismes nationaux d’autorégulation. Créée en 1992, l’EASA compte 27 membres mais sa composition ne reflète qu’imparfaitement les états de l’Union Européenne. La Suisse ou la Turquie en sont membres, mais pas les Etats Baltes. Ses objectifs sont de promouvoir l’autorégulation, d’échanger des bonnes pratiques entre ses membres et de recommander certaines pistes d’action. Sa référence est le code de consommation « Publicité et Marketing » de la Chambre de commerce internationale dans sa dernière édition de 2018 (cf. supra).
L’EASA n’est pas habilitée elle-même à recevoir des plaintes. Le réseau de ses membres fournit en revanche chaque année plus de 90 000 avis et reçoit 56 000 plaintes. Près de 75% de l’ensemble des plaintes reçues proviennent de deux pays, la Grande-Bretagne et l’Allemagne.
Un très faible nombre se rapporte aux publicités environnementales (moins de 1 %).
Parmi les organismes actifs sur le sujet au niveau européen, le Bureau Européen des Consommateurs, qui fédère 43 associations de consommateurs en Europe, a travaillé en 2011 sur la publicité et les informations trompeuses.
Il publie en mars 2020 un document en réponse au Green Deal (BEUC’s views on the european green deal) dans lequel il interpelle la commission sur le nécessaire renforcement de la lutte contre les allégations environnementales trompeuses.
Il n’existe pas non plus dans l’Union Européenne de texte consacré spécifiquement à la publicité. Certaines directives la mentionnent tout en faisant référence à l’autorégulation (communications audiovisuelles, pratiques commerciales déloyales).
Un rapport de la Commission européenne (DG Justice et Consommateurs) de juillet 2014 est l’un des plus complets sur les allégations environnementales. Il présente le grand apport de concerner autant celles en provenance de la publicité que des actions marketings sur les sites web ou le packaging des produits.
7 Brussels, 25.5.2016 - SWD (2016) 168 final
En 2012, la Commission (DG JUST) a créé un groupe de travail (Multi-Stakeholder Group on Environmental Claims). Plusieurs rapports ont été publiés, en 2013 puis en 2016. Ces documents ont influencé la mise en œuvre de la directive 2005/29/CE relative aux pratiques commerciales déloyales. La nouvelle Directive de 2019 sur ce sujet (directive 2005/29/EC amendée par la directive (EU) 2019/2161) comporte désormais un chapitre spécifique lié à la publicité trompeuse en raison des allégations environnementales.
- Quelques dispositions figurent dans des directives sectorielles A titre d’exemple, pour les véhicules particuliers légers, une directive européenne (1999/94/CE) sur les rejets de CO2 et la consommation de carburant, indique que, dans les documents de promotion concernant les voitures particulières neuves, ces informations « doivent être facilement lisibles et au moins aussi visibles que la partie principale des informations figurant dans la documentation promotionnelle ». Les modalités d’application de cette Directive font l’objet de contestation par plusieurs associations environnementales au motif que la lisibilité de ces informations dans les publicités n’est pas équivalente à celle des autres informations sur le véhicule.
L’article 15 du nouveau règlement 2019/631 sur les standards CO2 prévoit qu’au 31 décembre 2020 au plus tard, la Commission la réexamine en tenant compte de « la nécessité de fournir aux consommateurs des informations précises, solides et comparables concernant la consommation de carburant, les émissions de CO2 et les émissions de polluants atmosphériques des voitures particulières neuves mises sur le marché ».
Un autre exemple peut être donné en matière de communication audiovisuelle. La directive SMA de 2018 prévoit que « les États membres veillent à ce que les communications commerciales audiovisuelles fournies par les fournisseurs de services de médias relevant de leur juridiction respectent les exigences suivantes : les communications commerciales audiovisuelles ne doivent pas : (…) iv) encourager les comportements gravement préjudiciables à la protection de l'environnement ».
Plus récemment, le nouveau plan d’action « Economie Circulaire » de la Commission européenne publié le 11 mars 2020 comprend, pour la première fois, un axe relatif à la responsabilité de la publicité. Son article 2-2 indique la volonté de la Commission de renforcer la protection du consommateur contre le greenwashing. Ce même article prévoit que les entreprises devront justifier leurs allégations environnementales en matière de produit ou d’organisation en utilisant les méthodes de l’empreinte environnementale. L’article 3-2 exprime le souhait de développer des moyens d’incitation pour accroître le taux d’occupation des véhicules (ce qui peut passer par des publicités montrant moins de conducteurs seuls dans leur voiture (3-2).
Au Parlement Européen, un rapport d'initiative "A sustainable single market for consumers and businesses" est en préparation dans la commission IMCO (Marché intérieur), le sujet de la publicité y sera intégré.
Le Comité Economique et Social Européen lance le 3 mai 2020 un groupe de travail autour d’un avis « Vers une stratégie de l’UE pour une consommation durable » (NAT/789) où le thème de la publicité est présent.
Le plan « new green deal » de la commission européenne ne comporte pas enfin de chapitre spécifique sur ce sujet mais, selon des responsables à Bruxelles, ses services commencent à prendre conscience de la nécessité d’une approche globale dans le cadre de l’action climatique.
- L’action dans les différents pays européens
Quelques pays en Scandinavie disposent d’une autorité administrative sous forme de médiateurs avec un pouvoir réglementaire (ex : Danemark, Suède). Mais la plupart des pays de l’UE ont des systèmes d’autorégulation, avec quelques différences selon les Etats. La France possède un système plus ouvert avec le Conseil Paritaire de la Publicité accessible aux parties prenantes. L’Allemagne dispose d’un dispositif plus contraignant ayant la possibilité de transmettre la plainte à une cour juridictionnelle et de faire procéder à un achat d’espace dans une publication pour faire connaître une décision.
En Grande-Bretagne, le système fonctionne avec deux organisations : le comité des pratiques publicitaires (CAP), responsable de la rédaction des codes déontologiques, et l’autorité des normes publicitaires (ASA) en charge de la régulation effective. A l’instar de la relation entre l’ARPP et le CSA, l’ASA britannique organise la régulation publicitaire de l’organisme en charge de la régulation des services de communication (TV, radio, poste, téléphonie). L’ASA possède un code spécifique à la publicité environnementale, moins détaillé que la recommandation de l’ARPP.
La plupart des Etats de l’UE possèdent des standards répartis généralement autour d’une douzaine de grands principes.
En Irlande, le code (2016) prévoit que la publicité environnementale doit être fondée sur des éléments de preuve, qu’elle doit intégrer l’ensemble du cycle de vie du produit, qu’elle doit utiliser un langage simple.
Au Danemark, le code (2017) prévoit que la publicité ne doit pas induire des comportements non éco responsables.
Le code espagnol (2009) indique que les allégations environnementales ne doivent pas se prévaloir d’une acceptabilité générale si des doutes scientifiques existent à leurs sujets. Ce code
définit également des termes (ex : réutilisation, recyclable, réutilisable…) pour un bon usage dans les messages publicitaires.
Aucune enquête ni document ne procèdent à une analyse détaillée des pratiques d’autorégulation dans chaque État. Il serait de ce point de vue utile que l’Union européenne, voire l’OCDE effectue une étude spécifique dans ce domaine, y compris pour avoir connaissance d’éventuelles bonnes pratiques en matière de transition écologique. Les recherches et les auditions menées par les rapporteurs n’ont pas permis d’identifier de mesures précises qui auraient été prises dans ce domaine dans les différents pays européens.
Amsterdam est devenue le 18 décembre 2020 la première ville au monde à bannir entièrement les publicités liées à l'industrie fossile (gaz, pétrole, charbon), ainsi que pour les vols aériens.
Cette mesure pourrait être amenée à être étendue à l'ensemble des Pays-Bas.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Sur le modèle de la disposition en cours d’adoption relative à l’adoption des codes de bonne conduite mentionnés à l’article 9 de la directive SMA (directive 2010/12/UE sur les services de médias audiovisuels) en matière alimentaire, il est utile de consacrer le principe d’une co-régulation sous l’égide du Conseil supérieur de l’audiovisuel en matière environnementale.
Cette inscription dans la loi est nécessaire pour confier au Conseil supérieur de l’audiovisuel le pouvoir d’évaluer les engagements souscrits par les médias et annonceurs et contrôler leur respect.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Cette mesure poursuit un objectif de réduction de la publicité pour des produits polluants, par des engagements volontaires, tout en préservant les revenus des médias qui assurent un rôle indispensable en matière d’information et de création culturelle.
Les mesures proposées visent d’une part à modérer la demande pour les produits présentant un impact environnemental excessif et responsable des émissions de gaz à effet de serre et d’autres part à conduire les consommateurs à adopter des modes de consommation plus respectueux de l’environnement.
Elles visent à consacrer dans la loi le principe de co-régulation, sur le modèle de ce qui a été fait dans le cadre de la transposition de la directive SMA s’agissant de la Charte alimentaire, à travers la mise en œuvre d’un code de bonne conduite qui transcrirait les engagements pris au sein d’un « Contrat Climat » conclu entre les médias et les annonceurs d’une part, et le CSA, d’autre part ; ainsi qu’à interdire la publicité sur les énergies fossiles.
Cette mesure poursuit un objectif de réduction de la publicité pour des produits polluants, par des engagements volontaires, tout en préservant les revenus des médias qui assurent un rôle indispensable en matière d’information et de création culturelle.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La convention citoyenne pour le climat a proposé d’interdire, à compter de la généralisation de l’affichage environnemental (CO2 score, Article 1er), les publicités en faveur de produits ou services présentant un impact environnemental excessif (proposition C2.1). Cet impact serait mesuré à partir de l’affichage environnemental prévu par l’article 15 de la loi n°2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire et complété par la présente loi. La Convention citoyenne a également proposé de mettre en place, durant une période transitoire, des interdictions plus ciblées lorsque des mesures d’impact environnemental existent déjà, notamment sur les véhicules de tourisme frappés d’un malus écologique.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Le dispositif retenu consiste à consacrer le principe de souscription des acteurs à des engagements volontaires ambitieux, dont la mise en œuvre sera contrôlée par le CSA dans une logique de co-régulation.
Il est proposé d’inscrire au sein d’un « Contrat climat » les engagements volontaires des acteurs du secteur pour réduire progressivement les publicités relatives à des produits ayant un impact négatif sur l’environnement et développer, par incidence, la diffusion de publicités pour des produits écoresponsables. Le respect de ces engagements ainsi que leur mise en œuvre seront étroitement contrôlés par le CSA.
Ce dispositif a été jugé plus opportun que de larges mesures d’interdiction, qui pourraient avoir des répercussions importantes sur les recettes des médias concernés dans le cas où elles ne se reportaient pas sur d’autres produits.
La publicité constitue en effet la principale source de financement des médias écrits et audiovisuels gratuits. Elle est donc indispensable au maintien du pluralisme et au financement de la production de contenus de qualité, notamment en matière d’information et de création culturelle. Une baisse des recettes publicitaires des médias traditionnels, consécutive à des interdictions, pourrait mettre en péril l’équilibre économique de ces entreprises, déjà fragilisées par la crise sanitaire qui, tout en mettant en exergue leur rôle indispensable, a entraîné une contraction significative et durable de leurs recettes publicitaires. Affaiblir davantage des acteurs qui constituent par ailleurs un vecteur essentiel de sensibilisation aux enjeux environnementaux serait contre-productif.
Par ailleurs, les interdictions suggérées présentaient le risque de ne s’appliquer qu’aux acteurs nationaux, les règles de territorialité ne permettant pas de les imposer aux entreprises internationales du numérique à court terme alors que ces acteurs captent aujourd’hui 75 % du marché français de la publicité numérique et 90 % de la croissance du secteur. Par conséquent, la mise en œuvre de ces restrictions aurait renforcé les asymétries de régulation déjà existantes et la position dominante dont bénéficient ces plateformes numériques au détriment des médias traditionnels.
En conséquence, le gouvernement a privilégié une mesure alternative à la proposition de la Convention citoyenne pour le climat tout en préservant l’objectif de réduction des publicités pour les produits les plus polluants.
En outre, la mesure retenue prévoit l’interdiction de la publicité en faveur des énergies fossiles.
Un décret en Conseil d’Etat précise la liste des énergies fossiles concernées et les modalités s’appliquant aux énergies renouvelables incorporées avec des énergies fossiles, et définit les modalités de l’interdiction, en tenant compte notamment des exigences d’un bon accès du public, notamment les personnes ayant un revenu modeste, à l’information relative au prix des énergies concernées, ainsi que des obligations légales ou règlementaires qui s’imposent aux fournisseurs et distributeurs de ces énergies.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Dans le code de l’environnement il est inséré une nouvelle section 6 au chapitre 1er du titre VIII du livre V. Les articles 14 et 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication sont modifiés.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Les engagements des professionnels (médias, annonceurs, producteurs, régies et agences), précisément détaillés dans un « Contrat climat » devront permettre de réduire efficacement les communications commerciales audiovisuelles relatives à des produits ayant un impact négatif sur l’environnement.
Les télévisions et radios pourraient s’engager, en concertation avec les annonceurs, à réduire le nombre de publicités pour des produits polluants et à favoriser la promotion de produits et services écoresponsables. Les régies de ces médias pourraient prévoir des conditions tarifaires plus favorables pour favoriser des campagnes institutionnelles ou gouvernementales en faveur de pratiques responsables ou de l’utilisation de produits moins polluants selon le dialogue qui sera noué avec les annonceurs et selon les secteurs.
Les annonceurs pourraient s’engager à favoriser la présence de messages respectueux de l’environnement (par le biais par exemple d’une modification des dispositions des Recommandations de l’ARPP sur le Développement Durable).
Comme ils l’ont fait dans le cadre de la charte alimentaire, les professionnels pourraient en outre prendre, par eux-mêmes, des engagements supplémentaires. Ainsi, au-delà de la réduction de l’exposition des enfants aux publicités pour les aliments dont il faut réduire la consommation, la Charte intègre des engagements en matière de diffusion de programmes d’information et de sensibilisation. En complément, la charte contient également des engagements des médias et des annonceurs à développer des actions relatives à la responsabilité sociale et sociétale des entreprises (RSE), notamment à travers des initiatives internes ou de communication.
Le respect de ces engagements serait garanti par le contrôle annuel du CSA, qui rendrait compte d’une part des engagements pris, et d’autre part de leur mise en œuvre, dans son rapport annuel.
Comme pour la charte alimentaire, les conventions conclues entre le CSA et les éditeurs feront référence à ce « contrat climat », ce qui permettra de rendre les engagements qu’il comporte contraignants.
L’interdiction de la publicité en faveur des énergies fossiles (essence, gaz, stations-services, produits pétroliers, etc.) sur les médias télévisés pourrait représenter une perte d’environ 20 M€. A court terme, cette perte pourrait décroître de 5 M€ compte tenu de la progression du gaz vert au sein de ces investissements. L’impact de cette mesure serait donc compris entre 15 M€ et 20 M€, même s’il est attendu des agents économiques qu’ils reportent au moins partiellement leurs dépenses publicitaires vers d’autres produits.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Pour les médias, ces engagements pourraient entraîner une diminution des recettes publicitaires issues de certains secteurs annonceurs, notamment l’automobile et l’électroménager. Pour autant, le caractère volontaire, progressif et concerté de ces engagements devrait permettre une compensation grâce à un redéploiement des investissements des secteurs concernés vers des produits moins polluants (voitures électriques, par exemple) et à une augmentation de l’investissement des marques offrant des produits ou services peu polluants. Afin d’assurer ce renouvellement des produits et services faisant l’objet d’une promotion publicitaire, les régies qui le souhaitent pourraient prévoir des conditions tarifaires plus favorables pour certains produits ou services écoresponsables.
Pour les annonceurs, le coût de ces engagements devrait être modéré. Les engagements souscrits au sein de ce « Contrat climat » devraient accélérer la transformation de l’offre de ces entreprises vers des produits ou services moins polluants. La progressivité de ces engagements leur permettra d’échapper à la chute brutale de leurs revenus, à laquelle ils auraient dû faire face dans l’hypothèse d’une interdiction de la publicité pour certains de leurs produits.
4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Dans un contexte d’ouverture de la concurrence sur le gaz, la mesure pourrait réduire la concurrence pour la fourniture de gaz aux particuliers et réduire la baisse de prix attendue.
Le choix de privilégier des engagements volontaires contrôlés par le CSA par rapport aux interdictions permettra de préserver les ressources publicitaires permettant aux médias d’offrir aux publics, particulièrement les moins solvables, un accès gratuit aux contenus de qualité qu’ils financent, notamment en matière d’information et de création culturelle.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Le contrôle et l’évaluation des engagements souscrits au sein du « Contrat Climat » constitue une mission nouvelle pour le CSA. Cette tâche pourrait entraîner un surcoût résultant de l’accroissement de la charge de travail des services de l’autorité de régulation. Ce coût est toutefois relatif dans la mesure où l’instance de régulation a déjà une longue pratique de négociation et de suivi de tels codes de bonne conduite avec les professionnels.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
La mesure aura un impact social positif en ce qu’elle permet de favoriser l’information des consommateurs sur les impacts environnementaux des produits et services. Cette mesure contribuera à faire évoluer la consommation des français vers des produits et services moins polluants.
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La publicité constitue un levier important pour faire évoluer les comportements du consommateur de manière durable. Cette mesure s’inscrit dans le cadre de l’orientation CIT 1 « enrichir et partager une culture du « bas-carbone » et de l’orientation CIT 2 « accompagner les citoyens dans leur propre transition bas-carbone » de la stratégie nationale bas-carbone. Il n'est pas possible d'en quantifier l'impact direct mais elle contribuera à réduire l'exposition des citoyens aux publicités mettant en avant des pratiques ou produits non compatibles avec le développement durable.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Ces dispositions sont soumises à l’avis du Conseil supérieur de l’audiovisuel.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Ces dispositions entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure envisagée s’applique en France métropolitaine et en outre-mer La loi du 30 septembre 1986 précitée, modifiée en son article 14, est en effet rendue applicable en outre-mer par son article 108.
5.2.3. Textes d’application
La mesure envisagée nécessite l’adoption d’un décret en Conseil d’Etat qui précise la liste des énergies fossiles concernées et les modalités s’appliquant aux énergies renouvelables incorporées avec des énergies fossiles, et définit les modalités de l’interdiction, en tenant compte notamment des exigences d’un bon accès du public, notamment les personnes ayant un revenu modeste, à l’information relative au prix des énergies concernées, ainsi que des obligations légales ou règlementaires qui s’imposent aux fournisseurs et distributeurs de ces énergies.
Articles 6 et 7 – Décentraliser la police de la publicité et permettre aux collectivités de réglementer les publicités et les enseignes à l’intérieur des vitrines – Mesure C2.2
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Décentraliser la police de la publicité
Actuellement, les compétences en matière de police de la publicité sont partagées entre le préfet de département et le maire selon que la commune est ou non couverte par un règlement local de publicité : ces compétences relèvent en effet du préfet sauf lorsque la commune est couverte par un règlement local de publicité, auquel cas elles sont exercées par le maire au nom de la commune. La décentralisation de la police de la publicité existe donc mais elle est conditionnée à l’adoption d’un règlement local de publicité (RLP).
De plus, l'implantation de dispositifs (publicités, enseignes et pré enseignes) ne respectant pas les règles applicables en matière de publicité extérieure, lesquelles sont édifiées en application de l'article L. 581-2 du code de l'environnement pour répondre à un objectif de protection du cadre de vie qu'elles soient issues des règles nationales posées par le code de l'environnement ou des règles posées localement par un RLP, créent des nuisances sur le cadre de vie des habitants et visiteurs des communes sur le territoire desquelles ils sont implantés et relèvent donc d'un enjeu principalement local.
Permettre aux collectivités de réglementer via un règlement local de publicité, les publicités et les enseignes situées à l’intérieur des vitrines des commerces lorsqu’elles sont destinées à être visibles depuis la voie publique
Actuellement, les dispositions du code de l’environnement en matière de publicité extérieure s’appliquent aux publicités et enseignes visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, à l’exclusion toutefois de celles situées à l’intérieur d’un local, sauf si l’utilisation de celui-ci est principalement celle d’un support de publicité (art. L. 581-2 code de l’environnement).
Face au développement important d’enseignes et de publicités, notamment sous forme d’écrans numériques, disposés dans les vitrines des commerces mais visibles depuis l’extérieur, plusieurs collectivités ont manifesté le souhait de pouvoir se doter d’un outil permettant d’encadrer et de limiter les enseignes et publicités, notamment numériques, disposées à l’arrière des vitrines de commerce, et donc visibles de la rue et entraînant une pollution visuelle et lumineuse. En effet,
cette absence d’outil conduit à un contournement de la réglementation en matière de publicité extérieure, en laissant tout loisir aux commerces de présenter librement des surfaces d’affichage, souvent lumineuses, d’une surface parfois conséquente.
La loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi Grenelle II, et ses décrets d’application ont profondément réformé la réglementation relative à la publicité extérieure, aux enseignes et aux pré enseignes, qui n’avait pas évolué depuis plus de 30 ans. Tout en garantissant le respect de la liberté d’expression, de la liberté du commerce et de l’industrie et le bon exercice de l’activité des opérateurs économiques du secteur de la publicité extérieure et des enseignes, cette réforme nourrissait l’ambition d’améliorer la qualité du cadre de vie, de lutter contre les nuisances visuelles, de favoriser la mise en valeur du paysage et du patrimoine culturel et de participer aux efforts d’économie d’énergie consentis dans le cadre des enjeux de réduction de la facture énergétique nationale.
Cette réforme a introduit des règles plus strictes en matière de format, d'implantation et de densité des publicités, a réorganisé la répartition des compétences en matière de publicité extérieure qu’il s’agisse de l’instruction ou de l’exercice du pouvoir de police et a fait évoluer l’élaboration et le contenu des règlements locaux de publicité adaptant la réglementation nationale.
Si ces évolutions se trouvaient en adéquation avec les enjeux environnementaux et les réalités économiques de l’époque, l’urgence à laquelle il faut désormais dix ans plus tard faire face pour relever le défi du changement climatique rend nécessaire une meilleure régulation de la publicité.
Selon une enquête publicité 20198
, il y avait, en 2018, 1 641 RLP communaux et 85 RLP
intercommunaux en vigueur ou en cours d’élaboration. Environ 85 % des communes n’étaient ainsi pas couvertes par un règlement local de publicité.
Une enquête pour estimer de manière plus précise et détaillée le nombre de RLP (i) est en cours auprès des services déconcentrés du ministère de la Transition écologique. Ses résultats devraient être connus dans le courant du mois de février 2021 mais, comme pour l’enquête publicité, ils reposeront sur des données déclaratives issues des services déconcentrés qui ne font pas de recensement et d’analyse systématiques du nombre et des caractéristiques des RLP(i) (nombre de communes couvertes, taux de population couverte, etc.) à l’échelle de leur territoire.
8 Enquête lancée par la Direction Générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature auprès de ses services déconcentrés sur la mise en œuvre de la réglementation relative à la publicité extérieure, aux enseignes et aux pré enseignes en 2017 et 2018,
Dynamique en cours au niveau intercommunal
Un grand nombre d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont devenus récemment compétents en matière de PLU, et donc de RLP. L’élaboration de RLP intercommunaux est ainsi un processus encore récent et en cours de développement dans la mesure où l’élaboration d’un RLP intercommunal prend en moyenne deux ans, voire trois ans pour un RLP à l’échelle d’une métropole, en fonction du nombre de communes couvertes.
Avant le Grenelle de l’environnement, il appartenait en principe aux communes d’élaborer leur RLP en vertu d’une procédure propre au code de l’environnement. Ce dernier avait également prévu une procédure permettant à plusieurs communes d’élaborer un RLP intercommunal (RLPi) en vue d’établir un projet commun.
La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi « Grenelle II », est venue adosser la compétence en matière de RLP à la compétence plan local d’urbanisme (PLU) et a calqué pour plus de simplicité les procédures d'élaboration, de révision et de modification du RLP sur celles du code de l'urbanisme applicables aux PLU.
Par la suite, la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi « ALUR ») a posé le principe du transfert de la compétence PLU aux EPCI à fiscalité propre, devenant donc en même temps compétents en matière de RLP.
Ces textes ont ainsi eu pour conséquences de généraliser la compétence des EPCI en matière de RLP et d'inciter les collectivités à se doter d'un tel outil. Cette nouvelle compétence, adossée à la création ces dernières années de métropoles et à l'évolution du nombre d'EPCI (soit par création d'une nouvelle entité, soit par fusion d'EPCI existants) a conduit à une augmentation du nombre de RLP(i). Le nombre de RLP intercommunaux en vigueur ou en cours d'élaboration a ainsi augmenté de 35 % entre 2016 et 2018, selon les données issues de l'enquête publicité 2017-2018.
A titre d’illustration, plusieurs grandes métropoles créées récemment sont en cours d’élaboration de leur RLPi. C’est le cas de la métropole de Rennes, créée en 2015, dont le projet de RLPi concerne 43 communes et 451 762 habitants, de Saint-Etienne métropole, créée en 2018, dont le projet de RLPi concerne 53 communes et plus de 400 0000 habitants, de la métropole du Grand Lyon, dont le projet de RLPi concerne 59 communes et environ 1.4 million d’habitants ou de celle d’Aix-Marseille-Provence dont le projet de RLPi concerne 92 communes et près de 1,9 million d’habitants.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL ET JURIDIQUE
L’article 72-2 de la Constitution précise que le transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice.
La publicité est protégée au titre de la liberté d’entreprendre (ou liberté du commerce et de l’industrie).
S’agissant de la décentralisation de la police de la publicité, le projet respecte le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales et permet une meilleure adaptation des politiques publiques aux spécificités locales. Il constituera une poursuite de la démarche de décentralisation engagée en France depuis les années 1980.
Plus spécifiquement en matière de publicité extérieure réglementée par le code de l’environnement, la décentralisation de la police de la publicité (incluant les compétences associées liées à la réception et à l’instruction des déclarations préalables et demandes d’autorisation préalable) est actuellement effective sous la condition pour la commune ou l’EPCI d’avoir élaboré un règlement local de publicité. En effet, l’article L. 581-14-2 du code de l’environnement dispose notamment que « Les compétences en matière de police de la publicité sont exercées par le préfet. Toutefois, s’il existe un règlement local de publicité, ces compétences sont exercées par le maire au nom de la commune. (…) ».
De plus, actuellement le maire dispose déjà à lui-seul de certaines prérogatives, par exemple en matière d’interdiction de la publicité sur des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque, ainsi que d’autorisation d’emplacements de bâches comportant de la publicité et d’installation de dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles liés à des manifestations temporaires.
S’agissant de la mesure visant à permettre aux collectivités de réglementer via leur RLP les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines ou des baies d’un local commercial, celle-ci porte une atteinte au droit de propriété qui, pour être constitutionnelle, doit être proportionnée à l’objectif recherché. La limitation du droit de propriété est en effet constitutionnellement possible si elle repose sur un objectif d'intérêt général et si elle est proportionnée à cet objectif.
L’objectif d’intérêt général de protection du cadre de vie peut ainsi justifier que des atteintes puissent être portées à des droits et libertés reconnus par la Constitution tels que la liberté du commerce et de l’industrie et le droit de propriété. Ainsi, le Conseil d’État, dans une affaire relative aux surfaces maximales des publicités, a considéré que « les auteurs du décret du 30 janvier 2012, en limitant à 8 m², support inclus, la surface unitaire de la publicité lumineuse,
notamment numérique, n’ont pas, en tout état de cause, porté une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l’industrie au regard de l’objectif de protection du cadre de vie en vue duquel les dispositions précitées ont été prises » (CE, 2ème et 7ème chambres réunies, 08/11/2017, 408801).
De plus, actuellement, l’intérieur des vitrines d’un commerce peut déjà, dans certains cas, voir son usage encadré par les dispositions du code de l’environnement applicables aux publicités et enseignes visibles d’une voie ouverte à la circulation publique. En effet, l’article L. 581-2 prévoit que les dispositions relatives à la publicité extérieure du code de l’environnement "ne s'appliquent pas à la publicité, aux enseignes et aux pré enseignes situées à l’intérieur d'un local, sauf si l'utilisation de celui-ci est principalement celle d'un support de publicité ». Il s’agit en général des publicités situées à l’intérieur des commerces vacants recouvrant une bonne partie de la vitrine. Cette disposition n’empêche par ailleurs pas la libre disposition en vitrine de tout autre dispositif, notamment des mannequins ou présentoirs pour mettre en valeur des produits.
De même, le code de l’environnement réglemente d’ores et déjà les publicités installées sur le domaine privé (par exemple celles scellées au sol sur un terrain privé ou apposées sur le mur d’une maison ou d’un immeuble) en les soumettant à des règles d’implantation, de surface, de densité, pouvant aller jusqu’à leur interdiction totale dans certains lieux (notamment sur les monuments historiques ou dans les sites classés). Il réglemente également les enseignes apposées sur les commerces.
Par ailleurs, des publicités installées dans des vitrines dont le contenu porterait atteinte à la dignité humaine ou au droit pour un mineur à ne pas être exposé à la vue d’objets de caractère obscène ou pornographique peuvent déjà faire l’objet de sanctions, non pas dans le cadre de la police de la publicité du code de l’environnement qui ne s’intéresse pas au contenu des publicités, mais dans le cadre du contrôle de l’ordre public relevant du maire (pour une illustration, TA Nice 26 mars 2015 – AJDA 2015.664)
Par conséquent, dans le cas présent, la mesure n’étant pas une interdiction générale et absolue des publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines des commerces, mais simplement leur encadrement, le législateur peut, dans un objectif d’intérêt général, ouvrir la possibilité aux maires et présidents d’EPCI de réglementer ces publicités et enseignes via un RLP sans apporter une contrainte disproportionnée au droit de propriété.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La publicité est protégée par le principe de la liberté d’expression en vertu de l’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés.
La publicité est également considérée, au sens du droit de l’Union européenne, comme une prestation de service dont aucune loi nationale ne peut entraver la libre circulation.
Cet élément peut être mis en regard de l’article 191 du Traité sur le fonctionnement de l’union européenne qui exprime : que « la politique de l'Union dans le domaine de l'environnement contribue à la poursuite des objectifs suivants: la préservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l’environnement… ».
