Etude d'impact sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019

1. Article 4 – Simplification du mode de financement des médicaments remboursés
2. Article 7 - Exonération de cotisations salariales sur le recours aux heures supplémentaires et complémentaires
3. Article 8 - Mise en oeuvre de la transformation en 2019 du CICE et du CITS en baisse pérenne de cotisations sociales pour les employeurs
4. Article 9 - Prolongation de la durée de l'exonération ACCRE pour les exploitants relevant du micro-bénéfice agricole
5. Article 10 - Rendre plus équitable la cotisation subsidiaire d’assurance maladie
6. Article 11 - Atténuation du franchissement du seuil d’assujettissement de la CSG au taux normal sur les revenus de remplacement
7. Article 12 – Sécurisation de la participation des organismes complémentaires santé au financement des nouveaux modes de rémunérations
8. Article 13 - Poursuivre la simplification de la déclaration et du recouvrement des cotisations
9. Article 14 - Simplification de la procédure de dépôt des demandes de modifications mineures d’autorisation de mise sur le marché des médicaments
10. Article 15 - Simplifier et homogénéiser les mécanismes de sauvegarde pour les produits de santé
11. Article 16 - Mesures en faveur des travailleurs indépendants (1/2) : clarification des modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants
12. Article 17 - Modulation des sanctions
13. Article 18 - Efficience de la gestion financière des organismes de sécurité sociale
14. Article 19 – Transfert de recettes entre la sécurité sociale et l’Etat et entre régimes de sécurité sociale
15. Article 20 - Reprise par la CADES des déficits portés en trésorerie par l’ACOSS
16. Article 27 - Extension du dispositif de paiement à la qualité des établissements de santé
17. Article 28 - Financement forfaitaire de pathologies chroniques
18. Article 29 - Amplifier la portée du dispositif d’innovation du système de santé (art. 51 LFSS 2018)
19. Article 30 - Simplification de l’exercice libéral à titre accessoire pour les médecins remplaçants (régime simplifié des professions médicales)
20. Article 31 – Etendre l’objet des Sociétés Interprofessionnelles de Soins Ambulatoires (SISA) aux pratiques avancées
21. Article 32 - Renforcer l’usage du numérique et le partage d’information pour améliorer la qualité de la prise en charge
22. Article 33 – Une santé sans frais en optique, aides auditives et prothèses dentaires
23. Article 34 - Amélioration du recours aux dispositifs d’aide à la couverture complémentaire santé
24. Article 35 – Exonération du ticket modérateur sur les soins de ville pour les personnes modestes à Mayotte
25. Article 36 - Gestion et financement des dispositifs de prise en charge exceptionnelle par l’assurance maladie
26. Article 37 - Modification du calendrier des examens de santé obligatoires des enfants de moins de dix-huit ans
27. Article 38 - Création d’un fonds de lutte contre les addictions liées aux substances psychoactives
28. Article 39 - Généralisation de l’expérimentation portant sur la vaccination antigrippale par les pharmaciens
29. Article 40 - Prise en charge de l’intervention précoce pour l’autisme et les troubles du neuro-développement
30. Article 41 - Accélérer la convergence tarifaire des forfaits soins des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD)
31. Article 42 - Renforcer l’accès précoce à certains produits de santé innovants, tout en assurant la pérennité du système de prise en charge
32. Article 43 - Favoriser le recours aux médicaments génériques et biosimilaires
33. Article 44 – Ajustement exceptionnel de la revalorisation des prestations sociales
34. Article 45 - Majoration du montant maximum du complément de mode de garde pour les familles au titre de l’enfant en situation de handicap
35. Article 46 - Accompagnement de l’abaissement de l’instruction obligatoire à trois ans par les prestations familiales
36. Article 47 – Harmonisation des modalités d’indemnisation du congé maternité
37. Article 48 - Mesures en faveur des travailleurs indépendants (2/2) : convergence des règles en matière de prestations en espèces vers le régime général
38. Article 49 - Amélioration du recouvrement de diverses sommes par les organismes de sécurité sociale
39. Article 50 - Modernisation de la délivrance des prestations sociales
40. Avis des caisses

Article 4 – Simplification du mode de financement des médicaments remboursés

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Le fonds de financement pour l’innovation pharmaceutique (FFIP), placé au sein de la Caisse nationale d’assurance maladie, prend à sa charge l’ensemble des dépenses de la liste en sus et des ATU/post-ATU, ainsi que les dépenses de rétrocession et les ATU associées.

En dépenses, le fonds se substitue comptablement à chacun des régimes d’assurance maladie, en retraçant l’ensemble des charges de remboursement au titre des médicaments inscrits sur la liste en sus, sur la liste rétrocession ou bénéficiant d’une ATU ou en post ATU (les régimes ne retraçant désormais en dépenses dans leurs comptes que leur dotation annuelle au fonds).

Sans apporter de capacité de financement supplémentaire des médicaments innovants ou onéreux, la création de ce fonds par la LFSS pour 2017 a, in fine, complexifié les circuits de prise en charge des médicaments. Du fait de règles d’utilisation des crédits et de reconstitution des réserves du fonds inadaptées aux fluctuations des dépenses liées à l’innovation, l’apport de ce fonds à la régulation des dépenses de médicaments n’apparait pas suffisant pour qu’il apparaisse opportun de le conserver.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

L’article supprime le fonds pour le financement pour l’innovation pharmaceutique (FFIP) introduit par la LFSS pour 2017. Ce mécanise de lissage de certaines dépenses de médicament avait fait l’objet de fortes critiques de la Cour des comptes qui avait conduit le Gouvernement dès la LFSS pour 2018 à neutraliser son impact dans la construction de l’ONDAM. Cette suppression ne remet pas en cause l’accès aux médicaments innovants.

Afin de sécuriser les conditions d’établissement des comptes 2018 et compte tenu du délai de mise en œuvre de la suppression du FFIP au plan comptable, il est proposé de maintenir, à titre transitoire – pour l’exercice 2018 seulement – le suivi comptable ad hoc des dépenses et recettes entrant dans le champs de l’ancien fonds, mis en place en 2017. Toutefois, afin de retranscrire de manière exhaustive ces opérations dans le solde des régimes concernés, ces derniers ont vocation à enregistrer un montant de dotation correspondant exactement au solde des dépenses et recettes entrant dans le champs de l’ancien fonds.

b) Autres options possibles

La conservation du FFIP ne permettrait pas de simplifier les circuits de remboursement des médicaments pris en charge par l’assurance maladie.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

La mesure sera de nature à modifier la prise en charge des médicaments par l’assurance maladie et à réintégrer dans le solde comptable des organismes de base de sécurité sociale des dépenses et des recettes qui pouvaient en être exclues. Elle aura ainsi « un effet sur les dépenses de l’année des régimes obligatoires de base », ce qui conformément aux dispositions du 1° du C, du V de l’article LO.111-3 du code de la sécurité sociale, justifie leur place en LFSS. Cette mesure relève également du 4° du B du V du même article.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAV et de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAM, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

La mesure est compatible avec le droit européen.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

La mesure sera codifiée puisqu’elle implique une modification des articles L. 138-16 et L. 221-1 du code de la sécurité sociale.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

La mesure aborge l’article L. 221-1-1 du code de la sécurité sociale.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

La mesure est in fine sans impact sur l’ONDAM en 2018 car les réserves du FFIP n’ont pas été mobilisées, en construction, pour le remboursement des médicaments onéreux. Toutefois, elle permet de modifier la contribution de l’assurance maladie au FFIP dès l’année 2018, et a dès lors un impact sur les dépenses d’assurance maladie.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

Le rendement théorique de la mesure étant nul, il n’est pas attendu d’impact supplémentaire de cette mesure pour les entreprises commercialisant des médicaments.

b) impacts sociaux

La mesure n’a pas d’impact pour les assurés.

• Impact sur les jeunes

Sans objet

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Sans objet

c) impacts sur l’environnement

La mesure est sans impact sur l’environnement.

d) impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

La mesure n’a pas d’impact sur l’égalité entre les femmes et les hommes.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés et redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

La mesure est sans impact sur les assurés.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Cette mesure nécessitera d’adapter les systèmes d’information de l’assurance maladie.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure est sans impact supplémentaire sur les caisses de sécurité sociale.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Sans objet.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

La mesure est d’application directe.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Aucune information particulière n’est à prévoir.

d) Suivi de la mise en œuvre

Sans objet.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 7 - Exonération de cotisations salariales sur le recours aux heures supplémentaires et complémentaires

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Les heures supplémentaires sont les heures de travail effectuées au-delà de la durée légale de travail fixée à 35 heures hebdomadaires (ou de la durée considérée comme équivalente dans certaines professions, par accord de branche ou décret en Conseil d’État), à la demande de l’employeur ou avec son accord. Exonérer ces heures, partiellement ou totalement, des prélèvements obligatoires auxquels elles sont soumis, permet d’accorder un gain de pouvoir d’achat aux salariés tout en incitant à l’augmentation du temps de travail avec un gain de productivité pour l’ensemble de l’économie.

Conformément aux engagements du programme présidentiel, la mesure proposée consiste à exonérer les heures supplémentaires et complémentaires des cotisations salariales d’assurance vieillesse, ce qui se traduira par une amélioration du pouvoir d’achat de près de 2 Mds€ en année pleine.

Cela représente un gain de pouvoir d’achat d’environ 200 € par an en moyenne (en année pleine).

Les mesures fiscales et sociales sur les heures supplémentaires avaient cependant un effet important sur le pouvoir d’achat des salariés, avec un gain annuel moyen par salarié estimé à 500 €. Cette mesure bénéficierait principalement aux ménages modestes, les ouvriers et les employés ayant une probabilité plus forte de faire des heures supplémentaires rémunérées (46 % pour les employés et 66 % pour les ouvriers contre 20 % pour les cadres et professionnelles intellectuelles supérieures, données DARES 2015). Ce différentiel s’explique notamment par le fait que les salariés en conventions de forfait-jours sur l’année, qui représentent 13,3 % des salariés à temps complet (au 1er trimestre 2018, donnée DARES), sont très majoritairement des cadres (à 82 %, donnée DARES 2010).

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

La mesure proposée consiste en une réduction des cotisations sociales dues par le salarié, à l’exception de la CSG et de la CRDS, sur les heures supplémentaires et complémentaires effectuées et rémunérées.

Cette mesure couvrira les périodes de travail ainsi définies :

- les heures supplémentaires telles que définies aux articles L.3121-28 à L.3121-39 du code du travail : heures de travail accomplies, à la demande de l'employeur, au-delà de la durée légale, heures de travail accomplies au-delà de la durée applicable à l’entreprise en application d’une convention ou d’un accord d’entreprise, etc. ;

- lorsqu'est mis en place un dispositif d'aménagement du temps de travail sur une période de référence supérieure à la semaine, les heures supplémentaires décomptés à l’issue de cette période de référence (L. 3121-41 du même code) ;

- les heures supplémentaires incluses dans des conventions de forfait, et celles effectuées au-delà de ces forfaits, dans la limite de 1 607 heures pour les forfaits annuels (article L. 3123-56 du même code) ;

- les heures complémentaires (L. 3123-17 et suivants du même code) ;

- les heures supplémentaires effectuées par les salariés bénéficiant d’un temps réduit pour raisons personnes (article L. 3123-2 du même code).

Elle concerne les jours de travail effectués au-delà de 218 jours par les salariés au forfait en jours sur l’année ayant renoncé à des jours de repos.

Par ailleurs cette mesure sera applicable à l’ensemble des salariés, y compris ceux travaillant pour des particuliers employeurs, ainsi qu’aux heures supplémentaires réalisées par les contractuels de droit public et les fonctionnaires titulaires.

Le taux d’exonération dépend des cotisations salariales assises sur les heures supplémentaires. Pour les salariés non-cadres du secteur privé, la mesure correspond à une exonération de 11,31 points de cotisations.

La mesure n’aura aucune incidence sur les droits sociaux pour les assurés en matière d’assurance-vieillesse.

b) Autres options possibles

Le dispositif supprimé en 2012 présentait un certain nombre de lacunes ayant entraîné des critiques, que prend en compte la mesure proposée dans le présent PLFSS. Ne pas exonérer les heures supplémentaires de cotisations patronales permet d’éviter que les heures supplémentaires ne viennent au détriment de la création d’emplois. Ainsi, du point de vue de l’emploi, au moment où l’économie passe en phase haute de cycle, et les contraintes portant de plus en plus sur la demande de travail que sur l’offre de travail, il est opportun de renforcer l’attractivité du travail pour les salariés en ciblant l’exonération sur les cotisations salariales, en laissant inchangées les cotisations patronales.

L’impact de la mesure sur le « gain de pouvoir d’achat » est bien identifié par les deux rapports mais ceux-ci soulignent cependant que les gains par bénéficiaire croissent fortement avec le niveau de revenus, en raison du barème proportionnel des cotisations sociales et plus encore du barème progressif de l’impôt sur le revenu. C’est dans le but d’éviter ces effets anti-redistributifs marqués qu’il est proposé de ne pas rétablir de volet fiscal du dispositif.

Il est proposé de ne pas exonérer la CSG et la CRDS dues au titre des heures supplémentaires. Les dispositifs d’exonérations sur ces deux contributions sont aujourd’hui extrêmement limitées, les pouvoirs publics ayant, depuis la création de ces prélèvements, choisi d’assoir le financement de la sécurité sociale sur une assiette la plus large possible, en limitant au maximum les régimes dérogatoires. Le dispositif envisagé s’inscrit dans cette logique, en réservant l’exonération aux seules cotisations de sécurité sociale. Il permet en outre de limiter l’impact de la mesure sur les finances publiques (une extension de l’exonération à la CSG et à la CRDS entrainant un coût supplémentaire de l’ordre de 1,6 Md€).

En revanche, contrairement à la mesure supprimée en 2012, aucun plafonnement ne serait appliqué sur le calcul de l’exonération, de sorte que son calcul sera grandement simplifié.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

La création d’une réduction sur les cotisations salariales de sécurité sociale aura pour effet d’affecter les recettes des régimes de base de manière pérenne et trouve ainsi sa place en loi de financement de la sécurité sociale en application des dispositions du 2° du B du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAV et de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAM, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet ; d’une manière générale, la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Un article L. 241-17 est rétabli dans le code de la sécurité sociale.

Est modifié l’article L. 24118 du code de la sécurité sociale, ainsi que l’article L. 741-15 du code rural et de la pèche maritime.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Aucun article n’est abrogé.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

Le coût en année pleine pour la sécurité sociale de l’exonération des cotisations sociales dues par les salaries sur les heures supplémentaires et complémentaires est estimé à 1,94 Md€, dont 1,75 Md€ au titre des salariés affiliés au régime général et 140 M€ pour les agents publics et 60 M€ pour les salariés relevant d’autres régimes.

Pour le secteur privé, l’évaluation est basée sur un taux de recours moyen aux heures supplémentaires ou complémentaires d’environ 43 % et un nombre moyen d’heures effectuées par les individus qui y ont recours de 109 par an (source : DARES, 2015). Sur la base d’un secteur privé comprenant environ 17,8 millions de salariés (source : ACOSS, 2016), la mesure devrait porter sur 891 millions d’heures supplémentaires (projection 2019, avec prise en compte de nombres d’heures supplémentaires moyens différents selon la taille de l’entreprise). La rémunération moyenne d’une heure supplémentaire en 2019 est estimée à environ 17,3 € (projection 2019 à partir des données DARES de 2015 faisant état d’une rémunération moyenne brute au titre des heures supplémentaires de1 756 € et d’un volume de 109 heures).

Sur la base de ces données et de ces hypothèses, le coût global pour les finances publiques est estimé à 1,94 Md€ ; ce coût sera toutefois minoré par un un surcroît de recettes à l’impôt sur le revenu dans la mesure où le volet fiscal de la mesure de 2007 n’est pas reconduit.

Le coût indiqué dans le tableau ci-dessus est un coût toutes administrations publiques confondues. Il ne tient pas compte des éventuelles mesures de compensation financière.

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

Cette mesure a vocation à stimuler l’activité économique et la demande en bien et services, en augmentant le pouvoir d’achat des salariés, ainsi que l’offre de travail.

• Pour les actifs du secteur privé (hors agricole)

La part des salariés ayant effectué des heures supplémentaires ou complémentaires rémunérées varie fortement selon le niveau de revenus et la catégorie socio-professionnelle et elle est d’autant plus élevée que les salaires versés sont faibles. Par conséquent, cette mesure bénéficiera prioritairement aux salariés qui ont le plus recours aux heures supplémentaires, c’est-à-dire principalement ceux percevant une rémunération inférieure au salaire médian, et de manière prépondérante aux employés et ouvriers.

Source : DARES, 2015

Sur la base des données 2015 de la DARES, le gain moyen par salarié peut être estimé à 199 € par an (avec une rémunération moyenne annuelle brute des heures supplémentaires de 1 756 € en 2015). Cependant, dans certains secteurs comme la construction ou l’information et la communication où le nombre moyen d’heures supplémentaires effectuées est plus important, le gain pourra être supérieur en moyenne à 250 € par an.

Sources : calculs DSS à partir de données DARES 2015

Le gain net par salarié correspond au taux d’exonération et est donc, pour un salarié non-cadre du secteur privé, de 11,3 % de la rémunération brute de son heure supplémentaire.

Le gain étant proportionnel à la rémunération versée au titre des heures supplémentaires, ce sont les salariés appartenant au décile supérieur de la distribution des salaires qui bénéficieront le plus, en terme de gain net par salarié, de la mesure.

Sur la base d’une moyenne de 109 heures supplémentaires effectuées par an, le gain annuel pour un salarié au SMIC est de 155 € par an. Pour un salarié à 1,8 SMIC, il est de 279 €.

• Pour les actifs du secteur public

Le taux de recours aux heures supplémentaires est sensiblement moins élevé dans la fonction publique que dans le secteur privé. Des différences sensibles existent en fonction du versant considéré (fonction publique territoriale, hospitalière, d’État), mais également au sein de chaque versant.

Dans la fonction publique d’État, le taux de recours pour les fonctionnaires est de 30 % et de 7 % pour les contractuels ; il est de 21 % au global. Mais ce taux est sensiblement plus élevé pour certains corps : ainsi, 84 % des professeurs certifiés et 100 % des professeurs agrégés font des heures supplémentaires ou complémentaires. La rémunération moyenne de ces heures est en moyenne de 1 008 € par an, mais là encore avec de fortes disparités : 25 % des agents faisant des heures supplémentaires en percevaient moins de 543 € et 25 % plus de 3 022 €.

Dans la fonction publique hospitalière, le taux de recours global est estimé à 22 %. Dans certaines professions, les rémunérations annuelles provenant d’heures supplémentaires représentent des montants relativement importants, par exemple pour les infirmiers anesthésistes (3 896 € en moyenne) ou les infirmiers en bloc opératoire (3 102 € en moyenne).

Dans la fonction publique territoriale, le taux de recours global est estimé à 33 %, avec une moyenne de 21 heures supplémentaires par an. Une fois encore, ces chiffres diffèrent sensiblement entre corps : parmi les professions effectuant le plus d’heures supplémentaires, la police municipale se distingue avec 96 heures supplémentaires par an en moyenne.

Le gain net annuel par agent dépend des cotisations qui sont exonérées. Pour les fonctionnaires, qui ne sont pas soumis aux cotisations sociales de base sur la rémunération de leurs heures supplémentaires, l’exonération ne porterait que sur la cotisation au régime de retraite additionnel de la fonction publique, ce qui représente 5 % de la rémunération. Pour les contractuels, l’exonération porterait sur les cotisations de retraite de base et complémentaire (IRCANTEC), soit 10,1 % pour une rémunération inférieure au plafond de la sécurité sociale. Le tableau ci-dessous fournit quelques cas-types pour la fonction publique d’État :

b) impacts sociaux

• Impact sur les jeunes

Sans objet.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

c) impacts sur l’environnement

Sans objet.

d) impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

La mesure n’aura aucun impact sur les droits sociaux des assurés, puisqu’il s’agit d’une exonération de cotisation et pas d’une suppression de l’assujettissement des heures supplémentaires aux cotisations de sécurité sociale. La branche vieillesse sera donc compensée à ce titre, selon des modalités qui seront définies dans le cadre de la mesure RT 01.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Cette mesure aura des impacts sur la branche recouvrement du régime général, sur les caisses de la mutualité sociale agricole (MSA) et sur la CNRACL.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques

La mesure devra être gérée dans le cadre des moyens dont disposent déjà les organismes.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

La mesure nécessitera un ou plusieurs décrets d’application pour sa mise en œuvre. Ces décrets devront être pris avant l’entrée en vigueur de la mesure au 1er septembre 2019.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

La mesure sera mise en œuvre à compter du 1er septembre 2019, sans mesure transitoire.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

L’information sera réalisée par le biais des régimes concernés, sous le forme de documents de communication (site urssaf.fr notamment).

d) Suivi de la mise en œuvre

Le dispositif sera notamment suivi par la branche du recouvrement et dans le cadre de l’annexe 5 du PLFSS.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 8 - Mise en oeuvre de la transformation en 2019 du CICE et du CITS en baisse pérenne de cotisations sociales pour les employeurs

Présentation de la mesure d’entrée en vigueur en deux temps des allégements renforcés

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Telle que votée en loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en réduction de cotisations sociales employeur prévoit, pour les rémunérations versées à compter du 1er janvier 2019 :

- la réduction des cotisations d’assurance maladie de 6 points pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC, ce qui conduit à réduire à due concurrence, soit de 13 à 7 %, le taux des cotisations d’assurance maladie restant dues pour ces rémunérations et faisant l’objet d’une exonération dans le cadre des allégements généraux sur les bas salaires. Sur un champ[1] excluant les exonérations spécifiques, le coût de ce renforcement est évalué à environ 21,5 Md€.

