Le code minier désigne ainsi nommément les substances présentant un intérêt général pour l’Etat, notamment du fait de leur rareté, de leur valeur économique voire de leur caractère stratégique, ainsi que, dans certains cas, les modalités d'exploitation dans le sous-sol profond qui nécessitent une maîtrise du foncier que seuls les pouvoirs publics peuvent organiser.
La notion de mine repose uniquement sur cette désignation des substances, que l'extraction se fasse à ciel-ouvert ou en sous-sol, que la substance exploitée le soit sous forme solide ou liquide.
Sont notamment concernés les substances énergétiques (houille, hydrocarbures liquides ou gazeux, substances utiles à l’énergie atomique et aussi gites géothermiques), les métaux ferreux ou non, qui sont parfois distingués entre métaux de base (aluminium, cuivre, étain, nickel, plomb, zinc), métaux précieux (or, argent, platine, palladium) et autres métaux (métaux mineurs, métaux d'alliages, terres rares) et certaines autres matières susceptibles d'avoir un usage industriel (dioxyde de carbone, sel, soufre, fluorine, ...) .
Par convention, les mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux sont parfois désignées sous le terme de « Mines H », le terme de « Mines M » étant utilisé pour les autres mines, qu’elles soient relatives à des ressources minérales énergétiques ou non.
Les autres substances, ne relevant pas du régime légal des mines, sont regroupées au sein de la catégorie des « carrières » (actuel article L. 100-2 du code minier). Depuis la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 relative aux carrières, l’exploitation des substances de carrières relève de la législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) définie par le code de l’environnement. Cette législation régit, depuis lors, les autorisations relatives à leur ouverture ou à leur gestion (actuel article L. 331-1 du code minier). Le livre III du code minier a pour objet d’assurer une coordination entre les deux codes. Il définit ainsi les dispositions relatives au passage d’une substance de carrières à la catégorie des substances de mines (actuel article L. 312-1 du code minier prévoyant une telle possibilité par décret en Conseil d’Etat). Il précise également les outils du code minier mobilisables pour traiter les cas particuliers où les ressources connues et accessibles d’une substance de carrières particulière sont insuffisantes pour répondre aux besoins.
Dans ce dernier cas, le code minier prévoit la possibilité de créer des zones spéciales de carrières, définies par décret en Conseil d’Etat après enquête publique (actuel article L. 321-1 du code minier), dans lesquelles les dispositions du code minier permettant la prospection ou l’exploitation de substances sans le consentement du propriétaire du sol peuvent être mises en œuvre. Ces dispositions prennent la forme d’une autorisation de recherches (actuels articles L.
322-1 à L. 322-8 du code minier) ou d’un permis exclusif de carrières (actuels articles L. 332-1 à L. 332-6 du code minier).
Outre les substances minérales et fossiles énumérées par le code minier, relèvent également du code minier la recherche, la création, les essais, l'aménagement et l'exploitation de cavités souterraines naturelles ou artificielles ou de formations souterraines naturelles présentant les qualités requises pour constituer des réservoirs étanches, ou susceptibles d'être rendus tels, en vue du stockage de gaz naturel, d'hydrocarbures liquides, liquéfiés ou gazeux ou de produits chimiques à destination industrielle, ainsi que la recherche et l’exploitation de gîtes géothermiques.
Par ailleurs, pour le stockage géologique de dioxyde de carbone, introduit dans le code de l'environnement par l’article 80 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, les formations géologiques aptes au stockage sont assimilées à des mines ou des gisements miniers et les travaux de recherches aux travaux de recherches de mines.
Le cas des granulats marins est spécifique, bien que s’agissant de substances relevant du régime légal des carrières, leur gestion relève du code minier. Leur statut juridique a été défini par la loi n° 76-646 du 16 juillet 1976 relative à la prospection, à la recherche et à l'exploitation des substances minérales non visées à l'article 2 du code minier et contenues dans les fonds marins de domaine public métropolitain, dont l’article 1 dispose que : « la recherche et l’exploitation des substances minérales non visées à l’article [L. 111-1] du code minier et contenues dans les fonds marins appartenant au domaine public métropolitain sont soumises au régime prévu par le code minier pour les gisements appartenant à la catégorie des mines ». Cette même loi, dans sa version initiale, écartait de son champ d’application les « exploitations d’amendements marins ». Cette exemption a été supprimée par la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines. L’extraction de ces matériaux, granulats siliceux comme substances calcaires, ne peut donc plus être réalisée qu’après obtention d’un titre minier.
En application des lois n° 68-1181 du 30 décembre 1968 relative à l'exploration du plateau continental et à l'exploitation de ses ressources naturelles et n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République, remplacées par l’ordonnance n° 2016-1687 relative aux espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction française qui rassemble dans le droit français de manière formelle et appropriée les principes de délimitation des espaces maritimes français et consolide les dispositions sur l’exploration et l’exploitation dans la zone économique exclusive (ZEE) et sur le plateau ratifiée par le parlement en 2017, le cadre défini par le code minier s’applique également, d’une part, aux plates-formes et autres engins d'exploration ou d'exploitation, ainsi que leurs annexes, et, d’autre part, aux bâtiments de mer qui participent directement aux opérations d'exploration ou d'exploitation sur le plateau continental et la zone économique exclusive, dans les mêmes conditions que s'ils se trouvaient en territoire français métropolitain.
Par ailleurs, en cohérence avec les engagements climatiques pris dans le cadre de l’accord de Paris et en particulier avec l’objectif de lutte contre le changement climatique, la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement a prévu l’interdiction de l’attribution de nouveaux permis de recherche d’énergies fossiles, qu’il s’agisse de gaz, de pétrole ou de charbon, et a limité le renouvellement des concessions existantes à 2040. Il a également interdit de manière définitive la recherche ou l’exploitation des gaz de schistes.
Enfin, les dispositions actuelles n’imposent pas que les litiges relatifs à la délivrance des titres et autorisations miniers soient systématiquement soumis au contentieux de pleine juridiction.
1.2. CODE MINIER, CODE DE L’ENVIRONNEMENT ET CODE DE L’URBANISME
Jusqu’à présent, les codes de l’environnement, le code de l’urbanisme et le code minier étaient soumis au principe de « l’indépendance des législations ». Chaque code est censé couvrir un secteur, sans aucune interférence entre eux. Mais cette situation n’est plus vraie, des liaisons s’étant établies depuis entre les différents codes. De plus, suite à la montée en puissance de la décentralisation, de l’autonomie des territoires (Cf. notamment l’Outre-mer au point 1.4) et des préoccupations environnementales, le principe de « l’indépendance des législations » est remis en cause. Le principe selon lequel les « titres miniers » emportent l’accord du propriétaire du sol est également remis en question. Dans la pratique, les opérateurs sont conduits à recueillir son consentement « à l’amiable », notamment les agriculteurs en métropole. La Guyane fait exception, les exploitations minières, pour la plupart aurifères, se trouvant sur le domaine privé forestier de l’Etat.
En Guyane, tout particulièrement, les liens entre les codes de l’environnement et minier touchant notamment les documents de planification comme le schéma départemental d’orientation minière (SDOM) et le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ne sont pas précisés au plan juridique. Les enquêtes publiques et les participations du public prévues au code minier renvoient directement aux dispositions du code de l’environnement. De même, l’octroi des permis exclusifs de recherches est soumis à participation du public par le code de l’environnement.
Il convient ainsi de revoir la cohérence entre les trois codes.
1.3. CODE MINIER ET UNION EUROPÉENNE
L’Union européenne ne réglemente pas le régime juridique des mines avec un texte spécifique.
Toutefois, des directives ou règlements voire des arrêts de Justice peuvent impacter les activités minières, en particulier les travaux.
Ainsi la directive n° 2011/92/EU du 13/12/2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement soumet systématiquement à évaluation environnementale les « exploitations minières à ciel ouvert lorsque la surface du site dépasse 25 hectares » (Annexe 1) et au cas par cas « les carrières, exploitations minières à ciel ouvert »
et « exploitations minières souterraines » (annexe II). Cette directive a été transposée en France par l’article L. 122-1 du code de l’environnement, précisé par voie réglementaire par l’article
R. 122-2 et son annexe. De même, la directive n° 2006/21/CE du 15 mars 2006 concernant la gestion des déchets de l'industrie extractive, transposées en 2010 dans le code de l’environnement et le code minier et ses décrets d’application, encadre les installations de stockages de déchets des mines, et la directive n° 2013/30/UE du 12 juin 2013 relative à la sécurité des opérations pétrolières et gazières en mer , transposée en 2015 et 2016 dans le code minier et ses décrets d’application, encadre toutes les opérations de travaux de forages pétroliers et gaziers en mer.
L’arrêt Promoimpresa du 14 juillet 2016 de la Cour européenne de Justice juge non conforme au droit de l’Union une procédure de renouvellement automatique (sans mise en concurrence) de concessions d’occupation domaniale destinée à l’exercice d’activités économiques sur le domaine public. Le Conseil d’Etat estime que cette jurisprudence s’applique aux activités minières. Les articles 106 107 du TFUE sont applicables.
1.4. L’OUTRE-MER
I. Dispositions communes à la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, la Réunion et à Mayotte
Le régime est le même que celui applicable en métropole. L’État délivre les titres miniers (ministre chargé des mines, voire premier ministre pour les décrets) et les autorisations d'exploitation (préfet).
Des dispositions spécifiques existent :
- les autorisations d'exploitation qui ne sont délivrées qu'à terre (L. 611-2) ;
- les permis d'exploitation ne peuvent pas être délivrés sur le plateau continental ou la zone économique exclusive (L. 611-2) ;
- En vertu de l'article L. 611-1, toute substance de mines et de gîtes géothermiques à haute température, à l’exception des hydrocarbures liquides et gazeux, peuvent être exploités dans le cadre de permis d'exploitation et d'autorisation d'exploitation.
- la commission départementale des mines, instituée par l’article 68-19 de l’ancien code minier, où sont examinés toutes les demandes de titres à terre et en mer et d'autorisations d'exploitation en Guyane ;
- le schéma départemental d’orientation minière, régi par les articles L.621-1 à L. 621-7, délimite les zones interdites à l'activité minière et sous contraintes. Il ne s’applique pas en mer.
La délivrance des titres miniers en mer (également sur le plateau continental et la zone économique exclusive) relève de la compétence de la région en dehors des demandes portant
sur des minerais ou produits utiles à l'énergie atomique (L. 611-31). La région prend les décisions énumérées à l'article L. 611-31 après avis du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies et doit les motiver si elle s'en écarte (L. 611-32).
II. Saint-Barthélemy
Le nouvel article L. 631-1 du code minier prévoit que les dispositions communes à la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, la Réunion et à Mayotte regroupées au sein du titre Ier du livre VI du code minier s'appliquent à Saint-Barthélemy. L’État conserve donc la compétence d'attribution des titres miniers à terre ainsi que pour les AEX et PEX. Les titres miniers en mer, comme dans les collectivités relevant de l’article 73 de la constitution, sont délivrés par la collectivité.
III. Saint-Martin
Les dispositions des articles LO 6311 à LO 6314-6 du code général des collectivités territoriales sont dans l'ensemble identiques à celles concernant Saint-Barthélemy. Toutefois dans les domaines susceptibles d'être réglementés par la collectivité, l'environnement n'y figure pas.
Le nouvel article L. 641-1 du code minier rend applicables à Saint-Martin les dispositions communes à la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, la Réunion et à Mayotte avec les mêmes réserves que pour Saint-Barthélemy.
IV. Saint-Pierre-et-Miquelon
Sous réserve de l'article LO 6414-1 du code général des collectivités territoriales, selon lequel la collectivité « fixe les règles applicables en matière d'impôts, droits et taxes (…) et urbanisme, construction » et qu'elle « peut adapter les lois et règlements en vigueur localement », « les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Saint-Pierre-et-Miquelon » (LO 6413-1 du code général des collectivités territoriales).
Le code minier s'applique à terre en vertu de l'article LO 6413-1 du code général des collectivités territoriales. L’État délivre donc les titres miniers.
Selon les termes de l'article LO 6414-3 du code général des collectivités territoriales, l’État peut concéder, sous réserve des engagements internationaux de la France, à la collectivité l'exercice des compétences, en vertu d'un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d’État pris après avis du conseil territorial en mer. Un tel cahier des charges n’a jamais été adopté.
V. Terres australes et antarctiques françaises
Les articles L. 661-1 et L. 661-2 introduits dans le nouveau code minier prévoient que ce dernier s'applique aux Terres australes et antarctiques françaises.
Le régime encadrant les activités minières s'applique dans les Terres australes et antarctiques françaises comme sur le territoire métropolitain sauf droit d'entrée et de séjour des étrangers (article L. 661-2). L’État reçoit par conséquent la compétence de délivrer les titres miniers à terre et en mer.
VI. La Polynésie française
La loi organique n° 2004-192 du 27/02/2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, notamment le 4° de son article 14, réserve à l’État comme domaine de compétence en matière minière que les seules « matières premières stratégiques telles qu'elles sont définies pour l'ensemble du territoire de la République, à l'exception des hydrocarbures liquides ou gazeux ».
Les matières classées stratégiques sont listées dans une décision du Président de la Communauté en date du 14/04/1959. Elle contient pour l'heure les minerais ou produits utiles à l'énergie atomique et les hydrocarbures liquides ou gazeux.
A l'exception du régime applicable aux matières stratégiques, le droit minier de la Polynésie française est régi (terre, domaine public maritime, ZEE) par les « lois du pays » adoptées par l'assemblée de la collectivité. Par contre, l’État est compétent sur le plateau continental au-delà des 200 milles marins des lignes de base.
VII. La Nouvelle-Calédonie
L’État est compétent pour les seules substances mentionnées au 1° de l'article 19 du décret n° 54-1110 du 13/11/1954 portant réforme du régime des substances minérales dans les territoires d'outre-mer (L. 681-1 et article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie), à savoir les substances utiles aux recherches et réalisations concernant l'énergie atomique telles qu'elles sont énumérées dans un décret en Conseil d’État (…) et les installations qui en font usage.
Le décret n° 56-992 du 28/09/1956, pris en application du code minier de 1956 et définissant les substances utiles à l'énergie atomique, énumère ces substances.
La Nouvelle-Calédonie est compétente dans les matières suivantes :
- réglementation et exercice des droits d'exploration, d'exploitation et de gestion et de conservation des ressources naturelles non biologiques de la ZEE.
- réglementation relative aux hydrocarbures, chrome, nickel et cobalt (article 22 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) qui a donné lieu à l'élaboration, pour ces trois dernières substances, d'un code minier de Nouvelle-Calédonie.
L’État est seul compétent pour réglementer et exercer les droits d’exploration, d’exploitation et de gestion et de conservation des ressources naturelles de la partie du plateau continental situé au-delà des 200 milles marins des lignes de base.
VIII. Îles Wallis et Futuna
L'article L. 691-1 du code minier soumet l'exploration et l'exploitation des substances minérales ou fossiles à Wallis et Futuna, aux livres Ier à l'exception de ses titres VIII (sécurité et santé au travail) et IX (autres dispositions sociales), III à l’exception de son titre V (réglementation sociale) et IV et V du code minier, « dans le respect des compétences dévolues à cette collectivité ».
En matière minière, demeurent l’article 40 du décret n°57-811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de l'assemblée territoriale, du conseil territorial et de l'administrateur supérieur des îles Wallis-et-Futuna : « l'assemblée prend des délibérations portant réglementation territoriale dans les matières suivantes : (…) 21° modalités d'application du régime des substances minérales (…) », qu'elle n’a pas, à ce jour, adoptée.
Certaines dispositions datant des années 1950, aujourd’hui obsolètes, n’ont pas été supprimées.
IX. Île de Clipperton
Le code minier, en tant que texte législatif national, s’applique dans son intégralité sur l’île de Clipperton. L’État délivre les titres miniers à terre et en mer.
1.5 Les industries extractives en France
Situés en amont de la chaîne de valeur, les industriels français qui produisent, transforment et recyclent les matières premières minérales constituent un maillon indispensable de l’approvisionnement d’industries aval aussi capitales que la construction, l’aéronautique et l’espace, la défense, l’automobile, la mécanique, les composants électroniques ou les énergies renouvelables. A ce titre, la filière mines et métallurgie est un important moteur transversal de l’économie française - 36 Mds€ de chiffre d’affaires, 110 000 emplois industriels directs pour une valeur ajoutée de 11 Mds.
Au regard de la concurrence sur les ressources minérales qui ne cesseront de croître avec le développement de la population mondiale, des nouveaux usages, des mobilités, des nouveaux besoins liés à la transition bas-carbone, des risques d’approvisionnement concernant certains alliages critiques ou souverains46, ou aux tensions sur divers matières premières et minerais, il apparait nécessaire d’assurer notre indépendance et de renforcer la résilience de l'économie
46 Au sens des métaux nécessaires pour les productions liées à la Défense ou à l’énergie nucléaire
nationale et européenne en sécurisant nos circuits d’approvisionnement, depuis l’étape de l’extraction des matières premières jusqu’à leur recyclage et leur réutilisation.
L’accélération de la production et de la valorisation sur le territoire européen de matières premières est donc un axe stratégique de la résilience et de la performance économique de nos industries nationales et européennes. Cette approche nécessite une production durable et compétitive alliant la valorisation des matières premières primaires sur la base d’une gestion dynamique et modernisée des ressources du sous-sol et des matières premières secondaires issues des gisements de chutes et rebuts de production, de produits en fin de vie et de déchets, leur valorisation systématique via leur recyclage sur le territoire de l’Union au profit des filières industrielles européennes doit être soutenue.
L’exploitation minière de ressources minérales non énergétiques en métropole ne concerne plus que le sel (16 exploitations, 4,5 Mt/an), la bauxite (115 kt/an) et les calcaires bitumineux (1,8 kt/an). Un concentré d’étain-tantale-niobium est valorisé en tant que coproduit d’une carrière de kaolins à Echassières dans l’Allier.
A ce jour en métropole, on ne compte plus que deux permis exclusifs de recherches (PER) de mines métalliques valides (PER dans l’Allier pour le lithium, le tantale et l’étain – PER dans la Haute-Vienne pour l’or et substances connexes).
Ces permis de recherche reposent essentiellement sur des indices miniers identifiés au regard des besoins de l’industrie française des années 1980-1990. Le potentiel minier métropolitain reste donc mal connu au regard des métaux de la transition bas-carbone et numérique. Dans ce contexte, il y a un enjeu à soutenir les projets d’exploration sur le territoire, prérequis indispensable à l’exploitation de nouvelles ressources pour répondre aux mutations industrielles.
Les substances minières métalliques présentant en France le plus fort potentiel de développement sont le tungstène, l’antimoine et l’or. Les gisements à minéralisation de plomb-zinc sont également susceptibles de faire l’objet de projets miniers car ils peuvent contenir des teneurs économiques en argent ou en métaux critiques comme le germanium ou encore le gallium. Plus récemment, des opportunités ont été présentées par des opérateurs sur le coltan (nobium et tantale) en Guyane, le lithium et l’hélium.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVI
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Au regard de l’ambition de transition écologique, le code minier actuel ne permet pas à la France de répondre aux enjeux correspondants : mieux maitriser les impacts environnementaux, et se donner les moyens d’accéder aux ressources minières nécessaires au développement des énergies vertes et au numérique.
La dernière révision du code minier datant de 1994, il était nécessaire d’adapter spécifiquement ce code dans la lettre et l’esprit aux enjeux de développement durable et de participation du public.
En particulier, la législation actuelle n’est pas satisfaisante sur les points suivants :
- L’inexistence d’un cadre intégrateur permettant de définir une politique cohérente pour la gestion des ressources du sous-sol ;
- Une première phase, dédiée à l’attribution de droits fonciers, qui se faisait principalement sur la base des capacités techniques et financières des opérateurs miniers, prenant mal en compte les enjeux d’économique, environnementaux et sociaux, ainsi que de participation du public ;
- Une seconde phase d’autorisation et d’encadrement des travaux miniers, qui pourrait être améliorée sur différents points, notamment une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux et sanitaires, et mieux assurer l’après-mine et garantir la bonne réalisation de l’arrêt des travaux.
Sur ce point, les dispositions relatives aux travaux miniers, à leur arrêt, et enfin à la surveillance des risques post-exploitation datent de la fin des années 1990. Elles n’ont ainsi été que marginalement modifiées depuis, au contraire par exemple des dispositions relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) qui ont été largement rénovées aux cours des dernières années, en particulier pour renforcer la protection de l’environnement et la santé des populations riveraines des sites, mais également pour simplifier les procédures en gardant un niveau d’exigence comparable.
L’inventaire réalisé par l’Etat en 2012 dans le cadre de la directive 2006/21/CE sur la gestion des déchets de l’industrie extractive a permis d’identifier près d’une trentaine d’anciens sites miniers, certains arrêts depuis plusieurs dizaines d’années, pouvant présenter des risques pour l’environnement et la santé humaine et sur lesquels l’Etat a engagé depuis des évaluations détaillées des impacts environnementaux et des risques sanitaires. La Commission d’enquête du Sénat sur les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols a ainsi recommandé, dans son rapport rendu en septembre 2020, de mettre un terme aux asymétries
entre le code minier et le code de l'environnement en matière de responsabilités des exploitants et de prévention des risques sanitaires et environnementaux, y compris lors des travaux d’exploitation.
- Des manques dans les dispositifs répressifs dédiés à la lutte contre l’orpaillage illégal ;
- La nécessité de mieux concilier les enjeux économiques, sociaux et environnementaux en Guyane.
Enfin, il est proposé que l’ensemble des litiges relatifs à la délivrance des titres et autorisations miniers soient soumis au contentieux de pleine juridiction, ce qui permettra au juge de se prononcer à la date de sa décision.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
2.2.1. PERMETTRE UNE GESTION DYNAMIQUE ET TRANSPARENTE DU SOUS-SOL
La réforme doit en premier lieu établir un cadre permettant à l’Etat de gérer les ressources minières dans un objectif de développement durable des territoires et de la Nation.
Ce cadre devra se traduire par l’établissement d’une politique minière révisée et mise-à-jour régulièrement, qui devra s’inscrire dans la stratégie économie circulaire et plan de programmation des ressources. Il devra également prévoir des dispositifs d’information du public en temps réel sur les titres attribués.
2.2.2. MIEUX INFORMER QUANT AUX ENJEUX ET EFFETS DE L’ATTRIBUTION DE TITRES
MINIERS, FAVORISER L’ÉMERGENCE DE PROJETS MIEUX CONCERTÉS
Le droit minier existant est construit sur la distinction entre le titre minier (le droit foncier permettant d’exploiter une ressource nationale) et les travaux, qui font l’objet d’une autorisation spécifique, prenant en compte l’ensemble des enjeux en cause (environnement, risque, santé…).
Dans la pratique, l’attribution du droit foncier constitue un moment d’inquiétude et de controverse pour le public, qui peut penser que l’attribution d’un titre vaudrait autorisation définitive. La réforme doit permettre de clarifier cet aspect, permettre de pouvoir organiser la concertation, mais aussi d’aborder les aspects économiques, environnementaux et sociaux du projet en amont.
La réforme du code doit donc :
- Adapter la terminologie, afin d’afficher le simple droit foncier qui s’attache au titre minier, et d’éviter, par ailleurs, une confusion avec les concessions de service public ;
- Prévoir une étape de concertation au moment de l’attribution dudit droit foncier, en fournissant les informations environnementales, économiques et sociales relatives au projet qui pourrait émerger, de manière proportionnée à son ampleur – cette étape associant le public et les collectivités territoriales ;
- Pouvoir adjoindre des exigences environnementales au titre, par un cahier des charges spécifique – ces exigences seraient complémentaires aux règles environnementales opposables au titulaire lorsqu’il demandera l’autorisation de réaliser des travaux ;
- Permettre, lorsque nécessaire, la création d’instances permettant aux parties prenantes de suivre le devenir du titre ;
- Etablir un principe de proportionnalité entre les enjeux de la décision et les démarches administratives ;
- Le cas échéant, de pouvoir refuser la demande en cas de doute sérieux concernant la possibilité de procéder à l’exploration ou à l’exploitation du type de gisement visé sans porter une atteinte grave aux intérêts protégés par le code minier.
Exploration
Pour l’exploration, la phase d’attribution du droit foncier (titre exclusif de recherche) devra permettre :
- de fournir très en amont des informations sur les activités d’exploration qui pourraient ensuite être autorisées une fois le titre attribué,
- de fournir des éléments sur l’exploitation future, si un gisement venait à être découvert, notamment le type d’exploitation plausible;
- d’aborder les aspects sociaux, économiques et environnementaux de ces points ;
- de permettre une concertation, faisant le cas échéant appel à un garant ;
Exploitation
Pour l’exploitation, la phase d’attribution du droit foncier (titre exclusif d’exploitation) devra permettre :
d’associer pleinement le public en abordant les aspects économiques, sociaux et environnementaux, directs ou indirects, liés aux travaux futurs, s’ils étaient autorisés ensuite ;
de proposer les mesures permettant d’atténuer les impacts négatifs et d’amplifier les impacts positifs ;
de proposer dès cette phase, au regard des possibilités d’exploitation envisageables, les mesures d’évitement, de réduction ou de compensation environnementales ;
d’inclure à cette réflexion, s’il y a lieu, les aménagements et la logistique nécessaire à l’exploitation de la mine, même lorsqu’ils se trouveraient à l’extérieur du périmètre de la demande ;
- de statuer sur les possibilités techniques et économiques d’exploiter le gisement dans les conditions de marché prévisibles pendant sa durée de vie,
- de mieux motiver la décision, notamment d’adapter la durée du titre selon l’échéance prévisible du gisement par des méthodes d’exploitation économiquement et techniquement optimales, sans excéder 50 ans.
Ces évolutions relatives à la phase d’attribution des titres seront sans préjudice des règles et dispositifs relatifs à la phase d’autorisation des travaux, ces derniers également soumis à la participation du public selon les règles du code de l’environnement.
En outre, le « droit de suite », c’est-à-dire la priorité ensuite donnée à l’inventeur du gisement pour l’attribution d’un titre d’exploitation, devra être précisé :
- le « droit de suite » ne constitue pas une garantie d’obtenir de l’État le titre d’exploitation ou l’autorisation de travaux, qui peuvent être refusés pour l’ensemble des motifs légaux existants ;
- dans l’hypothèse où le titre exclusif d’exploitation serait refusé à l’inventeur, et ultérieurement attribué à un autre opérateur, l’inventeur est alors bénéficiaire d’une indemnité.
2.2.3. MIEUX ENCADRER LES TRAVAUX MINIERS, LEUR ARRÊT ET LA GESTION DES RISQUES
POST-EXPLOITATION
Concernant les travaux miniers, c’est-à-dire l’activité physique d’exploration ou d’exploitation, ces derniers sont soumis à l’ensemble des dispositions du droit de l’environnement français et européen, notamment en matière de participation du public. Lorsqu’ils peuvent présenter des dangers et des inconvénients graves, ils doivent être autorisés par une décision spécifique, l’autorisation d’ouverture de travaux miniers. Au-delà des exigences existantes, la réforme du code minier doit prévoir, en sus de celles déjà prévues par l’article 20, des mesures supplémentaires telles que :
- l'intégration des travaux miniers dans l'autorisation environnementale, afin d'harmoniser les procédures administratives d'instruction des dossiers de demande d’autorisation, de contrôle, de sanction et d’exercice de la police spéciale entre les sites miniers et les ICPE ;
- l'extension des garanties financières, existantes aujourd’hui dans le code minier et limitées aux installations de stockage de déchets, l’arrêt des travaux de l’ensemble du site après fermeture, à la surveillance du site et aux interventions en cas d’accident.
Une disposition permet aussi de rendre possible la reprise pour son exploitation par un exploitant les installations de surveillance aujourd’hui gérées par l’Etat pour la surveillance des risques résiduels, tout en clarifiant les responsabilités de reprise entre cet exploitant et l’Etat.
Ainsi, plusieurs dispositions sont ainsi prévues, avec pour objectif principal de rapprocher le niveau d’exigence en termes de protection de l’environnement du code minier de celui du code de l’environnement.
2.2.4. MIEUX CONTRÔLER ET LUTTER CONTRE L’ORPAILLAGE ILLÉGAL
La réforme se donne pour objectif de donner de créer des moyens juridiques plus adaptés au contrôle et à la lutte contre l’orpaillage illégal. Cela demanderait :
- D’étendre le champ des agents compétents pour constater les actives minières réalisées sans droit ni titre,
- De prendre en compte les temps de trajet en Guyane dans le calcul de la durée d’une garde à vue,
- De renforcer les sanctions applicables, notamment dans les espaces naturels protégés.
2.2.5. REVOIR L’ENCADREMENT DES PROJETS MINIERS DE PETITE TAILLE EN OUTRE-MER, ET
RÉNOVER LE SCHÉMA DÉPARTEMENTAL D’ORIENTATION MINIÈRE EN GUYANE (SDOM)
L’objectif est de faciliter les démarches des artisans mineurs, sans remettre en cause les exigences environnementales, notamment :
- En permettant aux autorisations d’exploitation (AEX) d’avoir une autre forme que celle d’un rectangle ou d’un carré ;
- En intégrant l’autorisation de travaux dans le permis d’exploitation (PEX) et en révisant les dispositions relatives à la durée du PEX,
- En conservant le régime existant pour l’attribution des titres exclusifs de recherche (TER) préalables au PEX.
Concernant la Guyane, l’objectif est de pouvoir prendre en compte l’ensemble des enjeux du territoire pour développer une politique minière équilibrée, notamment par l’outil principal existant, le SDOM :
- inclure les questions économiques et sociales dans les aspects pris en compte pour établir le schéma ;
- définir des contraintes supplémentaires en matière d'exploitation et d'environnement dans des zones spécifiques, afin de mieux gérer les effets cumulés de ces petites exploitations et de reprendre des zones dégradées par l’activité illégale, La réforme doit enfin associer le grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges.
3. OPTIONS ENVISAGEÉS ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Différentes options ont été envisagées :
Option 1 : Ne prendre aucune mesure et conserver l’état du droit actuel Dans son rapport du 3 août 2017 (page 20) examinant la pertinence du maintien de la consultation obligatoire du Conseil d'Etat pour certains projets d'actes non réglementaires., le Conseil d’Etat a appelé à une « refonte du droit minier », le droit actuel étant qualifié « en état de déshérence ». De fait, le Conseil d’Etat régule, lors de l’examen des dossiers individuels, les dispositions actuelles, comportant de nombreuses lacunes et incertitudes, comme les obligations liées à la consultation du public et au principe de concurrence.
Non seulement se posent des problèmes de « principes » qui doivent être rendus explicites et approuvés par le législateur, mais de « procédures » dont les axes essentiels doivent être mentionnés dans le code à jour, avant d’être déclinés par voie réglementaire.
Option 2 : Codification à droit constant
Cette option a été mise en œuvre en 2011 donnant lieu à une ordonnance, qui a été ratifiée par le parlement en 2017. Bien que cette codification ait été bénéfique pour la compréhension du code et validée par la Commission supérieure de codification, elle ne s’est pas révélée suffisante, eu égard aux nombreux non-dits et incertitudes que comporte l’actuelle partie législative. De façon primordiale, la prise en compte des préoccupations environnementales, la consultation du public et l’explicitation des critères de sélection sont appelées à être drastiquement renforcées. Les dispositions juridiques aujourd’hui en vigueur apparaissent en effet totalement obsolètes et ne déroulent pas clairement les principes fondateurs du droit minier français.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Le dispositif retenu est par conséquent la refonte de la partie législative permettant d’amender et clarifier l’état du droit. Il porte sur :
- l’énonciation des principes du modèle minier français, inexistants dans le code actuellement, notamment le fait que les mines n’appartiennent pas au propriétaire du sol ;
- la refonte de la partie consacrée à la recherche de mines, introduisant un mémoire environnemental, économique et social dès l’instruction du titre minier ;
- la refonte de la partie dédiée à l’exploitation soumise également à une étude de faisabilité environnementale, économique et sociale :
- la refonte des dispositions s’appliquant à la prolongation, mutation, fusion, extension des titres miniers ;
- d’assurer un meilleur encadrement des travaux miniers, de leur arrêt des travaux et de la gestion des risques post-exploitation ;
- la modernisation des infractions et des sanctions pénales liées aux activités minières légales et illégales ;
- la modernisation des dispositions juridiques applicables aux départements d’Outre-mer, en vue notamment d’intégrer le droit européen ;
- réformer les dispositions sur le stockage souterrain calorifique d'une part et d'autre part le régime de stockage souterrain, ainsi que les substances de mines, par rapport au volet hydrogène..
Il est proposé d’apporter plusieurs modifications à la transcription juridique de la mesure PT8.1 : protection des écosystèmes et de biodiversité relative à l’adoption d’un moratoire sur l’exploitation industrielle minière en Guyane proposée par la CCC, afin de répondre aux enjeux portés par ladite mesure.
A l’appui de leur proposition, les membres de la convention citoyenne soulignaient l’impact des miniers industriels envisagés en Guyane au regard de la déforestation qu’ils induiraient dans un écosystème remarquable tel que la forêt tropicale amazonienne et de facto le bilan carbone négatif que ces deniers. Ils ont également relevé la nécessité d’avoir une convergence de vue entre le développement de projets miniers avec nos engagements climatiques et notamment l’Accord de Paris.
Aussi, au regard des difficultés nécessité de définir la notion de mine industrielle, de préciser le type d’autorisations interdites — permis de recherche ou permis d’exploitation — et du principe d’égalité entre les territoires, il est apparu pour rendre cette proposition cohérente avec nos objectifs de protection de l’environnement et de réduction des émissions de GES qu’une adaptation du code minier actuel dans son ensemble s’avérait nécessaire.
Il est donc proposé de réformer le code minier actuel afin de conforter et refondre le modèle minier français qui confie à l’État la gestion des ressources minières dans un objectif de développement durable des territoires et de la Nation en vue notamment de l’articuler avec les engagements de la France en matière climatique conformément à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à la loi n° 2016-786 du 15 juin 2016 autorisant la ratification de l’accord de Paris adopté le 12 décembre 2015. Cette réforme permettra donc de :
- faire évoluer le régime minier pour que les enjeux environnementaux, économiques et sociaux soient pris en compte dans les décisions minières en imposant que l’octroi, l’extension ou la prolongation de titres miniers, soit précédé d’une analyse environnementale, économique et sociale ;
- mieux encadrer les travaux miniers, de leur arrêt des travaux et de la gestion des risques post-exploitation notamment au sein des territoires sensibles et remarquables tels que la Guyane ;
- revoir l’encadrement des projets miniers de petite taille en outre-mer et rénover le schéma départemental d’orientation minière en Guyane notamment au regard des enjeux de protection des écosystèmes et de biodiversité.
- soumettre les litiges relatifs à la délivrance des titres et autorisations miniers systématiquement au contentieux de pleine juridiction
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEÉS
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Les innovations juridiques représentent les trois quarts du projet de code, les autres dispositions étant inchangées, notamment celles portant sur la recherche et l’exploitation en mer, fouilles et levés géophysiques, la partie dédiée aux carrières, droits et obligations liées à l’activité minière.
Le premier impact du code minier sera son alignement sur la Charte de l’environnement ajouté au préambule de la constitution en 2004 : analyse environnementale, accès à l’information environnementale, réhabilitation des sites exploités ou explorés, participation des citoyens à l’instruction des titres et autorisations miniers, soumission des travaux miniers à l’autorisation environnementale, évaluation environnementale des projets miniers même en amont.
Les nouveaux textes sont introduits directement comme le modèle français minier, se substituent directement aux anciens (recherche, exploitation) ou modifient de façon significative les articles existants (infractions et sanctions pénales, départements d’Outre-mer).
Les travaux poursuivis n’entraînent aucun effet sur la réglementation européenne ou les conventions internationales. Par contre, une mise en cohérence des codes minier, de l’environnement et de l’urbanisme doit être envisagée comme indiqué au point 1.2 de la présente notice.
S’agissant du code minier lui-même, les dispositions de l’ancien code minier encore en vigueur seront abrogées (permis d’exploitation en métropole).
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Les mesures proposées auront un impact globalement positif pour les entreprises, en ce qui concerne la gestion de leurs demandes, la durée d’instruction de leurs demandes la prise en compte de leur intégration au sein des territoires.
La réduction des délais d’instruction des demandes des titres miniers fait partie des attendus de la réforme du code minier au même titre qu’une amélioration de la transparence, de la participation du public et d’une prise en compte accrue des enjeux environnementaux dans les décisions relatives aux titres mines. Les industriels pourront ainsi planifier plus efficacement leurs opérations et réduire les risques financiers afférents au développement d’un projet minier.
L’analyse environnementale, économique et sociale permettra d’accroitre la transparence, la participation du public et offrira de meilleures garanties quant à l’intégration sur tous les axes du développement durable au sein des territoires.
Il est attendu que les délais d’octroi d’un permis exclusif de recherches soient de l’ordre de 11 mois en métropole et de 12 mois en Guyane en l’absence de concurrence soit moins de 10 % de la durée du tiers à octroyer. Pour les concessions, on peut escompter un délai de 9 mois, soit moins de 2,5 % de leur durées moyenne (30 ans).
La possibilité de refuser une demande de titre introduite dans le projet présente un impact qui peut être considéré comme négatif par les entreprises en ce qu’elle limite la liberté d’entreprendre. Il s’agit toutefois de concilier enjeux économiques et enjeux environnementaux, en évitant une situation parfois rencontrée actuellement de titulaires de titre minier dans l’incapacité de démontrer la possibilité de procéder à des travaux sans porter une atteinte disproportionnée à l’environnement, et pour lesquels le préfet est donc conduit à refuser les demandes d’autorisation de travaux.
L’impact de l’extension des garanties financières à l’arrêt des travaux de l’ensemble du site après fermeture, à la surveillance du site et aux interventions en cas d’accident, sera étudié en détail dans l’étude d’impact de l’ordonnance.
Avec l’intégration de l’autorisation de travaux miniers dans l’autorisation environnementale, les demandes d’ouverture de travaux miniers seront ainsi instruites comme les demandes d’autorisation relevant de la loi sur l’eau ou des installations classées pour la protection de l’environnement, tout en conservant un niveau d’exigence de protection de l’environnement au moins comparable. De plus, lorsqu’une entreprise aura également à implanter des ICPE sur son site minier, elle n’aura plus qu’un seul dossier à déposer, couvrant à la fois les aspects « mines »
et ICPE, et non plus deux dossiers à déposer en parallèle.
Enfin, l’instauration d’un recours de plein contentieux pour les sujets miniers induira un coût supplémentaire pour les requérants par rapport au système actuel de recours pour excès de pouvoir, le recours de plein contentieux impliquant, en général, le ministère d’avocat.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
En-dehors des collectivités territoriales d’Outre-mer traitées au point 5.2, la participation au cours de l’instruction des titres et autorisations miniers des autres collectivités et leur consultation sont devenues systématiques. Toutefois, aucune charge liée aux procédures n’est imputée aux collectivités dans le cadre de la réforme, les services déconcentrés et centraux de l’Etat se chargeant de l’instruction des titres et autorisations miniers, des travaux miniers et de l’après-mines. Elles sont membres de commissions de suivi des activités minières sur les sites intéressant leur territoire.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Les dispositions réglementaires formaliseront les processus d’instruction. Néanmoins les bases de ces processus plus rationnels sont posées. Les simplifications et la dématérialisation sont facteurs de maitrise des délais et d’économie de ressources pour les services déconcentrés.
L’analyse environnementale, économique et sociale accroit la transparence, la participation du public est améliorée sans étape supplémentaire tout en facilitant la gestion politique des dossiers.
4.5. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
La participation du public aux décisions constitue l’un des principaux axes du projet de loi.
Concernant la politique du sol et du sous-sol en général, la loi garantira aux particuliers un accès aux données et décisions existantes relatives aux activités du sous-sol, en développant le dispositif camino.beta.gouv.fr. Elle lui assurera également un accès à une information publique relative aux techniques de recherches et d’exploitation envisageables des substances identifiées, ainsi que les impacts associés et les moyens de les réduire.
Les principaux progrès en matière d’information et de participation du public seront relatifs à la phase d’attribution des titres miniers. Jusqu’à présent, les particuliers n’étaient que faiblement associés à cette phase préalable au projet, le titre étant attribué sur la base des capacités techniques et financières des pétitionnaires. La réforme demande de prendre en
compte dès les enjeux économiques, sociaux et environnementaux dès cette phase, et d’y associer pleinement le public.
CONCERNANT L’ÉGALITÉ ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES
Les dispositions proposées ne sont pas de nature à avoir pour effet, direct ou indirect, de favoriser un sexe au détriment d’un autre. Elles ne devraient pas non plus avoir des conséquences négatives ou aggraver une situation existante, par exemple en matière d’égalité professionnelle, d’accès aux droits ou d’effectivité des droits, d’articulation entre vie personnelle et vie professionnelle.
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La réforme du code minier a pour objet de renforcer la prise en compte des enjeux environnementaux dans les décisions minières.
En ce sens, l’impact sur l’environnement de cette politique est considéré comme positif.
Les dispositions relatives à relatives aux travaux miniers, à leur arrêt, et enfin à la surveillance des risques post-exploitation marquent une volonté d’une meilleure prise en compte de l’environnement.
L’analyse des incidences de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions des ordonnances prises sur le fondement du projet de la loi d’habilitation.
5. CONSULTATIONS MENÉES ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1 CONSULTATIONS MENÉES
La Mission interministérielle de l’eau (MIE) a été saisie le 9 décembre 2019 et a rendu un avis favorable.
Le Conseil national de la transition écologique a émis un avis favorable le 23 novembre 2020 (29 voix pour, 1 abstention, 9 n’ayant pas participé au vote).
Le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
A titre facultatif, le Conseil général de l’économie a été consulté.
La Commission supérieure de codification devra être associée à l’élaboration du texte.
Les collectivités ultra-marines devront être également consultées, qu’elles soient impactées (DOM) ou non. La consultation a débuté le 13 janvier 2021 menée par le secrétariat général du Gouvernement.
5.2 MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1 Mesures transitoires
La réforme s’appliquera aux nouvelles demandes à compter du dépôt de l’ordonnance devant le parlement ou/et de l’entrée en vigueur de la loi.
La loi prévoit également l’application des dispositions issues des ordonnances prises sur le fondement de l’habilitation aux demandes, initiales et concurrentes, présentées avant leur publication.
Les demandes présentées avant le dépôt des ordonnances devant le parlement et/ou l’entrée en vigueur de la loi resteront soumises au droit antérieur sauf volonté du pétitionnaire à bénéficier des nouvelles mesures.
5.2.2 Effets sur les collectivités d’Outre-mer
Le projet de réforme du code minier n’aucun impact sur la Nouvelle-Calédonie, Wallis et Futuna, la Polynésie française et les Terres australes et antarctiques françaises. La répartition des compétences minières entre Etat et collectivité demeure inchangée.
Concernant les départements d’Outre-mer, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Mayotte, le code minier s’applique de plein droit. Ces collectivités sont impactées par les modifications apportées aux livres V et VI du code minier, notamment les mesures touchant l’autorisation d’exploitation, le permis d’exploitation, la lutte contre l’orpaillage illégal et plus spécifiquement pour la Guyane la co-élaboration du schéma départemental d’orientation minière (SDOM) par le préfet et le président de la collectivité et la consultation du Grand conseil coutumier.
5.2.3 Textes d’application
Le code minier actuel ne comprend pas de partie réglementaire. N’étant pas codifiée, la partie réglementaire est éclatée entre une trentaine textes, décrets en Conseil d’Etat et un arrêté pour la constitution des dossiers de demande, tous très anciens.
Eu égard aux innovations importantes, la presque totalité de la partie réglementaire doit être réécrite et codifiée simultanément. En toute rigueur, la conception des textes réglementaires devra se faire pendant la durée d’habilitation.
6. JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION
Il est proposé que le Gouvernement soit autorisé à prendre les ordonnances, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi d’habilitation, les objectifs poursuivis étant la refonte presque totale du code et en raison de l’association aux travaux de la Commission supérieure de codification.
Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de chacune des ordonnances. Pour mémoire, tant que l’ordonnance n’est pas ratifiée, elle demeure un acte réglementaire.
CHAPITRE IV – FAVORISER DES ÉNERGIES RENOUVELABLES
Article 22 – Décliner les objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables au niveau régional – Mesure PT 11.1
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Les objectifs de politique énergétique de la France sont définis, pour le territoire métropolitain continental, à l’article L. 100-4 du code de l’énergie. Ils incluent notamment les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de réduction de la consommation d’énergie finale, de réduction de la consommation d’énergie primaire fossile, de réduction de la part d’électricité d’origine nucléaire, de développement de l’hydrogène renouvelable et bas-carbone, et de développement de la part des énergies renouvelables (global et par secteurs). En particulier, l’article L. 100-4 du code de l’énergie fixe l’objectif d’atteindre la neutralité carbone en France à horizon 2050, en divisant par les émissions de gaz à effet de serre par plus de six entre 1990 et 2050, et de porter la part des énergies renouvelables à 33% de la consommation finale d’énergie brute en 2030.
Les documents de programmation nationaux, en particulier la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) et la stratégie nationale bas-carbone (SNBC), mentionnés respectivement aux articles L. 141-1 du code de l’énergie et L. 222-1 B du code de l’environnement, permettent la mise en œuvre opérationnelle des objectifs susmentionnés. La PPE définit ainsi des objectifs de développement des énergies renouvelables.
Les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) définissent une planification régionale de la transition énergétique et bas-carbone.
L’article R. 4251-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) établit que les objectifs du SRADDET relatifs au climat, à l’air et à l’énergie portent notamment sur « le développement des énergies renouvelables et des énergies de récupération, notamment celui de l'énergie éolienne et de l'énergie biomasse, le cas échéant par zones géographiques. »
Conformément à l’article L. 4251-2 du CGCT, les objectifs et les règles générales des SRADDET doivent prendre en compte la SNBC, qui ne fixe toutefois pas d’objectifs en matière de production d’énergies renouvelables. En revanche, il n’existe pas de lien juridique entre les SRADDET et la PPE.
Les SRADDET sont l’outil le plus pertinent pour créer une planification territoriale du développement des énergies renouvelables. En effet, conformément au code général des collectivités territoriales, les SRADDET sont écrits par les conseils régionaux et les documents de planification des échelons territoriaux inférieurs, en particulier les PCAET (plan climat-air-énergie territorial), ScoT (schéma de cohérence territoriale) et PLU (plans locaux d’urbanisme), doivent être compatibles avec les règles définies dans les SRADDET.
