104 Données issues du Registre national des copropriétés au 20 décembre 2020 : 458 835 copropriétés à usage total ou partiel d’habitation
105 Données issues du Registre national des copropriétés au 1er novembre 2020 : 10 614 104 lots principaux à usage d'habitation
106 Rapport présenté par Dominique Braye, Président de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), Janvier 2012
moitié du parc) nécessitent aujourd'hui des réinvestissements lourds et des travaux d'amélioration énergétique (40 à 70 milliards de travaux, selon une étude de l’Anah, pour les 10 ans à venir), cependant que les copropriétés plus anciennes rencontrent elles aussi des problèmes d'obsolescence technique ;
- des enjeux sociaux, notamment dans ces copropriétés fragiles les plus concernées par les enjeux techniques : les anciens copropriétaires sont remplacés par de nouveaux dont les moyens sont moindres, notamment des accédants dont le niveau d'endettement est à la limite du supportable, qui peuvent peiner à s'acquitter des charges courantes, et seront d'autant plus dans l'incapacité de faire face à des dépenses de travaux ;
- un modèle juridique et un mode de fonctionnement qui sont essentiellement bâtis pour accomplir des tâches de gestion courante sur des immeubles en assez bon état et sans autre problème particulier, mais qui présentent des limites lorsqu’il s’agit de prendre des décisions lourdes de conséquences, de mettre en œuvre des projets ou de réagir quand des difficultés surviennent. C’est l'équilibre de la copropriété qui peut alors se trouver menacé ».
Pour faciliter la réalisation de travaux dans les copropriétés et en anticiper le financement, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR) a mis en place un dispositif à destination des immeubles en copropriété à usage total ou partiel d’habitation, qui repose sur 3 instruments :
- un diagnostic technique global, document d’information générale sur la situation de l’immeuble, dont la réalisation est une faculté ;
- un plan pluriannuel de travaux, document de programmation des travaux dans le temps, dont la réalisation est également facultative ;
- un fonds de travaux obligatoire, destiné au financement des travaux de la copropriété.
Le diagnostic technique global, dont la réalisation est votée à la majorité simple (majorité des voix des copropriétaires présents, représentés ou votant par correspondance – article 24 de la loi du 10 juillet 1965), comporte ainsi quatre volets : un relatif aux parties communes et équipements communs, un état de la situation au regard des obligations légales et réglementaires au titre de la construction et de l’habitation, une analyse des améliorations possibles de la gestion technique et patrimoniale de l’immeuble et un diagnostic de performance. Il fait également apparaître une évaluation sommaire du coût et une liste des travaux nécessaires à la conservation de l'immeuble, en précisant notamment ceux qui doivent être menés dans les dix prochaines années.
Son contenu est présenté à l’assemblée générale des copropriétaires qui peut alors décider de l’élaboration d’un plan pluriannuel de travaux, afin d’organiser la programmation des différents travaux dans le temps.
Enfin, pour anticiper le financement des travaux résultant des travaux prescrits par les lois et règlements et des travaux qui ne sont pas couverts par le budget prévisionnel (c’est-à-dire les
travaux qui ne relèvent pas de la gestion courante), un fonds de travaux doit être mis en place dans les copropriétés à destination partielle ou totale d'habitation de plus de cinq ans. Toutefois, lorsque l’immeuble comporte moins de 10 lots, le syndicat des copropriétaires peut décider de ne pas constituer un fonds de travaux par une décision unanime de l’assemblée générale. Le fonds est alimenté par une cotisation annuelle obligatoire versée par les copropriétaires sur la base du budget prévisionnel et dont le montant ne peut être inférieur à 5 % de ce budget. La loi prévoit que, lorsque le montant du fonds de travaux dépasse le montant du budget prévisionnel, l’assemblée générale se prononce sur l'élaboration du plan pluriannuel de travaux et sur la suspension des cotisations au fonds de travaux, en fonction des décisions prises par l'assemblée générale sur le plan pluriannuel de travaux.
Par l’ordonnance n° 2019-1101 du 30 octobre 2019 portant réforme du droit de la copropriété des immeubles bâtis, entrée en vigueur le 1er juin 2020, une réforme globale du droit de la copropriété est intervenue, visant à simplifier et améliorer le fonctionnement des copropriétés.
Toutefois, cette ordonnance n’a pas modifié le dispositif créé par la loi ALUR et devant concourir à conserver les immeubles en bon état et à améliorer leur performance énergétique.
1.2. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Les comparaisons des différentes législations nationales relatives aux travaux de rénovation et à leur financement sur le long terme sont peu aisées car l’organisation des copropriétés et le mécanisme de prises de décisions dans chaque pays correspondent, soit à un statut spécifique, soit à l’existence de bonnes pratiques qui ne sont assises sur aucune réglementation, et laissées à la liberté contractuelle des copropriétaires.
Rendu en décembre 2019, un rapport du PUCA107 mentionne dans le droit belge une législation inspirée de la loi française, et notamment de la disposition relative au fonds de travaux non remboursable pour financer la réalisation de travaux
Selon le droit belge, l’association de copropriété ne peut avoir d'autre patrimoine que les meubles nécessaires à l'accomplissement de son objet, de sorte que la majeure partie de ce patrimoine consiste dans les contributions payées par les copropriétaires, ventilées entre un fonds de roulement et un fonds de réserve affecté principalement à la rénovation énergétique.
Ce fonds de réserve, facultatif jusqu’au 1er janvier 2019, a été ensuite rendu obligatoire afin de développer une perspective de travaux axée sur le long terme. Ainsi, l’association de copropriété doit constituer un fonds de réserve, au plus tard à l'issue d'une période de cinq ans
107 Après l’adoption de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), l’agence interministérielle du Plan Urbanisme Construction Architecture (PUCA) a lancé en 2015 un appel à propositions de travaux de recherche et d’étude, ayant pour objet la réalisation de travaux d’amélioration des parties communes en copropriété dans le cadre de la transition énergétique.
suivant la date de la réception provisoire des parties communes de l'immeuble, l’idée étant que le bâtiment neuf n’entraîne pas de rénovation. La contribution annuelle ne peut être inférieure à cinq pour cent de la totalité des charges communes ordinaires de l'exercice précédent. Enfin, l'association de copropriété peut, à une majorité des quatre cinquièmes des voix, décider de ne pas constituer ledit fonds de réserve. Le droit belge ne mentionne pas la programmation des travaux.
En Espagne, le gouvernement avait, en 1999, créée une dotation à un fond de réserve existant dans la copropriété, dans le but de réaliser les travaux de conservation et de réparation nécessaire à la conservation de la propriété, d’un montant d’au moins 5% du dernier budget ordinaire. Depuis 2019, la dotation au fond de réserve a été fixée à 10%, et est affectée aux travaux de conservation, réparation, réhabilitation.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Plus de cinq ans après son adoption, le dispositif issu de la loi ALUR semble insuffisant, à différents titres.
Tout d’abord, la situation des copropriétés a évolué.
Le vieillissement général du parc de logement nécessite de lourds investissements et la problématique des copropriétés dégradées est accrue (cf. AJDI 2020, p. 398, La plasticité du droit de la copropriété). Combinés aux impératifs de rénovation énergétique, qui ont été renforcés par la loi Energie-climat, il ne fait aucun doute que l’anticipation des travaux dans les copropriétés constitue un enjeu majeur et prioritaire.
Ensuite, la mise en œuvre pratique du dispositif permet de conclure à une efficacité limitée.
Le caractère facultatif du diagnostic technique global (DTG) et du plan pluriannuel de travaux, s’il permettait de ménager le droit de propriété, s’est heurté à la gouvernance propre aux copropriétés, où les décisions peuvent être difficiles à adopter (cf. AJDI 2020 p. 84, La transition énergétique dans les copropriétés).
Ainsi, le diagnostic technique global, dont le contenu est très étendu108, est perçu comme lourd et coûteux (en particulier dans les petites copropriétés, où l’effet « économie d’échelle » est moindre109) et a été peu utilisé, comme l’illustrent les tableaux ci-après :
Nombre de DTG réalisés entre 2017 et 2020 (quatre années) selon la taille des copropriétés Nombre de DTG Moins de 10
lots
11 à 49 lots
principaux 50 à 199 lots Plus de 200
lots
9000 0 6000 2500 500
Pourcentage de copropriétés ayant réalisé un DTG sur une base de 400 000 copropriétés entre 2017 et 2020 (quatre années)
Copropriétés existantes avec syndic
professionnel
Copropriétés existantes sans syndic
professionnel
2,25% 0 %
(Copropriétés de moins de 10 lots)
108 En application de l’article L. 731-1 du code de la construction et de l’habitation, ce diagnostic technique global comporte :
1° Une analyse de l'état apparent des parties communes et des équipements communs de l'immeuble ;
2° Un état de la situation du syndicat des copropriétaires au regard des obligations légales et réglementaires au titre de la construction et de l'habitation ;
3° Une analyse des améliorations possibles de la gestion technique et patrimoniale de l'immeuble ;
4° Un diagnostic de performance énergétique de l'immeuble tel que prévu aux articles L. 134-3 ou L. 134-4-1 du présent code. L'audit énergétique prévu au même article L. 134-4-1 satisfait cette obligation.
Il fait apparaître une évaluation sommaire du coût et une liste des travaux nécessaires à la conservation de l'immeuble, en précisant notamment ceux qui devraient être menés dans les dix prochaines années.
109 En juin 2018, selon les données du registre des copropriétés :
- 2 % des copropriétés comprennent plus de 200 lots à usage de commerce, de logement ou de bureau ;
- 21 % des copropriétés comprennent entre 50 et 199 lots à usage de commerce, de logement ou de bureau ;
- 77 % comprennent moins de 50 lots à usage de commerce, de logement ou de bureau.
Coût d’un DTG110
Moins de 10 lots 11 à 49 lots
principaux
50 à 199 lots
principaux
Plus de 200 lots
principaux
2500 € 4500 € 8500 € 10 000 € et plus
Si, à la différence du diagnostic technique global et du plan pluriannuel de travaux restés facultatifs, le caractère obligatoire du fonds de travaux a nettement favorisé son adoption dans une majorité de copropriétés (73 % des syndicats déclarent la constitution d’un fonds de travaux (cf. détail ci-après), il apparaît néanmoins que le montant de la cotisation, corrélé au budget prévisionnel, est déconnecté du besoin de travaux sur le bâti et que les possibilités actuelles d’utilisation du fonds ne sont pas suffisamment orientées vers la réponse à ces besoins.
Nombre de copropriétés immatriculées au registre des copropriétés disposant d’un fonds de travaux
Les données issues du registre des copropriétés au 20 décembre 2020 montrent que sur les 458 835 copropriétés immatriculées :
- 258 763 copropriétés ont déclaré un fonds de travaux d'un montant supérieur à 0€ (56%) ;
- 124 145 ont déclaré un fonds de travaux d'un montant de 0€ (27%) ;
- 75 926 copropriétés (17%) n'ont pas renseigné cette donnée, facultative lors d'une immatriculation faite par le notaire (immatriculation d'office ou nouvelle copropriété), obligatoire lors de la mise à jour annuelle.
Concernant les 179 471 copropriétés de moins de 10 lots principaux (fonds de travaux non obligatoire) :
- 61 220 (34%) ont déclaré un fonds de travaux supérieur à 0€ ;
- 60 862 (34%) ont déclaré un fonds de travaux d'un montant de 0€ ;
- 57 389 (32%) n'ont pas renseigné cette donnée.
110 Ces coûts n’intègrent ni étude thermique ni analyse de la performance énergétique de la copropriété. Le coût lié à l’analyse de la performance énergétique ne dépend pas du nombre de lots mais des caractéristiques techniques de la copropriété. Pour une étude DTG globale intégrant une étude thermique, le coût de la prestation est généralement doublé.
La réalisation d’un DTG comprend plusieurs phases : l’inspection sur site, l’analyse réglementaire, l’établissement d’un rapport (comprenant une liste des travaux à effectuer et un chiffrage sommaire) et la présentation du DTG devant l’assemblée générale).
Concernant les 224 042 copropriétés de 10 à 49 lots principaux :
- 157 911 (70%) ont déclaré un fonds de travaux supérieur à 0€ ;
- 51 363 (23%) ont déclaré un fonds de travaux d'un montant de 0€ ;
- 14 768 (7%) n'ont pas renseigné cette donnée.
Concernant les 52 025 copropriétés de 50 à 199 lots principaux :
- 37 130 (71%) ont déclaré un fonds de travaux supérieur à 0€ ;
- 11 249 (22%) ont déclaré un fonds de travaux d'un montant de 0€ ;
- 3 646 (7%) n'ont pas renseigné cette donnée.
Concernant les 3 296 copropriétés de 200 lots principaux et plus :
- 2 502 (76%) ont déclaré un fonds de travaux supérieur à 0€ ;
- 671 (20%) ont déclaré un fonds de travaux d'un montant de 0€ ;
- 123 (4%) n'ont pas renseigné cette donnée.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Face au vieillissement du parc des copropriété, il apparaît indispensable de garantir la sauvegarde des immeubles en copropriété ainsi que la santé et la sécurité des habitants, et de favoriser leur rénovation énergétique, à travers la programmation des travaux dans le temps et le financement anticipé de leur coût111
.
Pour cela, le dispositif proposé prévoit d’abord, sur la base d’une analyse du bâti et des équipements de l’immeuble, et, le cas échéant, d’un diagnostic de performance énergétique, l’obligation de faire réaliser un projet de plan pluriannuel de travaux qui permettra aux copropriétaires de décider, en toute connaissance de cause, des travaux à réaliser. A partir de ce document, conçu comme un outil de diagnostic, d’information et de proposition de programmation de travaux, le syndicat des copropriétaires dispose de tous les éléments utiles pour décider des travaux à réaliser.
Le dispositif proposé tend également à renforcer l’efficacité du fonds de travaux afin de faciliter la prise de décision et le financement des travaux : il devient une réserve financière permanente, dont l’utilisation est ciblée de manière plus précise et dont le montant de cotisation est davantage corrélé au besoin réel de travaux.
111 Les logements en copropriété sont majoritairement situés dans des immeubles dont la conception est antérieure à la première réglementation thermique puisque, en 2019, 24,8 % des logements sont situés dans des copropriétés construites avant 1949 et 27 % dans des copropriétés construites entre 1949 et avant 1974.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Seule l’option législative pouvait être retenue par le gouvernement dans la mesure où le dispositif actuel est prévu à l’article 14-2 de la n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.
Dans ce cadre législatif, compte-tenu des enjeux liés à la rénovation énergétique des bâtiments et au vieillissement du parc de logements, plusieurs solutions ont été envisagées.
L’obligation faite aux copropriétaires d’adopter un plan pluriannuel de travaux aurait pu être retenue. Cette option avait en effet l’avantage d’inciter fortement les copropriétaires à réaliser des travaux.
Toutefois, cette solution aurait pu être considérée comme une atteinte au droit de propriété disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi, et une atteinte au principe de la libre disposition des biens.
Le gouvernement a choisi une autre alternative, plus respectueuse du droit de propriété, qui consiste à rendre obligatoire, non plus l’adoption d’un plan pluriannuel de travaux mais uniquement l’élaboration d’un projet de plan.
Cette obligation favorise l’information objective des copropriétaires sur l’état du bâti. Une fois informés, ceux-ci peuvent, en toute connaissance de cause, décider de planifier les travaux nécessaires à la préservation de leur copropriété.
S’agissant de l’assiette de la cotisation au fonds de travaux devant contribuer au financement des travaux à réaliser, une hypothèse envisagée était de la corréler au montant des travaux identifiés dans le projet de plan pluriannuel de travaux élaboré par un tiers ayant les compétences requises, avant toute approbation par l’assemblée générale des copropriétaires ;
Cette solution présentait toutefois l’inconvénient majeur de ne pas prendre en compte la situation financière et l’avis des copropriétaires sur les travaux à réaliser.
Le gouvernement a donc opté pour une cotisation assise sur un plan pluriannuel de travaux discuté et adopté en assemblée générale.
3.2. OPTION RETENUE
Le dispositif retenu par le gouvernement répond à la double nécessité d’une part de garantir la sauvegarde des immeubles en copropriété et de favoriser leur rénovation énergétique, à travers la programmation dans le temps des travaux sur la base d’un plan prévisionnel de travaux et d’autre part de prévoir le financement anticipé de leur coût par le biais d’une cotisation au fonds de travaux ?
S’agissant du plan pluriannuel de travaux, le dispositif qui est proposé repose sur une obligation pour les immeubles de plus de 15 ans de faire réaliser un projet de plan sur la base d’une analyse du bâti et des équipements de l’immeuble, et le cas échéant d’un diagnostic de performance énergétique.
Ce projet de plan doit être réalisé par un tiers ayant des compétences en bâtiment (thermique, gros œuvre, normes de sécurité…). Toutefois, les copropriétés ayant déjà réalisé un diagnostic technique global ayant conclu à l’absence de nécessité de réaliser des travaux dans les dix années à venir, pendant la période de validité de ce diagnostic sont dispensées de cette obligation.
A travers cette obligation d’élaborer un projet de plan pluriannuel de travaux, il s’agit d’assurer une bonne information des copropriétaires sur l’état de l’immeuble, au regard de sa sauvegarde, de la sécurité et de la santé des occupants et des possibilités d’amélioration énergétique.
Outre ces travaux, ce projet de plan précise le coût estimatif des travaux et une hiérarchisation de ceux-ci ainsi qu’un échéancier des travaux à réaliser dans les 10 ans.
L’ensemble des questions qui aboutissent à la réalisation des travaux sont soumises à l’approbation des copropriétaires réunis en assemblée générale et relèvent de majorités différentes au regard de l’impact qu’elles ont :
- les modalités d’élaboration du projet de plan pluriannuel de travaux relèvent de la majorité simple (majorité des voix des copropriétaires présents, représentés ou ayant voté par correspondance) ;
- l’adoption du plan relève de la majorité absolue (majorité des voix de tous les copropriétaires) ;
- les travaux sont adoptés selon la majorité qui leur est applicable, en fonction de leur nature.
La réalisation des travaux a pour corollaire la nécessaire constitution d’une réserve financière, sous forme d’une cotisation annuelle au fonds de travaux. Cette cotisation permet, le moment venu, de financer les travaux votés par les copropriétaires lors de l’assemblée générale.
Ainsi, et pour tous les immeubles à destination totale ou partielle d’habitation de plus de 10 ans, les copropriétaires versent au fonds de travaux au minimum l’équivalent de 5 % du budget prévisionnel, comme la réglementation actuelle le prévoit.
De surcroît, lorsque les copropriétaires décident lors d’une assemblée générale d’adopter un plan pluriannuel de travaux, le montant de la cotisation ne peut également être inférieur à 2,5 % du montant estimatif des travaux prévus dans ce plan.
Enfin, une suspension de la cotisation est possible par un vote de l’assemblée générale lorsque son montant atteint un certain seuil :
- en l’absence de plan pluriannuel de travaux adopté : dès que le montant du fonds de travaux atteint un montant qui excède celui du budget prévisionnel ;
- si un plan a été adopté : lorsque le montant du fonds de travaux excède 50 % du montant des travaux prévus par le plan adopté et le montant du budget prévisionnel.
Cette cotisation a pour finalité de financer une liste de dépenses ou de travaux restreinte par rapport au dispositif actuel et en lien avec l’objet du plan pluriannuel de travaux. Ainsi sont concernés, l’élaboration du plan pluriannuel de travaux ou du diagnostic technique global, les travaux prévus dans le plan adopté, mais également les travaux urgents et les travaux nécessaires à la préservation de la santé et de la sécurité des occupants.
Lorsque les décisions de réaliser des travaux de rénovation énergétique seront prises, les copropriétés pourront disposer des sommes déposées sur le fonds de travaux et compléter le financement avec un prêt et les aides financières et fiscales, mises en place notamment dans le cadre du Plan de relance, telles que « MaPrimeRénov’ » (montant forfaitaire sans conditions de ressources jusqu’à 3750 € par logement, cumulable sous conditions de ressources avec un complément d’aide), les certificats d’économie d’énergie, l’éco-prêt à taux zéro ou la TVA à taux réduit.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
L’article 14-1 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis est modifié ; l’article 14-2 de la même loi est remplacé par deux articles : un article 14-2 nouveau et un article 14-2-1 nouveau.
Aux articles L. 253-1-1 et L. 443-14-2 du code de la construction et de l’habitation, la référence à l’article 14-2 de la loi du 10 juillet 1965 est remplacée par la référence à l’article 14-2-1 de la même loi. L’article L. 721-2 du code la construction et de l’habilitation est modifié.
Le dernier alinéa de l’article L. 731-1 et l’article L. 731-2 du code de la construction et de l’habitation sont réécrits. L’article L. 731-3 du même code est abrogé.
Au 1° bis de l’article 2374 du code civil et à l’article 3 de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, la référence à l’article 14-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 est remplacée par la référence à l’article 14-2-1 de la même loi.
Au a quater du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts, la référence au I de l’article 14-2 est supprimée.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Deux catégories d’entreprises sont concernées : les entreprises assurant la gestion et l’administration des immeubles en copropriété et les entreprises qui seront amenées à réaliser les projets de plan pluriannuel de travaux.
Pour les gestionnaires et administrateurs de copropriété, le syndic devra assumer tout ou partie des missions suivantes :
- mettre à l’ordre du jour de l’assemblée générale les modalités de réalisation du projet de plan pluriannuel de travaux ;
- mettre à l’ordre du jour de l’assemblée générale l’adoption d’un plan pluriannuel de travaux et exécuter le cas échéant les décisions qui en résultent.
La mise à l’ordre du jour de la réalisation d’un projet de plan pluriannuel de travaux, de son adoption ultérieure par l’assemblée générale, de la réalisation effective des travaux subséquents, ne relève pas d’une charge nouvelle pour le syndic de copropriété mais d’un ordonnancement et d’une régulation de l’obligation qui lui incombe de pourvoir à l’entretien de l’immeuble. De plus, l’exécution des décisions de l’assemblée générale, en aval de l’adoption éventuelle d’un plan, est une charge essentiellement relative et contingente de l’état de l’immeuble et des décisions de la copropriété, sans lien avec les mesures présentées. Le suivi de travaux donne en toute hypothèse lieu à la fixation conventionnelle d’honoraires spécifiques de nature à pallier la charge induite par la mesure. Dès lors, la commande d’un projet de plan et la communication du projet de plan aux copropriétaires en amont d’une assemblée générale peuvent être considérées comme les seules charges inhérentes à la mesure : mais elles relèvent de la mission générale de gestion et d’administration du syndic de copropriété et n’impliquent pas de travaux de conception ou de suivi accrus au regard des mécanismes existants.
En conclusion, l’amélioration de la gestion des fonds de toutes les copropriétés par un préfinancement prudentiel et la planification des travaux d’entretien des immeubles en copropriété ne revêtent pas une complexité technique, juridique ou financière significative et permettront notamment de faciliter les conditions d’exécution de la mission d’un syndic.
Pour répondre aux demandes des syndicats de copropriétaires, les entreprises prestataires des projets de plans pluriannuels de travaux vont devoir apporter la preuve de leur qualification, et le cas échéant de leur expérience, dans les conditions équivalentes à celles requises pour les entreprises prestataires du diagnostic technique global.
Des mesures d’application dans le temps, selon des seuils calculés en nombre de lots, sont prévues afin de permettre à ces entreprises de s’organiser et ainsi d’éviter « l’effet d’entonnoir »
aux différentes échéances : les obligations nouvelles relatives au plan pluriannuel de travaux et au fonds de travaux entrent en vigueur le 1er janvier 2023 pour les copropriétés de plus de 200 lots (soit 5 % des syndicats de copropriétés immatriculés sur le registre des copropriétés) qui, si la loi est publiée en 2021 bénéficient de 2 années pleines pour mettre en place un plan pluriannuel de travaux. Les copropriétés comportant entre 51 et 200 lots, (soit 25 % des copropriétés immatriculées) bénéficieront d’une année supplémentaire et encore une année supplémentaire pour les copropriétés comportant moins de 51 lots (soit 70% des copropriétés immatriculées).
4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
1. Il convient tout d'abord d’estimer le coût qui sera supporté par les copropriétaires pour l'élaboration du projet de plan pluriannuel de travaux, laquelle devient obligatoire.
S'agissant d'un document nouveau, cette évaluation n'est pas aisée, d’autant que le coût de cette prestation est en effet dépendant des tarifs pratiqués par le prestataire choisi et de l’étendue des analyses commandées, sur un secteur d’activité à naître.
En toute hypothèse, le projet de plan pluriannuel de travaux devra :
- être établi par une personne disposant de compétences requises pour l’établissement du DTG mentionné à l’article L. 731-1 du code de la construction et de l’habitation ;
- comporter une liste de travaux, leur hiérarchisation, une estimation du montant de leur coût et un échéancier sur 10 années.
De par ce contenu, consacré à l’état du bâti et par suite plus resserré que celui du diagnostic technique global (qui intègre en plus une analyse des améliorations possibles de la gestion technique et patrimoniale de l’immeuble et un état de la situation du syndicat de copropriétaires
au regard des obligations légales et réglementaires), le coût du projet de plan pluriannuel de travaux pourra être inférieur au coût du diagnostic technique global.
Il apparait que le contenu du projet de plan pluriannuel de travaux est proche de celui du diagnostic technique obligatoire avant toute mise en copropriété, qui existait jusqu’en 2014112 .
Ce diagnostic technique portait ainsi constat de l'état apparent de la solidité du clos et du couvert et de celui de l'état des conduites et canalisations collectives ainsi que des équipements communs et de sécurité. Il conduisait ainsi à l’inspection de l’infrastructure et de la superstructure du bâtiment, des désordres affectant les façades (fissures, décollements), du couvert et des charpentes, des aménagements intérieurs communes, des installations électriques, des équipements communs de sécurité, etc.
Le coût de cette prestation peut donc valablement servir de référence pour estimer le coût d’élaboration du projet de plan pluriannuel de travaux.
Estimation du coût du projet de plan pluriannuel de travaux, n’intégrant pas le coût du DPE, en fonction de la taille des copropriétés :
Moins de 10 lots De 11 à 49 lots De 50 à 199 lots Plus de 200 lots 960 € HT 1 920 € HT 3 600 € HT SUR DEVIS
2. Ce coût doit également être rapporté aux économies potentiellement réalisées par les copropriétaires.
S’il n’est pas possible d’être exhaustif, il est toutefois possible de faire état de l’action de l’ANAH en matière de rénovation énergétique entre 2014 et 2020.
Année
Nombre de
logements/ de
copropriétés
concernés
Gain énergétique moyen Observations
2014 37 copropriétés
2197 logements 55,9 %
Dont 14 copropriétés financées en
sortie de passoire énergétique soit 398
logements avec un gain énergétique
moyen de 61%
112 Voir l’article 58 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové qui a abrogé, au profit du diagnostic technique global, l’article L. 111-6-2 du code de la construction et de l’habitation introduit par l’article 74 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
69 copropriétés
financées
2205 logements
51 %
Dont 17 copropriétés financées en
sortie de passoire énergétique soit 317
logements pour un gain énergétique
moyen de 56%
2016
47 copropriétés
financées pour 2096
logements
46 %
Dont 20 copropriétés financées en
sortie de passoire énergétique soit 619
logements avec un gain énergétique
moyen de 49%
2017
78 copropriétés
financées pour 4 527
logements
46 %
Dont 27 copropriétés en sortie de
passoire énergétique soit 769
logements avec un gain énergétique
moyen de 54%
2018
110 copropriétés
financées pour 7 487
logements
47 %
Dont 31 copropriétés en sortie de
passoire énergétique soit 1 217
logements avec un gain énergétique
moyen de 60%
2019
67 copropriétés
financées pour 4 215
logements
47 %
Dont 8 copropriétés en sortie de
passoire énergétique soit 326
logements avec un gain énergétique
moyen de 55%
3. Il convient ensuite d’évaluer le coût de la nouvelle cotisation annuelle au fonds de travaux.
Lorsqu’un plan pluriannuel de travaux est adopté, cette dernière est au moins égal à 2,5 % des travaux prévus dans le plan adopté et ne peut également être inférieure à 5% du budget prévisionnel de la copropriété, ce dernier montant minimal étant égal à celui fixé par la loi ALUR.
Lorsqu’aucun plan n’est adopté, le montant minimal de la cotisation au fonds de travaux ne peut être inférieur à 5% du budget prévisionnel. En fonction du budget prévisionnel moyen des copropriétés en fonction de leur taille, le montant moyen de la cotisation annuelle des copropriétés au fonds de travaux peut être ainsi estimé :
Taille de la
copropriété
Montant moyen du
budget
prévisionnel113
Montant moyen de
la cotisation
annuelle au fonds
de travaux à 5%
Montant moyen de
la cotisation
annuelle de la
copropriété au
fonds de travaux à
10%
Moins de 10 lots 6 749 € 337 € 675 €
De 10 à 49 lots 30 809 € 1 540 € 3 080 €
De 50 à 199 lots 130 483 € 6 525 € 13 050 €
Plus de 200 lots 529 516 € 26 475 € 52 950 €
113 Données issues du Registre national des copropriétés au 1er novembre 2020
Le montant de la cotisation au fonds de travaux doit ensuite être réparti entre l’ensemble des copropriétaires en fonction de leurs quote-parts de partie communes.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Le réchauffement climatique, comme la hausse des prix de l'énergie, ont suscité une prise de conscience collective en faveur d’une plus grande efficacité énergétique et un renforcement des politiques publiques.
Au niveau mondial tout d’abord, l’accord de Paris adopté le 12 décembre 2015 entend renforcer la réponse mondiale à la menace du changement climatique en maintenant l'augmentation de la température mondiale à un niveau bien inférieur à 2 degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels et de poursuivre les efforts pour limiter encore davantage l'augmentation de la température à 1,5 degré Celsius.
Au niveau européen ensuite, après l’initiative « 20-20-20 », de nouveaux objectifs à l’horizon 2030 ont été fixés par les chefs d'État et de gouvernement de l'UE : une réduction des émissions de gaz à effet de serre d’« au moins 40 % » au niveau communautaire entre les niveaux de niveaux de 2030 et de 1990 ; une augmentation de la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale de l’UE à hauteur de 27 % en 2030 ; une réduction de 27 % la consommation d’énergie par rapport aux scénarios de consommation estimée pour 2030.
En France, le secteur du bâtiment génère 25% des émissions nationales de gaz à effet de serre et le secteur résidentiel représente 41,8 % de la consommation énergétique finale en 2016, devant le tertiaire (24 %) et l’industrie (26 %). Par ailleurs, sur un parc national d’environ 36,3 millions de logements, parmi lesquels 28 % en copropriété, il existe aujourd’hui 7,2 millions de logement en classe énergie E. Enfin le parc des logements en copropriété vieillit : 24,8 % a été construit avant 1949 et 51,8 % avant 1974. Au total, les logements en copropriété sont donc majoritairement situés dans des immeubles dont la conception est antérieure à la première réglementation thermique.
Dans ce contexte, le secteur du bâtiment, qui émet plus de 123 millions de tonnes de C02, constitue un domaine clé dans la lutte contre le réchauffement climatique et la transition énergétique, à travers notamment la rénovation des logements existants.
Le dispositif proposé n’a pas un impact directement quantifiable sur les émissions de GES, mais il permettra de favoriser la réalisation de travaux d’amélioration énergétique des immeubles en copropriété et pourra ainsi contribuer à atteindre les objectifs de lutte contre le réchauffement climatique et de transition énergétique.
En effet, en facilitant le parcours et le financement de la rénovation, cette mesure concourt à la mise en œuvre des orientations bâtiments-1 et 2 de la SNBC : "inciter à une rénovation de l'ensemble du parc existant résidentiel et tertiaire afin d'atteindre un niveau BBC équivalent en moyenne sur l'ensemble du parc", et "guider l'évolution du mix énergétique sur la phase d'usage des bâtiments existants et neufs vers une consommation énergétique totalement décarbonnée".
La SNBC prévoit un objectif annuel de 370 000 rénovations complètes équivalentes sur la période 2015-2030, ce qui nécessite d'encourager et faciliter la rénovation de l'ensemble du parc.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières, dont l’avis est obligatoire sur l'ensemble des projets de textes législatifs et réglementaires relatifs à la copropriété a été consulté.
Ont également été consultés le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique, le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Afin de réguler dans le temps les obligations nouvelles, notamment celle liée à l’élaboration d’un plan pluriannuel de travaux, et de permettre à la filière de professionnels concernés de s’organiser, des mesures transitoires sont prévues.
Ainsi, le présent article entrera en vigueur :
- Le 1er janvier 2023, pour les copropriétés comprenant plus de 200 lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces ;
- Le 1er janvier 2024, pour les copropriétés comprenant un nombre de lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces compris entre 51 et 200 ;
- Le 1er janvier 2025, pour les copropriétés comprenant moins de 51 lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces. Par exception, il s’agira du :
- Le 1er janvier 2024 lorsque le syndicat des copropriétaires comprend plus de 200 lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces ;
- Le 1er janvier 2025 lorsque le syndicat des copropriétaires comprend un nombre de lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces compris entre 51 et 200 ;
- Le 1er janvier 2026 lorsque le syndicat des copropriétaires comprend au plus 50 lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces.
5.2.2. Application dans l’espace
Le présent article sera applicable de plein droit dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 73, y compris à Mayotte.
En vertu, respectivement, des articles LO 6213-1 et LO 6214-3 (2° du I), LO 6313-1 et LO 6314-3 (1° du II) et LO 6413-1 et LO 6414-1 (3° du II) du code général des collectivités territoriales, l’article 42 ne peut pas s’appliquer à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon dès lors que la loi n’y relève plus de la compétence de l’Etat. La non-application de ces dispositions à chacune de ces trois collectivités n’appelle aucune rédaction particulière supplémentaire, ni aucune consultation de ces collectivités.
Ces dispositions ne seront pas applicables en Polynésie française, compétente en matière de droit de propriété en application de l’article 14 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011, ni en Nouvelle-Calédonie en application du III de l’article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.
S’agissant de Wallis et Futuna, collectivité régie par le principe de « spécialité législative », le choix a été fait de ne pas étendre expressément les dispositions de l’article 43, bien que l’État soit compétent pour le faire114
.
5.2.3. Textes d’application
La liste des dépenses du syndicat pour travaux qui ne sont pas comprises dans le budget prévisionnel est fixée par décret en Conseil d’Etat.
114 Dans cette collectivité, l’Etat est compétent en matière de droit civil et de droit commercial, à l'exception des règles civiles coutumières et de réglementation des marchés intérieurs.
Article 45 – Harmonisation des dispositions législatives sur la performance énergétique des logements et Réforme du régime de vérification et de contrôle de l’application des règles de construction
1. ÉTAT DES LIEUX
Performance énergétique et des dispositions associées
Les dispositions du domaine de la loi faisant intervenir explicitement un niveau de performance énergétique se réfèrent dans le droit actuel au seuil de 330 kWh/m2/an en énergie primaire correspondant à la limite actuelle du diagnostic de performance énergétique (DPE) entre les étiquettes E et F qualifiant un logement à consommation énergétique excessive, plus couramment dénommé « passoire thermique ».
Les dispositions les plus récentes ont été fixées par la loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat (LEC) qui a inscrit dans ses priorités l’éradication des « passoires thermiques » qu’elle a définies provisoirement comme les logements dont la consommation conventionnelle en énergie primaire est supérieure à 331 kWh/m2 /an.
La LEC soumet notamment ces logements aux mesures suivantes, d’application progressive entre 2021 et 2028 :
- Suppression de la possibilité de révision du loyer en cas de travaux si les travaux réalisés ne permettent pas d’atteindre la sortie de l’état de passoires thermiques, dans le cas de logements situés en zones tendues ou susceptibles de faire l’objet d’une contribution du locataire au partage des économies de charges (2021)
- Obligation d’information sur l’obligation de rénovation de ces logements d’ici le 1er janvier 2028 (2022)
- Obligation de réalisation d’un audit énergétique à l’occasion de toute vente ou mise en location (2022)
- Définition des conséquences du non-respect de l’obligation de rénovation de ces logements à la date du 1er janvier 2028 (2023)
- Obligation de rénovation de ces logements (2028)
- Obligation d’information sur le non-respect de l’obligation de rénovation de ces logements (2028).
Dans d’autres codes et au sein de différents textes législatifs (dont loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, loi n° 89-462 du 6 juillet 1989
tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, …), il peut être fait référence à ce seuil de 330 kWh/m2 /an.
L’article 15 de la loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat prévoit une habilitation afin que la notion de bâtiments ou parties de bâtiments à usage d’habitation à consommation énergétique excessive fasse l’objet d’une définition et d’une harmonisation, exprimée en énergie finale et en énergie primaire, en prenant en compte la zone climatique et l’altitude. Actuellement, cette définition est uniquement en énergie primaire et est indépendante de la localisation du logement. Le gouvernement avait alors souhaité que la définition d’un logement « passoire thermique » prenne en compte la consommation énergétique à l’échelle du bâtiment, et donc se réfère aussi à l’énergie finale. Par amendement, le législateur avait prévu que cette définition intègre la zone climatique et l’altitude.
Ces travaux présentent un lien étroit avec la réforme du DPE et son processus de fiabilisation engagé depuis 2018 (cadre des articles L. 134-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation en vigueur). En effet, la définition de logement à consommation énergétique excessive s’appuiera sur le DPE (limite entre les étiquettes E et F), outil aujourd’hui largement connu du grand public et qui sera rendu opposable au 1er juillet 2021 sur le fondement de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite « loi ELAN ».
Plusieurs scénarios sont à l’étude pour définir les classes de performance, et non seulement celle correspondant aux « passoires thermiques » : en énergie primaire comme c’est le cas actuellement, en énergie finale et en énergie primaire, en énergie finale non renouvelable et en énergie primaire, en émissions de gaz à effet de serre pour les besoins de consommation énergétique et en énergie primaire, … Seul un scénario pour lequel une définition de la « passoire thermique » serait en énergie primaire et en énergie finale, et intégrerait la localisation du logement (zone climatique et latitude), serait compatible avec l’ordonnance prévue par l’article 15 de la LEC.
Le contrôle du respect des règles de construction (CRC) : une mission régalienne assise sur un régime de police judiciaire
Le CRC est aujourd’hui une mission de contrôle régalien effectuée par des agents commissionnés et assermentés au titre des articles L. 181-1 à L.186-8 du code de la construction et de l’habitation. Ils constatent les infractions aux règles établies par ce même code sous l’autorité du procureur de la République.
En cas de constat de non-conformité, les contrôleurs dressent un procès-verbal au contrevenant, généralement le maître d’ouvrage, et l’adressent au procureur. En pratique, les services déconcentrés engagent la plupart du temps, avec l’accord du procureur, une procédure de médiation avec le maître d’ouvrage afin que ce dernier remette en conformité son opération. En
cas d’absence ou d’impossibilité de remise en conformité, et selon la gravité des non-conformités persistantes, le procureur peut engager des poursuites à l’encontre du maître d’ouvrage. Néanmoins, moins de 1% des dossiers font l’objet d’un jugement correctionnel.
Environ 600 contrôles sont recensés chaque année (en augmentation ces dernières années) ce qui représente chaque année environ 5,5 à 10% des opérations de deux logements ou plus. Par exemple sur les années en 2017-2018, 7,5% des opérations de deux logements ou plus ont été contrôlées soit environ 10% des logements les 1237 contrôles recensés représentaient 55 000 logements soit 8,6% des logements collectifs et individuels groupés. Ces chiffres sont remontés de l’outil SaLiCoRN (Saisie en Ligne de Contrôle de la Réglementation Nationale) par les services déconcentrés du MTE (DREAL) et le Cerema. Ils représentent 70% des contrôles réalisés chaque année, tous les contrôles n’étant pas systématiquement saisis dans l’outil.
Plus de 80% des opérations contrôlées présentent au moins une non-conformité et font l’objet à ce titre d’un procès-verbal. Certaines rubriques présentent d’ailleurs des taux de non-conformité plus élevées que d’autres : par exemple 80% des opérations sont non-conformes à la rubrique accessibilité contre 50% pour la rubrique sécurité incendie115. Le contrôle des règles de construction permet de lever la plupart de ces non-conformités et contribue ainsi à l’amélioration de la qualité de la construction. Les contrôles ont également une portée pédagogique.
L’ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l'habitation a confié aux services actuellement chargés du contrôle du respect des règles de construction un pouvoir de police administrative afin de contrôler et sanctionner le respect de la procédure de mise en œuvre des solutions d'effet équivalent. Ce dispositif est pris sur le fondement de l'article 49 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance (dite loi ESSOC) qui habilite le Gouvernement à prendre des mesures visant à « faciliter la réalisation des projets de construction, d'une part, en prévoyant la possibilité de plein droit pour le maître d'ouvrage de bâtiments de satisfaire à ses obligations en matière de construction s'il apporte la preuve qu'il parvient, par les moyens qu'il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l'application des normes de référence et, d'autre part, en adoptant une rédaction des règles de construction applicables propre à l'éclairer sur les obligations qui lui incombent, notamment par l'identification des objectifs poursuivis ».
D’autres dispositifs permettent aussi de contrôler le respect de la réglementation de la construction.
Le contrôle technique de la construction (CTC), une mission réalisée par des prestataires privés pour le compte des maîtres d'ouvrage
115 Ces chiffres sont à nuancer car dès lors qu’une non-conformité est détectée, l’opération est déclarée non-conforme, même si la non-conformité est mineure.
Le contrôleur technique émet un avis à la demande du maître d’ouvrage sur les aspects liés à la construction en matière de solidité et de sécurité des personnes, mais plus globalement de respect de la réglementation (art. L.111-23 du CCH). Il existe un champ de contrôle technique obligatoire (voir Erreur ! Source du renvoi introuvable. ci-dessous). L’activité de contrôle technique est soumise à agrément de la part de l’Etat et est incompatible avec toute activité de conception, d’exécution et d’expertise d’un ouvrage (art. L.111-26 du CCH). Le maître d’ouvrage contracte une mission de contrôle technique dès la phase de dépôt du permis de construire. Le contrôleur technique est donc associé à la conception et à la réalisation de l’ouvrage.
Le régime d’attestations
Lors du dépôt d’une demande de permis de construire et/ou au dépôt de la déclaration attestant l’achèvement des travaux (DAACT), le maître d’ouvrage doit communiquer, parmi les pièces constitutives du dossier, un certain nombre d’attestations de prise en compte des règles de construction (art. L.122-3 et L.122-7 à L.122-11 du CCH). Ce document est établi suivant les rubriques par plusieurs acteurs possibles tels un architecte distinct de celui de l’opération (accessibilité, acoustique), un contrôleur technique (parasismique, accessibilité, acoustique), un bureau d’étude (thermique, acoustique). Dans certains cas (assez limités), la délivrance de cette attestation fait l’objet d’une visite sur place par la personne en charge de vérifier le respect des règles de construction. Les attestations jouent essentiellement un rôle pédagogique d’information du maître d’ouvrage en amont de la réalisation du projet sur les règles à prendre en compte (en particulier quand l’attestation doit être jointe au permis de construire).
Dans le domaine de la réglementation thermique, l’attestation de prise en compte de la réglementation thermique (art. L. 122-8 du CCH) est fournie à la demande de permis de construire dans 2/3 des cas et à la DAACT dans 1/3 des cas. Les services de l’urbanisme examinent rarement la conformité de cette attestation.
La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite « loi ELAN » (article 57) a prévu que les attestations sur le respect des règles de construction jointes au dossier de demande de permis de construire soient restreintes à certains champs réglementaires en lien « avec le droit de l'Union européenne, les règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi qu’avec des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ». Compte tenu de cette disposition, les attestations techniques associées au dépôt d’une demande d’un permis de construire (pièce de fait exigée par les services de l’urbanisme des communes) sont à éviter dans la majeure partie des domaines techniques du code de la construction et de l’habitation.
La production de ces attestations est encadrée par la loi au Chapitre II : administratives (Articles L122-1 à L122-12) du Titre II : Encadrement de la conception, de la réalisation, de l'exploitation et des mutations des bâtiments (Articles L121-1 à L126-38) du Livre Ier (dispositions générales) du code de la construction et de l’habitation dans sa version en vigueur au 1er juillet 2020 suite à l’ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles du CCH (dite ordonnance ESSOC II). Sont principalement concernées les attestations relatives aux règles de construction en matière de performance énergétique et environnementale, les attestations relatives à la prise en compte des règles concernant l'accessibilité et celles sur le respect des règles de prévention des risques sismiques et cycloniques
Articulation des dispositifs
Comme indiqué dans le tableau ci-dessous, ces régimes ont chacun un domaine d’application obligatoire selon les rubriques réglementaires et le type d’opération. Il est donc important de prendre en compte ces différents régimes lorsque l’on souhaite procéder à des modifications législatives.