- l’intégration de cotisations supplémentaires dans le champ des allégements généraux pour non seulement compenser cet effet d’éviction et assurer une compensation effective de la suppression du CICE et du CITS, mais également pour renforcer ces allégements. Cela représente 10,06 points de cotisations, cotisations sociales patronales chômage (4,05 %) et retraite complémentaire (6,01 % compte tenu de la réforme au 1er janvier 2019). Sur un champ1 excluant les exonérations spécifiques, le coût de ce renforcement est évalué à environ 3,5 Md€.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

Le présent article modifie le calendrier d’entrée en vigueur de l’élargissement des allègements généraux fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, tout en maintenant l’entrée en vigueur au 1er janvier de l’intégration des cotisations de retraite complémentaire dans le calcul des allègements généraux. Par exception, certaines rémunérations pourront faire l’objet du renforcement des allègements généraux dès le 1er janvier 2019, notamment pour certaines rémunérations ayant actuellement le bénéfice d’exonérations spécifiques, mais aussi pour des salariés d’entreprises établies en Outre-mer ou travaillant dans des exploitations agricoles.

La modalité de mise en œuvre retenue est un relèvement du coefficient maximal des allègements généraux en deux temps, au 1er janvier puis au 1er octobre. Pour l’année 2019, deux coefficients de réduction devront donc être définis, l’un couvrant la période allant de janvier à septembre, l’autre la période d’octobre à décembre. Le coefficient maximal d’exonération sera de 28,55% au 1er janvier puis de 32,60% au 1er octobre. En pratique, il s’agira d’appliquer ces deux coefficients d’exonérations différents aux rémunérations correspondantes en fonction de la période de rattachement des salaires, sous réserve que le montant global de la rémunération annuelle respecte la limite de 1,6 SMIC.

Concrètement, pour chaque salarié, les employeurs détermineront le montant de leur exonération de cotisation en deux temps (cf. graphique ci-dessous) :

- le montant annuel de la rémunération sera rapporté au montant du SMIC (1,2 SMIC dans l’exemple ci-dessous) ;

- deux taux d’exonération pourront ainsi être calculés pour les rémunérations comprises entre 1 et 1,6 SMIC et seront respectivement appliqués à la fraction de la rémunération versée entre le 1er janvier et le 30 septembre (23,66 % dans l’exemple ci-dessous) et à la fraction versée entre le 1er octobre et le 31 décembre (25,91 %).

Dans les faits, cela se traduira par l’application d’une réduction constante sur toute l’année (correspondant au coefficient de 23,66 %), et d’une réduction supplémentaire pour les seules rémunérations versées entre le 1er octobre et le 31 décembre.

Exemple de calcul du taux d’exonération 2019 dans le cas d’une entrée en vigueur en deux temps du renforcement des allègements généraux

Note : le schéma présente les taux d’exonération de cotisations sociales employeurs suite à la réforme, pour des rémunérations allant de 1 à 2 SMIC

Source : DSS

b) Autres options possibles

Néant

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

En ce qu’il modifie les règles d’assujettissement aux cotisations et contributions affectées au financement de la sécurité sociale et l’équilibre financier des régimes, cet article a vocation à figurer dans le volet recettes de la loi de financement de la sécurité sociale (3° du B du V de l'article LO. 111-3 du CSS).

Possibilité de codification

Néant

Abrogation de dispositions obsolètes

Néant

Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Présentation de la mesure relative à la bascule des exonérations dans le secteur de l’alternance et de l’apprentissage

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Les contrats de formation en alternance (contrat d’apprentissage et de professionnalisation) bénéficient de dispositifs spécifiques d’exonération de cotisations sociales, historiquement plus avantageux que les dispositifs de droit commun d’allégements de cotisations sur les bas salaires.

Toutefois, la suppression du CICE et son remplacement par la réduction du taux de cotisation d’assurance maladie de 6 points pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC ainsi que le renforcement des allégements généraux allant jusqu’à 10 points au niveau du SMIC rendront le droit commun plus avantageux que les exonérations spécifiques liées aux contrats de formation en alternance, notamment au niveau du SMIC (cf. tableau 2). Cette réforme invite ainsi à simplifier et rendre plus lisible la législation sociale concernant ces exonérations, tout en prenant en compte les conséquences de la réforme de l’apprentissage mise en œuvre par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

À l’heure actuelle, les contrats d’apprentissage bénéficient d’un régime social relativement complexe. Les employeurs de moins de 11 salariés bénéficient d’une exonération totale de contributions et cotisations patronales hors cotisation accidents du travail/maladie professionnelle. Les employeurs ayant au moins 11 salariés bénéficient d’une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale. Les salariés en contrat d’apprentissage bénéficient d’une exonération de cotisations et contributions salariales et ne sont pas assujetties à la CSG/CRDS. Le salaire brut est donc égal au salaire net.

De plus, les cotisations et contributions dues par l’employeur ou l’apprenti sont par ailleurs calculées sur une base forfaitaire égale à 151,67 fois la rémunération horaire minimale légale, exprimée en pourcentage du SMIC (en fonction de l’année d’apprentissage et de l’âge de l’apprenti), ce pourcentage étant abattu de 11 points en métropole, et de 20 points dans les départements d’outre-mer. Ainsi, pour un apprenti dont la rémunération minimale est de 25 % du SMIC, l’assiette est de 14 % (soit 25 %-11 %) du SMIC en métropole ; dans les départements d’outre-mer, l’assiette est de 5 %. Cet abattement d’assiette ne s’applique pas, depuis 2014, au calcul des cotisations d’assurance vieillesse de base qui sont calculées sur la base de la rémunération réelle afin de ne pas réduire les salaires pris en compte pour le calcul de la pension, ce qui aurait pour conséquence de diminuer les droits à la retraite des apprentis.

Tableau 1 : Rémunération minimale en fonction de l’âge de l’apprenti et de de l’année d’apprentissage et assiettes forfaitaires (en pourcentage du SMIC)

Tableau 2 : Comparaison des taux d’exonérations applicables aux contrats d’apprentissage /allégements généraux au 1er janvier 2019.

Par ailleurs, la loi 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel donne compétence aux branches professionnelles pour fixer le coût des contrats d’apprentissage (comme c’est déjà le cas pour ceux des contrats de professionnalisation actuellement). Outre les gains pour les employeurs, l’alignement des exonérations permettra aux branches professionnelles une comparaison plus aisée des coûts globaux de ces contrats et ainsi de mieux fixer leur prise en charge.

Les contrats de professionnalisation signés par des demandeurs d’emplois de plus de 45 ans bénéficient d’un allègement de cotisations patronales de sécurité sociale à l’exception des cotisations AT-MP. Pour les contrats de professionnalisation de salariés recrutés par les groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ), l’exonération des cotisations patronales d’AT-MP sur la part de la rémunération inférieure ou égale à 1 SMIC mensuel est applicable pour les demandeurs d’emploi de plus de 45 ans et les jeunes de moins de 26 ans. L’avantage offert par ce dispositif d’exonération sera donc moindre que celui conféré par les allégements généraux renforcés.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée :

• Pour les contrats d’apprentissage

La mesure vise à supprimer les allégements spécifiques de cotisations patronales dont bénéficient les employeurs de contrats d’apprentissage pour leur faire bénéficier des allégements généraux renforcés à compter du 1er janvier 2019. L’abattement forfaitaire de 11 points des cotisations sociales, qui ne procure pas d’avantage supplémentaire dans la mesure où les cotisations sont en tout état de cause exonérées, sera supprimé afin de rationaliser le dispositif et de permettre l’ouverture des droits sur la base du salaire réel. De plus, la mesure permet de mettre fin à l’effet de seuil existant au niveau de 11 salariés.

L’assiette des cotisations et contributions sociales et celle de l’exonération seront ainsi identiques et correspondront à la rémunération réelle versée aux apprentis, en conformité avec l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. Sans incidence pour l’employeur, cette suppression de l’assiette forfaitaire sera plus protectrice pour les apprentis car elle permet d’ouvrir les droits sociaux sur la rémunération réellement perçue. Du fait de cette modification de l’assiette de calcul des cotisations et contributions, la non compensation par l’État de la part des cotisations d’assurance vieillesse correspondant à la différence entre les cotisations calculées sur la base de la rémunération forfaitaire minimale et celles calculées sur la rémunération réelle de l'apprenti sera supprimée.

Les effets présentés ci-dessous prennent en compte l’augmentation de 2 points de la grille de rémunération prévue dans le cadre des 20 mesures pour transformer l’apprentissage présentées le 9 février 2018 par le Gouvernement. Comme indiqué dans le graphique, pour 94 % des contrats (92,1 % de l’assiette), le passage aux allégements généraux se traduira soit par un montant d’exonération identique à la situation antérieure (pour les entreprises de moins de 11 salariés) soit par un gain (pour les entreprises de 11 salariés et plus). Parmi les entreprises de moins de 11 salariés, seules celles dont les apprentis sont rémunérés au-delà de 1 SMIC seraient perdantes, soit 1,8 % d’entre elles. Enfin, 0,3 % des contrats, correspondant aux salariés rémunérés au-delà de 1,6 SMIC ne bénéficieraient plus des exonérations (ils conserveront toutefois la baisse du taux famille et maladie).

Graphique 1 : Répartition (par assiette de cotisations et par nombre de contrats) des gagnants et des perdants du passage aux exonérations de droit commun renforcées

Source : Données ACOSS 2016, Calculs : DSS

Par ailleurs, la refonte des diverses aides à l’apprentissage (crédit d’impôt, aide au recrutement d’un apprenti, aide TPE pour les apprentis…) de niveau variable et reposant sur des critères différents en une aide unique, prévue par la loi n°2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, permet de renforcer l’attractivité du recours à l’apprentissage pour les entreprises de moins de 250 salariés sur les premiers niveaux de qualification. Le Gouvernement a présenté les contours de cette aide dans le cadre du plan de modernisation de l’apprentissage et a indiqué que le niveau d’aide pourrait être de 6 000 € pour un contrat d’une durée de deux ans (contre en moyenne 4 000€ pour un contrat de deux ans : cf. l’étude d’impact du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel). Le cumul des mesures relatives au régime d’exonération des contrats d’apprentissage des aides versées aux employeurs d’apprentis permettent de renforcer l’incitation à recruter des apprentis.

Les exonérations de cotisations salariales et le non-assujettissement à la CSG et à la CRDS sont maintenus pour les apprentis. Néanmoins, l’ouverture des contrats d’apprentissage aux personnes âgées de 29 ans révolus au moment de la signature du contrat d’apprentissage (contre 25 ans actuellement) prévue par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel nécessite d’encadrer cette exonération. La création d’une nouvelle catégorie d’apprentis rémunérés au moins au niveau du SMIC n’est pas compatible avec le maintien des exonérations salariales. En effet, si la rémunération d’un apprenti au SMIC était exonérée totalement de cotisations salariales ainsi que de CSG et CRDS la rémunération mensuelle nette correspondante serait supérieure de 310 €, soit plus de 25 %, à celle d’un salarié de droit commun rémunéré au SMIC.

Afin de limiter l’écart de rémunération nette entre un apprenti et un salarié de droit commun bénéficiant de la même rémunération contractuelle, les exonérations de cotisations salariales seront plafonnées au niveau correspondant aux cotisations dues pour une rémunération nette équivalente à 78 % SMIC (le non assujettissement à la CSG et à la CRDS demeure). Ainsi, seule la part de rémunération excédant 78 % du SMIC serait assujettie aux cotisations sociales.

Cette mesure sera sans effet pour environ 90 % des contrats d’apprentissage, 98 % dans les entreprises de moins de 11 salariés.

L’application des allègements généraux en lieu et place des exonérations actuelles ne concernera pas les employeurs du secteur public qui recrutent des jeunes en contrat d’apprentissage (29 400 apprentis selon les données ACOSS 2016). Ces employeurs, actuellement exclus du champ d’application des allégements généraux, continueront de bénéficier du régime d’exonération spécifique actuellement en vigueur.

• Pour les contrats de professionnalisation

Il est proposé de supprimer le régime résiduel d’exonération spécifique de cotisation patronale lié à ces contrats, ce dernier étant, dans une majorité de cas, moins attractif que les allégements généraux.

b) Autres options possibles.

Le régime d’exonération spécifique aurait pu être maintenu, néanmoins l’avantage procuré par rapport aux allégements renforcés serait moindre qu’auparavant, voire nul.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

En ce qu’elle modifie les règles d’assujettissement aux cotisations et contributions affectées au financement de la sécurité sociale et l’équilibre financier des régimes, cette disposition a vocation à figurer dans le volet recettes de la loi de financement de la sécurité sociale (3° du B du V de l'article LO. 111-3 du CSS).

Possibilité de codification

Les dispositions du code du travail relatives aux exonérations des contrats d’apprentissage (L. 6243-2 et L. 6243-3) et aux contrats d’apprentissage dans le secteur public (L. 6227-8 à L. 6227-9), sont modifiées.

Abrogation de dispositions obsolètes

Les articles L. 6327-12 à L. 6237-22 du code du travail relatifs aux exonérations applicables aux contrats de professionnalisation sont abrogés.

Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Présentation de la mesure relative à la bascule des exonérations applicables au secteur de l’insertion par l’activité économique et à certains contrats aidés

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

a) Exonérations applicables aux structures d’insertion par l’activité économique

Le secteur de l’insertion par l’activité économique (SIAE) est composé de quatre types de structures employant plus de 132 000 salariés :

- deux types de structures dites de production :

les entreprises d’insertion (EI – 13 600 salariés) ;

les ateliers et chantiers d’insertion (ACI – 48 900 salariés) ;

- deux types de structures de mise à disposition :

les entreprises de travail temporaire d’insertion (ETTI – 13 300 salariés) ;

les associations intermédiaires (AI – 56 500 salariés).

Si les EI, ETTI et AI interviennent sur le secteur marchand au profit des entreprises ou des particuliers (services à la personne pour les AI), les ateliers et chantiers d’insertion (ACI) interviennent quant à eux sur des besoins non satisfaits dans le secteur non-marchand (collectivités locales, organismes à but non lucratif, Office National des Forêts).

Faisant notamment suite à la remise d’un rapport de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale des affaires sociales, une réforme du financement de l’Insertion par l’activité économique (IAE) a été entreprise en 2013 dans un objectif de simplification des modes de financement, de consolidation des structures de l’IAE et de meilleure efficacité en direction des publics en insertion. Cette réforme s’est notamment traduite en 2014 par la généralisation de l’aide au poste[2], qui devient la seule modalité de financement se substituant aux aides existantes.

Cependant, malgré cet effort d’harmonisation du financement des structures du secteur de l’IAE, les dispositifs d’exonération de cotisations et contributions sociales applicables au secteur, pour lesquels le rapport des inspections précité préconisait également une harmonisation, diffèrent toujours fortement selon les structures :

En effet, pour les ACI, l’article 20 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 a maintenu un dispositif d’exonération pour les CDDI (contrats à durée déterminée d’insertion) désormais conclus dans ces structures. Cette exonération est comparable à celle dont les ACI bénéficiaient pour l’emploi des personnes en contrats uniques d’insertion (CUI-CAE), à savoir une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale (hors AT-MP) sur la partie de la rémunération n’excédant pas le SMIC, quelle que soit la rémunération considérée. En outre, les ACI sont exonérés de la taxe d’apprentissage, de la taxe sur les salaires et de la participation au titre de l’effort de construction.

Pour les AI, une exonération spécifique de cotisations patronales de sécurité sociale (hors AT-MP) est appliquée dans la limite de 750 heures par salarié et par an, sans plafond de rémunération. De plus, les AI, quel que soit leur effectif, ne sont pas redevables des contributions au FNAL, ni de la contribution au versement transport (art. L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales), ni de la taxe d’apprentissage.

Source : DSS

Le montant des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale (taux de 28,70%) pour les ACI, compensé par le budget de l’État, est estimé à 137 M€ pour 2019. Les exonérations de taxe d’apprentissage, ainsi que la participation à l’effort de construction, représenteraient quant à elles un montant de 5 M€, soit un total de 142 M€ (hors CICE).

Pour les AI, le montant des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale pour 2019 est estimé à 86 M€, auquel on peut ajouter 6 M€ au titre des exonérations de contribution au FNAL et de versement transport et 2 M€ au titre de la taxe d’apprentissage, soit un total de 94 M€ (hors crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires - CITS).

Enfin, les dispositions relatives à la taxe sur les salaires entre les AI et les ACI diffèrent fortement en droit mais aboutissent en pratique à une situation souvent similaire : si les AI, à la différence des ACI, ne bénéficient pas d’une exonération pour les salariés en insertion, elles bénéficient en revanche de l’abattement annuel de produit de taxe sur les salaires de 20 507 € au même titre que toute structure associative. Aussi, à l’exception de seuls cas limités d’AI employant plus d’une centaine de salariés en insertion (en tenant compte de la durée moyenne du travail estimée à 500 heures annuelle) et en situation de devoir payer effectivement la taxe sur les salaires au titre des salariés en insertion, ces structures ne s’acquittent de fait pas de taxe sur les salaires[3]. Leur situation est donc très proche de celle des ACI.

L’impact de la suppression du CICE et du CITS pour les SIAE

Sauf dans des cas a priori théoriques[4], les ACI intervenant principalement dans le secteur non-marchand ne sont pas soumises à l’impôt sur les sociétés ou sur le revenu, et ne bénéficient donc pas du crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE).

Les AI sont quant à elles potentiellement redevables de la taxe sur les salaires à un taux de 4,25 % pour les rémunérations des salariés en insertion (taux en vigueur pour les rémunérations annuelles inférieures à 7 799 €, hypothèse qu’il convient de retenir compte tenu du nombre d’heures annuelles effectuées en moyenne par chaque salarié) et peuvent ainsi bénéficier du CITS. Cependant, comme cela a été expliqué précédemment, l’abattement permet de compenser pour la grande majorité d’entre elles le coût de la taxe sur les salaires. Le montant du CITS est ainsi estimé à 1 M€.

En tout état de cause, la suppression du CITS au taux de 4 % au profit d’une baisse du taux de cotisation maladie de 6 points et du renforcement des allégements généraux se traduit par un gain net très important pour les structures d’insertion par l’activité économique.

b) Exonérations applicables à certains contrats aidés (CUI-CAE)

Les contrats aidés, déclinés sous la forme de contrat unique d’insertion – contrat d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAE) dans le secteur non marchand et qui s’inscrivent, depuis 2018, dans le cadre des parcours emploi compétence (PEC), ouvrent droit, sur la part de la rémunération inférieure ou égale au SMIC, à une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale (hors AT-MP), de la participation à l’effort de construction, de la taxe d’apprentissage et de la taxe sur les salaires[5]. Ces exonérations sont applicables pendant la durée d’attribution de l’aide versée par l’État à l’employeur en contrepartie des engagements de l’employeur sur des actions d’accompagnement et de formation.

Le montant des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale (au taux de 28,70%) est estimé à 553 M€ pour 2019, non compensé par le budget de l’État. Les exonérations de taxe d’apprentissage et de participation à l’effort de construction représentent quant à elles un montant de 10 M€, soit un total de 563 M€ (hors CICE).

L’évaluation des conséquences de la suppression de l’exonération de la taxe sur les salaires dépend de la redevabilité effective de cette taxe. Tout d’abord, seuls sont redevables de la taxe sur les salaires les employeurs dont l’activité n’est pas principalement soumise à TVA, ce qui correspond sans doute à l’essentiel des activités dans le secteur non marchand. Ensuite, lorsque les employeurs relèvent de l’économie sociale et solidaire (leur forme juridique est celle d’une association, d’une fondation ou mutuelle poursuivant un objectif non lucratif), elles bénéficient en tout état de cause de l’abattement de droit commun introduit en 2015. Cet abattement de 20 507 € implique que la suppression de l’exonération spécifique sur les contrats aidés n’aura d’impact que si la TS due au global par l’employeur est supérieure à ce niveau, qui correspond à 15 emplois à temps plein au SMIC (taux moyen de 7 % environ) ou une vingtaine de contrats aidés à 24 h par semaine (taux moyen de 5,8 %). La taxe sur les salaires étant en outre progressive selon la rémunération globale versée dans l’année, il convient d’évaluer séparément l’impact de sa suppression.