Il n’existe aucun mécanisme permettant d’assurer que la somme des SRADDET permet d’atteindre les objectifs nationaux en matière de développement des énergies renouvelables établis à l’article L.100-4 et déclinés par filière dans la PPE. Un tel mécanisme est d’autant plus difficile à construire que les objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables ne sont pas régionalisés dans le cadre de la PPE.
L’étude « Analyse et concaténation du volet énergie des SRADDET », menée par l’association négaWatt avec le soutien financier de l’Ademe et de l’Institut pour la recherche du groupe Caisse des dépôts, publiée en novembre 2020, souligne l’hétérogénéité des méthodologies mises en œuvre dans les volets énergie des SRADDET. Cette étude pointe, qu’à horizon 2028, l’agrégation des SRADDET permet d’atteindre l’objectif global de production d’électricité renouvelable de la PPE. Cependant, cette agrégation ne garantit pas l’atteinte des objectifs de développement de chaque filière, telle que le prévoit la PPE afin d’aboutir à un mix électrique diversifié, garantie de résilience face aux aléas et d’indépendance énergétique.
Concernant l’horizon 2050, l’étude montre que la somme des SRADDET ne permet pas d’atteindre les objectifs nationaux climat et énergie, notamment du fait du manque de visibilité pour chaque Région de sa place dans ces objectifs nationaux.
Cela illustre le besoin d’un mécanisme pour répartir l’effort national de développement des énergies renouvelables entre les Régions et d’un cadre méthodologique commun pour décliner cet effort.
Les SRADDET et la PPE devant faire l’objet d’une évaluation environnementale en application de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 transposée, il n’est pas nécessaire que cette déclinaison régionale de la PPE fasse également l’objet d’une évaluation environnementale.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le contenu des SRADDET et ses obligations de compatibilité sont prévus par la loi. Modifier ces modalités pour créer un lien de compatibilité des SRADDET avec la PPE nécessite donc de légiférer.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La Convention citoyenne pour le climat dresse le constat d’un besoin d’une meilleure articulation entre les échelons nationaux et régionaux pour le développement des énergies renouvelable et fixe l’objectif de décliner les objectifs de la PPE par région et de mettre en place des plans d’actions régionaux.
Pour y répondre, la présente disposition vise à créer un lien de compatibilité des SRADDET, outil central de planification au niveau régional avec la PPE et sa déclinaison par région.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
3.1.1. Maintenir le système actuel des objectifs définis dans les SRADDET Une option alternative serait de maintenir le système actuel, dans lequel la loi fixe des objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables, qui sont déclinés par filière dans la PPE, et les régions fixent leurs propres objectifs régionaux dans les SRADDET.
Avec ce mécanisme, les objectifs nationaux d’une part et régionaux d’autre part sont fixés de manière indépendante et rien ne garantit leur cohérence mutuelle.
3.1.2. Option proposée par la convention citoyenne pour le climat La rédaction proposée dans le rapport de la CCC consiste à compléter l’article L. 100-4 du code de l’énergie en prévoyant que des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables soient établis, après concertation avec les régions, pour contribuer à l’objectif
national de la part des énergies renouvelable dans la consommation finale. Il s’agirait d’objectifs minimaux pouvant être dépassés au niveau régional.
Cette option présente l’inconvénient de créer deux objectifs au niveau régional : ceux inscrits dans le SRADDET et ceux issus de cette option, sans mécanisme pour assurer leur cohérence.
3.2. DISPOSITIF RETENU
La mesure retenue consiste à :
- Définir par décret une déclinaison régionale des objectifs PPE, après concertation avec les régions.
- Affirmer au niveau de la loi que les SRADDET fixent un objectif de développement des énergies renouvelables et de récupération et que cet objectif, ainsi que les règles qui en découlent, sont compatibles avec les objectifs correspondants de la PPE et avec leur déclinaison régionale.
Le cas particulier de l’Ile-de-France, qui n’a pas de SRADDET mais un schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, est pris en compte avec un système similaire.
Enfin, il est prévu une mise à jour des SRADDET, et du schéma d’Ile-de-France, qui doit démarrer 6 mois après l’adoption du décret instaurant des objectifs régionaux.
La mesure envisagée instaure ainsi des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables et de récupération, définis par décret. Ces objectifs s’imposeront aux SRADDET, qui devront être compatibles avec ceux-ci.
Elle crée un cadre sur les objectifs de développement des énergies renouvelables et de récupération inscrits dans les SRADDET, en imposant une compatibilité de ceux-ci avec la PPE et les objectifs régionaux qui n’existe pas actuellement.
Elle remonte également au niveau législatif l’obligation pour les SRADDET de définir des objectifs de développement des énergies renouvelables et de récupération. Cela sécurisera le principe d’une prise en compte de ses objectifs et de compatibilité avec les règles en découlant par les documents de planification de niveaux inférieurs mentionnés à l’article L. 4251-3 du code général des collectivités territoriales.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La mesure envisagée modifie le code de l’énergie en modifiant l’article L. 141-3 et en créant un article L. 141-5-1. Elle modifie également les articles L. 4251-1 et L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales. Elle modifie enfin l’article L. 222-1 du code de l’environnement.
4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La mesure encadre les objectifs énergétiques des SRADDET, en imposant leur compatibilité aux objectifs régionalisés de la PPE.
Cette mesure ne contrevient pas au principe de libre administration des Régions, dès lors que celles-ci conservent une latitude importante. En effet, elles gardent la pleine faculté de fixer des objectifs supérieurs aux objectifs régionalisés. Elles restent libres de définir une planification territoriale de ces objectifs, ainsi que des mesures pour favoriser leur atteinte, dans les limites de leurs compétences.
La mesure prévoit une mise à jour ou une révision des SRADDET devant être enclenchée dans les 6 mois qui suivent la publication du décret instaurant les objectifs régionaux. La procédure de mise à jour des SRADDET est décrite aux articles L. 4251-9 et L. 4251-10 du code général des collectivités territoriales.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
La vérification de cohérence de la PPE et la concertation avec les régions nécessitera la mobilisation des services administratifs. Cela s’inscrit dans leurs missions courantes relatives à l’élaboration et mise en œuvre de la PPE.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure vise à faciliter l’atteinte des objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables grâce à une meilleure articulation des mesures prises aux échelons nationaux et régionaux. Cette mesure n’a cependant pas vocation à renforcer les objectifs nationaux susmentionnés et ne conduira donc pas à une augmentation de la production d’énergie renouvelable par rapport à ces objectifs. Elle permettra néanmoins de contribuer à mieux en sécuriser l’atteinte.
Elle s’inscrit dans la mise en œuvre de l’orientation territoriale 1 de la SNBC qui prévoit de développer des modalités de gouvernance facilitant la mise en œuvre territoriale de l’objectif de neutralité carbone et en particulier la poursuite du dialogue Etat – Régions sur l’articulation des objectifs des SRADDET avec la SNBC, ainsi que l’orientation E 1 : Décarbonner et diversifier le mix énergétique notamment via le développement des énergies renouvelables.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Cette mesure est issue de la Convention citoyenne pour le climat. Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
La mesure prévoit une mise à jour ou une révision des SRADDET devant être enclenchée dans les 6 mois qui suivent la publication du décret instaurant les objectifs régionaux.
5.2.2. Application dans l’espace
Cette mesure s’applique sur le territoire national métropolitain continental.
Les zones non-interconnectées (Corse et collectivités d’Outre-mer) ne sont pas couvertes par la PPE, qui ne concerne que le territoire national métropolitain continental, ni par des SRADDET.
Elles ne sont donc pas concernées par cette mesure.
5.2.3. Textes d’application
Un décret fixera les objectifs régionaux. Les SRADDET devront être mis à jour ou révisés.
Article 23 – Développement des énergies renouvelables citoyennes – Mesure PT11.2
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La directive 2018/2001 du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, dite « directive RED II », institue les « communautés d’énergies renouvelables » (CER). Cette notion a été transposée en droit français à l’occasion de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.
Une communauté d’énergie renouvelable est une personne morale, répondant aux critères cumulatifs suivants :
1. Elle repose sur une participation ouverte et volontaire ;
2. Ses actionnaires ou ses membres sont des personnes physiques, des petites et moyennes entreprises, des collectivités territoriales ou leurs groupements. Lorsqu'une entreprise privée participe à une communauté d'énergie renouvelable, cette participation ne peut constituer son activité commerciale ou professionnelle principale ;
3. Elle est effectivement contrôlée par des actionnaires ou des membres se trouvant à proximité des projets d’énergie renouvelable auxquels elle a souscrit et qu’elle a élaborés ;
4. Son objectif premier est de fournir des avantages environnementaux, économiques ou sociaux à ses actionnaires ou à ses membres ou aux territoires locaux où elle exerce ses activités, plutôt que de générer des profits financiers.
La directive 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité institue les « communautés énergétiques citoyennes » (CEC), qui sont très proches des CER. Cette notion sera prochainement transposée en droit français par ordonnance.
Une communauté énergétique citoyenne est une personne morale, répondant aux critères cumulatifs suivants :
1. Elle repose sur une participation volontaire et ouverte à tout type de membre ou actionnaire ;
2. Elle est effectivement contrôlée par des membres ou des actionnaires qui sont des personnes physiques, des collectivités territoriales ou leurs groupements, ou des petites et moyennes entreprises ;
3. Son objectif principal est de fournir des avantages environnementaux, économiques ou sociaux à ses membres ou actionnaires ou aux territoires locaux où elle exerce ses activités, plutôt que de générer des profits financiers.
La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), mentionnée à l’article L. 141-1 du code de l’énergie est le document programmatique de la politique énergétique en France métropolitaine sur 10 ans. Les différents volets abordés par la PPE sont actuellement définis à l’article L. 141-2 du code de l’énergie.
De plus, la PPE actuellement en vigueur fixe un objectif qualitatif de soutenir le développement de l’investissement participatif dans les projets par les citoyens et les collectivités locales.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les différents volets abordés par la PPE sont actuellement définis par la loi, au L. 141-2 du code de l’énergie.
La mesure consiste à compléter la PPE pour y inclure un volet traitant spécifiquement du développement de communautés d’énergie renouvelable et de communautés énergétiques citoyennes. Il est donc nécessaire de compléter le L. 141-2.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La convention citoyenne pour le climat fixe l’objectif de « Développer les « communautés d’énergies renouvelables » d’ici 2025 dans les petites et grandes villes (prévoir des regroupements de municipalités). », mais la convention citoyenne n’a pas proposé de transcription légistique.
Afin de faciliter ce développement, la disposition envisagée vise à imposer que la PPE contienne un volet traitant spécifiquement du développement de communautés d’énergie renouvelable et de communautés énergétiques citoyennes. Cela permettra de définir lors de la prochaine révision de la PPE des mesures en faveur de ces communautés. Les inclure dans la PPE permettra d’assurer de leur bonne articulation avec l’ensemble des autres mesures prévues par la PPE pour faire évoluer le système énergétique du pays.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Avoir une feuille de route hors de la PPE ne permettrait pas d’assurer sa bonne cohérence globale avec les autres mesures de la PPE.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Afin d’atteindre l’objectif proposé par la convention citoyenne, la mesure ajoute le développement des CER et CEC aux volets que doit traiter la PPE.
La PPE est en effet le document programmatique qui cadre l’évolution du système énergétique national. La mesure permettra d’inclure dans la PPE une feuille de route pour le développement des CER et CEC et d’assurer ainsi sa cohérence avec les autres mesures contenues par la PPE.
La PPE contiendra, dès sa prochaine révision, un volet sur le développement des CER et CEC.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La mesure envisagée modifie l’article L. 141-2 du code de l’énergie.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La mesure est conforme au droit de l’Union européenne et notamment à la directive RED II, qui prévoit que :
- Les États membres procèdent à une évaluation des obstacles auxquels sont confrontées les communautés d'énergie renouvelable et du potentiel de développement de celles-ci sur leur territoire.
- Les États membres prévoient un cadre favorable visant à promouvoir et à favoriser le développement de communautés d'énergie renouvelable.
4.2. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure s'inscrit dans le cadre des trois orientations CIT de la SNBC qui visent à l'éducation, la sensibilisation et l'appropriation des enjeux et des solutions par les citoyens, ainsi que l'orientation E 1 : Décarbonner et diversifier le mix énergétique notamment via le développement des énergies renouvelables.
Elle ne conduira pas en tant que telle à des réductions d'émission mais en favorisant l'acceptation et l'appropriation locale, elle contribuera à garantir l'atteinte des objectifs de la PPE en matière d'énergie renouvelable, qui est important pour le respect de la trajectoire d'émission de la SNBC.
5. MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. APPLICATION DANS LE TEMPS
La mesure entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française. La mesure sera effectivement mise en œuvre lors de la prochaine révision de la PPE, prévue en 2023.
5.2. APPLICATION DANS L’ESPACE
La mesure s’applique à la France métropolitaine, hors Corse (les territoire d’outre-mer et la Corse ont leurs propres PPE).
Article 24 – Abaisser le seuil de l’obligation pour installer du photovoltaïque ou des toits végétalisés sur les entrepôts – Mesure PT11.3
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat est venue renforcer l’article L 111-18-1 du code de l’urbanisme afin que les nouveaux entrepôts et supermarchés de plus de 1000 m2
aient désormais, au moment de leur construction, 30% de leur surface de toiture ou d’ombrières soit recouverte de panneaux solaires, soit végétalisée.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Le Conseil Constitutionnel a reconnu la constitutionnalité des principes et objectifs constitutionnels de la protection de l’environnement et plus particulièrement dans sa dernière décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Cette mesure nécessite de modifier le seuil de 1000 m2
de l’article L 111-18-1 du Code de
l’urbanisme. La mesure nécessitant un investissement supplémentaire de la part des entreprises l’objectif ne peut être atteint par de simples incitations, la nécessité de légiférer s’impose afin de placer toutes les entreprises à égalité vis-à-vis des règles de concurrence.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Cette mesure vise à étendre l’obligation existante d’installer des systèmes de production d’énergie renouvelable ou des toitures végétalisées sur les surfaces commerciales et les entrepôts – actuellement fixée à 1000 m2
.
Elle permettra notamment le développement du photovoltaïque sur ce type de bâtiment, en permettant d’accélérer le développement des énergies renouvelables pour atteindre les objectifs
de la programmation pluriannuelle de l’énergie sans consommer de foncier, c’est-à-dire sans artificialisation des sols. Cette mesure permettra donc d’augmenter la production d’électricité renouvelable. En effet, actuellement les dispositifs de soutien existants pour le photovoltaïque sur bâtiment sont régulièrement sous-souscrits. La mesure va permettre d’augmenter la puissance raccordée de photovoltaïque sur bâtiment, en augmentant la demande.
La mesure permettra également le développement des toitures végétalisées (choix alternatif offert au propriétaire du bâtiment), avec un impact positif à la fois sur l’isolation thermique du bâtiment et sur la biodiversité.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Le rapport de la Convention propose 3 options : un seuil à 500 m2 ou un seuil à 300 m2
ou une
suppression totale du seuil.
La suppression totale ne semble pas souhaitable, car l’installation de PV sur les très petites surfaces se heurterait à des difficultés techniques (impossibilité d’installer des panneaux sur les surfaces trop petites) ou économiques (coût relatif très élevé sur les petites surfaces).
Retenir un seuil à 300 m2
ferait entrer dans la mesure des commerces de taille moyenne, qui peuvent présenter des contraintes techniques dans certains cas rendant l’installation de panneaux solaires peu intéressante.
3.2. DISPOSITIF RETENU
La mesure retenue consiste à abaisser le seuil pour l’obligation d’installer des systèmes de production d’énergie renouvelable ou des toitures végétalisées de 1000 m2 actuellement, à 500
m2
.
L’obligation concerne les nouvelles constructions et les extensions de structures existantes, sur au moins 30 % de leurs surfaces de toiture.
La mesure permet également d’inclure dans l’obligation les constructions destinées au commerce de gros, qui ne sont pas couvertes actuellement.
La mesure concerne les constructions nouvelles créant plus de 500 m2 d’emprise au sol ainsi qu’aux extensions de constructions existantes, dès lors que l’extension en elle-même crée plus de 500 m2 d’emprise au sol.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
En application de l’article L. 752-6 du code de commerce, les projets commerciaux de plus de 1000 m² sont soumis à autorisation d’exploitation commerciale délivrée par la commission départementale d’aménagement commercial. L’abaissement de seuil actuel de 1000m2 conduit
à ne plus adosser le régime de cette obligation au seuil de l’autorisation commerciale portée au L 752-6 du code de commerce. Toutefois, l’emprise au sol de la construction commerciale peut être vérifiée lors de la délivrance de l’autorisation du droit des sols. Le dispositif pourra donc toujours être mis en œuvre dans le cadre de la délivrance du permis de construire au titre du code de l’urbanisme même s’il n’est plus corrélé au régime d’autorisation d’exploitation commerciale prévu par le code de commerce.
La mesure proposée a pour conséquence de modifier l’article L.111-18-1 du code de l’urbanisme.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Neutre sur le plan de l’activité commerciale industrielle et artisanale, les entreprises étant placées sur un pied d’égalité de concurrence et en situation de pouvoir disposer du retour sur leur investissement lorsqu’elles font le choix d’une solution de production d’énergie renouvelable., et participe à la transition écologique.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
La mesure laisse le choix au porteur de projet de définir son moyen de respecter l’obligation réglementaire. Si le choix est fait d’utiliser des panneaux photovoltaïques, ceux-ci font l’objet d’un soutien de l’Etat via un arrêté tarifaire ou un appel d’offres. Ces tarifs permettent de dégager un TRI moyen compris en 3 et 4%, permettant à l’entreprise hébergeant le projet de dégager une rentabilité.
L’obligation d’installation d’énergie renouvelable sur les toitures va vraisemblablement déclencher l’ouverture de ce marché et, avec la mise au point de solutions intégrées, une baisse des prix.
De plus, l’article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme prévoit des cas d’exemption de la mesure, en particulier si l’installation des panneaux ou du toit végétalisé présente une difficulté technique insurmontable ou ne pouvant être levée dans des conditions économiquement acceptables. Cette disposition permet de garantir que la mesure n’engendrera pas de coûts démesurés pour des situations particulières qui n’auraient pas été anticipées.
La disposition consistant à abaisser le seuil de 1000 m2
à 500 m2
conduira à inclure entre 1,5
et 1,8 millions de m2
de toitures par an, correspondant à 2 100 à 2 500 bâtiments par an, dans l’obligation (chiffres issus des statistiques d’autorisation de construction).
L’obligation portant sur 30 % de la surface de toit, ce sont 450 000 à 540 000 m2 de toitures
qui devront être équipées de panneaux solaires ou végétalisées.
Compte-tenu de l’existence du soutien tarifaire à l’achat d’électricité d’origine solaire, l’installation de panneaux solaires est rentable. L’impact financier principal pour l’entreprise est donc un investissement initial supplémentaire à réaliser lors de la construction du bâtiment liés à un renforcement du bâtiment qui aurait pu être évité en l’absence d’une telle obligation.
Dès lors qu’elle est intégrée dès l’origine dans la conception même du bâtiment industriel ou de l’entrepôt, l’installation d’une toiture pouvant supporter un panneau solaire ne conduit pas à des surcoûts significatifs pour le maitre d’ouvrage du bâtiment. En effet, le « renforcement » de la structure de ce type de bâtiment est de l’ordre de 4 à 10 €/m2 (étude ADEME BiPS).
Ces chiffres sont à comparer avec les coûts de construction de ces bâtiments qui relèvent d’une fourchette de prix de 500 à 800 €/m2
. L’investissement supplémentaire est donc de l’ordre de
0,5% à 2 %.
Le coût du projet photovoltaïque est amorti par les revenus de la production d’électricité et pourra être pris en charge par le promoteur ou par un tiers financeur. Le coût des panneaux solaires correspond à environ une vingtaine d’euros par m2 .
Par la suite et rapidement on peut s’attendre à ce que l’ouverture de ce marché par la généralisation de cette obligation à des bâtiments présentant une certaine uniformité fasse rapidement baisser les coûts d’installation.
Par ailleurs, depuis la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, les nouveaux bâtiments commerciaux ont l’obligation d’installer sur leurs toitures soit des dispositifs de production d’énergie renouvelable, soit des systèmes de végétalisation. Le retour d’expérience de ce dispositif montre que le seuil de 30 % de la surface équipée correspond à un ratio moyen facilement accessible sur les bâtiments commerciaux et du fait de la similitude de leurs procédés de construction, sur les entrepôts et les bâtiments industriels.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
L’autorité en charge de la délivrance de l’autorisation d’urbanisme aura la possibilité d’écarter tout ou partie de l’obligation en cas de risque accru par l’installation, de difficulté technique insurmontable qui ne peut être levée dans des conditions économiquement acceptables, ou lorsque le projet se situe dans un espace patrimonial protégé.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure vise à accélérer le développement des énergies et présente donc un impact environnemental positif en facilitant la fermeture de sources de production d’origine thermique.
Elle s'inscrit dans le cadre de l'orientation E 1 de la SNBC : Décarbonner et diversifier le mix énergétique notamment via le développement des énergies renouvelables.
Elle ne conduira pas en tant que telle à des réductions d'émission mais contribuera à garantir l'atteinte des objectifs de la PPE en matière d'énergie photovoltaïque, qui est une composante du respect de la trajectoire d'émission de la SNBC.
Cette mesure vise également à favoriser la biodiversité en ville et à orienter le développement de source de production d’électricité d’origine solaire sur des surfaces déjà artificialisées, permettant ainsi de limiter l’impact sur la biodiversité, ainsi que l’artificialisation des sols tout en accélérant l’atteinte de nos objectifs en matière d’énergie renouvelable. L’impact environnemental est donc positif.
5. MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. APPLICATION DANS LE TEMPS
La mesure entre en vigueur au 1er janvier 2024.
5.2. APPLICATION DANS L’ESPACE
La mesure s’applique sur le territoire national, y compris en Outre-mer.
TITRE III – SE DÉPLACER
CHAPITRE I ER
– PROMOUVOIR LES ALTERNATIVES À LA
VOITURE INDIVIDUELLE ET LA TRANSITION VERS UN PARC DE
VÉHICULES PLUS RESPECTUEUX DE L’ENVIRONNEMENT
SECTION 1 – DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION
Article 25 – Interdire la commercialisation de véhicules neufs très émetteurs en 2030 – Mesure SD-C.3
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.CADRE GÉNÉRAL
Au titre de la lutte contre le changement climatique et la réduction des émissions de gaz à effets de serre et de polluants atmosphériques, la France s’est engagée avec l’Union européenne dans une trajectoire de neutralité carbone à l’horizon 2050.
L’atteinte de cet objectif nécessite une forte mobilisation du secteur du transport routier. Ainsi, des objectifs de réduction des émissions de CO2 des véhicules neufs ont été fixés au niveau européen. Pour rappel, la réglementation européenne fixe une baisse des émissions de CO2 de 15% d’ici 2025 pour les voitures particulières et les véhicules utilitaires légers neufs par rapport à 2021. D’ici 2030, les émissions de CO2 devront être réduites de 37,5% pour les voitures particulières neuves et de 31% pour les véhicules utilitaires légers neufs47. La Commission européenne prévoit de proposer une révision de ce règlement vers mi-2021 compte tenu du relèvement de l’ambition européenne actée lors du Conseil européen du 10 décembre 2020 qui conduit à viser une réduction des émissions totales de l’Union européenne (tous secteurs confondus) d’au moins 55% d’ici à 2030 par rapport à 1990.
47 Le seuil en g CO2/km n’est pas encore connu, il dépendra des émissions constatées en 2020.
En outre, dans le cadre de la Programmation Pluriannuelle de l’Energie (PPE) et de la Stratégie Nationale Bas Carbone (SNBC), une trajectoire de réduction des émissions de CO2 des véhicules a été élaborée. Celle-ci vise la vente de 100% de voitures neuves électriques en 2040.
En France, de nouvelles mesures ont été présentées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, comme le renforcement du malus CO2 et la création d’un malus au poids, signaux économiques puissants pour favoriser la diminution des émissions du secteur. L’électrification du parc automobile a aussi été largement accélérée dans le cadre du plan de relance avec le renforcement du bonus électrique.
La France a inscrit à l’article 73 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM) un objectif de fin de vente des véhicules particuliers et utilitaires légers neufs utilisant des énergies fossiles d’ici 2040 ainsi qu’un objectif de hausse progressive de la part des véhicules légers neufs à faibles et très faibles émissions parmi les ventes, permettant, en 2030, d’atteindre les objectifs européens de réduction des émissions de CO2 des véhicules légers neufs. Ces objectifs programmatiques permettent d’adresser des signaux clairs pour guider les investissements des constructeurs automobiles et de l’ensemble des acteurs de la chaîne.
Cet article prévoit les dispositions suivantes :
- Objectif d’atteindre, d’ici à 2050, la décarbonation complète du secteur des transports terrestres, entendue sur le cycle carbone de l’énergie utilisée ;
- Objectif d’une hausse progressive de la part des véhicules à faibles et très faibles émissions parmi les ventes de voitures particulières et de véhicules utilitaires légers neufs, permettant, en 2030, d’atteindre les objectifs européens de réduction des émissions de CO2 des véhicules particuliers et utilitaires légers neufs ;
- Objectif de fin de vente des voitures particulières et des véhicules utilitaires légers neufs utilisant des énergies fossiles, d’ici à 2040 ;
- Rédaction tous les cinq ans, d’un rapport d’évaluation de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques sur la mise en œuvre de l’article 73 de la loi d’orientation des mobilités.
Toutefois, le cadre juridique national ne prévoit pas d’objectif de fin de vente en 2030 des véhicules les plus émetteurs.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les émissions liées à l’usage des voitures représentent environ 70Mt CO2, soit 16 % des émissions nationales.
Ces émissions ont augmenté de +11,8% entre 1990 et 2017, dont une forte augmentation constatée entre 1990 et 2004 (+18,9%). Depuis 2017, le rythme de progression des ventes de voitures électriques a fortement augmenté. En 2020, elle a été multipliée par trois par rapport à 2019 où la part de marché de ces véhicules était de 2%. Si les ventes de véhicules électriques et hybrides rechargeables ont fortement progressé, la majeure partie des ventes (59% au premiers semestre 2020) concerne des véhicules thermiques qui émettent entre 100 et 140 gCO2/km.
Après trois années de stagnation, les émissions moyennes de CO2 des voitures neuves baissent en 2020 pour s’établir à 119 gCO2/km (cycle WLTP), correspondant à 93 gCO2/km en cycle NEDC, grâce à la forte hausse des ventes des véhicules électriques et hybrides rechargeables et au retrait de certaines motorisations thermiques anciennes des catalogues des constructeurs.
Cependant, la valeur moyenne des émissions pour les voitures neuves thermiques s’élève à 124gCO2/km.
Des mesures sont nécessaires pour accélérer la réduction des émissions de CO2 des véhicules et respecter les objectifs ambitieux de diminution des émissions de CO2 et de lutte contre le changement climatique. Cette mesure, en fixant un objectif intermédiaire en 2030, permettrait d’envoyer un signal fort d’accélération de la transition du parc vers des véhicules plus propres.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La mesure proposée vise à se placer résolument sur une trajectoire claire de réduction des émissions de CO2 des véhicules permettant d’atteindre les objectifs ambitieux de lutte contre le changement climatique fixés aux niveaux national, européen et international.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La mesure proposée par la Convention citoyenne pour le climat consiste à introduire dans la réglementation nationale des interdictions de vente des véhicules neufs émettant plus de 110gCO2/km en 2025 et 95gCO2/km en 2030 (à noter une incertitude sur l’objectif précis pour 2030, car le texte décrivant la mesure proposée par la Convention citoyenne évoque un seuil de 90gCO2/km NEDC48 en 2030, alors que la transcription légistique comprend un seuil de 95gCO2/km NEDC en 2030).
Or cette mesure est contraire au droit européen qui ne permet pas aux Etats membres d’interdire sur leur territoire la vente de véhicules ayant fait l’objet d’une réception communautaire.
En effet, le règlement UE 2018/858 relatif à la récéption et à la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules, modifiant les règlements (CE) no 715/2007 et (CE) n° 595/2009 et abrogeant la directive 2007/46/CE, prévoit au paragraphe 5 de l’article 6 la disposition suivante :
« 5. Les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou empêcher la mise sur le marché, l'immatriculation ou la mise en service des véhicules, systèmes, composants ou entités techniques distinctes qui sont conformes au présent règlement, sauf dans les cas prévus au chapitre XI. » (Le chapitre XI traite des clauses de sauvegarde concernant les procédures à appliquer en particulier aux véhicules pour lesquels il a été constaté un risque grave ou de non-conformité vis-à-vis des exigences du règlement européen.) En outre, le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne indique à son article 34 que « les restrictions quantitatives à l’importation ainsi que toutes mesures d’effet équivalent, sont interdites entre les Etats membres. »
Ces dispositions ont été rappelées par la Commission Européenne dans une lettre adressée au Danemark le 18 décembre 2018 envisageant des dispositions d’interdiction de ventes similaires.
Cette option présente donc un risque juridique important.
Il pourrait être envisagé d’inscrire dans la législation nationale non pas une interdiction de vente mais une interdiction d’immatriculation des véhicules neufs les plus émetteurs de CO2.
48 Norme utilisée jusqu’à début 2020 pour mesurer les émissions de CO2 des voitures particulières neuves ; depuis mars 2020 est utilisée une nouvelle norme mondiale harmonisée, la norme WLTP.
Toutefois, cette disposition est également contraire au droit européen (cf. article 6 du règlement 2018/858 évoqué ci-dessus).
3.2. DISPOSITIF RETENU
La Convention citoyenne pour le climat propose d’intégrer la mesure d’interdiction de vente des véhicules neufs les plus émetteurs de CO2 dans la loi d’orientation des mobilités, au sein de l’article qui prévoit l’objectif (et non l’interdiction stricte) de fin de vente des véhicules particuliers et utilitaires légers neufs utilisant des énergies fossiles d’ici à 2040. Dans l’esprit de cet article, il est proposé de transformer l’interdiction en objectif, à l’image de l’objectif déjà fixé à horizon 2040. Cela permettrait d’inscrire un engagement fort dans la loi tout en respectant le droit européen.
Afin de laisser le temps à la filière automobile de s’organiser, et pour garantir une meilleure clarté de l’objectif, il n’est pas proposé d’objectif à horizon 2025. Toutefois, dans la perspective de l’objectif déjà inscrit dans la loi d’orientation des mobilités de fin de vente en 2040 des véhicules particuliers et utilitaires légers neufs utilisant des énergies fossiles, il est proposé un objectif de fin de vente en 2030 des voitures particulières neuves émettant au moins 95gCO2/km selon la norme NEDC ou 123gCO2/km selon la norme WLTP (le seuil proposé est équivalent à celui de la convention, exprimé avec la nouvelle méthode de mesure WLTP). Cet objectif concernerait au minimum 95% des ventes annuelles de voitures particulières neuves afin de prendre en compte les spécificités de certains véhicules.
Par ailleurs, compte-tenu du paragraphe de la LOM dans lequel la Convention citoyenne pour le climat a proposé d’inclure la mesure, il est possible de l’interpréter comme s’appliquant aux voitures particulières et aux véhicules utilitaires légers neufs. Toutefois, les seuils d’émissions de CO2 indiqués sont cohérents avec les émissions des voitures particulières (et non des véhicules utilitaires légers) : 95gCO2/km est l’objectif moyen européen pour les voitures particulières neuves immatriculées en 2021 alors qu’il est de 147gCO2/km pour les véhicules utilitaires légers. Il est par conséquent proposé de préciser que la mesure concerne les voitures particulières.
La rédaction proposée par la Convention citoyenne pour le climat inclut des seuils maximaux d’émissions selon la norme NEDC. Il est proposé d’exprimer le seuil selon la norme NEDC et selon la nouvelle norme mondiale harmonisée WLTP.
La mesure proposée ajoute ainsi l’objectif que, d’ici le 1er janvier 2030, les voitures particulières émettant moins de 95gCO2/km selon la norme NEDC ou moins de 123gCO2/km selon la norme WLTP représentent au minimum 95% des ventes de voitures particulières neuves.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1.IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La mesure envisagée modifie l’article 73 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La mesure est conforme au droit international et au droit de l’Union européenne (cf. partie 3).
Elle est notamment cohérente avec le règlement (UE) 2019/631 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 établissant des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et pour les véhicules utilitaires neufs, et abrogeant les règlements (CE) n° 443/2009 et (UE) n° 510/2011, qui fixe des objectifs de réduction des émissions moyennes de CO2 des voitures neuves de 15% en 2025 et de 37,5% en 2030 par rapport à 2021. Conformément au pacte vert de l’Union européenne, la Commission souhaite réexaminer ce règlement d’ici juin 2021 afin de définir une trajectoire claire vers une mobilité à émission nulle et un objectif 2030 renforcé.
4.2.IMPACTS SUR LES ENTREPRISES
Les entreprises industrielles de la filière comptent au total près de 400 000 emplois. 2,2 millions de voitures neuves ont été mises en service en 2019.
Cette mesure impacterait les constructeurs automobiles en les poussant à développer fortement les technologies permettant de réduire les émissions de CO2 des véhicules (ex : électrification, amélioration du rendement, allègement). Les constructeurs sont déjà engagés dans cette voie, la mesure proposée renforcerait cette dynamique. Il n’est toutefois pas exclu qu’une telle mesure ait un impact sur le volume des ventes d’automobile, et donc sur l’emploi dans le secteur automobile français.
La répartition actuelle du parc de voitures particulières neuves (vendues durant les 11 premiers mois de 2020) est la suivante : 6% de voitures électriques, 4% d’hybrides rechargeables, 48% de véhicules essence et 31% de véhicules diesel (le reste étant des véhicules hybrides non rechargeables).
Les véhicules thermiques émettant plus de 123gCO2/km représentent en 2020 environ 55% du marché français des véhicules particuliers.
Selon le scenario de la SNBC visant l’atteinte de 100% de voitures électriques neuves dans les ventes en 2040 ainsi qu’une amélioration des performances des véhicules thermiques d’environ 20% par rapport à 2020, les ventes de voitures particulières neuves à horizon 2030 pourraient être composées à 35% de voitures électriques, 11% d’hybrides rechargeables, 38% d’essence et 16% de véhicules diesel.
Un seuil à 123gCO2/km WLTP serait 23% au-dessus de la moyenne des émissions des voitures thermiques neuves en 2030. Ce niveau d'émissions, associé à la part importante de véhicules à faibles émissions dans les ventes de véhicules neufs, est a priori49 compatible avec l'objectif européen en 2030 qui prévoit une réduction des émissions moyennes de 37,5% par rapport à 2021.
Dans ce scénario, la mesure concernerait, en 2030, entre 1% et 3% environ du marché des ventes de véhicules neufs.
Dans le cas où l’amélioration des performances des véhicules thermiques serait deux fois moins importante, c’est-à-dire une amélioration des rendements à hauteur de seulement 10% en moyenne, un objectif à 123gCO2/km WLTP pourrait concerner jusqu’à 9% du marché.
4.2.1. Impacts sur les particuliers
La mesure induirait une évolution plus rapide des types de véhicules pouvant être achetés par les particuliers vers des véhicules émettant moins de CO2. Les véhicules émettant moins de C02 sont moins consommateurs de carburant. Une diminution accélérée des véhicules à fortes émissions entraînerait des gains à l’usage pour les particuliers.
4.3.IMPACTS SOCIAUX
Les véhicules moins émetteurs de CO2 sont plus performants du point de vue énergétique. Les dépenses de carburant de ces véhicules sont donc réduites.
La mesure proposée concerne uniquement la catégorie des voitures particulières. La très grande majorité (plus de 99% en 2019) des véhicules neufs pour personnes handicapées immatriculés en France appartient à une autre catégorie de véhicules, à savoir les véhicules automoteurs spécialement aménagés pour le transport de personnes (VASP) ; ces véhicules ne sont donc pas concernés par la mesure.
49 Le seuil en gCO2/km n’est pas encore précisément connu ; il dépendra notamment des émissions réellement constatées en 2020
4.4.IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La mesure s’inscrit dans le cadre de l’orientation de la SNBC T2 « Fixer des objectifs clairs et cohérents avec les objectifs visés pour la transition énergétique des parcs ».
Cette mesure renforcerait l’acquisition de véhicules peu émetteurs de CO2 et participerait à l’atteinte des objectifs ambitieux de diminution des émissions de CO2 et de lutte contre le changement climatique.
En fonction du scenario considéré, les estimations de gains environnementaux de cette mesure seraient comprises entre 80 000 et 300 000 tonnes de CO2 évitées par an à partir de 2030. Le plafonnement permet de conforter le respect de l’objectif européen actuel de réduction des émissions moyennes de CO2 des voitures neuves de 37,5% à horizon 2030, et de faire en sorte que l’ensemble de la gamme de véhicules contribue à l’effort de réductions des émissions.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1.CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
L’objectif fixé est à horizon du 1er janvier 2030. A partir de cette date, la mesure envisagée vise à ce que les voitures particulières émettant moins de 95gCO2/km selon la norme NEDC (ou moins de 123gCO2/km selon la norme WLTP) représentent au minimum 95% des ventes de voitures particulières neuves. A partir de 2040, l’objectif fixé dans la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités de fin de vente des voitures particulières et des véhicules utilitaires légers neufs utilisant des énergies fossiles s’applique.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure est d’application pour l’ensemble du territoire national (y compris les collectivités d’Outre-mer régies par les articles 73 et 74 de la Constitution) pour les voitures neuves immatriculées en France.
SECTION 2 – AUTRES DISPOSITIONS
Article 26 – Création de parking relais – Mesure SD-A2.1
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
L’usage individuel de la voiture en ville pose de nombreux problèmes : émissions de polluants, de gaz à effet de serre, bruit, congestion et consommation d’espace par les véhicules en circulation ou stationnés.
La congestion routière est l’une des externalités urbaines les plus néfastes. D’une part, la congestion induit de la pollution locale (particules fines, oxydes d’azote, etc.) à l’origine d’impacts sanitaires significatifs pour les populations urbaines. Un trafic haché génère de multiples à–coups, freinages et accélérations, et de fortes émissions associées. Selon Santé publique France, la pollution de l’air est responsable de 48 000 décès prématurés chaque année.
D’autre part, la perte de temps due aux bouchons réduit les effets bénéfiques de la concentration urbaine sur l’économie. Les déplacements de personnes (domicile-travail par exemple) s’allongent dans le temps et les flux de marchandises sont ralentis. Une étude de cas sur le boulevard périphérique parisien valorisait en 2007 les pertes de temps à 130-160 M€. Cette même étude chiffre les pertes de bien être des usagers à 124 M€.50 Des politiques de report modal vers les solutions de mobilité alternatives sont donc menées par les autorités organisatrices de la mobilité, tout particulièrement en milieu urbain.
Une solution efficace consiste en l’aménagement de parcs relais favorisant le report modal de la voiture vers les transports collectifs en entrée de ville. Ces aménagements peuvent également proposer l’usage de solutions de mobilités actives, comme le vélo, et partagées comme le covoiturage ou l’autopartage. Éventuellement complétés par des services aux citoyens (services publics, commerces), ces lieux peuvent devenir de véritables pôles d’échanges multimodaux attractifs par leur dimension urbaine.
50 M. Koning, La variété des coûts de congestion routière. Le cas du boulevard périphérique parisien.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL ET CONVENTIONNEL
Les plans de mobilité sont régis par les dispositions des articles L. 1214-1 à L. 1214-38 du code des transports, et bénéficient d’un cadre légal récemment actualisé par la loi n°2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités.
Il est à noter que l’organisation du stationnement est l’un des onze objectifs alloués au plan de mobilité par l’article L. 1214-2. En effet, le plan de mobilité vise au 7° de cet article « la localisation des parcs de rabattement à proximité des gares ou aux entrées de villes ».
Par ailleurs, l’article L.1214-3 rend obligatoire l’élaboration des plans de mobilité dans les 61 agglomérations de plus de 100 000 habitants mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 221-2 du code de l'environnement, ce qui représente 82 autorités organisatrices de la mobilité (AOM) chargées de leur élaboration.
Enfin, l’article L.1214-4 confère au plan de mobilité la possibilité de déroger aux obligations de réalisation de stationnement imposées par les plans locaux d’urbanisme (PLU) et les plans de sauvegarde et de mise en valeur. Ces obligations s’appliquent aux constructions privées de bureaux desservis par les transports publics réguliers, et ne concernent pas les parcs-relais.
S’agissant des pouvoirs de police du maire en matière de circulation et stationnement, ceux-ci sont régis par les articles L.2213-1 à L.2213-3 du code général des collectivités territoriales.
L’article L.2213-2 permet au maire de réserver des places de stationnement à diverses catégories de véhicules et d’usagers (personnes à mobilité réduite, covoitureurs, véhicules en autopartage, véhicules à faible émission), tandis que l’article L.2213-3 du code général des collectivités territoriales permet quant à lui au maire de réserver des voies de circulation à ces mêmes catégories de véhicules et d’usagers.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
L’organisation du stationnement est l’un des éléments structurants de la politique de mobilité d’une AOM, d’où l’obligation instaurée par la loi de développer une stratégie en la matière, au 7° de l’article L. 1214-2 du code des transports. Aussi, un renforcement de l’action des collectivités sur le développement des parkings relais dans une logique de systématisation nécessite d’identifier explicitement cet enjeu.
Il est donc nécessaire de modifier l'article L. 1214-2 du code des transports qui fixe les objectifs des plans de mobilité,
Par ailleurs, l’article L.2213-2 du code général des collectivités territoriales ne permet pas de réserver des stationnements aux usagers des transports publics. Pour ce faire, l’ajout d’une disposition spécifique est rendue nécessaire.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La mobilité urbaine continue de croître dans les villes et la part du déplacement en voiture reste prédominante : les parkings-relais peuvent favoriser l’utilisation des transports en commun. Le développement de parkings-relais vise à :
- diminuer les émissions polluantes engendrées par les voitures en centre-urbains, réduire la congestion urbaine et libérer des places de stationnement en hyper centre ;
- optimiser le système de transport en commun existant et créer un usage accru par un transfert modal "garanti" ;
- permettre un changement de comportement en douceur des automobilistes vers le transport collectif.
Le but d’inscrire cet objectif dans la loi est une meilleure appropriation des sujets de l’intermodalité et du stationnement par les autorités organisatrices de la mobilité, et un questionnement sur la place de la voiture en ville.
Il s’agit ainsi de veiller à ce qu’elles développent du stationnement en articulation avec les transports collectifs, notamment en réalisant des parkings-relais faciles d'accès et repérables depuis les axes pénétrants de l'agglomération, en périphérie de l'agglomération et en connexion directe avec une ou plusieurs lignes de transport en commun à haut niveau de service. Il est opportun par ailleurs de créer un espace d'accueil attractif pour la sécurisation du parking, la vente des titres de transport, l'information sur le système de transport, voire l'information sur la ville d'accueil.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Partant du constat que l’automobile est encore omniprésente dans les centres urbains, la proposition formulée par la Convention citoyenne pour le climat (CCC) vise à créer des
parkings relais pour permettre aux personnes de déposer leur véhicule à la lisière du centre-ville. La CCC propose que :
- pour chaque zone limitée ou interdite, en fonction de la taille de la ville, 1 à 4 (chiffre indicatif) parkings relais minimum soit prévus et financés, avec une connexion au réseau de transport public. Ces infrastructures devant être anticipées et financées sans attendre afin d’offrir de réelles alternatives aux citoyens ;
- ces parkings relais soient installés près des transports en commun pour en faire des points multimodaux. Pour éviter l’artificialisation des sols, les parkings à étages végétalisés seront privilégiés chaque fois que possible ;
- ces parkings relais donnent droit pour les utilisateurs à un ticket utilisable dans les transports publics en centre-ville ;
Elle propose aussi un appui de l’État pour financer ces infrastructures, en complément des collectivités.
La CCC relève la complémentarité de cette disposition avec celle visant à interdire l’accès aux centres-villes pour les véhicules les plus polluants (polluants locaux) à court terme, en se basant sur les réglementations existantes, puis dans un second temps, avant 2030, en s’appuyant sur le niveau d’émission de gaz à effet de serre des véhicules.
Proposition 1 : La disposition telle qu’envisagée par la Convention citoyenne pour le climat affirme l’objectif de développement des parkings relais en modifiant l’article L1214-4 du code des transports. Cette disposition s’appliquerait aux AOM couvertes par l’obligation d’élaborer un plan de mobilité, c’est-à-dire aux 82 AOM dont le ressort territorial est inclus dans une agglomération au sens de l’INSEE de plus de 100 000 habitants.
Cette disposition prévoyait ainsi que le nombre et la localisation des places de stationnement devait être cohérents avec la desserte du territoire en transports publics réguliers de personnes.
Proposition 2 : La proposition 2 de la CCC consistait à renforcer les pouvoirs de police de la circulation du maire en lui permettant de réserver certains stationnements aux utilisateurs des transports publics réguliers de personne afin de favoriser l’usage des transports publics réguliers de personnes sur l’agglomération.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Proposition 1 : La transcription juridique de la CCC modifie un article du code des transports qui porte sur des dérogations aux obligations de réalisation de stationnement imposées par les PLU via les permis de construire : ces obligations s’appliquent aux constructions privées de bureaux et ne concernent pas les parcs-relais.
Les parcs-relais sont par ailleurs déjà évoqués au 7° de l’article L. 1214-2 du code des transports, où il est mentionné que les plans de mobilité définissent « la localisation des parcs de rabattement à proximité des gares ou aux entrées de villes ».
Il est donc proposé d’inclure la proposition de la CCC au sein du 7° de l’article L. 1214-2 du code des transports.
Il s’agit alors pour les AOM en charge l’élaboration des plans de mobilité d’y préciser l’organisation du stationnement sur voirie et dans les parcs publics de stationnement. Le plan de mobilité devra non seulement localiser les parcs de rabattement mais également indiquer le nombre de places de stationnement existantes et à aménager, tout en indiquant la cohérence entre capacité de stationnement et desserte par les transports collectifs.
Proposition 2 : La transcription juridique de la CCC modifie l’article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales relatif à la création de voies réservées pour certains types de véhicules, notamment les véhicules de transports publics de personnes, les taxis, les véhicules affectés à un service public, etc.
Il n’est pas cohérent d’introduire cette proposition, relative à la réservation de places de stationnement, dans cet article relatif à la réservation de voies de circulation.