Le régime d’attestations de la réglementation thermique s’appuie principalement sur la transposition de l’article 6 de la directive 2010/31/UE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments modifiée116 dite directive DPEB) prévoit que : « Les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir que les bâtiments neufs respectent les exigences minimales en matière de performance énergétique fixées conformément à l'article 4. » et qu’ils «veillent à ce que, avant le début de la construction des bâtiments neufs, il soit tenu compte de la faisabilité technique, environnementale et économique de systèmes de substitution à haute efficacité, s’ils sont disponibles. »
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Concernant le I, il existe des dispositions à harmoniser au niveau de la loi, essentiellement les références explicites au seuil de 330 kWh/m2/an en énergie primaire pour définir un logement excessivement énergivore (diverses mentions dans le code de la construction et de l’habitation, loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, …).
116 Par la directive (UE) 2018/844 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive 2010/31/UE sur la performance énergétique des bâtiments et la directive 2012/27/UE relative à l’efficacité énergétique
En cas de définition des seuils du DPE incompatible, il sera également nécessaire de légiférer par ordonnance pour procéder à la réécriture des références aux seuils de 330 kWh/m2/an (énergie primaire) pour mise en cohérence avec l’article 38 du présent projet de loi qui prévoit d’inscrire dans la loi la définition de la performance énergétique et climatique des logements117 selon un classement en niveaux de performance énergétique et climatique qui servira de fondement à la fixation des classes de performance du DPE. Il est envisagé une définition d’un logement excessivement consommateur d’énergie en cohérence avec l’article 15 de la loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat LEC. Concernant la « passoire thermique », le classement performantiel pourrait ainsi inclure une dimension climatique ce qui signifie que les logements pourront être comparés selon leurs émissions de gaz à effet de serre.
Concernant le II, comme indiqué dans le tableau ci-dessus, les régimes de contrôle et d’attestation ont chacun un domaine d’application obligatoire selon les rubriques réglementaires et le type d’opération. Il est donc important de prendre en compte ces différents régimes lorsque l’on souhaite procéder à des modifications législatives. En particulier, le régime d’attestation obligatoire sur des opérations de logements se limite aux rubriques parasismique, accessibilité acoustique et thermique. Il est proposé dans ce texte de l’étendre aux rubriques ventilation, sécurité incendie et risque de chute.
Tableau 1: Dispositifs de contrôle associés aux principales catégories de risques De plus, la mise en place d’une police administrative nécessite un véhicule législatif à l’image de police déjà existante dans d’autres codes (ex : L. 171-1 à L.171-12). Cela nécessite également une articulation avec le régime de police judiciaire déjà existant pour éviter le cumul de sanctions pour une même infraction.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Concernant le I, l’objectif est de sécuriser la mise en cohérence des dispositions au niveau de la loi avec l’article 38 du présent projet de loi qui prévoit un ensemble de définitions des classes
117 Article L. 173-1-1 du code de la construction et de l’habitation dans sa rédaction issue de l’ordonnance n°2020-71 du 29 janvier 2020
de performance énergétique et climatique des logements sur lesquelles le DPE, en cours de réforme en vue de son opposabilité au 1er juillet 2021, viendront s’appuyer.
Concernant le II, les objectifs poursuivis sont doubles.
Premièrement, il s’agit de définir un régime de police administrative du CRC associée à une procédure de mise en demeure ainsi que les sanctions administratives afférentes. Il s’agit aussi de déterminer les modalités du contrôle administratif et le périmètre du contrôle.
Deuxièmement, il s’agira de définir le champ d'application du régime d’attestations, rubriques et typologies de bâtiments concernées, ainsi que le contenu des attestations, les personnes physiques ou morales qui pourront les établir, le régime juridique afférent à la définition et validation de leurs compétences et des principes d'indépendance et d'impartialité régissant leurs activités.
3. DISPOSITIF RETENU
Concernant le I, il s’agit d’une habilitation visant à harmoniser les définitions sur la performance énergétique d’un bâtiment ou partie de bâtiment dans le code de la construction et de l’habitation et le code de l’énergie et des dispositions législatives relatives à la consommation énergétique des bâtiments ou parties de bâtiment à usage d’habitation.
Concernant le II, la mesure envisagée consiste en une habilitation visant à modifier les dispositifs de vérification et de contrôle de la bonne application des règles de construction en précisant les modalités d’application de la police administrative réalisée par l’autorité administrative compétente et en modifiant le champ d’application des attestations prévues au livre I du code de la construction et de l’habitation afin que celles-ci contribuent à la conformité des solutions techniques mises en œuvre par les maîtres d'ouvrage avec les règles de construction.
Il s’agirait de créer, au sein du code de la construction et de l'habitation, un régime de police administrative de contrôle des règles de construction, comportant des sanctions administratives, de procéder à l'harmonisation du régime relatif à la police judiciaire prévue par le code de la construction et des sanctions pénales, avec la police administrative. Il s’agirait également de procéder à l’harmonisation avec le code de la construction et de l'habitation des dispositions du code de l’urbanisme afférentes aux demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, aux déclarations préalables et au contenu des dossiers joints à ces demandes d’autorisations et déclarations d’urbanisme et de prévoir les conditions de délivrance des attestations prévues au 3° et de leur utilisation pour les besoins de contrôle prévus.
Enfin, il s’agirait de préciser les personnes physiques ou morales susceptibles de délivrer les attestations prévues et les garanties qu’elles doivent remplir à cet effet.
L’habilitation vise à modifier différentes dispositions du code de la construction et de l’habitation (CCH), en particulier les règles du CRC prévues aux articles L.181-1 et suivants du CCH, ou le champ d’application des attestations prévues au livre I du CCH (L. 122-7 et suivants).
Elle vise à harmoniser des dispositions du CCH avec les dispositions du code de l’urbanisme afférentes aux demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et aux déclarations préalables, avec comme objectif de simplifier certaines attestations, voire de les supprimer, lorsqu’elles sont liées avec une telle demande d’autorisation d’urbanisme, et ce en cohérence avec l’article 49 de la loi ELAN. D’autres attestations pourront être enrichies de contrôles sur place par un tiers de la mise en œuvre effective des règles de construction (notamment celles fournies à l’achèvement des travaux).
Ces modifications, harmonisations et simplifications apparaissent d’autant plus pertinentes que la future réglementation environnementale des bâtiments neufs exigera des maîtres d’ouvrage des études techniques (analyses de cycle de vie) qui ne peuvent être finalisées de manière tout à fait pertinentes avant le dépôt du permis de construire et qui nécessitent par ailleurs des mécanismes de contrôles adaptés.
Il apparaît en outre qu'en la matière de contrôle des règles de construction, une procédure fondée sur une police administrative mobilisant les outils coercitifs adaptés (mis en demeure, sanctions administratives proportionnées, …) pourrait venir utilement compléter le régime de police judiciaire. Un régime de police administrative serait plus à même de contrôler le respect de la réglementation sur la base des attestations fournies par le maître d’ouvrage et de vérifier leur complétude ainsi que leur conformité. Cette police administrative pourrait aussi fixer des sanctions proportionnées à la gravité de la non-conformité.
Par ailleurs, le CRC n’est pas un contrôle exhaustif : il est effectué sur la base d’un échantillonnage et toutes les rubriques de la réglementation ne sont pas systématiquement contrôlées. Afin de parvenir à une plus grande exhaustivité des mécanismes de contrôle, il est proposé d’étendre le régime des attestations, actuellement limité à quelques rubriques de la réglementation de la construction. Le contenu des attestations devant être renseigné par le maître d’ouvrage sera enrichi et sa délivrance pourra reposer sur l’intervention sur place d’un tiers pour vérifier le respect de la réglementation
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
Concernant le I, l’impact repose uniquement sur des modifications légistiques au niveau de la loi. Concernant le II, l’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation. Néanmoins, il peut d’ores et déjà être fait état des impacts suivants :
4.1.IMPACTS JURIDIQUES
Le code de la construction et de l’habitation devrait être modifié.
4.2.IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La police administrative qui est envisagée pourrait être exercée par une autorité administrative, donc, selon des modalités à préciser, par une collectivité territoriale.
En tant que maître d’ouvrage, les collectivités territoriales seront par ailleurs soumises à l’obligation de produire les attestations créées.
4.3.IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Les services instructeurs que sont les services déconcentrés du ministère de la transition écologique (DREAL, DTT), le CEREMA devront vérifier la présence des pièces administratives lors de l'achèvement des travaux de construction faisant l’objet de demandes d’autorisation d’urbanisme (permis de construction, permis de démolir, autorisation d’aménager).
Dans le cadre du nouveau régime de police administrative, les services déconcentrés de l'Etat ou les services des collectivités territoriales (selon l'option retenue) seront en charge du contrôle des attestations nouvellement. Une automatisation des contrôles pourrait être mise en place par la création d’une plateforme électronique de dépôt.
Les acteurs concernés devront être formés à la procédure de police administrative et au contrôle administratif de l'application des nouvelles règles ainsi édictées.
5. JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION
Concernant le I, un délai d’habilitation de douze mois est nécessaire afin de sécuriser la mise en cohérence des dispositions.
Concernant le II, un délai d’habilitation de dix-huit mois est nécessaire afin de permettre une concertation interministérielle approfondie, ainsi qu'une concertation avec les professionnels du secteur de la construction. Le cas échéant, plusieurs ordonnances seront nécessaires.
Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de chaque ordonnance.
CHAPITRE II – DIMINUER LA CONSOMMATION D’ÉNERGIE
Article 46 – Diminuer la consommation d’énergie sur le domaine public – Mesure SL2.1
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La mesure proposée a pour objet de renforcer la prise en compte par les pouvoirs publics des objectifs environnementaux et de la politique énergétique dans le champ des autorisations d’occupation du domaine public.
Actuellement, seules les autorisations ayant une incidence environnementale prononcée sont encadrées par des dispositions spéciales. Par exemple, l’article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) dispose que « les décisions d'utilisation du domaine public maritime tiennent compte (…) des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ». La circulaire du 20 janvier 2012 relative à la gestion durable et intégrée du domaine public maritime naturel précise ainsi que toutes autorisations sont précédées d’une étude d’impact environnementale. De même, l’article L.
311-5 du code de l’énergie prévoit que lorsque l’autorité administrative se prononce sur l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité, elle tient compte de « l'impact de l'installation sur les objectifs de lutte contre l'aggravation de l'effet de serre ».
La disposition constitue une base législative pour l’adoption de mesures réglementaires en faveur du développement durable. Elle soutiendra ainsi la proposition de la Convention citoyenne pour le climat (CCC) sur l’interdiction emblématique des terrasses chauffées en hiver et climatisées en été, nécessairement énergivores sans que leur utilité ait été jugée suffisante.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
La mesure proposée s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la Charte de l'environnement et notamment son article 6. Ce dernier dispose que « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social ».
Le législateur est ainsi habilité à agir en faveur de l’environnement à la condition de prendre en considération l’incidence de ses mesures sur le développement économique protégé par la liberté du commerce et de l'industrie rattachée à la liberté d'entreprendre (déc. n° 2012-282 QPC du 23 nov. 2012, Association France Nature Environnement e.a., cons.25). A cet égard, « il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (déc. précitée cons. 26). Le Conseil constitutionnel a reconnu au titre des buts d’intérêt général « la protection de l’environnement » (déc. n° 2013-346 QPC du 11 octobre 2013, Société Schuepbach Energy LLC, interdiction de la fracturation hydraulique pour l'exploration et l'exploitation des hydrocarbures, cons.12).
En matière d’autorisation d’occupation du domaine public, la liberté d’entreprendre ou la liberté du commerce et de l'industrie implique que les personnes publiques n'apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers, des restrictions qui ne seraient pas justifiées par l'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi (CAA Paris, 1er juin 2015, n° 13PA01166). S’agissant de la mesure envisagée, la prise en considération du développement durable est un motif d’intérêt général qui ne peut être disproportionné puisqu’elle n’édicte qu’une obligation de prise en considération d’objectifs environnementaux pour les autorités ayant compétence pour délivrer une autorisation d’occupation du domaine public.
Il y a lieu de considérer également l’article 7 de la Charte de l’environnement selon lequel « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ».
L’autorisation d’occupation du domaine public est une décision individuelle, ce qui aura pour effet l’applicabilité de l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement fixant « les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement est applicable aux décisions individuelles des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement qui n'appartiennent pas à une catégorie de décisions pour lesquelles des dispositions législatives particulières ont prévu les cas et conditions dans lesquels elles doivent, le cas échéant en fonction de seuils et critères, être soumises à participation du public (…) ». Cet article impose la mise à disposition du public par voie électronique du projet de décision ou, lorsque la décision est prise sur demande, du dossier de demande. Il permet ensuite au public de déposer ses observations, par voie électronique, dans un délai qui ne peut être inférieur à quinze jours à compter de la mise à disposition. Le Conseil constitutionnel a considéré que l’autorisation d’exploiter une installation de production d'électricité constitue une décision individuelle ayant une incidence sur l'environnement au sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement et que jusqu’à la mise en place de la procédure
précitée de l’article 123-19-2, c’est-à-dire celle prévue en termes identiques auparavant à l’article L. 120-1-1 du code de l’environnement entré en vigueur le 1er septembre 2013, la règlementation relative aux autorisations n’étaient pas conformes à l’article 7 de la Charte (déc.
n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020, Force 5).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Il n’existe pas actuellement dans le code général des collectivités territoriales ou le code général de la propriété des personnes publiques, de dispositions générales sur les objectifs environnementaux en matière d’autorisation d’occupation du domaine public.
La reconnaissance des prescriptions d’ordre environnemental contenues dans les autorisations repose actuellement sur un fondement jurisprudentiel. Le juge rattache ces prescriptions à un motif d’intérêt général et accepte leur légalité lorsqu’elles sont aptes à réaliser l’objectif poursuivi et proportionnées dans leurs contraintes (CAA Paris, 1er juin 2015, n° 13PA01166, précitée). Cette jurisprudence ne vise pas un article codifié, mais elle est implicitement rattachée à la disposition générale de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) selon laquelle « nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique (…) ». En vertu de cette disposition, l’autorité gestionnaire du domaine dispose d’une grande liberté pour délivrer ou refuser une autorisation d’occupation du domaine public.
Aujourd’hui, les autorités gestionnaires du domaine public sont libres de conditionner ou non leur autorisation à des exigences environnementales sauf dispositions spéciales. L’apport de la mesure proposée sera d’introduire pour ces autorités une obligation de prise en compte des objectifs environnementaux.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Les autorisations d’occupation du domaine, à l’instar de la commande publique, sont un moyen pour les autorités publiques de participer à l’effort de transition écologique et d’encourager ou récompenser les personnes s’inscrivant dans une exigence écologique.
En outre, les conditions environnementales imposées par l’autorité compétente pour la délivrance d’une autorisation seront juridiquement renforcées par cette assise législative, puisqu’elles ne bénéficient à présent que d’une reconnaissance jurisprudentielle.
Enfin, la proposition législative permettra l’adoption de dispositions réglementaires ultérieures imposant des considérations écologiques dans le champ des autorisations d’occupation du domaine public. L’interdiction des systèmes chauffants et refroidissants sur le domaine public proposée par la CCC en constituera une illustration.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La proposition de la CCC vise à interdire le chauffage des espaces publics extérieurs quelle que soit la surface (par exemple les terrasses, les sols chauffants…). Cette mesure s’inscrit dans une proposition plus globale de réduction de la consommation d’énergie, en termes de chauffage, d’éclairage et de climatisation des espaces publics et bâtiments tertiaires.
La CCC indique que certaines collectivités territoriales ont règlementé l'utilisation de ces appareils sur les terrasses, à travers l'arrêté municipal portant règlementation de l'occupation temporaire du domaine public.
Afin d’étendre cette mesure à l’ensemble du territoire national, la CCC (le comité légistique) propose d’introduire cette interdiction dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), au Livre III (Biens des collectivités territoriales, de leurs établissements et de leurs groupements), Titre Ier, section 2 : autorisation d’occupation du domaine public constitutive de droits réels.
Deux éléments de cette proposition ont été modifiés : le CGPPP est substitué au CGCT pour inclure le domaine public de l’Etat et la rédaction retenue renvoie expressément à un décret en Conseil d’Etat le soin de définir les conditions pour obtenir la délivrance d’un titre.
Il est proposé d’insérer la mesure législative envisagée dans le CGPPP et non dans le code général des collectivités territoriales, pour deux raisons. D’une part, les autorisations d’occupation du domaine public sont régies principalement par le CGPPP, notamment par l’article L. 2122-1 et suivants de ce code. Dans les articles L. 1311-5 et suivants du CGCT, il s’agit uniquement des autorisations d’occupation du domaine public constitutives de droits réels, dispositions spéciales qui ont été adoptées pour compléter l’article L. 2122-6 du CGPPP mentionnant des droits réels pour le domaine public de l’Etat. D’autre part, en figurant dans le CGPPP, la mesure inclura non seulement les personnes publiques visées par le CGCT, mais également l’Etat. La mesure sera ainsi appliquée sans distinguer selon le propriétaire du domaine public ou son gestionnaire.
3.2. DISPOSITIF RETENU
L’obligation prévue par la CCC d’imposer aux autorités une attention particulière aux implications écologiques de leur décision est, du point de vue substantiel, entièrement reprise.
Les modifications suggérées au texte de la CCC permettent d’élargir la portée de la mesure au domaine public de l’Etat (inclusion dans le CGPPP au lieu du CGCT) et de définir la contrainte juridique pesant sur l’autorité décisionnaire par voie réglementaire.
Le domaine de la mesure est très large. Il concerne toutes les autorisations d’occupation du domaine, aussi bien celles unilatérales que contractuelles, sans non plus différencier l’activité autorisée.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La mesure projetée nécessite son insertion dans le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP).
Au sein de l’article L. 2122-1 du CGPPP qui est la disposition de référence des autorisations d’occupation du domaine public, il est inséré une phrase à la fin du premier alinéa.
4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Cette mesure, en permettant de définir par décret des critères liés aux considérations environnementales, aura pour conséquence d’imposer aux collectivités territoriales, en tant que gestionnaire du domaine public, une nouvelle pondération des intérêts valorisés dans ses décisions
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Les autorisations d’occupation du domaine public qui entreront dans la catégorie des décisions ayant une incidence sur l’environnement au sens de l’article 7 de la Charte seront soumises aux prescriptions de l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement qui impose la mise à disposition du public par voie électronique du projet de décision ou, lorsque la décision est prise sur demande, du dossier de demande.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure a pour objet de renforcer la mise en œuvre des objectifs environnementaux dans le champ des autorisations d’occupation du domaine public.
Cette mesure, qui permettra de limiter par voie réglementaire les consommations d'énergie et les émissions de gaz à effet de serre, contribue à la mise en œuvre de l'orientation B-4 de la SNBC, à savoir "Viser une meilleure efficacité énergétique des équipements et une sobriété des usages".
L’impact précis dépendra des dispositions d’applications, mais il est possible d’estimer le potentiel en ce qui concerne le chauffage extérieur notamment. En effet, un chauffage extérieur émet environ 3tCO2/an. Le nombre exact de terrasses chauffées en France est mal connu, mais en faisant l'hypothèse de 40 000 terrasses [10 000 - 80 000] dotées chacune de 4 braseros en moyenne, l'impact de cette mesure serait d'environ 0,48MtCO2/an. [0,12 - 0,96].
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Cette mesure entre en vigueur lors de la publication de la loi au journal officiel.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure envisagée s’appliquera sur l’ensemble du territoire.
5.2.3. Textes d’application
La mesure envisagée requiert pour sa mise en œuvre un décret en Conseil d’État pour venir en préciser les modalités d’application.
CHAPITRE III – LUTTER CONTRE L’ARTIFICIALISATION DES
SOLS EN ADAPTANT LES RÈGLES D’URBANISME
SECTIONS 1 ET 2 – DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION ET
AUTRES DISPOSITIONS
Article 47 et 48 – Engagement national pour la lutte contre l'artificialisation des sols, intégration de la lutte contre l’artificialisation des sols dans les principes généraux du code de l’urbanisme et définition de l’artificialisation des sols – Mesures SL3.1&SL3.2
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Etat des lieux de l’artificialisation :
3,5 millions d’hectares sont aujourd'hui artificialisés en France, soit 6,4% du territoire. Ramené à la population, c’est 15% de plus qu’en Allemagne et 57% de plus qu’au Royaume-Uni ou en Espagne. Entre 20 000 et 30 000 hectares sont grignotés chaque année sur la nature et les terres agricoles. L’artificialisation augmente presque 4 fois plus vite que la population (+70% depuis 1981 contre +19% sur la même période pour la population). L’habitat contribue à près de 50% du rythme d’artificialisation, les infrastructures pour 16%, les commerces et services marchands pour 5%. Tous les territoires sont concernés, y compris ceux dont la population décroît118 .
Ce phénomène a des conséquences négatives à la fois parce qu’il crée une dépendance à la voiture individuelle, augmente les déplacements, éloigne des emplois et des services publics, mais aussi parce qu’il réduit les espaces naturels et agricoles et porte ainsi atteinte à la biodiversité, au potentiel de production agricole et de stockage de carbone, et augmente les risques naturels par ruissellement.
118 Observatoire national de l’artificialisation : https://artificialisation.biodiversitetousvivants.fr/
Engagements du gouvernement :
Afin d’inverser ce phénomène, la France s’est fixé un objectif de « zéro artificialisation nette »
dans le cadre du « plan biodiversité » présenté en 2018.
En 2020, la Convention Citoyenne pour le Climat a proposé de limiter l’artificialisation des sols, notamment en mobilisant prioritairement les gisements de fonciers déjà artificialisés. Une trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols ne peut exister sans que l’objectif même de lutte contre ce phénomène ne soit intégré à ceux visés en matière d’urbanisme et sans que soit définie cette notion même d’artificialisation.
Bien que l’enjeu de sobriété foncière soit déjà présent dans les textes, l’« artificialisation des sols » n’est pas définie.
Depuis la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) et les lois Grenelle (loi n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre des 268 engagements du Grenelle de l’environnement et loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement), l’enjeu de sobriété dans la consommation des espaces a été progressivement intégré dans le code de l’urbanisme. La loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et à un urbanisme renouvelé (ALUR) a réaffirmé l’objectif de réduction de la consommation d’espace et imposé une justification renforcée des surfaces consommées. La loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement de l'aménagement et du numérique (ELAN) a inscrit l’objectif de lutte contre l’étalement urbain dans les principes généraux de l’urbanisme qui s’imposent aux collectivités comme à tout acteur de l’aménagement. Cependant, la notion d’artificialisation des sols n’apparaît pas dans le code de l’urbanisme. L’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, qui énonce les principes et objectifs généraux pour l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme ne mentionne effectivement que « la lutte contre l'étalement urbain » et « une utilisation économe des espaces naturels ».
Les collectivités qui souhaitent atteindre l’objectif de « zéro artificialisation nette » le peuvent déjà dans le cadre du droit actuel. Le code de l’urbanisme dispose en effet, dans le droit actuel, de leviers pour favoriser la sobriété foncière. Ainsi les schémas de cohérence territoriale (SCOT) avec lesquels les plans locaux d’urbanisme (PLU) doivent être compatibles, fixe notamment des objectifs chiffrés de limitation de la consommation d’espace et il est possible d’imposer des densités minimales ou des planchers de densité maximale près de transports en communs.
Cet objectif n’est cependant pas fixé par la loi et il n’existe pas de définition juridique de l’artificialisation des sols.
En 2017, l’expertise scientifique collective (ESCO) IFSTTAR-INRA s’est appuyée sur la définition de l'artificialisation définie par l’Observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers (OENAF), à savoir le "changement d'état effectif d'une surface agricole, forestière ou naturelle vers des surfaces artificialisées, c'est-à-dire les tissus urbains, les zones industrielles et commerciales, les infrastructures de transport et leurs dépendances, les mines et carrières à ciel ouvert, les décharges et chantiers, les espaces verts urbains (espaces végétalisés inclus dans le tissu urbain), et les équipements sportifs et de loisirs y compris des golfs " . L’ESCO a relevé qu’ainsi définis, les sols artificialisés sont supports de la plus grande partie des activités humaines autres qu’agricoles ou forestières.
France Stratégie, dans son rapport (juillet 2019)119, désigne comme « artificialisés les sols qui ne sont pas des espaces naturels, agricoles ou forestiers ». Toutefois, cette définition est imparfaite, car elle revient à comptabiliser pareillement des processus d’artificialisation distincts dans leur nature comme dans leurs impacts. Il semble indispensable de stabiliser cette définition afin de prévoir des mesures sur l’objectif de « zéro artificialisation nette ».
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
La Charte de l’environnement ne cite pas explicitement le compartiment « sols » ou l’objectif de sobriété dans la consommation du foncier. Cependant il est indiqué dans ses considérants que « la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ».
Elle fixe le devoir de toute personne, notamment les personnes publiques, de prendre part à la protection de l’environnement (article 2) et de prévenir dans les conditions définies par la loi, les atteintes susceptibles d’être portées à l'environnement ou, à défaut, d’en limiter les conséquences. La maîtrise de l’artificialisation des sols s’inscrit directement dans la poursuite de ses principes.
Sont également à prendre en considération dans le cadre de la lutte contre l’artificialisation des sols le droit de propriété et la liberté d’entreprendre.
Enfin, la loi peut déterminer les objectifs de l’action de l’Etat (article 34 de la Constitution).
119 https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/fs-rapport-2019-artificialisation-juillet.pdf
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Il n’existe pas de conventions, de protocoles, de traités ou plus généralement de dispositions qui traitent directement de la lutte contre l’artificialisation des sols.
S’il n’est pas fait mention explicitement aux sols et à leur protection, la Convention internationale sur la diversité biologique en visant sa conservation et son utilisation durable fait écho et encourage les mesures en faveur de la préservation des sols et de leurs fonctions naturelles.
Les Objectifs de Développement Durable dans le Programme de développement durable à l’horizon 2030, établis en 2015 à la suite de la Conférence des Nations Unies à Rio en 2012 encouragent de lutter contre ce phénomène (notamment l’ODD 11 – Villes et Communautés Durables).
Au niveau de l’Union européenne, entre 2002 et 2006 la Commission avait procédé à une consultation sur une proposition de directive120 relative à la protection des sols, projet qui n’a pas abouti pour l’instant. La commission européenne s’est en revanche dotée d’une stratégie en faveur de la protection des sols, formalisée dans sa communication de 2006 au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social Européen et au Comité des Régions121 .
Dans « sa feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources », publiée le 20 septembre 2011, la commission expose son « objectif consistant à supprimer d’ici 2050 toute augmentation nette de la surface des terres occupées ». Un groupe d’experts a également été mis en place. Bien que la diversité des outils de mesure ne permette pas une quantification exacte du phénomène (quels que soient les pays comme l’a constaté aussi la mission), la Commission a constaté que l’Autriche et l’Allemagne avaient été pionnières à ce sujet. Elle a observé une tendance à la « désaccélération de la consommation des sols » dans l’ensemble des pays, liée à plusieurs facteurs. Parmi ceux-ci, plusieurs résultent de choix politiques et de la mise en œuvre d’outils adaptés, comme des dispositions d’ordre législatif (urbanisme) ou la réhabilitation des friches industrielles ; d’autres sont conjoncturels et subis, par exemple de la crise économique en Espagne et en Italie.
Récemment, la communication du 20 mai 2020, intitulé "Ramener la nature dans nos vies"122 ,
rappelle l'importance de lutter contre l'artificialisation, et, corolairement, d'écologiser les villes.
120 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52006PC0232&from=EN 121 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A52006DC0231&qid=1415372109081 122https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:a3c806a6-9ab3-11ea-9d2d-01aa75ed71a1.0003.02/DOC_1&format=PDF
L'enjeu de la protection des sols est très clairement identifié par la Commission dans le cadre de sa stratégie biodiversité notamment et plusieurs initiatives sont évoquées pour 2021 :
- révision de la stratégie sols de l'UE (datant de 2006): une consultation publique doit s'ouvrir prochainement. Sur le fond, la Commission entend grâce à ce cadre d'action : renforcer la protection de la fertilité des sols, réduire l'érosion, restaurer les écosystèmes riches en carbone, protéger la biodiversité, réduire l'artificialisation, identifier et dépolluer les sols dégradés, lutter contre la désertification. Envisagée initialement en 2021, la révision a pris du retard et devrait plutôt être publiée en 2022.
- le plan d'action "zéro pollution" pour l'air, l'eau et le sol que la Commission prévoit de présenter au 2ème trimestre 2021; une consultation publique est en cours. Le plan doit permettre de: renforcer la mise en œuvre des règles UE anti-pollution, de renforcer l'acquis UE en identifiant les insuffisances de la législation UE, renforcer la gouvernance (rapportage, financement, action internationale), favoriser les changements sociétaux (au travers notamment des outils numériques).
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Une mission du conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) a mené un exercice de parangonnage dans six pays (Allemagne, Suisse, Espagne, Italie, Royaume Unis et Pays Bas) de septembre à novembre 2019, de sorte d’évaluer la manière dont ils se sont appropriés l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols.
Dans tous les pays européens étudiés, comme en France, des mesures ont déjà été prises pour limiter progressivement l’artificialisation des sols, mais elles sont loin d’avoir abouti aux résultats attendus. Chacun y apporte des réponses propres liées à ses caractéristiques (physiques, historiques, administratives…) et à son mode de gouvernance.
Dans la majorité des Etats, une loi-cadre fixe des objectifs généraux, mais les décisions en la matière sont prises au niveau des régions pour les grandes orientations puis au niveau des communes compétentes pour les mises en œuvre concrètes. Le nombre de communes des autres pays européens est très largement inférieur à celui de la France, ce qui facilite l’échelle d’intervention.
L’atteinte de l’objectif en 2050 est en général l’horizon fixé, conformément aux recommandations de la commission européenne. Les moyens de l’atteindre, communs aux pays étudiés par la mission, relèvent de la prise en compte de six leviers fondamentaux:
- la nécessité de communiquer et de faire prendre conscience de cette question ;
- la mise en place d’outils de connaissance (SIG) suffisamment précis et homogènes sur le territoire, pour mesurer et partager l’évolution du phénomène ;
- la recherche de la densification des centres urbains, par la connaissance de la vacance et par des outils fiscaux appropriés ;
- la construction de la ville sur la ville, notamment pour le développement commercial, avec des outils financiers et fiscaux appropriés ;
- la réutilisation des friches et l’établissement d’inventaires communicables;
- l’adaptation des objectifs à la diversité des territoires et des populations (territoires tendus ou détendus, urbains ou ruraux).
Dans le cadre de ce parangonnage, le cas de l’Allemagne a été particulièrement étudié.
En Allemagne, en 1998, plus de 120 hectares par jour étaient artificialisés au niveau national.
Dès 2002, l’objectif de réduction de l’artificialisation des sols a été inscrit dans la stratégie nationale de développement durable, intégrant les objectifs du développement durable. Cette action 4 de la stratégie posait un objectif de 30 ha artificialisés par jour d’ici 2020, un butoir de 20 ha en 2030, puis l’objectif de 0 ha en 2050, affiché dans le plan de protection adopté en 2016 par le gouvernement fédéral. Cela répondait au souci de durabilité et exprimait une volonté de développement d’une « économie circulaire des terres (ou des sols) ».
En dépit des efforts entrepris et en grande partie du succès des actions de programmation relatives aux zones constructibles au niveau communal, le pays artificialise encore 60 ha par jour en 2019. Lors de chaque révision de la stratégie de développement durable, les objectifs sont réexaminés : report de l’objectif de 30 ha par jour de 2020 à 2030, tendant vers 0 en 2050 avec des incertitudes (révisions de 2016 et 2018).
Les Länder procèdent chacun de manière différente en matière de compensation, mais il y a des tentatives d’harmonisation.
En matière de construction, comme en France, la lutte contre l’artificialisation est compliquée par le fait que les ménages aspirent à vivre en dehors des centres-villes où l’habitat est parfois inadapté, avec, à Berlin, de vieux appartements surdimensionnés dont les prix augmentent. Il y a une forte demande de la population qui a besoin de se loger à des prix abordables.
Pour atteindre l’objectif assigné à chaque commune, un calculateur a permis de répartir les 30 ha par jour entre les 12 000 communes par taille de communes (tranches population) sans que cela ne s’impose. Cela permet à chacune de savoir quelle réserve foncière elle peut encore consommer.
Des certificats d’échanges de terres sont en outre prévus pour permettre aux communes de procéder ensuite à des échanges entre elles. Ce système a été testé entre 80 communes et s’est révélé probant.
Afin de densifier les villes et de réduire l’artificialisation, deux principes sont arrêtés :
- La nécessaire densification de l’existant est mise en avant, plus que la lutte intrinsèque contre l’artificialisation.
- La règle fédérale est que sauf exception il n’y a pas de droits à construire à l’extérieur des villes. Pour faire des opérations en dehors des zones agglomérées, il faut prouver que cela ne peut se faire qu’en dehors et verser des compensations lorsque les terres agricoles sont consommées.
Outre ce cadre général déterminé au niveau fédéral, les Länder (plus prescriptifs que le niveau régional français) définissent des stratégies, variables d’un Land à l’autre. Par exemple la Bavière a rendu le recensement des friches obligatoire, ce qui n’est pas le cas général. La mise en œuvre relève des communes. Le problème identifié est celui d’un objectif national à atteindre, mais qui ne s’impose pas autoritairement au niveau des Länder puis de leurs communes, voire des communes autonomes.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
La notion d’artificialisation des sols n’apparaît pas en droit interne, notamment dans le code de l’urbanisme. L’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, qui énonce les principes et objectifs généraux pour l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme ne mentionne effectivement que « la lutte contre l'étalement urbain » et « une utilisation économe des espaces naturels », sans davantage de précisions.
Or, afin de pouvoir mener réellement une démarche de lutte contre l’artificialisation des sols et de créer et mettre en œuvre de nouvelles mesures pour y parvenir, il apparaît essentiel d’intégrer cette notion dans les textes, à la fois en tant qu’enjeux et en définissant explicitement et clairement ce phénomène.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif principal est de prévoir d’une part dans la loi un engagement programmatique de la France et d’autre part d’introduire directement et explicitement la lutte contre l’artificialisation
des sols dans les objectifs généraux en matière d’urbanisme tout en assurant la recherche d’un équilibre entre différents enjeux et priorités relatifs à la sobriété foncière.
En vue de fonder l’ensemble des mesures relatives à cet enjeu majeur et d’assurer une pleine et efficient mise en œuvre des démarches en faveur de la réduction de l’artificialisation des sols, cette notion doit être suffisamment claire et précise et disposer en ce sens d’une définition juridique.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
L’option de ne pas modifier les textes en vigueur et de s’appuyer sur les notions existantes, telles que « lutte contre l’étalement urbain » ou « consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers » a été rapidement écartée, étant donné qu’elles ne permettent pas de couvrir l’ensemble de la problématique et des enjeux liés à l’artificialisation des sols.
La Convention citoyenne pour le climat a proposé une mesure visant à définir une enveloppe restrictive du nombre d'hectares maximum pouvant être artificialisés réduisant par deux l'artificialisation des sols et à rendre les plans locaux d’urbanisme intercommunaux et plans locaux d’urbanisme conformes aux schémas de cohérence territoriale (mesure SL3.1), et une mesure ayant pour objet d’interdire toute artificialisation des terres tant que des réhabilitations de bâtiments existants (logements anciens, friches commerciales, artisanales ou industrielles) sont possibles dans l’enveloppe urbaine existante (mesure SL3.2).
Une transcription légistique a été formulée en ce sens avec la création d’un nouvel article L.
101-2-1 au code de l’urbanisme dans le chapitre qui porte sur les objectifs généraux (chapitre Ier du Titre Ier du Livre Ier du code de l’urbanisme). Elle était ainsi rédigée : « Les objectifs mentionnés à l’article L. 101-2 doivent être atteints en évitant les consommations nouvelles d’espaces naturels, agricoles et forestiers, grâce à l’utilisation prioritaire et en tant que de besoin la reconversion des espaces déjà artificialisés. Toute ouverture nouvelle à la construction d’un espace, doit être dûment justifiée par l’absence de possibilité de réaliser les mêmes projets, utiles aux objectifs mentionnés à l’article L. 101-2, sur des espaces déjà artificialisés. Elle ne peut conduire une commune à artificialiser, sur une période de dix ans à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi, une superficie équivalente à plus du quart de celle artificialisée entre 2000 et 2020. ».
Mais il ne pouvait être envisagé d’intégrer seulement la lutte contre l’artificialisation des sols comme objectif sans donner une définition de ces termes, au regard de ce qu’ils emportent. Dès
lors, plusieurs options de définition ont été formulées, en particulier deux options qui ont été privilégiées.
Sans que cela fasse l’objet d’une proposition rédactionnelle et d’une disposition en ce sens, la Convention citoyenne pour le climat indiquait qu’elle entendait « par artificialisation des sols, toute action qui consiste à transformer des terrains de pleine terre (espaces naturels, jardins et parcs publics de pleine terre, terres agricoles, forêts...) en terrains à construire, en infrastructures (voiries, ouvrages d’art, parkings...) ou en espaces artificiels (terrains de sports, chemins et chantiers, espaces verts artificiels). ».
Les enquêtes menées auprès des parties prenantes ont mis en évidence que :
- Les acteurs plébiscitent une définition simple, appropriable par tous et notamment par les collectivités qui disposent de peu d’ingénierie. Plusieurs recommandent que cette définition de l’artificialisation facilite sa mesure, en mobilisant les données fiscales ou d’occupation des sols.
- Dans le même temps, les répondants privilégient une définition qui appréhende le degré d’atteinte à la fonctionnalité des sols (régulation hydraulique, préservation de la biodiversité, fertilité agronomique, …), en s’écartant d’une logique purement binaire (sols artificialisés versus non artificialisés) ;
- Ils demandent également que cette définition valorise les espaces de nature en ville et les surfaces non imperméabilisées. Le règlement des PLU peut déjà définir à un « coefficient de biotope par surface » (L. 151-22 et L. 151-43 du code de l’urbanisme) en imposant que « les surfaces non imperméabilisées ou éco aménageables d'un projet représentent une proportion minimale de l'unité foncière ; le règlement précise alors les types d'espaces, construits ou non, qui peuvent entrer dans le décompte de cette surface minimale en leur affectant un coefficient qui en exprime la valeur pour l'écosystème par référence à celle d'un espace équivalent de pleine terre ».
- La majorité des acteurs recommandent la comptabilisation du bâti agricole comme des surfaces artificialisées.
3.2. OPTION RETENUE
Pour introduire le chapitre relatif à la lutte contre l’artificialisation des sols, l’article 47 détermine d’abord dans la loi un engagement programmatique pour atteindre le « zéro artificialisation nette ».
S’agissant du rythme d’artificialisation, la convention proposait une réduction de 25% sur les dix prochaines années par rapport à la consommation des sols constatée entre 2000 et 2020. La période de 20 ans ne peut être la référence en l’absence de données de consommation sur une
période aussi longue. De plus, la consommation entre 2000-2010 a été plus importante que celle sur les dix années suivantes. Conformément au Conseil de défense écologique du 27 juillet 2020, l’objectif poursuivi est donc fixé à une réduction de 50% sur dix ans par rapport à la consommation sur les dix dernières années précédant la promulgation de la loi.
Dans un second temps, conformément à l’intention de la convention citoyenne, l’option retenue consiste à ajouter dans le chapitre relatif aux objectifs généraux du code de l’urbanisme, mais sans créer un nouvel article et en créant un II à l’article L. 101-2, un nouvel objectif pour la lutte contre l’artificialisation des sols, et indiquant que l’atteinte du « zéro artificialisation nette » doit être poursuivie au regard de différents enjeux et priorités, que sont la maîtrise de l’étalement urbain, le renouvellement urbain et l’optimisation de la densité des espaces urbanisés, la qualité urbaine ainsi que la préservation et la reconquête de la biodiversité et de la nature en ville, et la protection des sols naturels, agricoles et forestiers.
L’action des collectivités devra non seulement veiller au respect des objectifs généraux déjà fixés au code de l’urbanisme mais plus globalement à limiter l’artificialisation des sols.
Est également précisé dans le même article une définition de l’artificialisation des sols. Un sol est considéré comme artificialisé lorsque son occupation ou son usage affectent durablement tout ou partie de ses fonctions.
Toutes les surfaces forestières, naturelles et agricole (hors bâti agricole), comme les espaces récréatifs tels les parcs urbains pourront être considérées comme non-artificialisées. Il est prévu que des dispositions réglementaires précisent les conditions et modalités d’application de cette mesure. Les sols pourront ainsi être qualifiés comme artificialisés ou non, en fonction des classes d’occupation et d’usage précisées par décret. La voie réglementaire précisera non
seulement la classification des types de surface mais également à quelle échelle elle peut être opérée.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
L’article L. 101-2 du code de l’urbanisme est modifié.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
La lutte contre l’artificialisation des sols de manière générale et la priorisation des espaces déjà urbanisés, peuvent rendre plus onéreux les actions et opérations d’aménagement et immobilières, nécessitant de reconstruire la ville sur la ville plutôt que d’aménager plus classiquement en étalant le tissu urbain. Le foncier devenant une ressource plus rare, elle peut également conduire à des phénomènes de spéculation foncière, particulièrement en zone tendue (encourageant notamment le recours à des outils de maîtrise foncière, de mobilisation du foncier public pour le logement, ou de dissociation du foncier et du bâti).
Toutefois, l’étalement urbain représente un surcoût pour la collectivité (construction de réseau, de voiries, d’équipements publics …) et pour les ménages (coûts de déplacement en cas d’éloignement des commerces et de l’emploi). En ce sens, la lutte contre l’artificialisation des sols a un impact positif quant à la forme de la ville et au cadre de vie.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
L’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols et la définition, ainsi donc l’identification et le suivi des espaces qui sont ou non artificialisés peuvent avoir un impact positif pour les entreprises qui interviennent dans ce domaine et pour celles de la construction et de l’habitat qui devront innover pour réduire l’artificialisation des sols dans les nouveaux projets.
Ces mesures peuvent aussi avoir des impacts moins positifs en complexifiant la réalisation de nouvelles zones ou secteurs accueillant potentiellement de nouvelles entreprises.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Dans la mesure où les objectifs fixés à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme doivent être poursuivis et atteints par l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme, les collectivités territoriales, dans l’exercice de leurs compétences, ont nécessairement un rôle majeur à jouer pour y parvenir, en particulier pour l’élaboration et le suivi des documents de planification ou encore dans l’instruction des autorisations du droit des sols.
Néanmoins, ces mesures en tant que tel n’entraînent pas de coûts directs d’investissement ou de fonctionnement pour les collectivités territoriales.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Comme les collectivités territoriales, l’ensemble des acteurs intervenant en matière d’urbanisme et d’aménagement sont concernés par l’atteinte des objectifs fixés à l’article L.
101-2 du code de l’urbanisme et donc par la lutte contre l’artificialisation des sols.
Les services de l’Etat seront particulièrement impliqués dans l’appui et le contrôle qu’ils opèrent sur les procédures d’élaboration ou d’évolution des documents de panification et d’urbanisme et plus largement sur les décisions locales qui pourraient entraîner une nouvelle artificialisation des sols.
4.5. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Ces mesures favorisent la préservation des espaces non artificialisés et donc les aménités environnementales qui y sont liées, répondant aux enjeux de l’amélioration de la qualité du cadre de vie. En limitant l’étalement urbain, elle peut aussi avoir un effet sur la construction et la réhabilitation en particulier de logements, dans des secteurs où la demande est importante.
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
L’inscription et la définition de l’artificialisation des sols en droit interne affirme la volonté publique de lutter contre ce phénomène et ses effets négatifs pour l’environnement, et permet d’œuvrer plus efficacement contre l’étalement urbain, l’imperméabilisation des sols, pour la
préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et plus globalement non artificialisés, ou encore en faveur de la réutilisation voire de la renaturation des sols déjà artificialisés123 .