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Seule une loi peut, d’une part, décentraliser la police de la publicité et, d’autre part, permettre aux collectivités de réglementer via un RLP les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines des commerces lorsqu’elles sont destinées à être visibles depuis la voie publique, dont les grands principes sont actuellement fixés, respectivement, par les articles L. 581-14-2 et L.
581-14 du code de l’environnement.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La multiplication de la publicité extérieure soumet les citoyens à une pression publicitaire croissante pouvant les inciter à la surconsommation génératrice de gaz à effet de serre tout en étant source de pollution visuelle et de consommation d’espace public.
La décentralisation de la police de la publicité ainsi que la proposition visant à permettre aux collectivités de réglementer via un RLP les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines d’un commerce lorsqu’elles sont destinées à être visibles depuis une voie ouverte à la circulation publique permettent une meilleure régulation de la pression publicitaire, et une meilleure adaptation des politiques publiques aux spécificités locales. Elles constituent, en outre, une poursuite de la démarche de décentralisation engagée en France depuis les années 1980.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La Convention Citoyenne pour le Climat a proposé initialement, d’une part, d’interdire les panneaux publicitaires dans les espaces publics extérieurs, hors information locale et culturelle
ainsi que les panneaux indiquant la localisation d’un lieu de distribution et, d’autre part, d’interdire la publicité numérique dans l’espace public, les transports en commun et dans les points de vente. Toutefois, le comité légistique de la Convention et le Gouvernement ont estimé qu’une telle interdiction générale et absolue apporterait une contrainte disproportionnée à la liberté d’expression, à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Le dispositif retenu cible deux mesures :
1) Décentraliser la police de la publicité
Actuellement, les compétences en matière de police de la publicité sont partagées entre le préfet de département et le maire selon que la commune est ou non couverte par un règlement local de publicité : ces compétences relèvent en effet du préfet sauf lorsque la commune est couverte par un règlement local de publicité, auquel cas elles sont exercées par le maire au nom de la commune. La décentralisation de la police de la publicité existe donc actuellement mais est conditionnée à l’adoption d’un règlement local de publicité.
La mesure proposée a pour objet, en levant la condition posée par la loi, de renforcer les pouvoirs du maire en matière de publicité extérieure et donc de protection du cadre de vie. Les compétences en matière de police de la publicité (publicités, enseignes et pré enseignes) seront systématiquement exercées par le maire au nom de la commune et non plus par le préfet de département.
En cas de publicité, pré enseigne ou enseigne irrégulière sur le territoire de sa commune, le maire pourra donc user directement et rapidement de ses pouvoirs de police pour faire cesser l’infraction sans dépendre d’une action de l’Etat.
Il est également prévu que les compétences en matière de police de la publicité comprenant l’instruction des déclarations et autorisations préalables puissent être transférées au président de l’EPCI afin de mutualiser l’activité de police sur le territoire intercommunal dans les conditions et selon les modalités fixées par le code général des collectivités territoriales.
Enfin, la police de la publicité sera systématiquement dévolue au maire, le pouvoir de substitution du préfet en cas de carence du maire étant supprimé. Cette mesure permet de responsabiliser pleinement les maires sur l'exercice de leurs pouvoirs de police de la publicité extérieure. En effet, l'implantation de dispositifs (publicités, enseignes et pré enseignes) ne respectant pas les règles applicables en matière de publicité extérieure, lesquelles sont édifiées en application de l'article L. 581-2 du code de l'environnement pour répondre à un objectif de
protection du cadre de vie qu'elles soient issues des règles nationales posées par le code de l'environnement ou des règles posées localement par un RLP, créent des nuisances sur le cadre de vie des habitants et visiteurs des communes sur le territoire desquelles ils sont implantés et relèvent donc d'un enjeu principalement local. Cette mesure permet donc une meilleure adaptation des politiques publiques aux spécificités locales.
2) Permettre aux collectivités de réglementer via un RLP les publicités et les enseignes situées à l’intérieur des vitrines des commerces lorsqu’elles sont destinées à être visibles depuis la voie publique
Actuellement, les dispositions du code de l’environnement en matière de publicité extérieure s’appliquent aux publicités et enseignes visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, à l’exclusion toutefois de celles situées à l’intérieur d’un local, sauf si l’utilisation de celui-ci est principalement celle d’un support de publicité (art. L. 581-2 code de l’environnement). Face au développement important d’enseignes et de publicités, notamment sous forme d’écrans numériques, disposés à l’intérieur des vitrines de commerces et visibles depuis l’extérieur, plusieurs collectivités ont manifesté le souhait de pouvoir se doter d’un outil permettant d’encadrer et de limiter ces enseignes et publicités, notamment numériques, disposées à l’intérieur des vitrines de commerce, et donc visibles de la rue et entraînant une pollution visuelle et lumineuse. En effet, cette absence d’outil conduit à un contournement de la réglementation en matière de publicité extérieure, en laissant tout loisir aux commerces de présenter librement des surfaces d’affichage, souvent lumineuses, d’une surface parfois conséquente.
La mesure proposée a pour objet de permettre aux collectivités (maires et EPCI), par dérogation à l’article L. 581-2 du code de l’environnement, de prévoir dans leur RLP des dispositions encadrant les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines et des baies d’un local à usage commercial, lorsqu’elles sont destinées à être visibles d’une voie ouverte à la circulation publique. Le RLP pourra définir pour ces publicités et enseignes des prescriptions en matière d’emplacement, de surface, de hauteur, et pour les publicités lumineuses et enseignes lumineuses, des prescriptions en matière d’économies d’énergie et de prévention des nuisances lumineuses. Le RLP pourra également soumettre l’installation de dispositifs de publicité lumineuse autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence ainsi que d’enseignes lumineuses à l’autorisation du maire.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
S’agissant de la décentralisation de la police de la publicité, il est proposé de modifier le chapitre I du titre VIII du livre V du code de l’environnement, notamment l’article L. 581-14-2 fixant l’autorité compétente en matière de police de la publicité extérieure. Il est proposé de compléter la section 1 de ce chapitre par un article L. 581-3-1 précisant que le maire est désormais l’autorité compétente en matière de police de la publicité au nom de la commune.
S’agissant de la mesure visant à permettre aux collectivités de réglementer via un RLP les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines d’un commerce lorsqu’elles sont destinées à être visibles depuis une voie ouverte à la circulation publique, il est proposé de modifier la section 2 du chapitre I du titre VIII du livre V du code de l’environnement, en complétant la sous-section 4 par un article L. 581-14-4 indiquant que, par dérogation à l’article L. 581-2, le règlement local de publicité peut contenir des dispositions encadrant les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines ou des baies d’un local à usage commercial, lorsqu’elles sont destinées à être visibles d’une voie ouverte à la circulation publique.
Enfin, des dispositions de coordinations sont prévues pour tenir compte des conséquences de la décentralisation ainsi qu’une adaptation de la peine d’amende prévue à l’article L. 581-34 du code de l’environnement, aux fins de coordination avec le droit commun des amendes délictuelles, pour lesquelles le cumul de sanctions de même nature est exclu.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
La décentralisation de la police de la publicité est sans incidence sur le marché de la publicité extérieure français, qui est l’un des plus gros marchés publicitaires au monde par la voie de la publicité extérieure. Ainsi, en 2012, la publicité extérieure représentait 12% des dépenses en publicité, ce qui la place au troisième rang mondial pour ce média (contre 4 % aux États-Unis ou 3,4 % en Allemagne) (BIPE 2013).
En 2019, la publicité extérieure a enregistré une progression de 2,3% atteignant 1,24 milliards d'euros de recettes. Cette croissance est massivement soutenue par l’affichage DOOH (Digital out of home) qui enregistre 22,3% de croissance par rapport à 2017 (source IREP).
Cependant, en raison de la crise sanitaire, les recettes publicitaires au premier trimestre 2020 ont chuté de 15,4% par rapport au premier trimestre 2019, passant ainsi de 258 millions d’euros à 218 millions d’euros (source IREP).
4.2.2. Impacts budgétaires
La décentralisation de la publicité devra être compensée dans le cadre d’un transfert de compétences auprès des collectivités qui devrait se traduire par une compensation financière actuellement en cours d’évaluation.
4.2.3. Impacts sur les entreprises
La décentralisation de la police de la publicité constitue une simplification du droit dans la mesure où elle supprime le partage des compétences actuellement applicable, et offre ainsi un meilleur service aux professionnels qui n’auront affaire qu’à une seule autorité compétente en matière de publicité extérieure.
La mesure visant à permettre aux collectivités de réglementer via un RLP les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines d’un commerce lorsqu’elles sont destinées à être visibles depuis une voie ouverte à la circulation publique permettra de mettre fin à la différence de régime actuel selon qu’une publicité est posée à l’extérieur ou à l’intérieur d’une vitrine alors même que sa visibilité depuis la voie ouverte à la circulation publique et son impact sur le cadre de vie sont identiques.
En termes de démarches administratives, les communes et intercommunalités pourront prévoir dans leur RLP de soumettre à autorisation préalable les publicités lumineuses autres que celles éclairées par projection ou par transparence (c'est-à-dire les écrans numériques publicitaires et les néons publicitaires) ainsi que les enseignes lumineuses (par exemple, elles pourront soumettre à autorisation préalable les publicités numériques). Les publicités et enseignes non lumineuses et les publicités lumineuses éclairées par projection ou par transparence ne seront pas concernées par cette possibilité donnée aux collectivités et ne pourront pas non plus faire l'objet d'une déclaration préalable afin d'éviter une charge administrative trop lourde pour les commerçants.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La décentralisation de la police de la publicité permettra au maire d’exercer l’entière et pleine responsabilité tant en matière d’application du règlement national que du règlement local de publicité. Celui-ci sera seul compétent dans le cadre de la police et de l’instruction des demandes d’autorisation et des déclarations préalables. Il est également prévu que les
compétences en matière de police de la publicité incluant l’instruction des déclarations et autorisations préalables puissent être transférées au président de l’EPCI afin de mutualiser l’activité de police sur le territoire intercommunal dans les conditions et selon les modalités fixées par le code général des collectivités territoriales. En outre, la possibilité pour les élus de réglementer via un RLP les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines mais visibles de l’extérieur leur offre un moyen renforcé d’agir sur le cadre de vie.
Une enquête a été menée auprès des services déconcentrés du ministère de la Transition écologique pour estimer le nombre d’agents affectés à la publicité, plus précisément ceux affectés aux missions d’instruction et de contrôle qui doivent être décentralisées. Il ressort de l’enquête qu’il y a, sur l’ensemble du territoire (métropole et Outre-mer), 232 agents physiques et 96,34 ETPT présents sur l’ensemble des missions publicité (instruction, contrôle, formation, accompagnement RLP(i), animation politique publique).
Sur ces 96,34 ETPT, 59,04 ETPT sont consacrés spécifiquement aux missions de contrôle et d’instruction publicité.
Ces 59,04 ETP devraient faire l’objet d’un transfert aux collectivités (via une mesure de compensation financière). La compensation financière à verser aux collectivités territoriales devrait être dans ces conditions calculée sur la base des 59,04 ETPs affectés à ces missions.
Pour garantir une répartition équilibrée de la compensation financière entre les communes, un critère de répartition sera proposé (par exemple, basé sur le nombre d’habitants). Ces éléments seront soumis à l’appréciation de la Commission consultative d’évaluation des charges (CCEC) l’année précédant le transfert effectif.
En ce qui concerne la mesure visant à permettre aux collectivités de réglementer via un RLP les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines d’un commerce lorsqu’elles sont destinées à être visibles depuis une voie ouverte à la circulation publique, il s’agit de donner le pouvoir d’agir aux collectivités territoriales, sans toutefois leur imposer.
En termes de démarches administratives, les communes et intercommunalités pourront choisir de soumettre à autorisation préalable les publicités lumineuses autres que celles éclairées par projection ou par transparence (c'est-à-dire les écrans numériques publicitaires et les néons publicitaires) ainsi que les enseignes lumineuses. Pour toutes les autres publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines d’un commerce, il n’est pas prévu de les soumettre à déclaration préalable, ce qui évitera une charge administrative trop lourde pour les collectivités.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
La décentralisation de la police de la publicité entraînera un transfert de compétences des effectifs dédiées au contrôle et à l’instruction des autorisations et déclarations préalables portant sur les enseignes et publicités. Ce transfert de compétences fera l’objet d’une compensation financière en cours d’évaluation.
S’agissant des effectifs restants en services déconcentrés affectés à la publicité extérieure après la décentralisation, une partie sera dévolue à l’accompagnement des collectivités territoriales dans le cadre de leur nouvelle prise de compétence, au conseil et suivi des règlements locaux de publicité et à l’explicitation de la réglementation nationale.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
Face au développement récent mais important d’enseignes et de publicités, notamment sous forme d’écrans numériques, disposés à l’intérieur des vitrines de commerces, plusieurs collectivités demandent de pouvoir réglementer ces dispositifs situés dans les baies des commerces et configurés principalement pour être visibles d’une voie ouverte à la circulation publique. Le maire ou le président de l’EPCI, via le règlement local de publicité (RLP), pourra ainsi réglementer ces dispositifs pour tenir compte des enjeux et spécificités locales, par exemple en limitant leur surface ou leur hauteur ou encore, pour les publicités lumineuses et enseignes lumineuses, en exigeant des règles d’extinction spécifiques, adaptées aux horaires de fermeture et d’ouverture des magasins.
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
D’un point de vue environnemental, la décentralisation de la police de la publicité permettra aux maires de disposer d’un levier fort en termes de qualité de l’espace public et du cadre de vie via notamment la compétence de contrôle des dispositifs illégaux et d’octroi des autorisations préalables. Cela leur permettra également d’agir en faveur de la lutte contre le changement climatique en ayant une action sur les dispositifs d’incitation à la consommation.
La mesure devrait par ailleurs inciter les maires et les EPCI à élaborer des règlements locaux de publicité (RLP) pour promouvoir une planification de la publicité et des enseignes dans un objectif de protection de la qualité du cadre de vie afin d’adapter la règlementation nationale aux enjeux locaux et à la réalité de leur territoire.
La possibilité visant à permettre aux collectivités de réglementer via un RLP les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines d’un commerce lorsqu’elles sont destinées à être visibles depuis une voie ouverte à la circulation publique permettra également d’améliorer la
protection du cadre de vie et d’agir en faveur de la lutte contre le changement climatique par une action directe sur les dispositifs d’incitation à la consommation.
Cette mesure s’inscrit dans le cadre de l’orientation CIT 1 « enrichir et partager une culture du « bas- carbone » et de l’orientation CIT 2 « accompagner les citoyens dans leur propre transition bas- carbone ». Il n'est pas possible d'en quantifier l'impact direct mais elle contribuera à réduire l'exposition des citoyens à la publicité.
Plus spécifiquement, s’agissant des publicités lumineuses et enseignes lumineuses, notamment numériques, situées à l’intérieur des vitrines, les maires ou présidents d’établissements publics de coopération intercommunale auront ainsi la possibilité de soumettre ces dispositifs à des obligations d’extinction nocturne voire de les interdire dans certains secteurs ce qui aura un impact en termes de lutte contre le gaspillage énergétique.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
Une consultation de l’AMF, de l’ADCF et de France Urbaine a été lancée début janvier 2021.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La décentralisation de la police de la publicité fera l’objet d’une entrée en vigueur différée au 1er janvier 2024 (sous réserve de l’adoption en loi de finances de dispositions compensant les charges résultant, pour les collectivités concernées, des compétences transférées par le présent article) afin de permettre aux collectivités de se préparer à cette nouvelle prise de compétences.
La mesure visant à permettre aux collectivités de réglementer via un RLP les publicités et enseignes situées à l’intérieur des vitrines d’un commerce lorsqu’elles sont destinées à être visibles depuis une voie ouverte à la circulation publique sera d’application immédiate, la réglementation des publicités requérant cependant l’élaboration ou la modification du RLP pour devenir effective.
5.2.2. Application dans l’espace
Ces mesures s’appliqueront sur l’ensemble du territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
Concernant le transfert du pouvoir de police de la publicité, la mesure s’appliquera aux départements et régions d’outre-mer régis par l’article 73 de la Constitution, où le principe d’identité législative prévaut.
Cette mesure s’appliquera de plein droit aux collectivités de Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. En effet :
- pour Saint Pierre et Miquelon, les pouvoirs du maire en matière de police de la publicité seront applicables de plein droit aux maires des deux communes conformément au principe d'identité législative. En revanche, comme le CGCT ne permet pas de créer des EPCI à fiscalité propre, les dispositions sur les transferts de pouvoirs de police aux présidents d'EPCI ne seront pas applicables.
- Pour Saint Martin, le président du conseil territorial exerce les pouvoirs de police du maire, la mesure sera donc applicable de plein droit.
- A Saint Barthélemy, la mesure ne sera pas applicable, le droit de l'environnement relevant de la compétence locale. Pour la même raison, le législateur ne peut pas étendre la mesure en Nouvelle-Calédonie (compétence des provinces) et en Polynésie Française (compétence du Pays).
5.2.3. Texte d’application
Les modalités d’application de l’article 7 sont définies par décret en Conseil d’Etat.
Article 8 – Interdire les avions publicitaires – Mesure C2.2.4 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Dans son rapport dédié au volet « consommer » de ses travaux, la CCC explique considérer que la surexposition publicitaire n’est pas compatible avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40 % d’ici 2030. Elle estime que les incitations à la consommation, à tous les âges et sans en avoir le choix, sont aussi présentes dans la vie quotidienne et ne sont pas compatibles avec l’objectif de consommer moins.
La CCC propose cependant de réglementer l’exposition publicitaire. Ainsi, la CCC propose la mesure C2.2 « réguler la publicité pour limiter fortement les incitations quotidiennes et non-choisies à la consommation ». Cette mesure C2.2 est déclinée en plusieurs dispositions dont la mesure C2.2.4 qui consiste à « interdire les avions publicitaires ».
Néanmoins, dans son principe, cette proposition est déjà satisfaite, puisqu’il existe déjà dans le code de l’environnement une base légale pour interdire, par voie règlementaire, les avions publicitaires.
En revanche, le gouvernement envisage, pour aller dans le sens des orientations suggérées par la CCC, de renforcer l’effectivité de ce dispositif en prévoyant que le non-respect de l’interdiction pourra-être sanctionné par des amendes administratives.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
La contrariété avec la liberté d’entreprendre ou avec la réglementation européenne semble pouvoir être écartée. La mesure proposée par la CCC d’interdire les avions publicitaires ne saurait constituer une entrave disproportionnée à la liberté d’entreprendre en ce qu’elle se justifie par son intérêt sur le plan environnemental.
Cette mesure constitue de plus une déclinaison du cadre légal d’ores et déjà défini par le législateur et non remis en cause. En effet, l’article L.581-15 du code de l’environnement stipule que « la publicité sur les véhicules terrestres, sur l'eau ou dans les airs peut être réglementée, subordonnée à autorisation ou interdite, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. »
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Il est nécessaire de légiférer afin de pouvoir introduire dans le droit positif le dispositif de sanction administrative retenu. Ceci suppose de modifier l’article L. 581-26 du code de l’environnement.
La CCC proposait de légiférer pour mettre en œuvre cette mesure au moyen d’une modification du code de la consommation. Toutefois, en vertu de l’article L. 581-15 du code de l’environnement, la publicité dans les airs peut être d’ores et déjà interdite.
Le législateur a renvoyé à un décret en Conseil d’Etat la définition des modalités de cette interdiction, telle que, dans le cas présent, la publicité diffusée au moyen d’une banderole tractée par un aéronef.
S’agissant des sanctions possibles, le code de l’environnement prévoit déjà un arsenal juridique : le non-respect des prescriptions découlant de l’article L. 581-15 du code de l’environnement est soumis à des sanctions pénales, l’article L. 581-34 du code de l’environnement prévoyant une amende de 7500 euros. Pour compléter le dispositif, il est proposé de modifier l’article L.581-26 du code de l’environnement afin de permettre que l’infraction soit également sanctionnée par une amende administrative pouvant être prononcée par le Préfet, ce type de suite pouvant être plus adapté dans certaines circonstances.
La constatation d’une infraction à la réglementation de la publicité, des enseignes et pré-enseignes par un procès-verbal est le préalable indispensable aux mesures de police administrative (arrêté de mise en demeure de l’article L.581-27), aux sanctions administratives (amende administrative de l’article L.581-26 et suppression d’office de l’article L.581-29) et aux sanctions pénales des articles L.581-34 et L.581-35. Parmi les agents verbalisateurs, les officiers de police judiciaire ou les gardes du littoral sont déjà habilités à constater ce type d’infraction.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif général poursuivi est d’interdire la publicité au moyen d’une banderole tractée par un aéronef. Cela doit permettre d’une part de limiter l’exposition à la publicité non-choisie comme souhaité par la Convention citoyenne pour le climat et d’autre part de limiter les impacts environnementaux de ces activités.
L’objectif spécifique de la mesure législative proposée est de compléter le dispositif de sanction en introduisant la possibilité de sanctionner le non-respect de l’interdiction par une amende administrative.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La volonté de la CCC est de lutter contre la surexposition publicitaire, et dans ce cadre elle a proposé d’interdire les avions publicitaires en créant de nouvelles dispositions législatives.
Dans la mesure où cette interdiction peut d’ores et déjà être édictée par voie règlementaire, sur la base du code de l’environnement, une option envisagée a été de ne pas donner suite à cette proposition en ce qui concerne l’adoption d’une mesure législative, et d’y donner suite par voie réglementaire.
Une autre option envisagée a été de néanmoins prévoir une mesure législative, non pas pour édicter l’interdiction (puisque ceci relève du domaine règlementaire), mais pour prévoir la possibilité de sanctionner le non-respect de cette interdiction par une amende administrative.
3.2. OPTION RETENUE
Compléter le cadre législatif, afin que le non-respect de l’interdiction des avions publicitaires (qui sera pour sa part édictée par voie règlementaire), puisse être sanctionné par une sanction administrative.
La violation de l’article L.581-15 du code de l’environnement, sur la base duquel l’interdiction de publicité diffusée au moyen d’une banderole tractée par un aéronef sera prise, est punie par l’article L.581-34 d’une sanction pénale (amende pénale de 7 500 euros). Il est donc proposé de compléter ce dispositif pénal par une sanction administrative de 1500 euros. L’amende sera alors prononcée par le préfet. Ce dispositif est déjà prévu, pour certains manquements aux obligations liées à la publicité, par l’article L. 581-26 du code de l’environnement auxquels sera ajouté les manquements à l’article L. 581-15.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La mesure envisagée modifie l’article L. 581-26 du code de l’environnement.
4.2. IMPACTS SUR LES ENTREPRISES
En l’absence de données précises relatives à l’aviation publicitaire, il est estimé que les entreprises se livrant quasi exclusivement à cette activité sont peu nombreuses et que le nombre de vols publicitaires est limité et épisodique (événements, saisons touristiques).
En 2013, il a été estimé que les activités de tractage de banderoles représentaient 10 000 heures de vol par an et de l’ordre du million d’euros de chiffre d'affaire publicitaire par an. Certains aéroclubs se livrant de manière occasionnelle à cette activité perdraient un moyen de financement non négligeable alors que certaines PME spécialisées dans ce secteur devraient cesser définitivement leur activité. Les acteurs les plus impactés seront donc des petites entreprises dont le modèle économique repose en partie sur ces vols publicitaires.
4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Du point de vue des particuliers, cette mesure limitera l’exposition à de la publicité non-choisie.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les émissions des avions légers ou des ULM tractant des supports publicitaires sont faibles en proportion par rapport à celles du transport aérien. Elles sont estimées à 400 tonnes CO2/an contre 23 millions de tonnes pour le secteur dans son ensemble.
La mesure concourt toutefois à l'orientation CIT-1 de la SNBC, à savoir "enrichir et partager une culture du bas-carbone", ainsi que l'orientation I-3 "donner un cadre incitant à la maîtrise de la demande en énergie et en matières". En effet, des impacts indirects sont également attendus en lien avec la moindre exposition du public à la publicité (pollutions visuelles, sonores et de l’air associées).
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Ce sujet a été débattu dans le cadre de la convention citoyenne pour le climat.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition envisagée entre en vigueur à compter de la publication du décret en Conseil d’Etat précisant les modalités de l’interdiction de la publicité par banderoles tractées par aéronefs. Il est à ce stade envisagé que ce décret prévoit que cette forme de publicité est interdite.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure est applicable
- en France métropolitaine ;
- de plein droit dans les départements de La Réunion, Guadeloupe, Martinique, Guyane, Mayotte (collectivités territoriales de l’article 73 de la Constitution) ;
- de plein droit à Saint Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon (collectivités territoriales de l’article 74 de la Constitution) ;
- à Clipperton.
Elle n’est en revanche pas applicable à Saint Barthélémy, en Polynésie française (collectivités territoriales de l’article 74 de la Constitution), en Nouvelle-Calédonie et dans les TAAF, hors Clipperton (collectivités à statut propre).
5.2.3. Textes d’application
Pas de texte d’application nécessaire pour la mesure d’ordre législatif elle-même. En revanche, l’applicabilité de l’amende administrative sera conditionnée par l’édiction de l’interdiction des avions publicitaires, à laquelle il sera procédé par voie règlementaire.
Article 9 – « OUI pub » – Mesure C2.2.3
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
En 2004, dans le cadre du premier Plan national de prévention des déchets, le ministère de l’Environnement a créé un dispositif de prévention relatif à la distribution des imprimés publicitaires en boîtes aux lettres, le « STOP PUB ». Ce dispositif lancé il y a plus de 15 ans montre ses limites :
- d’une part l’autocollant STOP PUB n’est pas toujours respecté ;
- d’une part le taux d’apposition de l’autocollant STOP PUB plafonne à 17-20%.
Sur le premier point, un dispositif de sanction a été introduit par la loi n°2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire dite « loi AGEC » (article L. 541-15-15 du code de l’environnement créé par l’article 46 de la loi AGEC) : à compter du 1er janvier 2021, le fait de ne pas respecter les autocollants « STOP PUB » ou toute autre mention apposée sur les boîtes aux lettres faisant état du refus de recevoir des publicités sera passible de l’amende prévue pour les contraventions de Ve classe (1.500 euros pour les personnes physiques et 7.500 euros pour les personnes morales)9 .
Sur le second point, il a été envisagé au cours des travaux parlementaires relatifs au projet de loi AGEC de passer d’un dispositif dit d’« opter contre » STOP PUB à un dispositif dit d’« opter pour » OUI PUB. Cette proposition, non retenue par les parlementaires dans le cadre de la loi AGEC a été proposée par la convention citoyenne pour le climat (CCC). Etant donné le manque de données concernant l’impact d’une telle mesure, tant en termes de réduction effective de la publicité non adressée que d’impact sur l’économie, il est proposé de créer un cadre législatif qui permette aux collectivités territoriales d’expérimenter le OUI PUB.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article 37-1 de la Constitution prévoit un cadre plus général concernant le droit à l’expérimentation par l’État. L’Etat peut, dans ce cadre, confier par la loi de nouvelles
9 « A compter du 1er janvier 2021, le non-respect d'une mention apposée faisant état du refus de la part de personnes physiques ou morales de recevoir à leur domicile ou à leur siège social des publicités non adressées est punie de l'amende prévue pour les contraventions de la 5e classe. »
compétences aux collectivités territoriales que ces dernières peuvent, si elles le souhaitent, expérimenter dans le cadre de la loi10
.
Cette base constitutionnelle est plus adaptée que celle de l’article 72 susvisée dans le cas où l’expérimentation ne nécessite pas que les collectivités dérogent aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent leurs compétences.
1.3. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Il n’existe pas de législation européenne encadrant la distribution d’imprimés papiers dans les boîtes aux lettres des personnes physiques ou morales.
Certains pays européens ont mis en place des dispositifs similaires au « Stop pub », notamment la Belgique (région Wallonie), la Suisse, le Portugal et l’Allemagne, présentant des mécanismes de contrôle et de sanction spécifiques (ex : au Portugal les autorités publiques centralisent les plaintes et peuvent engager des procédures d’amendes).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
L’article 37-1 de la Constitution relatifs aux dispositifs d’expérimentation par la loi (cf. 1.2 Cadre constitutionnel) prévoit l’encadrement par la loi des expérimentations octroyant aux collectivités territoriales le droit d’appliquer une politique publique ne faisant pas partie de leurs attributions légales, pour une période donnée.
Une telle interdiction de publicité en l’absence de consentement existe déjà pour la prospection par voie numérique depuis la loi n°2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique (disposition codifiée à l’article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques).
En outre, en opportunité, un encadrement législatif d’une expérimentation du OUI PUB est de nature à afficher un soutien fort de l’Etat, lequel parait nécessaire pour obtenir l’engagement de Collectivités en faveur d’une expérimentation sur leurs territoires malgré les difficultés soulevées (risque de stigmatisation sociale des consommateurs apposant un autocollant « OUI PUB » ; conséquence sur la filière et les emplois en zone rurale).
10 « La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental. »
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Un dispositif « OUI PUB » consiste à interdire la distribution d’imprimés non adressés en l’absence du consentement du particulier. Une telle mesure contribue à réduire la quantité de déchets des ménages et les incitations non choisies à la consommation. Ce dispositif sera déployé sous la forme d’expérimentations portées des collectivités locales volontaires.
Un tel dispositif pourrait soulever toutefois des difficultés d’ordres économique, juridique, social, organisationnel, et juridique qu’il n’est pas possible de caractériser pleinement en l’absence de mise en œuvre.
L’objectif poursuivi par la mesure d’expérimentation d’un dispositif « OUI PUB » introduite dans le projet de loi est de tester cette approche afin de documenter l’impact du dispositif, tant en termes environnemental (baisse effective de la publicité non adressée) qu’économique (effet sur l’emploi, l’activité industrielle, la consommation) et opérationnel. Ces expérimentations pourront conduire à étendre cette interdiction à l’ensemble du territoire si les résultats sont jugées positifs.
Les travaux récemment conduits par l’ADEME sur les impacts d’un dispositif « OUI PUB », en lien avec les parties prenantes ont mis en évidence les freins listés ci-après.
