A ce titre, les agences s’assureraient de la nécessaire cohérence des actions des autres gestionnaires intervenant sur la bande littorale, à savoir la Conservatoire du Littoral et l’Office national des forêts (ONF). Après vingt-cinq ans d’existence, les Agences ont acquis à la fois une connaissance très fine de l’ensemble de leur territoire d’intervention et des acteurs territoriaux dont les maires, premiers concernés par la réussite de l’intervention sur ces espaces en bordure de littoral de leur commune.
La création d’un nouveau régime de bail réel immobilier de longue durée pour des biens exposés à l’aggravation de phénomènes naturels du fait du changement climatique, dont l’érosion côtière fait partie vise à faciliter la maîtrise foncière publique ainsi que les usages et la gestion temporaire des terrains exposés au recul du trait de côte pour accompagner la recomposition des secteurs menacés et conduire des opérations d’ensemble en associant étroitement les collectivités territoriales et leurs groupements concernés.
Enfin pour sécuriser, encadrer et mobiliser pleinement les outils de maîtrise foncière publique, la présente mesure permet de définir une méthode d’évaluation des biens concernés par l’érosion côtière, voire des modalités pour le calcul des indemnités en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique. Des mesures d’accompagnement pourront également être prévues, en particulier pour le relogement sous réserves de certaines conditions.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Mobiliser les droits de préemption existants
Il a été envisagé une option consistant en des ajustements du régime des droits de préemption existants en particulier des droits de préemption urbain ou des espaces naturels sensibles. Mais les droits de préemption répondent à des objets bien précis et distincts et ils sont établis sur des
périmètres spatiaux différents ayant peu de rapport les uns les autres. Ainsi le droit de préemption urbain couvre déjà de nombreux secteurs et a vocation à répondre principalement à la réalisation d’actions ou d’opérations d’aménagement. Et c’est en ce sens qu’un nouveau droit de préemption a été créé en 2019 pour traiter de la problématique des terrains dans les aires d’alimentation de captages pour la préservation des ressources en eau.
Le trait de côte est appelé à évoluer entrainant un recul inéluctable et une disparition de linéaire côtier, indépendamment de toute décision de la collectivité, relative au classement des terrains concernés. Sont tout autant concernés des terrains « zonés » naturels agricoles ou urbains si le territoire communal (ou intercommunal) est couvert par un PLU, un PLUi, ou un document d’urbanisme en tenant lieu (carte communale). L’institution d’un droit de préemption est par nature très spécifique pour ce phénomène. Il concerne, pour les seules communes littorales impactées par le recul du trait de côte et sur les seules emprises physiques concernées, des biens amenés à disparaître.
Concernant les missions des établissements publics fonciers
L’option qui consisterait à ne pas faire évoluer les textes législatifs pourrait conduire à fragiliser au plan juridique les interventions des établissements en matière de gestion du retrait du trait de côte. Outre la sécurisation juridique, recherchée par cette modification législative, il s’agit aussi d’affirmer clairement l’importance donnée à cet enjeu de gestion de recul du trait de côte, de façon à ce qu’il soit pris en compte lors de la révision des PPI des établissements et que l’action des EPF puisse clairement s’inscrire pleinement dans l’évolution ou la création de mesures propres au traitement de ce phénomène et de ses conséquences.
Une autre piste serait, pour les EPF de créer une filiale ou de prendre des participations dans une société foncière ou office foncier créé pour porter des contrats de mise à disposition et de location spécifiques pour les biens menacés en fonction de l’échéance prévisionnelle de survenance du recul du trait de côte. Il convient toutefois de souligner que les EPF peuvent créer des filiales ou acquérir ou céder des participations dans des sociétés, groupements ou organismes seulement lorsqu’ils concourent à la réalisation de leurs missions – aussi toute ambiguïté sur le fait que les interventions au titre de l’adaptation des territoires au recul du trait de côte entrent dans les missions des EPF serait de nature à fragiliser la création de toute filiale ou prises de participation par les EPF.
Sur la méthode d’évaluation des biens
L’estimation des biens soumis à la pression du recul du trait de côte doit répondre à une problématique différente à savoir l’évaluation immobilière de biens fonciers pour lesquels la valeur diminue au fur et à mesure que s’amorce l’échéance prévisible du recul.
Le juge est en principe libre d’opter pour la méthode d’évaluation pour définir une indemnité appropriée. Or, pour privilégier une méthode qui permette de traiter spécifiquement des transactions de biens soumis au recul du trait de côte et que le juge l’applique dans tous les cas concernés, la loi doit la fixer et en préciser les modalités. Cela permet de garantir une démarche homogène et adaptée à l’évaluation des biens soumis au recul du trait de côte, tant en cas de préemption que d’expropriation.
Adapter les régimes de baux existants
L’analyse des baux conférant des droits réels existants démontre que chacun d’entre eux a été mis au point pour une finalité précise. Ils présentent en définitive peu d’attributs comparables excepté la durée, pour ce qui concerne la nature ainsi que les droits et les obligations des preneurs à bail. À la suite de l’analyse du droit existant, ces baux notamment de par leurs objets et leurs durées répondent à des besoins particuliers et sont insuffisants en l’état pour répondre aux problématiques liées au recul du trait de côte, notamment pour encadrer la destination et l’usage du bien ou la cession des droits réels.
En ce sens, un outil dénommé bail réel immobilier littoral (BRILI) avait été proposé initialement dans le cadre de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique (dite Got) déposée à l’Assemblée nationale le 13 juillet 2016 et seulement adoptée en deuxième lecture le 31 janvier 2017. Il a été repris dans une seconde proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux (dite Vaspart) déposée au Sénat le 13 septembre 2017 et adoptée en première lecture par le Sénat le 31 janvier 2018.
L’objectif du nouveau bail réel immobilier objet de la présente habilitation est de permettre aux territoires de pouvoir gérer temporairement des biens amenés à disparaître en parallèle de projets de recomposition, non seulement pour l’érosion côtière mais aussi pour d’autres secteurs menacés par des phénomènes naturels qui s’aggravent du fait du changement climatique 3.2. DISPOSITIF RETENU
Pour compléter les mesures proposées dans la loi et eu égard à la technicité des dispositions à prendre et à la multiplicité des concertations à mener, le Gouvernement propose que ces mesures soient définies dans le cadre d’une ordonnance en application de l’article 38 de la Constitution.
La mesure envisagée consiste à habiliter le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, toute mesure relevant du domaine de la loi propre à préparer et faciliter l’adaptation des territoires littoraux soumis à l’évolution du trait de côte pour :
Définir ou adapter les outils d’aménagement et de maîtrise foncière nécessaires à l’adaptation des territoires exposés au recul du trait de côte, notamment en instaurant un droit de préemption spécifique et en ajustant les missions des établissements publics fonciers et des gestionnaires de foncier public, ainsi qu’en définissant les modalités d’évaluation des biens exposés au recul du trait de côte, et, le cas échéant, les modalités de calcul des indemnités d’expropriation et les mesures d’accompagnement.;
- Créer un nouveau régime de contrat de bail réel immobilier de longue durée, par lequel un bailleur consent à un preneur des droits réels, en contrepartie d’une redevance foncière, en vue d’occuper ou de louer, d’exploiter, d’aménager, de construire ou de réhabiliter des installations, ouvrages et bâtiments situés dans des zones exposées au recul du trait de côte ou à des risques naturels aggravés par le changement climatique.
Le principe de ce bail repose sur la dissociation de la propriété foncière et la propriété bâtie, sur le modèle des baux réels constitutifs de droits réels immobiliers. L’article en précise d’ores et déjà les principales caractéristiques, à savoir que ce contrat permettra, en contrepartie d’une redevance foncière, d’occuper ou de louer, d’exploiter, d’aménager, de construire ou de réhabiliter des installations, ouvrages et bâtiments situés dans des zones exposées au recul du trait de côte ou à des risques naturels aggravés par le changement climatique. A terme, les installations, ouvrages et bâtiments seront démolis et le terrain dépollué et renaturé. Le délai tiendra compte de la survenance des phénomènes naturels et de l’exposition du bien, et des conditions de résiliation anticipée du bail en cas d’aggravation des risques seront prévues.
- Des adaptations pour les territoires ultramarins seront à également à prévoir. Il s’agirait de prendre en compte l’horizon temporel des activités soumises à un aléa comme le recul du trait de côte en maintenant aussi longtemps que possible des activités dans les secteurs exposés, tout en fixant les conditions consécutives d’une réalisation anticipée ou postérieure de ce risque et en informant pleinement les locataires sur sa réalisation.
Ce chantier nécessite de modifier ou créer des articles législatifs au code de l’urbanisme et au code de la construction et de l’habitation.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.
Néanmoins, il peut d’ores et déjà être fait état des impacts suivants :
Les dispositions envisagées permettraient d’agir pleinement en matière foncière, en fonction des différents cas rencontrés et de favoriser des projets de recomposition des territoires littoraux
exposés au recul du trait de côte, voire des opérations d’ensemble visant à mieux anticiper les effets de ce phénomène.
L’utilisation de nouveaux outils d’aménagement et de maîtrise foncière sera globalement favorable à la protection de l’environnement et la préservation du littoral pour les terrains directement exposés au recul du trait de côte, qui ont vocation à être renaturés et le cas échéant à ne pouvoir être occupés et/ou aménagés pour des usages qui tiennent compte de l’évolution prévisible du trait de côte. Les interventions de relocalisation en rétro littoral peuvent avoir un impact négatif (artificialisation, imperméabilisation…), mais elles se feront de façon prioritaire en renouvellement urbain, ainsi le foncier déjà artificialisé en zone non exposée par l’érosion côtière sera privilégié pour limiter autant que possible des interventions en extension urbaine.
Un rôle accru des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des établissements publics fonciers et des établissements publics gestionnaires de foncier public est attendu dans la recomposition des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte. Le service des Domaines serait par ailleurs davantage mobilisé pour l’évaluation des biens dans le cadre de ce dispositif.
Ainsi, l’exercice d’un nouveau droit de préemption implique une mobilisation des titulaires et une instruction des déclarations d’intention d’aliéner comme pour les autres droits de préemption.
La présente mesure, qui viserait à conforter le rôle des EPF et des établissements publics gestionnaires de foncier public dans la gestion du recul du trait de côte est tout à fait favorable aux collectivités, qui pourront s’appuyer sur ces établissements, aussi bien en matière d’ingénierie que financièrement. L’impact pourrait donc être positif pour elles, en termes de moyens humains comme en termes de moyens financiers.
Dans le cadre des actions menées, les terrains impactés par ce recul et faisant l’objet d’une occupation, devront être libérés et restitués à court ou moyen terme à la nature. Les habitations et les activités feront l’objet de relocalisation dans le cadre d’opérations d’aménagement dans les zones non exposées à l’érosion côtière. Ainsi l’action des EPF et des établissements publics gestionnaires de foncier public serait globalement favorable à la protection de l’environnement et la préservation du littoral pour les terrains directement exposés au recul du trait de côte, qui ont vocation à être renaturés. Les interventions de relocalisation dans les zones non exposées par l’érosion peuvent avoir un impact négatif (artificialisation, imperméabilisation…).
Toutefois les EPF interviennent de façon prioritaire en renouvellement urbain : leur action sur ce type de territoire aura bien également vocation à mobiliser du foncier déjà artificialisé en zone rétro littoral et de limiter autant que possible des interventions en extension urbaine.
Une intervention massive en préemption sur les terrains directement exposés au recul du trait de côte posera des questions de ressources financières des collectivités ou des délégataires au premier rang desquels les établissements publics fonciers (EPF) et les établissements publics gestionnaires de foncier public (Agence des 50 Pas, Conservatoire du littoral, ONF), pour des terrains qui à terme ont vocation à être renaturés puis conquis par les eaux.
Une intervention massive des EPF et des établissements publics gestionnaires de foncier public sur les terrains directement exposés au recul du trait de côte est susceptible de poser des questions de ressources financières et de modèle économique de ces établissements.
Cependant, les terrains acquis, pour lesquels un équilibre économique pourrait être trouvé, pourront être mis à bail dans des conditions strictes, pour une longue durée et avec la cession de droits réels, ce qui permettrait de compenser la perte de valeur du terrain pendant la durée de portage, du fait de la survenance de l’érosion.
5. JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION
Un délai d’habilitation de douze mois apparaît nécessaire afin de faire aboutir cette réforme complexe. Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la publication de l’ordonnance. Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la publication de l’ordonnance.
TITRE V – SE NOURRIR
CHAPITRE I ER
– SOUTENIR UNE ALIMENTATION SAINE ET
DURABLE PEU ÉMETTRICE DE GAZ À EFFET DE SERRE POUR
TOUS
Article 59– Expérimentation d’un choix végétarien quotidien dans la restauration collective publique– Mesure SN1.1.6
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine durable et accessible à tous (dite loi EGalim) a introduit deux dispositions en lien avec la diversification des sources de protéines en restauration collective :
- l’obligation, à partir du 1er novembre 2019, de proposer un menu végétarien (menu pouvant être composé de protéines animales, comme les produits laitiers ou les œufs, ou végétales, comme les céréales et les légumes secs) hebdomadaire en restauration collective scolaire (privée et publique), sous forme d’une expérimentation de 2 ans ;
- l’obligation de mettre en place un plan pluriannuel de diversification de protéines incluant des alternatives à base de protéines végétales pour les restaurants collectifs (sauf restaurants d’entreprise privés) servant plus de 200 couverts/jour en moyenne.
La loi précitée prévoit également, à l’article L. 230-5-6 du code rural et de la pêche maritime, une évaluation de l’expérimentation du menu végétarien hebdomadaire au 1er mai 2021 de ses impacts, notamment sur le gaspillage alimentaire, le coût des régimes et la fréquentation. Les résultats doivent être transmis au Parlement au plus tard six mois avant son terme, soit au 1er mai 2021.
En effet, la mise en œuvre de menus végétariens en restauration scolaire se heurte à des freins liés aux habitudes de consommation, à la formation des cuisiniers ou aux équipements disponibles en restauration scolaire, qui pourraient engendrer une baisse de fréquentation, un
surcoût ou une augmentation du gaspillage alimentaire. L’objet de cette expérimentation est d’identifier ces freins et de quantifier les impacts sur ces différents paramètres, avant d’envisager une pérennisation ou une extension du dispositif.
Or, la Covid-19 a déstabilisé les services de restauration collective au premier semestre 2020 et cette obligation de mettre en place le menu végétarien hebdomadaire n’a pu être mise en place que de novembre 2019 à mars 2020 et à nouveau à partir de septembre 2020. De plus, les outils d’accompagnement de cette mesure développés par le groupe de travail Nutrition du Conseil national de la restauration collective (CNRC)ont été publiés à l’été 2020, permettant une pleine mise en œuvre de l’expérimentation à partir de la rentrée 2020.
En France, la restauration scolaire représente de l’ordre de 1 milliard de repas par an dans 29 000 restaurants soit environ un tiers des repas de la restauration collective en 2018.
1.2. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
La part de personnes se déclarant végétariennes est de 5,2% en France, 5,6% en Allemagne, 2,8% en Espagne et 8% au Royaume-Uni, d’après une enquête de FranceAgriMer. Cependant, la notion de « végétarien » n’est pas comprise de la même manière en fonction des publics, et seuls 1,7% en France, 2,4% en Allemagne, 0,7% en Espagne et 2,9% au Royaume-Unis des personnes interrogées ne consomment ni viande, ni poisson, ni fruits de mer. De plus, 12% des 18-24 ans se déclarent végétariens en France, Espagne, Royaume-Uni et Allemagne contre 2% des plus de 65 ans159
.
Les autres pays européens n’ont pas mis en place de réglementation spécifique à la qualité nutritionnelle des repas servis en restauration collective, ni à la présence ou non de menus végétariens. Seul le Portugal a voté une loi le 3 mars 2017 pour introduire l’obligation de servir au moins un menu sans produit d’origine animale chaque jour dans la restauration collective publique. Cette loi va dans le sens du respect du choix des personnes suivant un régime végétalien, et non dans le sens de la diversification des sources de protéines comme en France.
159https://www.franceagrimer.fr/fam/content/download/62309/document/11_Synth%C3%A8se%20Panorama%2 0v%C3%A9g%C3%A9tarisme%20en%20Europe.pdf?version=1
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le présent article répond à la proposition SN 1.1.6 de la Convention citoyenne pour le climat, qui est de proposer un choix végétarien quotidien dans la restauration collective publique à partir de 2022, y compris dans la restauration collective à menu unique.
Les établissements de restauration collective soumis à la nouvelle obligation sont gérés par les collectivités territoriales. Cette disposition porte atteinte au principe de libre administration des collectivités locales et nécessite donc l’intervention du législateur. Par ailleurs, l’expérimentation de l’obligation de service d’un menu végétarien par semaine est déjà prévue par la loi.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif premier est la réduction des émissions de gaz à effet de serre liées à l’alimentation.
Pour cela, une augmentation du nombre de repas végétariens consommés y contribue. En effet, on estime que les repas végétariens sont liés à 30% d’émission de gaz à effet de serre en moins que les repas non-végétariens160. Le dispositif vise également à valoriser la consommation de produits végétaux, tels que les légumes secs, qui ont un impact positif à la fois sur l’environnement (moindre besoin de fertilisation des sols en cas de rotation avec des légumes secs) et sur la santé (teneur en fibres).
La disposition envisagée a pour objet d’introduire l’expérimentation de la proposition d’un choix végétarien quotidien en restauration collective publique, dès [le 1er septembre 2021 ou la date de promulgation de la loi], pour correspondre à l’année scolaire, pour les collectivités territoriales volontaires. En ce qui concerne les cas de restauration collective à menu unique, ce qui est le cas des cantines scolaires des écoles élémentaires, l’évaluation de l’expérimentation permettra de définir les conditions qui en facilitent l’organisation : par exemple sous forme d'une inscription préalable pour les convives volontaires (délai d'inscription à déterminer au cas par cas, par les établissements concernés).
160 Aleksandrowicz L, Green R, Joy EJM, Smith P, Haines A (2016) The Impacts of Dietary Change on Greenhouse Gas Emissions, Land Use, Water Use, and Health: A Systematic Review PLoS One 11:e0165797 doi:10.1371/journal.pone.0165797
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La première option possible est celle proposée par la Convention citoyenne pour le climat (Mesure SN 1.1.6) qui envisage que la proposition d’un menu végétarien quotidien soit rendue obligatoire pour l’ensemble de la restauration collective publique dès le 1er janvier 2022. Une telle proposition fixe une ambition forte mais constitue une accélération trop importante soulevant à la fois des enjeux d’adaptation et de faisabilité, de santé publique et d’acceptation sociétale.
- Faisabilité :
La mise en place de ce dispositif reviendrait à étendre l’expérimentation mise en place par la loi EGalim, à savoir la proposition d’un menu végétarien par semaine (ce qui revient à une alternative obligatoire une fois par semaine dans le cas de choix multiples, et un menu végétarien par semaine en cas de menu unique), à tous les jours de la semaine, sur un périmètre plus large que la restauration scolaire. Or cette expérimentation n’a pas encore été évaluée, car la loi EGalim prévoit une évaluation de son impact, notamment sur le gaspillage alimentaire, la fréquentation, et le coût des repas au 1er mai 2021. Le Conseil d’Etat, dans son rapport intitulé « Les expérimentations, comment innover dans la conduite des politiques publiques ? »
s’inquiète du fait que « trop d’expérimentations sont encore généralisées avant d’être évaluées et avant même que l’administration ne dispose d’un bilan suffisant sur leur mise en œuvre ». Il convient donc, d’une part d’attendre l’évaluation de l’expérimentation introduite par la loi EGalim, et d’autre part d’introduire une nouvelle expérimentation pour ce dispositif quotidien, qui nécessite, étant donné son ampleur, d’être testé dans quelques sites pilotes avant d’envisager sa généralisation.
La mise en place de ce dispositif pour les cantines à menu unique (concernant notamment la restauration scolaire des écoles primaires, soit de l’ordre de 300 millions de repas par an, ce qui représente environ 10% des repas de la restauration collective) nécessite un effort d’organisation supplémentaire, car il implique notamment de préparer deux menus différents en cuisine, au lieu d’un menu unique. C’est un changement important, tout particulièrement pour les petites communes qui pourraient ne pas disposer du personnel ni des infrastructures nécessaires.
Par ailleurs, pour s’assurer de la bonne qualité nutritionnelle et gustative des menus végétariens, il est nécessaire de faire évoluer la formation initiale et continue des cuisiniers et gestionnaires en amont. C’est un travail en cours dans le cadre du groupe de travail Nutrition du Conseil national de la restauration collective (CNRC), qui nécessitera quelques années pour être décliné massivement.
En termes de cohérence entre les politiques publiques, l’alternative végétarienne quotidienne va à l’encontre de l’objectif du Programme national nutrition santé visant à introduire les menus dirigés dans le secondaire, c’est-à-dire le choix entre des menus à qualité nutritionnelle équivalente un jour donné. En effet, n’introduire qu’une option végétarienne quotidienne laisserait la possibilité aux convives de ne jamais consommer végétarien, car l’autre option serait non-végétarienne tous les jours.
De plus, s’agissant du calendrier, cette mesure pourrait être perçue par les collectivités comme s’ajoutant à l’obligation d’atteindre 50% de produits de qualité et durables, dont 20% de produits issus de l’agriculture biologique d’ici 2022.