Ces mesurent concourent à la mise en œuvre de l'objectif de zéro artificialisation nette et à l'orientation U-1 de la SNBC, à savoir "Contenir l'artificialisation des sols et réduire les émissions de carbone induites par l'urbanisation". En 2018, de l’ordre de 24 kha d’espaces naturels, agricoles et forestiers ont été consommés en France métropolitaine selon l'observatoire national de l'artificialisation (avec un plateau ces dernières années, après une diminution significative du rythme d’artificialisation)124. En faisant l'hypothèse d'une baisse linéaire du rythme d'artificialisation à compter de l’entrée en vigueur de la loi (avec une valeur de départ oscillant en 2022 entre 20kha et 24kha, pour atteindre 10kha en 2032), c'est un total de l’ordre de 50 à 70 kha qui échappent à l'artificialisation, permettant d'économiser entre 0.95 et 1.33 MtCO2/an (en utilisant le facteur d'émission issu de la base Carbone de l'ADEME).
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil économique, social et environnemental (CESE), le Conseil national de la transition écologique (CNTE) et le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les dispositions de ces articlent entrent en vigueur dès la promulgation de la loi.
123
- travaux de l'EsCO : https://www.inrae.fr/sites/default/files/pdf/artificialisation-des-sols-synthese-en-francais-1.pdf - travaux du GIEC sur le stockage carbone dans les sols : https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2019/11/SRCCL-Full-Report-Compiled-191128.pdf - simulateur de l'ADEME : https://www.bilans-ges.ademe.fr/documentation/UPLOAD_DOC_FR/index.htm?changement_daffectation_des_so.htm 124 https://artificialisation.biodiversitetousvivants.fr/
5.2.2. Application dans l’espace
Les mesures s'appliquent sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à La Réunion.
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat définit les conditions et modalités d’application de l’article 48. Il établira notamment une nomenclature des sols artificialisés en fonction de leur occupation et de leur usage, ainsi que l'échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée.
SECTION 2 – AUTRES DISPOSITIONS
Article 49 – Fixer une trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols et interdire l'artificialisation tant qu'il existe des zones urbanisées disponibles – Mesures SL3.1&SL3.2
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Etat du droit
Depuis la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) et les lois Grenelle du 3 août 2009 et du 12 juillet 2010, l’enjeu de sobriété dans la consommation des espaces a été progressivement intégré dans le code de l’urbanisme. La loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et à un urbanisme renouvelé (ALUR) a réaffirmé l’objectif de réduction de la consommation d’espace et imposé une justification renforcée des surfaces consommées. La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement de l'aménagement et du numérique (ELAN) a inscrit l’objectif de lutte contre l’étalement urbain dans les principes généraux de l’urbanisme qui s’imposent aux collectivités comme à tout acteur de l’aménagement. Si la notion d’artificialisation des sols n’apparaît pas dans le code de l’urbanisme, l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, qui énonce les principes et objectifs généraux pour l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme mentionne « la lutte contre l'étalement urbain » et « une utilisation économe des espaces naturels ». Ces notions, comme celle de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, sont présentes dans le code de l’urbanisme en particulier pour les documents et plans qu’il encadre. Elles le sont aussi dans le code général des collectivités territoriales pour certains documents régionaux, comme par exemple celle de « gestion économe de l’espace » à l’article L. 4251-1 pour les objectifs des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoire (SRADDET). Plus récemment, l’ordonnance n°2019-1170 du 13 novembre 2019 a modifié l’article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales pour imposer au schéma d’aménagement régional applicable en Outre-mer qu’il fixe les objectifs de renouvellement urbain, de construction dans les zones déjà urbanisées, de maîtrise de l'étalement urbain et de lutte contre l'artificialisation des sols.
Dans le prolongement de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, dès l'été 2018, le Gouvernement présentait son « plan
biodiversité », qui définissait l'objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN). Ainsi, les collectivités qui souhaitent atteindre l’objectif de ZAN ont la possibilité d’agir dans le cadre du droit actuel. En ce sens, les différents documents et plans d’aménagement et d’urbanisme sont des outils mobilisés aux différents échelons territoriaux, de façon plus ou moins prescriptive, pour réduire la consommation des espaces et limiter l’urbanisation en étalement urbain.
Rythme de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers Pour la période 2009-2019, environ 280 000 hectares (ha) ont été consommés en France, soit en moyenne 28 000 ha par an selon les fichiers fonciers retraités par le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA)125 .
Pour cette même période, la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF) suivait une tendance à la baisse assez importante, pour la majeure partie des régions, hormis le Centre-Val-de-Loire (baisse très faible), l’Outre-mer et la Provence-Côte d’Azur (stagnation depuis la période précédente). Pour 2009-2018, la Bretagne, le Pays de la Loire et l’Ile de France suivie de la Normandie ont été les régions les plus consommatrices. Les consommations ci-dessous sont pondérées par rapport à la surface des régions pour atténuer les surfaces hétérogènes.
125 Observatoire national de l’artificialisation : https://artificialisation.biodiversitetousvivants.fr/
Concertation et engagements du gouvernement
Un groupe de travail a été constitué en juillet 2019, rassemblant l’ensemble des parties prenantes, avec cinq réunions et deux enquêtes en ligne. Trois rapports ont été remis au Gouvernement (France stratégie, Comité de l’économie verte, CGEDD). Les préfets ont également communiqué leurs propositions. Une feuille de route a ainsi été élaborée, qui propose d’inventer un nouveau modèle d’aménagement à diffuser dans l’ensemble de la société, d’aligner les outils normatifs et fiscaux avec l’objectif de sobriété foncière et d’accompagner les collectivités locales avec des cadres de contractualisation et une ingénierie territoriale renforcés.
En juillet 2020, la Convention Citoyenne pour le Climat a proposé de limiter l’artificialisation des sols (13 mesures), en visant un objectif de division par deux du rythme d’étalement urbain pour les dix prochaines années afin de préserver les espaces naturels, agricoles et forestiers, et en privilégiant la réhabilitation des bâtiments existants et l’utilisation des terrains déjà urbanisés.
Lors du Conseil de défense écologique du 27 juillet 2020, le Gouvernement s’est engagé à ce que l’objectif de division par deux du rythme de l’artificialisation dans les dix prochaines années soit inscrit dans le projet de loi convention citoyenne pour le climat.
La région, cheffe de file de l’aménagement du territoire : les schéma régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires La région est compétente pour « promouvoir l’aménagement de son territoire, dans le respect de l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des départements et des communes » (article L.
4251-1 du code général des collectivités territoriales). Elle exerce également un rôle de cheffe de file en matière d'aménagement et de développement durable du territoire (article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales).
L’un des objectifs de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) avec les SRADDET était de faire de la région l’échelon assurant la synergie des politiques publiques d’aménagement du territoire, celui-ci étant considéré comme plus pertinent pour l’élaboration d’un document programmatique prescriptif en matière d’aménagement du territoire. Via les SRADDET (article L.451-1 et suivant du CGCT), la région dispose d’un rôle majeur en matière d’aménagement du territoire (voir notamment les enjeux fondamentaux de simplification mentionnés dans le rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016).
L’élaboration du SRADDET est confiée au conseil régional qui l’adopte par délibération, avant son approbation par arrêté du préfet de région, à l’issue des procédures d’évaluation environnementale et d’enquête publique. Il fixe les objectifs de moyen et long termes sur le
territoire de la région en matière d'équilibre et d'égalité des territoires, d'implantation des différentes infrastructures d'intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d'habitat, de gestion économe de l'espace, d'intermodalité et de développement des transports, de maîtrise et de valorisation de l'énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l'air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets.
Ce schéma intégrateur englobe plusieurs schémas sectoriels notamment le schéma régional de continuité écologique (SRCE), le schéma régional climat air énergie (SRCAE) et le plan régional de prévention des déchets (PRPGD), en cours d’élaboration, mais aussi des documents relatifs aux transports et infrastructures (SRI, SRIT).
Il se compose d’un rapport présentant une synthèse de l’état des lieux, les enjeux dans les domaines du schéma et les objectifs (ceux-ci sont traduits dans une carte synthétique et illustrative au 1/150 000 e), d’un fascicule des règles générales accompagnés de documents graphiques et de propositions de mesures d’accompagnement destinées aux autres acteurs de l’aménagement et du développement durable et des annexes dont le rapport sur les incidences environnementales.
Le SRADDET doit respecter les règles générales d'aménagement et d'urbanisme à caractère obligatoire prévues au livre Ier du code de l'urbanisme. Ses objectifs sont déterminés dans le respect des principes mentionnés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.
Les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et, en l’absence de SCOT, les plans locaux d'urbanisme (PLU, PLUi), les cartes communales ou les documents en tenant lieu, ainsi que les plans de déplacements urbains (PDU), les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et les chartes des parcs naturels régionaux (PNR) prennent en compte les objectifs du SRADDET.
Ces mêmes documents doivent être compatibles avec les règles générales du fascicule de ce schéma, pour celles de leurs dispositions auxquelles ces règles sont opposables.
En effet, lors de la création des SRADDET, il n’a pas été retenu comme option que ces schémas soient opposables de la même manière pour toutes leurs dispositions. Sont dissociées celles qui ont une valeur prescriptive (rapport de compatibilité), au contenu plus précis et fixant donc des règles, de celles ayant une opposabilité plus souple (rapport de prise en compte) au contenu plus général, comme les objectifs et orientations stratégiques. Ces liens juridiques de prise en compte et de compatibilité, et non de conformité, permettent aux communes et leurs groupements intercommunaux d’avoir une marge de manœuvre par rapport à la norme supérieure, assurant ainsi la non tutelle de la région sur ces collectivités locales.
Par ailleurs, il convient de préciser que le SRADDET est aussi différent des autres documents régionaux en ce qu’il ne comporte pas une carte de destination générale des différentes parties du territoire opposable, dans un rapport de compatibilité aux documents d’urbanisme
infrarégionaux. En revanche, il comprend une carte synthétique indicative illustrant les objectifs du schéma. Par ailleurs, les règles générales peuvent varier à l’intérieur du territoire régional.
Les cas particuliers de la région Île-de-France, de la Corse et de l’Outre-mer Onze régions françaises sont concernées par le SRADDET. Les autres disposent d’outils spécifiques pour fixer des orientations d’aménagement et avec une portée normative forte.
Compte tenu de son organisation institutionnelle, la Corse étant une collectivité territoriale à statut particulier, et au regard des enjeux propres à sa situation géographique, elle élabore un document spécifique : le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC). Document d’orientation et de planification stratégique à l’échelle de la région, il permet notamment de garantir l'équilibre territorial et de fixer des orientations fondamentales en matière de protection et de mise en valeur du territoire, de développement agricole, rural et forestier, de pêche et d'aquaculture, d'habitat, de transports, d'infrastructures et de réseaux de communication et de développement touristique (articles L. 4424-9 et suivants du code général des collectivités territoriales). Le PADDUC contient le Schéma d’Aménagement Territorial (SAT) qui spatialise les concepts et les principes du PADD et dicte des règles. Il crée des Secteurs d’Enjeux Régionaux (SER) autour des pôles stratégiques, où il est possible d’urbaniser en dehors de la tache urbaine actuelle (hors bâti isolé). Des règles spécifiques s’appliquent pour les hameaux isolés.
Pour les Régions d’Outre-mer, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte et La Réunion, du fait de leurs dynamiques démographiques et de leurs caractéristiques géographiques particulières (superposition des collectivités départementale et régionale, éloignement, insularité…), l’élaboration d’un schéma d’aménagement régional (SAR) est prévue par les articles L. 4433-7 et suivants du code général des collectivités territoriales.
Le schéma d'aménagement régional fixe les orientations fondamentales de l'aménagement, de la protection et de la mise en valeur du littoral. Le SAR intègre en outre des chapitres individualisés relatifs à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; la protection et la restauration de la biodiversité ; l’adaptation au changement climatique et d'amélioration de la qualité de l'air.
La destination générale des différentes parties du territoire fait l'objet d'une carte établie à une échelle comprise entre 1/50 000 et 1/100 000, à l'exception des zones de faible densité démographique de Guyane pour lesquelles une ou des échelles plus réduites peuvent être utilisées.
Il est initié et adopté par le conseil régional, la collectivité territoriale unique ou le Département de Mayotte et doit être approuvé par décret en Conseil d'État. Les documents d'urbanisme des
collectivités territoriales et de leurs groupements compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme doivent être compatibles avec le SAR.
La région Île-de-France dispose de son propre schéma directeur (SDRIF), prévu aux article L. 123-1 et suivants du code de l’urbanisme. Il est élaboré par la région en association avec l’Etat, et a pour objectif de maîtriser la croissance urbaine et démographique et l'utilisation de l'espace tout en garantissant le rayonnement international de cette région. Il précise les moyens à mettre en œuvre pour corriger les disparités spatiales, sociales et économiques de la région, coordonner l'offre de déplacement et préserver les zones rurales et naturelles, afin d'assurer les conditions d'un développement durable de la région. Il s’impose dans un rapport de compatibilité avec les ScoT et en l’absence de ScoT avec les PLU et les cartes communales. La dernière révision du schéma a été approuvée par le décret n° 2013-1241 du 27 décembre 2013 portant approbation du schéma directeur de la région d'Ile-de-France.
L’artificialisation des sols dans le cadre des documents de planification et d’aménagement régionaux existants
Les SRADDET doivent prendre en compte l’objectif de sobriété foncière, conformément à l’article L. 4251-1 du CGCT (« Ce schéma fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière […] de gestion économe de l'espace »).
Aujourd’hui, tous les SRADDET sont approuvés ou en cours de finalisation, sauf le SRADDET de Pays de Loire qui est en phase d’élaboration. La moitié des SRADDET fixent une trajectoire quantitative prescriptive (à laquelle les SCOT ou à défaut les PLU ou les cartes communales doivent être compatibles) réduisant le rythme d’artificialisation. Les autres (à l’exception de la région Auvergne-Rhône-Alpes) inscrivent au moins un objectif de réduction de l’artificialisation.
Le SDRIF est le plus abouti des schémas d’échelle régionale en termes de projet spatial et de territorialisation des règles. Il propose un cadre prescriptif sur la gestion économe des espaces sans pour autant parler d’artificialisation des sols. Il propose des règles de densification et d’intensification sur l’armature urbaine. La question de la lutte contre l’artificialisation est traitée en termes de densifications possibles et de localisation préférentielles des extensions urbaines. Il comporte un projet stratégique à horizon 2030. Un fascicule regroupe l’ensemble des dispositions normatives. Elles sont déclinées autour des trois piliers, « relier et structurer », « polariser et équilibrer », « préserver et valoriser ». La carte de destination générale des différentes parties du territoire (CDGT) donne la traduction cartographique des dispositions normatives : sa légende est également organisée autour des trois piliers. Les zones NAF n’étant pas urbanisables, la gestion économe de l’espace est traitée dans les zones urbaines dont il faut gérer la densification. Des règles de densification concernent les espaces déjà urbanisés, les nouvelles urbanisations dont les pôles gare, les extensions des bourgs, des villages et des
hameaux. À l’échelle régionale, l’ambition de densification devrait se traduire à l’horizon 2030 par une augmentation moyenne de la densité des espaces d’habitats déjà urbanisés qui passerait de soixante-dix à soixante-dix-neuf logements par hectare dans les quartiers de gare bien desservis par les réseaux de transports collectifs, et dix-huit à vingt-un logements par hectares dans les tissus urbains plus diffus. L’évolution du parc de logements à l’horizon 2030 devrait se répartir à 75 % dans les espaces déjà urbanisés et à 25 % dans les secteurs d’urbanisation.
S’agissant de la Corse, le PADDUC, approuvé en octobre 2015, fait le constat de la consommation excessive des sols, soulignant notamment un mode d’urbanisation extrêmement lâche dans le périurbain et un manque de densité des constructions. Le foncier en Corse est rare.
D’un point de vue géographique, les limites sont posées par le littoral et la montagne. Le sol est occupé sur 72 % du territoire par des bois, des landes ou du maquis, 3 % sont artificialisés.
Dans le même temps, avec une progression moyenne de sa population de 1,11 % entre 2008 et 2013, la Corse connaît un taux de croissance démographique deux fois plus élevé que la moyenne de la France métropolitaine, principalement dû au solde migratoire. Les projections de population effectuées par l'INSEE dans le cadre de sa prospective évaluent à 374 650 habitants la population en 2030. La crise du secteur de la construction de 2013-2014 a conduit à une baisse de 49% de la production de logements. De 2009 à 2030, l’INSEE chiffre à 70 000 le nombre de logements à construire, en raison d’une progression de 46 000 ménages (croissance annuelle de 1,45%), soit 3300 personnes de plus par an dans la région. Cela signifie, compte tenu du nécessaire renouvellement du parc, établir un rythme de production de 3 300 logements par an (le rythme de construction entre 2009 et 2013 a été de 3 700 par an). Le PADD fixe un objectif d’orienter la Corse vers un urbanisme maîtrisé et intégré. Cet objectif s’est traduit, dans la double intention de protéger les espaces agricoles et de limiter la spéculation foncière, par l’identification des espaces stratégiques agricoles (ESA) et des espaces stratégiques environnementaux (ESE) avec lesquels les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales devront être mis en compatibilité et qui s'imposeront par voie de conformité aux communes relevant de l'application du règlement national d'urbanisme.
En Guyane, le phénomène d'artificialisation des terres a concerné 6 833 ha d'espaces agricoles et naturels entre 2005 et 2015 sur la bande littorale occupée de Guyane, soit un rythme moyen de 1,9 ha artificialisés par jour (source ONF 2015). Le SAR recommande sans objectif chiffré, dans les aménagements futurs, de veiller au maintien des continuités écologiques et de limiter l’artificialisation des sols. Les SAR de Guadeloupe et de Martinique ne sont pas plus prescriptifs que celui de Guyane. Toutefois, pour ces trois régions ultramarines, les données de l’observatoire national de l’artificialisation126 mettent en lumière une baisse significative du rythme de l’artificialisation.
126 https://artificialisation.biodiversitetousvivants.fr/
A la Réunion, le SAR vise à freiner de façon significative l’étalement urbain, dans un rapport d’équilibre entre les besoins de logements supplémentaires pour une population en forte expansion démographique, les besoins de développement économique et la nécessaire préservation des espaces agricoles et naturels. Face à cet enjeu, on constate actuellement une nette diminution de l’étalement urbain depuis 2011. En effet en passant d’une consommation de l’espace de 455 ha/an entre 1997 et 2011 à une consommation de 232 ha/an entre 2011 et 2016, la consommation de l’espace sur les zones naturelles et agricoles a diminué de moitié.
A Mayotte, avec des zones anthropisées représentant 20 600 hectares soit 5,5% de la surface de l'île et une perspective de construction de 150 000 logements à l'horizon 2050 (62 000 aujourd'hui), le projet de SAR repose sur 3 scénarios de consommation du foncier, le plus optimiste entraînant une augmentation de 20 % de la tâche urbaine. L'objectif affiché est la restructuration de la ville sur elle-même à hauteur de 50 % et d'extension urbaine de 50 % avec un ratio moyen de 70 logements/hectare. Le chapitre individualisé SRCE cible la lutte contre l’artificialisation comme une priorité de la préservation des continuités écologiques. Les règles prévoient notamment de contribuer aux objectifs nationaux du ZAN par des actions de renaturation des zones d’habitat informel et en fixant des objectifs de densification dans certains secteurs autour des stations de transport en commun.
La consommation des espaces au niveau des documents infrarégionaux d’urbanisme : le schéma de cohérence territoriale, le plan local d’urbanisme et la carte communale Le code de l’urbanisme dispose de leviers pour favoriser la sobriété foncière. Ainsi, même s’il s’agit d’un document de planification stratégique et qu’il ne permet pas d’ouvrir directement des secteurs à l’urbanisation puisqu’il ne comprend pas de règlement d’urbanisme, le schéma de cohérence territoriale (SCOT) avec lesquels les PLU doivent être compatibles, peut fixer des objectifs chiffrés de consommation d’espaces (article L. 141-10 du code de l’urbanisme à venir, actuellement article L. 141-6). Il peut imposer des densités minimales ou des planchers de densité maximale dès lors que les transports en commun desservent la zone (art. L. 141-7 et L.
141-8 actuels) et, lorsqu’entrera en application l’ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 relative à la modernisation des ScoT, les objectifs chiffrés de densification devront en outre être fixés en cohérence avec l’armature territoriale et la desserte par les transports collectifs (art. L.
141-7 à partir du 1er avril 2021). Par ailleurs, il est prévu que le ScoT puisse conditionner l’ouverture à l’urbanisation d’un secteur nouveau à l’utilisation des terrains situés en zone urbanisée et desservis par des réseaux, à la réalisation d'une évaluation environnementale du code de l'environnement, ou à la réalisation d'une étude de densification des zones déjà urbanisées (art. L141-8 et L. 141-9 à partir du 1er avril 2021, L. 141-9 actuel).
Par ailleurs, la déclinaison opérationnelle de ces objectifs dans les plans locaux d’urbanisme est assurée par plusieurs dispositions. En premier lieu, est prévue une obligation de fixer des objectifs de modération de la consommation d’espaces et de réaliser un bilan de la
consommation sur les dix années passées, ainsi que l’analyse des capacités de densification des zones déjà urbanisées. Par ailleurs, il est possible de réaliser des orientation d’aménagement et de programmation (OAP) dédiées à la densification ou permettant d’organiser un phasage des ouvertures à l’urbanisation (possibilités introduite par la loi ELAN au premier alinéa de l’article L151-7 du code de l’urbanisme). Il est également possible de prévoir des espaces réservés à l’agriculture ou à la nature en zone urbanisée (articles L. 151-22 et L. 151-23) et de définir des emplacements réservés pour rétablir des espaces verts ou des continuités écologiques (article L. 151-41), ou encore d’imposer des densités minimales (L. 151-26).
En outre, hors des zones couvertes par un document d'urbanisme, le règlement national d’urbanisme (RNU) dispose que les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune (sauf dérogations motivées).
L’ensemble de ces outils, ne permettant pas une limitation suffisante de l’artificialisation permettant d’atteindre l’objectif ZAN, une habilitation permettant d’enrichir ce corpus est prévu à l’article 65 de la loi.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
La Charte de l’environnement ne cite pas explicitement le compartiment « sols » ou l’objectif de sobriété dans la consommation du foncier. Cependant il est indiqué dans ses considérants que « la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ».
Elle fixe le devoir de toute personne, notamment les personnes publiques, de prendre part à la protection de l’environnement (article 2) et de prévenir dans les conditions définies par la loi, les atteintes susceptibles d’être portées à l'environnement ou, à défaut, d’en limiter les conséquences (article 3). En ce sens, les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable (article 6). L’intégration des enjeux liés à l’artificialisation des sols dans le cadre des documents et plans locaux, et donc de l’action des collectivités territoriales, s’inscrit directement dans la poursuite de ses principes.
Les collectivités territoriales étant directement mobilisées et ce à différents échelons, le niveau d’intégration des enjeux et plus particulièrement la portée juridique des documents et plans élaborés et mis en œuvre doivent être appréciés au regard des principes constitutionnels de libre administration des collectivités territoriales et de non-tutelle d’une collectivité sur une autre (article 72 de la Constitution). Il en est ainsi du caractère prescriptif des SRADDET et des autres documents d’aménagement régionaux sur les documents d’urbanisme de rang inférieur. Or, confier à une région l’élaboration d’un document qui s’impose aux collectivités de son
territoire, tant qu’il est question d’un rapport de compatibilité et non de conformité, ne méconnaît pas le principe d’interdiction de toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre (voir la décision du Conseil constitutionnel du 25 novembre 2016, Commune de Coti-Chiavari, n° 2016-597 QPC – sur le PADDUC ; et l’avis de la section des travaux publics du Conseil d’Etat du 5 mars 1991, n° 349-324 – sur le SDRIF). Ce rapport de compatibilité est celui qui s’applique aux différents documents actuels.
Les principes fixés par l’article 73 de la Constitution sont aussi observés en ce sens, en particulier la possibilité d’adapter les règles pour les collectivités concernées.
Sont également à prendre en considération dans le cadre de la lutte contre l’artificialisation des sols, du fait des limites et des efforts que cet objectif génère, le droit de propriété et la liberté d’entreprendre qui sont constitutionnellement garantis.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Il n’existe pas de conventions, de protocoles, de traités ou plus généralement de dispositions qui traitent directement de la lutte contre l’artificialisation des sols, ni qui crée directement une obligation de planification ou de territorialisation de cet enjeu.
S’il n’est pas fait mention explicitement des sols et de leur protection, la Convention internationale sur la diversité biologique en visant sa conservation et son utilisation durable fait écho et encourage les mesures en faveur de la préservation des sols et de leurs fonctions naturelles.
Les Objectifs de Développement Durable dans le Programme de développement durable à l’horizon 2030, établis en 2015 à la suite de la Conférence des Nations Unies à Rio en 2012 encouragent à lutter contre ce phénomène (notamment l’ODD 11 – Villes et Communautés Durables).
Au niveau de l’Union européenne, entre 2002 et 2006 la Commission avait procédé à une consultation sur une proposition de directive127 relative à la protection des sols, projet qui n’a pas abouti pour l’instant. La commission européenne s’est en revanche dotée d’une stratégie en faveur de la protection des sols, formalisée dans sa communication de 2006 au Conseil, au Parlement européen, Comité économique et social Européen et au Comité des Régions128 . Dans
« sa feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources », publiée le 20 septembre 2011, la commission expose son « objectif consistant à supprimer d’ici 2050 toute augmentation nette de la surface des terres occupées ». Un groupe d’experts a également été
127 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52006PC0232&from=EN 128 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A52006DC0231&qid=1415372109081
mis en place. Bien que la diversité des outils de mesure ne permette pas une quantification exacte du phénomène (quels que soient les pays comme l’a constaté la mission), la Commission a constaté que l’Autriche et l’Allemagne avaient été pionnières à ce sujet. Elle a observé une tendance à la « désaccélération de la consommation des sols » dans l’ensemble des pays, liée à plusieurs facteurs. Parmi ceux-ci, plusieurs résultent de choix politiques et de la mise en œuvre d’outils adaptés, comme des dispositions d’ordre législatif (urbanisme) ou la réhabilitation des friches industrielles ; d’autres sont conjoncturels et subis, par exemple de la crise économique en Espagne et en Italie.
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Une mission du CGEDD a mené un exercice de parangonnage dans six pays (Allemagne, Suisse, Espagne, Italie, Royaume Unis et Pays Bas) de septembre à novembre 2019, de sorte d’évaluer la manière dont ils se sont appropriés l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols.
Dans tous les pays européens étudiés, comme en France, des mesures ont déjà été prises pour limiter progressivement l’artificialisation des sols, mais elles n’ont pas abouti aux résultats attendus. Chacun y apporte des réponses propres liées à ses caractéristiques (physiques, historiques, administratives…) et à son mode de gouvernance.
Comme le mentionne le rapport de France Stratégie129, l’analyse comparative des taux d’artificialisation pondérés par la population établie sur la base des données de Corine Land Cover démontre qu’en 2012 la moyenne d’artificialisation de 39 Etats européens est de 4% et que la France se situe au-dessus avec 5,5%130. De plus, selon ce même rapport, « Quand on rapporte les surfaces artificialisées aux populations des principaux Etats membres de l’Union européenne, la France apparaît proportionnellement plus artificialisée que ses voisins »
comme l’indique le tableau ci-dessous :
129
« Objectif Zéro artificialisation nette » : quels leviers pour protéger les sols ? Rapport au MTES, MCTRCT et au MLV – Juillet 2019
130 Cette comparaison est cependant assez ancienne, les chiffres d’artificialisation ayant évolué à la hausse depuis cette date
Dans la majorité des Etats, une loi-cadre fixe des objectifs généraux, mais les décisions en la matière sont prises au niveau des régions pour les grandes orientations puis au niveau des communes compétentes pour les mises en œuvre concrètes. Le nombre de communes des autres pays européens est très largement inférieur à celui de la France, ce qui facilite l’échelle d’intervention.
L’atteinte de l’objectif en 2050 est en général l’horizon fixé, conformément aux recommandations de la commission européenne. Les moyens de l’atteindre, communs aux pays étudiés par la mission, relèvent de la prise en compte de six leviers fondamentaux:
- la nécessité de communiquer et de faire prendre conscience de cette question ;
- la mise en place d’outils de connaissance (SIG) suffisamment précis et homogènes sur le territoire, pour mesurer et partager l’évolution du phénomène ;
- la recherche de la densification des centres urbains, par la connaissance de la vacance et par des outils fiscaux appropriés ;
- la construction de la ville sur la ville, notamment pour le développement commercial, avec des outils financiers et fiscaux appropriés ;
- la réutilisation des friches et l’établissement d’inventaires communicables;
- l’adaptation des objectifs à la diversité des territoires et des populations (territoires tendus ou détendus, urbains ou ruraux).
Dans le cadre de ce parangonnage, le cas de l’Allemagne a été particulièrement étudié.
En Allemagne, en 1998, plus de 120 hectares par jour étaient artificialisés au niveau national.
Dès 2002, l’objectif de réduction de l’artificialisation des sols a été inscrit dans la stratégie nationale de développement durable, intégrant les objectifs du développement durable (Cf. Rio,
ODD). Cette action 4 de la stratégie posait un objectif de 30 ha artificialisés par jour d’ici 2020, un butoir de 20 ha en 2030, puis l’objectif de 0 ha en 2050, affiché dans le plan de protection adopté en 2016 par le gouvernement fédéral. Cela répondait au souci de durabilité et exprimait une volonté de développement d’une « économie circulaire des terres (ou des sols) ».
En dépit des efforts entrepris et en grande partie du succès des actions de programmation relatives aux zones constructibles au niveau communal, le pays artificialise encore 60 ha par jour en 2019. Lors de chaque révision de la stratégie de développement durable, les objectifs sont réexaminés : report de l’objectif de 30 ha par jour de 2020 à 2030, tendant vers 0 en 2050 avec des incertitudes (révisions de 2016 et 2018).
Les Länder procèdent chacun de manière différente en matière de compensation, mais il y a des tentatives d’harmonisation.
En matière de construction, comme en France, la lutte contre l’artificialisation est compliquée par le fait que les ménages aspirent à vivre en dehors des centres-villes où l’habitat est parfois inadapté, avec, à Berlin, de vieux appartements surdimensionnés dont les prix augmentent. Il y a une forte demande de la population qui a besoin de se loger à des prix abordables.
Pour atteindre l’objectif assigné à chaque commune, un calculateur a permis de répartir les 30 ha par jour entre les 12 000 communes par taille de communes (tranches population) sans que cela ne s’impose. Cela permet à chacune de savoir quelle réserve foncière elle peut encore consommer.
Des certificats d’échanges de terres sont en outre prévus pour permettre aux communes de procéder ensuite à des échanges entre elles (système inspiré de celui des quotas d’émission de gaz à effet de serre). Ce système a été testé entre 80 communes et s’est révélé probant.
Afin de densifier les villes et de réduire l’artificialisation, deux principes sont arrêtés :
- La nécessaire densification de l’existant est mise en avant, plus que la lutte intrinsèque contre l’artificialisation.
- La règle fédérale est que sauf exception il n’y a pas de droits à construire à l’extérieur des villes. Pour faire des opérations en dehors des zones agglomérées, il faut prouver que cela ne peut se faire qu’en dehors et verser des compensations lorsque les terres agricoles sont consommées.
Outre ce cadre général déterminé au niveau fédéral, les Länder (plus prescriptifs que le niveau régional français) définissent des stratégies, variables d’un Land à l’autre. Par exemple la Bavière a rendu le recensement des friches obligatoire, ce qui n’est pas le cas général. La mise en œuvre relève des communes. Le point de faiblesse identifié est celui d’un objectif national
atteindre, mais qui ne s’impose pas au niveau des Länder puis de leurs communes, voire des communes autonomes.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Aucune trajectoire ni objectif de réduction de l’artificialisation des sols ne sont aujourd’hui obligatoirement prévus dans les documents de planification, d’aménagement et d’urbanisme.
Cet enjeu est plus ou moins intégré par les autres objectifs poursuivis qui en sont proches et/ou par la volonté politique des collectivités ou de leurs groupements concernés d’en fixer dans ce domaine et ce de manière ambitieuse, notamment en prescrivant des règles effectives pour y parvenir.
Ainsi, si certains schémas régionaux prévoient déjà des objectifs voire des prescriptions en matière de sobriété foncière, la lutte contre l’artificialisation des sols ne fait pas partie explicitement des thèmes qu’ils couvrent et il n’existe pas a fortiori d’obligation de poursuivre un objectif de zéro artificialisation nette. Les dispositions législatives relatives aux SRADDET, SDRIF, PADDUC et SAR doivent donc être modifiées pour introduire cette notion et surtout pour intégrer la fixation d’objectifs ambitieux en matière de lutte contre l’artificialisation des sols.
De même, les objectifs fixés dans les documents régionaux devront être déclinés, au moyen d’une mise en compatibilité, tant dans les ScoT que dans les PLU(i) Il est également nécessaire de renforcer les conditions d’ouverture à l’urbanisation afin de garantir l’atteinte desdits objectifs, en tenant compte notamment de l’état de vacance des immeubles déjà construits et de la disponibilité foncière dans les zones déjà urbanisées.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif principal est de limiter l’artificialisation des sols et ainsi de fixer une trajectoire via des objectifs ambitieux pour atteindre le « zéro artificialisation nette ».
S’agissant du rythme d’artificialisation, la convention proposait une réduction de 25% sur les dix prochaines années par rapport à la consommation des sols constatée entre 2000 et 2020. La période de 20 ans ne peut être la référence en l’absence de données de consommation sur une période aussi longue. De plus, la consommation entre 2000-2010 a été plus importante que celle sur les dix années suivantes. Conformément au Conseil de défense écologique du 27 juillet
2020, l’objectif poursuivi est donc fixé à une réduction de 50% sur dix ans par rapport à la consommation sur les dix dernières années précédant la promulgation de la loi.
Afin de ne pas établir une même trajectoire au niveau national ni à toutes les communes de manière uniforme, et pour qu’elle soit en adéquation avec les gisements fonciers mobilisables, avec les besoins de développement des collectivités locales et qu’elle s’insère dans l’armature urbaine du territoire, l’intégration de cet enjeu et les moyens pour assurer sa réalisation doivent être définis et mis en œuvre à différents échelons, en tenant compte des documents et plans déjà existants.
En ce sens, la mesure a également pour objectif que les règles en matière d’aménagement et d’urbanisme puissent davantage encadrer la consommation d’espaces non artificialisés et prioriser l’utilisation des espaces déjà artificialisés.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
En l’état des textes en vigueur
L’option de ne pas modifier les textes en vigueur et de s’appuyer sur les notions existantes, telles que « lutte contre l’étalement urbain » ou « consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers » a été rapidement écartée, étant donné qu’elles ne permettent pas de couvrir l’ensemble de la problématique et des enjeux liés à l’artificialisation des sols.
Et compte tenu de la proposition de la convention citoyenne pour le climat, la fixation d’une limite maximale d’artificialisation des sols doit être prévue par la loi. La convention prévoyait un nouvel article dédié à cet objectif au code de l’urbanisme (après l’article L. 101-2), qui visait explicitement le niveau communal quant au rythme de réduction de l’artificialisation des sols.
Un objectif au niveau communal
Le niveau communal et le niveau intercommunal ne semblent pas être les échelons les plus adaptés pour définir un objectif de réduction du rythme d’artificialisation par commune en fonction de l’artificialisation observée ces dix dernières années. En effet, les SCOT ne couvrent pas tout le territoire national et une intégration dans le PLU ou la carte communale de manière uniforme laisse peu de place à la subsidiarité territoriale (et est une prime aux « mauvais élèves »). Cette proposition, formulée par la convention citoyenne pour le climat, a donc été écartée.
Un tel objectif doit être en adéquation avec les gisements fonciers mobilisables, avec les besoins de développement de la collectivité, et s’insérer dans l’armature urbaine du territoire. Il n’est
également pas possible ni souhaitable d’organiser un quota de « droits à artificialiser » au plan national.
Un objectif au niveau national
Fixer un objectif national de réduction de moitié sur dix ans par rapport aux dix années précédentes reviendrait à l’inscrire directement dans les principes du code de l’urbanisme (article L.101-2) qui sont très généraux et ne sont pas chiffrés. Or, il faut garantir que l’objectif de réduction de l’artificialisation soit atteint. Au regard de leur faible portée juridique, l’inscription dans les principes du code de l’urbanisme n’est pas la meilleure option. Et intégrer la trajectoire directement dans les objectifs généraux au titre Ier du livre I du code de l’urbanisme revient à l’appliquer de façon uniforme à l’ensemble des documents d’urbanisme, au lieu de permettre une territorialisation à l’échelle de l’armature régionale.
3.2. OPTION RETENUE
Pour poursuivre un objectif ambitieux de sobriété foncière, à l’instar de l’engagement national prévu dans la loi, la trajectoire de lutte contre l’artificialisation des sols prévoit au minimum une réduction de moitié sur les dix prochaines années par rapport à la consommation observée sur les dix années qui précèdent l’entrée en vigueur de la loi. Afin de ne pas fixer cette même
trajectoire au niveau national ni à toutes les communes de manière uniforme, pour qu’elle soit en adéquation avec les gisements fonciers mobilisables, avec les besoins de développement des collectivités locales et qu’elle s’insère dans l’armature urbaine du territoire, il est proposé de l’intégrer au niveau des documents de planification régionale avant d’être ensuite déclinée aux niveaux intercommunal et communal dans les documents infrarégionaux.
Objectifs et trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols dans les documents régionaux de planification
L’option retenue consiste dans un premier temps à intégrer en tant qu’objectif la lutte contre l’artificialisation des sols pour les documents régionaux de planification. Le niveau régional est donc le premier palier pour traduire l’objectif de réduction de l’artificialisation des sols sur les dix prochaines années et la trajectoire vers le « zéro artificialisation nette ». Fixer la limite maximale d’artificialisation des sols directement dans un document régional de planification régionale permet d’adopter une trajectoire applicable à toutes les régions, au regard d’une consommation antérieure observée à ce niveau et non à une échelle nationale.
Le niveau régional, notamment au regard des mesures déjà portées et intégrées par certains schémas régionaux, parmi lesquels les SRADDET, apparaît comme l’échelon intermédiaire entre le niveau communal/intercommunal et un objectif qui serait seulement fixé au niveau national. En effet, cet échelon permet d’appréhender les relations entre les territoires et les déséquilibres spatiaux, notamment la lutte contre l’étalement urbain. Ces documents sont des outils pour territorialiser des objectifs et prévoir des règles pour y parvenir.
Un objectif par tranche de dix ans et dans un premier temps l’objectif de réduire de moitié l’artificialisation en dix ans peuvent être raisonnablement fixés dans les SRADDET au regard de l’ambition d’ores et déjà affichée dans la première génération de ces documents (adoption et approbation en 2019/2020). La notion de « gestion économe de l’espace » à l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales est conservée en ce sens et s’y ajoute désormais celle de « lutte contre l’artificialisation des sols ». Il est également proposé que la trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols, fixée au niveau législatif, soit intégrée dans les règles du SRADDET, « sans méconnaître les compétences de l'Etat et des autres collectivités territoriales », et avec une possible déclinaison « entre les différentes grandes parties du territoire régional » (article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales). La trajectoire s’imposera dès lors dans un rapport de compatibilité aux documents d’urbanisme infrarégionaux. Ce principe permet aux auteurs de documents d’urbanisme de pouvoir proposer un objectif plus ambitieux que celui du niveau régional.
Pour les autres schémas et plan régionaux, il est proposé également une obligation de fixer des objectifs, par tranche de dix ans et notamment sur les dix prochaines années ainsi qu’une trajectoire vers le « zéro artificialisation nette ». Mais, pour tenir compte des spécificités
institutionnelles, géographiques, démographiques et économiques, des engagements déjà pris sur ces territoires, l’objectif de réduction n’est pas fixé à 50% dans la loi.
S’agissant de l’Ile-de-France, le SDRIF donne déjà la priorité à la limitation de la consommation d’espace et à l’optimisation du tissu urbain existant. Le SDRIF limite ainsi les extensions urbaines à 1315 hectares par an au maximum jusqu’à l’horizon 2030, soit un plafond de 29 000 hectares entre 2008 et 2030. Dans les faits, la consommation d’espaces ouverts est de 588 ha par an entre 2012 et 2017, soit une baisse annuelle moyenne de 10% par rapport à 2008 – 2012 (Source : IAU IDF MOS 2017). C’est donc plus de deux fois moins que le potentiel d’urbanisation maximum mentionné au SDRIF, même si cela reste en deçà de l’effort de 50% de réduction. Mais la faisabilité d'une réduction de 50% sur dix ans ne paraît pas garantie au regard notamment de la dynamique démographique et économique de la Région, et des objectifs de construction de logements, d’accueil d’activités économiques et logistiques qui y sont liés.
Le SDRIF de 2013 doit répondre à l’impératif de construction de 70 000 logement par an et le déploiement de 28 000 emplois. L’atteinte de cet objectif suppose de construire 84 675 logements par an en moyenne entre 2019 et 2030, afin de combler le retard accumulé entre 2010 et 2013 d’une part et celui compris entre 2014 et 2016 d’autre part, moins conséquent.
Compte tenu de son organisation institutionnelle, la Corse étant une collectivité territoriale à statut particulier, et au regard des enjeux propres à sa situation géographique, elle élabore un document spécifique avec une portée importante en matière d’aménagement et d’urbanisme. Il est prévu qu’il fixe un objectif de réduction sur les dix prochaines années sans qu’il soit limité à la moitié d’une consommation observée sur les dix années précédentes.
S’agissant de l’outre-mer, il convient de rappeler la forte croissance démographique de Mayotte (+ 4 % par an et un doublement annoncé de la population d'ici 2050) et de la Guyane (+ 2,5 % en moyenne par an depuis 2011 corrélée à un besoin de construction d’équipements et de logements sans équivalent ainsi que les caractéristiques géographiques particulières des territoires ultra-marins concerné par l’application parfois cumulative de la loi Littoral, Montagne et de la réglementation relative aux risques naturels majeurs. Par ailleurs, la modification législative récente du CGCT issue de l’ordonnance du 13 novembre 2019 impose d’ores et déjà aux SAR de fixer des objectifs de renouvellement urbain, de construction dans les zones déjà urbanisées, de maîtrise de l'étalement urbain et de lutte contre l'artificialisation des sols. La Constitution permet des adaptations des règles générales métropolitaines sur ces territoires. Il est donc proposé que la trajectoire de réduction de l'artificialisation soit proposée directement au niveau de chaque schéma d’aménagement régional.
Déclinaison des objectifs et de la trajectoire dans les documents d’urbanisme – Renforcement des conditions d’ouverture à l’urbanisation
La déclinaison par le ScoT à l’échelle infrarégionale, de la trajectoire « zéro artificialisation nette » fixée par le SRADDET, conduit à modifier la loi afin de substituer à la notion de « consommation d’espaces » celle « d’artificialisation des sols », laquelle sera adossée à une définition adaptée à cette échelle de territoire. Il en est de même pour le PLUi, le droit n’intégrant pas aujourd’hui la notion d’artificialisation du sol. Après l’intégration de la notion de lutte contre l’artificialisation comme un principe dans les schémas de cohérence territoriale (SCoT) par l’ordonnance du 17 juin 2020 (qui entrera en vigueur en avril 2021), cet article permet de fixer dans le ScoT une trajectoire de réduction, compatible avec celle prévue au niveau régional, dans le plan d’aménagement et de développement durable du schéma (PADD), PADD qui devient le projet d’aménagement stratégique (PAS) avec l’ordonnance du 17 juin 2020.
L’article permet aussi de prévoir, à la fois pour les Scot et les PLU(i), des conditions d’ouverture à l’urbanisation, en tenant compte de la vacance et des capacités foncières dans les zones déjà urbanisées. Les auteurs du PLU pourront ensuite décliner ces objectifs au sein du règlement.
La carte communale doit également être compatible en matière de lutte contre l’artificialisation des sols avec le ScoT, ou en l’absence d’un tel document, avec ceux du niveau régional.
Dispositions réglementaires et dispositions transitoires
Compte tenu de la spécificité des SRADDET, à savoir l’insertion des objectifs et de la trajectoire pour la lutte contre l’artificialisation des sols dans le fascicule des règles générales, il est prévu que cette mesure soit précisée par voie réglementaire, notamment s’agissant du contenu d’une rubrique particulière dans ce fascicule.
Un décret en Conseil d’Etat est également prévu pour la fixation d’objectifs de réduction dans les ScoT, notamment pour tenir compte de la vacance et des zones déjà artificialisées disponibles pour y conduire des projets et pour la compatibilité de la carte communale, en particulier pour justifier que la capacité de construire ou d’aménager a déjà été entièrement mobilisée dans les espaces déjà urbanisés pour ouvrir à l’ouverture à l’urbanisation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers.