Difficultés d’ordre juridique
En particulier se posent des questions concernant le contrôle de la mesure.
En premier lieu, il n’est pas évident d’identifier qui des annonceurs ou des distributeurs est responsable en cas de non-respect du choix de l’habitant.
En outre, en droit pénal, ce qui n’est pas interdit est autorisé. Or, le dispositif OUI PUB ne prévoit pas que soit mentionnée sur les boîtes aux lettres une interdiction claire de déposer de la publicité non adressée (à l’inverse du dispositif STOP PUB).
Enfin, se posent des difficultés pour établir la preuve du non-respect du dispositif OUI PUB.
Difficultés d’ordre économique
Le dispositif OUI PUB pourrait impacter négativement l’écosystème des entreprises de distribution d’imprimés publicitaires et, plus largement, de la filière des papiers-graphiques (opérateurs agissant aux stades de la création, de l’émission, de la distribution et du recyclage des imprimés publicitaires).
Ce dispositif pourrait également impacter négativement le pouvoir d’achat de certains consommateurs qui ont un grand attrait pour les imprimés publicitaires et promotions qui guident leurs choix de consommation.
Dans ce contexte, les acteurs économiques pourraient initier des recours. Les annonceurs pourraient invoquer une entrave à leur liberté d’entreprendre. La filière d’impression/distribution des imprimés pourrait invoquer une concurrence déloyale vis-à-vis des autres médias (TV, radio, internet, etc.).
Difficultés d’ordre opérationnel
En particulier pourrait se poser pour les annonceurs et les distributeurs une difficulté liée au périmètre géographique sur lequel est conduit l’expérimentation, les zones de chalandise des annonceurs pouvant recouper les territoires de plusieurs collectivités territoriales soumis à des régimes différents selon que ces collectivités soient engagées dans un processus d’expérimentation ou non.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Le rapport de la convention citoyenne pour le climat (CCC) prévoit dans le bloc C2.2 « Réguler la publicité pour limiter fortement les incitations quotidiennes et non-choisies à la consommation » une mesure visant à interdire le dépôt de toute publicité dans les boîtes à lettres, à partir de janvier 2021 dit dispositif OUI PUB. L’intention des citoyens est d’interdire tous les catalogues promotionnels distribués par les grandes enseignes.
Trois options ont été envisagées :
- Option 1 : pas d’évolution du cadre législatif, la loi AGEC prévoyant déjà à l’article L.
541-15-15 du code de l’environnement mais un renforcement du dispositif STOP PUB à compter du 1er janvier 2021, par l’introduction d’un régime de sanction ;
- Option 2 : transcription législative de la proposition de la CCC visant à interdire la distribution de publicité dans toutes les boîtes aux lettre à compter du 1er janvier 2021 ;
- Option 3 : transcription législative partielle de la proposition de la CCC : dispositif OUI PUB expérimental.
3.2. OPTION RETENUE
L’option 3 a été retenue. Les collectivités territoriales volontaires pourront interdire la distribution à domicile d’imprimés papiers ou cartonnés non adressés lorsque l’autorisation de les recevoir n’est pas expressément affichée par l’apposition d’une mention indiquant cette autorisation, visible sur ou à proximité immédiate du réceptacle du courrier.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Aucune codification n’est prévue.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
La filière des « papiers graphiques » représente 0,7 % du PIB (16,9 milliards d’euros de contribution au PIB) et 1,3 milliards d’euros de recettes fiscales hors TVA. Les tracts et prospectus représentent 40% des volumes de papiers graphiques produits par cette filière.
Une étude du cabinet EY de 2019 commanditée par le syndicat professionnel de la filière des papiers graphiques « Culture Papier » met en évidence les caractéristiques suivantes de la filière des « papiers graphiques » en général et des imprimés publicitaires en particulier :
- la filière des « papiers graphiques » représente plus de 311 000 emplois en France ;
- les imprimés publicitaires sont l’unique vecteur de croissance de la filière11 ;
- 90 % du tonnage d’imprimés publicitaires concerne la grande distribution ;
4.2.2. Impacts sur les entreprises
11 De tous les usages du papier graphique, seul l’imprimé publicitaire présente une croissance continue des volumes consommés. Une étude de l’Ademe précise que les volumes d’imprimés publicitaires sans adresse distribués ont augmenté de 4,4% entre 2016 et 2017.
Distributeurs :
Deux sociétés se partagent la majorité du marché : ADREXO (groupe français HOPPS, basé à Aix-en-Provence) et MEDIAPOST (groupe français LA POSTE). Le reste de la distribution est assuré par de petits distributeurs agissant au niveau régional ou par les annonceurs lorsqu’ils assurent eux-mêmes leur propre distribution (petits commerces, artisans, etc.). ADREXO et MEDIAPOST emploient plus de 5000 personnes chacun. En 2018, ADREXO réalisait un chiffres d’affaires de 300 M€ pour une perte de 20 M€. MEDIAPOST réalisait un chiffre d’affaires de 415 M€ pour un bénéfice de 7,5 M€12
.
Ce secteur est caractérisé par de faibles marges et la nécessité de réaliser des gros volumes. Les professionnels et syndicats de professionnels concernés (COPACEL et de l’UNIIC) ont fait part de leur opposition au dispositif OUI PUB.
Il convient de noter que certains professionnels ont d’ores et déjà mis en place dans le cadre de leurs politiques RSE des actions portant sur la valorisation des imprimés publicitaires non distribués ou encore la formation de leurs employés pour veiller aux bonnes pratiques de distribution.
Annonceurs :
L’objectif de cette expérimentation est de réduire la quantité de déchets produits en limitant le nombre d’imprimés papiers publicitaires et non pas de réglementer la possibilité de réaliser des opérations promotionnelles.
En 2018, près de 24 000 points de vente (hors clients du secteur public) ont réalisé des campagnes de communication via des imprimés publicitaires grâce à MEDIAPOST, filiale du Groupe La Poste.
Au niveau des territoires ruraux, le prospectus semble conserver une place importante pour les commerçants. En effet, l’imprimé publicitaire est le moyen de communication le plus accessible et le plus efficace pour les artisans et les commerçants dont les ressources peuvent être limitées.
Il permet de développer la notoriété des activités de proximité et d’orienter les consommateurs vers les points de vente.
En ce qui concerne le secteur de la grande distribution, une étude réalisée par Galliléo pour l’ADEME en 2019 a montré l’importance pour les GMS de ce canal. Leur modèle économique est fortement axé sur la promotion via les prospectus et un lien direct est constaté entre le trafic en magasin et les campagnes de publicité papier.
12 Chiffres de la base de données DIANE+ ;
La solution alternative consistant à recourir à de la publicité adressée représente un surcoût.
En outre, la publicité numérique n’est pas toujours une alternative possible du fait de la fracture numérique sociale et générationnelle (prise en main inégale selon les segments de la population), ou technique (couverture réseau inégale sur le territoire) : la publicité numérique ne permet pas de rencontrer la même audience ni de toucher la même cible que les imprimés publicitaires. En outre, le numérique ne s’inscrit pas dans les pratiques et usages de tous les consommateurs. Les annonceurs estiment que la publicité numérique reste moins efficace que le prospectus classique (90% des mails d’annonceurs ne seraient pas ouverts).
Les annonceurs sont toutefois sensibles à l’enjeu de réduction de leurs charges liées à l’impression d’imprimés publicitaires inutiles (jetés à la poubelle, non distribués…). Certains se sont d’ores et déjà engagés dans des démarchés « zéro pub » dans le cadre de leurs politiques RSE.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La diminution du nombre d’imprimés publicitaires devrait permettre de réduire le coût de gestion des déchets pour les collectivités territoriales et pour le contribuable qui finance cette gestion des déchets par la Taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Toutefois, à court terme, la baisse des volumes de papiers graphiques collectés entraînera une baisse des montants reversés par l’éco-organisme de la filière REP des papiers graphiques aux collectivités territoriales.
Certaines collectivités ont exprimé leur intérêt pour cette mesure, en raison de son intérêt environnemental et de la réduction de leurs charges liées à la collecte des déchets. A ce titre, une communauté d’agglomération a interpellé l’Ademe sur l’opportunité de mettre en place une expérimentation du type « oui pub » sur son territoire.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
L’Agence de la transition écologique (Ademe) a récemment piloté un groupe de travail visant à identifier les freins et leviers à la mise en place d’une expérimentation de réduction de la publicité non adressée du type « Oui à la Pub ».
L’Ademe pourrait utilement prendre en charge le suivi de cette expérimentation et la réalisation d’une évaluation ex post. Sa participation au dispositif pourrait être étendue à l’apport d’un soutien financier aux collectivités territoriales volontaires engagées.
Suivant les modalités retenues, cette implication ne manquerait pas d'avoir un impact sur le budget et les moyens humains de l'agence.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
Les emplois de distributeurs de courriers non adressés sont des emplois peu qualifiés proposés en zone rurale. Supprimer la distribution de courriers non-adressés pourrait entraîner la disparition des entreprises qui assurent cette distribution et des emplois peu qualifiés qu’elles proposent, dans les territoires.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
L’imprimé publicitaire peut être utile pour les personnes âgées ou isolées, notamment dans les territoires ruraux. Ces populations marquées par de forts taux d’illectronisme n’ont que peu accès aux publicités diffusées sur les supports numériques.
D’après une étude BALmétrie, IPSOS de 2017, les imprimés publicitaires bénéficient d’une forte popularité, qui s’explique largement par une attention forte des Français pour leur budget de consommation. Dans un contexte de pouvoir d’achat contraint, les consommateurs ont un attrait pour les promotions et les imprimés publicitaires les annonçant. 75 % des consommateurs déclarent apprécier les imprimés publicitaires ; près de 67 % d’entre eux en lisent d’ailleurs chaque semaine.
En outre, il conviendra d’évaluer la pression sociale qui pourrait s’exprimer contre les consommateurs affichant « OUI A LA PUB » sur leur boîte aux lettres.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
D’après une étude de l’Ademe13, chaque année, environ 18 milliards d'imprimés transitent dans nos boîtes aux lettres, ce qui totalise 800 000 tonnes de papier, et correspond en moyenne à 30 kg par foyer par an. Cette mesure permettra de réduire le volume des déchets en diminuant la production et la distribution d’imprimés publicitaires en amont.
13 ADEME, Etude d’évaluation des gisements d’évitement, des potentiels de réduction de déchets et des impacts environnementaux évités, 2016 ;
Ce dispositif OUI PUB pourrait toutefois conduire à un report vers de la publicité numérique, dans une mesure que l’expérimentation permettra d’apprécier, même si celle-ci est également polluante.
Cette mesure s’inscrit dans le cadre de l’orientation CIT 1 « enrichir et partager une culture du « bas-carbone » et de l’orientation CIT 2 « accompagner les citoyens dans leur propre transition bas-carbone ». Il n'est pas possible d'en quantifier l'impact direct mais elle contribuera à réduire l'exposition des citoyens à la publicité et donc la surconsommation potentielle associée.
En ne prenant en compte que l’impact sur la consommation de papier, supposée stable à 2030 et sans report vers des supports numériques, l'impact de cette mesure est évalué en ACV à 0,37 MtCO2/an [min : 0,25 /max : 0,74], sachant que la publicité non sollicitée (800 000 t de papier) correspond à 736 000 tCO2 (une tonne de papier = 0,92 tCO2 - base carbone ADEME). En supposant que le 1/3 des ménages qui ont collé l’autocollant « stop pub » ne colleront pas le « oui pub », cela donne la borne minimale de 0,25 MtCO2. En faisant l'hypothèse plus probable qu’en demandant l’accord actif des ménages, le dispositif oui pub incitera davantage les ménages à ne pas accepter de publicité, avec par exemple un taux de 50%, l'impact de cette mesure serait de 0,37 MtCO2.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Ce sujet a été débattu dans le cadre de la convention citoyenne pour le climat et des travaux de l’ADEME.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition envisagée (expérimentation pour une durée maximale de 3 ans) entre en vigueur à compter de la publication de la loi.
5.2.2. Application dans l’espace
La disposition s’applique :
- en France métropolitaine ;
- de plein droit dans les départements de La Réunion, Guadeloupe, Martinique, Guyane, Mayotte (collectivités territoriales de l’article 73 de la Constitution) ;
- de plein droit à Saint Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon (collectivités territoriales de l’article 74 de la Constitution) ;
- à Clipperton.
Elle n’est en revanche pas applicable à Saint Barthélémy, en Polynésie française (collectivités territoriales de l’article 74 de la Constitution), en Nouvelle-Calédonie et dans les TAAF, hors Clipperton (collectivités à statut propre).
5.2.3. Textes d’application
Un décret précisera les collectivités territoriales sélectionnées.
Les modalités d’application seront fixées par un décret (notamment les modalités de suivi de l’expérimentation).
Article 10 – Interdire la distribution systématique d’échantillons pour la remplacer par une distribution sur demande, en donnant la possibilité au consommateur d’utiliser ses propres contenants » – Mesure C.2.2.6
1. ÉTAT DES LIEUX
La distribution d’échantillons non sollicités est aujourd’hui licite, alors qu’elle engendre un gaspillage de ressources et est génératrice de déchets d’emballage.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Il est nécessaire de modifier la partie législative du code de l’environnement pour encadrer la distribution d’échantillons qui pourrait être considérée comme une limitation de la liberté d’entreprendre.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif poursuivi est de limiter le gaspillage lié à la production d’échantillons qui ne sont pas systématiquement souhaités par le consommateur, et les déchets liés à ces échantillons et à leur emballage.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La Convention citoyenne proposait de compléter l’article L 121-7 du code de la consommation d’un 8° prévoyant que la fourniture à un consommateur sans demande expresse de sa part un échantillon de produit dans le but de lui vendre ce produit sauf si cet échantillon n’est contenu dans aucun emballage ou s’il suffit au consommateur d’apporter lui-même le contenant nécessaire au recueil dudit échantillon soit considérée comme une pratique commerciale agressive au sens de l'article L. 121-6 du code de la consommation.
3.2. OPTION RETENUE
L’esprit de la rédaction proposée par la CCC a été repris, mais il a été jugé nécessaire d’apporter une clarification sur la question des contenants pouvant être apportés par le consommateur.
La mesure envisagée prévoit d’interdire le fait « de fournir à un consommateur sans demande expresse de sa part un échantillon de produit dans le but de lui vendre ce produit. »
Dans le cas d’une remise d’échantillon sur demande expresse, et si cela est matériellement possible, il est également prévu que soit proposé au consommateur de fournir lui-même le contenant nécessaire au recueil dudit échantillon dans le respect de la réglementation applicable aux produits concernés.
En effet, dans le cas où le consommateur fournira son propre contenant, il y aura nécessairement une demande de sa part. La précision « ou s’il suffit au consommateur d’apporter lui-même le contenant nécessaire au recueil dudit échantillon. » est donc superflue, car s’il fournit le contenant, c’est qu’il sollicite la remise de l’échantillon, et alors celle-ci est de toute façon permise, l’interdiction ne portant que sur la remise d’échantillon sans demande expresse.
Une entrée en vigueur au plus tard le 1er juillet 2022 est envisagée.
Il convient par ailleurs de rappeler que la règlementation des produits peut imposer des conditions sur le contenant (exemple : matériaux au contact des denrées alimentaires, ou étude de l’interaction contenant-contenu par la personne responsable et mention dans le dossier d’évaluation du produit, pour les produits cosmétiques). Le consommateur ne peut donc pas fournir un contenant inadapté au recueil ou à la conservation du produit.
Sur le plan juridique, la mesure proposée par la CCC, qui crée une nouvelle catégorie de « pratiques commerciales agressives » n’est pas conforme aux dispositions de la directive 2005/29/CE du 11 mai 2005 relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs, qui fixe une liste exhaustive de pratiques commerciales agressives (dans son annexe I). En adoptant cette disposition, les autorités françaises s’exposent à une procédure en manquement de la Commission européenne et son application pourrait être remise en cause par la CJUE.
Le risque est écarté en introduisant cette mesure dans le code de l’environnement et en ne qualifiant pas la remise d’échantillon non sollicités de pratique commerciale agressive ce qui apparaît de surcroît disproportionné au vu du type de pratiques que cette notion recouvre.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La mesure envisagée modifie l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Sur le plan juridique, cette disposition, qui interdit une pratique commerciale génératrice de déchets s’inscrit dans « le pacte vert pour l’Europe » proposé par la Commission européenne et plus précisément dans son plan d’action destiné à promouvoir l’utilisation efficace des ressources en passant à une économie propre et circulaire et à restaurer la biodiversité et réduire la pollution.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
D’un point de vue économique, l’impact de cette mesure est difficilement quantifiable. D’après la consultation de plusieurs sites Internet spécialisés dans la remise d’échantillons gratuits, il semble que cette pratique concerne principalement les produits alimentaires, les produits cosmétiques, les produits d’hygiène notamment pour bébé et les produits ménagers, notamment lessiviels, et plus marginalement d’autres produits (publications, ampoules électriques…).
Aucune donnée économique n’est disponible sur l’impact de la pratique des remises d’échantillons gratuits – qu’elle soit réalisée en magasin sans demande du consommateur, liée à l’achat d’un autre produit, ou sur demande, en magasin ou en ligne.
On peut penser que la non-fabrication d’échantillons constitue une économie pour les entreprises (conditionnements spécifiques, logistique dédiée…). A contrario, la non distribution d’échantillons systématique aux consommateurs pourrait diminuer l’impact promotionnel, dans la mesure où certains de ces produits peuvent être considérés comme des « biens d’expérience » pour lesquels ce n’est qu’après les avoir consommés que l’on peut déterminer la valeur que l'on associe à ces biens.
Cependant, les clients intéressés pour tester un produit sous forme d’échantillon pourront toujours en recevoir, la mesure vise à éviter le gaspillage via la distribution d’échantillons à des clients de toute façon non intéressés.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Du fait de la création d’une nouvelle mesure d’encadrement des pratiques commerciales des professionnels, cette mesure implique la mise en place de contrôles afin de s’assurer de son effectivité. Le contrôle de la mesure envisagée nécessitera donc un engagement supplémentaire pour les services d’enquête de la DGCCRF.
4.4. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Les consommateurs souhaitant recevoir des échantillons pourront continuer à les recevoir s’ils en expriment la demande. Il sera toujours possible pour les consommateurs de recevoir des échantillons emballés s’ils ne fournissent pas leur propre contenant. L’impact sur les particuliers sera donc négligeable.
4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La mesure permettra la réduction des déchets liés aux emballages et aux produits non consommés, ainsi que l’impact environnemental lié à la fabrication des conditionnements spécifiques associés.
Cette mesure s’inscrit en outre dans le cadre de l’orientation « CIT 2 » de la stratégie nationale bas carbone « Accompagner les citoyens dans leur propre transition bas-carbone » ainsi que de l’orientation D1 « Inciter l’ensemble des acteurs à une réduction de leurs déchets ». Elle n’induit pas d’impact environnemental directement quantifiable, mais contribuera à l’atteinte des objectifs nationaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour le secteur des déchets, dont les émissions annuelles doivent baisser d’environ 37% entre 2015 et 2030, mais aussi en favorisant la sensibilisation des citoyens aux enjeux de la transition verte.
4.6. MODALITÉS D’APPLICATION
4.6.1. Application dans le temps
La mesure prévoit une entrée en vigueur au plus tard le 1er juillet 2022 4.6.2. Application dans l’espace
La disposition s’applique :
- en France métropolitaine ;
- de plein droit dans les départements de La Réunion, Guadeloupe, Martinique, Guyane, Mayotte (collectivités territoriales de l’article 73 de la Constitution) ;
- de plein droit à Saint Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon (collectivités territoriales de l’article 74 de la Constitution) ;
- à Clipperton.
Elle n’est en revanche pas applicable à Saint Barthélémy, en Polynésie française (collectivités territoriales de l’article 74 de la Constitution), en Nouvelle-Calédonie et dans les TAAF, hors Clipperton (collectivités à statut propre).
CHAPITRE III – ACCÉLÉRER LE DÉVELOPPEMENT DE LA
VENTE EN VRAC ET DE LA CONSIGNE DU VERRE
Article 11 – Développement du vrac – Mesure C3.1
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La Convention citoyenne pour le climat a formulé la proposition (C.3.1) de mettre en place progressivement une obligation de l’implantation du vrac dans tous les magasins.
Cette proposition s’inscrit dans la lignée des dispositions de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (AGEC) qui a introduit dans le code de la consommation un nouveau chapitre relatif aux pratiques commerciales encouragées dont la section unique est consacrée à la vente de produits sans emballages. Une définition de la vente en vrac figure donc désormais à l’article L. 120-1 du code de la consommation. Quant à l’article L. 120-2 du même code, il encadre la possibilité laissée au consommateur de venir avec son propre contenant.
La vente en vrac jouit d’une notoriété grandissante chez les consommateurs, notamment du fait de l’impact environnemental jugé positif de ce mode de consommation. Ce phénomène reflète la volonté d’une partie des consommateurs de consommer des produits moins emballés dans un souci de réduction des déchets mais aussi le plus souvent moins transformés.
Selon le Credoc (Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie) 47% des Français ont ainsi acheté au moins une fois en 2018 des produits alimentaires en vrac, contre 32% en 198114. L’institut d’analyse Nielsen a quant à lui observé, dans une étude réalisée en décembre 2018 et publiée en avril 2019, que 37% des consommateurs sondés déclaraient acheter des produits en vrac (hors fruits et légumes frais). L’étude précise que les marchandises vendues en vrac se diversifient. 58% des acheteurs de vrac disent se fournir en fruits oléagineux (noix, amandes, noisettes...) et 47% achètent les fruits secs en vrac. Si les légumineuses (lentilles, pois chiches,) sont également couramment achetées ainsi (32%) d’autres marchandises, comme le sucre et la farine (10% chacun), sont moins régulièrement achetées
14 Credoc, Consommation et modes de vie n° 303, mars 2019
sous cette forme. Une étude menée par l’institut Nielsen courant 202015 a constaté que, début 2020, 40% des consommateurs déclaraient acheter en vrac. Si cette part a décru au cours du confinement du printemps, cela résulte, pour 42% des personnes interrogées, principalement de la fermeture des rayons liée à la mise en place des mesures d’hygiène. 61% des français souhaitent que leurs magasins développent leur offre en vrac, notamment au rayon épicerie.
La clientèle du vrac a, selon l’institut d’analyse Nielsen, plutôt moins de 35 ans et se montre généralement soucieuse des sujets liés à l’environnement et au développement durable. Elle se tourne vers des produits bios, équitables et locaux en plus grande quantité que la moyenne des consommateurs et fait une lecture attentive des informations présentes sur les emballages, tout en étant sensible à leur réduction. La demande croissante de produits en vrac est alimentée par le développement d’une offre de plus en plus diversifiée de la part des grandes et moyennes surfaces, des magasins spécialisés, des opérateurs de la vente en ligne ou encore à travers des initiatives plus originales telles que des épiceries vrac ambulantes. Les marques nationales de produits d’épicerie (céréales), de produits frais (fromages, yaourts) mais aussi de produits pour enfants, de produits de beauté (gels douche, shampoings) de produits d’entretien (lessives, produits vaisselle) ou encore des acteurs du luxe (parfums) développent également leur offre en vrac, que ce soit dans les grandes et moyennes surfaces ou les épiceries spécialisées16 .
Dès lors que la vente en vrac dispose désormais d’une existence juridique et que l’intérêt des consommateurs pour ce mode de vente est croissant, le Gouvernement juge nécessaire d’inciter et d’accompagner le développement à grande échelle de l’offre de vrac. La définition d’une trajectoire de long terme participe à l’objectif de réduction des emballages et des émissions de gaz à effet de serre qu’ils génèrent porté par la Convention pour le climat.
Par ailleurs, le plan de relance, présenté le 3 septembre 2020, prévoit, à travers la mesure « investissement dans le réemploi et le recyclage », des aides financières qui contribueront au développement de la vente en vrac. Ces aides devraient notamment favoriser l’accompagnement des entreprises dans la recherche de solutions alternatives aux emballages plastiques à usage unique (investissement dans la recherche et développement), l’industrialisation de solutions d’emballages réemployables, y compris à travers le développement d’infrastructures logistiques et d’outils de lavage, et à l’acquisition des équipements alternatifs à l’utilisation de plastiques notamment à usage unique ou à leur adaptation (équipements de lavage, matériels de conditionnement, adaptation de l’outil de production). Ces mesures seront financées par le fonds « Economie circulaire » de l’ADEME,
15 https://www.nielsen.com/fr/fr/insights/article/2020/le-vrac-resiste-a-la-crise-sanitaire/ 16 https://www.lsa-conso.fr/les-grandes-marques-repondent-a-l-appel-du-vrac,369273
qui sera abondé de 226 M€ supplémentaires en 2021 et 2022, sous le pilotage du ministère de la Transition écologique17
.
1.2. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Il n’existe pas de règlementation harmonisée au niveau européen en ce qui concerne la vente en vrac dans les commerces de détail. La France, en accompagnant le développement de l’offre de vrac aura donc un rôle précurseur dans le domaine, d’autant que la mise en place d’une obligation de vrac, dont l’objectif est la réduction des emballages et des déchets qu’ils génèrent, s’inscrit dans la perspective du Green deal, la feuille de route pour rendre l’économie de l’Union européenne plus durable.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Il est nécessaire de consacrer au niveau législatif l’objectif programmatique à partir duquel le gouvernement conduira une action en vue du développement de la vente en vrac.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Cette mesure s’inscrit dans l’objectif C3 - Limiter le suremballage et l'utilisation du plastique à usage unique en développant le vrac et les consignes dans les lieux de distribution de la Convention citoyenne sur le climat. Elle vise à diminuer les emballages à usage unique au stade de la distribution.
Les habitudes de consommation quotidiennes sont fortement génératrices de déchets liés en partie aux emballages, notamment ceux à usage unique. Si le recyclage est une solution qui ne doit pas être écartée, notamment via les mécanismes mis en place par la loi AGEC, les membres de la Convention pour le climat considèrent que la priorité doit être donnée à la limitation des emballages, le recyclage ne devant être utilisé qu’en ultime recours. Les emballages représentent en effet 36% des déchets solides dans les villes européennes.
Si la vente en vrac tend à se développer fortement en France (+ 41 % par an selon Réseau vrac, 40 % des français déclarant désormais acheter en vrac, en hausse de trois points sur un an, selon
17 https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/plan-de-relance/annexe-fiche-mesures.pdf
le cabinet Nielsen)18, elle reste une modalité de consommation minoritaire (environ 0,75 % des parts de marché hors produits frais selon Réseau vrac), du fait du manque d’offre ainsi que des prix proposés, régulièrement plus chers que les produits emballés. Ainsi, si environ un quart des français affirme avoir déjà acheté en vrac des produits comme des fruits et légumes secs, des graines, du riz, des pâtes ou d’autres céréales, ce pourcentage est de l’ordre de 10% ou moins pour les boissons, les produits cosmétiques, d’hygiène et ménagers.
L’association Réseau vrac note une tendance à la croissance des parts de marché des produits vrac dans le marché des produits de grande consommation (HT, hors frais) :
- 2017 : 0,3% ;
- 2019 : 0,75% ;
- 2020 : 0,80% ;
Celles-ci pourraient s’élever, en cas de soutien des pouvoirs publics (notamment à travers des mesures d’accompagnement et d’incitation), à :
- 2022 : 3%
- 2025 : 5%
- 2030 : 15% (en cas de soutien public)
Si la dynamique est réelle, le marché du vrac reste minoritaire dans le marché des produits de grande consommation. Un objectif politique dans la loi permettra de soutenir son développement19
.
La définition de la vente en vrac introduite à l’article L. 120-1 du code de la consommation (loi AGEC) constitue une première étape dans l’accompagnement du développement de ce type de vente. La fixation d’un objectif de 20% de l’offre de vente dédiée au vrac, à l’horizon 2030, dans les commerces de détail de plus de 400m² se traduira par un impact réel sur la modification des habitudes de consommation via l’augmentation des surfaces de ventes dédiées. Pour la « surface de vente », le Gouvernement l’entend comme les surfaces visibles20 par le consommateur, soit les rayons et les allées de passage, qui sont « des lieux accessibles au public et directement liés à la vente »
21
.
18 https://www.nielsen.com/fr/fr/insights/article/2020/le-vrac-resiste-a-la-crise-sanitaire/ 19 Chiffres : Réseau vrac
20 Définition INSEE : « Espace couvert ou non couvert affecté à la circulation de la clientèle pour effectuer ses achats, espace affecté à l'exposition des marchandises proposées à la vente et à leur paiement, espace affecté à la circulation du personnel pour présenter les marchandises à la vente (hors réserves, laboratoires et surfaces de vente de carburants).
Ne sont pas compris les réserves, les cours, les entrepôts, ainsi que toutes les zones inaccessibles au public, les parkings, etc.
Sont exclues les surfaces correspondant à des formes de vente non sédentaires, en stand ou par correspondance. »
21 CE, 06 juin 2018, 405608
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
A l’issue de ses travaux, la Convention citoyenne pour le climat avait formulé la proposition suivante :
« L’offre de produits secs et liquides vendus en vrac devra représenter :
- En 2023, 25 % de l’offre proposée par les centrales d’achat et de celle mise à la disposition des consommateurs par les commerces de vente au détail d’une superficie de plus de 300 m² ;
- En 2025, 35 % des mêmes offres ;
- En 2030, 50 % des mêmes offres. »
Le comité légistique mis en place dans le cadre de la Convention citoyenne pour le climat avait cependant souligné les diverses limites de cette proposition :
- Celle-ci s’imposait au producteur, ce qui pose un problème d’équité dans la mesure où ceux-ci ne sont pas tous établis sur le territoire français, ou ne réalisent pas systématiquement le conditionnement ;
- Les dates fixées revêtent un caractère irréaliste lorsqu’il est tenu compte du délai d’adoption de la mesure et du délai d’adaptation de l’offre, ce qui constituerait un frein à la mise en œuvre ;
- L’utilité juridique de décliner l’obligation aux producteurs et centrales d’achat n’est pas démontrée ; la fixation de l’obligation de résultat étant suffisante pour que l’objectif soit atteint.