Le CICE dont bénéficient les CUI-CAE

Les employeurs de CUI-CAE sont principalement des associations, des fondations, des collectivités territoriales (63 %), ainsi que des établissements publics (30 %). Ils peuvent être éligibles au CICE, au titre des rémunérations versées à leurs salariés affectés à des activités lucratives et non exonérées d’impôt sur les sociétés, lorsque ces activités entrent en concurrence avec celles des entreprises du secteur lucratif, en particulier les EI et les ETTI, qui appartiennent au secteur marchand et sont soumises quant à elles aux impôts commerciaux.

On estime à environ 23 % la part des activités des CUI-CAE pouvant entrer en concurrence avec celles des EI et des ETTI et ainsi donner lieu à du CICE. Il s’agit des activités d’entretien des espaces verts, de production culinaire, d’entretien technique ou encore de nettoyage et propreté industriels, exercées dans le cadre des CUI-CAE conclus avec les associations et les collectivités territoriales.

Les activités exercées au sein des établissements publics d’enseignement et de santé participent quant à elles aux missions de service public et aux activités non lucratives de ces organismes (ex : surveillance dans les établissements d’enseignement, activité en tant que professionnel médicotechnique) et n’entrent ainsi pas dans le champ de l’impôt sur les sociétés et du CICE.

En prenant l’assiette des rémunérations inférieures à 2,5 SMIC (soit l’ensemble des bénéficiaires du CUI-CAE), après déduction des aides financières de l’État (dont le taux moyen de prise en charge est de 50 %), le montant du CICE perçu par ces structures est estimé à 13 M€ pour l’année 2018.

Enfin, les contrats aidés étant exonérés de taxe sur les salaires, les rémunérations afférentes n’ouvrent pas droit au CITS.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesures proposées :

➢ Harmoniser les exonérations applicables aux structures d’insertion par l’activité économique en supprimant les dispositifs spécifiques d’exonération de cotisations sociales applicables aux ACI et aux AI :

Cet alignement permettrait d’harmoniser les dispositifs et serait financièrement plus avantageux au niveau du SMIC en passant d’un taux maximum d’exonération de 30,85 % pour les AI et de 28,70 % pour les ACI, à un taux de 40 % environ pour les allégements généraux, soit un gain de 10 % de la rémunération brute). De plus, il y aura application d’une dégressivité de l’avantage social, qui est la règle générale (les exonérations actuelles applicables aux AI et aux ACI ne sont pas dégressives, mais sont limitées respectivement dans la limite d’une activité inférieure ou égale à 750 h par salarié et par an et dans la limite d’une rémunération égale au SMIC).

Pour les ACI, le montant des allégements généraux représenterait 166 M€ en 2019, contre 118 M€ actuellement pour les exonérations de cotisations de sécurité sociale (soit un gain de 48 M€ pour les structures concernés et un impact négatif équivalent pour les finances publiques), sur le champ des employeurs soumis à l’obligation de cotiser au régime d’assurance chômage – qui seuls pourraient en principe bénéficier des allègements généraux – soit environ 86 % des employeurs et de la masse salariale des ACI. En l’absence d’impact lié à la suppression du CICE et de modification concernant les exonérations sur la taxe d’apprentissage et la participation à l’effort de construction, le surcoût toutes APU serait également de 48 M€.

Les autres employeurs (représentant 14 % des CDDI et de la masse salariale) étant actuellement exclus du champ d’application des allègements généraux, il conviendrait de maintenir pour ces employeurs publics le dispositif actuel (uniquement l’exonération des cotisations patronales de sécurité sociale, soit un taux inchangé de 28,70 %), représentant un coût inchangé de 19 M€.

Pour les AI, les allégements généraux représenteraient en 2019 121 M€, au lieu de 92 M€ actuellement pour les exonérations de cotisations de sécurité sociale et des contributions au FNAL et au VT (soit un gain pour ces structures et un coût pour les finances publiques de 29 M€). Il est à signaler toutefois que certaines autorités organisatrices des transports accordent des exonérations de versement transport locales au titre des activités d’intérêt général, et pourraient en outre maintenir le bénéfice d’une exonération. En prenant en compte la suppression du CITS d’un montant de 1 M€, le surcoût total pour les finances publiques serait de 28 M€.

➢ Supprimer le dispositif spécifique d’exonération de cotisations sociales applicables aux employeurs de CUI-CAE :

Les cotisations exonérées dans le cadre de l’exonération spécifique d’une part et des allègements généraux d’autre part ne sont pas identiques. Compte tenu de l’exonération des cotisations d’assurance chômage et de retraite complémentaire du secteur privé en 2019 dans le cadre des allègements généraux, ces derniers deviennent globalement nettement plus avantageux que les exonérations spécifiques au niveau du SMIC, c’est-à-dire pour la quasi-totalité des contrats aidés.

Le gain pour un contrat aidé n’ouvrant pas droit au CICE est de 12 % du salaire brut au niveau du SMIC et le nouveau barème reste plus favorable jusqu’à environ 1,2 SMIC. Par conséquent, même en ajoutant l’effet de la suppression de l’exonération de taxe sur les salaires pour les structures pour lesquelles l’abattement spécifique ne suffirait pas à en supprimer le coût, le gain au niveau du SMIC sera deux fois supérieur au taux de taxe sur les salaires applicable sur les contrats aidés.

Compte tenu de la concentration des salaires au niveau du SMIC, cet alignement représenterait un coût de 343 M€ pour les finances publiques (250 M€ pour les cotisations de sécurité sociale, y compris un surcoût de 7 M€ lié à l’exonération de la part mutualisée AT-MP, et 93 M€ pour les contributions et cotisations supplémentaires, soit un surcoût total de 100 M€ par rapport aux exonérations actuelles de cotisations patronales de sécurité sociale), pour la catégorie des employeurs soumis à l’obligation de cotiser au régime d’assurance chômage, ainsi que certains employeurs du secteur parapublic (EPIC des collectivités territoriales), représentant environ 62% des employeurs et de la masse salariale des CUI-CAE, qui seuls pourraient en principe bénéficier des AG.

En prenant en compte la suppression du CICE, estimé à 13 M€, le surcoût toutes APU serait pour ces employeurs de 87 M€.

Les autres employeurs (représentant 38 % des contrats) étant actuellement exclus du champ d’application des AG, il convient de maintenir pour les employeurs publics le dispositif actuel (uniquement l’exonération des cotisations patronales de sécurité sociale, soit un taux inchangé de 28,70 %, hors TA, PEEC et TS), représentant un coût de 310 M€.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

En ce qu’elle modifie les règles d’assujettissement aux cotisations et contributions affectées au financement de la sécurité sociale et l’équilibre financier des régimes, cette disposition a vocation à figurer dans le volet recettes de la loi de financement de la sécurité sociale (3° du B du V de l'article LO. 111-3 du CSS).

Possibilité de codification

Modification de l’article L. 5134-31 du code du travail.

Abrogation de dispositions obsolètes

Abrogation de l’article L. 241-11 du code de la sécurité sociale.

Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Présentation de la mesure relative au dispositif spécifique applicable dans les outre-mer

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Les exonérations applicables à l’outre-mer (dites exonérations « LODEOM ») ont été mises en œuvre à la suite de la loi d’orientation du 27 mai 2009. Elles s’inscrivent dans le cadre des politiques publiques conduites par l’État en vue de réduire les difficultés économiques structurelles des collectivités d’outre-mer et d’améliorer la compétitivité des entreprises situées sur leurs territoires tout en encourageant la création d’emplois pérennes.

En effet, les économies ultramarines se caractérisent par des spécificités géographiques (éloignement, insularité, faible superficie, relief et climat spécifiques) qui peuvent affecter le développement économique de ces territoires. L’étroitesse de ces marchés contribue à des coûts unitaires de production et à des coûts de structure plus élevés qu’en métropole, liés à une accessibilité difficile et à une plus forte exposition à des risques exogènes, notamment les risques naturels climatiques. Ces caractéristiques géographiques ont des incidences sur la structure des marchés économiques.

Le dispositif LODEOM constitue une mesure importante au regard du coût budgétaire engagé et représente plus des trois quarts du coût total des dispositifs en faveur des employeurs d’outre-mer. Les secteurs les plus représentés sont le commerce suivi de la construction, de l’hébergement et restauration et des activités de services administratifs. Les entreprises de moins de 11 salariés représentent près de la moitié des effectifs exonérés (47 %). La Réunion représente 42 % du montant des exonérations, suivie de la Martinique (22 %), de la Guadeloupe (21 %) et de la Guyane (11 %).

Actuellement, les entreprises bénéficient d’une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale, hors AT-MP. Afin de favoriser leur compétitivité, les niveaux des exonérations de cotisations patronales et les points de sortie sont renforcés par rapport aux allégements appliqués en métropole, et sont maintenus à des niveaux nettement supérieurs au SMIC. Dans le but de favoriser plus particulièrement les petites entreprises et certains secteurs d’activités, des barèmes différencient les entreprises de moins de 11 salariés de celles de 11 salariés et plus et celles, quel que soit leur effectif, relevant des secteurs bénéficiant d’un barème dit « renforcé », tels ceux de la recherche et du développement, du tourisme ou de l’environnement.

Par ailleurs, outre le bénéfice de la réduction de 1,8 point du taux de cotisations d’allocations familiales pour les rémunérations allant jusqu’à 3,5 SMIC, certaines entreprises bénéficient également du CICE à un taux de 9 % (au lieu de 6 % en métropole en 2018). Ainsi, les barèmes d’exonération opèrent également une distinction selon l’éligibilité au CICE – l’absence d’éligibilité ouvrant droit à des seuils d’exonération majorés.

Plusieurs problèmes à résoudre justifient la modification des dispositions applicables :

En premier lieu, ces exonérations, qui représentent un coût prévisionnel estimé à 958 M€ pour l’année 2019, compensé par le budget du ministère chargé de l’outre-mer, sont complexes et parfois sources de contestation. Outre les six barèmes actuels de l’exonération spécifique LODEOM, les allégements généraux sont également applicables en outre-mer et les entreprises non éligibles aux exonérations LODEOM peuvent y prétendre (ainsi que celles, éligibles potentiellement à la LODEOM, qui font le choix des allégements généraux), représentant ainsi un enjeu financier additionnel estimé à 171 M€ pour 2019.

L’efficacité et l’efficience sur l’emploi et la compétitivité des entreprises de ces exonérations n’est pas suffisante. Si la mission IGAS-IGF de revue de dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales spécifiques de juin 2015 a reconnu le caractère sans doute globalement bénéfique du dispositif, elle a néanmoins préconisé la poursuite de son recentrage sur les niveaux de salaire les plus faibles, alors que les barèmes ouvrent des possibilités d’exonérations jusqu’à des salaires allant de 2,6 SMIC à 4,5 SMIC (soit 6 741 € bruts).

En second lieu, les entreprises, qu’elles soient dans le champ de l’exonération LODEOM ou dans celui des allégements généraux, bénéficient actuellement du CICE pour un montant total estimé au titre de l’année 2019 à 537 M€. La transformation du CICE (à 9 % en outre-mer), à compter du 1er janvier 2019, en baisse de cotisations sociales employeur et en renforcement des allégements de droit commun, représente un enjeu spécifique en outre-mer dans la mesure où, les exonérations étant quasiment intégrales jusqu’à des niveaux de rémunération nettement supérieurs au SMIC, les 6 points de cotisations d’assurance maladie exonérés en contrepartie de la suppression du CICE sont la plupart du temps déjà exonérés en outre-mer. En outre, compte tenu du niveau initial de CICE applicable, le gain est moindre pour des rémunérations au niveau SMIC que ce qu’il est en métropole.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

➢ Aligner les taux d’exonération et les règles de calcul sur ceux des allègements généraux

Pour compenser la suppression du CICE et mieux centrer le dispositif d’exonération sur les bas salaires, où l’impact du coût du travail sur la demande d’emploi est la plus importante, la mesure prévoit d’aligner le niveau maximal des exonérations LODEOM sur celui des allégements de droit commun qui seront en vigueur fin 2019, passant de 28,7 % (exonérations LODEOM + réduction de 1,8 point de la cotisation famille) à 40 % (40,4% pour les employeurs de 20 salariés et plus) au niveau du SMIC, soit un gain de 11,3 points permettant de compenser à ce niveau la suppression du CICE.

Cet alignement sur les allégements généraux permettra en outre d’harmoniser les dispositions applicables à l’ensemble des entreprises ultramarines, certaines d’entre elles ayant déjà opté pour les allégements de droit commun, notamment pour les règles de calcul des effectifs retenus pour l’application des mesures et de prise en compte de la rémunération annuelle. L’évaluation de cet alignement des règles de calcul sur le niveau des exonérations de cotisations a estimé un effet quasiment nul.

➢ Redéfinir les barèmes d’exonération LODEOM

Afin de rationaliser les exonérations LODEOM et améliorer leur efficacité, les six barèmes actuels seront remplacés par deux barèmes permettant une modulation des effets des exonérations selon la taille des employeurs (moins de 11 salariés et 11 salariés et plus) et les secteurs économiques, répartis entre trois dispositifs (un dispositif de droit commun correspondant aux allègements généraux, un dispositif de compétitivité et un dispositif de compétitivité renforcée).

Ainsi, les employeurs de moins de 11 salariés et ceux des secteurs appartenant au dispositif de compétitivité bénéficieraient du maintien du taux maximal d’exonération jusqu’à 1,3 SMIC, tandis que les employeurs des secteurs de compétitivité renforcée, quelle que soit leur importance, bénéficieraient du maintien du taux maximal d’exonération jusqu’à 1,4 SMIC.

Les points de sortie de ces dispositifs d’allègements renforcés seront respectivement fixés à 2 SMIC et 2,4 SMIC.

Le niveau d’exonération des cotisations sociales pour les entreprises de moins de 11 salariés en Outre-mer visent à développer la croissance et l’emploi de ces petites entreprises, dont le niveau de marge est faible et pour lesquelles le coût du travail représente un élément déterminant.

L’inclusion du secteur du bâtiment et des travaux publics dans le barème de compétitivité répond quant à elle à trois préoccupations majeures :

- par nature, le coût du travail est la principale charge dans cette activité : l’intensité capitalistique y est plus faible que dans les autres secteurs (47 200 euros par salarié en 2015 en France contre 196 400 euros par salarié dans le secteur non marchand). Le développement de l’emploi dans ce secteur est donc susceptible de réagir fortement à une exonération de cotisations sociales. Or ce secteur concentre 4,8% des effectifs salariés recensés par l’URSSAF en Martinique, 5,3% à la Réunion, 8,3% en Guadeloupe et 11% en Guyane. Il est le deuxième secteur marchand employeur en Guadeloupe et en Guyane après le commerce, et le troisième en Martinique et à la Réunion après le commerce et l’industrie.

- d’autre part, le développement de ce secteur, par ses caractéristiques propres comme par son poids dans l’économie ultra-marine (4,6% de la valeur ajoutée en Guadeloupe, 5,3% à la Réunion, 5,5% en Martinique et 8% en Guyane), a un effet d’entraînement sur le reste de l’économie ultra-marine. L’inclusion de ce secteur dans le barème de compétitivité vise cet effet d’entraînement, dans un objectif de développement de la croissance et de l’emploi.

- enfin, les départements et collectivités d’Outre-mer concernés présentent un déficit en matière de logement social, d’infrastructures de base (réseaux d’eau et d’assainissement) et d’infrastructures de transport. L’exonération spécifique à ce secteur vise donc à développer l’activité du secteur en vue d’une amélioration des infrastructures.

S’agissant du choix des secteurs dans le secteur du barème de compétitivité renforcée : ceux-ci présentent l’une ou l’autre des caractéristiques suivantes :

- leur fragilité économique dans un contexte de concurrence internationale : leurs productions sont concurrencées sur les marchés internes et à l’exportation par des productions en provenance de métropole ou de pays étrangers. Il s’agit du secteur touristique (hébergement, restauration, activité de loisir s’y rapportant), concurrencé par les destinations à bas coûts dans leur environnement géographique, ainsi que les secteurs de l’industrie, de l’agriculture, de la pêche et de la sylviculture (« économie verte et bleue »). En bénéficiant du régime de compétitivité renforcée, les entreprises concernées voient leur compétitivité-coût s’améliorer.

- leur contribution au rattrapage en matière d’infrastructures de base (eau, assainissement) dans un contexte marqué par un retard dans ce domaine, à la modernisation des entreprises (secteur de de la recherche et développement scientifique, télécommunications et activités informatiques) ou à la transition écologique (secteur de l’environnement, secteur des énergies renouvelables). L’inclusion de ces secteurs dans le barème de compétitivité renforcée traduit les besoins de développement économique de la collectivité.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

En ce qu’elle modifie les règles d’assujettissement aux cotisations et contributions affectées au financement de la sécurité sociale et l’équilibre financier des régimes, cette disposition a vocation à figurer dans le volet recettes de la loi de financement de la sécurité sociale (3° du B du V de l'article LO. 111-3 du CSS).

Possibilité de codification

Pour assurer la mise en œuvre des modifications apportées au dispositif d’exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale en outre-mer, il convient de modifier l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale.

Abrogation de dispositions obsolètes

Néant

Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Présentation de la mesure relative au secteur des services à la personne

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Les services à la personne regroupent une grande diversité d’activités, parmi lesquelles la garde d’enfants, l’entretien du domicile ou encore l’accompagnement des personnes en situation de dépendance ou de handicap.

Les aides à domicile, intervenant auprès des personnes fragiles en raison de leur dépendance ou de leur handicap, peuvent être :

- employées directement par des particuliers fragiles ;

- employées par des particuliers fragiles, mais avec une gestion déléguée à un organisme mandataire ;

- employées par des associations à but non lucratif ou entreprises déclarées pour l’exercice des activités concernant la garde d’enfant ou l’assistance aux personnes âgées ou handicapées, ainsi que des centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS et CIAS) et des organismes habilités au titre de l’aide sociale ou ayant passé convention avec un organisme de sécurité sociale.

Dans chacun de ces cas, l’avantage social réside en une exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale, à l’exclusion des cotisations AT-MP, sans plafond de rémunération.

Ces exonérations sont applicables :

- sans limite au titre des rémunérations versées aux aides à domicile en contrepartie de l’exécution des tâches effectuées chez les personnes fragiles ;

- dans la limite de 65 fois le SMIC horaire (642,20 euros en 2018), par mois et par particulier ou foyer de particuliers, âgés d’au moins 70 ans, mais non dépendants.

L’exonération porte sur l’ensemble de la rémunération brute mensuelle versée à l’aide à domicile. La rémunération est ensuite exonérée au prorata du nombre d’heures d’aide à domicile effectuées auprès du public fragile.

Les exonérations destinées aux aides à domicile employées directement par un particulier ou par une association ou entreprise représentent un coût prévisionnel estimé à 1,7 Md€ en 2019, compensé par le budget de l’État, dont 861 M€ au titre des exonérations accordées aux organismes prestataires.

Les entreprises et associations, employant des aides à domicile intervenant auprès des particuliers fragiles, sont également éligibles au CICE (au taux de 6 %) et au CITS (au taux de 4 %), pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC, estimés respectivement à 47 M€ et 50 M€ au titre de l’année 2019. Les particuliers employeurs ne sont en revanche pas concernés par cette réduction et ces crédits d’impôt.

Dans le cadre de leur activité, les employés des structures d’aides à domicile peuvent être amenés à intervenir successivement, au cours d’un même mois ou d’une même journée, ou intégralement auprès d’un public fragile et d’un public non fragile. Le public fragile concerne notamment les personnes âgées de 70 ans ou plus, les personnes bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap ou encore ceux remplissant la condition de perte d’autonomie requise pour prétendre à l’allocation personnalisée d’autonomie.

Pour un même salarié, il est alors possible de bénéficier, au titre d’activités successives, de l’exonération spécifique d’aide à domicile auprès d’une personne fragile, prévue à l’article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, et de la réduction générale des cotisations et contributions patronales, prévue à l’article L. 241-13 du même code. Dès lors que les rémunérations des heures effectuées auprès de publics dits non fragiles ne bénéficient pas de l’exonération spécifique, ces rémunérations sont éligibles à la réduction générale. L’exonération spécifique ne peut en revanche se cumuler avec d’autres mesures d’allégements de cotisations que la réduction générale.

Il convient de préciser que le personnel administratif et d’encadrement des structures intervenant sur ce secteur n’est pas éligible à l’exonération spécifique, mais qu’il peut éventuellement donner lieu au bénéfice de la réduction générale.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

Dans le but de renforcer les allègements de cotisations sociales pour les rémunérations les plus proches du SMIC – là où l’effet sur l’emploi est le plus important – il est proposé de modifier le barème de ces allègements spécifiques, aujourd’hui non dégressifs mais partiels en termes de champ de cotisations couvertes, pour leur appliquer une logique proche de celle des allégements généraux, consistant à leur appliquer une dégressivité en fonction du niveau de rémunération. Le dispositif doit toutefois être paramétré afin d’être plus avantageux que les allègements généraux pour compenser la perte de CICE et de CITS du secteur.

