Etude d'impact sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020

Article 42 - Evolution du contrat de l’amélioration de la qualité et de l’efficience des soins et adaptation du dispositif de financement à la qualité

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

a) Evolution du contrat d’amélioration de la qualité et de l’efficience des soins

Le CAQES, créé par la LFSS pour 2016, visait à compléter le CPOM en reprenant les objectifs de régulation des dépenses et d’amélioration des pratiques et également à simplifier les modalités de contractualisation avec les établissements de santé sur ces enjeux qui faisaient l’objet de multiples contrats (CAQOS produits de santé et transports, contrat de bon usage des médicaments, contrat de pertinence et contrat d’amélioration des pratiques).

Depuis le 1er janvier 2018, plus de 2000 contrats ont été signés, dans des délais contraints, avec l’ensemble des établissements de santé . Sa mise en place s’est faite avec difficulté compte tenu de la lourdeur du dispositif. Le volet intéressement du CAQES diffusé tardivement et d’un faible montant a, pour sa part, eu peu d’effet sur l’adhésion des équipes hospitalières.

Par ailleurs, la montée en charge d’autres dispositifs d’incitation à la qualité et à l’efficience a nui à la lisibilité du contrat. En effet, des changements législatifs sont intervenus sur les transports (article 80) et le financement à la qualité (IFAQ) avec une montée en charge du montant financier alloué. Les expérimentations réalisées dans le cadre de l’article 51 ont également servi de levier au développement de dispositifs d’intéressement plus ciblés pour mobiliser les équipes hospitalières sur la maitrise des coûts des prescriptions exécutées en ville (pour les médicaments biosimilaires).

Bien que les établissements ainsi que les réseaux ARS et Assurance maladie se soient désormais impliqués dans la mise en œuvre de l’outil, l’ensemble de ces éléments ont entamé la capacité du CAQES à remplir son objectif premier à savoir : améliorer la qualité, la sécurité et la pertinence des soins et des prescriptions et permettre une diminution des dépenses de l'assurance maladie.

Il est désormais nécessaire, en s’appuyant sur les travaux d’un groupe de travail et de deux enquêtes qualitatives réalisées par la CNAM qui ont mobilisés des représentants des ARS, du réseau assurance maladie, des OMEDIT et des établissements de santé, de recentrer le contrat sur un nombre de priorités limitées d’amélioration de l’efficience et de la pertinence des soins et de renover le dispositif d’intéressement/sanctions pour mieux mobiliser les prescripteurs des établissements de santé sur les enjeux d’efficicence et de pertinence.

Des modifications législatives sont nécessaires pour :

- supprimer le caractère obligatoire, pour l’ensemble des établissements, de la contractualisation d’un volet relatif au bon usage des produits de santé ;

- adapter les dispositions relatives à l’intéressement ;

- supprimer les sanctions en cas de non atteinte des résultats ;

- permettre au directeur général de l’ARS, d’une part, de fixer des volumes d’activités plafonds pour certains actes, prestations et prescriptions et, d’autre part, de déroger aux tarifs nationaux afférents.

b) Adaptation du dispositif de financement à la qualité

Des ajustements législatifs sont nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du modèle de financement à la qualité (IFAQ) qui a connu en 2019 une nouvelle étape, avec la refonte du modèle et la montée en charge du montant financier alloué,

Dans le cadre de l’entrée en vigueur du dispositif de pénalité financière inscrit à l’article L. 162-23-15 du code de la sécurité sociale, au 1er janvier 2020, il apparait nécessaire de dissuader les comportements de non-recueil d’indicateurs de qualité ou de sur-cotations qui pourraient être adoptés par certains établissements afin d’échapper au dispositif.

En effet, la loi prévoit que la pénalité financière peut s’appliquer à l’issue de trois années consécutives de non atteinte d’un seuil minimal de résultats pour certains des indicateurs liés à la qualité et la sécurité des soins. Un établissement pourrait ainsi, en ne recueillant pas un indicateur pour lequel il anticipe un mauvais résultat ou en effectuant un recueil inexact, échapper au dispositif.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

• Suppression du caractère obligatoire, pour l’ensemble des établissements, de la contractualisation d’un volet relatif au bon usage des produits de santé.

Actuellement, la signature d’un volet Produits de santé est obligatoire pour tous les établissements de santé et les contrats sont signés pour ce volet pour une durée indéterminée.

Les trois autres volets, dits additionnels, sont signés après ciblage des établissements en fonction notamment des priorités prévues au plan d'actions pluriannuel régional d'amélioration de la pertinence des soins.

Les travaux menés par le groupe de travail sur le CAQES ont démontré que certains indicateurs, sur l’évolution de la liste en sus ou des prescriptions exécutées en ville par exemple, n’étaient pas pertinents pour de nombreux établissements et que le recueil n’était pas toujours possible en termes de ressources et de temps (près de 300 établissements concernés pour plusieurs régions).

Afin de simplifier la démarche, il est proposé de contractualiser par ciblage pour tous les volets du contrat, ce qui aura pour conséquence de mettre fin à l’obligation de signature pour l’ensemble des établissements.

Dans ce cadre, la signature pour une durée indéterminée serait abandonnée et remplacée par une durée de 3 à 5 ans (alignée sur celle des CPOM), temps nécessaire pour permettre aux établissements de modifier leurs pratiques.

En cas de refus par l’établissement de santé ciblé, pour au moins un des indicateurs, de conclure un CAQES, le directeur général de l’ARS pourra prononcer, comme c’est déjà le cas actuellement, après observations de l’établissement, une sanction financière correspondant à 1% du montant reçu de la sécurité sociale lors de l’exercice précédent.

• Adaptation du dispositif d’intéressement du CAQES

L’intéressement régional déjà délégué serait complété par un intéressement national, par indicateur, avec un reversement de 20 à 30% des économies générées.

Cet intéressement vise à inciter davantage les services ou les pôles des établissements de santé à s’engager dans des actions d’amélioration découlant du contrat. Il sera versé en année N+1 en fonction des résultats observés.

Afin de ne pas porter préjudice à l’autonomie de gestion des établissements, l’intéressement sera versé à l’établissement qui sera chargé de la répartition de la somme au sein des services ou des pôles contributeurs.

Cet intéressement sera versé au travers du fonds d’intervention régional, permettant ainsi de réallouer les crédits correspondant à des économies réalisés sur l’enveloppe de ville vers l’enveloppe hospitalière.

Une première vague de 4 indicateurs pressentis pour le futur CAQES pourrait faire l’objet d’une contractualisation dès les contrats 2020 . Ces indicateurs viseraient à diminuer le taux de recours à une ambulance, à la prescription d’inhibiteur de pompe à proton (IPP), à la prescription des perfuseurs et pousses seringues, et aux examens pré-anesthésiques pour la chirurgie mineure (5 situations identifiées par la société française d’anesthésie et de réanimation).

• Suppression des sanctions applicables en cas de non réalisation ou de réalisation partielle des objectifs

Les perspectives de sanctions applicables en cas de non réalisation ou de réalisation partielle des objectifs, prévues par les textes, ont sûrement été un levier pour inciter les établissements à contractualiser mais elles sont restées inopérantes sur les résultats car jugées peu légitimes par les établissements de santé. Elles ont également fait l’objet d’un moratoire de la ministre en 2018 et 2019. Il est proposé de prendre acte de cette situation en supprimant dans les textes cette possibilité de sanction.

• Possibilité donnée au directeur général de l’ARS de fixer des volumes d’activités pour certaines pathologies et pour déroger aux tarifs nationaux pour celles-ci

Dans le cadre du programme d’amélioration de la pertinence des soins qui sert de base à la conclusion d’un volet additionnel au CAQES, l’ARS peut fixer, pour un établissement en situation de sur-recours sur certains des actes, prestations et prescriptions qui font l’objet d’une liste limitative fixée par arrêté, un volume annuel maximum d’activité. Ce volume ne saurait être inférieur de plus de 30% à celui réalisé au cours de la dernière année

A l’issue d’une période de deux ans après la saisine par le directeur général de l’ARS d’un établissement en situation de sur-recours et la fixation d’un tel volume maximal, et si sur des actes, prestations et prescriptions considérés la situation de cet établissement demeure significativement au-delà des taux de recours nationaux, alors le directeur général de l’ARS peut, à l’issue d’une procédure contradictoire et avis de la Commission spécialisée pour l’organisation des soins (CSOS), et pour le volume d’actes excédant le volume maximum fixé, appliquer un abbattement forfaitaire aux tarifs nationaux des actes considérés dans la limite de 50%, sur la base d’un barême national. Les montants ainsi économisés sont alloués au fonds d’intervention régional.

A ce stade, il pourrait être envisagé d’appliquer ce dispositif aux actes suivants:

- Cataracte

- Endoscopie digestive

- Coloscopie

- Appendicectomie

- Césarienne

- Amygdalectomie

- Prostatectomie

- Angioplastie

- Chirurgie bariatrique

- Pose de prothèse de genou

- Pose de prothèse de hanche hors traumatisme

- Arthroscopie

- Chirurgie des varices

- Cholécystectomie

- Libération du canal carpien

Lorsque le directeur général de l’ARS constate une faiblesse persistante de l’activité médicale pour des pathologies particulièrement importantes pour la santé des populations sur un ou plusieurs territoires, il peut, par contrat avec les établissements concernés, apporter un soutien financier par le biais du fonds d’intervention régional afin que ces derniers développent leur capacité à la réalisation des actes.

• Adaptation du dispositif de financement à la qualité

La mesure proposée prévoit que lorsqu’un établissement ne recueille pas un indicateur pour lequel il est éligible, sauf circonstance particulière, ou qu’il a fait l’objet d’un contrôle invalidant sur le recueil d’un indicateur, ce non recueil ou ce contrôle invalidant sont considérés comme une non atteinte du seuil minimal de résultats requis, et peuvent donc être décomptés à ce titre dans les trois années nécessaires pour déclencher la possibilité d’une pénalité financière.

Par ailleurs, l’article adapte le cadre juridique des dispositifs de contrôle nécessaires portés sur les dossiers des patients, en attendant la généralisation d’indicateurs directement accessibles dans les bases nationales d’information. La mesure propose d’élargir le contrôle du recueil des indicateurs de qualité et de sécurité des soins aux pharmaciens inspecteurs exerçant en agence régionale de santé, d’une part, et de faciliter le recours à l’expertise des médecins et pharmaciens conseils des organismes d’assurance maladie.

b) Autres options possibles

La mesure nécessitant de modifier des dispositions législatives existantes, il n’y a pas d’action alternative possible.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

La mesure vise une diminution du taux de recours à des soins évitables ce contribue à la réduction des dépenses de l’assurance maladie.

La mesure concerne le dispositif de financement à la qualité et a donc un impact sur les modalités de rémunérations des établissements de santé par l’assurance maladie

La place de cette mesure en LFSS est justifiée par son impact financier sur les dépenses de l’année et des années ultérieures (cf. 1° et 2° du C du V de l’article LO. 111-3 CSS).

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAV et de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAM, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Une concertation avec les fédérations d’établissements a eu lieu.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

La mesure est compatible avec le droit européen.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Modification des articles L. 162-23-15, L. 162-30-2, L. 162-30-3 et L. 162-30-4 du code de la sécurité sociale.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Aucun article n’est abrogé.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

• Pour l’intéressement national CAQES

Le montant de l’intéressement national est estimé à 10 M€ pour les 4 indicateurs prévus pour 2020 et à 20 M€ par an lorsque l’ensemble des indicateurs CAQES seront déployés.

Il n’est pas prévu d’impact financier en 2020 en dehors des économies générées qui viendront documenter celles prévues au titre de la maîtrise médicalisée (l’intéressement correspondant à ces 4 premiers indicateurs sera versé en 2021).

• Pour la fixation des volumes d’activités pour certaines pathologies et pour déroger aux tarifs nationaux

Des économies structurelles sont attendues sur les taux de recours dès la première année d’entrée en vigueur du dispositif, pour les établissements auxquels des volumes maximums annuels seront fixés. Ces gains peuvent être estimés à 11 M€ pour le deuxième semestre de 2020 (hypothèse de réduction de 20% des écarts-types pour la liste des actes en sur-recours mentionnés ci-dessus) et 25 M€ en 2021 (hypothèse de réduction de 40% des écarts-types), à partir des données disponibles pour 2017 dans l’atlas des variations de pratiques médicales publié par l’agence technique de l'information sur l'hospitalisation et l’Institut de recherche et documentation en économie de la santé (Irdes).

A compter de 2022, le mécanisme financier de fixation d’un abattement forfaitaire suivant un barême national pour les actes dépassant le volume maximal fixé pourra être activé, mais les économies ainsi faites seront reversées au fonds d’intervention régional et donc neutres au global pour les dépenses d’assurance maladie.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) Impacts économiques

La mesure ne présente pas d’impact économique spécifique.

b) Impacts sociaux

• Impact sur les jeunes

La mesure ne présente pas d’impact spécifique pour les jeunes.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

La mesure ne présente pas d’impact spécifique pour les personnes en situation de handicap.

c) Impacts sur l’environnement

La mesure est sans impact sur l’environnement.

d) Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

La mesure n’a pas d’impact sur l’égalité entre les femmes et les hommes.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) Impacts sur les assurés, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

La mesure n’a pas d’impact pour les assurés.

b) Impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

L’assurance maladie devra mettre en place des mécanismes de récupération ex-post pour le volume d’actes dépassant le seuil maximum fixé et selon le tarif minoré préalablement notifié à l’établissement.

c) Impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure sera réalisée dans le cadre des moyens existants.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

• Evolution du contrat de l’amélioration de la qualité et de l’efficience des soins

Décret pour mise en œuvre du dispositif avec concertation des fédérations hospitalières et consultation des caisses d’assurance maladie- publication sous 6 mois. Il s’agira de compléter le décret existant

Arrêté pour définir les actes, prestations et prescriptions qui peuvent être ciblées par la mesure de fixation de volumes annuels maximums - délai identique pour la publication - il s’agira de prendre l’arrêté définissant les référentiels nationaux.

• Adapation du modèle de financement à la qualité

Un décret en conseil d’Etat est nécessaire pour définir les modalités de mise en œuvre de la pénalité financière.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Afin de ne pas perturber la négociation des contrats 2020 qui se déroulera fin 2019-début 2020, il est prévu que les CAQES déjà signés à la date de publication de la LFSS ne seront pas remis en cause avant le 31 décembre 2020.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Aucune information particulière n’est à prévoir.

d) Suivi de la mise en œuvre

• Simplification du CAQES

Les contrats feront l’objet d’une évaluation annuelle réalisée au niveau national pour les indicateurs soumis à un intéressement et par les ARS et les caisses locales d’assurance maladie pour les autres dispositions du contrat.

• Adapation du modèle de financement à la qualité

Les modalités de calcul seront modifiées en conséquence de la mesure par l’agence technique de l'information sur l'hospitalisation. Un dispositif e contrôle des établissements permettra de faire un suivi auprès d’eux.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 43 - Favoriser la pertinence des prescriptions de médicaments à l’aide de plusieurs outils ciblés, notamment pour les antibiotiques et les biosimilaires

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

La pertinence des prescriptions et des dispensations est un enjeu essentiel pour permettre d’améliorer notre système de santé, en évitant que des soins inutiles soient dispensés, ou en faisant en sorte qu’un soin de même efficacité mais moins couteux soit préféré. Dans de nombreuses situations, des actions pourraient être menées pour améliorer la pertinence des prescriptions :

• La prescription d’antibiotiques n’est pas nécessaire lorsque l’affection est virale

La lutte contre l’antibiorésistance est l’un des enjeux mondiaux de santé publique, celle-ci étant considérée par l’organisation mondiale de la santé comme l’une des plus graves menaces pesant sur la santé mondiale. L’un des facteurs principaux de cette antibiorésistance est le mésusage des antibiotiques, par administration inutile ou non conforme aux recommandations.

Notamment, les antibiotiques sont trop souvent prescrits pour des angines virales (qui représentent 80% des angines), alors que les antibiotiques n'agissent que contre les bactéries. Le Test Rapide d’Orientation Diagnostique (TROD) permet de différencier angines virales et bactériennes. Ces tests sont encore peu utilisés par les médecins et ne sont aujourd’hui pas pris en charge par l’assurance maladie lorsqu’ils sont réalisés en pharmacie.

• Certains conditionnements inadaptés de médicaments conduisent à du gâchis ou des mésusages

Le conditionnement non adapté de certains médicaments engendre du gâchis (lorsqu’il contient plus de doses que la durée usuelle du traitement), favorise l'automédication (notamment pour les antibiotiques ou les benzodiazépines) et la pollution de l’environnement (avec risque de sélection d’antibiorésistance pour les antibiotiques), présente un risque de surdosage (par exemple pour les seringues contenant plus de médicament que recommandé) et entraine un surcoût pour l'assurance maladie. Il est aujourd’hui en pratique difficile de refuser au remboursement un produit sans alternative thérapeutique au seul motif d’un conditionnement inadapté.

Ces conditionnements peuvent être non adaptés pour diverses raisons : inadéquation à la posologie (à la durée de traitement, à l’ajustement des doses liées au poids par exemple), inadéquation à un usage pédiatrique, conditionnement ne permettant pas un usage sécurisé…. A ce jour, plus de 100 cas de conditionnements non adaptés ont été répertoriés par la Haute Autorité de santé.

Il serait utile de pouvoir inciter plus fortement les laboratoires pharmaceutiques à faire évoluer les conditionnements inadaptés.

• Lorsque des médicaments (notamment des biosimilaires) sont utilisés à la fois en ville et par les établissements de santé, l’hôpital n’est pas incité à favoriser l’achat des médicaments les plus efficients pour le système de santé dans son ensemble

Le mécanisme d’achat des produits de santé par les établissements de santé les incite en priorité à réaliser des économies sur leurs propres achats. Toutefois, cela peut conduire à des surcoûts au global pour le système de santé. Ces surcoûts se produisent notamment lorsque la prescription de l’établissement a un impact important sur les prescriptions ultérieures effectuées en ville, et que les volumes achetés par les établissements sont faibles par rapport à ceux délivrés en ville. Cette situation concerne typiquement les traitements à destination de patients ambulatoires, qui doivent toutefois être initiés par un prescripteur exerçant au sein d’un établissement de santé.

Par le passé, plusieurs laboratoires ont pu utiliser les incitations spécifiques du mécanisme d’achat pour gagner des parts de marché importantes en ville, au détriment de la pertinence globale des prescriptions. Il s’agit par exemple de pratique de certains laboratoires de médicament de référence à l’arrivée de médicaments biosimilaires.

Il conviendrait dans ces situations de pouvoir disposer de nouvelles incitations pour les établissements à privilégier l’achat des produits permettant de réaliser des économies au global pour le système de santé.

• Le recours aux médicaments les plus efficients pourrait être facilité quand ils disposent d’une recommandation temporaire d’utilisation (RTU)

En France, l’Agence nationale de sécurité des médicaments et des produits de santé (ANSM) peut établir une recommandation temporaire d’utilisation (RTU) en vue d’encadrer et de sécuriser une pratique de prescription hors-AMM qui a cours sur le territoire national. En effet, la recommandation précise les bonnes pratiques de prescription dans ces situations, au regard des connaissances médicales et scientifiques. La mise en place d’une RTU s’accompagne d’un suivi des prescriptions par l’ANSM.