- Enjeux de santé publique :
Cette mesure pose la question de déterminer le nombre de repas végétarien qui peuvent être servis en restauration collective scolaire sans dégrader la qualité nutritionnelle des repas (si une telle limite existe). D’ores et déjà, un avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) de janvier 2020 confirme que la prise d’un repas végétarien par semaine est compatible avec les recommandations nationales nutritionnelles161. Au-delà de cette fréquence, l’Anses a été à nouveau saisie en juillet 2020 pour un avis attendu en septembre 2021. En effet, dans l’enquête Esteban (2014-2016), environ 10% des filles de 6-17 ans présentaient une anémie ferriprive162. De même, dans son avis de 2019 relatif à l’actualisation des repères alimentaires du programme national nutrition santé (PNNS) pour les enfants de 4 à 17 ans, l’Anses a évalué que 25 % des filles de 13 à 17 ans sont à risque d’inadéquation d’apport en fer et que les principaux aliments à favoriser sont la viande, le poisson et les œufs dans les proportions proches de celles des adultes163 . Afin d’éviter tout risque
nutritionnel, il convient donc d’attendre l’avis de l’Anses à ce sujet pour s’assurer qu’une alternative végétarienne quotidienne n’augmente pas le risque de carence en fer chez les adolescentes.
De plus, le périmètre de la restauration collective publique dans son ensemble inclut les établissement médicaux-sociaux, les EHPAD ou les crèches. Pour ces populations, il n’existe pas d'expertise scientifique évaluant le risque nutritionnel lié à un repas végétarien hebdomadaire, et encore moins quotidien. Pour la petite enfance, l'avis du Haut Conseil de Santé Publique publié le 14/10/2020 déconseille une alimentation végétarienne/végétalienne pour les enfants de 1 à 3 ans164. Il semble donc que le risque nutritionnel d'une alternative
161https://www.anses.fr/fr/content/menu-v%C3%A9g%C3%A9tarien-hebdomadaire-%C3%A0-l%E2%80%99%C3%A9cole-une-premi%C3%A8re-saisine-de-l%E2%80%99anses-en-appui-%C3%A0-l 162 https://www.santepubliquefrance.fr/les-actualites/2019/esteban-2014-2016-chapitre-dosages-biologiques-des-vitamines-et-mineraux-pas-de-deficit-important-ou-de-carence-a-grande-echelle 163 https://www.anses.fr/fr/system/files/NUT2017SA0142.pdf
164 https://www.hcsp.fr/explore.cgi/avisrapportsdomaine?clefr=924
quotidienne ne peut pas être exclu pour les populations spécifiques de la restauration collective publique.
L’introduction d’un menu végétarien doit permettre de diminuer les coûts matières des repas et d’augmenter la qualité des produits répondant ainsi à l’obligation d’approvisionner les cantines en produits issus de l’agriculture biologique. Afin de suivre les recommandations nutritionnelles du Programme national pour la nutrition et la santé, privilégier les produits biologiques limite l’exposition aux pesticides notamment.
- Justice sociale :
La restauration collective propose un repas équilibré à l’ensemble des enfants, du fait de fréquences réglementaires à respecter, notamment sur un minimum de 4 repas à base de viande et 4 repas à base de poisson sur 20 repas successifs. Selon une étude réalisée en 2016 par Florent Vieux, Nicole Darmon et Christophe Dubois165, le respect de ces critères assure une bonne qualité nutritionnelle de l’alimentation. Pour certains enfants issus des milieux les plus défavorisés, les repas servis en restauration collective sont les seuls de bonne qualité nutritionnelle, leur permettant d’avoir des apports suffisants notamment en fer, calcium, zinc et vitamine B-12.
- Acceptation sociétale :
Si le repas végétarien est perçu positivement par les jeunes générations, il n’en va pas de même pour les autres. Ainsi, la mise en œuvre de l’expérimentation du menu végétarien hebdomadaire prévue par la loi EGalim s’est heurtée à de fortes réticences et des refus d’appliquer la mesure en particulier dans certains départements ruraux et marqués par une tradition d’élevage.
La deuxième option possible, qui a été retenue, consiste quant à elle à introduire une seconde phase de l’expérimentation, à compter du [1er septembre 2021 ou la date de promulgation de la loi], avec la possibilité pour des collectivités territoriales volontaires de proposer quotidiennement dans les services de restauration dont elles ont la charge le choix d’un menu végétarien quotidien sous réserve du respect de règles garantissant l’équilibre nutritionnel et le respect d’exigences adaptées à l’âge des convives. Cette seconde phase de l’expérimentation devrait également faire l’objet d’une évaluation de son impact sur le gaspillage alimentaire, sur les taux de fréquentation, sur le coût des repas et la qualité nutritionnelle des repas servis. Elle porterait également sur les modalités d’application à la restauration scolaire à menu unique et ses résultats devront être transmis au Parlement au plus tard six mois avant son terme.
165Etude « Qualité nutritionnelle des repas servis à l’école primaire » disponible aux lien suivants : https://umr-moisa.cirad.fr/content/download/6600/46353/version/2/file/Rapport+Etude+Restauration+Scolaire+2018+avec+ resume.pdf et https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01823236/document.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Le dispositif vise ensuite à introduire, [au 1er septembre 2021 ou à la date de promulgation de la loi] pour correspondre au début de l’année scolaire, une seconde phase ouverte aux établissement publics volontaires : le choix végétarien quotidien sous réserve du respect de règles garantissant l’équilibre nutritionnel et le respect d’exigences adaptées à l’âge des enfants.
La mise en œuvre de ce dispositif tiendra compte de l’avis de l’Anses sur les fréquences de menus végétariens recommandés en restauration scolaire et reposera sur le groupe de travail Nutrition du Conseil national de la restauration collective (CNRC), instance de concertation visant à la mise en œuvre des dispositions relatives à la nutrition en restauration scolaire. Cette instance est pilotée par la Direction générales de la santé et l’association nationale des directeurs de la restauration collective (AGORES), et comporte des représentants des professionnels de la restauration collective, des collectivités territoriales, des interprofessions et filières agricoles, des associations environnementales, des experts en nutrition, des parents d’élèves et de l’administration.
De plus, il est prévu que la seconde phase de l’expérimentation fasse l’objet d’une évaluation de son impact sur le gaspillage alimentaire, sur les taux de fréquentation, sur le coût des repas et la qualité nutritionnelle des repas servis ainsi que sur les modalités d’application à la restauration scolaire à menu unique. Les résultats devront être transmis au Parlement au plus tard six mois avant son terme.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
L’article L. 230-5-6 du code rural et de la pêche maritime est modifié.
4.2. IMPACTS SUR LES ENTREPRISES
D’une manière générale, cette mesure ne devrait pas générer de surcoûts pour les entreprises de restauration collective. La mise en place d’un menu végétarien hebdomadaire permet au contraire une économie sur l’ensemble des repas de l’ordre de de 5 à 7 centimes comme indiqué dans le rapport du Gouvernement relatif aux impacts budgétaires induits par l’application des règles prévues aux articles L. 230-5-1 à L. 230-5-5 du code rural et de la pêche maritime remis au Parlement le 18 octobre 2019. Cette estimation concerne un repas qui n’est pas stricto sensu végétarien mais qui est composé en tenant compte de la diversification des protéines.
4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Du fait de l’absence de surcoût sur le coût matière, cette mesure serait à coût constant pour les particuliers. En effet, la diversification des sources de protéines à travers l’introduction de menus végétariens, et la lutte contre le gaspillage alimentaire sont les deux leviers identifiés en restauration collective pour diminuer le coût matière des repas. Ces économies doivent permettre l’approvisionnement en produits durables et de qualité, en lien avec l’obligation de servir 50% de produits durable et de qualité, y compris 20% de produits issus de l’agriculture biologique d’ici 2022.
Ainsi, à coût constant, les particuliers pourraient bénéficier d’une montée en gamme des produits servis en restauration collective.
4.4. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La mise en place d’un repas végétarien hebdomadaire pour les établissements de restauration scolaire volontaires permettrait donc une économie par restaurant de 291 à 407,4€ par an pour les écoles primaires et de 1 095 à 1 533 € par an pour les écoles secondaires, en considérant un nombre de repas moyen annuel de 19 400 pour les écoles primaires (317 millions de repas et 16 350 restaurants) et de 73 000 pour les écoles secondaires (494,4 millions de repas et 6 780 restaurants, d’après le panorama de la consommation hors domicile de FranceAgriMer de 2018), en considérant 30% de repas végétariens (même hypothèse que pour le calcul des données de gaz à effet de serre).
Cette économie permettrait l’achat de produits durables et de qualité, y compris les produits d’origine biologique, en lien avec l’article 24 de la loi EGalim, à coût de repas constant.
Toutefois cette mesure aura un impact sur l’organisation des services de cantines des écoles élémentaires, lesquels fonctionnent sur le mode du choix dirigé (menu unique et non self), et ce tout particulièrement dans les petites communes : coût d’organisation, de formation, etc. Sans système d’inscription préalable permettant d’anticiper le nombre d’élèves consommant les repas végétariens, l’introduction d’une alternative végétarienne quotidienne induirait la préparation d’un repas supplémentaire, ce qui équivaut à un coûts matière supplémentaire (en restauration collective, le coût matière moyen d’un repas non-végétarien est de l’ordre de 1,90 €).
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
L’impact nutritionnel d’un menu végétarien par semaine a été jugé positif par l’Anses dans son avis du 17 janvier 2020, dès lors que les céréales et légumineuses sont privilégiées dans ce cadre. En revanche, il existe une incertitude sur l’impact d’un menu végétarien quotidien, particulièrement pour les enfants. L’Anses a identifié des apports en fer insuffisants, particulièrement chez les adolescentes, et préconise des repères spécifiques pour les principaux contributeurs en fer. La viande, le poisson et les œufs contribuent à 20% des apports en fer des adolescents. L’Anses a été saisie en juillet 2020 pour identifier un éventuel nombre maximal de menus végétariens servis en restauration collective scolaire et l’avis est attendu en septembre 2021.
Le caractère expérimental de la mesure devrait permettre de cibler les établissements s’estimant en mesure de développer des séries de menus végétariens de bonne qualité nutritionnelle, sur la base de l’avis de l’Anses. L’évaluation permettra d’objectiver l’impact sur la qualité nutritionnelle des repas.
4.5.2. Impacts sur la jeunesse
Ce dispositif répond à une demande sociétale forte de la jeunesse de végétalisation de l’alimentation. En effet, d’après une enquête de FranceAgriMer, 12% des 18-24 ans sont végétariens en France, Espagne, Royaume-Uni et Allemagne contre 2% des plus de 65 ans166 .
4.5.3. Impacts environnementaux
Cette mesure concourt à la mise en œuvre de l'orientation A-15 de la SNBC : "influencer la demande et la consommation dans les filières agro-alimentaires en lien avec le Programme National de l'Alimentation et de la Nutrition".
L’impact environnemental du remplacement d’un menu non-végétarien par un menu végétarien est avéré. Il est estimé à environ 30% de réduction des émissions de gaz à effet de serre167 . Les
166https://www.franceagrimer.fr/fam/content/download/62309/document/11_Synth%C3%A8se%20Panorama%2 0v%C3%A9g%C3%A9tarisme%20en%20Europe.pdf?version=1
167 Aleksandrowicz L, Green R, Joy EJM, Smith P, Haines A (2016) The Impacts of Dietary Change on Greenhouse Gas Emissions, Land Use, Water Use, and Health: A Systematic Review PLoS One 11:e0165797 doi:10.1371/journal.pone.0165797
réductions d'émissions en ACV associées à la prise d'un repas végétarien (0,51kgCO2/déjeuner) par rapport à un "menu moyen" (2,04kgCO2/déjeuner) sont estimées à 1,5kgCO2eq selon la base Carbone de l'ADEME. La mise à disposition quotidienne d'un menu végétarien dans la restauration collective publique (hypothèse que cela concerne les 2/3 des 3Mds de déjeuner servis quotidiennement par la restauration collective, qui comprend (i) les scolaires et universitaires (ii) la restauration dans les hôpitaux, les prisons, etc. et (iii) les repas servis dans les entreprises et les administrations), dans les collectivités volontaires (hypothèse de 15% [0% – 50%] du nombre de repas concernés), choisis par 30% des clients permettrait donc d'éviter en ACV l'émission de 0,14 MtCO2/an si la mesure était poursuivie jusqu'à 2030, avec une fourchette comprise entre 0 sinon et 0,45 Mt en cas de généralisation plus importante.
De plus, l’économie réalisée permettant l’achat de produits durables (agriculture biologique, HVE…), le gain environnemental serait supérieur. Il conviendra tout de même de s’assurer de la capacité des filières agricoles à pouvoir approvisionner la restauration collective en céréales complètes et légumineuses, si possibles issues de l’agriculture biologique.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Les consultations avec les parties prenantes impliquées ont été réalisées par la Convention citoyenne pour le climat entre octobre 2019 et juin 2020. L’administration a réalisé une réunion de concertation avec les parties prenantes concernées le 24 septembre 2020.
Le Conseil national de l’évaluation des normes a été consulté conformément à l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales. Le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le dispositif introduit une nouvelle phase de l’expérimentation pour les collectivités volontaires à partir du 1er septembre 2021.
5.2.2. Application dans l’espace
Ces dispositions seront applicables sur tout le territoire métropolitain et dans les collectivités de l’article 73 de la Constitution, St Pierre et Miquelon, St Barthélémy et St Martin.
Article 60 – Étendre toutes les dispositions de la loi EGalim à la restauration collective privée à partir de 2025 – Mesure SN1.1.7 1. ÉTAT DES LIEUX
L’obligation, introduite par la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine durable et accessible à tous (dite loi EGAlim), d’atteindre d’ici le 1er janvier 2022 une part au moins égale à 50% de produits durables et de qualité, dont au moins 20 % de produits biologiques dans les repas servis concerne :
- tous les restaurants collectifs dont les personnes morales de droit public ont la charge (art. L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime) ;
- les restaurants collectifs dépendant de personnes morales de droit privé en charge des établissements scolaires et universitaires, des établissements d’accueil des enfants de moins de 6 ans, des établissements de santé, des établissements sociaux et médico-sociaux et des établissements pénitentiaires, mentionnés à l’article L. 230-5 et L.230-5-2 du code rural et de la pêche maritime.
Au-delà de l’approvisionnement, il existe plusieurs autres obligations qui incombent à la restauration collective. Ainsi, les personnes morales en charge de ces restaurants collectifs doivent informer, une fois par an, par voie d'affichage et par communication électronique, les usagers des restaurants collectifs dont elles ont la charge de la part des produits durables et de qualité entrant dans la composition des repas servis et des démarches qu'elles ont entreprises pour développer l'acquisition de produits issus du commerce équitable (art. L. 230-5-3 du code rural et de la pêche maritime).
Les gestionnaires de ces restaurants collectifs servant plus de 200 couverts par jour en moyenne sur l'année sont tenus de présenter à leurs structures dirigeantes un plan pluriannuel de diversification de protéines incluant des alternatives à base de protéines végétales dans les repas qu'ils proposent (art. L. 230-5-4 du code rural et de la pêche maritime).
La proposition de la Convention citoyenne pour le climat consistant à étendre ces mesures à la restauration collective privée concerne donc essentiellement les restaurants collectifs dont des personnes morales privées ont la charge et qui n’ont pas de mission de service public, soit essentiellement la restauration collective des employés en entreprises privées.
L’article 30 de la loi EGalim prévoit d’ores et déjà que le Gouvernement remette au Parlement, au plus tard le 31 décembre 2020, un rapport évaluant l'opportunité et la possibilité juridique d'une extension de ces règles aux opérateurs de restauration collective du secteur privé autres
que ceux mentionnés à l'article L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime. Ce rapport n’a pas encore été publié mais es conclusions préliminaires convergent vers l’opportunité d’étendre les obligations d’approvisionnement en produits issus de l’agriculture durable de qualité à la restauration mise en œuvre dans les entreprises et dans les centres de loisirs, avec une entrée en vigueur de cette nouvelle obligation en 2025.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le présent article répond à la proposition SN 1.1.7 de la Convention citoyenne pour le climat, qui reprend une demande sociétale forte d’évolution des produits proposés par la restauration collective privée comme publique.
Cet article implique de modifier des dispositions de nature législative : celles mises en place par l’article 24 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Il s’agit d’étendre les obligations concernant la composition des repas en produits durables et de qualité (listés à l’article L230-5-1 du code rural et de la pêche maritime) à l’ensemble de la restauration collective privée et non celles relatives à la qualité nutritionnelle (article L.230-5 du code rural et de la pêche maritime).
Cette mesure répond en outre à une attente sociétale forte, en effet, 78 % des actifs souhaitent des repas avec des produits bio sur leur lieu de travail ou dans leur restaurant d'entreprise168 .
Elle est aussi cohérente avec les conclusions préliminaires du rapport attendu au titre de l’article 30 de la loi Egalim convergeant vers l’opportunité d’étendre les obligations d’approvisionnement en produits issus de l’agriculture durable de qualité à la restauration mise en œuvre dans les entreprises et dans les centres de loisirs à l’horizon 2025.
168
http://www.agencebio.org/sites/default/files/upload/documents/3_Espace_Pro/observatoire_restaurationbio2017-2.pdf
3. OPTIONS ENVISAGÉES DISPOSITIF RETENU
La proposition des citoyens n’a pas été modifiée. Il s’agit d’étendre les mesures prévues par la loi EGalim à la restauration collective privée, c’est à dire les restaurants collectifs dont des personnes morales privées ont la charge et qui n’ont pas de mission de service public.
169
. La
mesure permet de rétablir une égalité de traitement entre les convives selon qu’ils fréquentent la restauration collective publique ou privée et d’amplifier la dynamique précédemment enclenchée avec la loi Egalim.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Les articles L. 230-5-1, L. 230-5-3 et L. 230-5-4 du code rural et de la pêche maritime sont modifiés. L’article L. 230-5-2 du code rural et de la pêche maritime est abrogé.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Le secteur concerné par cette extension (restauration collective de l’industrie et du tertiaire hors administration) représente environ 300 millions de repas servis par an, soit environ 10 % des prestations de la restauration collective en 2018170. La restauration collective privée représente donc une part importante de la restauration d’entreprise, au regard des 773 millions de titres restaurants émis en 2015171
.
Ces restaurants sont ouverts toute l’année, contrairement à la restauration scolaire ou universitaire. Leur approvisionnement en produits durables et de qualité constitue donc un marché supplémentaire et complémentaire, qui contribuera à la structuration des filières concernées, notamment à l’échelon des territoires. Le rapport du Gouvernement relatif aux impacts budgétaires induits par l’application des règles prévues aux articles L. 230-5-1 à L.
169http://www.agencebio.org/sites/default/files/upload/documents/3_Espace_Pro/observatoire_restaurationbio201 7-2.pdf
170https://www.franceagrimer.fr/fam/content/download/63429/document/Rapport%20complet_PanoramaCHD% 202018_FAM-GIRAfoodservice.pdf?version=1
171 http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion-soc/l15b0816_rapport-fond#_Toc256000011
230-5-5 du code rural et de la pêche maritime remis au Parlement le 18 octobre 2019 estime que l’atteinte de 50% de produits durables et de qualité, dont au moins 20% de produits biologiques, peut engendrer un surcoût matière par repas pouvant aller jusqu’à 15%, représentant un montant de l’ordre de 0,26 à 0,30 €/repas dans le secteur des restaurants administratifs. Si on applique ce surcoût au secteur de la restauration des entreprises privés, l’impact financier global est estimé à 78 à 90 millions d’euros par an pour l’approvisionnement en produits durables et de qualité.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Un changement de pratique lié à l’introduction de produits de qualité et durables peut également générer des hausses de coût hors matière, sur le service de facturation si l’approvisionnement est effectué par des circuits courts sans recours à un groupement d’achat, sur les frais d’amortissement des bâtiments et des équipements, s’il est construit une légumerie par exemple, ou encore en raison de l’achat d’équipements tels que table de tri, four pour cuisson basse température.
Cependant, ces coûts supplémentaires peuvent être compensés en tout ou partie par la mise en œuvre de mesures permettant des économies, telles que la lutte contre le gaspillage alimentaire (adaptation des grammages notamment) ou encore l’accroissement du recours aux protéines végétales.
La restauration collective dans les secteurs de l’industrie et du tertiaire (hors administration) est très majoritairement concédée à des sociétés de restauration collective (prestataires privés) : à hauteur de 92 %172
. L’impact financier de la mesure se répercutera sur les budgets des entreprises, qui pourront le répercuter en tout ou partie aux convives, mais en terme d’organisation, elle n’aura pas d’impact dans la grande majorité des cas.
Pour les entreprises de restauration collective, l’extension de la mesure pourrait apporter de la simplification, sans avoir à différencier leur prestation entre secteur public et secteur privé, qui sera d’autant plus importante que la préparation des repas est effectuée au sein de cuisines centrales desservant ces deux secteurs.
172https://www.franceagrimer.fr/fam/content/download/63429/document/Rapport%20complet_PanoramaCHD% 202018_FAM-GIRAfoodservice.pdf?version=1
5.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Cette mesure répond à une attente sociétale forte. En effet, 78 % des actifs souhaitent des repas avec des produits bio sur leur lieu de travail ou dans leur restaurant d'entreprise173 .
Outre l'attente sociétale par rapport à cette mesure, elle a potentiellement des effets positifs sur la santé des consommateurs, à travers notamment une moindre exposition aux résidus de pesticides 174. Le surcoût matière expliqué précédemment pourrait conduire à un surcoût éventuel des repas consommés par les particuliers.
5.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
La mise en œuvre de cette disposition nécessitera un suivi par les services de l’État, au même titre que celle concernant le secteur public, et ne devrait donc pas nécessiter de moyens supplémentaires.
5.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure concourt à la mise en œuvre de l'orientation A-15 de la SNBC : "influencer la demande et la consommation dans les filières agro-alimentaires en lien avec le Programme National de l'Alimentation et de la Nutrition".