Il est ainsi proposé une exonération totale de cotisations sociales jusqu’à 1,1 SMIC (alors que les allègements sont dégressifs pour toute rémunération supérieure au SMIC dans le droit commun) puis une dégressivité jusqu’à 1,6 SMIC. L’exonération sera ainsi plus favorable que les allègements généraux au niveau du SMIC, et au moins aussi favorable au-delà.

Le niveau de ces exonérations au niveau du SMIC serait ainsi augmenté pour passer de 28,7 % aujourd’hui à 40 % (pour un employeur de moins de 20 salariés) ou 40,4 % (dans les autres cas) et portera, comme les allègements généraux de cotisations sociales, sur l’ensemble des cotisations et contributions dues par tous les employeurs : les cotisations dues au titre de la part mutualisée du risque AT-MP (0,84 %), les cotisations d’assurance vieillesse complémentaire (6,01 %) la contribution d’assurance chômage (4,05 %), la contribution au fonds national d’action pour le logement (0,1% sur les salaires plafonnés pour les employeurs de moins de 20 salariés et 0,5% dans les autres cas) et la contribution de solidarité pour l’autonomie (0,3 %). Il s’agit d’une hausse de 11,3 ou 11,7 points du niveau d’exonération au SMIC.

Au-delà de 1,6 SMIC, les employeurs conserveraient, comme dans le droit commun, le bénéfice de la réduction de cotisations d’assurance maladie de 6 points (jusqu’à 2,5 SMIC) et de la réduction de cotisations d’allocations familiales de 1,8 point (jusqu’à 3,5 SMIC).

Le dispositif global d’exonération représenterait alors une aide majorée par rapport à la situation actuelle, permettant le recyclage intégral des montants de CICE et de CITS dont bénéficiait le secteur.

Tous statuts confondus, plus de 60 % des établissements verraient leur situation s’améliorer après la mesure et principalement ceux employant moins de 50 salariés. Ainsi, parmi les associations, les établissements de moins de 50 salariés, non éligibles au CITS du fait de l’abattement de TS, gagneraient à la mesure. Le gain serait toutefois moindre pour les associations de plus de 50 salariés et une partie serait perdante. Les pertes moyennes (3 % de la masse salariale) seraient plus de deux fois inférieures aux gains moyens (7,5 % de la masse salariale). La majorité des entreprises seraient gagnantes, qu’elles emploient moins de 50 ou plus de 50 salariés.

Au global, ce nouveau dispositif d’exonération serait à coût constant pour les finances publiques par rapport à la situation actuelle.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

En ce qu’elle modifie les règles d’assujettissement aux cotisations et contributions affectées au financement de la sécurité sociale et l’équilibre financier des régimes, cette disposition a vocation à figurer dans le volet recettes de la loi de financement de la sécurité sociale (3° du B du V de l'article LO. 111-3 du CSS).

Possibilité de codification

Pour assurer la mise en œuvre des modifications apportées au dispositif, il convient de modifier l’article L. 241-10 du code de la sécurité sociale.

Abrogation de dispositions obsolètes

Sans objet

Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Présentation de la mesure relative au dispositif des travailleurs occasionnels – demandeurs d’emploi

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Dans le secteur agricole, le dispositif TO-DE permet aux employeurs qui embauchent en CDD (ou en CDI sous certaines conditions) des travailleurs saisonniers de bénéficier d’une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale (prestations familiales et assurances sociales agricoles) et de certaines cotisations patronales conventionnelles. Ce sont principalement les employeurs de la production agricole qui peuvent bénéficier de ce dispositif. Il représente entre 470 M€ et 500 M€.

En sont notamment exclus : les coopératives (transformation, conditionnement, commercialisation et CUMA), les paysagistes, les entreprises de service (tertiaire agricole) et les entreprises de travaux agricoles, ruraux et forestiers.

Le dispositif TO-DE n’est pas cumulable (simultanément ou successivement) au cours de la même année civile avec une autre exonération totale ou partielle de cotisations patronales. Compte tenu de l'impossibilité de cumuler au cours d'une même année civile et pour chaque salarié concerné, le dispositif TO-DE et les allègements généraux (AG), un mécanisme de renonciation au dispositif TO-DE en faveur des AG est prévu.

S’agissant du calcul de l’exonération, celle-ci est totale pour les rémunérations égales ou inférieures à 1,25 fois le montant du SMIC puis linéairement dégressive au-delà jusqu’à s’annuler pour les rémunérations égales ou supérieures à 1,5 SMIC.

En année pleine, près de 73 000 entreprises bénéficient du dispositif TO-DE, soit près de la moitié des entreprises du secteur de la production agricole employant des salariés. On dénombre 927 000 contrats éligibles au dispositif représentant un volume d’activité de 142 millions d’heures par an, soit 25% du total des heures de travail dans le secteur de la production primaire pour une masse salariale évaluée à 1,57 milliard d’euros en 2019.

S’agissant des employeurs des secteurs agricoles non éligibles au dispositif TO-DE, ceux-ci bénéficient des allègements généraux en vigueur.

Actuellement, 135 000 établissements bénéficient des allègements généraux sur les bas salaires, soit près de 70 % du total des entreprises employant de la main-d’œuvre salariée tous secteurs agricoles confondus. 108 100 entreprises de la production agricole sont concernées pour 55 % du total des heures de travail. En termes d’heures de travail, les contrats ouvrant droit aux allègements généraux sont majoritaires dans les filières hormis pour les cultures spécialisées et la viticulture.

Ces employeurs pourront bénéficier du renforcement conséquent des allègements généraux des cotisations prévu par l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, avec :

- une diminution de 6 points de la cotisation maladie, maternité, invalidité, décès pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC versées par les employeurs agricoles et non agricoles à leurs salariés en contrepartie de la suppression du CICE ;

- un nouveau renforcement de la réduction générale des cotisations sociales avec une exonération maximale au niveau du SMIC puis linéairement dégressive jusqu’à s’annuler pour les rémunérations égales ou supérieures à 1,6 SMIC.

Ainsi, en 2019, l’ensemble de ces employeurs verront leurs cotisations sociales diminuer pour les rémunérations inférieures à 1,6 SMIC.

Le renforcement des allègements généraux va donc profiter à tous les secteurs de l’économie dont certains secteurs de l’activité agricole. Dans ce contexte, le dispositif TO-DE ne continuerait à profiter essentiellement qu’à 2 secteurs (cultures spécialisées et viticulture).

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

Ce renforcement conséquent des allègements généraux à effet 2019 nécessite d'analyser les conditions d'articulation de ceux-ci avec le dispositif d’exonération TO-DE. Il s’agit d’apprécier, dans chacune de ses composantes (par tranche de rémunération, par secteur d'activité, ...), les gains liés au renforcement des allègements généraux au regard des gains générés par le dispositif spécifique TO-DE.

Si le dispositif TO-DE est plus avantageux que les allègements renforcés (plateau d’exonération jusqu’à 1,25 SMIC et exonération déjà effective des cotisations de retraite complémentaire), il résulte néanmoins que, s’agissant de la production agricole, la perte liée à la suppression du CICE concernerait essentiellement deux secteurs : la viticulture (-38 M€) et les cultures spécialisées (-52 M€). Les autres filières seraient globalement gagnantes avec 20 M€ d’exonérations supplémentaires, bien que les situations au niveau de chacune des entreprises seront hétérogènes en fonction de leurs politiques d’emploi et salariale.

Ces pertes globales méritent néanmoins d’être relativisées :

- la perte d’exonérations sera inférieure à 1000€ par an pour 56 % des établissements viticoles et pour près de 50% des établissements de cultures spécialisées ;

- les allègements supplémentaires à destination de la coopération agricole de France, qui rassemble 3 agriculteurs sur 4 et représente, par exemple, 50 % de la production vinicole, ainsi que de la transformation affiliée au régime agricole – c’est-à-dire les unités de transformation à la ferme - vont s’élever à +129 M€ et pourraient également profiter à de nombreuses exploitations. Par ailleurs, les industries agroalimentaires bénéficieront avec le renforcement des allègements généraux d’exonérations supplémentaires à hauteur de 105 M€ ;

- les cotisations sociales étant déductibles du revenu des entreprises ou des exploitants, la hausse de ces cotisations est à tempérer au regard du total des prélèvements sociaux et fiscaux (réduction de l’assiette de cotisations personnelles des exploitants et de l’impôt) dans un contexte notamment de baisse progressive de l’impôt sur les sociétés.

Compte tenu de ce qui précède, il est proposé, à compter du 1er janvier 2019, de supprimer les exonérations spécifiques applicables pour l’emploi de travailleurs occasionnels et de demandeurs d’emploi (TO-DE) au profit des allégements généraux de droit commun, dans le cadre de la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales et en renforcement des allégements de droit commun. De surcroît, l’ensemble du secteur de la production bénéficiera du renforcement des allègements généraux dès le 1er janvier 2019.

b) Autres options possibles

L’option visant à préserver le TO-DE n’est pas viable, le droit commun devenant en 2019 plus favorable que cette exonération pour les revenus près du SMIC.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

Cette mesure a sa place en loi de financement de la sécurité sociale au regard de son impact sur l'équilibre financier du régime concerné, conformément aux dispositions du V de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Possibilité de codification

Les articles L.741-5, L.741-16 et L.741-16-1 du code rural et de la pêche maritime doivent être abrogés. L’article L.5134-59 du code du travail doit en conséquence être modifié.

Abrogation de dispositions obsolètes

Sans objet

Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Présentation de la mesure relative à certains régimes spéciaux

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

La transformation du CICE en baisse de 6 points du taux de cotisation d’assurance maladie pour les employeurs du régime général de sécurité sociale pose des enjeux spécifiques pour les entreprises appartenant à des branches d’activité dont une partie des agents sont affiliés à certains régimes spéciaux (régimes de la SNCF, de la RATP ainsi que des entreprises de la branche des industries électriques et gazière - IEG). Étant assujetties à l’impôt sur les sociétés, ces entreprises ont bénéficié du CICE jusqu’en 2018. Toutefois, les agents statutaires de ces entreprises ne sont pas dans le champ d’application des allègements généraux du fait de leur affiliation à un régime spécial, ce qui les exclut également de la réduction de 6 points des taux de cotisations maladie.

Il est rappelé que depuis leur création en 2003, par fusion de plusieurs dispositifs antérieurs (exonération de cotisation d’allocations familiales « Balladur » de 1993, transformée en ristourne dégressive en 1995, réduction de cotisations d’allocations familiales « De Robien » en 1996, dispositifs « Aubry I » et « Aubry II » dans le cadre de la réduction du temps de travail…), les allègements généraux ne sont pas ouverts pour les salariés relevant de régimes spéciaux, à l’exception de ceux des mines, des marins et des clercs et employés de notaire, qui bénéficiaient déjà des dispositifs antérieurs.

Une compensation de la perte liée au CICE réalisée par une simple baisse de 6 points du taux de la cotisation d’assurance maladie dont s’acquittent les employeurs des trois régimes spéciaux SNCF, RATP et IEG aurait toutefois eu pour effet que cette réduction s’appliquerait à des taux de cotisation d’assurance maladie qui ne sont ni identiques entre eux, ni équivalents à celui du régime général. Or ces écarts ne sont pas totalement commensurables aux différences de couverture ouvertes par l’assurance maladie. En effet, les prestations en espèce (indemnités journalières maladie maternité, pensions d’invalidité) ne sont pas couvertes par ces cotisations (maintien total de rémunération et financement des pensions d’invalidité dans le cadre des régimes spéciaux), ce qui justifie des taux de cotisation d’assurance-maladie inférieurs à celui du régime général pour ces régimes. Toutefois, même à périmètre de prestations comparable, les employeurs de ces régimes s’acquittent globalement de taux de cotisation d’assurance maladie plus faibles que celui qui devrait assurer une neutralité de situation par rapport au régime général[6].

Dans un double objectif de rationalisation et d’équité, il convient donc de faire converger le taux de cotisation d’assurance maladie des entreprises de ces régimes sur celui de droit commun, en déduisant le financement des indemnités journalières maladie et maternité qui est assuré directement par l’employeur ainsi que celui des pensions d’invalidité. Cet alignement sera opéré par voie règlementaire.

Dans ce mouvement de convergence avec le droit commun, il est dans le même temps envisagé d’étendre aux salariés affiliés aux régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP le bénéfice de la réduction de 1,8 point de cotisation d’allocations familiales mise en place en 2015 dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité et conditionnée aux mêmes critères que la réduction générale de cotisations sociales. En contrepartie, ces employeurs ne bénéficieraient plus de l’exonération actuelle de cotisation d’allocations familiales instituée en 1996, et qui bénéficiait à leurs agents statutaires[7]. Cette opération serait globalement bénéfique pour les employeurs.

L’objectif global de la mesure est d’inscrire pleinement ces employeurs dans une logique de convergence vers le droit commun, ce qui se justifie pleinement par un double mouvement :

- les entreprises concernées exercent ou seront amenées à exercer leur activité dans un cadre concurrentiel se rapprochant de plus en plus du droit commun ;

- les salariés concernés bénéficient des prestations d’assurance-maladie et d’allocations familiales, pour l’essentiel identiques à celles du régime général.

Enfin, l’article L. 5553-11 du code des transports permet aux entreprises d’armement maritime employant des marins affiliés à l’établissement national des invalides de la marine (ENIM) et embarqués à bord de navires battant pavillon français affectés à des activités de transport soumises à la concurrence internationale de bénéficier d’une exonération de cotisations employeurs maladie, vieillesse, famille et chômage. Il a fait l’objet d’une modification en 2016, dans le cadre de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l’économie bleue. Le dispositif d’exonération institué par cette loi n’a pas été validé par la Commission européenne, en raison de la restriction au marché intérieur européen (en avantageant les navires battant pavillon français) auquel celui-ci pourrait aboutir.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

• Application de la réduction du taux de cotisation d’assurance maladie aux régimes spéciaux de de la SNCF, de la RATP et des IEG en contrepartie de la suppression du CICE

La compensation de la suppression du CICE pour les régimes spéciaux qui en bénéficient passerait par l’ouverture du bénéfice de la réduction de 6 points du taux de cotisation d’assurance maladie pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC. Comme pour les autres entreprises, cette mesure représenterait une baisse du coût du travail équivalente à celle du CICE, et aurait un impact sur les comptes de la sécurité sociale (-0,4 Md€ au titre de SNCF, RATP, IEG) de même ampleur.

• Convergence des taux de cotisation d’assurance maladie des régimes spéciaux de la SNCF, de la RATP et des IEG en contrepartie de la compensation de la suppression du CICE

Cette réduction s’appliquerait aux taux spécifiques propres à ces régimes, qui seraient par ailleurs alignés sur le taux de droit commun par décret, en tenant compte des périmètres respectifs des prestations, soit 11,3 % à terme[8]. Le gain pour les finances sociales de cet alignement des taux serait de 0,12 Md€.

• Application de la réduction du taux de cotisation d’allocation familiale aux régimes spéciaux de la RATP et de la SNCF en contrepartie du relèvement du taux de cotisation d’assurance maladie et de la suppression de l’exonération spécifique de cotisations d’allocation familiale

L’effort de convergence demandé sur les taux de cotisation d’assurance maladie (augmentation comprise entre 2,5 % et 1 %) peut partiellement être neutralisé par une modification des taux de cotisation d’allocations familiales. Il est proposé de rendre applicable la réduction de 1,8 point des cotisations d’allocations familiales jusqu’à 3,5 SMIC aux agents statutaires de la SNCF et de la RATP. Le coût est estimé à 0,18 Md€.

La mesure s’inscrit comme une étape dans le mouvement nécessaire de convergence des régimes spéciaux vers le droit commun, comme cela est évoqué plus haut, avec un alignement du point de vue des cotisations dues comme des exonérations applicables. Même si des différences persistent entre régimes spéciaux, comme il en existe déjà aujourd’hui (trois régimes spéciaux bénéficient déjà des allègements généraux, cf. supra), c’est bien un objectif de convergence vers le droit commun qui est porté par cette mesure. Le rapprochement des règles dont bénéficient les régimes spéciaux avec le droit commun se poursuivra mais nécessitera d’opérer par étapes, pour limiter la complexité juridique des dispositifs de convergence et pour tenir compte de la situation économique des entreprises concernées.

L’ouverture à la concurrence des secteurs concernés par des régimes spéciaux nécessitera de travailler notamment sur le champ d’application des allègements généraux, qui devra à terme s’ouvrir à une partie de ces régimes si ce n’est à tous. Cela pourra éventuellement se faire en questionnant la pertinence de la référence au critère de l’obligation d’assurance contre le risque chômage pour l’ouverture de cet allègement et en envisageant également leur application aux salariés non concernés par cette obligation.

À ce stade, la diversité des taux vieillesse applicables constitue cependant le principal élément de complexité susceptible de freiner les efforts de convergence. À cet égard, les travaux qui vont être menés sur ces régimes dans le cadre de la réforme des retraites prévue en 2019 permettront de faciliter la convergence des différents régimes vers le droit commun.

• Modification du régime d’exonération des cotisations sociales pour les entreprises d’armement maritimes

Afin d’assurer la conformité du dispositif existant d’exonération de cotisations sociales pour les entreprises d’armement maritime avec la réglementation européenne, il est proposé une extension des exonérations de cotisations aux équipages qui sont embarqués sur des navires battant pavillon d’un autre État membre de l'Union européenne ou de l’espace économique européen ou de la Suisse. L’ouverture des exonérations aux pavillons communautaires est une mesure favorable pour l’emploi maritime car elle facilite l’emploi de marins qui résident en France en dehors du seul cadre des navires sous pavillon français. Elle est également favorable aux armateurs dont la flotte n’est pas exclusivement composée de navires sous pavillon français et qui bénéficient ainsi d’une plus grande flexibilité dans la composition de leurs équipages.

b) Autres options possibles

Une option possible serait de ne pas compenser la suppression du CICE pour ces entreprises, mais elle représenterait une perte de 400 M€ pour ces employeurs. Une autre option pourrait consister à n’appliquer que la baisse de 6 points sans que les taux de cotisation maladie ne convergent. Dans ce cas, l’avantage offert serait disproportionné au regard des taux de cotisation d’assurance maladie qui en résulteraient.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

En ce qu’elle modifie les règles d’assujettissement aux cotisations et contributions affectées au financement de la sécurité sociale et l’équilibre financier des régimes, cette disposition a vocation à figurer dans le volet recettes de la loi de financement de la sécurité sociale (3° du B du V de l'article LO. 111-3 du CSS).

Possibilité de codification

Les articles L. 241-2-1 et L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale et l’article L 5553-11 du code des transports sont modifiés.

Abrogation de dispositions obsolètes

L’article L.241-6-4 est abrogé.

Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAV et de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAM, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale. Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

Le dispositif des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale spécifique à l’outre-mer a été mis en place sur la base du Règlement (UE) N°651/2014 (RGEC) qui, conformément à l’article 11 du RGEC, demande une information succincte de la Commission Européenne dans les 20 jours ouvrables qui suivent l’entrée en vigueur du dispositif.

Ce régime est enregistré sous la référence « SA.41040 (2015/X) - Exonération de cotisations patronales de sécurité sociale » pour la période du 1/7/2014 au 31/12/02020.

La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet et que d’une manière générale la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

Evaluation des impacts

Impact financier global

La mise en œuvre en deux temps de l’élargissement du champ des allègements généraux en 2019 permet une économie brute pour les finances publiques d’environ 2,5 Md€ (hors effets sur les dispositifs d’exonérations spécifiques, cf. ci-dessous), par rapport à une mise en œuvre dès le 1er janvier 2019. Après prise en compte de la part du moindre montant d’impôt sur les sociétés imputée sur 2019, estimé à environ 0,2 Mds€ (en supposant que les entreprises ne modifient pas leurs décisions en termes de rémunérations versées et d’investissement), le gain net s’élève à environ 2,3 Md€. Il est à noter que le tableau ci-dessous inclut les effets liés aux mesures votées dans les lois financières prises pour 2018 ainsi que les mesures qui seront prises par voie réglementaire, en cohérence avec le présent article.

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

La mesure renforce l’attractivité des contrats de formation en alternance en les faisant bénéficier d’allégements de cotisations plus importants.

Impact de la mesure (en M€)

La mesure constitue une harmonisation de la législation sociale au sein du secteur de l’insertion par l’activité économique, sans remettre en question le modèle des structures qui le composent. L’application du droit commun conduit à disposer d’un avantage social plus favorable.

Comparaison entre le dispositif actuel et les allégements généraux pour un salarié rémunéré au SMIC (mensuel) :

L’alignement du niveau maximal des exonérations LODEOM sur celui des allégements de droit commun qui seront en vigueur fin 2019, passant de 28,7 % à 40 % (40,4% pour les employeurs de 20 salariés et plus) au niveau du SMIC, soit un gain de 11,3 points, favorisera nettement les salariés proches du SMIC, quel que soit le secteur. Ce gain est en effet supérieur à l’effet de la suppression du CICE, soit 9 points de masse salariale.