Afin d’assurer l’effectivité dans les meilleurs délais de l’intégration de la trajectoire dans les documents régionaux et la mise en compatibilité des documents d’urbanisme, il est proposé d’introduire des dispositions transitoires qui imposeront une procédure de modification pour les documents régionaux et de mise en compatibilité pour les documents d’urbanisme. En cohérence avec l’ordonnance du 17 juin 2020 relative à la rationalisation de la hiérarchie des normes des documents d’urbanisme, la mise en compatibilité avec les règles et la prise en compte des objectifs du SRADDET par le ScoT et à défaut le PLU(i) et la carte communale,
s’effectuera par une procédure de modification simplifiée, accélérant ainsi l’intégration des règles et objectifs du SRADDET.
Le niveau régional dispose d’un délai de six mois et le niveau intercommunal et communal de trois mois pour engager la procédure de modification et de dix-huit pour la réaliser, qui court après la promulgation de la loi pour le niveau régional, si cela est nécessaire compte tenu des documents déjà en vigueur, et qui commence à compter de la modification effective par le document avec lequel il doit être compatible pour les documents d’urbanisme. Des échéances sont fixées pour la mise en compatibilité des documents d’urbanisme, à défaut le ScoT pouvant être caduc et les autorisations du droit des sols pouvant ne plus être délivrées dans une zone à urbaniser du PLU ou une zone constructible de la carte communale.
Sur le modèle de procédures de mise en compatibilité des documents d’urbanisme, à défaut d’une modification dans le délai prévu, il revient à l’Etat d’intervenir pour y procéder.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Sont modifiés :
- Les articles L 4251-1, L. 4424-9 et L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales ;
- Les articles L. 123-1, L. 141-3, L. 141-8, L. 151-5 et L. 161-3 du code de l’urbanisme.
Des dispositions réglementaires assurent l’application de cette mesure (décret en Conseil d’Etat), plus particulièrement les modifications des articles L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales et des articles L. 141-3 et L. 161-3 du code de l’urbanisme.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
La lutte contre l’artificialisation des sols de manière générale et la priorisation des espaces déjà urbanisés, peuvent rendre plus onéreux les actions et opérations d’aménagement et immobilières, nécessitant de reconstruire la ville sur la ville plutôt que d’aménager en étalant le tissu urbain.
Toutefois, l’étalement urbain représente un surcoût pour la collectivité (construction de réseau, de voiries, d’équipements publics …) et pour les ménages (coûts de déplacement en cas d’éloignement des commerces et de l’emploi). En ce sens, la lutte contre l’artificialisation des sols a un impact positif quant à la forme de la ville et au cadre de vie.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
L’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols et la définition, ainsi l’identification et le suivi des espaces qui sont ou non artificialisés peuvent avoir un impact positif pour les entreprises qui interviennent dans ce domaine et pour celles de la construction et de l’habitat qui devront innover pour réduire l’artificialisation des sols dans les nouveaux projets.
Cette mesure peut aussi avoir des impacts négatifs en complexifiant la réalisation de nouvelles zones ou secteurs accueillant potentiellement de nouvelles entreprises.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les collectivités territoriales et leurs groupements seront directement concernées dans l’exercice de leurs compétences, en particulier pour l’évolution et le suivi des documents de planification, d’aménagement et d’urbanisme ou encore pour le niveau communal, dans l’instruction des autorisations du droit des sols au regard de l’intégration de lutte contre l’artificialisation des sols dans les plans locaux d’urbanisme. La déclinaison des objectifs dans les documents de planification, d’aménagement et d’urbanisme en faveur de la sobriété foncière est indispensable pour que chacun contribue à son niveau à cet effort de réduction.
La mise en compatibilité des documents d’urbanisme (Scot et PLU) aura notamment un impact budgétaire sur les collectivités qui auront à supporter les coûts de modification de ces documents. Le fait de prévoir une modification simplifiée est néanmoins de nature à limiter ces coûts.
Concernant la trajectoire de réduction vers le « zéro artificialisation nette », il ressort que certaines régions auront un effort plus conséquent à produire pour la respecter compte tenu de des consommations d’espaces antérieures et des autres enjeux en présence, notamment liés au logement ou aux activités économiques. Pour y parvenir, l’intensification et le renouvellement urbains (mobilisation du parc vacant et des friches urbaines) seront privilégiés.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Les services de l’Etat seront particulièrement impliqués dans l’appui et le contrôle qu’ils opèrent sur les procédures d’évolution des documents de planification, d’aménagement et d’urbanisme.
Evolution des documents de planification au niveau régional Comme mentionné au plus haut, les services de la région seront en première ligne pour engager la modification des documents devant fixer une trajectoire pour la lutte contre l’artificialisation des sols. Les services des autres collectivités territoriales le seront aussi lors des consultations réalisées pour formuler des avis sur les modifications envisagées.
Les services de l’Etat seront mobilisés pour participer et suivre lors des différents phases la procédure de modification engagée par la région en vue de fixer des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols dans les documents de planification et d’aménagement concernés, en particulier pour le SDRIF avec un décret pris en Conseil d’Etat. Le préfet s’assurera également du respect de la mise en œuvre du présent article dans le cadre du contrôle de légalité de la modification opérée.
Le cas échéant ils pourront l’être davantage pour assurer cette intégration. En effet, sur le modèle de ce qui est prévu pour les mises en compatibilité des documents d’urbanisme et en vue de garantir l’intégration de la trajectoire de lutte contre l’artificialisation des sols et d’adopter une approche cohérente avec la modification des documents d’urbanisme, l’article précise que si la modification n’a pas été engagée dans un délai de dix-huit mois par la région, le représentant de l’Etat y procède.
Compte tenu que des mesures et des échéances qui seront fixées, les services de l’Etat et de la région devront garantir le suivi quant à l’atteinte des objectifs en matière de réduction de l’artificialisation des sols.
De même que pour le niveau régional, les services de l’Etat dans le département, chargés tant de l’accompagnement des collectivités dans l’élaboration de leurs documents d’urbanisme que du contrôle de légalité connaîtront un surcroît d’activité. Elles seront notamment amenées à appliquer, dans ce cadre, les nouvelles dispositions issues de l’ordonnance n° 2020-745 du 17 juin 2020 relative à la rationalisation de la hiérarchie des normes applicable aux documents d’urbanisme, dont l’élaboration d’une note d’enjeux, sur demande des collectivités.
4.5. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
La mesure favorise la préservation des espaces non artificialisés et donc les aménités environnementales qui y sont liées, répondant aux enjeux de l’amélioration de la qualité du cadre de vie. En limitant l’étalement urbain, elle peut aussi avoir un effet sur la construction en particulier de logements, dans des secteurs où la demande est importante.
Les particuliers sont aussi, comme d’autres acteurs, informés de l’évolution des documents de planification et d’urbanisme. Dans le cadre de leur modification, les évolutions envisagées sont mises à disposition du public.
Enfin, de ces mesures découlent des règles qui peuvent concerner directement les particuliers pour les biens dont ils sont propriétaires ou qu’ils occupent et dans la réalisation de leurs éventuels projets de construction et d’aménagement.
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
L’artificialisation est responsable d’une baisse du potentiel de production agricole, d’une perte de résilience face aux changements climatiques (moindre stockage de carbone dans le sol, augmentation des ruissellements), d’une érosion de la biodiversité par fragmentation des habitats naturels, et d’une perte de certaines fonctionnalités des milieux naturels. Elle peut également avoir un impact négatif sur les paysages.
Des études ont ainsi démontré les effets négatifs de l’artificialisation des sols sur l’environnement. Sur ce sujet, on peut citer les travaux exhaustifs qu’a réalisé le collectif de scientifique l’ESCO131 en évaluant les effets de l’artificialisation des sols selon la nature des sols et leur perte de fonctionnalités. Une synthèse de ces différents effets environnementaux relevés par l’ESCO a été rédigée par France Stratégie132
.
L’inscription et la définition de l’artificialisation des sols en droit interne affirme la volonté publique de lutter contre ce phénomène et ses effets négatifs pour l’environnement, et permet d’œuvrer plus efficacement contre l’étalement urbain, l’imperméabilisation des sols, pour la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et plus globalement non artificialisés, ou encore en faveur de la réutilisation voire de la renaturation des sols déjà artificialisés.
131 Sols artificialisés et processus d’artificialisation des sols : déterminants, impacts et leviers d’action, ESCO INRA IFSTTAR Décembre 2017
132 « Objectif Zéro artificialisation nette » : quels leviers pour protéger les sols ? Rapport au MTES, MCTRCT et au MLV – Juillet 2019
La mesure permet d’engager ou de poursuivre et même de dynamiser la lutte contre l’artificialisation des sols, avec des résultats attendus dans les prochaines années. La fixation d’un objectif de moyen terme, d’ici dix ans et de plus long terme pour atteindre le « zéro artificialisation des sols », ainsi que sa déclinaison dans documents infrarégionaux et en particulier le renforcement des conditions d’ouverture à l’urbanisation des espaces non artificialisés, permettent d’appréhender les conséquences, les enjeux et les réponses à apporter en matière d’aménagement du territoire et de protection des espaces à tous les niveaux locaux, de la région à la commune.
Par ailleurs, favoriser la densité de construction est un facteur de limitation des déplacements individuels motorisés, et donc de réduction des émissions de gaz à effet de serre, mais aussi d’économie en matière de réseaux et d’infrastructures de transports. Cela favorise les déplacements doux et des comportements écoresponsables ; une réduction de la pollution atmosphérique locale (moins de trafic et de congestion du réseau routier) et donc un meilleur cadre de vie. Il est donc attendu un impact positif sur le climat et la qualité de l’air.
La réhabilitation ou la rénovation de bâtiments existants a un effet positif sur l’environnement dans le sens où il limite la production et l’acheminement de nouveaux matériaux de chantier, et permet donc d’économiser des ressources minérales. Ainsi, même si une performance énergétique moindre pourrait être attendue des bâtiments rénovés en centre-ville, par rapport à des bâtiments neufs, le bilan global reste positif si on analyse tout le cycle de vie, dans une approche d’économie circulaire. De même, la reconstruction de la ville sur elle-même facilite le réemploi des matériaux dans le cadre de démolition, lorsqu’ils sont réutilisés à proximité pour des espaces publics ou autres aménagements. Enfin, la résorption de friches peu amènes, parfois polluées, permet une amélioration globale de l’environnement et du cadre de vie.
Toutefois la densification à l’extrême peut également aboutir à des effets pervers sur la santé et l'environnement. Elle peut concourir à la création d’ilots de chaleur urbain, à la saturation des espaces publics, à la fragmentation des habitats naturels.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
Cet article modifie le droit applicable aux collectivités territoriales et notamment en Corse, à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique, à Mayotte et à La Réunion. Il y a donc lieu de
consulter les collectivités d’Outre-mer au sens de l’article 73 de la Constitution et la collectivité territoriale de Corse.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les dispositions de cet article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.
L’article prévoit des dispositions transitoires avec un délai de trois mois pour engager et de dix-huit mois pour réaliser, lorsque cela s’avère nécessaire, la modification des documents régionaux, puis pour la mise en compatibilité des ScoT, des PLU et cartes communales tout en tenant compte des évolutions résultant de l’ordonnance du 17 juin 2020 et notamment de leur entrée en vigueur au 1er avril 2021.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure s'applique au territoire métropolitain et aux régions d’outre-mer : La Réunion, la Guyane, la Guadeloupe, la Martinique et Mayotte.
5.2.3. Textes d’application
Un décret définit les conditions et modalités d’applications de certaines dispositions de cet article sur :
- la fixation de la trajectoire dans le SRADDET dans les règles générales du fascicule, pour notamment en permettre la territorialisation dans l’armature régionale ;
- la fixation d’objectifs de réduction dans les ScoT et dans les PLU(i) et notamment pour tenir compte de la vacance et des zones déjà artificialisées disponible pour y conduire des projets.
Article 50 – Suivre le rythme d’artificialisation des sols via un rapport annuel redditionnel local – Mesures SL3.1&SL3.3
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Etat des lieux de l’artificialisation :
3,5 millions d’hectares sont aujourd'hui artificialisés en France, soit 6,4% du territoire. Ramené à la population, c’est 15% de plus qu’en Allemagne et 57% de plus qu’au Royaume-Uni ou en Espagne. Entre 20 000 et 30 000 hectares sont grignotés chaque année sur la nature et les terres agricoles. L’artificialisation augmente presque 4 fois plus vite que la population (+70% depuis 1981 contre +19% sur la même période pour la population). L’habitat contribue à près de 50% du rythme d’artificialisation, les infrastructures pour 16%, les commerces et services marchands pour 5%. Tous les territoires sont concernés, y compris ceux dont la population décroît133 .
Ce phénomène a des conséquences négatives à la fois parce qu’il crée une dépendance à la voiture individuelle, augmente les déplacements, éloigne des emplois et des services publics, mais aussi parce qu’il réduit les espaces naturels et agricoles et porte ainsi atteinte à la biodiversité, au potentiel de production agricole et de stockage de carbone, et augmente les risques naturels par ruissellement.
Engagements du gouvernement :
Afin d’inverser ce phénomène, la France s’est fixé un objectif de « zéro artificialisation nette »
dans le cadre du « plan biodiversité » présenté en 2018.
En 2020, la Convention Citoyenne pour le Climat a proposé de limiter l’artificialisation des sols, notamment en mobilisant prioritairement les gisements de fonciers déjà artificialisés. Ella a aussi préconisé qu’une trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols soit intégrée dans les objectifs des collectivités en matière d’urbanisme, ce qui a nécessité de définir la notion même d’artificialisation. La Convention citoyenne pour le climat a également proposé de renforcer les moyens de contrôle de la consommation des espaces. Pour se faire, il est nécessaire de disposer de données sur le rythme d’artificialisation des sols.
Cadre actuel :
133 Observatoire national de l’artificialisation : https://artificialisation.biodiversitetousvivants.fr/
Plusieurs bases de données permettent de suivre la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers :
- le CORINE Land Cover (Coordination of Information on the Environment Land Cover), base de données de l’Agence européenne de l’environnement s’appuyant sur l’interprétation de données satellitaires pour évaluer l’occupation biophysique des sols ;
- le Teruti-Lucas (Utilisation du territoire - Land Use/Cover Area frame statistical Survey), base nationale fondée sur un échantillon de parcelles enquêtées sur le terrain et alimentant les statistiques européennes d’Eurostat ;
- les fichiers fonciers, correspondant aux données fiscales cadastrées, qui enregistrent les changements d’usage des sols, en particulier le passage d’un espace naturel, agricole ou forestier en terrain à bâtir.
Comme le relevait France Stratégie dans son rapport de juillet 2019134, chacune de ces sources présente ses limites : « L’enquête européenne CORINE Land Cover n’est disponible que tous les six ans et sa mesure est imprécise. L’enquête Teruti-Lucas, gérée par le ministère de l’Agriculture, est disponible depuis 1981, mais elle porte sur un échantillon et sa mesure est également imprécise. Enfin, les fichiers fonciers présentent l’inconvénient d’intégrer des terrains « à bâtir » et a contrario d’exclure les infrastructures non bâties. Ces trois sources offrent logiquement des images assez différentes, qu’il s’agisse du taux d’artificialisation ou du rythme annuel d’artificialisation. »
Afin de donner une référence nationale, le ministère a développé et mis en ligne en juillet 2019 un observatoire national de l’artificialisation135, alimenté dès à présent à partir des fichiers fonciers, et intégrant progressivement des données plus détaillées d’occupation et usage des sols (OCSGE) :
En effet, les fichiers fonciers permettent surtout de mesurer la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), autrement dit des flux, les changements d’occupation et d’usage du sol qui ont lieu au sein de ces espaces. Ils sont contraints par le découpage parcellaire, qui est leur maille d’analyse, qui ne permet pas de prendre en compte les espaces interstitiels non artificialisés, comme les espaces verts situés dans les espaces bâtis. Les fichiers fonciers continueront à donner une consommation annuelle des espaces NAF, mais ne permettront pas de mesurer précisément l’artificialisation au sens de la nouvelle définition, même s’ils donnent une tendance sérieuse.
L’OCSGE dispose d’une maille d’analyse beaucoup plus fine qui permet par exemple d’identifier les espaces non artificialisés au sein des espaces urbains. De plus, ces données
134 https://www.strategie.gouv.fr/publications/objectif-zero-artificialisation-nette-leviers-proteger-sols 135 https://biodiversitetousvivants.fr/lobservatoire-national-de-lartificialisation-des-sols
apportent des précisions à la fois sur la couverture du sol et son usage. L’OCSGE sera donc indéniablement mieux adaptée à la mesure du processus d’artificialisation selon la définition donnée dans le présent projet de loi (sans préjudice de la rédaction du décret, s’agissant notamment de l’échelle d’appréciation de l’artificialisation). L’acquisition de ces données est en cours, et sera achevée en 2023.
Cet observatoire a vocation à faire la synthèse entre la définition de l’artificialisation et sa mesure. L’observatoire national est un outil aux services des collectivités pour les accompagner dans leur prise de décisions relatives au renouvellement urbain et aux ouvertures à l’urbanisation. Il est complété par des outils numériques de diagnostic foncier (urbansimul136) ou d’aide à l’identification des friches (cartofriches137) développés par le Cerema.
Toutefois, l’observatoire national ne se substituera pas aux observatoires locaux et aux suivis mis en œuvre par les collectivités pour appréhender et communiquer sur la trajectoire d’artificialisation observée sur leur territoire. Pour y remédier, l’article organise une obligation redditionnelle annuelle du bloc communal quant à l’atteinte des objectifs de réduction du rythme d’artificialisation.
Actuellement, les collectivités qui souhaitent mener une politique de lutte contre l’artificialisation, le peuvent déjà dans le cadre du droit actuel, en particulier via les documents d’urbanisme. Des bilans de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers y sont prévus. Ainsi, le rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale (SCOT) présente une analyse de la consommation de ces espaces au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de schéma et justifie les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le document d'orientation et d'objectifs (article L.141-3 du code de l’urbanisme). Il en est de même pour le PLU, pour les dix ans précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme (article L. 151-4 du code de l’urbanisme). Toutefois, ces rapports ne permettent pas un suivi efficace de l’atteinte des objectifs de réduction de l’artificialisation, leur périodicité ne permettant pas un débat régulier au sein des organes délibérants sur la politique foncière. En outre, ils ne s’imposent qu’aux territoires couverts par des SCOT et des PLU.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
La Charte de l’environnement ne cite pas explicitement le compartiment « sols » ou l’objectif de sobriété dans la consommation du foncier. Cependant il est indiqué dans ses considérants que « la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés
136 https://www.urbansimul.fr/
137 https://cartofriches.cerema.fr/cartofriches/
humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ».
Elle fixe le devoir de toute personne, notamment les personnes publiques et donc les collectivités territoriales de prendre part à la protection de l’environnement (article 2) et de prévenir dans les conditions définies par la loi, les atteintes susceptibles d’être portées à l'environnement ou, à défaut, d’en limiter les conséquences (article 3). En ce sens, les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable (article 6). La Charte garantit également, dans les conditions et les limites définies par la loi, toute personne a le droit d’avoir accès aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques (article 7). Le suivi du rythme d’artificialisation des sols au niveau local et la mise à disposition de ces informations s’inscrivent directement dans la poursuite de ses principes.
Les collectivités territoriales étant directement mobilisées et ce à différents échelons, le niveau d’intégration des enjeux et plus particulièrement la portée juridique des documents et plans élaborés et mis en œuvre doivent être appréciés au regard des principes constitutionnels de libre administration des collectivités territoriales et de non-tutelle d’une collectivité sur une autre (article 72 de la Constitution).
Les principes fixés par l’article 73 de la Constitution sont aussi observés en ce sens, en particulier la possibilité d’adapter les règles pour les collectivités concernées.
Sont également à prendre en considération dans le cadre de la lutte contre l’artificialisation des sols, du fait des limites et des efforts que cet objectif génère, le droit de propriété et la liberté d’entreprendre qui sont constitutionnellement garantis.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Il n’existe pas de conventions, de protocoles, de traités ou plus généralement de dispositions qui traitent directement de la lutte contre l’artificialisation des sols, ni qui créé directement une obligation de planification ou de territorialisation de cet enjeu.
S’il n’y est pas fait mention explicitement des sols et de leur protection, la Convention internationale sur la diversité biologique en visant sa conservation et son utilisation durable fait écho et encourage les mesures en faveur de la préservation des sols et de leurs fonctions naturelles.
Les Objectifs de Développement Durable dans le Programme de développement durable à l’horizon 2030, établis en 2015 à la suite de la Conférence des Nations Unies à Rio en 2012, encouragent de lutter contre ce phénomène (notamment l’ODD 11 – Villes et Communautés Durables).
Au niveau de l’Union européenne, entre 2002 et 2006 la Commission avait procédé à une consultation sur une proposition de directive relative à la protection des sols, projet qui n’a pas abouti pour l’instant. La commission européenne s’est en revanche dotée d’une stratégie en faveur de la protection des sols, formalisée dans sa communication de 2006 au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social Européen et au Comité des Régions. Dans « sa feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources », publiée le 20 septembre 2011, la commission expose son « objectif consistant à supprimer d’ici 2050 toute augmentation nette de la surface des terres occupées ». Un groupe d’experts a également été mis en place. Bien que la diversité des outils de mesure ne permette pas une quantification exacte du phénomène (quels que soient les pays comme l’a constaté aussi la mission), la Commission a constaté que l’Autriche et l’Allemagne avaient été pionnières à ce sujet. Elle a observé une tendance à la « désaccélération de la consommation des sols » dans l’ensemble des pays, liée à plusieurs facteurs. Parmi ceux-ci, plusieurs résultent de choix politiques et de la mise en œuvre d’outils adaptés, comme des dispositions d’ordre législatif (urbanisme) ou la réhabilitation des friches industrielles ; d’autres sont conjoncturels et subis, par exemple de la crise économique en Espagne et en Italie.
Les données en matière d’artificialisation des sols relève du champ des informations environnementales et elles relèvent donc directement du droit d’accès aux informations relatives à l’environnement détenues par des autorités publiques qui découle du principe 10 de la déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de la Conférence des Nations Unies de juin 1992, et des dispositions de la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement du 25 juin 1998, entrée en vigueur en 2001, à laquelle l’Union européenne et tous ses États membres sont parties.
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Une mission du CGEDD a mené un exercice de parangonnage dans six pays (Allemagne, Suisse, Espagne, Italie, Royaume Uni et Pays Bas) de septembre à novembre 2019, pour d’évaluer la manière dont ils se sont appropriés l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols.
Dans tous les pays européens étudiés, comme en France, des mesures ont déjà été prises pour limiter progressivement l’artificialisation des sols, mais elles sont loin d’avoir abouti aux résultats attendus. Chacun y apporte des réponses propres liées à ses caractéristiques (physiques, historiques, administratives…) et à son mode de gouvernance.
Dans la majorité des Etats, une loi-cadre fixe des objectifs généraux, mais les décisions en la matière sont prises au niveau des régions pour les grandes orientations puis au niveau des
communes compétentes pour les mises en œuvre concrètes. Le nombre de communes des autres pays européens est très largement inférieur à celui de la France, ce qui facilite l’échelle d’intervention.
Les recommandations tirées de ce parangonnage traduisent en particulier l’importance de communiquer pour faire prendre conscience de l’enjeu de lutte contre l’artificialisation des sols, ainsi que la nécessité de mettre en place des outils de connaissance (SIG) suffisamment précis et homogènes sur le territoire, pour mesurer et partager l’évolution du phénomène.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Si la lutte contre l’artificialisation des sols devient un objectif général en matière d’aménagement et d’urbanisme et qu’une trajectoire, avec des objectifs chiffrés, est établie et déclinée dans les documents de planification, d’aménagement et d’urbanisme à différents niveaux des collectivités territoriales, le rythme d’artificialisation des sols doit être connu et renseigné et ce au niveau le plus pertinent pour observer une telle évolution.
La Convention citoyenne pour le climat a proposé plusieurs mesures pour limiter l’artificialisation des sols, notamment de définir une enveloppe restrictive du nombre d’hectares maximum pouvant être artificialisés réduisant par deux l’artificialisation des sols (proposition SL3.1) et de renforcer les contrôles du respect des obligations de protection des espaces et de limitation de consommation de terres (proposition SL3.10).
Si des principes, des objectifs et des conditions sont prévus pour répondre aux enjeux de la lutte contre l’artificialisation des sols, il est nécessaire que la loi prévoit des outils pour en assurer le suivi et garantir l’accès à l’information quant au respect de la trajectoire du « zéro artificialisation nette », et ce de façon régulière et à un niveau efficient pour que les données soient suffisamment précises et pertinentes.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif principal est bien celui souhaité par la Convention citoyenne pour climat : disposer de l’ensemble des outils pour garantir la réduction de l’artificialisation des sols. Il s’agit de rendre compte mais également d’assurer une information locale et nationale sur le rythme d’artificialisation des sols et le respect des objectifs que les collectivités se fixeront.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La Convention citoyenne pour le climat a proposé de renforcer les contrôles du respect des obligations de protection des espaces et de limitation de consommation de terres (proposition SL3.10), mais n’a pas formulé de disposition précise, en particulier pour assurer le suivi de l’artificialisation des sols au vu des objectifs fixés.
Il a été envisagé d’inscrire cette mesure dans le code de l’urbanisme. Mais compte tenu de la structure de ce code et s’agissant d’une nouvelle obligation locale dans un cadre institutionnel et avec des modalités définis par le code général des collectivités territoriales, cette option a été écartée.
3.2. OPTION RETENUE
Dans d’autres domaines, notamment en matière de services publics urbains, les collectivités territoriales et plus particulièrement l’échelon communal établissent des rapports annuels comportant un certain nombre d’informations permettant de rendre compte devant l’organe délibérant et les administrés de sa qualité et de son fonctionnement. C’est le cas avec le rapport sur le prix et la qualité du service (RPQS), document public, répondant à une exigence de transparence, produit tous les ans par chaque service d'eau et d'assainissement pour rendre compte aux usagers du prix et de la qualité du service rendu pour l'année écoulée (article L.
2224-5 du code général des collectivités territoriales).
Sur ce modèle et dans le prolongement des mesures portant sur les objectifs de réduction de l’artificialisation des sols, il est proposé une obligation redditionnelle pour en assurer le suivi à l’échelon à même d’observer le plus précisément l’évolution des espaces artificialisés et non artificialisés, soit l’échelon communal ou intercommunal et ce, en fonction de l’exercice de la compétence en matière de planification d’urbanisme.
Une fois par an, il reviendrait à l’exécutif, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent de présenter à l’organe délibérant un rapport sur l’artificialisation des sols sur le territoire communal ou intercommunal pour l’année écoulée. Il fait l’objet d’un débat devant le conseil municipal ou l’assemblée délibérante de l’EPCI, de mesures de publicité (papier ou sous forme électronique) et de mise à disposition (permanente et gratuite), telles que prévues par le code général des collectivités territoriales pour les actes pris par les autorités communales (article L. 2131-1).
Les informations qu’il contient intéressant directement l’ensemble des acteurs publics assurant l’atteinte des objectifs en matière de lutte contre l’artificialisation des sols, le rapport est transmis dans un délai de quinze jours suivant sa publication aux préfets de région et de département, au président du conseil régional, au président de l’EPCI dont la commune est membre ou aux maires des communs membres de l’EPCI compétent ainsi qu’aux observatoires locaux de l’habitat et du foncier.
L’option retenue prévoit également que des conditions d’application soient définies par voie réglementaire, notamment pour préciser le contenu du rapport.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Il est créé un titre III au livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales avec un chapitre unique composé d’un seul nouvel article L. 2231-1.
Des dispositions réglementaires assurent l’application de cette mesure (décret en Conseil d’Etat), plus particulièrement pour préciser les indicateurs et les données qui doivent figurer dans le rapport annuel.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Le rapport prévu permet de relever, de communiquer et mettre à disposition des informations sur la lutte contre l’artificialisation des sols et donc sur des impacts environnementaux. Cela s’inscrit directement en application du droit d’accès aux informations relatives à l’environnement détenues par des autorités publiques qui découle du principe 10 de la déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de la Conférence des Nation Unies de juin 1992 et des dispositions de la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement du 25 juin 1998.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
La mesure proposée participe au suivi de la trajectoire de réduction de l’artificialisation et n’a pas en elle-même d’impacts directs macroéconomiques.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Le suivi des espaces artificialisés et non artificialisés, et notamment des projets dont résulte le rythme d’artificialisation des sols, peut le cas échéant avoir un impact positif pour les entreprises qui interviennent dans ce domaine, notamment en appui des communes et de leurs groupements.
La mesure favorise le suivi du rythme d’artificialisation des sols, de façon annuelle et en ce sens la mise à disposition ainsi que la diffusion des informations. Les entreprises pourront avoir accès à ces informations, et éventuellement utiliser les données notamment sur le niveau d’atteinte des objectifs de la lutte contre l’artificialisation des sols à un niveau local comme national.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les communes ou les EPCI compétents seront directement concernés puisqu’il leur revient l’obligation de préparer et établir le rapport annuel et d’en assurer la publicité et la transmission.
Ce rapport sera mis à jour en fonction des données que leurs services récolteront.
En fonction du niveau qui en assure la réalisation, les communes ou les EPCI dont elles sont membres pourront être mobilisés et seront informés chaque année au moment de sa transmission.
La région est également concernée, le président recevant le rapport chaque année et ce au regard des compétences de cet échelon en matière d’aménagement du territoire et quant au suivi et aux évolutions éventuelles du document régional de planification qui fixe des objectifs et une trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Ce seront essentiellement les services administratifs des communes ou des EPCI compétents assurant l’obligation prévue par cet article qui seront mobilisés chaque année pour présenter les informations relatives à l’artificialisation des sols à l’échelle de leur territoire.
Les services de l’Etat pourront être impliqués le cas échéant dans l’appui aux services communaux et intercommunaux pour la réalisation du rapport. Ils pourront par ailleurs disposer des données et ainsi assurer le suivi quant à l’atteinte des objectifs en matière de réduction de l’artificialisation des sols.
4.5. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
La mesure favorise le suivi du rythme d’artificialisation des sols, de façon annuelle et en ce sens la mise à disposition ainsi que la diffusion des informations. Les particuliers, en tant qu’administrés notamment, pourront avoir accès à ces informations, qui permettent de connaître le niveau d’atteinte des objectifs de la lutte contre l’artificialisation des sols à un niveau local voire national.
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
L’artificialisation est responsable d’une baisse du potentiel de production agricole, d’une perte de résilience face aux changements climatiques (moindre stockage de carbone dans le sol, augmentation des ruissellements), et d’une érosion de la biodiversité par fragmentation des habitats.
L’inscription et la définition de l’artificialisation des sols en droit interne affirme la volonté publique de lutter contre ce phénomène et ses effets négatifs pour l’environnement, et permet d’œuvrer plus efficacement contre l’étalement urbain, l’imperméabilisation des sols, pour la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et plus globalement non artificialisés, ou encore en faveur de la réutilisation voire de la renaturation des sols déjà artificialisés.
La mesure n’a pas d’impact directement quantifiable sur les émissions de GES, mais permet d’assurer en partie le suivi du rythme d’artificialisation des sols et au niveau communal ou au niveau intercommunal et ce avec une périodicité annuelle, permettant une information satisfaisante de l’ensemble des acteurs concernés et impliqués dans la lutte contre l’artificialisation des sols. Elle concourt également à la mise en œuvre de l'orientation U-1 de la SNBC, à savoir "Contenir l'artificialisation des sols et réduire les émissions de carbone induites par l'urbanisation". Les informations recueillies peuvent ainsi contribuer aux
démarches engagées à différents niveaux et permettre d’en améliorer la portée pour atteindre l’objectif de « zéro artificialisation nette ».
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Cet article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.
La mesure prévoit une obligation annuelle, avec des échéances pour présenter le rapport à l’organe délibérant concerné et pour le transmettre aux acteurs publics intéressés, qui sera mise en œuvre à partir de l’année suivant la promulgation de la loi.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure s'applique au territoire métropolitain et aux communes d’outre-mer des régions de La Réunion, la Guyane, la Guadeloupe, la Martinique et Mayotte.
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions d’application de cet article, pour préciser notamment les indicateurs et les données qui doivent figurer dans le rapport annuel.
Article 51 – Faire évoluer le dispositif partenarial de grande opération d’urbanisme (GOU) en faveur de la lutte contre
l’artificialisation des sols : intégration d’une densité minimale de constructions – Mesure SL3.1
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Sur l’artificialisation et la densité
Depuis la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) et les lois Grenelle du 3 août 2009 et du 12 juillet 2010, l’enjeu de sobriété dans la consommation des espaces a été progressivement intégré dans le code de l’urbanisme. La loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et à un urbanisme renouvelé (ALUR) a réaffirmé l’objectif de réduction de la consommation d’espace et imposé une justification renforcée des surfaces consommées. La loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement de l'aménagement et du numérique (ELAN) a inscrit l’objectif de lutte contre l’étalement urbain dans les principes généraux de l’urbanisme qui s’imposent aux collectivités comme à tout acteur de l’aménagement. Si la notion d’artificialisation des sols n’apparaît pas dans le code de l’urbanisme, l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, qui énonce les principes et objectifs généraux pour l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme mentionne « la lutte contre l'étalement urbain » et « une utilisation économe des espaces naturels ».
Dans le prolongement de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, dès l'été 2018, le Gouvernement présentait son « plan biodiversité », qui définissait l'objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN).
Or, le rythme d’artificialisation des sols s’explique en partie par la faible densification des nouvelles constructions, en particulier du logement individuel. Dans son rapport de juillet 2019, France Stratégie138 relevait l’importance de la densification et du taux de renouvellement urbain pour réduire la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Le foncier en zone urbaine est sous utilisé, les possibilités offertes par les documents d’urbanisme ne sont pas toujours pleinement exploitées. Il est pourtant possible de proposer des formes urbaines denses
138 https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/fs-rapport-2019-artificialisation-juillet.pdf
et désirables en misant sur la qualité du bâti et des espaces publics. En ce sens, les documents d’urbanisme sont des leviers pour favoriser la sobriété foncière et la densité.
Ainsi, même s’il s’agit d’un document de planification stratégique et qu’il ne permet pas d’ouvrir directement des secteurs à l’urbanisation puisqu’il ne comprend pas de règlement d’urbanisme, contrairement aux plans locaux d’urbanisme (PLU), le schéma de cohérence territoriale (SCOT) peut imposer des densités minimales ou des planchers de densité maximale dès lors que les transports en commun desservent la zone (art. L. 141-7 et L. 141-8 actuels) et, lorsqu’entrera en application l’ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 relative à la modernisation des ScoT, les objectifs chiffrés de densification devront en outre être fixés en cohérence avec l’armature territoriale et la desserte par les transports collectifs (art. L. 141-7 à partir du 1er avril 2021). Le ScoT peut conditionner l’ouverture à l’urbanisation d’un secteur nouveau à l’utilisation des terrains situés en zone urbanisée et desservis par des réseaux, à la réalisation d'une évaluation environnementale du code de l'environnement, ou à la réalisation d'une étude de densification des zones déjà urbanisées (art. L141-8 et L. 141-9 à partir du 1er avril 2021, L. 141-9 actuel). Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) dans les PLU intercommunaux (PLUi)peuvent aussi permettre une meilleure utilisation du foncier et préconiser des mesures de densification ou de préservation allant dans le sens d’une économie du foncier.
Pour accompagner les élus dans leur effort de constructions denses, il est prévu, dans le cadre du plan de relance et plus particulièrement du projet de loi de finances pour 2021, une « aide à la relance de la construction durable139 », de 350 millions d'euros sur deux ans, soit 175 millions d'euros par an. Le dispositif prévoit le versement d’une aide forfaitaire à la commune pour tout m2 de surfaces de logement construit au-delà d’un seuil de densité pour les programmes d’au moins deux logements autorisés à la construction. Les constructions de maisons individuelles ne sont donc pas éligibles. Pour la mise en œuvre de cette aide, les communes sont classées en 5 catégories présentant des caractéristiques homogènes de densité de population et de bâti, de population, et d’état du parc de logement : un seuil de densité déclenchant le bénéfice de l’aide est défini pour chaque catégorie de communes.
Enfin, l’Etat accompagne les projets d’aménagement durable, en particulier à travers les « projets partenariaux d’aménagement » et les « grandes opérations d’urbanisme ». Dans ces contrats, il est déjà possible d’encourager des formes urbaines plus sobres en foncier : il est proposé de renforcer ce levier pour l’avenir.
Sur les dispositifs partenariaux d’aménagement et d’urbanisme : le projet partenarial d’aménagement (PPA) et la grande opération d’urbanisme (GOU)
139 https://www.ecologie.gouv.fr/aide-relance-construction-durable
La loi ELAN a permis de faciliter la réalisation de grandes opérations d’aménagement en créant deux nouveaux outils aux articles L. 312-1 et L. 312-2 du code de l’urbanisme : le projet partenarial d’aménagement (PPA) et la grande opération d’urbanisme (GOU).
Le PPA est un outil contractuel à l’initiative du niveau intercommunal et qui associe fortement l’État et potentiellement les communes, les régions, les départements, toutes les parties prenantes publiques et même, sous certaines conditions, des acteurs privés. Il permet de constituer un partenariat fort dans la durée pour assurer la gouvernance et le pilotage d’opérations d’aménagement complexes dont il accompagne la conception et la mise en œuvre concrète (appui méthodologique, outils, calendrier, modalités de la gouvernance, moyens financiers et humains, etc.).
Le contenu est libre et dépend tant de la négociation locale menée et des acteurs impliqués, que du caractère opérationnel nécessaire pour le ou les projets visés. Les établissements publics d’aménagement (EPA) de l’Etat peuvent également mener des études préalables à sa formation, même en dehors de leur périmètre d’intervention. Sa signature emporte certains effets juridiques, comme une procédure permettant à l’État de céder en bloc et à l’amiable des terrains bâtis ou non bâtis de son domaine privé, pour la réalisation d’opérations d’aménagement prévues par le contrat (article L.3211-6 du code général de propriété des personnes publiques).
Mais le PPA présente plus particulièrement l’intérêt de pouvoir prévoir la réalisation d’une ou de plusieurs opérations d’aménagement susceptible d’être qualifiées de « grande opération d’urbanisme » (GOU), au sein de laquelle s’applique un régime dérogatoire au droit commun afin d’en faciliter la réalisation. Prévue dans le contrat de PPA, son périmètre est délimité par un acte de l’organe délibérant de la collectivité ou l’établissement public de coopération intercommunal compétent, après avis conforme des communes concernées et accord du représentant départemental de l’Etat (article L. 312-4 du code de l’urbanisme).
Ce dispositif entraîne de nombreux effets juridiques (article L. 312-5), parmi lesquels le transfert de compétences à l’intercommunalité (droit des sols, maîtrise d’ouvrage voire gestion d’équipements publics). L’acte la créant peut aussi valoir pour tout ou partie création d’une zone d’aménagement différé (ZAD) avec un droit de préemption pouvant être exercé pendant une période de dix ans (article L. 312-6). Les EPA peuvent intervenir pour mener des opérations d’aménagement, s’ils sont titulaires d’une concession d’aménagement en situation de quasi-régie (article L. 321-23).
Par ailleurs, une procédure intégrée pour l’adaptation des documents d’urbanisme dans le cadre d’une grande opération d’urbanisme (PIGOU) a été créée (article L. 300-6-1). L’objectif de cette mesure est de permettre, dans le cadre d’une procédure unique et de délais resserrés, la mise en compatibilité d’un ou de plusieurs documents d’urbanisme mais aussi, le cas échéant,
l’adaptation de certains plans/programmes de rang supérieur ou de certaines servitudes d’utilité publique.
Une circulaire du 4 février 2019 relative à l’accompagnement par l’Etat des projets d’aménagement des territoires, du ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et de celui chargé de la ville et du logement, fait suite à la promulgation de la loi ELAN et revient plus précisément sur le contrat de PPA et l’opération de revitalisation de territoire (ORT).
Aujourd’hui, douze contrats de PPA ont été signés ou sont en cours de signature et une quinzaine sont en préparation. Il s’agit par exemple de projets de rénovation de centres urbains ou de quartiers constitués, comme à Mulhouse et à Argenteuil, ou de résorption de l’habitat privé dégradé comme à Marseille ou de transformations de friches militaires au Mans. A Toulouse et Bordeaux, le PPA accompagne des projets d’intensification de tissus urbains existants. Sur les vallées du Gier et de l’Ondaine au sud de Saint-Etienne, le PPA permet de mettre en place un projet de revitalisation de centralités urbaines et pôles structurants. A Strasbourg, le PPA anticipe la transformation des abords d’une infrastructure majeure en organisant les réflexions des nombreuses parties prenantes pour faire converger leurs objectifs.
Au Teil, en Ardèche, le PPA coordonne les efforts de chacun pour accélérer la reconstruction de la ville suite au séisme du 11 novembre 2019.
Un nouvel appel à manifestation d’intérêt a été lancé le 24 juillet 2020, pour une seconde génération de projets partenariaux d’aménagement, en particulier sur les enjeux de recyclage foncier, de résilience territoriale (notamment face au changement climatique et à l’érosion du trait de côte), ainsi que de revitalisation territoriale (notamment dans les cœurs de petites centralités ou en périphéries urbaines).
Dans le cadre des grandes opérations d’urbanisme créées dans le périmètre des PPA, il est proposé de promouvoir systématiquement des formes urbaines sobres en foncier, en fixant un seuil minimal de densité, validé par l’intercommunalité, la ou les communes concernées, ainsi que le représentant de l’Etat.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
La Charte de l’environnement ne cite pas explicitement le compartiment « sols » ou l’objectif de sobriété dans la consommation du foncier. Cependant il est indiqué dans ses considérants que « la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ».
Elle fixe le devoir de toute personne, notamment les personnes publiques, de prendre part à la protection de l’environnement (article 2) et de prévenir dans les conditions définies par la loi, les atteintes susceptibles d’être portées à l'environnement ou, à défaut, d’en limiter les conséquences (article 3). En ce sens, les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable (article 6).
La conduite par l’Etat et les collectivités territoriales d’opérations d’aménagement et d’urbanisme vertueuses et poursuivant notamment un objectif de sobriété foncière s’inscrit directement dans la poursuite de ses principes. La démarche contractuelle d’opérations d’aménagement par des PPA et dans le cadre d’une GOU s’inscrit dans un partenariat fort entre l’Etat et les collectivités territoriales et ainsi en respect du principe de libre administration consacré par la Constitution (article 72 alinéa 3).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le PPA complété d’une GOU est un cadre privilégié pour favoriser l’émergence et conduire des projets d’ensemble et durables, avec souvent des interventions complexes et/ou lourdes, sur des territoires à enjeux, à l’initiative de l’intercommunalité, en partenariat avec l’État, et nécessitant des dérogations aux règles de droit commun et à celles fixées par les documents d’urbanisme. Il encourage le développement d’une stratégie à l’échelle intercommunale avec des leviers d’intervention renforcés.
Si ces dispositifs permettent déjà aux collectivités en partenariat avec l’Etat de disposer d’un cadre propice à des projets ambitieux voire complexes, il s’avère nécessaire d’apporter des améliorations et des mesures complémentaires aux dispositions législatives en vigueur pour en renforcer les effets positifs et qu’ils puissent ainsi bénéficier à d’autres types de projets et d’opérations. Ces dispositifs doivent s’inscrire en faveur de l’utilisation des capacités d’urbanisation et de recomposition du foncier situé en zone urbaine sur des terrains déjà artificialisés, pour la réalisation d’opérations d’aménagement permettant la réalisation de quartiers sobres et désirables. En ce sens, les PPA et GOU sont des leviers pour relever les défis de la lutte contre l’artificialisation des sols, en particulier en intégrant davantage les enjeux de sobriété foncière avec les aspects de densité de constructions.
Légiférer en ce sens permet de répondre notamment à certaines propositions relatives à l’artificialisation des sols de la Convention citoyenne pour le climat. En effet, la convention souhaitait interdire toute artificialisation des terres tant que des réhabilitations de bâtiments existants (logements anciens, friches commerciales, artisanales ou industrielles) sont possibles dans l’enveloppe urbaine existante (SL3.2) et donc éviter ou réduire l’étalement urbain, en
construisant davantage dans cette enveloppe. Et sans que cela ne fasse l’objet d’une proposition de disposition législative, la convention insistait aussi sur la sensibilisation à l’importance et l’intérêt de la ville plus compacte, et la construction d’une nouvelle culture de l’habitat collectif (SL3.11).