Les impacts environnementaux attendus sont une extension de ceux attendus pour la mesure mise en place par la loi EGAlim en 2018 : un impact environnemental positif puisque l'agriculture biologique implique une réduction significative de pesticides et d'intrants chimiques et, corrélativement, une pression moins forte sur les écosystèmes (sols, eau et biodiversité).
Pour aller plus en détail, l'Institut technique de l'agriculture biologique, en lien avec l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), a publié fin 2016 un rapport intitulé « Quantifier et chiffrer économiquement les externalités de l'agriculture biologique ? »
175, étude commandée
en juin 2015 par le ministère chargé de l'agriculture. Ce document, qui passe en revue quelques 280 études scientifiques, conclut à des impacts globalement positifs sur l’environnement, comparé à l'agriculture conventionnelle. En particulier, il relève les externalités positives que l'agriculture biologique tend à favoriser ainsi que les externalités négatives qui sont susceptibles
173http://www.agencebio.org/sites/default/files/upload/documents/3_Espace_Pro/observatoire_restaurationbio201 7-2.pdf
174 https://jamanetwork.com/journals/jamainternalmedicine/article-abstract/2707948 175 https://agriculture.gouv.fr/quantifier-et-chiffrer-economiquement-les-externalites-de-lagriculture-biologique
d'être réduites par cette pratique agricole. Pour les externalités environnementales, l'agriculture biologique contribue notamment au maintien de la biodiversité, à la qualité de l'eau, à la préservation des sols ou encore à la séquestration du carbone dans les sols. A titre d'exemple, s'agissant de l'eau, la réduction des sources de pollutions agricoles est moins onéreuse que le traitement des eaux avant distribution. Grâce à l'agriculture biologique, il est ainsi possible d'éviter des coûts significatifs. D'après le rapport cité plus haut, « ces économies rapportées à l'hectare de grandes cultures se situent entre 20 et 46€ par hectare et par an à part égales entre pesticides et nitrate ».
En outre l'agriculture biologique induit des externalités positives concernant la santé humaine, par une moindre exposition aux pesticides de synthèse et, par extension, aux perturbateurs endocriniens, par la réduction des émissions agricoles polluantes dans l'atmosphère et par un plus faible usage des antibiotiques dans l'élevage, ce qui limite l'impact sur la santé en luttant contre l'antibiorésistance.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Les consultations avec les parties prenantes impliquées ont été réalisées par la Convention citoyenne pour le climat entre octobre 2019 et juin 2020. Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.5.1. Application dans le temps
Cette disposition entre en vigueur au 1er janvier 2025. Les modifications de l’article L. 230-5-3 du code rural et de la pêche maritime entre en vigueur le 1er janvier 2023.
5.5.2. Application dans l’espace
Les dispositions envisagées sont applicables sur tout le territoire métropolitain et dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et à St Pierre et Miquelon, St Barthélémy, et St Martin. Pour ces derniers, comme cela a été fait pour la loi EGAlim, une adaptation des
seuils prévus à l’article L.230-5-1 du code rural et de la pêche maritime sera nécessaire (décrets en Conseil d’Etat).
Article 61 – Mieux informer le consommateur – Mesure SN 5.2.1 1. ÉTAT DES LIEUX
Le Programme national nutrition santé (PNNS) : un programme de santé publique basé sur des objectifs nutritionnels définis par le Haut conseil de la santé publique L’amélioration de l’état nutritionnel de la population constitue un enjeu majeur pour les politiques de santé publique menées en France, en Europe et dans le monde. Lancé en 2001, le Programme national nutrition santé (PNNS) est un plan de santé publique visant à améliorer l’état de santé de la population en agissant sur l’un de ses déterminants majeurs : la nutrition.
Pour le PNNS, la nutrition s’entend comme l’équilibre entre les apports liés à l’alimentation et les dépenses occasionnées par l’activité physique. Pour répondre à cet enjeu d’aujourd’hui, les 56 actions du PNNS visent à atteindre en 5 ans les objectifs de santé définis par le Haut Conseil de la santé publique (HCSP) portant notamment sur le statut nutritionnel des enfants et des adultes et les recommandations en matière d’alimentation et d’activité physique. En particulier de :
o Diminuer de 15% l’obésité et stabiliser le surpoids chez les adultes ;
o Diminuer de 20% le surpoids et de l’obésité chez les enfants et les adolescents ;
o Réduire le pourcentage de personnes âgées dénutries vivant à domicile ou en institution de 30 % au moins pour les plus de 80 ans.
Le PNNS s’appuie sur une analyse de la situation nutritionnelle de la population française et de son évolution, telle qu’elle ressort des études récentes, comme les études INCA3 et Esteban mises en œuvre respectivement par l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) et Santé publique France (SpF). Plusieurs paramètres ont été pris en compte : les références nutritionnelles pour la population (RNP), la biodisponibilité des nutriments, les liens entre consommation de divers groupes d’aliments et le risque de maladies chroniques, les habitudes alimentaires de la population française et le risque lié à l’exposition aux contaminants alimentaires.
Le PNNS a également pour but de donner la priorité à la réduction des inégalités sociales de santé afin de promouvoir notamment une alimentation et une activité physique favorables à un état nutritionnel et un état de santé optimaux.
Le site manger.bouger.fr est par ailleurs le vecteur qui assure la communication et transparence sur toutes ces recommandations.
Dans cette logique, le PNNS garantit une transversalité avec une articulation autour de nombreux programmes engagés dans le développement durable (PNSE, plan ecophyto, plan bio diversité, programme ambition bio notamment, stratégie nationale bas-carbone).
Le Programme national pour l’alimentation (PNA) : un programme au croisement de différentes politiques publiques relatives à la préservation de la santé, à l’environnement et à la transition agroécologique
Le PNA détermine les objectifs de la politique de l'alimentation mentionnée au 1° du I de l’article L1 du code rural et de la pêche maritime. Il est structuré selon trois axes thématiques :
la justice sociale, l'éducation alimentaire de la jeunesse et la lutte contre le gaspillage alimentaire, et deux axes transversaux : les projets alimentaires territoriaux et la restauration collective.
Il combine à la fois l’ambition de développer des actions structurantes à l’échelle nationale, en particulier par la mise en œuvre de dispositions clefs de la loi EGALIM et de susciter une appropriation locale des enjeux alimentaires, notamment à travers les projets primés par l’appel à projets annuel lancé dans le cadre du PNA. De ce point de vue, le PNA maintient le cap de l’émergence de démarches issues des territoires, adaptées aux besoins locaux et contribuant aux objectifs nationaux.
L’atteinte des objectifs de lutte contre le changement climatique est intrinsèque aux nombreuses actions portées par le PNA, que ce soit par la lutte contre le gaspillage alimentaire, la promotion d’une alimentation durable dans la restauration collective ou la sensibilisation des jeunes générations aux enjeux environnementaux de l’alimentation, actions portées au niveau national et déclinées dans les territoires notamment au travers des Projets alimentaires territoriaux (PAT). C’est une composante fondamentale du 3ème PNA.
Au croisement de différentes politiques publiques relatives à la préservation de la santé, à l’environnement et à la transition agroécologique, le PNA 3 est nécessairement complémentaire de nombreux autres plans. Il est plus spécifiquement articulé avec le nouveau Programme national nutrition santé (PNNS) 2019-2023 qui fixe les objectifs, principes et orientations de la politique nutritionnelle.
Le PNA et le PNNS sont les deux principaux outils de la politique nationale de l’alimentation et de la nutrition portée par le gouvernement pour 2019-2023. Ils font l’objet d’un document de présentation commun dévoilé lors du Comité Interministériel de la Santé du 25 mars 2019 : le programme national de l’alimentation et de la nutrition (PNAN).
Le PNAN se compose de deux plans phares, le PNA et le PNNS, en articulation avec d’autres plans, en particulier dans le domaine environnemental et s’agissant de la réduction des pathologies en lien avec l’alimentation et l’activité physique. Le PNAN contribue à promouvoir
des choix alimentaires favorables pour la santé et respectueux de l’environnement et réduire les inégalités d’accès à une alimentation de qualité et durable.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
Le Programme national de l’alimentation et de la nutrition (PNAN) qui porte la politique nationale de l’alimentation et de la nutrition du gouvernement pour 2019-2023 a été annoncé lors du Comité Interministériel de la Santé du 25 mars 2019. Pour cela, il s’appuie sur les deux programmes :
- Le Programme national nutrition santé (PNNS 4), inscrit dans le code de la santé publique qui fixe la politique nutritionnelle française. Son objectif général est d’améliorer l’état de santé de la population par l’alimentation et l’activité physique.
- Le Programme national pour l'alimentation (PNA 3), inscrit dans le code rural et de la pêche maritime, qui porte la politique de l’alimentation et a pour finalités d’assurer à la population l’accès à une alimentation sûre, saine, diversifiée, de bonne qualité et en quantité suffisante, produite dans des conditions économiquement et socialement acceptables par tous, favorisant l’emploi, la protection de l’environnement et des paysages et contribuant à l’atténuation et à l’adaptation aux effets du changement climatique.
Le PNAN ne dispose à ce jour d’aucune base légale ni réglementaire.
De fait, il est nécessaire de légiférer afin d’inscrire le PNAN qui porte des programmes inscrits dans deux codes.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La Convention Citoyenne pour le Climat fait le constat que les citoyens, par leur mode de consommation, ont un impact direct sur les émissions de gaz à effet de serre liées à la production agricole. Avec les émissions de méthane dues aux fermentations entériques, aux déjections d’élevage et en comptant les émissions de protoxyde d’azote liées aux cultures destinées aux animaux, la viande et les produits laitiers totalisent 85 % de l’empreinte gaz à effet de serre de notre alimentation au stade agricole.
Ainsi, la Convention propose d’inclure une “dimension climat” dans le Programme national nutrition santé (PNNS). L’ajout de ce mot « climat » après les mots « plan national nutrition
santé » reviendrait seulement à ajouter un point sur le climat, au sein du PNNS, soit : « l’éducation, l’information et l’orientation de la population, notamment par le biais de recommandations, vers une alimentation moins émettrice de gaz à effet serre conformément aux objectifs fixés par la stratégie nationale bas-carbone ; ». Or, le titre laisserait penser que le climat devrait être pris en compte dans l’ensemble du plan au même titre que la santé.
Néanmoins, inversement, tel que susmentionné, le PNA contribue à l'atténuation et à l'adaptation aux effets du changement climatique.
3.2. OPTION RETENUE
L’option privilégiée est de raccrocher le volet climatique au PNAN. Il y a en effet de la cohérence à ajouter la notion de durabilité au niveau du PNAN pour en faire la politique du gouvernement en termes d’alimentation durable et de nutrition en conservant les objectifs propres à chacun des plans, avec une symétrique systématique. A ce jour, le PNAN ne figure dans aucun code. Il est proposé de codifier le PNAN au sein du code rural et de la pêche maritime (CRPM) en y ajoutant la dimension climat (le C) tout en insérant une mention dans le code de santé publique avec renvoi au CRPM.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La mesure envisagée modifie l’articles L. 1 du code rural et de la pêche maritime et l’article L.
3231-1 du code de la santé publique.
4.2. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure concourt à l'orientation NAT-1 de la stratégie nationale bas-carbone : assurer la cohérence de l’ensemble des politiques publiques nationales avec la stratégie nationale bas-carbone. Son impact n’est pas directement quantifiable sur les émissions de gaz à effet de serre.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Consultation facultative : Conseil National de l'Alimentation (CNA).
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition s’applique dès l’entrée en vigueur de la loi. L’intention du Gouvernement est de modifier le PNAN à son échéance (2023).
5.2.2. Application dans l’espace
La disposition s’applique sur le territoire national.
CHAPITRE II – DÉVELOPPER L’AGROÉCOLOGIE
SECTION 1 – DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION
Articles 62 et 63– Redevance sur les engrais minéraux pour atteindre l’objectif de réduction de 13% des émissions d’ammoniac en 2030 par rapport à 2005 et l’objectif de réduction de 15% des émissions de protoxyde d’azote en 2030 par rapport à 2015 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
L’azote est un élément nutritif essentiel pour la croissance des plantes. C’est donc un élément essentiel pour l’agriculture.
Le cycle de l’azote est un cycle biogéochimique complexe. L’azote subit de multiples transformations dans l’air, l’eau et le sol. L'azote peut être présent dans le sol sous forme organique, sa forme majoritaire (détritus végétaux ou animaux en décomposition, animaux du sol, micro-organismes etc.) ou sous forme minérale (nitrate NO3 -
, ammonium NH4
+
, ammoniac
NH3, urée CO(NH2)2).
La gestion agronomique de l'azote consiste à équilibrer au mieux les besoins des plantes cultivées et les différentes fournitures d'azote dont elles peuvent bénéficier au cours des différentes phases de leur développement. Un déficit en azote peut amoindrir la fertilité du sol et les rendements, voire la qualité du produit. À l’opposé, un excédent d’azote au-delà des besoins immédiats des cultures, est source d’inefficacité économique ainsi que de pollutions de différentes natures et à plusieurs échelles.
Les émissions d’azote sous forme minérale dans l’environnement sont préjudiciables à de nombreux titres. Il y a en particulier des pertes vers l’atmosphère, avec des impacts sur le réchauffement global de l’atmosphère (protoxyde d’azote, N20) mais aussi sur la qualité de l’air (oxydes d’azote NOX et surtout ammoniac NH3, polluants atmosphériques et précurseurs de particules fines qui contribuent à l’aggravation du risque de pics de pollution).
La France a des objectifs de réduction sur les émissions de protoxyde d’azote et sur les émissions d’ammoniac.
Concernant les émissions de N20, les processus biogéochimiques du sol à l'origine des émissions s'inscrivent dans une temporalité longue. La tendance (plutôt à la baisse) des émissions ne permet pas de statuer sur le respect ou non des objectifs de réduction de la France.
Concernant les émissions en ammoniac, la volatilisation s'effectue presque immédiatement et dépend des facteurs d’émissions des engrais minéraux épandus. La volatilisation par tonne d’azote épandue est 7,5 fois plus forte pour l’urée que pour l’ammonitrate, et 4 fois plus forte pour les solutions azotées que pour l’ammonitrate, ce qui conduit à un risque de sur-fertilisation pour compenser les pertes dans l’air. Ainsi pour une même quantité d’azote épandue, l’ammonitrate émettra moins d’ammoniac que l’urée. Or les engrais minéraux les plus émetteurs sont aussi les moins chers à la tonne d’azote. Il y a un risque important de non-respect des objectifs de réduction d’ammoniac : sur la base des émissions déclarées 2018, la France aurait dû réduire de 10% en 2 ans ses émissions de NH3 pour atteindre le niveau autorisé 2020-2029 par la directive NEC (cf. Adoption of Second Clean Air Outlook and Save the Date for NEC Expert Group Meeting on 11 February 2021).
De nombreux instruments de politique publique encadrant l’usage des engrais en agriculture existent déjà : l’ensemble de la déclinaison de la réglementation nitrates, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) réduite pour les engrais utilisables en agriculture biologique, des plans et stratégies d’actions déjà en place (SNBC, volet agricole de feuille de route économie circulaire, plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques) ...
La mise en œuvre d’une redevance (par exemple extension de la redevance pour pollution diffuse) selon les trajectoires de NH3 ou N20 se justifie par l’inefficacité des politiques et mesures mise en œuvre jusqu’à présent pour réduire les surplus azotés (qui stagnent depuis 10 ans) et leurs conséquences environnementales majeures : acidification des sols, dégradation de la qualité des eaux de surface et souterraines (70% de la SAU est classée en zone vulnérable dans le cadre de la directive nitrates), impacts sur la qualité de l'air (30% des émissions nationales d’ammoniac sont issues des apports d’engrais et d’amendements minéraux), la biodiversité, contribution au réchauffement global), etc. Afin de tenir compte des différences de facteurs d’émission, des taux différents seraient appliqués aux types d’engrais (ammonitrates, solutions azotés et urée).
Une redevance pour pollution diffuse (article L. 213-10-8 du code de l’environnement) est une redevance assise sur la quantité de substances actives contenues dans les produits phytopharmaceutiques. Les assujettis sont les utilisateurs finaux, mais la redevance est perçue lors de la vente chez les distributeurs. Les taux pratiqués dépendent de la dangerosité intrinsèque de la substance active, pour la santé et l’environnement.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Le Conseil constitutionnel estime que « le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, pourvu que les règles qu'il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs » (décision 2009-599 DC du 29 décembre 2009 précitée).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
La définition des trajectoires annuelles des émissions de protoxyde d’azote et d’ammoniac permet de décliner les objectifs de la France sur ces 2 polluants :
- la fertilisation azotée est à l’origine de 42% des émissions de gaz à effet de serre de l’agriculture (87 MTCO2eq en 2017), car le surplus d’azote non consommé par la plante retourne à l’atmosphère sous forme principalement de N20 (celui-ci ayant un pouvoir de réchauffement 298 fois supérieur à celui du CO2). Afin de respecter l’engagement de la France de parvenir à la neutralité carbone sur son territoire en 2050, les émissions du secteur de l’agriculture devront être divisées par 2 à cet horizon, ce qui impose une diminution des émissions de protoxyde d’azote de 15% en 2030 par rapport à 2015 et de 45 % en 2050. Au regard des dernières années, les émissions N2O agricoles enregistrent une légère baisse, sans assurer une dynamique de baisse de long terme.
- la directive (UE) 2016/2284 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques, modifiant la directive 2003/35/CE et abrogeant la directive 2001/81/CE176 fixe des objectifs de réduction des émissions, en particulier d’ammoniac, à atteindre dès 2020 et renforcés pour 2030. La France doit réduire ses émissions d’ammoniac de 4% en 2020 et 13% à l’horizon 2030 par rapport à 2005. Les émissions d’ammoniac en France sont relativement stables et sont même à la hausse si on ne regarde que les engrais minéraux (+4,9% entre 2005 et 2028), contrairement aux autres polluants atmosphériques, et exposent la France à l’initiation d’un contentieux au plan communautaire en 2022.
D'après une étude réalisée par le CITEPA en 2018, limiter l'utilisation et la progression
176 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.344.01.0001.01.FRA
des formes d'engrais les plus émissives est le seul scenario permettant de respecter les objectifs de réduction.
Dès le 1er janvier de l’année suivant deux années consécutives au cours desquelles les objectifs annuels de réduction définis par décret n’ont pas été tenus et sous réserve de l’absence de dispositions équivalentes dans le droit de l’Union, la mise en place d’une redevance différenciée sur les engrais azotés minéraux sera envisagée. Un rapport du Gouvernement analysera les conditions, notamment de taux et d’assiette, dans lesquelles celle-ci serait instaurée sur le territoire national afin de permettre une mise en conformité rapide à la trajectoire de réduction de ces émissions.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif de la mesure est de dissuader l’emploi des engrais minéraux de synthèse dans le but de respecter les objectifs de la France en termes de réduction de la pollution et de lutte contre le réchauffement climatique.
En cas de non-respect de ces objectifs déclinés annuellement, la taxation des engrais constituerait un levier complémentaire à activer. En accroissant le prix relatif des engrais, une redevance serait susceptible d’orienter les comportements non seulement vers des pratiques économes en intrants mais aussi vers la transition vers l’agroécologie, offrant ainsi de multiples co-bénéfices pour l’eau, le climat, la biodiversité, la qualité de l’air ainsi qu’en termes d’autonomie protéique ou de résilience des exploitations agricoles. Les solutions agronomiques permettant une réduction de l’utilisation d’engrais de synthèse et une transition des agrosystèmes existent (substitution par les engrais organiques et surtout par l’azote d’origine symbiotique – légumineuses, développement d’itinéraires techniques à bas niveau d’intrants) et font l’objet de divers soutiens publics, nationaux ou européens.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
Plusieurs options sont envisageables afin de modifier la décision d’achat des agriculteurs sans alourdir les prélèvements sur le secteur agricole. Elles ne sont pas exclusives l’une de l’autre.
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
1.2.1. OPTION : CERTIFICATS DE RÉDUCTION D’ÉMISSIONS D’AMMONIAC
Sur le modèle des certificats d’économies d’énergie (CEE) ou des certificats d’économies de produits phytopharmaceutiques (CEPP), mettre en place des certificats de réduction d’émissions d’ammoniac.
Le dispositif reposerait sur la mise en œuvre d’actions concourant à la réduction des émissions d’ammoniac. Il vise à renforcer le rôle des distributeurs d’engrais sans faire porter de taxes supplémentaires sur les agriculteurs.
L’obligation serait répartie entre les types de fertilisants en fonction de la part de volatilisation d’ammoniac des engrais azotés vendus.
1.2.2. PROPOSITION D'UNE REDEVANCE POUR POLLUTION DIFFUSE
La convention citoyenne pour le climat a proposé dans sa mesure SN 2.1.3 la mise en place d’une redevance pour pollution diffuse dans le cadre de l’article L. 213-10-8 du code de l’environnement. Elle propose ainsi que les personnes qui acquièrent des engrais minéraux azotés y sont assujetties, sur la base de la quantité d’azote contenue dans les produits.
En prévoyant un taux unique quelle que soit le type d’engrais et alors que l’impact environnemental des engrais minéraux dépend de sa forme, au regard de leur pouvoir de volatilisation, cette option ne permet pas de donner les bons signaux aux agriculteurs.
1.2.3. PROPOSITION D'UNE REDEVANCE SELON L’ÉMISSIVITÉ DES ENGRAIS
MINÉRAUX
Instaurer une taxation fonction de la tonne de NH3 émise par tonne d’azote minéral acheté. Afin de tenir compte des différences de facteurs d’émission, des taux différents sont appliqués aux types d’engrais (ammonitrates, solutions azotés et urée).