Il est donc proposé d’inclure cette proposition au 3° de l’article L. 2213-2 du même code, relatif à la réservation de places de stationnement pour les personnes handicapées, les véhicules bénéficiant d'un label “autopartage”, les véhicules bénéficiant d'un signe distinctif de covoiturage et les véhicules à très faibles émissions au sens de l'article L. 318-1 du code de la route.
En outre, la précision « à titre permanent ou provisoire, pour favoriser l’usage des transports publics réguliers de personnes sur l’agglomération » figurant dans la proposition de la CCC, même si elle ne soulève pas de difficulté juridique, n’est pas indispensable et conduit donc à complexifier inutilement le droit. En effet, si le maire peut réserver des places à titre permanent, il peut implicitement ne les réserver qu’à titre provisoire.
En outre, le maire peut déjà réserver des places de stationnement, aux termes du premier alinéa de l’article L. 2213-2 du CGCT, « eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement », ce qui comprend donc déjà le motif tendant à favoriser l’usage des transports en commun.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La disposition envisagée modifie l’article L. 1214-2 du code des transports et l’article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales.
4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La disposition liée aux plans de mobilité impacte de façon obligatoire les 82 AOM soumises à obligation d’élaborer un plan de mobilité, sur 338 AOM au total. Ces AOM sont pour la plupart déjà conscientes de l’enjeu de report modal qui est l’un des objectifs du plan de mobilité.
Par exemple, la métropole de Strasbourg possède le réseau de tramway le plus long de France (68 km), avec aux extrémités des 6 lignes de tramway un parking relais ouvert 7j/7 et 24h/24.
La métropole cumule ainsi 3341 places réparties sur 11 parkings relais, permettant de se dispenser de sa voiture en ville, en bénéficiant pour le prix du stationnement d’un aller-retour en tram et/ou en bus, pour l'ensemble des passagers du véhicule.
Île-de-France mobilités a rendu gratuit, aux titulaires du pass Navigo, l'accès à 30 parking-relais situés aux portes de Paris, pour un total de 2 600 places, depuis le lundi 11 mai 2020.Dans les principales métropoles, les parkings relais sont gratuits pour les détenteurs d'un abonnement transport (par exemple à Nantes ou Lille).
La disposition envisagée permet de généraliser cette prise de conscience aux grandes AOM qui concentrent ces problématiques de congestion routière et de pollution et ces enjeux de report vers les transports en commun.
Les bénéfices pour la collectivité territoriale sont multiples : moindre consommation d’espace, optimisation du remplissage des transports collectifs, moindres nuisances dues à la circulation automobile.
Les coûts de réalisation des ouvrages peuvent fortement varier selon la localisation (coût du foncier), nature du sol, la présence de réseaux. Les chiffres suivants tirés du guide “Le stationnement, enjeu de mobilité urbaine” réalisé par l’association des villes moyennes en 2013, donne une approche indicative moyenne du coût de construction :
- parkings de surface : 3 000 € HT la place
- parkings modulables type « decking » : de 10 000 à 12 000 € HT la place - parkings en élévation : de 15 000 à 18 000 € HT la place - parkings souterrains : de 30 000 à 40 000 € HT la place.
En termes de coûts pour la collectivité, on peut citer l’aménagement de 800 places du parking relais de la rose à Marseille pour 14 millions d’euros, ou celui de Villenave Pyrénées à Bordeaux, avec 750 places pour 13 millions d’euros.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
Les parking-relais constituent une brique essentielle du « droit à la mobilité » en améliorant l’intermodalité entre la voiture et les modes de transports collectifs (tramway, bus, métro), partagés (covoiturage, autopartage) ou actifs (vélo, marche). De ce fait, les parking-relais démultiplient les possibilités offertes aux usagers pour se déplacer.
Une bonne articulation entre les différents modes transport permet de créer une alternative crédible à l’autosolisme, c’est-à-dire l’usage individuel de l’automobile, au bénéfice notamment des publics vulnérables en matière de mobilité (vulnérabilité économique ou mobilité réduite).
Par ailleurs en réduisant la place de la voiture individuelle en ville, les parkings relais permettent de changer la « culture de la ville ». Ils permettent de supprimer des places de stationnement des voitures et se réapproprier l’espace urbain ainsi libéré pour, par exemple, accroître la place de la végétation en ville, élargir les trottoirs pour faciliter la mobilité des personnes à mobilité réduite, piétonniser certaines voies, développer les infrastructures pour le vélo (pistes cyclables, stationnements vélo), etc.
Ces modifications ont des effets positifs multiples pour les mobilités actives, la valorisation du patrimoine, ou encore l’attractivité commerciale.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les dispositions proposées s’inscrivent dans la mise en œuvre de l’orientation T5 de la stratégie nationale bas carbone (SNBC) : « encourager le report modal en soutenant les mobilités actives et les transports massifiés et collectifs (fret et voyageurs) et en développant l’intermodalité ».
En concourant à l’augmentation du potentiel de report modal vers les transports collectifs, les dispositions ont un impact environnemental positif mais non quantifiable.
Lors de la création des parkings relais les impacts environnementaux seront d’autant plus positifs si l’on veille aux impacts en matière d’artificialisation des sols. Pourrait par exemple être privilégiée la réutilisation de friches urbaines, et la mutualisation avec d’autres parkings dont l’utilisation en semaine est plus faible (ex : parkings de zones commerciales) pourrait être étudiée.
La création de parking relais permettra de réduire les émissions de gaz à effet de serre, tout en améliorant la santé des habitants car les véhicules sont sources d’émissions de polluants locaux (ex : particules fines liées à la combustion et aux pneus, oxyde d’azote, etc.). Les gains générés dépendront des modalités de mise en œuvre par les collectivités et du contexte urbain propre à chaque situation.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
La mesure est issue des propositions de la Convention citoyenne pour le climat.
Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté, en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.
Le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La modification de l’article L. 1214-2 du code des transports s’applique aux plans de mobilité et aux plans locaux d’urbanisme mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 151-44 du code de l’urbanisme dont l'élaboration ou la révision est commencée à compter de la promulgation de la loi.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure relative aux plans de mobilité s’applique sur les ressorts territoriaux des AOM soumises à plan de mobilité obligatoire et celle relative aux pouvoirs du maire est applicable sur l’ensemble du territoire français.
Article 27 – Zone à faibles émissions mobilité – Mesure SD A2.2 1. ÉTAT DES LIEUX
Pour lutter contre la pollution atmosphérique, l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que des zones à faibles émissions mobilité peuvent être créées dans les agglomérations et dans les zones pour lesquelles un plan de protection de l'atmosphère (PPA) est adopté, en cours d'élaboration ou en cours de révision en application de l'article L.
222-4 du code de l'environnement, par le maire ou par le président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre lorsque celui-ci dispose du pouvoir de police de la circulation, sur tout ou partie du territoire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale. L’obligation de la réalisation d’un PPA concerne l’ensemble des agglomérations de plus de 250 000 habitants et les territoires ne respectant pas les valeurs limites de concentration dans l’air des polluants réglementés. Cela représente aujourd’hui 38 PPA : les 25 agglomérations de plus de 250 000 habitants sont couvertes, les autres étant des territoires en dépassement des valeurs limites ou ayant eu des dépassements dans le passé.
L’obligation de mise en place d’une zone à faibles émission mobilité (ZFE-m) n’est aujourd’hui pas liée à la présence d’un PPA mais au non-respect de manière régulière des normes de qualité de l’air. En effet, lorsqu’il y a un PPA, la collectivité doit étudier l’opportunité de mettre en place une ZFE-m (article L.229-26 du code de l’environnement) mais n’a pas l’obligation de la mettre en place (Art L. 2213-4-1 du CGCT).
Par contre les territoires dans le cadre des Plan climat-air-énergie territoriaux (PCAET) doivent répondre à l’obligation de respecter les valeurs limites et les réductions d’émissions prévues réglementairement au plus tard en 2025.
Une zone à faibles émissions mobilité (ZFE-m) est un périmètre dans lequel est instaurée une restriction de circulation, le cas échéant sur des plages horaires et jours déterminés, pour certaines catégories de véhicules. Sont visés plus particulièrement les véhicules qui ne répondent pas aux normes d’émissions (normes EURO) les plus récentes et qui ont donc un impact nocif sur la santé humaine sur l’ensemble du périmètre concerné. L’identification des véhicules s’appuie sur les certificats qualité de l’air (CQA) définis par l’arrêté du 21 juin 2016 établissant la nomenclature des véhicules classés en fonction de leur niveau d'émission de polluants atmosphériques en application de l'article R. 318-2 du code de la route. Les CQA répartissent les véhicules selon leur type (voitures, 2-3 roues, véhicules utilitaires, poids lourds…) et leur motorisation (diesel, essence, gaz, électrique et hybride rechargeable) en différentes classes dépendant de leur norme EURO.
L’article 86 de la loi n°2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM) impose l’instauration d’une zone à faibles émissions mobilité (ZFE-m) à certains territoires qui dépassent, de manière régulière, les normes de la qualité de l’air définies par l’article L. 221-1 du code de l’environnement. La définition du « non-respect de manière régulière des normes de qualité de l’air » est précisée par le décret n° 2020-1138 du 16 septembre 2020 relatif au non-respect de manière régulière des normes de la qualité de l'air donnant lieu à une obligation d'instauration d'une zone à faibles émissions mobilité :
i) le dépassement doit être observé au moins 3 fois lors des 5 dernières années disponibles pour être considéré comme « régulier » ;
ii) le dépassement est caractérisé dans une zone administrative de surveillance (ZAS) définie par l’arrêté du 26 décembre 2016 relatif au découpage des régions en zones administratives de surveillance de la qualité de l’air ambiant. Chaque commune et EPCI à fiscalité propre dont le territoire est inclus en tout ou partie dans la ZAS est alors considérée comme étant en dépassement.
Si l’on se réfère aux cinq dernières années (2015-2019), en application du décret précité, sept nouvelles ZFE-m devront obligatoirement être mises en place par des métropoles françaises :
Métropole d’Aix-Marseille-Provence, Métropole Nice-Côte d’Azur, Métropole Toulon-Provence-Méditerranée, Toulouse Métropole, Montpellier-Méditerranée Métropole, Eurométropole de Strasbourg et Métropole Rouen-Normandie.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Une modification du code général des collectivités territoriales est nécessaire pour anticiper le durcissement à venir des normes de qualité de l’air, suite à l’évolution des connaissances scientifiques et aux travaux les plus récents de l’Organisation Mondiale de la Santé et :
- étendre l’obligation de création de ZFE-m, outil d’encadrement pour la circulation des véhicules les plus polluants, aux agglomérations métropolitaines de plus de 150 000 habitants d’ici le 31 décembre 2024.
- imposer un schéma de restriction pour certaines ZFE-m
- transférer les compétences et prérogatives relatives aux ZFE-m du maire au président de l’EPCI.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Les dispositions du présent article répondent ainsi à plusieurs objectifs :
- Lutter contre la pollution atmosphérique liée aux transports routiers dans les agglomérations métropolitaines de plus de 150 000 habitants.
- Garantir l’efficacité des ZFE-m rendues obligatoires par la loi d’orientation des mobilités
- Faciliter la mise en œuvre des ZFE-m
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
La présente évolution rejoint les objectifs de la transcription juridique proposée par la Convention citoyenne pour le climat, en apportant une base législative s’appuyant sur les dispositions en vigueur. Elle impose une zone à faibles émissions mobilité dans toutes les agglomérations métropolitaines de plus de 150 000 habitants pour améliorer la qualité de l’air.
Elle étend ainsi l’obligation, y compris lorsqu’il n’est pas constaté de dépassements de normes de qualité de l’air, pour les polluants réglementés au R. 221-1 du code de l’environnement.
Le schéma de restriction envisagé pour les métropoles en dépassement est la mise en place de restrictions progressives de telle sorte que les voitures Crit’air 3, 4 ,5 et NC soient interdites en 2025 dans les ZFE-m :
- En 2023, interdiction pour les véhicules disposant d’une vignette Crit’air 5 ou moins ;
- En 2024, interdiction pour les véhicules disposant d’une vignette Crit’air 4 ou moins ;
- En 2025, interdiction pour les véhicules disposant d’une vignette Crit’air 3 ou moins.
Le transfert des prérogatives en matière de ZFE-m du maire au président de l’EPCI nécessite une modification du code général des collectivités territoriales.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
L’article L 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales est modifié et complété ainsi que l’article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Les mesures proposées rendent possibles une amélioration de la qualité de l’air et de la santé des populations, une réduction des nuisances environnementales causées par la pollution atmosphérique (dommages causés aux bâtiments, etc.) et in fine renforcent l’attractivité des territoires.
Un rapport d’une commission d’enquête du Sénat sur le coût économique et financier de la pollution de l'air de 201551 établit à plus de 100 milliards d’euros par an le coût de la mauvaise qualité de l’air. Ce coût se décline à la fois en coût sanitaire tangible lié aux dépenses de santé pour le remboursement par l’assurance maladie afin de prendre en charge les pathologies imputables à la pollution de l’air, qu’il s’agisse des hospitalisations, des soins de villes ou du versement d’indemnités journalières et de pensions d’invalidité (estimé à au moins 3 milliards d’euros par an). La pollution de l’air a également un coût sanitaire intangible, associé à la mortalité et à la morbidité (estimé entre 70 et 97 milliards d’euros par an).
Des coûts non sanitaires sont également à compter concernant la baisse de rendements agricoles, de perte de biodiversité ou de dégradation et d’érosion des bâtiments. Ces impacts ont un coût non négligeable, bien que difficilement mesurable. Le coût non sanitaire est d’au moins de 4,3 milliards d’euros par an.
A titre d’exemple le rapport indique par exemple que le coût de la rénovation du Panthéon imputable à la pollution de l’air est d’environ 890 000 euros, soit dix fois le budget initialement prévu pour la rénovation des façades.
D’un point de vue sanitaire, Santé Publique France a estimé qu’en 2017, 48 000 décès par an était liés à la mauvaise qualité de l’air. La pollution de l’air correspond à une perte d'espérance de vie pouvant dépasser 2 ans dans les villes les plus exposées.
4.2.2. Impacts sur les particuliers
A ce jour, environ 1.5 millions de voitures (2 millions en 2019) disposant de vignettes Crit’air 5, 4 ou 3 sont remplacés par des vignettes Crit’air E, 1 ou 2. A ce rythme, et sans dispositif
51 http://www.senat.fr/commission/enquete/cout_economique_et_financier_de_la_pollution_de_lair.html
incitatif supplémentaire, les vignettes Crit’air 5, 4 ou 3 disparaîtront naturellement à horizon 2028.
La présente modification législative consiste à accélérer ce renouvellement :
- dans les agglomérations de plus de 150 000 habitants par l’obligation d’instauration d’une ZFE-m ;
- dans les territoires en dépassement des valeurs limites de qualité de l’air, par l’obligation schéma de restriction visant à interdire in fine les vignettes Crit’air 3 à horizon 2025.
La création d’une surprime de 1 000 euros de la prime à la conversion, dans la mesure où la collectivité prévoit également une aide au moins à la hauteur de ce montant, pour les particuliers habitant ou travaillant dans les ZFE-m à partir de l’année 2020 permettra d’accompagner les particuliers.
Grâce à la mise en place de ZFE-m dans les agglomérations de plus de 150 000 habitants et à l’introduction d’un niveau d’ambition minimum des ZFE-m dans les territoires les plus pollués, les particuliers bénéficieront d’une réduction des émissions de polluants atmosphériques dues au trafic routier.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
S’agissant de la création de nouvelles ZFE-m, les postes de dépenses principaux des collectivités sont les suivants :
- l’étude justifiant la création d’une ZFE-m (article R. 2213-1-0-1 du CGCT) ;
- la communication (avec entre autres la campagne d’information locale d’une durée minimale de 3 mois et ses déclinaisons sur du plus long terme) ;
- la logistique avec le panneautage et la signalisation.
S’agissant du coût moyen de l’étude, celui-ci est estimé à environ 100 000 €. Par ailleurs, la simplification introduite par la loi d’orientations des mobilités en matière de mise en place, par une commune, d’une zone à faibles émissions mobilité déjà étudiée par l’EPCI permettra de réduire les coûts pour les communes concernées. Pour la campagne d’information devant être menée, son coût est estimé à 450 000 €. Enfin, pour le dernier pôle de dépenses concernant la logistique, il a été évalué en fonction du périmètre choisi entre 15 000 et 150 000 €.
Le montant total des coûts de création d’une ZFE-m s’élèverait au plus à 700 000 €.
En plus des territoires déjà soumis à cette exigence du fait des dépassements de la qualité de l’air, de l’ordre de 35 agglomérations métropolitaines de plus de 150 000 habitants
(agglomérations étant entendues au sens d’unité urbaine, unité urbaine définie par l’INSEE) seront soumises à l’obligation d’instauration d’une ZFE-m. Leur liste sera précisée par arrêté.
La mise en œuvre obligatoire des zones à faibles émissions mobilité pour les agglomérations de plus de 150 000 habitants est très souple pour pouvoir être adaptée aux enjeux locaux. Après réalisation d’une étude d’impact obligatoire, la collectivité territoriale décide :
- du périmètre géographique, tout ou partie de la commune ;
- des modalités horaires ;
- des classes de véhicules interdites,
- de la progressivité des règles de restriction de circulation dans le temps ;
- des dérogations locales temporaires octroyées.
Le transfert des prérogatives en matière de ZFE-m du maire au président de l’EPCI simplifiera les procédures : un seul arrêté permettra d’encadrer la ZFE-m alors que le CGCT impose de prendre autant un arrêté par commune de la ZFE-m dès que le pouvoir de police de circulation n’a pas été transférée au président de l’EPCI.
4.4. IMPACTS SOCIAUX
4.4.1. Impacts sur la société
Dans le baromètre52 établi par l’ADEME, la qualité de l’air reste une préoccupation majeure pour les français. Cette préoccupation est citée pour 18% des interrogés.
Les ménages utilisant des véhicules fortement émetteurs dont l’usage serait restreint dans les centres-villes bénéficient d’un accompagnement au changement de véhicules par des aides comme la prime à la conversion (PAC) et l’abondement de prime locale par l’Etat à travers une surprime. De même des conversions de flottes sont également aidées sur certains territoires concernés par les contentieux au titre de la qualité de l’air.
4.4.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap L’article R. 2213-1-0-1 du CGCT prévoit l’impossibilité de restreindre l’accès aux ZFE-m aux personnes qui disposent de la carte mobilité inclusion stationnement. Ainsi quel que soit le véhicule avec lequel est transportée une personne disposant d’une carte mobilité inclusion stationnement, cette dernière peut pénétrer dans une ZFE-m.
52 Voir https://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/ademe_lalettre_strategie_55sr_vf.pdf
4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La mesure s’inscrit dans le cadre des orientations de la SNBC T3 "Accompagner l’évolution des flottes pour tous les modes de transport" et T5 "Encourager le report modal en soutenant les mobilités actives et les transports massifiés et collectifs (fret et voyageurs) et en développant l’intermodalité"
La mesure favorise à court terme la réduction des émissions de polluants atmosphériques liées à la pollution automobile et à plus long terme la réduction des émissions de gaz à effet de serre.
En matière d’émissions de gaz à effet de serre, l’évaluation de la loi d’orientation des mobilités en matière d’impact de la mise en place des ZFE-m a considéré un gain entre 4,1 et 4,7 Mt CO2 en 2030 pour une vingtaine de ZFE mises en place où seuls les véhicules faibles émissions peuvent pénétrer. Ce chiffrage peut être complété par une évaluation dans le cas où les ZFE seraient moins restrictives et autoriseraient les véhicules à partir de la classe Crit’air 2, ce qui aboutit cette fois à un gain de l’ordre de 2,1 Mt CO2 à l’horizon 2030. Enfin, il faut noter que cette mesure concernera en réalité plus de collectivités que celles qui ont été prises en compte dans ce chiffrage.
Il y a en Europe presque 250 zones à faibles émissions mobilité sous différentes formes et les retours d’expérience ont démontré leur efficacité pour réduire les émissions et contribuer au renouvellement du parc automobile sans effet de restriction marqué sur les déplacements.
Il est à noter que les bienfaits d’une ZFE-m sont enregistrés au-delà de son propre périmètre géographique. Sa mise en place produit des effets positifs sur les territoires aux alentours avec notamment une diminution des populations exposées à la pollution des transports terrestres.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
L’instauration d’une ZFE-m dans les agglomérations métropolitaines de plus de 150 000 habitants est obligatoire avant le 31 décembre 2024.
Les mesures de restriction obligatoires pour certaines ZFE-m s’appliquent à compter du 1er janvier 2023.
Le transfert des compétences et prérogatives en matière de ZFE-m du maire au président de l’EPCI s’applique à l’entrée en vigueur de la loi.
5.2.2. Application dans l’espace
L’obligation d’instauration de ZFE-m dans les agglomérations métropolitaines de plus de 150 000 habitants ne concerne pas les territoires d’outre-mer.
5.2.3. Textes d’application
La liste des communes incluses dans les agglomérations de plus de 150 000 habitants sur le territoire métropolitain sera défini par arrêté. Un décret précise les conditions d'application en particulier les modalités selon lesquelles il est possible de déroger à cette obligation, compte tenu de la faible proportion de population exposée aux dépassements des normes de qualité de l’air ou des actions alternatives mises en place afin de respecter ces normes dans les meilleurs délais.
Article 28 – Généralisation des voies covoiturage et transports en commun – Mesure SD A2.4
1. ÉTAT DES LIEUX
Voies réservées
Des voies de circulation peuvent être réservées à certaines catégories de véhicules, par l’autorité titulaire du pouvoir de police de la circulation. Le droit applicable a été conforté par l’article 35 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, qui a créé un nouvel article L. 411-8 dans le code de la route.
Sur les autoroutes et autres routes du réseau routier national situées hors agglomération, plusieurs voies réservées aux bus, voire aux taxis, ont été réalisées et mises en service : sur l’A1, l’A6a, l’A10 et l’A12 en Ile-de-France, sur l’A7 et l’A51 entre Aix et Marseille ou encore sur l’A48 à Grenoble. D’autres sont en cours de réalisation, comme sur l’A3, l’A12 ou la RN118 en Ile-de-France ou sur les autoroutes situées sur le territoire de la métropole marseillaise.
L’objectif est de généraliser le déploiement des voies réservées sur les autoroutes urbaines du réseau routier national aux abords des grandes métropoles d’ici 2024 (Ile-de-France, Marseille, Rennes, Nantes, Lille, Lyon, Grenoble, Bordeaux…). Une quarantaine de réalisations ou de projets à l’étude est identifiée. Cela concerne principalement le réseau routier national (pour une trentaine) et plus ponctuellement le réseau routier des collectivités (pour une dizaine).
Par ailleurs, l’article 39 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités a introduit l’article L. 130-9-1 du code de la route pour encadrer les modalités de mise en œuvre de dispositifs de contrôle automatisés sur les voies réservées.
S’agissant des modalités de contrôle des voies réservées, la mission interministérielle désignée en décembre 2018 par la ministre de la transition écologique et solidaire et par le ministre de l’intérieur a proposé les orientations techniques, financières et organisationnelles pour le développement puis l’homologation d’un dispositif de contrôle automatisé, avec l’objectif d’un déploiement à partir de 2022.
Dans l’attente, le recours à un dispositif de contrôle par vidéo-verbalisation assistée par ordinateur utilisé par les services de police et de gendarmerie compétentes sur le réseau routier national et sur le réseau routier départemental hors agglomération pourrait être envisagé.
Zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m)
Les articles 85 et 86 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) ont amélioré et renforcé le cadre juridique applicable aux zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m), nouvelle dénomination des zones à circulation restreinte (ZCR).
Une ZFE-m permet à une collectivité territoriale d’interdire l’accès et la circulation à l’intérieur d’une partie du territoire aux véhicules les plus émetteurs de polluants atmosphériques afin de réduire les conséquences sanitaires atmosphériques sur les populations exposées.
La LOM vise à accélérer le déploiement des ZFE-m, en facilitant leur mise en œuvre et en prévoyant l’obligation d’étudier leur mise en place, voire l’obligation de les mettre en place dans les zones lorsque les normes de la qualité de l’air ne sont pas respectées de manière régulière sur le territoire concerné, comme prévu par le décret n° 2020-1138 du 16 septembre 2020 relatif au non-respect de manière régulière des normes de la qualité de l'air donnant lieu à une obligation d'instauration d'une zone à faibles émissions mobilité.
Vingt-trois collectivités territoriales sont déjà engagées dans la démarche, dont les métropoles suivantes : Aix-Marseille-Provence, Clermont Auvergne Métropole, Grenoble-Alpes Métropole, Grand Lyon, Montpellier Méditerranée Métropole, Métropole Nice Côte d'Azur, Paris, Métropole du Grand Paris, Grand Reims, Métropole Rouen Normandie, Saint-Etienne Métropole, Eurométropole de Strasbourg, Métropole Toulon Provence Méditerranée et Toulouse Métropole.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le dispositif législatif existe et permet de réserver des voies de circulation à certaines catégories de véhicules. Il est nécessaire de légiférer pour rendre la mesure obligatoire, dans un cadre expérimental pour une durée de trois ans, sur une partie des autoroutes et des routes express du réseau routier national et du réseau routier départemental desservant une ZFE-m. En effet, le cadre juridique existant laisse simplement la possibilité de mettre en place de telles voies réservées.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Cette mesure vise à encourager le recours aux mobilités propres et partagées (covoiturage, transports en commun, véhicules électriques ou hydrogène…) en généralisant, dans les trois
ans qui viennent, les expérimentations de voies réservées sur les autoroutes et routes express desservant des territoires présentant des enjeux particuliers en termes de qualité de l’air, dès lors que ces territoires sont couverts par une ZFE-m, en tenant compte des enjeux liés à la circulation routière et à la sécurité routière.
Le Gouvernement s’est notamment fixé comme objectif de tripler le nombre de covoitureurs d’ici 2024, pour atteindre, en outre, 3 millions de covoitureurs sur les trajets domicile-travail.
La généralisation des voies réservées constitue un dispositif d’accompagnement pour le développement du covoiturage, en complément des autres mesures permises par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (aides des collectivités aux covoitureurs, forfait mobilités durables) et des mesures mises en œuvre par les collectivités territoriales (aménagement d’aires de covoiturage, mise en place de services de covoiturage…).
Les voies réservées au covoiturage permettent de réduire et fiabiliser le temps de déplacement des covoitureurs sur les axes soumis à une congestion récurrente. La mise en œuvre de voies réservées sur les axes routiers structurants, sans créer d’infrastructures nouvelles, vise à répondre à deux objectifs :
- à court terme, exploiter plus efficacement une infrastructure en permettant en moyenne un gain de temps des passagers empruntant le réseau, découlant du fait que les véhicules plus remplis (bus ou véhicules particuliers) ont des temps de parcours diminués et plus réguliers ;
- à moyen terme, inciter les usagers à changer de mode de déplacement en ayant recours aux mobilités propres et partagées (covoiturage, transports en commun, véhicules à très faibles émissions), grâce à un traitement différencié des usagers.
La mise en œuvre d’une telle mesure doit néanmoins tenir compte des conditions de circulation existantes (en particulier, présence d’une congestion récurrente justifiant l’intérêt d’étudier la mise en place d’une voie réservée) et futures (en particulier, allongement de la congestion pour l’ensemble des usagers en amont sur l’axe routier concerné, voire sur les réseaux routiers adjacents, à ce jour moins soumis à congestion récurrente), ainsi que des enjeux de sécurité routière, au regard notamment des caractéristiques des voies (largeur des voies de circulation, largeur et fonctions de la bande d’arrêt d’urgence, présence de points durs sur l’axe routier pouvant rendre complexe la mise en place de voies réservées, comme la présence d’ouvrage d’art, de bretelles d’échangeurs, etc.).
L’objectif de la mesure est ainsi d’évaluer les gains attendus en termes de mobilité et si ces derniers l’emportent sur l’allongement de la congestion en amont de ces voies réservées, en particulier dans le cas de voies réservées aux transports en commun, aux taxis, aux véhicules
transportant un nombre minimal d’occupants, dont ceux utilisés pour le covoiturage, et aux véhicules à très faibles émissions.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La Convention citoyenne pour le climat propose d’encourager le covoiturage et les transports en commun en généralisant de manière expérimentale les aménagements de voies réservées aux véhicules partagés (à partir de 2 ou 3 voyageurs par véhicule) et aux transports collectifs sur les autoroutes et voies rapides notamment sur les « pénétrantes » du périurbain vers les centres, pour réduire les temps de déplacement et permettre des trajets directs, pour les agglomérations dans lesquelles sont mises en place des zones à faibles émissions mobilité.
La CCC propose de prévoir une évaluation de l’expérimentation dont les résultats sont rendus publics.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Considérations techniques
Le dispositif consiste à expérimenter, pour une durée de 3 ans, la mise en place d’une ou plusieurs voies réservées à certaines catégories de véhicules, en référence à l’article L. 411-8 du code de la route, sur une partie des autoroutes et des routes express du réseau routier national ou du réseau routier départemental desservant une ZFE-m.
Les voies réservées sont plus particulièrement adaptées aux portions terminales des grandes radiales faisant l’objet d’une congestion récurrente, en particulier aux heures de pointe, et qui vont elles-mêmes se raccorder à des axes fortement congestionnés (ex : rocades, périphériques…). La mesure porte ainsi sur des autoroutes et des routes express du réseau routier national ou du réseau routier départemental permettant d’accéder ou de circuler à l’intérieur d’une ZFE-m.
À contrario, l’aménagement de voies réservées ne présente pas d’intérêt sur les axes routiers qui ne font pas l’objet d’aucune congestion, en l’absence, dans un tel cas, de gain de temps parcours pour les usagers autorisés sur la voie réservée par rapport aux autres usagers de la route. La mise en œuvre de la mesure sur de tels axes routiers n’apparaît donc pas pertinente.
Si on souhaite les aménager en mobilisant une voie de circulation existante (voie de gauche de manière privilégiée pour limiter les perturbations de la voie réservée par les entrées et sorties successives des échangeurs), les voies réservées aux véhicules de transport en commun, aux taxis, aux véhicules transportant un nombre minimal d’occupants (dont ceux utilisés pour le covoiturage) et aux véhicules à très faibles émissions auront pour effet de modifier la position des bouchons.
La localisation des voies réservées et leur conception doivent donc être étudiées afin de ne pas augmenter de manière trop importante le volume de congestion sur l’axe concerné ni sur les réseaux adjacents. Tous ces éléments ne peuvent être appréciés qu’au niveau de l'étude de chaque projet puis de l’évaluation après sa mise en service. Chaque voie réservée sera donc un cas particulier.
Il existe plus particulièrement un risque d’augmentation forte de la congestion en amont d’une voie réservée aménagée sur une voie de circulation existante pour les routes à 2x2 voies, partant du constat que seuls 10 à 15 % des véhicules pratiquent aujourd’hui le covoiturage (85 à 90 % du trafic routier devrait donc être supporté par l'unique voie qui resterait ouverte à la circulation générale).
À cet effet, dans la continuité de l’article 56 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte et du rapport du Gouvernement de juillet 2016 transmis au Parlement en août 2016, le guide récemment publié par le Cerema53 prévoit l'aménagement de voies réservées au covoiturage exploitées de manière dynamique uniquement sur les 2x3 voies ou plus, après une étude fine de la congestion et des conditions de circulation.
Pour ce qui concerne les voies réservées aux véhicules de transport en commun, aux taxis, aux véhicules transportant un nombre minimal d’occupants, dont ceux utilisés pour le covoiturage, et aux véhicules à très faibles émissions, la mesure portera donc prioritairement sur les autoroutes ou les routes express à 2x3 voies ou plus, afin de limiter les risques d’augmentation de la congestion en amont. Dans les autres cas, l’aménagement de voies réservées aux bus, à droite sur l’espace de la bande d’arrêt d’urgence, lorsqu’elle existe, pourra être privilégié. Le guide du Cerema mis à jour en 2019 formule des préconisations pour l’aménagement de voies réservées aux bus, sur l’espace de la bande d’arrêt d’urgence.54 Les expérimentations de voies réservées sur les autoroutes et les routes express nationales et départementales desservant des ZFE-m dans le cadre de la présente mesure permettront ainsi d’observer, après leur mise en œuvre, les gains attendus et de préciser si ces derniers l’emportent sur l’allongement de la congestion en amont.
53 https://www.cerema.fr/fr/actualites/voies-structurantes-agglomeration-amenagement-voies-1 54 https://www.cerema.fr/fr/actualites/voies-structurantes-agglomeration-amenagement-voies
En tout état de cause, les voies réservées qui seront mises en œuvre dans le cadre de la présente mesure expérimentale devront recourir à des solutions techniques aisées à mettre en œuvre à un coût limité pour pouvoir être facilement suspendues en cas d’impact trop important sur les conditions de circulation ou la sécurité routière, après une phase d’observation à la mise en service.
Au vu des territoires déjà engagés dans la démarche de mise en place d’une ZFE-m, environ 120 axes du réseau routier national sont potentiellement concernés par la disposition, dont une quarantaine sont des axes à 2x3 voies. Une vingtaine de ces axes à 2x3 voies dispose de voies réservées déjà existantes ou à l'étude.
Considérations juridiques
Le fait de réserver une voie de circulation à certaines catégories de véhicules est envisageable sur les voies rapides mais pas sur les routes bidirectionnelles qui ne disposent que d’une seule voie de circulation dans chaque sens. Ainsi, il apparaît nécessaire de cibler en priorité les autoroutes ou routes express dans la disposition, ce qui présente l’avantage de préciser le statut des routes sur lesquelles une telle mesure peut effectivement être étudiée puis mise en place.
L’aménagement de voies réservées présente un intérêt sur des axes routiers faisant l’objet d’une congestion récurrente afin de faciliter la circulation de certaines catégories de véhicules mais il doit être précisé qu’il faut tenir compte des enjeux de sécurité routière et des conséquences sur le reste du trafic routier pour pouvoir statuer sur leur faisabilité et motiver l’arrêté désignant ces voies réservées.
S’agissant des catégories de véhicules autorisées sur les voies réservées, la proposition de la Convention citoyenne pour le climat se limite aux transports en commun et aux véhicules transportant un nombre minimal d'occupants, notamment dans le cadre du covoiturage. Afin de promouvoir l’ensemble des mobilités propres et partagées et assurer une cohérence avec le cadre juridique existant, il apparaît préférable que la disposition fasse référence à l’article L. 411-8 du code de la route, qui intègre notamment les véhicules à très faibles émissions.
La consultation des autorités locales pourra reposer sur la consultation de l’autorité responsable de l’élaboration du plan de mobilité (actuel plan de déplacements urbains), dans la mesure où il s’agit de l’autorité principalement concernée. La consultation de l’autorité responsable de la ZFE-m n’apparaît pas nécessaire puisque la ZFE-m en tant que telle sera peu impactée par la mise en place de la voie réservée. Cette autorité sera néanmoins naturellement associée dans le cadre des études d’un projet de voie réservée.
Le recours à un texte d’application pour préciser les conditions de l’expérimentation n’apparaît pas nécessaire dans la mesure où il s’agit de la mise en œuvre d’un cadre juridique préexistant
et que des guides méthodologiques ont été publiés par le CEREMA pour la conception et l’aménagement de voies réservées. Par ailleurs, chaque arrêté de création de voie réservée pourra préciser les modalités de mise en œuvre.
Enfin, il est proposé que chaque voie réservée fasse l’objet d’une évaluation rendue publique, une évaluation globale semblant délicate à réaliser compte tenu des spécificités de chaque projet.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La mesure se réfère à l’article L. 411-8 pour les catégories de véhicules autorisées sur les voies réservées aménagées sur le réseau routier national ou sur le réseau routier départemental hors agglomération.
S’agissant d’une disposition expérimentale, elle n’est pas codifiée.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts budgétaires
Les coûts moyens d’aménagement d’une voie réservée sont donnés à titre indicatif ci-après. Ils sont basés sur les coûts de réalisation moyens de voies réservées (aux bus, voire aux taxis) réalisées sur le réseau routier national. Les coûts de réalisation des voies réservées ouvertes au covoiturage et aux véhicules à très faibles émissions n’étant pas directement liés à la nature des usagers les empruntant mais à la nature des adaptations de l’infrastructure et des équipements, ils sont donc similaires :
- ratio moyen pour l’aménagement d’une voie réservée sur voie de circulation existante :
0,5 à 1,2 M€/km ;
- ratio moyen pour la création d’une nouvelle voie réservée (comprenant notamment des travaux de chaussée), dans l’hypothèse où un tel projet s’intègre à un projet d’élargissement de la chaussée, sans élargissement d’ouvrages d’art : 3,5 M€/km.
Le coût des dispositifs de contrôle de l’usage des voies réservées est estimé entre 150 k€ et 250 k€ l’unité suivant la nature de la voie réservée et des caractéristiques du site d’implantation.
Le coût de maintenance est estimé entre 15 et 25 k€ par an par dispositif de contrôle.
Ces coûts sont supportés par l’État, à l’exception de la partie qui pourrait être prise en charge par les collectivités territoriales, par voie de convention en application de l’article L. 130-9-1 du code de la route, lorsqu’elles formulent une demande d’installation de ces dispositifs pour le contrôle de l’usage des voies réservées aménagées sur le réseau routier sur lequel elles exercent la police de la circulation.
Le pilotage du développement et du déploiement des dispositifs de contrôle automatisé des voies réservées requiert deux emplois temps plein de catégorie A au sein de l’État, soit 119 k€ par an.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Les effets attendus pour les entreprises de l’ouverture de voies réservées aux mobilités partagées, comme le covoiturage et les transports en commun, et aux mobilités propres (véhicules à très faibles émissions) sont les suivants :
- gains de temps pour les usagers autorisés à circuler sur la voie réservée ;
- gains de régularité des temps de parcours et diminution du stress lié à l’incertitude des temps de parcours pour les usagers autorisés à circuler sur la voie réservée ;
- effet pédagogique significatif du traitement différencié en faveur des mobilités partagées et des mobilités propres ;
- incitation au développement du covoiturage (limitation du parc automobile, augmentation des relations sociales) et à l’utilisation de véhicules à très faibles émissions.
4.2.3. Impacts sur les particuliers
Les effets attendus pour les particuliers de l’ouverture de voies réservées aux mobilités partagées, comme le covoiturage et les transports en commun, et aux mobilités propres (véhicules à très faibles émissions) sont les suivants :
- gains de temps pour les usagers autorisés à circuler sur la voie réservée ;
- gains de régularité des temps de parcours et diminution du stress lié à l’incertitude des temps de parcours pour les usagers autorisés à circuler sur la voie réservée ;
- effet pédagogique significatif du traitement différencié en faveur des mobilités partagées et des mobilités propres ;
- incitation au développement du covoiturage (limitation du parc automobile, augmentation des relations sociales) et à l’utilisation de véhicules à très faibles émissions.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
À titre principal, la mesure peut concerner certains conseils départementaux qui exercent le pouvoir de police de la circulation, en particulier sur les routes express du réseau routier départemental hors agglomération et qui desservent une ZFE-m.
Les autorités chargées de l’élaboration des plans de mobilité seront consultées dans le cadre des études relatives à l’aménagement de voies réservées et, en tout état de cause, préalablement à la décision prise par l’autorité investie du pouvoir de police de la circulation de créer de telles voies réservées.
À titre subsidiaire, les collectivités territoriales en charge de la gestion des réseaux routiers adjacents aux portions de réseau routier sur lesquelles seront aménagées ces voies réservées seront consultées en raison des possibles conséquences sur le réseau dont ils sont gestionnaires.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
L’État s’est déjà donné comme objectif de généraliser le déploiement des voies réservées sur les autoroutes urbaines du réseau routier national aux abords des grandes métropoles d’ici 2024 (Ile-de-France, Marseille, Rennes, Nantes, Lille, Lyon, Grenoble, Bordeaux…). Sur le réseau routier national non concédé, ces projets sont étudiés et réalisés par les directions interdépartementales des routes (DIR), par les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) ou, en Ile-de-France, par la direction régionale et interdépartementale de l’équipement et de l’aménagement (DRIEA) Ile-de-France.
S’agissant du contrôle des voies réservées, le recours à des dispositifs de contrôle automatisé apparaît être le plus adapté pour les voies réservées aménagées sur des axes routiers à fort trafic comme les autoroutes et les routes express du réseau routier national ou du réseau routier départemental. Il s’agit en effet du système le plus efficient, notamment au regard des moyens humains à engager puisqu’il concentre la validation des infractions et l’envoi des amendes depuis le centre national de traitement (CNT) basé à Rennes.
Dans l’attente de son développement et de son homologation par le ministère de l’intérieur, le recours à un dispositif de vidéo-verbalisation assistée par ordinateur (VAO) faisant intervenir des traitements automatisés peut être développé et mis en œuvre, en particulier pour les premières expérimentations de voies réservées ouvertes aux véhicules transportant un nombre minimal d’occupants, dont ceux utilisés pour le covoiturage.
Ce dispositif réalise des traitements automatisés destinés à faciliter le constat de l’infraction :
ce procédé permet de lever les contraintes inhérentes au contrôle par interception par les forces
de l’ordre tout en optimisant les moyens humains à mobiliser. La vidéo-verbalisation assistée par ordinateur reste toutefois moins efficiente que le contrôle automatisé, compte tenu de la nécessité pour les agents de constater les infractions par visualisation de la vidéo.
Par ailleurs, le contrôle avec interception est très difficile à mettre en œuvre dans de bonnes conditions de sécurité sur les voies supportant un trafic important, comme les autoroutes et les routes express.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Les effets attendus de l’ouverture de voies réservées aux mobilités partagées, comme le covoiturage et les transports en commun, et aux mobilités propres (véhicules à très faibles émissions) sont les suivants :
- effet pédagogique significatif du traitement différencié en faveur des mobilités partagées et des mobilités propres ;
- incitation au développement du covoiturage (limitation du parc automobile, augmentation des relations sociales) et à l’utilisation de véhicules à très faibles émissions.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Dans le cas de certaines voies réservées, selon l’avis rendu par l’autorité chargée de l’élaboration du plan de mobilité, les véhicules de transport à la demande de personnes en situation de handicap (ex : réseau PAM en Ile-de-France) pourront être autorisés à circuler sur les voies réservées.
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les dispositions proposées s’inscrivent dans la mise en œuvre de l’orientation T4 de la stratégie nationale bas carbone (SNBC) : « soutenir les collectivités locales et les entreprises dans la
mise en place d’initiatives innovantes »
55 et de l’orientation T6 : « maîtriser la hausse de la
demande de transport »
56
.
La mesure incite au covoiturage, solution de mobilité pour le domicile-travail qui permet des économies d’énergie et agit contre le réchauffement climatique en limitant les émissions de CO2. Le covoiturage a une influence positive sur la santé publique, en réduisant également l’exposition aux émissions nocives polluantes et au bruit.
Le covoiturage ne pourra être un succès que si des facilités, comme l’aménagement de voies réservées, lui sont accordées afin d’accompagner son développement.
Grâce à la création de voies réservées aux transports en commun, au covoiturage et aux véhicules à très faibles émissions, il est attendu une diminution de la consommation de carburant par usager, des émissions de gaz à effet de serre et de polluants, en accompagnement des diminutions attendues plus globalement à l’échelle de l’agglomération du fait de la mise en place de la ZFE-m.
Les gains en termes d’émissions de gaz à effet de serre sont estimés pouvoir s’élever jusqu’à 0,80 MtCO2
, l’estimation étant à prendre avec certaines précautions dans la mesure où l’effet dépendra de l’ampleur de sa mise en œuvre. Une moyenne de 0,40 MtCO2
(avec fourchette de
0 à 0,80 MtCO2 évitées) est ainsi retenue.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
La mesure est issue des propositions de la Convention citoyenne pour le climat.
Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales. Le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
55 Cette orientation prévoit notamment d’« encourager les agglomérations à mettre en place des avantages à l’usage pour les modes propres et partagés (avec par exemple des voies, des zones d’accès, des horaires et des stationnements réservés en fonction des véhicules) »
55 Cette orientation prévoit notamment d’« accompagner l’essor du covoiturage et des autres services de mobilité partagée (autopartage…) sur les courtes distances et dans les zones non desservies par les transports collectifs et développer des outils et infrastructures facilitant ces mobilités partagées » (avec par exemple des voies, des zones d’accès, des horaires et des stationnements réservés en fonction des véhicules) »
56 Cette orientation prévoit notamment d’« accompagner l’essor du covoiturage et des autres services de mobilité partagée (autopartage…) sur les courtes distances et dans les zones non desservies par les transports collectifs et développer des outils et infrastructures facilitant ces mobilités partagées »
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel pour une durée de 3 ans.
L’effectivité de la mise en œuvre des voies réservées sera fonction à la fois du calendrier de mise en place des ZFE-m par les collectivités territoriales compétentes et des délais de réalisation des travaux qui seront engagés postérieurement à la décision de mise en place d’une ZFE-m.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure est applicable sur le territoire métropolitain ainsi qu’aux collectivités de l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).
Elles ne sont pas applicables aux collectivités de l’article 74 de la Constitution (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna et Polynésie française), ni à la Nouvelle-Calédonie.
5.2.3. Textes d’application
Chaque voie réservée fait l’objet d’un arrêté de police de la circulation qui précise les conditions d’usage de la voie réservée, ainsi que les modalités de mise en œuvre.
Article 29 – Généralisation des mesures tarifaires attractives des régions sur le train – Mesure SD-A4.2
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Depuis 2002, en vertu de l’article 124 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains et en application de l’article L.2121-3 du code des transports, les régions57 sont les seules autorités compétentes pour l’organisation des services ferroviaires de transport de voyageurs d’intérêt régional, incluant les services routiers effectués en substitution de ces services ferroviaires.
En Ile-de-France et en application de l’article L.1241-1 du code des transports, c’est Ile-de-France-Mobilités, établissement public local dont sont membres la région Ile-de-France, la Ville de Paris et les département franciliens, qui organise l’ensemble des services réguliers de transport public y compris, les services ferroviaires.
A présent, l’exploitation de ces services, dénommés TRANSILIEN en Ile-de-France et TER (trains express régionaux) dans les autres régions, est assurée par SNCF Voyageurs selon les conditions opérationnelles, commerciales et financières déterminées dans le cadre des conventions conclues avec chacune des autorités organisatrices régionales en application des articles R.1241-23 et L.2121-4 du code des transports.