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Le rythme d’artificialisation des sols s’explique en partie par la faible densification des nouvelles constructions, en particulier du logement individuel. En ce sens les opérations d’aménagement doivent œuvrer à l’atteinte d’une certaine densité avec des formes urbaines et un cadre de vie agréables notamment en favorisant le « recyclage foncier », la revitalisation des cœurs de ville (petites centralités), la valorisation des friches, la réinvention des périphéries (zones pavillonnaire, zones d’activité économique) ou encore l’intensification de certains quartiers comme les quartiers de gare.
Pour y parvenir, il est proposé de capitaliser sur le dispositif partenarial entre l’Etat et les collectivités territoriales qu’est la grande opération d’urbanisme (GOU). Etant donné que ce dispositif permet le recours à des moyens d’interventions renforcées, comme l’activation de dérogations au droit de l’urbanisme ou d’outils spécifiques et adaptés d’aménagement, l’objectif principal est de conditionner sa réalisation à une mise en œuvre effective de la réduction de consommation des espaces.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Il a été envisagé un conditionnement de la GOU sur la réalisation prioritaire de projets sur des zones déjà artificialisées. Mais cela complexifiait la démarche, semblait difficilement applicable et très peu opérationnel dans sa mise en œuvre. De plus, dans le cas où une artificialisation des sols serait inévitable pour réaliser un projet, le cadre de la GOU apporte la garantie d’un projet d’aménagement partenarial et qualitatif.
3.2. OPTION RETENUE
Pour que les opérations prévues soient vertueuses en matière de consommation foncière, il est prévu que la délibération instituant la GOU fixe un seuil minimal de densité, éventuellement décliné par secteurs. Cette délibération de l’EPCI est prise après avis conforme des communes
dont le territoire est inclus en tout ou partie dans le périmètre de l'opération et avec l'accord du représentant de l'État dans le ou les départements concernés.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
L’article L. 312-4 du code de l’urbanisme est modifié.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
La lutte contre l’artificialisation des sols de manière générale et la priorisation des espaces déjà urbanisés, peuvent rendre plus onéreux les actions et opérations d’aménagement et immobilières, nécessitant de reconstruire la ville sur la ville plutôt que d’aménager plus classiquement en étalant le tissu urbain.
Toutefois, l’étalement urbain représente un surcoût pour la collectivité (construction de réseau, de voiries, d’équipements publics …) et pour les ménages (coûts de déplacement en cas d’éloignement des commerces et de l’emploi). En ce sens, la lutte contre l’artificialisation des sols a un impact positif quant à la forme de la ville et au cadre de vie.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
L’émergence et la réalisation de nouvelles opérations d’aménagement a un impact positif sur les entreprises d’une part en ce qui concerne l’activité directe générée par les études, les travaux et l’exploitation des projets, en particulier pour les acteurs du bâtiment et de la construction, et d’autre part en ce qui concerne la dynamique économique qui sera créée dans les territoires concernés par une GOU.
L’intégration d’un seuil minimal de densité, éventuellement par secteurs, permet de conduire des opérations avec des projets de construction et d’aménagement qui peuvent comprendre davantage de logements et/ou des locaux d’activités, voire renforcer leur mixité, ce qui implique directement le niveau d’intervention voire d’innovation des entreprises dans le domaine du bâtiment et des travaux publics et de la promotion immobilière.
4.2.3. Impacts budgétaires
Cette mesure n’entraîne aucune dépense budgétaire supplémentaire directe.
Cependant, le développement de grandes opérations d’urbanisme peut nécessiter que l’Etat et ses établissements publics partenaires, les collectivités territoriales et le cas échéant d’autres acteurs publics impliqués, prévoient des participations financières dans ces contrats. Ces participations sont néanmoins difficiles à évaluer, car elles dépendent de chaque opération et le dispositif est très libre pour s’adapter à chaque contexte et à différents niveaux d’engagement des partenaires.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Dans le cadre d’une GOU, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent réaliser des investissements en matière de réalisation d’équipements, de maîtrise d’ouvrage, d’acquisition foncière, d’études, et de capitalisation de société d’aménagement. Mais l’Etat étant partenaire et d’autres acteurs pouvant l’être également, la réalisation de ces opérations d’aménagement est moins coûteuse pour les collectivités locales que dans le cadre du droit commun.
Cette mesure mobilise aussi les services des collectivités territoriales pour définir les seuils prévus dans le cadre de la GOU.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
L’émergence, la négociation et le suivi de GOU mobilisent les services des collectivités et de leurs groupements, les services déconcentrés du préfet et les services centraux des ministères de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
Cette mesure contribue à l’émergence d’opérations d’aménagement en faveur de l’amélioration du cadre de vie et notamment au développement de l’offre de logements et de service tout en favorisant la proximité et la réduction des distances. Ces mesures peuvent en particulier avoir un effet bénéfique sur l’offre de logements abordables (notamment sociaux), en particulier pour accroitre la capacité d’accueil des ménages avec de faibles revenus ainsi qu’aux étudiants et
aux jeunes actifs dont les ressources sont souvent insuffisantes pour se loger dans les zones les plus tendues.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Les actions et opérations d’aménagement, prévues dans un cadre contractuel entre l’Etat et les collectivités territoriales, et les outils mobilisés pour répondre aux différents enjeux du développement durable en matière d’urbanisme et d’aménagement contribuent au développement économique des territoires, à l’amélioration de la qualité du cadre de vie et en particulier au développement de l’offre de logements et d’équipements collectifs.
Le dispositif de grande opération d’urbanisme et la qualité de sa réalisation, notamment en matière de consommation du foncier, s’inscrit dans une démarche en faveur du logement, de l’habitat, de la construction mais également de l’emploi tant par les activités générées pour la réalisation de ces opérations, que celles qui sont soutenues ou qui en résulteront sur les territoires concernés.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure n’a pas d’impact directement quantifiable sur les émissions de GES, mais concourt à la mise en œuvre de l'objectif de zéro artificialisation nette et à l'orientation U-1 de la SNBC, à savoir « Contenir l'artificialisation des sols et réduire les émissions de carbone induites par l'urbanisation ». Le conditionnement à une densité minimale de la grande opération d’urbanisme permettra de favoriser le renouvellement urbain et les projets vertueux en termes de consommation foncière, contribuant ainsi à la préservation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, à la lutte contre l’étalement urbain et à la lutte contre l’artificialisation des sols.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil national de l’habitat et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
L’ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
Article 52 – Arrêter les aménagements de zones commerciales qui artificialisent – Mesure SL3.3
1. ETAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
3,5 millions d’hectares sont aujourd'hui artificialisés en France, soit 6,4% du territoire. Tous les territoires sont concernés, y compris ceux dont la population décroît. Ce phénomène a des conséquences négatives car il crée une dépendance à la voiture individuelle, augmente les déplacements, mais aussi car il réduit et fragmente les espaces naturels et agricoles et porte ainsi atteinte à la biodiversité, au potentiel de production agricole et de stockage de carbone, augmente les risques naturels par ruissellement, et délite le lien social.
Afin d’inverser ce phénomène, la France s’est fixé un objectif de « zéro artificialisation nette »
à terme. Un ensemble de mesures ont ainsi été mises en discussions dans le cadre d’un groupe de travail partenarial « sobriété foncière » dès 2018, avec pour ambition de mettre en œuvre dès à présent le ralentissement du rythme d’artificialisation des sols.
En parallèle, et sous l’impulsion de la convention citoyenne pour le climat, il apparait comme une évidence que la réorientation structurelle de notre modèle de développement et d’aménagement constitue un élément essentiel de sortie de la crise actuelle, et doit se faire également dans l’intérêt des générations futures. Elle doit viser la sobriété au sens large, y compris dans nos modes de consommation.
L’aménagement commercial est actuellement régi par les articles L 750-1 à L 752-27 du code de commerce. Dans cette perspective, il est proposé par cette loi de modifier deux articles essentiels de cette section :
- l’article L 750-1, qui définit les objectifs auquel se doit de répondre la politique d’aménagement commercial ;
- l’article L 752-6, qui détaille l’ensemble des critères évalués préalablement à la délivrance d’une autorisation d’exploitation commerciale (AEC). Ces éléments sont aujourd’hui évalués sur la base de 3 piliers principaux : le respect de l’aménagement du territoire, la prise en compte d’aspects liés au développement durable dans les projets et la protection du consommateur
.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
La Charte de l’environnement de 2004 fait de « la préservation de l’environnement » un intérêt fondamental de la Nation (préambule). Dans ces conditions, « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social » (article 6).
La liberté d’entreprendre constitue un des droits fondamentaux (au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l’oppression) consacrés par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, lesquels droits « ont pleine valeur constitutionnelle tant en ce qui concerne le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l'un des buts de la société politique » (CC 16 janvier 198, n°81-132 DC).
Mais « il est loisible au législateur d’apporter à la liberté d’entreprendre, qui découle de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteinte disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi » (CC 12 mars 2020, n°2019-830 QPC).
Le principe d'égalité n’empêche pas de traiter de façon différente des situations différentes, ni de déroger à l'égalité pour des raisons d’intérêt général, dès lors que la différence de traitement est en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit, que le critère choisi pour différencier apparaît en rapport direct avec le but poursuivi, but nécessairement d'intérêt général et susceptible de se rattacher à une exigence constitutionnelle.
Dans sa décision du 12/03/2020, le Conseil Constitutionnel rappelle également que l’AEC « est subordonnée à la conformité du projet aux objectifs énoncé par la loi, notamment ceux d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement et de qualité de l’urbanisme mentionnés à l’article L.750-1 » du code de commerce.
La lutte contre l’artificialisation des sols est un des objectifs assignés à l’aménagement commercial et que les projets, pour être autorisés, ne doivent pas compromettre. En mai 2019, le GIEC de la biodiversité soulignait l’importance et la rapidité de l’érosion de la biodiversité à l’échelle mondiale, dont l’un des principaux facteurs est l’artificialisation des sols.
Parmi les raisons impérieuses d’intérêt général reconnues par la CJUE figurent, entre autres, la protection de l’environnement (dont arrêt du 11 mars 2010, Attanasio Group, C-384/08) et l’aménagement du territoire (dont arrêt du 1er octobre 2009, Woningstichting Sint Servatius, C 567/07, Rec. p. I-9021, point 29).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Il est nécessaire de prendre des mesures au niveau national pour interdire l’implantation de nouvelles surfaces commerciales périurbaines qui engendreraient une artificialisation des sols.
Cette mesure nécessite de revoir le régime de l’autorisation d’exploitation commerciale prévue à l’article L.72-6 du code de commerce.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif poursuivi par les mesures la lutte contre l’artificialisation portées dans le cadre de la Convention citoyenne pour le climat est de « ralentir le rythme de consommation d’hectares de pleine terre d’ici à 2040 ». Or, si la construction de logements est à l’origine de la plus grande partie de l’artificialisation que le Gouvernement et la Convention cherchent à limiter, l’activité commerciale y contribue également dans une certaine mesure, et de manière inégalement répartie sur le territoire national. En outre, les zones commerciales situées en périphérie urbaine constituent un enjeu en termes de paysages et de cadre de vie, car elles contribuent à banaliser les entrées de ville, tout en augmentant les déplacements motorisés.
La prise de mesures pour stopper les aménagements de zones commerciales périurbaines très consommatrices d’espace et l’interdiction de nouvelle surface commerciale artificialisante en périphérie contribuera aux objectifs nationaux. Ainsi, ne seraient autorisés que les projets réutilisant des espaces déjà urbanisés ou des friches, et les projets les plus vertueux.
Ces mesures contribueront également à rendre les centres-villes plus attractifs, en revitalisant leurs commerces et l’activité économique, tout en réduisant les déplacements motorisés. Les zones commerciales de grande taille en périphérie concurrencent les commerces de centre-ville, sans que pèsent sur elles les mêmes contraintes que ces derniers (locaux plus exigus, coût du foncier, etc.), entraînant une baisse d’attractivité, voire une disparition de ces derniers. Elles génèrent un trafic routier accru et nécessitent la création d’infrastructures routières, elle-même consommatrices d’espace.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
3.1.1. Option exclue n° 1 : La proposition de la Convention citoyenne pour le climat
La Convention citoyenne pour le climat proposait d’introduire, dans les grands principes du code du commerce, à l’article L. 750-1, que les implantations et extensions d'entreprises commerciales et artisanales ne peuvent être réalisées que sur des espaces déjà artificialisés, à moins que la densité commerciale de la zone de chalandise ne soit inférieure de plus de 50 % à la moyenne nationale.
Cette proposition a été écartée pour plusieurs raisons. D’une part, l’article concerné décline essentiellement les grands principes d’action de l’aménagement commercial, alors que la proposition concerne plutôt l’autorisation d’exploitation commerciale à proprement parler.
D’autre part, la proposition formulée est susceptible, telle que rédigée, de faire peser un risque au regard de la « directive services ». L’interdiction de toute possibilité de création de commerce, avec comme seule ouverture possible une carence forte (50 %) de densité commerciale dans la zone de chalandise peut apparaître comme une atteinte non proportionnée à la liberté d’établissement.
Une telle mesure a certes pour effet de limiter l’artificialisation de surfaces nouvelles pour la création de nouveaux commerces en périphérie, lorsque la densité commerciale dans la zone de chalandise est suffisante. Cependant :
- elle permet de justifier de nouvelles artificialisations en périphérie dans les secteurs où la densité commerciale est inférieure à la moyenne nationale, soit plutôt en zones détendues, sans tenir compte des besoins réels dans ces zones ;
- elle ne s’intéresse pas à l’existence ou non d’une forte vacance commerciale, ce qui pourrait conduire à l’installation de nouveaux commerces artificialisants en périphérie, alors même que de nombreux locaux commerciaux vacants en centre-ville auraient pu permettre de répondre à la demande des consommateurs.
Pour que ce principe trouve à s’appliquer complètement, la compensation doit être égale en qualité et en quantité, et à proximité/dans un périmètre raisonnable :
Or l’expérience, notamment en matière de zones humides, montre que souvent les espaces « offerts » en compensation sont de moins bonne qualité, écologique, que ceux
détruits/artificialisés. En matière de biodiversité; pour atteindre l'absence de perte nette, des sites naturels de compensation, sur le modèle des banques de compensation qui re-naturent un terrain délaissé pour le vendre en tant qu'unités de compensation à des porteurs de projet, ont été créés par la loi biodiversité du 8 aout 2016. Ce sont des dispositifs qui prennent du temps à calibrer et à mettre en place, en particulier dans le cas de sols à désartificialiser C’est une opportunité mais elle ne peut représenter la seule option, qui doit dans tous les cas résulter d'une réflexion complète intégrant des solutions alternatives ayant aucun ou moins d'impacts, car, si elle n’est pas possible, avec trop de conditions contraignantes à satisfaire pour respecter les conditions d’équivalence exposée, il y a interdiction de fait.
De plus, la compensation accroît le coût de la réalisation de l’équipement commercial – via le prix d’achat, voire le cas échéant le coût de la désartificialisation (dépollution, démolition du bâti éventuel…), du site « offert » en compensation Ces surcoûts qui pourraient s’avérer prohibitifs pour les acteurs et projets les plus modestes, et viendraient s’ajouter à la survalorisation des sites déjà artificialisés.
De plus, cette compensation pourrait représenter une atteinte au principe d’égalité, en particulier au détriment des opérateurs les plus modestes et/ou « entrants », et, par voie de conséquence, au détriment de la diversification de l’offre et du libre jeu de la concurrence, donc, au final, des consommateurs, car une nécessaire compensation représenterait, sur le plan pécuniaire, un « ticket d’entrée » pour tout nouvel opérateur commercial sur un marché.
Pour mémoire, la directive Services précise dans son article 13 :
« 2. Les procédures et formalités d'autorisation ne doivent pas être dissuasives ni compliquer ou retarder indûment la prestation du service. Elles doivent être facilement accessibles et les charges qui peuvent en découler pour les demandeurs doivent être raisonnables et proportionnées aux coûts des procédures d'autorisation et ne pas dépasser le coût des procédures. »
3.1.2. Option n° 2 - retenue
Pour rendre plus opérant le projet de la Convention citoyenne pour le climat, il est donc proposé une modification de l’article L 752-6 du même code, qui décline les principes et les modalités de l’autorisation d’exploitation commerciale, et permet ainsi une application concrète de l’interdiction d'autorisation d’exploitation commerciale pour une implantation ou une extension qui engendrerait une artificialisation supplémentaire des sols.
Un principe d’interdiction de toute nouvelle surface commerciale artificialisante est donc établi.
Une dérogation à caractère exceptionnel à ce principe général de non-artificialisation des sols est cependant prévue, dans les conditions suivantes.
Il conviendra en premier lieu de démontrer qu’aucune friche existante en centre-ville ou à défaut, en périphérie, ne peut accueillir le projet (cf. IV de l’article L. 752-6, inchangé).
Ce projet ne pourra ensuite pas dépasser 10 000m² de surface de vente.
Il devra enfin répondre à une série de critères, relatifs à l’urbanisation du secteur, à l’inscription du projet dans un projet de revitalisation territoriale ou un projet d’aménagement global, ou l’éventuel dispositif de « compensation » prévu par le projet, permettant la re-naturation d’espaces artificialisés au moins équivalents au périmètre du projet artificialisant.
Ces critères ont vocation à être examinés selon la méthode du « faisceau d’indices » en sus de la capacité du projet à répondre aux besoins du territoire, évoquée préalablement aux critères.
Ces critères sont donc cumulatifs dans leur examen, mais pas dans leur respect : un projet particulièrement exemplaire en matière urbanistique et comprenant une proposition ambitieuse de compensation pourrait ainsi tout à fait être susceptible de bénéficier d’une dérogation hors d’un projet de revitalisation territoriale. A contrario, le respect d’un des critères seulement ne vaut pas dérogation.
L’examen de ces demandes de dérogation s’appuiera sur la structure existante des commissions départementales, et nationale, d’aménagement commercial, chargées de l’examen de ce type de projets.
3.2. DISPOSITIF RETENU
La mesure envisagée prévoit donc une modification de l’article L. 752-6 du code du commerce afin de fixer un principe général d’interdiction de création de nouvelles surfaces commerciales qui entraîneraient une artificialisation des sols.
Il est ainsi proposé de figer au sein du code de commerce un principe de zéro artificialisation nette, qui pourrait néanmoins, pour des projets présentant un intérêt particulier pour leur territoire d’établissement et de surface inférieure à 10 000m², être susceptible de dérogations.
Par dérogation, la commission départementale d’aménagement commercial pourra, à titre exceptionnel, et sous la réserve qu’aucun foncier déjà artificialisé ne soit disponible, autoriser un projet d’une surface de vente inférieure à 10.000 m² à condition que le pétitionnaire motive sa demande en fonction des caractéristiques du territoire et en particulier de la vacance commerciale constatée, du type d'urbanisation du secteur et de la continuité du projet avec le tissu urbain existant, de son inscription éventuelle dans le secteur d’intervention d’une opération de revitalisation du territoire, ou dans un projet d’aménagement global, notamment si celui-ci introduit de la mixité fonctionnelle.
Sans remettre en cause le principe de l’autorisation – l’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) ne peut être refusée que si le projet compromet, par ses effets, les objectifs légaux fixés en matière d’aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs -, les nouvelles dispositions opèrent une hiérarchisation dans les critères d’appréciation des effets des projets commerciaux soumis à AEC : un projet qui génère de l’artificialisation compromet de facto l’objectif, rattaché tant à l’aménagement du territoire qu’au développement durable et à la lutte contre l’artificialisation des sols.
Toutefois, en présence d’une artificialisation modeste (ou compensée), des dérogations sont prévues, au nom du principe de réalité :
- le bilan coût/avantage d’un projet est positif si, au prix d’une artificialisation modeste, sont opportunément satisfaits d’autres objectifs d’intérêt général, en particulier en termes de revitalisation de territoire, de diversification de l’offre, d’accessibilité ;
- il importe de ne pas fausser le jeu, libre et loyal, de la concurrence en accordant un avantage absolu, et injustifié, aux opérateurs économiques déjà en place et aux propriétaires des parcelles déjà artificialisées, seules susceptibles d’accueillir de nouveaux projets.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La mesure envisagée modifie l’article L 752-6 du code du commerce.
4.1.2. Articulation avec le droit de l’Union européenne
Le droit d’établissement et la liberté de prestation de services constituent des « libertés fondamentales » au sens du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et de la directive « services » (n°2006/123/CE du 12 décembre 2006).
La CJUE admet néanmoins des « restrictions à la liberté d’établissement qui sont applicables sans discrimination tenant à la nationalité (…) justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition qu’elles soient propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif » (arrêts du 10 mars 2009, Hartlauer, C-169/07, Rec. p. I-1721, point 44; du 19 mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a., C-171/07 et C-172/07, Rec. p. I-4171, point 25).
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Les principaux indicateurs économiques concernant les centres commerciaux sont les suivants140 :
- Investissements : 2,2 milliards € /an141 ;
- Emplois : 100 000 emplois / an dont 14 000 pour la phase de construction et 86 000 pour la phase d’exploitation ;
- Fiscalité : 1 400 €/m²/an, soit pour les créations de centres commerciaux en 2016, 737 M€ de taxes et impôts générés142
.
S’agissant de la procédure de délivrance de l’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) elle-même, la CNAC (Commission nationale d’aménagement commercial), instance de recours des CDAC (Commission Départementale d’aménagement commercial) examine les demandes d’autorisation d’exploitation commerciale ayant fait l’objet d’une saisine particulière, recours administratif, et donc examine un nombre minoritaire de projets au regard de tous ceux déposés en CDAC. La CNAC a examiné depuis 2018 683 dossiers au total dont 373 créations d’équipements nouveaux et 310 extensions. 303 dossiers ont fait l’objet d’un avis favorable de la CNAC (146 créations et 157 extensions).
Nombre de dossiers examinés en CNAC depuis 2018
Création Extension TOTAL
Moins de 2.000 m²
Dont avis favorable CNAC
193
95 (49%)
226
103 (46%)
419
198 (47%)
Entre 2.000 et 4.999 m²
Dont avis favorable CNAC
107
27 (25%)
59
42 (71%)
166
69 (42%)
140 Source Conseil national des centres commerciaux (CNCC) : chiffres basés sur la moyenne des surfaces réalisées et investissements générés entre 2013 et 2018.
141 Cette donnée ne tient pas compte des taxes acquittées par les bailleurs et les preneurs ni des investissements liés au foncier.
142 Sur les principaux impôts et taxes c’est-à-dire IS (en construction et exploitation), TVA, CVAE, TF, Tascom, CFE, TBLC.
Entre 5.000 et 9.999 m²
Dont avis favorable CNAC
49
18 (37%)
10
5 (50%)
59
23 (39%)
Plus de 10.000 m²
Dont avis favorable CNAC
24
6 (25%)
15
7 (47%)
39
13 (33%)
TOTAL
Dont avis favorable CNAC
373
146 (39%)
310
157 (51%)
683
303 (44%)
Les dossiers examinés en Commission Nationale d’Aménagement Commercial (CNAC) depuis 2018 sont principalement portés par les acteurs de la grande distribution (50%), les foncières de centres commerciaux (40%), les enseignes de bricolage et de jardinage (7%), et à la marge par les enseignes du prêt-à-porter, de la maison et autres enseignes alimentaires (3%).
39 projets ont été examinés générateurs de plus de 10 000 m² de surface de vente, soit un peu plus de 5% des dossiers portés devant la commission. Sur ces 39 projets, 35 (89,9%) sont des centres commerciaux (ou retail parks/village de marques), 3 (7,6%) des magasins de bricolage et 1 (2,5%) un hypermarché.
29 d’entre eux ont été autorisés en Commission départementale mais seulement 13 ont abouti favorablement en CNAC dont 2 s’implantaient en centre-ville et 10 sur des sites déjà imperméabilisés et/ou artificialisés en périphérie (soit 92% des projets acceptés). Le nombre de projet examinés en CNAC de plus de 10.000 m² aboutissant ainsi à une artificialisation et/ou une imperméabilisation des sols est donc modeste mais représente une part minoritaire des projets examinés en France, dans les CDAC
Le ralentissement des créations d’ensembles commerciaux en artificialisation pourrait être compensé par un transfert de projets vers des zones commerciales en réhabilitation ou en construction dans des zones artificialisées, génératrices de forte valeur ajoutée et d’emplois, limitant ainsi l’impact sur les rentrées fiscales applicables à ce secteur économique.
- Les restrictions entraînées par le projet de mesure vont complexifier les modalités d’établissement ou d’évolution, pour les acteurs économiques du secteur, des ensembles commerciaux, le critère d’absence d’artificialisation nouvelle des sols devenant désormais un véritable « pivot » de la procédure d’autorisation d’exploitation commerciale ;
Ce critère n’empêchera pas la construction mais aura un impact sur les modalités économiques de celle-ci : La mesure, en interdisant l’artificialisation nouvelle des sols, impose aux acteurs économiques une construction sur un espace déjà artificialisé. Cela implique a minima une remise en état du terrain en friche avec un coût moyen situé entre 60 et 80€/m², soit un surcoût estimé entre + 20 % et + 30 % par rapport à un terrain nu (études de dépollution, coûts de dépollution, démontage, déconstruction, etc.).
Selon le type de projet envisagé, d’autres surcoûts sont potentiellement à prévoir :
- Une construction sur plusieurs étages (plus économe en espace et donc moins artificialisante au sol qu’une construction de plain-pied) multiplie par deux le coût dédié à la construction de l’ensemble commercial (renforts des structures etc.) ;
- Une construction d’un parking en superstructure par rapport à un parking de plein air multiplie par 3 le coût dédié à ce poste de dépense ; il est multiplié par cinq pour une construction en souterrain ;
- Des éventuels coûts de « libération » du terrain (éviction et relogement éventuel, démolition).
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Elles sont impactées à la fois en tant que membres des CDAC (amenés à apprécier les effets de projets soumis à AEC) et dans leur politique (locale) d’aménagement du territoire (rédaction de documents d’urbanisme ; partenariats publics/privés, ou simple soutien à tel projet).
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Le service instructeur au niveau départemental devra intégrer la nouvelle hiérarchisation des critères d’appréciation des effets des projets soumis à autorisation d’exploitation commerciale – la nouveauté ne réside que dans la hiérarchisation en tant que telle, les critères ne changeant que marginalement.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
L’impact social de la mesure est difficilement mesurable :
- le solde net d’emplois dans le secteur du commerce prend en compte la potentielle baisse de projets commerciaux en périphérie et la préservation ou l’accroissement de l’emploi dans les commerces existants notamment en centre-ville et s’avère difficile à quantifier.
- les emplois indirects, notamment dans le secteur du BTP, seraient également impactés si le nombre de chantiers diminuait. A contrario, les chantiers de réhabilitation, rénovation et construction de centres commerciaux sur sols déjà artificialisés sera en augmentation et une grande partie des 20 à 30% des surcoûts estimés pour les 90 à 80 % de des projets subsistants se traduira au contraire en emplois supplémentaires. Le solde net des emplois du BTP et des emplois connexes issu de cette mesure est donc lui aussi difficile à estimer.
Du point de vue du consommateur, un renchérissement potentiel des prix lié à une hausse des coûts d’implantation ou à une diminution de l’intensité concurrentielle aurait un effet sur le pouvoir d’achat. A l’inverse le trop grand nombre de points de vente dans certains secteurs géographiques très équipés commercialement et qui continuent à autoriser des équipements conduit à la dispersion du bassin existant de clientèle, la baisse du chiffre d’affaire par point de vente et la hausse des prix pour couvrir les frais fixes (dont le loyer). Une baisse globale de la surface bâtie par unité de chiffre d’affaire conduit à l’inverse à une baisse de la part des loyers dans le prix final des produits et augmente donc mécaniquement le pouvoir d’achat des consommateurs au détriment des revenus des bailleurs.
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La limitation de l’implantation de nouvelles surfaces de vente, artificialisantes, ainsi que des infrastructures associées, sur des zones naturelles ou agricoles, va permettre de maintenir la fonctionnalité de ces espaces, et notamment la perméabilisation des sols essentielle pour lutter contre les inondations et le ruissellement et de restaurer ou de maintenir les continuités écologiques, de préserver ainsi la biodiversité, mais aussi les paysages.
En outre, des commerces plus proches des centralités et des zones d'habitat induisent a priori moins de déplacements motorisés et donc moins d'émission de gaz à effet de serre. Cela favorise les déplacements décarbonés; une réduction de la pollution atmosphérique locale (moins de trafic et de congestion du réseau routier) et donc un meilleur cadre de vie. Inversement, cela implique de repenser les plans de circulation ainsi que le stationnement en centre-ville ou les modalités d’accès des consommateurs qui vivent en périphérie urbaine notamment si celle-ci, potentiellement plus abordable pour les ménages, continue à se développer. L’existence de transports en commun et de pistes cyclables sécurisées permettant de relier les centralités constituera ainsi un point de vigilance.
En outre, une performance énergétique moindre des bâtiments rénovés en centre-ville, par rapport à des bâtiments neufs, pourrait constituer un impact négatif, mais le bilan environnemental global devrait être positif si on prend en compte une analyse du cycle de vie.
La mesure tendant à limiter l'envergure des commerces (puisqu'en centralité il y a moins d'espace qu'en périphérie) favorise le recyclage et l’économie locale et circulaire.
Enfin, la mesure, en interdisant l’artificialisation nouvelle des sols, impose aux acteurs économiques une construction sur un espace déjà artificialisé et participe pour partie à la réhabilitation et résorption des friches industrielles (dépollution du site en compatibilité avec l’activité exercée, l'accueil de public et les nuisances aux alentours, etc.) ce qui permet d'améliorer globalement l'environnement, ainsi que le cadre de vie.
Enfin, en termes d’émission de gaz à effet de serre, cette mesure concourt à la mise en œuvre de l'orientation U-1 de la SNBC, à savoir « Contenir l'artificialisation des sols et réduire les émissions de carbone induites par l’urbanisation ». Selon l'observatoire de l'artificialisation, en 2018, 23800ha ont été artificialisés. Le rapport du comité pour l'économie verte estime qu’entre 2006 et 2014, le commerce et les services marchands ont représenté moins de 5% [3% ; 20%]de l'artificialisation nouvelle.
De plus, l'analyse de la base de données des autorisations d’urbanisme sur la période de 2015 à 2019 (base de données SITADEL) montre que le taux de permis de plus de 10 000m² de surface (sur lesquels s'applique la mesure) s'élève à 18%. Ce serait ainsi 214ha qui seraient concernés chaque année, avec un impact à 2030 de 0,04MtCO2/an [0,02 ; 0,16].
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté, en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales. Le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure envisagée entrera en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
Les éventuelles mesures d’application n’interviennent généralement pas avant un délai d’au moins 6 mois suivant la promulgation de la loi.
Le public directement concerné doit disposer d’un temps suffisant pour intégrer les nouvelles exigences légales et penser ses projets en conséquence.
Par souci de sécurité juridique et de lisibilité du droit de l’aménagement commercial, les nouvelles dispositions s’appliqueront aux demandes de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale (PC/AEC) déposées à compter du 1er janvier/1er juillet/1er octobre de l’année civile suivant la promulgation de la loi (sera retenue la 1ère de ces 3 dates qui interviendra 9 à 12 mois après l’entrée en vigueur de la dispositions législative).
5.2.2. Application dans l’espace
Le texte a vocation à s’appliquer, par principe, indifféremment sur tout le territoire national (y compris outre-mer). Les dérogations envisagées permettent de tenir compte des éventuelles spécificités locales.
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat fixera les modalités d’application des dispositions envisagées.
Article 53 – Favoriser le traitement et la requalification des zones d’activités économiques en obsolescence – Mesures SL3.2, SL3.5 & SL3.7
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Les zones d’activités économiques et leur traitement
Les zones d’activité économique (ZAE) représentent une part importante des surfaces artificialisées du territoire national et constituent un enjeu en termes de requalification, face au vieillissement des actifs immobiliers et de leur perte d’attractivité. Ainsi, on estime qu’il existe de l’ordre de 30 000 ZAE réparties sur le territoire national qui représentent 450 000 hectares.
Le réseau « Commerce, ville & territoire »
143, piloté par le ministère de la transition écologique,
le ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales et co-animé avec la Direction générale des entreprises du ministère de l’Économie et des Finances et le Commissariat général à l’égalité des territoires, a été constitué pour faire dialoguer les acteurs opérationnels, privés et publics, de l’aménagement, de la ville et du commerce. Dans ce cadre, un appel à manifestation d’intérêt a été organisé, sur le thème « repenser les périphéries commerciales ». Le jury a sélectionné le 23 mai 2018 les 6 projets, dont les enseignements sont en ligne144, et ont inspiré certaines des mesures en faveur de la requalification des zones d’activités économiques.
ZAE et compétence des collectivités
S’il n’y a pas aujourd’hui de définition ou de cadre spécifique pour les zones d’activités économiques, le droit actuel donne au bloc communal, et plus spécifiquement aux intercommunalités, une compétence de « développement économique » (dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 du code général des collectivités territoriales). A la suite des modifications apportées par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ont par ailleurs vu leurs compétences obligatoires et optionnelles étendues : le bloc des compétences obligatoires inclut désormais « la création, l’aménagement, l’entretien et la gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire,
143 https://cohesion-territoires.gouv.fr/reseau-commerce-ville-et-territoire 144 https://cohesion-territoires.gouv.fr/sites/default/files/2020-10/Enseignements%20RPC%20Oct%202020.pdf
artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ». Un des changements importants apportés par la loi consiste en la suppression de la mention de l’intérêt communautaire pour les zones d’activité économique, et à compter du 1er janvier 2017, toutes les ZAE du territoire, existantes ou à venir, relèveront donc de la seule compétence de l’intercommunalité, qui en aura désormais l’exercice exclusif.
En réponse à une question écrite n° 03733 de M. François Bonhomme (Tarn-et-Garonne - Les Républicains) publiée dans le JO Sénat du 15/03/2018 - page 1146 rappelant la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, et la suppression de l'intérêt communautaire en matière de zones d'activité économique (ZAE), le ministère de l'intérieur, dans sa réponse publiée dans le JO Sénat du 31/05/2018 - page 2705-, indique que la loi organise en effet le transfert aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, des compétences de création, d'aménagement, d’entretien et de gestion des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire. Ainsi, l'EPCI a vocation à créer de telles zones, mais également à assurer l'entretien et la gestion des zones existantes.
La mise en œuvre de ces nouvelles dispositions s’est accompagnée d’un premier recensement des ZAE. Mais si des inventaires ont pu être initiés et réalisés pour recenser les zones d’activités économiques depuis la loi NOTRe, ils ne sont pas obligatoires alors même qu’ils sont essentiels pour disposer de données régulières sur le nombre, la nature et l’état de ces zones.
Force est de constater qu’aujourd’hui, rien ne semble empêcher juridiquement les intercommunalités de mener des opérations d’aménagement de ZAE (ce terme générique recouvrant différents types d’intervention : création, extension, restructuration, réhabilitation), par exemple en mobilisant l’outil des zones d’aménagement concerté (ZAC), le cas échéant dans le cadre d’un projet partenarial d’aménagement (PPA) et d’une grande opération d’urbanisme (GOU). L’outil ZAC semble particulièrement bien adapté à une intervention lourde de réaménagement ou de recyclage des ZAE dans la mesure où il donne à la collectivité locale des moyens d’intervenir sur la maîtrise foncière (expropriation après enquête publique), d’insertion dans le tissus urbain ou paysage (par la définition d’un projet urbain global) et de mutualisation de la prise en charge des coûts pour les équipements publics.
L’accompagnement de l’Etat
L’Etat peut accompagner la requalification des zones d’activités économiques :
- en facilitant la maîtrise foncière et la remise en état, par l’intervention des établissements publics fonciers d’Etat,
- par l’intervention des établissement publics d’aménagement de l’Etat sur leur périmètre de compétence, ainsi que des autres opérateurs de l’Etat (en particulier ADEME, ANCT, ANRU)
- par la capitalisation de société publique locale d’aménagement d’intérêt national (SPLA-IN),
- par la contractualisation, notamment à travers des projets partenariaux d’aménagement (PPA) ou des opérations de revitalisation territoriale (ORT).
Le plan de relance a par ailleurs annoncé un fonds de 300M€ pour la réhabilitation des friches, afin de permettre, sur ces terrains déjà artificialisés, la réalisation d’opérations d’aménagement urbain, de revitalisation des cœurs de petites centralités ou des périphéries urbaines, ou permettre la relocalisation d’activités. Au sein de cette enveloppe, 259M€ seront entièrement déconcentrés et les projets seront instruits sous la responsabilité des préfets de Région, en lien avec les Régions lorsqu’une action « fonds friche » aura pu être contractualisée dans le cadre des Contrats Plan Etat-Région (CPER). Le fonds est destiné en priorité aux projets de recyclage des friches dans le cadre d'un projet d'aménagement urbain ou de revitalisation économique, dont le bilan économique reste déficitaire, malgré les subventions publiques mobilisables. Les subventions sont à engager avant fin 2022 pour un paiement avant fin 2024. Les ZAE constitutives d’une friche, dont le bilan de recyclage est manifestement déficitaire, seront éligibles à ce fonds.
La participation des personnes publiques aux associations syndicales de propriétaires Il existe dans le code de l’urbanisme des dispositifs tels que les associations foncières urbaines (AFU) ou les plans de sauvegarde ou les opérations de restauration immobilière (ORI) qui permettent la mise en commun de moyens de personnes privées en vue de mener des actions concourant à un objectif de politique publique, cette mise en commun pouvant être plus ou moins contrainte par la puissance publique.
Parmi les associations syndicales de propriétaires (ASP), les associations foncières urbaines (FU) sont constituées par les propriétaires et permettent les cessions des terrains inclus dans son périmètre, après avoir réalisé un projet associant une opération de remembrement et une opération d’aménagement. Leur constitution nécessite une adhésion des propriétaires (avec des règles de majorité) mais elles peuvent aussi être « autorisées » par l’Etat voire « constituées d’office » par l’Etat.
Les AFU peuvent également être constituées pour mener des projets. L'AFU de projet est ainsi une association foncière urbaine autorisée qui a pour objet de permettre la cession des terrains inclus dans son périmètre, après avoir réalisé un projet associant une opération de remembrement et une opération d'aménagement, au sens de l'article L.300-1 du code de l’urbanisme. Cette possibilité a été offerte pour les collectivités compétentes en matière de plan
local d’urbanisme (PLU) par l’article 163 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur).
Or, dans le cadre de ce dispositif, qui peut être utilement mobilisé pour intervenir pour le traitement des ZAE, il peut y avoir des biens de personnes publiques. Elles sont fréquemment propriétaires de volumes dans un ensemble immobilier. Elles ont d’ailleurs largement adhéré à ce type d’association.
Les associations foncières urbaines relèvent du régime des associations syndicales de propriétaires (article L.322-1 du code de l’urbanisme) et elles sont donc aussi régies par les dispositions de l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires. Dans le cas d’une association foncière urbaine pour une zone d’activité économique, des biens relevant du domaine public pourraient être concernés. Or, il est prévu que « les créances de toute nature d'une association syndicale de propriétaires à l'encontre d'un de ses membres sont garanties par une hypothèque légale sur les immeubles de ce membre compris dans le périmètre de l'association » (article 6 de l’ordonnance du 1er juillet 2004).
Dans une première décision relative aux AFU libres (CE, 23 janvier 2020, n° 430192), le Conseil d’Etat a jugé que le régime des AFUL, en ce qu'il prévoit que les créances de l'association à l'encontre d'un associé sont garanties par une hypothèque légale (depuis 1973, l'ordonnance du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires ayant seulement supprimé la limitation dans le temps de cinq ans) est incompatible avec celui de la domanialité publique, notamment avec le principe d'inaliénabilité. Il en déduit que des locaux acquis par une personne publique dans un immeuble inclus dans le périmètre d'une association foncière urbaine libre, fût-ce pour les besoins d'un service public, ne peuvent constituer des dépendances de son domaine public. En effet, ainsi que le souligne Romain Victor, rapporteur public, dans ses conclusions sur cette décision, « l'appartenance d'un bien d'une personne publique à une AFUL exclut que ce bien puisse relever du domaine public de cette dernière ».
Dans une seconde décision n°432555 du 10 mars 2020 relative cette fois aux associations syndicales libres (ASL), pour laquelle l'hypothèque légale n'est prévue que depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance de 2004, le Conseil d’Etat a jugé qu'antérieurement à l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 1er juillet 2004, le régime de l'ASL (qui ne prévoyait pas alors la garantie de l'hypothèque légale) et celui de la domanialité publique n'étaient pas incompatibles.
Il l'est devenu avec l'entrée en vigueur de l'ordonnance de 2004 du fait de l'introduction de cette hypothèque légale. En conséquence, un bien inclus dans le périmètre de l'ASL et qui n'appartenait pas au domaine public d'une personne publique à la date de cette entrée en vigueur ne peut devenir une dépendance du domaine public. Quant aux biens appartenant déjà au domaine public inclus dans le périmètre de l'ASL, l'entrée en vigueur de l'ordonnance n'entraine pas le déclassement de ces biens mais l'incompatibilité des dispositions de l'ordonnance du 1er
juillet 2004 avec le régime de la domanialité publique a pour conséquence l'impossibilité pour l'association syndicale de mettre en œuvre, pour le recouvrement des créances qu'elle détient sur la personne publique propriétaire, la garantie de l'hypothèque légale sur les biens inclus dans le périmètre et appartenant au domaine public.
Ces décisions peuvent avoir un effet sur la stabilité des rapports entre les membres des associations existantes. Comme la circulaire relative aux associations syndicales de propriétaires du 11 juillet 2007 les y invitaient, les personnes publiques ont très largement intégré des ASP en tant que propriétaires de biens relevant de leur domaine public ; de nombreuses opérations d’aménagement, prévoyant des équipements publics en pied d’immeubles ont notamment été conçues de cette manière. Aujourd’hui, ce sont plusieurs ensembles immobiliers divisés en volumes, parmi lesquels on retrouve souvent des copropriétés de logements, qui incluent donc irrégulièrement des biens du domaine public dans le périmètre des ASP chargées de leur gestion et de la bonne récupération des charges liées aux équipements et éléments communs. La participation de la personne publique à ces ASP pourrait donc être remise en cause, ce qui pourrait porter atteinte aux droits des autres propriétaires de l’ensemble immobilier ou au bon fonctionnement de celui-ci. Quant à la régularisation de ces situations, elle prendrait sans doute des années et pourrait dans de nombreux cas se heurter à des désaccords notamment lorsqu’un macro-volume constitué d’une copropriété dispose d’une voix prépondérante dans le fonctionnement de l’ASP.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
La Charte de l’environnement ne cite pas explicitement le compartiment « sols » ou l’objectif de sobriété dans la consommation du foncier. Cependant il est indiqué dans ses considérants que « la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ».
Elle fixe le devoir de toute personne, notamment les personnes publiques, de prendre part à la protection de l’environnement (article 2) et de prévenir dans les conditions définies par la loi, les atteintes susceptibles d’être portées à l'environnement ou, à défaut, d’en limiter les conséquences (article 3). En ce sens, les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable (article 6).
La conduite par l’Etat et les collectivités territoriales d’opérations d’aménagement et d’urbanisme vertueuses et poursuivant notamment un objectif de sobriété foncière s’inscrit directement dans la poursuite de ses principes.
Le traitement et la requalification des zones d’activités économiques et plus particulièrement l’intervention publique en ce sens doivent être observés également au regard du droit de propriété, de la liberté d'entreprendre et de la liberté contractuelle garantis par la Constitution.
L’atteinte doit être justifiée par un intérêt général suffisant et proportionnée à l'objectif d'intérêt général poursuivi (v. par exemple décision n°2011-177 QPC du 7 octobre 2011 point 2 ; v. aussi décision n° 2019-830 QPC du 12 mars 2020 point 5).
Il est nécessaire tout dispositif mis en place avec un risque d’atteinte poursuive un but d'intérêt général, ce qui est le cas quand il tend à la maîtrise de l'occupation des sols et du développement urbain (v. décision n°2000-436 DC du 7 décembre 2000 point 15 ; v. aussi décision n°2011-177 QPC précitée point 5) et poursuit aussi, en luttant contre l'artificialisation des sols, un but de protection de l'environnement qui constitue un objectif à valeur constitutionnelle (v. n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, point 4).