Les RTU permettent donc d’améliorer la prise en charge des patients, dans différentes situations : absence d’alternative thérapeutique, besoin non couvert pour certains patients.

Les conditions d’encadrement par l’ANSM du recours aux RTU peuvent toutefois paraitre trop strictes dans certaines situations. En effet, des cas se présentent où des médicaments sont déjà disponibles mais où il serait utile de pouvoir disposer de nouvelles alternatives thérapeutiques, grâce au recours à une RTU. Ce recours à de nouvelles alternatives permet d’augmenter l’offre thérapeutique disponible, de mieux s’adapter à la situation de chaque patient, et d’avoir de plus grandes disponibilités pour la pertinence. Concrètement, deux conditions de recours aux RTU pourraient être assouplies pour répondre à ces situations : d’une part, le fait qu’il ne doit pas exister d’alternative thérapeutique, d’autre part le fait que le prescripteur doit juger indispensable le recours à la spécialité.

• Sanctionner d’une pénalité financière graduée et dissuasive les professionnels de santé qui ne modifient pas leur pratique d’hyper-prescription

La LFSS pour 2018 est venue renforcer les procédures dites de « mise sous objectif » et de « mise sous accord préalable » avec l’extension de son périmètre à l’ensemble des professionnels de santé, visant notamment les sages-femmes, les masseurs kinésithérapeutes et les infirmiers. Toutefois, comme l’a souligné le rapport IGF et IGAS de juillet 2017 relatif à la revue de dépenses consacrée à l’évolution des dépenses d’indemnités journalières, ces procédures sont efficaces à court terme, avec un caractère dissuasif pour la majorité des prescripteurs ciblés qui modifient leur pratique mais en revanche, sur le long terme, il a été constaté que pour les professionnels de santé « récidivistes », ciblés chaque année pour leur pratique d’hyper-prescription (en l’absence de modification de leur pratique), ces procédures n’induisent aucune évolution. Pour ces professionnels, il convient de trouver de nouveaux moyens de faire évoluer leur pratique.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

La mesure vise à :

• Permettre la prise en charge des TROD angine au sein des pharmacies

Cette mesure vise à faciliter l’accès aux TROD angine pour les patients sur l’ensemble du territoire et donc à favoriser la pertinence de l’utilisation des antibiotiques (si le TROD est négatif, l’angine est virale et les antibiotiques ne sont pas requis) et ainsi à lutter contre l’antibiorésistance.

Dans l’optique de la réalisation des TROD en officine, les tarifs des prestations (réalisation du test et coût du TROD en lui-même) seront négociés par la voie conventionnelle. La mesure permet d’élargir le champ conventionnel pour permettre cette négociation, de fixer la participation de l’assuré et de définir un prix limite de vente du TROD aux pharmacies pour s’assurer de l’accès de ces professionnels aux tests à des coûts raisonnables.

La mesure permet également de mettre en cohérence les conditions de prise en charge des prestations réalisées par les pharmaciens avec les modalités de prise en charge pour les autres professionnels de santé (notamment les infirmiers). Elle précise ainsi qu’une franchise médicale est applicable aux prestations réalisées par les pharmaciens, comme c’est actuellement le cas pour ces actes réalisés par les auxiliaires médicaux. En effet, les conditions de tarification sont similaires, les tickets modérateurs le sont également, il s’agit donc de finaliser la cohérence.

• Permettre de demander aux laboratoires d’adapter le conditionnement de certains médicaments

La mesure vise également à instaurer la possibilité d'appliquer une pénalité financière à l'encontre des laboratoires exploitant certains médicaments dont le conditionnement ne serait pas adapté. Cette pénalité serait, dans certaines situations, une alternative plus efficace à la possibilité, qui existe actuellement, de dérembourser les médicaments dont le conditionnement n’est pas adapté.

Il s’agit ainsi de pouvoir disposer d'un levier supplémentaire pour demander au laboratoire de proposer des conditionnements plus adaptés à la bonne prescription des médicaments délivrés.

• Augmenter le recours aux médicaments efficients comme peuvent l’être notamment les biosimilaires

La mesure vise en outre à augmenter le recours aux médicaments efficients, notamment en ville, grâce à la mise en place d’outils d’amélioration de la pertinence.

La mesure permet de :

Fixer, lorsque cela est pertinent, une incitation à l’achat de médicaments efficients tels que des médicaments biosimilaires par les établissements de santé. Cette disposition permet de favoriser la pénétration des médicaments en intra-hospitalier dès lors qu’une meilleure pénétration permettrait de réaliser également des économies en ville. ;

Assouplir les conditions de mise en œuvre des demandes d’accord préalable, pour permettre notamment la mise en place par les ministres d’une demande d’accord préalable (DAP) à l'arrivée d'un biosimilaire. En effet, les critères actuellement définis dans la loi rendent complexe la mise en œuvre de la DAP pour le princeps, sauf à redemander une réévaluation du médicament de référence par la commission de la transparence de la Haute Autorité de santé, ce qui n'est pas une procédure efficiente. Les conditions actuelles doivent également être revues au regard de la difficulté technique de mettre en œuvre une DAP dès l’arrivée d’un médicament sur le marché. Cette mesure s’applique dès lors également aux produits de santé. Elle permet enfin, pour accélérer et sécuriser la mise en place d’une DAP, de déroger à l’obligation d’homologation de certains formulaires : cette obligation n’est en effet pas adaptée pour pouvoir répondre rapidement à un risque de mauvais usage.

• Permettre le recours aux recommandations temporaires d’utilisation même en présence d’alternatives thérapeutiques

La mesure prévoit de permettre le recours, et la prise en charge, de médicaments relevant d’une recommandation temporaire d’utilisation (RTU) même en cas d’existence d’alternatives thérapeutiques, dès lors que cela permettrait d’augmenter la pertinence des prescriptions ou le nombre d’alternatives thérapeutiques disponibles. Dans ce cadre, la condition imposant que le professionnel de santé doit juger indispensable le recours à l’alternative thérapeutique disposant d’une RTU est supprimée.

Cette mesure permet ainsi d’améliorer l’arsenal thérapeutique à la disposition des patients, et de favoriser une juste prescription.

• Sanctionner d’une pénalité financière graduée et dissuasive les professionnels de santé qui ne modifient pas leur pratique d’hyper-prescription

La mesure a pour finalité de sanctionner d’une pénalité financière graduée et dissuasive les professionnels de santé qui ne modifient pas leur pratique d’hyper-prescription alors qu’ils ont déjà fait l’objet de nombreuses mesures d’accompagnement (notamment MSO/MSAP) plusieurs années de suite.

b) Autres options possibles

Pour favoriser le recours à des conditionnements plus pertinents, il pourrait être fait plus fréquemment usage de la décision de fin de prise en charge par l’assurance maladie. Cette mesure devrait toutefois être réservée à une action de dernière intention.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

La mesure va modifier les prises en charge des médicaments par l’assurance maladie et améliorer significativement la pertinence des prises en charge. Elle aura ainsi « un effet sur les dépenses de l’année des régimes obligatoires de base », ce qui conformément aux dispositions du C, du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, justifie leur place en LFSS.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAV et de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAM, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

La mesure est compatible avec le droit européen.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

La mesure crée l’article L. 5121-12-1-1 du code la santé publique, et les articles L. 162-16-4-4 et L. 162-17-2-3 du code de la sécurité sociale.

La mesure modifie les articles L. 5121-12-1 et L. 5121-20 du code de la santé publique, ainsi que les articles L. 114-17-1, L. 160-13, L. 162-16-1, L. 162-17, L. 162-22-7-4, L. 315-2 du code de la sécurité sociale.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

La mesure n’abroge aucun article.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

• TROD

En favorisant le premier recours via les pharmacies, il peut être estimé une économie nette d’environ 1 M€ au total sur les dépenses d'assurance maladie au regard des expérimentations précédemment menées (liée à des consultations médicales évitées). Toutefois, il existe un risque financier lié à un potentiel mésusage des TROD - si tous les patients se dirigent en pharmacie, que des TROD sont systématiquement réalisés pour des maux de gorge (incluant les cas de non angine) et qu'il n'y aucune consultation médicale évitée, le coût pourrait dépasser 80 M€. Il conviendra donc d’assurer un juste recours aux TROD.

• Pénalités sur conditionnements

Une meilleure adéquation entre le conditionnement de certains antibiotiques et les recommandations de prescription permettrait de diminuer le nombre d’antibiotiques délivrés. Sur la base de l’analyse des écarts entre les prescriptions et les dispensations, une économie maximale d’environ 30 M€ par an peut être envisagée.

• Créer une incitation économique des établissements à l’achat de certains médicaments efficients lorsqu’ils sont majoritairement utilisés en ville

Cette mesure a pour objectif une incitation financière pour les établissements à la suite de l’achat d’un produit plus efficient. Cette mesure pourrait dans un premier temps être circonscrite à certains médicaments biosimilaires au regard notamment de leur taux de pénétration en ville ou encore d’une pratique de prix par les médicaments biologiques de référence particulièrement agressive dans les établissements de santé visant à capter la majorité des initiations de traitement hospitalières dans un contexte de prix plus élevés que les biosimilaires en ville. Un montant forfaitaire serait ainsi alloué pour chaque unité commune de dispensation (UCD) la plus efficiente achetée. Le coût de la mise en œuvre d’une telle incitation est estimé entre 1 M€ et 5 M€ par an selon la quantité de biosimilaires achetés par les établissements et le périmètre des médicaments entrant dans le dispositif. Elle permettrait en parallèle de réaliser des économies liées à l’utilisation en ville des médicaments biologiques à hauteur de 4 à 20 M€ (selon le périmètre choisi, et au regard de l’augmentation anticipée de la prescription de biosimilaires par les établissements concernés). La mesure aura donc au total un impact positif pour l’assurance maladie.

La mesure permet également la mise en œuvre des demandes d’accord préalable pour les produits qui sont prescrits par les établissements de santé (les textes actuels ne permettent pas de le faire en pratique). De nombreux produits innovants ou onéreux sont prescrits par les établissements de santé. Il est attendue une économie de 30 M€ à court terme grâce à la mise en place de cette mesure.

• Modification des conditions d’octroi et de prise en charge des RTU

La mise en œuvre de cette mesure pour certains médicaments de la classe des anti-TNF pourrait permettre de réaliser une économie de l’ordre de 50 M€, au regard des coûts de traitements annuels ajustés aux posologies, sous l’hypothèse que la RTU pourrait prendre la moitié des parts de marché concernées. Ces économies pourraient être supérieures les années suivantes.

• Sanctionner d’une pénalité financière graduée et dissuasive les professionnels de santé qui ne modifient pas leur pratique d’hyper-prescription

Les procédures de MSO-MSAP participent à hauteur de 60M€ aux économies attendues, chaque année au titre de la maîtrise médicalisée. Cette mesure viendra conforter le respect des économies inscrites en 2020 au titre de la maîtrise médicalisée, qui sont de l’ordre de 735M€.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) Impacts économiques

La mesure peut avoir un impact économique favorable pour les laboratoires commercialisant les médicaments biosimilaires, du fait de l’anticipation d’un recours accru à ces médicaments. Elle pourrait avoir un impact négatif sur les laboratoires commercialisant les médicaments de référence ou commercialisant des antibiotiques, ainsi que pour les laboratoires présentant des conditionnements non adaptés et pour les laboratoires ayant une molécule sous RTU qui serait soumise à concurrence.

b) Impacts sociaux

La mesure aura un impact positif sur les assurés : un meilleur accès aux TROD pour les angines du fait de la possibilité de réalisation du TROD en pharmacie engendrera un meilleur traitement, un accès à de nouveaux médicaments dans le cadre de la RTU.

c) Impact sur les jeunes

La mesure ne présente pas d’impact spécifique pour les jeunes.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

La mesure n’a pas d’impact particulier pour les personnes en situation de handicap.

• Impacts sur l’environnement

La mesure est sans impact sur l’environnement.

d) Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

La mesure n’induit pas d’impact sur l’égalité entre les femmes et les hommes.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) Impacts sur les assurés, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

La mesure n’induit pas d’impacts particuliers supplémentaires pour les assurés sociaux s’agissant de démarches ou de formalités administratives.

b) Impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

La mesure pourrait nécessiter la mise en place d’un marché pour fournir les officines en TROD, le développement d’une plateforme/outil pour l’accompagnement des pharmaciens et des contrôles de déploiement du dispositif.

Il n’est pas attendu d’autre impact spécifique supplémentaire pour les administrations publiques ou les caisses d’assurance maladie.

c) Impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

Cette mesure sera mise en œuvre dans le cadre des moyens existants.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Des décrets d’application sont nécessaires pour mettre en œuvre les mesures relatives aux recommandations temporaires d’utilisation, aux TROD (et à l’ordonnance de dispensation conditionnelle), aux conditionnements inadaptés et aux demandes d’accord préalable.

Un décret devra également être pris, modifiant l’article D. 160-11 du code de la sécurité sociale, afin de fixer, comme c’est le cas actuellement pour les autres franchises médicales, un plafond journalier de franchise pouvant être acquitté par l’assuré.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

La mise en œuvre sera réalisée au cours du premier semestre 2020.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Aucune modalité particulière ne sont prévues.

d) Suivi de la mise en œuvre

Le suivi de la mise en œuvre de la mesure sera réalisé dans le cadre du suivi de l’ONDAM.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 44 - Mesures diverses pour le secteur des transports de patients et extension des dérogations prévues à l’article 51 de la LFSS 2018

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

a) Encourager une meilleure organisation du transport sanitaire

Si le transport sanitaire est particulièrement bien pris en charge dans notre pays, son organisation pourrait être optimisée. Cela suppose de donner de nouvelles marges de manœuvre aux transporteurs et de définir les responsabilités de l’ensemble des acteurs, lesquelles ne sont actuellement pas prévues par la loi.

Actuellement, le secteur du transport sanitaire connait un taux de remplissage faible de ses véhicules tout en ayant des difficultés à répondre à la demande dans des délais satisfaisants. Le transport partagé représente l’opportunité d’une organisation à la fois plus efficiente et plus satisfaisante pour les patients, notamment les personnes atteintes d’affection longue durée réalisant des transports itératifs réguliers et nombreux.

Il est par ailleurs nécessaire de clarifier le droit actuel qui donne lieu à des pratiques divergentes en ce qui concerne la possibilité de mettre en service des ambulances de secours et de soins d’urgence (ASSU) dédiées exclusivement aux transports sanitaires urgents sans limite de quotas et de rappeler que ces véhicules restent soumis à l’autorisation de mise en service prévue pour tous les types de véhicules de transports sanitaires. Cette reconnaissance plus explicite de la possibilité de mettre en service des ASSU hors quota devrait permettre de redéployer les moyens ambulanciers nécessaires à la réforme des transports sanitaires et remobiliser les transporteurs sanitaires sur l’activité de transports urgents. Cette reconnaissance apparaît d’autant plus nécessaire que les quotas sont dépassés dans 81 départements.

b) Poursuivre et tirer les enseignements d’expérimentations concernant la garde ambulancière

PARTIE 18 : L’article 66 de la LFSS pour 2012 a permis de conduire des expérimentations en matière d’organisation et de financement des transports sanitaires urgents. Afin de les mener, ont été autorisées des dérogations à certaines règles d’organisation de la garde départementale des transporteurs sanitaires et aux modalités et montants de rémunération des transporteurs sanitaires privés. C’est ainsi qu’à l’issue d’un premier appel à candidatures, trois expérimentations ont été déployées, la première ayant débuté le 1er juillet 2016. Par la suite, quatre autres expérimentations les ont rejointes en novembre 2018. L’ensemble de ces expérimentations est toujours en cours dans les Bouches-du-Rhône, en Isère, en Haute-Garonne, en Savoie, dans l’Allier, en Charente-Maritime et dans le Var. Leur durée légale, fixée par l’article 66 de la LFSS 2012, arrive à son terme le 31 décembre 2019.

PARTIE 19 : Or un projet de réforme de l’organisation et du financement des transports sanitaires urgents pré hospitaliers est en cours de préparation. Son déploiement aura lieu progressivement à compter du début de l’année 2020. Cette réforme poursuit trois objectifs : optimiser l’organisation des transports sanitaires urgents en la rapprochant du terrain et en cherchant une meilleure articulation avec les SDIS ; assurer un meilleur équilibre économique aux transporteurs ; améliorer la réponse aux demandes du SAMU.

PARTIE 20 : Dans ces conditions, il est nécessaire de permettre la poursuite des expérimentations afin, d’une part, d’aménager la transition vers le nouveau dispositif sur les sept territoires expérimentaux et, d’autre part, de procéder à l’évaluation de ces projets dont les résultats nourriront les réflexions sur la réforme.

c) Développer de nouvelles expérimentations

Lors du déploiement de la réforme de l’article 80, une mission d’appui de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) a identifié des actions de nature à accompagner les acteurs dans la mise en œuvre de la réforme et esquissé des pistes de réflexion allant au-delà du périmètre de cette réforme. Une nouvelle mission prospective de l’IGAS est prévue à l’automne 2019. Elle visera à proposer des évolutions concrètes pour la régulation du secteur en identifiant les actions à conduire pour garantir la soutenabilité des dépenses de transport. Cette démarche doit pouvoir s’appuyer sur des projets expérimentaux, qui n’ont pu être développés jusqu’alors, le cadre expérimental prévu par l’article 51 de la LFSS pour 2018 ne le permettant pas. Il est donc proposé une extension des dérogations prévues par cet article, afin de pouvoir expérimenter des projets relatifs aux transports de patients, au dépistage en ville de certaines pathologies dont l’hépatite C.

Seule une mesure législative peut étendre le champ des dispositions législatives auxquelles il est possible, dans le cadre de l’article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale, de déroger.

- Dans le champ des transports sanitaires

Dans le cadre de l’article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale issu de l’article 51 de la LFSS pour 2018, certains projets d’expérimentations portent sur le secteur des transports de patients et peuvent impliquer de déroger aux dispositions du code de la sécurité sociale (notamment son article L. 322-5 relatif aux règles de facturation, de tarification et de remboursement du transport des malades) mais aussi à celles du code de la santé publique, notamment à la règle du quota départemental encadrant l’offre des transporteurs sanitaires prévue à l’article L. 6312-4. En effet la délivrance d’une « autorisation de mise en service » (AMS) par l’agence régionale de santé est conditionnée au respect de ce quota pour les véhicules, dont les VSL. Si l’article 51 de la LFSS pour 2018 permet de déroger à l’article L. 322-5 du code de la sécurité sociale précité, il n’ouvre pas de dérogation en matière de délivrance des autorisations de mise en service des véhicules.

- Dans le champ de la biologie médicale

La législation applicable en matière de biologie médicale ne permet le prélèvement et la réalisation de la phase analytique hors laboratoire que dans des lieux limitativement énumérés et sous condition de décision thérapeutique urgente. Plusieurs projets d’expérimentation à l’initiative des acteurs de terrain, présentant un intérêt significatif pour l’amélioration de la prise en charge et notamment l’accès au dépistage du VHC, nécessitent de déroger à ce cadre. La réglementation actuelle ne permet pas non plus une prise en charge par l’assurance maladie d’un examen de biologie réalisé à la demande du patient. Des projets d’expérimentation proposant la prise en charge d’examens de dépistage directement à l’initiative du patient ne pourraient ainsi pas être mis en œuvre dans le droit actuel (prise en charge globale du VHC par l’équipe mobile hépatite du CH de Perpignan notamment).