3.2. OPTION RETENUE
La disposition est de nature programmatique. Elle prévoit que le gouvernement mènera des actions afin que soit atteint, globalement, un objectif de 20% de la surface de vente consacrée à la vente en vrac soit fixé au 1er janvier 2030 dans les commerces de vente au détail dont la surface est supérieure à 400 m2
.
L’objectif de 20% et l’horizon temporel de 2030 ont été définis à la lumière de la concertation menée avec les professionnels. Il s’est agi de façon pragmatique de concilier la volonté de fixer un objectif ambitieux, en cohérence avec la proposition formulée par la convention citoyenne sur le climat, pour le développement du vrac, et la prise en compte réaliste du potentiel réel de
croissance de cette forme de vente, en l’état actuel de l’expertise technique quant à sa faisabilité pour les différentes catégories de produits, et du savoir-faire des professionnels en la matière.
Concrètement, ces deux paramètres sont objectivés :
- pour l’objectif de 20% par l’évaluation, telle qu’elle résulte de la concertation, de ce que peuvent représenter globalement, en termes de surface de vente, les produits pour lesquels la vente en vrac est envisageable dans un horizon prévisible de moyen terme ;
- pour l’horizon 2030, par l’évaluation du temps qui sera nécessaire aux professionnels concernés pour faire évoluer leurs process à tous les stades de la chaîne économique en vue de développer la vente en vrac, dans de bonnes conditions, c’est-à-dire sans bouleversement de leurs conditions d’activité qui pourrait leur être préjudiciable économiquement.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Aucune codification n’est prévue.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne S’agissant d’une règle technique qui pourrait avoir un impact potentiel sur le commerce intracommunautaire, cette mesure devra, au titre de la directive 2015/1535, être notifiée à la Commission européenne.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
La mesure porte sur les établissements dont la surface de vente est supérieure ou égale à 400m², c’est-à-dire les supermarchés (surface de vente comprise entre 400 et 2500 m²) et les hypermarchés (surface de vente supérieure à 2500 m²). Si ceux-ci représentent 1% des commerces de détail alimentaire spécialisés22 et 35% des commerces alimentaires non
22 Y compris artisanat commercial (boulangerie, boucherie, maraîcher, chocolatier, etc.)
spécialisés23, ils bénéficient d’un poids économique considérable par rapport à la majorité des points de vente.
Les chiffres d’affaires générés par les commerces de détail alimentaires spécialisés sont de :
- 350 000 € pour les commerces dont la surface de vente est inférieure à 400m² ;
- contre 2 500 000 € pour ceux dont la surface de vente est supérieure à 400m².
Pour ce qui est des commerces alimentaires non spécialisés, les chiffres d’affaires générés sont de :
- 540 000 € pour ceux dont la surface de vente est inférieure à 400 m², - 4 150 000 € pour ceux dont elle se situe entre 400 et 1 000m² et - 62 700 000 € pour ceux dont elle est supérieure à 5 000m²24 .
Au total, les supermarchés et hypermarchés représentent 64% des parts de marché du commerce de détail des produits alimentaires25
.
Par ailleurs, en moyenne, la surface de vente des commerces de détail alimentaires spécialisés de moins de 400 m² est de 70 m². Elle est de 120 m² pour les commerces de détail alimentaires non spécialisés. Le fait de porter de 300 à 400 m² la surface de vente minimale devrait donc avoir un impact très limité sur le nombre d’opérateurs concernés par cette mesure puisque la surface moyenne de ces commerces, qu’ils soient spécialisés ou non, est en tout état de cause nettement inférieur à 300 m².
Par ailleurs, dans un contexte économique tendu, la mesure proposée visera des opérateurs dont la taille économique doit leur permettre plus aisément d’absorber les éventuels surcoûts liés aux adaptations nécessaires de leurs infrastructures commerciales.
En tout état de cause, la mise en place de l’obligation de vrac nécessite une refonte en profondeur des outils de production, de la chaîne logistique (adaptation du transport, adaptation du stockage, et des espaces de vente). En effet, aucune de ces étapes n’est, à ce jour, adaptée pour absorber de tels volumes de produits destinés à être présentés en en vrac. Elle nécessitera donc, de la part des opérateurs, des investissements importants en recherche et développement (R&D) afin de garantir la bonne conservation des produits pour lesquels la vente en vrac n’est, pour le moment, pas pratiquée et, le cas échéant, développer des solutions techniques.
23 Supérette, supermarché, hypermarché, etc.
24 Source : INSEE
25 Source : INSEE
4.3. IMPACTS SOCIAUX
Le développement de la vente en vrac fait figure de solution essentielle pour accompagner le changement des habitudes de consommation vers une plus grande prise en compte de la limitation des déchets dans une optique de réduction des émissions de gaz à effet de serre issus des emballages. Au-delà des problématiques liées à la réduction des emballages, l’acte d’achat en vrac participe, dans la mesure où le consommateur choisit la juste quantité, à la réduction du gaspillage alimentaire.
4.4. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
La mise en œuvre de l’obligation de vrac nécessite, pour être efficace, d’emporter l’adhésion des consommateurs pour lesquels l’hygiène des rayons et le manque d’informations lié à l’absence de préemballage constituent des freins majeurs à leur acte d’achat26 .
Le coût de la mise en œuvre pour les professionnels de ces mesures peut se traduire par une hausse des prix des produits vendus aux consommateurs. Par ailleurs, elle est susceptible d’abaisser le niveau de sécurité des produits, l’emballage ayant aussi pour fonction de conserver, de protéger de l’environnement, d’éviter des mésusages, d’informer le consommateur.
En revanche, le développement de la vente en vrac devrait permettre aux consommateurs d’acheter dans des quantités égales à ses besoins, représentant ainsi un gain économique pour ce dernier.
4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
L’objectif de la mesure proposée par la Convention citoyenne pour le climat est la réduction des emballages. Cependant, il n’est pas établi que la généralisation du vrac permettra de faire disparaître les emballages. En effet, les produits proposés « en vrac » au consommateur final auront également été conditionnés dans différents types d’emballages tout au long de la chaîne logistique27. Par ailleurs, la vente en vrac est susceptible d’augmenter le gaspillage du fait d’une moins bonne conservation en magasin.
26 http://www.conseil-emballage.org/wp-content/uploads/2014/01/111_0.pdf 27 Note du Conseil national de l’emballage du 20 juin 2020
Pour autant, dans la mesure où le principe de la vente en vrac repose sur la réduction des emballages primaires, cela conduit à une diminution du poids des emballages, pouvant aller jusqu’à 30%28
. Celle-ci permettra ainsi une réduction de la consommation d’énergie et de ressource ainsi que des émissions de gaz à effet de serre associés à la production des emballages et à leur valorisation en fin de vie.
Cette mesure concourt aux orientations D-2 (inciter les producteurs à prévenir la production de déchets dès la phase de conception du produit), et I -2 (donner un cadre incitant à la maîtrise de la demande en énergie et en matières, en privilégiant les énergies décarbonnées et l'économie circulaire) de la SNBC. En faisant l'hypothèse d'une baisse de la production de 10% [5-15%] des emballages en plastique du fait de cette mesure (ceux-ci représentant environ 45% de la production totale de plastique), non substituée par une production d'autres types d'emballages, la quantité de plastique consommée baisserait de 220kt, permettant d'éviter en ACV l'émission de l’ordre de 0,52MtCO2/an [0,26 ; 0,78] (facteur d'émission 2,35 tCO2e/t plastique, base carbone ADEME).En tout état de cause, ces éléments seront pris en compte dans la définition des objectifs détaillés par voie réglementaire.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Cette mesure est issue de la Convention citoyenne pour le climat.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure entrera en vigueur au lendemain de la publication de la loi.
28 https://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/86337_etude-vrac-12-2012.pdf
5.2.2. Application dans l’espace
La disposition s’applique :
- en France métropolitaine ;
- de plein droit dans les départements de La Réunion, Guadeloupe, Martinique, Guyane, Mayotte (collectivités territoriales de l’article 73 de la Constitution) ;
- de plein droit à Saint Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon (collectivités territoriales de l’article 74 de la Constitution) ;
- à Clipperton.
Elle n’est en revanche pas applicable à Saint Barthélémy, en Polynésie française (collectivités territoriales de l’article 74 de la Constitution), en Nouvelle-Calédonie et dans les TAAF, hors Clipperton (collectivités à statut propre).
Article 12 – Consigne pour le verre – Mesure C3.2
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La consigne désigne tout système de collecte des emballages en vue d’un réemploi, d’une réutilisation ou d’un recyclage, dans lequel le consommateur perçoit, lorsqu’il rapporte un emballage, une somme d’argent équivalente au montant supplémentaire qu’il a payé au moment de l’achat d’un produit contenu dans un emballage consigné ou une gratification.
Historiquement, déjà pratiquée en France pour les emballages de boissons en verre réemployables, la consigne a progressivement disparu dans le circuit des emballages ménagers, compte-tenu des évolutions de pratiques de conditionnement (développement des bouteilles en plastiques et de briques en carton), de distribution et de consommation (développement de l’usage unique).
La consigne subsiste néanmoins dans certains circuits professionnels ou à dimension locale, principalement dans le secteur des emballages industriels et commerciaux (pour les palettes, caisses, fûts…) et dans celui des cafés, hôtels et restaurants pour les bouteilles en verre et les fûts, dont le fonctionnement est d’ailleurs encadré par des dispositions législatives et réglementaires spécifiques (cf. infra). Concernant la vente des professionnels aux particuliers, elle se maintient dans plusieurs territoires de la région Grand-Est notamment (en Alsace pour la bière, par exemple) ou à l’initiative de certains producteurs à une échelle locale, sans qu’il n’y ait d’obligation réglementaire.
Les politiques en matière de prévention et de gestion des déchets ont jusqu’à présent orienté leurs actions en matière de promotion du développement de la consigne à travers des dispositifs incitatifs et des travaux d’évaluation sur l’efficacité des dispositifs de consigne. Le programme national de prévention des déchets 2014-202029 comprend ainsi des actions favorisant le développement du système d’emballages consignés, ciblant l’identification des produits faisant actuellement l’objet de consigne en vue du réemploi, la capitalisation d’informations sur la pertinence du dispositif et le soutiens des actions volontaires en la matière.
Dans le secteur professionnel des cafés hôtels et restaurants, la consigne des emballages a été inscrite dans la loi du 13 janvier 1938 tendant à rendre obligatoire la consignation des emballages des eaux gazeuses par les brasseries. Cette mesure obligatoire a été abrogée par la
29 Disponible ici : http://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/Programme_national_prevention_dechets _2014-2020.pdf.
loi n° 89-421 du 23 juin 1989 relative à l'information et à la protection des consommateurs ainsi qu'à diverses pratiques commerciales. Cette dernière a cependant maintenu, en son article 7, pour les dispositifs de consigne volontaires dans le secteur des cafés hôtels restaurant30, les principes relatifs à la consignation et déconsignation des emballages entre professionnels. Il s’agit notamment de l’application d’un tarif unique de consignation pour un même type d'emballage et l’établissement d’une liste d’emballages autorisés par la « commission de la consignation ».
La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) prévoit des dispositions favorisant les dispositifs de réutilisation d’emballages. Dans son article 72, la LTECV prévoit l’intégration, dans les cahiers des charges des éco-organismes des filières à responsabilité élargie des producteurs, des objectifs concernant la contribution de ces éco-organismes à la mise en place de dispositifs de consigne pour réemploi et recyclage.
L'article 70 de cette même loi prévoit également la possibilité de lancer des expérimentations volontaires sur le développement de dispositifs de consigne pour réemploi « afin de favoriser la conception écologique des produits manufacturés et d'optimiser le cycle de seconde vie des produits ». Dans ce cadre, l’ADEME a conduit jusqu’en 2016 une opération de suivi et d’évaluation d’expérimentations de dispositifs de consigne pour réemploi d’emballages ménagers de boissons afin de déterminer les conditions dans lesquelles la consigne peut être pertinente, en évaluant les impacts environnementaux et socio-économiques.
Des appels à manifestation d’intérêt ont également été lancés début 2019 par le ministère de la transition écologique en lien avec l’ADEME et l’éco-organisme agréé CITEO sur la filière des emballages ménagers.
La loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire a par ailleurs introduit à travers son article 66 (créant l’article L. 541-10-11 du code de l’environnement) de nouvelles mesures relatives à la mise en place à partir de 2023 d’un ou plusieurs dispositifs de consigne pour recyclage et pour réemploi des bouteilles en plastique en fonction de bilans de collecte réalisés par l’Agence de la transition écologique (ADEME).
Ce même article prévoit également que pour l’ensemble des produits des dispositifs de consigne à l’échelle nationale peuvent être mis en place pour atteindre les objectifs nationaux ou européens de prévention ou de gestion des déchets, sous réserve que le bilan environnemental global de ces dispositifs soit positif. A l’échelle régionale, il prévoit enfin que des dispositifs de consigne peuvent être mis en place, sous réserve qu’au moins 90 % des collectivités et de leurs groupements exerçant la compétence de collecte et de traitement des déchets, représentant
30 Emballages et consigne : Panorama des systèmes de réemploi – avril 2016 ; Conseil National de l’Emballage – https://conseil-emballage.org/wp-content/uploads/2016/04/Emballages-et-Consigne_Fr.pdf.
plus des deux tiers de la population régionale, en font la demande et que le Conseil régional, chargé de la planification régionale de la prévention et de la gestion des déchets, émette un avis favorable.
Enfin, la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives révisée en 201831 considère que les États membres devraient favoriser les modèles commerciaux de production et de consommation qui promeuvent le réemploi, comme les systèmes de consigne et de retour. Elle fixe également l’objectif minimal de 55 % du volume des déchets municipaux faisant l’objet d’une préparation en vue du réemploi du recyclage d’ici 2025, et 65 % d’ici 2030. Le modèle de la consigne apparaît comme un moyen possible pour atteindre les différents objectifs européens et nationaux.
L’article 6 de la directive du Parlement européen et du Conseil relative aux emballages et déchets d’emballages prévoit en outre une obligation pour les États membres d’atteindre les objectifs suivants :
- Taux de recyclage de l’ensemble des emballages, tous emballages confondus :
o 65% en 2025 ;
o 70% en 2030.
- Taux de recyclage pour les déchets d’emballages en verre :
o 70% en 2025 ;
o 75% en 2030.
La consigne est un dispositif plébiscité par le public comme l’ont révélé la consultation du public relative à la feuille de route pour l’économie circulaire en 2018 puis le Grand débat national en 2019. Les dispositifs de consigne contribuent à réduire le dépôt sauvage de déchets et à encourager le recyclage. Ils ont ainsi déjà permis à plusieurs pays européens d’enregistrer des taux de collecte élevés pour les récipients de boisson. Le coût annuel brut (hors recettes liées à la revente de la matière) est de l’ordre de 4 centimes par emballage consigné. Le montant de la consigne étant restitué au consommateur lors du retour du produit, l’impact financier direct sur les particuliers est en principe nul, sauf pour les consommateurs ne ramenant pas les emballages consignés. L’impact pour les collectivités est quant à lui compensé par les obligations de couverture des coûts de collecte séparée et de traitement des emballages prévues par la loi anti-gaspillage de février 2020 dans le cadre du principe de responsabilité élargie des producteurs (REP).
31
Directive (UE) 2018/851 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets.
Il est également nécessaire de souligner la situation particulière à laquelle sont confrontés les territoires régis par l’article 73 de la Constitution qui, en raison de l'éloignement, l'insularité et la maturité des dispositifs de collecte et de traitement des déchets, sont dans une situation différentes des collectivités de métropole.
En effet, comme l’illustre le tableau ci-dessous, les performances de la filière emballages actuelle s’avère trois fois inférieures à celles constatées sur le territoire métropolitain.
Quantités d’emballages collectées en kg/an/hab.
France métropolitaine Outre-mer
Emballages légers et papiers 47,1 19,5
Emballages en verre 29,6 9,4
Tout emballage 76,7 28,9
A l’initiative des collectivités territoriales de Guadeloupe, un dispositif d’expérimentation est en cours de mise en place pour les contenants de boisson, en lien avec Citéo, éco-organisme agréé pour la gestion des déchets d’emballages ménagers. Son déploiement est prévu de juillet 2021 à décembre 2022, les travaux de concertation visant à définir le cadre exact de la consigne étant en cours.
Enfin, conformément à l’article 66 de la loi n°2020-105 du 10 Février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, des études ont été lancées par l’Ademe afin d’évaluer les impacts technico-économiques, budgétaires et environnementaux d’un dispositif de consigne pour réemploi et recyclage comparés aux impacts d’autres modalités de collecte.
Ces études ont fait l’objet de travaux de concertation avec les acteurs et ont donné lieu à un premier rapport fin septembre. Les travaux se poursuivent et doivent permettre de disposer avant la fin de l’année de résultats de modélisations approfondis entre plusieurs scénarios de déploiement de systèmes de consignes plus ou moins ambitieux, comparés aux performances et impacts d’un renforcement de la collecte sélective des contenants de boissons. Ils permettront également d’identifier les questions à approfondir en l’état actuel des connaissances, et dans l’optique de rassembler tous les éléments nécessaires à la prise de décision sur des dispositifs de consigne à venir.
1.2. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Un certain nombre de pays européens disposent d’une longue tradition dans l’usage de la consigne et se sont dotés de réglementations spécifiques imposant et encadrant les systèmes de consigne. Des systèmes de consigne pour réutilisation et pour recyclage sont ainsi obligatoires
pour certains types de boissons aux Pays-Bas, au Danemark et en Suède. La signature d’accords volontaires entre les producteurs pour la mise en place d'un système de consigne a été privilégiée dans certains pays (Autriche, Suède et Allemagne pour le verre)32 .
En 2003, l’Allemagne a instauré un système de consigne obligatoire des emballages de boissons non réutilisables. Tous les emballages non réutilisables comme les canettes, bouteilles de bière, bouteilles d’eau minérale et de boissons pétillantes sont concernés. Ces dispositifs ont permis d’atteindre des taux de collecte sélective des emballages de l’ordre de 90 %.
Au niveau international, la province de Québec au Canada dispose d’un système de consignation encadré par une loi, un règlement et une entente et qui s’applique aux contenants à remplissage unique de boissons gazeuses et de bière (loi sur la vente et la distribution de bière et de boissons gazeuses dans des contenants à remplissage unique et du Règlement sur les permis de distribution de bière et de boissons gazeuses).
Concernant la consigne pour réemploi du verre, le dispositif a été déployé en Allemagne, Danemark, Finlande, Lituanie, Slovaquie, Suède, sur des périmètres différents. Le taux de retour moyen en Europe sur ce type de consigne se situe autour de 98%.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Des initiatives voient, aujourd’hui, le jour à une échelle locale de distribution et artisanale, portées par la demande des consommateurs vers des produits locaux ou la vente en vrac.
Toutefois la consigne à l’échelle nationale est quasi inexistante33 en ce qui concerne les produits utilisés par les ménages. Les retours d’expérience partagés par la Belgique34 montrent que le développement de système de consigne est limité par l’échelle territoriale sur laquelle il est mis en œuvre. A titre d’exemple, la gestion des produits identiques à ceux consignés sur un territoire donné mais achetés dans un territoire limitrophe ne participant pas au dispositif est source de complexité pour l’ensemble des parties prenantes au dispositif de consigne. Elle nécessite un mécanisme plus complexe, capable de distinguer parmi des produits identiques ceux qui sont consignés de ceux qui ne le sont pas. Elle nécessite également une sensibilisation
32 ADEME, Évaluation des résultats de la réutilisation et du recyclage des emballages en Europe, 2009.
33 Il existe quelques dispositifs similaires à la consigne (la location longue durée) sur des produits spécifiques, tels que les batteries des véhicules électriques.
34 Note des autorités Belges au Conseil Européen du 16 décembre 2015 (Réf 15008/15).
plus forte des citoyens afin de leur expliquer les subtilités induites par les limites territoriales du dispositif de consigne.
Le retour de la consigne pour certains types d’emballages est une mesure plébiscitée par un grand nombre de citoyens, comme l’en atteste les nombreuses contributions recueillies sur le sujet lors des consultations menées lors de la feuille de route pour l’économie circulaire.
Aussi, il est nécessaire de pouvoir rendre la consigne obligatoire à l’échelle du territoire national métropolitain sur certains produits utilisés par les ménages lorsque les objectifs de collecte fixés par la loi ou l’Union européenne l’imposent. Cette mesure doit fournir un cadre harmonisé et créer les conditions adaptées au bon développement des systèmes de consignes. Il s’agit notamment de définir les principes régissant son fonctionnement (type de produit concerné par la consigne, modalités de gestion, déploiement sur le territoire national, montant de la consigne) et d’impliquer l’ensemble des distributeurs d’un produit faisant l’objet d’une consigne.
1.1. OBJECTIFS POURSUIVIS
Cette mesure vise à créer les conditions d’un développement au niveau national des systèmes de consigne lorsque le déploiement de ce dispositif est rendu nécessaire pour parvenir aux objectifs de collecte fixés par la loi ou par le droit de l’Union Européenne. En particulier, des systèmes de consigne ciblés peuvent contribuer à réduire le dépôt sauvage de déchets et à encourager le recyclage. Ils ont déjà permis à plusieurs pays d’enregistrer des taux de collecte élevés pour les récipients de boissons (Allemagne, Danemark, Finlande, Pays-Bas)35 .
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
3.1.1. Mise en place d’un système de consigne aux seules grandes surfaces Dans le cadre des travaux de la Convention Citoyenne pour le Climat a été envisagée la mise en place d’un système de consigne uniquement pour les grandes surfaces. Le comité légistique mise en place dans le cadre de la Convention a cependant exclu cette option car :
35 Commission européenne, communication de la commission au parlement européen, au conseil, au comité économique et social européen et au comité des régions, Une stratégie européenne sur les matières plastiques dans une économie circulaire, 2018.
- La mise en place d’une consigne suppose une chaîne qui implique tous les acteurs, depuis les producteurs jusqu’aux vendeur final, et pas seulement les grandes surfaces ;
- Le verre et les emballages des produits destinés aux ménages relèvent déjà d’un régime de responsabilité élargie des producteurs, qu’ils soient ou non vendu par les grandes surfaces ;
- Les producteurs ont déjà une responsabilité sur l’ensemble du cycle de vie des produits, depuis leur conception jusqu’au traitement de leurs déchets, qu’ils soient ou non vendu par les grandes surfaces ;
- Il n’est pas pertinent d’imposer la mise en place d’un système de consigne aux seules grandes surfaces ni d’en imposer la gestion aux intercommunalités sans possibilité de délégation.
3.1.2. Mise en place d’une taxe pour les emballages non standardisés Dans le cadre des travaux de la Convention Citoyenne pour le Climat a été envisagé la mise en place d’une taxe de 30 % du prix net sur les contenants non-standardisés afin d’harmoniser les contenants consignés.
Le comité légistique mise en place dans le cadre de la Convention a cependant exclu cette option car celle-ci serait alors répercutée sur le consommateur final sans pour autant concourir à l’objectif initial de la mesure, à savoir lutter contre le suremballage et la pollution que cela génère.
3.1.3. Mise en place de système de consigne dès 2021
Dans le cadre des travaux de la Convention citoyenne pour le climat a été envisagé la mise en place de premier système de consigne obligatoire dès 2021 mais ce délai n’est pas réaliste compte tenu de la logistique à mettre en place (conception, fabrication et mise en place de machines de déconsignation, mise en place d’un réseau de collecte assurant un maillage suffisant du territoire, mise en place d’une infrastructure de lavage des contenants consignés, modification des lignes de production ayant recours à des emballages réutilisables, mise en place d’un dispositif financier assurant la gestion financière des montants consignés, etc.).
3.1.4. Mise en place d’accords volontaires
Une disposition résultant d’initiatives locales ou organisée autour d’un accord volontaire d’une partie des fabricants et distributeurs est une option envisageable. Toutefois, une telle mesure, prise seule, ne permettrait pas de parvenir à un dispositif couvrant l’ensemble du territoire national. En effet, des effets de frontière entre les territoires et des systèmes de reprise ne couvrant pas l’ensemble des produits d’une même catégorie limiteraient son application
pratique à des échelles locales, comme le montrent les retours d’expérience de l’ADEME sur la consigne pour réemploi36 et de la Belgique37
.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Afin de répondre aux objectifs fixés dans le cadre de la Convention Citoyenne pour le Climat, il est proposé de retenir pour les emballages en verre un dispositif similaire à celui retenu pour les bouteilles en plastique pour boisson dans le cadre de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage en prévoyant une disposition spécifique pour les emballages en verre à compter de 2025 afin de s’assurer que le dispositif retenu est cohérent à la fois vis-à-vis des objectifs en matière de gestion et de traitement des déchets qui sont fixés au niveau national et au niveau européen mais également du point de vue du bilan environnemental global.
Il est à noter que le principe du réemploi des emballages en verre à usage de boisson est déjà développé dans le secteur de la restauration (cafés, hôtels, restaurants) avec des dispositifs de « logistique inversée » qui permettent la récupération des bouteilles pour les producteurs. Selon le rapport sur la consigne des emballages de boisson établi par Jacques Vernier en novembre 2019, ce sont 200 000 tonnes de verre qui sont ainsi réemployés (contre 360 000 tonnes à usage unique). Si l’on considère également quelques systèmes de consignes qui existent localement (brasseries, etc.), le rapport précise que le taux de réemploi des bouteilles en verre peut être estimé à 10%.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La mesure envisagée se traduit par la modification du II de l’article L. 541-10-11 du code de l’environnement avec l’ajout d’une nouvelle phrase spécifique pour les emballages en verre.
36 Analyse de 10 dispositifs de réemploi-réutilisation d'emballages ménagers en verre - Evaluation environnementale, économique et sociale – Octobre 2018.
37 Note des autorités Belges au Conseil Européen du 16 décembre 2015 (Réf 15008/15).
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La mesure envisagée permet de mettre en œuvre les dispositions de l’article 4.3 de la directive 2008/98/CE modifiée qui demande aux Etats membres de mettre en œuvre des instruments économiques pour inciter à l’application de la hiérarchie des déchets. L’annexe IV bis mentionne comme exemple d’instruments économiques « les systèmes de consignes et autres mesures visant à encourager la collecte efficace des produits et matériaux usagés ».
Elle permet également de satisfaire aux exigences de la directive 94/62/CE modifiée qui définit les objectifs de prévention et de réduction des déchets d’emballages, notamment par le réemploi avec le recours à des systèmes de consigne qui est cité à l’article 5.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Cette mesure n’a pas d’impacts économiques et financiers directs dans la mesure où elle définit la possibilité et les principes d’encadrement du déploiement de la consigne pour réutilisation ou réemploi de produits consommés par les ménages.
En ce qui concerne la consigne, les différentes évaluations économiques des dispositifs existants montrent des profils de coûts et de recettes variables, en fonction de leurs caractéristiques propres. Tout système de consigne développé en application de cette mesure législative devra faire l’objet d’une étude économique préalable afin d’optimiser l’efficacité économique et la performance environnementale d’un tel dispositif pour un produit spécifique et à l’échelle du territoire national métropolitain.
A titre indicatif, l’étude menée par CE Delft pour le ministère des infrastructures et de l’environnement des Pays Bas dans le cadre d’un projet d’extension du dispositif de consigne mis en œuvre aux Pays Bas mentionne des éléments de coûts du système de consigne actuellement mis en œuvre en Suède.
Ses coûts annuels bruts s'élèvent à environ 81 millions d'euros pour 2,1 milliards d'emballages mis sur le marché et 1,8 milliard d'emballages repris par le dispositif de consigne, ce qui représente environ 3,9 centimes d’euros par emballage consigné. Ces 81 millions d'euros comprennent l’ensemble des coûts liés au dispositif y compris les soutiens versés au secteur de la distribution en charge de la reprise des emballages consignés. Le tableau ci-dessous précise la répartition de ces coûts entre les différentes parties intervenant dans le dispositif.
Type de produit Coût total
en M€
Coût par emballage
en ct d’€
Reprise par les supermarchés et les petits points de vente 48 2,3
Type de produit Coût total
en M€
Coût par emballage
en ct d’€
Transport / logistique 17 0,8
Gestion administrative 7 0,3
Communication 5 0,2
Opération de comptage et de tri 4 0,2
Coût bruts 81 3,9
Recettes matières - 28 -1,3
Coûts net 53 2,4
La même étude réalisée par CE Delft précise que le déploiement, aux Etats-Unis d’Amérique, de systèmes de consigne pour les emballages pour boissons, dont le montant consigné variait entre 9 et 21 centimes d’euros, a permis de réduire significativement, entre 70 et 84%, les quantités d’emballages faisant l’objet de dépôts sauvages dans l’environnement.
L’Etat du Michigan, avec la consigne la plus élevée, a réalisé la réduction la plus importante (de 79,6 à 84%), mais un certain nombre d’autres Etats ayant des consignes moins élevées ont également obtenu des résultats élevés (Iowa - 79%, Oregon - 83% et Vermont - 78%).
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
En 2018, ce sont 2 437 000 tonnes d’emballages en verre qui ont été mis sur le marché à destination des ménages et soumis au principe de responsabilité élargie des producteurs. Le coût de la collecte du verre est estimé à 73 euros la tonne, sa valeur de reprise a progressé de 20 à 25 euros depuis 2012 mais vient de connaitre une baisse importante récente du fait des conséquences de la crise sanitaire liée au Covid-19 sur la demande d’emballage en verre, et une disponibilité importante de calcin issu du verre recyclé. Elle est désormais de l’ordre de 13 euros par tonne de verre brut collecté.
Des représentants des collectivités territoriales ont déjà pu soulever la question de l’impact d’une disposition de consigne dans le cadre de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage. La mesure prévue pourrait avoir un impact sur les recettes que perçoivent les collectivités lors de la revente des déchets d’emballages qu’elles collectent et trient. En effet, les recettes résultant de ces reventes pourraient se trouver réduites si une partie du gisement de produits ainsi consignés n’était plus collectée par le service public de gestion des déchets.
Toutefois, les obligations de couverture des coûts de collecte séparée et de traitement prévues en application de l’article 8 bis paragraphe 4 de la directive 2008/98/CE, et qui ont été
transposés par la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage, imposent d’ajuster les barèmes des soutiens versés aux collectivités pour tenir compte d’une baisse de recettes éventuelle.