Enfin, il faut également veiller à la protection des biens publics, notamment au regard de la décision fondatrice rendue par le Conseil constitutionnel le 26 juin 1986 et relative aux lois de privatisation (Déc. 86-207), qui affirme la propriété des personnes publiques sur leurs biens et la situe dans le périmètre du droit de propriété protégé par la Constitution.
1.3. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
L’Allemagne fait figure de pionnière en matière de lutte contre l’artificialisation. Elle s’est notamment engagée en faveur du recyclage des zones d’activités économiques, en déployant un dispositif d’aides d’Etat (Décision n° SA.36346 (2013/N) –Germany –GRW land development scheme for industrial and commercial use).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Légiférer pour faciliter le traitement et la requalification des zones d’activités économiques permet de répondre notamment à certaines propositions relatives à l’artificialisation des sols de la Convention citoyenne pour le climat. En effet, la convention souhaitait interdire toute artificialisation des terres tant que des réhabilitations de bâtiments existants (logements anciens, friches commerciales, artisanales ou industrielles) sont possibles dans l’enveloppe urbaine existante (SL3.2) et donc éviter ou réduire l’étalement urbain, en construisant davantage dans cette enveloppe. Elle proposait de faciliter les changements d’usage des terrains artificialisés non occupés (SL3.5) et enfin faciliter les reprises et réhabilitation de friches, notamment par la
possibilité pour les communes d’exproprier les friches délaissées depuis dix ans ou plus (SL3.7).
Le traitement et la requalification des zones d’activités économiques nécessitent de passer par une meilleure identification de ces zones mais également par la mise en œuvre de moyens et d’outils pour les personnes publiques leur permettant d’intervenir en ce sens.
Enfin, concernant plus particulièrement la participation des personnes publiques aux associations syndicales de propriétaires (qui est un des moyens pour intervenir), au regard des éléments mentionnées dans l’état des lieux et plus particulièrement des récentes décisions du Conseil d’Etat, la question qui demeure est celle de savoir si des biens appartenant au domaine public d'une personne publique pourraient être intégrés dans le périmètre d'une AFU alors que le régime de l'AFU est incompatible avec le régime de la domanialité publique du fait de la garantie de l'hypothèque légale sur les biens. Il semble en effet que cette incompatibilité entre les deux régimes pourrait faire obstacle à l'inclusion de ces biens dans le périmètre d'une ASU.
Romain Victor, rapporteur public au Conseil d’Etat, fait ainsi un parallèle avec la copropriété dans ses conclusions sur la décision n°432555 en indiquant que « si le bien est déjà entré dans le domaine public il ne peut en ressortir et c'est le règlement de copropriété qui est entaché de nullité ». Il semble par ailleurs que la décision du 10 mars 2020 porte sur le cas spécifique dans lequel les deux régimes ont pu cohabiter du fait de l'absence d'incompatibilité entre eux (cf. le cas des ASL avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance de 2004). Toutefois, dans le cas où le régime de la domanialité publique préexiste au régime de l'AFU avec lequel il est incompatible, il semble qu'il doit « évincer » le régime de l'AFU.
Certains auteurs suggèrent qu'une collectivité publique pourrait devenir membre d'une association syndicale de propriétaires pour ses biens relevant du domaine public sous le régime de l'ordonnance de 2004 sous réserve que les statuts prévoient que celle-ci renonce à l'inscription de toute hypothèque légale sur les biens concernés, aucune disposition d'ordre public n'y faisant obstacle (v. Pierre Soler Couteaux, Contrats et Marchés publics n° 6, Juin 2020, comm. 184). Toutefois, Romain Victor souligne dans ses conclusions que les AFUL sont régies par leurs statuts mais aussi et d'abord par les dispositions de la loi et du règlement et que « les statuts qui peuvent aménagement les règles de fonctionnement, ne peuvent pas retrancher aux pouvoirs conférés à ces associations par la loi ».
Ainsi, il semble donc que la modification suggérée de l'ordonnance est nécessaire pour permettre à une collectivité publique de devenir membre d'une AFU pour ses biens relevant du domaine public.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Utiliser les capacités d’urbanisation et de recomposition du foncier situé en zone urbaine sur des terrains déjà artificialisés pour la réalisation d’opération d’aménagement permettant la réalisation de quartiers sobres et désirables et transformer les formes urbaines existantes. Un traitement des zones d’activités économiques, en particulier lorsqu’elles sont dégradées voire obsolescentes, pourrait permettre de dégager du foncier pour construire des logements, réaliser des équipements publics, installer des unités de production d’énergie renouvelable ou encore renaturer certaines parcelles. Ainsi, l’objet principal de la disposition est de permettre le traitement et la requalification des zones d’activités économiques, notamment en mettant en place des dispositifs spécifiques pour répondre à ces enjeux.
Pour accélérer et faciliter cette démarche, un des objectifs est d’introduire explicitement la notion de zones d’activités économiques et de la définir en assurant la cohérence avec les dispositions existantes relatives à la répartition des compétences et plus particulièrement à celle de développement économique des collectivités territoriales. Cela permet de fonder l’ensemble des mesures relatives à cet enjeu et d’assurer une pleine et efficiente mise en œuvre des outils mobilisés pour intervenir.
Par ailleurs, les objectifs poursuivis sont également de faciliter les opérations d’aménagement et de restructuration et de réhabilitation de ces zones, et notamment de doter les acteurs publics de moyens pour y parvenir.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Définition de la zone d’activités économiques
Initialement, il s’agissait de reprendre une définition proposée par les agences d’urbanisme et par le commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) pour l’intégrer au code de l’urbanisme : « La zone d’activité économique est un ensemble foncier réservé principalement à l’implantation d’activités économiques, dont le périmètre permet l’accueil d’au moins deux entreprises et sur lequel existe une volonté publique d’aménagement de recyclage ou de gestion, actuelle ou future. Ces activités peuvent être de nature industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire. La zone d’activité économique figure dans le document d’urbanisme. ».
Une adaptation de cette définition avait été envisagée pour introduire une nouvelle section au code de l’urbanisme, ainsi rédigée : « La zone d’activité économique est une unité foncière
destinée principalement à l’implantation de constructions ou de locaux à usage d’activités, dont le périmètre permet l’accueil d’au moins deux entreprises et sur lequel existe une volonté publique d’aménagement ou de réhabilitation ou de restructuration ou de gestion. Ces constructions ou ces locaux peuvent avoir des destinations ou sous-destinations industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, ou d’équipement d’intérêt collectif. »
Cette option n’a pas été retenue afin de s’en tenir à la liste des zones prévues au code général des collectivités territoriales dans le cadre de la compétence de « développement économique »
des intercommunalités.
Zones relevant de la compétence de développement des EPCI
Dans un premier temps, il avait été envisagé de modifier les articles L. 3641-1, L. 5214-16, L.
5215-20, L. 5216-5, L. 5217-2 et L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales et la liste des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire, afin de renvoyer directement à un nouvel article du code de l’urbanisme fixant la définition des zones d’activités économiques et qui comprendrait ces catégories.
Afin de pas modifier l’équilibre des textes et les différentes formulations prévues pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre depuis la loi NOTRe, ces articles du code général des collectivités territoriales ne sont pas modifiés.
Articuler la définition de la ZAE et les obligations des intercommunalités avec les documents de planification et de programmation
En complément des actions de développement économique déjà prévues dans les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les PLU, il était prévu que le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et que les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) du plan local d’urbanisme (PLU) prennent en compte les ZAE et que le règlement du PLU délimite les zones d’activité économique. Il était aussi envisagé que le PLH prendrait également en compte l’inventaire des ZAE dans leurs stratégies foncières et dans les dispositifs d’observation du foncier.
Renforcer les associations foncières urbaines
Il a été envisagé de renforcer le dispositif d'association foncière urbaine (AFU) de projet en définissant une nouvelle justification de l’AFU pour l’entretien ou la restructuration de tout ou partie d’une zone d’activité économique. Mais les objets prévus pour l’AFU et notamment le remembrement foncier et la construction, l'entretien et la gestion d'ouvrages d'intérêt collectif, suffisent pour intervenir.
3.2. OPTION RETENUE
Afin d’identifier pleinement ce type de zones et ainsi développer des moyens d’intervention afférents, il est proposé de créer une nouvelle section dédiée aux zones d’activité économique au sein du Chapitre VIII du Titre I du Livre III du code de l’urbanisme, chapitre propre à certaines opérations d’aménagement. A défaut de prévoir une définition juridique trop précise, il est prévu que les zones d’activités correspondent strictement aux zones listées au code général des collectivités territoriales renvoyant dès lors à la compétence de développement et d’aménagement économique des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
Inventaire des zones d’activités économiques
L’établissement public de coopération intercommunale a vocation à créer de telles zones, mais également à assurer l'entretien et la gestion des zones existantes. Pour une meilleure connaissance de ces zones, l’article prévoit que les autorités compétentes devront réaliser un inventaire dont les conditions de réalisation sont déterminées.
L’inventaire serait transmis aux autorités compétentes en matière d’urbanisme et de programmation de l’habitat. En complément des actions de développement économique déjà prévues dans les SCOT et les PLU, ces autorités pourront ainsi prendre en compte l’inventaire dans l’élaboration ou l’évolution de ces documents.
Actions et opérations d’aménagement au sens du code de l’urbanisme Rien n’empêche juridiquement les intercommunalités de mener des opérations d’aménagement dans ces zones (ce terme générique recouvrant différents types d’intervention : création, extension, restructuration, réhabilitation), par exemple en mobilisant la procédure de zone d’aménagement concerté (ZAC), le cas échéant dans le cadre d’un projet partenarial d’aménagement (PPA) et d’une grande opération d’urbanisme (GOU).
Néanmoins, pour faciliter, sécuriser et accélérer les actions ou opérations de traitement et de requalification des zones d’activité économique, il apparaît opportun de renforcer les outils d’intervention dans ce domaine. Il est nécessaire de préciser que les opérations d’aménagement définies à l’article L.300-1 peuvent aussi porter sur la mutation des activités économiques (l’article prévoit seulement l’organisation de l’accueil, du maintien ou de l’extension).
Mise en demeure des autorités publiques pour des travaux d’office L’article permet de doter le préfet et les autorités compétentes de pouvoirs supplémentaires pour imposer des travaux d’office aux propriétaires dans ces zones. A l’instar de la disposition prévue à l’article L. 300-7 du code de l’urbanisme permettant d’imposer des travaux d’office
par les propriétaires uniquement dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), dès lors que les niveaux d’entretien compromettent la réalisation des opérations de requalification, il est proposé un nouvel article portant obligation de travaux d’office dans les zones d’activité économique situées dans les territoires des intercommunalités signataires d’un projet partenarial d’aménagement (PPA) ou d’une opération de revitalisation du territoire (ORT), pour la réhabilitation des locaux vacants.
La procédure prévue actuellement seulement pour les QPV serait donc désormais étendue aux zones d’activité économiques situées sur le territoire d’un EPCI signataire, entre autre, d’une convention d’opération de revitalisation de territoire définie (ORT) à l’article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation, qui ont notamment pour objet la modernisation des locaux commerciaux.
A première vue, si les QPV répondent à un objectif de mixité sociale, les zones d’activité économique, répondent à un objectif de mixité fonctionnelle. Elles semblent, dès lors, répondre à un objectif d’intérêt général comparable aux QPV. Par ailleurs, l’article L. 300-7 du code de l’urbanisme concerne directement les ensembles commerciaux dans les QPV. Les QPV sont issus de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion des territoires, elles sont définies à l’article 5 de cette loi et les quartiers sont listés par décret (décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 pour la métropole). Cette loi, par les QPV, a visé à simplifier les dispositifs anciens et à redéfinir les périmètres d’intervention de la géographie prioritaire de la politique de la ville. Se posait également la question du risque d'atteinte au droit de propriété, à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle garantis par la Constitution.
Comme déjà mentionné dans le cadre constitutionnel dans la partie « Etat des lieux », une telle atteinte doit être justifiée par un intérêt général suffisant et proportionnée à l'objectif d'intérêt général poursuivi (v. par exemple décision n°2011-177 QPC du 7 octobre 2011 point 2 ; v. aussi décision n° 2019-830 QPC du 12 mars 2020 point 5). En l'espèce, un tel dispositif poursuit un but d'intérêt général. Il tend à la maîtrise de l'occupation des sols et du développement urbain (v. décision n°2000-436 DC du 7 décembre 2000 point 15 ; v. aussi décision n°2011-177 QPC précitée point 5) et poursuit aussi, en luttant contre l'artificialisation des sols, un but de protection de l'environnement qui constitue un objectif à valeur constitutionnelle (v. n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, point 4).
L’article L. 300-7 pourrait donc s’appliquer aux ZAE. De même, la condition selon laquelle, pour mettre en œuvre la disposition, l’ensemble commercial en cause doit « compromettre la réalisation d'une opération de rénovation urbaine » (alinéa 1er de l’article L. 300-7 du code de l’urbanisme), a été reprise dans le projet d’article, celui-ci devant compromettre « la réalisation d’une opération d’aménagement ou de restructuration de la zone d’activité ».
Sécuriser la participation des personnes publiques aux associations syndicales de propriétaires
Dans le cadre de ce type d’associations qui peut être utilement mobilisé pour intervenir pour le traitement des ZAE, il peut y avoir des biens de personnes publiques. Elles sont fréquemment propriétaires de volumes dans un ensemble immobilier. Elles ont d’ailleurs largement adhéré à ce type d’association.
Afin d’assurer la stabilité des rapports entre les membres des associations existantes et pour lever toute ambiguïté sur la possible participation de personnes publiques à celles à avenir lorsque cela s’avère nécessaire, le texte précise que, lorsque des personnes publiques sont membres d’une association syndicale de propriétaires, l’hypothèque légale ne s’applique pas à ceux de leurs immeubles qui appartiennent au domaine public.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Le code de l’urbanisme est modifié. Après la section 3 du chapitre VIII du titre I du Livre III est insérée une section 4 avec deux nouveaux articles : L. 318-8-1 et L. 318-8-2.
Il est par ailleurs créé un nouvel article L. 300-8 au code de l’urbanisme. Des dispositions réglementaires seront également prises pour préciser l’application de cet article.
L’article 6 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1 juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires est également modifié.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Les mesures envisagées doivent permettre de faciliter la réalisation d’actions et d’opérations en faveur du recyclage urbain et de la mutation de zones artificialisées dégradées pour entraîner une mutation en faveur de la production de logements, de nouveaux locaux d’activités économiques notamment de commerces, des équipements collectifs et d’infrastructures, d’espaces verts et de loisirs mais également la préservation et la réduction de la consommation de certains espaces non artificialisés. Ces mesures vont donc contribuer à la dynamique des territoires et à leur développement économique.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
La mutation et l’évolution des zones d’activités économiques dégradées ou en voie de le devenir, a un impact positif sur les entreprises d’une part en ce qui concerne l’activité directe générée par les études, les travaux et l’exploitation des projets, en particulier pour les acteurs du bâtiment et de la construction, et d’autre part en ce qui concerne la dynamique économique qui sera créée dans les territoires concernés par ces actions, notamment en termes d’accueil de nouvelles entreprises.
4.2.3. Impacts budgétaires
Cette mesure n’entraîne aucune dépense budgétaire supplémentaire directe, sauf lorsqu’elle implique des investissements et des participations financières de l’Etat, de ses établissements publics, des collectivités territoriales ou leurs établissements publics, en particulier pour exercer leurs missions ou quand leurs biens sont impliqués par le traitement et la requalification de zones d’activités économiques.
Ces investissements et participations sont néanmoins très difficiles à évaluer, car elles dépendent de chaque action ou opération et du niveau d’intervention voire de la volonté des acteurs publics.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La compétence du niveau intercommunal pour assurer la gestion, la création, l’aménagement et plus généralement l’évolution de zones d’activités économiques dégradées qui est centrale pour ces mesures, n’est pas nouvelle. Elle en sort renforcée et leur niveau d’intervention est plus important, notamment par la réalisation d’un inventaire des zones d’activités économiques.
De façon plus générale, les collectivités territoriales et leurs groupements pourront réaliser des investissements en matière de réalisation d’équipements, de maîtrise d’ouvrage, d’acquisition foncière ou d’études dès lors qu’elles souhaitent intervenir ou lorsqu’elles sont directement concernées, en qualité de propriétaire ou de gestionnaire de biens, en particulier dans le cadre d’association syndicales de propriétaires.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
L’émergence, la négociation et le suivi d’opérations en faveur du traitement et de la requalification des zones d’activités économiques mobilisent tant les services des collectivités
et de leurs groupements concernés que les services déconcentrés de l’Etat et le cas échéant, les services centraux des ministères de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
Les services de l’Etat seront aussi particulièrement impliqués dès lors que l’Etat est partie prenante, par exemple dans le cadre d’un projet partenarial d’aménagement ou d’une opération de revitalisation de territoire, de projets en faveur de l’aménagement, la réhabilitation ou la restructuration de zones d’activités économiques dégradées. Il peut l’être aussi dès lors qu’il est propriétaire de foncier ou de biens dans ces zones.
Enfin, comme pour les communes ou leurs groupements compétents, les services de l’Etat sont mobilisés aussi plus fortement dès lors que le préfet peut décider d’engager une procédure de mise en demeure.
4.5. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Globalement, les outils en matière d’urbanisme et d’aménagement mobilisés pour traiter et requalifier les zones d’activités économiques dégradées contribuent au développement économique des territoires, à l’amélioration de la qualité du cadre de vie et leur mutation peut contribuer au développement de l’offre de logements et d’équipements collectifs. Cet article, notamment en matière de consommation du foncier, s’inscrit dans une démarche en faveur du logement, de l’habitat, de la construction mais également de l’emploi tant par les activités générées pour la réalisation de ces opérations, que celles qui sont soutenues ou qui en résulteront sur les territoires concernés.
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les mesures relatives au traitement et la requalification des zones d’activités économiques dégradées permettent d’affirmer la volonté publique d’intervenir dans la mutation ou la réhabilitation de ces zones et de leurs effets négatifs pour l’environnement, et elles permettent surtout d’œuvrer plus efficacement contre l’étalement urbain et en faveur de la réutilisation des sols déjà artificialisés notamment par des changements d’usage. Cette mesure concourt ainsi à la mise en œuvre de l'orientation U-1 de la SNBC, à savoir "Contenir l'artificialisation des sols et réduire les émissions de carbone induites par l'urbanisation".
.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Cette mesure entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
L’inventaire prévu au nouvel article L. 318-8-2 du code de l’urbanisme sera réalisé et adopté par l’autorité compétente dans le délai d’un an après la promulgation de la loi.
Concernant l’article 6 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1 juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires, la modification est applicable aux associations syndicales de propriétaires créées antérieurement à la date d’entrée en vigueur de la présente loi.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
5.2.3. Textes d’application
Il est prévu un décret en Conseil d’Etat pour préciser les conditions d’application d’un nouvel article L. 300-8 du code de l’urbanisme relatif à une obligation de travaux d’office dans les zones d’activité économique situées dans les territoires des intercommunalités signataires d’un projet partenarial d’aménagement (PPA) ou d’une opération de revitalisation du territoire (ORT), pour la réhabilitation des locaux vacants.
Article 54 – Evaluer le potentiel de réversibilité de bâtiments – Mesure SL3.8
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La Convention Citoyenne sur le Climat a abouti à une proposition d’un ensemble de mesures législatives en particulier sur la thématique du logement. La Convention a souhaité que soit évalué le potentiel de réversibilité et d’évolution des bâtiments à travers deux axes : la réversibilité et l’évolution d'un bâtiment préalablement à sa démolition, et celles liées à sa potentielle transformation future. Cette mesure a pour objectif principal de réduire le nombre de démolitions, très fortement génératrices de déchets, au profit de rénovations qui permettent d’utiliser l’existant plutôt que de construire des bâtiments neufs. Cette mesure aura plusieurs impacts sur l’environnement, en particulier en matière de gestion des déchets en favorisant la transition d’une économie linéaire vers une économie circulaire. Elle permettra notamment :
- De réduire la quantité de déchets de démolition générés ;
- D’augmenter la valorisation des produits et matériaux de construction en favorisant leur réutilisation et leur recyclage dans des projets de rénovation ;
- De réduire la consommation de matière première pour la construction neuve de bâtiment.
Ces effets induiront d’autres impacts indirects qui contribueront à réduire l’empreinte carbone de la filière du bâtiment : diminution des émissions de gaz à effet de serre issus de l’extraction de matière première et du transport de matériaux, produits et déchets de construction.
Dans l’article 64 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN) la notion d’évolutivité a été introduite dans le code de la construction et de l’habitation à travers la notion de « logements évolutifs » vis-à-vis de l’enjeu d’accessibilité des logements et de celui de transformation de bureaux en logements. Cette mesure contribuera à accentuer cette démarche de réversibilité des bâtiments en mettant en place des outils incitatifs éclairant le maître d’ouvrage dans l’adoption d’une démarche d’économie circulaire. De plus, cette disposition va au-delà de la notion de réversibilité en introduisant également une incitation à l’évolution du logement sans forcément signifier un changement d’usage (nouvel aménagement des volumes, changement des surfaces de logements, …).
Cette mesure complète également celles de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire. Bien que cette loi introduise de nouvelles mesures à l’échelle produit / matériaux, en favorisant leur réutilisation et leur recyclage et en limitant la production de matériaux non réutilisable ou recyclable, notamment avec la révision du diagnostic déchets vers un diagnostic « produits, matériaux et déchets », elle n’aborde pas cet enjeu à l’échelle du bâtiment.
1.2. CADRE CONVENTIONNEL
Dans la directive cadre déchets de 2008145 fixée par le parlement européen, un objectif de 70% de valorisation des déchets de construction et de démolition a été fixé à l’horizon 2020. Cet objectif a été décliné sur le plan national par un objectif de valorisation de 70% des déchets du BTP à l’horizon 2020 pour les services de l’Etat et les collectivités territoriales. Bien que la France se rapproche de cette cible, les instances européennes sont susceptibles de renouveler une directive semblable plus ambitieuse à moyen terme. La mesure proposée ici contribuera à y parvenir.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Un vecteur législatif pour traduire cette disposition est nécessaire. En effet, cette mesure introduit une obligation de réalisation d’une étude du potentiel de réversibilité et d’évolution avant certaines constructions neuves et certaines démolitions de bâtiment. A titre de comparaison, d’autres documents de portée équivalente sont actuellement codifiés dans la partie législative du code de la construction et de l’habitation comme l’étude de faisabilité technique et économique qui évalue les diverses solutions d’approvisionnement en énergie (L. 122-1 du CCH dans l’annexe de l’ordonnance ESSOC II146) ou le diagnostic déchets avant démolition (L.
122-6 du CCH dans l’annexe de l’ordonnance ESSOC II). Le chapitre II du titre II (livre I du code de la construction et de l’habitation, partie législative) porte sur les exigences en rapport avec les études et attestations qui doivent être fournies par le maître d’ouvrage.
Dans le rapport de la Convention citoyenne pour le climat, il est demandé d’obliger la réalisation d’évaluation de potentiel de réversibilité et d’évolution lors de toute démolition ou
145 Directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives
146 Ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l'habitation
construction neuve de bâtiment. Cette obligation nouvelle porte sur les maîtres d'ouvrage publics et privés, ce qui relève du niveau législatif.
De plus, ces nouvelles dispositions seront introduites dans les règles de construction qui font l’objet de contrôles (Titre VIII du Livre I du CCH dans l’annexe de l’ordonnance ESSOC II).
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif de cette mesure est de fournir aux maîtres d’ouvrage un outil d’aide à la décision lors de la conception d’un projet de démolition, de construction ou d’aménagement leur permettant d’identifier les potentiels de réversibilité et d’évolution des bâtiments concernés par l’opération.
L’objectif se décline à la fois pour les bâtiments neufs et existants :
• D’une part, la mesure permet d’imposer une étude du potentiel de réversibilité et d’évolution des bâtiments existants avant toute opération de démolition ou de réhabilitation significative en vue d’éviter dans la mesure du possible certains travaux de démolition et de faciliter le réemploi des matériaux, des éléments de structure… ;
• Ensuite, la mesure permet d’imposer une étude du potentiel de réversibilité et d’évolution lors de la construction de certaines catégories de bâtiments neufs afin d’identifier les solutions de changements d’usage possibles, de modification des volumes, et ce sur la base des techniques constructives choisies.
Ces mesures contribueront à la transition d’une économie linéaire vers une économie circulaire dans le domaine de la construction permettant ainsi la limitation de la consommation des ressources ainsi que de l’émission de gaz à effet de serre.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La Convention Citoyenne sur le Climat (CCC) a proposé deux écritures légistiques dans le but de créer une obligation d’étude de réversibilité avant toute construction neuve et avant toute démolition. Ces propositions n’ont pas été retenues par le gouvernement car elles n’apparaissaient pas pertinentes et ne permettaient pas d’atteindre les objectifs souhaités par la CCC.
Etude de réversibilité avant toute construction neuve
D’une part, le permis à titre précaire ne s'applique que pour des constructions temporaires. Elles n’ont en conséquence pas vocation à être maintenues en place une fois le délai d’implantation autorisé écoulé. Etudier la réversibilité d’un bâtiment autorisé à titre précaire n'est en conséquence pas pertinent pour ce type de construction. Plus encore, en cas de contentieux, le juge administratif pourrait considérer que le caractère temporaire de la construction, qui est un critère essentiel du permis à titre précaire, n'était pas respecté et donc déclarer le permis précaire initial illégal.
De plus, l’article 57 de la loi ELAN prévoit de limiter les pièces techniques en lien avec le domaine de la construction qui sont jointes aux autorisations d’urbanisme et qui en conditionnent la délivrance (régime des « attestations »), hors dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique. Les services instructeurs en charge de délivrer les permis de construire et les permis de démolir sont peu compétents en matière de droit de la construction et sont en difficulté pour assurer un contrôle des attestations en lien avec les dispositions constructives. Le Conseil d’Etat incite en général le gouvernement à limiter les intrusions du droit de la construction dans le code de l’urbanisme.
D’autre part, la convention propose que le potentiel de réversibilité et d’évolution du bâtiment soit inséré dans le projet architectural lors de la demande de permis de construire. Cette proposition n’est pas appropriée. En effet, la réalisation du projet architectural étant de la compétence exclusive des architectes inscrits à l’ordre, cette écriture créerait un monopole de l’évaluation de la réversibilité vers les architectes ce qui serait incompatible notamment avec les principes constitutionnels liés à la liberté d’entreprise et à la libre concurrence. Elle priverait notamment des professionnels comme les urbanistes d’accès à ce futur marché. Il est donc proposé d’en faire une pièce supplémentaire au permis de construire sans la lier au projet architectural.
Etude de réversibilité avant toute démolition
La transcription légistique proposée semble ne pas correspondre au souhait de la Convention d’évaluer le potentiel de réversibilité avant chaque démolition, et ce suffisamment en amont du projet. Dans la rédaction proposée, l’étude de réversibilité est obligatoire seulement lorsque l’on souhaite fusionner un permis de démolir et un permis de construire ou d’aménager. Cette obligation peut être facilement contournée par le maître d’ouvrage en demandant un permis de démolir distinct du permis du construire. De plus, le permis de démolir est loin d’être systématiquement obligatoire (zones à enjeux environnementaux ou patrimoniaux ou lorsque le maire l’impose).
Par ailleurs, il appartient au code de la construction et de l’habitation de déterminer le contenu de l’évaluation du potentiel de réversibilité du bâtiment comme cela existe déjà pour les pièces liées à la règlementation thermique.
3.2. OPTION RETENUE
La mesure proposée ici diffère de celle de la Convention avec une accroche au niveau du code de la construction et de l’habitation, et non au niveau du code de l’urbanisme pour les raisons exposées au chapitre 3.1.
De plus, plutôt que de parler seulement de potentiel de réversibilité, nous proposons d’ajouter le terme de potentiel d’évolution qui est un terme bien distinct. La réversibilité se traduit par la capacité d’un bâtiment à pouvoir changer d’usage : par exemple la possibilité de réhabiliter un bâtiment de bureaux en bâtiment d’habitation. L’évolutivité se traduit par la capacité d’un bâtiment à changer de configuration tout en gardant un usage identique : on parle notamment de logements évolutifs pour des logements qui peuvent être rendus accessibles par des travaux simple (cf. article 64 de la LOI n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique).
Etude du potentiel de réversibilité et d’évolution avant certaines constructions neuves Conséquemment aux arguments développés au chapitre 3.1., il est proposé de faire de l’étude du potentiel de réversibilité et d’évolution une pièce devant être produite et transmise au ministre en charge de la construction, sans la lier au projet architectural qui doit être joint au permis de construire.
Il s’agit d’inclure une obligation de réalisation d’une étude du potentiel de réversibilité et d’évolution du bâtiment dans le cas de certains types de construction qui seront déterminés par le pouvoir réglementaire. Il est difficile actuellement d’évaluer précisément les impacts et la nécessité d’une telle mesure par typologie de construction. A titre d’exemple, l’intérêt de prévoir une potentielle réversibilité ou évolution d’une maison individuelle en secteur diffus semble limité au contraire d’une importante opération d’aménagement en plein centre urbain.
Le Gouvernement propose ainsi au Parlement de lui laisser la possibilité de définir par décret en Conseil d’Etat un périmètre d’application adapté. Ce périmètre sera fixé suite à une étude technique plus précise selon la typologie et la taille des opérations et fera ensuite l’objet d’une concertation avec les parties prenantes. Ce décret en Conseil d’Etat définira également les compétences de la personne morale ou physique chargée de réaliser cette étude ainsi que les modalités de transmission au ministre chargé de la construction.
Cette nouvelle réglementation nécessite une entrée en vigueur différée en raison de l’entrée en vigueur au second semestre 2021 de la nouvelle réglementation environnementale (RE 2020).
Cette nouvelle réglementation générera des surcoûts significatifs et surtout bouleversera les pratiques nécessitant via en particulier l’introduction d’une obligation d’analyse en cycle de vie des bâtiments de l’empreinte carbone de l’acte de construire qui de fait vient indirectement valoriser les modes constructifs vertueux qui mobilisent des matériaux et équipements
présentant un caractère de recyclage. Mais, à l’échelle de l’ouvrage, la RE ne valorise par les démarches qui anticipent la réversibilité et l’évolution futures du bâtiment.
Nous proposons de fixer l’échéance d’application de cette évaluation du potentiel de réversibilité et d’évolution au 1er janvier 2023. Cette échéance permettra d’avoir un premier retour d’expérience sur la mise en œuvre de la RE2020. A terme, il pourrait être envisagé d’inclure dans cette réglementation environnementale la prise en compte de la mutation du projet au cours de sa vie (cloisons amovibles, démontables, …) dans le calcul de l’empreinte du bâtiment en matière d’émission de gaz à effet de serre ou de toute autre indicateur que la RE pourra introduire sur la consommation des ressources naturelles.
Etude de réversibilité avant toute démolition
Pour les raisons exposées au chapitre 3.1, il est proposé une nouvelle rédaction qui, d’une part, répond mieux à l’objectif d’inciter la maîtrise d’ouvrage à s’interroger sur le potentiel de réversibilité mais aussi d’évolutivité du bâtiment avant d’envisager une démolition (donc suffisamment en amont du projet) et, d’autre part en sécurise l’application en profitant d’une accroche dans le code de la construction en lien avec le « diagnostic déchets » récemment modifié par la loi AGEC (diagnostic produits, matériaux et déchets avant démolition/réhabilitation significative).
L’étude de réversibilité et d’évolutivité visée par la Convention et le diagnostic déchets s’inscrivent tous deux dans un contexte d’économie circulaire, c’est-à-dire d’économie des ressources.
L’évaluation du potentiel de réversibilité et de l’évolutivité doit éclairer le choix du maître d’ouvrage en matière de réhabilitation ou de démolition. Elle permet d’identifier les possibilités de réutilisation du bâtiment pour un autre usage que celui pour lequel il a été construit ainsi que les possibilités d’évolution du bâtiment en conservant un même usage mais en améliorant ses performances. L’étude de réversibilité et d’évolutivité doit ainsi permettre d’éviter les démolitions et constructions de bâtiments intempestives, facteurs d’épuisement des ressources naturelles et d’émissions de gaz à effet de serre.
Le diagnostic déchets s’inscrit quant à lui dans un second temps lorsque la décision de démolition ou de rénovation significative a été prise et il permet d’identifier le potentiel de réemploi, de réutilisation, de recyclage ou autre valorisation de l’ensemble des produits, matériaux et déchets potentiellement générés par l’opération. Pour le cas des rénovations, il s’inscrit en droite ligne après l’étude de réversibilité et d’évolutivité qui aura identifié les aménagements et travaux à réaliser en vue d’un changement d’usage ou d’amélioration des performances du bâtiment.
En outre, il est pertinent d’adopter pour l’obligation de l’étude de réversibilité et d’évolutivité le même seuil que celui au titre du diagnostic déchets (le diagnostic déchets est actuellement obligatoire pour les démolitions et réhabilitation lourde concernant plus de 1000 m² de surface de plancher ; dans le cadre du décret d’application qui sera pris suite à la loi AGEC, il est prévu de conserver le même seuil suite à la concertation et à des études menées par l’administration).
Comme évoqué pour les constructions neuves, il apparaît que l’étude du potentiel de réversibilité et d’évolutivité n’est pas forcement pertinente pour toutes les démolitions. Se raccrocher à un dispositif existant permettra de mieux encadrer les impacts de cette mesure et également d’éviter la multiplication des périmètres d’application des différentes réglementations de la construction.
Enfin, il est proposé une date d’application de l’étude de réversibilité dans le cas des bâtiments existants au 1er janvier 2023 en cohérence avec l’étude exigée pour les bâtiments neufs.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Les dispositions envisagées insèrent deux nouveau articles au sein du livre I du code de la construction et de l’habitation (article L.122-1-1 et L. 126-35-1).
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
L’étude du potentiel de réversibilité et d’évolution aura un coût sur la construction et la démolition de bâtiment. Il est difficile d’évaluer à ce stade le coût de cette évaluation et de l’attestation qui l’accompagne d’autant que cela dépendra de la taille de l’opération en question.
A titre d’exemple, un diagnostic déchets avant démolition (imposé par l’article L. 111-10-4 actuel du code de la construction et de l’habitation) a un coût supérieur à 1500 €. D’après une étude du CSTB portant sur l’impact de l’élargissement du périmètre du diagnostic déchet dans le cadre de la loi « Anti-gaspillage pour une économie circulaire » (AGEC), le diagnostic coûte entre 0,5 € et 1,5 €/m² selon la qualité du diagnostic. A noter que le coût d’un diagnostic varie entre 1 500 € et 20 000 € selon le type d’opération et la surface de l’opération. En considérant, que le coût de réalisation de l’étude du potentiel de réversibilité et d’évolution est du même ordre de grandeur que celle du diagnostic « produits, matériaux et déchets », on prend pour hypothèse qu’une étude du potentiel de réversibilité et d’évolution coûte en moyenne 1,5 €/m².
D’après l’étude du CSTB, le périmètre des opérations de démolition qui seront soumise à l’obligation d’une étude du potentiel de réversibilité et d’évolution couvre 14% des 7,4 Mm² de surface des logements démolis, 59% des 11,4 Mm² de surface des bâtiments tertiaires démolis et 58% des 7,9 Mm² de surface des autres bâtiments démolis. En ajoutant l’ensemble de ces surfaces, on obtient un total de 12,4 Mm² de surface démolie qui sont concernés par l’obligation d’une étude du potentiel de réversibilité et d’évolution, soit un coût de 18,6 M€ par an.
Concernant la construction, d’après les chiffres de l’INSEE, en 2017, les surfaces de plancher commencées des bâtiments non résidentiels représentent 25,4 millions de mètres carrés. De plus, d’après un rapport de la commission des comptes du logement, 32,6 millions de mètres carrés de logements ont été construits cette même année. Néanmoins, nous ne pouvons définir à l’heure actuelle la part de ces constructions qui seront inclues dans le périmètre de l’obligation de l’étude du potentiel de réversibilité et d’évolution. En faisant l’hypothèse que le périmètre soit le même que celui calculé pour les démolitions et que la répartition en surface (c’est-à-dire 14% de la surface des logements construits et 58,5% de la surface des bâtiments non résidentiels construits), la surface totale des opérations de construction qui serait soumises à l’obligation de réalisation d’une étude du potentiel de réversibilité et d’évolution serait de 19,4 Mm² soit un coût total de 29,1 M€ par an pour la réalisation des études de réversibilité et d’évolution.
Ainsi, l’obligation de réalisation des études du potentiel de réversibilité et d’évolution impliquerait un coût de 47,7 M€ par an à la filière du bâtiment.
Néanmoins, l’identification du potentiel de réversibilité et d’évolution permettra également d’éviter certains travaux de démolition suivi de construction qui seront remplacés par des travaux de rénovation potentiellement moins coûteux. Il est difficile d’estimer la part des bâtiments existants potentiellement réversibles ou évolutifs et qui pourront faire l’objet d’une rénovation qui corresponde au projet du maître d’ouvrage plutôt que d’une démolition.
Cette mesure aura également un effet à long terme positif pour les études du potentiel de réversibilité et d’évolutivité des bâtiments neufs. Les bâtiments neufs auront été éco-conçus pour changer de destination ou de configuration ce qui réduira d’autant plus le nombre de démolition ainsi que les coûts de rénovation. Cette mesure contribuera aussi à réduire la quantité de déchets générés (cf. partie 4.6) ce qui entrainera une diminution des coûts globaux de gestion, de transport et de traitement des déchets.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Cette mesure est une obligation supplémentaire pour le maître d’ouvrage à réaliser lors de travaux de construction et de démolition.
Cette mesure créera également une nouvelle compétence au sein des acteurs de la construction intervenant sur des missions d’études et de conseil, voire un nouveau métier. Elle contribuera à développer l’écoconception des bâtiments en anticipant la fin de vie des bâtiments. Bien que certains acteurs, notamment des architectes et bureaux d’étude, aient déjà développé des compétences en matière d’écoconception, un développement de ces pratiques sera nécessaire pour parvenir au respect de cette obligation. Une montée en compétences au travers de la formation et de la sensibilisation sera nécessaire.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Le ministère chargé de la construction et les services sous sa tutelle seront chargés de vérifier la bonne application de ces nouvelles règles de construction à travers le suivi des attestations au dépôt de permis de construire et le contrôle du respect des règles de construction. Les services instructeurs pourront également procéder à la vérification de ces obligations.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure contribuera à diminuer le nombre de démolition au profit de réhabilitation/rénovation. Cette diminution permettra de réduire la quantité de déchets générés.
D’après les données issues des formulaires de récolement, une démolition génère en moyenne 1,2 tonnes de déchets par m² déconstruit là où une réhabilitation génère, selon si elle est légère ou lourde, entre 10 et 60 kg de déchets par m² réhabilité soit de 20 à 120 fois moins de déchets qu’une démolition.
Cette diminution de quantité de déchets générés entraînera une réduction des émissions de gaz à effet de serre, de façon directe par la réduction de distance parcourue pour le transport des déchets ainsi que des activités de traitement des déchets et de façon indirecte par la réduction de l’exploitation et de la production de matière première et l’augmentation de la réutilisation des ressources existantes. La Base Carbone de l’ADEME estime qu’en ACV la construction neuve en béton émet en moyenne 128kgCO2/m², contre 10kgCO2/m² pour une rénovation.
Il sera difficile d’estimer le volume de démolition qui sera empêché au profit de réhabilitation.
Il est possible cependant de distinguer deux types de phénomènes :
A court terme, la mesure portant sur les bâtiments existants permettra de réduire le nombre de démolitions sur des bâtiments existants au profit de rénovation/réhabilitation. D’après les données extraites de Sitadel, les démolitions qui seront soumises à la nouvelle obligation introduite par la mesure sur les bâtiments existants représentent 12,4 Mm² par an soit environ 14,8 Mt de déchets si on applique les ratios issus des formulaires de récolement. Ainsi, fixer un
objectif de réduction de 10% [5% - 25%] des démolitions permettrait une réduction de 3,5 Mt de déchets par an environ ce qui représente la production de déchets ménagers d’environ 7 millions d’habitants. En termes d’émissions de GES, cela permettrait de réduire les émissions de 0,15 MtCO2/an [0,07 - 0,37]. Cette mesure est par ailleurs additionnelle à la SNBC, qui n’avait pas prévu explicitement la mobilisation de ce levier pour réduire les émissions de GES.
A long terme, la mesure portant sur les constructions neuves va augmenter la durée de vie des bâtiments neufs en prévoyant dans leur conception des possibilités de changement de destination et donc de réduire le nombre de démolitions. De plus, elle pourrait également permettre une diminution de la production de déchets lors des opérations de rénovations, les bâtiments étant déjà conçus pour favoriser ces opérations en produisant un minimum de déchets.
Cette mesure favorisera également la transition d’une économie linéaire vers une économie circulaire en incitant à l’écoconception des bâtiments neufs et à la rénovation des bâtiments existants plutôt que leur démolition.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
La présente mesure nécessitera la consultation obligatoire des instances compétentes, en particulier :
- le Conseil Supérieur de la Construction et de l’Efficacité Energétique (CSCEE) ;
- le Conseil National d’Evaluation des Normes (au titre du contrôle réglementaire CRC qui peut être exercé les collectivités territoriales).
Une consultation du public au titre de l’article 129-1 du code de l’environnement sera également organisée.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure relative à l’obligation d’une étude du potentiel de réversibilité et d’évolution avant certaines constructions neuves s’appliquera à partir du 1erjanvier 2023.
La mesure relative à l’obligation d’une étude du potentiel de réversibilité et d’évolution avant certaines démolitions s’appliquera à partir du 1erjuillet 2022 au plus tard.
5.2.2. Application dans l’espace
Cette mesure s’appliquera sur l’ensemble du territoire français (métropole + outre-mer).
5.2.3. Textes d’application
Cette mesure nécessitera plusieurs décrets d’application pour évaluer le potentiel de réversibilité de toutes constructions nouvelles via un volet « réversibilité / seconde vie » lors du dépôt d’un permis de construire avec notamment une deuxième alternative de plan d’usage et un paragraphe argumenté :
Un décret en Conseil d’Etat sera nécessaire pour déterminer :
- Le périmètre des opérations de construction neuve concernées par la mesure ;
- Le contenu de l’attestation remise au maître d’ouvrage ;
- Les compétences des personnes en charge de la réalisation de l’étude de réversibilité et d’évolution ;
- Les modalités de transmission de l’attestation au ministre chargé de la construction.
Pour l’obligation d’évaluer le potentiel de réversibilité de bâtiments avant toute démolition, un décret sera nécessaire pour déterminer :
- Le contenu de l’étude du potentiel de réversibilité et d’évolution ;
- Les compétences des personnes physiques ou morales en charge de sa réalisation.
Article 55 – Lutter contre l’artificialisation de sols en adaptant les règles d’urbanisme
1. ÉTAT DES LIEUX
Depuis plus de 50 ans, les politiques d’aménagement ont conduit, quasiment en tout lieu, à consommer toujours davantage de terres. Cet étalement urbain local, du fait de sa généralisation à l’échelle de l’ensemble du territoire, a par conséquent conduit à un mitage global, lequel se caractérise par l’augmentation de la consommation des espaces et de l’artificialisation des sols.
Les documents d’urbanisme, sont les outils par lesquels la puissance publique détermine l’ouverture à l’urbanisation des terres, la plupart du temps agricoles. Ils jouent à ce titre un rôle majeur dans le devenir du foncier, notamment en périphérie des espaces urbanisés existants.
D’abord centralisée, cette compétence, avec l’instauration des plans d’occupation des sols (1967) puis des plans locaux d’urbanisme (2000), est désormais exercée par les collectivités territoriales, à l’échelle communale jusqu’à récemment, et depuis cinq ans, à l’échelon intercommunal.
En outre, le rôle majeur des documents d’urbanisme en matière de mitage du territoire est partagé d’une part avec les dispositions du règlement national d’urbanisme, et d’autre part avec celles relatives aux cartes communales.
Force est de constater, à la lumière de l’observatoire de l’artificialisation, que les règles d’urbanisme existantes, notamment en matière d’ouverture à l’urbanisation, de réalisation du bilan des documents d’urbanisme locaux, de retour en zone inconstructible des zones à urbaniser n’ayant pas fait l’objet d’un projet d’urbanisation, de dérogations aux principes d’inconstructibilité et d’urbanisation limitée, n’ont pas permis, ou du moins pas de manière significative, d’inverser une tendance de fond, lourde de conséquences, tant sur l’environnement que socialement. Ce constat est partagé par la Convention citoyenne pour le climat, laquelle a traité de ces sujets dans les propositions qu’elle a rendues.