À compter du 25 décembre 2023, en application de la loi n°2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, tous les nouveaux contrats relatifs aux services de transport public régional devront être attribués par voie de mise en concurrence, sauf dérogations admises par les textes européens. Pour les services ferroviaires existant et organisés par Ile-de-France Mobilités, la loi pour un nouveau pacte ferroviaire prévoit qu’Ile-de-France-Mobilités devra attribuer après mise en concurrence les services ferroviaires qui n’appartiennent pas au réseaux express régional (RER) entre le 1er janvier 2023 et le 31 décembre 2032. Pour les services qui font partie du RER, la loi prévoit qu’Ile-de-France Mobilités devra les attribuer après mise en concurrence entre le 1er janvier 2033 et le 31 décembre 2039 sauf pour les services réalisés sur les RER A et B qui devront être mis en concurrence en 2039. Par ailleurs, la loi prévoit que
57 A l’exception de la Corse où, de part de son statut particulier au sens du premier alinéa de l’article 72 de la Constitution, le rôle d’autorité organisatrice est attribué à la collectivité territoriale de Corse en application de l’article L.1242-1 du code des transports qui renvoie à l’article L.4424-16 du code général des collectivités territoriales
pour le RER E, le service devra être attribué par Ile-de-France Mobilités après mise en concurrence entre le 1er janvier 2025 et le 31 décembre 2039.
Aujourd’hui, les 6 200 trains TRANSILIEN quotidiens transportent environ 3,4 millions de voyageurs par jour. S’agissant des services TER, ils transportent chaque jour environ 900 000 voyageurs dans 7 000 trains et 1 300 cars. Ils sont généralement segmentés autour de trois offres à savoir la desserte périurbaine, la desserte entre les villes régionales et la desserte des territoires isolés. En 2019, les activités TRANSILIEN et TER ont connu une croissance de 6,5% par rapport à l’année précédente, particulièrement dynamique pour les TER (+ 10,8% par rapport à 2018) qui ont bénéficié de la reprise des lignes Intercités Hauts-de-France, en partie contrebalancé par l’impact des grèves. Les recettes issues de la vente de billets et d’abonnements aux usagers augmentent moins vite (+ 3,9% pour TRANSILIEN en 2019 par rapport à l’année précédente et + 6,8% pour TER) du fait de mesures tarifaires volontaristes mises en œuvre par les autorités organisatrices afin de renforcer l’attractivité de ces services.
En effet, Ile-de-France Mobilités et les régions définissent librement la gamme tarifaire des services qu’elles organisent à destination de l’ensemble des clients.
Ainsi, les articles L1241-2 et L.2121-3 du code des transports disposent que ces autorités organisatrices définissent la politique tarifaire des services d'intérêt régional qu’elles organisent en vue d'obtenir la meilleure utilisation sur le plan économique et social du système de transport.
Ce principe de liberté tarifaire, dont bénéficié déjà Ile-de-France Mobilités, a été mis en œuvre, pour les régions, par le décret n° 2016-327 du 17 mars 2016 relatif à l'organisation du transport ferroviaire de voyageurs, qui prévoit que les régions déterminent les tarifs applicables dans le cadre des conventions d’exploitation des services TER conclues avec la SNCF.
La liberté tarifaire octroyée aux régions par l’article 15 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a été élargie en 2017 aux deux tarifs sociaux nationaux les plus utilisés sur les TER : l’abonnement de travail et l’abonnement destiné aux élèves/étudiants/apprentis. Ainsi, seuls les autres tarifs sociaux nationaux mis en œuvre par la SNCF à la demande de l’Etat continuent à s’imposer aux régions, même s’ils ne représentent en pratique qu’une très faible part des trajets TER58
.
58 Il s’agit des billets à tarification sociale nationale qui ne représentent que 1% du trafic TER. Ces tarifs, créés par la loi ou par décision ministérielle, offrent des réductions pour des catégories spécifiques de voyageurs dont les conditions d’éligibilité reposent sur des critères physiques (âge, handicap), économiques (situation professionnelle) ou sociaux (nombre d’enfants). Ils se décomposent en six tarifs : le tarif familles nombreuses, le billet populaire de congés annuels, le tarif réformés/pensionnés de guerre, le tarif accompagnateurs de personnes handicapées civiles, le tarif promenade d’enfants, le permis de visite aux tombes des militaires morts pour la patrie.
Dans ce cadre, les régions proposent des gammes tarifaires particulièrement étoffées. Sont notamment proposés, suivant des conditions variant d’une région à l’autre :
- des abonnements à destination des jeunes et des adultes pour leurs trajets domicile/étude ou domicile/travail, permettant de circuler en accès libre pendant une période donnée sur l’ensemble du réseau ou sur une ligne particulière et pouvant également intégrer des trajets effectués par d’autres opérateurs (abonnement intermodaux avec bus, métro ou tramway notamment) ;
- des forfaits, des tarifs réduits et des offres promotionnelles à destination des voyageurs occasionnels, notamment pour de trajets liés à des motifs loisirs, ainsi que des carnets de billets ou des cartes garantissant des réductions sur l’achat de billets visant à intensifier leur usage des transports publics ;
- des tarifications dites « solidaires » à destination de certaines catégories d’usagers socialement fragiles, dont les demandeurs d’emploi.
Ile-de-France-Mobilités propose le même type de tarification.
Les services TRANSILIEN et TER demeurent un service d’intérêt général très largement subventionnée par les régions. Les recettes issues de la vente de billets et d’abonnements ne couvrent en moyenne que 25% à 36% des coûts d’exploitation. En 2019, les contributions financières versées par Ile-de-France Mobilités et les régions à SNCF Voyageurs s’élèvent à 5,2 milliards d’euros sur 7,3 milliards d’euros de charges, soit 71%.
1.2. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Le subventionnement des services d’intérêt général, tels que les TRANSILIEN et les TER, est prévu par le règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191/69 et (CEE) n° 1107/70 du Conseil du 23 octobre 2007.
Ce règlement dispose en effet que l’autorité organisatrice compétente octroie à l’exploitant du service public des compensations financières établies « pour couvrir l'incidence financière nette sur les coûts et les recettes occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes ainsi que d'un bénéfice raisonnable ».
La contribution financière de l’État pour compenser le manque à gagner est versé aux régions par le biais de dotations financières dont le montant a été fixé à l’occasion de la décentralisation des transports ferroviaires régionaux. Les régions versent ensuite la compensation à la SNCF dans le cadre de conventions d’exploitation TER.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Afin de favoriser la proposition de tarifs avantageux sur les services ferroviaires régionaux, il est nécessaire de prévoir une base légale solide en modifiant les articles L. 1241-2 et L. 2121-3 du code des transports, sachant que les autorités organisatrices régionales resteront décisionnaires.
En effet, une disposition législative est nécessaire compte tenu du principe de la libre administration des collectivités territoriales.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif est de généraliser les mesures tarifaires les plus attractives déjà pratiquées par Ile-de-France Mobilités et certaines régions pour rendre l’usage du train financièrement intéressant en comparaison de la voiture et participer ainsi à la réduction des émissions de gaz à effet de serre du trafic routier.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La Convention citoyenne pour le climat souhaite voir généralisées les mesures tarifaires attractives déjà pratiquées par certaines régions, l’objectif poursuivi étant une harmonisation entre les régions des tarifs les plus avantageux, voire une extension à d’autres catégories de population des tarifs solidaires. La Convention citoyenne pour le climat propose de rendre obligatoire la mise en œuvre de ces tarifs tout en laissant la liberté aux autorités organisatrices régionales d’en fixer les modalités. Le gouvernement a retenu l’option d’étendre ce dispositif aux services ferroviaires organisés par Ile-de- France Mobilités. Pour l’Ile-de-France, la tarification étant commune à l’ensemble des services réguliers, cette disposition s’appliquerait également à l’ensemble des services organisés par Ile-de-France Mobilités (par train, métro, tramway, bus et car).
3.2. DISPOSITIF RETENU
La disposition envisagée est issue des propositions de la Convention citoyenne pour le climat.
Elle prévoit que la politique tarifaire des services d'intérêt régional définie par l’autorité organisatrice vise à obtenir une meilleure utilisation du système de transport tant sur le plan environnemental que sur le plan économique et social.
Dans cet objectif, la mesure envisagée prévoit de rendre obligatoire la proposition par les régions et Ile-de-France Mobilités de tarifs visant à favoriser le report modal des transports motorisés individuels vers les transports collectifs ferroviaires, sachant que les autorités organisatrices concernées resteront décisionnaires et libres d’en fixer les modalités de mise en œuvre.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La mesure envisagée modifie les articles L. 1241-2 et L. 2121-3 du code des transports.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Une évaluation des impacts macroéconomiques est difficile à réaliser puisque la mesure repose pour sa mise en œuvre des décisions prises par les autorités organisatrices régionales, qui déterminent la tarification applicable.
On peut toutefois citer les ordres de grandeur suivants s’agissant du coût moyen par kilomètre parcouru par l’ensemble des usagers et noter que le coût complet de la voiture individuelle est en moyenne, au niveau national, environ 5 fois supérieur à celui des trajets en TRANSILIEN ou TER.
- Pour les services TRANSILIEN et TER, le prix payé par l’usager est d’environ 7,14 centimes d’euro par kilomètre (c€/km) en moyenne ;
- Pour la voiture individuelle, le coût complet peut être estimé à environ 36 c€/km.
Toutefois, le coût réel est souvent très mal connu par l’utilisateur, et le coût perçu est généralement très inférieur, car ne prenant pas en compte la dépréciation du véhicule, voire les frais annexes (assurance, entretien et réparation, etc.). Le coût perçu par l’usager, lié principalement au carburant ou au stationnement payant, peut être estimé à environ 12 c€/km.
Toutefois, ce seul critère financier ne saurait déterminer la décision de l’usager : l’attractivité de l’offre ferroviaire doit être appréciée dans sa globalité (fréquence, durée et régularité des
trajets, accessibilité des gares depuis le point de départ et vers la destination finale, connexions intermodales proposées, etc.).
Les efforts tarifaires des autorités organisatrices porteront sans doute sur les familles ou les « petits groupes », tout en continuant à viser les publics actuellement bénéficiaires de tarifs avantageux ou solidaires.
Favoriser le report modal vers les trains régionaux pourrait permettre une augmentation de leur fréquentation et, par conséquent, avoir un impact positif sur les recettes issues de la vente de billets au bénéfice des autorités organisatrices qui subventionnent leur exploitation.
La mesure, qui vise à inciter les usagers des transports motorisés individuels à se reporter vers les transports collectifs ferroviaires, pourrait entraîner une hausse du pouvoir d’achat des ménages, les coûts des trajets en voiture étant généralement supérieurs à ceux des trains.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les régions et Ile-de-France Mobilités seront incitées à proposer des tarifs plus attractifs tout en restant décisionnaires, dans le respect de leur liberté en matière d’organisation et d’administration des services ferroviaires régionaux.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
L’objectif de la mesure est de réduire la part modale de la route au profit du train.
La généralisation de mesures tarifaires attractives sur le train s’inscrit notamment dans la mise en œuvre de l’orientation de la Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC) T5 « Encourager le report modal en soutenant les mobilités actives et les transports massifiés et collectifs (fret et voyageurs) et en développant l’intermodalité ».
Parmi les transports collectifs, le train est en effet un mode d’avenir qui contribuera fortement à la transition écologique du secteur de la mobilité.
Alors que les émissions de gaz à effet de serre (GES) du transport routier représentent aujourd’hui la quasi-totalité des émissions du transport (95%) dont 52% dues aux voitures particulières, les émissions du transport ferroviaire sont négligeables puisque l’ensemble des émissions de GES des trains représente 0,3% des émissions du secteur des transports.
Les services TRANSILIEN et TER représentent actuellement 27,6 milliards de voyageurs.kilomètres. Les émissions d’une voiture sont en moyenne de 155 gCO2/véhicule/km
à l’heure actuelle, soit 95 gCO2/voyageur/km avec un taux de remplissage moyen de 1,63, tandis que les TRANSILIEN et les TER émettent respectivement 4,5 et 26,5 g CO2/voyageur/km en moyenne.
Il est néanmoins difficile d’en évaluer l’impact environnemental avant une définition précise du dispositif retenu qui sera retenu et mis en œuvre par chaque région.
Un ordre de grandeur des gains possibles de la mesure pourrait être de 0,15 MtCO2 (de l’ordre
de 0,1 à 0,2 MtCO2
).
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
La mesure est issue des propositions de la Convention citoyenne pour le climat.
Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté, en application de l’article L.1212-2 du code général des collectivités territoriales. Le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Sont concernées l’ensemble des régions françaises, hormis la Corse qui fait l’objet de dispositions spécifiques.
CHAPITRE II – AMÉLIORER LE TRANSPORT ROUTIER DE
MARCHANDISES ET RÉDUIRE SES ÉMISSIONS
SECTION 1 – DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION
Article 30 – Objectif de suppression progressive jusqu’en 2030 du remboursement de TICPE applicable au secteur du transport
routier de marchandises et dispositif de soutien à la transition énergétique – Mesure SD B1.4
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.1. Cadre général
La loi de finances pour 1999 a introduit, dans le code des douanes, une disposition permettant le remboursement partiel d’une fraction de la taxe due sur le gazole lorsque celui-ci est utilisé par des véhicules lourds de transport routier. Initialement prévu pour les poids-lourds de plus de 12t de poids total autorisé en charge (PTAC), et avec un plafond de 40 000 litres de gazole par véhicule et par an, le dispositif a, par la suite, été étendu aux véhicules de plus de 7,5t et le plafonnement a été supprimé.
Le taux applicable pour le gazole professionnel est, depuis le 1er janvier 2020, de 45,19 €/hl de gazole contre un tarif à taux plein de 59,40 €/hl, hors majoration régionale. L’écart par rapport à la fiscalité sur le carburant distribué fait l’objet d’un remboursement aux professionnels du transport routier par les services de la direction générale des douanes et des droits indirects.
1.1.2. Cadre conventionnel
Le dispositif de gazole professionnel est prévu par la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 dite « directive énergie », qui autorise les États qui le souhaitent à mettre en place un taux de fiscalité sur les carburants différencié pour le gazole utilisé pour les véhicules de transport routier de marchandises d’un poids total autorisé en charge (PTAC) supérieur à 7,5 tonnes. Les États n’ayant aucune obligation de mettre en œuvre ce dispositif, il n’existe aucun frein de nature conventionnelle à sa suppression.
Les mesures d’aides à l’achat de véhicules à motorisation alternative devront être examinées au regard de la réglementation européenne sur les aides d’État. Le Règlement Général d’Exemption par Catégorie (Règlement (UE) N° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité) permet des aides à l’acquisition de nouveaux véhicules de transport s'ils vont au-delà des normes européennes ou augmentent le niveau de protection de l'environnement en l’absence de normes européennes.
1.1.3. Éléments de droit comparé
Plusieurs États européens ont mis en place un dispositif similaire de gazole professionnel pour le gazole utilisé par les véhicules de transport routier de marchandises d’un PTAC supérieur à 7,5 t. Le niveau actuel de la TICPE professionnelle en France (0,45 €/l) se situe au-dessus de la moyenne européenne qui s’établit à 0,41 €/litre (valeur octobre 2020). Parmi les pays voisins de la France, seule l’Allemagne a un niveau de fiscalité supérieure (Espagne : 0,33 €/l, Belgique : 0,35 €/l, Luxembourg : 0,35 €/l, Italie : 0,40 €/l, Allemagne : 0,47 €/l).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le dispositif de remboursement d'une fraction de la taxe intérieure de consommation sur le gazole pour les véhicules de transport routier de marchandises, de nature législative, est prévu par l’article 265 septies du code des douanes. S’agissant d’une disposition programmatique relative à une évolution de ce dispositif et prévoyant un rapport du Gouvernement au Parlement, ces dispositions relèvent de la voie législative.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La fixation d’un objectif de suppression progressive jusqu’en 2030 du remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur le gazole, accompagnée de dispositifs d’accompagnement à la transition énergétique du secteur du transport routier à l’évolution du parc de véhicules lourds destinés au transport routier de marchandises. Cette transition énergétique est un des éléments d’une stratégie plus large visant à réduire les émissions de gaz à effets de serre de 40 % entre 1990 et 2030.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La Convention citoyenne pour le climat (CCC) propose la diminution progressive, à compter de 2021 et jusqu’à sa suppression en 2030, du dispositif de remboursement partiel de taxe intérieure de consommation applicable au gazole utilisé pour le transport routier lourd de marchandises, prévu à l’article 265 septies du code des douanes. En accompagnement de cette mesure, la CCC propose la mise en place de compensations fortes sous la forme d'aides à l'achat de véhicules plus propres.
3.1.1. Proposition initiale figurant dans le rapport de la convention citoyenne pour le climat : mise en œuvre de la trajectoire de suppression du gazole professionnel à compter de 2021
Une augmentation dès 2021 du taux de taxation du gazole professionnel est susceptible de fragiliser dangereusement les transporteurs français dont le désavantage compétitif en matière de coûts sociaux est renforcé par une concurrence étrangère exacerbée sur les prix, avec une acuité particulière du fait de la crise sanitaire.
Aussi, la hausse de la fiscalité énergétique, en l’absence d’une période minimale de stabilité accordée aux entreprises pour investir dans des véhicules à motorisation alternative risque-t-elle de se traduire, en pratique, par la substitution des transporteurs français par des transporteurs étrangers roulant au gazole sur le territoire national.
Compte tenu des écarts de fiscalité entre les pays de l’UE et notamment avec les pays frontaliers de la France, le risque est d’aboutir à une situation identique en terme d’émissions de GES et de polluants émis par des transporteurs non établis en France qui se ravitaillent à l’étranger.
En outre, l’offre de véhicules lourds à motorisation alternative est actuellement réduite et présente des limites technologiques en termes d’autonomie ou de réseaux de distribution des énergies correspondantes.
La mise en œuvre de cette mesure dès 2021 viendrait par ailleurs en contradiction avec des engagements gouvernementaux pris depuis 2019, de stabilité de la TICPE sur le gazole professionnel jusqu’en 2022 (base 2019).
3.1.2 Option retenue : adoption d’une mesure programmatique relative au dispositif de remboursement partiel de la TICPE et présentation d’un rapport au Parlement
Il est proposé de prévoir une cible de suppression en 2030 du régime de remboursement partiel par une disposition législative à caractère programmatique dans la loi dédiée aux propositions de la Convention citoyenne. Il est également proposé que le Gouvernement présente au Parlement, après la Présidence française de l’Union européenne (PFUE), un rapport proposant une trajectoire permettant d’atteindre cet objectif, éclairée d’éléments sur les perspectives de convergence de la fiscalité sur les carburants au niveau européen, une des priorités de la PFUE, ainsi que d’éléments sur l’offre de véhicules à motorisation alternative au gazole et sur les réseaux d’avitaillement en énergies autres que le gazole.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Au regard de la proposition de la CCC, il convient de noter, d’une part, que l’offre en véhicules lourds à énergie alternative au gazole reste aujourd’hui très réduite et peu industrialisée, d’autre part, que les niveaux de taxation de l’énergie sont très hétérogènes au sein de l’UE.
La mise en œuvre d’une trajectoire d’augmentation de la fiscalité non coordonnée au niveau européen présente un très fort risque de renforcement des pavillons étrangers sur le marché domestique, au détriment des emplois du pavillon français et sans gain écologique. Les entreprises établies dans des États membres à règles sociales et fiscales plus avantageuses préempteraient le marché national en opérant avec des véhicules diesel faisant le plein dans les pays voisins.
La France porte la demande de révision de la directive Énergie dans le sens d’une convergence de la fiscalité applicable sur le carburant professionnel au sein des États membres. La future Présidence française, à partir du 1er janvier 2022, en fera une priorité.Enfin, il convient de tenir compte également du contexte sanitaire qui obère les possibilités du secteur du transport routier d’investir autant que souhaité dans une transition énergétique par des motorisations alternatives au gazole.
Dans ce contexte, il est proposé que le Gouvernement propose, sous forme d’un rapport au Parlement, une trajectoire de suppression en 2030 du remboursement de la TICPE prenant en compte l’offre de véhicules à motorisation alternative au gazole et des points d’avitaillement ainsi que les avancées en matière de convergence de la fiscalité énergétique au niveau européen.
Ce rapport sera présenté après la Présidence française de l’Union européenne, au cours de laquelle un alignement sera de la fiscalité sera porté. Le rapport prendra ainsi en compte les résultats de la négociation. Dans l’attente de cet éclairage ainsi que de la proposition de trajectoire, au regard de la situation économique et de l’état de l’offre, il est proposé de maintenir le statu quo. L’option (3.1.2) consistant à définir un objectif de suppression du remboursement relatif au gazole professionnel pour le transport routier de marchandises à
l’horizon 2030 accompagné d’un rapport au Parlement proposant une trajectoire en vue de satisfaire à cet objectif est donc retenue.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La mesure envisagée introduit le principe d’une trajectoire de suppression en 2030 du dispositif prévu à l’article 265 septies du code des douanes de remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur le gazole applicable aux véhicules de transport routier de marchandises d’un PTAC supérieur à 7,5 t, définie par les lois de finances. Elle propose également la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Les autorités françaises soutiennent une révision de la directive 2003/96/CE dite « énergie »
allant dans le sens d’une harmonisation des taux minimum de taxation des carburants routiers, et notamment de ceux utilisés à des fins professionnelles. Une telle harmonisation permettrait de réduire le déséquilibre compétitif induit par les écarts de fiscalité entre les États membres.
La détermination de la trajectoire de suppression du dispositif de gazole professionnel devra tenir compte des avancées de cette révision.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Le tarif réduit de TICPE pour le transport routier de marchandises s’élève à 45,19 c€/litre contre un tarif à taux plein de 59,40 c€/litre, hors majoration régionale, soit un écart de 14,21 c€/litre.
En rattrapant le taux plein de TICPE en 2030, l'impact sera de +15 % sur le prix du litre de carburant soit +3,5 % sur le prix du transport (le carburant représente près de 25 % du prix du transport routier de marchandises).
À parc et motorisation constants, l’alignement de la TICPE professionnelle au taux plein aboutit à une charge supplémentaire pour le secteur de plus de 1,1 Md€ pour une année pleine.
4.2.2. Impacts budgétaires
La dépense fiscale annuelle liée au gazole professionnel pour le transport routier de marchandises est de 1,1 à 1,2 milliard d’euros par année pleine. On peut par ailleurs estimer qu’une hausse de 1 centime par litre du taux de TICPE applicable à un usage routier professionnel réduit la dépense fiscale d’environ 70 à 80 millions d’euros.
La mise en œuvre d’une trajectoire visant la suppression du gazole professionnel pour le transport routier de marchandises devrait mécaniquement réduire d’année en année la dépense fiscale. La hausse de la part des carburants alternatifs dans le parc réduira le nombre de véhicules soumis à une TICPE sur le gazole. Du simple fait de la croissance de ce parc, la dépense fiscale sera également réduite d’année en année.
L’impact budgétaire des mesures de soutien est, quant à lui négatif sur le budget de l’État. Il conviendra de mesurer cet impact à l’aune des dispositions qui seront effectivement mises en place pour renforcer les mesures d’aide déjà existantes.
4.2.3. Impacts sur les entreprises
L’impact pour le secteur doit s’apprécier au regard du niveau d’équipement des professionnels en véhicules à motorisations alternatives au gazole. Plus ce niveau est élevé, plus la dépendance au gazole est faible, et moins les entreprises seront impactées par la trajectoire de suppression de la TICPE professionnelle. L’impact devra être estimé, chaque année compte tenu de la structure du parc.
À motorisation et parc constants, chaque centime d’augmentation de la TICPE professionnelle se traduit par un coût annuel de 70 à 80 M€ pour le secteur. Avec l’hypothèse d’un parc qui resterait à 60 % motorisé au gazole en 2030, qui ne peut constituer une référence en l’état, on peut estimer que le coût de la suppression du gazole professionnel pour les entreprises serait d’environ 700 M€ sur une année.
4.2.4. Impacts sur les particuliers
La part du coût du transport dans le prix final des biens de consommation étant au maximum de l’ordre de 10 % sur les produits à faible valeur ajoutée, l’impact du rattrapage de TICPE sur le prix du transport (+3,5%) sera peu significatif, en valeur relative, sur le prix final des produits (au maximum +0,3%).
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Le Service national douanier de la fiscalité routière, est en charge du traitement des demandes de remboursement partiel de TICPE. Dans le cadre de la crise sanitaire, le Gouvernement a souhaité augmenter la fréquence de remboursement, qui est passée d’un rythme semestriel à trimestriel.
L’activité du service n’est pas liée aux montants remboursés mais au nombre des dossiers.
Celui-ci ne devrait pas varier du fait d’une diminution des montants remboursés.
De ce fait, les services administratifs devraient être peu impactés pendant la période de réduction progressive de la fiscalité et l’impact significatif sur les services administratifs interviendra, lors de la suppression du mécanisme de remboursement partiel de TICPE. À cette date, les postes affectés à la mission de remboursement partiel de TICPE pourraient être supprimés. Il convient de noter que ces missions devraient être transférées à la direction générale des finances publiques à compter de 2024.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La mesure s’inscrit dans le cadre des orientations T1 de la stratégie nationale bas-carbone « Donner au secteur des signaux prix incitatifs » et T5 « Encourager le report modal en soutenant les mobilités actives et les transports massifiés et collectifs (fret et voyageurs) et en développant l’intermodalité ».
La hausse de la fiscalité sur le gazole professionnel est susceptible d’avoir un impact sur les émissions du secteur du transport routier de marchandises limité aujourd’hui par la faible élasticité au prix de la demande de carburant.
Plus précisément, avec cette mesure, la TICPE évoluerait de 45,19 c€/L (taux réduit actuel) à 59,40 c€ (taux normal de TIC des particuliers) selon une trajectoire qui reste à définir.
A l’horizon de 2030, l'impact serait ainsi une augmentation de 15% du prix du litre de carburants soit une augmentation de 3,5% du coût des prestations de transport (le carburant représentant 25% du prix total des prestations de transport routier).
Avec une élasticité de l'ordre de -0,4 des consommations énergétiques par rapport au coût du transport (incitation à l'utilisation de véhicules plus sobres en carburant, à l'écoconduite et au report là où c'est possible vers des alternatives ferrées et fluviales), l'impact sur les émissions de gaz à effet de serre serait de l'ordre de -1,5% des émissions du secteur, soit de l'ordre de -0,4 MtCO2.
Les impacts environnementaux dépendront, en revanche, beaucoup plus significativement de la transition énergétique du parc, qui découlera des politiques de soutien à l’acquisition de véhicules à énergie alternative.
Par ailleurs, une augmentation de la fiscalité pétrolière sur le seul territoire national en l’absence d’une harmonisation européenne des taux de TICPE aboutirait à un renforcement de la présence des pavillons étrangers sur le marché domestique sans gain écologique, ces derniers opérant avec des véhicules diesel approvisionnés dans les États membres à fiscalité énergétique inférieure. C’est dans ce contexte que le Gouvernement prévoit de porter un alignement de la fiscalité sur les carburants du transport routier de marchandises lors de la Présidence française de l’Union européenne.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Dans le cadre des discussions relatives à la transition énergétique du transport routier de marchandises et de voyageurs avec les organisations professionnelles représentatives du secteur, le Gouvernement s’est engagé à ne pas porter ni soutenir de mesure d’augmentation de la fiscalité énergétique sur les carburants jusqu’au 31 décembre 2022.
Le principe de l’adoption d’une trajectoire de suppression de la TICPE professionnelle, adossée à un dispositif d’aide à l’acquisition de véhicules à énergies alternatives, a été présenté aux organisations professionnelles et syndicales, qui sont particulièrement sensibles aux conditions de compétitivité du pavillon français, dans un contexte de forte concurrence au sein du marché unique.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le dispositif de suppression de la taxation différenciée du gazole à usage professionnel sera précisé en loi de finances et a pour cible de s’étaler jusqu’en 2030. Il sera accompagné de mesures d’aides à la transition énergétique du parc. Le périmètre et la forme de ces aides seront à préciser.
5.2.2. Application dans l’espace
La TICPE ne s’applique qu’à la France métropolitaine. L'article 266 quater du code des douanes donne aux départements d'outre-mer la compétence pour définir une taxe spéciale de consommation sur les produits pétroliers dont le taux est fixé dans les limites de celui de la TICPE.
SECTION 2 – AUTRES DISPOSITIONS
Article 31 – Formation à l’écoconduite – Mesure SD B1.2
1. ÉTAT DES LIEUX
En France, 640 000 véhicules lourds circulaient sur le territoire français (France métropolitaine) en 2018, dont 547 000 véhicules consacrés au transport de marchandises et 94 000 bus et cars.
Il y aurait 800 000 conducteurs routiers, dont environ 470 000 employés par des entreprises de transports routiers relevant de la convention collective nationale des transports routiers.
Les émissions de gaz à effet de serre (GES) des poids lourds (voyageurs et marchandises) circulant sur le territoire national s’élèvent en 2018 à 30,4 MtCO2e, en augmentation de 3,6 % par rapport à 2017. Elles représentent 22% des émissions de GES de l’ensemble des transports en France. Depuis 1990, les émissions de GES dues à la circulation des poids lourds ont augmenté de 6% alors que les marchandises transportées, exprimées en tonnes.km, avaient augmenté de 56 % entre 1990 et 2017. 39 % des marchandises sont transportées par des véhicules sous pavillon étranger59
.
Les conducteurs routiers de véhicules lourds sont soumis à une obligation de formation professionnelle, initiale et continue, dont l’objectif essentiel est de contribuer à leur santé et à leur sécurité, ainsi qu’à la sécurité routière.
La directive 2003/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 juillet 2003 relative à la qualification initiale et à la formation continue des conducteurs de certains véhicules routiers affectés aux transports de marchandises ou de voyageurs, modifiant le règlement (CEE) n° 3820/85 du Conseil ainsi que la directive 91/439/CEE du Conseil et abrogeant la directive 76/914/CEE du Conseil définit le cadre applicable en matière de formations obligatoires pour les conducteurs.
Cette directive prévoit, à son article 7, que « La formation continue consiste en une formation permettant [aux conducteurs] de mettre à jour les connaissances essentielles pour leur fonction, en mettant en particulier l'accent sur la sécurité routière, sur la santé et la sécurité au travail, et sur la réduction de l'incidence de la conduite sur l'environnement. ». Elle prévoit également, à
59 Source : Les comptes des transports en 2018, 56e rapport de la Commission des comptes des transports de la Nation, août 2019, Commissariat général au développement durable
son article 8, que la première formation continue doit être suivie dans les cinq ans suivant l’obtention de la qualification initiale.
La Formation continue obligatoire (FCO) actuelle est donc le produit d'une obligation européenne (directive 2003/59 modifiée par la directive n°2018/645), de même que la Formation minimale obligatoire (FIMO) que doivent passer les conducteurs pour débuter leur activité professionnelle (voir, notamment, les articles L. 3314-1 et s, R. 3314-1 et s. et R. 3314-10 et s. du code des transports).
L’article L. 3314-1 du code des transports dispose ainsi que « La formation professionnelle initiale et continue des conducteurs permet à ceux-ci de maîtriser les règles de sécurité routière et de sécurité à l'arrêt, ainsi que la réglementation relative à la durée du travail et aux temps de conduite et de repos. »
La formation continue a lieu tous les 5 ans et coûte environ 700 € par conducteur (soit 140 €/an), à la charge de l'entreprise. Le coût d’une formation complémentaire à l’éco-conduite serait susceptible de s’ajouter au coût actuel de la FCO.
Lors de leurs formations actuelles, les conducteurs sont sensibilisés à l’importance d’optimiser la consommation de carburant et reçoivent les connaissances fondamentales pour ce faire, en particulier parce qu’une conduite optimisée et apaisée est bénéfique pour la sécurité routière.
En revanche, ils ne suivent pas à proprement parler une réelle formation à l’éco-conduite, ni lors de leur formation initiale, ni lors de leur formation continue. L’éco-conduite désigne l’apprentissage d’une technique de conduite automobile économe en carburant, écologique et économique, impactant la consommation, l'environnement, et la sécurité.
En pratique, une formation à l’éco-conduite se caractérise notamment par l’apprentissage d’un savoir-faire spécifique visant à faire tourner le moteur à bas régime, maintenir une conduite souple et une vitesse stable, en évitant autant que possible les accélérations et les freinages brutaux. A la différence de la partie pratique de la FCO, une formation à l’éco-conduite implique pour le stagiaire la réalisation d’un même parcours de conduite, en début puis en fin de formation, de manière à le sensibiliser au mieux aux écarts de consommation liés à sa technique de conduite.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les obligations de formation professionnelle des conducteurs de véhicules lourds sont d’ores et déjà prévues et encadrées au niveau législatif. En effet, l’article L. 3314-1 du code des transports fixe les objectifs de la formation obligatoire actuelle des conducteurs. Il ne comporte toutefois aucune mention faisant référence, même de manière indirecte, au fait que les conducteurs doivent être régulièrement formés à l’éco-conduite.
Il ne peut donc, en l’état de sa rédaction, constituer une base légale sécurisée à la mise en œuvre de la mesure de la CCC qui consiste à imposer la réalisation d’une formation régulière à l’éco-conduite. C’est la raison pour laquelle il est nécessaire de le compléter en ajoutant une référence explicite au fait que la formation des conducteurs doit également viser un objectif environnemental.
Une fois la base législative sécurisée, la mesure de la CCC pourra être mise en œuvre par voie réglementaire. L’article L. 3314-3 du code des transports renvoie en effet au pouvoir réglementaire le soin de définir les actions de formation suivies par les conducteurs, et de préciser les modalités selon lesquelles elles sont dispensées.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La disposition envisagée vise à sécuriser l’introduction en droit interne, par voie réglementaire, d’une obligation de formation régulière à l’éco-conduite des conducteurs routiers. Cette mesure devrait ainsi permettre des économies de carburant.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La Convention citoyenne sur le climat (CCC) propose d’imposer un suivi régulier de la formation des chauffeurs à l’éco-conduite, par exemple tous les deux ans après l’obtention de la qualification initiale ou à compter du dernier stage de formation initiale.
La CCC a proposé une transcription légistique de la mesure uniquement au niveau règlementaire (mesure SD-B1.2). Cette option consistant ainsi à modifier :
- le décret n°2007-1340 du 11 septembre 2007 relatif à la qualification initiale et à la formation continue des conducteurs de certains véhicules affectés aux transports routiers de marchandises ou de voyageurs ;
- l’arrêté du 3 janvier 2008 relatif au programme et aux modalités de mise en œuvre de la formation professionnelle initiale et continue des conducteurs du transport routier de marchandises et de voyageurs.
Cette mesure semble toutefois nécessiter une disposition de niveau législatif, dans la mesure où le champ et les objectifs de la formation des conducteurs sont définis par l’article L. 3314-1 du code des transports, et n’intègrent pas à ce stade dans ceux-ci la protection de l’environnement.
En conséquence, une rédaction alternative est proposée afin de modifier l’article L. 3314-1 du code des transports. Une fois cette base législative établie, la mesure de la CCC pourra être mise en œuvre par voie réglementaire.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Il s’agit de compléter l’article L. 3314-1 du code des transports, qui fixe les objectifs généraux de la formation professionnelle des conducteurs routiers, afin de prévoir que la formation leur permette également de perfectionner leur capacité à conduire dans le respect de l’environnement.
Cette rédaction s’inspire de celle de l’arrêté du 23 avril 2012 fixant les modalités pratiques de l'examen du permis de conduire des catégories BE, C1, C1E, C, CE, D1, D1E, D et DE. Cet arrêté précise que, lors de l’examen pratique du permis de conduire du groupe lourd, les candidats sont évalués sur leur capacité à conduire de manière « économique et respectueuse de l'environnement ».
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
L’article L.3314-1 du code des transports est modifié.
Cette modification devra ensuite être complétée par des mesures réglementaires afin de préciser les modalités de mise en œuvre de la formation à l’éco-conduite.
4.1.2. Articulation avec le droit de l’Union européenne
La mesure envisagée est conforme avec le droit de l’Union européenne et notamment les obligations en matière de formation initiale et continue des conducteurs routiers, prévues par le droit de l’Union européenne (directive 2003/59/CE, telle que révisée par la directive (UE) 2018/645).
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Les coûts engendrés par la formation à l’éco-conduite s’ajouteront à ceux de la formation continue qui a lieu tous les 5 ans, évaluée à environ 700 € par conducteur (soit 140 €/an), à la charge de l'entreprise.
Le coût d’une formation à l’éco-conduite, généralement d’une journée, est d’environ 300 €, soit 150 €/an si la formation était renouvelée tous les 2 ans conformément à ce que suggère la Convention citoyenne pour le climat dans son rapport.
Le coût résultant de la formation à l’éco-conduite sera supporté par les employeurs des conducteurs salariés, ou par les conducteurs eux-mêmes lorsqu’ils sont indépendants.
Seront susceptibles d’être concernés par la mesure plus de 800 000 conducteurs toutes branches confondues, dont environ 470 000 employés par des entreprises de transports routiers relevant de la convention collective nationale des transports routiers. Toutefois, tous ces conducteurs n’opèrent pas nécessairement sur des véhicules lourds (+ de 3,5 t ou plus de neuf places), seuls concernés par la mesure. En 2018, 640 000 véhicules lourds circulaient sur le territoire français (France métropolitaine), dont 547 000 véhicules consacrés au transport de marchandises et 94 000 bus et cars.
En prenant l’hypothèse qu’à un véhicule correspond un conducteur, le coût supplémentaire de la mesure pourrait donc s’évaluer à 192 millions d’euros pour les entreprises pour chaque cycle de formation.
4.3. IMPACTS SUR LA SOCIÉTÉ
La conduite plus écologique et la sensibilisation accrue aux problématiques environnementales est susceptible de favoriser, de manière indirecte, des comportements écoresponsables au quotidien. Cette mesure permettrait ainsi d’améliorer aussi l’image du transport routier, en mettant l’accent sur le caractère économe en énergie et en ressources de la conduite professionnelle, tout en illustrant l’engagement des conducteurs dans la lutte contre le réchauffement climatique.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La formation à l’éco-conduite s’inscrit dans le cadre de l’orientation T3 de la stratégie nationale bas carbone (SNBC) : « Accompagner l’évolution des flottes pour tous les modes de transport. »
Le suivi régulier d’une formation à l’éco-conduite permet une réduction des consommations de carburant, et donc des émissions de gaz à effet de serre. Ce gain varie toutefois fortement (du simple au triple, à la hausse comme à la baisse) en fonction du conducteur concerné, de son style de conduite, du type de véhicule utilisé ou du type d’activité de transport pratiquée (source : programme « objectif CO2 »
60) Le suivi régulier d’une formation à l’éco-conduite
contribue également à diminuer les émissions de polluants atmosphériques.
On peut estimer que le suivi d’une formation initiale à l’éco-conduite génère un gain initial significatif sur la consommation de carburant, compris entre 5 et 15 % (source : programme « objectif CO2 »
61). Toutefois, ces gains s’estompent progressivement et le gain moyen peut être estimé à 3 % par an, avec une réduction des émissions de gaz à effet de serre du même niveau.
Au niveau global, on peut estimer que la mesure permettrait de baisser de 0,5 à 2 % environ le volume de GES émis par les poids-lourds conduits sur le territoire national par des conducteurs formés en France, soit environ 0,1 à 0,5 MtCO2e. Cette estimation est un ordre de grandeur, donné en fourchette compte tenu du nombre de paramètres en jeu, qui ne peuvent être appréciés avec certitude (niveau de circulation des poids-lourds conduits par des conducteurs formés en France, nombre de conducteurs qui suivent déjà, de manière volontaire, une formation à l’éco-conduite, modalités précises de mise en œuvre de la mesure).
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
La mesure est issue des propositions de la Convention citoyenne pour le climat. La Commission nationale de la négociation collective, de l'emploi et de la formation professionnelle a été
60 https://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/objectifco2-charte-et-label-8527-fr.pdf 61 https://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/objectifco2-charte-et-label-8527-fr.pdf
consultée. Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure envisagée entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française, un texte réglementaire étant ensuite nécessaire pour préciser les modalités de mise en œuvre de cette formation obligatoire et son contenu (cf. 5.2.3). Ce texte d’application devra prévoir un délai suffisant pour permettre aux personnes concernées de prévoir la réalisation des formations, et aux organismes de formation de mettre en place une offre de formation correspond aux modalités qui auront été définies.
5.2.2. Application dans l’espace
La disposition envisagée est applicable sur tout le territoire métropolitain, dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution62 (départements de la Guadeloupe et de La Réunion, régions de la Guadeloupe et de La Réunion, collectivités uniques de la Guyane, de la Martinique et de Mayotte63), ainsi qu’à Saint-Pierre-et-Miquelon64 et à Saint-Martin65 .
La disposition envisagée n’est pas applicable à Saint-Barthélemy66, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises67 .
5.2.3. Textes d’application
Un texte réglementaire sera nécessaire pour préciser les modalités de mise en œuvre de cette formation obligatoire et son contenu.
62 Article L. 1801-1 du code des transports.
63 Article 5 de l’ordonnance n° 2014-1380 du 21 novembre 2014 rapprochant la législation des transports applicable à Mayotte de la législation applicable en métropole et portant adaptation au droit européen de la législation des transports applicable à Mayotte.
64 En l’absence de disposition contraire aux articles L. 3551-1 à L. 3551-5 du code des transports.
65 Article L. 3541-1 du code des transports.
66 Article L. 3531-1 du code des transports.
67 Article L. 1801-2 du code des transports.
Article 32 – Habilitation à légiférer par ordonnance pour
permettre la mise en place d’une contribution spécifique assise sur le transport routier de marchandises – Mesure SDB1.5
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Les émissions du transport routier de marchandises représentent aujourd’hui environ 28 MtCO2 en France.
Plusieurs pays européens ont institué un dispositif de prélèvement sur les poids lourds empruntant les axes routiers. La finalité de ces dispositifs est de faire contribuer les poids lourds aux coûts d’aménagement et d’entretien de la route, de réduire les impacts environnementaux du transport routier de marchandises en captant ses externalités négatives, et de rationaliser le transport de marchandises (augmentation de la charge transportée par le transport routier, optimisation du processus de production, rééquilibrage entre les différents modes de transport…).
Au niveau communautaire, la faculté des États d’instituer ces prélèvements est encadrée par la directive dite « Eurovignette »
68 du 17 juin 1999 qui prévoit deux mécanismes distincts de
prélèvement :
- le droit d’usage (appelée couramment vignette), où le prélèvement dépend de la durée d’utilisation de l’infrastructure,
- le péage, qui dépend de la distance parcourue par le véhicule.
La directive s’applique sur le réseau routier transeuropéen (RTE-T) et sur les autoroutes. Elle s’applique aux véhicules dont le poids total en charge autorisé (PTAC) est de plus de 3,5 tonnes mais laisse aux États membres la faculté de déterminer un niveau de PTAC à partir duquel les véhicules sont soumis au prélèvement supérieur à 3,5t (notamment 12 t).
Elle impose que les péages et droits d’usage soient appliqués sans discrimination, directe ou indirecte, en raison de la nationalité du transporteur, de l’État membre ou du pays tiers
68 Directive 1999/62/CE du 17 juin 1999 du Parlement européen et du Conseil, modifiée par la directive n°2006/38/CE du 17 mai 2006, relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures, dite directive « Eurovignette »
d’établissement du transporteur ou d’immatriculation du véhicule, ou de l’origine ou de la destination du transport, ce qui exclut l’instauration de tout péage de transit.
La directive « Eurovignette » est en cours de révision, sans que les principes précités ne soient a priori remis en cause.
Les dispositifs de prélèvements sur les poids lourds en contrepartie de l’usage des infrastructures routières sont également régies par la directive dite « télépéage »
69, notamment
s’agissant du dispositif électronique de mesure de détection des véhicules et de perception du prélèvement, et des relations entre les usagers de la route, le percepteur du prélèvement et les sociétés habilités de télépéage.
Techniquement, les dispositifs électroniques sont pour l’essentiel de deux ordres : il s’agit soit du système satellitaire GNSS, soit du système de communication par ondes électromagnétiques DSRC.
Dans le cadre tracé par cette directive, de nombreux pays ont instauré un dispositif de prélèvement sur les poids lourds pour l’utilisation des axes routiers, se basant sur l’une ou l’autre des techniques précitées. La plupart des États ont mis en place un dispositif de prélèvement sur la base de la distance parcourue. C’est par exemple le cas en Allemagne avec la LKW Maut, qui concerne les poids lourds dont le PTAC est supérieur ou égal à 7,5t, ou de la Belgique. Le Danemark, la Suède, les Pays-Bas et le Luxembourg ont par contre mis en place un dispositif commun de vignette, sur le fondement d’un accord international.
En France, la contribution des poids lourds à l’aménagement et à l’entretien des infrastructures routières s’opère tout d’abord par les péages perçus par les sociétés concessionnaires d’autoroute.
En l’état actuel du droit, une contribution spécifique assise sur le trafic routier de marchandises, sur les axes non soumis à péage, n’est prévue qu’en Alsace, en application de la loi n° 2019-816 relative aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace. Cette loi a prévu le transfert, au 1er janvier 2021, à la CEA (et à l’Eurométropole de Strasbourg) de l’ensemble du réseau routier national non concédé situé sur le territoire des deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Son article 13 habilite le gouvernement à prendre par ordonnances les mesures relevant du domaine de la loi « instaurant des contributions spécifiques versées par les usagers concernés afin de maîtriser le trafic routier de marchandises sur les axes relevant de la Collectivité européenne d'Alsace ».
69 Directive n° 2004/52/CE du Parlement et européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier dans la Communauté, dite directive « Interopérabilité »
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
Actuellement des réflexions sont en cours sur la possibilité de transférer aux régions et aux départements des voies du réseau routier national. Afin d’accompagner ce transfert, il est proposé de permettre aux régions d’instituer sur les voies du domaine public routier national qui seraient mises à leur disposition dans le cadre d’une expérimentation des contributions spécifiques assises sur le transport routier de marchandises.
Le cas échéant, ces contributions pourraient également être perçues par les départements sur des voies du domaine public routier départemental qui supportent ou sont susceptible de supporter un report significatif de trafic en provenance des voies du domaine public national mises à la disposition des régions du fait de l’instauration d’une contribution spécifique. Afin de ne pas altérer la lisibilité du dispositif pour les usagers, les départements pourront choisir d’étendre aux voies concernées le dispositif instauré par les régions sans toutefois en modifier les éléments constitutifs (assiette, taux…).