En outre, le déploiement de la consigne participe à une amélioration de la performance de collecte des produits concernés qui réduit d’autant les risques d’abandon et de dépôts sauvages.
Ainsi, les collectivités territoriales peuvent bénéficier d’économies sur le nettoyage des rues et des lieux publics.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Il n’est pas attendu d’impact sur les services administratifs, la consigne pouvant être gérés directement par les producteurs ou par le ou les éco-organismes qu’ils ont mis en place dans le cadre des filières à responsabilité élargie des producteurs.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
La consigne est un dispositif plébiscité par le public lors de sa consultation dans le cadre de l’élaboration de la feuille de route pour l’économie circulaire en 2018, puis du Grand débat national au premier trimestre de l’année 2019.
Par construction, le montant de la consigne étant restitué au consommateur lors du retour du produit, l’impact financier direct sur les particuliers est en principe nul. Toutefois, les différents modèles économiques et systèmes existants ou restant à développer devront faire l’objet d’une évaluation au cas par cas.
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La mesure s’appuyant sur les dispositions adoptées dans le cadre de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage, un bilan environnemental devra être réalisé en fonction du dispositif retenu et celui-ci devra être positif pour que l’obligation de mise en œuvre d’une consigne obligatoire sur les emballages en verre soit déclenchée.
La consigne permet une amélioration des taux de collecte des produits concernés, peut améliorer le traitement de la fin de vie de ces produits, que ceux-ci soient destinés à être réemployés ou qu’ils soient destinés à être recyclés. Cette mesure permet ainsi de développer l'économie circulaire, et ainsi de limiter les consommations d'énergie et de matière. Elle est fortement alignée avec la Stratégie Nationale Bas Carbone, en concourant à trois de ses orientations :
D-3 : Améliorer la collecte et la gestion des déchets en développant la valorisation et en améliorant l’efficacité des filières de traitement
I-3 : Donner un cadre incitant à la maîtrise de la demande en énergie et en matières, en privilégiant les énergies décarbonnées et l’économie circulaire E-C-2 : Encourager tous les acteurs économiques à une meilleure maîtrise de leur empreinte carbone
La mise en œuvre de cette mesure permet des réductions potentielles d'émissions de gaz à effet de serre de deux ordres :
1. La consigne permet le réemploi des emballages en verre, se substituant ainsi au processus de production de verre neuf (25% de la production, facteur d'émissions de 923 kgCO2e/t) et au processus recyclage (75% de la production, facteur d'émissions de 409 kgCO2e/t), également consommateur d'énergie puisqu'il implique de casser et de refondre le verre à chaque utilisation.
Les facteurs d'émissions sont tirés de la Base Carbone de l'ADEME.
Sur l'aspect réemploi, l'hypothèse d'un taux de réemploi de 10% de l'ensemble des 2,44 Mt de déchets en verre produits annuellement par les ménages est envisageable d'ici 2030 avec cette mesure. Cela conduirait à des réductions d'émissions d'environ 131 ktCO2e/an.
2. La consigne permet d'augmenter le taux de collecte du verre pour le recyclage. Une augmentation du taux de collecte de 5 points (cohérente avec l'atteinte des objectifs nationaux à 2030) générerait une réduction d'émissions d'environ 56,5 ktCO2e/an.
Soit un impact GES potentiel total d'environ 0,19MtCO2e/an avec les hypothèses ci-dessus.
Cela étant, seules des études locales sont actuellement disponibles et les enseignements qu’il est possible d’en tirer à propos d’un dispositif national de consigne pour réemploi du verre nécessitent d’être confortés au regard du dispositif qui pourrait effectivement être mis en œuvre.
5. CONSULTATIONS MENÉES ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La généralisation de mis en place d’une consigne pour les emballages en verre est prévue à partir de 2025 afin de laisser suffisamment de temps aux acteurs des filières d’emballage et de gestion / retraitement des déchets de s’adapter.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure envisagée s’applique en France métropolitaine et en outre-mer.
En ce qui concerne les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, le dispositif de consigne pourra s’appliquer selon une procédure qui tiendra compte des spécificités des collectivités concernées.
5.2.3. Textes d’application
En application du IV de l’article L. 541-10-11 du code de l’environnement, un décret en Conseil d’Etat précisera les modalités de mise en place et de gestion de la consigne, notamment les produits concernés, les responsabilités associées à la collecte des produits consignés, ainsi que les modalités d’information du consommateur. Ce décret déterminera également les conditions dans lesquelles les collectivités compétentes en matières de collecte et de gestion des déchets peuvent assurer elles-mêmes la gestion du réseau de collecte ou, lorsque cette gestion ne leur incombe pas, les conditions dans lesquelles ces collectivités sont consultées sur l’implantation des points de collecte du réseau envisagé.
TITRE II – PRODUIRE ET TRAVAILLER
CHAPITRE I ER
– VERDIR L’ÉCONOMIE
Article 13 – Disponibilité des pièces détachées – Mesure PT 1.3 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Les activités de réparation et d'entretien de biens de consommation nécessitent le plus souvent de remplacer les pièces d'origine par des pièces de rechange, appelées pièces détachées. Ainsi, pour permettre aux consommateurs de réparer ou de faire réparer les produits et allonger leur durée de vie, la disponibilité des pièces détachées constitue un enjeu important.
Le commerce des pièces détachées et les activités de service liées à la réparation et à l'entretien de ces produits représentent également des enjeux importants en termes de développement économique et d'emplois qui pour la plupart sont des emplois de proximité.
Dans une enquête menée auprès de réparateurs (« Étude relative à la perception de réparateurs sur leur activité et les possibles évolutions de cette activité ») 38, l’Agence de la transition
écologique (ADEME) avait identifié des cas d’indisponibilité de pièces détachées dans certains secteurs, sans que cela reflète la situation générale.
La loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation prévoit que le fabricant ou l’importateur de biens meubles (biens pouvant être déplacés par opposition aux biens immeubles qui ne peuvent l’être) informe le vendeur professionnel de la période pendant laquelle ou de la date jusqu'à laquelle, les pièces détachées indispensables à l'utilisation des biens sont disponibles sur le marché. Dès lors qu'une période de disponibilité est indiquée, le
38 https://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/perception-reparateurs-activite-201607-rapport.pdf https://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/panorama-reparation-rapport.pdf https://www.ademe.fr/avis-lademe-lallongement-duree-vie-produits
fabricant ou l'importateur doit fournir les pièces, dans un délai de deux mois, aux vendeurs professionnels ou aux réparateurs qui les demandent.
La loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire a renforcé de façon générale les possibilités de réparation des produits (à compter du 1er janvier 2022) :
- en améliorant l’information du consommateur sur la disponibilité ou non des pièces détachées,
- en réduisant à 15 jours le délai de fourniture de celles-ci par le fabricant, - en prévoyant pour certaines catégories de produits (équipements électroménagers, petits équipements informatiques et de télécommunications, écrans et moniteurs, matériel médical), que les pièces détachées doivent être disponibles pendant une durée qui ne peut être inférieure à cinq ans à compter de la date de mise sur le marché de la dernière unité du modèle concerné,
- en élargissant, pour les mêmes catégories de produits, l’offre de pièces de rechange issue de l’économie circulaire (au-delà des dispositions qui existaient déjà pour le secteur de l’automobile).
La loi du 10 février 2020 susmentionnée a créé par ailleurs une obligation d’information du consommateur sur la « réparabilité » du produit, établie par un indice élaboré à partir de plusieurs critères, qui sera apposé sur le produit. Ainsi, des obligations relatives à la disponibilité des pièces détachées existent déjà, avec des spécificités selon les secteurs (articles L. 114-1 du code de la consommation pour les « équipements électroménagers, de petits équipements informatiques et de télécommunications, d'écrans et de moniteurs », L. 224-110 du même code pour le « matériel médical », articles issus de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire).
De plus, l’indice de réparabilité des équipements électriques et électroniques, instauré par la loi précitée à l’article L. 541-9-2 du code de l’environnement, prend en compte la disponibilité des pièces détachées et leur coût.
En matière de durée de disponibilité des pièces détachées, il est à noter par ailleurs que plusieurs règlements d’exécution de la directive 2009/125/CE sur l’écoconception prévoient des dispositions (applicables à partir du 1er mars 2021). Ainsi, pour les lave-linge ménagers et lave-linge séchant ménagers, les fabricants ou importateurs devront mettre à la disposition des réparateurs professionnels et des utilisateurs finaux certaines pièces pendant une durée d’au moins dix ans après la mise sur le marché de la dernière unité du modèle concerné. Pour les appareils de réfrigération ménagers, les lave-vaisselle ménagers, les dispositifs d’affichage
électroniques, le délai est d’au moins sept ans39. Les délais de dix ans et sept ans correspondent respectivement à la durée de vie moyenne des lave-linge ménagers et des dispositifs d’affichage électroniques. Les dispositions issues de la loi du 10 février 2020 sont susceptibles d’interférer avec certains de ces règlements.
Enfin, l’Ademe publie régulièrement des études qui donnent pour un large panel de catégories une estimation de la durée de vie moyenne des équipements. Ces études pourront alimenter la concertation avec les filières concernées.
1.2. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Au niveau européen, aucune obligation quant à l’information des consommateurs sur la disponibilité des pièces détachées n’est prévue par la réglementation dans le cadre des obligations d’informations préalables à la vente d’un produit ; la directive n° 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 relative aux droits des consommateurs (modifiée par la directive (UE) 2019/2161) qui fixe notamment ces obligations d’information précontractuelles ne prévoit ainsi pas de disposition concernant l’information sur la disponibilité des pièces détachées.
En matière de durée de disponibilité des pièces détachées, les règles existantes au niveau européen découlent de la règlementation sur l’écoconception.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Face à l’enjeu que représente la disponibilité des pièces détachées pour les consommateurs, il est essentiel de pouvoir obliger les producteurs de mettre à disposition des pièces détachées permettant la réparation d’outils de bricolage et de jardinage motorisés, de bicyclettes, y compris à assistance électrique, et d’engins de déplacement personnels motorisés. Cela requière d’identifier clairement les outils, bicyclettes, engins pour lesquels une durée minimale de
39 Règlement (UE) 2019/2023 de la Commission du 1er octobre 2019 établissant des exigences en matière d’écoconception applicables aux lave-linge ménagers et aux lave-linge séchants, Règlement (UE) 2019/2019 de la Commission du 1er octobre 2019 établissant des exigences d’écoconception pour les appareils de réfrigération, Règlement (UE) 2019/2021 de la Commission du 1er octobre 2019 fixant des exigences d’écoconception pour les dispositifs d’affichage électroniques, Règlement (UE) 2019/2022 de la Commission du 1er octobre 2019 définissant des exigences d’écoconception applicables aux lave-vaisselles ménagers.
disponibilité de pièces détachées pourra être définie et les pièces concernées. De plus, le délai minimal ne doit pas être inférieur à la durée de vie moyenne estimée pour chaque catégorie de produits.
Il apparait donc nécessaire de modifier la partie législative du code de la consommation afin de prévoir cette obligation, de façon similaire aux autres obligations de nature législative déjà existante dans ce code pour les équipements électroménagers, de petits équipements informatiques et de télécommunications, d'écrans et de moniteurs et le matériel médical.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif du présent article est de faciliter la réparation des outils de bricolage et de jardinage motorisés, des bicyclettes, y compris à assistance électrique, et des engins de déplacement personnels motorisés.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La première option envisagée constituait à reprendre, en l’état, la proposition de la Convention citoyenne pour le climat (CCC) prévoyant que, pour tous les produits commercialisés en France, les producteurs mettent à disposition les pièces détachées permettant leur réparation pendant quinze ans à compter de la mise sur le marché.
Or, comme l’a souligné le comité légistique de la CCC, cette obligation pour l’ensemble des produits commercialisés en France ne serait pas pertinente, pour les raisons suivantes :
- Des obligations relatives à la disponibilité des pièces détachées existent déjà, avec des spécificités selon les secteurs (articles L. 114-1 du code de la consommation pour les « équipements électroménagers, de petits équipements informatiques et de télécommunications, d'écrans et de moniteurs », L. 224-110 du même code pour le « matériel médical », articles issus de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire).
- L’indice de réparabilité des équipements électriques et électroniques, instauré par la loi précitée à l’article L. 541-9-2 du code de l’environnement, prend en compte la disponibilité des pièces détachées et leur coût.
- Une durée de 15 ans appliquée de façon uniforme pourrait être excessive et inappropriée pour certains types de biens.
Le Comité légistique de la CCC recommandait également d'étendre à d’autres domaines que ceux déjà couverts par la loi l’obligation pour les producteurs de fournir des pièces détachées pendant une durée minimale qui devra être la plus longue possible en fonction de chacun des secteurs pour lequel la norme sera édictée, après concertation avec les filières concernées.
Aussi, afin de tenir compte de l’avis du comité légistique, il a été retenu la solution d’étendre l’obligation de disponibilité des pièces détachées aux domaines suivants :
- Outils de bricolage et de jardinage motorisés (tondeuses, perceuses…) ;
- Bicyclettes, y compris à assistance électrique ;
- Engins de déplacement personnel motorisés (trottinettes électriques, mono-roues…) Ces domaines ont été ciblés spécifiquement pour les raisons suivantes :
- Les travaux d’ores et déjà menés sur l’indice de réparabilité des équipements électroniques et électroniques ont ciblé, après échange avec les parties prenantes, parmi les 5 premières catégories d’équipements concernés par cet indice les tondeuses à gazon électrique, qui font partie du domaine des outils de bricolage et de jardinage motorisés.
- Le prix de ces produits est potentiellement élevé, ce qui rend la possibilité de réparer ces produits centrale pour les consommateurs, que ce soit d’un point de vue écologique mais aussi économique.
- L’obsolescence de ces produits peut manifestement notamment être directement liée à l’absence d’une pièce détachée.
- Ces domaines regroupent des produits de nature relativement homogène, permettant ainsi in fine de définir une liste restreinte de pièces pertinente et suffisamment représentative pour chacune d’entre elles.
Un décret en Conseil d’Etat listera les outils, bicyclettes, engins et pièces concernés pour lesquels les producteurs doivent tenir les pièces détachées disponibles dans un délai minimal.
Ce délai minimal ne devra pas être inférieur à la durée de vie moyenne estimée pour chaque catégorie de produits.
3.2. OPTION RETENUE
Le dispositif retenu consiste à introduire dans le code de la consommation un article législatif permettant de définir par décret en Conseil d’Etat les outils de bricolage et de jardinage motorisés, bicyclettes, y compris à assistance électrique, et engins de déplacement personnels motorisés pour lesquels une durée minimale de disponibilité de pièces détachées pourra être définie.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La disposition envisagée crée un article L.111-4-1 dans le code de la consommation.
Elle modifie également en cohérence l’article L. 111-5 du code de la consommation afin de prévoir qu’en cas de litige relatif à l’application des dispositions du nouvel article L. 111-4-1 précité, il appartient au professionnel de prouver qu'il a exécuté ses obligations (de la même façon que pour l’obligation prévue par l’article L. 114-1 du code de la consommation pour les « équipements électroménagers, de petits équipements informatiques et de télécommunications, d'écrans et de moniteurs »).
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La disposition envisagée sera notifiée à la Commission européenne au titre de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information. La mesure en question constitue en effet une règle technique nationale applicable à des produits (exigence relative à la mise à disposition de pièces détachées pour certains produits) et est susceptible, à ce titre, de créer un obstacle à la libre circulation des marchandises au sein du marché unique européen.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Les outils, bicyclettes, engins concernés auxquels s’appliquera la mesure n’étant pas encore définis, il n’est pas possible d’en estimer l’impact, notamment financier. De façon générale, cette mesure est susceptible de consolider le secteur de la réparation en facilitant un recours plus important à la réparation, au-delà des secteurs déjà visés par la même obligation (équipements électroménagers, petits équipements informatiques et de télécommunications, écrans et moniteurs, matériel médical).
4.2.2. Impacts sur les entreprises
En prévoyant une durée minimale de disponibilité de pièces détachées nécessaires à la réparation des outils de bricolage et de jardinage motorisés, bicyclettes, y compris à assistance électrique, et engins de déplacement personnels motorisés, les dispositions envisagées sont susceptibles d’avoir des impacts positifs sur le secteur de la réparation des produits concernés, encourageant ainsi la réparation des produits plutôt que leur remplacement.
Concernant les producteurs des secteurs de produits concernés, la mesure pourrait entraîner pour certains d’entre eux un surenchérissement des coûts liés à l’entretien de stocks de pièces.
Dans la mesure où, pour la plupart des secteurs de biens, les opérateurs interviennent sur un marché de taille a minima européenne, la disposition imposée sur le marché français aura un impact au-delà de la production destinée à ce marché.
En outre, dans la mesure où les produits deviennent plus facilement réparables, les producteurs des secteurs de produits concernés pourraient voir leurs ventes de produits neufs affectées.
Cependant, la réparabilité de leurs produits peut aussi devenir un argument de vente à l’égard des consommateurs.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Du fait de la création d’une nouvelle obligation pour les opérateurs, cette mesure implique la mise en place de contrôles afin de s’assurer de son effectivité. Le contrôle des mesures envisagées nécessitera donc un engagement supplémentaire pour les services d’enquête de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).
4.4. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Les consommateurs pourraient retirer des dispositions envisagées des gains en pouvoir d’achat dans la mesure où la réparation de leurs produits pourrait être facilitée : ils pourraient ainsi recourir à une réparation plutôt qu’à l’achat d’un produit neuf. Cela nécessite toutefois que le coût de la réparation soit attractif par rapport au prix de l’achat d’un produit neuf, ce qui implique que le prix des pièces soit maîtrisé, d’autant plus que s’y ajoute, le cas échéant, le coût de la prestation de services de réparation du produit.
4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure permettra d’avoir une action en faveur de l’allongement de la durée de vie et d’utilisation des outils de bricolage et de jardinage motorisés, bicyclettes, y compris à assistance électrique, et engins de déplacement personnels motorisés.
Sur le plan environnemental, elle contribuera à ce que la France poursuive son objectif de réduction de la consommation de ressources liée à la consommation française : réduire de 30 % la consommation de ressources par rapport au PIB d’ici à 2030 par rapport à 2010.
Le prolongement de la durée de vie des biens de consommations courante est également un axe important permettant de réduire les émissions de gaz à effet de serre.
Il s’agit également de promouvoir les pratiques d’écoconception des fabricants et une augmentation tout à la fois de la qualité des produits et de la qualité du service offert.
Il peut enfin en être attendu une diminution des déchets de produits de consommation courante qui peuvent générer des problèmes environnementaux.
Cette mesure permet de développer l'économie circulaire, et de limiter les consommations d'énergie et de matière en étendant la durée de vie des produits. Elle est de fait tout à fait alignée avec la Stratégie Nationale Bas Carbone, et son orientation Déchets-2 : Inciter les producteurs à prévenir la production de déchets dès la phase de conception des produits.
Un rapport produit par l'ADEME (ADEME, RDC Environment, BV CODDE.2017.
Quantification de l’impact environnemental d’une action de réparation/réemploi/réutilisation) permet d’évaluer le gain unitaire en termes d'émissions de GES des réparations sur une gamme de produits (frigos, vélos, smartphones, voitures, pièces détachées pour l'automobile) par rapport à un achat neuf.
Cette mesure contribuera à développer la réparation, conjointement avec d'autres mesures issues de directives européennes, de la loi anti-gaspillage pour l'économie circulaire, et du plan de relance. En faisant l'hypothèse qu'en 2030, 5% des ventes annuelles de 2018 pourront être substituées par de nouvelles réparations, avec une fourchette d’incertitude de [0 - 10%], c'est 0,23 MtCO2e [0 ; 0,47] qui pourraient être économisés annuellement (en ACV).
Cette estimation est toutefois approximative, car elle porte que sur un éventail de produits différent de celui ciblé dans la mesure, et ne prend pas en compte la hausse probable du volume de vente à l'horizon 2030. Il convient également de noter que les émissions économisées ne le seront pas nécessairement sur le territoire national car une part importante des produits étudiés sont importés de l'étranger. Le chiffre fournit donc davantage une estimation de l'impact sur l'empreinte carbone.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Cette mesure est issue de la Convention citoyenne pour le climat.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel. Les dispositions du premier alinéa entrent en vigueur le 1er janvier 2022.
5.2.2. Application dans l’espace
La disposition s’applique :
- en France métropolitaine ;
- de plein droit dans les départements de La Réunion, Guadeloupe, Martinique, Guyane, Mayotte (collectivités territoriales de l’article 73 de la Constitution) ;
- de plein droit à Saint Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon (collectivités territoriales de l’article 74 de la Constitution) ;
- à Clipperton.
Elle n’est en revanche pas applicable à Saint Barthélémy, en Polynésie française (collectivités territoriales de l’article 74 de la Constitution), en Nouvelle-Calédonie et dans les TAAF, hors Clipperton (collectivités à statut propre).
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat précisera les outils, bicyclettes, engins pour lesquelles une durée minimale de disponibilité de pièces détachées pourra être définie.
Article 14 – Soutien à l’innovation – Mesure PT2.1
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Prévue par la loi pour l'enseignement supérieur et la recherche du 22 juillet 2013, la stratégie nationale de recherche (S.N.R.) donne lieu à une consultation large de la communauté scientifique. L'objectif d'une telle stratégie, à l'instar des démarches engagées par la plupart de nos partenaires internationaux, est d'assurer notre place parmi les premières puissances de recherche mondiale et de mobiliser les énergies sur les défis du XXIe siècle.
La stratégie nationale de recherche est élaborée en cohérence avec celle de l’Union européenne.
Elle identifie un nombre limité de priorités visant à répondre aux défis scientifiques, technologiques, environnementaux et sociétaux des prochaines décennies tout en maintenant un socle de recherche fondamentale de haut niveau. Elle s’appuie sur une concertation avec la communauté scientifique et universitaire et le monde économique.
Les stratégies nationales portées par le Gouvernement comme la stratégie nationale de santé sont postérieures à l’inscription de la stratégie nationale de recherche dans la loi.
Compte tenu de l’importance du défi climatique que notre société doit relever, de la transition écologique dans laquelle elle doit s’engager, il apparait nécessaire de faire une référence explicite à la stratégie nationale bas carbone dans le processus d’élaboration de la stratégie nationale de recherche.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
L’article L.111-6 du Code de la recherche prévoit l’élaboration d’une stratégie nationale de recherche tous les cinq ans sous la coordination du ministre chargé de la recherche en concertation avec la société civile.
La « préservation et la mise en valeur de l’environnement » s’inscrivent d’ores et déjà dans les « défis scientifiques, technologiques, environnementaux et sociétaux » dont traite la stratégie.
Il est néanmoins utile de prévoir explicitement son articulation avec la stratégie bas-carbone
dont l’adoption a également été imposée ultérieurement par le législateur (article L. 222-1 B du code de l’environnement).
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’élaboration d’une stratégie nationale de recherche a été introduite dans le Code de la recherche par la loi n°2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche. La prise en compte, lors de son élaboration, des autres stratégies nationales n’avait pas été envisagée.
La cohérence de cette stratégie nationale avec la stratégie nationale de santé définie à l’article L.411-1-1 du Code de la santé publique a été introduit par l’article 55 de la Loi n°2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.
Dans le même esprit que l’enrichissement précédemment cité, l’introduction d’une référence à la stratégie nationale bas-carbone, dont le principe a été posé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, permet d’insister sur cette axe structurant de la politique du Gouvernement et sur cette forte attente sociétale lors de l’élaboration de la stratégie. Il traduit et positionne dans le Code de la recherche, les dispositions relatives à la stratégie nationale bas-carbone figurant dans le Code de l’énergie à l’article L. 144-1.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La Convention citoyenne pour le climat proposait deux modifications à l’article L.111-6 du Code de la recherche visant en substance à s’assurer du concours de la science aux objectifs que s’est donnée la Nation en matière de préservation de l’environnement et de réduction d’émission des gaz à effet de serre.
La première insertion à l’article L.11-6 proposée par la convention citoyenne apparait comme redondante avec la phrase qui la précède immédiatement.
Sur le fond, elle n’est par ailleurs pas cohérente avec l’esprit de la stratégie nationale de recherche qui fixe « les conditions dans lesquelles la recherche apporte son concours » à un objectif donné, en l’occurrence « la préservation et la mise en valeur de l’environnement », mais définit des priorités de recherche pour une période définie.
Pour ces raisons, cette proposition n’a pas été retenue.
En revanche, la seconde proposition qui demande que le Gouvernement veille à la cohérence de la stratégie nationale de la recherche avec la stratégie nationale bas-carbone a été retenue.
Elle actualise le cadre de référence de l’élaboration de la stratégie nationale de recherche.
Le Gouvernement n’a pas souhaité ajouter de référence à d’autres stratégies nationales et en particulier à la stratégie nationale sur la biodiversité. La convention citoyenne sur le climat n’a pas envisagé cette référence. De plus, si certains services écosystémiques couverts par cette stratégie participent à la résilience de nos sociétés aux effets du changement climatique, le changement climatique est plus généralement considéré comme l’une des causes multiples de l’érosion de la biodiversité.
3.2. OPTION RETENUE
L’option retenue consiste à viser explicitement la mise en cohérence de la stratégie nationale de recherche avec la stratégie nationale bas-carbone.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La disposition se traduit par une révision de l’article L.111-6 du code de la recherche qui définit l’objet et les conditions d’élaboration de la stratégie nationale de recherche.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIER
4.2.1. Impacts sur les entreprises
La stratégie nationale de recherche vise d’abord la recherche fondamentale. Aux termes de la loi, elle vise aussi « la valorisation des résultats de la recherche au service de la société » et, à cet effet, elle « veille au développement de l'innovation, du transfert de technologie ». On peut donc penser que la prise en compte de la stratégie nationale bas-carbone dans la définition de la stratégie nationale de recherche aura, à terme, un impact positif sur les entreprises appelées à valoriser les résultats de la recherche dans ce champ d’activité.
4.2.2. Impacts budgétaires
Pas d’impact direct : la stratégie nationale de recherche définit des priorités de recherche, mais n’est pas articulée à une programmation budgétaire.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
L’exigence d’articulation de la stratégie nationale de recherche avec la stratégie nationale bas-carbone devra être prise en compte par les services en charge de l’élaboration de cette stratégie lors de sa prochaine révision. La contrainte que cela représente, en termes de charge de travail pour les services en question, est cependant négligeable au regard des moyens mobilisés pour l’élaboration de l’ensemble de la stratégie nationale de recherche.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure s’aligne sur la stratégie nationale bas carbone et notamment de son orientation I-2 "engager dès aujourd'hui le développement et l'adoption de technologies de rupture pour réduire et si possible supprimer les émissions résiduelles", ainsi que R&I-1 "Développer les innovations bas-carbone et faciliter leur diffusion rapide en s'appuyant sur la recherche fondamentale et appliquée". La mesure n’a pas d’impact directement quantifiable sur les émissions, mais la prise en compte de ces objectifs dans la définition de la stratégie nationale de recherche peut permettre d’accroître la contribution de la recherche au développement d’innovations allant dans le sens d’une réduction de l’empreinte carbone des activités humaines.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche étant obligatoirement consulté sur la stratégie nationale de la recherche (article L.232-1 du code de la recherche), il parait nécessaire de le consulter sur cette disposition qui modifie le cadre dans lequel la stratégie est élaborée. Ce point est inscrit à l’ordre du jour de la réunion du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche du 2 février.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Il n’y a pas lieu de prévoir une entrée en vigueur différée de la disposition. Elle ne prendra effet qu’à la prochaine révision de la stratégie nationale de recherche qui a vocation à être révisée tous les cinq ans, soit à partir de 2021 après stabilisation de la stratégie européenne de recherche « Horizon Europe ».
5.2.2. Application dans l’espace
La stratégie nationale de recherche définit des orientations qui sont valables pour l’ensemble du territoire de la République. Il n’y a pas lieu de prévoir d’adaptation pour les régions ou collectivités d’outre-mer.
Article 15 – Renforcer les clauses environnementales dans les marchés publics – Mesure PT7.1
1. ÉTAT DES LIEUX
Parmi les mesures proposées par la convention citoyenne pour le climat, l’une d’elle impacte la commande publique puisqu’elle vise à renforcer les clauses environnementales dans les marchés publics (Proposition PT.7.1). Cette mesure se décline en deux volets : d’une part, imposer aux acheteurs de prévoir, dans leurs marchés publics, des conditions d’exécution prenant en compte la « performance environnementale » et, d’autre part, imposer aux acheteurs d’attribuer le marché en prenant en compte la valeur écologique des offres.
La commande publique, qui représente 8% du PIB et 200 milliards d’euros par an, est un moteur de l’économie française et représente un levier important de croissance. Elle doit donc être au service d’une protection de l’environnement et d’une diminution des émissions de gaz à effet de serre.
L’introduction de critères environnementaux dans les marchés publics reste aujourd’hui limitée et ce, malgré les possibilités ouvertes par les textes relatifs aux marchés publics, comme le constate le Conseil économique, social et environnemental à travers son étude de mars 2018 :
« Commande publique responsable : un levier insuffisamment exploité »
40
.
En effet, si l’article L. 2111-1 du code de la commande publique fixe un principe général en vertu duquel « la nature et l'étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec précision avant le lancement de la consultation en prenant en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale », aucune disposition du code n’impose que les préoccupations environnementales se traduisent dans les clauses du contrat ou fassent l’objet d’un critère de sélection du titulaire du marché.
L’article L. 2112-2 permet aux acheteurs de le faire puisqu’il précise expressément que « les conditions d’exécution peuvent prendre en compte des considérations relatives (…) à l’environnement (…) ». De même, le choix des critères d’attribution sont laissés à la libre appréciation des acheteurs, même si l’article R. 2152-7 du code indique, à titre d’exemple, que le critère relatif à la qualité de l’offre peut être apprécié au regard de ses performances en matière de protection de l’environnement ou que le coût peut être déterminé selon une approche globale qui peut être fondée sur le coût du cycle de vie des prestations.