Un taux de 1500 € par tonne NH3 émis permet de déterminer des taux en € par tonne d’azote différenciés pour les différents types d’engrais en fonction de leur facteur d’émission :
Cette redevance permettrait de donner un signal économique fort. Elle présenterait un rendement de 191 M€, sur la base des volumes achetés en 2018.
Il s’agirait d’une extension aux engrais minéraux de synthèse de la redevance pour pollution diffuse perçue par les agences de l’eau, tel que préconisée par le rapport IGF-CGEDD d’avril 2018 sur l’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité. Une redevance pour pollution diffuse (L. 213-10-8 du code de l’environnement) est une redevance assise sur la quantité de substances actives contenues dans les produits phytopharmaceutiques. Les assujettis sont les utilisateurs finaux, mais la redevance est perçue lors de la vente chez les distributeurs. Les taux pratiqués dépendent de la dangerosité intrinsèque de la substance active, pour la santé et l’environnement
3.2. DISPOSITIF RETENU
Il est proposé de définir une trajectoire annuelle de réduction des émissions de protoxyde d’azote et d’ammoniac du secteur agricole jusqu’en 2030. Il s’agit de définir l’objectif de réduction de 15% des émissions de protoxyde d’azote en 2030 par rapport à 2015 et 13 % des émissions d’ammoniac en 2030 par rapport à 2005, que les trajectoires annuelles, qui seront établies par décret, devront permettre d’atteindre.
Dès le 1er janvier de l’année suivant deux années consécutives au cours desquelles les objectifs annuels de réduction définis par décret n’ont pas été tenus, et à défaut d’une taxation des engrais azotés minéraux mise en place au niveau européen la mise en place d’une redevance différenciée sur les engrais azotés minéraux sera envisagée. Un rapport analysant les conditions, notamment de taux et d’assiette, dans lesquelles celle-ci serait instaurée sur le territoire national afin de permettre une mise en conformité rapide à la trajectoire de réduction de ces émissions sera remis par le Gouvernement au Parlement.
Il n’y a pas de difficulté constitutionnelle de principe avec l’instauration d’une taxe sur les engrais azotés visant à décourager leur usage dans un objectif, de valeur constitutionnelle, de protection de l’environnement.
L’exclusion des engrais azotés organiques est justifiée par une différence de situation et un motif d’intérêt général en rapport avec l’objectif poursuivi par le législateur.
Les engrais organiques présentent la particularité d’être issus du recyclage de substances polluantes préexistantes. Le recours aux engrais organiques présente donc un intérêt en matière d’économie circulaire dans le sens où ils n’apportent pas une pollution nette (contrairement aux engrais de synthèse) mais une pollution qui aurait de toute façon prévalue, avec ou sans épandage (que ce soit en matière de qualité de l’air avec les émissions d’ammoniac ou de GES avec les émissions de protoxyde d’azote). En d’autres termes, il est cohérent, au regard de l’objectif de protection de l’environnement qu’elle poursuit, que la taxe visant à décourager l’usage des engrais azotés s’attache à ne pas décourager ce faisant l’usage d’engrais organiques qui contribue également à la protection de l’environnement, en optimisant une pollution préexistante.
La différenciation entre les engrais se ferait selon leur facteur d’émissions d’ammoniac.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La mesure proposée ne modifie aucun texte législatif, au regard de sa nature programmatique.
Toutefois, en accord avec la proposition de la Convention citoyenne pour le climat, la solution avancée consisterait à envisager d’adosser à partir de 2025, sur la redevance pour pollutions diffuses, établie à l’article L. 213-10-8 du code de l’environnement et perçue par les agences de l’eau sur la vente des produits phytosanitaires, une taxation sur la vente d’engrais azotés de synthèse comportant de l’azote minéral dont l’impact en terme de pollution est partagé entre pollution de l’air, de l’eau et des écosystèmes.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La mesure envisagée est conforme au droit de l’Union européenne et notamment à la directive (UE) 2016/2284 du 14 décembre 2016 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques qui fixe des objectifs de réduction des émissions, en particulier d’ammoniac, à atteindre dès 2020 et renforcés pour 2030. Ces objectifs nécessitent
la mise en place d’actions additionnelles fortes pour les atteindre. En effet, la France s’est engagée dans la transposition de cette directive à diminuer les émissions d’ammoniac de 13 % entre 2005 et 2030 (avec un objectif intermédiaire de - 4% en 2020). Actuellement, ces émissions ne sont pas sur la trajectoire pour respecter les objectifs de 2020 (- 2% en 2018). Le secteur de l’agriculture/sylviculture représente, en 2018, 94% des émissions d’ammoniac dans l’air. En France, les émissions de NH3 par habitant sont supérieures à la moyenne européenne (10 kg/hab./an vs environ 7 kg/hab./an en Europe).
Dans le cadre du plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques et conformément à la directive (UE) 2016/2284 du 14 décembre 2016 dite NEC, un guide des bonnes pratiques agricoles pour l’amélioration de la qualité de l’air a été établi. Il liste notamment la substitution de l’urée granulée ou de la solution azotée par des engrais moins émissifs. La proposition de taxation modulée peut donc être associée à cette démarche.
Enfin, la gestion durable des nutriments fait partie des priorités du Pacte Vert de la Commission européenne, qui prévoit la mise en place en 2022 d'un plan d'actions à l'échelle européenne dans le cadre de la mise en œuvre des stratégies « Farm to Fork » et « Biodiversité » qui ont fixé l'objectif de réduire de 50 % les pertes dans l'environnement induits par les apports de fertilisants en excès.
Ce niveau d'intervention à l’échelle européenne pourrait permettre de réinterroger la réglementation nitrates et envisager la mise en place de nouvelles mesures s’appliquant à l’ensemble des Etats Membres, limitant ainsi les risques de distorsion de concurrence entre les agricultures des pays de l'Union européenne.
L’introduction de la redevance au niveau national, associée à un fort soutien à de nouvelles pratiques culturales, pourrait constituer un argument pour convaincre les partenaires européens de rejoindre cette approche.
4.2. IMPACTS SUR LES ENTREPRISES
Le coût d’achat des engrais enregistre des fluctuations saisonnières et varie selon les régions en France. Il est estimé que les engrais minéraux, utilisés de façon plus ou moins importante selon les cultures, constituent entre 2% pour la viticulture et 15 % du chiffre d’affaires des exploitants agricoles en grandes cultures, particulièrement consommatrices d’azote minéral.
Il est prévu une trajectoire de baisse volontaire. Cela représente plutôt une économie pour les entreprises.
A contrario, lors de la mise en œuvre de la redevance proposée à partir du 1er janvier 2025, plusieurs pistes pourront être envisagées pour limiter l’impact économique :
- supprimer la redevance aux agences de l’eau pour pollution des élevages.
- flécher les recettes vers des « chèques éco-agriculture » en faveur de l’acquisition de matériels agricoles moins émissifs et/ou plus précis
- abonder une mesure dédiée à la qualité de l’air au niveau des plans de compétitivité et d’adaptation des exploitations agricoles dans le cadre des programmes régionaux de développement rural.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Adosser cette taxation sur une redevance existante, la redevance pour pollutions diffuses, réduirait de façon conséquente les coûts de collecte des données, notamment du fait qu’une partie importante des distributeurs de phytosanitaires sont également distributeurs d’engrais et d’autant plus que celle-ci est mutualisée entre les agences de l’eau.
4.4. IMPACTS SOCIAUX
Il faut noter également les impacts socio-économiques positifs d’une réduction des émissions d’ammoniac et partant de l’amélioration de la qualité de l’air. En effet, dans un rapport publié en 2015, le Sénat chiffrait le coût annuel de l’inaction en matière de pollution atmosphérique à 100 milliards d’euros annuels177
.
4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
L’optimisation de la fertilisation diminue la disponibilité en azote pour les bio agresseurs ainsi que la sensibilité des cultures à leurs attaques. Elle entre ainsi en synergie avec les objectifs d’économies de produits phytopharmaceutiques.
Impacts sur le climat :
La fertilisation azotée est à l’origine de 37% des émissions de N2O de l’agriculture (35,6 MTCO2e en 2019) car le surplus d’azote non consommé par la plante retourne à l’atmosphère sous forme principalement de N20 (celui-ci ayant un pouvoir de réchauffement 298 fois
177 http://www.senat.fr/commission/enquete/cout_economique_et_financier_de_la_pollution_de_lair.html
supérieur à celui du CO2). Afin de respecter l’engagement de la France de parvenir à la neutralité carbone sur son territoire en 2050, les émissions du secteur de l’agriculture devront être divisées par 2 à cet horizon, ce qui impose une diminution des émissions de protoxyde d’azote de 15% en 2030 et de 45 % en 2050. Le principal levier de réduction de ses émissions est l’amélioration de la gestion du cycle de l’azote.
Cette mesure permet de concourir à la mise en œuvre de l'orientation A-1 de la SNBC "Réduire les émissions directes et indirectes de N2O et CH4, en s'appuyant sur l'agroécologie et l'agriculture de précision", les émissions de N2O associées aux engrais et amendements minéraux représentant 30% des émissions de N2O du secteur agricole en 2019.
Le respect de la trajectoire de réduction des émissions de N2O du secteur agricole de la SNBC permettrait de réduire les émissions annuelles de 4,1MtCO2eq/an (31,5MtCO2eq en 2030 contre 35,6 en 2019), ce qui constitue la fourchette haute de l'évaluation. Il n'est toutefois pas certain que la taxe soit in fine mise en place (impact 0MtCO2 si ce n’était pas le cas constituant la borne basse de l’évaluation), et que sa mise en place (en fonction du niveau de taxe choisi), permettra d'atteindre le budget N2O du secteur agricole. L’hypothèse centrale retenue consiste en une stabilité des émissions jusqu’en 2025 en l’absence de taxe, puis une trajectoire de décrue sur la période 2025-2030 sur le rythme SNBC, ce qui réduirait les émissions de 2,1MtCO2eq/an en 2030 [0 ; 4,1].
Impacts sur la qualité de l’air :
Il y a également des pertes vers l’atmosphère, avec des impacts sur le réchauffement global de l’atmosphère (protoxyde d’azote, N20) mais aussi sur la qualité de l’air (oxydes d’azote NOX et surtout ammoniac NH3, précurseurs de particules fines qui contribuent à l’aggravation du risque de pics de pollution).
La qualité de l’air est un enjeu sanitaire majeur. L’Agence nationale de santé publique a estimé que la pollution atmosphérique est responsable de 48 000 décès prématurés par an en France (troisième cause de mortalité derrière le tabac et l’alcool). La directive (UE) 2016/2284 du 14 décembre 2016 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques fixe des objectifs de réduction des émissions, en particulier d’ammoniac, à atteindre dès 2020 et renforcés pour 2030. Ces objectifs nécessitent la mise en place d’actions additionnelles fortes pour les atteindre. En effet, la France s’est engagée dans cette directive à diminuer les émissions d’ammoniac de 13 % entre 2005 et 2030. Actuellement, ces émissions ne sont pas sur la trajectoire pour respecter les objectifs de 2020 (- 2% en 2018 pour un objectif 2020 de - 4%, et hausse de 4,9% sur le seul poste des engrais minéraux). Le secteur de l’agriculture/sylviculture représente, en 2018, 94% des émissions d’ammoniac dans l’air. Les principaux postes contribuant aux émissions sont en premier lieu l’apport d’engrais et d’amendements minéraux (30% des émissions du secteur).
Dans le cadre du plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA) et conformément à la directive (UE) 2016/2284 du 14 décembre 2016 dite NEC, un guide des bonnes pratiques agricoles pour l’amélioration de la qualité de l’air a été établi. Il liste notamment la substitution de l’urée granulée ou de la solution azotée par des engrais moins émissifs. La proposition de taxation modulée peut donc être associée à cette démarche. Pour rappel, dans le cadre des études préalables au PREPA, la substitution de l’urée était l’une des mesures présentant le meilleur ratio coût/efficacité.
Impacts sur la qualité des eaux :
Les rejets dans l’environnement les plus connus sont les rejets sous forme de nitrates qui sont entrainés dans les eaux, de surface et souterraines, engendrant des pollutions. Ainsi, les eaux de surface subissent dans certains endroits des phénomènes d’eutrophisation lorsque l’azote est en excès (phénomène des marées vertes sur les littoraux, eutrophisation des lacs par exemple). Les nitrates sont un polluant majeur des eaux souterraines, dans lesquelles il est très répandu. La pollution par les nitrates engendre également des coûts importants pour fabriquer de l’eau potable, notamment à partir des eaux souterraines, voire l’abandon de certaines ressources lorsque la pollution est trop importante
Impacts sur la biodiversité :
Les impacts sur la biodiversité des engrais de synthèse azotés sont également majeurs.
L’utilisation de ces engrais s’est traduite par une augmentation de la fertilisation entrainant une disparition des espèces adaptées aux milieux pauvres en nutriments (par exemple les messicoles) et le remplacement d’espèces spécialistes par des espèces généralistes. La fertilisation minérale azotée apparait comme un des principaux facteurs responsables de la baisse de la richesse spécifique (plantes, insectes, organismes du sol) dans les parcelles, en particulier dans les prairies, mais aussi dans les bordures adjacentes. Elle réduit donc les services écosystémiques susceptibles d’être rendus par les milieux agricoles notamment du fait de son effet négatif sur les symbioses du sol contrairement à la fertilisation organique qui favorise la fertilité et la stabilité du sol voire la séquestration du carbone.
Au-delà de ces effets à la parcelle agricole, l’accroissement de la fertilisation minérale a des effets sur l’ensemble des écosystèmes terrestres et aquatiques en raison de la volatilisation puis du re-dépôt dans les milieux de l’ammoniac : eutrophisation, remplacement d’espèces végétales patrimoniales par des espèces plus nitrophiles, pluies acides, etc.
La mesure fixe un objectif chiffré de réduction des émissions de N2O et de NH3 du secteur agricole, en cohérence avec les objectifs nationaux (- 13% d’émissions d’ammoniac en 2030 par rapport à 2005). Si ces objectifs ne sont pas tenus, à partir de 2024, le Gouvernement proposera une redevance à partir du 1er janvier 2025 sur les engrais minéraux azotés avec
différenciation du taux selon la forme de l’engrais minéral azoté. Cette redevance remplira un double objectif
– rendre les engrais minéraux les moins émissifs d’ammoniac plus compétitifs que les engrais minéraux les plus émissifs d’ammoniac et ainsi favoriser un effet de substitutions ;
– favoriser l’utilisation d’engrais organiques, non visés par la redevance.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition entre en vigueur dès la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
La disposition s’applique sur le territoire national, y compris en outre-mer pour les collectivités citées aux articles 73 et 74 de la Constitution.
5.2.3. Textes d’application
Un décret définira les trajectoires de réduction des émissions d’ammoniac et de protoxyde d’azote.
Dès le 1er janvier de l’année suivant deux années consécutives au cours desquelles les objectifs annuels de réduction définis par décret n’ont pas été tenus, le Gouvernement présente au Parlement un rapport analysant les conditions, notamment de taux et d’assiette, dans lesquelles
une redevance sur les engrais minéraux serait instaurée sur le territoire national afin de permettre une mise en conformité rapide à la trajectoire de réduction de ces émissions.
SECTION 2 – AUTRES DISPOSITIONS
Article 64 – Révision de l’article 59 du Code des Douanes pour un partage des données sur la déforestation importée – Mesure
SN2.1.5
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La France a adopté une stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée (SNDI) le 14 novembre 2018, afin de garantir des chaînes d’approvisionnement durables d’ici à 2030 pour le soja, l’huile de palme, le cacao, l’hévéa, le bœuf et ses coproduits, et le bois et ses produits dérivés.
Cette stratégie prévoit notamment un plan protéines végétal national et un dispositif d’alerte visant à freiner les importations dont la production pourrait susciter des phénomènes de déforestation, préjudiciables à la lutte contre l’effet de serre. La mise en œuvre de la SNDI rencontre des limites de nature législative, qu’il est proposé de traiter par la présente disposition.
En effet, la mesure 16-1 de l’objectif 16 de la Stratégie Nationale de lutte contre la Déforestation Importée (SNDI) prévoit l’élaboration d’une plateforme comportant un mécanisme d’alerte à destination des entreprises, lequel « s’appuiera notamment sur les données d’importation françaises issues des douanes et du suivi satellitaire du couvert forestier dans l’objectif d’identifier des phénomènes de déforestation dans des zones d’approvisionnement. »
La mise en place de la plateforme, et de son mécanisme d’alerte, a été confiée au Ministère de la Transition écologique (MTE) qui a pour cela besoin d’un transfert de données d’importations françaises de la part des douanes. Ces données permettront d’alimenter le système de suivi des importations et le mécanisme d’alerte sur les risques, comme prévu par la SNDI. Un croisement des données douanières avec les données satellitaires de suivi du couvert forestier dans les pays producteurs permettra d’identifier les importations à risque arrivant dans les ports français et les acteurs associés. Le mécanisme d’alerte vise ainsi à inciter les entreprises à limiter voire arrêter leurs importations de soja issues de conversion des écosystèmes.
Or, l’article 59 bis du Code des douanes stipule : « Sont tenus au secret professionnel, dans les conditions et sous les peines prévues à l’article 226-13 du code pénal, les agents des douanes ainsi que toutes personnes appelées à l’occasion de leurs fonctions ou de leurs attributions à
exercer à quelque titre que ce soit des fonctions à l’administration centrale ou dans les services extérieurs des douanes ou à intervenir dans l’application de la législation des douanes. »
Au regard de ce texte et de la nature des informations douanières requises pour la mise en place du mécanisme d’alerte prévu par la SNDI, il est aujourd’hui impossible pour les services douaniers français de transmettre ces informations aux agents du MTE en charge de la mise en œuvre de la SNDI. Il y a donc un besoin d’adaptation législative permettant l’ouverture de canaux de communication de ces données entre les services douaniers et des agents du MTE spécifiquement désignés à cet effet, tout en garantissant la confidentialité desdites informations transmises.
1.2. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
L’article 59 undecies du Code des douanes prévoit déjà un système de communication d’informations semblable à celui envisagé par la disposition présentée ici, en autorisant la communication entre les agents chargés de la mise en œuvre de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES) et des règlement de l’Union Européenne correspondants, et les agents des services douaniers, de renseignements et documents utiles à la lutte contre la fraude dans ce domaine. Modifié par la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, dite “Biodiversité”, les agents chargés de la CITES se trouvaient confrontés aux mêmes difficultés légales de communication d’informations vis-à-vis des agents des Douanes.
Un tel mécanisme existe donc déjà et pourrait être envisagé de la même manière dans le domaine de la lutte contre la déforestation importée, conformément aux dispositions de la Stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le secret professionnel auquel les douanes sont tenues par l’article 59 bis du Code des douanes les empêche de transmettre les données d’importations françaises à d’autres services de l’administration, et donc au Ministère de la Transition écologique (MTE) pour identifier les importations de zones à risque de déforestation dans le cadre de la mise en œuvre de la Stratégie nationale de lutte contre la déforestation. Pour remédier à ce frein, il est donc nécessaire de modifier cet article.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La réforme a pour objectif de permettre aux douanes le transfert de données d’importations françaises aux agents du Ministère de la Transition écologique en charge de la mise en œuvre de la Stratégie Nationale de lutte contre la Déforestation Importée adoptée en novembre 2018 et dont la mesure 16-1 vise à s’appuyer « notamment sur les données d’importation françaises issues des douanes et du suivi satellitaire du couvert forestier dans l’objectif d’identifier des phénomènes de déforestation dans des zones d’approvisionnement. » et ainsi mettre en place un mécanisme d’alerte sur les importations à risque auprès des importateurs et distributeurs concernés.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La Convention citoyenne pour le Climat (CCC) porte la mesure 2.1.5 d’inscription dans la loi et le PSN (plan stratégique national de la PAC) : Aider à la structuration de la filière des protéagineux (augmentation de l'autonomie du cheptel animal français, 100% d'autonomie pour l'alimentation humaine en protéines végétales, accroissement de la diversification des cultures dans la PAC, mise en œuvre du Plan Protéines Végétales national).
La stratégie nationale de la déforestation importée (SNDI), d’ailleurs elle-même visée par la mesure SN 2.4.2 de la CCC, vise en particulier à soutenir l’autonomie protéique de la France.
La stratégie met en effet en place un dispositif d’alerte visant à freiner les importations de protéines dont la production pourrait susciter des phénomènes de déforestation, ce qui favorisera la production française, qui n’engendre pas de déforestation. Cela est nécessaire en complément des aides en appui à la structuration de la filière. Celle-ci ne pourra pas se structurer dans un contexte de concurrence déloyale due à l’importation de protéines végétales provoquant de la déforestation dans les zones forestières tropicales. Ce dispositif a pour triple objectif de diminuer les conséquences des importations françaises sur la déforestation, de lutter contre le changement climatique et de contribuer à la structuration puis à la consolidation d’une offre nationale en protéines végétales, par la démonstration, auprès des principaux importateurs, de la non durabilité d’une grande partie des importations de protéines végétales actuelles. Ce mécanisme d’alerte doit s’appuyer sur des données d’importation françaises issues des douanes.
Une option possible par rapport au partage des données douanières visé dans ce projet d’article est le dialogue avec les importateurs et distributeurs de cacao, hévéa, huile de palme, soja, viande bovine et bois et produits dérivés pour les encourager à partager avec le ministère de la
transition écologique les données nécessaires à l’analyse des flux de déforestation importée en France.