L’objectif, outre la réduction des externalités liées au transport routier de marchandises, est de permettre aux régions et éventuellement aux départements, via une contribution qu’elles décideraient de prélever, de disposer d’une ressource financière leur permettant de couvrir les coûts afférents à l’infrastructure qui leur est transférée.
L’article ne qualifie pas ce que sera cette contribution au sens du droit interne. Cette contribution pourra ainsi prendre la forme d’une redevance ou d’une taxe (au sens du droit interne), d’un droit d’usage ou d’un péage (au sens du droit communautaire).
La création d’une taxe relèverait du niveau législatif.
La création d’une redevance pour service rendu relève en principe de la compétence de la collectivité publique prestataire du service en contrepartie duquel la redevance est instituée.
Toutefois, même dans l’hypothèse où la contribution instaurée serait qualifiable de redevance, des dispositions législatives pourraient être nécessaires ou opportunes pour encadrer cette redevance (exception au « principe » de gratuité de l’usage des voies, etc.).
Il est proposé d’habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre les dispositions législatives adéquates. Cette habilitation relève du niveau législatif conformément à l’article 38 de la Constitution.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. PROPOSITION DE LA CONVENTION CITOYENNE POUR LE CLIMAT (CCC)
La Convention citoyenne pour le climat (CCC) propose de créer une vignette qui serait payée par l’ensemble des poids lourds, français et étrangers, qui empruntent les routes françaises, afin de permettre d’une part d’intégrer des coûts d’entretien des routes pour tous les camions, et d’autres part de rééquilibrer les coûts par rapport aux transports fluvial et ferroviaire qui sont aujourd’hui plus chers.
3.2. DISPOSITIF RETENU
La notion de « vignette », qui fait référence à un droit d’usage pour une certaine période de temps, n’étant pas toujours la modalité la plus adaptée pour répondre à l’objectif recherché, il est proposé de conserver plusieurs options ouvertes afin de pouvoir retenir les modalités les plus appropriées.
Par ailleurs, afin de tenir compte au mieux des spécificités régionales, et dans un contexte où il est prévu de permettre la mise à disposition des régions qui le souhaitent d’une partie du réseau routier national, il est proposé de prévoir une mise en œuvre au niveau régional des contributions assises sur le transport routier de marchandises qui seraient prévues.
Afin de tenir compte des possibles effets de report de trafic dû à l’institution d’une contribution sur les voies régionales, il est proposé de permettre aux régions d’inclure dans le réseau sur lequel la contribution pourrait être prélevée les routes départementales qui subissent ou sont susceptibles de subir un report de trafic significatif en provenance des voies régionales soumises à cette contribution. La contribution serait prélevée sur ces routes départementales par les régions pour le compte des départements concernés, à qui elle serait reversée.
Cette possibilité n’est en revanche pas proposée pour les voies des métropoles et des communautés urbaines, dont la taille du réseau semble trop limitée pour constituer une alternative concurrente à la voirie régionale.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.
Néanmoins, il peut déjà être fait état des impacts suivants.
En matière économique, les différentes études économiques conduites sur les externalités du transport routier, telles que reprises dans les comptes des transports en 2011 (tome 2 – document publié en mars 2013 par le Commissariat général au développement durable)70, montrent que les recettes issues de la tarification du transport routier en France ne permettent pas de couvrir les coûts externes.
Le document publié en mars 2013 estimait ainsi que le bilan de la couverture des coûts associés à la circulation d’un poids lourds était de 1,80 c€/t.km en 2009, les coûts s’élevant à 4,00 c€/t.km, et les prélèvements s’élevant à 2,20 c€/t.km.
Dès lors, une meilleure internalisation des coûts induits par la circulation des poids lourds permettrait de s’approcher d’un optimum économique.
Toutefois, en fonction des tarifs retenus, l’impact sur les charges des entreprises de transport routier devra être mis au regard des marges très faibles dans ce secteur, constitué par ailleurs majoritairement de très petites entreprises. En tout état de cause, l’augmentation du coût du transport devrait se répercuter in fine dans le coût des biens de consommation.
La mesure pourrait aussi induire des reports de trafic sur certains axes gérés par d’autres collectivités territoriales. La possibilité de mettre en place une contribution sur les axes du réseau routier départemental susceptibles de supporter significativement un tel report de trafic vise à réduire les risques d’effet négatif en la matière, en particulier pour des axes dont les caractéristiques ne leur permettraient pas d’accueillir un important trafic poids lourds dans de bonnes conditions de sécurité.
En matière environnementale, il est attendu un impact positif, grâce à la meilleure intégration des externalités environnementales dans les coûts du transport routier de marchandises.
Dans le document de mars 2013 précité, les externalités environnementales du transport routier de marchandises par poids lourds sont évaluées à 1,28 c€/t.km, contre 0,51 c€/t.km pour le fret ferroviaire et entre 0,50 et 0,79 c€/t.km pour le fret fluvial selon le gabarit du navire utilisé.
Le dispositif devrait donc inciter au report modal vers des modes de transport présentant de plus faibles externalités environnementales. Toutefois, un report partiel du transport sur les VUL (véhicules utilitaires légers) n’est pas à exclure. Cette « optimisation réglementaire », déjà pratiquée par certains transporteurs, serait susceptible d’amoindrir les effets positifs attendus de la mesure.
70 https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/sites/default/files/2018-11/compte-transports-2011-tome-2.pdf
La mesure s’inscrit dans la mise en œuvre de l’orientation T1 de la stratégie nationale bas carbone (SNBC) : « donner au secteur des signaux prix incitatifs », en particulier s’agissant de l’objectif de « permettre l’internalisation des coûts externes de l’usage de la route (climatiques, environnementaux, sanitaires, d’usage) et faire payer le juste prix au mode routier, à la fois sur les longues distances et en milieu urbain. » ainsi que l’orientation T5 : « encourager le report modal en soutenant les mobilités actives et les transports massifiés et collectifs (fret et voyageurs) et en développant l’intermodalité. »
L’impact potentiel de cette mesure dépendra fortement de ses modalités d’application, mais on peut noter que les émissions du transport routier de marchandises représentent aujourd’hui environ 28 MtCO2 en France.
5. JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION
Il est prévu un délai d’habilitation de 24 mois compte tenu de la technicité de l’ordonnance, notamment si une taxe est envisagée.
Pour mémoire, la loi n°2019-816 prévoyait un délai d’habilitation de 18 mois pour la prise de l’ordonnance relative aux contributions spécifiques sur les axes relevant de la CEA. Le retour d'expérience sur l'élaboration de l'ordonnance montre la difficulté intrinsèque à l'élaboration d'un texte législatif sur ce sujet, surtout si la contribution est une taxe (définition de la structure de la taxe : assiette et redevables, des modalités de paiement et de recouvrement, du rôle des différents acteurs, du montage juridico-financier entre ces acteurs, interaction entre ce montage juridico-financier et les systèmes techniques pour la perception). Dans le cas d'espèce, la complexité sera accrue par l'interaction entre les départements et les régions.
Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de l’ordonnance.
Article 33 – Compléter l'obligation de réaliser une déclaration de performance extra-financière (DPEF) annuelle pour les entreprises chargeurs avec une obligation de prendre en compte les émissions indirectes – Mesure SDB1.6
1. ÉTAT DES LIEUX
Au titre de la lutte contre le changement climatique et la réduction des émissions de gaz à effets de serre et de polluants atmosphériques, la France s’est engagée avec l’Union européenne dans une trajectoire de neutralité carbone à l’horizon 2050. L’ensemble des secteurs de la vie économique et sociale doivent être mobilisés pour participer à l’atteinte de ces objectifs. Les activités de transports sont tout particulièrement concernées. Qu’il s’agisse des émissions individuelles, ou celles des différents types de transports, la Convention citoyenne pour le climat (CCC) a souhaité proposer différents dispositifs pour atténuer l’impact du transport sur le réchauffement planétaire.
Le présent article, reprend la proposition SD-B1.6 définissant une nouvelle obligation pour les chargeurs à intégrer des clauses environnementales. La CCC a choisi de réorienter les pratiques en matière de transports de marchandises vers des solutions plus durables telles que le transport fluvial, ferroviaire ou le cas échéant maritime. Cette réorientation doit faire l’objet de plans d’action précis, définis par les entreprises chargeurs.
Une entreprise chargeur est une entreprise commanditaire de prestations de transport de marchandises en s’adressant directement à une société de transport (transporteur) ou via des sociétés spécialisées dans l’organisation des prestations de transports (commissionnaires de transports).
Le cadre de définition des plans d’action doit être défini selon une méthodologie appropriée.
Les plans d’actions doivent être envisagés sur l’exemple de ceux qui sont montés dans le cadre des engagements volontaires d’entreprises chargeurs au sein du dispositif FRET 21 du programme EVE, porté par l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et l’association des utilisateurs de transport de fret (AUTF) notamment, dans le but de réduire les émissions générées par les solutions de transport qu’elles choisissent. De la sorte, la réduction de émissions des gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques ne sera plus de la seule responsabilité des entreprises du transport mais bien de l’ensemble des entreprises de la chaîne logistique.
Aussi, la CCC, a-t-elle choisi d’intégrer cette nouvelle obligation à la suite des obligations déjà présentes au code de commerce en matière de rapportage d’informations extra-financières.
La France a procédé à la transposition en droit interne de la directive 2014/95 par la voie de plusieurs textes réglementaires:
- L’ordonnance n° 2017-1180 du 19 juillet 2017 relative à la publication d'informations non financières par certaines grandes entreprises et certains groupes d'entreprises - Le décret n° 2017-1265 du 9 août 2017 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2017-1180 du 19 juillet 2017 relative à la publication d'informations non financières par certaines grandes entreprises et certains groupes d'entreprises Ces textes créent l’obligation de publier, pour les entreprises soumises, une déclaration de performance extra-financière (DPEF), de façon annuelle et jointe au rapport de gestion. La France a choisi un double critère de personnel et de chiffre d’affaires pour déterminer le champ d’application. L’article R. 225-104 du code de commerce précise que la DPEF s’applique aux :
- Sociétés cotées ayant plus de 500 salariés et, soit un total de bilan dépassant 20 M€, soit un chiffre d’affaires supérieur à 40 M€ ;
- Sociétés non cotées ayant plus de 500 salariés avec un total de bilan ou de chiffre d’affaire supérieur à 100 M€.
La France a choisi de créer un cadre spécifique de vérifications des informations extra-financières, selon une méthode d’assurance limitée de vérification de la conformité à la législation et sincérité des informations. Cette vérification est réalisée par des organismes tiers indépendants.
L’article R. 225-105 précise sur quelles thématiques : sociales, environnementales ou de Gouvernance l’entreprise peut rapporter. En matière de changement climatique, les dispositions sont présentes aux II, A, 2° d. Il s’agit de rapporter sur les informations suivantes:
- Les postes significatifs d'émissions de gaz à effet de serre générées du fait de l'activité de la société, notamment par l'usage des biens et services qu'elle produit ;
- Les mesures prises pour l'adaptation aux conséquences du changement climatique ;
- Les objectifs de réduction fixés volontairement à moyen et long termes pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et les moyens mis en œuvre à cet effet.
La première publication des données liées à ces émissions directes et indirectes liées au transport ainsi que des plans d’actions devra avoir lieu au plus tard le 30 juin 2024, soit concernant les exercices ouverts à compter du 1er juillet 2022.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le secteur des transports représente 30 % des émissions nationales de gaz à effet de serre (GES).
Ces émissions ont augmenté de +11,8% entre 1990 et 2017, dont une forte augmentation constatée entre 1990 et 2004 (+18,9%).
La stratégie nationale bas-carbone vise une réduction de 28 % des émissions du secteur en 2030 par rapport à 2015. L’objectif de neutralité carbone oblige par ailleurs à une ambition très forte sur la demande énergétique du secteur, nécessitant des efforts accrus d’efficacité énergétique.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Au regard des impacts du secteur du transport de marchandises en matière d’émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques, la mesure proposée vise à inciter les entreprises chargeurs à réduire les émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques induites par leurs chaînes de transport. En définissant un plan d’action, ces entreprises peuvent s’engager dans des actions concrètes pour réduire leur empreinte environnementale, dans le respect de la spécificité de leur activité et dans leurs contraintes économiques.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La question s’est posée de faire figurer la disposition directement au code monétaire et financier dans l’article consacré à la déclaration de performance extra-financière.
Une autre option aurait été de faire figurer la disposition au code des transports. Néanmoins, dès lors que la Convention citoyenne souhaite un adossement à la déclaration de performance extra-financière, il apparaissait plus clair juridiquement de faire figurer toutes les dispositions ensemble au code monétaire et financier.
3.2. OPTION RETENUE
Un nombre croissant d’entreprises du transport et de la logistique se sont engagées dans un programme d’engagement volontaire de réduction des émissions sur la période 2018-2020, qui
sera renouvelé jusqu’à fin 2023 (EVE). Ce programme, porté par l’Ademe dans le cadre des dispositifs de certificats d’économies d’énergie (CEE), restant d’application volontaire, prévoit justement la mise en œuvre de plans d’actions de réduction d’émissions de gaz à effet de serre, et fournit les outils opérationnels permettant de mener leur évaluation.
Les entreprises du champ d’application de la proposition sont déjà soumises à l’obligation de réaliser une déclaration de performance extra-financière (DPEF) annuelle en vertu de l’article L. 225-102-1 du code de commerce qui impose que cette déclaration comprenne “notamment des informations relatives aux conséquences sur le changement climatique de l'activité de la société et de l'usage des biens et services qu'elle produit, à ses engagements sociétaux en faveur du développement durable, de l'économie circulaire, de la lutte contre le gaspillage alimentaire (…)”.
Ainsi, le droit existant prévoit déjà que pour les entreprises d’une certaine taille, il y ait une obligation de prendre en compte les postes significatifs d’émissions générées du fait de l’activité de la société et de fixer des objectifs de réduction d’émissions de gaz à effet de serre.
Cette obligation d’information existe mais peut être précisée pour les entreprises « chargeurs ».
Il s’agit notamment d’ancrer le fait que pour les entreprises chargeurs, les postes d’émissions liées au transport amont et au transport aval doivent être considérés comme significatifs.
La définition d’entreprise “chargeur” n’existe pas dans le droit français, mais le comité légistique comprend que les membres souhaitent inclure les commanditaires de prestations de transport de marchandises. Ainsi seraient incluses les entreprises responsables indirectement du transport de marchandises et pas seulement les entreprises rendant des services de transport.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La mesure envisagée modifie l’article L.-225-102-1 du code de commerce et crée un nouvel article L. 229-25-1.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Le cadre réglementaire français relatif au rapportage d’informations extra-financières est régi par la directive 2014/95 du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne relatif à
la publication d’informations extra-financières. La directive fixe un cadre général de rapportage sur un certain nombre de thématiques environnementales, sociales et de gouvernance. Le législateur de l’Union a choisi de définir un cadre souple et cohérent pour la rapportage d’informations extra-financières. Loin d’une recherche d’exhaustivité, les entreprises soumises aux obligations de rapportage doivent interroger leur modèle d’affaires et définir les risques et impacts auxquels elles sont confrontées. Elles définissent ensuite des politiques pour limiter ou atténuer ces risques, politiques qui à leur tour seront pilotées grâce à des indicateurs clefs de performance. La définition et la méthodologie de calcul de l’indicateur sont laissées à la discrétion de l’entreprise. Aussi, les entreprises ne rapporteront-elles que sur les informations qu’elles jugeront pertinentes au regard de leur modèle d’affaire. Elles expliciteront la méthode avec laquelle elles ont choisi de rapporter sur telle ou telle thématique.
Grâce à cette législation renouvelée et renforcée, l’Union européenne souhaitait pouvoir développer un cadre européen de rapportage et soutenir une réorientation des stratégies d’investissement vers les entreprises les plus attentives aux risques et impacts environnementaux, sociaux et de gouvernance.
Les Etats bénéficient des marges nationales d’appréciation nécessaire pour définir les seuils d’obligation de rapportages extra-financier aux entreprises, les thématiques sur lesquelles les entreprises devront se prononcer. Afin de gagner en précision et débuter une standardisation des méthodes de rapportage, la Commission européenne a publié une suite de lignes directrices non contraignantes en 2017.
Dans le cadre du Pacte vert pour l’Europe, la nouvelle Commission européenne à intégrer aux travaux législatifs pour le premier trimestre 2021 la révision du cadre européen sur la publication d’informations extra-financières. La proposition législative de la commission devra être publiée au cours du dernier trimestre 2020. D’ores et déjà, il apparaît nécessaire de parvenir à une plus grande standardisation des méthodes de rapportage afin de garantir une meilleure comparabilité des informations et permettre l’accélération nécessaire des stratégies d’investissement vers la transition écologique. La révision prochaine se place par ailleurs, dans la continuité des travaux sur la taxonomie verte des activités économiques et du plan d’action de la Commission sur la finance durable.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
L’introduction de cette nouvelle obligation de rapportage des émissions directes et indirectes, en amont et en aval, de gaz à effets de serre et de polluants atmosphériques, pour les activités de transport concerne l’ensemble des entreprises soumises à la législation française en matière de publication d’information extra-financière telle que définie à l'article R. 225-104 du code de
commerce. Le nombre d’entreprises soumises à des obligations de rapportage extra-financier est d’environ 3 800.
Il s’agit d’une obligation nouvelle qui repose pour certaines entreprises sur une démarche déjà mise en place, notamment dans le cadre des obligations mises en place au titre de la DPEF ou de l’article 173-4 de la loi de transition énergétique. Cette obligation consiste alors pour elles à pérenniser les actions qu’elles ont déjà mises en œuvre pour réduire leurs émissions. Pour autant, on ne peut exclure l’existence de surcoûts dans l’établissement de la déclaration de performance extra-financière.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
La charge du recueil des plans d’action des entreprises, et de l’élaboration du bilan national repose sur le ministère chargé de l’environnement ou l’un de ses opérateurs.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La mesure s’inscrit dans le cadre des orientations de la SNBC T5 « Encourager le report modal en soutenant les mobilités actives et les transports massifiés et collectifs (fret et voyageurs) et en développant l’intermodalité » et T3 « Accompagner l’évolution des flottes pour tous les modes de transport ».
En ordre de grandeur, les plans d’actions élaborés puis mis en œuvre par les entreprises chargeurs engagées dans le programme EVE permettent une réduction moyenne de 9% des émissions GES pour les activités de transport qu’elles génèrent sur 3 ans.
Ces données ne peuvent pas être directement généralisées. Néanmoins, elles donnent une idée de la possibilité des marges de manœuvre associées à différentes pistes d’action.
L’impact environnemental de cette nouvelle obligation devra être mesuré chaque année au moment de la publication du bilan national relatif à la concordance des engagements des entreprises pour la réduction de leurs émissions directes et indirectes, en amont et en aval de leurs activités liées au transport. Ces plans d’actions doivent permettre de réaliser les objectifs à horizon 2050 de diminution des émissions dans le secteur du transport tels que définis dans la stratégie nationale bas-carbone, soit -28% en 2030 par rapport à 2015, et la décarbonation complète en 2050.
L’atteinte de ces objectifs sera rendue possible par la définition d’engagements significatifs des entreprises, comme des clauses environnementales au moment de contracter avec des sociétés de transports ou des commissionnaires de transports.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. APPLICATION DANS LE TEMPS
L’obligation de rapportage des émissions directes et indirectes de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques des activités liées au transport en amont et en aval d’une entreprise sera obligatoire à compter de l’exercice qui commence à partir du 1er juillet 2022. La publication et la transmission à l’autorité administrative des plans d’action de chaque entreprise concernée devra être effective au plus tard le 30 juin 2024.
5.3. APPLICATION DANS L’ESPACE
La mesure est d’application pour l’ensemble du territoire national pour l’ensemble des entreprises concernées par la réglementation française sur la publication d’information extra-financière, et concernées par les nouvelles obligations créées relatives à leurs activités de transports en amont et en aval.
Les dispositions s’appliquent aux déclarations de performance extra-financière prévues à l’article L.225-102-1 afférentes aux exercices ouverts à compter du 1er juillet 2022.
5.4. TEXTES D’APPLICATION
Le dernier alinéa du III. de l’article L.225-102-1 du code de commerce prévoit déjà un décret en Conseil d’Etat (aujourd’hui les décrets R. 225-104 et suivants), et permettra de préciser le contenu des plans d’action, en particulier les objectifs de réduction d’émission et le suivi au moyen d’indicateurs seront prévus par ce biais.
CHAPITRE III – MIEUX ASSOCIER LES HABITANTS AUX
ACTIONS DES AUTORITÉS ORGANISATRICES DE LA MOBILITÉ
Articles 34 – Citoyens tirés au sort dans les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) – Mesure SD D3.1
1. ÉTAT DES LIEUX
L’article L. 1231-15 du code des transports, créé par la loi n°2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, instaure le comité des partenaires. Ce comité, créé par chaque autorité organisatrice de la mobilité (AOM) et AOM régionale (AOMR), permet d'associer les employeurs et les habitants/usagers à la gouvernance des mobilités au niveau local et régional.
L’objectif est de garantir, à travers la mise en place de ce comité, un dialogue permanent entre l’autorité organisatrice de la mobilité (locale et régionale), les usagers/habitants et les employeurs, qui sont à la fois financeurs, à travers les recettes ou les impôts locaux (dont le versement mobilité) et bénéficiaires des services de mobilité mis en place.
Chaque AOM et AOMR consulte le comité au moins une fois par an et lui rend compte également annuellement de la mise en œuvre du contrat opérationnel de mobilité. Il est consulté de plus avant toute évolution substantielle de l’offre de mobilité (par exemple : création ou suppression de lignes, modification d’itinéraires, renforcement de la fréquence, etc.), de la politique tarifaire ainsi que sur la qualité des services et l’information des usagers mise en place.
L'AOM le consulte également avant toute instauration ou évolution du taux du versement mobilité et avant l’adoption d'un plan de mobilité.
La région, lorsqu’elle est AOM locale sur le territoire de la communauté de communes, crée également un comité des partenaires associant les représentants des communes ou de leurs groupements, à l’échelle pertinente qui est au maximum celle d’un bassin de mobilité.
Dans son rapport final, la Convention citoyenne pour le climat (CCC) a souhaité que la participation citoyenne se fasse davantage au niveau local, afin de s’assurer que les choix effectués en matière de mobilité soient réellement en adéquation avec les attentes des citoyens, dans leur diversité.
Cela implique d’aller au-delà des dispositifs de consultation existants et à faire entrer directement des citoyens dans la gouvernance des politiques de mobilité (mesure SD-D3.1)
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Introduit par la loi d’orientation des mobilités, le comité des partenaires, instauré par chaque AOM et AOM régionale, permet d'associer les employeurs et les habitants/usagers à la gouvernance des mobilités au niveau local et régional.
Les personnes devant être associées au comité des partenaires étant cités par la loi, il est nécessaire de légiférer pour imposer aux collectivités l’association de citoyens tirés au sort. Une disposition législative étant par ailleurs nécessaire au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif poursuivi est de faire directement participer des citoyens à l’élaboration des stratégies de mobilité, de façon à améliorer les stratégies élaborées grâce au renforcement de la prise en compte de leur point de vue. L’expérience de la Convention citoyenne pour le climat serait ainsi reproduite à l’échelle locale sur le thème de la mobilité.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La disposition proposée est issue des propositions de la Convention citoyenne pour le climat (CCC).
La CCC visait à ce que soit créé au niveau de chaque AOM un « conseil citoyen », c’est-à-dire une assemblée pérenne institutionnalisée, formée de citoyens tirés au sort pour un an et participant à la gouvernance de la mobilité sur leur territoire (décision d’investissement, suivi de la bonne mise en œuvre, etc.).
Il s’agirait ainsi de reproduire l’expérience de la Convention citoyenne pour le climat à l’échelle locale sur le thème de la mobilité, avec une logique de tirage au sort et la possibilité pour les citoyens de se porter volontaire ou de refuser de participer. Les citoyens seraient inclus dans l’ensemble des organes de gouvernance ayant un rôle dans les mobilités.
Cette proposition est déjà en partie mise en œuvre par le comité des partenaires créé par la loi d’orientation des mobilités, qui associe des associations d’usagers et d’habitants, mais pas
directement les usagers et habitants eux-mêmes. Il apparait donc que le rôle de ce comité pouvait être renforcé afin de permettre une meilleure participation citoyenne au niveau local.
3.2. DISPOSITIF RETENU
La disposition proposée vise à modifier le dispositif actuel du comité des partenaires en prévoyant que des représentants des habitants soient tirés au sort, de façon à renforcer la prise en compte de leur point de vue et conforter la légitimité de son avis.
Il s’agit donc de prévoir au côté d’association d’usagers ou d’habitants, des habitants qui soient tirés au sort. Ces habitants tirés au sort pourront être volontaires ou refuser de participer, sur le modèle de la Convention citoyenne pour le climat.
Il est proposé de maintenir la mention du fait que les AOM fixent la composition du comité des partenaires. En effet, si la convention citoyenne a souhaité ajouter un tirage au sort des habitants, il n’en demeure pas moins que les AOM doivent pouvoir associer d’autres acteurs qu’elle juge opportun.
Il est également proposé de maintenir une référence aux associations d’usagers « ou d’habitants » aux côtés de l’inclusion d’habitants tirés au sort, car certains territoires peuvent avoir des associations d’habitants dont la présence au sein des comités des partenaires est pertinente, même si elles ne sont pas formellement des « associations d’usagers » au regard de leurs statuts. Dans tous les cas leur présence dans les comités des partenaires resterait possible, mais conserver cette mention permet d’éviter qu’un raisonnement a contrario laisse à penser que l’inclusion d’habitants tirés au sort est exclusive de la présence d’associations d’habitants.
Dans un souci de précision, il a également été ajouté que les projets donnant lieu à consultation du comité doivent concerner la thématique de la mobilité.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La mesure envisagée modifie l’article L. 1231-5 du code des transports.
4.2. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Des citoyens pourront être tirés au sort pour intégrer les comités des partenaires des AOM, avec possibilité de se porter volontaire ou de refuser de participer. Ainsi les particuliers seront mieux représentés dans la politique de mobilité de leurs territoires.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Cette modification législative impose aux 338 AOM de procéder au tirage au sort des citoyens, selon des modalités qu’elles définissent. À l’instar de la convention citoyenne qui s’est appuyé sur le Conseil économique, social et environnemental (CESE), les collectivités territoriales pourraient s’appuyer sur des recommandations ou un guide de la Coordination nationale des conseils de développement (CNCD).
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La mesure s’inscrit dans le cadre de la SNBC avec les mesures T5 : « Encourager le report modal en soutenant les mobilités actives et les transports massifiés et collectifs (fret et voyageurs) et en développant l’intermodalité » et T6 : « Maîtriser la hausse de la demande de transport ». Elle est également cohérente avec les orientation transversales CIT 1, 2 et 3, qui promeuvent les évolutions des comportements individuels et collectifs (évolution des normes sociales) principalement via l’information, l’éducation et la sensibilisation des citoyens.
La mesure a pour objectif d’améliorer la prise en compte des problématiques des habitants en matière de mobilité et donc rendre les solutions de mobilité plus efficientes et en assurer une meilleure acceptabilité et un meilleur usage. Cette mesure aura donc un bénéfice indirect en termes d’émission de gaz à effet de serre, même s’il n’est pas possible de l’estimer quantitativement.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
La mesure est issue des propositions de la Convention citoyenne pour le climat, instance de 150 citoyens tirés au sort pour définir une série de mesures permettant d’atteindre une baisse d’au moins 40 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030.
Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté, en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales. Le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Il est proposé que la mesure entre en vigueur de manière différée le 1er janvier 2022 afin d’éviter de remettre en cause la validité juridique des avis des comités des partenaires qui n’intègreraient pas des citoyens tirés au sort dès la promulgation de la loi.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure est applicable à toutes les AOM, en France métropolitaine et en Outre-Mer.
CHAPITRE IV – LIMITER LES ÉMISSIONS DU TRANSPORT
AÉRIEN ET FAVORISER L’INTERMODALITÉ ENTRE LE TRAIN
ET L’AVION
SECTION 1 – DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION
Article 35 – Evolution de la taxe de solidarité sur les billets d’avion – Mesure SDE1
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Deux instruments donnant un « signal prix » sur les émissions du transport aérien sont actuellement en vigueur : le système d’échange de quotas d’émissions européen (SEQE-UE ou EU ETS) et le CORSIA, mécanisme mondial de compensation, au niveau international :
- Le marché européen du carbone EU ETS est un système de plafonnement et d’échanges de quotas d’émissions. L’aviation est entrée dans l’EU ETS dès 2012, au départ pour l’ensemble des vols décollant ou atterrissant en Europe, puis uniquement pour les vols intra-européens depuis 2013 suite à de vives protestations des Etats tiers (décision dite du « stop the clock »). Dans ce système, les compagnies aériennes doivent mesurer leurs émissions et rendre chaque année autant de quotas d’émissions que leurs émissions vérifiées. Pour des raisons historiques, les compagnies aériennes bénéficient de quotas gratuits, qui couvrent en 2018 (trafic pré-covid) approximativement la moitié des émissions de l’aviation et dont la quantité doit diminuer dans les années à venir. Avec les prix actuels des quotas (environ 25 euros/quotas soit 25€/tCO2), et compte-tenu des quotas gratuits reçus, l’ETS correspond à un prix du carbone de 12,5 €/tCO2, soit 3 centimes d’euros par litre de kérosène. Le programme du Pacte Vert pour l’Europe de la Commission européenne prévoit de supprimer les quotas gratuits à terme (proposition soutenue par la France). Les vols Outre-Mer ont jusqu’alors une dérogation et ne sont pas inclus dans l’EU ETS afin de préserver la continuité territoriale avec ces territoires.
- Le mécanisme CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) s’appliquera à partir de 2021 aux vols internationaux. Adopté à l’OACI en 2016, il a pour objectif d’assurer la croissance neutre en carbone du transport aérien international par rapport à 201971
. Comme il ne concerne que les vols internationaux, il
n’a aucun recoupement avec la mesure de compensation des vols intérieurs. Pour être en conformité, les compagnies aériennes doivent acheter des crédits carbone émis par des programmes éligibles, en quantité correspondant à leurs émissions multipliées par la croissance mondiale du trafic par rapport à 2019. A cause de la crise du Covid et de ses effets sur le trafic aérien, les premières obligations réelles de compensation pourraient n’apparaître qu’en 2023 (voire plus tard, selon la reprise du trafic).
En complément, si le kérosène utilisé par l’aviation commerciale est exonéré, l'Etat a progressivement mis en place un certain nombre de taxes spécifiques pour faire contribuer le transport aérien au financement de ses missions : la « taxe de l'aviation civile » (TAC), entrée en vigueur 1er janvier 1999 finance ainsi la régulation du secteur, tandis que la « taxe d'aéroport », instituée le 1er juillet 1999, finance les missions de sûreté et de sécurité rendues sur les aérodromes, ainsi que les mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux.
Ces taxes ont ensuite été complétées, au niveau national, par la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA), qui finance depuis 2005 l'aide à l'insonorisation sur les grands aéroports français et la « taxe de solidarité » (TS) ou « taxe Chirac », entrée en vigueur en 2006 pour financer l'aide internationale au développement, sans lien direct avec l’activité du secteur. La taxe de solidarité sur les billets d’avions (TSBA) est une taxe assise sur les passagers embarqués et due par les entreprises de transport aérien public. Elle n’est pas perçue sur les passagers en correspondance.
Dans le dispositif issu de la loi de finances pour 2020, les tarifs de la TSBA ont été fixés afin de permettre d’abonder le fonds de solidarité pour le développement (FSD) mentionné à l'article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 à hauteur de 210 M€ et, par la majoration du tarif, le budget de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), à hauteur de 230 M€.
La loi de finances pour 2020 a combiné deux critères de tarification : le critère de la destination finale du passager (UE et assimilés versus autres Etats) et celui de la catégorie du billet (classes « supérieures » versus classe « économique »). Aux tarifs « de base » de la TSBA, elle a ajouté
71 La référence qui devait être 2019-2020 a été modifiée en 2019 uniquement car l’année 2020 a été considérée comme anormalement basse en termes d’émissions suite au Covid.
une majoration dont l’objet est de permettre l’abondement du budget de l’AFITF, selon le tableau suivant :
Destination finale du
passager
Passager pouvant
bénéficier, sans
supplément de prix,
de services à bord auxquels
l'ensemble
des passagers ne peut
accéder gratuitement
Autre passager
-la France, un autre État
membre de l'Union
européenne, un autre État
partie à l'accord sur l'Espace
économique européen, la
Confédération suisse
Tarif de base : 11,27 €
Majoration : 9 €
Total : 20,27 €
Tarif de base : 1,13 €
Majoration : 1,5 €
Total : 2,63 €
- autres Etats Tarif de base : 45,07 €
Majoration : 18 €
Total : 63,07 €
Tarif de base : 4,51 €
Majoration : 3 €
Total : 7,51 €
La loi de finances a également prévu que cette majoration ne devrait pas être applicable aux vols commerciaux :
a) Effectués entre la Corse et la France continentale ;
b) Effectués entre les départements ou collectivités d'outre-mer et la France métropolitaine ainsi qu'entre ces mêmes départements ou collectivités d'outre-mer ;
c) Soumis à une obligation de service public au sens de l'article 16 du règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté.
Ces réductions étant susceptibles d’entrer dans le champ d’application du régime des aides d’Etat du droit de l’Union européenne, le législateur a prévu que ces exonérations de majoration de TSBA, motivées par les principes de continuité territoriale et de désenclavement des territoires les moins accessibles, n’entreraient en vigueur que postérieurement à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer ce dispositif législatif comme conforme au droit de l’Union européenne.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Dans la mesure où elle revêt la nature d’imposition, les dispositions législatives régissant la TSBA doivent satisfaire aux dispositions de l’article 34 de la Constitution, au principe d’égalité devant la loi et au principe d’égalité devant les charges publiques.
En ce qu’elle taxe un mode de transport, la TSBA ne doit pas contrevenir au principe de liberté d’aller et venir.
En ce qu’elle taxe une activité privée qui s’exerce dans un cadre libéralisé, les modalités de la TSBA ne doivent pas porter d’atteinte excessive à la liberté d’entreprendre ni à la liberté du commerce et de l’industrie.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Au sein de l’Union européenne, le transport aérien est soumis au système d’échange de quotas d’émission au sein de l’UE (Emissions Trading System (EU ETS)).
Par ailleurs, le règlement (CE) n°1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté régit les licences des transporteurs aériens communautaires, le droit des transporteurs aériens communautaires d'exploiter des services aériens intracommunautaires et la tarification des services aériens intracommunautaires.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
L’édiction d’un article revêtant la nature de disposition de programmation, par laquelle l’Etat se fixe l’objectif de son action, relève de la compétence du législateur en vertu de l’article 34 de la Constitution.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Pour atteindre ses objectifs en matière de réchauffement climatique, la France doit drastiquement réduire ses émissions de gaz à effet de serre. S’agissant du transport aérien, les mesures internationales sont préférables aux mesures nationales car elles permettent d’éviter les distorsions de concurrence entre Etats et de limiter le transfert des émissions du transport
aérien vers d’autres pays qui ne seraient pas soumis aux mêmes mesures. Il convient cependant de s’assurer de l’efficacité des dispositifs internationaux et de leur capacité à inscrire les émissions du transport aérien dans une trajectoire compatible avec nos objectifs climatiques.
S’ils s’avèrent insuffisants, et si les conditions sont réunies (notamment s’agissant de la situation économique du secteur, aujourd’hui durement touché par la crise sanitaire), des mesures nationales devront être prises.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La convention citoyenne pour le climat a proposé l’introduction d’une « éco-contribution kilométrique renforcée » qui se substituerait à la majoration de la taxe de solidarité sur les billets d’avion (TSBA) mise en œuvre au 1er janvier 2020 et communément appelée « éco-contribution ». La convention citoyenne propose également l’introduction d’une classe tarifaire spécifique pour les « jets privés ». La convention citoyenne prévoit enfin dans sa proposition une modération pour les vols en provenance ou à destination des outre-mer.
L’augmentation proposée par la convention citoyenne est forte, et difficile à envisager dans le contexte de la crise sanitaire. De plus, la mesure pourrait avoir, au-delà des secteurs aérien et touristique, un impact négatif sur l’attractivité économique de la France et de ses territoires. Les hubs aéroportuaires français seraient également pénalisés, en l’absence d’harmonisation fiscale européenne, par rapport à leurs voisins européens vers lesquels les trafics moyens et long-courrier se redirigeraient, compte tenu du coût plus élevé d’un passage dans les hubs français du fait de cette taxe.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Le dispositif retenu énonce le fait que l’Etat se fixe pour objectif que le transport aérien s’acquitte d’un prix du carbone suffisant à partir de 2025, en privilégiant une action au niveau européen, garante d’une concurrence équitable au niveau européen, par exemple via une augmentation harmonisée de la fiscalité sur le kérosène et/ou la suppression des quotas gratuits dont bénéficient aujourd’hui les compagnies aériennes à hauteur de 50% de leurs besoins.
Un an après la promulgation de la loi, le Gouvernement présentera au Parlement un rapport relatif aux modalités de poursuite de cet objectif. En cas d’insuffisance de l’action au niveau européen, des modalités nationales, prenant en compte différentes contraintes, devront être étudiées, et notamment celle de la mise en place progressive, et selon une trajectoire à déterminer, d’une majoration de la TSBA à compter du retour du trafic à son niveau de 2019.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
Avec cette mesure, le Gouvernement affirme sa volonté de s’assurer de positionner le signal prix sur les émissions du secteur aérien au niveau adéquat, en tenant compte de son environnement concurrentiel et de ses difficultés conjoncturelles. La mesure marque également la nécessité de porter le sujet au niveau européen, conformément à la recommandation (SD-E5) de la Convention citoyenne. Cette action au niveau européen pourrait concerner, non seulement la disparition des quotas gratuits dans le cadre de l’UE-ETS, mais également la promotion d’une tarification du carbone appropriée. Les impacts de la mesure dépendront donc en particulier des décisions qui seront prises au niveau européen et, le cas échéant, de la trajectoire fiscale qui serait adoptée au niveau national dans les conditions prévues par la mesure.
SECTION 2 – AUTRES DISPOSITIONS
Article 36 – Fin du trafic aérien sur les vols intérieurs là où il existe une alternative bas carbone en moins de 2h30 – Mesure SD-E2
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La mesure SD-E2, telle que proposée par la Convention citoyenne pour le climat, visait à interdire le trafic aérien sur les lignes intérieures d’ici 2025, lorsqu’il existe une alternative bas carbone satisfaisante en prix et en temps (moins de 4 heures). A l’occasion de la réception des membres de la Convention, le 29 juin à l’Elysée, le Président de la République a proposé de limiter l’interdiction aux trajets pour lesquels l’alternative en train existe en 2h30, afin de ne pas pénaliser les territoires enclavés.
Les lignes concernées par une alternative ferroviaire en moins de 2h30 sont Paris CDG/Orly-Lyon / Nantes / Bordeaux, Paris CDG-Rennes, Marseille-Lyon. Certaines de ces lignes présentent une majorité de voyageurs en correspondance.
Dans certains cas, la qualité du service intermodal air/fer dans les aéroports reste insuffisante, de sorte qu’un traitement spécifique peut être nécessaire pour certaines lignes présentant une majorité de voyageurs en correspondance.
Le schéma envisagé par Air France dans le cadre du plan de transformation, de rebond et de transition écologique attaché à l’aide qui a été apportée à l’entreprise, en anticipation de cette mesure, prévoit déjà de supprimer des lignes y compris comprenant un fort taux de correspondance (par exemple Orly - Nantes/Lyon). Cependant, la mesure proposée garantit en pratique que ces lignes ne seront pas reprises par d’autres compagnies aériennes.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
La restriction du trafic aérien sur certaines lignes est constitutive d'une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, qui a valeur constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel a cependant reconnu la possibilité de limiter les libertés économiques au nom de la lutte contre le réchauffement climatique et la protection de l'environnement, protection consacrée comme objectif de valeur constitutionnelle (Décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier)..
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
L’article 15 du règlement européen (CE) n°1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté consacre la liberté du trafic aérien pour les compagnies aériennes en Europe.
Il prévoit notamment que « Les États membres ne soumettent l'exploitation de services aériens intracommunautaires par un transporteur aérien communautaire à aucun permis ou autorisation ».
L’article 20 du même règlement permet toutefois de déroger à ce principe de libre desserte en cas d’existence de problèmes graves en matière d’environnement. Les mesures mises en œuvre doivent être non discriminatoires, ne pas provoquer de distorsion de concurrence, ne pas être plus restrictives que nécessaire pour résoudre les problèmes constatés, et doivent être réexaminées tous les trois ans.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Dans le cadre constitutionnel décrit au 1.1.1, il appartient au législateur, en vertu de l’article 34 de la Constitution, de définir les limitations qui peuvent être apportées aux libertés économiques dans le but de poursuivre l’objectif de valeur constitutionnelle que constitue la protection de l’environnement dont relève la lutte contre le réchauffement climatique.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif poursuivi est d’interdire l’exploitation de services aériens sur des liaisons intérieures au territoire national, dès lors qu’un trajet alternatif, par un autre moyen de transport collectif, moins émetteur de CO2, existe en moins de 2h30.
Cette mesure, qui fait écho aux contreparties environnementales demandées au groupe Air France pour bénéficier du soutien financier de l’Etat dans le contexte de la crise sanitaire, affirme le rôle complémentaire que doivent jouer, sur le plan national, le transport aérien et le transport ferré, chacun sur son domaine de pertinence. Dans cette logique, la mesure prévoit la possibilité de maintenir certaines liaisons empruntées majoritairement par les passagers en correspondance. En complément, un travail a été engagé conjointement par Air France et la SNCF afin d’améliorer la qualité de l’offre intermodale air/fer dans les aéroports équipés de gares TGV.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Les options envisagées étaient les suivantes :
- Interdire l’exploitation de services aériens sur des liaisons intérieures au territoire national, dès lors qu’un trajet alternatif, par un autre moyen de transport collectif, moins émetteur de CO2, existe en moins de 2h30, tout en prévoyant des aménagements possibles pour les liaisons avec une majorité de voyageurs en correspondance.
- Interdire la vente de billets point à point lorsqu’il existe une alternative en moins de 2h30, sauf pour les passagers qui pourraient prouver qu’ils réalisent un trajet en correspondance.
Cette deuxième option ne permet pas de donner une visibilité suffisante aux compagnies aériennes dans l'organisation de leurs plans de vol et risquerait de déstabiliser le modèle économique de certaines liaisons aériennes.
3.2. DISPOSITIF RETENU
La mesure interdit l’exploitation de services aériens sur des liaisons intérieures au territoire national, dès lors qu’un trajet alternatif en train est assuré par plusieurs liaisons quotidiennes sans correspondances en moins de 2h30.
La mesure prévoit la possibilité d’aménagements à cette règle pour les liaisons empruntées majoritairement par les passagers en correspondance.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La proposition impacte l’article L. 6412-3 du code des transports, en lui ajoutant un second alinéa. Le premier alinéa concernait la liberté de trafic aérien. Le nouvel alinéa crée une interdiction pour les compagnies aériennes, constitutive d'une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, justifiée par un objectif de valeur constitutionnelle (la protection de l’environnement à laquelle participe la réduction des émissions de gaz à effet de serre).
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La liberté de trafic entre n’importe quels points situés sur le territoire de l’Union, pour toute compagnie aérienne européenne, existe depuis 1992 et se trouve actuellement inscrite à l’article 15, alinéa 1, du règlement (CE) 1008/2008 du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté.
Ce règlement prévoit toutefois une exception « en cas de problèmes environnementaux graves »
(article 20), « lorsque d’autres moyens de transport fournissent un service satisfaisant », qui fournit une base juridique à cette mesure, sous réserve d’un accord de la Commission européenne.
Une notification à la Commission européenne (DG MOVE) doit être entreprise 3 mois au moins avant la mise en œuvre de la loi. La mesure est en outre soumise à réévaluation triennale.
L’objection d’un Etat-Membre rendrait nécessaire l’aval explicite de la Commission et serait susceptible de retarder la mise en œuvre de la mesure. Tout Etat-membre, ou la Commission européenne, peut objecter à cette mesure durant le premier de ces 3 mois.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts budgétaires
L’impact de la mesure sur le budget de l’Etat est marginal : la perte de recettes de taxes aéronautiques (Taxe de l’aviation civile et Taxe de solidarité) liée à la fermeture des lignes concernées est marginale (par exemple 3M€ par an pour la liaison Air France Orly-Bordeaux, hors contexte de crise sanitaire).
4.2.2. Impacts sur les entreprises
En l’absence de prise en compte de la part de voyageurs en correspondance, la mesure pourrait impacter 8 liaisons actuellement exploitées par Air France : Paris CDG/Orly -Nantes/Lyon/Bordeaux, Paris CDG-Rennes et Lyon-Marseille. Air France a déjà prévu d’arrêter plusieurs de ces lignes dans le cadre de son plan de transformation (cf. ci-dessus).
Aucune autre compagnie européenne n’exploite actuellement ces liaisons.
Plusieurs de ces lignes se caractérisent par une part importante de voyageurs en correspondance et pourraient être concernés par les aménagements prévus par décret.
Liaison aérienne Meilleur temps
SNCF (minutes)
Pax
2019
Nombre de
vols
passagers
En 2019
Compagnie
active Taux
corresp.
2019
ORLY-BORDEAUX 124 566 446 5 772 AF 28,2%
ORLY-LYON 117 158 302 1 906 AF 70,5%
ORLY-NANTES 116 100 804 1 807 AF 73,4%
CDG-BORDEAUX 124 658 648 4 335 AF 64,0%
CDG-LYON 117 539 036 3 774 AF 77,8%
CDG-NANTES 116 445 338 3 533 AF 78,6%
CDG-RENNES 85 147 464 2 061 AF 83,1%
LYON-MARSEILLE 99 53 858 1 416 AF 87,5%
Source : DGAC + SABRE + SNCF
Outre Air France, la mesure impacte indirectement Air Caraïbes et Corsair, dont les liaisons vers les DOM partent également d’Orly : la fin des opérations Air France vers Orly, par exemple, obligera leurs passagers en provenance de Bordeaux à arriver par voie terrestre à Orly.
Les conséquences économiques et concurrentielles de la mesure dépendent pour beaucoup des aménagements qui seront apportés afin d’autoriser les liaisons empruntées majoritairement par des passagers en correspondance. Si aucun aménagement n’est prévu à la proposition d’interdiction des vols intérieurs sur toute liaison également assurée par voie ferrée en moins de 2h30, les hubs d’Air France à Paris et, dans une certaine mesure, à Lyon, pourraient être fragilisés car la compagnie ne pourra plus bénéficier des effets de réseau que permet cette structure d’exploitation « en étoile ».