40 https://www.lecese.fr/sites/default/files/pdf/Etudes/2018/2018_06_commande_publique_responsable.pdf
Or, si les acheteurs sont de plus en plus sensibilisés à la nécessité de mettre en place une politique d’achat durable, l’utilisation de ces outils est encore loin des objectifs affichés par le Gouvernement. Le Plan national d’action pour les achats publics durables pour la période 2014-2020 avaient notamment fixé un objectif ambitieux de 30 % des marchés publics intégrant une clause environnementale. Or, en 2018, selon le recensement opéré par l’Observatoire économique de la commande publique (OECP), seulement 18,6% des marchés publics recensés (exprimés en montant) et 13,6% (en nombre) contiennent une clause environnementale (18 % en nombre et 16 % en volume pour l’Etat et les établissements publics hospitaliers ; 12,7 % en nombre et 16,6 % en volume pour les collectivités territoriales)41. Si ces chiffres recensés au niveau national ne sont pas élevés, malgré une croissance régulière sur une dizaine d’années, 2/3 des acheteurs qui ont participé au recensement déclarent avoir déjà intégré des clauses environnementales dans un marché.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le renforcement des clauses environnementales dans les marchés publics peut être favorisé par deux voies. Il s’agit tout d’abord d’exploiter et d’optimiser l’ensemble des possibilités offertes par le droit existant. La formation et la professionnalisation des acheteurs est à cet égard indispensable tout comme la mise à disposition des acteurs de méthodes fiables et efficaces pour calculer le coût du cycle de vie des fournitures, travaux et services commandés et mieux mesurer l’impact global de chaque marché, notamment en termes d’externalités environnementales.
Mais, les actions visant à accompagner et inciter les acheteurs à inscrire leur politique d’achat dans une démarche responsable ne peuvent être efficaces que si elles s’accompagnent d’une évolution du cadre juridique. Il apparaît nécessaire de modifier la partie législative du code de la commande publique et notamment les articles L. 2112-2 et L. 2152-7 du code de la commande publique respectivement relatifs aux conditions d’exécution des prestations et à l’attribution du marché au soumissionnaire ayant présenté l’offre économiquement la plus avantageuse dans toutes les procédures.
41 https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/daj/marches_publics/oecp/recensement/chiffres-OECP-cp-2018.pdf
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La mesure envisagée vise à passer de la possibilité à l’obligation d’insérer des critères et des clauses environnementales dans tous les marchés publics pour faire de l’achat public un véritable acte économique responsable, moteur de croissance, sans toutefois fragiliser la sécurité juridique des contrats.
En effet, l’intégration de clauses environnementales dans les marchés et l’utilisation de critères écologiques ne saurait avoir un effet discriminatoire sur les opérateurs économiques puisque les acheteurs devront toujours respecter l’exigence de lien avec l’objet du marché dans les clauses et critères choisis, conformément au droit européen et aux principes constitutionnels de la commande publique.
Cette mesure lie ainsi les critères et conditions d’exécution relatives à l’environnement aux travaux, fournitures ou services objet du marché. A ce titre, l’exigence de lien avec l’objet du marché devrait pouvoir raisonnablement toujours être satisfaite dans la mesure où tout achat a nécessairement une incidence écologique à une étape ou une autre du cycle de vie de la prestation (fabrication, transport…). Dans l’hypothèse, essentiellement théorique, où aucun lien avec l’objet du marché ne serait démontré, les acheteurs devraient s’abstenir d’intégrer un critère et une clause environnementales, au risque de porter atteinte au droit européen et au droit national de la commande publique. En cas de recours contentieux, ils se verraient sanctionner par le juge pour manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence ayant eu pour but d’exclure certains candidats par des critères ou clauses exagérément restrictives non justifiées par les nécessités de l’objet du marché.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
1/ Dans son rapport final, la CCC propose d’imposer aux acheteurs de prendre en compte les considérations relatives à la performance environnementale des conditions d’exécution du marché sur l’ensemble du cycle de vie de l’achat.
D’une part, il est proposé de ne pas restreindre cette obligation aux seules conditions d’exécutions du marché. En effet, cela reviendrait à ne pas faire entrer dans le champ de la mesure les spécifications techniques, fixées pour définir le besoin, qui prendraient en compte le caractère écologique de la fourniture, du service, ou des travaux. Or, l’aspect environnemental de l’achat passe également par la définition de ses caractéristiques. Il apparaît donc nécessaire que l’obligation de prise en compte de la qualité environnementale de la
prestation soit remplie dès le stade de la définition du besoin par l’acheteur, et au moment de la conception de la prestation et non pas au seul stade de l’exécution. Le risque de la rédaction proposée par la CCC serait de réduire l’exigence environnementale aux seules conditions d’exécution (conditionnement des produits, conditions de livraison, gestion des déchets). Cette extension de la mesure proposée par la CCC permettra notamment de lui donner plus de poids dès lors que pour certains achats, l’impact écologique des conditions d’exécution est assez faible au regard de leurs caractéristiques sur l’ensemble du cycle de vie (notamment pour les marchés de fournitures), alors que les enjeux d’écoconception sont déterminants. Par conséquent, il est proposé d’appliquer l’obligation à l’ensemble des clauses du marché, que ces dernières portent sur les spécifications techniques ou les conditions d’exécution et qu’elle soit considérée comme remplie dès lors qu’elle porte sur l’une ou l’autre de ce type de clauses.
D’autre part, la notion de performance environnementale est difficile à manier, faute de définition précise, et peut être réductrice. Il est donc proposé de remplacer cette notion par celle de « considérations relatives à l’environnement ».
2/ La CCC propose d’imposer aux acheteurs de prendre en compte la valeur écologique des offres formulées par les opérateurs économiques dans le cadre d’un appel d’offres en prévoyant que « l'acheteur choisit l'offre économiquement et écologiquement la plus avantageuse »
(modification de l’article L. 2124-2 du code de la commande publique).
La modification de l’article L. 2124-2 du code de la commande publique n’est pas pertinente dans la mesure où cet article ne porte que sur la procédure d’appel d’offres. Il convient donc plutôt de modifier l’article L. 2152-7 du code de la commande publique relatif à l’attribution du marché au soumissionnaire ayant présenté l’offre économiquement la plus avantageuse dans toutes les procédures.
La notion d’« offre économiquement la plus avantageuse » est consacrée dans les directives européennes sur les marchés publics (art. 67 de la directive 2014/24/UE et art. 82 de la directive 2014/25/UE). Aussi, et alors même que ces directives prévoient que l’appréciation de l’offre économiquement la plus avantageuse peut notamment être appréciée selon des critères environnementaux, il apparaît juridiquement délicat de s’écarter de la définition européenne, qui est une notion structurante qui permet de départager les opérateurs économiques conformément aux règles applicables au sein du marché intérieur.
En revanche, sans porter atteinte à cette notion, il est proposé d’imposer aux acheteurs d’utiliser au moins un critère d’attribution tenant compte des caractéristiques environnementales de l’offre. Si l’obligation d’un critère environnemental est moins visible qu’une modification de la définition de la « meilleure offre », elle permet néanmoins d’introduire plus explicitement cette nouvelle obligation et de répondre aux préoccupations de la Convention citoyenne pour le climat.
Imposer aux acheteurs un critère obligatoire d’attribution pourrait être juridiquement fragile au regard de la liberté de choix laissée aux acheteurs par les directives dans la définition des modalités de sélection des offres compte tenu de l’objet du marché. Toutefois, ce risque semble pouvoir être écarté dans la mesure où, d’une part, le droit national peut toujours être plus contraignant que le droit de l’Union européenne et où, d’autre part, tout acte d’achat peut être fondé sur les incidences environnementales de la prestation commandée à n’importe quel stade de son cycle de vie. Un tel critère ne semble donc pas présenter en lui-même un caractère discriminatoire à l’égard des entreprises susceptibles de fournir la prestation.
Les recommandations de la CCC font apparaître une application de ces mesures à l’échéance de 2030. Il semble qu’une échéance de 5 ans après la promulgation de la loi serait suffisante pour permettre aux acheteurs et aux entreprises de se préparer à la mise en œuvre de ces nouvelles obligations.
Enfin, il importe de comptabiliser au titre des marchés satisfaisant les exigences du dispositif tous les marchés comportant de telles clauses ou de tels critères, y compris dans les situations où ces clauses ou critères ne feraient qu’appliquer les exigences réglementaires et ce pour plusieurs raisons :
- Des raisons techniques lors des nouvelles échéances réglementaires : certaines réglementations nouvelles prévoient des échéances d’application dans le temps. Considérer que des marchés comportant des clauses ou critères permettant de respecter ces réglementations nouvelles ne seraient plus considérés comme conformes au jour de l’échéance d’application d’une nouvelle réglementation, produirait des effets d’à-coups difficilement gérables et fragiliserait du jour au lendemain des marchés ;
- Des raisons techniques liées à la multiplication des réglementations sectorielles : ces réglementations ont tendance à se multiplier (loi transition énergétique, directive véhicules propres, loi Egalim, loi AGEC…) et à couvrir un champ toujours plus vaste de considérations environnementales concernant les enjeux prioritaires de telle sorte qu’il sera à terme difficile de trouver un objet à ces clauses et critères qui ne serait pas la résultante d’une réglementation ;
- Des raisons politiques : certaines réglementations nouvelles imposent des efforts d’adaptation importants aux acheteurs. Ces efforts sont constants dans le temps. Grâce à ces réglementations, les marchés publics se verdissent de plus en plus. Aussi, considérer que les marchés appliquant ces réglementations ne seraient pas conformes aux exigences de la loi issue de la convention citoyenne ne tiendrait pas compte de l’effort réel de verdissement des marchés publics et de ses résultats réels. Surtout, cela ne mobiliserait pas les clauses et les critères au bénéfice des principaux objectifs de la réglementation, qui devraient pourtant demeurer la priorité des acheteurs.
3/ La CCC propose d’appliquer ces mesures aux marchés publics mais ne traite pas des contrats de concession, pour lesquels les enjeux environnementaux sont pourtant importants. Compte-tenu du fait que les contrats de concession recouvrent des réalités très différentes, entre une concession d’autoroutes et une concession de crèche, que la plupart des concessions dont l’impact environnemental est fort, comporte d’ores et déjà, la prise en compte des enjeux environnementaux, il est proposé à ce stade de se limiter aux propositions de la CCC.
3.2. DISPOSITIF RETENU
- S’agissant de la mesure imposant aux acheteurs de prévoir, dans les clauses de leurs marchés publics, « des conditions d’exécution [prenant] en compte des considérations relatives à l’environnement ».
Cette mesure a pour objet de rendre obligatoire, pour les acheteurs, l’insertion dans leurs marchés de clauses tenant compte de l’aspect environnemental de la prestation. Cette obligation peut être remplie par la définition de spécifications techniques ou de conditions d’exécutions prenant en compte les caractéristiques environnementales de l’objet du marché et de ses modalités de mise en œuvre.
- S’agissant de la mesure imposant aux acheteurs de prévoir un critère lié aux caractéristiques environnementales des offres.
Cette proposition a pour objet de valoriser la « valeur écologique » des offres formulées par les opérateurs économiques dans le cadre d’un appel d’offres.
Le droit européen de la commande publique ne retient que la notion « d’offre économiquement la plus avantageuse ». Néanmoins, celle-ci ne saurait être interprétée comme limitée aux aspects économiques et financiers d’une offre. Le droit européen prévoit en effet que l’offre économiquement la plus avantageuse du point de vue de l’acheteur « peut tenir compte du meilleur rapport qualité/prix, qui est évalué sur la base de critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux et/ou sociaux liés à l’objet du marché public concerné ».
Aussi, la mesure envisagée vise à imposer aux acheteurs de recourir au minimum à un critère de sélection des offres basé sur la performance environnementale de l’ensemble du cycle de vie des travaux, fournitures ou services objets du marché. Ainsi, imposer le recours à un critère de choix de l’offre portant sur les caractéristiques environnementales permettra aux acheteurs de favoriser l’attribution du contrat aux opérateurs économiques les plus écologiquement vertueux.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La partie législative du code de la commande publique doit être modifiée.
- S’agissant de la mesure imposant aux acheteurs de prévoir, dans les clauses de leurs marchés publics, « des conditions d’exécution [prenant] en compte des considérations relatives à l’environnement ».
L’obligation de prise en compte des aspects environnementaux de la prestation dans les clauses du marché sera intégrée à l’article L. 2112-2 du code de la commande publique au sein du chapitre consacré au contenu du marché.
Compte-tenu de la spécificité des marchés de défense ou de sécurité, la mesure proposée n’est pas étendue à ces contrats.
- S’agissant de la mesure imposant aux acheteurs de prévoir un critère lié aux caractéristiques environnementales des offres
L’obligation faite à l’acheteur de prévoir un critère lié aux caractéristiques environnementales de l’offre sera intégrée à l’article L. 2152-7 du code de la commande publique au sein du chapitre consacré à l’examen des offres.
Compte-tenu de la spécificité des marchés de défense ou de sécurité, la mesure proposée n’est pas étendue à ces contrats.
Sont également modifiés les articles suivants du code de la commande publique : L. 2312-1, L.
2312-1-1, L. 2352-1, L. 2352-1-1
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Dans la mesure où, ainsi que le préconise la Convention citoyenne pour le climat, des dispositions réglementaires devront définir les modalités d’appréciation de la « performance environnementale », la valorisation de l’impact de ces mesures ne peut être précisément déterminée.
Pour les acheteurs, la prise en compte de considérations relatives aux aspects environnementaux dans les clauses du marchés et les critères d’attribution pourra, à terme, être génératrice d’économies (la réduction du coût global d’utilisation, des coûts tout au long du cycle de vie, l’amélioration de la durée d’usage des matériaux, etc.).
Pour les entreprises candidates à des contrats de la commande publique, et en fonction du niveau de performance environnementale qui sera retenue par les acheteurs, des investissements pourraient être nécessaires afin que leurs offres soient valorisées au mieux.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les impacts seront ceux qui s’imposeront à tous les acheteurs publics, sans impact spécifique.
Il s’agira pour les acheteurs publics de s’approprier les outils et les méthodes d’utilisation des critères et des clauses d’exécution environnementaux. Le futur plan national d’action pour les achats publics durables (PNAAPD) s’efforcera de mettre ces outils et méthodes à disposition des acheteurs.
A terme, les acheteurs et les collectivités publiques seront bénéficiaires car l’utilisation de clauses et de critères environnementaux réduira les externalités environnementales à la charge de ces collectivités. La prise en compte du coût global réduira le coût global de l’achat public.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Dans un 1er temps, des efforts de formation seront nécessaires pour acquérir la connaissance et la capacité d’utilisation des clauses et des critères environnementaux. Le futur plan national d’action pour les achats publics durables (PNAAPD) s’efforcera de mettre ces outils et méthodes à disposition des acheteurs.
4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Par son poids économique (8% du PIB et 200 milliards d’euros par an), la commande publique constitue un levier économique fondamental et un moyen efficace pour accélérer et consolider la transition vers des modes de production et de consommation plus vertueux afin de répondre aux grands enjeux liés à la préservation de la biodiversité, au changement climatique et à la protection des plus vulnérables. Il s’agit d’inciter à une amélioration généralisée des pratiques de production responsables afin de répondre aux objectifs de développement durable (ODD) pour 2030.
En imposant aux acheteurs de prévoir, dans les clauses de leurs marchés publics, des considérations liées aux aspects environnementaux des travaux, services ou fournitures objets du marché, ainsi qu’un critère lié aux caractéristiques environnementales des offres, cette mesure législative traduit la nécessité de systématiser la prise en compte de l’environnement dans les marchés publics.
Cette mesure s’inscrit dans le cadre de l’orientation NAT 1 de la SNBC "Assurer la cohérence de l’ensemble des politiques publiques nationales avec la stratégie nationale bas-carbone", ainsi que de l’orientation ECO 5 "Développer l’analyse des impacts climatiques des actions financées par les fonds publics et des politiques publiques, afin d’en faire un critère de décision. S’assurer que les actions contraires à l’atteinte de nos objectifs climatiques ne bénéficient pas de financement public ".
Elle n’induit pas d’impact environnemental directement quantifiable de façon précise, mais contribuera à l’atteinte des objectifs nationaux de diminution des émissions de gaz à effet de serre à travers le levier financier que constituent les marchés publics.
Renforcer et mobiliser davantage le droit de la commande publique en faveur de l’achat durable est une nécessité, et une réponse au devoir d’exemplarité des personnes publiques en la matière.
Enfin, la mesure législative proposée s’inscrit en complémentarité avec les dispositions de la loi n°2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (dite loi AGEC), qui visent à faire de la commande publique un levier de l’économie circulaire.
5. MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. APPLICATION DANS LE TEMPS
Les dispositions entrent en vigueur dans un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la loi. Ce délai de cinq ans est nécessaire pour permettre aux acheteurs publics d’acquérir la connaissance et la maîtrise des outils et des méthodes.
5.2. APPLICATION DANS L’ESPACE
Les dispositions sont applicables sur le territoire de la République française, désignant la France métropolitaine et les collectivités territoriales régies par l’article 73 de la Constitution, ainsi qu’à Saint-Barthélemy, Saint-Martin, et Saint-Pierre-et-Miquelon, en vertu du principe d’identité législative. En revanche, le texte n’est applicable dans les îles Wallis-et-Futuna, en Polynésie française en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, uniquement aux contrats passés par l’Etat et ses établissements publics. Il convient néanmoins d’y rendre applicables ces dispositions.
5.3. TEXTES D’APPLICATION
L’article R. 2152-7 du code de la commande publique devra être modifié par un décret en Conseil d’Etat en conséquence de la modification de l’article L. 2152-7 pour imposer, pour tous les marchés publics (hors marchés de défense et de sécurité), le recours à un critère d’attribution lié aux caractéristiques environnementales des offres et interdire l’usage du critère unique du prix. Le critère unique du coût peut être conservé dès lors que ce coût tient compte des externalités environnementales de la prestation.
CHAPITRE II – ADAPTER L’EMPLOI À LA TRANSITION
ÉCOLOGIQUE
Article 16 – Renforcer le rôle du CSE et de la GPEC dans la lutte contre le changement climatique – Mesure PT 4.2.1
1. ÉTAT DES LIEUX
Les membres de la Convention citoyenne pour le climat proposent d’accompagner les entreprises et les salariés dans la reconversion des activités et la transformation des métiers liées à la transition écologique. L’objectif est d’inciter les entreprises à anticiper les conséquences de la transition écologique sur les emplois et à faire évoluer les compétences de leurs salariés.
Le comité social et économique (CSE), instance unique de représentation du personnel dans les entreprises d’au moins onze salariés, a pour mission générale de promouvoir la santé, la sécurité et l’amélioration des conditions de travail dans l’entreprise. Dans les entreprises d’au moins 50 salariés, le CSE bénéficie à ce titre d’un droit d’information-consultation, sur des thèmes énumérés dans le code du travail (article L. 2312-8) : sur les questions intéressant l’organisation, la gestion et la marche générale de l’entreprise, notamment sur la durée du travail ou les conditions d’emploi, de travail et de formation professionnelle ainsi que sur tout aménagement important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail. Sur ces matières, toute décision de l’employeur, devra précédée du recueil de l’avis du CSE. Or aujourd’hui, et bien qu’il ne soit pas sans lien avec la marche générale de l’entreprise, le sujet de la transition écologique ne figure pas parmi les attributions du CSE définies par le code du travail.
C’est la raison pour laquelle figure notamment, parmi les propositions de la convention citoyenne pour le climat, l’adoption d’une mesure législative destinée à élargir les missions du comité économique et social (CSE) à ces enjeux.
L’employeur deviendrait, ainsi, débiteur d’une obligation d’information-consultation particulière à l’égard du CSE sur la question des enjeux de la transition écologique.
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Les dispositions actuelles du code du travail définissent des obligations de négociation en matière de GPEC, tant au niveau de la branche professionnelle qu’au niveau de l’entreprise.
Au niveau de la branche, le chapitre premier du titre IV du livre II de la partie I du code du travail définit les domaines et la périodicité de la négociation de branche et professionnelle en fixant, d’une part, des thèmes obligatoires, dont la GPEC (au moins tous les quatre ans) et, d’autre part, les modalités selon lesquelles ces négociations doivent se dérouler. Les branches peuvent conclure à cet effet des accords de méthode, en application de l’article L. 2241-5. En l’absence d’accord, des dispositions dites « supplétives » et encadrant ces négociations s’appliquent. S’agissant de la GPEC, ces dispositions supplétives prévoient à l’article L. 2241-12 que les organisations liées par une convention de branche ou, à défaut, par des accords professionnels se réunissent, au moins une fois tous les trois ans.
Le chapitre II prévoit les modalités de négociation obligatoire en entreprise. Les dispositions d’ordre public imposent aux entreprises et groupes d'entreprises d'au moins trois cents salariés, ainsi que dans les entreprises et groupes d'entreprises de dimension communautaire comportant au moins un établissement ou une entreprise d'au moins cent cinquante salariés en France, d’engager une fois tous les quatre ans une négociation sur la gestion des emplois et des parcours professionnels.
Dans ces mêmes entreprises, une négociation peut être engagée, à l’initiative de l’employeur ou à la demande d’une organisation syndicale de salariés représentative, sur un accord de méthode précisant le calendrier, la périodicité, les thèmes et les modalités de négociation dans le groupe, l’entreprise ou l’établissement (article L. 2242-11). Si cette négociation aboutit, l’accord conclu devra notamment préciser les thèmes des négociations et leur périodicité, de telle sorte que soit négocié au moins tous les quatre ans le thème de la gestion des emplois et des parcours professionnels.
A défaut d’accord de méthode, les dispositions supplétives prévoient aux articles L. 2242-13 et L. 2242-20 que l'employeur engage une négociation sur la gestion des emplois et des parcours professionnels et sur la mixité des métiers portant sur la mise en place d'un dispositif de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences tous les trois ans.
Dans les faits, les accords de méthode conclus par négociation collective sont peu nombreux et les dispositions supplétives concernent en réalité la majorité des branches et des entreprises. La négociation sur la GPEC au niveau de la branche est peu développée, seuls deux accords ayant été signés en 2017 et trois en 201842
.
42 Il n’existe pas de données sur la négociation d’accords en GPEC en entreprise.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Le principe de participation des travailleurs est affirmé à l’alinéa 8 du préambule de la Constitution de 1946, aux termes duquel « tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises ».
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La réforme du paysage de la représentation du personnel dans l’entreprise issue des ordonnances de 201743 donne aux partenaires sociaux de larges marges de manœuvre pour adapter les instances représentatives aux réalités sociales et économiques de l’entreprise. Une grande place est en effet laissée à la négociation de sorte que, lors de la mise en place du CSE, les partenaires sociaux peuvent fixer le nombre et le périmètre des établissements distincts, la composition de l’instance et les moyens attribués à son fonctionnement, la création de représentants de proximité ou de commissions en plus de celles obligatoires, ainsi que les modalités d’exercice des attributions pour les entreprises d’au moins 50 salariés (délais des avis, périodicité et contenu des consultations, etc.).
Le sujet de la transition écologique et, plus largement, la question environnementale sont traités à de rares exceptions dans le cadre de la négociation collective, notamment dans des accords de mise en place du CSE.
La loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (dite « LOM ») a toutefois introduit, à l’article L. 2242–17 du code du travail, une négociation obligatoire en entreprise sur : « les mesures visant à améliorer la mobilité des salariés entre leur lieu de résidence habituelle et leur lieu de travail, notamment en réduisant le coût de la mobilité, en incitant à l'usage des modes de transport vertueux ainsi que par la prise en charge des frais mentionnés aux articles L. 3261-3 et L. 3261-3-1. » Il s’agit toutefois d’une négociation sur une incitation aux modes de transports vertueux, plus précise que la transition écologique au sens large.
43 Ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l'entreprise et favorisant l'exercice et la valorisation des responsabilités syndicales, ordonnance n° 2017-1385 du 22 septembre 2017 relative au renforcement de la négociation collective
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Selon les pays européens, les prérogatives et les compétences des instances représentatives varient assez largement, du socle commun du droit à l'information et à la consultation, consacré par la directive européenne 2002/14/CE44, jusqu'à des droits d'approbation obligatoire et de veto de certaines mesures ou la capacité de signer des accords contraignants sur des sujets essentiels comme la rémunération et le temps de travail.
Au regard de l’étude de législation comparée n° 281 publiée par le Sénat en septembre 201745 ,
trois groupes de pays peuvent être distingués :
- ceux comme le Royaume-Uni et le Suède, dans lesquels les syndicats exercent un monopole de représentation et de négociation des accords ;
- ceux qui, avec de fortes nuances, organisent la coexistence de la représentation syndicale et d'instances représentatives du personnel (IRP), mais où de droit ou de fait, les IRP sont faibles et les syndicats prédominent, soit qu'ils contrôlent largement la composition des IRP, soit qu'ils prennent en charge la négociation des accords collectifs d'entreprise ou que les conventions de branche négociées par les représentants syndicaux à ce niveau restreignent la latitude des IRP. On relève quatre exemples aux traits nettement distincts : d’un côté, la Suisse et le Danemark, où la négociation d'accords relève des syndicats tandis que les IRP ont un rôle uniquement consultatif, de l’autre, l'Italie et l'Espagne, où les IRP et les représentants syndicaux peuvent concurremment négocier dans l'entreprise ;
- ceux qui ont développé des IRP puissantes aux compétences et aux facultés étendues. Le modèle le plus achevé est celui de l'Allemagne. L'Autriche et les Pays-Bas en sont assez proches, tout en préservant en pratique un rôle plus important aux organisations syndicales dans la conclusion d'accords.
Il n’y pas d’éléments de droit comparé disponibles sur la prise en compte des enjeux de transition écologique par les instances représentatives.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le sujet de la transition écologique ne figure pas aujourd’hui parmi les attributions du CSE énoncées au sein de la partie législative du code du travail (articles L. 2312-8 et suivants). Afin
44 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2002 établissant un cadre général relatif à l'information et la consultation des travailleurs dans la Communauté européenne - Déclaration conjointe du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sur la représentation des travailleurs 45 https://www.senat.fr/notice-rapport/2016/lc281-notice.html
d’intégrer la prise en compte des conséquences environnementales des décisions de l’employeur appréhendées dans le cadre des informations et consultations prévues dans ce code, il est par conséquent nécessaire de modifier la partie législative du code du travail abordant les missions du CSE.
Par ailleurs, les dispositions souhaitées par les membres de la convention citoyenne pour le climat modifient les obligations faites aux branches professionnelles et aux entreprises en matière de négociation collective, afin de favoriser l’anticipation par les branches professionnelles et par les entreprises des effets de la transition écologique sur les emplois et les compétences.
Elles visent à compléter les dispositions, là encore de nature législative, relatives à la négociation périodique obligatoire de branche sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), en prévoyant que celle-ci devra prendre en compte les conséquences de la transition écologique sur les emplois et les compétences. S’agissant de la négociation d’entreprise, la négociation d'un dispositif de GPEC devra également tenir compte notamment des enjeux de la transition écologique.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
S’agissant du CSE, l’objectif est d’inciter les entreprises, employeurs comme salariés, à anticiper les conséquences de la transition écologique, notamment sur l’évolution des emplois, des compétences et des formations appropriées liées à la transition bas carbone (ou réduisant les émissions de gaz à effet de serre) des produits et des processus.
S’agissant de la négociation collective en matière de GPEC, dans leur rapport adopté le 21 juin 2020, les membres de la Convention citoyenne pour le climat proposent d’accompagner les entreprises et les salariés dans la reconversion des activités et la transformation des métiers liées à la transition écologique. L’objectif est d’inciter les entreprises à anticiper les conséquences de la transition écologique sur les emplois et à faire évoluer les compétences de leurs salariés.
Parmi les mesures proposées, il est proposé de renforcer la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences en matière de transition écologique, en complétant les articles du code du travail relatifs à la négociation de branche et professionnelle et à la négociation d’entreprise :
les dispositions introduites visent à obliger les branches professionnelles et les entreprises et groupes d'entreprises d'au moins 300 salariés, ainsi que les entreprises et groupes d'entreprises de dimension communautaire comportant au moins un établissement ou une entreprise d'au moins 150 salariés en France, à tenir compte lors des négociations en matière de GPEC de l’impact de la transition écologique sur les emplois et les compétences.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Elargir les attributions générales du CSE
Parmi « les propositions de la convention citoyenne pour le climat », figure notamment l’adoption d’une mesure législative destinée à élargir les missions du comité social et économique (CSE) aux enjeux de la transition énergétique. La proposition PT4.2.1 de la CCC visant à renforcer le rôle du CSE dans la lutte contre le changement climatique prévoyait la modification de l’article L. 2312-8 du code du travail. Cet article est relatif aux attributions générales du CSE. Il précise le champ d’application de l’obligation d’informer et de consulter le CSE incombant à l’employeur lorsqu’il envisage de prendre une décision.
S’agissant de la GPEC, les dispositions souhaitées par les membres de la Convention modifient les obligations faites aux branches professionnelles et aux entreprises en matière de négociation collective, afin de favoriser l’anticipation par les branches professionnelles et par les entreprises des effets de la transition écologique sur les emplois et les compétences.
Toutefois, la rédaction proposée par la Convention introduit cet impératif sans cohérence : en effet, s’agissant de la négociation de branche, cette précision est apportée dans l’article général (L. 2241-1 du code du travail), qui fixe les thèmes de négociation obligatoires, alors que pour l’entreprise, elle insère la prise en compte des enjeux de la transition écologique dans les dispositions supplétives et les sous-thèmes de négociation relative à la gestion des emplois et des parcours professionnels (L. 2242-20 du même code).
3.2. DISPOSITIF RETENU
S’agissant du CSE, la proposition des citoyens visant à renforcer le rôle du CSE dans la lutte contre le changement climatique en intégrant la question de la transition écologique au niveau de l’article L. 2312-8 du code de travail est adaptée afin d’assurer une meilleure effectivité sur les attributions du CSE, conformément à l’esprit de la proposition. En effet le champ d’application de l’obligation incombant à l’employeur est très large au regard des dispositions actuellement en vigueur, l’employeur devant consulter le CSE dès lors que sa décision intéresse « l'organisation, la gestion et la marche générale de l'entreprise ». Par conséquent, une décision de l’employeur répondant aux « aux enjeux de la transition écologique » devrait, en application de l’article L. 2312-8, déjà faire l’objet d’une consultation de l’instance. Ainsi en est-il, par exemple, d’un projet de déménagement (cf. item « conditions de travail »), de mise
en place d’un nouvel outil de production (cf. item « introduction de nouvelles technologies »), etc.