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

• Renforcer les moyens d’organisation du secteur des transports de patients pour en améliorer la performance

Les principes généraux donnant droit à une prise en charge des transports sanitaires sont énoncés dans l’article L. 322-5 du code de la sécurité sociale. Celui-ci dispose aujourd’hui que « les frais de transport sont pris en charge sur la base, d'une part, du trajet et du mode de transport les moins onéreux compatibles avec l'état du bénéficiaire et, d'autre part, d'une prescription médicale établie selon les règles définies à l'article L. 162-4-1, notamment celles relatives à l'identification du prescripteur, y compris lorsque ce dernier exerce en établissement de santé ». Le Conseil constitutionnel a jugé le 25 janvier 2019 (décision n° 2018-757 QPC) que les mots : « et du mode de transport » sont contraires à la Constitution.

Cet article du code de la sécurité sociale sera modifié pour tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel tout en introduisant dans la loi une mesure cohérente avec le principe constitutionnel d’économie et d’équilibre financier de la sécurité sociale. Le transport partagé se verra donc doté d’une base légale, dans le but qu’il puisse être pratiqué, sauf mention contraire, dès lors que le médecin prescrit un transport de malade. En effet, le transport partagé de patient est d’ores et déjà prévu par les conventions signées entre l’assurance maladie, les transporteurs sanitaires et les taxis, qui posent les règles de tarification et de facturation de ce mode de transport. Mais l’absence d’assise légale limite l’essor du transport partagé, dès lors qu’il doit être expressément autorisé par la prescription médicale.

Il sera également précisé qu’il est possible de mettre en service des ambulances de secours et de soins d’urgence (ASSU) dédiées exclusivement aux transports sanitaires urgents sans limite de quotas et que ces véhicules restent soumis à l’autorisation de mise en service prévue pour tous les types de véhicules de transports sanitaires.

• Permettre le développement de projets expérimentaux

La liste des dérogations législatives prévues à l’article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale sera étendue pour permettre de déroger :

- à la règle du quota départemental prévue à l’article L. 6312-4 du code de la santé publique ;

- aux articles L. 6211-13, L. 6211-14 et L. 6211-18 du code de la santé publique, afin de permettre l’extension des lieux et des conditions de prélèvements et de réalisation de la phase analytique des examens de biologie médicale ;

- à l’article L. 162-13-2 du code de la sécurité sociale pour permettre le remboursement d’examens de biologie médicale réalisés à la demande du patient sans prescription médicale.

La durée des expérimentations, en matière de garde ambulancière, autorisées en vertu de l’article 66 de la LFSS pour 2012 sera prolongée d’une année.

b) Autres options possibles

• Inciter au transport partagé en accompagnant les acteurs

Le transport partagé est encouragé par les agences régionales de santé et l’assurance maladie dans certains territoires grâce à différents dispositifs de contractualisation qu’il pourrait être décidé de renforcer afin d’inciter au développement du transport partagé. Cette démarche a néanmoins démontré ses limites dans la mesure où des freins s’imposent au prescripteur pour qui, actuellement, le transport partagé n’est qu’une option souvent méconnue. Les initiatives portées dans les territoires gagneraient à s’appuyer sur une base juridique de niveau législatif leur conférant une légitimité plus grande et faisant du transport partagé le mode de transport par défaut sauf opposition du prescripteur.

• Mettre un terme aux expérimentations existantes au 31 décembre 2019

PARTIE 21 : Cela impliquerait que les sept départements d’expérimentation actuels reviennent, au 1e janvier 2020, aux dispositions de droit commun en attendant la mise en place des nouvelles modalités de la garde ambulancière. Cela entrainerait une complexité certaine pour une période transitoire réduite et ferait courir un risque organisationnel préjudiciable pour le patient.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

La mesure vise à améliorer la soutenabilité des dépenses de transport, croissantes, en donnant aux acteurs les moyens d’une plus grande efficience, notamment en développant le transport partagé dès lors qu’il est possible d’un point de vue sanitaire. Elle a une incidence directe sur les équilibres financiers des comptes de l’assurance maladie à court et long terme. Cet objectif principal a pour corollaire la possibilité de conduire des expérimentations en faveur d’une meilleure organisation et régulation du secteur. Plus précisément, la prolongation des expérimentations sur la garde ambulancière a un impact sur le tendanciel de dépenses d’assurance maladie puisqu’elle permettra de générer un gain estimé à 1,3 M€ en 2020. Cette mesure trouve ainsi sa place en loi de financement de la sécurité sociale en application du 2° du C du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’État

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAV et de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAM, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des États membres ?

PARTIE 22 : La mesure relève de la seule compétence de la France.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’État, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

PARTIE 23 : Il n’existe pas de règlements et directives ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet et la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Modification des articles L. 322-5 et L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale

Modification de l’article 66 de la LFSS pour 2012

Modification de l’article L. 6312-4 du code de la santé publique

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Sans objet

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Évaluation des impacts

Impact financier global

Prolongation des expérimentations prévues par l’article 66 de la LFSS pour 2012 :

Sept départements bénéficient de l’expérimentation. Elle a permis d’y stabiliser le niveau des carences ambulancières (sollicitation des sapeurs-pompiers en raison d’une indisponibilité des transporteurs privés), alors qu’au niveau national, le nombre de carences a cru de plus de 10 % par an depuis 2013.

Si l’expérimentation était supprimée avant la mise en œuvre du nouveau modèle et que les transporteurs sanitaires privés se désengageaient de l’urgence préhospitalière, on peut craindre une augmentation des carences ambulancières de l’ordre de 30 % sur les sept départements. Il pourrait y avoir alors, sur une base annuelle, environ 40 000 carences supplémentaires, représentant un montant de dépenses de 4,9 M€.

À l’inverse, si les transporteurs sanitaires continuent à effectuer ces 40 000 interventions, le montant des dépenses associées serait de 3,7 M€, puisque le coût moyen des transports sanitaires urgents est de 91 € par transport alors que les carences sont rémunérées aux sapeurs-pompiers à hauteur de 123 € par intervention.

Aussi, la prorogation des expérimentations permettra d’éviter un surcoût estimé à 1,3 M€.

Développement du transport partagé

Le développement du transport partagé est source d’économie pour l’Assurance maladie. En effet, lorsque plusieurs patients sont véhiculés, une facture doit être établie pour chacun d'eux et l’Assurance maladie applique un abattement sur le tarif. Cet abattement dépend du nombre de personnes transportées (23% pour deux personnes, 35% pour trois personnes). En prenant comme hypothèse un abattement moyen de 25% (la plupart des transports partagés concernent le transport de deux personnes) et d’une augmentation de 2,5% de la part de transport partagé dans l’ensemble des transports à horizon 2021 (1% de progression en 2020 et 2,5% en 2021), les gains pour l’assurance maladie pourraient s’élever à 26 M€.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) Impacts économiques

• Améliorer le taux de remplissage des véhicules de transport sanitaire

L’essor du transport partagé est l’occasion pour les transporteurs sanitaires d’optimiser leur organisation et d’améliorer leur taux de remplissage. Par ailleurs, une telle opportunité permet aussi aux établissements de santé de disposer d’une offre de transport plus adaptée à leurs besoins, notamment concernant les transferts inter-hospitaliers. Ces derniers étant, depuis le 1er octobre 2018, à leur charge, ils bénéficieront d’une offre nouvellement développée présentant des coûts plus avantageux pour un meilleur service rendu au patient.

• Expérimenter des modalités de régulation économiques moins coûteuses

Le développement de projets expérimentaux a des impacts économiques potentiels importants. En effet, actuellement, le transport assis professionnalisé est réalisé par des véhicules sanitaires légers (appartenant à des sociétés de transport sanitaires agréées) ou par des sociétés de taxi. La flotte de VSL diminue constamment et reste peu utilisée alors que les taux de marge des transporteurs sont supérieurs sur ces modes de transport

b) Impacts sociaux

Les patients bénéficieront d’une meilleure organisation des transports sanitaires dans un contexte d’évolution de la demande marquée par un vieillissement de la population. Une meilleure organisation du secteur réduira en outre les temps d’attente.

• Impact sur les jeunes

PARTIE 24 : La mesure est sans impact spécifique sur les jeunes.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Les sociétés de taxi et de transporteurs sanitaires disposent de véhicules équipés qu’elles peuvent utiliser pour transporter des personnes à mobilité réduite dans le cadre de leurs soins. Même si cette activité n’est pas explicitement visée par la présente mesure, l’élargissement du champ d’application de l’article 51 de la LFSS pour 2018 n’exclut pas la mise en place de projets expérimentaux en lien avec cette activité.

c) Impacts sur l’environnement

Le développement du transport partagé peut avoir un impact environnemental positif en réduisant le nombre de transferts de patient.

d) Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

PARTIE 25 : La mesure est sans impact spécifique sur l’égalité entre les femmes et les hommes.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) Impacts sur les assurés, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

La mesure n’a pas d’impact direct sur les démarches et formalités incombant aux assurés dans la mesure où ces derniers n’ont pas à conduire de démarche supplémentaire par rapport à ce qui existe déjà pour voir leur transport sanitaire pris en charge.

b) Impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

• Concernant le développement du transport partagé

La mesure suppose de faire évoluer le référentiel de prescription des transports sanitaires et les formulaires qui en découlent. Le transport partagé fait déjà l’objet d’une prise en charge par l’assurance maladie, son essor s’appuiera sur les dispositifs existants qu’il conviendra de modifier.

• Concernant la prolongation des expérimentations sur la garde ambulancière

La mesure de prorogation de la durée légale des expérimentations est de nature à minimiser les impacts sur les systèmes d’information de la CNAM et sur la gestion de la garde départementale assurée par les ARS.

A la suite des deux appels à candidatures pour ces expérimentations, la mise en œuvre de plusieurs projets a nécessité la création de codes-actes pour la liquidation des dépenses décidées dans le cadre des expérimentations.

De même, les ARS ont mis en place de nouveaux outils pour organiser et suivre l’activité.

La prorogation des expérimentations se traduira par un maintien de ce cadre existant, que la fin des expérimentations obligerait à modifier pour quelques mois seulement, avant la réforme nationale.

c) Impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure n’a pas d’impact spécifique sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociales et administrations publiques

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

• Concernant le développement du transport partagé

La facturation d’un transport paratagé est d’ores et déjà possible. La présente mesure suppose de modifier le formulaire CERFA support de la prescription de transport. Cela pourra être effectif au 1er janvier 2020.

Dans un second temps, il est prévu la publication d’un arrêté modifiant le référentiel de prescription du transport sanitaire. Ces évolutions nécessiteront des concertations et le développement d’une communication auprès des prescripteurs, des transporteurs et des patients.

• Concernant les projets expérimentaux

PARTIE 26 : Il n’y a pas de textes d’application nécessaires : le décret du 23 décembre 2014 restera en vigueur. L’instruction du 29 janvier 2015 et l’instruction du 28 juillet 2016 ouvrant le deuxième appel à candidatures expérimentales encadrent de façon suffisante la mise en œuvre des expérimentations.

Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

1er janvier 2020

Modalités d’information des assurés ou cotisants

Aucune

Suivi de la mise en œuvre

• S’agissant du développement du transport partagé

Une évaluation de l’utilisation du transport partagé en volume et en prix (montant de la dépense) sera conduite après 3, 6 et 9 mois de mise en œuvre effective de la mesure.

• S’agissant des projets expérimentaux

Les expérimentations dans le cadre de l’article 51 de la LFSS pour 2018 permettront de voir s’il est opportun de déroger à la règle des quotas des transports sanitaires, et de quelle manière le cas échéant.

Chaque expérimentation, qui a une durée maximale de 5 ans, fait l’objet d’une évaluation dont le cadre est prévu par le dispositif.

Les expérimentations autorisées par l’article 66 de la LFSS de 2012 font l’objet d’un suivi régulier et précis de l’activité et de la consommation de l’enveloppe de dépenses expérimentales. Un comité de suivi de l’expérimentation a été mis en place pour chacune de ces expérimentations et associe l’ARS, la CPAM, les représentants des transporteurs sanitaires, l’établissement-siège de SAMU et, le cas échéant, le service départemental d’incendie et de secours.

Ce comité de suivi se réunit de façon régulière.

Par ailleurs, chaque expérimentation locale fait l’objet d’un rapport d’évaluation à l’issue de chaque semestre. Ce rapport d’évaluation est communiqué à la DGOS, la DSS et la CNAM.

Le ministère rendra un rapport au Parlement sur la mise en œuvre des expérimentations 6 mois avant leur terme.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 45 - Indemnisation du congé de proche aidant

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Les aidants, dont le nombre est estimé à environ 8 millions[31] dont 3,9 millions de personnes auprès de seniors vivant à domicile en raison de leur âge ou d’un problème de santé[32], apportent une aide régulière nécessaire, à titre non professionnel, à leurs proches dépendants, malades ou en situation de handicap. Notamment du fait du vieillissement de la population, ils sont appelés à jouer un rôle croissant dans l’accompagnement et le maintien à domicile des personnes en perte d’autonomie.

La question du soutien aux proches aidants est au cœur des réflexions pour approfondir nos politiques de solidarité. Le Gouvernement a ainsi souhaité y consacrer un axe prioritaire de la concertation « Grand âge et autonomie », confiée à Dominique Libault en octobre 2018. Les résultats de ces travaux, remis le 28 mars 2019 au Gouvernement, ont conduit à une série de propositions ambitieuses et globales, au profit de tous les aidants, y compris des aidants de personnes en situation de handicap, dont celle d’indemniser le congé de proche aidant. A ce titre, il s’agit notamment d’aussi veiller à l’égalité entre les hommes et les femmes, une étude Opinion Way réalisée auprès de 6500 parents d’enfants en situation de handicap en 2018 montrant par exemple que près de 40% des mères d’enfants en situation de handicap interrompent leur activité.

En effet, la moitié des aidants occupant un emploi, les conditions permettant une meilleure conciliation entre leur vie professionnelle et personnelle doivent être garanties pour faciliter leur maintien ou leur retour dans l’emploi. La récurrence de l’aide apportée à un proche peut avoir des conséquences importantes sur leur vie professionnelle et, partant, sur le niveau de leurs ressources (arrêts maladie, refus d’évolutions professionnelles, aménagements des horaires et conditions de travail, etc.), mais aussi pour leurs employeurs.

Le principe d’un droit à congé au bénéfice des aidants a été décliné au fil des années par la création de trois congés légaux spécifiques, ouverts sous certaines conditions et dont les deux premiers sont indemnisés :

- Le « congé de présence parentale », ouvert aux salariés et agents publics parents d’un enfant malade, handicapé ou victime d’un accident d’une particulière gravité rendant indispensables une présence soutenue et des soins contraignants ;

- Le « congé de solidarité familiale », ouvert aux proches aidants accompagnant un proche en fin de vie ;

- Le « congé de proche aidant », ouvert à tout proche aidant d’une personne âgée dépendante ou en situation de handicap d’une particulière gravité.

Créé par la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement, dite « loi ASV », le congé de proche aidant remplace depuis 2016 le congé de soutien familial. Le congé de proche aidant a été étendu, avec quelques adaptations, aux fonctionnaires par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Dans le secteur privé, les conditions d’ouverture et de recours au congé ont été élargies et assouplies, afin de favoriser le recours à ce type de congé spécifique. Le proche ouvrant droit à ce congé peut être :

- Le conjoint, le concubin, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ;

- L’ascendant, le descendant de la personne aidante, l’enfant dont l’aidantassume la charge au sens des prestations familiales ;

- Le collatéral jusqu’au quatrième degré (frère, sœur, oncle, tante, neveux, nièces, grands-oncles et tantes, petits-neveux et nièces, cousins et cousines germains), l’ascendant, le descendant ou le collatéral jusqu’au 4e degré du conjoint, du concubin ou de la personne avec laquelle l’aidant a conclu un PACS ;

- La personne âgée ou handicapée avec laquelle il réside ou entretient des liens étroits et stables, à qui il vient en aide de manière régulière et fréquente à titre non professionnel pour accomplir tout ou partie des actes ou des activités de la vie quotidienne.

Néanmoins, l’absence d’indemnisation du congé de proche aidant est aujourd’hui un obstacle à sa mobilisation, rendant ce congé en pratique ineffectif[33] alors même que certains salariés sont contraints d’aménager, de réduire voire de cesser, leur activité pour s’occuper d’un proche (environ 14 % des aidants qui travaillent[34]), subissant une perte de revenus et les éloignant durablement du monde du travail.

Face à ces constats, plusieurs rapports ont recommandé l’indemnisation du congé de proche aidant, à l’instar de celui du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge relatif à la prise en charge des aides à l’autonomie et son incidence sur la qualité de vie des personnes âgées et de leurs proches aidants du 1er décembre 2017, mais aussi celui de la mission de Dominique Gillot, présidente du Conseil national consultatif des personnes handicapées « Préserver nos aidants : une responsabilité nationale », remis le 19 juin 2018.

Il s’agit d’une attente forte des associations représentatives des aidants mais aussi des parlementaires, cette mesure ayant fait l’objet de deux récentes propositions de loi :

- Proposition de loi relative à la reconnaissance sociale des aidants, déposée par le député Pierre Dharréville le 24 janvier 2018 (renvoyée en commission lors de la séance publique du 8 mars 2018) ;

- Proposition de loi favorisant la reconnaissance des proches aidants, déposée par la sénatrice Jocelyne Guidez au Sénat (promulguée le 23 mai 2019, et ne comportant plus à l’issue des débats parlementaires, contrairement au texte initial, d’indemnisation de ce congé).

A plusieurs reprises et notamment lors des débats parlementaires, le Gouvernement s’est engagé à indemniser le congé de proche aidant en renvoyant la définition du mécanisme aux travaux de l’atelier « Aidants, famille et bénévolat » de la concertation « Grand âge et autonomie ». Ainsi, le rapport remis par Dominique Libault au Gouvernement en dessine les grandes lignes (proposition 24).

Il s’agit de marquer une reconnaissance forte de la solidarité familiale incarnée par l’apport gratuit et informel des aidants engagés au quotidien auprès de leurs proches. Une indemnisation de ce congé permettrait d’apporter un soutien aux aidants de personnes âgées et handicapées les plus dépendantes, en limitant les conséquences négatives de ce choix tant sur leur carrière que sur leurs revenus et en participant dès lors à une meilleure conciliation entre la vie professionnelle et personnelle des aidants.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

La mesure proposée consiste à indemniser le congé de proche aidant pendant 3 mois ouvrés pour l’ensemble de la carrière. Cette mesure permettrait d’améliorer l’utilisation de ce droit à congé et partant, d’en garantir un recours effectif. La durée proposée vise à permettre de faire face à la fois à un besoin de soutien régulier et étalé dans le temps, comme à un besoin urgent ponctuel important (évolution brutale de la situation de la personne aidée ou de son environnement, alors que la modification des modalités d’accompagnement – renforcement de l’aide à domicile, entrée en EHPAD, etc. – ne peut pas toujours avoir lieu immédiatement). En effet, l’allocation pourra indemniser des jours pris consécutivement, de manière fractionnée ou en complément d’une activité à temps partiel.