En outre, pour l’ensemble des employeurs de moins de 11 salariés et pour ceux de 11 salariés et plus appartenant au régime de compétitivité et de compétitivité renforcée, en raison du maintien du taux maximal d’exonération jusqu’à 1,4, ou 1,6 SMIC, les dispositifs envisagés seront plus favorables que les dispositifs actuels jusqu’à ces points d’inflexion.

Au global, les nouveaux barèmes proposés conduisent à un gain de l’ordre de 10 M€ pour les employeurs de moins de 11 salariés, tandis que les secteurs qui appartiennent aux régimes de compétitivité ou de compétitivité renforcée ne seront que faiblement affectés par la suppression du CICE (variation globale inférieure à 5 M€), voire réalisent un gain net (+24 M€ pour le secteur de l’hébergement et de la restauration, par exemple).

Au global, deux tiers des établissements de moins de 11 salariés verront ainsi le coût du travail diminuer en moyenne de 4,7 % de leur masse salariale par rapport à 2018.

Dans les secteurs qui verront au global le niveau des allégements de cotisations baisser par rapport à 2018, tels que l’industrie agroalimentaire, la construction, le transport ou le commerce, la proportion d’établissements gagnants sera néanmoins au moins équivalente à celle des établissements perdants, les établissements de moins de 11 salariés étant en effet relativement nombreux dans ces secteurs. La proportion d’établissements de moins de 11 salariés bénéficiaires de la mesure serait supérieure à 75 % dans les secteurs de la construction, du transport et des industries agroalimentaires, avec des gains moyens supérieurs à 6 % de la masse salariale dans la construction par exemple. Pour les activités de conseil, d’ingénierie, de la finance ou de l’édition, la proportion d’établissements perdants est plus importante et la réduction des aides est proportionnellement plus grande.

S’agissant du secteur des services à la personne, les associations seraient surcompensées, compte tenu du taux du CITS à 4 %. De plus, une partie de ces associations ne bénéficient actuellement pas du CITS, dans la mesure où elles ne sont pas redevables de taxe sur les salaires en raison de l’abattement (de plus de 20 000 euros) dont bénéficient ces organismes. Les entreprises, éligibles au CICE, seraient en revanche légèrement sous-compensées, compte tenu du taux du CICE à 6 %. Si au global les employeurs de structures privées à but lucratif verraient ainsi leur situation légèrement améliorée, la mesure conduirait vraisemblablement à des pertes pour les structures dont les rémunérations sont moins concentrées autour du SMIC.

b) impacts sociaux

Ces mesures favorisent des structures dont l’objectif est d’aider les personnes sans emploi, rencontrant des difficultés sociales et professionnelles, afin de faciliter leur insertion dans le monde du travail. Cela concerne en particulier les jeunes et les personnes en situation de handicap.

En favorisant l’emploi d’aides à domicile pour les personnes les plus fragiles, cette mesure permet une meilleure prise en charge des situations de dépendance.

• Impact sur les jeunes

Cette mesure s’inscrit dans le contexte de hausse de la rémunération forfaitaire des apprentis de 2% du SMIC prévue par la loi n°2018-771 du 5 septembre 2018 relative à la liberté de choisir son avenir professionnel, qui a un impact favorable sur la rémunération de l’ensemble des apprentis.

De manière plus spécifique, la réforme des exonérations des contrats d’apprentissage peut avoir un effet sur le revenu de certains apprentis compte tenu de la mise en place du plafonnement de l’exonération de cotisations salariales. Néanmoins, compte tenu de la grille de rémunération applicable aux apprentis et de la répartition des salaires des apprentis, ces mesures sont sans effet pour plus de 90% des jeunes en contrat d’apprentissage. Au regard des données de la DARES sur les contrats d’apprentissage, les apprentis susceptibles d’être touchés par cette mesure sont les apprentis de 21 ans et plus en 3e année de contrat employés dans des entreprises de + de 250 salariés[9].

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

c) impacts sur l’environnement

La mesure portant sur le dispositif d’exonération LODEOM favorise plus particulièrement le secteur de l’environnement, qui figure dans le régime de compétitivité renforcée.

d) impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

3. Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

La mesure, en supprimant des dispositifs spécifiques et en les alignant sur le droit commun des allègements généraux, simplifie et harmonise le calcul des exonérations pour l’employeur entre ses différentes catégories de salariés.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Les systèmes d’information et de recouvrement des caisses du régime général et des régimes spéciaux devront être adaptés afin de prendre en compte les différentes dispositions de cet article.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques

La mesure sera gérée dans le cadre des moyens existants.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Un ou plusieurs décrets d’application seront pris afin de préciser les modalités de renforcement des allègements généraux et celles des dispositifs spécifiques d’exonération.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

La mesure sera mise en œuvre à compter du 1er janvier 2019.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Les organismes concernés devront garantir l’information des cotisants concernés des nouvelles modalités d’exonération dès l’entrée en vigueur de la mesure.

d) Suivi de la mise en œuvre

Les dispositifs sont notamment suivis dans le cadre de l’annexe 5 du PLFSS, ainsi que dans le cadre du comité de suivi des aides publiques aux entreprises et des engagements (COSAPE).

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 9 - Prolongation de la durée de l'exonération ACCRE pour les exploitants relevant du micro-bénéfice agricole

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Cette mesure vise à assurer une équité de traitement en permettant une application homogène de l’exonération de début d’activité prévue par l’article L.131-6-4 du code de la sécurité sociale à l’ensemble des entreprises créées ou reprises relevant d’un régime fiscal de micro bénéfices.

Elle a également pour objectif de favoriser l’installation en agriculture en permettant aux personnes créant ou reprenant une entreprise agricole de bénéficier d’un allégement de charges sociales sur une période pouvant aller jusqu’à 36 mois, au lieu d’un an actuellement.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

Actuellement, les travailleurs indépendants agricoles et non agricoles demandeurs d'emploi bénéficient d’un mécanisme d’exonération de certaines de leurs cotisations sociales, appelé ACCRE (Aide à la création et à la reprise d’entreprise) applicable pendant les douze premiers mois d’activité à compter de la date de création ou de reprise de l’entreprise.

L'article 13 de la loi de financement de sécurité sociale (LFSS) pour 2018 a élargi le champ des bénéficiaires de l’exonération, lequel substitue au dispositif de l’ACCRE un mécanisme général d’exonération en début d’activité à compter de 2019.

Une prolongation du dispositif ACCRE est toujours prévue pour les personnes créant ou reprenant une entreprise relevant d’un régime micro-fiscal (micro-BIC ou micro-BNC). Faute pour la très grande majorité des exploitants agricoles de pouvoir disposer d’un régime fiscal de micro-entreprise propre aux bénéfices agricoles, les travailleurs indépendants agricoles étaient par conséquent exclus du champ de la prolongation ; seuls les exploitants agricoles soumis au micro-BIC ou micro-BNC pouvaient en bénéficier.

Ainsi, les travailleurs indépendants agricoles créant ou reprenant une entreprise et soumis au régime fiscal des micro-BIC ou des micro-BNC peuvent bénéficier d’une prolongation de l’exonération :

- du 13e au 24e mois, à hauteur des 2/3 du montant exonéré au titre de la période initiale ;

- du 25e au 36e mois, à hauteur d’1/3 du montant exonéré au titre de la période initiale.

En revanche, en l’absence de disposition le prévoyant expressément, la prolongation de l’exonération reste inaccessible aux exploitants imposés selon les règles du régime fiscal des micro-bénéfices agricoles (micro-BA).

En cohérence avec la volonté portée par la LFSS pour 2018 de favoriser la création et le développement des entreprises nouvelles avec l'élargissement du champ des bénéficiaires de l’exonération et la mise en place d'un mécanisme général d’exonération en début d’activité à compter de 2019, une intervention du législateur est donc nécessaire afin de renforcer l’attractivité du nouveau dispositif d’exonération en ouvrant plus largement les conditions de sa prolongation.

Il est proposé d’étendre le bénéfice de la prolongation de l’exonération prévue en début d’activité aux entreprises créées ou reprises entrant dans le champ de l’article 64 bis du code général des impôts (régime fiscal des micro-bénéfices agricoles applicable lorsque la moyenne des recettes hors taxes de l'exploitation au cours des trois dernières années n'excède pas un plafond fiscal fixé à 82 200 €).

Il convient à cet effet de modifier le II° de l’article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale en visant les entreprises relevant de l’article 64 bis du code général des impôts à côté de celles entrant dans le champ des articles 50-0 et 102 ter du même code.

b) Autres options possibles

Il n'existe pas d'autre option possible.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

Cette mesure a sa place en loi de financement de la sécurité sociale au regard de son impact sur l'équilibre financier du régime concerné, conformément aux dispositions du V de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAVTS et de la Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAMTS, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice de l’union européenne (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

L’article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale doit être modifié.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Aucune.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

Sur la base des données sur les cotisants de 2017, les bénéficiaires de l’exonération JA, relevant du micro-BA, en 2e et 3e années représentent potentiellement 3 200 cotisants par an. Le coût liée à l' exonération d'une année de cotisations représenterait 0,8M€ (estimation CCMSA).

La variation due à la prolongation de l'exonération ACCRE pour les exploitants relevant du micro-BA aboutirait donc à un coût de :

- 0,5 M€ au titre de l'année 2019 (pour les installés 2018 bénéficiaires de la 2ème année de l'exonération ACCRE) ;

-0,8 M€ au titre de l'année 2020 (pour les installés 2018 bénéficiaires de la 3ème année de l'exonération ACCRE et pour les installés 2019 bénéficiaires de la 2ème année de l'exonération ACCRE) ;

-0,8 M€ au titre de l'année 2021 (pour les installés 2019 bénéficiaires de la 3ème année de l'exonération ACCRE et pour les installés 2020 bénéficiaires de la 2ème année d'exonération ACCRE.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

Cette mesure aura un impact économique favorable sur la trésorerie des entreprises.

En effet, elle permettra d’alléger les charges liées notamment aux investissements réalisés lors des premières années d’installation.

b) impacts sociaux

Les dispositifs d'exonération ne conduisent pas à obérer les droits sociaux des individus bénéficiaires.

• Impact sur les jeunes

La mesure devrait accompagner et renforcer le soutien à l’installation de jeunes en agriculture.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

c) impacts sur l’environnement

Sans objet.

d) impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Les assurés devront formuler une demande expresse auprès de leur MSA pour bénéficier de la prolongation de l’exonération.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Une adaptation du produit informatique de la MSA sera à prévoir pour la gestion de l’entrée d’une nouvelle population dans le dispositif de la prolongation.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure sera gérée dans le cadre des moyens existants.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

L’article D. 131-6-2 du code de la sécurité sociale relatif à la détermination des conditions dans lesquelles s’effectue la prolongation du dispositif d’exonération et qui vise les travailleurs indépendants relevant des régimes des micro-BIC et micro-BNC, devra être modifié pour y viser également ceux relevant du micro-BA.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

La mesure sera mise en œuvre à compter du 1er Janvier 2019.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

La mesure devra faire l'objet d'une information aux assurés par la MSA, notamment sur le site des caisses de MSA.

d) Suivi de la mise en œuvre

Un suivi du coût de la mesure ne sera pas nécessaire.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 10 - Rendre plus équitable la cotisation subsidiaire d’assurance maladie

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

La substitution de la protection universelle maladie (PUMa) à la couverture maladie universelle de base (CMU-b) a permis de supprimer les conditions d’ouverture de droit pour le bénéfice de la prise en charge des frais de santé et de faire disparaître la notion d’ayant-droit majeur. La mise en place de la PUMa procède en cela d’une logique de droits individuels, attribués sur seul critère de résidence et attachés à la personne, quelles que soient sa situation personnelle ou professionnelle ou son régime d’affiliation.

Les dispositions législatives issues de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 (article 32) ont modifié la cotisation d’assurance maladie acquittée au titre de la cotisation maladie universelle de base (les personnes qui n’étaient pas affiliés à un régime obligatoire de base de sécurité sociale en raison de l’absence d’activité professionnelle étaient jusqu’en 2016 redevables d’une cotisation dite CMU-b assise principalement sur les revenus du capital, en contrepartie de leur affiliation à la CMU) afin de l’adapter au nouvel environnement juridique. Afin d’assurer une juste contribution des assurés disposant de revenus du capital suffisant l’article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, prévoit ainsi que les personnes assurées à la sécurité sociale disposant de revenus du capital mais qui ne perçoivent pas de revenus de remplacement ou dont les revenus d’activité sont inférieurs à un seuil (fixé à 10 % du PASS)[10], sont redevables d’une cotisation subsidiaire d’assurance maladie assise sur les revenus du capital.

De manière similaire à la cotisation CMU-b, la cotisation subsidiaire maladie pèse ainsi sur les revenus du capital des personnes inactives ou dont les revenus d’activité sont trop faibles pour que leur contribution au régime obligatoire d’assurance maladie au titre des cotisations dues sur ces revenus soit considérée comme suffisante, dans la mesure où ces personnes résidant en France sont assurées obligatoirement en France au titre des prestations en nature de l’assurance maladie. Afin de ne soumettre à cotisation que les personnes disposant de revenus du capital suffisants, la cotisation, au taux de 8 % comme celle à laquelle elle a succédé, n’est due que pour la fraction de ces revenus supérieure à 25 % du PASS, soit environ 10 000 euros.

La cotisation instituée présente toutefois des inconvénients importants qui justifient un nouvel ajustement de ses modalités d’assiette et d’assujettissement. En effet :

‐ un petit nombre de personnes exerçant une activité professionnelle régulière et substantielle mais dont les revenus sont faibles ou nuls, qui étaient auparavant non assujetties à la cotisation CMU-b, sont aujourd’hui incluses dans le champ d’application de la cotisation subsidiaire. Il s’agit en particulier de travailleurs indépendants ou d’exploitants agricoles. Lorsqu’ils ne réalisent pas ou peu de bénéfices à raison de leur activité, leurs revenus du capital (placement ou patrimoine) sont en effet en application des dispositions actuelles susceptibles d’être soumis à la cotisation ;

‐ en outre, la cotisation subsidiaire ne garantit qu’imparfaitement la juste contribution de l’ensemble des revenus au financement de l’assurance maladie, notamment s’agissant des personnes qui perçoivent un montant élevé de revenus du capital mais dont les revenus d’activité dépassent de peu le plafond d’assujettissement à la cotisation ;

‐ cette différence est d’autant plus élevée que la cotisation subsidiaire est acquittée personnellement par l’assuré à un taux supérieur à celui acquitté par les travailleurs indépendants sur leurs revenus d’activité et que son assiette n’est pas plafonnée.

Enfin, le mécanisme de lissage de la cotisation pour des revenus proches du montant minimal de revenus d’activité nécessaire pour être dispensé de la cotisation subsidiaire[11] ne permet pas de pallier les effets de seuils résultant de l’application de la cotisation, notamment pour les personnes percevant des revenus du capital importants et des revenus d’activité relativement faibles (autour de 10 % du PASS). Il convient de noter par ailleurs que certaines personnes ont reçu un avis d’appel à la cotisation alors qu’elles n’avaient auparavant pas fait dans le cadre du dispositif juridique en vigueur jusqu’en 2015 la démarche pourtant obligatoire de s’affilier (cf. ci-dessous). Le nombre plus élevé de redevables s’explique en effet pour l’essentiel par le fait que les assurés n’ayant plus à faire de démarche d’affiliation à l’assurance maladie sont également identifiés automatiquement comme redevables de la cotisation subsidiaire d’assurance maladie. Cette modification des modalités de perception, en assurant un meilleur taux de recouvrement, a conduit certains assurés à devoir s’acquitter d’une cotisation qu’ils n’acquittaient pas antérieurement.

À l’heure actuelle, on estime qu’environ 60 000 personnes sont redevables de la cotisation (données 2017) pour un rendement estimé à 130 millions d’euros en 2018.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

Il est proposé donc de modifier les modalités d’application de la cotisation subsidiaire maladie par les dispositions législatives et réglementaires suivantes :

- Tenir compte de la situation particulière des travailleurs indépendants et exploitants agricoles actifs : ils bénéficieront d’une exonération de cotisation subsidiaire d’assurance maladie dès lors qu’ils sont assujettis par ailleurs à des cotisations de sécurité sociale au moins égales aux cotisations minimales du fait de leur activité professionnelle;

- Rendre plus justes les modalités de calcul de la cotisation :

l’abattement d’assiette de la cotisation sera rehaussé à hauteur de 50 % du PASS (soit environ 20 000 €), de manière à éviter que des personnes percevant de faibles revenus globaux (au sein desquels les revenus du capital seraient prépondérants) s’acquittent de la cotisation ;

le taux maximal de cotisation subsidiaire sera réduit par décret à 6,5 %, soit le même niveau que pour les travailleurs indépendants ;

un mécanisme de décote linéaire de ce taux sera mis en place afin de mieux lisser le montant de la cotisation en fonction des revenus d’activité et d’éviter les effets de seuils résultant de l’application du seuil d’assujettissement actuel. Cette décote permettra une dégressivité de la cotisation due par les personnes ayant des revenus compris entre le seuil actuel et le double de ce seuil. Ainsi, au lieu de s’appliquer de 2 000 à 4 000 euros de revenus d’activité (niveau au-delà duquel la cotisation n’est plus exigible), la décote se déclenchera dès le 1er euro. Elle s’appliquera jusqu’au nouveau seuil d’assujettissement qui sera porté à 20 % du PASS (soit environ 8 000 euros).

un plafonnement de l’assiette de la cotisation sera introduit par la loi et permettra de garantir une juste contribution au financement de l’assurance-maladie. En effet, le niveau du plafond de l’assiette de la cotisation sera fixé par décret à 8 fois le plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), soit environ 318 000 €. Ce mécanisme permettra notamment de prendre en compte les situations liées à la perception de revenus exceptionnels.

- améliorer les conditions de recouvrement de la cotisation : une facilité de paiement pourra également être introduite par décret afin que les assurés puissent s’acquitter de la cotisation sur une base trimestrielle ou mensuelle.

Dans ces conditions, la cotisation subsidiaire s’avérera en conformité avec son objectif initial de juste contribution de l’ensemble des assurés au financement des prestations d’assurance maladie dont ils bénéficient. Il s’agit ainsi :

‐ de garantir un meilleur lissage du montant de la cotisation due en proportion des revenus d’activité perçus par l’assuré ;

‐ de façon incidente, d’éviter les comportements de contournement de la cotisation par une rationalisation (grâce à une décote plus progressive et au relèvement du seuil de non-assujettissement) de ses modalités de redevabilité.

Compte tenu des paramètres retenus et notamment de l’effet conjugué des différents mécanismes (renforcement de l’abattement d’assiette, décote de taux progressive et plafonnement), le nombre de redevables devrait être réduit d’un tiers (-20 000). Les redevables actuels seraient également bénéficiaires de la mesure du fait de la réduction du taux de la cotisation et du plafonnement de son assiette.

b)

c) Autres options possibles

Il pourrait être proposé de mettre fin à la différence de traitement entre les assurés redevables de cette cotisation selon qu’ils sont mariés ou pacsés ou non. Les critères d’assujettissement à la cotisation de l’un des membres du couple ne seraient plus appréciés à l’aune des revenus d’activité ou de remplacement perçus par l’autre membre du couple mais sur la base des revenus d’activité individuels.

En effet, le maintien d’une exonération de cotisation au profit des couples dont l’un ou l’autre des membres perçoit des revenus d’activité ou de remplacement fragilise juridiquement le dispositif qui pourrait à ce titre être regardé comme une imposition de toute nature. Il pose également question au regard de la suppression de la notion d’ayant-droit lors de la réforme de la PUMa et apparaît en contradiction avec la logique d’une cotisation personnelle due par les assurés à raison des revenus du capital qu’ils perçoivent.

Dans le cadre de la cotisation actuelle, cette individualisation de la cotisation augmenterait le nombre de redevables potentiels d’environ 80 000 (contre 60 000 actuellement), soit un total de 140 000 assujettis.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

Les dispositions du présent article concernent l’assiette et le taux de contributions affectées à la sécurité sociale et relèvent donc du 3° du B du V de l’article LO 111-3 du CSS. Elles auront en outre un effet sur les recettes de ces régimes et relèvent ainsi également du 2° du B du V du même article.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAV et de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAM, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la CJUE qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale,

du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

La mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Modification de l’article L. 380-2 du code de la sécurité sociale.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Néant.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

La modification des règles de la cotisation viendra en réduire son rendement de 40 M€.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

Les impacts en termes de nombre de redevables et de montant de cotisation sont détaillés plus haut.

b) impacts sociaux

Néant.