C’est la raison pour laquelle la modification, envisagée par la CCC, de l’article L. 2312-8 du code du travail, est reprise, mais sous la forme d’une intégration de la prise en compte des conséquences environnementales des décisions de l’employeur dans le cadre des informations et consultations prévues à cet article. Chaque consultation ponctuelle du CSE devra donc traiter de la question de l’impact environnemental de la décision de l’employeur.
Il est également prévu d’assortir cette évolution relative aux informations et consultations portant sur une décision ponctuelle de l’employeur d’un complément apporté aux consultations et informations récurrentes du CSE. Les thématiques faisant l’objet d’une consultation récurrente sont énumérées aux articles L. 2312-17 (dispositions d’ordre public) et L. 2312-22 (dispositions supplétives détaillées applicables à défaut d’accord) du code du travail. Il est ainsi prévu que ces consultations abordent la question de l’impact environnemental de l’activité de l’entreprise.
Dans les entreprises commerciales de plus de 300 salariés, cette dimension nouvelle apportée à l’information et la consultation du CSE mise en œuvre dans l’entreprise s’appuierait, notamment, sur les informations environnementales que l’employeur doit mettre à la disposition du CSE via la base de données économiques et sociales (cf. articles L. 2312-18 et R. 2312-9 du code du travail et L. 225-102-1 et R. 225-105-1 du code de commerce).
La base de données économiques et sociales pourrait en outre être enrichie, dans les entreprises dont l’objet social a été élargi à la prise en compte des incidences environnementales de son activité (ex : Danone, Michelin, ADP, etc.), d’informations relatives à l’investissement environnemental consenti en lien avec cet objet social. Cette évolution est d’ordre réglementaire (modification des articles R. 2312-8 et R. 2312-9 du code du travail).
S’agissant de la GPEC, il paraît préférable d'harmoniser la rédaction de la convention citoyenne en introduisant l’impératif de prise en compte des enjeux de la transition écologique au sein de dispositions supplétives relatives à la GPEC, en branche comme en entreprise. En effet, la généralité des dispositions d'ordre public à la suite de l'architecture introduite par les ordonnances de septembre 2017, d'une part, et le degré de précision de l'objectif de lutte contre le changement climatique, d'autre part, militent pour une introduction dans les seules dispositions supplétives.
Par ailleurs, au regard du faible nombre d’accords de méthode signés, ces dispositions concerneront en réalité la majorité des branches et des entreprises.
Ainsi il est proposé de modifier l’article L. 2241-12 du code du travail définissant les dispositions supplétives relatives à la négociation triennale obligatoire de branche de la façon
suivante : en l’absence d’un accord de méthode prévu à l’article L. 2241-5, les négociations obligatoires qui doivent avoir lieu tous les trois ans en matière de GPEC devront prendre en considération les enjeux de la transition écologique.
L’article L. 2242-20 définissant les dispositions supplétives relatives à la négociation obligatoire d’entreprise est modifié : dans les entreprises et les groupes d'entreprises d'au moins trois cents salariés, ainsi que dans les entreprises et groupes d'entreprises de dimension communautaire comportant au moins un établissement ou une entreprise d'au moins cent cinquante salariés en France, et en l’absence d’un accord de méthode prévu à l’article L. 2242-11, l'employeur engage tous les trois ans une négociation sur la gestion des emplois et des parcours professionnels et sur la mixité des métiers portant sur la mise en place d'un dispositif de GPEC « pour répondre notamment aux enjeux de la transition écologique ».
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
S’agissant du CSE, la mesure envisagée modifie les articles L. 2312-8, L. 2312-17 et L. 2312-22 du code du travail.
Les dispositions du code du travail relatives aux obligations de négociation au niveau de la branche (article L. 2241-12) et au niveau de l’entreprise (article L.2242-20), en matière de GPEC, sont modifiées de façon à préciser qu’elles devront prendre en considération les enjeux de la transition écologique.
4.2. IMPACTS SUR LES ENTREPRISES
Dans les entreprises d’au moins 50 salariés, le rôle des élus sur les enjeux du changement climatique sera renforcé. La question de la transition écologique sera ajoutée aux consultations récurrentes du CSE (par modification des articles des articles L. 2312-17, L. 2312-22, L. 2312-26 du code du travail). Dans ce cadre, l’employeur devra aborder la question des conséquences environnementales de l’activité de l’entreprise. Il devra également intégrer l’incidence environnementale de ses décisions dans les démarches d’information et de consultation du CSE qu’il conduit. En effet, lorsque l’employeur devra consulter le CSE en application de l’article L. 2312-8 du code du travail, la consultation devra porter également sur l’impact environnemental de sa décision.
Les dispositions relatives aux obligations de négociation au niveau de l’entreprise en matière de GPEC sont modifiées de façon à préciser qu’elles devront prendre en considération les enjeux de la transition écologique.
La mesure concerne les entreprises d’au moins 50 salariés, soit environ 5 800 entreprises de taille intermédiaire, et près de 20 000 PME de plus de 50 salariés.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Les services de l’Etat devront prendre en considération ces nouvelles dispositions lors de l’extension des accords de branche.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure s'inscrit dans le cadre des deux orientations relatives à l’emploi, aux compétences, qualifications et à la formation professionnelle « PRO 1 : Encourager une meilleure intégration des enjeux de la transition bas-carbone par les branches, les entreprises et les territoires pour favoriser les transitions et reconversions professionnelles et le développement des emplois de demain « et « PRO 2 : adapter l'appareil de formation initiale et continue pour accompagner la transformation des activités et des territoires ». Ces mesures n’induisent pas d’impact environnemental directement quantifiable. Elles concourent cependant au renouvellement et à l’évolution des compétences nécessaires à la transition bas carbone dans l’ensemble des secteurs d’activités.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
La Commission nationale de la négociation collective de l'emploi et de la formation professionnelle est consultée en application de l’article L. 2271-1 du code du travail.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure envisagée entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.
5.2.2. Application dans l’espace
La présente disposition s’appliquera de plein droit au territoire métropolitain, ainsi qu’à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique, à Mayotte, à la Réunion, à Saint Martin, à Saint-Barthélemy et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Elle ne s’applique pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable.
5.2.3. Textes d’application
S’agissant des informations que l’employeur doit mettre à disposition du CSE dans le cadre des consultations récurrentes, la base de données économiques et sociales (BDES) comprend d’ores et déjà un item sur les informations environnementales pour les entreprises d’au moins 300 salariés soumises aux dispositions du code de commerce sur la responsabilité sociétale des entreprises (RSE), en application de l’article R. 2312-9 du code du travail.
Ces dispositions réglementaires pourraient être complétées afin d’ajouter un item supplémentaire intitulé « investissement environnemental en lien avec l’objet social de l’entreprise » dans la partie 1°Investissement de la BDES pour toutes les entreprises, y compris les moins de 300 salariés, en fonction éventuellement de leur objet social (modification des articles R. 2312-8 et R. 2312-9 du code du travail).
Il ne s’agit pas à proprement parler d’une mesure d’application mais plutôt d’une mesure d’accompagnement.
Articles 17 et 18 – Inclure les acteurs de la transition écologique dans la gouvernance des formations au sein du Comité Régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP) et Renforcer l’implication des opérateurs compétences (OPCO) sur les sujets liés – Mesure PT4.2
1. ETAT DES LIEUX
L’accès à la formation professionnelle est plus facile pour les salariés qualifiés des grandes entreprises, qui disposent des moyens pour conduire des politiques de formation et d’évolution des compétences. Ainsi les dernières données sur l'accès des salariés à la formation confirment les inégalités habituellement observées en fonction de la taille des entreprises. Si environ 48 % des 20 millions de salariés du secteur privé ont suivi une formation, cette proportion s'échelonne de 25 à 29 % dans les plus petites (moins de 11 et moins de 50 salariés) à 63 % dans les plus grandes (plus de 500 salariés). Les objectifs des réformes successives dans le champ de la formation professionnelle, et en particulier lors de la loi n°2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, ont conduit à renforcer l’aide à l’accès à la formation professionnelle pour les salariés des petites et moyennes entreprises (PME), de leurs sous-traitants, des salariés et dirigeants des très petites entreprises (TPE) ou pour les artisans, ainsi que la coordination entre les acteurs des politiques d'orientation, de formation professionnelle et d'emploi au niveau territorial.
Les opérateurs de compétences (OPCO) sont des associations gérées par les partenaires sociaux et agréées par l’Etat. Les 11 OPCO ont succédé en 2019 aux 20 organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), qui recouvrent et gèrent les fonds de la formation professionnelle.
La transformation des OPCA en OPCO recentre la mission de ces opérateurs notamment sur le financement et la promotion de l’alternance et de l’apprentissage, sur l’accompagnement des entreprises de moins de 50 salariés dans la gestion de leur plan de formation et sur l’outillage des branches professionnelles en matière de Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et de certification. La concentration des structures sur la base d’un critère de cohérence et de pertinence de leur champ économique d’intervention a également pour but de favoriser leur présence sur le territoire au moyen d’antennes permettant d’assurer un important service de proximité auprès des entreprises. 2000 conseillers territoriaux d’OPCO environ informent et conseillent les entreprises avec un focus particulier sur les TPE-PME.
Les missions des OPCO sont définies au I. de l’article L 6332-1 du code du travail qui liste les missions principales : le financement des contrats d'apprentissage et de professionnalisation, l’appui technique aux branches adhérentes pour établir la gestion prévisionnelle de l'emploi et
des compétences, pour déterminer les niveaux de prise en charge des contrats en alternance et pour leur mission de certification mentionnée à l'article L. 6113-4, le service de proximité au bénéfice des très petites, petites et moyennes entreprises, permettant d'améliorer l'information et l'accès des salariés de ces entreprises à la formation professionnelle, ainsi que la promotion de la formation en alternance.
S’agissant des enjeux de meilleure coordination entre les acteurs, le comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP) a vu également sa composition et ses missions évoluer. Ainsi, ayant pour mission d’assurer la coordination entre les acteurs des politiques d'orientation, de formation professionnelle et d'emploi et la cohérence des programmes de formation dans la région, le CREFOP est composé du président du conseil régional, des représentants de l'Etat dans la région et des représentants des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel ou multi-professionnel, des chambres consulaires, ainsi que, avec voix consultative, des représentants des principaux opérateurs de l'emploi, de l'orientation et de la formation professionnelles.
Il est présidé conjointement par le président du conseil régional et le représentant de l'Etat dans la région. La vice-présidence est assurée par un représentant des organisations professionnelles d'employeurs et par un représentant des organisations syndicales de salariés.
C’est l’article L. 6123-3 du code du travail qui fixe la mission de coordination entre les acteurs des politiques d'orientation, de formation professionnelle et d'emploi et la cohérence des programmes de formation dans la région, ainsi que sa composition rappelée ci-dessus.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les dispositions actuelles du code du travail de l’article L. 6332-1, définissent les missions des opérateurs de compétence et prévoient notamment un service de proximité imposant aux OPCO d’accompagner et d’informer les très petites, petites et moyennes entreprises en matière de formation professionnelle. Toutefois ces dispositions ne prévoient pas explicitement d’accompagnement relatif aux enjeux de la transition écologique. Pour pouvoir ajouter une mission spécifique d’information des entreprises sur les enjeux liés à l’environnement et au développement durable, il est donc nécessaire de modifier cet article.
Il est également nécessaire de modifier l’article L. 6123-3 afin d’ajouter des membres à la liste des participants énumérée dans cet article. En effet, les dispositions actuelles du code du travail
définissent la composition du CREFOP, laquelle ne comprend aucun acteur de la transition écologique.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif poursuivi est principalement une meilleure prise en considération de la transition écologique et de l’évolution des métiers qu’elle induit. Il s’agit donc d’inclure la lutte contre le changement climatique dans le monde du travail
Ces deux mesures visent à placer les thématiques environnementales au cœur de leur politique de formation :
Les OPCO sont des organismes dotés d’observatoires et de moyens leur permettant de réaliser des études prospectives pour analyser et définir les formations professionnelles utiles aux entreprises de leurs secteurs professionnels. Elles sont aussi chargées d’aider à l’accompagnement de leurs entreprises adhérentes dans la définition de leurs besoins en formation, soit par une information de premier niveau, le financement de prestation d’accompagnement RH, ou la prise en charge de formation pour les entreprises de moins de 50 salariés. Inclure une mission spécifique ouverte à toutes les entreprises permettra et incitera les OPCO à mettre en œuvre plus facilement des actions sur le thème du verdissement de l’économie et du développement durable.
En ce qui concerne les CREFOP, lieu de discussion et de partage sur tous les dispositifs de formation professionnel au niveau régional, la nomination de deux membres spécifiquement attaché à la thématique écologique assurera un regard particulier et permettra une mise en relation plus facile des différents acteurs autours des projets de transition écologique, voire d’impulser des projets propres à la région nécessitant des partenariats.
L’objectif principal des deux mesures proposées est de permettre à l’horizon de 2025 (date du prochain Plan d’Investissement d’Avenir [PIA]) que chaque entreprise, organisation et individu puisse être accompagné pour contribuer à diminuer les émissions de gaz à effet de serre par l’évolution de ses activités, le cas échéant en changeant de métier ou de secteur professionnel en cas d’obsolescence des compétences ou de disparition d’activité. La transition vers la baisse, puis la disparition, des gaz à effet de serre est à la fois une opportunité pour créer des emplois et/ou les relocaliser et un risque pour les petites et moyennes entreprises qui ont peu de capacité à anticiper les changements en cours, à transformer leurs activités, et à faire évoluer leurs compétences. Pour réaliser ce soutien, il faudra accompagner techniquement et financièrement les entreprises et les autres organisations en fonction de leurs moyens et de leurs besoins. Avec la transition écologique, des emplois vont se transformer ou disparaître et d’autres seront créés.
Il faut donc anticiper la conversion des entreprises, anticiper les transformations sur le marché du travail et permette aux salariés et demandeurs d’emploi d’accéder aux compétences attendues pour pourvoir les emplois et prévenir l’obsolescence des compétences dans les secteurs en forte mutation d’activité.
Les mesures d’inclusion des acteurs de la transition écologique dans la gouvernance des formations au sein du CREFOP et de renforcement de l’implication des OPCO sur les sujets liés sont alignées avec les orientations de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) « E-C 2 :
Encourager tous les acteurs économiques à une meilleure maîtrise de leur empreinte carbone », de même qu’aux deux orientations relatives à l’emploi, aux compétences, qualifications et à la formation professionnelle « PRO 1 : Encourager une meilleure intégration des enjeux de la transition bas-carbone par les branches, les entreprises et les territoires pour favoriser les transitions et reconversions professionnelles et le développement des emplois de demain » et « PRO 2 : adapter l'appareil de formation initiale et continue pour accompagner la transformation des activités et des territoires
Ces mesures n’induisent pas d’impact environnemental directement quantifiable. Elles concourent cependant au renouvellement et à l’évolution des compétences nécessaires à la transition bas carbone dans l’ensemble des secteurs d’activités.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
S’agissant de la première mesure proposée :
Les dispositions souhaitées par les membres de la Convention citoyenne pour le climat imposeraient aux OPCO de tenir compte des enjeux de la transition écologique dans la définition des besoins des entreprises de moins de 300 salariés en matière de formation professionnelle si ces derniers donnent lieu à des mutations économiques et techniques dans leur secteur d’activité. Il s’agirait ainsi de constituer une mission de service de proximité au bénéficie de ces TPE et PME permettant d’améliorer l’information et l’accès de leurs salariés à la formation professionnelle et d’accompagner ces entreprises dans l’analyse et la définition des besoins de formations professionnelles adaptés aux enjeux écologique auxquels sont soumis leur secteur d’activité.
Toutefois, la rédaction proposée par la Convention conduirait les OPCO à anticiper et analyser les futurs besoins en matière de formation professionnelle en tenant compte des mutations économiques et technique du secteur d’activité concerné dont les enjeux de la transition écologique seraient à l’origine. Les enjeux de la transition écologique ne sont donc pas directement un paramètre à prendre en compte dans la définition des besoins de l’entreprise en matière de formation, seules les mutations techniques et économiques qui en résultent le sont.
Ainsi la rédaction proposée ne crée pas de mission spécifique d’information et d’accompagnement des entreprises sur les enjeux liés à l’environnement, au développement et à la transition écologique et cette rédaction serait, in fine, plus réductrice avec la proposition de la Convention.
Il est apparu préférable d’insérer un nouvel alinéa afin de créer une mission spécifique d’information et d’accompagnement des entreprises sur les enjeux liés à l’environnement, au développement et à la transition écologique, ouvrant ainsi une possibilité plus large pour les sujets qui touchent à la transition écologique, ce qui semble mieux répondre aux besoins exprimés par la convention.
En ce qui concerne le CREFOP, Les dispositions souhaitées par les membres de la Convention modifient la composition du CREFOP et prévoient la présence de représentants des acteurs de la transition écologique sur le territoire. Toutefois, il est apparu préférable de prévoir la présence de « personnes qualifiées dans le domaine de la transition écologique sur le territoire ». En effet, l’objectif est bien de permettre l’inclusion de personnes dont l’expertise et la connaissance des enjeux de la transition écologique éclairera les décisions du CREFOP. Cette écriture permet la nomination d’un large panel de personnes, dont le processus de désignation sera renvoyé au niveau réglementaire, (il est proposé que la désignation de ces personnes qualifiées sera effectuée par le représentant de l’Etat après avis du président du conseil régional et du conseil économique, social et environnemental régional).
D’autres pistes ont été également explorées mais s’éloignaient des demandes de la Convention ou ne pouvaient pas être mise en œuvre de façon opérationnelle. Ainsi, l’instauration d’une taxe supplémentaire, aux seules actions de formation de salariés ou d’accompagnement d’entreprise confrontés à des enjeux de transition écologique n’a pas été retenu. Toute taxe supplémentaire aurait augmenté le taux de contribution des entreprises, équivalant à 1,68 % de la masse salariale annuelle pour les entreprises de plus de 11 salariés et à 1,23 % pour les entreprises de moins de onze salariés, soit environ 9,6 Md€ d’euros par an. Or, et cela avait été réaffirmé dans la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, la réaffectation des montants relatifs à la formation professionnelle devaient être effectués à ressources constantes, sans augmenter le poids des contributions.
De même, le fléchage d’une partie des fonds issus de la contribution unique à la formation professionnelle continue et à l’apprentissage aux seules actions de formation de salariés ou d’accompagnement d’entreprise confrontés à des enjeux de transition écologique n’a pas été retenu. En effet, cela aurait conduit :
- soit à diminuer l’enveloppe dédiée aux formation en alternance (contrats de professionnalisation, apprentissage), alors que ce type de formations, priorité du gouvernement ayant motivé la réforme du 5 septembre 2018 précité, est en augmentation,
en particulier l’alternance, malgré les effets de la crise sanitaire actuelle, ce qui a conduit l’Etat, dans le cadre de la loi de finances pour 2021 à proposer une dotation budgétaire exceptionnelle de 750 millions d’euros, en soutien au système de formation et d’apprentissage jugé plus indispensable que jamais.
- soit à diminuer l’enveloppe annuelle de 700 M€ environ à la main des OPCO pour aider à l’accès aux formation dans les entreprises de moins de 50 salariés ou à contraindre une partie de celle-ci pour les seules formations visées. Cette mesure n’est pas apparue opportune car les OPCO, par définition, ont des champs diversement impactés par la transition écologique : particulièrement forte dans le secteur industriel ou de la construction, elle est moins prégnante dans le secteur social associatif, par exemple. Instaurer une part fixe pour les actions de formation dédiées à la transition écologique aurait conduit à sous-doter des secteurs et sur-doter d’autres.
Ainsi, il est apparu plus opérationnel que les acteurs de la formation professionnelle que sont les OPCO puissent mobiliser leurs outils préexistants, tout en apportant la réponse aux questions environnementales auprès des entreprises. Ainsi, c’est au sein des enveloppes préexistantes que les OPCO pourront financer ces actions, principalement l’enveloppe annuelle de 700 M€ pour aider à l’accès aux formation dans les entreprises de moins de 50 salariés et pour les entreprises, mais aussi par le financement de formation en alternance dont la reconversion ou la promotion par alternance, dite Pro-A, qui vise à favoriser, par une formation en alternance, le maintien dans l'emploi des salariés les moins qualifié, notamment en ciblant les métiers impactés par la transition écologique. Par ailleurs, pour aider les entreprises de plus de 50 salariés à faire face aux mutations économiques, accentuées par la crise, le ministère du Travail a accordé une subvention par les fonds sociaux européens de plus de 75 millions d’euros aux opérateurs de compétences pour un objectif d’accompagnement de près de 75 000 salariés entre 2020 et 2021.
Il s’agit de renforcer les actions de formation à destination au sein de près de 130 secteurs d’activité. Parmi les formations proposées pour sécuriser les emplois et accompagner la transformation des métiers, les formations en lien avec les transitions numériques et écologiques sont identifiées et correspondent également aux objectifs porté par l’Europe.
Enfin, les OPCO bénéficient également de ressources spécifiquement dédiées à l’accompagnement des entreprises qui sont discutées lors des conventions d’objectifs et de moyens avec l’Etat. Au titre des frais de mission, environ 200 M€ sont dédiés chaque année à l’information et à l’accompagnement des entreprises. Au vu des besoins et des résultats spécifiques à chaque secteur, les montants dédiés à l’information et l’accompagnement des entreprises, dont sur le thème de l’écologie peuvent être négociés afin d’augmenter ce montant.
Les ressources nécessaires aux missions d’information et d’accompagnement des entreprises par les OPCO sur les enjeux liés à l’environnement et au développement durable sont donc présentes.
S’agissant de la deuxième mesure proposée :
Créer une instance territoriale supplémentaire destinée à intervenir dans la conduite d’un plan de formation spécifique relatif à la transformation des entreprises a été rapidement écarté. En effet. la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a rationalisé les outils régionaux de planification, programmation et conventionnement liés à l’emploi, à la formation et à l’orientation professionnelles en fusionnant les diverses instances au niveau régional : le comité paritaire interprofessionnel pour l’emploi et la formation (COPAREF) qui avait pour mission notamment, d’assurer le déploiement des politiques paritaires définies par les accords nationaux interprofessionnels en matière de formation et d’emploi, en coordination avec les acteurs régionaux, a été fusionné avec le CREFOP, (lui-même issu d’une fusion du Conseil régional de l’emploi et du Comité de coordination régional de l’emploi et de la formation professionnelle).
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Les dispositions envisagées modifient les articles L. 6123-3 et L. 6332-1 du code du travail.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
S’agissant de la première mesure, l’accompagnement des entreprises dans leurs problématiques de transition écologique via leurs opérateurs de compétence sera accru. En effet les OPCO se voient confier une véritable mission de proximité et de conseil à destination de toutes les entreprises de leur champ professionnel. Dans ce cadre, les actions des OPCO seront évaluées au travers des conventions d’objectifs et de moyens triennales conclues avec l’Etat, qui, lors de leur conclusion ou du suivi annuel, permettent d’observer l’activité et les priorités de l’opérateur (nombre d’actions de formation financées, profil des entreprises et des salariés bénéficiaires, domaines de formation privilégiés, nature des accompagnements et entreprises ciblées). Ainsi, les entreprises des opérateurs particulièrement concernés par la thématique de l’écologie (industrie, construction…) se verront offrir plus facilement des services par leur opérateur de compétences (aide à la définition d’un plan d’adaptation des compétences de leurs salariés pour déployer une activité plus respectueuse de l’environnement…).
S’agissant de la deuxième mesure, les membres du CREFOP pourront s’appuyer sur deux personnes qualifiées du domaine de la transition écologique. Associés avec voix consultative aux décisions du comité, ils pourront enrichir la gouvernance dans sa dimension territoriale.
4.3. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les mesures d’inclusion des personnes qualifiées dans le domaine de la transition écologique du territoire dans la gouvernance des formations au sein du CREFOP et de renforcement de l’implication des OPCO sur les sujets liés sont alignées avec les orientations de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) « E-C 2 : Encourager tous les acteurs économiques à une meilleure maîtrise de leur empreinte carbone », de même qu’aux deux orientations relatives à l’emploi, aux compétences, qualifications et à la formation professionnelle « PRO 1 : Encourager une meilleure intégration des enjeux de la transition bas-carbone par les branches, les entreprises et les territoires pour favoriser les transitions et reconversions professionnelles et le développement des emplois de demain » et « PRO 2 : adapter l'appareil de formation initiale et continue pour accompagner la transformation des activités et des territoires.
Ces mesures n’induisent pas d’impact environnemental directement quantifiable. Elles concourent cependant au renouvellement et à l’évolution des compétences nécessaires à la transition bas carbone dans l’ensemble des secteurs d’activités.
5. CONSULTATIONS MENÉES ET MODALITÉ D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
La Commission nationale de la négociation collective, de l'emploi et de la formation professionnelle a été consultée en application de l’article L. 2271-1 du code du travail.
Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les dispositions envisagées entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.et sera effective le 1er janvier 2021.
En effet, pour la mise en œuvre des dispositions, il est envisagé de prévoir des années pleines, afin de donner un signal clair aux acteurs ainsi qu’une période d’adaptation aux OPCO et aux CREFOP.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.
Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable.
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’État modifiera les modalités de fonctionnement et d’organisation du comité régional de l’emploi de la formation et de l’orientation professionnelle pour permettre la désignation des deux nouveaux représentants des acteurs de la transition écologique au sein des CREFOP.
CHAPITRE III – PROTÉGER LES ÉCOSYSTÈMES ET LA
BIODIVERSITÉ
Article 19 – Garantir et préserver l'ensemble des hydrosystèmes incluant les cours d'eau, les zones humides, les eaux souterraines, les lacs naturels et artificiels, les nappes phréatiques ainsi que la neige et les glaciers – Mesure PT8-1
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
L’article L. 210-1 du code de l’environnement, qui cadre l’esprit de la loi sur l’eau, affirme l’importance du respect des processus liés au cycle naturel de l’eau et des écosystèmes qui en découlent.
Il précise que « le respect des équilibres naturels » sur lequel le premier alinéa fait reposer l’intérêt général de la valorisation et de l’exploitation de la ressource en eau, dépend de la préservation et, le cas échéant, de la restauration des fonctionnalités naturelles des écosystèmes aquatiques et des interactions entre ces écosystèmes.
Cet article réaffirme le caractère fondamental du respect du cycle de l’eau pour garantir à la fois une vraie gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et des usages anthropiques, une reconquête de la biodiversité et une meilleure résilience des territoires face au changement climatique.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Le cadre constitutionnel est le même que celui cadrant la loi sur l’eau en général et le code de l’environnement. Ainsi la charte de l’environnement, qui a valeur constitutionnelle, reconnaît la préservation de l’environnement comme un enjeu majeur à prendre en compte dans la définition des politiques publiques. La mesure envisagée s’inscrit pleinement dans cet objectif en reconnaissant le rôle fondamental des hydrosystèmes.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La proposition s’inscrit dans le cadre :
- de la directive cadre sur l’eau (Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau), qui fixe un objectif de bon état des eaux souterraines et des eaux de surface pour 2015, 2021 ou 2027, bon état qui, selon la directive, dépend très fortement du bon fonctionnement des hydrosystèmes ;
- de la directive « inondation » (Directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondations) qui vise la mise en place de mesures de prévention des inondations sur des territoires hydrographiquement cohérents, dont des mesures s’appuyant sur le fonctionnement des hydrosystèmes et du bassin versant, ;
- et des engagements de la France en matière de lutte contre le changement climatique (très forte capacité de stockage carbone des tourbières et des mangroves ainsi que des ripisylves ou forêts alluviales humides, etc.). La mesure contribue en effet à l’atteinte de la cible ODD 6.6 qui vise à « préserver d’ici à 2020 les écosystèmes liés à l’eau » et à la cible ODD 13.1 qui vise à « renforcer d’ici à 2030 la résilience des pays face aux catastrophes naturelles liées au dérèglement climatique ».
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Tous les Etats membres de l’Union européenne ont une législation protégeant l’eau et les milieux aquatiques, notamment par transposition de la directive cadre sur l’eau. Il n’est pas connu au sein de l’union européenne de dispositions relatives au cycle de l’eau dans sa globalité.
L’exemple peut être donné toutefois de la loi québécoise sur la qualité de l’environnement qui définit ensemble les « milieux humides et hydriques » et qui a inspiré l’écriture de l’article proposé, même si celui-ci va plus loin en mettant en avant l’importance des interactions avec les eaux souterraines et entre ces milieux.
La loi québécoise associe les milieux humides et les cours d’eau mettant en avant ainsi leur participation à un ensemble cohérent, global et interactif, ce que propose de faire également la disposition proposée.
Il peut être signalé également que la convention internationale « RAMSAR » relative aux zones humides, ratifiée par la France, intègre dans sa définition des milieux humides, les cours d’eau et certaines parties marines. Cette convention confère donc bien aux milieux liés au grand cycle
de l’eau, jusqu’à la mer, un lien indéniable entre eux, allant dans le sens d’une globalisation de traitement de ce que l’on qualifie plutôt en France de « milieux aquatiques » ou parfois de « milieux aquatiques et humides » (et milieux humides et hydriques au Québec).
L’article proposé va permettre d’instaurer une plus grande cohérence entre le droit français qui traite jusqu’à présent séparément les enjeux des milieux humides, des eaux souterraines et des cours d’eau, et la convention internationale qui globalise cette question. La mesure proposée est donc une déclinaison de la convention Ramsar au niveau national.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Pour mettre en œuvre l’objectif de développer les solutions fondées sur la nature dans le cadre de l’adaptation au changement climatique, il semble nécessaire de faire reconnaître par la loi l’importance des milieux et des interactions entre les différents milieux découlant directement des processus naturels du cycle de l’eau. L’engagement en a été pris dans le cadre des assises de l’eau (action 9a).