Cette période de 3 mois correspond à la durée maximum du congé pris de manière continue, en l’absence de durée différente prévue par accords collectifs.

Les montants de cette allocation journalière du proche aidant (AJPA), fixé par décret, pourraient être alignés sur ceux de l’allocation journalière de présence parentale (AJPP) pour une personne seule à hauteur de 52€ par jour et 43€ par jour pour les personnes vivant en couple. L’allocation sera assujettie à prélèvements sociaux.

En conséquence, dans un objectif de reconnaissance et de soutien de la solidarité familiale à laquelle le Gouvernement est attaché, cette allocation serait servie par les CAF et caisses de Mutualité sociale agricole, avec remboursement de la branche famille, y compris sur ses frais de gestion, par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

Par ailleurs, le bénéficiaire de l’AJPA ne devra plus comme aujourd’hui faire la demande d’affiliation à l’assurance vieillesse des parents au foyer du régime général (AVPF) auprès de sa CAF ou caisse de MSA pour la reconnaissance de droits à retraite, le bénéfice de l’indemnisation du congé de proche aidant entrainant automatiquement calcul des droits au titre de l’AVPF. L’affiliation à l’AVPF sur demande l’aidant sera quant à elle maintenue pour les périodes de congé de proche aidant non indemnisées. Les CAF ou les caisses de MSA seront remboursées par la CNSA.

Cette mesure s’appliquera également aux travailleurs non-salariés comme aux agents publics.

En outre, s’agissant des fonctionnaires, ceux-ci, qu’ils soient ou non bénéficiaires de l’AJPA, ne seront pas affiliés à l’AVPF dès lors que le congé de proche aidant est déjà pris en compte pour la liquidation de la pension civile du régime spécial de retraite.

La mesure entrera en vigueur à une date fixée par décret et en tout état de cause au plus tard au 1er octobre 2020.

Enfin, un rapport sera remis au Parlement, au plus tard le 1er janvier 2022, afin d’évaluer le recours à cette nouvelle allocation (nombre de bénéficiaires, la durée de versement moyenne de l’allocation, pertinence du montant, etc.), et le cas échéant prévoir des adaptations notamment en ce qui concerne une éventuelle harmonisation des congés de proche aidant, de solidarité familiale et de présence parentale et les modalités de leur indemnisation qui pourraient, de ce fait, évoluer.

b) Autres options possibles

- Indemniser le congé de proche aidant pendant toute sa durée, soit 253 jours au plus sur l’ensemble de la carrière de l’aidant. Cette option est néanmoins écartée, en raison des coûts élevés qu’elle pourrait induire.

- S’inspirer des modèles européens :

en Suède, le salarié aidant en congé bénéficie d’un maintien de son salaire à hauteur de 80 %, dans la limite de 2 700 € par mois, pendant 100 jours au plus.

En Allemagne, où il existe plusieurs congés différents : l’aidant peut bénéficier d’un congé de courte durée pour faire face à l’apparition de la dépendance d’un proche, indemnisé (10 jours). L’indemnisation compense 67 % de la perte du salaire brut (soit 90 % du salaire net). Lorsque l’aidant prend un congé de longue durée (24 mois) en temps partiel, la perte de revenus consécutive est prise en charge à hauteur de 50 %.

Au Royaume-Uni ou en Espagne, le congé n’est pas indemnisé mais l’aidant perçoit du système public une allocation mensuelle indemnisant son implication.

Le principe d’indemnisation de ce congé exceptionnel sur une durée de trois mois retenu dans cette mesure vise plutôt à accompagner l’aidant face à une situation difficile temporaire, libérant le temps de trouver des solutions institutionnelles adaptées à la prise en charge de la personne aidée.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

1° La mesure pèse directement sur l’équilibre financier de la branche maladie au sens du 2° du B du V du LO 111-3 et du D du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale puisque la création de l’allocation journalière de proche aidant aura un impact significatif et pérenne sur le niveau de l’ONDAM médico-social géré par la CNSA et par suite sur le régime d’assurance maladie obligatoire.

Le montant estimatif des réserves de la CNSA fin 2019 est de 619 M€. Le niveau du prélèvement sur réserves dans la construction de l’OGD, à ce jour, est de 247 M€. La part nécessaire au financement de l’AJPA affectera très significativement les réserves disponibles sur les prochains exercices pour le financement de l’OGD.

2° Par ailleurs, la mesure ouvre le benéfice de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) aux bénéficiaires de l’allocation journalière du proche aidant (AJPA). Les cotisations dues au titre de de l’AVPF seront remboursées par la CNSA à la CNAF, branche finançant les futurs droits au titre de l’AVPF. La branche famille, qui transférera les produits de ces nouvelles recettes à la CNAV pour ouvrir des droits retraite à terme à ces bénéficiaires. Ces recettes, estimées entre 10 et 20M€ par an ont un effet direct sur l’équilibre de la branche vieillesse au sens du 2°du B du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, sans contrepartie à court terme en dépenses. Les droits qui seront ouverts lors de la liquidation des pensions auront également un impact à terme sur les dépenses de la branche vieillesse au sens du C du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

3° La mesure a un effet significatif sur la trésorerie de la CNAF qui supportera, avant d’être remboursée par la CNSA, l’avance d’un montant de 109 M€ en année pleine au titre non seulement de l’allocation journalière du proche aidant mais également des montants versées au titre de l’assurance vieillesse des parents au foyers (AVPF). La mesure entre donc dans le champ de la LFSS au titre du 4° du B du V de l’article LO 111-3 du CSS.

4° Enfin, les frais de gestion de la CNAF, que la CNSA remboursera, sont estimés à 1,5 M€ par an. La mesure entre donc dans le champ de la LFSS au titre du 3° du C du V de l’article LO 111-3 du CSS.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils de la CNAM et de l’UNOCAM, les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF et de la CNAV, le conseil central d’administration de la MSA, la commission AT-MP du régime général et le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants ont été saisis pour avis de l’ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale en application des dispositions prévoyant une saisine pour de tels projets.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi. Il en va de même du Conseil National Consultatif des Personnes Handicapées, s’agissant d’une mesure également profitable aux aidants de personnes handicapées.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l’art. 48 TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des états membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les Etats membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Enfin, la directive européenne du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants prévoit que les Etats membres de l’Union européenne prennent les mesures nécessaires pour que les travailleurs aidants aient le droit de prendre un congé d’aidant. Notamment, en son considérant (32), les Etats membres sont encouragés à indemniser ce congé afin de garantir le recours effectif à ce congé. La mesure proposée est donc de nature à renforcer le droit à congé actuel et s’inscrit dans la pleine application de cette directive.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

La mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

La mesure nécessite l’insertion des articles L.168-8 à L.168-14 nouveaux dans le code de la sécurité sociale.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Aucune disposition ne sera abrogée.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

L’estimation s’appuie sur les conditions légales d’ouverture du congé, rapportées aux données de l’enquête « Handicap-Santé-Aidants informels » (HSA) de la DREES de 2008, dernière enquête fournissant des indications sur le profil des aidants de personnes handicapées et âgées - l’enquête DREES analysée en en 2019 ne portant que sur les aidants de personnes âgées sans remettre en cause les chiffres de 2008 - avant application d’un taux de recours. Ainsi, en tenant compte des bénéficiaires de l’APA à domicile - GIR 1 à 3 - et des bénéficiaires de l’AAH1, près de 270 000 salariés aidants pourraient prétendre à l’indemnisation du congé de proche aidant (estimation DREES).

L’estimation budgétaire dépend en outre du taux de recours au dispositif. Le coût de la mesure est directement proportionnel au taux de recours, sur lequel, en l’absence d’utilisation effective actuellement du dispositif, il ne peut être émis que des hypothèses par construction fragiles. Il est cependant estimé que le taux de recours pourrait en cas de succès de la mesure atteindre entre 15 % (sur la base de 14 % de réduction ou de cessation d’activité selon l’enquête HSA) et 25 % (en supposant que l’indemnisation conduira à une hausse du taux de recours). De même, il s’agit de décliner un coût annuel alors même que le droit est ouvert sur l’ensemble de la carrière de l’aidant, ce qui peut induire des comportements de recours (recours limité aux cas extrêmes pour se garder une possibilité d’y recourir ultérieurement, etc.) difficiles à quantifier.

Il est fait trois hypothèses :

- les recourants au dispositif utiliseront leur droit durant la durée de dépendance de la personne aidée : en moyenne 4 ans pour les aidants d’une personne bénéficiaire de l’APA et 18 ans pour les aidants d’une personne bénéficiaires de l’AAH (source Drees). Ainsi, chaque année, 23 000 salariés aidants APA et 10 000 salariés aidants AAH seront nouvellement éligibles au dispositif, dont 15% (ou 25%) le mobiliseront ;

- la population concernée par le dispositif au moment de l’entrée en vigueur de la mesure y recourra de manière lissée sur les 10 premières années (de 2020 à 2029), ci-dessous nommé « effet rattrapage du stock » ;

- 45% des recourants au dispositif seront des personnes isolées.

Les coûts budgétaires seront ainsi supérieurs les premières années en raison de l’accès au dispositif du « stock » de bénéficiaires : pour un périmètre incluant les fonctionnaires, en tenant compte de l’application d’une CSG à 6,2 % et de la CRDS et d’un niveau net versé équivalent à celui de l’AJPP (i.e. compensant l’effet des prélèvements sociaux) et avec des montants fixés pour les personnes isolées ou les aidants vivant en couple au niveau des montants de l’AJPP, ces coûts sont évalués respectivement entre 27 M€ (15 %) et 45M€ (25 %) en 2020 (effet estimé avec une entrée en vigueur au 1er juillet 2020, étant rappelé que la mesure entrera en vigueur à une date fixée par décret et en tout état de cause au plus tard au 1er octobre 2020), puis entre 54 M€ (15 %) et 89 M€ (25 %) jusqu’à la fin de l’effet rattrapage du stock. Les coûts annuels sont ensuite estimés entre 21 M€ (15 % de taux de recours) et 35 M€ en année pleine (25 %), après disparition du stock actuel des bénéficiaires. L’assujettissement de cette prestation à la CSG (au taux de 6,2 %, conformément à la nature de revenus de remplacement de ces sommes) et à la CRDS aura un effet direct sur les recettes de sécurité sociale de 5 M€ en année pleine et 2,5 M€ en 2020.

Par ailleurs, l’allocation ouvrira automatiquement des droits à l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), lesquels auront un impact à court terme sur les recettes de la CNAV (entre 10 et 20M€ en année pleine selon le taux de recours) et à terme sur les dépenses de la CNAV au moment de la liquidation de la pension.

Synthèse des différents coûts pluriannuels de l’allocation journalière de proche aidant avec une entrée en vigueur au 1er juillet 2020

Les CAF ouvrent automatiquement les droits à l’AVPF en cas de versement de l’indemnisation au titre du congé de proche aidant. Elles assurent le suivi pour chaque aidant du décompte des 66 jours indemnisés au cours de sa carrière. La compensation par la CNSA, à la CNAF s’effectue à chaque exercice financier. La CNAF procéde au versement des montants dus au titre des droits AVPF à la CNAV

Impact financier pour les régimes de base de sécurité sociale

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Par ailleurs, les prélèvements sur les réserves de la CNSA impacteront la construction de l’ONDAM 2020 et suivants.

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

Cette mesure ne devrait pas avoir d’effet significatif de réduction du nombre d’heures travaillées, dans la mesure où elle vise avant tout des aidants interrompant de fait déjà partiellement ou totalement leur activité, de manière ponctuelle ou non, pour s’occuper de leur proche. Par son effet d’aide à la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle, elle peut en revanche favoriser le maintien durable en emploi, avec un effet positif sur le taux d’emploi.

b) impacts sociaux

Cette mesure aurait un impact positif sur la situation des aidants de personnes âgées et handicapées lourdement dépendantes (GIR 1 à 3 et taux d’incapacité permanente d’au moins 80%), en rendant effectif le droit à un congé de proche aidant et en limitant les effets négatifs sur leurs revenus ainsi que sur leur carrière. Elle favorise ainsi la conciliation de la vie professionnelle avec les exigences soulevées par l’aide ponctuelle ou régulière apportée à un proche, sans avoir à subir une baisse immédiate de salaire, ni à refuser voire quitter certains emplois. L’indemnisation durant les 3 premiers mois du congé de proche aidant pourra également permettre de trouver d’autres modalités d’organisation si l’implication de l’aidant devait perdurer.

En outre, cette mesure pourrait avoir pour effet de baisser le nombre d’arrêts maladie pris par ces aidants, plus vulnérables et particulièrement exposés.

• Impact sur les jeunes

Sans objet

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Cette mesure peut permettre aux personnes en situation de handicap de sortir d’un phénomène de culpabilisation vis-à-vis de l’implication et des conséquences négatives de leur situation pour leur proche aidant. Elle permettra, de ce fait, d’améliorer la relation du « couple aidant/aidé ».

c) impacts sur l’environnement

Sans objet

d) impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Cette mesure participe aussi pleinement au soutien de l’égalité entre les femmes et les hommes.

En effet, 60 % des aidants salariés sont des femmes. Celles-ci sont donc particulièrement exposées aux conséquences négatives que l’aide apportée peut avoir sur leur carrière professionnelle, sur leurs revenus, leurs droits à retraite, leur santé et leur vie familiale et personnelle.

Cette mesure, par l’instauration d’un droit effectif au congé de proche aidant et une meilleure conciliation entre la vie professionnelle et le rôle d’aidant, permet donc de limiter les impacts négatifs en particulier pour les aidants les plus vulnérables sur le marché du travail. Elle participe ainsi à la réduction des inégalités entre les femmes et les hommes.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Cette mesure nécessitera une demande spécifique de la part de l’aidant. Des dispositions règlementaires détermineront les modalités pratiques de cette demande, qui devra être effectuée auprès de l’organisme débiteur des prestations familiales.

Ce schéma s’inscrit dans le même circuit garantissant l’ouverture de droits à retraites lorsque l’aidant bénéfcie de l’AJPA: celui-ci est affilié à l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) du régime général par sa CAF ou caisse de MSA : il n’y aura plus de demande à effectuer à ce titre, les CAF et caisses MSA ouvrant automatiquement les droits à l’AVPF en cas de versement de l’indemnisation au titre du congé de proche aidant. Pour l’ensemble des démarches (droits à retraites et demande d’allocation journalière), l’interlocuteur serait donc unique.

Les CAF et caisses de la MSA assureront le suivi pour chaque aidant du décompte des 66 jours indemnisés au cours de sa carrière.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Les systèmes d’information des CAF et caisses de MSA devront être adaptés pour gérer cette allocation.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure sera gérée dans le cadre des moyens existants.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Un décret devra fixer les modalités d’application, notamment le montant de l’allocation et les conditions de versement.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Au regard des besoins d’adaptation des systèmes d’information, une application à une date fixée par décret et en tout état de cause au plus tard au 1er octobre 2020 est prévue.

La mesure s’appliquera, pour toute demande d’allocation journalière du de proche aidant déposée et pour les jours de congé pris à compter de cette date, et le cas échéant, dans la limite du droit à congé de proche aidant restant disponible.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

La mesure nécessite la mise à jour des sites internet de la CNAF et de la CCMSA. L’information devra en outre être diffusée plus largement auprès des aidants, via par exemple le site internet de la Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie (CNSA).

d) Suivi de la mise en œuvre

Le suivi de la mesure sera réalisé via le suivi des comptes des organismes de sécurité sociale prestataires de l’allocation et de la CNSA.

Un suivi trimestriel sera également fourni, il comprendra à minima le nombre de bénéficiaires et le nombre d’allocations servies.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 46 - Création d’un fonds d’indemnisation des victimes de pesticides pour améliorer le cadre actuel de la réparation forfaitaire des maladies professionnelles

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

La réparation des victimes de pesticides s’effectue principalement dans le cadre des assurances AT/MP du régime général et des régimes agricoles. Ainsi, deux tableaux de maladies professionnelles spécifiques aux pesticides ont été créés aux régimes agricoles, s’agissant de la maladie de Parkinson (tableau n°58) et des hémopathies malignes (tableau n°59), en 2012 et 2015.

Néanmoins, si les tableaux de maladies professionnelles sur lesquels repose l’assurance AT/MP permettent d’alléger la charge de la preuve pour les victimes, la réparation par ce biais ne couvre pas l’ensemble des personnes potentiellement exposées, comme les professionnels victimes d’une pathologie ne rentrant pas dans les critères des tableaux et les retraités non-salariés agricoles relevant d’un régime assurantiel facultatif avant la création du régime AT/MP obligatoire au 1er avril 2002. S’agissant des salariés du régime général, l’absence de tableaux de maladies professionnelles conduit à instruire leurs demandes de reconnaissance dans le cadre de comités dédiés (comités régionaux de reconnaissance des maladies professionnelles).

Par ailleurs, les enfants dont la pathologie est directement liée à l’exposition professionnelle de l’un de leurs parents durant la période prénatale ne bénéficient, par construction, d’aucune indemnisation par les régimes AT/MP.

Il apparait donc nécessaire d’améliorer le dispositif actuel de reconnaissance et de réparation des pathologies liées à une exposition professionnelle aux pesticides.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

Outre les travaux engagés en 2018 par le Gouvernement et les partenaires sociaux de la commission des pathologies professionnelles (CS4) et de la commission supérieure des maladies professionnelles en agriculture (COSMAP) pour améliorer la couverture AT/MP du régime général et des régimes agricoles, la mesure envisagée consiste à centraliser au niveau d’un fonds d’indemnisation toutes les demandes de reconnaissances de maladies professionnelles du régime général et des régimes agricoles (y compris en Alsace-Moselle), en leur appliquant les règles de la couverture AT/MP, mais également à indemniser de manière équitable les victimes des pesticides exposées dans un cadre professionnel : extension de la couverture AT/MP aux non-salariés agricoles ayant accédé à la retraite avant 2002, extension de l’indemnisation aux enfants exposés pendant la période prénatale dans un contexte professionnel et amélioration de l’indemnisation des non-salariés agricoles pour la rapprocher de celle des salariés agricoles.

• La création d’un dispositif d’indemnisation sous forme de caisse pivot centralisant l’indemnisation des victimes professionnelles

La mesure consiste à créer un fonds d’indemnisation adossé à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA).

Le fonds d’indemnisation fera office de caisse pivot, assurant de manière centralisée, en lieu et place des organismes de sécurité sociale aujourd’hui compétents (100 CPAM,35 caisses de MSA et 3 caisses d’assurance accidents agricoles d’Alsace-Moselle), la reconnaissance et l’indemnisation des victimes professionnelles de pathologies liées aux pesticides, de manière à garantir une instruction homogène sur le territoire. Concernant les exploitants agricoles, le fonds sera ouvert aux populations actuellement non couvertes (soit certains retraités et conjoints ayant travaillé dans l’exploitation agricole avant la mise en place, respectivement, de l’assurance AT/MP obligatoire et du statut de conjoint collaborateur).