Si des aménagements sont prévus, l’impact économique de la mesure est plus limité, a fortiori dans un contexte où le « plan de transformation et de rebond », que le groupe Air France-KLM doit élaborer en contrepartie du soutien financier de l’Etat pour réduire l’empreinte environnementale du transport aérien et restaurer la rentabilité de la compagnie, comprend un engagement de révision du périmètre du marché domestique au départ d’Orly qui prévoit la fermeture des lignes entre Paris-Orly et, respectivement, Bordeaux, Lyon et Nantes.
Dans le contexte de la sortie de crise sanitaire, la priorité des compagnies aériennes pour les prochaines années sera la réouverture (et la montée en puissance) des liaisons dont l’exploitation est la plus rentable et non la création de nouvelles lignes sur les marchés où l’avantage de l’avion sur le train est le plus limité. Ainsi, la mesure a, à court-terme, un impact limité sur l’équilibre concurrentiel du marché aérien intérieur. A terme, la mesure circonscrit,
c’est son objet, le périmètre des liaisons pouvant être opérées en « point à point » en France, sur un marché relativement dynamique avant la crise sanitaire, avec de nombreuses ouvertures récentes de lignes par des transporteurs à bas coûts.
4.2.3. Impacts sur les particuliers
Impact n°1 : les passagers qui se trouvent dans des zones d’habitation proches des aéroports régionaux concernés, zones qui ne sont pas forcément à côté d’une gare de substitution, pourraient voir leur temps de trajet allongé.
Impact n°2 : les passagers actuellement en correspondance sur les liaisons visées par l’interdiction perdraient leur accès direct en avion aux connexions vers les DOM et l’international au profit d’un accès par mode terrestre dans certains cas moins performant, en l’état actuel des correspondances multimodales. Une attention particulière devra être portée à la question des voyageurs en correspondance dans la rédaction du décret d’application.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
En l’absence d’aménagement pour les lignes présentant une majorité de voyageurs en correspondance, les aéroports de Nantes, Bordeaux et Lyon pourraient voir leur développement légèrement freiné (Nantes 7,2 millions de passagers en 2019, Bordeaux 7 millions, Lyon 11,7 millions).
En revanche, la connectivité internationale n’a pas vocation à être remise en cause. La rédaction de l’article prévoit la possibilité d’un traitement spécifique pour les liaisons empruntées majoritairement par des passagers en correspondance.
4.4. IMPACTS SOCIAUX
La fermeture de certaines liaisons aériennes supprime la possibilité, pour les passagers souhaitant se rendre outre-mer, de bénéficier d’une correspondance avion-avion qui limite la rupture de charge. Une attention particulière devra être accordée aux conditions de correspondance pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite (PHMR) a fortiori lorsque les distances sont importantes (comme à Orly) entre la gare et l’aéroport.
4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les émissions du transport aérien intérieur métropolitain se sont élevées en 2019 à 2,1 MtCO2.
En 2019, les trois liaisons supprimées par Air France ont représenté 825 000 passagers embarqués sur près de 19 000 mouvements, pour des émissions estimées à 55 000 tonnes de CO2. La liaison Orly - Bordeaux représente à elle seule 80% de ces émissions.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
La mesure a été présentée aux parties prenantes du secteur le 16 septembre 2020. Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure entre en vigueur le dernier dimanche du mois de mars de l’année suivant celle de la promulgation de la loi. Cette entrée en vigueur différée permettra au Gouvernement de respecter l’obligation de notification préalable à la Commission européenne et aux autres Etats membres de l’Union européenne prescrite par l’article 20 du règlement européen (CE) n°1008/2008.
Cette date correspondant à l’ouverture de la saison aéronautique d’été permettra également d’éviter que des compagnies aériennes aient à fermer des lignes ouvertes aux réservations.
5.2.2. Application dans l’espace
Le projet limite l’application du texte aux liaisons intérieures françaises. La mesure est juridiquement applicable dans l’ensemble des collectivités d’outre-mer régies par le principe d’assimilation législative. Cependant, le réseau ferroviaire défini à l’article L. 2122-1 du code des transports, utilisé pour caractériser les alternatives au transport aérien intérieur, ne s’étend dans aucune collectivité territoriale d’outre-mer. Ainsi, les dispositions envisagées ne comportent pas de modalité d’application outre-mer.
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’État est prévu.
Article 37 – Interdire la construction de nouveaux aéroports et l’extension des aéroports existants – Mesure SDE3
1. ÉTAT DES LIEUX
La France compte 550 aérodromes, en ce compris les hélistations, dont le trafic est réparti de la manière suivante : environ 50% pour les Aéroports de Paris (Paris-Charles de Gaulle et Paris-Orly), 40% pour les aéroports régionaux accueillant plus de 3 millions de passagers annuels (Nice, Lyon, Marseille, Toulouse, Nantes-Atlantique, Bordeaux et Bâle-Mulhouse), les 10% restants étant répartis sur les aéroports d’Outre-Mer et les aéroports métropolitains de taille plus modeste.
Sur l’ensemble de ces aérodromes, on peut recenser environ une dizaine de projets de création et d’extension d’aérodromes envisagés et/ou en cours à ce jour. Ces projets, qui sont motivés par des raisons diverses ne sont pas nécessairement liés à des besoins capacitaires et concernent pour la plupart des aérodromes de taille modeste. Par ailleurs, ils nécessitent rarement de recourir à des acquisitions foncières par voie d’expropriation de tiers.
Dans son rapport final d’octobre 2020, la convention citoyenne pour le climat (CCC) a émis une proposition visant à interdire la construction de nouveaux aéroports et l’extension des aéroports existants, en agissant sur le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
La CCC précise que la Cour d’appel d’Angleterre a jugé illégal le projet de construction d’une troisième piste pour l’aéroport d’Heathrow (Londres), faute de prise en compte des engagements climatiques du Royaume-Uni.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les opérations de création ou d’extension d’aérodrome doivent en général faire l’objet d’une autorisation et d’une évaluation environnementales, requérant le plus souvent une étude d’impact, et obtenir des autorisations au titre du code de l’urbanisme, notamment un permis de construire.
En outre, lorsque l'exécution de travaux sur l’aérodrome nécessite des acquisitions foncières par voie d'expropriation, l’exploitant ou le propriétaire de l’aérodrome doit obtenir au préalable
une déclaration d’utilité publique, conformément au code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
L’étude de l’impact des projets de création ou d’extension d’aérodromes sur le changement climatique, notamment sur les émissions de gaz à effet de serre du transport aérien, est partie intégrante des études d’impact de ces projets.
Pour limiter le développement des capacités aéroportuaires, la mesure prévoit en outre d’interdire l’octroi d’une déclaration d’utilité publique pour les opérations de création ou d’extension des aéroports si celles-ci conduisent à augmenter les émissions de gaz à effet de serre générées par l’activité aéroportuaire et sauf exceptions.
A cette fin, il est nécessaire d´introduire une disposition législative, qui se situerait à la section 1 du titre II du livre premier du code de l´expropriation, portant sur les opérations ayant une incidence sur l'environnement ou le patrimoine culturel.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L´objectif poursuivi par la mesure envisagée est de réduire la croissance du transport aérien (passagers et fret) en interdisant la possibilité de déclarer d´utilité publique les opérations ayant pour objet la création d’un nouvel aérodrome ou l’extension d’un aérodrome existant, si celles-ci conduisent à augmenter les émissions de gaz à effet de serre générées par l’activité aéroportuaire et sauf certaines exceptions.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
3.1.1. Interdire les déclarations d’utilité publique pour la création de nouveaux aéroports ouverts à la circulation aérienne publique, à l´exclusion des hélistations et sauf situation particulière liée à la sécurité Cette option permettrait de ne pas interdire l´extension des aérodromes existants, ainsi que la création d’aérodromes à usage restreint dont l’activité est beaucoup plus réduite et qui disposent parfois simplement d’une piste en herbe.
Elle permettrait aussi d´exclure du dispositif les opérations répondant à des motifs de sécurité, comme la création d´un nouvel aéroport à Saint-Laurent du Maroni en Guyane, l’ancien devant être déplacé pour des raisons de sécurité.
Elle permettrait également d’exclure du dispositif la création de nouvelles hélistations72. Les hélistations ministérielles ou préfectorales sont, en effet, considérées comme des aérodromes et un certain nombre d’entre elles doivent être créées pour permettre l’accès à des zones difficiles et/ou enclavées (par ex. à La Réunion).
Cette option ne prévoit pas de dérogation pour des opérations qui n’auraient pas d’impact sur les émissions de gaz à effet de serre de l’activité aéroportuaire.
3.1.2. Interdire, sauf situation particulière liée à la sécurité, les déclarations d’utilité publique pour la création de nouveaux aéroports ouverts à la circulation aérienne publique, à l´exclusion des hélistations, et la construction de nouvelles pistes sur les aéroports existants Comme pour la première option, cette deuxième option permettrait de ne pas interdire la création d’aérodromes à usage restreint et les hélistations.
Elle permettrait également une exception pour les opérations répondant à des motifs de sécurité, comme le déplacement de l’aéroport de Saint-Laurent du Maroni en Guyane.
En revanche, elle aurait pour conséquence d’interdire la construction de nouvelles pistes sur des aérodromes existants, comme par exemple à Lyon-Saint Exupéry. La construction d’une nouvelle piste longue sur la mer à Mayotte, permettant d´accueillir des avions gros porteurs et, donc, d´offrir des liaisons directes avec la métropole, serait aussi potentiellement impactée, sauf à prévoir une exception pour ce cas particulier ou plus généralement pour les aéroports situés outre-mer.
Cette option ne prévoit pas de dérogation pour des opérations qui n’auraient pas d’impact sur les émissions de gaz à effet de serre de l’activité aéroportuaire.
3.1.3. Proposition de la Convention citoyenne pour le Climat La proposition SD-E3 de la convention citoyenne pour le climat consisterait à interdire à compter du 1er janvier 2025 l’octroi d’une déclaration d’utilité publique pour la création ou l’extension d’un aéroport, à l’exception de Mayotte et sauf pour des raisons de sécurité ou de désenclavement d’un territoire.
72 Une hélistation est un aérodrome équipé pour recevoir exclusivement des hélicoptères. Les hélistations se voient pleinement appliquer les dispositions du code de l’aviation civile relatives à la création et à l’utilisation des aérodromes.
Le comité légistique a souligné qu’un certain nombre d’aménagements devaient être prévus, « notamment afin de permettre les travaux de sécurité tout comme une date d’entrée en vigueur et un dispositif transitoire laissant le temps d’adaptation nécessaire compte tenu des chantiers en cours », et que « la prise en compte des situations particulières (territoires enclavés et Outre-Mer) est nécessaire au-delà du cas particulier de Mayotte présent dans la proposition des membres ».
La mesure proposée par la CCC empêcherait dès son entrée en vigueur des projets tels que les projets d’hélistations, par exemple pour des centres hospitaliers universitaires (CHU). Elle entre également en contradiction avec les engagements internationaux relatifs à l’aérodrome de Bâle-Mulhouse et empêcherait le réaménagement de Nantes-Atlantique, sous sa forme prévue à l’issue de la concertation publique, en cas de retard dans la mise en œuvre du projet. La proposition de la CCC s’applique non seulement aux aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique, mais également aux aérodromes à usage restreint, alors que l’accès à ces derniers est limité à certains utilisateurs spécifiques et qu’ils sont marginalement contributeurs aux émissions de CO2.
En outre, cette option empêcherait a priori des opérations qui, pourtant, n’accroissent pas les émissions de gaz à effet de serre de l’activité aéroportuaire.
3.2. DISPOSITIF RETENU
La disposition retenue est proche de la « transposition juridique » proposée par le comité légistique. La proposition a été adaptée sur plusieurs points afin de prendre en compte, notamment, les points d’attention soulevés par le comité légistique de la CCC.
Ce dispositif, qui consiste en la création d´un article L.122-2-1 dans le code de l´expropriation pour cause d´utilité publique, interdit de déclarer d’utilité publique les opérations de travaux et d’ouvrage ayant pour objet la création d’un nouvel aérodrome ouvert à la circulation aérienne publique ou l’extension des capacités d’accueil d’un aérodrome ouvert à la circulation aérienne publique, dès lors que ces opérations conduisent à augmenter les émissions de gaz à effet de serre générées par l’activité aéroportuaire.
Les aérodromes à usage restreint (qui ne sont pas ouverts à la circulation aérienne publique), dont l’activité est beaucoup plus réduite et qui disposent parfois simplement d’une piste en herbe, ne sont donc pas concernés par la mesure.
La détermination des travaux et ouvrages susceptibles d’entraîner une augmentation des capacités d’accueil des aérodromes et les modalités d’évaluation de l’évolution des émissions de gaz à effet de serre sous l’effet combiné de la baisse des émissions de gaz à effet de serre des aéronefs et de l’accroissement du trafic aérien feront l’objet d’un décret en Conseil d’Etat.
Le dispositif prévoit en outre des exceptions pour :
- l´aérodrome de Nantes-Atlantique, jusqu’au 31 décembre 2036. Le projet d’extension de cet aéroport a déjà été lancé, suite à une décision du Gouvernement, après l’abandon du projet de création de l’aérodrome de Notre-Dame-des-Landes. Ce projet prévoit notamment une extension de l’aérogare. Le projet de réaménagement de l’aérodrome de Nantes-Atlantique demeure pertinent malgré la crise sanitaire, l’arrêt de la liaison Nantes-Orly et une potentielle moindre croissance du trafic ;
- l’aérodrome de Bâle-Mulhouse, établissement public franco-suisse. L’article 2 de la convention franco-suisse du 04 juillet 1949 portant construction et exploitation de l’aérodrome de Bâle-Mulhouse dispose que le Gouvernement français s’engage à acquérir les terrains nécessaires au développement de l’aérodrome et à les mettre à disposition de l’établissement public. Cet article semble donc s’opposer à ce que soit étendue l’interdiction d’extension d’aérodrome à l’aérodrome de Bâle-Mulhouse. D’autre part, du fait de son caractère binational et d’un trafic passagers à 80% suisse, une concertation avec l’Office fédéral de l’aviation civile s’imposerait préalablement à l’instauration de cette mesure, d’autant plus que celle-ci rendrait impossible le projet de doublet de piste de l’aérodrome ;
- les hélistations73. Cette exception permet d´exclure de l´application du dispositif les hélistations, qui sont souvent créées pour permettre l’accès à des zones difficiles et/ou enclavées (par ex. à La Réunion) ou encore pour des usages hospitaliers ;
- les aérodromes d´outre-mer. Cette exception prend en compte la particularité des territoires d´outre-mer et permet de répondre plus aisément aux besoins de désenclavement et de cohésion de ces territoires, entre eux (transport aérien inter-îles) et avec la métropole ; le projet de construction d’une piste longue à Mayotte est ainsi exclu du dispositif, comme souhaité par la CCC ;
- les travaux nécessaires pour répondre à des exigences de sécurité, de défense nationale ou de mise aux normes réglementaires.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La disposition législative envisagée modifie le code de l´expropriation, avec la création d´un nouvel article L. 122-2-1.
73 Une hélistation est un aérodrome équipé pour recevoir exclusivement des hélicoptères. Les hélistations se voient pleinement appliquer les dispositions du code de l’aviation civile relatives à la création et à l’utilisation des aérodromes.
De plus, elle devrait également se traduire par une modification de certains articles du code de l´aviation civile. Il s´agira des articles D. 211-2, D. 221-1 et D. 221-2 portant sur la création des aérodromes. Ces articles doivent être soit abrogés, soit modifiés pour prendre en compte le fait que les opérations de création des aéroports pourront être réalisées seulement dans les cas dérogatoires expressément prévus, notamment pour des motifs de sécurité, de défense nationale ou de mise aux normes.
Compte tenu des projets déjà prévus sur certaines plateformes et qui devront être abandonnés, l’adoption de la disposition législative envisagée pourrait rendre nécessaire la révision de certains documents de planification tels que, par exemple, les plans d’exposition au bruit (PEB) annexés aux PLU.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Au vu du maillage aéroportuaire français et compte tenu des exceptions prévues par la disposition envisagée, l´interdiction d’octroyer une déclaration d’utilité publique pour construire de nouveaux aéroports ou étendre des aéroports existants ne devrait pas avoir d’impact macroéconomique significatif à court et moyen termes, car les projets concernés à ces horizons sont rares (cf. partie 4.2.3).
Sur le long-terme, l’impact de ces dispositions sur les capacités d’accueil des aéroports et donc sur le développement du trafic, dépendra des progrès de la décarbonation du secteur aérien.
Les projets de création de piste, tels que ceux actuellement prévus sur les aérodromes de Lyon-Saint-Exupéry et Bordeaux-Mérignac, ou les projets d’extension de bâtiments sortant des emprises aéroportuaires actuelles, seront conditionnés à la démonstration qu’ils ne s’accompagnent pas d’une hausse des émissions de l’activité aéroportuaire. Cela limitera les développements de capacité de ces aérodromes et donc les possibilités de développement du trafic à long-terme.
4.2.2. Impacts budgétaires
La mesure est sans coût pour le budget de l’État.
4.2.3. Impacts sur les entreprises
Sur les court et moyen termes, la mesure pourra empêcher ponctuellement la mise en œuvre de certains projets, sauf s’ils démontrent qu’ils ne se traduisent pas par une augmentation des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, de manière générale, l’impact sur la situation économique des entreprises exploitant des aérodromes restera peu important à court et moyen termes.
A plus long terme, l’évolution du trafic est incertaine. L’ensemble des aérodromes est susceptible d’atteindre une saturation de ses capacités d’accueil. Ainsi, toutes les entreprises exploitantes peuvent en théorie être affectées négativement à cet horizon, sans qu’il ne soit possible d’évaluer plus précisément ces effets de long terme. En effet, ceux-ci dépendront de la demande de trafic, ainsi que des gains de performance des aéronefs en matière d’émission de gaz à effet de serre. La mesure impactera également la possibilité pour les compagnies aériennes d´augmenter leur offre de transport.
En pratique, s’agissant des projets aéroportuaires connus, la mesure remet en question à court terme la réalisation des chantiers suivants (dont la pertinence devait en toute hypothèse être réévaluée à l’aune de la crise sanitaire) :
- Création d'un doublet de pistes à Lyon Saint-Exupéry,
- Construction d'une 2ème piste parallèle à Bordeaux-Mérignac.
En revanche, les projets qui ne nécessitent pas l’obtention d’une DUP n’entrent pas dans le champ de la mesure. C’est notamment le cas du projet d’aménagement dit du « cœur d’aéroport » à Marseille-Provence, dont la pertinence est elle-aussi remise en cause, dans sa dimension la plus capacitaire, par la crise sanitaire.
4.2.4. Impacts sur les particuliers
L´impact sur les passagers sera faible, voire inexistant, sur le court et le moyen termes. Il est difficile d’évaluer précisément ces effets de long terme. En effet, ceux-ci dépendront de la demande de trafic, ainsi que des gains de performance des aéronefs en matière d’émission de gaz à effet de serre.
Les projets de création ou d’extension d’aérodromes dont l’objet est de diminuer l’exposition des riverains aux nuisances du transport aérien (e.g. extension de piste pour permettre le survol à plus haute altitude des populations) ne seront pas concernés dès lors qu’ils n’augmentent pas, du même coup, les capacités d’accueil de l’aérodrome et les émissions de gaz à effet de serre de l’activité aéroportuaire.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La mesure vise toute opération de création ou d´extension d´aérodrome nécessitant une déclaration d´utilité publique, y compris pour les aéroports appartenant à des collectivités territoriales.
Sur les 550 aérodromes français, seule une vingtaine est considérée d’intérêts national et international et appartient à l’Etat. Les aérodromes restants sont pour beaucoup la propriété des collectivités territoriales. Malgré leur grand nombre, ces aérodromes décentralisés ne représentent qu’une part faible du trafic (moins de 10% du trafic total).
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La mesure vise à contraindre la croissance du transport aérien et donc à diminuer les gaz à effet de serre émis par les vols nationaux et internationaux.
La mesure permet en outre d’éviter l’extension des emprises aéroportuaires, contribuant par là même à limiter, directement ou indirectement, l’artificialisation des sols.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté conformément à l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales. Le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
Cet article prévoit expressément l'exclusion de son application aux collectivités d'outre-mer relevant de l'article 73 de la Constitution. En droit strict, l'exclusion de l'application d'une disposition dans une collectivité d'outre-mer ne requiert pas de consultation.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure envisagée entre en vigueur à compter du 1er janvier 2022.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure envisagée s´appliquera à toute opération de création ou d´extension d´aérodrome nécessitant une déclaration d´utilité publique en France métropolitaine. Son application en Outre-mer est exclue afin de répondre plus aisément aux objectifs de désenclavement et cohésion des territoires.
Une exception spécifique a été prévue pour le réaménagement de l´aéroport de Nantes Atlantique, qui a déjà fait l´objet d´une enquête publique et d´une décision gouvernementale, suite à l´abandon du projet de nouvel aérodrome à Notre-Dame-des-Landes, ainsi que pour l’extension de l’aéroport de Bâle-Mulhouse. L´entrée en vigueur différée du dispositif devrait permettre la réalisation de ces projets déjà lancés.
5.2.3. Texte d’application
Un décret en Conseil d’Etat fixera les conditions d’application du présent article. Il précisera notamment les modalités, d’une part, de détermination des travaux et ouvrages susceptibles d’entraîner une augmentation des capacités d’accueil des aérodromes et, d’autre part, d’appréciation du respect de la condition relative à l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre prévue.
Article 38 – Compensation des émissions du secteur aérien – Mesure SD-E6
1. ÉTAT DES LIEUX
En droit national, il n’existe pas d’obligation de compensation des émissions de l’aviation civile commerciale.
Deux instruments donnant un « signal prix » sur les émissions du transport aérien sont actuellement en vigueur : le système d’échange de quotas d’émissions européen (SEQE-UE ou EU ETS) et le CORSIA, mécanisme mondial de compensation, au niveau international :
- Le marché européen du carbone EU ETS est un système de plafonnement et d’échanges de quotas d’émissions. L’aviation est entrée dans l’EU ETS dès 2012, au départ pour l’ensemble des vols décollant ou atterrissant en Europe, puis uniquement pour les vols intra-européens depuis 2013 suite à de vives protestations des Etats tiers (décision dite du « stop the clock »). Dans ce système, les compagnies aériennes doivent mesurer leurs émissions et rendre chaque année autant de quotas d’émissions que leurs émissions vérifiées. Pour des raisons historiques, les compagnies aériennes bénéficient de quotas gratuits, qui couvrent en 2018 (trafic pré-covid) approximativement la moitié des émissions de l’aviation et dont la quantité doit diminuer dans les années à venir. Avec les prix actuels des quotas (environ 25 euros/quota soit 25€/tCO2), et compte-tenu des quotas gratuits reçus, l’ETS correspond à un prix du carbone de 12,5 €/tCO2, soit 3 centimes d’euros par litre de kérosène. Le programme du Pacte Vert pour l’Europe de la Commission européenne prévoit de supprimer les quotas gratuits à terme (proposition soutenue par la France). Les vols Outre-Mer ont jusqu’à présent une dérogation et ne sont pas inclus dans l’EU ETS afin de préserver la continuité territoriale avec ces territoires.
- Le mécanisme CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) s’appliquera à partir de 2021 aux vols internationaux. Adopté à l’organisation de l’aviation civile internationale (OACI) en 2016, il a pour objectif d’assurer la croissance neutre en carbone du transport aérien international par rapport à 201974. Comme il ne concerne que les vols internationaux, il n’a aucun recoupement avec la mesure de compensation des vols intérieurs. Pour être en conformité, les compagnies aériennes doivent acheter des crédits carbone émis par des programmes éligibles, en quantité correspondant à leurs émissions multipliées par la croissance mondiale du trafic par rapport à 2019. A cause
74 La référence qui devait être 2019-2020 a été modifiée en 2019 uniquement car l’année 2020 a été considérée comme anormalement basse en termes d’émissions suite au Covid.
de la crise du Covid et de ses effets sur le trafic aérien, les premières obligations réelles de compensation pourraient n’apparaître qu’en 2023 (voire plus tard, selon la reprise du trafic).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
1.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
La mesure consiste en la création d’une obligation de compensation des émissions du transport aérien sur le périmètre des vols domestiques métropolitains. La mesure crée une obligation à la charge d’opérateurs privés intervenant dans un marché libéralisé. Une telle obligation requiert l’adoption d’une disposition législative en vertu de l’article 34 de la Constitution.
1.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif de réduire l’impact climatique du transport aérien est une priorité du Gouvernement qui actionne l’ensemble des leviers disponibles : soutien aux innovations technologiques et développement d’avions bas carbone, déploiement de carburants décarbonés, optimisation des procédures et mise en place de mesure économiques. La mesure de compensation des émissions proposée par la Convention citoyenne s’inscrit donc dans la droite ligne des actions engagées.
La compensation complémentaire des autres mesures, permet de financer des projets de séquestration et de réduction d'émissions sur des secteurs dont le potentiel existe mais qui manquent de financement :
- Les projets de réduction d’émissions, sont des projets qui génèrent des émissions évitées par rapport à un scénario de référence
- Les projets de séquestration sont des projets générant des émissions négatives en augmentant les puits de carbone naturels ou technologiques.
Les puits de carbone naturels peuvent être par exemple le boisement de forêts, la reconstitution d’un peuplement forestier dégradé, la restauration de haies, la plantation de mangroves dans des écosystèmes tropicaux, les changements de pratiques agricoles... Le nombre de crédits carbone générés correspond à la différence entre les émissions/absorptions observées et un scenario de référence correspondant à ce qui se serait passé en l’absence du projet.
Les puits industriels (par les projets de type CCS (Carbon Capture and Sequestration -récupération du CO2 en sortie d’usine) ou DAC (Direct Air Capture -capture directe dans l’atmosphère)) manquent encore de maturité technologique, et seraient nettement plus onéreux (de 100 à plusieurs centaines d’euros par tCO2) que la séquestration de carbone par des solutions
fondées sur la nature. Ce type de projets industriels ne devrait donc pas être générateur de crédits carbone pour cette mesure dans des proportions significatives à court terme.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Proposition de la convention citoyenne pour le climat
Le titre de la proposition dans le rapport est « garanti que l’ensemble des émissions qui ne pourraient être éliminées [par le transport aérien] soient intégralement compensées par des puits de carbone ». La mesure mentionne une application limitée aux vols intérieurs (métropole et Outre-Mer), et qui se ferait selon un calendrier progressif de 2022 (40% d’obligations de compensation) à 2029 (100% d’obligations).
La proposition de la CCC repose sur la voie règlementaire, ce qui ne semble pas adapté à la création d’une nouvelle obligation. L’option du vecteur juridique proposé ne peut être retenue.
La CCC propose d’insérer la mesure au sein du cadre existant relatif aux obligations liées au marché européen d’échange de quotas (SEQE-UE). Cette option ne peut être retenue car les deux systèmes n’obéissent ni aux mêmes règles, ni aux mêmes objectifs. En particulier, cette solution ne permettrait pas de couvrir l’ensemble des compagnies aériennes opérant des vols domestiques sur le territoire français.
En effet, l’article R. 229-37-7 du code de l’environnement se trouve dans la section du code de l’environnement dédiée à la mise en œuvre du marché carbone européen dans le secteur de l’aviation. Les opérateurs concernés par la mise en œuvre de ce dispositif en France sont ceux mentionnés à l’article L. 229-5. Dès lors, ce périmètre ne recouvre pas l’ensemble des exploitants d’aéronefs effectuant des vols domestiques en France, ne répondrait pas à l’objectif fixé par la CCC et soulèverait, de surcroît, des questions d’ordre juridique et économique (conditions de concurrence).
Sur le fond de la mesure, une mise en œuvre de la mesure progressive est proposée par la CCC pour la desserte des collectivités d’outre-mer. Il est proposé de faire coïncider le périmètre d’application de la mesure avec celui du système européen d’échange de quotas d’émissions, ce qui en pratique permet de préserver les conditions de la continuité territoriale avec l’outre-mer. Pour lisser la charge de la mesure sur les compagnies aériennes, une mise en œuvre progressive du dispositif, sur 3 ans, est proposée.
3.2. DISPOSITIF RETENU
La disposition proposée pose le principe de l’obligation de compensation des émissions de carbone sur les vols domestiques métropolitains et décrit le dispositif de sanction associé.
Un décret en Conseil d’Etat viendrait préciser et opérationnaliser le dispositif :
- la liste des vols exclus du dispositif : vols diplomatiques, vols sanitaires, vols humanitaires, etc. ;
- les modalités de déclaration et de vérification des émissions à compenser : il sera proposé de s’appuyer sur les déclarations et vérifications en vigueur pour l’ETS et le CORSIA (par exemple vérification par un tiers, etc.) ;
- les modalités de vérification des opérations de compensation ;
- le calendrier annuel du dispositif : il sera proposé que le calendrier de ce dispositif soit calqué sur celui en vigueur pour l’ETS et le CORSIA (par exemple déclaration des émissions pour le 31 mars) ;
- les modalités concrètes de compensation et la liste des programmes de compensation éligibles :
La convention citoyenne propose que la compensation s’effectue via des programmes en France ou dans le monde. La demande de compensation induite par la mesure serait de 1 à 2 MtCO2 par an selon les hypothèses de trafic, ce qui correspondrait à la plantation ou la reconstitution d’environ 6 000 ha par an à mettre au regard des 4,7 Mha de forêts gérées par l’ONF en métropole auxquels s’ajoutent environ 6 Mha en Outre-mer. Le texte de loi proposé prévoit que les exploitants d’aéronefs privilégient prioritairement des projets de séquestration du carbone dans des puits de carbone sur le territoire français et au sein de l’Union Européenne ; le développement des puits de carbone en France et en Europe est en effet un élément clé de l’atteinte de la neutralité carbone en France et en Europe en 2050. Ce mécanisme y contribuera donc.
Alors même que la convention citoyenne n’a pas évoqué la qualité environnementale des programmes de compensation éligibles, il apparaît nécessaire de l’encadrer, par voie réglementaire.
Il sera proposé de rendre éligibles les programmes du « label bas-carbone ». Les projets aujourd’hui labellisés bas-carbone représentent un potentiel de réduction d'émissions d’environ 75 000 tonnes de CO2. Une accélération de la labellisation sur les projets forestiers et agricole pourrait induire une augmentation de l’offre de compensation du label bas-carbone pour atteindre environ 250 000 tonnes de CO2 par an dès 2021.
Il sera possible pour les opérateurs de financer ou développer des projets directement qui respecteront les critères fixés par décret.
Il sera proposé de rendre éligibles les programmes éligibles au titre de CORSIA, avec, pour ces derniers, la reprise des règles relatives aux secteurs éligibles, et aux années de production (les millésimes) des certificats de réduction d’émissions conformes aux mécanismes de développement propre (MDP) prévus par le Protocole de Kyoto.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Il est proposé d’introduire au chapitre IX du titre II du livre II du Code de l’environnement une nouvelle section (section 7 « Compensation des émissions de carbone ») visant à inscrire dans la loi le principe de l’obligation de compensation des émissions de carbone sur les vols domestiques métropolitains ainsi que le dispositif de sanction associé.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Cette mesure vient s’ajouter à une mesure de compensation des émissions de CO2 des vols internationaux mis en place par l’Organisation de l’aviation civile internationale, le CORSIA (« Carbon offsetting and reduction scheme for international aviation »). Les périmètres des deux mesures sont bien disjoints.
Cette mesure vient également s’ajouter au système d’échange de quotas européen auquel le secteur de l’aviation est soumis depuis 2012. Ce marché carbone européen s’applique d’ores et déjà aux vols domestiques français et les périmètres des deux mesures ne sont donc pas disjoints en termes de vols concernés. Les émissions d’un même vol seront donc concernées à la fois par le système européen d’échange de quotas d’émissions et par l’obligation nationale de compensation, qui n’a toutefois pas les mêmes finalités (le fait d’être soumis au système de quotas ETS n’emporte aucune forme de compensation des émissions).
Il n’est pas identifié d’obstacle tiré de l’exercice, par l’Union, de sa compétence en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le domaine aérien s’opposant à la mise en œuvre de la mesure proposée.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Le transport aérien est un outil de mobilité pour les populations et de développement des territoires. Vecteur d’échanges internationaux, l’aviation participe également du positionnement de la France comme première destination touristique mondiale et s’avère être un outil économique indispensable pour un pays qui est parmi les 10 premiers exportateurs et importateurs mondiaux de biens et de services.
Hypothèses :
- Reprise du trafic : le trafic aérien a été durement touché par la crise sanitaire et une grande incertitude pèse sur la dynamique de la reprise. Le trafic passager pourrait retrouver son niveau de 2019 entre 2024 et 2027, voire plus tard si les vaccins annoncés ne démontraient pas l’efficacité attendue75. Dans ces circonstances, l’évaluation du coût du dispositif proposé a été réalisée sur la base des émissions de CO2 de 2019 afin de proposer une base robuste de calcul.
- Hypothèses sur le prix des crédits carbone : l’impact de la mesure dépendra du coût des crédits carbone admissibles. Deux hypothèses sont proposées, pour tenir compte des différences sensibles de prix existant entre crédits selon la qualité des projets autorisés.
• Hypothèse de valorisation A : prix moyen de la compensation de 5€ par tonne de CO2.
Cette hypothèse est basée sur le niveau actuel du prix la tonne de CO2 dans les programmes de compensation et correspond à l’estimation du prix des crédits CORSIA à son entrée en vigueur, en 2021.
• Hypothèse de valorisation B : prix moyen de la compensation de 30€ par tonne de CO2. Cette hypothèse, basée sur le prix atteint par la tonne de CO2 avant la crise dans le cadre de l’EU ETS, est plus représentative des perspectives de coût du quota EU-ETS à court-terme76 ainsi que de celui des crédits plus qualitatifs, comme ceux qui bénéficient du label bas carbone (> 30€/tCO2).
Montant annuel total des émissions soumis à la compensation (hors effet covid) :
Scénario
Montant total d’émissions à compenser
lors de la mise en œuvre du dispositif
(millions de tonnes de CO2,eq)
Court-terme (2022) 1,05
Moyen-terme77 (2024) 2,1
75 Voir par exemple https://www.eurocontrol.int/publication/eurocontrol-five-year-forecast-2020-2024 76 https://www.reuters.com/article/us-eu-carbon-poll-idUSKBN2711HK 77 Evaluation réalisée sur la base des émissions de 2019.
Coût annuel total de la mesure lors de sa mise en œuvre (hors effet covid):
Scénario / valorisation Compensation à 5€/tCO2 Compensation à 30€/tCO2 Court-terme (2022) 5,3 millions € 31,5 millions €
Moyen-terme (2024) 10,5 millions € 63,0 millions €
Cette mesure impose une charge nouvelle sur les compagnies aériennes, dont l’impact sur leurs recettes et leurs marges, dépendra de leur capacité à répercuter sur les prix des billets la hausse de leurs coûts d’exploitation et, d’autre part, de la baisse de trafic engendrée par une hausse des prix des billets. La capacité à répercuter le coût de la compensation dépendra du segment de marché concerné. Elle devrait-être a priori plus faible sur des trajets en correspondance où Air France fait face à la concurrence de compagnies qui, du fait de la localisation de leur hub, ne seront pas dans l’obligation de compenser leurs émissions. A titre d’illustration, sur un trajet en correspondance au départ de Nice, le montant de compensation due pour aller-retour international via CDG s’élèverait à 0,8€ dans l’hypothèse de valorisation à 5€/tCO2, et 4€ dans l’hypothèse de valorisation à 30€/tCO2.
4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
La répercussion intégrale des surcoûts sur le prix des billets, hypothèse de travail la plus probable, en particulier sur le marché « point-à-point », pourrait entrainer une légère baisse de la demande par un effet prix. Dans l’exemple donné précédemment d’un aller-retour Paris-Nice, la mesure entrainerait donc, à l’issue des années de transition, c’est-à-dire à partir de 2024, une hausse du prix des billets comprise entre 0,8€ et 4€ selon l’hypothèse retenue sur le prix des crédits carbone. Selon les hypothèses de coût de compensation de la tonne de CO2, la mesure contribuerait à augmenter à long-terme le prix du billet d’avion de 0,4% à 2,4%, et à diminuer le trafic passager de 0,3% à 2,1%.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La mesure s’inscrit dans le cadre des orientations de la SNBC T1 « Donner au secteur des signaux prix incitatifs » et T5 : « Encourager le report modal en soutenant les mobilités actives et les transports massifiés et collectifs (fret et voyageurs) et en développant l’intermodalité ».
Cette mesure permettra de financer des programmes de compensation carbone afin de compenser les émissions de CO2 à hauteur de 10 à 60 M€ (selon le coût du crédit carbone) d’euros à partir de 2024 et de contribuer à réduire d’un potentiel de 2 Mt CO2 à horizon 2030 le bilan net d’émissions territoriales françaises si les projets sont menés sur le territoire français.
A titre de comparaison, le puits de carbone de la forêt française est de l’ordre de 50 MTCO2e/an avec un enjeu de développement à long terme pour atteindre l’objectif de neutralité climatique.
Dans le seul secteur forestier, une demande de compensation d’environ 2 MtCO2e (vols métropolitains) nécessiterait ainsi d’engager des travaux forestiers sur l’équivalent de 6 000 ha/an (pour un ratio moyen de 300 tCO2/ha évités pour les projets Label Bas Carbone forestiers). A titre de comparaison, la mesure du plan de relance sur la forêt sur 2021-2022 prévoit un objectif plus important, dynamique qui pourrait d’ailleurs être pérennisé via le financement apporté par la présente mesure de compensation sur le secteur aérien. Ce volume nécessaire de 6 000 ha/an de projets forestiers est à mettre au regard des 4,7 Mha gérés par l’ONF en Métropole auxquels s’ajoutent environ 6 Mha en Outre-Mer.
Via la hausse du prix du billet d’avion, elle pourrait également contribuer à légèrement réduire le trafic aérien intérieur, pour une diminution à long-terme des émissions annuelles de CO2 du transport aérien domestique de 40 ktCO2 (sur la base du trafic 2019) pour un prix de l’unité de compensation de 30€/tCO2.
Les émissions du transport aérien en France s'élevaient en 2019 à 23.4 MtCO2, en hausse de 17% par rapport à 2010. Malgré des gains d'efficacité avérés, la hausse du trafic passager a entrainé une hausse des émissions. Sur le périmètre national, les émissions de CO2 pour le trafic intérieur métropole sont néanmoins en nette diminution depuis 2000 (-27%) et stables depuis 2010. Avant la crise du covid, le transport aérien était à l’échelle mondiale un des secteurs avec la plus forte croissance des émissions. En ce qui concerne le transport aérien en France, la croissance des émissions de CO2 était en progression de 2,6% en 2019 par rapport à 2018.
Si la part de l'aérien est d'environ 5% des émissions en 2019 à l’échelle nationale, elle augmente à environ 9% en 2030 et 20% en 2050 dans la Stratégie Nationale Bas Carbone, malgré des hypothèses volontaristes de décarbonation du secteur (gains d'efficacité énergétique de 1.5% par an, hausse modérée du trafic de 15% à l'horizon 2050, part d'incorporation de carburants durables de 50% en 2050). Ces prévisions n’intégraient ni la crise covid, ni les récentes décisions visant à accélérer fortement la décarbonation du transport aérien : peuvent notamment être cités le plan de relance aéronautique et son focus sur le développement d’avions décarbonés ou encore les efforts en cours pour le déploiement des carburants aéronautiques durables.
En 2019, le transport aérien métropolitain émettait 2,1 MtCO2 et 2,7 Mt CO2 pour les liaisons liées à la desserte de l’Outre-Mer.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
L'obligation de compensation des émissions introduite par cette disposition est déterminée par référence aux émissions de gaz à effet de serre résultant de certains services aériens et non par une aire géographique d'applicabilité. Cet article ne requiert pas de consultation des collectivités d'outre-mer.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition législative est applicable aux émissions du transport aérien entrant dans son champ d’application générées à compter du 1er janvier 2022. Conformément à l’article 193 du TFUE, elle aura été préalablement notifiée à la Commission.
5.2.2. Application dans l’espace
Les émissions couvertes par l’obligation de compensation sont les émissions de gaz à effet de serre des vols intérieurs soumises aux obligations du système européen d’échange de quotas d’émission. Ainsi, les liaisons entre la métropole et l’outre-mer ne sont pas soumises au dispositif de manière obligatoire. Un article législatif est néanmoins proposé afin que les compagnies réalisant ces vols puissent se conformer au même dispositif de manière volontaire.
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat venant préciser les conditions de mise en œuvre de la mesure sera nécessaire. Il précisera notamment les conditions d’éligibilité de ces programmes et d’utilisation des crédits carbone, les éléments d’information devant être fournis par les exploitants et leurs délais de transmission, ainsi que les modalités de vérification par l’autorité administrative du respect des obligations de compensation.
TITRE IV – SE LOGER
CHAPITRE I ER
– RÉNOVER LES BÂTIMENTS
Articles 39 et 40 – Définition des niveaux de performance, audit énergétique et DPE collectif – Mesure SL1.1
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Il convient tout d’abord de rappeler que la proposition présente un réel intérêt dans l’objectif général de réduction de la consommation énergétique du parc de bâtiments français (47% de l’énergie finale consommée en France en 2016) ainsi que la réduction des émissions de gaz à effet de serre (27% des émissions de gaz à effet de serre en 2016).
Elle s’inscrit également dans la perspective de l’atteinte de différents objectifs fixés par la France, comme le plan de rénovation énergétique des bâtiments engagés en 2018, qui prévoit la rénovation de 500 000 logements par an dont 150 000 passoires thermiques (étiquettes F et G du diagnostic de performance énergétique [DPE]), ainsi que l’atteinte du niveau BBC (bâtiments basse consommation) en 2050 pour l’ensemble du parc existant.
La proposition est en cohérence avec les objectifs fixés à travers la loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, notamment son article 22 qui introduit un seuil de consommation énergétique maximale pour les logements d’ici l’année 2028 (la consommation doit être inférieure à 330 kWhep/m².an), soit la limite entre les étiquettes E et F du DPE.
1.2. CADRE CONVENTIONNEL
Les objectifs de réduction de la consommation énergétique des bâtiments ainsi que la réduction des gaz à effet de serre visent à satisfaire aux engagements internationaux et européens de la France.
Différentes directives européennes vont en ce sens afin que les Etats membres traduisent ces objectifs dans le droit national. On peut notamment citer :
- La directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB) ;
- La directive sur l’efficacité énergétique (DEE).
La directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB) prévoit tout d’abord que « les États membres [doivent prendre] (…) les mesures nécessaires pour garantir que des exigences minimales en matière de performance énergétique soient fixées pour les éléments de bâtiment qui font partie de l’enveloppe du bâtiment et qui ont un impact considérable sur la performance énergétique de cette enveloppe lorsqu’ils sont remplacés ou rénovés », et que ces mesures doivent tenir compte des conditions générales caractérisant le climat intérieur, afin d’éviter d’éventuels effets néfastes tels qu’une ventilation inadéquate, ainsi que des particularités locales.
Cette exigence a été traduite en France à l’aide de la règlementation thermique dite « par élément » dans l’existant (RT Ex par élément). Cette réglementation définit une performance minimale pour l’élément remplacé ou installé. Elle repose sur l’article R. 131-28 du code de la construction et de l’habitation et son arrêté d’application du 3 mai 2007 modifié, et, à partir du 1er janvier 2018, par l’arrêté du 22 mars 2017.
La directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB) apporte par ailleurs une définition des « rénovations importantes » :
- Rénovation dont le coût total concernant l’enveloppe du bâtiment ou les systèmes techniques du bâtiment est supérieur à 25 % de la valeur du bâtiment, à l’exclusion de la valeur du terrain sur lequel il se trouve ;
- Rénovation concernant plus de 25 % de la surface de l’enveloppe du bâtiment.
Dans le cas de bâtiments faisant l’objet d’une « rénovation importante », la DPEB exige que « les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir que (…) la performance énergétique du bâtiment ou de sa partie rénovée soit améliorée de manière à pouvoir satisfaire aux exigences minimales en matière de performance énergétique fixées conformément à l’article 4 [de la directive] dans la mesure où cela est techniquement, fonctionnellement et économiquement réalisable », et « prennent en compte les questions liées à un climat intérieur sain, à la sécurité incendie et aux risques liés à une activité sismique intense ».
Cette exigence a été traduite en France par l’application de la règlementation thermique dite « globale » dans l’existant (RT Ex globale), dans le cas de ces rénovations importantes. La RT Ex globale repose sur l’article R. 131-26 du code de la construction et de l’habitation et son arrêté d’application du 13 juin 2008.
La DPEB exige par ailleurs dans son article 2 bis que chaque État membre établisse « une stratégie de rénovation à long terme pour soutenir la rénovation du parc national de bâtiments résidentiels et non résidentiels, tant publics que privés, en vue de la constitution d’un parc immobilier à haute efficacité énergétique et décarbonné d’ici à 2050 », qui comprenne notamment la présentation « des politiques et des actions visant à stimuler des rénovations lourdes de bâtiments rentables, y compris des rénovations lourdes par étapes, et à soutenir des mesures et des rénovations ciblées rentables » (c).
La DEE fixe de son côté des objectifs à l’échelle européenne d’efficacité énergétique afin de limiter la consommation. Le parc de bâtiments, au vu de la part qu’il représente dans la consommation globale, est particulièrement concerné.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Un vecteur législatif est indispensable, la mesure consistant à adapter des mesures déjà instituées par la loi relative à l’énergie et au climat, en particulier concernant la mise en place d’un audit énergétique obligatoire et la mise en cohérence avec la définition d’un logement excessivement consommateur d’énergie prévue par cette même loi (ordonnance prévue par l’article 15).