En parallèle, le recyclage du foncier déjà artificialisé ou l’optimisation des espaces urbanisés n’est pas toujours favorisé par les règles d’urbanisme ou les documents d’urbanisme, alors même que plus de la majorité des surfaces consommées l’ont été par des formes urbaines peu efficaces pour économiser le foncier, et qui par conséquent peuvent constituer des gisements pertinents pour l’avenir. Ces enjeux relèvent en effet de l’émergence et de la conduite de projets prioritairement sur des espaces déjà artificialisés. Or, les différentes procédures conditionnant leur réalisation, sont aussi essentielles pour y répondre.
Enfin, de nombreux autres documents de planification sont situés à la frontière ou en interface avec les documents d’urbanisme locaux, en traitant notamment de l’habitat ou de la mobilité.
La circonstance que ces autres documents ne mettent pas suffisamment l’accent sur la modération du mitage des espaces n’est pas non plus de nature à faciliter la mise en cohérence de cette politique publique.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Sur le fond, les outils du code de l’urbanisme, tant en matière de règles générales que concernant les documents d’urbanisme, ne sont pas suffisamment orientés dans le sens de l’atteinte de l’objectif de rationalisation de l’utilisation des sols. Ils nécessitent par conséquent d’être adaptés pour rationaliser l’ouverture à l’urbanisation, favoriser la densification de l’existant et améliorer la cohérence des autres documents de planification sectoriels en ce sens. L’adaptation de certaines dispositions relatives à la planification urbaine est indispensable pour accompagner les collectivités dans l’atteinte de l’objectif d’une réduction de moitié de l’artificialisation objet des articles précédents du présent projet de loi, en les dotant des outils juridiques adaptés à cette fin. Et en ce sens, dans des secteurs et périmètres privilégiés pour tenir compte des caractéristiques voire de la complexité de certaines opérations, les projets d’urbanisme et d’aménagement sur des terrains déjà artificialisés pourraient être favorisés et leurs procédures adaptées à cet objectif de sobriété foncière.
Sur la forme, la technicité des dispositions à modifier et l’exigence de concertation avec les associations de collectivités territoriales justifie le recours à une ordonnance dont l’article d’habilitation figure dans la présente loi.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La présente mesure poursuit les objectifs suivants :
- Renforcer et rationaliser les conditions d’ouverture à l’urbanisation dans les règles d’urbanisme ainsi que dans les documents d’urbanisme (notamment en réduisant le délai de réalisation d’un bilan des PLU ou en organisant un dispositif de retour en zone naturelle, agricole ou forestière des zones à urbaniser n’ayant pas fait l’objet d’un projet d’urbanisation) pour atteindre les objectifs de consommation économe de l’espace, de lutte contre l’étalement urbain et l’artificialisation des sols ;
- Étendre les possibilités de dérogation au plan local d’urbanisme pour les projets sobres en foncier (notamment dans les secteurs les plus tendus, en dérogeant aux règles de constructibilité, de gabarit ou encore de stationnement) ;
- Introduire des objectifs de sobriété foncière dans les documents de planification relatifs à l’habitat et à la mobilité ;
- Rationaliser les procédures d’autorisation prévues au titre du code de l’urbanisme et le code de l’environnement, sans régression du niveau de protection de l’environnement ni du droit constitutionnel au recours, pour faciliter la conduite et la réalisation de projets sur des terrains déjà artificialisés dans le cadre d’opération d’aménagement dont les caractéristiques permettent d’atteindre des objectifs ambitieux : les secteurs d’interventions d’opérations de revitalisation des territoires (ORT), et les périmètres de grandes opérations d’urbanisme (GOU) au sein des Projets partenariaux d’Aménagement (PPA) ou d’opérations d’intérêt national (OIN).
3. DISPOSITIF RETENU
Eu égard à la technicité des dispositions à prendre et à la multiplicité des concertations à mener, le Gouvernement propose que ces mesures soient définies dans le cadre d’une ordonnance en application de l’article 38 de la Constitution.
Ce chantier nécessite de modifier plusieurs articles législatifs du code de l’urbanisme, notamment le livre Ier, intitulé « Réglementation de l’urbanisme ». Il peut également concerner des dispositions du code de l’environnement quant aux différents régimes d’autorisation applicables en matière de projets d’aménagement et d’urbanisme.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.
Néanmoins, il peut d’ores et déjà être fait état des impacts positifs sur la réduction, à l’avenir, de la consommation d’espaces et de l’artificialisation des sols, en cohérence avec l’objectif de lutte contre l’étalement urbain et le mitage des espaces.
Ainsi, les projets vertueux, permettant de mobiliser prioritairement les surfaces déjà artificialisées pourront être encouragés en disposant, sous certaines conditions, d’éventuelles adaptations ou spécificités, voire de simplifications quant aux procédures qui leurs sont applicables et les délais qui en découlent.
5. JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION
Un délai d’habilitation de neuf mois apparaît nécessaire afin de faire aboutir cette réforme complexe et qui devra être consensuelle. Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la publication de l’ordonnance.
CHAPITRE IV – LUTTER CONTRE L’ARTIFICIALISATION DES
SOLS POUR LA PROTECTION DES ÉCOSYSTÈMES
Article 56 – Fixation dans la loi des objectifs de la stratégie nationale pour les aires protégées 2030 – Mesure SL 3.4
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Dans un contexte général d’érosion de la biodiversité, les aires protégées contribuent directement à la protection de la vie sauvage, la préservation de la diversité génétique, des habitats naturels, des espèces des communautés et des paysages, des sites d’intérêts géologique, au maintien des processus naturels, des écosystèmes et de leurs fonctions. Les aires protégées participent donc aussi indirectement à l’atténuation et l’adaptation aux changements climatiques. En effet, en appliquant des mesures efficaces dans des périmètres définis sur une proportion suffisamment étendue du territoire terrestre et du domaine marin, cela peut permettre une reconquête de la biodiversité et de tous les services rendus par le bon fonctionnement des écosystèmes.
Le bon fonctionnement des écosystèmes français contribue à préserver les bénéfices rendus par ceux-ci à la société française et représente ainsi un enjeu économique et social fort. L’évaluation monétaire de certains services (récréation, etc.) suggère que leur valeur dépasse largement celle des biens et services marchands. Par ailleurs, d’autres biens et services sont d’une importance vitale et ne peuvent pas être facilement remplacés (séquestration du carbone, fertilité et régulation de l’érosion des sols, etc.)
1.2. CADRE CONVENTIONNEL
La stratégie nationale 2030 pour les aires protégées, qui concerne à la fois le milieu terrestre et le milieu marin, succède aux stratégies précédentes en matière d’aires protégées :
- la stratégie de création des aires protégées terrestres (SCAP) dont l’élaboration et la mise en œuvre constituaient une des mesures prioritaires du Grenelle de l'Environnement, définie par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement (art.23) ;
- la dernière version de la stratégie de création et de gestion des aires marines protégées (SGAMP) a été élaborée en 2015. La loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux définit six catégories d’aires marines protégées et l’arrêté du 3 juin 2011 portant identification des catégories d'aires marines protégées entrant dans le champ de compétence de l'Agence des aires marines protégées complète la liste des aires marines protégées.
De plus, la stratégie nationale de la biodiversité, adoptée en France en 2004, révisée en 2011 et introduite à l’article L. 110-3 du code de l’environnement par la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement a pour ambition de contribuer au maintien de la diversité des espèces et des habitats et au bon fonctionnement des écosystèmes. Parmi les objectifs fixés figure notamment la volonté de maintenir une bonne qualité écologique du territoire qui repose tant sur le renforcement et l’optimisation du réseau des aires protégées que sur la sauvegarde des espèces sauvages les plus menacées.
La future stratégie nationale de la biodiversité pour la période 2021-2030 intégrera les objectifs de la stratégie nationale pour les aires protégées.
Relativement récent, en comparaison avec d’autres droits nationaux, le dispositif français en matière d’aires protégées se révèle aujourd’hui particulièrement varié.
Les premières réserves naturelles sont créées en application de la loi du 2 mai 1930 ayant pour objet de réorganiser la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque.
A partir des années 1960, l’adoption de plusieurs textes fondamentaux marquera le développement des aires protégées, tels que la loi n°60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création de parcs nationaux, le décret n°67-158 du 1 mars 1967 instaurant les parcs naturels régionaux , la loi n°75-602 du 10 juillet 1975 portant création du conservatoire des espaces littoraux et rivages lacustres, la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature créant les réserves naturelles et la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
Ces différents textes conférèrent au droit français une diversité d’approches de la protection des écosystèmes. Aux côtés des statuts réglementaires figurent en effet d’autres bases contractuelles propices à une complémentarité des démarches tant nationales que locales. La protection foncière contribue également à la préservation des espèces et habitats et à la lutte contre l’artificialisation des sols. Le réseau Natura 2000 apporte enfin une dimension communautaire au réseau des aires protégées.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
La stratégie des aires protégées a pour objectif de constituer un réseau d’aires protégées couvrant 30% du territoire et de placer 10% du territoire sous protection forte.
Des premiers engagements avaient déjà été pris par voie législative afin de créer des espaces protégés en terre et en mer par le biais de l’article 23 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement. Ces dispositions sont arrivées à échéance sans atteindre complètement leurs objectifs.
Il s’avère donc nécessaire de prolonger cet engagement. L’urgence écologique impose par ailleurs d’être plus ambitieux dans la mise en œuvre de cet engagement. Cet engagement sera soutenu au niveau des négociations internationales pour que cet objectif soit repris dans le cadre mondial pour la protection de la biodiversité qui sera adopté en 2021.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La nouvelle stratégie nationale a pour ambition de contribuer à enrayer l’érosion de la biodiversité. Pour cela, elle fixe pour objectif de couvrir, par un réseau cohérent et géré d’aires protégées, au moins 30% de l’ensemble du territoire national, de métropole et d’outre-mer, terrestre et marin, sous juridiction de l’Etat, et de placer un tiers de ce réseau sous protection forte.
Le déploiement du réseau d’aires protégées concourt également à la lutte contre l’artificialisation des sols et à l’atteinte de l’objectif de « zéro artificialisation nette » (3,5 millions d’hectares sont aujourd’hui artificialisés en France, soit 6,4% du territoire, conseil de défense écologique – 27 juillet 2020147).
La nouvelle stratégie nationale des aires protégées comprend également un objectif dédié à l’accompagnement d’un développement durable des activités au sein des aires protégées.
147 https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/2020.07.29_Artificialisation.pdf
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La proposition SL.3.4 de la CCC énonce un objectif général de protection ferme et définitive des espaces naturels, des espaces agricoles périurbains et des forêts périurbaines. Mais le comité de légistique de la CCC n’a pas proposé de mesure législative pour la protection des espaces naturels.
Considérant l’enjeu associé et les engagements du Président de la République en matière d’aires protégées, il est apparu opportun de prévoir une disposition législative visant à la fixation dans la loi des objectifs de la stratégie nationale pour les aires protégées 2020-2030 et à la facilitation de sa mise en œuvre.
3.2. DISPOSITIF RETENU
La mesure envisagée consiste à prévoir que l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie nationale des aires protégées par l’Etat sur la base de données scientifiques disponibles et en concertation avec l’ensemble des parties prenantes.
Il est également prévu que la stratégie nationale des aires protégées aura pour objectif de constituer un réseau cohérent d’aires protégées couvrant 30% du territoire national et des espaces maritimes sous juridiction nationale. Cette stratégie serait actualisée au moins tous les dix ans.
Enfin, la surface totale atteinte par le réseau d’aires protégées ne pourrait-être réduite dans le temps, entre deux actualisations de cette stratégie en vertu du principe de non régression.
La stratégie des aires protégées prendra la suite des engagements pris par la stratégie de création des aires protégées terrestres (SCAP) et la stratégie de création et de gestion des aires marines protégées (SGAMP) et sera prise en compte au même titre.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La mesure envisagée crée un article L.110-4 dans le code de l’environnement.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La nouvelle stratégie européenne de la biodiversité fixe pour ambition d’apporter une protection juridique à un minimum de 30 % des terres et 30 % des mers de l’Union européenne (UE), et intégrer des corridors écologiques dans le cadre d’un véritable réseau transeuropéen de la nature et de mettre en place une protection stricte d'au moins un tiers des zones protégées de l’UE, y compris toutes les forêts primaires et anciennes encore présentes d’ici 2030.
La Conférence des Parties pour la Diversité biologique (COP 15) qui se tiendra en Chine en 2021 devrait proposer un objectif similaire qui viserait à protéger au moins 30 % de la planète – terre et mer – d’ici à 2030.
La déclinaison des engagements (dont les objectifs de la nouvelle stratégie nationale pour les aires protégées) pris par les Etats au cours de la COP 15 sera transcrite dans la nouvelle stratégie nationale pour la biodiversité actuellement en cours de révision et dans la stratégie en matière d’aires protégées.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
La protection des écosystèmes français contribue à préserver les bénéfices rendus par les écosystèmes à la société française et représente un enjeu économique et social fort.
Selon le Rapport de première phase de l’évaluation française des écosystèmes et des services écosystémiques148 (EFESE, octobre 2020), les écosystèmes français sont le support de nombreuses activités économiques (agriculture, élevage, filière bois, pêche, conchyliculture, écotourisme, équipements de pêche et chasse, etc.). Les activités recensées comme dépendantes de ces écosystèmes représentent un chiffre d’affaires de plus de 80 milliards d’euros. Elles concernent des centaines de milliers d’emplois répartis sur l’ensemble des territoires et ces
148 https://www.vie-publique.fr/catalogue/276490-rapport-de-premiere-phase-de-levaluation-francaise-des-ecosystemes-et-des-services
écosystèmes sont source de valeurs marchandes, de nombreux autres services non marchands, et contribuent ainsi au bien-être de millions de français.
Ces dispositions peuvent impacter l’activité des entreprises dans les aires protégées sous protection forte où les activités sont réglementées afin d’assurer leur compatibilité avec les objectifs de conservation de la biodiversité de l’aire protégée.
Ces dispositions peuvent parfois impacter les droits et activités des particuliers (loisirs tels que les sports en pleine nature, etc.) dans les aires protégées sous protection forte où les activités sont réglementées afin d’assurer leur compatibilité avec les objectifs de conservation de la biodiversité de l’aire protégée. Cependant la création d’aires protégées fait l’objet systématiquement d’une concertation, impliquant l’ensemble des usagers d’un territoire (usagers, élus, associations, acteurs économiques, etc.). Leur gouvernance de gestion intègre également un panel représentatif des acteurs et usagers du territoire considéré.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les collectivités territoriales associées au processus d’élaboration de la stratégie et de sa déclinaison dans les territoires contribueront à atteindre l’objectif fixé par la présente stratégie.
En particulier, les Conseils régionaux et les Conseils départementaux seront associés, les premiers en tant que partenaires de l’Etat pour la mise en œuvre régionale de la stratégie, les seconds en tant qu’autorité de classement de certaines aires protégées (espaces naturels sensibles notamment).
Certaines aires protégées ou aires protégées potentielles sont de la compétence des collectivités : parcs naturels régionaux, réserves naturelles régionales, réserves naturelles de Corse, espaces naturels sensibles, aires protégées créées en application des réglementations de la Polynésie française, du gouvernement et des provinces de Nouvelle-Calédonie et de Wallis-et-Futuna. Les collectivités sont associées à l’élaboration de la stratégie et à sa mise en œuvre.
4.4. IMPACTS SOCIAUX
Le développement du réseau des aires protégées offre un accès privilégié à la nature et à tous ses bénéfices (santé, développement personnel, etc.) à l’ensemble de la société.
Elle a vocation à protéger des espaces et des écosystèmes clé qui rendent d’important services écosystémique aux populations, tels que nourriture (ex : aires marines protégées dans les lagons permet de protéger des zones de pêche pour les population), aménité, activités économique (intérêt touristique, paysager, etc.).
Certaines aires protégées bénéficient de parcours et sentier adaptés aux personnes en situation de handicap.
La nouvelle stratégie nationale des aires protégées comprendra des actions relatives à l’éducation à l’environnement. Il y a des aires protégées qui sont gérées par des jeunes publics (les aires marines éducatives et les aires terrestres éducatives).
4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
En protégeant 30 % du territoire national, soit 3 281 010 km² sur 10 936 702 km², (UMS Patrinat), dont un tiers en protection forte, soit 1 093 670 km², la stratégie nationale des aires protégées contribuera à la réponse française pour enrayer l’érosion de la biodiversité en France et dans le monde.
En effet, dans la plupart des régions du monde, la grande majorité des indicateurs relatifs aux écosystèmes et à la biodiversité montrent un déclin rapide imputables à de multiples facteurs humains. Au total, 75% de la surface terrestre est altérée de manière significative, 66% des océans subissent des incidences cumulatives de plus en plus importantes (la moitié de la surface du corail vivant a été perdue depuis les années 1870) et plus de 85 % de la surface des zones humides ont disparu.
L’abondance moyenne des espèces autochtones dans la plupart des grands biomes terrestres a chuté d’au moins 20 % et un nombre d’espèces sans précédent sont menacés d’extinction globale, avec une prédiction à la hausse en l’absence de mesures (Résumé à l’intention des décideurs du rapport sur l’évaluation mondiale de la biodiversité et des services écosystémiques de la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES), 2019)
En France, malgré l’extension de nombreux mécanismes de protection des espaces naturels et des espèces, la situation des écosystèmes terrestres, aquatiques et marins français demeure préoccupante. Ainsi, seuls 20 % des habitats d’intérêt communautaire sont dans un état de conservation satisfaisant sur la période 2013- 2018. Les populations d’insectes et d’oiseaux chutent. La qualité des sols s’appauvrit. En France métropolitaine et en outre- mer, les écosystèmes demeurent encore confrontés à de nombreuses pressions : l’artificialisation des sols, dont le rythme demeure élevé en dépit des dispositions mises en place pour la maîtriser, la fragmentation des milieux naturels qui limite la libre circulation des espèces et leur capacité à se reproduire ; le changement climatique qui modifie la répartition des espèces; les pollutions chimique et lumineuse ; l’introduction accidentelle ou involontaire d’espèces invasives.
(Commissariat général au développement durable, 2019. Rapport de synthèse, L’environnement en France, La Documentation Française (ed.))
Étant donné sa présence sur les cinq continents, la diversité de ses écosystèmes, la richesse de leur biodiversité, la France possède une responsabilité pour enrayer la dynamique actuelle d’effondrement de la biodiversité mondiale. La France métropolitaine couvre quatre des cinq grandes régions biogéographiques européennes et elle est présente sur les façades atlantique et méditerranéenne ; plus de 80% des écosystèmes européens y sont représentés.
Avec ses territoires ultra-marins, la France abrite un ensemble d’écosystèmes diversifiés répartis sur l’ensemble du globe et est présente sur 5 des 36 points chauds de la biodiversité mondiale; elle accueille sur son sol près de 10% des espèces connues dont 20000 sont endémiques, à 80 % situées en outre-mer. Elle est aussi un des rares États européens à accueillir des écosystèmes tropicaux sur son sol. Elle accueille la plus vaste forêt tropicale au niveau européen et près de 10% des surfaces de récifs coralliens dans le monde. (Rapport de première phase d’EFESE, octobre 2020).
Le développement du réseau d’aires protégées et l’amélioration de sa qualité constituent des moyens reconnus pour préserver la biodiversité et répondre conjointement aux cinq causes principales de son érosion : changement d’utilisation des terres/mers, exploitation directe, pollution, changements climatiques, espèces exotiques envahissantes. (Résumé à l’intention des décideurs du rapport sur l’évaluation mondiale de la biodiversité et des services écosystémiques de l’IPBES, 2019).
En France, 3,5 millions d’hectares sont aujourd’hui artificialisés, soit 6,4% du territoire national. Le développement du réseau d’aires protégées contribuera à la lutte contre l’artificialisation des sols et à l’atteinte de l’objectif de « zéro artificialisation nette ».
Au-delà des bénéfices évidents en termes de biodiversité, l'impact de cette mesure sur les émissions de GES dépendra de la nature des sites ainsi protégés, et de leur caractère à risque de dégradation ou non. Le bénéfice GES sera quasi-nul si les espaces protégés ne sont pas à risque de dégradation (même si cela peut avoir des bénéfices non-climatiques, par exemple sur la biodiversité).
En revanche, dans l'hypothèse où les zones forestières sujettes au défrichement seraient mises sous protection, des gains d'émissions de GES seraient envisageables à l'horizon 2030. La SNBC prévoit par exemple un gain de de l'ordre de 3,5MtCO2eq/an avec le scénario tendanciel en raison d’un moindre défrichement. En faisant l’hypothèse que 50% de cet impact est lié à l’établissement d’espaces naturels sous protection forte, on peut estimer la fourchette haute de l’impact de cette mesure à 1,8MtCO2eq/an. Sans plus de précisions quant à la nature des espaces qui seront soumis à protection, nous prenons la moyenne des deux chiffres pour estimer l'impact de cette mesure à 0,9 MtCO2eq/an [0 ; 1,8].
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le processus d’élaboration de la stratégie a été mené en concertation avec l’ensemble des parties prenantes (collectivités, acteurs socio-professionnels, Organisation non-gouvernementales - ONG, etc.) du mois d’octobre 2019 au mois d’octobre 2020.
Il a permis de recueillir les contributions des parties notamment à travers leur participation à un séminaire de travail à l’automne 2019 réunissant des centaines d’acteurs autour du bilan de la précédente stratégie et des orientations de la future. Cela a été suivi par une dizaine de groupes de travail et un comité de pilotage présidé par la Ministre de la Transition écologique. Ces groupes réunissant un panel d’acteurs économiques, d’élus, d’ONG, de départements ministériels, de scientifiques. Tout au long du processus de concertation les parties ont également transmis leurs propositions d’amendements à la nouvelle stratégie aires protégées sous la forme de contributions écrites.
Les instances nationales de la biodiversité (Conseil national de protection de la nature (CNPN), Comité national pour la biodiversité (CNB), Comité national de la mer et du littoral (CNML)) ont été consultées sur la stratégie nationale 2030 durant l’année 2020, et formellement en septembre et octobre 2020.
Elles ont formulé des avis149 relatifs à la nouvelle stratégie nationale pour les aires protégées associés à des recommandations qui seront prises en compte.
Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté, en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales. Le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française... La stratégie nationale pour les aires protégées sera effective pour la
149 Avis rendus le 8 septembre pour le CNPN, le 22 septembre 2020 pour le CNB et le 26 octobre 2020 pour le CNML
période 2020-2030. Elle sera mise en œuvre sous la forme de plans d’actions triennaux pour les périodes 2021-2023, 2024-2027, 2027-2030.
5.2.2. Application dans l’espace
Cette disposition est applicable sur l’ensemble du territoire national terrestre et marin (métropole et Martinique, Guadeloupe, Guyane, Réunion, Mayotte). Wallis et Futuna, la Polynésie française, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon pourront, à discrétion, s’inspirer du cadre fixé par la stratégie pour élaborer des stratégies locales dans leurs territoires.
Article 57 – Permettre l’exercice du droit de préemption sur les périmètres sensibles préexistants aux espaces naturels sensibles – Mesure SL3.4
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE JURIDIQUE NATIONAL EN VIGUEUR
Depuis la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d'aménagement, les départements sont compétents pour mettre en œuvre une politique en faveur des espaces naturels sensibles (ENS).
Les espaces naturels sensibles ont pour objectifs :
- de préserver la qualité de sites, des paysages, des milieux naturels et des champs d’expansion des crues et d’assurer la sauvegarde des habitats naturels ;
- d’être aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. L’ouverture d’un ENS au public peut en effet être limitée dans le temps sur tout ou partie de l’espace, voire être exclue, en fonction des capacités d’accueil et de la sensibilité des milieux ou des risques encourus par les usagers. Pour parvenir à remplir ces deux objectifs, les ENS sont entretenus en régie directe ou en délégation à d’autres acteurs.
Ils répondent ainsi, localement, aux enjeux nationaux de préservation de la biodiversité et des écosystèmes.
La nature d’un ENS est précisée par chaque Conseil départemental en fonction de ses caractéristiques territoriales et des critères qu’il se fixe. Généralement, les ENS sont des espaces susceptibles :
- de présenter un fort intérêt ou une fonction biologique et/ou paysagère ;
- d’être fragiles et/ou menacés et devant de ce fait être préservés ;
- de faire l’objet de mesures de protection et de gestion ;
- d’être des lieux de découverte des richesses naturelles.
D’après l’assemblée des départements de France, la politique des espaces naturels sensibles concernait en 2015 :
- 99 départements ;
- 4 300 sites
- 200 000 hectares acquis et/ou gérés (dont 80 000 hectares acquis par les conseils départementaux)
- 1,2 millions d’hectares situés en zones de préemption
Au titre de la politique des espaces naturels sensibles, les départements disposent de trois principaux outils :
– un outil juridique : le droit de préemption.
Ce droit peut être exercé directement par le Conseil départemental ou par substitution par le Conservatoire du littoral ou les communes. Il peut aussi être délégué. Les acquisitions peuvent s’effectuer par voie amiable, par exercice du droit de préemption ou éventuellement par expropriation.
Concrètement, le conseil départemental peut créer des zones de préemption sur le territoire des communes dotées d’un plan d’occupation des sols (POS) ou d’un plan local d’urbanisme (PLU) dans le but de mettre en œuvre sa politique de préservation de la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels, des champs naturels d’expansion des crues et de sauvegarde des habitats naturels.
Pour se faire, il sollicite l’accord du conseil municipal ou de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent. En l’absence d’un document d’urbanisme, et à défaut d’accord des communes concernées, ces zones ne peuvent être créées par le conseil départemental qu’avec l’accord du représentant de l’Etat dans le département.
Le Conservatoire du littoral ou la commune peuvent se substituer au département pour exercer ce droit de préemption dès lors que ce dernier a décidé de ne pas l’utiliser. De même, si le terrain est situé dans le périmètre d’un parc national ou d’un parc naturel régional, c’est d’abord l’établissement chargé de gérer ce parc qui se substitue au département, puis ensuite la commune et, le cas échéant, le Conservatoire du littoral.
Dès la réception de la déclaration d’intention d’aliéner (DIA) auprès des services du département, le président du conseil départemental doit en transmettre la copie au maire de la commune concernée, le cas échéant, au président de l’EPCI compétent, au Conservatoire du littoral lorsqu’il est territorialement compétent, au délégataire du droit de préemption, s’il y a lieu, et au directeur des services fiscaux.
Le département peut exercer le droit de préemption dans le délai de 60 jours à compter de la réception de la DIA. Lorsque le département a renoncé à son droit, c’est le Conservatoire du littoral qui peut l’exercer dans un délai de 75 jours à compter de la réception de la DIA, ce qui lui laisse en pratique 15 jours pour prendre sa décision. Lorsque le Conservatoire du littoral
renonce à son tour à l’exercer, la commune peut prendre sa décision dans un délai de 90 jours à compter de la réception de la DIA.
Le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles est un outil qui a fait largement la preuve de son efficacité. Par exemple, pour le seul Conservatoire du littoral, sur un total de plus de 1850 transactions foncières réalisées depuis 2016, 270 transactions ont été opérées par préemption, dont 100 transactions réalisées dans des zones de préemptions créées avant 1986.
Voici deux exemples illustrant l’efficacité du droit de préemption au titre de la politique des espaces naturels sensibles, telle qu’elle est poursuivie par le Conservatoire du littoral :
- sur le site du Conservatoire du littoral des Dunes et Marais de St Eloi créé en 2010 dans le Morbihan, 6 opérations successives de préemption au titre des espaces naturels sensibles ont été réalisées entre 2010 et 2017. Une dernière acquisition foncière intervenue en 2019 par voie de préemption a permis de protéger 21 ha d’un seul tenant (ce qui est très rare en Bretagne). Cette opération a permis la protection du cœur du site, une zone humide essentielle à l’équilibre hydrologique du secteur où est maintenu un exploitant agricole pratiquant l’élevage extensif ;
- sur le site du Cap d’Ailly créé en 1998 en Seine Maritime, 10 opérations successives de préemption ont été menées en 13 ans. Une dernière transaction, effectuée en 2019 a permis de protéger 18 ha d’un seul tenant (ce qui est très rare dans ce secteur) et la mise en œuvre du plan de gestion en faveur de l’accueil du public à proximité de la plage.
- un outil contractuel : les conventions de gestion
Le Conseil départemental peut passer des conventions avec des propriétaires publics ou privés en vue de l’ouverture au public. En tant que propriétaire, il peut passer des conventions d’usage avec des acteurs du territoire en charge de la gestion des sites. Les initiatives départementales présentées dans cette brochure illustrent cela.
- un outil financier : la part départementale de la taxe d’aménagement destinée à financer les ENS
Elle est instituée par délibération de l’assemblée départementale et exclusivement affectée à cette politique en complément du budget général. Elle est assise sur les permis de construire.
L’utilisation du produit de cette taxe permet de réaliser des dépenses d’investissement (acquisitions de terrains, aménagements légers…) et de fonctionnement (gestion des terrains, subventions à des tiers…). Les dépenses d’animation, de communication, de sensibilisation et d’éducation au patrimoine naturel appliquées à ces sites entrent dans les dépenses possibles.
Concernant les loisirs sportifs de nature, la taxe départementale permet l’acquisition, l’aménagement et la gestion des sentiers inscrits au Plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR), ainsi que des sites inscrits au Plan départemental des
espaces sites et itinéraires (PDESI) dès lors que les aménagements ne détériorent pas le site en question
1.2. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Comme l’indique l’étude comparative « Gouvernance et Biodiversité » réalisée en 2016 par le comité français de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN)150, certains pays, comme l’Allemagne, ont établi dans un but de protection de la nature des dispositifs de protection foncière similaires à ceux existants en France. 3 dispositifs y sont mis en œuvre :
- Un Droit d’expropriation dans un but de protection de la nature, - Un Droit de préemption dans un but de protection de la nature, - La Création de fondations (Stiftung) par les Länder pour une politique foncière et contractuelle
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
La réintroduction du droit de préemption dans les zones de préemption des périmètres sensibles, dont les arrêtés de création sont encore en vigueur, nécessite la prise d’une mesure législative.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Dans ce contexte, la disposition proposée porte des mesures consistant :
- d’une part, à la réintroduction dans le code de l'urbanisme des dispositions de l'ancien article L. 142-12 abrogé en 2016. La création à cet effet d’un nouvel article L. 215-4-1 permettrait, à compter de l’entrée en vigueur de la loi de redonner aux titulaires du droit de préemption dans les espaces naturels sensibles la possibilité d’exercer ce droit dans les zones de préemption créées au sein des périmètres sensibles créés entre 1959 et 1986. Les modalités d’exercice de ce droit devront être précisées par décret en conseil d’Etat ;
- d’autre part, à la validation législative de l’ensemble des décisions de préemption intervenues dans des périmètres sensibles depuis le 1er janvier 2016 (dispositions non codifiées).
150 https://uicn.fr/wp-content/uploads/2016/06/UICN_Gouvernance_et_Biodiversite_droit_compare_2008.pdf
Il convient en effet de distinguer d'une part les décisions de préemption déjà prises, qui doivent faire l'objet d'une validation législative, des décisions futures qui s'appuieraient sur la réintroduction des dispositions de l’ancien article L. 142-12 du code de l’urbanisme.
L’entrée en vigueur de ces dispositions permettrait de lever les freins qu’oppose à court terme la disparition du droit de préemption dans les périmètres sensibles à la conduite de la politique de protection des espaces naturels sensibles et en particulier, à l’action du Conservatoire du littoral.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Aucune autre option ne saurait être envisagée en vue de redonner une base légale aux décisions de préemption concernant des périmètres sensibles créés avant 1985 et de redonner la possibilité pour le futur aux titulaires du droit de préemption de l’exercer dans ces périmètres.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Les dispositions retenues sont conformes aux demandes des citoyens, exprimées lors de la convention citoyenne sur le climat, de « protéger fermement et définitivement les espaces naturels, les espaces agricoles périurbains et les forêts périurbaines ».
En effet, la protection des espaces naturels sensibles par l’exercice du droit de préemption permet de contribuer à l’objectif souhaité par les citoyens de Lutter contre l'artificialisation des sols et l'étalement urbain en rendant attractive la vie dans les villes et les villages.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La mesure envisagée introduit un nouvel article L. 215-4-1 dans le code de l’urbanisme.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
L’exercice du droit de préemption par le département, le Conservatoire du littoral, ou un EPCI pour protéger les espaces naturels sensibles permet de soustraire les terrains et les biens concernés à la réalisation de projets qui pourraient avoir pour effet de les artificialiser et d’en restreindre l’accès pour le public.
Il en résulte des pertes importantes en termes de biodiversité, de bien être, d’activités de découverte de la nature, de tourisme durable, d’accès à la culture.
4.2.2. Impacts budgétaires
Pour ce qui concerne le Conservatoire du littoral, il est estimé que les actes d’acquisition par voie de préemption passés depuis 2016 représentent une surface de 290 hectares et un coût d’acquisition de 4,5 millions d’euros.
Par conséquent, redonner une base légale à ces actes par une procédure de validation législative permettrait de préserver les finances publiques de la perte de ses surfaces ou du paiement d’éventuelles indemnités dans le cadre de procédures juridictionnelles.
4.2.3. Impacts sur les entreprises
Les dispositions envisagées sont très peu susceptibles de limiter l’installation des entreprises, qui ont peu d’intérêt à vouloir s’installer dans des espaces naturels sensibles.
Au contraire, la préservation du caractère naturel des « périmètres sensibles » bénéficierait largement au secteur du tourisme durable.
4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Les dispositions envisagées devraient avoir un effet bénéfique sur les particuliers puisque dans la majeure partie des cas, les acquisitions de terrains et de biens réalisées par les personnes publiques titulaires du droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles, permettent le libre accès du public aux sites concernés.
Les dispositions envisagées devraient donc bénéficier au plus grand nombre.
4.4. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Ces dispositions viennent renforcer les compétences des départements en matière de préemption dans les espaces naturels sensibles, y compris les périmètres sensibles créés de 1959 à 1985, dont les arrêtés de création sont demeurés en vigueur.
En particulier, ces dispositions permettraient de redonner une base légale à de nombreuses zones de préemption instituées par arrêté préfectoral avant 1985 au sein des périmètres sensibles que comptent les départementaux littoraux. Ainsi par exemple, comme l’ont précisé plusieurs présidents de conseils départementaux par courriers adressés entre août et octobre 2020 aux ministres en charge de l’environnement et des collectivités territoriales :
- 39 zones de préemption (5 370 hectares) sur 91 sont concernées dans le département de la Manche151 ;
- 59 périmètres de préemption (7119 ha, soit 85% des surfaces classées en zone de préemption au titre de la politique des espaces naturels sensibles) sont concernés dans le département du Pas-de-Calais152 ;
- 43 zones de préemption répartis sur 37 communes, sont concernées dans le département du Finistère153
.
Les départements conservent par ailleurs la possibilité de modifier, s’ils le souhaitent, les zones de préemption des périmètres sensibles, par délibération du conseil départemental.
Le bloc communal serait informé des actes de préemption par le département ou ses substituts, comme le prévoit déjà le code de l’urbanisme. Les dispositions envisagées ne modifient nullement les modalités de consultation du bloc communal en la matière. Le bloc communal est consulté, mais il ne peut s’opposer à une décision de préemption de la part du département ou du Conservatoire du littoral. Toutefois, dans les faits, un consensus est systématiquement recherché par le Conservatoire du littoral lorsqu’il fait usage de son droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles.
151 Question parlementaire de M. Stéphane Travert, député de la Manche, adressée à Mme la ministre de la transition écologique, publiée au journal officiel du 27 octobre 2020.
152 Courrier de M. Jean-Claude Leroy, président du Conseil départemental du Pas-de-Calais, adressé le 6 octobre 2020 à Mme la ministre de la transition écologique.
153 Courrier de Mme Nathalie Sarrabezolles, présidente du Conseil départemental du Finistère, adressé le 27 août 2020 2020 à Mme la ministre de la transition écologique et Mme la ministre des relations avec les collectivités territoriales.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
La protection et la valorisation touristique, éducative et culturelle des sites concernés bénéficierait au plus grand nombre.
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les dispositions envisagées n’ont pas un impact directement quantifiable, mais permettent de lutter contre la perte de biodiversité, l’étalement urbain, l’artificialisation et œuvre au maintien de la qualité esthétique des paysages les plus convoités dans les secteurs où la pression foncière est importante.
En particulier, l’artificialisation est responsable d’une baisse du potentiel de production agricole, d’une perte de résilience face aux changements climatiques (moindre stockage de carbone dans le sol, augmentation des ruissellements), et d’une érosion de la biodiversité par fragmentation des habitats.
Dans ce contexte, les départements littoraux ont à ce jour constitué une trame d’espaces protégés sur la quasi-totalité du territoire national : 372 000 ha sont ainsi préservés de l’artificialisation, dont 190 000 ha acquis par les départements dans le cadre de la politique des espaces naturels sensibles, représentant 4300 sites. 154
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
L’assemblée des départements de France (ADF) et le Conservatoire du littoral ont été consultés.
Ces deux entités sont favorables aux mesures proposées, y compris la procédure de validation législative.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
154 Courrier de Mme Nathalie Sarrabezolles, présidente du Conseil départemental du Finistère, adressé le 27 août 2020 à Mme la ministre de la transition écologique et Mme la ministre des relations avec les collectivités territoriales.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Immédiate, avec validation législative des actes d’acquisition par voie de préemption intervenus entre 2016 et l’entrée en vigueur des dispositions.
5.2.2. Application dans l’espace
Sur l’ensemble du territoire national, partout où existent des périmètres sensibles qui n’auraient pas été intégrés dans les zones de préemption des espaces naturels sensibles créées à partir de 1987 par les départements.
Les nouvelles dispositions ont vocation à s’appliquer dans l’ensemble des départements et régions d’Outre-mer.
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat définit les modalités d’exercice du droit de préemption tel que défini au premier du présent article.
CHAPITRE V – ADAPTER LES TERRITOIRES AUX EFFETS DU
DÉRÈGLEMENT CLIMATIQUE
Article 58 – 1° et 2° – Connaitre et partager l'information relative à l'érosion côtière et planifier l'adaptation des territoires littoraux soumis au recul du trait de côte
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Aujourd’hui, la densité de population sur le littoral est 2,5 fois plus élevée que la moyenne nationale, l’artificialisation des terres et la densité de construction de logements 2,6 à 2,7 fois plus importante et le nombre de lits touristiques 163 fois plus élevés. Les scénarios pour 2040 prévoient une augmentation de la population littorale de 4,5 millions d’habitants, les départements littoraux accueillant alors 40% de la population.
Le recul du trait de côte est un phénomène progressif pouvant être anticipé. Il se traduit généralement par une cinétique lente ou modérée mais peut toutefois être brutalement accéléré en cas de succession d’épisodes tempétueux comme lors des 28 tempêtes hivernales qui ont frappé la côte aquitaine durant l’hiver 2013-2014.
Le phénomène de recul du trait de côte n'est pas couvert par les assurances en raison de son caractère inexorable et donc certain : il n'est pas considéré comme étant un risque du point de vue assurantiel.
De surcroît, puisque le recul du trait de côte ne représente pas une menace grave pour les vies humaines (au sens de l'article L. 561-1 du code de l'environnement), il ne peut pas faire l'objet de procédures d'expropriation ni d'acquisition à l'amiable au titre du fonds de prévention pour les risques naturels majeurs (FPRNM). A titre d'exemple, les crues lentes ne peuvent pas non plus rentrer dans ce type de procédure car elles ne représentent pas une menace grave pour les vies humaines. Il est donc important d'anticiper au maximum les situations d'exposition au recul du trait de côte pour éviter que les populations ne se retrouvent dans des situations socialement complexes comme ce fut le cas pour les habitants de l'immeuble "Le Signal" à Soulac-sur-Mer.
Comme le précisent les auteurs du rapport de l’IGF, de l’IGA et du CGEDD sur la recomposition spatiale des territoires littoraux, l’appropriation par la population et les élus de
la réalité de l'exposition du territoire au phénomène de recul du trait de côte est très inégale, et insuffisante pour les amener à conclure à la moindre attractivité d’une localisation « en front de mer ». D’après les auteurs du rapport, « la libération des espaces menacés se heurte au fait que les propriétaires valorisent leur bien sans prendre en compte sa durée de vie réduite ». Par ailleurs, les auteurs du rapport notent que « la connaissance scientifique du phénomène est souvent perçue comme insuffisamment précise, pour asseoir des documents d’urbanisme ou des plans de prévention des risques (PPR) ».
Dans ce contexte, les auteurs du rapport concluent que « l’amélioration progressive de la connaissance scientifique sur le recul du trait de côte et les conséquences d’ici à 2100 de l’élévation du niveau de la mer, le renforcement de l’information des élus et des citoyens et une meilleure articulation des responsabilités des différents échelons locaux, sont des prérequis qui devraient permettre une meilleure appropriation du risque, la réorientation du marché immobilier, et une plus grande responsabilisation de l’ensemble des acteurs ».
La prise de conscience des limites de protection en dur contre la mer conduit à changer de regard. La stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte élaborée en 2012 et actualisée en 2017 met l’accent sur la mise en œuvre de solutions durables pour préserver le littoral et assurer la sécurité des personnes et des biens. La déclinaison de ces stratégies au niveau local est un outil indispensable pour diffuser la connaissance, mettre en place les mesures de prévention et engager un travail de concertation avec l’ensemble des acteurs à une échelle géographique pertinente.
Par ailleurs, l’indicateur national érosion côtière montre qu’environ 20 % du littoral français (hors Guyane) est en recul et révèle également que les vitesses peuvent varier fortement (jusqu’à 8 m/an pour les zones les plus touchées). Pour 11% des côtes, on relève une avancée de trait de côte, tandis que pour 69,7% des côtes l’évolution de trait de côte n’est pas perceptible.
Ainsi, sur environ 975 communes littorales (dont 885 en métropole), 197 communes (hors Guyane) sont concernées par un recul moyen supérieur à 50 cm/an selon l’indicateur national de l’érosion côtière (source : Cerema, 2018).
Enfin, il est essentiel de mieux informer la population par l'amélioration du dispositif d'information acquéreur locataires, notamment y en intégrant le recul du trait de côte et en rendant cette information disponible en amont de la vente ou de la location d'un bien.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes de l'article 72 de la constitution de la République française : "dans les conditions prévues par la loi, [les] collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent
d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.". La libre administration des collectivités territoriales est donc un principe consacré par la Constitution.
Or le présent projet de loi permet aux collectivités de prendre en compte la problématique du recul du trait de côte dans leurs politiques d’aménagement et d’urbanisme au moyen de la mise en place d’une limitation justifiée et proportionnée du principe de libre administration des collectivités territoriales.
En effet, les communes et les EPCI les plus exposés au recul du trait de côte, dont la liste sera établie par voie réglementaire, auront l'obligation ou la faculté (s’il y a un PPRL) d'élaborer une cartographie locale d'évolution du trait de côte, à intégrer dans leur document d'urbanisme comportant notamment deux zonages, l'un à 30 ans et l'autre à 100 ans.
La décision de faire élaborer par les communes figurant sur une liste nationale, une cartographie des évolutions du trait de côte selon des critères homogènes (encore en cours d’élaboration) permettra à ces communes de décider de leur politique en matière d’aménagement et d’urbanisme.
L’obligation de réaliser une cartographie des évolutions du trait de côte vient donc préciser les conditions de la mise en œuvre des politiques d’aménagement et d’urbanisme dans les communes littorales. Si elle modifie le champ d’intervention des collectivités en matière de connaissance des évolutions du trait de côte, la création de cette obligation ne crée pas de nouvelle compétences en matière d’urbanisme et d’aménagement.
Pour autant, l’enveloppe de crédits de l’agence de financement des infrastructures de transport France (AFITF) dédiée à la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte sera pour partie mobilisée pour cofinancer ces cartographies dans la limite des crédits disponibles.