La loi sur l’eau est encore aujourd’hui trop souvent comprise comme une loi gérant une simple « ressource » en eau, une quantité que doivent se partager les milieux naturels et les nombreux usages anthropiques (irrigation, eau potable, navigation…). L’article proposé doit permettre de réaffirmer le fait que cette ressource est fondamentale pour la survie des écosystèmes et donc pour assurer une gestion véritablement durable de l’eau et de ses usages. Les milieux naturels sont encore trop souvent mis au même niveau que les usages anthropiques, alors qu’ils sont la base de la pérennité de ces usages et d’une eau disponible et de bonne qualité. Si les milieux ne fonctionnent pas suffisamment bien, alors les besoins anthropiques ne pourront plus être assurés de manière pérenne. La directive cadre sur l’eau a été prise en 2000 sur le constat que les usages anthropiques généraient trop de pressions sur les eaux et les milieux qui en découlent, au point de remettre en cause leur pérennité à un coût raisonnable. Par ailleurs, les différents milieux naturels sont gérés de manière encore très compartimentée dans le droit français : les cours d’eau ont une législation ancienne et diversifiée ; les milieux humides relèvent d’un droit qui vise leur protection, beaucoup plus récent, après avoir relevé d’un droit visant leur destruction pendant des siècles ; la gestion quantitative relève également de son propre droit. Le lien et les interconnexions entre ces éléments essentiels du cycle de l’eau ne sont pas suffisamment assurés et protégés.
L’article envisagé vise donc à inscrire dans le droit de l’eau un préambule aux dispositions relatives à la mise en œuvre de la gestion équilibrée de l’eau et à la police de l’eau, rappelant l’importance de ces écosystèmes et des interactions entre eux pour assurer une gestion durable des masses d’eau, conformément aux objectifs généraux du droit de l’environnement.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objet des présentes dispositions législatives est de :
- Préciser ce que sous-tend "le respect des équilibres naturels" inscrit au premier article de la loi sur l’eau (L210-1) comme cadre structurant de la "gestion équilibrée et durable de l'eau" en précisant qu’il s’agit du respect des fonctionnalités des milieux aquatiques (cours d’eau, lacs, milieux humides et eaux souterraines) et des interactions entre eux en mettant en avant certains secteurs où c’est un enjeu particulièrement fort : les têtes de bassins versants.
- Renforcer par ces précisions la qualité des évaluations d’impacts en intégrant mieux les impacts sur les interactions, les liens entre milieux, leurs circuits d’alimentation en eau, et sur l’infiltration de l’eau dans le sol.
L’objectif de cette mesure est de renforcer la reconnaissance du rôle fondamental joué par les milieux aquatiques dans le développement durable, y compris dans la résilience des territoires face au changement climatique, et donc de reconnaître l’absolue nécessité de les sauvegarder.
La mesure vise à préciser la notion de respect des équilibres naturels, elle n’entraîne aucune modification de l’architecture juridique du droit de l’eau, ni de conséquences réglementaires.
Concrètement la mesure permettra d’obtenir des études d’impact et des prescriptions qui prendront correctement en compte l’impact global des projets sur le fonctionnement des milieux naturels aquatiques et de leur assurer ainsi une meilleure protection.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La présente proposition répond précisément au souhait exprimé sous forme de principe par la convention citoyenne pour le climat qui n’a pas proposé de rédaction légistique sur ce sujet.
L’objectif 8 de la convention citoyenne met en avant la nécessité de garantir et préserver l’ensemble des hydrosystèmes (cours d’eau, zones humides, eaux souterraines, lacs, glaciers et neiges). Cet objectif rejoint l’engagement 9(a) pris à l’issue des assises de l’eau d’inscrire le grand cycle de l’eau dans la loi.
La volonté de la convention citoyenne est de tenir compte dans le traitement de la question du changement climatique, des services rendus par les écosystèmes naturels. L’intérêt de ces écosystèmes préservés est longuement détaillé sur plusieurs pages dans la convention pour justifier la proposition de crime d’écocide.
3.2. DISPOSITIF RETENU
En inscrivant dans le code de l’environnement, en préambule des dispositions relatives à la gestion et la police de l’eau, l’importance des processus naturels du cycle de l’eau et de la préservation et de la restauration des écosystèmes qui en découlent directement et de leurs interactions, les dispositions prévues répondent, au moins pour la partie « milieux aquatiques »
à la volonté de la convention citoyenne d’appuyer l’atténuation et l’adaptation au changement climatique sur des écosystèmes fonctionnels.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Les dispositions envisagées modifient l’article L.210-1 du code de l’environnement. Elles renforcent le principe du respect des équilibres naturels conformément aux objectifs poursuivis par le code de l’environnement.
4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Ces dispositions permettront une meilleure appréciation des enjeux liés au cycle de l’eau dans les différents niveaux de décision, de planification ou de travaux relevant des collectivités. Elles permettront en effet une meilleure compréhension de l’importance du cycle de l’eau et des solutions fondées sur la nature dans le cadre de la prévention des inondations, des sécheresses, de la restauration des milieux aquatiques et de l’adaptation au changement climatique. Elles permettront de guider les collectivités vers un meilleur emploi des fonds publics en réduisant la nécessité de corriger par des travaux coûteux l’effet des impacts insuffisamment évités ou réduits des divers projets et aménagements réalisés sur leur territoire, sur les services rendus gratuitement par des écosystèmes fonctionnant correctement.
4.3. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Amélioration de la prise en compte des enjeux de préservation et restauration des milieux aquatiques dans leur ensemble. Si elles sont bien prises en compte dans le cadre des projets mis en œuvre et dans le cadre des décisions de police de l’eau, ces dispositions auront un effet bénéfique pour l’environnement en contribuant au plus grand respect de la valeur des services rendus par les écosystèmes naturels, notamment en matière de résilience face au changement climatique :
- atténuation par stockage du carbone dans les tourbières, les mangroves, et tous les milieux humides boisés ou végétalisés,
- et adaptation par absorption des effets extrêmes du dérèglement en matière de sécheresse (meilleure préservation de l’eau dans les zones humides, meilleures infiltration et maintien de l’eau dans le sol et sous-sol), d’inondation (amortissement des crues, réduction des vitesses de crues par reméandrages de cours d’eau et reconnexion avec les zones naturelles d’expansion des crues, etc.) ou encore de canicule (puits de fraicheurs essentiels générés par la présence d’eau courante, de ripisylves ou bandes boisées le long des berges apportant de l’ombre, ou de milieux végétalisés humides).
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Avis favorable de la mission interministérielle de l’eau qui s’est tenue le 1er décembre 2020.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure envisagée entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Sur l’ensemble du territoire national pour le principe général, y compris dans les Outre-mer.
Article 20 – Renforcer l’encadrement des travaux miniers et leur arrêt – Mesure PT 8.1
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Le code minier donne à une entreprise la possibilité de pratiquer des travaux d’exploration, ou d’exploiter une mine. Pour cela, elle doit disposer d’une part d’un titre minier, délivré le ministre chargé des mines qui permet principalement la reconnaissance des droits immobiliers de son détenteur mais qui ne lui permet pas de réaliser des travaux, et d’autre part d’une autorisation (ou déclaration selon la gravité des dangers ou des inconvénients qu'ils peuvent représenter) d’ouverture de travaux miniers, délivrée par le préfet. C’est à travers cette procédure d’ouverture de travaux qu’est vérifiée notamment la prise en compte de la sensibilité de l’environnement aux travaux projetés et que sont définies les prescriptions adaptées à la protection des intérêts protégés par le code minier, en particulier la protection de l’environnement.
Les intérêts protégés par le code minier sont listés à l’article L. 161-1 du code minier, et comportent notamment la sécurité et la salubrité publiques, la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles, les intérêts de l’archéologie ou encore les intérêts agricoles. Cependant, contrairement au code de l’environnement dans le cadre de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), la santé publique n’y figure pas.
A la fin des travaux d’exploration ou d’exploitation, le code minier prévoit une procédure d’arrêt de travaux. En effet, l’explorateur ou l'exploitant doit fait connaître, dans sa déclaration d’arrêt définitif de travaux, au préfet les mesures qu'il envisage de mettre en œuvre pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1, pour faire cesser de façon générale les désordres et nuisances de toute nature engendrés par ses activités, pour prévenir les risques de survenance de tels désordres et pour ménager, le cas échéant, les possibilités de reprise de l'exploitation. Les dernières évolutions de cette procédure d’arrêt de travaux remontent à la fin des années 90 et en particulier des lois n° 94-588 du 15 juillet 1994 modifiant certaines dispositions du code minier et l'article L. 711-12 du code du travail et n° 99-245 du 30 mars 1999 relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l'exploitation minière et à la prévention des risques miniers après la fin de l'exploitation. Entre temps, les obligations en matière de cessation d’activité pour les ICPE, ont été modifiées et renforcées en particulier par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des
risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages le code de l’environnement.
Sur la base de cette déclaration d’arrêt de travaux et après consultation des services de l’Etat et des collectivités concernées, le préfet arrête les mesures que l’explorateur ou exploitant doit réaliser. Le code minier ne prévoit pas de participation du public au cours de la procédure d’arrêt de travaux. Toutefois, au regard des dispositions du code de l’environnement, la note technique du 6 juillet 2018 relative aux modalités d’application de la procédure d'arrêt définitif des travaux miniers, du transfert des installations hydrauliques et hydrauliques de sécurité, et de la prévention et de la surveillance des risques miniers résiduels recommande de procéder, recommande, dès lors que la procédure d’arrêt de travaux présente un effet direct et significatif pour l’environnement, de procéder à une participation du public conformément à l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement. C’est en pratique ce qui est donc réalisé.
Une fois que les travaux prescrits par le préfet ont été réalisés, et conformément à l’article L.
163-9 du code minier, le préfet donne acte à l’explorateur ou à l’exploitant, ce qui met fin à la police des mines exercée par le préfet. Ne subsiste qu’une police résiduelle jusqu’à l’expiration du titre minier (au mieux quelques années plus tard, voire même jamais lorsque le titre minier a expiré avant la fin d’arrêt de travaux), et uniquement pour les risques importants d’affaissements de terrain ou d’accumulation de gaz dangereux susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens et des personnes qui n’auraient pas été identifiés lors de l’arrêt des travaux. Dès lors que ces deux conditions ne sont pas réunies, le préfet ne peut ainsi pas prescrire, au titre du code minier, à l’explorateur ou à l’exploitation de mesures visant à assurer la protection des intérêts protégés (à noter toutefois qu’à titre civil, en vertu de l’article L. 155-3 du code minier l’explorateur ou l’exploitant reste responsable, vis-à-vis des victimes des dommages, des dommages causés par son activité minière et ce sans limite de durée). Ainsi, la législation minière diffère de la législation ICPE, qui prévoit qu’à tout moment, avec toutefois une limite de trente ans après la remise en état fixée par la jurisprudence (en particulier l’arrêt du Conseil d’Etat « Alusuisse-Lonza » du 8 juillet 2005), le préfet peut imposer à l'exploitant les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l’environnement.
Le code minier permet de rechercher la responsabilité de l’explorateur ou de l’exploitant, et dans certains cas, lorsqu’il est différent, du titulaire du titre minier, mais ne permet pas – contrairement à ce que permet l’article L. 512-17 du code de l’environnement – de rechercher la responsabilité de leur société-mère, voire « grand-mère » et « arrière-grand-mère ». Cette disposition avait été inscrite dans le code de l’environnement par la loi « Grenelle 2 » n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, afin de pouvoir mettre à la charge de ces sociétés-mères, dans le cas où elles auraient commis une faute caractérisée conduisant à l’insuffisance d’actif de leurs filiales, qui ne pourraient ainsi plus
réalisées leurs obligations de réhabilitation du site lors de leur cessation d’activité.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Le cadre constitutionnel est celui cadrant de manière général le code minier. La charte de l’environnement, qui a valeur constitutionnelle, reconnait ainsi le droit de vivre dans un environnement respectueux de la santé (article 1er), l’obligation pour les personnes concernées de contribuer à la réparation des dommages qu’elles ont causés (article 4), la nécessité de mettre en place une évaluation du risque et l’adoption de mesures proportionnées pour parer à la réalisation de dommages (article 5), ou le droit de participer à l'élaboration de décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement (article 7). Les mesures envisagées s’inscrivent pleinement dans ces différents objectifs.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL ET EUROPÉEN
Plusieurs directives européennes couvrent certaines activités de travaux miniers. En particulier, la directive n° 2006/21/CE du 15 mars 2006 concernant la gestion des déchets de l'industrie extractive, la directive n° 2011/92/EU du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement ou encore la directive n° 2013/30/UE du 12 juin 2013 relative à la sécurité des opérations pétrolières et gazières en mer.
1.4. L’OUTRE-MER
En matière de travaux miniers et d’arrêt de travaux miniers, la compétence relève de l’Etat en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à la Réunion et à Mayotte, avec quelques adaptations prévues par le livre VI du code minier (ainsi certains articles du titre IV du livre Ier du code minier ne s’appliquent toutefois pas aux autorisations d’exploiter). Il en va de même à Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les Terres Australes et Antarctiques Françaises (TAAF) et à Wallis-et-Futuna.
En Polynésie française, l’Etat est compétente en matière minière que pour les seules « matières premières stratégiques » listées dans une décision du Président de la Communauté en date du 14 avril 1959, qui contient pour l’heure les minerais ou produits utiles à l'énergie atomique et les hydrocarbures liquides ou gazeux. A l’exception de ces matières stratégiques, le droit minier de la Polynésie française est régi par les « lois du pays » adoptées par l'Assemblée de la collectivité.
En Nouvelle-Calédonie, l’Etat est compétent pour les seules substances utiles aux recherches
et réalisations concernant l'énergie atomique telles qu'elles sont énumérées dans le décret n° 56-992 du 28 septembre 1956. La Nouvelle-Calédonie est compétente, avec un code minier particulier, pour toutes les autres substances.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
L’inventaire réalisé par l’Etat en 2012 dans le cadre de la directive 2006/21/CE sur la gestion des déchets de l’industrie extractive a permis d’identifier près d’une trentaine d’anciens sites miniers, certains fermés depuis plusieurs dizaines d’années, pouvant présenter des risques pour l’environnement et la santé humaine et sur lesquels l’Etat a engagé depuis des évaluations détaillées des impacts environnementaux et des risques sanitaires. Ces sites ont été fermés dans le respect de la réglementation applicable à l’époque, qui ne visait donc pas, par exemple, la santé publique parmi les intérêts à protéger. De plus, pour plusieurs de ces sites, alors que les exploitants existent toujours, du fait de l’absence d’une police résiduelle, le préfet n’a pas pu, au titre du code minier, rechercher leurs responsabilités et leur prescrire les mesures nécessaires à la protection des intérêts protégés par le code minier.
Par ailleurs, la Commission d’enquête du Sénat sur les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols qui ont accueilli des activités industrielles ou minières, et sur les politiques publiques et industrielles de réhabilitation de ces sols a recommandé, dans son rapport rendu en septembre 2020 (proposition n°9), de mettre un terme aux asymétries entre le code minier et le code de l'environnement en matière de responsabilités des exploitants et de prévention des risques sanitaires et environnementaux, en particulier par :
- l’intégration de la protection de la santé publique dans les intérêts protégés par le code minier ;
- l'extension aux sites miniers de la possibilité de rechercher la responsabilité de la société mère en cas de défaillance éventuelle de la filiale exploitante ;
- l'extension pour une durée de trente ans des conditions d'exercice de la police résiduelle des mines après l'arrêt des travaux, afin de permettre à l'État de rechercher la responsabilité des exploitants en cas d'apparition de nouveaux désordres et dommages.
Au regard de l’ambition de transition écologique, le code minier doit évoluer pour permettre à une meilleure maitrise des impacts environnementaux des sites miniers, anciens, actuels et futurs. En anticipation de la réforme plus globale du code minier, prévue par les dispositions d’habilitation prévues à l’article suivant, plusieurs modifications du code minier, en ce qui
concerne l’encadrement des travaux miniers, leurs modalités d’arrêt et la responsabilité des exploitants ou de leurs ayants-droits après leur arrêt, peuvent d’ores et déjà être faites. Les quatre dispositions envisagées relèvent du niveau législatif.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
2.2.1. RÉNOVER LES INTÉRÊTS PROTÉGÉS PAR LE CODE MINIER
La première modification envisagée consiste à modifier l’article L. 161-1 du code de l’environnement pour rénover les intérêts protégés par le code minier, en y ajoutant en particulier la santé publique pour s’assurer que l’activité minière, et l’arrêt de l’activité minière se fera de manière à assurer la protection de la santé des populations voisines des sites miniers.
Il est également proposer de viser explicitement l’article L. 219-7 du code de l’environnement, relatif au milieu marin et stipulant que sa protection, la conservation de sa biodiversité et son utilisation durable par les activités maritimes et littorales dans le respect des habitats et des écosystèmes marins sont d'intérêt général, d’ajouter les intérêts des immeubles classés au titre des monuments historiques ou inscrits, d’ajouter le respect de l’intégrité des câbles, réseaux ou canalisations enfouis ou posés, ou encore de mentionner explicitement les intérêts halieutiques au côté des intérêts agricoles.
2.2.2. SOUMETTRE LA DÉCLARATION D’ARRÊT DE TRAVAUX À LA PARTICIPATION DU
PUBLIC
La deuxième disposition vise, par la modification de l’article L. 163-6 du code minier, à soumettre la déclaration d’arrêt de travaux à la procédure de participation du public prévue par l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement, puis à tenir compte des observations qui y auront été formulées, pour l’édiction des mesures d’arrêt de travaux à prescrire à l’exploitant. Il s’agit avant tout de rendre explicite une disposition déjà mise en œuvre actuellement dès lors que la procédure d’arrêt de travaux est susceptible d’avoir un impact direct et significatif sur l’environnement conformément à l’article 7 de la charte de l’environnement.
2.2.3. ETENDRE POUR UNE DURÉE DE TRENTE ANS LA POLICE RÉSIDUELLE DES MINES
La troisième disposition vise, par analogie avec les dispositions applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement (cf. article R. 512-39-4 du code de l’environnement pour les ICPE soumises à autorisation), par la modification de l’article L.
163-9 du code minier, à étendre pour une durée de trente ans des conditions d'exercice de la
police résiduelle des mines après l'arrêt des travaux, au-delà du seul cas des désordres graves liés à des affaissements ou des émissions de gaz survenant avant l’expiration du titre minier, afin de permettre à l'État de rechercher la responsabilité des exploitants, ou de leurs ayants-droits, en cas d'apparition de nouveaux désordres et dommages, de façon parallèle à ce qui se pratique pour les installations classées, sauf pour les installations transférées à l’Etat à la fin de l’arrêt des travaux pour assurer la surveillance de l’après-mine. Cette police résiduelle ne s’applique que si l’exploitant n’est pas défaillant ou disparu, et ce dispositif est donc indépendant des conditions de garantie de réparation de l’Etat, en cas de défaillance ou disparation de l’exploitant, prévues par le dernier aliéna de l’article L. 155-3 du code minier et spécifiques au droit minier.
2.2.4. PERMETTRE LA RECHERCHE EN RESPONSABILITÉ DES SOCIÉTÉS-MÈRES
La quatrième disposition vise, par la création d’un nouvel article L. 171-3 du code minier, à permettre, sur le modèle de l’article L. 512-17 du code de l’environnement pour les installations classées pour la protection de l’environnement, la recherche en responsabilité de la société-mère (mais également des sociétés « grand-mères » et « arrière-grand-mères »), en cas de défaillance éventuelle de la filiale exploitante, causée par une faute caractérisée de la maison-mère ayant conduit à une insuffisance d’actifs de la filiale, pour les mesures d’arrêt des travaux ainsi pour la réparation des dommages causés par son activité.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Les quatre dispositions proposées font d’une part écho à la commission d’enquête du Sénat sur les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols qui ont accueilli des activités industrielles ou minières, et sur les politiques publiques et industrielles de réhabilitation de ces sols, et d’autre part à la mesure PT8.1 « protection des écosystèmes et de biodiversité » proposée par la Convention Citoyenne pour le Climat, en particulier sur l’adoption d’un moratoire sur l’exploitation industrielle minière en Guyane.
Les dispositions par cet article, et les dispositions d’habilitation prévues à l’article suivant pour réformer plus globalement le code minier, concernent l’ensemble de l’activité minière, en métropole comme outre-mer, et permettront de mieux encadrer les projets miniers, quelque soit leur taille tout au long de leur vie y compris leur de phase d’arrêt de travaux et même postérieurement si nécessaire, et de s’assurer qu’ils seront conformes avec les engagements pris par la France en matière de protection de l’environnement et du climat.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Le dispositif vise à modifier le code minier par la modification d’articles existants et la création d’un nouvel article. Plusieurs dispositions reprennent, en les adaptant aux spécificités minières, des dispositions du code de l’environnement, et en particulier la législation pour la protection de l’environnement (extension de la police résiduelle, ou possibilité de rechercher les sociétés-mères notamment), afin de supprimer certaines dissymétries existantes entre les deux codes.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Les dispositions envisagées modifient les articles L. 161-1, L. 163-6 et L. 163-9 du code minier relatifs aux travaux miniers et à leur arrêt, et créent un nouvel article L. 171-3 dans le titre VII du livre Ier du code minier relatif à la surveillance administrative et à la police des mines. Elles renforcent la prise en compte des enjeux environnementaux et sanitaires pour les travaux miniers et leur arrêt pour rapprocher le niveau d’exigence avec celui prévu par le code de l’environnement.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS
L’intégration de la santé publique dans les intérêts mentionnées à l’article L. 161-1, l’extension de la police résiduelle des mines à l’ensemble des intérêts mentionnés à l’article L. 161-1 du code minier pendant une durée de 30 ans, et non plus seulement aux risques d’atteinte, jusqu’à l’échéance du titre minier, aux biens et aux personnes, et la possibilité de rechercher la responsabilité des sociétés-mères de l’exploitant sont de nature à présenter un impact non négligeable pour les acteurs économiques concernés, dès lors que l’exploitation n’aurait pas été ou ne serait réalisées avec les meilleures techniques disponibles pour protéger l’environnement. Elles appellent principalement une bonne gestion, en application du principe pollueur-payeur, de l’activité minière tout au long de la vie du titre et des travaux de la part des entreprises pour réduire au maximum la probabilité d’occurrence d’un tel impact pendant ou après la fin de l’exploitation. L’esprit de ces évolutions est de se rapprocher, tout en gardant les spécificités inhérentes à la logique du code minier, des dispositions déjà existantes, dans le code de l’environnement, pour les installations classées pour la protection de l’environnement, auxquelles les exploitants sont soumis dès lors qu’ils
exploitent des ICPE sur leur site minier.
En ce qui concerne spécifiquement l’extension de la police résiduelle, un décret en Conseil d’Etat devra préciser ses conditions d’application, afin de ne pas faire peser sur l’exploitant des mesures relatives à des enjeux nouveaux dont l’exploitant ne serait pas à l’origine et qui n’avaient donc pas été analysés lors de la procédure d’arrêt de travaux.
Pour ce qui concerne les ajouts, autres que la santé publique, dans les intérêts protégés par le code miner, ils ne présentent pas d’incidences particulières étant donné d’une part l’importance du champ des intérêts déjà couverts précédemment, et d’autre part du fait que les intérêts halieutiques ou les enjeux relatifs aux câbles, réseaux ou canalisations enfouis ou posés peuvent d’ores et déjà être pris en compte dans le cadre de l’élaboration des études d’impact prévues dans la cadre des demandes d’autorisation d’ouverture de travaux miniers.
La soumission du dossier d’arrêt de travaux à une participation du public n’allonge donc pas la durée de procédure d’arrêt de travaux, étant donné d’une part qu’elle est déjà réalisée en pratique et d’autre part qu’elle se déroule en parallèle de la consultation des communes et des services de l’Etat concernés.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Les dispositions envisagées n’entraînent aucune charge sur les collectivités territoriales. La modification proposée de l’article L. 163-6 du code minier maintien, sans changement, la consultation des communes intéressées sur la déclaration d’arrêt de travaux.
L’extension des possibilités de recherches en responsabilité (police résiduelle et sociétés-mères) permet également de prévenir l’apparition de sites « orphelins » présentant des risques pour l’environnement.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
La soumission du dossier d’arrêt de travaux à une participation du public n’aura pas d’impact sur les services instructeurs, étant donné qu’elle est déjà réalisée en pratique.
Les évolutions proposées en matière de recherche en responsabilité (police résiduelle et sociétés-mères), permettront au Préfet et à ses services de disposer d’outils juridiques adaptés pour rechercher si nécessaire la responsabilité des responsables et prescrire les mesures nécessaires à la protection des intérêts protégés par le code minier.
4.5. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
En ce qui concerne la participation du public lors de la procédure d’arrêt des travaux, celle-ci est d’ores et déjà réalisée en pratique par le préfet dès lors que le projet a un effet direct et significatif sur l'environnement. Cette participation du public se fait en parallèle des autres consultations. Elle permet au public de se prononcer sur les mesures d’arrêt de travaux envisagés par l’exploitant et d’éclairer le préfet sur les enjeux locaux avant que celui-ci ne prescrive à l’exploitant les travaux à réaliser dans le cadre de l’arrêt des travaux. Cela favorisera une meilleure acceptation de ces mesures d’arrêt de travaux, mais aussi, plus généralement, de l’activité minière dès lors qu’elle est exercée selon les meilleures techniques disponibles en matière de protection de l’environnement.
Enfin, il s’agit de réaffirmer le droit constitutionnel prévu par la charte de l’environnement à un environnement sain et à la prévention et réparation des dommages, pour les sites miniers arrêtés, existants et futurs en intégrant la santé publique à la liste des intérêts protégés par le code minier, afin de mieux protéger les populations riveraines des sites, et en permettant recherche en responsabilité (police résiduelle et sociétés-mères) plus étendue. Par ailleurs, la garantie de l’Etat propre au droit minier dans le cas de défaillance ou disparition de l’exploitant reste inchangée par le texte, dans les mêmes conditions qu’actuellement, de même que le dispositif de « pré-indemnisation » prévu dans certains cas de dommage minier.
CONCERNANT L’EGALITE ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES
Les dispositions proposées ne sont pas de nature à avoir pour effet, direct ou indirect, de favoriser un sexe au détriment d’un autre.
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les dispositions ont pour objet de renforcer la prise en compte des enjeux environnementaux et sanitaires pour les travaux miniers et leur arrêt pour rapprocher le niveau d’exigence avec celui prévu par le code de l’environnement. En ce sens, l’impact de ces dispositions sont donc considérées comme positive.
En particulier, l’ajout de la santé publique dans les intérêts protégés par le code minier permettra de mieux prendre en compte, tant lors de l’exploitation que lors de l’arrêt des travaux, les problématiques sanitaires en particulier en matière de dépollution des sols pollués par l’activité minière. La possibilité de rechercher la responsabilité de la société mère de l’exploitant, et la création d’une police résiduelle pendant trente ans après l’arrêt des travaux permettent également de limiter les risques de se retrouver avec des mines orphelines
dont l’impact post-exploitation resterait insatisfaisant.
5. CONSULTATIONS MENÉES ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1 CONSULTATIONS MENEES
La Mission interministérielle de l’eau (MIE) a été saisie le 9 décembre 2019 et a rendu un avis favorable.
Le Conseil national de la transition écologique a émis un avis favorable le 23 novembre 2020 (29 voix pour, 1 abstention, 9 n’ayant pas participé au vote).
A titre facultatif, le Conseil général de l’économie a été consulté.
Le Conseil national d’évaluation des normes, et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2 MODALITES D’APPLICATION
5.2.1 Mesures transitoires
Les quatre dispositions entreront en vigueur à la publication de la loi.
5.2.2 Effets sur les collectivités d’Outre-mer
Les quatre dispositions s’appliquent à l’ensemble du territoire national, y compris en Outre-Mer, sauf disposition particulière déjà existante dans le livre VI du code minier concernant les articles qui seront modifiés par cet article.
5.2.3 Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat sera nécessaire pour définir les conditions d’application de l’article L. 163-9 du code minier, en particulier les conditions permettant d’exercer la police résiduelle tenant compte de la situation telle qu’elle ressort des analyses conduites lors de l’arrêt des travaux.
Article 21 – Réforme du code minier – Mesure PT 8.1
1. ETAT DE LIEUX
1.1. LE DROIT MINIER EN FRANCE, UN DROIT RÉGALIEN
Le cadre juridique applicable aux mines est très ancien. Ses origines sont antérieures à la révolution française, à une époque où le roi s’efforçait de contenir les ingérences des seigneurs sur les droits de la couronne.
Après la révolution, une première loi sur les mines a été examinée par l’assemblée nationale puis décrétée le 12 juillet 1791 et promulguée le 28 du même mois. Sous l’empire, ensuite, cette loi a été abrogée et remplacée par la loi du 21 avril 1810 concernant les mines, les minières et les carrières. Cette loi a fondé les principes fondamentaux du droit minier français : la classification des mines et carrières, la notion de substance concessible, une redevance payée à l’Etat, la distinction entre propriété de la mine et propriété du sol, une surveillance par l’administration et l’établissement d’une police des mines.
Un premier code a été élaboré par le décret n° 56-838 du 16 août 1956 portant code minier. Il ne comportait qu’une partie législative. Ce n'est qu'en 2011 que le cadre législatif a été réorganisé à droit constant pour répondre aux derniers standards légistiques en la matière (code minier dit « nouveau »). La codification de la partie réglementaire menée également à droit constant avait été validée par la commission supérieure de codification mais a été suspendue quand la décision a été prise de procéder à la réforme du code.
Les substances minérales ou fossiles, dites « concessibles » et énumérées dans le code minier, relèvent du régime légal des mines mentionnées à l’article L. 100-1 du code minier. Leur prospection et leur exploitation sont autorisées par l’Etat, éventuellement sans l’accord du propriétaire du sol. L’Etat fixe les conditions d’exploration et d’exploitation. Le principe selon lequel l’usage du sous-sol en matière minière échappe au propriétaire du sol a d’ailleurs, en cohérence avec les dispositions de la loi de 1791 précitée, été affirmé par l’article 552 du code civil, dès sa promulgation en 1804.