L’obtention des données d’importation auprès des entreprises directement permettrait au MTE de procéder à une analyse des flux de déforestation importée sans solliciter les douanes en théorie. Les entreprises ont cependant été peu nombreuses à répondre aux sollicitations du MTE sur ce point, et lorsqu’elles l’ont été, ont exprimé le coût supplémentaire que la communication de ces données représenterait pour elles, le temps supplémentaire à y dédier alors qu’elles procèdent généralement à leur propre analyse de risque, et le fait qu’elles transmettent déjà leurs données d’importation aux douanes françaises.
L’option proposée dans cet article apporterait la garantie de répondre aux besoins de l’administration française dans la mise en œuvre de la mesure 16-1 de la Stratégie Nationale de lutte contre la Déforestation Importée.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Pour répondre à la Convention Citoyenne pour le Climat qui demande à l’Etat de soutenir les filières pour l’autonomie protéique de la France, le gouvernement propose donc de renforcer la mise en œuvre de la Stratégie Nationale de Lutte contre la Déforestation Importée (SNDI) grâce à la modification du code des douanes permettant l’accès aux données douanières pour le ministère de la Transition écologique en charge de la SNDI.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Il s’agit d’une modification du code des douanes.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne L’article proposé ayant trait aux douanes et au droit commercial français, il s’articulerait avec le droit international du commerce de l’OMC, ainsi qu’avec la compétence exclusive de l’Union Européenne en droit commercial. Une réglementation européenne sur la coopération entre Etats
membres pour un partage des données douanières concernant les matières premières présentant un risque de déforestation importée a été suggérée par les services des douanes, et les Conclusions du Conseil Agri-pêche de décembre 2019 ouvrent une brèche pour la mise en place d’un partenariat douanier sur ce sujet. Il faudra porter un projet de règlement européen pour que le partage des données douanières se fasse au niveau européen sur le même modèle que celui proposé dans cette disposition.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Les entreprises important ou distribuant des matières premières visées par la SNDI (bois et ses coproduits, bœuf et ses dérivés, huile de palme, soja, cacao, et hévéa) recevront des alertes de la part du gouvernement les informant sur leurs importations à risque et les encourageant à revoir leurs chaines d’approvisionnement afin qu’elles soient dépourvues de toute déforestation importée.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Implication des services des douanes françaises pour mettre en place un système de transfert et de partage des données douanières pertinentes avec le Ministère de la Transition écologique.
4.4. IMPACTS SOCIAUX
La société civile étant particulièrement attentive aux sujets liés à la déforestation importée, une telle disposition permettant la mise en œuvre d’une mesure phare de la SNDI, reflèterait positivement sur la prise d’engagements de la France dans la SNDI et le Plan Biodiversité, et le travail de suivi de sa mise en œuvre pour enrayer les flux de déforestation importée d’ici à 2030.
4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure permettrait, sur la base des données douanières obtenues et croisées avec la cartographie mondiale des fronts de déforestation, d’alerter les entreprises sur leurs importations qui présentent des risques de déforestation importée, les encourageant ainsi à réorganiser leurs chaînes d’approvisionnement pour enrayer ou du moins limiter leur impact sur la déforestation dans les pays producteurs.
L’étude de Pendrill et al. (2019) estimait pour la France des émissions liées à la déforestation de l’ordre de 12MtCO2/an avec une méthode fondée sur les flux de matière, et de 27MtCO2/an avec la méthode fondée sur les tables entrée-sortie multirégionales. Cela permet de donner un ordre de grandeur de l’ampleur du phénomène, même si l’étude se réfère à des données de 2010-2014, et ne comptabilise que les émissions de GES liées au changement d’utilisation des terres (celles liées au transport ne sont pas comptabilisées). ¶
Si l’impact de la mesure sur les émissions de GES n’est pas directement quantifiable, elle concourt toutefois à la mise en œuvre de l’orientation Empreinte carbone 1 et 2 de la SNBC, à savoir « Mieux maîtriser le contenu carbone des produits importés », et « Encourager tous les acteurs économiques à une meilleure maîtrise de leur empreinte carbone ». ¶ Cette mesure permettrait en effet, sur la base des données douanières obtenues et croisées avec la cartographie mondiale des fronts de déforestation, d’alerter les entreprises sur leurs importations qui présentent des risques de déforestation importée, les encourageant ainsi à réorganiser leurs chaines d’approvisionnement pour enrayer ou du moins limiter leur impact sur la déforestation dans les pays producteurs.
Elle répond également aux recommandations du Haut Conseil pour le Climat, qui dans son rapport de 2020 intitulé « Maîtriser l’empreinte carbone de la France » propose de mieux suivre les émissions liées à la déforestation importée par la publication annuelle d’indicateurs dédiés.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition entre en vigueur dès la publication de la loi au Journal officiel de la République française. Elle aurait vocation à être mise en application pendant toute la durée de la Stratégie Nationale de lutte contre la Déforestation Importée, qui vise à enrayer la déforestation importée
en France avant 2030. Elle a vocation à être prolongée au-delà dans la mesure où les instruments
mis en place pour suivre ces importations ont vocation à perdurer.
5.2.2. Application dans l’espace
La disposition serait applicable dans toute la France métropolitaine, les collectivités d’outre-mer, ainsi que les départements et régions d’outre-mer, et ce de plein droit conformément aux articles 73 et 74 de la Constitution du 4 octobre 1958.
Article 65 – Inscrire dans le code rural et de la pêche maritime, la compatibilité des objectifs de la PAC et du PSN avec les
orientations de la SNBC– Mesure SN2.4.2
1. ÉTAT DES LIEUX
Introduite par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (doit « LTECV »), la Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC) est la feuille de route de la France pour lutter contre le changement climatique. Elle donne des orientations pour mettre en œuvre, dans tous les secteurs d’activité, la transition vers une économie bas-carbone, circulaire et durable. Elle définit une trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre jusqu’à 2050 et fixe des objectifs à court-moyen termes : les budgets carbone.
Elle a deux ambitions : atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 et réduire l’empreinte carbone de la consommation des Français. Les décideurs publics, à l’échelle nationale comme territoriale, doivent la prendre en compte.
Adoptée pour la première fois en 2015, la SNBC a été révisée en 2018-2019, en visant d’atteindre la neutralité carbone en 2050 (ambition rehaussée par rapport à la première SNBC qui visait le facteur 4, soit une réduction de 75 % de ses émissions GES à l'horizon 2050 par rapport à 1990). La nouvelle version de la SNBC et les budgets carbone pour les périodes 2019-2923, 2024-2028 et 2029-2033 ont été adoptés par le décret n° 2020-457 du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone nationaux et à la stratégie nationale bas-carbone.
Le 1er juin 2018, la Commission européenne a publié trois propositions de règlements européens portant réforme de la Politique agricole commune (PAC) :
- Une proposition de règlement dit « plans stratégiques relevant de la PAC » [COM (2018) 392] établissant les règles pour le soutien apporté à la fois par le FEAGA et le Feader, qui réunit donc les actuels règlements « développement rural », « paiements directs » et une partie de l'actuel règlement « OCM unique » s’agissant des dispositifs sectoriels ;
- Une proposition de règlement dit « horizontal » [COM (2018) 393] fixant les règles de de financement, de gestion (cadre d’audit et de contrôle) et de suivi de la politique agricole commune ;
- Une proposition de règlement dit « Omnibus » [COM (2018) 394] regroupant des modifications des actuels règlements « Organisation Commune de Marché (OCM) Unique » (hors programmes sectoriels), « qualité » et « POSEI ». Ce règlement traite des mesures de gestion du marché et de l'encadrement réglementaire des OCM, ainsi que des aides directes dans les outremers. Il porte donc sur des éléments qui ne sont pas dans le champ d’action du règlement « plans stratégiques PAC ».
Le trilogue entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission européenne se déroulera au cours de la présidence portugaise, au premier semestre 2021. Les règlements devraient donc être adoptés et publiés pendant l’année 2021.
L’architecture de la PAC en deux fonds distincts reste inchangée (premier pilier financé par le FEAGA et second pilier financé par le FEADER et des co-financements nationaux).
Néanmoins, dans l’objectif d’améliorer les performances de la PAC, la Commission européenne a proposé que la prochaine PAC soit construite sur un nouveau modèle de mise en œuvre, transversal à ces deux fonds, appuyé sur :
- une planification stratégique de la PAC à l’échelle nationale décrite dans un Plan stratégique national (PSN PAC), axé autour de 9 objectifs spécifiques, couvrant pour la première fois les deux piliers et intégrant 3 grands types d’intervention : les aides directes aux agriculteurs et les programmes de soutien sectoriel (premier pilier) et les aides du développement rural (second pilier) ;
- une nouvelle architecture environnementale de la PAC articulée entre les deux piliers, combinant des outils réglementaires et incitatifs pour les agriculteurs pour rémunérer les pratiques favorables à l’environnement et au climat ou encourager la conversion vers des systèmes plus économes en intrants (notamment les pesticides) et respectueux des ressources naturelles ;
- des interventions communément définies à l’échelle européenne, puis paramétrées au niveau national en fonction des besoins et des objectifs des États membres ;
- un suivi de la performance de la PAC dans les différents États membres, réalisé par la Commission.
A ce stade des négociations européennes relatives à la réforme de la PAC, il est envisagé que le Plan Stratégique National relevant de la PAC entre en vigueur au 1er janvier 2023.Pour répondre aux nouveaux défis, et en particulier celui de mieux accompagner les agriculteurs à travers la PAC afin que leur réponse aux attentes sociétales se renforce, mais également que les agriculteurs puissent réduire leurs impacts sur les ressources naturelles et l’environnement contribuant ainsi davantage à la lutte contre le changement climatique et renforçant la résilience de leurs exploitations, la Commission européenne propose plusieurs éléments nouveaux :
- une conditionnalité des aides renforcée intégrant l’actuel verdissement, ce qui équivaut à un relèvement des règles minimales à respecter pour avoir accès aux aides de la PAC ;
- la création de l’éco-régime, nouveau dispositif portant des objectifs environnementaux et climatiques sur le premier pilier, permettant de rémunérer les services rendus par certaines pratiques agricoles. L’éco-régime est, à ce stade des négociations, obligatoire pour les États membres et volontaire pour les agriculteurs ; la Commission européenne a récemment exprimé le souhait qu’il se voit attribuer une part minimale des dépenses du premier pilier de la PAC ;
- la fixation d’un pourcentage minimal de dépenses « environnementales » sur le second pilier de la PAC à 30 %, un suivi spécifique des dépenses climatiques à hauteur de 40
% sur la PAC dans sa globalité et le relèvement de certaines dépenses environnementales sectorielles.
- La France soutient cette nouvelle architecture environnementale et le renforcement de l’ambition environnementale et climatique de la future PAC. A cette fin, il convient de renforcer la cohérence entre la déclinaison nationale de la PAC et les stratégies nationales définies par ailleurs dans le cadre de la lutte contre les changements climatiques et la préservation de la biodiversité.
En outre, la proposition de règlement européen COM (2018) 392 prévoit que le plan stratégique national (PSN) relevant de la PAC doit s’appuyer sur une évaluation ex ante intégrant une évaluation environnementale stratégique remplissant les exigences de la directive 2001/42/CE.
Cette directive a été transposée dans le code de l’environnement (en particulier les articles L.
121-1, L. 121-8 et L. 122-4). L’élaboration du PSN doit donc respecter les exigences liées à la soumission à évaluation environnementale notamment celles relatives à la participation du public. C’est à titre que le Ministre de l’agriculture et de l’alimentation a saisi la Commission nationale du débat public (CNDP) en septembre 2019. Cette dernière, dans sa décision du 2 octobre 2019, a décidé l’organisation d’un débat dans le cadre de la préparation du PSN PAC.
Ce débat public est en cours ; lancé le 23 février 2020, il prendra fin en octobre 2020, après avoir été suspendu temporairement en raison de l’état d’urgence sanitaire lié à l’épidémie de Covid-19. Une fois le projet de PSN rédigé, l’autorité environnementale sera saisie par le gouvernement afin de recueillir son avis, ainsi que celui du public, sur le projet proposé par le gouvernement.
Enfin, le PSN PAC devra prévoir des modalités de suivi et d’évaluation de la performance de la PAC.
Le nouveau modèle de mise en œuvre proposé par la Commission européenne est axé sur les résultats et repose sur une évaluation des résultats du PSN selon un nouveau cadre de performance. Ce nouveau cadre inclut des mécanismes de sanctions financières basés sur des indicateurs nombreux de réalisation, de résultat et d’impact.
La conception du PSN PAC par les Etats membres doit s’appuyer sur deux évaluations obligatoires : l’évaluation ex ante et l'évaluation environnementale stratégique. Ces évaluations sont externalisées et conduites en parallèle et pour nourrir la conception du PSN PAC.
Chaque Etat membre doit établir et intégrer dans le PSN le cadre de performance, de suivi et d’évaluation, en vue :
- d’évaluer l’impact, l’efficacité, l’efficience, la pertinence des interventions financées par son PSN ;
- de fixer des valeurs cibles (objectifs chiffrés) pour tous les indicateurs de résultat contribuant aux objectifs spécifiques du PSN ;
- de suivre les progrès accomplis vers ces valeurs cibles.
Ce cadre comprend les éléments suivants :
- un ensemble d'indicateurs commun de contexte, de réalisation, de résultat et d’impact ;
- des valeurs cibles et des valeurs intermédiaires annuelles (jalons) par indicateur de résultat,
- la collecte, le stockage et la transmission de données : le règlement1 prévoit que chaque EM organise un système d’information aux fins du suivi et de l’évaluation, dans lequel il enregistre et conserve les informations essentielles sur la mise en œuvre du PSN ;
- des rapports réguliers sur la performance, rédigés par l’organisme payeur puis certifié par l’organisme de certification au 15 février, pour l’année financière PAC (du 16/10 N-1 au 15/10 N) ;
- des mécanismes, prévus par la réglementation européenne, destinés à récompenser les bonnes performances (une prime de performance et à remédier aux faibles performances (plan d’actions dans le cadre de l’examen de la performance).
- un plan d’évaluation (évaluations ex ante, et ex post) et toutes autres activités d’évaluation in itinere jugées pertinentes.
L'article 126 de la proposition de règlement dit « plans stratégiques relevant de la PAC » (article « Évaluation des plans stratégiques relevant de la PAC durant la période de mise en œuvre et ex post ») prévoit l'élaboration d'un plan d’évaluation par l’autorité de gestion et précise que pendant la période de programmation, l’autorité de gestion effectue des évaluations de chaque programme, y compris des évaluations d’efficacité, d’efficience et d’impact, sur la base du plan d’évaluation. Le plan d’évaluation comprend plusieurs évaluations qui peuvent porter, par exemple, sur l’évaluation des effets et contributions de la PAC aux objectifs nationaux ou bien encore sur l’innovation, l’emploi, la réduction des gaz à effet de serre.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Afin d’assurer pleinement la compatibilité entre les objectifs du futur plan stratégique national, qui sera élaboré par la France puis validé par la Commission européenne, et les stratégies nationales en matière d’environnement, pour ce qui concerne l’agriculture et l’alimentation, il est proposé de légiférer et de modifier l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime.
A la date de d’entrée en vigueur de la future réglementation européenne, qui est d’application directe, une obligation d'évaluation sera effective au niveau national.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Les objectifs poursuivis par cette disposition sont la compatibilité entre les objectifs du futur plan stratégique national, qui sera élaboré par la France puis validé par la Commission européenne, et les stratégies nationales en matière d’environnement, pour ce qui concerne
l’agriculture et l’alimentation. Ces objectifs seront mis en œuvre par le futur PSN relevant de la PAC, qui sera élaboré en application du droit de l’Union européenne (projets de règlements UE COM (2018) 392 et COM (2018) 393) et mis en œuvre après validation du plan par la Commission européenne.
Les modifications envisagées permettront ainsi d’assurer la cohérence le droit national avec les dispositions européennes similaires qui s'appliqueront au Programme stratégique national (PSN). L'objectif est également d'éviter des divergences redondances ou incohérences dans les différents exercices d’évaluation.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Une des options envisagées était la proposition SN2.4.2 de la Convention citoyenne pour le climat (CCC) visant à mettre en compatibilité le plan stratégique national (PSN) avec la stratégie nationale bas carbone (SNBC) prévue à l’article L. 222-1 B. du code de l’environnement, la stratégie nationale pour la biodiversité prévue à l’article L 110-3 du même code, le plan national de prévention des risques pour la santé liés à l'environnement prévu à l’article L. 1311-6 de code de la santé publique, ainsi que la stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée (SNDI).
Cette option de la CCC devait se traduire par la création d’un article L. 4 dans le code rural et de la pêche maritime précisant que :
- les plans nationaux établis en déclinaison de la Politique agricole commune européenne soient compatibles avec ces stratégies nationales-;
- les dispositifs de suivi de ces plans nationaux intègrent des indicateurs relatifs à leur performance en matière climatique et de biodiversité ;
De plus, il était proposé que l’atteinte des objectifs climatique et de biodiversité et les mesures prise en la matière dans le plan stratégique national fassent l’objet d’un avis indépendant, rendu a minima tous les deux ans et que le Gouvernement rend compte annuellement devant le Parlement et le Conseil économique, social et environnemental de l’atteinte des objectifs fixés en matière climatique et de l’opportunité de procéder en conséquence à une modification du plan national.
Cette option a été écartée, en l’état, car elle pose problème de compatibilité avec la future réglementation européenne qui s'appliquera au Programme stratégique national (PSN).
L’encadrement réglementaire européen de la future PAC et du PSN est en effet toujours en cours de négociation.
Par ailleurs, la future PAC se fonde sur un nouveau modèle de mise en œuvre s’appuyant notamment sur une planification stratégique (le PSN) et un suivi de la performance dans les différents États membres, réalisé par la Commission. Dans ce cadre, un nombre important d’évaluations seront prévues précisément par le règlement (le règlement étant d’application directe), notamment une évaluation ex-ante pour l’élaboration du PSN puis des évaluations et bilans adressés à la Commission européenne : indicateurs de contexte, de réalisation, de résultat et d’impact prévus par le règlement, avec des objectifs chiffrés introduits dans le PSN et évalués par la Commission européenne, rapports réguliers sur la performance adressés par l’État membre à la Commission européenne, obligation d’un plan d’évaluation qui comprend des évaluations ex ante, et ex post, mais aussi ex-ante. Dans cette option, les obligations d’évaluations prévus par la CCC viendraient donc en sus et en redondance avec celles prévues par la réglementation européenne.
La seconde option consiste à modifier l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime afin d’y intégrer la compatibilité entre les objectifs du futur PSN avec les stratégies nationales en matière d’environnement, pour ce qui concerne l’agriculture et l’alimentation dans le respect de la future réglementation européenne. Notamment, en matière d’évaluation cette future réglementation prévoit, pour chaque état membre, l’établissement et l’intégration dans le PSN d’un cadre de performance, de suivi et d’évaluation, en vue d’évaluer l’impact, l’efficacité, l’efficience, la pertinence des interventions financées par son PSN, de fixer des valeurs cibles (objectifs chiffrés) pour tous les indicateurs de résultat contribuant aux objectifs spécifiques du PSN et de suivre les progrès accomplis vers ces valeurs cibles.
La réglementation européenne prévoira donc une obligation d'évaluation répondant pleinement aux objectifs de la proposition de modification de l'article L. 1 du CRPM par la CCC. Il est proposé dans cette option de transmettre au Parlement et au Conseil économique, social et environnemental ces travaux importants et complets d’évaluation, plutôt que de prévoir des évaluations nationales supplémentaires. Cette option permettant d’éviter des travaux redondants que d’adresser au Parlement et au CESE l’information la plus complète.
3.2. DISPOSITIF RETENU
La disposition envisagée prévoit de modifier l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime afin d’y intégrer la compatibilité entre les objectifs du futur PSN avec les stratégies nationales en matière d’environnement, pour ce qui concerne l’agriculture et l’alimentation (reprise du texte de la CCC) dans le respect de la future réglementation européenne notamment en matière d’évaluation (modification du texte CCC).
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACT JURIDIQUE
La mesure envisagée insère un article L. 4 dans le code rural et de la pêche maritime.
4.2. IMPACT SUR LES ADMINISTRATIONS
Dans la mesure où la réglementation européenne, d’application directe, prévoit déjà un dispositif important et complet d’évaluation et de rapport de la performance, la proposition législative n’a pas d’impact supplémentaire, (sauf, avec l’option 1, à créer des obligations nationales supplémentaires redondantes). L’impact se limite à la transmission des évaluations et rapports de performance au Parlement et au CESE.
4.3. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
L’inscription dans le code rural et de la pêche maritime de la compatibilité de la PAC et du PSN avec la Stratégie Nationale Bas Carbone permet d’ancrer l’ensemble des orientations et objectifs de la SNBC dans les politiques nationales de déclinaison de la PAC. Dans ce sens, la mesure est en accord avec les orientations de la SNBC « NAT 1 : Assurer la cohérence de l’ensemble des politiques publiques nationales avec la stratégie nationale bas-carbone » et « ECO 5 : développer l’analyse des impacts climatiques des actions financées par les fonds publics et des politiques publiques, afin d’en faire un critère de décision. S’assurer que les actions contraires à l’atteinte de nos objectifs climatiques ne bénéficient pas de financement public ».
Cette mesure n’induit pas d’impact environnemental directement quantifiable, mais elle contribuera à l’atteinte des objectifs climatiques notamment pour le secteur agricole, dont les émissions annuelles doivent baisser d’environ 18% entre 2015 et 2030, soit 16Mt/CO2.