Pour faciliter la réalisation de cette cartographie par les communes, un guide méthodologique est en cours de rédaction par le Cerema, le BRGM et l'Université de Nantes. Il définira le contenu technique minimal nécessaire à l'élaboration d'une cartographie locale d'évolution du trait de côte. Ce référentiel commun a pour objectif de limiter les risques de contestation. La cartographie reposera sur l'utilisation de données scientifiques, sociales et économiques afin d'orienter les politiques d'aménagement du littoral et de gestion des risques littoraux.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Au niveau international, le Conseil de l’Europe a été la première organisation régionale à énoncer les principes d’une gestion des zones côtières soucieuse de l’environnement. La notion de gestion intégrée des zones côtières, par opposition aux mesures sectorielles, va ensuite progressivement se développer avant d’être reconnue institutionnellement lors du sommet de Rio en 199220, puis par la convention cadre de Rio sur le changement climatique21 et la convention de Barcelone pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution.
Par ailleurs, la convention de Ramsar sur la protection des zones humides a adopté en 2002 des « principes et lignes directrices pour inscrire les questions relatives aux zones humides dans la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) »22, visant à « aider les Parties à faire en sorte que le rôle, les valeurs et les fonctions des zones humides côtières soient bien pris en compte par tous ceux qui sont responsables de l’élaboration et de la mise en œuvre de la gestion intégrée des zones côtières dans leur pays ». Dès lors, il est admis que la planification du littoral doit prendre en compte les risques liés au changement climatique tout comme ceux relatifs à la protection de la biodiversité marine et littorale.
L’Union européenne, après avoir initié et évalué divers programmes et projets entre 1996 et 1999 a publié une recommandation en 2002 incitant les Etats membres à intégrer les principes de la gestion intégrée des zones côtières dans leurs politiques d’aménagement local. La directive-cadre « stratégie pour le milieu marin » du 17 juin 200824 et la directive-cadre « planification de l’espace maritime » du 23 juillet 2014 ont conforté cette approche.
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
L’analyse de la gestion du trait de côte à l’étranger conduite par le CGEDD, l’IGA et l’IGF publiée dans leur rapport de mars 2019 dédié au financement de la recomposition spatiale des territoires littoraux a porté sur un spectre large de pays tels que le Royaume-Uni, les Etats-Unis, les Pays-Bas, le Canada, l’Australie, le Danemark, l’Allemagne, l’Italie, la Finlande, le Sénégal, la Chine, le Japon, le Sri Lanka, le Portugal et la Roumanie. Le rapport de la mission met en lumière que les projets de relocalisation sont très minoritaires par rapport au maintien de défenses dures ou douces. Quelques opérations de relocalisation ont pu être mises en œuvre dans les zones soumises à érosion, après des évènements climatiques importants qui ont permis la prise de conscience du risque et la décision de quitter les lieux comme au Québec ou en Australie.155
Cette analyse souligne que la défense contre la mer, hormis le cas de la submersion marine, relève de la responsabilité des riverains et des collectivités locales. En outre, pour les pays européens ayant mis en place un système d’assurance couvrant les conséquences de catastrophe naturelle, l’érosion du littoral « n’est pas prise en compte en tant que telle dans le dispositif ».
155 Rapport IGA IGF CGEDD relatif à la recomposition des territoires littoraux de mars 2019.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
L’érosion est un phénomène naturel dont les conséquences sont connues. Or cet aléa continue à souffrir d’un manque de lisibilité locale et n’est pas suffisamment pris en compte dans les politiques d’aménagement du territoire.
La construction d’ouvrages de défense contre la mer n’apparaît plus comme une solution adaptée à l’enjeu et ces derniers ne permettent pas, à eux seuls, d’atteindre les objectifs de protection de l’environnement et des écosystèmes. Or cette situation représente une menace concrète pour le développement de l’économie maritime et côtière durable, dont l’une des conditions est, comme l’indique la Stratégie nationale pour la mer et le littoral de 2017, l’adaptation de l’aménagement littoral au changement global.
156
A ces constats s’ajoutent les conséquences de l’accélération du changement climatique, dont les impacts directs sur le littoral sont encore soumis à des incertitudes dans le temps et l’espace.
La notion de gestion intégrée du trait de côte a été consacrée par le législateur en 2016 et l’Etat a été chargé, tel que le prévoit l’article L321-13 du code de l’environnement, d’élaborer un indicateur national d’érosion littorale, représenté graphiquement par des cartographies, qui sont accessibles sur le site gouvernemental Géolittoral.157
Toutefois, la diffusion de cette information ne permet pas de provoquer une prise de conscience suffisamment forte des populations littorales. Parallèlement aux évolutions législatives de 2016, le ministère de la Transition écologique a engagé depuis plusieurs années des réflexions portant sur la prise en compte des caractéristiques et de l’évolution du trait de côte dans les stratégies et politiques d’aménagement des territoires exposés à cet aléa. Dans le cadre de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, en 2012, un appel à projet a été mené dans cinq territoires.
Ces expérimentations ont souligné le défaut d'outils juridiques et financiers et le besoin d'une sensibilisation forte des populations concernées pour mener à bien des opérations de recomposition spatiale permettant la relocalisation des biens et des activités. Il est donc apparu nécessaire au regard du retour d'expérience de ces appels à projets de définir une boîte à solutions dans laquelle les collectivités pourraient choisir les outils urbanistiques les plus
156 https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/17094_Strategie-nationale-pour-la-mer-et-le-littoral_fev2017.pdf 157 http://www.geolittoral.developpement-durable.gouv.fr/presentation-r474.html
adaptés à leurs projets d'aménagement. Ce retour d’expérience a permis d’encourager le développement des stratégies au niveau local.
La maîtrise de la vulnérabilité des territoires menacés par le recul du trait de côte implique d’y sensibiliser les acteurs du marché de l’immobilier afin que les transactions s’opèrent en pleine connaissance du risque auxquels les biens sont exposés, et que le marché immobilier intègre cette exposition dans ses prix. Il est donc nécessaire d'intégrer l'information sur l'exposition au recul du trait de côte dans le dispositif d’information des acquéreurs et des locataires. Ceci nécessite une modification législative de l'article L125-5 du code de l'environnement.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
En faisant évoluer le cadre juridique applicable, la volonté est d’inciter les territoires littoraux à adapter leur politique d’aménagement à l’érosion et à ses effets (dont notamment le recul du trait de côte), qui se trouvent accélérés dans le contexte du changement climatique.
L'identification des communes les plus concernées puis la réalisation, par ces communes, de la cartographie d'évolution du trait de côte constituent le socle sur lequel reposent les mesures qui apportent des solutions aux biens existants dans les zones exposées au recul du trait de côte et aux biens qui pourraient être autorisés dans la zone exposée à long terme.
En effet, la cartographie a vocation à informer la population de l'évolution du trait de côte au travers de la définition des zonages d'exposition à court/moyen et long terme.
L'intégration du recul du trait de côte dans le dispositif d'information des acquéreurs et des locataires, et la remise de cette information suffisamment en amont de la vente ou de la location permettra une meilleure information des personnes concernées et une prise en compte de ce phénomène dans les prix du marché.
L'objectif de l'habilitation à légiférer par ordonnance proposée est donc d'identifier les communes les plus exposées au recul du trait de côte et d'intégrer l'information sur l'exposition au recul du trait de côte dans le dispositif d’information des acquéreurs et des locataires le plus en amont possible.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
3.2. DISPOSITIF RETENU
Il est envisagé d’habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre les dispositions législatives adéquates afin de préparer et faciliter l’adaptation des territoires littoraux soumis à l’évolution du trait de côte pour :
- identifier les collectivités concernées par le recul du trait de côte - Informer l’acquéreur et le locataire le plus en amont possible Le dispositif retenu consisterait à arrêter par voie réglementaire la liste des communes exposées au recul du trait de côte et devant (ou ayant la faculté d’établir, pour celles couvertes par un PPRL) établir une cartographie à intégrer en conséquence dans leur document d’urbanisme.
Cette liste pourrait être établie au regard de la particulière vulnérabilité du territoire des communes littorales concernées par le recul du trait de côte. Le critère de vulnérabilité du territoire sera déterminé en fonction de l’état des connaissances scientifiques résultant notamment de l’indicateur national de l’érosion littorale (mentionné à l’article L. 321-13 du code de l’environnement), et de la connaissance des biens et activités exposés à ce phénomène.
La volonté n’est pas de prévoir cette obligation pour toutes les communes littorales, mais de concentrer l’action publique sur les zones prioritaires en incitant les collectivités à s’emparer de ce sujet.
Enfin, l’information sur les cartes d’exposition au recul du trait de côte pourrait être rajoutée dans l’IAL, à savoir si la parcelle concernée est située dans une zone d'exposition au recul du trait de côte, et cette information fournie suffisamment en amont, avant la signature de l'acte de vente ou du contrat de location du bien.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.
Néanmoins, il peut d’ores et déjà être fait état des impacts suivants :
- La disposition envisagée consisterait à confier aux collectivités l’élaboration d’une cartographie afin que les politiques d’aménagement prennent en compte l’érosion littorale. Cette liste serait révisée selon le délai fixé avec la clause de revoyure des plans locaux d’urbanisme. Le caractère révisable de la liste permettrait d’adapter les dispositions aux évolutions des situations locales.
- L’intégration du recul du trait de côte dans l’IAL, par une meilleure information des potentiels acquéreurs, permettrait d’intégrer cette exposition dans les prix du marché immobilier. L’information sera mise à disposition par l’État à partir des cartes faites par les collectivités. Il n’y aurait donc pas d’impact financier sur le coût du dispositif IAL.
Cela contribuera aussi à une meilleure connaissance des différents phénomènes contenus dans l’IAL et ainsi participera à une amélioration de la prévention des risques.
5. JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION
Un délai de 12 mois est nécessaire pour élaborer l’ensemble des mesures d’adaptation des territoires littoraux à l’érosion pour compléter les outils actuels qui ne sont pas suffisants pour permettre aux élus de mettre en place une stratégie de repli concertée et planifiée). Ces outils seront éprouvés dans le cadre des 3 sites pilotes (Gouville, Lacanau et Saint-de-Luz) qui ont répondu favorablement à l’appel à manifestation d’intérêt lancé en juillet 2000 pour élaborer un projet de recomposition spatiale.
Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la publication de l’ordonnance.
Article 58 – 3°, 4° et 7° – Planifier durablement l’adaptation des territoires littoraux soumis au recul du trait de côte et y prévoir des règles de constructibilité appropriées.
1. ETAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Aujourd’hui, il n’existe pas de cadre juridique adapté à la prise en compte du recul du trait de côte en tant que composante des politiques locales d’urbanisme et d’aménagement.
En effet, contrairement à d’autres phénomènes naturels comme les submersions marines, fluviales ou encore les mouvements de terrain, qui peuvent, en fonction des circonstances, être qualifiés de risques naturels majeurs, le recul du trait de côte est un phénomène progressif, pouvant être anticipé. Par ailleurs, avec les tempêtes subies depuis 2010, les stratégies de défense contre la mer basées sur des solutions « dures » révèlent progressivement leurs limites techniques et leurs coûts importants contraignant des communes à s'endetter comme celle d'Ault dans la Somme. C'est pourquoi les communes littorales commencent à envisager d'accompagner les évolutions du littoral plutôt que de les combattre, par le déplacement des personnes et des biens.
L’anticipation du recul du trait de côte requiert la mise en place d’une nouvelle approche de l’aménagement des territoires littoraux, lesquels devront intégrer une vision systémique des dynamiques géologiques, météorologiques pour préserver la biodiversité et permettre un développement soutenable.
Les rapports de l’Inspection générale des Finances, de l’Inspection générale de l’Administration et du Conseil général à l’environnement et au développement durable de mars 2019 sur la recomposition spatiale des territoires littoraux ainsi que le rapport du député Stéphane Buchou de novembre 2019 (« Quel littoral pour demain ? ») soulignent qu’une prise en compte de l’érosion dans les politiques locales d’aménagement doit être impulsée localement afin de favoriser la prise de conscience de l’ensemble des élus locaux et de la société.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes de l’article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux régissant la libre administration des collectivités territoriales et leurs compétences.
De plus, le Conseil constitutionnel juge avec constance, en application de l’article 2 de la Déclaration de 1789, que les limites apportées par le législateur à l’exercice du droit de propriété doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi.
En l’espèce, la mesure pourrait porter sur les règles d’utilisation des sols propres aux zones d’exposition au recul du trait de côte pouvant créer une gradation du niveau de contrainte selon que la zone d’implantation des nouvelles constructions et installations est exposée à plus ou moins brève échéance à l’érosion côtière. Cela pourrait conduire à interdire ou restreindre davantage le droit à construire dans les zones exposées à l’érosion à faible échéance. A maintenir le droit à construire déjà encadré par la loi littoral notamment, tout en y associant une obligation de démolition à la charge du propriétaire, lorsqu’elles se situent en zone exposée à une échéance plus éloignée.
Enfin, la mesure pourrait conduire à envisager, dans le cadre strict de projets formalisés de recomposition spatiale durable permettant la relocalisation de biens et activités soumis au recul du trait de côte, d’envisager la possibilité de déroger à quelques dispositions de la loi littoral lorsqu’elles pourraient faire obstacle à de tels projets.
Des adaptations pour les territoires ultramarins mentionnés à l’article 73 de la Constitution seront à prévoir.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Aux termes de l’article 1er du 1er protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. - Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...)"
La jurisprudence du Conseil d’Etat interprète ces dispositions « qui ont pour objet d'assurer un juste équilibre entre l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété »
comme laissant « au législateur une marge d'appréciation étendue, en particulier pour mener une politique d'urbanisme, tant pour choisir les modalités de mise en œuvre d'une telle politique que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre les objectifs poursuivis par la loi. » (CE, Section, 3 juillet 1998, req. n°158592, au Recueil).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
La définition des compétences étant du domaine de la loi, le fait de confier aux collectivités le soin d’intégrer dans leurs documents d’urbanisme les enjeux liés à l’érosion côtière relève donc de la compétence du législateur.
C’est au moyen des documents d’urbanisme, principalement les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales, que les élus locaux peuvent ajuster les règles de constructibilité au projet de territoire de la collectivité.
C’est pourquoi il serait envisagé de recourir aux outils de planification d’urbanisme plutôt qu’à la planification de la prévention des risques pour permettre le développement de ces territoires là où c’est possible et pertinent, tout en ayant un aménagement de ces territoires responsable et tenant compte de l’érosion.
Cet outil de planification devrait être assorti de règles d’utilisation des sols adaptées à l’échéance de l’érosion de sorte, d’une part, à ne pas aggraver la vulnérabilité des secteurs exposés le plus rapidement, et à permettre de continuer à construire, sous réserve d’une remise en état des terrains concernés, dans les secteurs exposés à plus long terme.
L’objectif est de confier aux communes exposées au phénomène d’érosion le soin de mettre en place une politique globale de gestion du trait de côte organisant la relocalisation des constructions et installations impactées en adaptant le régime de constructibilité des zones menacées, dans le but d’un développement de ces espaces adaptés à leur niveau de vulnérabilité.
La technicité des dispositions à créer justifie le recours à une ordonnance et donc les 3° et 4° de l’article d’habilitation figurant dans la présente loi. Le cadre de l’habilitation à légiférer par ordonnance permet de mobiliser les différentes parties prenantes sur le sujet pour mener une analyse fine et détaillée.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La mesure permet de répondre au besoin d’adaptation des territoires littoraux menacés par le recul du trait de côte en confiant aux autorités compétentes en matière de planification d’urbanisme le soin de mettre en place sur les territoires exposés à l’érosion côtière, une politique de gestion de cette érosion dans le cadre d’un projet urbain et de territoire.
L’objectif de l’habilitation à légiférer par l’ordonnance proposée est donc de permettre aux collectivités concernées par le recul du trait de côte d’intégrer dans leur planification d’urbanisme les enjeux liés à la transformation de leur territoire en raison de l’érosion côtière, principalement en déterminant dans les plans locaux d’urbanisme ou les cartes communales deux zones d’exposition au recul de trait de côte, l’une correspondant à une érosion proche (moins de 30 ans), l’autre à une érosion plus lointaine (30-100 ans).
Il s’agit d’adapter les règles et les servitudes d’utilisation des sols propres à ces zones d’exposition au recul du trait de côte, et, dans des conditions strictes, celles de la loi littoral en secteurs accueillant des opérations d’aménagement en vue d’une recomposition ou relocalisation dans le territoire d’une commune littorale.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Le maintien du cadre actuel :
La doctrine actuellement appliquée à l’érosion côtière dans le cadre des plans de prévention des risques est d’interdire toute construction dans la bande susceptible d’être atteinte par le recul du trait de côte à l’horizon de 100 ans en raison de la disparition inéluctable du terrain.
Elle est inspirée de la doctrine appliquée pour la submersion marine qui pose une interdiction de construire dans les zones d’aléa fort pour un aléa centennal (une chance sur 100 d’arriver chaque année).
L'application de cette doctrine à l'érosion est critiquée, les collectivités territoriales concernées souhaitant disposer de davantage de marge de manœuvre pour autoriser des constructions sur les zones qui ne seront touchées qu’à l’horizon de 30 ans ou de 100 ans.
Evolution de la doctrine des plans de prévention des risques littoraux :
Il a été envisagé de faire évoluer la doctrine d'élaboration des plans de prévention des risques littoraux pour définir une stratégie d'adaptation au recul du trait de côte. Toutefois cela ne permet pas aux collectivités d'intégrer pleinement le phénomène de recul du trait de côte dans leur projet d'aménagement global. Par ailleurs, cette option ne répond pas à l'effet d'entraînement recherché pour inciter les collectivités exposées à faire un projet d'adaptation
3.2. DISPOSITIF RETENU
Il est envisagé d’habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre les dispositions législatives adéquates afin de préparer et faciliter l’adaptation des territoires littoraux soumis à l’évolution du trait de côte pour planifier durablement l’adaptation des territoires, en prenant en compte le recul du trait de côte et les besoins de relocalisation dans les documents d’urbanisme, notamment par un zonage spécifique, et en prévoyant des règles de constructibilité adaptées. Il s’agirait d’adapter les règles et les servitudes d’utilisation des sols propres à ces zones d’exposition au recul du trait de côte, et, dans des conditions strictes, celles de la loi littoral en secteurs accueillant des opérations d’aménagement en vue d’une recomposition ou relocalisation dans le territoire d’une commune littorale. Il conviendrait, également, d’organiser les modalités de démolition à terme des constructions, installations et aménagements nouvellement autorisés et situés dans les zones exposées au recul du trait de côte.
Dans ce cadre, la mesure proposée consisterait à mettre en place un régime de constructibilité gradué selon le degré de vulnérabilité des zones impactées, ce dans un quadruple objectif :
- Eviter le gel de l’activité économique et de tout aménagement de la bande côtière que provoquerait une inconstructibilité rigide, à laquelle aboutirait le choix de maintenir l’érosion dans les plans de prévention des risques littoraux ;
- Encadrer les constructions nouvelles et les travaux sur les constructions existantes, de sorte à éviter la socialisation des coûts de la remise en état du terrain, nécessité inéluctable à terme, notamment en prévoyant une obligation de démolition à terme ;
-
- Préserver la cohérence de la politique de constructibilité de l’interface terre-mer. En effet, des activités démontables peuvent être accueillies dans le cadre des concessions de plages au titre du service public balnéaire. Il ne serait pas logique que des activités touristiques démontables soient autorisées sur la plage et qu’elles ne puissent pas l’être au-delà du domaine public maritime naturel ;
-
- Eviter que la situation ne se dégrade sur les secteurs exposés au recul du trait de côte et que le maire recoure à ses pouvoirs de police pour mettre un terme à un danger grave et imminent en favorisant plutôt des mesures d’anticipation.
D’une part, le dispositif envisagé ne porterait pas atteinte à la libre administration des collectivités territoriales dans la mesure où il a pour objet d'étendre les pouvoirs des collectivités en matière de planification afin de leur permettre d'exercer pleinement leurs compétences en matière d’urbanisme et d’aménagement pour développer sur leur territoire une stratégie globale de gestion du trait de côte.
D’autre part, il s’inscrit dans le respect du droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789.
En effet, il ne s’agirait pas d’imposer des règles plus contraignantes que celles appliquées par la doctrine actuellement mises en œuvre dans le cadre des plans de prévision des risques mais au contraire d’apporter davantage de souplesses aux collectivités.
Dans ces conditions, les mesures envisagées demeurent proportionnées à l’objectif d’intérêt général poursuivi qui est de réduire la vulnérabilité des personnes et des biens, en limitant l’exposition de nouveaux biens à l’érosion. Elles ne portent donc pas une atteinte disproportionnée aux conditions d’exercice du droit de propriété au regard de l’objectif poursuivi.
Enfin, le dispositif proposé ne porterait pas atteinte à l’article 1er du 1er protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Des adaptations pour les territoires ultramarins seront à également à prévoir, notamment :
- Pour tenir compte du régime de la zone dite « des cinquante pas géométriques » (ZPG) qui est une bande de terre de 81,20 mètres de profondeur, bordant le littoral au-delà de la limite du rivage, dans les territoires d’outre-mer158;
- Pour mettre en cohérence le régime du schéma d’aménagement régional.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.
5. JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION
Un délai de douze mois est nécessaire pour élaborer l’ensemble de ces mesures.
158 Depuis la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « littoral », la ZPG relève du domaine public maritime naturel (DPMn) de l’État et les terrains sont inaliénables, insaisissables et imprescriptibles. Dans les secteurs urbanisés, la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur de la ZPG dans les départements d’outre-mer a mis en place des mécanismes de régularisation au profit des occupants historiques sans titre, par cession des terrains du DPMn. Cette démarche est conduite par les agences dites des « cinquante pas géométriques ».
Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la publication de l’ordonnance.
Article 58 – 5° et 6° – Mobiliser les outils d’aménagement et de maitrise foncière et créer un nouveau régime de bail réel de longue durée
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Le recul du trait de côte impose la recomposition des territoires littoraux concernés et notamment la relocalisation de l’habitat et des activités sur certains littoraux. Pour ce faire, il est nécessaire de mobiliser et de renforcer l’ensemble des outils d’intervention et d’acquisition foncière. Il s’agit notamment de faciliter la maîtrise foncière des terrains directement exposés au retrait du trait de côte par des collectivités ou d’autres acteurs publics ou parapublics, capables d’accompagner la recomposition des secteurs menacés et de conduire des opérations d’ensemble en associant étroitement les collectivités territoriales et leurs groupements concernés.
Ainsi, la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique déposée à l'Assemblée nationale le 13 juillet 2016 par Bruno Le Roux, Pascale Got et Chantal Berthelot, puis la proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux déposée par le sénateur Michel Vaspart le 13 septembre 2017 comportait une série de dispositions visant à encourager le développement durable des territoires en proposant de nouveaux dispositifs capables de répondre aux problématiques spécifiques liées au recul du trait de côte et à l'élévation du niveau de la mer.
Le Conseil de défense écologique du 12 février 2020, a entériné différentes mesures pour anticiper les risques liés au recul du trait de côte, soustraire progressivement les activités, les biens et les personnes de ces menaces tout en maintenant le plus longuement possible les usages et les activités et traiter les situations existantes. Il s’agit notamment de faciliter la maîtrise foncière des collectivités dans les zones exposées et d’ajuster le régime des baux afin que la collectivité puisse sécuriser ses futurs projets de recomposition du littoral.
Sur le droit de préemption
Le droit de préemption constitue un outil particulièrement intéressant, pour les collectivités territoriales et la puissance publique en général.
Les droits de préemption constituent des outils d'acquisition foncière, à la disposition notamment des collectivités territoriales. Il s’agit de la faculté donnée à une collectivité
publique ou à un organisme d'acquérir prioritairement dans certaines zones et en vue de certaines actions ou opérations d’intérêt général, des biens mis en vente. Le propriétaire doit ainsi déposer en mairie une déclaration d’intention d’aliéner (DIA) comprenant en particulier l’indication du prix de cession. Le titulaire ou le délégataire du droit de préemption dispose généralement d'un délai de deux mois à compter de la réception de cette DIA pour se prononcer.
Ce dernier peut notamment offrir d'acquérir le bien à un prix qu'il propose. En cas de désaccord sur ce prix de cession, le juge de l'expropriation peut être saisi.
Ainsi en matière d’urbanisme (Titre Ier du Livre II du code de l’urbanisme), il existe plusieurs types de droits de préemption comme le droit de préemption urbain (DPU), le droit de préemption dans les zones d’aménagement différé (ZAD) ou les périmètres provisoires des ZAD, le droit sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce et les baux commerciaux ou encore le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles (ENS) des départements. Ces droits peuvent couvrir des zones littorales et en particulier, dans le cadre de ses compétences, le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres peut prendre l’initiative de l’institution de zones de préemption, à l’extérieur des zones créées par le département au titre des ENS, des zones urbaines ou à urbaniser délimitées par les plans locaux d’urbanisme (PLU) et des zones constructibles délimitées par les cartes communales.
Plus récemment, un nouveau droit de préemption a été introduit au code de l’urbanisme. En effet, la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique permet la mise en place d’un droit de préemption sur les surfaces agricoles dont l'objet est d'assurer une meilleure protection des aires de captage d'eau potable.
Dans le champ de la politique foncière agricole, d’autres dispositions prévoient une telle faculté, en particulier pour les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) pour acquérir des terres ou des exploitations agricoles ou forestières (articles L. 143-1 et suivants du code rural).Les différents droits de préemption ont été organisés de façon à ne pas entrer en concurrence les uns avec les autres et dans les cas où il pourrait y avoir une telle concurrence, tant en ce qui concerne le bien préempté que le bénéficiaire direct de la préemption. Les textes prévoient des mécanismes de priorité entre droits de préemption voire dans certains cas, de substitution.
Pour mener à bien le mouvement d’anticipation et le cas échéant de relocalisation des biens et activités menacés par le recul du trait de côte, la mobilisation des outils de préemption pourra donc concerner deux typologies de territoires sur une même commune, à savoir :
- d’une part les portions majoritairement urbanisées du littoral soumises directement au phénomène du recul du trait de côte. Il s’agit dans ce cas de devancer et accompagner le recul des zones menacées par l’érosion marine,
- d’autre part les territoires identifiés pour accueillir une relocalisation des biens, activités et services exposés à ce recul du trait de côte. Sur ces territoires-là, la collectivité a la possibilité de disposer d’une maîtrise foncière au travers des outils traditionnels d’acquisitions foncières que constituent le droit de préemption urbain (DPU), les périmètres de zones d’aménagement différé (ZAD) ou encore les réserves foncières. La (ré)implantation dans les zones non exposées à l’érosion côtière présente ainsi en règle générale les mêmes caractéristiques qu’une action ou opération d’aménagement classique.
Sur les Etablissements Publics Fonciers
Pour mener à bien ces deux types d’actions, l’action foncière que mènent les établissements publics fonciers d’État (EPF) et les établissements publics fonciers locaux (EPFL) et d’autres opérateurs fonciers de l’Etat en outre-mer notamment est à privilégier, ces établissements étant notamment présents sur les territoires littoraux dont ceux exposés au recul du trait de côte. A l’exception du littoral de la Somme, tous les territoires littoraux peuvent aujourd’hui bénéficier des interventions d’un EPF, en métropole comme en Outre-mer (cf. carte ci-dessous).
Les établissements publics fonciers interviennent auprès des collectivités et des aménageurs publics pour la maîtrise foncière de leurs projets en faveur de la production de logements, de la lutte contre l’habitat indigne, de la revitalisation des territoires, ainsi que de la résilience territoriale et écologique. Leurs ressources sont composées des recettes des ventes de fonciers dans le cadre de conventions passées avec des collectivités, et du produit de la taxe spéciale d’équipement (TSE). La TSE est indispensable pour constituer le stock foncier (pour les EPF en croissance), pour conduire les travaux de préparation des terrains et contribuer -le cas échéant par des ventes à prix minorés- à l’équilibre d’opérations qui sinon, ne se feraient pas, en particulier en zones détendues.
Aujourd’hui les textes qui définissent les missions des EPF de l’Etat (articles L.321-1 et suivants du code de l’urbanisme) et des EPF locaux (articles L.324-1 et suivants du code de l’urbanisme) leur permettent de façon plus ou moins indirecte d’intervenir dans des opérations de relocalisation ou de gestion de secteurs menacés par le retrait du trait de côte, soit au titre de la protection contre les risques naturels, soit, à titre subsidiaire, au titre de la protection des espaces naturels, soit plus classiquement, pour de la relocalisation, au titre du logement ou du développement de l’activité économique. Certains établissements ont d’ailleurs déjà mené quelques actions contribuant à lutter contre le recul du trait de côte (EPF Occitanie, EPF Normandie, EPF Nouvelle-Aquitaine notamment). Toutefois, ces interventions restent assez marginales ; en particulier les interventions au titre de la protection des espaces naturels ne sont réalisées qu’à titre subsidiaire. Il s’avère indispensable de démultiplier et de sécuriser les interventions des EPF, en appui aux collectivités, dans la gestion du recul du trait de côte.
Toutefois, s’agissant des outre-mer, la mission du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) en 2019 a fait le constat d’une fragilité des acteurs locaux en matière d’aménagement et d’une faible compétence des EPF locaux (EPFL) en matière opérationnelle, alors que les enjeux sont très importants. S’ils maîtrisent leurs compétences de bases (identification des gisements, procédures d’acquisitions, portage), les EPFL ne maîtrisent pas le montage opérationnel. La mission proposait ainsi que le renforcement des compétences des agences des cinquante pas soit mis à profit du territoire. Créée par la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique, elles ont pour mission d’aménager la zone littorale dite des « cinquante pas géométriques » et surtout de conduire les procédures de régularisation des occupations sans titre. Néanmoins, l’action des agences est multiple et reconnue par les collectivités et les acteurs locaux. Le financement de ces agences est assuré par une taxe spéciale d’équipement (TSE) qui leur permet de répondre à leurs besoins de fonctionnement et d’assurer le financement d’une partie des aménagements.
Sur la méthode d’évaluation des biens
Le prix d’un bien est la somme qu’un acquéreur est disposé à verser pour l’acquisition de ce bien et qui est égal au montant que le vendeur est disposé à accepter pour se défaire de son bien.
Il ne semble pas discutable qu’un bien non soumis au risque ne peut avoir la même valeur (et donc le même prix) qu’un bien dont la durée de vie est limitée. Un acquéreur potentiel, s’il a le choix entre deux biens identiques, ne sera pas disposé à payer le même prix pour un bien dont il n’aura la jouissance que pour un temps limité par rapport à un bien dont il peut avoir l’usage durant sa vie entière. Il y a donc bien une décote tenant à la durée de vie du bien selon la limitation de son usage. C’est cette valeur que doit chercher à appréhender la puissance publique pour conduire une politique active de réaménagement du littoral et pour faire face aux éventuelles demandes publiques.
S’il n’est pas contesté que la survenance d’un risque pour l’intégrité d’un bien a un impact sur sa valeur, pour autant, l’érosion du trait de côte ne peut être strictement assimilée à un risque majeur dans la mesure où ce phénomène est prévisible. Il est certain qu’il va survenir et il est possible de prévoir son occurrence. Aussi, compte tenu de ces éléments, la principale question qui se pose est de savoir sous quelles conditions le marché peut prendre en compte la valeur d’un bien affecté par un phénomène naturel prévisible.
L’estimation par les services en charge du domaine, nécessairement effectuée lors d’une acquisition ou d’une cession d’un bien par une administration publique, a pour objectif de se rapprocher le plus possible de la valeur du marché. Bien que les collectivités ne soient en droit pas tenues de suivre l’évaluation des domaines (article L. 1311-11 du code général des collectivités territoriales), l’instance délibérante de la collectivité territoriale doit motiver l’écart entre le prix d’acquisition retenu et l’évaluation des domaines. En pratique, si la collectivité
n’est pas liée par l’avis, elle ne saurait l’ignorer totalement pour s’en éloigner de manière trop conséquente sous peine d’encourir une annulation de l’acte autorisant la vente pour erreur manifeste d’appréciation.
D’autre part, le juge de l’expropriation est en principe libre d’opter pour la méthode d’évaluation pour définir une indemnité appropriée. Il existe ainsi principalement deux méthodes, une dite par comparaison, fondée sur l’observation des transactions passées mais qui suppose l’existence d’un marché et ne permet pas d’influer sur le marché, et une seconde dite par capitalisation des revenus qui consiste à appliquer un taux de capitalisation aux revenus potentiels du bien pour déterminer la valeur vénale. Le taux de capitalisation est obtenu en examinant les transactions de biens loués dont les caractéristiques sont similaires aux biens à évaluer. Cette méthode est une application de mathématique financière (valeur actuelle d’une suite d’annuités constantes placées à intérêts composés) qui veut que la valeur vénale actuelle d’un bien soit égale à la division des revenus potentiels qu’il est susceptible de générer par le taux de rendement de ce même bien s’il était loué. Autrement dit, la valeur d’un bien est estimée par la somme des revenus qu’il va générer dans le temps.
Or, la loi peut dans des cas particuliers prévoir des modalités de calcul. Pour les immeubles insalubres et dangereux, la loi n° 70-612 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la suppression de l’habitat insalubre communément appelée "loi Vivien" a défini un mode de calcul des indemnités d’expropriation (article L. 511-6 code de l’expropriation pour cause d’utilité publique). L'article L.511-7 du même code complète en indiquant que l’indemnité est réduite du montant des frais de relogement des occupants assurés, lorsque le propriétaire n'y a pas procédé.
Sur les baux réels de longue durée
Les baux dits de longue durée, conclus généralement pour des durées de dix-huit à quatre-vingt-dix-neuf ans et constitutifs de droits réels permettent au propriétaire d’un terrain et/ou d’un immeuble de conserver la propriété du sol tout en reconnaissant au preneur, un droit réel immobilier lui permettant de réhabiliter, de construire, d’assurer l’exploitation et/ou d’user d’un bâti existant, des améliorations apportées ou encore d’une nouvelle construction réalisée comme propriétaire le temps du bail. En principe, le bailleur retrouve la pleine propriété de son bien à l’issue du bail.
Il existe plusieurs types de baux de longue durée dont les caractéristiques et les conditions diffèrent, afin de pouvoir répondre à des situations et des enjeux parfois très spécifiques. Tous ont en commun de consentir des droits réels au preneur et pour une durée minimale de dix-huit ans (sauf pour le bail à réhabilitation).
Le dernier régime créé et intégré au code de la construction de l’habitation est celui du bail réel solidaire (BRS). Il est prévu par une ordonnance prise en application de l'article 94 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, à la suite de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové qui a créé les organismes de foncier solidaire (OFS).
Or, un bail de longue durée, et en particulier la dissociation du foncier et du bâti ainsi que la cession, sous certaines conditions, de droits réels peuvent permettre de répondre à la prise en compte des situations où, sous l’effet du changement climatique, il est nécessaire de procéder progressivement à la relocalisation des personnes, des biens et des activités économiques (recul du trait de côte, zones soumises à la submersion marine / élévation du niveau des mers…). En outre, la mise à bail permet par une capitalisation des loyers sur la durée de vie du bail de financer les travaux de démolition, dépollution et renaturation des fonciers.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article 38 de la Constitution permet d’habiliter durant un délai limité le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures dans des matières relevant du domaine de la loi (article 34). Le Gouvernement prend une ordonnance, puis dépose ensuite un projet de loi pour obtenir sa ratification qui lui donne la valeur de loi.
Les mesures visant à prévenir l’érosion côtière et engager une démarche d’aménagement durable en faveur de la recomposition des territoires concernés par le recul du trait de côte s’inscrivent dans les objectifs et les principes fixés par la Charte de l’environnement, en particulier la promotion d’un développement durable par les politiques publiques (article 6).
L’intervention publique, en matière de maîtrise foncière publique, doit être observée également au regard du droit de propriété, de la liberté d'entreprendre et de la liberté contractuelle garantis par la Constitution.
Le droit de propriété est garanti par l’article 2 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789. Les atteintes et limites doivent être justifiées par une nécessité publique conformément aux dispositions de l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, soit par un intérêt général suffisant et proportionnée à l'objectif d'intérêt général poursuivi (v. par exemple décision n° 2011-177 QPC du 7 octobre 2011 point 2 ; v. aussi décision n° 2019-830 QPC du 12 mars 2020 point 5).
Il est nécessaire que tout dispositif mis en place avec un risque d’atteinte au droit de propriété poursuive un but d'intérêt général, ce qui est le cas quand il tend à la maîtrise de l'occupation
des sols pour une opération d’urbanisme ou d’aménagement notamment (v. décision n°2000-436 DC du 7 décembre 2000 point 15 ; v. aussi décision n°2011-177 QPC précitée point 5) et poursuit aussi un but de protection de l'environnement qui constitue un objectif à valeur constitutionnelle (v. décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, point 4).
Ainsi, en matière d’indemnisation aucune mesure ne peut conduire à l'octroi d'une indemnité qui ne réparerait pas l'intégralité du préjudice matériel et certain causé à l'exproprié (ex: n° 2010-26 QPC du 17-09-2010), le juge judiciaire étant seul compétent pour apprécier cette indemnité avec l’indépendance requise (principe fondamental reconnu par les lois de la République dégagé par la décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989).
Par ailleurs, l’acquisition par la puissance publique doit se faire à la valeur du marché et non à un prix supérieur pour ne pas contrevenir au principe de bonne utilisation des deniers publics qui est une exigence à valeur constitutionnelle qui découle de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 (voir notamment la décision n° 2016-736 DC du 4 août 2016). Et l’article 15 de la même déclaration qui dispose que la société « a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », fait en effet obligation pour les personnes publiques de rendre compte de l'emploi des deniers publics.
Concernant la liberté d’entreprendre et la liberté contractuelle qui découlent de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, le Conseil constitutionnel a énoncé en 2012 que le législateur peut y apporter des limitations « liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (v. décision n° 2012-242 QPC du 14 mai 2012).
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Le Conseil constitutionnel est attentif à accorder une protection du droit de propriété, si ce n’est identique, du moins équivalente à celle du standard de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). La conformité du projet à la jurisprudence du Conseil constitutionnel assure ainsi que le dispositif soit également compatible avec l’article 1er du protocole n°1 à la CEDH garantissant le droit de propriété.
Ainsi, sur l’intervention publique et l’indemnisation des biens, il est jugé que la valeur doit être estimée au moment où l’intéressé perd sa propriété, car une approche différente pourrait laisser place à une marge d’incertitude, voire d’arbitraire (22 décembre 2009, Guiso-Gallisay c. Italie n° 58858/00). La Cour européenne des droits de l’homme a ainsi eu l’occasion de censurer une législation imposant un plafond indemnitaire qui était la cause d’une disproportion manifeste entre la valeur de marché du bien exproprié et l’indemnité allouée (grande chambre, 25 octobre
2012, Vistins et Perepjolkins c. Lettonie, n° 71243/01). Aucune mesure ne peut conduire à l’octroi d’une indemnité qui ne serait pas en rapport avec la valeur de marché du bien exproprié (CEDH, 28 novembre 2002, Ex-roi de Grèce et a. c/ Grèce, n° 25701/94).
A toutes fins, la Cour considère qu’un Etat ne peut alléguer de la difficulté à évaluer un bien pour lequel il n’existe pas de marché pour refuser de prendre en compte ses caractéristiques particulières et encadrer les possibilités d’évaluation de l’indemnité d’expropriation par le juge (grande chambre, 19 février 2009, Kozacioglu c. Turquie, n° 2334/03).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le recul du trait de côte nécessite une forte mobilisation des collectivités ou des acteurs fonciers présents sur les territoires littoraux qui œuvrent à l’acquisition et au portage foncier au profit des collectivités territoriales ou de la puissance publique, mais aussi la mise en place d’outils et de modalités permettant la maîtrise foncière publique.
Si certains dispositifs d’aménagement et plus particulièrement de maîtrise foncière publique existent déjà et sont mobilisables dans le cadre de la recomposition des territoires littoraux menacés, il s’avère nécessaire de légiférer pour les renforcer et les compléter en vue de garantir pleinement l’action de la collectivité publique face aux enjeux spécifiques de l’érosion côtière, notamment à la disparition des biens et à la renaturation préalable des zones concernées, et ce avec des coûts maitrisés.
C’est pourquoi le droit de préemption peut évoluer en faveur de l’acquisition de foncier exposé au retrait du trait de côte en inscrivant l’objectif d’adaptation des territoires au recul du trait de côte comme un des objectifs de cet outil et en s’assurant qu’il puisse être pleinement opérationnel pour répondre aux enjeux dans les secteurs concernés. Ainsi, la création et les conditions d’exercice d’un droit de préemption relevant du domaine de la loi, il s’avère nécessaire de légiférer pour intégrer pleinement les enjeux et les spécificités propres à l’adaptation des territoires littoraux au recul du trait de côte en la matière, en particulier concernant la fixation du prix des biens.
S’agissant spécifiquement des Etablissements Publics Fonciers, actuellement, leurs missions définies au code de l'urbanisme (article L. 321-1 et article L. 324-1 du code de l'urbanisme) ne comprennent pas expressément l’adaptation des territoires littoraux au recul du trait de côte.
Or, il s’agit de permettre aux EPF d’Etat et locaux d’intervenir pleinement sur les terrains exposés au recul du trait de côte, via les moyens dont ils disposent et les outils mobilisables en particulier pour procéder à des acquisitions puis au portage foncier jusqu’à ce que le risque
d’érosion survienne. Ces interventions sont spécifiques, elles font intervenir des durées de portage longues, et elles n’entrent pas complètement dans les missions des EPF telles que définies par la loi.
Il est donc nécessaire de légiférer pour modifier les articles L. 321-1 et L. 324-1 du code de l’urbanisme afin d'affirmer le rôle des établissements publics fonciers d’Etat et locaux en matière d’adaptation des territoires au recul du trait de côte, sécuriser ce type d’interventions des EPF et leur permettre de les démultiplier, tout en respectant les objectifs qui seront définis dans leurs programmes pluriannuels d’intervention (PPI) adoptés par leurs conseils d’administration.
S’agissant de l’outre-mer, les agences des cinquante pas seront également des acteurs mobilisés face à ce phénomène. Les agences pourraient intervenir pour l’adaptation aux territoires littoraux soumis au recul du trait de côte. Elles disposent aujourd’hui d’un droit de préemption spécifique définit par la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 dans la bande des cinquante pas.
Les agences ne peuvent ainsi pas agir au-delà des 81,20 mètres. Et cet outil n’est pas mobilisé, le mécanisme étant difficile à mettre en œuvre comme le soulève le rapport du CGEDD. Aussi, au-delà du nouveau droit de préemption spécifique pour les zones exposées à l’érosion côtière, les agences pourraient être délégataire et bénéficier du droit de préemption urbain prévu aux article L. 211-1 et suivants du code de l’urbanisme.
En matière des régimes de baux réels de longue durée, afin de pouvoir disposer d'un outil répondant aux enjeux en présence, et plus particulièrement d'en définir les conditions et modalités (titulaire, résiliation, obligations, redevance, cession des droits réels), il est nécessaire de passer par la voie législative.
Comme le prévoit le 5°, pour garantir l’intervention public en matière de maîtrise foncière et la méthode d’évaluation du prix des biens voire des indemnités par le juge de l’expropriation étant libre, pour en fixer modalités spécifiques dans le cadre des biens et activités exposés au recul du trait de côte il convient de passer par la loi.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La mesure envisagée vise à faciliter la maîtrise foncière publique ou parapublique des terrains exposés au recul du trait de côte pour accompagner la recomposition des secteurs menacés et conduire des opérations d’ensemble en associant étroitement les collectivités territoriales et leurs groupements concernés.
C’est pourquoi il apparaît nécessaire de faire évoluer le droit de préemption en faveur de l’acquisition de foncier exposé au retrait du trait de côte en inscrivant l’objectif d’adaptation des territoires au recul du trait de côte comme un des objectifs de cet outil et en s’assurant qu’il puisse être pleinement opérationnel pour répondre aux enjeux dans les secteurs concernés.
S’agissant des EPF, il s’agirait d’affirmer leur rôle en matière d’adaptation des territoires au recul du trait de côte : concrètement, il s’agirait de développer leurs actions d’acquisition de foncier exposé au retrait du trait de côte, et de leur permettre d’intervenir de façon plus massive qu’ils ne le font actuellement, dans le cadre de leurs missions en matière de protection contre les risques naturels, ou à titre subsidiaire, au titre de la protection des espaces naturels. Ils pourront en particulier être amenés dans ce cadre à gérer les terrains menacés en vue de leur mise à disposition temporaire avant de procéder à la déconstruction d’éventuels bâtis, à des opérations de dépollution et in fine à leur renaturation avant leur disparition.
S’agissant de l’outre-mer, la présente disposition permettrait d’affirmer le rôle des agences des cinquante pas et de les positionner comme acteur chef de file de la gestion de la bande littorale.