• Impact sur les jeunes

Néant.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Néant.

c) impacts sur l’environnement

Néant.

d) impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Néant.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Les modalités de déclaration et de paiement de la cotisation ne sont pas modifiées par la loi.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

La mesure n’aura pas d’impact majeur sur les modalités de recouvrement de la cotisation.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure sera gérée dans le cadre des moyens existants.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Décret simple et décret en Conseil d’État.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

La mesure s’appliquera à compter de la cotisation due au titre de l’année 2019.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Néant.

d) Suivi de la mise en œuvre

Néant.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 11 - Atténuation du franchissement du seuil d’assujettissement de la CSG au taux normal sur les revenus de remplacement

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Depuis le 1er janvier 2015, le revenu fiscal de référence (RFR) est devenu le seul critère d’assujettissement aux contributions sociales.

Afin de tenir compte de la situation des plus modestes, les contributions dues sur les revenus de remplacement sont progressives et dépendent du niveau du revenu fiscal de référence.

Le RFR de l’avant dernière année permet dorénavant entièrement de déterminer le taux de CSG applicable (0 %, 3,8 % ou 8,3 % pour la retraite et l’invalidité / 6,2 % pour le chômage). L’ancien critère d’assujettissement à la CSG au taux plein, basé sur le montant d’impôt acquitté, a été supprimé car il engendrait des changements de taux d’une année sur l’autre pour près de 10 % des retraités : des retraités qui ne bénéficiaient plus d’une réduction d’impôt ou qui devenaient imposables pouvaient se voir appliquer une hausse de CSG, même à revenu constant. L’adoption du seul critère de revenu fiscal de référence permet donc de limiter ces modifications annuelles de taux de prélèvement.

En outre la réforme de 2015 a disjoint les seuils sociaux des seuils fiscaux : auparavant, le seuil d’assujettissement à la CSG était identique à celui déclenchant l’assujettissement à la taxe d’habitation. Les seuils sociaux et fiscaux sont désormais indépendants, ainsi que leur évolution puisqu’ils sont revalorisés au 1er janvier de chaque année conformément à l’évolution en moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac, constatée pour l’avant-dernière année.

Les pensionnés les plus modestes sont exonérés de prélèvements sociaux (environ 4 millions de pensionnés du régime général), notamment lorsqu’ils sont bénéficiaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ; d’autres pensionnés sont assujettis à la CSG au taux réduit de 3,8 % et à la CRDS (environ 1,8 million de pensionnés du régime général) ; certains acquittent la CSG au taux normal et sont aussi assujettis à la CRDS, à la CASA et à une cotisation maladie assise sur les avantages de retraite complémentaire (environ 8 millions de pensionnés du régime général).

L’article 8 de la LFSS pour 2018 a porté le taux normal de CSG sur les pensions de retraite et d’invalidité à 8,3 %.

Le régime suivant est appliqué aux pensions de retraite ou d’invalidité, allocations de chômage (pour une personne en métropole en 2018) :

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des prélèvements sociaux applicables aux revenus de remplacement

L’exonération de CSG et de CRDS et l’application de la CSG à des taux réduits (3,8 %, 6,2 % ou 8,3 %) constituent juridiquement des dérogations à la règle selon laquelle le taux de CSG est de 9,2 %. Ces dérogations ne font pas obstacle au respect du principe d’égalité devant l’impôt car elles reposent sur des critères objectifs et rationnels compte tenu du but recherché (financement solidaire de la sécurité sociale).

Toutefois, le franchissement ponctuel d’un seuil peut occasionner un surcroît d’imposition important – et souvent incompris – pour le redevable. À cet égard, le franchissement du seuil de revenu fiscal de référence déterminant l’assujettissement au taux normal de CSG sur les revenus de remplacement génère plusieurs effets néfastes, outre celui, évident, de réduction du revenu net du fait de l’assujettissement à un taux supérieur. En particulier, ce mécanisme ne tient pas compte des revenus ponctuels : tout revenu entrant dans la composition du RFR d’une année N, même ponctuel, emporte un risque d’assujettissement à un taux supérieur sur les pensions servies en N+2, alors même que le niveau des revenus peut avoir diminué dans l’intervalle ; par conséquent, des assurés dont les revenus sont faibles ou ont diminué restent temporairement assujettis à un taux supérieur.

Par ailleurs, la déductibilité de la CSG supplémentaire acquittée conduit elle-même à un effet d’itération qui réduit le revenu. En effet la hausse de la CSG acquittée entraîne une hausse de la CSG déductible acquittée (soit 2,1 points supplémentaires en cas d’assujettissement au taux normal). Si le revenu a augmenté dans une proportion inférieure au niveau de CSG déductible supplémentaire dont l’assuré est redevable au titre d’une année N, la baisse du RFR de l’année N entraîne, toutes choses égales par ailleurs, un passage au taux réduit en N+2. Or, l’application de ce taux réduit en N+2 tendra à augmenter le RFR N+2, et ainsi à faire repasser le pensionné au taux plein en N+4.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée : introduction d’une condition de franchissement du seuil d’assujettissement à taux plein sur deux années consécutives

Afin de neutraliser les conséquences d’un franchissement ponctuel du seuil du fait d’une hausse du RFR qui ne serait que temporaire (dépassement du seuil au titre d’une seule année), le taux normal de CSG de 8,3 % ne s’appliquerait qu’aux retraités dont le RFR est établi au-dessus du seuil 2 années consécutives. Il s’agit donc de conditionner l’assujettissement au taux plein au dépassement deux années consécutives du seuil d’assujettissement. Ainsi, toute personne qui franchit le seuil de revenu de référence ne supportera les effets de ce franchissement qu’avec un effet différé d’un an par rapport à la situation actuelle, ce qui réduit donc d’une année entière le niveau de ses prélèvements.

La mesure s’appliquera aux retraités, aux bénéficiaires d’une pension d’invalidité ainsi qu’aux allocataires de l’assurance chômage qui franchissent le seuil à compter de 2019 (au regard de leur revenu fiscal de référence des années 2016 et 2017 donc).

Cette mesure consiste, pour les personnes exonérées de CSG ou pour les redevables de la CSG au taux de 3,8 % en 2018 et qui seraient redevables en 2019 de la CSG au taux de 8,3 % (en raison du montant du RFR 2017 supérieur au seuil d’assujettissement de 2019), à maintenir ces contribuables au taux réduit de 3,8 % et à n’appeler la CSG au taux normal que si ce seuil est franchi pour la seconde fois consécutive (c’est-à-dire qu’il l’était également au regard du montant du RFR 2016). Pour déterminer le taux de CSG applicable en année N, la mesure vise donc à introduire un second critère de RFR, en plus de celui de N-2, correspondant à celui de l’année N-3.

Ainsi, les assurés connaissant une hausse ponctuelle de leur revenu bénéficieront de la mesure. Aucun foyer assujetti en 2018 à la CSG au taux de 3,8 % ne remplirait le double critère pour devenir redevable de la CSG à 8,3 % en 2019. Pour ces assurés, le taux de 3,8 % serait maintenu en 2019 et le taux normal ne s’appliquerait qu’en 2020, seulement si le montant de RFR de 2018 reste bien supérieur au seuil. Le gain moyen pour les personnes concernées par la mesure s’élève à 928 €.

b) Autres options possibles

Une autre option aurait consisté à rehausser le seuil de déclenchant le taux normal de CSG. Cette solution présente toutefois l’inconvénient de ne pas traiter ce problème récurrent posé par la CSG, lié aux allers-retours fréquents, entre le taux réduit et le taux normal, des foyers dont le revenu est à la limite du seuil de revenu fiscal de référence séparant ces deux taux.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

Cette mesure a sa place en loi de financement de la sécurité sociale au regard de son impact sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, le taux et les modalités de recouvrement des cotisations et contributions qui leurs sont affectées ainsi que sur l’équilibre financier et sur la trésorerie des régimes, conformément aux dispositions du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAV et de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAM, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il est de jurisprudence constante par la CJUE qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime,

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet et que d’une manière générale la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Modification des articles L.136-1-2 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Néant

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

Le rendement de la CSG acquittée au taux normal sur les revenus de remplacement est affecté à la CNAF, à la CNAM et à la CADES.

Le coût de la mesure afférent aux pensions de retraite serait de l’ordre de 330 M€ et d’environ 20 M€ pour les autres revenus de remplacement.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

Cette mesure bénéficierait à plus de 350 000 foyers - dont environ 130 000 jusqu’ici totalement exonérés- qui acquitteront donc moins de CSG. Leur gain moyen s’élèverait à 928 € et plus de 40 % des foyers aurait un gain supérieur à 1000 €. Aucun redevable ne perdrait à la mesure. A compter de 2020, tous les récipiendaires de revenus de remplacement satisfaisant sur deux années le dépassement du seuil seront assujettis au taux normal.

Tableau 1 – Part des retraités du régime général (pensionnés de la CNAV)

basculant vers le taux plein au 31/12/2016

Source : CNAV

Tableau 2 – Répartition des retraités selon le taux de CSG et la composition du foyer :

Source : DGFiP

b) impacts sociaux

La mesure permet d’améliorer la portée du dispositif de taux réduits de CSG et d’assujettissement au taux normal en faisant en sorte qu’il atteigne au mieux son objectif de prise en compte de la situation des redevables ayant les revenus les plus modestes, et en particulier les retraités.

• Impact sur les jeunes

Néant

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Néant

c) impacts sur l’environnement

La mesure est sans impact environnemental.

d) impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Néant

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

La mise en œuvre de la mesure ne nécessite pas la réalisation de démarches de la part des assurés (cf. point suivant).

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Les opérations de précompte de CSG sont effectuées par les caisses de retraites sur la base de fichiers transmis par la DGFIP.

Les caisses pratiquant des précomptes de CSG sur les pensions de retraite devront modifier leur système d’informations et les flux d’informations avec les services fiscaux pour les opérations de contrôle sur les revenus servant à l’application du nouveau critère d’assujettissement à la CSG au taux normal.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure sera gérée dans le cadre des moyens existants.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

La modification des seuils d’assujettissement à la CSG est d’application directe.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

La mesure entre en vigueur au 1er janvier 2019 et ne nécessite pas de mesure transitoire.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Les organismes concernés devront garantir l’information des assurés concernés dès l’entrée en vigueur de la mesure.

d) Suivi de la mise en œuvre

La mesure n’est pas couverte par un programme de qualité et d’efficience (PQE) annexé au PLFSS susceptible de jouer cet office. Un suivi statistique des sommes assujetties au titre du dispositif concerné sera assuré par l’ACOSS.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 12 – Sécurisation de la participation des organismes complémentaires santé au financement des nouveaux modes de rémunérations

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Les organismes d’assurance maladie complémentaire ont renouvelé, dans le cadre de la convention médicale du 25 août 2016, l’engagement, initié en 2012, de participer au financement de rémunérations alternatives au paiement à l’acte, au titre du « forfait médecin traitant », à hauteur de 300 M€.

Cet engagement a été mis en œuvre entre 2013 et 2017 via la mise en place d’une taxe répartie entre les différents organismes complémentaires dont le produit correspondait globalement à l’engagement financier conventionnel. Conformément à son objet (financer une partie des dépenses de l’ONDAM assurant la rémunération des médecins), le rendement de la contribution constitue une recette atténuative de l’ONDAM (c’est-à-dire venant en réduction des dépenses de l’ONDAM).

En 2018, des travaux ont été engagés entre l’assurance maladie et les représentants des complémentaires santé pour définir un schéma cible de versement de cette contribution des organismes complémentaires aux médecins, notamment via la création d’un tiers de confiance.

La mise en œuvre opérationnelle de ce schéma n’a néanmoins pas abouti en raison de difficultés techniques et juridiques. Il est donc prévu de sécuriser à compter 2019 à la contribution acquittée par les organismes complémentaires et d’augmenter son rendement en lien avec l’engagement financier déjà prévu dans la convention médicale.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

Les organismes d’assurance maladie complémentaire ont renouvelé, dans le cadre de la convention médicale du 25 août 2016, l’engagement, initié en 2012, de participer au financement de rémunérations alternatives au paiement à l’acte, au titre du forfait médecin traitant, à hauteur de 300 M€ au titre de l’année 2019.

Cet engagement a été mis en œuvre entre 2013 et 2017 via la mise en place d’une taxe dont le produit correspondait à l’engagement financier conventionnel, répartie entre les différents organismes complémentaires. Conformément à son objet (financer une partie des dépenses de l’ONDAM assurant la rémunération des médecins), le rendement de la contribution constitue une recette atténuative de l’ONDAM (c’est-à-dire qu’il vient en réduction des dépenses de l’ONDAM, à l’instar des produits des remises versées par les laboratoires dans le cadre des conventions passées avec le CEPS).

L’article 21 de la loi de financement pour 2018 a prorogé ce schéma dans l’attente de la définition d’un schéma cible pérenne prévoyant les futures modalités de versement de cette contribution.

Le montant forfaitaire annuel de la contribution en 2018 est égal à 8,10 euros par assuré consultant son médecin traitant. Le forfait est dû par chaque organisme complémentaire, pour chacun de ses assurés de plus de seize ans, ne bénéficiant pas de la CMU-c, ayant déclaré un médecin traitant et ayant réalisé une consommation de soins au cours de l’année. La participation est recouvrée annuellement par l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) d’Ile-de-France et son produit affecté à la branche maladie du régime général.

Si le dispositif actuel a permis d’assurer l’engagement financier des organismes complémentaires, il est source, par la complexité de son assiette et le manque de stabilité de son taux, de difficultés de mise en œuvre tant pour les redevables que pour les organismes en charge de son recouvrement.

Les travaux menés au cours de l’année 2017 sur les options envisageables pour le financement d’une partie du forfait patientèle médecin traitant (FPMT) par les OC, prévu par la convention médicale de 2016, n’ont pu aboutir soit qu’elles n’étaient pas juridiquement possibles, soit qu’elles ne satisfaisaient pas les exigences des partenaires conventionnels.

Dans un objectif de simplification administrative, la mesure proposée vise à sécuriser juridiquement, via un dispositif fiscal rénové, une participation qui, bien que conforme à l’engagement pris dans la convention médicale, était instituée de manière transitoire et prorogée annuellement, depuis 2014, en loi de financement de la sécurité sociale.

Dans un souci d’accroître la lisibilité et de renforcer la stabilité de cette contribution, il est proposé de substituer à celle-ci un prélèvement assis sur le chiffre d’affaires, auquel seraient assujettis les organismes complémentaires servant des garanties maladie. Par mesure de simplicité déclarative, le chiffre d’affaires de ces organismes serait constitué des sommes assujetties à la taxe de solidarité additionnelle (TSA) instituée à l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale, à savoir le montant de primes et cotisations d’assurance maladie complémentaire des OC. Le taux proposé est de 0,8 % afin de permettre de dégager un rendement conforme à l’engagement financier de 300 M€, pris par les organismes complémentaires.

Le taux de la contribution sera révisé en cas d’évolution de l’assiette de la contribution qui aboutirait à un écart significatif de rendement par rapport à l’engagement financier de 300 M€ pris par les organismes complémentaires. Un point d’étape sera réalisé sur le rendement de la contribution et la prolongation du dispositif, à l’échéance de l’actuelle convention médiale, soit en 2021.

b) Autres options possibles

Parmi les options de financement du forfait envisagées figurait le versement direct aux médecins par les organismes complémentaires de leur participation au FPMT via la création d’une prestation obligatoirement prise en charge par les contrats responsables. En l’absence de liens financiers directs et systématiques entre les organismes complémentaires et les médecins, cette prestation aurait été facturée par le médecin aux patients et pris en charge par leur OC. Or, les seuls dispositifs pouvant être intégrés aux contrats étant des garanties offertes à l’adhérent, le médecin traitant ne saurait bénéficier d’une prestation prévue par un contrat auquel il n’est pas partie. En outre, un tel dispositif exclurait les OC au titre de leurs assurés non couverts par un contrat responsable, ne garantissant pas paradoxalement de ce fait la participation au forfait des OC au titre de certains assurés ayant un médecin traitant. De plus, le forfait étant nécessairement facturé aux patients, cette prestation resterait à la charge des assurés sans couverture complémentaire ou qui ont souscrit un contrat non responsable. Cette solution a donc été écartée dans la mesure où elle remettait en cause la nature du FPMT, qui n’est pas une prestation à la charge des assurés et où elle ne permettait pas de garantir dans tous les cas le paiement de la part du FPMT incombant aux organismes complémentaires.

Une autre option reposait sur un concours des OC recouvré par un « tiers de confiance », également chargé de reverser cette part du financement du forfait aux médecins traitants. Seule la loi aurait pu garantir la participation de l’intégralité des OC. Obligatoire, la participation aurait relevé nécessairement de la catégorie des impositions de toute nature au regard des critères constitutionnels. Compte tenu de son caractère assez similaire à la taxe existante et de la complexité des circuits sous-jacente au recouvrement par un tiers, cette option n’a pas été souhaitée par les organismes complémentaires.

Enfin, une autre option possible aurait été de reconduire la taxe actuelle, à assiette inchangée et en modifiant le taux de manière à garantir le rendement conventionnel de 300 M€. Cette solution a néanmoins été écartée compte tenu de la complexité et du manque de prévisibilité de l’assiette existante.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

Les dispositions du présent article concernent directement l’équilibre financier de la branche maladie de la sécurité sociale en venant en atténuation de l’ONDAM. Elles ont donc un impact direct et certain en dépenses et relèvent ainsi du C du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAV et de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAM et de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet et que d’une manière générale la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Il est créé un article L. 862-4-1 au sein du code de la sécurité sociale.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Aucun article n’est abrogé.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

Conformément à la convention médicale du 25 août 2016, l’engagement, initié en 2012, de participer au financement de rémunérations alternatives au paiement à l’acte au titre du « forfait médecin traitant » est fixé à 300 M€. Compte tenu du montant de 250 M€ versé au titre de la participation due au titre de 2018, l’impact financier de la mesure serait de +50 M€ en 2019 et neutre financièrement pour les années 2020 et 2021.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

Comptablement, la modification de l’assiette de la taxe serait susceptible de faire basculer cette contribution en prélèvement obligatoire (ce qui n’est pas le cas actuellement) et donc d‘augmenter le taux de prélèvements obligatoires. Ce changement de comptabilisation dépend néanmoins du choix de l’Insee, seule à même de statuer sur les modalités de traitement d’un prélèvement en comptabilité nationale. Au demeurant, cet impact serait particulièrement faible, de l’ordre de 0,02 point de pourcentage.

b) impacts sociaux

Néant.

• Impact sur les jeunes

Néant.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Néant.

c) impacts sur l’environnement

Néant.

d) impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Néant.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

La rationalisation de l’assiette actuelle permettra une meilleure prévisiblité des montants dus et une simplification des opérations de déclaration de la contribution pour les redevables.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Le recouvrement de cette participation reste confié à l’URSSAF d’Ile-de-France, qui est l’organisme compétent pour le recouvrement de la taxe de solidarité additionnelle (TSA). Les systèmes d’information ont d’ores et déjà été modifiés pour permettre la mise en œuvre de cette mesure. En outre, cette mesure facilitera les opérations de contrôle de l’assiette de la contribution.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

Néant.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Un décret en Conseil d’Etat viendra préciser les modalités de recouvrement de la contribution.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Cette mesure ne nécessite pas de mesures transitoires.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

À la suite de la création du dispositif par la LFSS pour 2014, les assurés et les médecins ont été informés de la démarche entreprise par les organismes complémentaires via différents canaux, à la fois par l’assurance maladie obligatoire et par les assurances maladie complémentaire.

d) Suivi de la mise en œuvre

Le suivi du versement de la contribution de chaque organisme complémentaire pour l’année 2019 sera assuré comme lors des exercices précédents par l’URSSAF d’Ile-de-France et l’assurance maladie obligatoire.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 13 - Poursuivre la simplification de la déclaration et du recouvrement des cotisations

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Le système déclaratif pour les travailleurs indépendants doit s’accompagner d’une plus grande dématérialisation des déclarations sociales afin d’en améliorer la fiabilité et la réactivité

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 oblige à la dématérialisation des déclarations et du paiement des cotisations et contributions de sécurité sociale des travailleurs indépendants lorsque le revenu professionnel dépasse un certain seuil déterminé par décret. Le décret du 2 mai 2017 est venu abaisser ces seuils de dématérialisation, fixés désormais à respectivement 10% et 25% du plafond annuel de la sécurité sociale pour les travailleurs indépendants « classiques » et les micro-entrepreneurs. Cela permet ainsi de fiabiliser les données déclarées, et donc le calcul des cotisations, par des contrôles de cohérence contribuant à sécuriser l'appel de cotisations. Il s’agit également de faciliter et de fiabiliser la constitution des droits contributifs des travailleurs indépendants (indemnités journalières, droit à l'assurance vieillesse et droit à l'assurance invalidité – décès). La dématérialisation permet enfin de faciliter la régularisation anticipée des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants.

Cette obligation de dématérialisation s’est accompagnée de la mise en place du télépaiement, mécanisme simple, sécurisé, dématérialisé et gratuit de paiement des cotisations et du paiement par carte bancaire. Il présente également l’avantage d’effectuer l’ordre de paiement avant l’échéance et d’éviter ainsi tout risque de retard, et donc de pénalités (le compte n’est débité qu’à la date d’échéance). Il constitue, par ailleurs, une alternative très supérieure au chèque qui nécessite pour les assurés bénéficiant des services d’un expert-comptable, une signature physique et un envoi, et présente, en outre, des risques d’impayés lors de l’encaissement.