Une intervention au niveau de la loi est également nécessaire pour modifier les dispositions du L. 126-31 du code de la construction et de l’habilitation afin de mettre en place un diagnostic de performance énergétique obligatoire pour tous les bâtiments d’habitation collective et de supprimer, dans un souci de simplification, l’audit énergétique obligatoire pour les copropriétés dotées d’une installation collective de chauffage ou de refroidissement. Cette obligation de réaliser un diagnostic de performance énergétique collectif est par ailleurs cohérente avec l’article 43 du même projet de loi visant à faciliter l’engagement de travaux de rénovation énergétique dans les immeubles en copropriété via l’élaboration un plan pluriannuel de travaux qui repose notamment sur ce DPE.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La mesure s’inscrit dans un objectif de rénovation énergétique du parc de logements français en ciblant les bâtiments les plus énergivores (classes F et G du diagnostic de performance énergétique, DPE) dans l’optique de l’obligation de rénovation prévue par la loi Energie-Climat en 2028 (L. 173-2 du code de la construction et de l’habitation) et en prévoyant des adaptations à cette loi destinées à informer plus efficacement les propriétaires sur les caractéristiques
énergétiques de leur logement et les travaux pertinents à réaliser, en particulier en ciblant les personnes morales ou physiques en capacité de décider d’engager des travaux (acquéreurs d’un bâtiment en mono-propriété, syndicat de copropriétaires, …) 3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Faisant suite aux propositions de la Convention citoyenne pour le climat, plusieurs articles de ce projet de loi font référence à des niveaux de consommations énergétiques des logements, Afin de fournir des repères lisibles et harmonisés à l’appui de ces différentes dispositions, ainsi que des dispositions législatives préexistantes faisant référence à divers seuils de performance énergétique des logements (loi Energie Climat et ses mesures d’application notamment), il apparaît nécessaire d’articuler ces différents seuils avec la réforme en cours du DPE, qui deviendra opposable au plus tard à compter du 1er juillet 2021.).
3.2. OPTION RETENUE
L’option retenue vise à définir les niveaux de performance sur lesquels pourront s’appuyer les différentes dispositions liées à la rénovation, inscrivant dans la loi le cadre général des “étiquettes” du diagnostic de performance énergétique. Il s’agit à la fois d’aligner les dispositions sur le repère connu, simple et lisible que constitue le DPE pour les particuliers et de ménager au pouvoir réglementaire l’espace nécessaire à la révision technique des méthodes et calculs du DPE.
Il est également prévu de modifier pour les simplifier et les rendre cohérents entre eux les dispositifs informatifs des propriétaires devant les inciter à rénover leur bien (audit énergétique obligatoire en mono propriété en cas de vente, DPE obligatoire pour les bâtiments d’habitation collective).
- La réalisation d’audit énergétique lors de la vente pour les bâtiments comprenant un seul logement ou comportant plusieurs logements mais qui ne relèvent pas du statut de copropriété, excessivement consommateurs d’énergie (classes F et G du DPE) ;
- La suppression de l’obligation d’audit énergétique pour les bâtiments d’habitation collective F et G en copropriété lors d’une transaction et pour la location des logements de classes F et G ;
- La réécriture des obligations de production de DPE pour les bâtiments d’habitation collective dans un souci de mise en cohérence avec l’évolution prévue dans le présent
projet de loi du contenu et des exigences associées du programme pluriannuel de travaux en copropriété (article 43) ;
- La mesure de la loi relative à l’énergie et au climat, liée à l’introduction d’un critère de performance énergétique dans la définition de la décence d’un logement, afin qu’elle s’appuie sur les niveaux de performance définis dès 2025 et non plus sur un seul seuil exprimé en énergie finale
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.2. Impacts sur l’ordre juridique interne
Modifications des textes législatifs existants :
1. Dans le code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n°2020-71 du 29 janvier 2020 :
- Création d’un article L. 173-1-1 (définition des niveaux de performance énergétique) ;
- Modification de l’article L. 126-28 ;
- Création d’un article L. 126-28-1 (audit lors de la vente d’un bâtiment en mono propriété de classes F ou G) ;
- Suppression des alinéas 3, 4 et 5 de l’article L. 126-29 (audit lors de la location d’un logement de classe F ou G) ;
- Modification de l’article L. 126-31 (DPE pour les immeubles collectifs) ;
- Modification de l’article L. 271-4 (introduction de l’audit énergétique, le cas échéant, dans le dossier de diagnostic technique du logement).
2. Modifications dans la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis
- Modification de l’article 24-4 (mise en cohérence des dispositions introduites dans le présent projet de loi).
3. Modifications dans la loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat - Modification de l’article 17
- Modification de l’article 20
- Modification de l’article 22
4. Modification dans la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique
- Modification de l’article 179
4.1.3. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Les dispositions précitées sont conformes avec le droit de l’Union européenne et notamment avec la directive européenne sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB) et la directive sur l’efficacité énergétique (DEE), concernant en particulier l’information incitative des propriétaires pour qu’ils engagent des travaux de rénovation énergétique.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
En introduction, il est précisé que la première mesure envisagée n’entraîne pas d’impact économique, dans la mesure où il définit des niveaux de performance pour les classes du DPE.
Ce sont les obligations d’audit énergétique pour les mono propriétés au statut de passoire énergétique et de DPE pour les bâtiments d’habitation collective qui entraîneront un impact.
- Audit énergétique pour les bâtiments en mono propriété de classes F ou G dans le cas d’une vente
On estime à 1 millions le nombre de ventes annuelles en France. On considère que les logements individuels représentent 56% du parc de logements français (données INSEE). Parmi ces 1M de logements vendus, on considère que 13% d’entre eux concernent des logements de classes F ou G.
Le coût moyen unitaire d’un audit est estimé à 600€.
L’investissement total correspondant serait alors de 44M € par an (pour 73 000 maisons).
Cette obligation d’audit énergétique assouplit celle mise en place par la loi Energie Climat en la ciblant sur le segment du parc où elle serait la plus pertinente (mono propriétés). Au-delà du fait qu’elle entre en vigueur à la publication de la loi (1er janvier 2022 pour la loi Energie Climat), elle ne conduit donc pas à un coût additionnel par rapport au droit actuel.
- Obligation de DPE pour les bâtiments d’habitation collective
Le parc immobilier français compte environ 450 000 immeubles (source : registre national des copropriétés) à usage total ou partiel d’habitation soumis au statut de la copropriété définie par la loi n°65-557 du 10 juillet 1955 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. Ce même registre précise que ces 450 000 immeubles comportent environ 10,6 millions de lots constitutifs d’un logement, soit une moyenne d’environ 20 logements par copropriété. Enfin, sur ces 450 000 immeubles, 6000 ont été construits après le 1er janvier 2013 et ne sont donc pas soumis à l’obligation de DPE prévu.
Parmi les 444 000 immeubles en copropriétés, 32% ont une installation collective de chauffage (source : voir supra).
La répartition de ces 444 000 immeubles est précisée ci-dessous selon le nombre de lots :
Taille Nombre de copropriétés %
<= 50 lots 310 000 69%
> 50 lots et <= 200 lots 112 000 25%
> 200 lots 28 000 6%
Total global 450 000 100%
Les immeubles ne disposant pas d’un chauffage collectif seront clairement soumis à cette obligation de DPE (non contraints par l’obligation actuelle du L. 134-4-1 du code de la construction et de l’habitation). L’hypothèse est faite qu’un DPE à l’immeuble coût en moyenne de 1500 €. L’impact financier est décrit dans le tableau suivant :
Taille
Nombre de copropriétés B à G
non équipées d'un chauffage
collectif
Impact total estimé
<= 50 lots 207 989 311 984 000 €
> 50 lots et <= 200 lots 75 145 112 716 800 €
> 200 lots 18 786 28 179 200 €
Les immeubles disposant d’un chauffage collectif ont été soumis à l’obligation en vigueur fixée par le L. 134-4-1 du code de la construction et de l’habitation de fournir un DPE (immeuble de moins de 50 lots) ou un audit énergétique (immeuble de plus de 50 lots) sur la période 2012-2017 (sans exigence de renouvellement). Compte tenu de la durée de validité du DPE à l’immeuble de 10 ans au sens de ce projet de loi, les immeubles de moins de 50 lots seront tenus de les renouveler entre 2022 et 2027 (selon l’hypothèse d’une répartition homogène de réalisation des DPE exigés par le L. 134-4-1 sur la période 2012-2017). Ces DPE réalisés dans le cadre du L. 134-4-1 sont antérieurs au 1er juillet 2021, date d’entrée en vigueur du nouveau
DPE. La mesure envisagée demande donc que mêmes les DPE indiquant les meilleures performances (étiquettes A, B ou C) soient aussi renouvelés.
Les immeubles de plus de 50 lots au chauffage collectif devront réaliser un audit énergétique selon l’obligation fixée (un audit énergétique ne valant pas DPE). Etant donné que ces bâtiments disposeront tout de même d’un audit énergétique, le coût du DPE peut être réduit (1000 €) puisque les informations de cet audit pourront alimenter le DPE.
Le tableau suivant représente les impacts financiers totaux pour les bâtiments équipés d’un chauffage collectif :
Taille Nombre de copropriétés B à G
équipées d'un chauffage collectif Impact total estimé
<= 50 lots 97 877 146 816 000 €
> 50 lots et <= 200 lots 35 362 35 362 133 €
> 200 lots 8 841 8 840 533 €
Le tableau ci-dessous représente la répartition annuelle de l’impact en prenant en compte l’échelonnement de l’entrée en vigueur de l’obligation de DPE en fonction de la taille des immeubles (1er janvier 2024 pour les immeubles en copropriété de plus de 200 lots, 31 décembre 2024 pour les immeubles en copropriété de 51 à 200 lots et 31 décembre 2025 pour les immeubles en copropriété d’au plus 50 lots). La ventilation est équirépartie sur chaque période d’obligation.
Taille / Impact
estimé par année 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027
<= 50 lots 83 370 514 € 83 370 514 € 83 370 514 € 83 370 514 € 83 370 514 € 20 973 714 € 20 973 714 € > 50 lots et <= 200
lots 37 019 733 € 37 019 733 € 37 019 733 € 37 019 733 €
> 200 lots 12 339 911 € 12 339 911 € 12 339 911 €
Total global par
années 132 730 159 € 132 730 159 € 132 730 159 € 120 390 248 € 83 370 514 € 20 973 714 € 20 973 714 € La ventilation sur les années 2026 et 2025 correspond aux renouvellement des audits des immeubles au chauffage collectif de moins de 50 lots ayant réalisé leur DPE au sens du L. 134-4-1, respectivement en 2016 et en 2017.
Au total, l’impact de la mesure est évalué pour les bâtiment en copropriété à 644 M€ ce qui représente en moyenne 70 € par lot pour 10 ans (20 lots en moyenne par bâtiment en copropriété). Ce coût apparaît soutenable. Par ailleurs, les copropriétaires qui souhaitent louer ou vendre leur lot n’auront pas à réaliser de DPE individuel. L’étude d’impact de l’article 53
sur la réforme du plan pluriannuel de travaux de copropriété précise un coût d’études compris entre 75 € et 250 € qui comprend ce coût lié à la production du DPE.
Concernant les bâtiments d’habitation collective détenus par des bailleurs sociaux, l’impact financier additif de la mesure est nul. Les bailleurs réalisent en effet un DPE à l’immeuble compte tenu de leur obligation de fournir un DPE à jour à chaque changement de locataire. Il est en effet économiquement pertinent pour un bailleur social de produire un DPE à l’immeuble pour renseigner la situation d’un logement changeant de locataire que de réaliser un DPE par logement.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
Les impacts attendus sur la société sont les suivants :
- Baisse des consommations énergétiques et des émissions de gaz à effet de serre ;
- Réduction de la précarité énergétique ;
- Augmentation du confort dans les logements ;
- Amélioration de la santé des occupants des logements (amélioration de la qualité de l’air intérieur).
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure s'inscrit pleinement dans l'orientation B-2 de la SNBC : "inciter à une rénovation de l'ensemble du parc existant résidentiel et tertiaire afin d'atteindre un niveau BBC équivalent en moyenne sur l'ensemble du parc". La SNBC prévoit en effet un objectif annuel de 370 000 rénovations complètes équivalentes sur la période 2015-2030, ce qui nécessite d'avoir une définition claire des niveaux de performance de manière à accompagner les acteurs dans leurs projets de rénovation. La SNBC intègre par ailleurs l'objectif de suppression des passoires thermiques en 2028, donc cet objectif, auquel cette mesure contribue, est essentiel pour l'atteinte des cibles en matière d'émission de GES.
La mesure n’a pas d’impact directement quantifiable sur les émissions de GES, car il dépendra du taux de propriétaires engageant des travaux de rénovation suite à la mise en œuvre l’audit énergétique. La mesure présente toutefois un réel intérêt dans l’objectif général de réduction de la consommation énergétique du parc de bâtiments français (47% de l’énergie finale consommée en France en 2016) ainsi que la réduction des émissions de gaz à effet de serre (27% des émissions de gaz à effet de serre en 2016).
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
- Le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières, dont l’avis est obligatoire sur l'ensemble des projets de textes législatifs et réglementaires relatifs à la copropriété ;
- Le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique ;
- Le Conseil National de l’Habitat dont l’avis sera requis compte tenu de la définition des valeurs de référence du DPE qui conditionnent certaines aides à la rénovation énergétique ;
- Consultation du public au titre du code de l’environnement.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
L’audit énergétique en cas de vente d’un bien en mono propriété rentrera en vigueur à la publication de la loi. L’obligation de DPE pour les bâtiments d’habitation collective rentrera en vigueur selon un échelonnement précisé dans le projet de loi. La définition des valeurs de référence du DPE entrera en vigueur au moment de la publication de la loi.
5.2.2. Application dans l’espace
La présente mesure s’appliquera sur l’ensemble du territoire métropolitain.
Certaines dispositions introduites à l’article 39 s’appliqueront de manière différée en Outre-mer. En effet, ces mesures s’appuient sur le diagnostic de performance énergétique, outil largement déployé en France métropolitaine. En revanche en outre-mer, le contexte est différent:
- La Réunion, Mayotte et la Guyane ne disposent pas de DPE opérationnels sur leurs territoires ;
- La Guadeloupe et Martinique78 disposent de leur propre DPE, respectivement DPEG et DPEM, mis en place dans le cadre de leur habilitation à légiférer dans le domaine de l’énergie. Pour les bâtiments existants, le DPEM est réalisé sur la base des factures énergétiques. Suite à de très récents travaux d’évolution, la Guadeloupe a mis à jour son DPEG en vigueur, qui repose désormais sur une méthode conventionnelle aussi bien pour les bâtiments neufs que les bâtiments existants.79
La problématique énergétique en Outre-mer est différente de celle observée dans l’hexagone, car elle ne repose pas tant sur de fortes consommations énergétiques mais plus sur une énergie très carbonée avec un mix énergétique dépourvu de nucléaire. La consommation énergétique moyenne des logements est estimée entre 126 et 168 kWh/m².an en fonction des territoires, ce qui sans transposition préalable du DPE hexagonal, correspondrait à des étiquettes entre C et D.
Du fait des spécificités climatiques propres aux Départements et Régions d’Outre-Mer (DROM), caractérisées par un climat tropical humide, les réglementations thermiques et les outils en vigueur en France hexagonale ne peuvent s’y appliquer localement sans adaptation préalable.
En 2010 a été mise en place pour la première fois, une Réglementation Thermique, Acoustique et Aération (RTAA DOM) pour la construction de logements neufs dans les DROM et qui vise notamment à favoriser la ventilation naturelle et à protéger les logements des rayonnements solaires. Ce travail est le fruit de plusieurs années de concertation avec les acteurs locaux, de manière à prendre en compte les spécificités et besoins locaux en matière de réglementation thermique.
Dans le cadre de la loi ESSOC, la DHUP travaille actuellement, en lien avec le CSTB, à la mise en place d’une RTAADOM80 sous forme performantielle (et non plus seulement sous forme d’exigences de moyens comme actuellement) et à la création d’un moteur de calcul associé.
78 La Guadeloupe et la Martinique disposent depuis respectivement 2009 et 2011 de la compétence en matière d’Energie, leur permettant de mettre en place leur propre réglementation dans ce domaine. Elles ont ainsi créé la Réglementation Thermique Guadeloupe (RTG) et la Réglementation Thermique Martinique (RTM). Ces réglementations se sont accompagnées de la mise en place d’un DPE, le DPEG en Guadeloupe et le DPEM en Martinique. La RTG a très récemment été mise à jour suite à un travail important de concertation.
79https://www.guadeloupe-energie.gp/portail-rtg-reglementation-thermique/reglementation-thermique-reglementation-thermique-guadeloupe/ , Délibération du Conseil Régional de Guadeloupe - DPEG 80 En 2010 a été mis en place pour la première fois une Réglementation Thermique, Acoustique et Aération (RTAA DOM) pour la construction de logements neufs dans les DROM. Ce travail est le fruit de plusieurs années de concertation avec les acteurs locaux de manière à prendre en compte les spécificités et besoins locaux en matière de réglementation thermique.
Il s’agit de créer un moteur de calcul pour l’ensemble des DROM, qui permette de déterminer un indicateur qui viendra évaluer la performance énergétique des logements existants.
Le chantier de développement d’un DPE opposable pour les DROM s’appuiera à la fois sur le retour d’expérience des travaux de fiabilisation du DPE hexagonal et sur le développement du moteur de calcul RTAADOM performantiel (voir ci-dessus).
Le moteur de calcul performantiel RTAADOM constituera l’outil de préfiguration du DPE DOM. L’objectif est que le DPE-DOM soit généré automatiquement à partir de l’outil RTAADOM81. Le moteur de calcul ne devrait pas être finalisé avant fin 2021, induisant de fait un retard dans la mise en place d’un DPE opposable dans les DROM.
Il est prévu un DPE opérationnel et opposable pour l’Outre-mer au 1er juillet 2023. Ainsi, il est proposé pour les dispositions introduites par l’article 39, antérieure à cette date, de les reporter au 1er juillet 2023.
C’est sur la base de ce DPE-DOM adapté au contexte ultramarin que des mesures coercitives relatives à la performance énergétique d’un logement pourront être mis en place.
5.2.3. Textes d’application
Article Objet de l’article Textes
d’application Administration compétente
39 Définition des seuils de performance
énergétique des bâtiments existants Arrêté interministériel DHUP 40 Contenu de l’audit énergétique Décret simple DHUP
81 Cet outil pourra s’inspirer en partie du moteur de calcul de la RTG développé localement par la Région Guadeloupe. En effet, l’établissement du DPEG s’appuie sur les résultats fournis par le moteur de calcul RTG. Les travaux conduits sur l’ensemble des DROM permettront de valoriser l’expérimentation menée sur le DPEG par la collectivité de Guadeloupe et d’en évaluer la transposabilité.
Article 41 – Interdiction de l'augmentation des loyers au
changement de locataire, au renouvellement du bail ou pendant le
bail – Mesure SL1.1
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. LE PRINCIPE DE LIBRE FIXATION DU MONTANT DES LOYERS- PARC LOCATIF PRIVÉ
Dans le parc locatif privé, le principe de liberté de fixation du montant du loyer par les parties, est établi à l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. Plusieurs atténuations sont apportées à ce principe, par les articles 17-1, 17-2 et 18 de la même loi et par l’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN).
Certaines de ces limitations portent sur des logements situés dans les territoires les plus tendus82 ,
afin de contenir les hausses de loyers abusives préserver le pouvoir d’achat et faciliter l’accès au logement des locataires.
82 Article 17 de la loi du 6 juillet 1989 : « zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social ». Les communes comprises dans ces zones sont fixée par le décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 relatif aux modalités de mise en œuvre du dispositif d'encadrement du niveau de certains loyers et modifiant l'annexe à l'article R.* 366-5 du code de la construction et de l'habitation et correspond à la liste des communes annexée au décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts
1.1. L’ENCADREMENT DE L’ÉVOLUTION DES LOYERS À LA RELOCATION DANS LES ZONES
TENDUES
En dehors des zones tendues, lors de la signature d’un nouveau contrat de location, les parties s’accordent librement sur le montant du loyer défini au contrat. A l’inverse, dans les 28 agglomérations situées en zone de tension locative, au sein desquelles l’offre de logement n’est pas suffisante pour répondre à la demande de logement, le montant maximum d’évolution du loyer, entre le nouveau contrat de location et le bail conclu avec le locataire précédent, est encadré par décret83, en application de l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 précitée.
Ainsi, dans les zones tendues, lorsque le logement fait l’objet d’une nouvelle location, le loyer du nouveau contrat ne peut pas excéder le montant du dernier loyer appliqué au précédent locataire. Cependant, si ce dernier loyer n’a pas fait l’objet d’une révision annuelle depuis moins d’un an, le bailleur peut revaloriser le loyer en fonction de la variation de l’indice de référence des loyers, publié trimestriellement par l’institut nationale de la statistique et des études économiques (INSEE).
Toutefois, des adaptations du montant maximum d’évolution du loyer à la relocation sont possibles lorsque le loyer est manifestement sous-évalué ou que le bailleur a effectué entre temps des travaux d’un certain montant. Ces adaptations permettent une hausse plus importante du loyer afin de prendre en compte l’évolution du marché locatif, par référence au loyer des logements comparables du voisinage, ou les investissements réalisés par le bailleur contribuant à revaloriser la valeur du logement loué.
A compter du 1er janvier 2021 toutefois, ces adaptations ne seront possibles que lorsque la consommation énergétique primaire du logement est inférieure à 331 kilowattheures par mètre carré et par an, suite aux modifications de l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 issues de l’article 19 de la loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat. Le législateur a ainsi souhaité encourager les travaux de rénovation énergétique des logements à l’occasion des périodes de vacance frictionnelle entre deux locataires.
Enfin, dans les zones tendues, lorsqu’une expérimentation du dispositif d’encadrement du niveau des loyers est mise en place au titre de l’article 140 de la loi ELAN, le loyer fixé dans le contrat de location ne peut pas excéder le loyer de référence majoré fixé par arrêté du préfet pour chaque catégorie de logement et secteur géographiques donnés.
83 Décret n° 2017-1198 du 27 juillet 2017 relatif à l'évolution de certains loyers dans le cadre d'une nouvelle location ou d'un renouvellement de bail applicable du 1er août 2019 au 31 juillet 2020, pris en application de l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989
1.2. L’ÉVOLUTION DU LOYER EN COURS DE BAIL : LA RÉVISION ANNUELLE ET LA
MAJORATION POUR TRAVAUX
Le bailleur peut réviser, chaque année, le montant du loyer en y appliquant une hausse, n’excédant pas la variation de l’indice de référence des loyers, aux termes du I de l’article 17-1 de la loi du 6 juillet 1989 précitée. La révision annuelle du loyer ne peut intervenir qu’à condition que le contrat de location mentionne le principe et les règles de révision, conformément à l’article 3 de la même loi. La révision annuelle du loyer permet de prendre en compte l’évolution des prix à la consommation et donc les phénomènes de hausse conjoncturelle du coût de la vie.
Les parties peuvent, par ailleurs, convenir, par une clause expresse au contrat de location, d’une majoration du montant du loyer, consécutive à la réalisation de travaux d’amélioration que le bailleur fera exécuter, en application du II de l’article 17-1 de la loi du 6 juillet 1989 précitée.
La clause expresse peut être rédigée lors de la signature du contrat initiale, lors d’un renouvellement mais aussi à tout instant de la vie du contrat par la conclusion d’un avenant.
1.3. L’ENCADREMENT DE L’ÉVOLUTION DU LOYER AU RENOUVELLEMENT DU BAIL
Hors zones de tension du marché locatif, la réévaluation du montant du loyer au renouvellement du contrat de location n’est possible que lorsque le loyer est manifestement sous-évalué. Le bailleur propose alors au locataire un nouveau loyer par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables. La procédure contradictoire permettant cette réévaluation est fixée par l’article 17-2 de la loi du 6 juillet 1989 précitée.
Dans les zones tendues, des aménagements sont prévues par le décret84 d’application de l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 lequel fixe le montant maximum de réévaluation du loyer manifestement sous-évalué au renouvellement du bail.
Toutefois, à compter du 1er janvier 2021 dans les zones tendues, la réévaluation du loyer au renouvellement du bail ne sera possible que pour les logements ayant une consommation énergétique primaire inférieure à 331 kilowattheures par mètre carré et par an, suite aux modifications de l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 issues de l’article 19 de la loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.
84 Ibid.
Enfin dans les territoires tendus où le dispositif expérimental du niveau des loyers est mis en œuvre, l’article 140 de la loi ELAN prévoit des procédures de diminution ou de réévaluation de loyer spécifiques lors du renouvellement du bail.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le principe de libre fixation du loyer est défini par l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, et les limites apportées à ce principe sont déterminées par les articles 17-1 à 18 de cette même loi ainsi qu’à l’article 140 de la loi ELAN. La mesure visant à limiter l’augmentation des loyers, à la relocation ou en cours ou au renouvellement du bail, pour les logements ne remplissant pas un critère de consommation énergétique minimal implique de modifier ces dispositions de nature législative.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La proposition SL1.1 du rapport de la convention citoyenne pour le climat vise à inciter les propriétaires occupants et bailleurs, les pouvoirs publics et les industriels, à rénover leurs biens dans un objectif global de réduction de la consommation énergétique des bâtiments et de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Dans ce cadre, la convention citoyenne pour le climat propose de faire des dispositifs d’augmentation du loyer, à la relocation, en cours de bail et au renouvellement du bail, des mécanismes incitatifs pour les bailleurs en faveur de la rénovation énergétique du parc locatif privé.
Ces mécanismes concourent, par ailleurs, à l’accès au logement et à la protection des locataires de logements ayant une consommation énergétique primaire supérieure à 331 kWh par m² par an, afin qu’ils ne subissent pas à la fois des dépenses énergétiques beaucoup plus fortes que la moyenne et des perspectives de hausse significative de leur loyer.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La disposition prévue par l’article 19 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat paraît excessivement complexe et difficilement appréhendable par les
bailleurs, qui devront s’y conformer, et les locataires, qui pourraient souhaiter faire valoir leur droit. La convention citoyenne pour le climat, au service d’objectifs ambitieux visant une rénovation globale des logements du parc locatif privé et une atteinte de niveau performant des bâtiments d’ici 2030 a proposé une mesure plus simple et facilement identifiable d’incitation des propriétaires bailleurs de logements de « passoires énergétiques » à la rénovation, en suggérant d’interdire toute augmentation des loyers
La convention citoyenne pour le climat, dans la formulation légistique qu’elle a suggérée, a proposé de soumettre la hausse du loyer dans les logements loués vides à l’atteinte d’un critère de performance énergétique. Ainsi elle propose d’interdire la hausse du loyer à la relocation d’un logement loué vide lorsqu’il n’atteint pas ce critère de performance énergétique. Selon la traduction légistique de cette proposition, cette interdiction ci ne concernerait toutefois pas les zones dites de tension locative visées par l’article 17 de la loi du 6 juillet 1980.
La convention a également proposé d’interdire la révision annuelle du loyer pour les logements loués vides qui n’atteignent pas ce critère de performance énergétique. De la même manière, elle propose que le loyer de ces logements ne puisse pas faire l’objet d’une majoration résultant de la clause contractuelle selon laquelle le bailleur s’engage à faire exécuter des travaux d’amélioration. Enfin, il a également été proposé d’interdire la réévaluation du loyer au renouvellement du bail lorsque le loyer est manifestement sous-évalué dès lors que le logement n’atteint pas ce même critère de performance énergétique.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Le Gouvernement retient l’objectif de la convention en apportant plusieurs modifications à la transcription juridique de la mesure proposée par la convention citoyenne pour le climat, afin de répondre aux enjeux portés par ladite mesure SL1.1.
Aussi, les modifications proposées par le Gouvernement visent les objectifs suivants :
1/ Rendre la mesure applicable aux zones tendues
Exclure les logements soumis à l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 du champ d’application des modifications apportées à l’article 17 de la même loi, comme le propose la convention, revient à exclure les zones tendues de la restriction apportée en matière de réévaluation du loyer à la relocation. Or, l’article 18 n’implique pas au 1er janvier 2021 l’interdiction de toute hausse de loyer dans les passoires énergétiques. En effet, dans sa rédaction issue de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 ne fait pas obstacle à la hausse du loyer à la relocation dès lors qu’il s’agit d’une hausse égale à la variation annuelle de l’IRL pour les logements dont la consommation énergétique est supérieure
ou égale à 331 kWh/m²/an. Cet article ne fait qu’interdire pour ces logements la possibilité d’adaptation de la hausse du loyer en cas de travaux ou de loyer manifestement sous-évalué.
Par conséquent la proposition de rédaction de l’article 17 issue de la proposition de la convention citoyenne pour le climat fixe des critères plus restrictifs pour réévaluer le loyer à la relocation dans les zones détendues par rapport aux zones tendues qui ne semblent pas justifiables par rapport au principe d’égalité et à l’objectif poursuivi.
Le Conseil constitutionnel a en effet rappelé que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que la loi règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier (Cons. Cons.
n° 2009-578 DC du 18 mars 2009, cons. 19).
La différence de traitement en termes d’évolution des loyers prévues par les dispositions de l’article 18 dans sa version actuelle est justifiée par un objectif d’intérêt général d’accès au logement dans les zones où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande.
Un régime plus restrictif en termes d’évolution de loyer en zone détendue ne parait pas permettre de poursuivre ce même objectif.
Il est donc proposé de retirer la mention des logements soumis aux dispositions de l’article 18 afin de soumettre la réévaluation à la relocation dans l’ensemble du parc locatif privé toute zones confondues au nouveau critère de performance énergétique. Cette proposition et le principe d’égalité impose également une évolution de l’article 18.
Dans ce scénario, la modification de l’article 18, qui résulte des dispositions de l’article 19 de la loi relative à l’énergie et au climat applicable au 1er janvier 2021, n’a plus lieux d’être dans la mesure ou la réévaluation du loyer au renouvellement du bail ou à la relocation, en zones détendues et en zones tendues, sera soumise à un critère plus restrictif par les articles 17 et 17-2 que la simple interdiction pour les passoires énergétique de la possibilité d’adaptation de la hausse du loyer en cas de travaux ou de loyers manifestement sous-évalué. Il est donc proposé d’abroger ces dispositions de l’article de la loi relative à l’énergie et au climat avant leur entrée en vigueur.
2/ Rendre la mesure applicable aux autres baux d’habitation
En l’état, la mesure proposée par la convention citoyenne pour le climat ne s’appliquait qu’aux seuls baux de logements loués vides. L’exclusion des logements meublés ne semble pas se justifier au regard du principe d’égalité. Pour cette raison, il est proposé de rendre la mesure applicable aux logements loués meublés et aux logements loués en bail mobilité.
3/ Articuler la mesure avec le dispositif d’encadrement du niveau des loyers L’article 140 de la loi ELAN prévoit, dans les zones soumises au dispositif expérimental d’encadrement du niveau des loyers, un mécanisme d’action en réévaluation du loyer, en partie comparable à celui prévu par l’article 17-2 de la loi du 6 juillet 1989. Il est donc proposé d’apporter à la possibilité d’employer l’action en réévaluation du loyer prévue par l’article 140 de la loi ELAN les mêmes conditions de performance énergétique du logement que celles proposées par la convention citoyenne pour le climat à l’article 17-2 de la loi du 6 juillet 1989, afin d’assurer la cohérence des différents disposition d’encadrement des loyers entre eux.
4/ Coordonner la définition des seuils énergétiques
En cohérence avec les modifications apportées dans d’autres articles du projet de loi, il est par ailleurs proposé de reprendre la formule de « logements extrêmement consommateurs d’énergie ou, très consommateurs d’énergie au sens de l’article L. 173-1-1 du code de la construction et de l’habitation » pour faire référence aux seuils de performance énergétique évoqués, plutôt que de s’y référer par mention d’une valeur chiffrée de consommation énergétique primaire.
5/ Organiser les modalités d’application de la mesure dans le temps Le texte précise enfin les conditions d’application des dispositions en prévoyant qu’elles s’appliquent aux contrats conclus, renouvelés ou tacitement reconduits à compter d’une période d’un an suivant l’entrée en vigueur de la loi, en France métropolitaine, et à compter du 1er juillet 2023 dans les départements, régions et collectivités uniques d’outre-mer.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Le dispositif envisagé modifie les articles 17, 17-1, 17-2, 25-3, 25-9 et 25-12 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986. Il modifie, également, l’article 19 de la loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat afin de revenir sur la modification de l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 dont l’entrée en vigueur est prévue au 1er janvier 2021. Il modifie, enfin, l’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN).
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Une estimation du nombre de logements impactés dans le tableau ci-dessous est issue du croisement des données du SDES85 fondées sur le zonage de tension locative dit « ABC » (la liste des communes par zone est fixée par l’arrêté du 1er août 2014 pris en application de l'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation) et ceux du zonage du décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts (décret dit TLV).
Parc locatif privé zone TLV zone hors
TLV
France entière
Nb de Log > 331 kWh 593 346 993 122 1 586 469
Ensemble du parc locatif privé 2 915 577 4 509 344 7 424 921 Proportion du parc locatif privé représentée par les
logements > 231 20 % 22 % 21%
1 586 469 logements seraient concernés par les mesures, soit environ 21% du parc locatif privé.
En zone tendue la proportion est légèrement moindre (20%) qu’en zone non tendue (22%).
Estimation du nombre de logements impactés dans les départements et régions d’outre-mer La consommation moyenne des logements de classes F/G est de 446 kWhep/m².an (source :
Base DPE redressée et Enerter).
Or les consommations énergétiques des logements dans les départements et régions d’outre-mer sont les suivantes :
Consommation moyenne des logements en énergie
primaire (kWhep/m².an)
Guadeloupe 168
Martinique 126
Réunion 144
Guyane 155
Mayotte 145
85 Étude publiée en septembre 2020 : Le parc de logements par classe de consommation énergétique
De plus, le rapport REX RTAA DOM « Retour d’expérience sur la réglementation thermique, aéraulique et acoustique des logements à La Réunion », réalisé dans le cadre du programme PACTE en 2019 nous donne des informations supplémentaires quant à la consommation des logements.
L’étude réalisée sur 368 logements, nous permet d’établir les résultats suivants :
Etude REX RTAA ( 368 logements)
Consommation d’énergie primaire
(kWh/m².an) Studio 2 pièces 3 pièces 4 pièces 5 et plus
Consommation moyenne 193 145 159 137 101
Consommation max 290 232 218 198 134
Ces données montrent que la consommation énergétique des ménages dans les DROM est beaucoup moins élevée qu’en France métropolitaine. Notamment, les consommations énergétiques importantes que l’on peut retrouver en France métropolitaine (les « passoires thermiques ») se retrouvent peu dans les DROM (l’étude REX RTAA montre des consommations maximum inférieur à 300 kWhep/m².an).
On peut considérer que l’impact du report de l’interdiction d’augmentation des loyers des logements « passoires thermiques » au 1er juillet 2023 est négligeable dans les DROM.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Selon l’exploitation par l’ANIL en juillet 2016 des données de la dernière enquête logement disponible (ENL INSEE 2013) les bailleurs personnes morales détenaient en 2013, 242 000 logements locatifs privés représentant 4% du parc locatif privé.
La perte financière estimée pour l’ensemble des bailleurs est de 11 M€ par mois sur la France entière. Proportionnellement, les bailleurs personnes morales devraient supporter avec cette réforme un manque à gagner évalué à 440 K€ par mois.
4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Des estimations ont été faites pour calculer le gain net pour le locataire en cas de rénovation énergétique et hausse conjointe du loyer lorsque celle-ci devient légale et possible au sens des articles 17, 17-1, 17-2 et 18 de la loi du 6 juillet 1989 précitée modifiés par la présente mesure.
Soit un logement de 50m², anciennement loué à 1 000 €/mois (région parisienne) et dont l’augmentation à la relocation est de 3.2% soit 32€/mois (source OLAP 2020 – hausse lors des
relocations dans l’agglomération parisienne), dont la source d’énergie est l’électricité et qui a été rénové de sorte que la consommation d’énergie primaire soit passée de 446 kWhep (consommation moyenne des logements F et G) à 330 kWhep, Le coût de l’électricité (tarif bleu EDF 2020) est de 0.1597 € par kWh. Ainsi la baisse des charges d’énergie pour le locataire serait de 34 € par mois.
Le gain net pour le locataire grâce à cette rénovation déduction faite de l’augmentation de loyer est de 2 € par mois (34€ - 32€).
Dans le cas d’un chauffage au gaz, le gain pour le locataire serait compris entre 4 et 36 euros par mois, selon l’augmentation de loyer qui serait appliqué ou pas par le propriétaire.
En synthèse, même en cas de hausse de loyer, la rénovation énergétique du logement devrait bénéficier au locataire grâce à une baisse de charges.
Simulations du montant d'augmentation non perçu par les bailleurs des logements concernés
Les loyers moyens pour l'année 2018 sont les suivants :
Observatoire Année Agglomération Zone tendue TLV /
hors TLV
loyer
moyen
surface
moyenne
Loyer moyen
en €
B7500 2018 Paris intra-muros TLV 22,90 €/m² 50 m² 1 145 € B7500 2018 Agglomération parisienne TLV 18,00 €/m² 53 m² 954 € B7500 2018 Agglomération parisienne (hors
Paris) TLV 15,50 €/m² 55 m² 853 €
B0600 2018 Agglomération de Nice-Menton TLV 13,00 €/m² 55 m² 715 € B1300 2018 Agglomération d'Aix-Marseille TLV 11,60 €/m² 61 m² 708 € B3400 2018 Agglomération de Montpellier TLV 11,40 €/m² 56 m² 638 € B1700 2018 Agglomération de La Rochelle TLV 11,00 €/m² 59 m² 649 € B6900 2018 Agglomération de Lyon TLV 11,00 €/m² 63 m² 693 € B3300 2018 Agglomération de Bordeaux TLV 10,70 €/m² 60 m² 642 € B3800 2018 Agglomération de Grenoble TLV 10,50 €/m² 62 m² 651 € B4400 2018 Agglomération de Nantes TLV 10,50 €/m² 58 m² 609 € B2A00 2018 Agglomération d'Ajaccio TLV 10,30 €/m² 69 m² 711 € B5900 2018 Agglomération de Lille TLV 10,30 €/m² 61 m² 628 € B3300 2018 Agglomération de Teste-de-Buch-Arcachon TLV 10,20 €/m² 70 m² 714 € B3100 2018 Agglomération de Toulouse TLV 10,10 €/m² 60 m² 606 € B3401 2018 Agglomération de Sète TLV 9,90 €/m² 65 m² 644 € B6400 2018 Unité urbaine de
l'agglomération de Bayonne TLV 9,80 €/m² 66 m² 647 € B6700 2018 Eurométropole de Strasbourg TLV 9,40 €/m² 66 m² 620 € B1300 2018 Agglomération d'Arles TLV 9,10 €/m² 69 m² 628 € Observatoire Année Agglomération Zone tendue TLV / hors TLV loyer moyen surface
moyenne
Loyer moyen
en €
B9740 2018 Agglomération TCO HORS TLV 11,00 €/m² 79 m² 869 € B9740 2018 Agglomération CINOR HORS TLV 10,30 €/m² 69 m² 711 € B3500 2018 Agglomération de Rennes HORS TLV 9,90 €/m² 58 m² 574 € B9740 2018 Agglomération CIVIS HORS TLV 9,30 €/m² 79 m² 735 € B3000 2018 Agglomération de Nîmes HORS TLV 9,00 €/m² 65 m² 585 € B8500 2018 Les Sables d'Olonne
Agglomération HORS TLV 9,00 €/m² 67 m² 603 € B2500 2018 Agglomération de Besançon HORS TLV 8,80 €/m² 59 m² 519 € B6200 2018 Agglomération d'Arras HORS TLV 8,60 €/m² 68 m² 585 € B9740 2018 Agglomération CASUD HORS TLV 8,60 €/m² 79 m² 679 €
B9740 2018 Agglomération CIREST HORS TLV 8,50 €/m² 81 m² 689 € B5600 2018 Golfe du Morbihan - Vannes
Agglomération HORS TLV 8,30 €/m² 68 m² 564 €
B6300 2018 Agglomération de Clermont-Ferrand HORS TLV 8,30 €/m² 64 m² 531 € B5600 2018 Lorient Agglomération HORS TLV 8,20 €/m² 67 m² 549 € B8500 2018 Pays de Saint Gilles Croix de Vie HORS TLV 8,20 €/m² 71 m² 582 € B2900 2018 Agglomération de Brest HORS TLV 8,10 €/m² 59 m² 478 € B5600 2018 Auray Quiberon Terre
Atlantique HORS TLV 7,90 €/m² 73 m² 577 €
B8500 2018 La Roche-sur-Yon
Agglomération HORS TLV 7,80 €/m² 65 m² 507 €
B8500 2018 Pays de Challans HORS TLV 7,80 €/m² 74 m² 577 € B6100 2018 Agglomération d'Alençon HORS TLV 7,10 €/m² 65 m² 462 € B2500 2018 Agglomération de Montbéliard HORS TLV 7,00 €/m² 74 m² 518 € B4200 2018 Sud Loire - proche Haute-Loire HORS TLV 6,70 €/m² 74 m² 496 € B3501 2018 Agglomération de Vitré HORS TLV 6,50 €/m² 79 m² 514 € En appliquant l’absence de révision à l'IRL (+ 0,92% au T1 2020) pour un loyer appliqué dans l’une des trois situations suivantes, deux exemples en zone TLV et un en zone hors TLV, il en résulte que :
- TLV : En agglomération parisienne
Le loyer moyen est de 18,00€/m² en 2018 pour une surface moyenne de 53 m². Le loyer moyen en € est de 954 €/mois. La perte financière pour le bailleur ou le gain pour le locataire s’élèverait en moyenne à 10 €/mois.
- TLV : Agglomération de Lyon
Le loyer moyen est de 11,00€/m² en 2018 pour une surface moyenne de 63 m². Le loyer moyen en € est de 693 €/mois. La perte financière pour le bailleur ou le gain pour le locataire s’élèverait en moyenne à 7 €/mois.
- Zone hors TLV - exemple Agglomération de Lorient
Le loyer moyen est de 8.20€/m² en 2018 pour une surface moyenne de 67 m². Le loyer moyen en € est de 549 €/mois. La perte financière pour le bailleur ou le gain pour le locataire s’élèverait en moyenne à 5 €/mois.
3. Masse financière
Le loyer moyen sur l'ensemble de la France n’est pas connu, de même que celui sur l'ensemble des zones TLV et hors TLV.
- Zone TLV
Une estimation du loyer moyen en TLV est faite à partir des données des observatoires locaux des loyers (voir plus haut) : 12,5€/m² pour une surface de 60m² soit 750 €/mois. Le nombre de logements concernés par les nouvelles dispositions en zone TLV est d’environ 600 000 logements. Le montant des loyers de ces logements est estimé à 450 M€ /mois La perte financière pour le bailleur ou le gain pour le locataire s’élèverait en moyenne en zone TLV à 5 M€/mois.
- Zone hors TLV
Une estimation du loyer moyen en zone hors TLV est faite à partir des données des observatoires locaux des loyers (voir plus haut) : 8,5€/m² pour une surface de 70 m² soit 595 €/mois. Le nombre de logements concernés par les nouvelles dispositions en zone détendue hors TLV est d’environ 1 million de logements. Le montant des loyers de ces logements est estimé à 595 M€ /mois
La perte financière pour le bailleur ou le gain pour le locataire s’élèverait en moyenne en zone hors TLV à 6 M€/mois.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cette mesure s’inscrit dans les objectifs de réduction de la consommation énergétique des bâtiments ainsi que la réduction des gaz à effet de serre.
Elle n’a pas d’impact directement quantifiable, mais en fournissant une incitation supplémentaire à la rénovation thermique des logements, cette mesure contribue à l'orientation B-2 de la SNBC, à savoir "inciter à une rénovation de l'ensemble du parc existant résidentiel et tertiaire afin d'atteindre un niveau BBC équivalent en moyenne sur l'ensemble du parc".
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
La mesure envisagée est issue de la proposition SL 1.1 formulée par le rapport de la convention citoyenne pour le climat.
La consultation des assemblées délibérantes des départements, régions et collectivités uniques d’outre-mer est nécessaire.
Le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les dispositions s’appliqueront à compter d’une période d’un suivant l’entrée en vigueur de la loi pour les contrats conclus, renouvelés ou tacitement reconduits postérieurement à cette entrée en vigueur, en France Métropolitaine et à compter du 1er juillet 2023 en outre-mer.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure s’appliquera sur le territoire métropolitain, sur les collectivités d’outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution et à Mayotte, la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 leur étant applicable directement.
La loi du 6 juillet 1989 précitée est rendue applicable au département de Mayotte par une ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012.
En revanche, l’’ensemble des dispositions introduites par l’article 49 ne s’appliquent en outre-mer qu’à compter du 1er juillet 2023. En effet, ces mesures s’appuient sur le diagnostic de performance énergétique, outil largement déployé en France métropolitaine.
En outre-mer, le contexte est en effet différent :
- La Réunion, Mayotte et la Guyane ne disposent pas de DPE opérationnels sur leurs territoires ;
- La Guadeloupe et Martinique disposent de leur propre DPE, respectivement DPEG et DPEM, mis en place dans le cadre de leur habilitation à légiférer dans le domaine de l’énergie. Pour les bâtiments existants, le DPEM est réalisé sur la base des factures énergétiques. Suite à de très récents travaux d’évolution, la Guadeloupe a mis à jour son DPEG en vigueur, qui repose désormais sur une méthode conventionnelle aussi bien pour les bâtiments neufs que les bâtiments existants.
La problématique énergétique en Outre-mer est différente de celle observée dans l’hexagone, car elle ne repose pas tant sur de fortes consommations énergétiques mais plus sur une énergie très carbonée avec un mix énergétique dépourvu de nucléaire. La consommation énergétique moyenne des logements est estimée entre 126 et 168 kWh/m².an en fonction des territoires, ce qui sans transposition préalable du DPE hexagonal, correspondrait à des étiquettes entre C et D.
Du fait des spécificités climatiques propres aux Départements et Régions d’Outre-Mer (DROM), caractérisées par un climat tropical humide, les réglementations thermiques et les outils en vigueur en France hexagonale ne peuvent s’y appliquer localement sans adaptation préalable.
En 2010 a été mise en place pour la première fois, une Réglementation Thermique, Acoustique et Aération (RTAA DOM) pour la construction de logements neufs dans les DROM et qui vise notamment à favoriser la ventilation naturelle et à protéger les logements des rayonnements solaires. Ce travail est le fruit de plusieurs années de concertation avec les acteurs locaux, de manière à prendre en compte les spécificités et besoins locaux en matière de réglementation thermique.
Dans le cadre de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance (ESSOC), à la mise en place d’une RTAADOM sous forme performantielle (et non plus seulement sous forme d’exigences de moyens comme actuellement) et à la création d’un moteur de calcul associé est à l’étude.