Elle permettra de renforcer la cohérence entre le futur PSN et les politiques nationales. En effet, la réglementation européenne en cours d’élaboration prévoit un certain nombre d’objectifs auxquels devront répondre les PSN des Etats membres. Le PSN devra répondre à 3 objectifs généraux :
1. Favoriser une agriculture intelligente et résiliente assurant la sécurité alimentaire ;
2. Renforcer les actions favorables à l'environnement et au climat qui contribuent aux objectifs environnementaux et climatiques de l'Union européenne ;
3. Renforcer le tissu socio-économique des zones rurales.
Pour répondre à ces objectifs, le projet de règlement prévoit que les États-membres établiront une stratégie nationale structurée autour de neuf objectifs spécifiques et d’un objectif transversal :
1. Assurer un revenu équitable aux agriculteurs ;
2. Accroître la compétitivité ;
3. Rééquilibrer les pouvoirs dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire ;
4. Agir contre le changement climatique ;
5. Protéger les ressources naturelles dans un objectif de développement durable ;
6. Préserver les paysages et la biodiversité ;
7. Soutenir le renouvellement des générations ;
8. Dynamiser et soutenir le développement économique des zones rurales ;
9. Garantir la qualité des denrées alimentaires et la santé en réponse aux attentes de la société ;
10. Moderniser par l’innovation dans le cadre de la transition numérique (objectif transversal).
Le PSN devra prendre en compte certaines stratégies européennes (le « green deal »). La Commission européenne examinera le PSN sur la base de ces objectifs en vue de l’approuver.
Cette disposition législative inscrit en plus la cohérence avec certaines stratégies définies au niveau national. Ces stratégies nationales sont par ailleurs compatibles avec les objectifs prévus par la réglementation européenne auxquels devront répondre le PSN (SNBC et objectif « agir contre le changement climatique » notamment).
4.4. IMPACT SUR LES COLLECTIVITÉS
Les régions, qui seront compétentes pour certains des dispositifs du PSN, seront également concernées par les évaluations.
En effet, les différentes interventions possibles dans le cadre du PSN seront réparties entre l’État et les régions comme le prévoit le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit national au droit de l'Union européen. Les rapports d’évaluations seront ainsi élaborés par l’État et par les régions, en fonction de leurs compétences, chacun pour les interventions qui les concernent. Certaines évaluations (rapport de performance) seront par ailleurs produits par l’organisme payeur.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté à titre obligatoire en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales. Le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition envisagée entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.
Les projets de règlements européens sont toujours en cours de négociation. En effet, le trilogue entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission européenne se déroulera au cours de la présidence portugaise, au premier semestre 2021. Les règlements devraient donc être adoptés et publiés pendant l’année 2021.
Les projets de règlements en cours de négociation prévoient une entrée en vigueur de la future PAC le 1er janvier 2023.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions s’appliquent en France métropolitaine et à l’ensemble des départements et territoires d’outre-mer. La proposition s’appliquant au PSN et elle sera donc applicable à la Réunion, en Martinique, en Guadeloupe, en Guyane et à Mayotte.
Article 66 – Réformer le fonctionnement des labels – Mesure SN5.3.1
1. ÉTAT DES LIEUX
La loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises a précisé que le commerce équitable s'inscrivait dans la stratégie nationale de développement durable.
Elle a ainsi posé les conditions permettant de définir le commerce équitable :
1° Un engagement entre les parties au contrat sur une durée permettant de limiter l'impact des aléas économiques subis par ces travailleurs, qui ne peut être inférieure à trois ans ;
2° Le paiement par l'acheteur d'un prix rémunérateur pour les travailleurs, établi sur la base d'une identification des coûts de production et d'une négociation équilibrée entre les parties au contrat ;
3° L'octroi par l'acheteur d'un montant supplémentaire obligatoire destiné aux projets collectifs, en complément du prix d'achat ou intégré dans le prix, visant à renforcer les capacités et l'autonomisation des travailleurs et de leur organisation.
Cette loi a également fixé les bases d’une reconnaissance publique des labels et systèmes de garantie de commerce équitable par une Commission.
Le décret n° 2015-1157 du 17 septembre 2015 relatif au commerce équitable a précisé les critères du « désavantage économique » et le décret n° 2015-1311 du 19 octobre 2015 relatif à la commission de concertation du commerce dite “3C” a chargé cette commission de mettre en œuvre cette reconnaissance publique.
Cette loi modifiée en 2014 a ainsi permis au commerce équitable dit « nord-nord » de se développer. Les filières françaises du commerce équitable représentent en effet 34% des ventes de commerce équitable en 2018 (cf. Plateforme Commerce Equitable France). Aussi le commerce équitable affiche un marché en pleine croissance (+22%) et de presque 1.3 milliard d’euros de vente en 2018 sur les filières internationales et 434 millions d’euros en France.
Malgré cette loi, le secteur du commerce équitable voit fleurir des dénominations « équitable »
sans que les principes du commerce équitable ne soient nécessairement respectés.
La protection de la dénomination du terme est intervenue avec la loi n°2019-486 du 22 mai 2019 venue modifier l’article 60 de la loi de 2005.
Cette protection n’est toutefois toujours pas suffisante pour deux raisons :
- La reconnaissance publique des labels n’a pas été mise en œuvre avec des difficultés de gestion par la 3C;
- Il n’y a pas de lien entre la dénomination de vente « équitable » et la reconnaissance publique.
Par ailleurs, le commerce équitable est la plupart du temps associé à des pratiques agroécologiques, lesquelles sont exigées dans le décret du 19 octobre 2015 sur la 3C. Ainsi 84% des produits commerce équitable sur les filières internationales sont également labellisés en bio.
Sur les filières françaises, le pourcentage de double labellisation est de 47%. La particularité des labels de commerce équitable est d’inciter tous les acteurs d’une filière à développer des pratiques agroécologiques.
Or ces pratiques agroécologiques et cette attention à la préservation de la biodiversité ne sont pas inscrites dans la définition légale du commerce équitable.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le commerce équitable et ses labels doivent permettre de garantir que les conditions économiques avantageuses du commerce équitable sont réinvesties, par les producteurs qui en bénéficient et tous les acteurs de la filière, dans la transition écologique et notamment dans l’adoption de modes de production respectueux de l’environnement et de la biodiversité en particulier. La présente loi vise ainsi à spécifier que la dénomination « équitable » garantit un engagement pour intégrer des pratiques respectueuses de l’environnement et de la biodiversité.
L’agroécologie, en particulier telle que définie à l’article 1er du code rural et de la pêche maritime, répond à cette définition dans le secteur agricole et sera désormais mentionnée dans la loi. La définition du commerce équitable étant de nature législative, une loi est nécessaire pour préciser ce point.
Aujourd’hui, la reconnaissance publique des labels et systèmes de garantie de commerce équitable par une commission est prévue par la loi et son décret d’application précise que cette commission est la 3C, Toutefois cette reconnaissance n’est pas obligatoire pour utiliser la mention « équitable ». En effet, l’obligation d’employer le terme « équitable » est seulement conditionnée par le respect des principes du commerce équitable fixés par la loi. Par conséquent, le recours au terme « équitable » dans la dénomination de vente d’un produit relève de pratiques très hétérogènes et potentiellement de nature à tromper le consommateur. Certaines entreprises utilisent des labels avec des cahiers des charges transparents accessibles à toutes les entreprises
et dont les engagements sont systématiquement contrôlés par tiers partie. Ces labels permettent de renseigner les consommateurs sur la qualité des produits et notamment sur les pratiques sociales et environnementales qui en sont à l’origine. D’autres entreprises font des allégations similaires mais sans aucun contrôle et sans lisibilité sur leur cahier des charges, pouvant exercer ainsi une forme de pratique commerciale déloyale auprès des entreprises labellisées.
Afin de contrôler en amont l’emploi de la mention « équitable », il est proposé de conditionner son usage non pas aux respects des principes du commerce équitable comme c’est le cas actuellement, mais à des labels et systèmes de garantie reconnus.
Pour fixer cette obligation, une loi est donc nécessaire.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Afin de répondre à l’objectif de la Convention Citoyenne pour le Climat visant à s’assurer que tous les consommateurs ont accès aux bonnes informations concernant les impacts de leurs choix de consommation et dans l’objectif de renforcer l’encadrement des labels privés, il est proposé de renforcer la lisibilité du Commerce équitable en particulier dans le secteur agricole (85% des produits labellisés) en intégrant l’environnement et l’agroécologie dans les principes du commerce équitable et en rendant obligatoire le recours à un label reconnu par l’Etat pour utiliser le terme commerce équitable (article 60 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises).
Ainsi, dès que la commission compétente aura reconnu des labels ou systèmes de garanties, seuls les produits labellisés par ces derniers pourront se prévaloir de l’appellation « équitable ».
Pour donner un signal aux acteurs et du temps pour que la commission se prépare à instruire les labels, la mesure est appelée à entrer en vigueur au 1er janvier 2023.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La Convention citoyenne pour le climat (CCC) propose la mesure SN 5.3.1 qui vise à réformer le fonctionnement des labels en supprimant les labels privés et en mettant en place un label pour les produits issus de l’agriculture agro-écologique.
La CCC proposait ainsi de transformer la certification environnementale (label Haute Valeur Environnementale) en mention « Agro-écologique », et en même temps, elle proposait d’interdire les labels privés.
3.2. OPTION RETENUE
Les situations des marques et labels privés (hors signes de qualité déjà encadrés) sont très hétérogènes. Par ailleurs, une évaluation du cahier des charges de la certification environnementale dite HVE sera bientôt lancée par le Gouvernement. Dès lors, le Gouvernement propose de travailler sur le commerce équitable.
Ainsi il est proposé de modifier la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises. La commission visée dans la mesure proposée est aujourd’hui, en application de l’article 3 du décret n° 2015-1311 du 19 octobre 2015 relatif à la commission de concertation du commerce, la 3C, placée auprès du ministre chargé du commerce.
Cette commission a pour objet de travailler sur la vente au détail, or le commerce équitable agit sur les filières. Elle ne comporte qu’un représentant du commerce équitable et n’a à ce jour pas établi de critères de reconnaissance publique du commerce équitable. Le rapport d’information de l’Assemblée nationale du 29 novembre 2018 sur l’évaluation de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », conclut que cette commission n’apparaît pas comme l’acteur le plus pertinent pour la mise en œuvre de la reconnaissance des labels privés de commerce équitable.
La plateforme nationale d'actions globales pour la responsabilité sociétale des entreprises, dite “Plateforme RSE”, créée au sein de France Stratégie, regroupe les administrations compétentes, les organisations représentant les entreprises et le monde économique, les organisations syndicales de salariés, des représentants de la société civile et de la recherche. Elle émet des avis sur les questions qui lui sont soumises et formule des recommandations sur les questions sociales, environnementales et de gouvernance soulevées par la responsabilité sociétale des entreprises. Elle est associée à la mise en œuvre de l’article 174 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, sur les conditions de mise en place d'une structure de revue et d'évaluation des labels de responsabilité sociale des entreprises permettant de valoriser des produits, des comportements ou des stratégies ;
Une réponse serait de modifier le décret n° 2015-1311 pour confier à cette plateforme le rôle défini au III.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La mesure modifie l’article 60 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, modifiée par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire.
Suivant le choix retenu par le Gouvernement en ce qui concerne la commission qui sera en charge, le décret n° 2015-1311 du 19 octobre 2015 relatif à la commission de concertation du commerce pourrait être conduit à évoluer afin de faire référence à une autre commission que la commission de concertation du commerce dite 3C pilotée par le ministère de l’économie, des finances et de la relance actuellement désignée pour reconnaître les labels de commerce équitable.
Le décret pourrait être modifié pour renvoyer à une autre commission, par exemple à la plateforme nationale d'actions globales pour la responsabilité sociétale des entreprises visée à l’article 5 du décret n° 2013-333 du 22 avril 2013 portant création du Commissariat général à la stratégie et à la prospective.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Cette mesure doit permettre de renforcer la lisibilité du commerce équitable et sa participation aux enjeux climatiques à travers la promotion de modes de productions durables. La convention citoyenne pour le climat considère que cela est un élément important de renforcement de la confiance des consommateurs et participera à la dynamisation de ce secteur économique. En particulier il doit permettre d'une part de garantir à un nombre croissant de producteurs agricoles français un revenu décent et des conditions favorables pour accélérer leurs investissements dans la transition agroécologique. Et d'autre part, en ce qui concerne les filières internationales de commerce équitable, cette mesure participe à la réduction des externalités négatives liées aux importations françaises que ce soit au niveau social ou environnemental.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Les organisations proposant des labels ou systèmes de garanties devront se faire reconnaître d’ici le 1er janvier 2023. Les entreprises voulant utiliser une dénomination « équitable » ne devront utiliser que les labels ou systèmes reconnus.
4.2.3. Impacts budgétaires
La Commission chargée de reconnaître les labels existe déjà mais des moyens de gestion supplémentaires pourraient être nécessaires.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La labellisation publique du commerce équitable permettra aux autorités de marché de sélectionner plus facilement ces produits dans leurs marchés publics et ainsi de mettre en œuvre la loi Egalim qui demande à ce que les produits issus du commerce équitable soient augmentés dans l’approvisionnement de la restauration collective.
4.4. IMPACTS SOCIAUX
Le commerce équitable contribue à atteindre plusieurs Objectifs de Développement Durable (ODD) adoptés par les Nations unies, qui visent notamment à mettre fin à la pauvreté, à combattre les inégalités et les injustices, à rééquilibrer les échanges économiques de manière à donner à chacun les moyens d'investir dans la protection de l'environnement et la lutte contre le changement climatique.
Les labels de commerce équitable intègrent des exigences fortes en matière de promotion de l'égalité des femmes et des hommes et de lutte contre les discriminations dans leurs cahiers des charges.
4.5. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
La présente mesure permettra de développer une meilleure information du consommateur et une garantie plus élevée en terme de développement durable.
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les impacts environnementaux attendus sont une garantie que les gains économiques du commerce équitable seront systématiquement orientés vers une meilleure prise en compte du volet environnemental dans les produits labellisés commerce équitable, en particulier s’agissant du secteur agricole. Favoriser le développement du commerce équitable qui allie équité de rémunération, développement social, économique et environnemental.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Cette disposition entre en vigueur au plus tard le 1er janvier 2023. L’article prévoit une application en 2023 pour la restriction à l’emploi du terme « équitable ».
5.2.2. Application dans l’espace
La disposition s’applique sur le territoire national.
5.2.3. Textes d’application
Le décret simple n° 2015-1311 du 19 octobre 2015 sera modifié en cas de modification de la commission en charge de la reconnaissance et pour moderniser au besoin les exigences comme par exemple la précision que labels ou systèmes de garantie reconnus devront être indépendants de toute activité de production ou de commercialisation de produits issus du commerce équitable.
TITRE VI – RENFORCER LA PROTECTION JUDICIAIRE DE
L’ENVIRONNEMENT
Article 67, 68 et 69 – Mise en danger de l’environnement, création de délits de pollution des eaux, du sol et de l’air et de peines complémentaires pour les personnes morales
1. ETAT DES LIEUX ET DIAGNOSTIC
1.1. ETAT DES LIEUX DU SYSTÈME JURIDIQUE FRANÇAIS
La préservation de l’environnement constitue une exigence constitutionnelle depuis l’intégration de la Charte de l’environnement de 2004 au sein du préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005. Cette Charte mentionne que « la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ».
Les réformes successives du droit de l’environnement depuis cette date s’inscrivent en outre dans un contexte de renforcement des exigences communautaires en matière pénale, comme l’a notamment illustré la directive 2008/99/CE du 19 novembre 2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal. Cette directive n’a nécessité aucune mesure de transposition en droit interne. Néanmoins, le législateur a œuvré, depuis son entrée en vigueur, au renforcement des pouvoirs des inspecteurs de l’environnement en matière pénale et à l’amélioration de la lisibilité et de l’effectivité des incriminations applicables au droit de l’environnement.
Ainsi, l’ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement a regroupé, sous l’appellation d’inspecteurs de l’environnement, l’ensemble des agents publics qui disposent de pouvoirs de police judiciaire pour la répression des atteintes à l’environnement. Des dispositions communes relatives aux pouvoirs de police judiciaire attribués à ces agents ont été créées. La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a ensuite introduit la notion de préjudice écologique
au sein du code civil178. Cette loi a également institué un établissement public spécifiquement chargé de la répression des atteintes à l’environnement, l’Agence française pour la biodiversité, devenue par la suite l’Office français de la biodiversité179. Plus récemment, la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019180 a opéré un renforcement des prérogatives des inspecteurs de l’environnement en leur de recevoir du juge d’instruction des commissions rogatoires et en instaurant la possibilité de co-saisine des officiers de police judiciaire et des inspecteurs de l’environnement pour diligenter des enquêtes.
Accompagnant une préoccupation grandissante de la société quant aux enjeux de la protection de l’environnement, le législateur a ainsi, depuis une dizaine d’années, modernisé et renforcé l’arsenal répressif en cette matière.
1.1.1. Les incriminations applicables aux atteintes aux milieux naturels et à la mise en danger de l’environnement
Le droit pénal de l’environnement présente un champ infractionnel vaste. Il regroupe l’ensemble des infractions relatives à la protection de la nature, des ressources naturelles, des sites et paysages ainsi que celles relatives à la lutte contre les pollutions et les nuisances, figurant aussi bien dans le code pénal que dans le code de l’environnement, le code rural et de la pêche maritime, le code forestier ou le code minier.
Au total, il est recensé 2 000 infractions en vigueur.
S’agissant de la répression des atteintes aux milieux naturels
Il n’existe pas d’infraction générique réprimant les atteintes graves à l’environnement. Celles-ci sont réprimées par des dispositions sectorielles, qui répriment séparément les atteintes aux différents milieux naturels que sont l’eau, l’air et les sols.
La pollution de l’eau et des milieux aquatiques et marins est principalement réprimée par les dispositions suivantes :
178 Les articles 1246 à 1252 du code civil sont consacrés aux modalités de réparation du préjudice écologique « consistant en une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement ».
179 Loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement.
180 Loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement.
- L’article L. 216-6 du code de l’environnement réprime d’une peine de deux ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende le fait de jeter, déverser ou laisser s'écouler dans les eaux superficielles, souterraines ou les eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales, directement ou indirectement, une ou des substances quelconques dont l'action ou les réactions entraînent, même provisoirement, des effets nuisibles sur la santé ou des dommages à la flore ou à la faune ;
- Les articles L. 218-73 et L. 432-2 du code de l’environnement sont deux infractions spéciales du délit de pollution de l’article L. 216-6 du code de l’environnement. Celles-ci répriment les rejets nuisibles en mer ou dans les eaux salées portant atteinte à la faune marine et les rejets nuisibles dans les cours d’eaux portant atteinte à la faune piscicole ;
- Les articles L. 218-12 et L. 218-13 répriment d’une peine allant jusqu’à 10 ans d’emprisonnement et 15 millions d’euros d’amende les infractions intentionnelles de pollution maritime par les navires et, lorsqu’elles sont involontaires mais résultent d’une faute caractérisée et exposent à un dommage irréversible l’environnement, jusqu’à 7 ans d’emprisonnement et 10,5 millions d’euros d’amende (article L. 218-19 du code de l’environnement).
S’agissant de la pollution de l’air, elle est essentiellement réprimée en cas de violation de la réglementation applicable aux sources d’émissions nocives.
Les activités polluantes sont en effet réglementées par les dispositions relatives à la pollution atmosphérique (articles L. 220-1 à L. 226-9 du code de l’environnement). Il s’agit de surveiller la qualité de l’air en déterminant des valeurs limites avec des seuils d’alerte. Des décrets édictent des prescriptions techniques nationales et des arrêtés préfectoraux peuvent prendre des dispositions concernant certaines activités polluantes spécifiques ou permettant une mise en œuvre locale de la réglementation nationale. L’inobservation de l’une de ces prescriptions qui entraîne une pollution atmosphérique alors qu’une mise en demeure est intervenue constitue un délit puni de 2 ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende à l’encontre de l’exploitant (article L. 226-9 du code de l’environnement).
Par ailleurs, l’article L. 521-21 du code de l’environnement réprime d’une peine de deux ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende le fait de ne pas respecter les mesures d’interdiction ou les prescriptions du règlement (CE) n° 1005/2009 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone.
Enfin, l’article L. 224-5 du code de l’environnement, lequel renvoie aux dispositions relatives aux émissions polluantes du code de la route, réprime le fait de réaliser ou de faire réaliser sur un véhicule des transformations ayant pour effet de supprimer un dispositif de maîtrise de la pollution, d'en dégrader la performance ou de masquer son éventuel dysfonctionnement, ou de se livrer à la propagande ou à la publicité, quel qu'en soit le mode, en faveur de ces transformations (article L. 318-3 du code de la route).
S’agissant de la pollution des sols, elle est essentiellement réprimée par les dispositions applicables aux installations classées pour l’environnement exposées ci-dessous, sans que ces dispositions ne ciblent spécifiquement ce type de pollutions181, ainsi qu’aux dispositions relatives à la gestion des déchets.
S’agissant de la répression de la mise en danger de l’environnement
Il n’existe pas d’incrimination réprimant, de façon générale, la mise en danger de l’environnement, même si plusieurs dispositions du code de l’environnement prévoient déjà des sanctions en cas de comportement faisant courir un risque aux milieux naturels.
Si l’article 223-1 du code pénal sanctionne d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende le fait d'exposer directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente par la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement, de telles dispositions ne sont pas prévues s’agissant des activités susceptibles de causer des dommages à l’environnement.