La généralisation progressive de l’obligation de recours aux téléprocédures pour déclarer et payer les principaux impôts professionnels pour les employeurs est désormais achevée. Pour les particuliers, 55% des foyers fiscaux déclarent leurs revenus par voie dématérialisée et 81% ont recours à un moyen de paiement dématérialisé (source DGFIP, 2017). La généralisation de la déclaration de revenus dématérialisée est prévue en 2019, avec pour seules exceptions les personnes qui indiquent à l’administration ne pas être en mesure de souscrire cette déclaration par voie électronique et celles qui résident dans des zones où aucun service mobile n’est disponible.

Or, 20% des déclarations sociales pour la collecte des revenus qui servent au calcul des cotisations sociales pour les travailleurs indépendants sont encore effectuées, à ce jour, par l’envoi d’un formulaire papier et 30% des cotisations sociales font l’objet d’un règlement par chèque, alors qu’il s’agit bien de déclarations professionnelles et que, comme indiqué ci-dessus, les mêmes redevables, pour leurs obligations fiscales, utilisent des moyens dématérialisés, le cas échéant en lien avec leur expert comptable.

La mise en place de nouveaux services aux particuliers employeurs dans des conditions sécurisées requiert de maximiser la dématérialisation des démarches des cotisants.

Créés depuis la fin des années quatre-vingt-dix, les dispositifs simplifiés de déclaration sociale permettent aux particuliers (Chèque emploi service universel (CESU) et Pajemploi), aux petites entreprises (Titre emploi service entreprises (TESE) et Titre emploi service agricole (TESA)), et petites associations employeurs (Chèque emploi associatif (CEA)) de déclarer simplement et rapidement leurs salariés, le dispositif se chargeant du calcul des cotisations et de l’émission du bulletin de paie du salarié avant le paiement des cotisations par le déclarant.

Ces dispositifs sont apparus comme des acteurs de simplification pour la mise en place de la retenue à la source pour les cotisants les utilisant et, plus particulièrement, pour les particuliers employeurs déclarant auprès des dispositifs CESU et Pajemploi. Ainsi, ces dispositifs ont été désignés comme des collecteurs de l’impôt et donc des intermédiaires entre les employeurs et l’administration fiscale par l’article 60 de la loi de finances pour 2017. Ces dispositifs seront en charge du calcul de la retenue à la source pour les salariés des employeurs les utilisant, afin que ces derniers puissent connaître, à l’issue de leur déclaration, le montant du salaire à verser à leur(s) salarié(s). Au regard de la simplicité de cette gestion du prélèvement à la source, il apparaît alors important d’ouvrir ces dispositifs, en plus particulièrement le TESE, le CEA et le TESA à toutes les entreprises et associations qui ne disposent pas aujourd’hui d’un logiciel de paie ou n’ont pas recours à un expert comptable.

De plus, dans le cadre de cette nouvelle gestion de l’impôt sur le revenu, il est essentiel que les déclarations s’effectuent par voie dématérialisée. La simultanéité, au cœur du dispositif, n’est en effet pas envisageable lorsque la déclaration est effectuée par voie papier, les délais postaux de réception de la déclaration puis d’envoi de la notification à l’employeur précisant le montant de salaire à verser étant trop importants. La déclaration dématérialisée joue alors un rôle fondamental.

Si les dispositifs à destination des entreprises et associations (TESE, TESA, CEA), ou des jeunes parents (Pajemploi) connaissent des taux de dématérialisation des déclarations sociales avoisinant les 100%, cela est en revanche moins le cas pour le dispositif du CESU, dont une partie des utilisateurs recourent à la version papier.

L’ordonnance du 18 juin 2015 a posé le principe de la dématérialisation des déclarations des employeurs utilisant les dispositifs simplifiés, avec une exception pour les utilisateurs du CESU et du TESA, ceux-ci pouvant en effet continuer à effectuer leurs déclarations en version papier lorsqu’ils ne sont pas en capacité de les effectuer par voie dématérialisée. Cette exception répondait alors à la volonté de tenir compte des spécificités des déclarants utilisant ces dispositifs, déclarants qui peuvent ne pas être en capacité d’accéder à une connexion internet. Ainsi, concernant le CESU, en janvier 2018, un peu plus du quart des déclarants ont envoyé des déclarations papier, soit près de 390 000 déclarants.

Les différentes campagnes de communication menées par le dispositif du CESU ainsi que l’ouverture d’un nouveau site internet en octobre 2017 ont permis une importante augmentation de la part des déclarations dématérialisées (le taux de dématérialisation des déclarations CESU est ainsi passé de 54,6% au 1er trimestre 2014 à 74% en janvier 2018). Ces actions d’accompagnement des utilisateurs ou futurs utilisateurs seront poursuivies et étendues. Pour autant, maximiser le recours aux déclarations en ligne nécessite de restreindre les conditions d’utilisation du papier.

Par ailleurs, la mise en œuvre du prélèvement à la source s’accompagnera, dans un objectif de simplification, du déploiement d’une nouvelle fonctionnalité de paiement du salaire pour les dispositifs CESU et Pajemploi avec un service « tout-en-un » prévu dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017. Ce dernier permettra à tout particulier employeur de procéder au versement des rémunérations dues au salarié qu’il emploie, de s’acquitter des cotisations et contributions de sécurité sociale afférentes tout en bénéficiant concomitamment des aides auxquelles il a droit au titre de l’emploi de ce salarié (ex : complément de libre choix du mode de garde versé par les caisses d’allocations familiales). En calculant automatiquement le salaire déduction faite de la somme due au titre de l’impôt sur le revenu, ce service « tout-en-un » donnera la possibilité de réaliser, en toute simplicité et sans risque d’erreur, le précompte de la retenue à la source pour les salariés des particuliers employeurs. Il constitue à ce titre une sécurisation importante pour le versement du salaire. Il convient toutefois de s’assurer que les centres en charge de ces dispositifs disposeront bien des moyens nécessaires pour prévenir les comportements déviants des employeurs (absence de versement de sommes dues via le service tout en un) et pour recouvrer efficacement les sommes dont pourrait être redevable l’employeur, tout en faisant en sorte que ce dernier bénéficie bien des aides auxquelles il a droit, et plus particulièrement du complément de libre choix du mode de garde. Des adaptations des dispositions prévues dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 apparaissent alors nécessaires, en particulier la radiation des employeurs débiteurs d’une part, et le recouvrement de la créance correspondant à la rémunération du salarié dans les mêmes conditions que les cotisations d’autre part.

Afin de permettre une plus grande efficacité ainsi qu’une plus grande disponibilité et proximité avec les déclarants qui les utilisent, il est nécessaire de permettre la gestion des dispositifs CESU, TESE, CEA et Pajemploi par un ou plusieurs organismes de recouvrement comme cela est déjà prévu à l’article L. 133-5-10 du code de la sécurité sociale pour le TESA. De plus, dans un objectif de simplification de gestion pour les employeurs agricoles, il apparaît utile de laisser la possiblité à ces employeurs qui ont simultanément recours à des salariés permanents et occasionnels de pouvoir concomitamment utiliser la DSN pour leurs salariés permaments et le TESA pour leurs salariés occasionnels. Des modifications législatives sont alors nécessaires.

La loi impose aux organismes de recouvrement d’adresser leurs mises en demeure par lettre recommandée alors que les moyens de communication entre les administrations et les administrés ont évolué pour devenir essentiellement dématérialisés.

A ce jour, les organismes adressent les mises en demeure par courrier papier en recommandé, ce qui engendre un coût d’affranchissement important, sans apporter pour autant une sécurité suffisante et attendue dans la remise des documents et alors que les autres échanges prévus dans le cadre des relations entre le cotisant et l’organisme de recouvrement peuvent s’effectuer par tout moyen donnant date certaine à leur réception.

Selon les dispositions de l’article L. 244-2 du code de la sécurité sociale, toute action aux fins de recouvrement de cotisations ou majorations doit être précédée, à peine de nullité, de l’envoi d’une mise en demeure au débiteur par lettre recommandée. La jurisprudence de la Cour de cassation a admis que celle-ci n’était soumise à aucune forme particulière, autre que celle d’être adressée par lettre recommandée.

Les erreurs de gestion des courriers recommandés (papier) sont nombreuses : absence de retour de certains accusé-réception (absence totale de preuve de réception), retour d’accusé-réception avec omission de certaines mentions impératives (signature du destinataire manquante ou illisible, accusé-réception signé par une autre personne que celle du véritable destinataire, absence de date…), retour d’accusé-réception portant la mention « pli non distribué –boîte non identifiable ». Ces dysfonctionnements externes à la gestion des procédures par les organismes font porter à ces derniers des risques financiers importants puisqu’ils sont régulièrement mis dans l’impossibilité de justifier de la bonne délivrance de la mise en demeure. De même pour les entreprises, la dématérialisation des mises en demeure sécurise la réception du document et facilite sa diffusion rapide aux services concernés. Cette modalité de réception permet au cotisant redressé de pouvoir mieux gérer une éventuelle contestation devant la commission de recours amiable en réceptionnant plus rapidement les griefs.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

• Poursuivre la modernisation et la dématérialisation de la déclaration des revenus d’activité et du paiement des cotisations et des contributions sociales des travailleurs indépendants

Cette proposition s’inscrit dans le mouvement de promotion de la dématérialisation également suivi par d’autres administrations. En matière fiscale, depuis le 1er janvier 2015, toutes les entreprises soumises à un régime réel d'imposition ont l'obligation, quel que soit leur chiffre d'affaires, de transmettre de manière dématérialisée leurs déclarations et les paiements des principaux impôts professionnels (loi de finances rectificative pour 2011, art. 53, I).

Il est proposé de généraliser la dématérialisation des déclarations sociales des travailleurs indépendants, par cohérence avec le mouvement engagé dans la sphère fiscale, où toutes les déclarations des professionnels font l’objet d’une obligation de dématérialisation, et dans la perspective des travaux d’unification des déclarations sociales et fiscales telle que prévue dans le programme du Gouvernement pour les travailleurs indépendants du 5 septembre 2017. Les seuils d’accomplissement des obligations déclaratives sociales sont donc alignés sur ceux prévus en matière fiscale, afin de permettre la mise en œuvre de cette déclaration unique à l’horizon 2020.

• Compléter la modernisation des dispositifs simplifiés, en prévoyant tout d’abord la poursuite de la dématérialisation des dispositifs simplifiés et plus particulièrement des dispositifs CESU et TESA

L’article L. 133-5-8 du code de la sécurité sociale impose le principe de la dématérialisation des échanges pour les utilisateurs des dispositifs simplifiés. Les particuliers déclarant au CESU ou les entreprises ayant recours au TESA peuvent toutefois demander à effectuer leur déclaration par voie papier s’ils ne sont pas en capacité d’effectuer leur formalité par voir dématérialisée. Il est proposé de limiter ces exceptions à la dématérialisation en prévoyant, tout d’abord et pour le CESU, de rendre obligatoire les échanges et les formalités par voie dématérialisée pour tous les déclarants qui ont démontré leur aptitude à effectuer des démarches dématérialisées. Il s’agit des contribuables qui effectuent leur déclaration fiscale de revenus par voie dématérialisée.

Cette mesure s’adressera aux particuliers employeurs qui utilisent le papier pour déclarer au CESU soit environ 350 000 utilisateurs, dont une partie s’acquitte déjà de sa déclaration de revenus par la voie dématérialisée.

La mise en œuvre de cette limite s’accompagnera d’une information à destination de ces employeurs sur l’utilisation du nouveau site internet (utilisation de tutoriels, accompagnement téléphonique…). La campagne de promotion de la dématérialisation à destination de tous les utilisateurs sera également renforcée avec, entre autres, la mise en place de partenariats avec des interlocuteurs comme La Poste. Enfin, le non respect de l’obligation de procéder par voie dématérialisée à ces différentes formalités entraînera l’application de la sanction prévue en cas de défaut de production de la déclaration sociale nominative par l’article R. 133-14, soit 1,5% du plafond mensuel de sécurité sociale.

Par ailleurs, il est prévu de supprimer l’exception à la dématérialisation prévue pour le TESA, les déclarations par voie dématérialisée étant déjà, dans la pratique, très largement majoritaires.

Outre cette poursuite de la dématérialisation pour les dispositifs simplifiés, il est également proposé d’adapter les dispositions relatives à la plateforme d’intermédiation du paiement du salaire afin de permettre un recouvrement plus efficace des sommes dues par l’employeur et d’assurer ainsi le versement de la rémunération au salarié. Il est proposé de permettre le recouvrement des sommes dues qui n’auraient pas été payées par l’employeur selon les règles et sous les garanties et les sanctions prévues pour les cotisations du régime général. Ces règles sont, en effet, celles actuellement mises en œuvre par les organismes en charge du recouvrement des cotisations et ont fait la preuve de leur efficacité.

Dans un objectif de simplification de la gestion du prélèvement à la source pour les entreprises et les associations qui ne disposent pas aujourd’hui d’un logiciel de paie ou n’ont pas recours à un expert comptable, il est également proposé de supprimer le seuil de 20 salariés qui limitait l’utilisation des dispositifs TESE, TESA et CEA.

Enfin, afin de rendre les dispositifs simplifiés plus accessibles et plus proches des cotisants, il est proposé de permettre à ces dispositifs d’être gérés par un ou plusieurs organismes en charge du recouvrement des cotisations, centres qui pourront alors être plus proches géographiquement de ces déclarants. De plus, l’exclusivité d’usage du TESA prévue a été supprimée pour simplifier la gestion de leur personnel par les employeurs agricoles.

• Possibilité de dématérialisation de l’envoi des mises en demeure

La possibilité de dématérialisation des mises en demeure contribuera à une simplification du recouvrement des cotisations et à une plus grande efficacité dans le pilotage des dossiers.

Les organismes de recouvrement ont déjà la possibilité de diffuser des documents aux cotisants par voie électronique. Elle repose, en général, sur l’accord préalable du cotisant de recevoir des informations et documents selon les modalités qui lui conviennent. Dans le cadre de la mesure proposée, le recueil de l’accord serait étendu aux modalités de diffusion des mises en demeure. Le choix de la modalité préférentielle ne serait pas figé et pourrait être modifié à tout moment dans les préférences du compte cotisant en ligne.

Concrètement, plusieurs options alternatives à l’envoi d’un courrier avec accusé de réception seraient offertes au cotisant, en particulier l’envoi par courriel, par message sur le compte cotisant en ligne, ou par lettre recommandée électronique. La mise en demeure serait présentée, quel que soit le canal dématérialisé choisi, sous forme de fichier pdf, non modifiable, présentant toutes les informations nécessaires à la validité de la mise en demeure. A cet égard, la jurisprudence (Cass. soc. 16 novembre 1995) indique que la signature du directeur de l’organisme émetteur n’est pas requise, l’utilisation d’un document électronique ne peut donc conduire à la nullité de la procédure.

Le passage d’un format papier à un format numérique ne modifie pas les conditions légales de validité de la mise en demeure. En particulier, le document doit être adressé au cotisant, sa transmission électronique ne peut se faire qu’auprès de lui (et non auprès d’un tiers déclarant, comme un expert-comptable par exemple).

L’adaptation de la modalité d’adressage de la mise en demeure permet un service client, adapté aux situations tout en garantissant la meilleure sécurisation de la transmission, et au coût le plus juste au regard de la situation. Ainsi des économies d’échelle pourront être réalisées tout en garantissant les procédures de recouvrement qui actuellement peuvent être remises en cause.

• La numérisation des pièces justificatives dans le cadre de l’établissement de l’assiette ou du contrôle des cotisations sociales

Par analogie aux dispositions existant dans le livre des procédures fiscales, il est proposé d’introduire dans le code de la Sécurité sociale une disposition législative visant à autoriser la production, par le cotisant, des documents ou pièces justificatives établis à l’origine sous format papier, sous un format numérisé.

Adopter en matière sociale les dispositions fiscales déjà en vigueur offrira, outre une garantie juridique accrue, l’avantage indéniable pour les cotisants/contribuables de ne mettre en œuvre qu’une seule et même procédure de numérisation au sein de leur organisation interne pour l’ensemble des justificatifs qu’ils souhaitent conserver de façon dématérialisée. L’harmonisation des obligations fiscales et sociales relatives à la numérisation des documents nécessaires au contrôle répondrait aux attentes des entreprises en termes de simplifications administratives.

• Mise à jour des dispositions du code rural organisant la procédure de rescrit social agricole, en cohérence avec la suppression du RSI.

En effet, l'article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, en supprimant le régime social des indépendants et en l’adossant au régime général, a abrogé certaines dispositions applicables notamment la procédure de rescrit social pour les travailleurs indépendants. Ces derniers se voient désormais appliquer le même dispositif que celui proposé aux employeurs.

La présente mesure permet que les dispositions relatives au rescrit social continuent de s'appliquer, sous réserve de certaines adaptations, aux populations relevant du régime agricole.

b) Autres options possibles

• Généralisation de la dématérialisation pour les travailleurs indépendants

Dans la mesure où le public ciblé par cette obligation déclarative est essentiellement un public professionnel ou de chefs d’entreprises largement équipés en produits informatiques, le paiement par chèque et la transmission d’un formulaire papier sera très certainement très limité. Un accompagnement et une communication adaptée seront effectués pour ces déclarants afin de les inviter à respecter ces obligations déclaratives.

• Compléter la modernisation des dispositifs simplifiés, en prévoyant tout d’abord la poursuite de la dématérialisation des dispositifs simplifiés et plus particulièrement des dispositifs CESU et TESA

L’exception à l’obligation de dématérialisation pourrait tout d’abord être maintenue dans les mêmes conditions que celles existant aujourd’hui pour le CESU et le TESA. Elle ne permettrait toutefois pas d’atteindre l’objectif de dématérialisation totale ou quasi-totale pour la mise en œuvre du prélèvement à la source et pourrait même être un facteur de risque pour cette mise en œuvre. Concernant le CESU, différentes campagnes de communication à destination des employeurs ont déjà été mises en œuvre et n’ont pas permis un taux de dématérialisation suffisant des volets sociaux pour assurer le déploiement dans des conditions idéales de la retenue à la source.

Il pourrait aussi être envisagé de prévoir une montée en charge progressive de l’obligation de dématérialisation en fonction du montant de cotisations payées. Ce critère paraît toutefois peu pertinent pour apprécier la capacité d’un particulier à réaliser des démarches par voie dématérialisée.

• Dématérialisation des mises en demeure

Il aurait pu être fait le choix d’imposer la dématérialisation des mises en demeure, sans garantie que ce mode de transmission soit adapté à toutes les situations ; tous les cotisants n’ont pas communiqué d’adresse courriel valide ou ne disposent d’un compte cotisant en ligne. Cette orientation aurait fragilisé le recouvrement des cotisations. A contrario la solution proposée ici permet de prendre en compte les préférences et les capacités des cotisants, tout en permettant une plus grande dématérialisation qu’aujourd’hui.

• La numérisation des pièces justificatives dans le cadre de l’établissement de l’assiette ou du contrôle des cotisations sociales

Il aurait pu être décidé de laisser la situation en l’état ou de fixer des normes propres pour répondre aux demandes opérées lors des contrôles Urssaf. Ces solutions ne sauraient toutefois être comprises par les cotisants, qui devraient gérer des numérisations de leurs justificatifs de façons différentes en fonction des administrations. Ceci ne simplifierait pas la gestion en entreprise.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

La mesure proposée tend à poursuivre la simplification des modalités déclaratives et de recouvrement des cotisations pour les travailleurs indépendants, pour les entreprises ainsi que pour les cotisants qui ont recours aux dispositifs déclaratifs simplifiés (particuliers employeurs, petites entreprises ou associations). Elle est, à ce titre, justifiée à être intégrée dans la loi de financement de la sécurité sociale (art. L.O. 111-3 V. B. 3°).

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAV et de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAM, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

b) La mesure relève de la seule compétence de la France. La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet et d’une manière générale la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Les articles l. 133-5-6, L. 133-5-8, L. 133-5-10, L. 133-5-12, L. 244-2, L. 531-8-1 et L. 613-5 du code de la sécurité sociale ainsi que les articles L. 712-2, L. 725-3 et L. 725-4 du code rural et de la pêche maritime sont modifiés. Sont créés l’article L. 243-16 du code de la sécurité sociale et l’article L. 724-7-2 du code rural et de la pêche maritime.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

L’article L. 712-3 du code rural et de la pêche maritime est abrogé.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

La dématérialisation des échanges (déclarations sociales, paiement, mise en demeure) s’inscrit dans la trajectoire globale de l’économie numérique et des simplifications des services publics, vecteur de croissance, de productivité et de compétitivité.

b) impacts sociaux

La poursuite de la modernisation des dispositifs simplifiés contribue à assurer la juste déclaration des salariés dont les employeurs utilisent ces dispositifs, et donc à sécuriser l’ouverture de leurs droits. L’adaptation des dispositions relatives à la plateforme de paiement assure également le versement de leur salaire.