Il instruira lui-même les demandes dans le cas où elles reposent sur les tableaux de maladies professionnelles, tels qu’actualisés suite aux travaux des partenaires sociaux de la CS4 et de la COSMAP. Il les transmettra, le cas échéant, en cas de non correspondance du dossier de demande aux tableaux de maladies professionnelles, à un comité régional de reconnaissance des maladies professionnelles (CRRMP) exclusivement dédié aux pesticides et internalisé au sein du fonds. Un service médical au sein du fonds sera chargé d’évaluer le taux d’incapacité permanente dont dépend le montant du capital ou de la rente viagère versée à la victime.

La réparation sera calculée selon les règles de droit commun de l’assurance AT/MP, les victimes bénéficiant des mêmes prestations, en nature et en espèces, que les victimes d’autres accidents du travail ou maladies professionnelles. Le fonds aura cependant vocation à améliorer le niveau d'indemnisation des non-salariés agricoles (y compris ceux d’entre eux qui relèvent du régime applicable dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle), en leur attribuant un complément d’indemnisation permettant de porter leur réparation à un niveau aligné sur celui des salariés. Cette amélioration de la réparation pour les exploitants agricoles victimes des pesticides s’étendra également aux actifs assimilés (cotisants de solidarité, à savoir les chefs de très petites exploitations, membres de la famille – conjoints collaborateurs et aides familiaux), ainsi qu’aux retraités dont le caractère professionnel de la maladie est reconnu.

Cette instruction centralisée, conduite sur la base des règles applicables aux salariés du régime général et des régimes agricoles, permettra de résoudre les difficultés actuelles liées aux délais d’instruction et en garantissant une stricte homogénéité des décisions rendues sur le territoire. Le fonds offrira un cadre global permettant une plus grande équité entre les victimes en harmonisant les procédures de gestion et avis d’orientation vers le CRRMP spécialisé. Elle facilitera également la mise à disposition des données scientifiques et financières pour assurer le pilotage du fonds.

• Le fonds garantira en outre l’indemnisation des enfants exposés durant la période prénatale dans un environnement professionnel

L’instruction des demandes sera faite par une commission indépendante spécialement constituée au sein du fonds, composée notamment d’experts médicaux, d’épidémiologistes, de spécialistes en droit de la réparation du dommage corporel et de spécialistes de la prise en charge médico-sociale. Elle sera chargée de rechercher les circonstances exactes de l’exposition et ses conséquences sur l’état de santé de la victime. Sur cette base, cette commission indépendante devra caractériser le lien d’imputabilité entre l’exposition professionnelle des parents et l’état de santé de la victime, en procédant à toutes les investigations et expertises utiles sans que le secret professionnel ou industriel ne puisse lui être opposé. Une fois l’imputabilité établie, la commission statuera sur l’évaluation des préjudices indemnisables et les besoins de compensation spécifiques, le cas échéant en orientant la victime vers une prise en charge médico-sociale adaptée. Sur la base du rapport de la commission, le fonds formulera une offre d’indemnisation forfaitaire selon un référentiel indemnitaire fixé au préalable par un conseil de gestion créé au sein du fonds.

• Les victimes couvertes par le fonds conserveront la possibilité de saisir les juridictions de droit commun pour obtenir une réparation complémentaire intégrale auprès du responsable présumé

La réparation forfaitaire versée selon les règles de droit du régime AT/MP ou le référentiel du fonds ne sera pas exclusive de toute autre indemnisation, les victimes couvertes conservant la possibilité de saisir les juridictions de droit commun pour obtenir une réparation complémentaire intégrale auprès du responsable présumé.

Pour les victimes dont la pathologie aura été reconnue en maladie professionnelle, les dispositions de droit commun sur la faute inexcusable ou intentionnelle resteront applicables à l’égard de l’employeur[35]. Pour l’ensemble des victimes, que la pathologie ait été ou non reconnue en maladie professionnelle, la responsabilité des auteurs potentiellement fautifs pourra être recherchée sur les fondements juridiques de droit commun. Dans ces hypothèses, le fonds aura la capacité d’intervenir volontairement au soutien des demandes de la victime et dans le but de récupérer auprès du responsable les indemnisations versées en sa qualité de créancier subrogé.

Cette réparation, complémentaire à celle du fonds, serait intégrale puisque reposant sur la caractérisation d’une faute, fondement légitime d’une telle indemnisation en droit commun. Elle préservera ainsi la cohérence d’un dispositif focalisé sur la réparation forfaitaire des victimes professionnelles étendue aux conjoints et retraités, ou des enfants exposés durant la période prénatale, sans préjuger des décisions souveraines de l’autorité judiciaire sur les responsabilités civiles et pénales encourues par ailleurs.

b) Autres options possibles

Une autre option aurait consisté à créer un fonds d’indemnisation de toutes les victimes de pesticides calqué sur le dispositif du fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA), visant la réparation intégrale de toutes les victimes potentielles, professionnelles et environnementales, sur la base d’une présomption d’imputabilité et la consécration d’une reconnaissance préalable de responsabilité.

Le précédent du FIVA et la singularité de ce dispositif ne sont cependant pas transposables à l’indemnisation des victimes de pesticides, le contexte actuel dans lequel la mesure est présentée étant sensiblement différent de celui dans lequel a été créé le FIVA. De nombreuses incertitudes scientifiques demeurent quant aux effets sur la santé des expositions environnementales, ne permettant de poser le principe d’une présomption d’imputabilité comparable à celle appliquée aux pathologies symptomatiques d’une exposition à l’amiante. Les pathologies suspectées ne sont pas exclusives de toute autre cause par ailleurs. Enfin, le cadre légal et réglementaire des produits en cause est sensiblement différent de celui de l’amiante dont l’usage était interdit au jour de la création du FIVA : la plupart des pesticides sont toujours autorisés, ce qui pose la question d’un traitement différencié par rapport aux pathologies engendrées par d’autres autres produits autorisés, par exemple les poussières de bois, les amines aromatiques ou encore les « produits noirs » (goudron, asphalte, houille…).

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

La création d’un dispositif d’indemnisation des victimes de pesticides pour l’instruction et la reconnaissance des AT/MP implique l’intervention du législateur dans la mesure où elle déroge au droit commun fixé par le code de la sécurité sociale et le code rural et de la pêche maritime.

Cette mesure, qui devrait générer une augmentation des demandes d’indemnisation, aura un impact financier pérenne sur l’équilibre financier des branches AT/MP du régime général et des régimes agricoles et relève à ce titre des dispositions du 1° du C du V l’article LO. 111-3 du CSS.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils de la CNAM et de l’UNOCAM, les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF et de la CNAV, le conseil central d’administration de la MSA, la commission AT/MP du régime général et le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants ont été saisis pour avis de l’ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale en application des dispositions prévoyant une saisine pour de tels projets.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

La mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

En particulier, l’indemnisation par le fonds n’exclut pas la possibilité d’engager, au contentieux, la responsabilité pour produits défectueux du fabricant de pesticides, dans le cadre du régime spécial de responsabilité mis en place par la directive 85/374 du 25 juillet 1985 relative au rapprochement des dispositions législatives, règlementaires et administratives des Etats membres en matière de responsabilité du fait de produits défectueux.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Il est proposé de codifier les nouvelles dispositions au livre IV du code de la sécurité sociale et, s’agissant de la gestion et du financement du dispositif, aux livres II et VII du code rural et de la pêche maritime.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Sans objet.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

Le coût financier de la mesure est évalué à 13,8 M€ pour la première année de mise en œuvre du fonds, à 40 M€ en 2021 et à 53 M€ en 2022, non compris les dépenses afférentes à la hausse du taux de recours générée par l’actualisation des tableaux de maladies professionnelles (évaluées à 26 M€ en 2020 et 52 M€ en 2021 et 2022) qui relève du droit commun des régimes AT/MP, sans que l’indemnisation des victimes professionnelles du chlordécone (dont les estimations reposent sur une fourchette extrêmement large dans l’attente de la finalisation des travaux de l’ANSES et des partenaires sociaux, avec des montants qui pourraient s’élever entre 2 et 27 M€ par an) n’ait pu être précisément intégrée à ce stade.

Ce coût global intègre les charges nouvelles liées, s’agissant des victimes professionnelles, à l’extension de la réparation aux personnes aujourd’hui non couvertes par les régimes agricoles (retraités, conjoints) et au complément de réparation, par rapport aux règles de droit commun, versé aux non-salariés agricoles auxquelles s’ajouteront celles concernant les victimes professionnelles du chlordécone et les dépenses liées à l’indemnisation des enfants exposés pendant la période prénatale (pour lesquelles des chiffrages ne peuvent être établis faute de données épidémiologiques).

Le coût se répartit de la manière suivante :

Erreur ! Liaison incorrecte.La couverture de ces dépenses, ainsi que de celles liées à l’indemnisation des enfants, se fera par l’affectation d’une ressource fiscale assise sur les ventes de produits phytopharmaceutiques. Le plafond de cette taxe est fixé à 3,5% sur la base des dépenses prévisionnelles à échéance 2030. Les taux applicables chaque année seront quant à eux précisés par arrêté et calibrés de manière à couvrir les besoins du fonds tout en garantissant un niveau de recette stable à l’ANSES : en 2020, le taux sera ainsi fixé à 0,9%. Il évoluera, le cas échéant, en fonction des dépenses prévisionnelles réajustées. À noter qu’un taux dérogatoire pour certains produits de biocontrôle pourra être fixé, comme c’est le cas à l’heure actuelle. Seul le rendement supplémentaire de la taxe par rapport à son rendement 2019 sera affecté au fonds d’indemnisation.

Les dépenses du fonds sont donc équilibrées par des recettes nouvelles et l’impact de cette mesure est globalement neutre sur les finances sociales.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

La création du fonds et l’amélioration des conditions de reconnaissance des maladies professionnelles liées à l’utilisation des pesticides auront pour conséquence une augmentation des dépenses des régimes AT/MP concernés (régime général, régime des salariés agricoles, et régime des non salariés agricoles) dont le financement est assuré par des cotisations pesant sur les employeurs et les exploitants agricoles qui augmenteront donc en conséquence.

La mesure sera également financée, s’agissant du complément d’indemnisation pour les non-salariés agricoles, de la couverture des retraités non-salariés agricoles et de l’indemnisation des enfants, par un relèvement de la taxe sur le chiffre d’affaires des fabricants de produits phytopharmaceutiques (article L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime), susceptible de conduire à une hausse des coûts et des prix, les fabricants pouvant reporter une partie du relèvement de la taxe sur les utilisateurs.

b) impacts sociaux

La mesure constitue une mesure de justice, de simplification et d’équité à l’égard des assurés dans l’accès aux droits et prestations concernant les maladies professionnelles liées aux pesticides. L’ensemble des demandes de reconnaissance de maladies professionnelles liées aux pesticides sera géré par un organisme unique, garant d’une équité de traitement et d’une uniformisation dans l’instruction des demandes.

• Impact sur les jeunes

Sans objet.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

• impacts sur l’environnement

La création du fonds d’indemnisation s’inscrit dans le cadre des démarches engagées par le Gouvernement en vue de la réduction de l’utilisation des pesticides (à hauteur de 25 % d’ici 2020 et de 50 % d’ici 2025, conformément aux objectifs fixés par le plan Ecophyto II de 2015). Ces démarches portent également sur l’amélioration des techniques d’application des produits et l’accentuation des efforts de recherche, de développement et d’innovation en vue du développement de techniques alternatives.

Dans ce contexte, la mise en place d’un fonds d’indemnisation permettra de renforcer la sensibilisation des publics concernés quant aux impacts potentiels sur la santé des pesticides, ce qui devrait constituer un levier supplémentaire d’incitation à la réduction de l’utilisation de ces produits et à la limitation de leur impact sur l’environnement.

• impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Comme dans le dispositif actuel, les assurés devront saisir leur CPAM ou caisse de MSA d’une demande de reconnaissance de maladie professionnelle : c’est ensuite la caisse qui, sur la base d’un premier examen du dossier par le médecin-conseil, transmettra la demande au fonds d’indemnisation sans démarche supplémentaire à accomplir par l’assuré.

Pour les enfants dont la maladie est susceptible d’être liée à l’exposition professionnelle de leurs parents aux produits phytopharmaceutiques, la demande sera déposée directement auprès du fonds.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Comme dans le cas d’autres dispositifs gérés par un régime pour le compte de populations relevant potentiellement de différents régimes, une convention de gestion sera conclue entre la CCMSA et la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM). Elle viserait notamment à préciser les modalités selon lesquelles les dossiers déposés auprès des CPAM sont transmis au fonds dès lors qu’ils portent sur une exposition aux produits phytopharmaceutiques.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

Dans la mesure du possible, la mesure sera gérée dans le cadre des moyens existants. Cependant, des moyens humains et financiers sont nécessaires pour permettre au fonds de remplir pleinement cette mission au regard des objectifs recherchés, et la mise à disposition et la formation de personnels du régime général devront être examinées.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

La mesure sera accompagnée de plusieurs textes d’application : un décret en Conseil d’Etat qui précisera les règles de fonctionnement du fonds et son articulation avec les CPAM et les caisses de MSA, la composition du conseil de gestion et de la commission indépendante et les délais d’instruction.. Les modalités de détermination des dotations du régime général et du régime des non salariés agricoles au régime des salariés agricoles « hébergeant » le fonds seront définies par décret.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Le fonds sera créé au 1er janvier 2020. Pour les victimes professionnelles, le délai de saisine du fonds sera le même que celui aujourd’hui prévu pour les demandes de reconnaissance de maladie professionnelle (soit 2 ans après la première constatation médicale de la maladie) ; de manière transitoire toutefois, la saisine du fonds sera possible dans les 2 ans suivant sa création si le certificat médical initial établissant le lien possible entre la pathologie et l’exposition professionnelle a été délivré dans les 10 années précédentes (ce délai de 10 ans ne sera toutefois pas opposable aux non-salariés agricoles ayant pris leur retraite avant 2002 pour garantir l’accès à leurs droits).

De la même manière pour les enfants, l’application des règles de droit commun en matière de responsabilité médicale permettra de demander une indemnisation auprès du fonds dans les 10 ans suivant la consolidation de leur dommage. La saisine du fonds sera également possible, de manière transitoire et même si le délai de 10 ans a expiré, dans les 2 ans suivant sa création.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Circulaire, information sur le site ameli.fr.

d) Suivi de la mise en œuvre

Les recettes et les dépenses du fonds seront suivi dans le cadre des comptes de la branche AT/MP du régime des

salariés agricoles.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 47 - Modernisation des structures de réadaptation des accidentés de la route : élargissement des missions du FMESPP au secteur médico-social

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Des investissements importants peuvent être nécessaires à la modernisation et à la transformation des structures destinées à la prise en charge des accidentés de la route, dont la taille et la nature d’activité peuvent justifier un accompagnement spécifique au niveau national. En effet, bien que l’effort d’investissement soit dans une proportion très importante réalisé par les acteurs eux-mêmes par autofinancement ou par recours à l’emprunt, l’appui de l’échelon national peut être nécessaire pour conduire les opérations les plus lourdes. C’est la raison pour laquelle la mesure n° 4 du Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) du 9 janvier 2018 prévoit la mise en place d’un accompagnement national à la modernisation des structures sanitaires de soins de suite et de réadaptation et des établissements et services médico-sociaux destinées à la prise en charge des accidentés de la route.

Conformément à l’article 89 de la loi de finances initiale pour 2019, le surcroît de recettes devant résulter de l’abaissement à 80 km/h de la vitesse maximale sur certaines routes à partir du 1er juillet 2018, estimé à 26 M€ au titre du reste de l’année 2018, a été affecté aux ressources 2019 du fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés afin de financer cet accompagnement.

Bien que la prise en charge des accidentés de la route dépende à la fois du secteur sanitaire et du secteur médico social, en 2019, seuls les établissements de santé, publics, privés non lucratifs et privés lucratifs ayant une activité de soins de suite et de réadaptation pourront recevoir un financement versé par le fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP). En effet, les structures médico-sociales ne peuvent aujourd'hui percevoir des fonds en provenance du FMESPP.

Afin de permettre d’améliorer l’ensemble des échelons de la prise en charge des accidentés de la route, il est proposé, à compter de 2020, de modifier les dispositions législatives relatives au FMESPP pour lui permettre de financer des dépenses d’investissement au sein des structures médico-sociales dans le cadre des financements prévus par le CISR.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

La mesure permet au FMESPP de financer, à compter de 2020, les dépenses d’investissement des établissements médico-sociaux, dans la limite des crédits alloués au fonds dans le cadre de l’engagement du CISR.

b) Autres options possibles

Aucune

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

Cette mesure a un impact sur la construction de l’ONDAM hospitalier, dans lequel est jusqu’à présent comptabilisée la totalité des dépenses du FMESPP. A ce titre, son impact sur l’ONDAM justifie sa place dans la quatrième partie de la loi de financement de la sécurité sociale au titre des dispositions du 2° du C du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils de la CNAM et de l’UNOCAM, les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF et de la CNAV, le conseil central d’administration de la MSA, la commission AT-MP du régime général et le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants ont été saisis pour avis de l’ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale en application des dispositions prévoyant une saisine pour de tels projets.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétences des Etats membres.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Sans objet

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Non

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Non

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

Faute d’élargissement des missions du FMESPP, l’affectation des recettes reviendrait intégralement aux établissements sanitaires. La mesure permet une répartition différente entre sous-objectifs de l’ONDAM. Il est envisagé que le montant total des recettes liées aux amendes automatiques, 26 M€, soit réparti entre les champs sanitaires et médico-social en proportions des dépenses d’assurance maladie.Toutefois, le montant global de crédits alloués au FMESPP n’est pas affecté et l’impact financier est neutre.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) Impacts économiques

Appui à des opérations d’investissement dans le secteur médico-social.

b) Impacts sociaux

• Impact sur les jeunes

Néant

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Amélioration de l’offre de prise en charge en établissement médico-social à destination des personnes en situation de handicap à la suite d’un accident de la route.

c) Impacts sur l’environnement

Aucun

d) Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Aucun

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) Impacts sur les assurés notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Aucun

b) Impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Aucun

c) Impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure sera gérée dans le cadre des moyens existants

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Il sera nécessaire de prendre en compte l’élargissement du champ des établissements pouvant être financés dans les circulaires de délégation de crédit au FMESPP.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Ces dispositions peuvent entrer en vigueur au 1er janvier 2020

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Aucune

d) Suivi de la mise en œuvre

Suivi du FMESPP dans les modalités de droit commun

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 48 - Création du service public de versement des pensions alimentaires

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

La séparation des parents constitue un bouleversement de la vie du foyer qui impacte les membres qui le composent et oblige les parents à repenser leurs relations pour la poursuite de l’entretien et de l’éducation des enfants. Offrir aux parents séparés de nouveaux droits et de nouvelles garanties pour leur permettre de se concentrer sur les aspects essentiels de l’éducation et du developpement de l’enfant est apparu comme un enjeu majeur pour le Gouvernement, enjeu à la frontière des politiques prioritaires qu’il conduit depuis maintenant plus de deux ans que sont notamment la grande cause de l’égalité homme-femme et la prévention de la pauvreté.