La mise en danger de l’environnement est principalement réprimée grâce à la réglementation des installations classées pour l’environnement (ICPE) et par la réglementation relative au transport de matière dangereuse (TMD).
Les installations classées définies à l’article L. 511-1 du code de l’environnement182 font en effet l’objet d’une réglementation spécifique en raison de l’importance des risques qu’elles créent pour l’environnement. Cette réglementation a pour objet de maîtriser les impacts de leur activité sur leur environnement immédiat, en les soumettant à un régime de déclaration, d’enregistrement, d’autorisation ou d’agrément suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation183
. En application des articles L. 171-7 et L.
171-8 du code de l’environnement, l’autorité administrative dispose du pouvoir de mettre en demeure la personne à laquelle incombe certaines obligations d’y satisfaire ou de régulariser sa situation dans un délai qu’elle détermine.
181 Une commission d’enquête a été constituée le 19 février 2020 afin d’évaluer les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols qui ont accueilli des activités industrielles et sur les politiques publiques et industrielles de réhabilitation des sols. La commission a adopté les conclusions de la commission d’enquête présentées par Gisèle Jourda, sénatrice de l’Aude, le 10 septembre 2020.
182« Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. ».
Articles L. 511-2 et L. 515-13 du code de l’environnement.
Le non-respect de la réglementation qui leur est applicable est pénalement sanctionné par plusieurs infractions du code de l’environnement.
Ainsi, le non-respect de la mise en demeure de l’administration, ou encore le délit d'exploitation d’une installation classée sans enregistrement, sans autorisation ou sans agrément est puni d’un an d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende (article L. 173-1 du code de l’environnement).
Constituent également des délits punis de 2 ans d’emprisonnement et de 100 000 ou 150 000 € d’amende, d’une part, le fait de ne pas respecter une mesure de fermeture, de suppression ou de suspension administrative ou judiciaire de l'installation classée et donc de continuer à l’exploiter (article L. 173-1, II, 3° et 4° du code de l’environnement) et d’autre part, le fait de ne pas se soumettre à un arrêté préfectoral de mise en demeure de se conformer aux prescriptions de l’autorisation ou d’arrêter définitivement l’exploitation d’une installation classée non utilisée pendant 3 ans consécutifs (article L. 514-11, I du code de l’environnement).
S’agissant des peines complémentaires applicables aux personnes morales pour les atteintes à l’environnement
En application de l’article L. 173-8 du code de l’environnement, les personnes morales reconnues pénalement responsables des infractions délictuelles du code de l’environnement encourent, outre l’amende dans les conditions fixées à l’article 131-38 du code pénal, les peines complémentaires suivantes : l'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, d'exercer directement ou indirectement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise (2° de l’article 131-39 du même code), le placement, pour une durée de cinq ans au plus, sous surveillance judiciaire (3°), la fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés (4°), l'exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus (5°), l'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de procéder à une offre au public de titres financiers ou de faire admettre ses titres financiers aux négociations sur un marché réglementé (6°), la peine de confiscation, dans les conditions et selon les modalités prévues à l’article 131-21 du code pénal (8°), l'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique (9°).
1.1.2. Le traitement des affaires judiciaires en matière environnementale Le contentieux de l’environnement représente une faible part de l’activité des juridictions. Au cours de la dernière décennie, la part des affaires traitées par les parquets en matière environnementale représente 0,5 % du total des affaires tous contentieux confondus.
Tableau avec la part du contentieux de l’environnement par cour d’appel Cour d’appel
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Affai
res
orient
ées -
Envir
onne
ment
Part
Affaires
orientées
-
Environ
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Part
Affaires
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Part
Affaires
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Environne
ment
Part
Affaires
orientées -
Environne
ment
Part
Affaires
orientées -
Environne
ment
Part
AGEN 220 0,8 % 260 0,9
%
223 0,8 % 257 0,9 % 184 0,7 % 313 1,0 % 217 0,7 % AIX EN
PROVENCE 1 222 0,3 % 1 220
0,3
%
1 258 0,3 % 1 224 0,3 % 1 351 0,3 % 1 417 0,4 % 1 269 0,4 % AMIENS 670 0,5 % 888 0,7
%
708 0,6 % 778 0,7 % 724 0,6 % 690 0,6 % 784 0,7 % ANGERS 695 0,9 % 616 0,8
%
562 0,7 % 661 0,9 % 564 0,7 % 450 0,6 % 473 0,7 % Basse-Terre 414 1,0 % 282 0,8
%
387 0,8 % 204 0,6 % 322 1,0 % 255 0,8 % 248 0,8 % BASTIA 305 1,3 % 280 1,3
%
296 1,4 % 226 1,1 % 217 1,0 % 287 1,5 % 213 1,1 % BESANCON 596 1,0 % 606 1,0
%
595 0,9 % 685 1,1 % 686 1,1 % 719 1,2 % 908 1,4 % BORDEAUX 1 000 0,6 % 759 0,5
%
828 0,6 % 828 0,6 % 910 0,6 % 773 0,6 % 737 0,5 % BOURGES 304 0,8 % 441 1,1
%
409 1,1 % 296 0,8 % 277 0,7 % 269 0,8 % 284 0,8 % CAEN 1 245 1,7 % 915 1,3
%
1 005 1,5 % 899 1,4 % 1 038 1,7 % 896 1,3 % 739 1,1 % Cayenne 459 2,3 % 910 4,4
%
514 3,0 % 474 3,5 % 688 2,8 % 645 3,9 % 759 5,9 % CHAMBERY 352 0,5 % 369 0,4
%
381 0,5 % 257 0,4 % 242 0,3 % 245 0,3 % 433 0,6 % COLMAR 757 0,8 % 689 0,7
%
558 0,6 % 555 0,6 % 598 0,6 % 537 0,6 % 540 0,6 % DIJON 506 0,7 % 491 0,8
%
509 0,8 % 478 0,8 % 496 0,8 % 469 0,8 % 556 0,9 % DOUAI 951 0,3 % 847 0,3
%
812 0,3 % 832 0,3 % 798 0,3 % 825 0,2 % 920 0,3 % Fort-de-France 76 0,2 % 129 0,6 %
232 0,7 % 200 1,0 % 146 0,6 % 233 1,0 % 134 0,6 % GRENOBLE 681 0,5 % 477 0,4
%
394 0,3 % 474 0,4 % 522 0,4 % 519 0,5 % 512 0,4 % LIMOGES 328 1,0 % 344 1,1
%
309 0,9 % 242 0,7 % 225 0,7 % 331 1,0 % 240 0,7 % LYON 581 0,3 % 450 0,2
%
420 0,2 % 492 0,2 % 629 0,3 % 590 0,3 % 505 0,2 % METZ 306 0,5 % 330 0,6
%
258 0,5 % 326 0,6 % 259 0,5 % 255 0,5 % 263 0,5 % MONTPELLIER 959 0,5 % 807 0,5
%
865 0,5 % 689 0,4 % 860 0,5 % 829 0,5 % 723 0,5 % NANCY 401 0,5 % 616 0,9
%
465 0,7 % 432 0,6 % 492 0,7 % 439 0,7 % 463 0,7 % NIMES 659 0,6 % 683 0,6
%
667 0,6 % 658 0,6 % 1 002 0,8 % 903 0,7 % 969 0,8 % ORLEANS 429 0,5 % 503 0,6
%
497 0,6 % 411 0,5 % 413 0,4 % 450 0,6 % 388 0,5 % PARIS 1 046 0,1 % 841 0,1
%
862 0,1 % 886 0,1 % 1 066 0,1 % 972 0,1 % 945 0,1 % PAU 463 0,6 % 482 0,6
%
445 0,6 % 394 0,6 % 532 0,8 % 523 0,8 % 380 0,6 % POITIERS 1 178 1,1 % 971 0,9
%
1 062 1,0 % 1 239 1,2 % 921 0,9 % 881 0,8 % 979 1,0 % REIMS 367 0,5 % 378 0,5
%
375 0,5 % 360 0,5 % 384 0,6 % 365 0,5 % 298 0,5 % RENNES 2 163 0,8 % 2 168 0,9
%
2 021 0,8 % 1 973 0,8 % 2 468 0,9 % 2 141 0,8 % 2 220 1,0 % RIOM 479 0,7 % 409 0,7
%
397 0,6 % 344 0,5 % 419 0,6 % 349 0,5 % 432 0,6 %
ROUEN 452 0,4 % 447 0,4
%
361 0,4 % 407 0,4 % 370 0,4 % 357 0,4 % 358 0,4 %
St Denis de la R. 335 1,0 % 443 1,3
%
355 0,9 % 271 0,7 % 343 0,8 % 235 0,6 % 285 0,9 %
TOULOUSE 546 0,4 % 550 0,4
%
561 0,4 % 587 0,4 % 553 0,4 % 595 0,4 % 555 0,4 %
VERSAILLES 451 0,2 % 508 0,2
%
501 0,2 % 412 0,1 % 513 0,2 % 452 0,2 % 514 0,2 %
Ensemble 21 59
6
0,5
%
21 109 0,5
%
20 092 0,5 % 19 451 0,5 % 21 212 0,5 % 20 209 0,5
%
20 243 0,5 %
La circulaire du 21 avril 2015184 définit les grandes orientations à l’attention des parquets afin d’apporter des réponses pénales adaptées au contentieux de l’environnement et proportionnelles à la gravité du dommage causé. Elle indique que « les principes qui doivent guider le choix de la réponse pénale sont d’une part la recherche systématique de la remise en état ou la restauration du milieu, et d’autre part l’engagement de poursuites en cas d’atteintes graves ou irréversibles à l’environnement, et en cas de manquement délibéré ou réitéré, les mesures alternatives aux poursuites étant privilégiées dans les autres cas ».
Le taux de réponse pénale pour les infractions au code de l’environnement est élevé, puisqu’il est de 92,3% en 2018. Plus précisément, la réponse pénale se traduit, dans 78,6 % des cas, par des procédures alternatives aux poursuites185. Au titre de ces alternatives aux poursuites, le procureur de la République peut, en application de l’article 41-1 du code de procédure pénale, ordonner la remise en état des lieux lorsque le dommage causé à l’environnement s’avère faible.
Quant aux condamnations prononcées pour des infractions liées à l’environnement, elles s’élèvent à 1 993 pour les personnes physiques en 2018 et à 139 pour les personnes morales en 2017.
Toutefois, les quantums prononcés par les juridictions pénales apparaissent relativement faibles.
184 Circulaire du 21 avril 2015 relative aux orientations de politique pénale en matière d’atteintes à l’environnement (NOR : JUSD1509851)
185 Source : SG-SDSE SID/CASSIOPEE – Traitement DACG/PEPP
Infractions sanctionnées, condamnations et peines prononcées en 2018 à l’encontre des personnes physiques par cours d’appel
- délits du code de l’environnement -Cour d'appel
Infractions
ayant donné
lieu à
condamnation
Condamnation
(infraction
principale)
Emprisonnement
Dont
ferme
(tout ou
partie)
Quantum
emprisonnement
ferme (mois)
Ensemble
des
amendes
Dont
amende
ferme
Montant moyen
de l'ensemble
des amendes
fermes
AGEN 40 18 2 1 6,0 18 17 639 €
AIX EN PROVENCE 193 108 16 6 5,5 98 84 7 868 €
AMIENS 90 47 4 1 6,0 52 46 442 €
ANGERS 33 24 1 0 25 23 547 €
Basse-Terre 34 12 1 0 10 6 700 € BASTIA 26 15 0 0 20 19 474 €
BESANCON 86 65 2 0 59 51 488 €
BORDEAUX 105 60 12 5 1,6 63 53 1 004 €
BOURGES 38 19 3 0 18 17 329 €
CAEN 88 49 2 0 45 43 432 €
Cayenne 39 11 1 1 3,0 10 3 1 167 € CHAMBERY 22 15 1 0 15 9 2 911 €
COLMAR 26 16 4 0 13 8 494 €
DIJON 34 19 3 0 19 14 2 611 €
DOUAI 95 55 7 0 58 49 498 €
Fort-de-France 2 2 0 0 2 2 575 € GRENOBLE 39 21 2 0 22 18 672 €
LIMOGES 31 23 2 0 24 23 451 €
LYON 61 29 6 2 3,0 34 34 523 €
METZ 14 10 0 0 7 3 483 €
MONTPELLIER 101 60 3 2 6,0 56 42 585 €
NANCY 29 24 3 1 2,0 19 16 1 430 €
NIMES 86 53 7 2 3,0 54 41 665 €
ORLEANS 42 22 1 0 23 21 760 €
PARIS 93 43 8 1 2,0 33 24 1 448 €
PAU 70 35 4 0 49 47 438 €
POITIERS 142 67 1 0 65 65 1 300 €
REIMS 18 11 1 0 13 9 539 €
RENNES 130 84 8 3 2,3 77 71 546 €
RIOM 58 36 2 1 2,0 38 34 491 €
ROUEN 46 26 1 0 24 24 1 392 €
St Denis de la R. 25 7 1 1 4,0 3 3 8 400 €
TOULOUSE 29 22 2 0 19 16 1 467 €
VERSAILLES 28 19 0 0 20 19 3 505 €
TOTAL 1 993 /
Source : SG-SDSE tables statistiques du Casier judiciaire national, traitement DACG-PEPP *données provisoires Infractions sanctionnées, condamnations et peines d’amendes prononcées en 2017 à l’encontre des personnes morales par cours d’appel - délits du code de l’environnement -Cour d'appel
Infractions ayant
donné lieu à
condamnation
Condamnation
(infraction
principale)
Amende Dont amende
ferme
Montant moyen amende
ferme
AIX EN PROVENCE 12 8 6 4 194 313 €
AMIENS 1 1 1 1 1 500 €
ANGERS 4 2 2 1 10 000 €
BASTIA 9 4 1 1 3 000 €
BESANCON 8 5 5 2 4 000 €
BORDEAUX 13 6 6 5 66 000 €
BOURGES 2 0 0 0
CAEN 8 3 3 2 2 500 €
CHAMBERY 3 3 2 1 3 000 €
COLMAR 1 1 1 1 2 000 €
DOUAI 7 4 4 4 15 125 €
GRENOBLE 1 1 1 1 4 000 €
LIMOGES 3 3 3 0
LYON 1 0 0 0
METZ 2 1 1 0
MONTPELLIER 4 3 3 3 3 567 €
NIMES 4 4 4 3 2 500 €
ORLEANS 3 3 3 3 11 667 €
PARIS 24 18 17 12 9 192 €
PAU 1 1 1 1 2 000 €
POITIERS 1 1 1 1 1 000 €
REIMS 2 1 0 0
RENNES 5 4 3 2 3 500 €
RIOM 5 2 2 2 5 250 €
ROUEN 1 1 1 0
St Denis de la R. 1 1 1 1 75 000 € TOULOUSE 5 3 4 4 7 750 €
VERSAILLES 8 5 5 5 26 000 €
TOTAL 139 /
Source : SG-SDSE tables statistiques du Casier judiciaire national des personnes morales, traitement DACG-PEPP
S’agissant plus particulièrement des délits de pollution des eaux prévus par les articles L. 216-6, L. 218-73 et L. 432-2 du code de l’environnement, le nombre d’affaires nouvelles enregistrées par les parquets sur ces contentieux est en diminution sensible au cours des sept dernières années (1009 affaires en 2019 contre 1918 en 2013).
Environ 60% des affaires orientées sont dites poursuivables (auteur connu et infraction constituée) au cours de la période, et plus de 90% des affaires poursuivables font l’objet d’une réponse pénale.
La réponse pénale est très majoritairement constituée de procédures alternatives (plus de 90%).
Les poursuites ne concernant qu’un peu plus d’une affaire sur 10.
Tableau 1 : Structure des orientations des affaires de pollution des eaux fluviales ou rejet en eaux douces186 entre 2013 et 2019
Pollution des eaux fluviales / Rejet en eaux douces
– Nb d’affaires
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Affaires nouvelles 1 918 1 531 1 210 1 076 902 866 1 009
dt auteur inconnu 266 198 226 210 203 214 213
Affaires orientées 1 885 1 562 1 224 1 097 884 802 753
Affaires non poursuivables 668 565 515 535 353 323 270
dt absence d'infraction 111 79 72 73 61 62 41
dt infraction insuffisamment caractérisée 209 178 157 145 112 98 104 dt extinction de l'action publique 192 171 159 177 40 28 15 dt immunité 1 1 1
dt irrégularité de la procédure 1 2 1 1
dt irresponsabilité de l'auteur 1 2 1
dt défaut d'élucidation 153 136 124 137 139 133 109
dt non-lieu à assistance éducative 1
Affaires poursuivables 1 217 997 709 562 531 479 483
Classement sans suite inopportunité 70 57 35 42 31 31 44
dt recherches infructueuses 2 13 6 9 2 1 8
dt désistement du plaignant 1 1 4 1 2 3
dt état mental déficient 1 1
dt carence du plaignant 1 2 1
dt comportement de la victime 1
dt victime désintéressée d'office 1 2 1 1
dt régularisation d'office 46 33 18 13 21 15 18
dt préjudice ou trouble peu important causé par
l'infraction
19 10 8 14 7 10 13
Réponse pénale 1 147 940 674 520 500 448 439
Taux de réponse pénale 94,2
%
94,3
%
95,1
%
92,5
%
94,2
%
93,5
%
90,9
Procédures alternatives 986 824 580 440 441 389 394%
186 L’infraction de rejet en eau de mer de l’article L218-73 du code de l’environnement ne peut être intégrée dans ce tableau, car elle fait partie d’un groupe distinct (pollution des eaux de mer) qui inclut de nombreuses autres infractions que l’on ne peut distinguer
Taux de procédures alternatives 86,0
%
87,7
%
86,1
%
84,6
%
88,2
%
86,8
%
89,7
dt composition pénale 141 103 88 70 50 31 30% dt réparation majeur 1
dt médiation 29 20 16 7 4 4
dt plaignant désintéressé sur demande du parquet 10 6 6 3 5 4 5 dt régularisation sur demande du parquet 307 244 193 155 116 95 82 dt rappel à la loi / avertissement 376 377 217 157 158 128 151 dt orientation structure sanitaire, sociale ou professionnelle sur demande du parquet
7 1 2 1 2 2 1
dt transaction 68 81 88
dt autres poursuites ou sanctions de nature non pénale 116 73 58 47 38 44 36 Poursuites 161 116 94 80 59 59 45
Taux de poursuites 14,0
%
12,3
%
13,9
%
15,4
%
11,8
%
13,2
%
10,3
dt saisines du JI 2 2 6 2 6 3 %1
dt poursuites correctionnelles 104 80 71 70 53 55 44 -CRPC 24 9 17 12 16 19 9
-Comparutions immédiates
-COPJ 41 37 38 34 21 25 25
-CPPV 1 1 1 2
-Citations directes 30 33 15 23 15 10 5
-Ordonnances pénales 8 1 1 1 3
dt poursuites mineurs 1
dt poursuites devant le TP 55 33 17 8 1
Source : SG-SDSE SID/CASSIOPEE-Traitement DACG/PEPP Tableau 2 : Nombre de condamnations prononcées entre 2015 et 2019 dont l’infraction principale est définie par les articles L. 216-6, L. 218-73 ou L. 432-2 du code de l’environnement
Année Personnes
physiques Personnes morales Ensemble
2015 25 13 38
2016 46 34 80
2017 28 29 57
2018 37 25 62
2019 28 27 55
Source : SG-SDSE SID/CASSIOPEE-Traitement DACG/PEPP S’agissant de la structure des peines prononcées contre les personnes physiques pour les délits de pollution des eaux entre 2015 et 2019, 16,5% des personnes physiques condamnées ont fait l’objet d’une peine d’emprisonnement. Le taux d’emprisonnement ferme est de 2%, pour un quantum moyen de 4,5 mois.
Une peine d’amende est prononcée dans 93% des condamnations, d’un montant moyen de 2000 euros. Moins de 7% des condamnations ont été assorties d’une peine alternative à l’emprisonnement (TIG, jour-amende etc.) et 6% ont fait l’objet d’une dispense de peine.
S’agissant des personnes morales, entre 2015 et 2019, les condamnations ont été assorties de peines d’amende d’un montant moyen de 14000 euros.
1.2. CADRE CONVENTIONNEL APPLICABLE
L’article 3 de la directive 2008/99/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal prévoit que les Etats membres font en sorte d’incriminer les comportements qui portent atteinte à l’environnement.
Parmi ces comportements figurent notamment le rejet, l'émission ou l'introduction d'une quantité de substances polluantes dans l'atmosphère, le sol ou les eaux, causant ou susceptibles de causer la mort ou de graves lésions à des personnes, ou une dégradation substantielle de la qualité de l'air, de la qualité du sol, ou de la qualité de l'eau, ou bien de la faune ou de la flore.
Cet article prévoit également que les Etats incriminent l'exploitation d'une usine dans laquelle une activité dangereuse est exercée ou des substances ou préparations dangereuses sont stockées ou utilisées, causant ou susceptible de causer, à l'extérieur de cette usine, la mort ou de graves lésions à des personnes, ou une dégradation substantielle de la qualité de l'air, de la qualité du sol ou de la qualité des eaux, ou bien de la faune ou de la flore.
En application de l’article 7 de la directive, les Etats membres doivent également prendre les mesures nécessaires pour que les personnes morales soient passibles de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives.
1.3. CADRE CONSTITUTIONNEL APPLICABLE
En application du principe de légalité des délits et des peines énoncé par l’article 8 de la Déclaration de 1789, le Conseil constitutionnel exige que les dispositions législatives en matière pénale soient rédigées en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l’arbitraire187. En matière pénale, le Conseil exerce un contrôle d’autant plus vigilant que la liberté individuelle est en jeu.