Il s’agit de créer un moteur de calcul pour l’ensemble des DROM, qui permette de déterminer un indicateur qui viendra évaluer la performance énergétique des logements existants.
Le chantier de développement d’un DPE opposable pour les DROM s’appuiera à la fois sur le retour d’expérience des travaux de fiabilisation du DPE hexagonal et sur le développement du moteur de calcul RTAADOM performantiel.
Le moteur de calcul performantiel RTAADOM constituera l’outil de préfiguration du DPE DOM. L’objectif est que le DPE-DOM soit généré automatiquement à partir de l’outil RTAADOM. Le moteur de calcul ne devrait pas être finalisé avant fin 2021 et la mise en place d’un DPE opposable dans les DROM est prévue au 1er juillet 2023.
C’est sur la base de ce DPE-DOM adapté au contexte ultramarin que l’article 49 relatif à la performance énergétique d’un logement pourra être mis en place.
5.2.3. Textes d’application
La mesure envisagée implique la modification du décret n° 2017-1198 du 27 juillet 2017 relatif à l'évolution de certains loyers dans le cadre d'une nouvelle location ou d'un renouvellement de bail applicable du 1er août 2019 au 31 juillet 2020, pris en application de l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989.
Article 42 – Niveau de performance minimal dans les critères de décence d’un logement– Mesure SL1.1
1. ÉTAT DES LIEUX
Les bâtiments sont responsables d'environ 40 % de la consommation d'énergie et de 36 % des émissions de gaz à effet de serre à l’échelle de l’ensemble des Etats membres de l’Union Européenne.
Parallèlement, au niveau national, en 2016, la consommation énergétique du parc de bâtiments représentait 47% de l’énergie finale consommée et 20% des émissions de gaz à effet de serre.
Des objectifs ambitieux de réduction de la consommation d’énergie et des émissions de gaz à effet de serre ont par conséquent été fixés, au niveau européen et au niveau national, concernant le secteur du bâtiment.
La Directive relative à l’Efficacité Energétique (DEE) a ainsi fixé un objectif d’économie d’énergie de 20% en 2020, puis de 32,5% en 2030, par rapport aux projections 2020 et 2030 réalisées en 2007.
Le règlement 2018/842 du parlement européen et du conseil en date du 30 mai 2018 relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 prescrit par ailleurs un objectif de réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre en 2030 par rapport à 1990.
Au niveau national, la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) pour les périodes 2019-2023 et 2024-2028 (programmation approuvée le 20 avril 2020) vise les objectifs suivants en terme de consommation d’énergie finale du bâtiment :
2016 2023 2028
Consommation d’énergie finale du bâtiment (TWh) 745 712 636 Soit une réduction de l’ordre de 15% entre 2016 et 2028. Pour y parvenir, la PPE indique explicitement prévoir « une action de lutte contre les passoires énergétiques ».86
86 Programmation pluriannuelle de l’énergie, 2019-2023 2024-2028, page 35/400, https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/20200422%20Programmation%20pluriannuelle%20de%20l%27 e%CC%81nergie.pdf
De plus, la Stratégie nationale bas carbone (SNBC), dans sa nouvelle version approuvée le 20 avril 2020, vise l’atteinte de la neutralité carbone en 2050 du secteur du bâtiment (volet exploitation pour les usages énergétiques), avec notamment l’enjeu d’une « rénovation thermique radicale du parc existant ».87
La France s’est également fixée l’atteinte de différents objectifs complémentaires, dans le cadre du plan de rénovation énergétique des bâtiments engagé en 2018, qui prévoit la rénovation de 500 000 logements par an dont 150 000 passoires thermiques (étiquettes F et G du diagnostic de performance énergétique (DPE)), ainsi que l’atteinte du niveau BBC Rénovation en 2050 pour l’ensemble du parc existant.
En France, il existe 4,8 millions de passoires thermiques ou énergétiques (1,9 millions en collectifs et 2,9 millions en individuel)88. 1,5 millions de passoires thermiques ou énergétiques font partie du parc locatif (1,2 millions au titre du parc locatif privé, 0,3 millions au titre du parc locatif social).
Pour permettre l’atteinte de ces objectifs, le Gouvernement envisage que le niveau de performance énergétique et climatique minimal intégré dans les critères de décence d’un logement s’appuie sur les niveaux de performance définis à l’article 38 du présent projet de loi et, qu’à compter du 1er janvier 2028, ce niveau ne puisse pas être inférieur au niveau très peu performant (classe E du DPE, c’est-à-dire que les logements excessivement consommateurs d’énergie de classe F et G soient a minima indécents en raison d’un défaut de performance énergétique).
L’article 6 modifié de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi du 23 décembre 1986, dispose ainsi que « le bailleur est tenu de remettre au locataire un logement décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé […] ». La mise en location d’un logement indécent en raison d’un défaut de performance énergétique peut conduire le locataire à faire un recours auprès du propriétaire pour qu’il réalise des travaux. Si le propriétaire ne réalise pas les travaux, il est passible de sanctions devant le juge (le juge peut contraindre le propriétaire à faire les travaux nécessaires, imposer la réduction de loyer à accorder au locataire ou imposer des dommages et intérêts à payer au locataire).
87 Stratégie nationale bas-carbone, mars 2020, page 90/192, https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/2020-03-25_MTES_SNBC2.pdf
88 Le parc de logements par classe de consommation énergétique, Service des données et études statistiques, septembre 2020, https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/sites/default/files/2020-09/document_travail_49_parc_logements_consommation_energie_septembre2020_0.pdf , sur la base du DPE en vigueur
Les caractéristiques d’un logement décent sont définies par le décret en Conseil d’Etat n°2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent, pris pour l’application de l’article 187 de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain. Il précise notamment la surface minimale d’un logement mis à la location, la fonction clos et couvert du logement, les équipements nécessaires, etc.
La loi de transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) a introduit en 2015 le critère de performance énergétique parmi les caractéristiques d’un logement décent. Ce premier critère porte sur la capacité du logement à être protégé contre les infiltrations d’air, à présenter une étanchéité à l’air suffisante et à assurer une aération suffisante.
La loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat (LEC), en son article 17, renforce la prise en compte de la performance énergétique dans la définition de la décence d’un logement en introduisant un seuil maximal de consommation d’énergie, défini en énergie finale, à l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 précité.
Par ailleurs, l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 prévoit que le seuil maximal de consommation d’énergie soit fixé selon un calendrier échelonné. De ce fait, un premier décret fixera prochainement un premier seuil « d’indécence énergétique » pour tous les nouveaux contrats de location conclus à compter du 1er
janvier 2023.
De plus, cette même loi, en son article 22, a introduit un seuil de consommation énergétique maximale pour les logements d’ici l’année 2028 (la consommation doit être inférieure à 330 kWhep/m².an selon le DPE actuellement en vigueur), soit la limite entre les étiquettes E et F du DPE. Ce seuil correspond au niveau de passoires thermiques.
La présente proposition est donc opérante et cohérente avec le cadre juridique actuel, notamment avec la LEC, et plus particulièrement avec les deux articles suivants de cette même loi :
- Article 17 : introduction d’un seuil maximal de consommation d’énergie dans les critères de décence d’un logement ;
- Article 22 : en 2028, la consommation d’énergie d’un logement doit être inférieure à celle du niveau de « passoires thermiques ».
1.1. CADRE CONSTITUTIONNEL
La Charte de l’environnement, et en particulier de ses articles 1er, 2, 3 et 6, prévoit que :
- Article 1er : Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ;
- Article 2 : Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ;
- Article 3 : Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences ;
- Article 6 : Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social.
1.2. CADRE CONVENTIONNEL
Les objectifs de réduction de la consommation énergétique des bâtiments ainsi que la réduction des gaz à effet de serre visent à satisfaire les engagements internationaux et européens de la France.
Différentes directives européennes vont en ce sens afin que les Etats membres traduisent ces objectifs dans le droit national. On peut notamment citer :
- La directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB)89 ;
- La directive sur l’efficacité énergétique (DEE)90
.
La directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB) prévoit tout d’abord que « les États membres [doivent prendre] (…) les mesures nécessaires pour garantir que des exigences minimales en matière de performance énergétique soient fixées pour les éléments de bâtiment qui font partie de l’enveloppe du bâtiment et qui ont un impact considérable sur la performance énergétique de cette enveloppe lorsqu’ils sont remplacés ou rénovés », et que ces mesures doivent tenir compte des conditions générales caractérisant le climat intérieur, afin d’éviter d’éventuels effets néfastes tels qu’une ventilation inadéquate, ainsi que des particularités locales.
Cette exigence a été traduite en France à l’aide de la règlementation thermique dite « par élément » dans l’existant (RT Ex par élément). Cette réglementation définit une performance minimale pour l’élément remplacé ou installé. Elle repose sur l’article R. 131-28 du code de la
89 Directive 2002/91/CE sur la performance énergétique des bâtiments 90 Directive 2002/91/CE sur l’efficacité énergétique
construction et de l’habitation et son arrêté d’application du 3 mai 2007 modifié91, et, à partir du 1er janvier 2018, par l’arrêté du 22 mars 201792
.
La directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB) apporte par ailleurs une définition des « rénovations importantes » :
- Rénovation dont le coût total concernant l’enveloppe du bâtiment ou les systèmes techniques du bâtiment est supérieur à 25 % de la valeur du bâtiment, à l’exclusion de la valeur du terrain sur lequel il se trouve ;
- Rénovation concernant plus de 25 % de la surface de l’enveloppe du bâtiment.
Dans le cas de bâtiments faisant l’objet d’une « rénovation importante », la DPEB exige que « les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir que (…) la performance énergétique du bâtiment ou de sa partie rénovée soit améliorée de manière à pouvoir satisfaire aux exigences minimales en matière de performance énergétique fixées conformément à l’article 4 [de la directive] dans la mesure où cela est techniquement, fonctionnellement et économiquement réalisable », et « prennent en compte les questions liées à un climat intérieur sain, à la sécurité incendie et aux risques liés à une activité sismique intense ».
Cette exigence a été traduite en France par l’application de la règlementation thermique dite « globale » dans l’existant (RT Ex globale), dans le cas de ces rénovations importantes. La RT Ex globale repose sur l’article R. 131-26 du code de la construction et de l’habitation et son arrêté d’application du 13 juin 2008.
La DPEB exige par ailleurs dans son article 2 bis que chaque État membre établisse « une stratégie de rénovation à long terme pour soutenir la rénovation du parc national de bâtiments résidentiels et non résidentiels, tant publics que privés, en vue de la constitution d’un parc immobilier à haute efficacité énergétique et décarbonné d’ici à 2050 », qui comprenne notamment la présentation « des politiques et des actions visant à stimuler des rénovations lourdes de bâtiments rentables, y compris des rénovations lourdes par étapes, et à soutenir des mesures et des rénovations ciblées rentables » (c).
En revanche, elle n’exige pas la réalisation de rénovations « globales », en l’absence d’engagement de projet de « rénovation importante » d’un bâtiment ou d’une partie de bâtiment.
91 Arrêté du 3 mai 2007 relatif aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique des bâtiments existants, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000822199/2020-12-21/ 92 Arrêté du 22 mars 2017 modifiant l’arrêté 2007 relatif aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique des bâtiments existants, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000034271631/
La DEE fixe de son côté un objectif à l’échelle européenne d’efficacité énergétique afin de limiter la consommation (objectif global de 20% d’économies d’énergie en 2020, puis de 32,5% en 2030, par rapport aux projections 2020 et 2030 réalisées en 2007). Le parc de bâtiments, au vu de la part qu’il représente dans la consommation globale, est particulièrement concerné.
1.3. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Une obligation de travaux de rénovation énergétique pour les logements classés F et G dans le cadre du DPE a été instituée au Royaume-Uni en 2018, dans le cadre de la réglementation Minimum Energy Efficiency Standards (MEES)93. Elle s’applique depuis avril 2020 à toute location, dès lors que le montant des travaux à réaliser pour atteindre a minima la classe énergétique E du DPE n’excède pas 3 500 £.
Il s’agit du seul pays européen dans lequel cette obligation a été instituée.
Parallèlement, une étude publiée par l’observatoire national de la performance énergétique, publiée en septembre 2019, concernant la prise en compte de la performance énergétique dans la qualification de la décence d’un logement, avait réalisé un benchmark international (Canada, Etats-Unis et principaux pays européens). Il concluait que « la notion de décence n’avait que peu ou pas d’équivalents dans les pays étudiés. […] la réglementation française est apparue plus ambitieuse que celle des pays étudiés en matière de décence et de performance énergétique ».94
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Il est nécessaire de recourir à la loi pour l’encadrement du niveau de performance énergétique caractérisant l’indécence énergétique à l’horizon 2028. L’objectif est d’afficher solennellement l’objectif de performance énergétique minimale des logements du parc locatif sur lequel le Président de la République s’est engagé devant les membres de la Convention citoyenne sur le Climat le 15 décembre dernier.
93 Rapport du Haut Conseil sur le Climat, « Rénover mieux, leçons d’Europe », novembre 2020, https://www.hautconseilclimat.fr/publications/renover-mieux-lecons-deurope/ 94
https://onpe.org/les_etudes_et_rapports_les_syntheses/synthese_sur_la_prise_en_compte_de_la_performance_en ergetique
Un décret en Conseil d’Etat déterminera les seuils applicables.
De plus, le projet de loi prévoit aussi la mise en cohérence des seuils de performance des bâtiments inscrits dans la loi avec les seuils des classes énergétiques du futur DPE. Il apparaît donc nécessaire de légiférer afin de mettre en cohérence ce seuil maximal de consommation d’énergie finale dans les critères de décence d’un logement prévue par la LEC avec les niveaux de performance énergétique définis à l’article 38 du présent projet de loi.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La mesure envisagée, en visant des niveaux de performance minimal dans les critères de décence d’un logement, contribue aux objectifs de baisse de la consommation énergétique et des émissions de gaz à effet de serre nécessaires dans le cadre des accords internationaux ratifiés par la France, entraine une réduction de la précarité énergétique et une augmentation du confort dans les logements et peut contribuer à réduire la facture énergétique des locataires.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La convention citoyenne pour le climat (CCC) proposait dans sa mesure SL.1.1, pour les passoires énergétiques non rénovées, une interdiction de mise en location à partir de l’année 2028. A cet effet, la CCC a proposé d’ajouter un nouveau critère au décret du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent (qui fixe notamment les conditions de sécurité physiques et de santé des locataires et les éléments d’équipement et de confort) pour fixer des règles de performance énergétique minimale, en prévoyant une mise en application différée en 2028 conformément à l’intention exprimée par les membres.
D’un point de vue social et environnemental, la mesure proposée par la Convention permet de contribuer aux objectifs de baisse de la consommation énergétique et des émissions de gaz à effet de serre nécessaires dans le cadre des accords internationaux ratifiés par la France, entraine une réduction de la précarité énergétique et une augmentation du confort dans les logements et peut contribuer à réduire la facture énergétique des locataires. L’atteinte de ces résultats implique néanmoins que les économies potentielles d’énergie ne soient pas significativement contrebalancées par exemple par l’augmentation de la température ambiante des logements (effet dit rebond).
3.2. OPTION RETENUE
La mise en œuvre de cette mesure sera finalement inscrite dans la loi, conformément à l’engagement pris par le Président de la République devant les membres de la Convention citoyenne sur le Climat.
La mesure envisagée cible les bâtiments les plus énergivores (les « passoires » au sens des classes énergétiques F et G du DPE) comme des logements indécents à l’horizon 2028.
Elle est en cohérence avec la mesure de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat qui prévoit que, à compter du 1er janvier 2028, la consommation conventionnelle en énergie de tous les logements, déterminée selon la méthode du DPE, soit inférieure à celle des « logements à consommation énergétique excessive » (classes F et G du DPE).
Elle vise à harmoniser la disposition relative au critère de décence prévue par la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat avec les niveaux de performance énergétique introduits par l’article 38 du présent projet de loi (codifié au L. 173-1-1 du code de la construction et de l’habitation).
L’option retenue vise donc:
- La mise en cohérence du critère de performance énergétique dans la définition de la décence d’un logement mis en place par la LEC (seuil maximal de consommation en énergie finale) avec les niveaux de performance définis à l’article 38 du présent projet de loi ;
- Le niveau de performance minimal en 2028 dans les critères de décence d’un logement ;
- L’entrée en vigueur de la disposition au 1er janvier 2025. Cela tient compte du fait qu’un premier seuil de 450 kWh/m².an d’énergie finale va être fixé par décret à court terme comme le seuil « d’indécence énergétique » en 2023. Dans une seconde étape, à partir de 2025, un nouveau niveau de performance énergétique pourra être fixé par voie réglementaire en cohérence avec les niveaux proposés dans la loi.
La mesure prévue permet d’entériner au niveau législatif que le niveau de performance correspondant à l’« indécence énergétique » en 2028 ne pourra pas correspondre à celui des logements « très consommateurs » ou « extrêmement consommateurs d’énergie » au sens de l’article 38 du présent projet de loi.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La mesure envisagée modifie les articles 6 et 20-1 de de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs :
- Article 6 : le seuil maximal de consommation en énergie finale est remplacé par le niveau de performance minimal au sens de l’article 38 du présent projet de loi ;
- Article 6 : en 2028, ce niveau ne doit pas correspondre au niveau « très consommateur »
ou « extrêmement consommateur d’énergie » au sens de l’article L. 173-1-1 du code de la construction et de l’habitation ;
- Article 20-1 : le seuil maximal de consommation en énergie finale est remplacé par le niveau de performance minimal au sens du présent projet de loi.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Les dispositions précitées sont conformes avec le droit de l’Union européenne et notamment avec la directive européenne sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB) et la directive sur l’efficacité énergétique (DEE).
Elle répond notamment aux objectifs de la DPEB en imposant des normes minimales concernant la performance énergétique des bâtiments existants du parc locatif, et, au travers de cette obligation, concoure aux objectifs de réduction de la consommation d’énergie dans le secteur du bâtiment.
Dans le même temps, elle participe également à l’atteinte des objectifs fixés par la DEE, en matière d’efficacité énergétique.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
En soi, la mesure ne présente pas d’impact économique additionnel par rapport à l’état actuel du droit. En effet, l’article 22 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat (codifié au L. 173-2 du code de la construction et de l’habitation) prévoit déjà qu’à compter du 1er janvier 2028, la consommation énergétique des bâtiments à usage d'habitation, déterminée selon la méthode du diagnostic de performance énergétique, n'excède pas le seuil de 330 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré et par an. »
Le nouveau niveau de performance minimal dans les critères de décence d’un logement prévu par le présent article, rejoint l’obligation générale prévue à l’article 22 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat d’un niveau de performance énergétique qui ne peut excéder celui du niveau des « passoires thermiques ».
La présente mesure n’entraîne donc pas d’impact additionnel en elle-même.
Néanmoins, il est possible de présenter ci-après quelques éléments de chiffrages relatifs à la rénovation de ces logements.
Les hypothèses retenues sont les suivantes :
Coût rénovation d’une passoire (maison individuelle) pour passer sur une classe E du DPE 15 000 €95
Coût rénovation d’une passoire (logement collectif) pour passer sur une classe E du DPE 9 300 €96
Facture énergétique moyenne annuelle d’une passoire (maison individuelle) 2500 €97 Facture énergétique moyenne annuelle d’une passoire (logement collectif) 1700 €98 Gain relatif moyen sur la facture énergétique lors de la rénovation d’une passoire (passage à la classe E du DPE) 25%99
Nombre moyen de passoires en location rénovées par an entre 2021 et 2028 75 000 A partir des données issues de l’étude du ministère de la transition écologique (CGDD/SDES) publiée en septembre 2020 sur le parc de logements existants100 et de l’hypothèse du nombre annuel de rénovations d’ici 2028, le nombre de logements à la location concernés par l’obligation en 2028 sera le suivant :
95 Enquête TREMI 2017 : https://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/enquete-tremi-2017-010422.pdf
96 Simulations via l’outil Cost-optimal
97 Données issues de l’enquête Phebus
98 Données issues de l’enquête Phebus
99 Données issues de l’enquête Phebus par comparaison de la facture énergétique moyenne des logements passoires avec la facture énergétique moyenne des logements présentant une étiquette E. La rénovation d’une passoire vers le niveau E permet de diminuer la facture énergétique de 25% 100https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/sites/default/files/2020-09/document_travail_49_parc_logements_consommation_energie_septembre2020_0.pdf
Parc locatif privé Parc locatif social
Maison individuelle 340 000 60 000
Logement collectif 860 000 180 000
Total 1 200 000 240 000
Sur la base de ces chiffres et des hypothèses de coût des travaux pour la rénovation d’une passoire, énergétique, ainsi que de factures énergétiques, on peut en déduire les résultats suivants :
Parc locatif
privé
Coût global de rénovation (M€) 13 400
Gain énergétique (M€/an) 600
Parc locatif
social
Coût global (M €) 2 600
Gain (M €/an) 120
Etat Montant d’aides (M€) 4 720
La rénovation des passoires mises à la location dans le parc privé nécessitera un investissement de 13,4 Mds €, un bénéfice annuel de l’ordre de 600 M€/an grâce aux économies d’énergie revenant aux occupants et un coût pour l’Etat de l’ordre de 4,7 Mds € compte tenu des aides à la rénovation énergétique. Ces aides correspondent à MaPrimeRénov’ et aux certificats d’économie d’énergie, distribuées selon un pourcentage de prise en charge de l’investissement variable suivant les revenus du propriétaire bailleur (PB) concerné : 7% de PB très modestes aidés à hauteur de 80%, 6% de PB modestes aidés à hauteur de 60% et 87% restant à hauteur de 30%.
Ce calcul des aides ne prend pas en compte le dispositif fiscal incitatif tel que celui permettant aux propriétaires bailleurs de déduire le coût des travaux sur leurs revenus fonciers. D’après des estimations réalisées, ce dispositif pourrait permettre de couvrir plus de la moitié du reste à charge lié aux travaux pour le propriétaire bailleur.
De plus, il faut noter qu’un loyer d’un logement rénové peut être révisé après travaux et trouver un locataire susceptible d’accepter un loyer plus élevé, en particulier compte tenu de charges moindres, générant ainsi un gain supplémentaire pour le propriétaire bailleur. Une étude européenne relayée en 2013 par le Conseil supérieur du Notariat avait estimé ce gain entre +1 et +5%.
Enfin, le bailleur peut prévoir une contribution du locataire (sur maximum 15 ans), se traduisant par la récupération de 50% des économies d’énergie au maximum. Cette disposition est peu appliquée, l’accord entre le locataire et le bailleur étant difficile à obtenir.
Pour le parc locatif social, le coût sera de l’ordre de 2,6 Mds €, pour un gain annuel de l’ordre de 120 M €/an.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les collectivités territoriales sont actionnaires d’EPL qui gèrent des logements sociaux. Leur participation au capital de ces établissements s’élève à environ 65%, pour un parc d’environ 580 000 logements, sur un parc locatif social total d’environ 4,6 millions de logements.
A ce titre, c’est donc environ 8,1% de ces logements qui devraient être concernés par la mesure au 1er janvier 2028, soit environ 21 000 logements.
Par rapport à l’impact global sur le parc locatif social présenté en 4.2, ceci représenterait donc un impact de 210 M€.
Le budget global des collectivités locales était estimé à 220 Md€ en 2017101, ce qui permet d’estimer l’impact de cette mesure à environ 0,1% du budget annuel des collectivités locales.
A ce titre, la présente mesure est considérée comme ne concernant ni spécifiquement ni principalement les collectivités locales et leurs établissements publics. Elle n’est par ailleurs pas susceptible d’affecter de manière suffisamment significative leurs compétences, leur organisation, leur fonctionnement, leurs activités ou leurs finances ».
4.4. IMPACTS SOCIAUX
Les impacts attendus sur la société sont les suivants :
- Baisse des consommations énergétiques et des émissions de gaz à effet de serre ;
- Réduction de la précarité énergétique ;
- Augmentation du confort dans les logements ;
- Amélioration de la santé des occupants des logements (amélioration de la qualité de l’air intérieur).
4.5. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Il faut ici distinguer deux catégories de particuliers :
101 Rapport 2018 de l’observatoire des finances et de la gestion publique locale, https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/statistiques/brochures/ofgpl_2018_global.pdf
- Les particuliers « propriétaire-bailleur »
Ils seront impactés par la présente mesure dès lors que leur logement sera une passoire thermique. Pour mettre en location leur logement, ils devront réaliser des travaux de rénovation énergétique afin que leur logement ne constitue pas une passoire thermique. Comme présenté en partie 4.2, on estime qu’environ 1,2M de logements seront concernés en 2028. Sur la base d’un coût moyen de rénovation estimé à 15 000 € par logement, le coût global de ces rénovations serait de 13,4 Mds €. Afin d’aider ces propriétaires à réaliser les travaux, ceci nécessiterait des aides de l’Etat de l’ordre de 4,7 Mds €.
- Les particuliers « locataires »
La mesure les impactera et permettra notamment de réduire la précarité énergétique, augmenter le confort et améliorer la qualité de l’air intérieur de leur logement. Au niveau de la facture énergétique, la mesure permettrait de la réduire de 25%, soit une réduction de la facture énergétique à l’échelle du ménage de l’ordre de 400€ par an (logement collectif) à 600 € par an (maison individuelle). A l’échelle globale, la mesure permettrait un gain annuel de 600 M € par an (voir partie 4.2 pour les détails et les hypothèses de calcul).
4.6. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
L’impact environnemental de la rénovation des logements concernés pourrait-être le suivant:
Pour rappel, le nombre de logements impactés est le suivant :
Parc locatif privé Parc locatif social
Maison individuelle 340 000 60 000
Logement collectif 860 000 180 000
Total 1 200 000 240 000
D’après les données de la base DPE redressée et du modèle Enerter, la consommation moyenne des passoires thermiques est de 446 kWhep/m².an. La rénovation permettrait ainsi à minima l’atteinte de l’étiquette E, soit une consommation inférieure à 330 kWhep/m².an.
L’impact serait alors le suivant (par an) :
- L’économie d’énergie estimée serait de 10 TWh (exprimée en énergie finale) ;
- Les émissions de gaz à effet de serre évitées seraient de l’ordre de 2 Mt CO2.
Ceci concoure donc aux objectifs de réduction de la consommation d’énergie fixés dans la PPE à l’horizon 2028 ainsi qu’à la neutralité carbone à l’horizon 2050 fixée dans la SNBC.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national de l’habitat et le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique ont été consultés.
De même, le Conseil national d’évaluation des normes, le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure entre en vigueur au 1er janvier 2025. En effet, la mesure envisagée modifie le critère de performance énergétique dans la définition de la décence d’un logement. Or, un décret qui doit être publié en début d’année 2021 prévoit l’introduction d’un seuil maximal de 450 kWh/m².an d’énergie finale pour tous les nouveaux contrats de location conclus à compter du 1er janvier 2023, en application de l’article 17 de la loi relative à l’énergie et au climat.
La mise en cohérence du seuil de consommation en énergie finale avec les niveaux de performance définis à l’article 38 du présent projet de loi se fera donc en 2025, tout comme le niveau de performance minimal introduit en 2028.
5.2.2. Application dans l’espace
La présente mesure s’appliquera sur l’ensemble du territoire national, incluant notamment les collectivités de l’article 73 de la constitution (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion et Mayotte).
Concernant les collectivités de l’article 74 de la constitution mentionnées dans le décret n°2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent (Saint-Barthélemy et Saint-Martin), ces dernières sont compétentes dans le domaine de la construction et de l’énergie respectivement depuis le 15 juillet 2007 et le 1er avril 2012. L’article 6 ter du décret précité a
été introduit en 2019102 afin d’indiquer les règles de décence à respecter pour bénéficier des aides personnalisées au logement, au titre de la compétence « protection sociale » exercée par l’Etat sur ces territoires, et non pour définir des règles de décence opposables envers ces collectivités.
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat définira l’échelonnement du niveau de performance dans la définition de la décence d’un logement entre 2025 et 2028.
102 Décret n°2019-772 du 24 juillet 2019 relatif à la partie réglementaire du livre VIII du code de la construction et de l’habitationhttps://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGIARTI000038820745/2019-07-26/
Article 43 – Déployer un réseau harmonisé de guichets uniques – Mesure SL1.3
1. ÉTAT DES LIEUX
Le service public de la performance énergétique de l'habitat (SPPEH), créé par la loi n°2015-992 du 7 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (TECV), assure l'accompagnement des consommateurs souhaitant diminuer leur consommation énergétique. Il assiste les propriétaires et les locataires dans la réalisation des travaux d'amélioration de la performance énergétique de leur logement et leur fournit des informations et des conseils personnalisés (L.232-1 et L.232-2 du code de l’énergie).
L’article L. 222-2 du code de l’environnement précise par ailleurs que la région a la charge à cet effet d’établir un programme régional pour l’efficacité énergétique, comportant, notamment un plan de déploiement s’appuyant sur le réseau des plateformes territoriales de la rénovation énergétique ainsi qu’un socle minimal en matière de conseils et préconisations.
Actuellement, l’Etat et les collectivités territoriales ont à leur disposition sur l’ensemble du territoire un réseau d’environ 840 conseillers compétents dédiés à la mise en œuvre concrète de leurs politiques énergie-climat, en particulier les engagements pris sur la rénovation énergétique des logements individuels et collectifs. Ils font partie du réseau « FAIRE » qui constitue aujourd’hui le guichet unique qui guide les particuliers dans leurs travaux de rénovation énergétique. Le reste du réseau étant constitué des conseillers de l’agence nationale de l’habitat (ANAH) et de l’agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL), soit environ 170 ETP. Ils constituent un des principaux leviers de mobilisation des citoyens pour que la France atteigne ses objectifs de 500 000 rénovations par an inscrits dans le plan de rénovation énergétique des bâtiments.
Un programme financé par les certificats d’économies d’énergie a été créé par l’arrêté du 5 septembre 2019 portant validation du programme « service d’accompagnement pour la rénovation énergétique » (SARE).
Ce nouveau programme SARE, co-porté par l’agence de l’environnement et de la maitrise de l’énergie (ADEME) avec les territoires chef de file volontaires et l’appui de l’ANAH, a une enveloppe dédiée de 200 millions d’euros sur la période 2020-2024. Il apportera un co-financement pour chaque acte mis en œuvre par les espaces FAIRE.
La durée du programme est de 3 ans par convention territoriale. Les territoires pourront arriver dans le programme au fil de l'eau en fonction de leur maturité. Toutefois la période d’activité du programme reste dans un calendrier contenu dans la période 2019 à 2024.
Les trois missions prioritaires d’un espace FAIRE sont les suivantes :
1. Soutenir le déploiement d’un service d’accompagnement des particuliers Le programme contribue aux missions d’information, de conseil et d’accompagnement des ménages, y compris par le développement ou le renforcement d’outils permettant de systématiser l’accompagnement des ménages et de communiquer massivement vers les citoyens.
2. Créer une dynamique territoriale autour de la rénovation Des actions de sensibilisation, de mobilisation des professionnels et acteurs concernés par la rénovation énergétique des logements sur les territoires (dont les acteurs publics locaux :
mairies, maisons de service public, etc.) peuvent être cofinancées.
3. Soutenir le déploiement d’un service de conseil aux petits locaux tertiaires privés Le programme accompagnera les bâtiments du « petit tertiaire privé » (commerces, bureaux, restaurants…) aux côtés des ménages, afin qu’ils disposent du même guichet d’information et de conseil de proximité, comme l’envisageait le plan de rénovation énergétique des bâtiments adopté en avril 2018.
À ce jour, 16 conventions territoriales ont été votées ou seront soumises au vote d’ici fin 2020.
Elles couvrent toutes les régions métropolitaines à l’exception de la Corse et de la région Ile-de-France, où les territoires qui ont intégrés le programme sont : la métropole du Grand Paris et les départements de Seine-et-Marne et de l’Essonne. En outre-mer, les régions Réunion et Guadeloupe seront aussi intégrées dès le 1er janvier 2021 au dispositif.
Au total, ces conventions prévoient de mobiliser 143 millions d’euros de certificats d’économie d’énergie (CEE) en complément de 152 millions d’euros des collectivités territoriales pour les trois prochaines années. Très concrètement, il s’agit d’informer et de conseillers plus de 1.7 millions de ménages, d’accompagner 90 000 particuliers ou copropriétés dans leurs projets de travaux ou encore de mener plus de 70 000 audits énergétiques.
L’objectif est désormais d’aboutir à une couverture par une convention de 100 % du territoire métropolitain d’ici la fin de l’année 2020, grâce à l’engagement à venir des départements du Val d’Oise et des Yvelines. Le déploiement en Outre-Mer se finalisera au 1er semestre 2021.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le cadre du service public de la performance énergétique de l’habitat est principalement encadré par les articles L.232-1 et L.232-2 du code de l’énergie. La mesure prévoit de moderniser et clarifier le cadre de déploiement détaillé dans ces deux articles législatifs.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
En capitalisant sur l’expérience du réseau FAIRE et le déploiement du programme CEE pour un « service d’accompagnement pour la rénovation énergétique » (SARE), les évolutions légistiques proposées ont pour objectif de clarifier l’organisation du service publique et de préciser l’offre de service proposées aux ménages.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La mesure reprend majoritairement la proposition de la Convention citoyenne pour le climat, toutefois quelques éléments n’ont pas été retenus :
- L’obligation d’avoir au moins un guichet par EPCI : La proposition de la convention citoyenne vise à assurer une couverture totale du territoire par le service public. Cet objectif est partagé dans le cadre du déploiement du programme CEE « SARE », qui vise une contractualisation avec l’ensemble des régions métropolitaine d’ici fin 2020 de manière à couvrir l’ensemble du territoire et à supprimer ainsi, à terme, les « zones blanches ». Le projet de texte propose de renforcer le maillage à l’échelle des EPCI sans toutefois l’imposer. En effet, il semble nécessaire de permettre aux collectivités territoriales d’organiser les modalités de déploiement du SPPEH en fonction des besoins de leur territoire. Dans certains cas, le niveau pertinent de couverture pourrait être l’échelon départemental.
- L’énumération des différents actes composant l’accompagnement : La proposition initiale des citoyens prévoit une énumération des différents actes qui définissent la notion d’« accompagnement ». L’objectif est d’offrir aux ménages un service plus complet. Ce but est partagé par le présent projet de texte, puisqu’il est prévu de rendre obligatoire, en plus de l’information et du conseil, l’acte d’accompagnement sur l’ensemble du territoire.
Toutefois, il est proposé de ne pas retenir une énumération très détaillée afin de privilégier une définition généraliste. En effet, la définition de l’accompagnement est précisée dans le cadre du programme « SARE », dans un guide des actes métiers, mis à jour régulièrement.
L’offre d’accompagnement y est réalisée est précisée à travers 3 actes (accompagnement des ménages de 1er niveau, accompagnement des ménages avec suivi des travaux, prestation de maitrise d’œuvre). L’adoption d’une définition plus généraliste permet de donner plus de souplesse aux collectivités territoriales pour définir l’offre de service de leurs guichets et de l’adapter aux besoins de leur territoire.
- L’obligation de demander une participation financière des ménages pour cofinancer la mission d’accompagnement : La formulation proposée permet de réaffirmer la gratuité du service pour les actes d’information et de conseil. Toutefois, il est proposé de ne pas transcrire l’obligation de demander un financement par les ménages de l’acte d’accompagnement. En effet, les collectivités territoriales définissent librement les modalités de déploiement de leur offre de service d’accompagnement. Cette obligation de participation proposée par les citoyens pourrait mettre en difficulté les dispositifs déployés jusqu’alors, puisqu’une très grande partie des territoires proposent une prestation d’accompagnement gratuite. Globalement, cette évolution risquerait de désinciter les ménages à faire appel au réseau FAIRE. La convention a proposé que la réalisation d’audits énergétiques soit une prestation gratuite. Ce point n’a pas été retenu dans le texte proposé car la réalisation des audits relève du secteur privé et non du service public. La diminution du reste-à-charge des ménages est donc traité par le biais des dispositifs financiers.
Aujourd’hui, grâce aux aides en place, les ménages modestes et très modestes peuvent bénéficier d’audits avec un reste-à-charge très faible voire nul.
- L’obligation faite aux ménages de prendre contact avec un guichet pour demander les aides à la rénovation : Cette mesure fait peser une contrainte très forte sur les ménages en cristallisant leur parcours de rénovation autour d’un entretien avec un conseiller FAIRE.
D’une part, on constate que la majorité des travaux sont réalisés sans l’intervention d’un guichet. Cela traduit des besoins très inégaux en fonction des ménages et des travaux qu’ils souhaitent réaliser. Une telle obligation ralentirait très fortement le parcours des ménages, avec selon les territoires plusieurs semaines d’attente avant d’avoir un rendez-vous avec un conseilleur. De plus, cette contrainte est orthogonale aux évolutions menées pour assouplir le processus et les critères d’attribution des aides. La communication autour du réseau FAIRE a été renforcée, afin que les ménages qui sont en demande d’accompagnement puissent contacter les conseillers de leur territoire. D’autre part, l’incitation à réaliser des travaux de rénovation globale est aussi véhiculée par le biais des critères techniques qui conditionnent l’attribution des aides financières.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Le dispositif retenu renforce le cadre du service public de la performance énergétique de l’habitat, tout en permettant aux collectivités territoriales d’adapter l’offre de service aux besoins de leur territoire. L’objectif final est la réduction des consommations énergétiques des logements.
Les évolutions proposées sont issues de la proposition de la Convention citoyenne pour le climat et visent à :
- Inscrire dans la loi le lien entre le service public et les objectifs nationaux sur l’accroissement du nombre de logements rénovés ;
- Inscrire la compétence pluridisciplinaire (technique, juridique, financière et sociale) des guichets afin d’apporter une réponse aux ménages sur les différents aspects d’un projet de rénovation énergétique ;
- Renforcer la place de l’EPCI comme l’échelle pertinente pour le déploiement des guichets afin d’assurer la proximité du service public avec les citoyens ;
- Détailler l’offre d’information et de conseil en mettant l’accent sur la neutralité, la gratuité et la personnalisation de l’appui offert aux ménages. Dans ce cadre, l’accompagnement à la mobilisation des aides financières est mis en avant dans la description des missions ;
- Généraliser et uniformiser l’offre d’accompagnement offerte par le service public : cette évolution permet de répondre positivement aux besoins des ménages qui pourront bénéficier d’un suivi renforcé dans leur parcours, alors que dans le cadre antérieur, seuls les actes d’’information et de conseil étaient généralisés - Moderniser la rédaction du cadre législatif afin de l’adapter aux terminologies, notamment en remplaçant « plateforme » par « guichet », afin de répondre au besoin de la lisibilité du SPPEH
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Créé en 2015 par la loi TECV, le service public de la performance énergétique de l’habitat (SPPEH) est organisé par les articles L.232-1 et L.232-2 du code de l’énergie. Le présent projet de texte apporte des modifications à ces deux articles afin de renforcer et d’harmoniser le cadre du SPPEH.
Formellement, cela passe par une modernisation de la dénomination utilisée ; la notion de « plateforme territoriale de la rénovation énergétique » est remplacée par les « guichets ».
Au L. 232-2, le projet de texte renforce l’enjeu de déployer un service public efficace dans un objectif de massification de la rénovation énergétique.
Au L. 232-2, le projet de texte souhaite harmoniser le service rendu aux ménages. Cela se traduit par l’obligation pour chaque guichet d’être en mesure d’informer, de conseiller et d’accompagner les ménages sur les différents volets d’un projet de rénovation énergétique (techniques, réglementaires, fiscaux et sociaux).
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts sur les entreprises
L’impact sur les entreprises intervenant dans le secteur de la rénovation est positif puisque que l’objectif du texte est de massifier, par une meilleure information des consommateurs, le nombre de rénovations énergétiques réalisées.
4.2.2. Impacts sur les particuliers
Les évolutions proposées ont pour objet de répondre aux besoins des ménages d’être appuyé dans la réalisation de leurs travaux de rénovation énergétique. Cela se traduit par une meilleure couverture du territoire ce qui permet aux citoyens de solliciter plus facilement les conseillers FAIRE. L’offre de ces guichets est aussi étoffée en systématisant la possibilité d’être accompagné, et pas seulement conseillé.
D’autres actions en faveur de la dynamique territoriale de la rénovation sont renforcées.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La mesure envisagée prévoit pas modifier la gouvernance du SPPEH. Les régions et les établissements de coopération intercommunaux portent principalement la mise en en œuvre le SPPEH. Le présent projet de texte prévoit de renforcer l’échelle intercommunale sans toutefois créer une obligation nouvelle pour ces collectivités en terme de couverture de leur territoire.
De plus, l’action des EPCI doit être effectuée en articulation avec celle des régions. En effet, l’article L222-2 du code de l’environnement précise que les régions ont à leur charge de piloter le déploiement du service public, notamment par l’élaboration d’un plan de déploiement de ces
plateformes territoriales ainsi qu’un socle minimal en matière de conseils et préconisations.
Elles participent à ce titre prioritairement au programme CEE « SARE ».
En cohérence avec le déploiement du programme « SARE », le projet de texte définit que chaque guichet doit proposer des actes d’information, de conseil et d’accompagnement aux ménages. Cela constitue une amélioration de l’offre de service, jusqu’à présent le socle de base était formé des seuls actes d’information et de conseil. Ces missions sont réalisées par 250 structures qui couvrent 95% du territoire, soit près de 64 millions de personnes. Le coût de ces deux missions a été évalué dans le cadre du programme « SARE » à 0,55€ par habitant sur la période 2021 à 2023. La couverture des zones blanches représente un coût supplémentaire de 1,65M€, dont la moitié est financé par les certificats d’économies d’énergie.
Le projet de texte prévoit aussi de généraliser l’offre d’accompagnement des ménages. Cette mission est aujourd’hui beaucoup moins répandue que les actes d’information et de conseil.
Cette mission est réalisée par 150 structures qui couvrent 57% du territoire, soit près de 38 millions de personnes. Cette évolution nécessite une montée en compétence des conseillers qui devra être accompagnée par les collectivités territoriales. Le coût de cette mission a été évalué dans le cadre du programme « SARE » à 1,80€ par habitant sur la période 2021 à 2023. La couverture des zones blanches représente un coût supplémentaire de 52M€, dont la moitié est financé par les certificats d’économies d’énergie.
Les conventions territoriales du programme « SARE » comprennent une programme d’action permettant d’atteindre une couverture totale du territoire pour ces missions d’ici 2023.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La Stratégie Nationale Bas Carbone (SNBC) fixe comme objectif de diminuer d’ici 2050 (par rapport à 2012) de 87% les émissions de GES du secteur du bâtiment, responsable à lui seul du quart des émissions de GES de la France. La consommation d’énergie pour le chauffage des bâtiments existants constitue le plus grand gisement de réduction des émissions de GES du secteur. En effet, avec 30% des consommations finales d’énergie, les logements consomment davantage d’énergie que les industries et presque autant que le secteur des transports. Également contributeurs de 14,5% des émissions nationales de CO2 (principalement dues au chauffage), le secteur résidentiel constitue de fait un gisement important d’économies d’énergie et de réduction de gaz à effet de serre.
Selon les chiffres 2015103 du centre d’études et de recherches économiques sur l’énergie (Ceren), le premier poste de consommation énergétique des logements est le chauffage (près de
103 https://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/2018-climat-air-energie_chiffres-cles-010354.pdf
60% de la consommation finale d’énergie des résidences principales), suivi par les appareils électriques (21%), l’eau chaude sanitaire (13%), et enfin la cuisson (7%). La consommation unitaire d’énergie par logement pour le chauffage a diminué de plus de 35% depuis 2000.
La mesure a pour ambition de massifier la rénovation énergétique, afin de réduire la consommation en énergie des logements. Elle n’a pas un impact sur les émissions directement quantifiable, mais en facilitant le parcours de rénovation, elle concourt ainsi à la mise en œuvre des orientations bâtiments-1 et 2 de la SNBC : "inciter à une rénovation de l'ensemble du parc existant résidentiel et tertiaire afin d'atteindre un niveau BBC équivalent en moyenne sur l'ensemble du parc", et "guider l'évolution du mix énergétique sur la phase d'usage des bâtiments existants et neufs vers une consommation énergétique totalement décarbonnée". La SNBC prévoit en effet un objectif annuel de 370 000 rénovations complètes équivalentes sur la période 2015-2030, ce qui nécessite d'encourager et de faciliter la rénovation de l'ensemble du parc.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté, en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales. Le Conseil national de la transition écologique et le Conseil économique, social et environnemental ont été consultés.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Le cadre du service public de la performance énergétique de l’habitat est applicable sur l’ensemble du territoire, dont les collectivités d’outre-mer.
5.2.3. Textes d’application
Les modifications apportées ne nécessitent pas de textes réglementaires d’application.
Article 44 – Plan pluriannuel de travaux – fonds de travaux 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Le parc immobilier français compte environ 460 000 immeubles à usage total ou partiel d’habitation soumis au statut de la copropriété104 défini par la loi n° 65-557 du 10 juillet 1955 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, comportant environ 10,6 millions de lots constitutifs d’un logement105
.
Les copropriétés peuvent être gérées par des syndics professionnels ou par des syndics bénévoles. Au 10 janvier 2021, les copropriétés immatriculées au registre des copropriétés se répartissent ainsi selon la nature des mandats de gestion :
- 277 834 copropriétés gérées par des syndics professionnels, soit 60% ;
- 30 288 copropriétés gérées par des syndics bénévoles, soit 7% - 152 456 copropriétés pour lesquelles le mandat est expiré ou n’est pas déclaré ;
- 962 copropriétés ayant déclaré être en administration provisoire.
Compte-tenu des enjeux liés à la rénovation énergétique des bâtiments et au vieillissement du parc de logement, la question de l’anticipation des travaux et de leur financement apparaît cruciale pour les copropriétés, afin de prévenir des difficultés dont le coût peut être très lourd lorsqu’une copropriété a atteint un stade de dégradation trop important, aussi bien pour les copropriétaires que pour les différentes autorités publiques concernées.
Publié en 2012, le rapport Braye106 indiquait que « le besoin d’intervention publique ne fera que progresser au cours des années qui viennent » et « plusieurs phénomènes se conjuguent qui sont de nature à faire basculer bon nombre de copropriétés dans les difficultés à plus ou moins brève échéance :
- tout d’abord, des besoins importants en travaux dans les années à venir, et un risque accru de dégradation et de dépréciation d'ensembles immobiliers qui ne parviendraient pas à se mettre à niveau : les copropriétés construites entre les années 50 à 80 (un peu moins de la