Le Grand débat national a par ailleurs fait émerger avec force la problématique des difficultés auxquelles sont confrontées les familles en cas d’impayés de pension alimentaire. La question du versement de la pension alimentaire par le parent débiteur revêt en effet une importance souvent cruciale pour le foyer créancier de cette pension.

Si les connaissances statistiques sont en partie lacunaires concernant le paiement des pensions alimentaires dues au titre de l’obligation d’entretien et d’éducation de l’enfant, on estime que les pensions alimentaires représentent environ 4 Md€ versées chaque année à près d’un million de parents titulaires d’un titre exécutoire dont 53 % concernent des parents isolés et 47 % des parents remis en couple. Le montant moyen des pensions alimentaires est de 170 € par mois, le montant médian de 150 € et 20 % des pensions alimentaires sont inférieures à 100 €[36].

Les pensions alimentaires peuvent constituer une ressource très importante pour les familles monoparentales. D’après les données de l’INSEE, les pensions alimentaires reçues représentent en moyenne 18 % du revenu disponible du parent qui a la garde exclusive de l’enfant.

Or, suite à une séparation, de nombreux parents créanciers subissent des impayés de pension alimentaire.

Deux ans après le divorce, la pension alimentaire n’est pas versée ou de façon incomplète ou irrégulière dans 9 % des cas et n’est jamais versée dans 11 % des cas, selon les données du ministère de la Justice.

Selon le rapport de l’IGAS/IGF sur la création d’une agence de recouvrement des impayés de pension alimentaire de 2016, le taux d’impayés de pensions alimentaires se situerait entre 20 % et 40 %. Si l’on prend une hypothèse moyenne de 30 % d’impayés, le nombre de foyers subissant des impayés de pensions alimentaires en France serait d’environ 300 000.

S’ajoute à ce constat une réalité moins objectivable, celle du rapport de force ou d’une pression psychologique, qui s’installe sur cette question entre un créancier et un débiteur et qui peut nuire au bien-être de l’enfant.

Pour apporter une solution à des situations d’impayés, une garantie contre les impayés de pensions alimentaires (GIPA) a été mise en place en 2016 et une agence de recouvrement des impayés de pension alimentaire (ARIPA) adossée aux services de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a été installée en janvier 2017. Cette agence s’est vu confier trois missions :

- le recouvrement des impayés de pension alimentaire et l’avance de l’allocation de soutien familial (ASF) lorsque le créancier est un parent isolé ;

- l’intermédiation financière sur décision du juge pour les créancières victimes de violences conjugales dès 2017 ;

- la délivrance de titres exécutoires sur la base d’un barème national aux parents concubins et pacsés qui se séparent, depuis juillet 2018.

Les missions confiées à l’ARIPA permettent ainsi d‘apporter une aide importante aux familles monoparentales exposées au risque d’impayés de pensions alimentaires. Elle représente une dépense de 829 M€ pour la branche famille[37] qui verse un montant de 116 € au titre de l’allocation de soutien familial (ASF), ou un montant moindre lorsque l’ASF complète une pension alimentaire trop faible.

Afin d’accompagner les familles confrontées à un impayé de pension alimentaire et dans un objectif complémentaire de lutte contre la pauvreté (même si les missions de l’ARIPA concernent toutes les familles quelles que soient leurs ressources confrontées à des impayés de pensions alimentaires), les actions menées ces dernières années ont eu pour objectif d’améliorer l’efficacité du recouvrement des pensions alimentaires en renforçant les procédures de recouvrement :

- la procédure de paiement direct (qui consiste en la possibilité de récupération des pensions alimentaires non versées ainsi que des frais de gestion auprès de tiers, employeurs, organismes bancaires, Pole emploi, etc.) utilisée par les caisses a été renforcée en permettant une récupération des sommes impayées sur les 24 derniers mois au lieu de six mois précédemment ;

- pour faciliter le recours des parents créanciers, la LFSS pour 2017 a supprimé la condition d’une tentative préalable de recouvrement auprès d’un huissier ;

- le recouvrement de la pension alimentaire impayée a été également étendu jusqu’aux 20 ans de l’enfant.

Cependant, les procédures de recouvrement ne concernent toujours qu’une faible part des situations d’impayés de pensions alimentaires (33 793 procédures en cours en 2018 et 40 500 procédures en cours au mois d’avril 2019), signe que le dispositif mis en place n’atteint que partiellement son objectif en matière de lutte contre les impayés de pensions alimentaires. Ces données témoignent de la méconnaissance par le grand public des missions de l’ARIPA et les réformes menées n’ont pas connu le retentissement escompté notamment auprès des familles monoparentales : le taux de recours à l’ARIPA est encore trop faible puisque seulement 17 % des familles subissant des incidents ont recours à l’aide au recouvrement proposée par l’ARIPA. Malgré les prérogatives des caisses pour recouvrer les pensions impayées, le recours à cette procédure est souvent tardif. En effet, les parents créanciers peuvent hésiter à demander une aide au recouvrement par crainte des réactions du parent débiteur, parce que les démarches administratives les dissuadent ou encore parce qu’ils redoutent d’ouvrir un conflit avec le parent débiteur. Le recours tardif induit une constitution importante d’arriérés de pensions alimentaires qu’il est plus difficile à recouvrer.

A l’exception des femmes victimes de violences conjugales (pour lesquelles par ailleurs le taux effectif de recours est faible faute notamment de décisions du juge ordonnant l’intermédiation), les dispositions actuelles ne permettent pas aux parents de bénéficier d’un accompagnement préalable ou à l’issue de la procédure de recouvrement des pensions alimentaires visant à prévenir de potentiels incidents de paiement à venir.

Pourtant, dans certains pays ou territoires comme au Québec, un système d’intermédiation financière existe pour les familles (sauf refus conjoint des deux parents) et l’opérateur en charge de cette mission se charge de la collecte et du reversement des pensions alimentaires.

Les limites identifiées du dispositif de l’ARIPA nécessitent de proposer un changement de modèle en passant d’une logique de recouvrement à une logique de prévention des impayés,avec la mise en place de l’intermédiation financière pour le paiement de la pension alimentaire, afin de neutraliser le sujet financier dans les relations entre les parents ex-conjoints et de résoudre plus efficacement les difficultés liées aux impayés de pensions alimentaires pour tous les parents concernés, tout en en limitant le volume via le caractère dissuasif de l’intermédiation par un organisme public.

L’ambition est de passer à un nouveau dispositif qui « fait société » sans diviser. Le nouveau modèle poursuit l’ambition de limiter le non-recours à l’intermédiation puisqu’il a pour vertu principale de banaliser la démarche du recours à une aide au recouvrement et de contenir les nombreux a priori négatifs sur une démarche présumée compliquée dans le contexte déjà vecteur de tensions qu’est la séparation.

Enfin, ce modèle répond à une problématique souvent identifiée lors du Grand débat national : celui de l’existence d’un rapport de forces économiques, souvent non-dit, entre les parents séparés, et d’une « zone grise », dont on ignore l’ampleur exacte, constituée par des irrégularités ou de retard dans le paiement de la pension alimentaire.

La création d’un système d’intermédiation financière rétablira l’équilibre dans la relation entre les parents séparés (en cohérence avec la grande cause de l’égalité homme-femme) et deviendra un véritable instrument de lutte contre les impayés de pension alimentaire et de prévention de la précarité.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

Il est proposé d’introduire en France une intermédiation financière des pensions alimentaires entre les parents séparés ou divorcés de manière à apaiser les tensions liées au lien financier entre les parents séparés et à prévenir les risques d’impayés le plus en amont possible et de permettre un recouvrement rapide de la pension alimentaire en cas de survenue d’un incident de paiement.

Il est proposé en outre de renforcer les moyens de recouvrement des pensions alimentaires donnés à l’ARIPA.

• Lancement d’une intermédiation financière des pensions alimentaires

La mesure a pour objet d’étendre les missions de l’ARIPA en lui permettant de procéder à l’intermédiation financière des pensions alimentaires. L’agence collectera les pensions alimentaires auprès du parent débiteur avant de les reverser au parent créancier.

Cette solution constituera une réelle avancée pour les familles, notamment les plus en difficultés confrontées au refus du parent de verser une pension alimentaire. L’agence pourra ainsi engager la procédure de recouvrement dès le premier impayé ce qui évitera la constitution d’arriérés due à l’inaction du parent créancier et limitera le montant des sommes à recouvrer. L’engagement de la procédure de recouvrement ne nécessitera aucune démarche de la part du créancier puisqu’elle sera déclenchée automatiquement par l’agence.

Si le débiteur cesse de payer ou paie de façon irrégulière ou partielle, l’agence versera aux familles monoparentales l’allocation de soutien familial (116 € par enfant en 2019), tout en procédant elle-même au recouvrement de l’impayé de pensions auprès du débiteur[38]. Un complément de pension continuera d’être versé comme c’est le cas actuellement lorsque le montant de la pension alimentaire fixée est faible (l’ASF différentielle).

Cette intermédiation sera mise en œuvre progressivement :

- A compter du 1er juin 2020 :

Pour toutes les nouvelles séparations lorsqu’elle sera précisée dans le titre fixant le montant de la pension suite :

à la demande de l’un des parents en cas de jugement ;

à la demande des deux parents dans le cadre d’une convention homologuée par le juge ;

à la demande des deux parents dans le cadre d’un acte reçu en la forme authentique par un notaire ;

à la demande des deux parents dans le cadre d’une convention de divorce ou de séparation de corps par consentement mutuel déposée devant le notaire ;

à la demande des deux parents dans le cadre d’une convention parentale à laquelle l'ARIPA aura donné force exécutoire ;

ou à la demande de l’un des parents directement auprès de l’agence suite à un impayé de pension alimentaire.

- A compter du 1er janvier 2021, pour tous les parents séparés qui en feront la demande.

• Renforcement des moyens de recouvrement de l’ARIPA

Il est proposé d’accompagner ce noveau droit d’un renforcement des moyens donnés à l’ARIPA pour recouvrer plus efficacement les arriérés de pension, les termes courants et les frais engagés.

D’une part, la procédure de paiement direct qui permet aujourd’hui de recouvrer les termes courants de la pension ainsi que les arriérés des deux dernières années sera adapatée pour permettre le règlement étalé sur une période maximale de 24 mois et non plus fixée à 24 mois systématiquement.

D’autre part, afin d’élargir le panel des procédures de recouvrement, il est proposé de permettre le recouvrement des créances alimentaires sur les prestations gérées par les CAF et caisses de MSA (prestations familiales, aide au logement, prime d’activité et de l’AAH), lorsque le débiteur est également allocataire à ce titre. Ce prélèvement sur les prestations à venir sera mis en œuvre après l’engagement d’une procédure de recouvrement amiable. Le montant de la récupération sur les prestations à échoir sera fixé en fonction d’un barème national qui tient compte des ressources, des prestations légales perçues, de la composition familiale et des charges réelles de logement (plan de recouvrement personnalisé).

Enfin, la dénomination de l’ARIPA sera modifiée pour tenir compte de l’élargissement de ces fonctions et du fait qu’elles ne se limiteront plus au seul recouvrement des impayés de pensions alimentaires.

b) Autres options possibles

Une alternative aurait consisté à rendre systématique le « tiers payant » des pensions alimentaires pour l’ensemble des situations avec une substitution intégrale à hauteur du montant de la pension par l’agence en cas d’impayé. Cette option représenterait toutefois une charge particulièrement conséquente pour la branche Famille l’exemple britannique a montré les risques et limites d’une telle solution. Le montant des pensions alimentaires perçue par les parents d’enfants mineurs atteindrait près de 4 Md€, ce qui serait donc le montant que l’agence devrait prendre en charge dans ce cas.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

Ces mesures ont leur place dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale en application des dispositions :

- du 2° du C du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, en tant qu’elles se traduisent par un impact sur les montants d’ASF versés ;

- du 3° du C du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, en tant qu’elles modifient les règles d'organisation ou de gestion interne des caisses d’allocations familiales et que les charges de gestion résultant pour la branche famille de ces nouvelles missions affectent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, du fait notamment du caractère significatif des renforcements humains nécessaires de l’agence pour effectuer ces nouvelles missions.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils de la CNAM et de l’UNOCAM, les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF et de la CNAV, le conseil central d’administration de la MSA, la commission AT-MP du régime général et le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants ont été saisis pour avis de l’ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale en application des dispositions prévoyant une saisine pour de tels projets.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

La mesure est compatible avec le droit communautaire. Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet. D’une manière générale la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Les mesures proposées seront codifiées dans le code de la sécurité sociale et dans le code civil.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Sans objet.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

A titre liminaire, il convient d’indiquer que les chiffrages retracés ici sont effectués sur la base d’une hypothèse d’amélioration du taux de recouvrement de l’ASF, qui constitue le principal risque de surcoût de la mesure. Ce taux de recouvrement est actuellement de 24 % mais le développement de l’expertise de l’agence et le renforcement de ses leviers d’action, notamment dans le cadre de la mesure proposée devraient conduire à augmenter ce taux à 34% en 2021 et 44% en 2022.

Le dispositif d’intermédiation se traduirait par un coût pouvant atteindre en fonction du taux de recours jusqu’à 122,5 M€ en 2023 sur la base d’une augmentation annuelle du nombre de bénéficiaires de l’allocation de soutien familial estimée à 50 000 dès la première année et 90 000 au-delà.

Cette mesure nécessitera de renforcer les effectifs des caisses pour gérer l’intermédiation financière et les dossiers de recouvrement en cas d’impayé avec un besoin en ETP supplémentaires estimé à 354 ETP en moyenne annuelle en 2020 correspondant à 350 ETP au 1er février 2020 et de 100 ETP supplémentaires au 1er septembre 2020 pour un coût évalué à 26,5 M€, selon une hypothèse de recours des familles à ce dispositif estimé à 117 600 familles sur la période juin 2020 à mai 2021. Ce coût prend en compte celui lié au développement du système d’information des caisses estimés à 4,1 M€ en 2020. En fonction de la montée en charge de la réforme, le besoin en ETP sera ajusté.

Dès 2020, la mesure générerait un coût net estimé à 42 M€ dont 15,6 M€[39] au titre des dépenses d’ASF, essentiellement au titre des dépenses d’ASF recouvrables, et 26,5 M€ au titre de l’impact en gestion (personnels, système d’information et frais de gestion).

A terme, les gains de productivité attendus par une meilleure organisation (amélioration de l’outil informatique de gestion du recouvrement, amélioration des échanges entre les tribunaux et les caisses) et une simplification des procédures permettront de gérer cette mission à effectif constant tout en s’adressant à un public plus étendu.

Une mission IGAS-IGF aura pour tâche d’évaluer plus finement l’impact de cette mission sur les effectifs et doter, le cas échéant, les caisses en renfort de personnels.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) Impacts économiques

La mesure garantira les ressources des familles liées aux pensions alimentaires qui seront récupérées plus rapidement. Elle a en conséquence des effets redistributifs entre débiteurs et créanciers des pensions alimentaires.

b) Impacts sociaux

Par son offre de service globale, les moyens de l’agence se trouveront renforcés et permettront d’améliorer l’accès aux droits des familles. La mesure constitue une mesure de soutien aux familles fragilisées par une situation de séparation et de responsabilisation des parents face à leur obligation parentale. La mesure participe à augmenter le pouvoir d'achat des familles monoparentales confrontées à des impayés de pension alimentaire. Elle permettra d’apporter un gain financier aux victimes d’impayés de pensions alimentaires.

• Impact sur les jeunes

La politique mise en œuvre vise à responsabiliser les parents débiteurs dans l’exercice de leur responsabilité parentale. Cette mesure aura un impact sur les jeunes, l’implication du parent débiteur permettra d’assurer l’accomplissement effectif de l’obligation d’entretien de l’enfant par ce dernier.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Sans objet

c) Impacts sur l’environnement

Sans objet

d) Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

La mise en place du paiement « intermédié » permettra à l’agence de lutter efficacement contre les impayés de pensions alimentaires qui grèvent le budget des familles monoparentales, les pensions alimentaires représentant en moyenne 18 % des ressources du parent qui a la garde exclusive de l’enfant et, d’autre part, de lutter contre la pauvreté de ces familles (dont un tiers vit sous le seuil de pauvreté).

Le soutien aux familles monoparentales contribue à la réduction des inégalités entre les femmes et les hommes dans la mesure où 85 % des foyers monoparentaux sont constitués d’une femme et d’un ou plusieurs enfants.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Afin d’alléger les formalités des allocataires, les jugements ou conventions de divorce et de séparation fixant une intermédiation financière seront transmis directement à l’agence par les émetteurs. Ceci permettra d’enclencher rapidement le dossier d’intermédiation financière, les assurés étant par la suite déchargés du dossier de demande du recouvrement.

b) Impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

L’impact sur l’organisation et la charge des caisses d’allocations familiales et des caisses de mutualité sociale agricole est conséquent. La mission d’intermédiation financière nécessite qu’un certain nombre de préalables soient réunis (optimisation des outils informatiques existants, formation des personnels, plan de communication, automatisation des échanges avec les émetteurs de titres, dématérialisation du processus, mise en place d’un portail de recherche des parents débiteurs…). En 2020, les équipes informatiques de la CNAF et de la CCMSA seront fortement mobilisés pour apporter les modifications informatiques nécessaires : développement informatique pour gérer l’intermédiation financière et amélioration de l’outil informatique de gestion du recouvrement afin de pouvoir automatiser les liens avec l’outil de gestion des prestations (CRISTAL).

c) Impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

Cette mesure nécessitera de mobiliser des effectifs supplémentaires pour gérer l’intermédiation financière et les dossiers de recouvrement en cas d’impayé estimée à 350 ETP en moyenne annuelle en 2020, pour 117 600 dossiers d’intermédiation financière sur la période juin 2020 à mai 2021 évalués en fonction d’un taux de recours des familles à ce dispositif. Il se traduira par un meilleur recours à l’allocation de soutien familial dont le coût est estimé à 15,5 M€ en 2020. Une mission IGAS-IGF sera chargée d’évaluer plus finement l’impact de cette mission sur les effectifs et ajuster le renfort de personnels des caisses.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Un décret d’application de la mesure sera nécessaire.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Les développements informatiques interviendront à compter de 2020 pour permettre une intermédiation financière suite à une procédure de recouvrement dès juin 2020 et seront accompagnés de formations des agents à ce nouveau dispositif.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Les caisses d’allocations familiales et de MSA organiseront une campagne de communication. Par ailleurs, les créanciers en cours de procédure de recouvrement seront informés de la mise en œuvre automatique de l’intermédiation financière pour les paiements à venir.

d) Suivi de la mise en œuvre

La réforme et sa montée en charge fera l’objet d’un suivi particulier par l’ARIPA, dans le cadre du bilan annuel de son activité.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 49 - Améliorer l’information sur l’accès aux modes d’accueil des jeunes enfants

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

a) Les pouvoirs publics déploient une approche ambitieuse et qualitative de développement de l’offre d’accueil

Le développement d’une offre d’accueil des jeunes enfants de qualité et accessible à tous constitue l’un des axes clefs de la politique mise en œuvre par le Gouvernement pour rompre avec la reproduction de la pauvreté et faire progresser l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes en favorisant la conciliation entre vie professionnelle et familiale des parents. Cette action s’inscrit dans le cadre d’une priorité globale donnée à l’investissement social dès les premiers âges de la vie. Ces années correspondent en effet à une période décisive pour lutter contre les inégalités au moment même où elles se créent : de nombreuses compétences cognitives et non cognitives, essentielles à la réussite scolaire ou dans le monde du travail, se développent dès le début de la vie[40], avec un retour sur investissement, tant du point de vue économique que social, des dépenses engagées en faveur de la petite enfance largement documenté par la littérature existante[41].