187 Décision n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981, Loi renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes, cons. 8.
La création de nouvelles incriminations impose par conséquent que soit satisfait le principe de légalité criminelle.
Ces incriminations doivent également satisfaire au principe de nécessité et de proportionnalité des peines garanti par l’article 8 de la Déclaration de 1789 aux termes duquel « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires ».
Le contrôle du Conseil constitutionnel est limité au contrôle de l’absence de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue188. Le Conseil considère en effet qu’il ne lui appartient pas de substituer sa propre appréciation à celle du législateur en ce qui concerne la nécessité des peines attachées aux infractions définies par celui-ci.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. S’AGISSANT DE LA RÉPRESSION DES ATTEINTES AUX MILIEUX NATURELS
En premier lieu, il n’existe pas d’infraction générique réprimant les atteintes graves à l’environnement. Celles-ci sont réprimées par des dispositions sectorielles et éparses au sein du code de l’environnement, ce qui rend le dispositif répressif peu lisible et source de confusion, tant pour les praticiens que pour le citoyen pourtant directement intéressé par les dispositions protégeant son environnement naturel.
En second lieu, les infractions génériques sectorielles, à l’instar de l’article L. 216-6 du code de l’environnement, qui réprime la pollution des eaux, ne prévoient pas différents quanta de peines selon le degré d’intentionnalité de l’auteur des faits, alors que ces comportements sont d’une gravité variable.
Une harmonisation semble nécessaire pour clarifier des dispositions qui non seulement punissent, de façon générale, les atteintes graves aux milieux naturels, lorsque cela est possible, mais également distinguent selon le degré d’intentionnalité de l’auteur. Ainsi, ces comportements seraient punis de façon graduée selon qu’ils résultent d’une violation d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement ou d’un comportement intentionnel.
Toutefois, de tels délits ne peuvent conduire à pénaliser des comportements qui sont licites. Dès lors, il paraît nécessaire d’exclure de leur champ d’application les pratiques autorisées par la réglementation en vigueur.
188 Décision n° 86-215 DC du 3 septembre 1986, Loi relative à la lutte contre la criminalité et la délinquance, cons.
7.
2.2. S’AGISSANT DE LA RÉPRESSION DE LA MISE EN DANGER DE L’ENVIRONNEMENT
En l’état actuel du droit, la mise en danger de l’environnement n’est pas réprimée en tant que telle. Elle n’est qu’indirectement appréhendée, par exemple à travers la règlementation applicable aux installations classées pour l’environnement.Par ailleurs, certains comportements, par leur gravité ou leur répétition, constituent un risque pour l’environnement, y compris lorsque l’administration (notamment en matière d’ICPE) a fait usage de ses prérogatives de police administrative, en application des dispositions communes du livre Ier du code de l’environnement.
L’article 67 a donc pour objectif d’améliorer la répression des comportements illicites qui caractérisent une volonté de mettre en danger de manière grave et durable la faune, la flore, la qualité du sol ou de l’eau lorsque ces comportements sont par ailleurs soumis aux règles applicables au transport de matière dangereuse, aux ICPE ou relevant de la police de l’eau. Il vise également à améliorer la prévention des atteintes à l’environnement afin d’éviter que le dommage ne se réalise par la création d’une sanction suffisamment dissuasive.
2.3. S’AGISSANT DE LA CRÉATION DE PEINES COMPLÉMENTAIRES POUR LES
PERSONNES MORALES
Si l’article L. 173-8 du code de l’environnement énumère les peines complémentaires pouvant être prononcées à l’encontre des personnes morales reconnues pénalement responsables des infractions délictuelles du code de l’environnement, il résulte des condamnations prononcées à leur encontre que leur caractère dissuasif pourrait être renforcé.
L’article 64 a pour objectif de renforcer la répression des atteintes à l’environnement commises par les personnes morales en offrant la possibilité à la juridiction de prononcer à leur encontre, outre les peines complémentaires déjà prévues par l’article L. 173-8 du code de l’environnement, la peine de dissolution ainsi que celle d’interdiction de percevoir toute aide publique attribuée par l’Etat.
Ces peines complémentaires présentent en effet un caractère dissuasif important, dès lors qu’elles sont susceptibles d’affecter durablement ou définitivement la survie de la personne morale lorsque celle-ci commet des infractions portant gravement atteinte à l’environnement.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTION 1 [NON RETENUE]: CRÉATION D’UN CRIME D’ÉCOCIDE TEL QUE PROPOSÉ
PAR LA CONVENTION CITOYENNE
La convention citoyenne pour le climat propose la création de deux infractions, l’une portant sur le crime d’écocide, l’autre portant sur le délit d’imprudence d’écocide189 .
Ces deux infractions sont définies en référence au dépassement de « limites planétaires ». Les limites planétaires désignent les limites physiques que l’humanité ne doit pas dépasser afin de ne pas compromettre les conditions favorables dans lesquelles elle a pu se développer. Ces limites sont définies en référence à neuf processus qui, ensemble, régulent la stabilité de la planète190. Le concept de limite planétaire est issu d’une étude réalisée par une équipe de 26 chercheurs et publié en 2009. Il constitue également l’objet du rapport du ministère de la transition écologique et solidaire sur l’état de l’environnement, publié le 24 octobre 2019191, qui précise que des seuils quantitatifs ont été définis, à ce jour, pour sept des neufs limites planétaires192
.
Selon la proposition de la Convention citoyenne, les seuils au-delà-desquels toute activité ou décision porterait une atteinte grave et significative à chacune des neuf limites planétaires seraient déterminés, de façon périodique et dans chaque région, par une autorité indépendante193 .
Ces infractions ont pour objectif, selon le rapport de la Convention citoyenne, de permettre la répression des actes causant des dommages graves à tout ou partie des écosystèmes, afin de garantir l’habitabilité de la planète et de faire porter la responsabilité juridique et financière sur les auteurs de ces destructions.
Dans le prolongement des propositions de la convention citoyenne, un groupe de travail interministériel associant plusieurs représentants de la Convention, le ministère de la justice et
189 Propositions SN7.1, thématique « se nourrir ». Ces propositions ont recueilli 99% de vote favorable de la part des membres de la Convention.
190 Il s’agit des neuf processus suivants (article L. 110-4 tel qu’issu des travaux de la Convention) : « le dérèglement climatique, l’érosion de la biodiversité, les apports en azote et de phosphore à la biosphère et aux océans, le changement d’usage des sols, l’acidification des océans, l’appauvrissement de l’ozone stratosphérique, l’usage de l’eau douce, la dispersion d’aérosols atmosphériques et la pollution chimique imputables aux activités sur le territoire national. ».
191 Extrait du rapport du MTES, page 11 : « Le concept des limites planétaires définit un espace de développement sûr et juste pour l’humanité, fondé actuellement sur neuf processus naturels qui, ensemble, régulent la stabilité de la planète. ».
192 Extrait du rapport du MTES, page 108.
193 Articles L. 135-1 à L. 135-3 tels que créés par le rapport, qui instituent une « Haute Autorité Chargée de veiller au respect des limites planétaires ».
le ministère de la transition écologique s’est réuni à deux reprises dans le courant du mois d’octobre, afin d’approfondir les enjeux et implications de leur proposition qui soulève des difficultés juridiques.
En effet, la création d’un crime d’écocide tel que proposé par la convention citoyenne ne satisfait pas au principe de légalité criminelle ainsi qu’au principe de proportionnalité des peines. L’infraction d’écocide est définie en référence au dépassement des « limites planétaires » qui présentent un caractère de généralité difficilement compatible avec l’exigence de précision de la loi pénale. Par ailleurs, le législateur pourrait ne pas avoir épuisé sa compétence dès lors que l’infraction renvoie à une autorité administrative le soin de définir les seuils de dépassement des limites planétaires, alors même qu’il s’agit d’éléments altérant l’unité de la définition légale de l’infraction.
Enfin, il convient également de relever que le comité légistique de la Commission citoyenne a exprimé sa plus grande réserve sur la transcription retenue.
D’une part, il souligne que « la référence aux limites planétaires pour définir l’incrimination n’est pas conforme au principe de légalité des délits et des peines ». Il ajoute qu’il serait nécessaire d’identifier en amont et précisément des seuils qui constituerait un dépassement des limites planétaires imputables à l’activité d’une personne, afin que les limites planétaires puissent constituer le fondement d’une incrimination pénale. Or, il indique qu’en l’état des travaux du groupe de travail, il n’a pas trouvé comment exprimer un tel seuil. D’autre part, le comité alerte sur le quantum de l’amende maximale envisagée par le groupe de travail : « Son montant de 10.000.000 d’euros est très élevé, hors de proportion avec les montants habituels, et encourt un risque de censure à ce titre ».
Le comité a proposé des rédactions alternatives aux membres de la Convention, qui ont été rejetées194. Toutefois, il indique avoir apporté certains correctifs à la proposition du groupe « nécessaires à sa conformité au droit pénal général, sans parvenir à l’énoncer de manière conforme au principe de légalité criminelle ».
Il convient également de souligner que deux propositions de lois ont été déposées en 2019 afin d’instituer un crime d’écocide195. Celles-ci ont toutes deux été rejetées notamment en raison des fragilités constitutionnelles qu’elles présentaient, similaires à celles présentées ci-dessus.
194 Page 102 du rapport de la Convention citoyenne.
195 Proposition de loi n° 384 portant reconnaissance du crime d’écocide, déposée par M. Jérôme Durain (SOC) au Sénat le 19 mars 2019 et rejetée par le Sénat le 2 mai 2019 ; proposition de loi n° 2353 portant reconnaissance du crime d’écocide, déposée par M. Christophe BOUILLON (SOC) à l’Assemblée nationale le 22 octobre 2019 et rejetée par l’Assemblée le 12 décembre 2019.
Par ailleurs, les activités humaines ayant toutes des conséquences sur l’environnement, il revient aux pouvoirs publics de déterminer celles qui sont acceptables ou non plutôt que de faire peser sur les acteurs économiques un risque pénal pour une activité qui était autorisée au moment des faits. Dans cette perspective, la construction d’un droit pénal de l’environnement autonome, qui viendrait protéger l’environnement pour lui-même, sans référence au respect de la règlementation, n’apparaît pas envisageable.
La création d’un crime d’écocide tel que proposé par la Convention citoyenne a par conséquent été écartée.
3.2. OPTION 2 [RETENUE] : CRÉATION D’UN DÉLIT DE POLLUTION DES EAUX ET DE
L’AIR, RENFORCEMENT DES DÉLITS DE POLLUTION DES SOLS ET DE LA RÉPRESSION DE
LA MISE EN DANGER DE L’ENVIRONNEMENT ET CRÉATION DE NOUVELLES PEINES
COMPLÉMENTAIRES POUVANT ÊTRE PRONONCÉES À L’ENCONTRE DES PERSONNES
MORALES
Afin de surmonter les difficultés juridiques des différentes infractions d’écocide proposées par la Convention citoyenne, il est proposé de renforcer significativement la protection de l’environnement par le droit pénal par la création d’un titre au sein du livre II du code de l’environnement relatif aux atteintes aux milieux naturels ainsi que la modification de plusieurs incriminations existantes.
Sur les risques d’atteinte à l’environnement (article 67)
L’article 67 renforce le cadre judiciaire en créant, pour les infractions communes aux ICPE et à la police de l’eau d’une part (nouvel article L. 173-3-1 du code de l’environnement) et pour les infractions aux règles du transport de marchandises dangereuses d’autre part (article L. 1252-5 du code des transports modifié), une circonstance aggravante de mise en danger de l’environnement, définie sur le modèle du délit de mise en danger de la vie d’autrui prévu par l’article 223-1 du code pénal, afin d’améliorer la répression des comportements illicites qui créent un risque d’atteinte à l’environnement et de renforcer l’effet de prévention de ces dispositions. Cette circonstance aggravante demeure liée au non-respect de prescriptions textuelles. En effet, la mise en danger est caractérisée quand la personne mise en cause viole les obligations qui découlent des articles L.173-1 et L.173-2 du code de l’environnement, ou de l’article L. 1252-5 du code des transports. Il sera également nécessaire de démontrer l’existence d’un risque immédiat d’atteinte grave et durable à la faune, la flore ou la qualité de l’eau, étant entendu que ce même article définit comme durables les atteintes qui sont susceptibles de durer au moins dix ans.
Les infractions aggravées de mise en danger de l’environnement sont punies d’une peine de trois ans d’emprisonnement et 300 000 euros d’amende, le montant de l’amende pouvant être porté jusqu’au triple de l’avantage tiré de la commission de l’infraction, en raison de l’ampleur du risque qui peut concerner des espaces importants et du caractère potentiellement lucratif de cette prise de risque.
Enfin, le montant des peines encourues, et notamment le fait que l’amende puisse être portée jusqu’au triple de l’avantage tiré de la commission de l’infraction, permettra d’assurer le caractère dissuasif de cette nouvelle incrimination.
Afin de respecter le principe de proportionnalité des peines, le quintuplement du montant de l’amende à l’égard des personnes morales résultant de l’article 131-38 du code pénal ne s’appliquera qu’aux amendes exprimées en valeur absolue.
Sur le renforcement de la répression des faits prévus aux articles L. 173-1 et L ; 173-2 du code de l’environnement ayant entraîné une atteinte grave et durable à la santé, la faune, la flore ou à la qualité de l’air, du sol ou de l’eau (article 64)
L’article L. 173-3 est modifié (nouveau II) afin de prévoir que les faits prévus aux articles L.173-1 et L.173-2 du code de l’environnement, lorsqu’ils entraînent des atteintes graves et durables à la santé, à la faune, à la flore ou à la qualité de l'air, du sol ou de l'eau, qui étaient jusqu’à présent réprimés de manière graduée selon le type de règlementation auquel est soumis l’opération, l’activité, l'exploitation d'une installation ou d'un ouvrage ou la réalisation des travaux en cause, sont désormais punis de manière harmonisée de cinq ans d'emprisonnement et d’un million d’euros d’amende, ce montant pouvant être porté jusqu’au quintuple de l’avantage tiré de la commission de l’infraction.
Sur le délit de pollution des eaux et de l’air et sur le délit de pollution des sols (article 64) Il est créé, au sein d’un nouveau titre III, trois nouveaux articles qui ont pour objet de réprimer les atteintes commises à l’environnement soit par violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement (nouvel article L. 230-1), soit de manière intentionnelle (nouveaux articles L. 230-2 et L. 230-3). Le nouvel article L. 230-1 réprime la pollution de l’air et de l’eau, tandis que le nouvel article L.
230-2 réprime la pollution des sols. Enfin, l’article L. 230-3 crée une qualification d’écocide lorsque les agissements visés au II de l’article L. 173-3 et aux articles L. 230-1 et L. 230-2 franchissent un certain seuil de gravité et/ou d’intentionnalité. Les peines encourues sont alors aggravées.
S’agissant du nouvel article L. 230-1, l’infraction est caractérisée par le fait, « en violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la
loi ou le règlement » (délit non intentionnel), « d’émettre dans l’air, de jeter, déverser ou laisser s'écouler dans les eaux superficielles, souterraines ou les eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales, directement ou indirectement, une ou des substances dont l'action ou les réactions entraînent des effets nuisibles graves et durables sur la santé, la flore, la faune, à l'exception des dommages visés aux articles L. 218-73 et L. 432-2, ou des modifications graves du régime normal d'alimentation en eau », étant entendu que ce même article définit comme durables les effets nuisibles sur la santé ou des dommages à la flore ou à la faune qui sont susceptibles de durer au moins dix ans.
Dans un esprit similaire à celui de l’article 63, l’article 64 précise bien que sont exclus du champ d’application des délits de pollution les comportements autorisés et dument encadrés. Aussi, le nouvel article L. 230-1 rappelle que le comportement n’est délictuel que lorsqu’il s’écarte des prescriptions fixées par l’autorité administrative compétente (par exemple les valeurs limite d’émission).
En comparaison du droit existant, le montant des peines encourues est singulièrement renforcé, puisqu’elles peuvent être portées jusqu’à :
- cinq ans d’emprisonnement et
- un million d’euros d’amende, ce montant pouvant être porté jusqu’au quintuple de l’avantage tiré de la commission de l’infraction.
Ces quantums élevés permettent de réprimer les violations répétées d’obligations légales et réglementaires ayant entraîné des effets nuisibles graves et durables sur la santé, la flore et la faune.
Le nouvel article L. 203-2 réprime la pollution des sols liée au non-respect de la règlementation sur les déchets. L’infraction est intentionnelle et son élément matériel est double. Ainsi, la pollution est définie, sur le modèle de l’articles L. 216-6, comme le dépôt, le déversement ou l’écoulement, non pas dans l’eau, mais dans ou sur les sols de substances dont l’action ou les réactions entraînent des effets qui portent gravement atteinte à la santé ou la sécurité des personnes ou provoquent une dégradation substantielle de la faune et de la flore ou de la qualité du sol. La pollution doit également être le résultat de la méconnaissance des règles de prévention et de gestion des déchets, déjà érigée en infraction indépendamment de tout dommage à l’environnement par les 4° et 8° de l’article L. 541-46.
Le quantum des peines encouru est identique à celui prévu par le nouvel article L. 230-1. Il s’élève à cinq ans d’emprisonnement et un million d’euros d’amende, ce montant pouvant être porté jusqu’au quintuple de l’avantage tiré de la commission de l’infraction.
Enfin le nouvel article L. 230-3 prévoit que sont qualifiés d’écocide :
- - l’infraction prévue au nouvel article L. 230-1, lorsqu’elle est commise de manière intentionnelle ;
- les infractions prévues au nouveau II de l’article L. 173-3 et au nouvel article L. 230-2 lorsqu’elles sont commises en ayant connaissance du caractère grave et durable des dommages sur la santé, la flore, la faune ou la qualité de l’air, de l’eau ou des sols, susceptibles d’être induits par les faits.
L’écocide constitue donc, dans toutes ses formes, un acte intentionnel ayant causé des dommages graves et durables à l’environnement. L’introduction novatrice du concept d’écocide dans le code de l’environnement résulte ainsi de l’introduction d’une gradation des peines selon la gravité et le degré d’intentionnalité de l’infraction.
Ainsi, les peines sont nettement augmentées, pour être portées à :
- dix ans d’emprisonnement et
- 4,5 millions d’euros d’amende, ce montant pouvant être porté jusqu’au décuple de l’avantage tiré de la commission de l’infraction.
Enfin, les autres dispositions de l’article 68 harmonisent les références aux différents textes modifiés ou créent et étendent la compétence des agents habilités en application du III de l’article L. 172-1 du code de l’environnement aux nouvelles infractions créées par le texte.
Sur les nouvelles peines pouvant être prononcées contre les personnes morales (articles 68 et 69)
L’article 68 ajoute, à l’article L. 173-8 du code de l’environnement, de nouvelles peines pouvant être prononcées contre les personnes morales reconnues pénalement des infractions délictuelles prévues par le code de l‘environnement :
- La dissolution, lorsque la personne morale a été créée ou, lorsqu'il s'agit d'un crime ou d'un délit puni en ce qui concerne les personnes physiques d'une peine d'emprisonnement supérieure ou égale à trois ans, détournée de son objet pour commettre les faits incriminés ;
- L'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus de percevoir toute aide publique attribuée par l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements ou leurs groupements ainsi que toute aide financière versée par une personne privée chargée d'une mission de service public.
L’article 69 créé un article L. 230-4, qui étend la procédure d'ajournement avec injonction aux infractions prévues par les articles du nouveau titre III. Il est ainsi envisagé que le délit de pollution pourra faire l’objet d’une condamnation par le tribunal de procéder à la restauration du milieu naturel.
Il prévoit également, afin de respecter le principe de proportionnalité des peines, que le quintuplement du montant de l’amende à l’égard des personnes morales résultant de l’article 131-38 du code pénal ne s’appliquera, s’agissant des infractions définies au nouveau titre III complétant le livre II du code de l’environnement, qu’aux amendes exprimées en valeur absolue.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Le code de l’environnement est modifié :
- Les articles L. 173-3 et L. 173-8 sont modifiés
- Après l’article L. 173-3 du code de l’environnement, il est inséré un article L. 173-3-1 - Le livre II est complété par un titre III
L’article L. 1252-5 du code des transports est modifié.
4.2. IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICIAIRES
L’organisation des services judiciaires ne sera pas affectée par la création de nouvelles infractions. Il convient également de préciser que la loi relative au parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée prévoit la création des juridictions spécialisées en matière environnementale, afin d’améliorer le traitement judiciaire des atteintes à l’environnement. La création de nouvelles incriminations s’inscrit donc dans le prolongement d’une telle spécialisation.
5. MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. APPLICATION DANS LE TEMPS
L’ensemble de ces dispositions s’appliqueront aux faits commis à compter de l’entrée en vigueur de la loi.
5.2. APPLICATION DANS L’ESPACE
L’ensemble des dispositions s’appliquera sur le territoire métropolitain.
S’agissant de l’application outre-mer, les dispositions modifiant le code de l’environnement s’appliqueront de plein droit aux départements et régions d'outre-mer (article 73 de la Constitution), ainsi qu'à Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ; elles ne s’appliqueront pas à Saint-Barthélemy, ni à Wallis-et-Futuna, ni en Nouvelle-Calédonie, ni en Polynésie française, ni dans les TAAF.
Les dispositions modifiant le code des transports s’appliqueront de plein droit aux départements et régions d'outre-mer, ainsi qu’à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon (v. articles L. 1801-1, L. 1841-1 et L. 1851-1 du code des transports) ; elles ne s’appliqueront pas à Wallis-et-Futuna, ni en Nouvelle-Calédonie, ni en Polynésie française, ni dans les TAAF.