Les actions et moyens inscrits dans la convention d’objectifs et de gestion (COG) signée entre l’État et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) pour la période 2018-2022, doivent permettre à la branche famille de contribuer à la création d’au moins 30 000 places nouvelles dans les établissements d’accueil de jeunes enfants (EAJE) et de participer au développement de l’offre d’accueil individuel. A cet objectif quantitatif sont associés des objectifs qualitatifs ambitieux qui doivent permettre, en matière de petite enfance, d’améliorer la mixité sociale et l’équité territoriale, mais aussi d’encourager l’accueil des publics plus fragiles et notamment des enfants en situation de handicap.

Ces engagements s’inscrivent pleinement dans le cadre des orientations fixées par la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, adoptée en septembre 2018, qu’ils vont contribuer à mettre en œuvre.

Les travaux de simplification du cadre normatif applicable aux différents modes d’accueil, initiés depuis 2018 sur le fondement des dispositions prévues à l’article 50 de la loi du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance, devraient également contribuer au développement de l’offre d’accueil, qu’elle soit individuelle ou collective, ainsi qu’au renforcement de sa qualité.

La présente mesure s’inscrit ainsi en complément des actions déjà engagées, afin de faciliter, simplifier et accélérer la recherche par les familles d’une solution d’accueil pour leur enfant et la mise en relation entre l’offre et la demande.

b) L’organisation actuelle des différents services publics engagés en faveur de l’accueil du jeune enfant ne garantit pas aux familles un accès unique, fiable et exhaustif à la connaissance de l’offre existante et aux possibilités d’accueil ponctuel, individuel ou collectif

Les parents qui recherchent une solution d’accueil pour leurs jeunes enfants rencontrent encore aujourd’hui certaines difficultés, soit pour identifier les assistants maternels travaillant à proximité de leur lieu d’habitation et disposant de places d’accueil correspondant à leurs besoins, soit pour trouver rapidement une solution d‘accueil, individuelle ou collective, le cas échéant ponctuelle, pour pouvoir se rendre disponible pour un entretien d‘embauche, une formation, une reprise d’emploi, etc.

En parallèle, on constate que le taux de recours aux assistants maternels et aux crèches reste inférieur à leur capacité d’accueil réelle.

En ce qui concerne l’accueil individuel, en 2016, 425 400 assistants maternels sont agréés, ce qui recouvre un nombre de places potentielles théorique estimé à 967 700. Parmi les 425 400 agréés, environ 305 000 exercent effectivement un accueil individuel et une part significative du différentiel serait sans doute prêts à accueillir des enfants (une autre part, à hauteur de 20 000 assistants maternels, étant constituée d’assistants maternels exerçant en structure collective dans une relation de travail avec des services d’accueil familial).

S’agissant de l’accueil collectif, en 2017, le taux d’occupation réel des 409 000 places d’EAJE s’élève à 62,2% des heures théoriquement disponibles[42], soit l’équivalent de 154 500 places d’EAJE non pourvues.

Le nombre de places disponibles au sein des structures d’accueil du jeune enfant peut en effet varier chaque jour en raison des évènements qui se présentent (enfant malade, congés des parents en dehors des périodes de fermeture des établissements ou des vacances des assistants maternels…) dont certains peuvent être anticipés d’une semaine sur l’autre, offrant ainsi des possibilités d’accueil ponctuels permettant de répondre à de nombreuses situations : entretien d’embauche du demandeur d’emploi, besoin de répit des parents ou grands-parents habituellement chargé de l’accueil de leurs enfants/petits-enfants, indisponibilité de l’assistante maternelle assurant l’accueil régulier de l’enfant (maladie ou congés)...

Or, aujourd’hui, aucune information centralisée, fiabilisée et exhaustive des possibilités en termes de modes d’accueil des enfants par territoire n’est accessible aux parents.

Cette situation résulte notamment de la différence de règles de recensement entre les deux principaux modes d’accueil des jeunes enfants que sont les EAJE pour l’accueil collectif et les assistants maternels pour l’accueil individuel.

En effet, les gestionnaires d’EAJE, s’ils souhaitent bénéficier d’une aide de la branche famille au titre de son action sociale pour financer leurs dépenses d’investissement ou de fonctionnement, doivent s’engager, dans le cadre d’une convention financière conclue avec la caisse d’allocations familiales (CAF), à référencer leur établissement sur le site www.mon-enfant.fr géré par la CNAF, et à mettre régulièrement à jour les informations y figurant[43].

Le référencement des assistants maternels sur ce même site s’effectue sur la base du volontariat puisqu’il nécessite leur accord préalable. Il est toutefois obligatoire si l’assistant maternel souhaite bénéficier de la prime d’installation financée par les CAF (d’un montant de 300 euros).

Une fois inscrits sur ce site, établissements et professionnels ont la possibilité d’y faire figurer leurs disponibilités horaires sur une semaine donnée.

À ce jour, la quasi-totalité des EAJE et 75 % des assistants maternels en activité sont référencés sur le site www.mon-enfant.fr. 16,5% des assistants maternels référencés procèdent effectivement au renseignement de leur disponibilité.

Bien que ces chiffres soient encourageants, les informations actuellement mentionnées sur le site www.mon-enfant.fr ne permettent ainsi de connaître ni l’exhaustivité de l’offre disponible sur un territoire ni les disponibilités des modes d’accueil à un instant donné, ce qui ne répond qu’imparfaitement au besoin des parents de disposer d’informations à jour tant pour le choix d’un mode d’accueil pérenne que ponctuel, besoin particulièrement avéré pour les familles monoparentales et les demandeurs d’emploi.

Ainsi alors que l’offre d’accueil demeure encore parfois insuffisante et que le besoin de garde ponctuelle est réel, l’amélioration de l’information réciproque des familles et des accueils formels pourrait permettre de répondre à de nombreux besoins, tout en assurant à ces structures et professionnels une plus grande activité.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

L’objectif recherché est la mise en place d’un service unique d’information des familles sur l’offre de places d’accueil des jeunes enfants et s’inscrit pleinement à ce titre dans le cadre de l’engagement pris par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale du 12 juin de création d’un service unique d’information des familles en 2020 pour connaître en temps réel les places de crèches et d’assistants maternels disponibles.

b) Mesure relative aux établissements d’accueil de jeunes enfants (EAJE)

Les gestionnaires des établissements d’accueil de jeunes enfants (EAJE) seront tenus de transmettre leurs disponibilités d’accueil à un rythme hebdomadaire via leur outil de facturation dont les données sont transmises aux CAF et qui viendront alimenter le site www.mon-enfant.fr, permettant de rendre publiques des informations actualisées sur ces disponibilités.

Les informations porteront sur les places disponibles ponctuellement dans les semaines à venir, avec la perspective de proposer aux familles un outil de demande de places aux EAJE repérés comme susceptible de répondre à leur besoin.

La transmission pourra s’effectuer au fil de l’eau ou selon un rythme hebdomadaire, de manière automatisée et sans charge nouvelle pour les gestionnaires des établissements grâce aux développements des systèmes d’information de la CNAF et à l’intégration des fonctionnalités dans les logiciels de gestion des EAJE. Les travaux de déploiement de solutions de logiciels adaptées sont en cours entre la branche famille et les principaux éditeurs.

Cette proposition vise ainsi à généraliser un dispositif aujourd’hui proposé uniquement aux demandeurs d’emploi et par les établissements volontaires (www.macigogne.fr), ce qui explique malgré son grand intérêt technique et en termes de pertinence du public ciblé une relativement faible adhésion (7% des établissements) et un renseignement des informations au fil de l’eau dans la moitié des cas seulement.

Serait rendu obligatoire le renseignement des disponibilités des structures par le gestionnaire, renseignement qui sera rendu automatisé après le déploiement des solutions de logiciels adaptés.

La réforme entrerait en vigueur à compter de juillet 2020, afin de tenir compte du temps de développement nécessaire à la mise en place de solutions techniques d'aide au renseignement des disponibilités d’accueil.

Cette nouvelle disposition constituera une incitation forte pour l’ensemble des éditeurs de logiciels de gestion d’EAJE, y compris les acteurs de plus petite taille, à développer des solutions facilitant sa mise en œuvre dans le cadre de leur relations contractuelles avec les établissements. Les dépenses d’équipement pourront être prises en charge partiellement par le fonds de modernisation des établissements d’accueil de jeunes enfants de la CNAF.

c) Mesure relative aux assistants maternels

La mesure a en premier lieu pour objet de subordonner l’agrément à l’acceptation par les assistants maternels à la publicité de leurs coordonnées via le site mon-enfant.fr.

La mesure conduit d’autre part les assistants maternels à renseigner leurs places disponibles pour l’année, le caractère à temps plein ou à temps partiel de l’accueil et leurs horaires d’accueil sur le site www.mon-enfant.fr. En cas de refus, cet élément serait considéré comme l’un des critères pouvant conduire, après avertissement et conformément à la procédure prévue par le code de l’action sociale et des familes, qui prévoit une démarche contradictoire en cas de manquement aux dispositions régissant l’exercice de l’activité, avec notamment examen par une commission départementale assurant un examen collégial au retrait, le cas échéant, de l’agrément de l’assistant maternel. Ces retraits d’agrément auront vocation à constituer des cas marginaux, la gradation de la procédure prévue dans le code de l’action sociale et des familles et pouvant in fine conduire à des retraits d’agrément permettant de régler le plus en amont possible les difficultés d’application de ces dispositions nouvelles.

En complément, les assistants maternels seraient tenus de compléter au fil de l’eau leurs places disponibles. L’absence totale de renseignement du tableau des disponibilités pourrait donner lieu, après contrôle, à information de l’animateur de relais d’assistants maternels (RAM) du territoire de résidence de l’assistante maternelle, au titre de nouvelles missions de mise en relation de l’offre et de la demande d’assistants maternels, afin de permettre au RAM de sensibiliser l’assistant maternel à l’intérêt et à l’obligation de ce renseignement, et le cas échéant, à signalement au Conseil départemental, en vue d’un éventuel retrait de l’agrément. Pour favoriser cette action, seraient également mobilisés les directeurs des CAF en leur fixant des objectifs de taux d’assistants maternels renseignant effectivement leurs disponibilités.

L’instauration de ces nouvelles obligations s’accompagnera d’un travail de sensibilisation et d’accompagnement des professionnels de la petite enfance, notamment en EAJE, à la pratique de l’accueil occasionnel, valorisant les bonnes pratiques pouvant être mises en place pour accueillir les enfants, en l’absence par exemple de phase d’adaptation. La CNAF met à disposition des professionnels un kit métier depuis le mois de septembre 2019.

Autres options possibles

a) Mesure relative aux établissements d’accueil de jeunes enfants (EAJE)

Un recueil parcellaire des disponibilités d’accueil ne permettrait pas de contribuer à un meilleur appariement entre les places disponibles sur un territoire et les besoins exprimés par les familles. Seule une obligation légale s’imposant à l’ensemble des gestionnaires d’établissements peut garantir la pleine atteinte des objectifs fixés.

b) Mesure relative aux assistants maternels

Il aurait pu être proposé de ne pas prévoir la possibilité de sanction, le cas échéant, des assistants maternels lorsqu’elles ne renseignent pas leurs disponibilités. Toutefois, cette proposition aurait pour effet de limiter l’impact de l’obligation et risquerait d’aboutir à un taux de renseignement aussi restreint que celui observé aujourd’hui : moins de 40 000 assistants maternels (soit 16,3% seulement des assistants maternels référencés sur le site) ont complété leur profil et éventuellement renseigné leurs disponibilités.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

Ces deux mesures auront un effet sur les dépenses des années à venir des régimes obligatoires de base, ce qui justifie leur place, conformément au 2° du C du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, dans la partie de la loi de financement relative aux dépenses pour l'année à venir.

Elles présentent en outre un impact en gestion, au titre des dépenses informatiques des organismes et de financement de l’équipement des crèches, ces dépenses en gestion ayant pour effet de modifier les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale, relevant à ce titre des dispositions du 3° du C du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils de la CNAM et de l’UNOCAM, les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF et de la CNAV, le conseil central d’administration de la MSA, la commission AT-MP du régime général et le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants ont été saisis pour avis de l’ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale en application des dispositions prévoyant une saisine pour de tels projets.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

Les deux mesures relèvent de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la CJUE qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet. Les deux mesures ne sont pas contraires au droit européen.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

L’obligation de publication de leurs disponibilités par les établissements d’accueil du jeune enfant sera codifiée. Elle implique l’insertion d’un article au chapitre 4 du titre Ier du livre II du code de l’action sociale et des familles relatif à l’accueil des jeunes enfants.

L’obligation de publication de leurs disponibilités par les assistants maternels sera codifiée, au sein du chapitre 1er du titre 2 du livre 4 du même code.

Les autres volets de cette mesure relèvent du cadre de l’action sociale des caisses.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

La présente mesure ne nécessite pas d’abroger des dispositions obsolètes.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

Le coût de développement d’une solution globale, en articulation avec les applicatifs déjà développés dans le cadre du site ma-cicogne.fr permettant aux parents, d’une part de connaître en temps réel les disponibilités des EAJE et des assistants maternels et d’autre part de faire une demande en ligne de place est évalué à 1,5 M€ à la charge de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

La mesure relative aux EAJE aura pour effet d’accroître, en facilitant l’appariement de l’offre et de la demande, les dépenses du FNAS Fonds national de l’action sociale de la CNAF) du fait de l’augmentation du nombre d’heures facturées et des dépenses de prestation de service unique. La mesure devrait ainsi permettre de faire progresser le taux d’occupation réel des établissements. Sous l’hypothèse d’une hausse mesurée de 62,2% à 63,7% de ce taux d’occupation, le coût de cette augmentation correspondrait à une équivalence de 6 000 places pourvues, soit 35 M€ par an à l’horizon 2022 au titre de la PSU, seul financement des places en crèches sur le FNAS corrélé au taux d’occupation.

Or la trajectoire pluriannuelle définie pour le FNAS pour la période 2018-2022 dans le cadre de la nouvelle convention d’obectif et de gestion (COG) signée entre l’Etat et la CNAF, et qui devrait se traduire par une augmentation de 2 % en moyenne par an ne tient pour l’instant pas compte de cette évolution. La mise en place d’une telle mesure pourra conduire, le cas échéant, à se réinterroger sur le cadrage financier du FNAS. De surcroît, le fonds de modernisation des établissements d’accueil de jeunes enfants de la CNAF qui constitue un des volets du FNAS sera mobilisé pour financer les dépenses d’équipement dans des proportions potentiellement plus importantes compte tenu de la nouvelle obligation faite aux EAJE que les moyens affectés à ce fonds lors de la COG, soit 31 M€ par an en moyenne.

La mesure relative aux assistants maternels aura quant à elle un impact sur la branche famille au titre de l’augmentation du CMG versé et de la prise en charge des cotisations par la branche, sous le même effet de l’amélioration de l’appariement entre offre et demande, permettant d’une part à des assistants maternels au chômage total d’accueillir des enfants, d’autre part d’augmenter l’activité des des assistants maternel qui le ssont déjà sur des plages horaires pour lesquelles elles disposent de disponibilités, disponibilités qui pourront être portées à connaissance des familles ayant besoin d’un accueil régulier, à temps plein ou à temps partiel, le cas échéant , ponctuel.

Sous l’hypothèse d’une augmentation du taux de recours des familles aux assistants maternels en raison d’une amélioration du taux d’emploi des assistants maternels à hauteur de 0,8 point (par rapport à taux d’emploi de 75% en 2016), équivalent à 3 400 assistants maternels et 6 800 enfants supplémentaires accueillis, et d’une augmentation du niveau d’activité des assistants maternels en exercice à hauteur de 1 700 enfants supplémentaires accueillis, l’impact serait au titre du CMG de 55 M€ pour la branche famille d’ici 2022.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) Impacts économiques

La mesure relative aux établissements d’accueil de jeunes enfants (EAJE) doit permettre à l’établissement d’améliorer le taux d’occupation des places proposées, contribuant ainsi à l’amélioration de la situation financière globale du secteur.

La mesure relative aux assistants maternels, en accroissant leur taux d’emploi, devrait avoir un impact à la baisse, difficilement quantifiable, sur les dépenses d’assurance chômage. En effet, 66 650 assistants maternels bénéficient du chômage partiel en raison d’une baisse d’activité et 105 400 n’accueillent aucun enfant.

Les deux mesures peuvent transversalement contribuer à réduire le chômage des jeunes parents en facilitant leur accès à l’emploi par l’appui à une meilleure conciliation entre vie familiale et professionnelle.

b) Impacts sociaux

Les deux mesures vont faciliter les recherches de places d’accueil pour les parents de jeunes enfants et optimiser l’occupation des places existantes. Dans un rapport de 2018 consacré à l’accueil des enfants de moins de trois ans, le Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge (HCFEA) a en effet évalué qu’il manquait de 155 000 à 330 000 solutions d’accueil pour répondre aux besoins immédiats des familles. Dans un contexte où le nombre d’assistants maternels agréés est en recul depuis 2013 et au-delà des objectifs de développement de l’offre portés par la COG Etat/CNAF 2018-2022, la préservation et l’optimisation du parc existant constituent donc un enjeu central pour répondre aux besoins des familles.

Cette mesure est par ailleurs de nature à favoriser le maintien ou le retour en emploi des parents de jeunes enfants.

• Impact sur les jeunes

La mesure permettra un meilleur accès à l’offre d’accueil du jeune enfant pour les parents, y compris les plus jeunes d’entre eux.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

La mesure permettra un référencement exhaustif des structures d’accueil, notamment collectif, sur un site dédié, www.mon-enfant.fr, qui permettra notamment une connaissance des EAJE accueillant des enfants en situation de handicap.

c) Impacts sur l’environnement

La mesure est sans impact environnemental.

d) Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Ces deux mesures vont contribuer à faciliter la conciliation entre la vie professionnelle et familiale des actifs et favoriser le maintien ou l’accès des femmes au marché du travail, notamment des mères isolées. La très grande majorité des familles monoparentales, qui rencontrent les difficultés de conciliation les plus importantes, les parents ne pouvant pas se relayer, est en effet constituée de mères élevant seules leurs enfants. En comparaison des mères vivant en couple, les mères seules ont en outre plus souvent des horaires alternants ou changeants (32 % contre 21 %) et déclarent plus souvent travailler régulièrement le week-end (44 % contre 30 %).

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) Impacts sur les assurés notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Les deux mesures vont faciliter les démarches des parents en recherche d’une solution de garde pour leur enfant et celles des services en charge de leur information, les relais d’assistants maternels notamment.

b) Impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

La CNAF devra développer un système d’information lui permettant de centraliser et de diffuser les informations relatives aux disponibilités d’accueil dont elle sera destinataire. Ces développements seront articulés avec ceux réalisés par Pôle emploi dans le cadre du site ma-cigogne, qui sera enrichi d’une information exhaustive sur les disponibilités d’accueil et demeurera opérationnelle pour le public plus ciblé des demandeurs d’emploi.

c) Impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure sera gérée, et notamment son coût de développement informatique, dans le cadre des moyens existants définis dans la convention d’objectifs et de gestion entre l’Etat et la CNAF pour 2018-2022.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Les deux mesures nécessiteront des décrets d’application pour être mises en œuvre. Ils devront être pris avant la date d’entrée en vigueur prévue par le présent projet de loi de financement, soit juillet 2020. Les décrets préciseront les modalités de mise en œuvre de l’obligation de publicité et des effets sur l’agrément des assistants maternels et le renouvellement de celui-ci. Les dispositions des articles R. 421-1 et suivants du CASF relatives à l’agrément des assistants maternels devront être modifiées.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Compte tenu des délais d’adaptation requis pour le système d’information de la CNAF, l’entrée en vigueur d’une telle réforme pourrait être envisagée à partir de juillet 2020.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Les gestionnaires d’établissements d’accueil de jeunes enfants et les assistants maternels seront informés de leur nouvelles obligations notamment dans le cadre de leur demande d’autorisation de leur financement par les CAF (pour les EAJE), et dans le cadre de leur demande d’agrément ou de renouvellement d’agrément, par l’intermédiaire des services départementaux, de PAJEMPLOI et des relais assistants maternels (RAM pour les assistants maternels). Leurs représentants seront associés à la diffusion de cette information.

Les parents et futurs parents, bénéficiaires de ces nouvelles possibilités d’information et de mise en relation, en seront informés par les CAF selon différents canaux (caf.fr, monenfant.fr, compte allocataire, campagne de communication…).

d) Suivi de la mise en œuvre

La montée en charge de ces deux mesures pourra être mesurée en suivant l’évolution du nombre d’assistants maternels et d’établissements d’accueil de jeunes enfants ayant rendu leurs disponibilités publiques.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 50 - Mesure de convergence des prestations familiales à Mayotte

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Les prestations familiales ont été mises en place à Mayotte selon un régime spécifique par l'ordonnance[44] du 7 février 2002.

Les prestations familiales sont gérées par la caisse de sécurité sociale de Mayotte pour tous les allocataires, français ou étrangers résidant régulièrement à Mayotte (détenteurs de la carte de résident ou d’un titre de séjour), ayant la charge effective et permanente d’un ou plusieurs enfants âgés de 0 à 20 ans résidant eux-mêmes à Mayotte. Les prestations familiales ne sont pas soumises à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), ce qui constitue une dérogation importante par rapport aux règles applicables en métropole (ainsi que dans les autres départements d’outre-mer).

Plusieurs étapes ont marqué le processus de mise en place des prestations familiales, avec un mouvement marqué par une convergence, renforcéesur les derniers exercices :

- Mars 2002 : premiers paiements des allocations familiales ;

- Rentrée scolaire 2002 : premiers versements de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) ;

- Janvier 2004 : premiers paiements de l’allocation logement à caractère familial ;

- Avancement depuis 2006 de la date de versement de l’allocation de rentrée scolaire avant la rentrée (dès le mois d’août) et non plus après la rentrée, en cohérence avec les règles de droit commun applicables et au plus près du besoin réel des familles ;

- Relèvement en 2007 du montant des allocations familiales de 30 % et doublement du montant de l’ARS ;.

- Fin 2010 : mise en place, avec la création de la maison des personnes handicapées, de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (sans les compléments), étendue à Mayotte par une ordonnance en 2008.

- Versement de l’intégralité de l’ARS à la famille avec la suppression de la part établissement versée à l’établissement scolaire dans le secondaire (qui représentait 28 % du montant de la prestation) par la loi du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte.

- Fixation d’un plan de convergence sur 15 ans des allocations familiales (à horizon 2026) et alignement progressif sur 4 ans du montant de l’ARS sur celui applicable en métropole par l’ordonnance du 22 décembre 2011 relative à l’évolution de la sécurité sociale à Mayotte dans la cadre de la départementalisation ;

- Application de la revalorisation exceptionnelle de 25 % du montant de l’ARS à Mayotte en 2012 décidée parallèlement en métropole et au sein des autres territoires ultramarins dans le cadre du plan pauvreté ;

- Exclusion de la modulation des allocations familiales par la LFSS pour 2016 ;

- Plus récemment avec la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer (LEROM), nouvelle accélération du plan de convergence des allocations familiales (à horizon 2021), extension des compléments à l’allocation de l’AEEH, extension du complément familial et de son montant majoré en vigueur dans les quatre DOM historiques à compter du 1er janvier 2018.

S’agissant de l’ARS,les conditions d’attribution aux familles mahoraises présentent certains avantages par rapport à la métropole : l’ARS est versée jusqu’aux 20 ans de l’enfant contre 18 ans en métropole et dans les autres départements ultra-marins. Son montant est par ailleurs modulé selon les cycles scolaires, et non pas en fonction de l’âge des enfants.

S’agissant de l’AEEH, les compléments à cette prestation ont été étendus par la loi du 28 février 2017. La prestation n’est cependant applicable aujourd’hui que pour un périmètre restreint de bénéficaires (cf. infra).

Au global et en conséquence de ces extensions progressives, les prestations familiales dont peuvent bénéficier les Mahorais s’inscrivent dans une logique de convergence forte avec les prestations applicables en métropole, avec des barèmes faisant l’objet d’un alignement progressif, accéléré par la LEROM, tout en présentant, comme les autres départements d’outre-mer, certains caractéristiques plus favorables, comme le versement des allocations familiales dès le 1er enfant ou l’absence de modulation des allocations familiales en fonction des ressources.

a) L’allocation de rentrée scolaire différentielle

Certains volets des prestations familiales ne sont cependant pas applicables à Mayotte, contrairement aux autres départements d’outre-mer. Ainsi, les familles métropolitaines et des autres territoires ultra marins dont les ressources dépassent légèrement le seuil de ressources de l’ARS ont droit à une prestation dont le montant est dégressif en fonction de leurs ressources : l’ARS différentielle. Or, cette prestation différentielle n’est pas servie à Mayotte.

Par ailleurs, les modalités de revalorisation des plafonds de ressources de cette prestation (ainsi que du complément familial) divergent de celles retenues en métropole et dans les autres départements et régions d’outre-mer. La revalorisation annuelle du plafond de ressources de l’ARS et du complément familial[45] est indexée sur l'évolution du salaire minimum prévu à l'article L. 141-1 du code du travail applicable dans la collectivité départementale de Mayotte, et donc à l’évolution du SMIC de Mayotte. Or, la règle générale pour l’évolution des plafonds de ressources en métropole et en outre-mer (autres départements et régions d’outre-mer, Saint-Martin, Saint-Barthélémy, Saint-Pierre-et-Miquelon) est l’indexation sur l’évolution des prix hors tabac.

Il est proposé, dans le cadre de la mise en place d’une ARS différentielle, d’harmoniser ces dispositions de revalorisation avec celles en vigueur partout ailleurs à compter du 1er janvier 2021.

b) L’allocation d’éducation de l’enfant handicapé

Par ailleurs, l’AEEH est attribuée à Mayotte pour l’enfant dont le taux d’incapacité est au moins égal à 80 %, alors qu’en métropole (et dans les autres départements d’outre-mer) elle est également attribuée à l’enfant dont le handicap entraîne une incapacité permanente comprise entre 50 et 79 % s’il fréquente un établissement d’éducation spéciale ou exige le recours à un service d’éducation spéciale ou de soins à domicile.

Cette restriction du périmètre est préjudiciable à l’accompagnement des enfants en situation de handicap à Mayotte.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

Il est proposé d’étendre l’ARS différentielle attribuée aux ménages dont les ressources dépassent légèrement le seuil de bénéfice de cette prestation, et ce, à compter de la rentrée scolaire 2020. La prestation peut être versée au plus tard au 31 décembre 2020. Cette échéance peut être retardée par décret jusqu’au 30 juin 2021.

Au-delà de cette mesure de lissage des effets de seuil induits par les caractéristiques actuelles de la prestation, le mode d’indexation des plafonds de ressources applicable en métropole et dans les autres départements ou collectivités d’outre-mer sera étendu à Mayotte.

D’autres dispositions seront également introduites dans ce cadre, au niveau législatif comme au niveau réglementaire, afin d’assurer une gestion optimisée de l’ARS, en étendant certains outils déjà utilisés par les CAF et caisses de MSA. Les dispositions du code de la sécurité sociale autorisant les caisses à différer ou abandonner la mise en recouvrement ou en paiement de leurs créances ou dettes à l’égard des cotisants ou des assurés seront étendues à Mayotte. Cette disposition permettra d’introduire le seuil de non versement de l’ARS fixé par décret simple à 15€ par famille en métropole, constituera une mesure de simplification en gestion pour les organismes et évitera de solliciter les assurés pour le recouvrement de créances de montant très faible.

Il est également proposé d’étendre le bénéfice de l’AEEH aux enfants se voyant reconnaitre un taux d’incapacité compris entre 50 et 79% selon des conditions identiques à la métropole, et ce, à une date fixée par décret, et au plus tard le 1er décembre 2020. Cetteéchéance peut être retardée jusqu’au 30 juin 2021. L’extension de ce périmètre apportera une aide significative à de nouveaux foyers bénéficiaires qui ont à leur charge un enfant handicapé.

b) Autres options possibles

Sans objet, ne pas prendre ces mesures reviendrait à maintenir l’écart existant entre les dispositions applicables à Mayotte et sur le reste du territoire national.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

La mesure d’extension des prestations familiales a sa place dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale en application de la disposition du 2° du C du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, puisqu’elle a un effet sur les dépenses de la branche famille au titre des exercices à venir.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils de la CNAM et de l’UNOCAM, les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF et de la CNAV, le conseil central d’administration de la MSA, la commission AT-MP du régime général et le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants ont été saisis pour avis de l’ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale en application des dispositions prévoyant une saisine pour de tels projets.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la CJUE qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet. La mesure n’est pas contraire au droit européen.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Les dispositions concernées relèvent d’ordonnances et ne sont pas codifiées (ordonnance n° 2002-149 du 7 février 2002 relative à l'extension et la généralisation des prestations familiales et à la protection sociale dans la collectivité départementale de Mayotte).

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Sans objet.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

Au 31 décembre 2017, 1 050 familles ont bénéficié de l’ARS différentielle (1 700 enfants) dans les DOM historiques sur un total de 167 000 foyers bénéficiaires (soit 0,01 % des foyers bénéficiaires).

On peut estimer que eu égard au nombre de familles bénéficiaires de l’ARS à Mayotte (11 550 familles en 2018), les familles bénéficiaires de l’ARS différentielle devraient avoisiner 120 foyers environ .

12 050 foyers ont bénéficié de l’AEEH dans les DOM historiques pour une dépense de 44 M€ (304€ par foyer).

Si l’on compare les départements de Mayotte et de la Guyane (départements dont la taille de population et la proportion de jeunes sont les plus proches), 198 foyers ont bénéficié en mars 2019 de l’AEEH à Mayotte pour un taux d’incapacité d’au moins 80 % alors que 1 658 foyers ont bénéficié de l’AEEH toutes situations confondues en Guyane.

Si l’on considère une montée en charge progressive du recours à l’extension du périmètre de l’AEEH pour atteindre le même nombre de bénéficiaires en 2026 que la Guyane, l’impact financier de la mesure se traduirait par un surcoût en en 2022 de près d’1,5 M€ et atteindrait 5,3 M€ en 2026.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) Impacts économiques

L’AEEH, comme ses compléments, peut notamment avoir pour objet de couvrir un perte ou réduction d’activité des parents ou encore d’emploi d’une tierce personne. Aussi, l’extension du bénéfice de cette prestation à de nouveaux foyers particpera à la dynamique économique du département, soit en permettant le maintien durable dans l’emploi dans les personnes devant pour une certaine durée interrompre ou réduire leur activité, soit en encourageant le recours à l’emploi d’une tierce personne.

b) Impacts sociaux

• Impact sur les jeunes

La mise en place de l’ARS différentielle permettra aux jeunes scolarisés de bénéficier d’une aide financière pour assurer une rentrée scolaire dans de bonnes conditions matérielles.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Cette mesure permettra d’accompagner les parents afin d’assurer une meilleure prise en charge du handicap de leur enfant.

c) Impacts sur l’environnement

La mesure est sans impact environnemental.

d) Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) Impacts sur les assurés notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

L’extension de l’ARS différentielle ne nécessitera pas de démarche administrative spécifique de la part des assurés puisqu’elle continuera à leur être versée automatiquement.

S’agissant de l’extenson de l’AEEH, les familles devront formuler une demande de prestations auprès de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) de Mayotte, comme c’est le cas actuellement pour les parents d’enfants ayant un handicap de plus de 80 %.

b) Impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

La mesure d’extension de l’ARS différentielle est une mesure de simplification qui sera gérée par la caisse de sécurité sociale de Mayotte.

La coexistence de différents système de revalorisation des plafonds de ressources ne participe pas à la lisibilité des prestations familiales. Elle participe à la volonté de simplifier la gestion des prestations par les caisses. Elle nécessite de modifier le système d‘information de la caisse.

La mesure relative à l’extension de l’AEEH sera mise en œuvre par la maison départementale des personnes handicapées et la caisse de sécurité sociale de Mayotte chargée du versement de la prestation et dont le , système d’information devra être adapté.

c) Impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure sera gérée, et notamment son coût de développement informatique, dans le cadre des moyens existants définis dans la convention d’objectifs et de gestion entre l’Etat et la CNAF pour 2018-2022.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

La mesure nécessitera de modifier le décret n°2002-423 du 29 mars 2002 relatif aux prestations familiales à Mayotte.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Compte tenu des délais d’adaptation requis pour le système d’information de la CNAF et de l’impact sur l’activité de la maison départementale des personnes handicapées de Mayotte :

- la date de versement de l’ARS différentielle (applicable à compter de la rentrée scolaire 2020) interviendra au plus tard le 31 décembre 2020. Cette échéance peut être retardée par décret jusqu’au 30 juin 2021 ;

- la date d’entrée en vigueur de la mesure relative à l’AEEH sera fixée par décret, et au plus tard le 1er décembre 2020. Cette échéance peut être retardée jusqu’au 30 juin 2021.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

L’information des allocataires sera assuré par la caisse de sécurité sociale de Mayotte.

d) Suivi de la mise en œuvre

Le suivi de la mesure pourra s’effectuer dans le cadre de droit commun du suivi des dépenses des organismes.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 51 - Élargissement des possibilités de créer des caisses communes de sécurité sociale

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Crée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, l’article L. 216-4 du code de la sécurité sociale prévoit que « des organismes locaux du régime général de sécurité sociale des départements dont toutes les communes ont été classées en zone de revitalisation rurale en application de l'article 1465 A du code général des impôts peuvent, sur l'initiative de leurs conseils et conseils d'administration, proposer la création, à titre expérimental pour une durée de cinq ans, d'une caisse commune exerçant les missions des organismes concernés. Cette caisse est créée par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale pris après avis des conseils et conseils d'administration des organismes nationaux concernés. »

Sur la base de ces dispositions ouvrant la possibilité d’expérimenter, dans le régime général, des caisses multi-branches dans des départements particulièrement désertifiés, seuls trois départements à l’époque avaient l’ensemble de leurs communes classées en zone de revitalisation rurale (la Lozère, la Creuse et le Lot). La Guyane est devenue ensuite également éligible.

En pratique seule la caisse commune de sécurité sociale de la Lozère (CCSSL) a été créée, à titre expérimental le 1er janvier 2009, pour une durée de cinq ans. Cette caisse assure la gestion des branches maladie, famille et recouvrement et couvre environ 50 000 ressortissants pour une population de 77 000 habitants. Sa gouvernance est alignée sur celle des CPAM conformément à l’article L. 216-5 CSS.

À la fin de la période d’expérimentation, un bilan a été dressé qui a démontré l’intérêt, pour le département de la Lozère, de bénéficier de ce type d’organisation qui permet de gérer de manière efficiente les différentes branches de prestations et de maintenir la présence physique d’organismes de sécurité sociale sur ce territoire.

La caisse commune offre en effet une réponse aux bénéficiaires par le biais d’un accueil et d’une plate-forme téléphonique uniques, évitant ainsi les démarches multiples. Elle propose une offre globale d’accueil et de prise en charge des assurés. Le traitement des recours et des demandes d’action sociale, dans les champs de la famille et de la maladie, est unifié et donc simplifié pour les usagers.

Il convient aussi de relever que cette caisse bénéficie de la politique de mutualisation de services conduite par les caisses nationales. En l’espèce, elle a pris en charge un plateau de la plateforme d’entraide nationale assurance maladie ainsi que la gestion, pour toute la région, du centre « EPTICA » (gestion des courriels de l’assurance maladie).

Afin de développer de telles caisses communes pour maintenir ou accroître quand cela est nécessaire les implantations sur le territoire et assurer la soutenabilité des activités dans les organismes départementaux de taille réduite, il convient d’alléger les critères prévus à l’époque, et notamment celui obligeant à ce que l’ensemble des communes du département soit classées en ZRR.

A titre d’exemple, par résolution du 19 décembre 2018 le Conseil d’administration de la Caf des Hautes-Alpes s’est prononcé en faveur de la création d’une caisse commune des Hautes-Alpes réunissant la Caf et la Cpam. Une résolution identique a été adoptée par le Conseil de la Cpam des Hautes-Alpes le 16 octobre 2018. Or, l’ensemble des communes du département des Hautes-Alpes n’étant pas classé en ZRR (même si l’immense majorité des communes est classées en zone de revitaliation rurale, Gap et quelques autres communes ne sont pas classées comme telles tandis que quelques autres communes sont classées zones de montagne), la création de la caisse commune n’est pas possible au vu de la rédaction actuelle de l’article L. 216-4 du code de la sécurité sociale.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

La présente mesure supprime à l’article L. 216-4 du code de la sécurité sociale la référence aux départements « dont toutes les communes ont été classées en zone de revitalisation rurale en application de l'article 1465 A du code général des impôts » afin de lever les freins à la création de ces caisses quand les conseils et conseils d’administration souhaitent en prendre l’initiative.

Par ailleurs, à ce même article L. 216-4, le critère d’une phase d’expérimentation de 5 ans préalable à toute pérennisation est supprimée.

S’agissant de la gouvernance de la caisse commune prévue à l’article L. 216-5 du code de la sécurité sociale, celle-ci n’est pas modifiée.

En ce qui concerne la politique d’action sociale, le conseil délibère, dans le cadre du renvoi aux dispositions prévues à l’article L. 211-2-1 du code de la sécurité sociale, dans le respect des orientations définies par la Caisse nationale de l'assurance maladie et en tenant compte des orientations définies par la caisse nationale d’allocations familiales en vertu de l’article L. 216-5 du code de la sécurité sociale.