• Impact sur les jeunes

Sans impact.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Sans impact.

c) impacts sur l’environnement

Sans impact.

d) impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans impact

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés et les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

La dématérialisation contribue à la simplification déclarative pour les cotisants. Elle sécurise également le calcul des droits sociaux des salariés ainsi que le versement de leur salaire.

La possibilité de dématérialiser les pièces justificatives permettra aux cotisants des gains financiers liés aux coûts des stockages et limitera les risques liés à la destruction des originaux.

De nombreux cotisants et experts comptables souhaitent recourir à la dématérialisation pour la conservation des justificatifs de frais professionnels.

En droit civil, les documents originaux établis sous format papier puis numérisés par un procédé électronique revêtent le statut de copie électronique dont le régime juridique a été précisé par l’article 1379 du code civil et le décret du 5 décembre 2016. L'article 1379 du code civil institue toutefois une présomption simple de fiabilité de la copie dans les conditions prévues par le décret du 5 décembre 2016 relatives à sa fidélité à l’original et son incorruptibilité.

En l’état de la réglementation actuellement en vigueur, un cotisant a donc la possibilité de produire, lors d’un contrôle, à titre de justificatifs, des documents établis à l’origine sous format papier numérisés et conservés sur support informatique sous réserve que les conditions de numérisation, d’archivage et de sécurité du procédé de reproduction par voie électronique utilisé respectent les règles posées par ce décret, les documents ainsi numérisés ayant la même force probante que l’original papier.

En revanche, un justificatif établi sous format papier numérisé sans remplir les conditions prévues par le décret du 5 décembre 2016 ne bénéficie plus de la présomption de fiabilité à l’original posée par le code civil. En cas de litige, il appartient à celui qui se prévaut du document numérisé d’en prouver l’authenticité, laquelle ne pourra être établie qu’en produisant l’original au format papier. Si celui-ci ne peut plus être produit du fait de sa destruction, il appartiendra au juge de se prononcer sur la fiabilité de la copie numérique en fonction des éléments de preuve soumis.

La fixation des conditions dans lesquelles un cotisant peut fournir à l’organisme du recouvrement sous format numérisé, des documents établis à l’origine sous format papier, afin de justifier de sa situation au regard du calcul des cotisations et contributions sociales, répond à un véritable besoin des entreprises, lesquelles souhaitent sécuriser juridiquement leurs pratiques. En l’état de la réglementation actuelle, en matière de sécurité sociale, ce sont les dispositions du code civil qui s’appliquent.

La production de documents et de pièces sous format numérisé alors qu’ils ont été établis originairement sous format papier implique de s’assurer que les conditions de numérisation, d’archivage et de sécurité du procédé de reproduction par voie électronique utilisé par l’entreprise permettent de garantir la fiabilité des documents numérisés à l’original. Cette fiabilité est présumée si les conditions prévues par le décret du 5 décembre 2016 sont respectées.

Le décret du 5 décembre 2016, pris pour l’application de l’article 1379 du code civil ne vise pas expressément une norme technique à laquelle on puisse se référer pour garantir la fiabilité du processus de numérisation électronique.

A l’inverse, l’administration fiscale, non concernée par les règles du droit civil, a posé un cadre précis fixant les conditions à respecter pour garantir l’authenticité de la facture numérisée. Par rapport aux deux normes existantes (NF Z 42-026 et NF Z 42-013), le texte fiscal pose deux exigences spécifiques : la numérisation doit s’effectuer au format PDF OU PDF A/3 et faire l’objet d’une empreinte d’intégrité au moyen d’un certificat RGS (référentiel général de sécurité).

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

La dématérialisation de la mise en demeure contribuera à une sécurisation des procédures de mise en recouvrement.

Pour les travailleurs indépendants, des travaux d’ampleur sont engagés entre l’ACOSS et la DGFIP pour la récupération des revenus à partir d’une déclaration fiscale et sociale unifiée transmise sur un seul téléservice à l’horizon 2020 sur le site « impots.gouv.fr ». D’ici 2020, le portail « net-entreprises.fr » dispose de services pour permettre aux travailleurs indépendants de transmettre leurs revenus. Le portail officiel des micro-entrepreneurs « lautoentrepreneur.fr » disposera d’une nouvelle version au troisième trimestre 2018.

La dématérialisation des pièces justificatives permettra une plus grande fluidité dans les relations entre les agents en charge du contrôle et les cotisants. Des déplacements sur place aux fins de compulser les pièces justificatives pourront être évités et générer des économies d’échelle non négligeables chaque année.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

Cette mesure contribuera, pour les dispositifs simplifiés, à diminuer la gestion des déclarations papier aux sein des centres nationaux et des caisses de MSA en charge de ces dispositifs et donc les coûts liés à cette gestion. La possibilité de désigner plusieurs organismes donnera également une plus grande souplesse dans la gestion des dispositifs.

La dématérialisation de la mise en demeure permettra un gain immédiat en terme de frais postaux.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

- Textes réglementaires relatifs aux dispositifs simplifiés (dont arrêtés de nominations des Urssaf en charge des dispositifs simplifiés).

- Textes réglementaires précisant les conditions de numérisation.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Les dispositions relatives à la généralisation de la dématérialisation pour les travailleurs indépendants et à la poursuite de la modernisation des dispositifs simplifiés seront applicables à compter du 1er janvier 2019.

L’ouverture à la dématérialisation de la mise en demeure sans délai.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Une campagne de communication accompagnera la mise en œuvre des mesures de la dématérialisation.

L’information sera portée dans la charte du cotisant contrôlé, une campagne d’information pourrait être envisagée ;

d) Suivi de la mise en œuvre

La montée en charge de la dématérialisation fera l’objet d’un suivi régulier, suivi également inscrit dans le cadre de la convention d’objectifs et de gestion liant la branche recouvrement et l’Etat.

L’ouverture à la dématérialisation de la mise en demeure sera constatée dans les comptes de la branche recouvrement par la très forte diminution des frais postaux qui en est attendue. Un suivi plus spécifique sur l’évolution au regard des risques juridiques liés à l’adressage de la mise en demeure sera réalisé dans le cadre du suivi des contentieux.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 14 - Simplification de la procédure de dépôt des demandes de modifications mineures d’autorisation de mise sur le marché des médicaments

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Les entreprises assurant l’exploitation d’une spécialité pharmaceutique sont soumises au paiement d’un droit d’enregistrement lors du dépôt de demandes d’autorisation de mise sur le marché (AMM) auprès de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM).

Les droits à acquitter pour le dépôt de demandes d’autorisation de mise sur le marché sont encadrés par les dispositions de l'article 1635 bis AE du code général des impôts et leur barème est fixé par l'article 344 undecies A de l'annexe 3 du code général des impôts.

Les droits d’enregistrement sont perçus à chaque demande d’autorisation de mise sur le marché, mais également lors de leur renouvellement et de leurs modifications. Ainsi, pour une même spécialité pharmaceutique, le suivi peut générer plusieurs mises à jour chaque année. Lors du dépôt de chaque demande auprès de l'ANSM, le dossier d’autorisation, de renouvellement ou de modification d’AMM n'est réputé complet que s'il est accompagné d'une quittance délivrée après le versement auprès de la DGFiP d’un droit correspondant à la demande déposée.

Cette procédure contraignante, qui implique pour les entreprises de s’adresser à deux interlocuteurs successifs, ne répond à aucune justification pour les modifications mineures, de type administratif notamment, n’induisant pas d’évaluation scientifique ou de charge de travail significative de la part l’ANSM.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

Dans un objectif de simplification des démarches administratives des entreprises redevables, la mesure prévoit de supprimer l’obligation de paiement d’un droit d’enregistrement lors de l’examen par l’ANSM de modifications mineures apportées aux termes des autorisations de mise sur le marché de médicaments. Afin d’assurer la neutralité financière du dispositif, la mesure vise à augmenter la limite maximale du droit applicable de 50 000 € à 60 000 € pour les demandes d’AMM afin de permettre, par la voie réglementaire, de prévoir une augmentation du droit requis pour les demandes d’autorisation initiale d’AMM ou en cas de modifications majeures.

Cette mesure, qui sera dans son ensemble sans impact financier, permettra de clarifier le paysage, de simplifier les démarches des redevables et de disposer d’une tarification se rapprochant davantage de la structuration de l’activité de l’ANSM.

b) Autres options possibles

Mise en place d’un droit unique en cas de modifications identiques de type IA (modifications mineures) d'AMM détenues par le même laboratoire. Cette proposition alternative serait toutefois de nature à créer une rupture d’égalité entre les laboratoires pharmaceutiques au détriment de ceux qui ont un nombre limité d’AMM : les laboratoires détenteurs d’un nombre important d’AMM se trouveraient favorisés par ce paiement unique dès lors qu’un laboratoire détenteur d’une seule AMM devrait s’acquitter de la même somme.

De façon alternative, il pourrait être envisagé de créer, pour chaque spécialité pharmaceutique, un droit annuel unique couvrant l’ensemble des modifications quelles qu’en soient leur nature. Néanmoins, cette proposition supprimerait toute différenciation de traitement entre modifications d’autorisation de mise sur le marché alors même que le principe du paiement d’un droit doit être maintenu pour les modifications susceptibles d’avoir des répercussions sur la qualité, la sécurité ou l’efficacité des médicaments et justifiant un travail d’évaluation important pour les services de l’ANSM. Compte tenu des contraintes juridiques et opérationnelles de cette option, une mesure de suppression des droits d’enregistrement mineurs, telle qu’évoquée ci-dessus, semble devoir être privilégiée.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

Les dispositions du présent article sont directement relatives aux modalités de recouvrement de contributions affectées à la sécurité sociale et trouvent donc leur place en loi de financement sans qu’il soit nécessaire de rechercher un impact sur l’équilibre financier des régimes obligatoires de base, en application du 3° du B du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale..

Au suprlus, bien que l’impact financier soit limité puisque l’économie générale de la mesure consiste à augmenter le droit pour les demandes intiales et les modifications majeures d’AMM de manière à compenser les pertes générées par la suppression du droit pour les modifications mineures, la compensation est par construction prévisionnelle et ne sera donc, avec certitude, pas intégrale. Ces dispositions auront un effet direct et certain sur les recettes de ces régimes et relèvent donc également du 2° du B du V du même article.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAV et de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAM et de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi. La mesure a également fait l’objet d’une concertation avec l’ANSM.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure vise à tenir compte en droit interne des règlements communautaires n°1084/2003 et n°1234/2008 et participe donc au respect par la France de ses obligations européennes.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

La mesure s’inscrit pleinement dans le cadre de la réglementation communautaire qui autorise les États membre à prévoir une procédure de notification simplifiée et rapide pour permettre l’introduction de certains changements mineurs n’affectant pas la qualité, la sécurité et l’efficacité approuvées du médicament.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

L’article 1635 AE bis du code général des impôts est modifié.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Aucun article n’est abrogé.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

La finalité de la mesure est une simplification, à rendement constant, des démarches administratives des entreprises redevable. La perte de recettes induite par la suppression du paiement des droits d’enregistrement, en cas de modifications mineures non substantielles, est évalué à environ 13 M€.

Afin d’assurer la neutralité financière du dispositif global, la mesure vise à réhausser le plafond applicable de 50 000€ à 60 000€ afin de permettre, par voie réglementaire, de prévoir une augmentation du droit requis pour les demandes d’autorisation initiale d’AMM ou en cas de modifications majeures d’AMM à due proportion de la perte générée par la suppression du droit pour les demandes mineures non substantielles identifiées.

Les nouveaux montants des droits applicables seront fixés par voie réglementaire.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

La mesure vise à simplifier les formalités qui génèrent des coûts inutiles pour les entreprises.

b) impacts sociaux

Néant.

• Impact sur les jeunes

Néant.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Néant.

c) impacts sur l’environnement

Néant.

d) impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Néant.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Cette mesure sera de nature à simplifier les démarches administratives des entreprises de l’industrie pharmaceutique qui sont soumises, pour des modifications de nature administrative, à deux interlocuteurs distincts : la DGFiP pour le paiement du droit et l’obtention de la quittance, l’ANSM pour les formalités de dépôt de la demande de modification.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Cette mesure de nature à alléger la charge administrative de la DGFiP qui ne sera plus saisie pour les demandes de modification mineures et, de manière résiduelle, de l’ANSM en charge de la vérification des demandes déposées.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

Néant.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Deux décrets d’application viendront préciser: d’une part, la liste des modifications mineures qui seraient exonérées de droit d’enregistrement ; d’autre part, le réexamen du barème des droits applicables (en contrepartie de la suppression de droit pour les demandes mineuress identifiées).

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Cette mesure entre en vigueur à compter de la publication des décrets d’application, qui pourront faire l’objet d’un consensus entre les différentes parties (administrations, ANSM, entreprises), soit au 1er avril 2019.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Les redevables seront informés par la DGFiP en charge du recouvrement de la taxe et par l’ANSM.

d) Suivi de la mise en œuvre

Néant

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 15 - Simplifier et homogénéiser les mécanismes de sauvegarde pour les produits de santé

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Les dépenses des médicaments font l’objet d’une gestion dynamique de la part du Comité économique des produits de santé (CEPS) et des caisses d’assurance maladie, tout au long de l’année. Les actions menées visent à rendre plus efficientes les dépenses de médicaments, et doivent contribuer in fine au respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie.

Toutefois, compte tenu du dynamisme de ces dépenses lié à l’arrivée des nouveaux produits et des incertitudes pesant sur certaines négociations à fort enjeu, ces différentes actions ne suffisent pas toujours à garantir que la progression de ces dépenses sera compatible avec le respect de l’ONDAM.

Dans ce cas, le mécanisme dit « de clause de sauvegarde » permet d’assurer en dernier recours une atténuation du niveau de dépenses liées aux médicaments remboursés, lorsque la croissance de ces dépenses dépasse un niveau fixé par la loi. Cette clause de sauvegarde, initialement introduite en 1999, a été revue en 2015 et 2017. Les deux dernières réformes visaient à moderniser un dispositif déjà ancien et devenu inadapté aux exigences nouvelles relatives au respect de l’ONDAM et à l’évolution du marché pharmaceutique (taux d’innovation différencié entre les marchés de ville et à l’hôpital, nécessitant une régulation spécifique). Le dispositif pourrait cependant être mieux adapté à son objectif : alors qu’il vise à protéger l’ONDAM contre une évolution trop importante des dépenses remboursées de médicaments, son assiette ne concerne pas l’ensemble des spécialités. Le dispositif pourrait également être amélioré pour le rendre plus lisible et prévisible pour les industriels.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

La mesure vise à modifier les conditions d’encadrement des dépenses de médicaments. La clause de sauvegarde pour les médicaments connaittra trois évolutions principales :

- premièrement, le dispositif sera rendu plus lisible grâce à une mise en cohérence de son assiette par rapport à la finalité visée, la protection contre des dépenses de médicaments trop élevées. La nouvelle assiette sera constituée du chiffre d’affaires de l’ensemble des médicaments remboursables sans exception, net des remises produits versées au CEPS. La clause actuelle exclut en effet les médicaments génériques et certains médicaments orphelins de son champ en dépit du dynamisme de la dépense associée ;

- deuxièmement, la contribution sera répartie au prorata du seul chiffre d’affaires et non de sa progression, ce qui est tout à la fois plus équitable et plus lisible ;

- troisièmement, la distinction entre les mécanismes de régulation des dépenses de médicaments de ville (ancien taux « Lv ») et ceux de l’hôpital (taux « Lh ») sera supprimée au profit d’une régulation unique d’ensemble : la clause de sauvegarde se déclenchera si un certain montant « M », de chiffre d’affaires, est dépassé pour l’année considérée.

Pour l’année 2019, la clause de sauvegarde se déclenchera au-delà d’un « M » correspondant à un chiffre d’affaires net supérieur de 0,5% à celui de l’année 2018. Dans ce cas, les niveaux de reversement prévus seront identiques à ceux actuellement en vigueur : 50%, 60% puis 70% en fonction du niveau de dépassement.

b) Autres options possibles

Il aurait pu être envisagé de conserver pour une assiette de la clause de sauvegarde le chiffre d’affaires réalisé par les laboratoires exploitant les médicaments, sans prendre en compte les remises. Toutefois, une telle assiette éloigne la clause de sauvegarde des dépenses prises en compte dans le cadre de l’ONDAM.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

La mesure sera de nature à modifier la prise en charge des médicaments par l’assurance maladie. Elle aura ainsi « un effet sur les dépenses de l’année des régimes obligatoires de base », ce qui conformément aux dispositions du C, du V de l’article LO.111-3 du code de la sécurité sociale, justifie leur place en LFSS.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAV et de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAM, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

La mesure est compatible avec le droit européen.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

La mesure sera codifiée puisqu’elle implique une modification de plusieurs articles du code de la sécurité sociale (L. 138-10, L. 138-11, L. 138-12, L. 138-13, L. 138-14, L. 138-15 et L. 138-16).

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Sans objet.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

La clause de sauvegarde pour les médicaments ne doit pas se déclencher si les efforts de maîtrise médicalisée et les négociations sur les prix des nouveaux produits onéreux permettent de rendre compatible l’augmentation des dépenses de médicaments avec le niveau retenu pour l’ONDAM.

Toutefois, si les dépenses de médicaments hospitaliers continuent à croître à une vitesse rapide, ou s’accélèrent, la clause de sauvegarde relative aux médicaments pourrait se déclencher et jouer pleinement son rôle de mécanisme de rappel.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

Le rendement théorique de la mesure étant nul, il n’est pas attendu d’impact supplémentaire de cette mesure pour les entreprises commercialisant des médicaments.

b) impacts sociaux

La mesure n’a pas d’impact pour les assurés.

• Impact sur les jeunes

Sans objet

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Sans objet

c) impacts sur l’environnement

La mesure est sans impact sur l’environnement.

d) impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

La mesure n’a pas d’impact sur l’égalité entre les femmes et les hommes.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés et redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

La mesure est sans impact sur les assurés ; seuls les entreprises commercialisant des médicaments pris en charge pourraient impactés en cas de déclenchement de la clause de sauvegarde.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Cette mesure nécessitera d’adapter les systèmes d’information du recouvrement de cette clause.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure est sans impact supplémentaire sur les caisses de sécurité sociale.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Décret d’application prévoyant les modalités de transmission d’information par le CEPS de l’Acoss sur les remises.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

La mesure est d’application directe.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Aucune information particulière n’est à prévoir.

d) Suivi de la mise en œuvre

Le suivi de la mise en œuvre de la mesure sera réalisé dans le cadre du suivi du respect de l’ONDAM.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 16 - Mesures en faveur des travailleurs indépendants (1/2) : clarification des modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

• Modalités de détermination de l’assiette fiscale et sociale des travailleurs indépendants

L’assiette des cotisations de sécurité sociale des travailleurs indépendants est déterminée par référence au revenu d’activité servant au calcul de l’impôt sur le revenu, retraité des effets d’un certain nombre de dispositifs fiscaux qui ne trouvent de sens qu’en matière fiscale (art. L. 131-6 du CSS).

Il s’agit d’une assiette sociale dite « nette » dans la mesure où les cotisations obligatoires de sécurité sociale ainsi que la part fiscalement déductible de la CSG ne font pas partie des éléments réintégrés dans l’assiette sociale.

Cette assiette nette présente l’intérêt de pouvoir appréhender de manière précise le revenu généré par l’activité. Le fait d’établir le calcul à partir de l’assiette nette présente toutefois un certain nombre d’inconvénients.

En premier lieu, ces modalités de calcul des cotisations et contributions sont mal comprises par les travailleurs indépendants, tout comme les différences pourtant minimes, mais fréquentes, qui existent entre les montants de cotisations qu’ils ont calculés et les montants calculés ultérieurement par les Urssaf.

Tout d’abord, les travailleurs indépendants qui ont une comptabilité d’exercice – ce qui est la règle générale sauf pour une partie des professions libérales qui peuvent recourir à une comptabilité de caisse – sont aujourd’hui obligés de « pré-calculer » eux-mêmes leurs cotisations sociales, afin de les déduire pour déterminer leur revenu d’activité qui sera soumis à imposition et à cotisations sociales. Ce calcul s’avère complexe pour les cotisants dès lors que les prélèvements sociaux sont calculés sur une assiette dont a été déduite la majeure partie de ces mêmes prélèvements, induisant une circularité dans le calcul. Or aucune règle n’a été définie de manière claire afin de déterminer les conditions de réalisation de ce calcul de l’assiette, ce qui est une source fréquente de questions, de difficultés de compréhension ainsi que d’erreurs dans les opérations de recouvrement. Ensuite, la base de calcul de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) est quant à elle constituée du revenu d’activité du travailleur indépendant, majoré des cotisations aux régimes obligatoires de sécurité sociale qui ont été déduites du bénéfice imposable en application de l’article 154 bis du code général des impôts pour la détermination de son revenu fiscal. Or, aujourd’hui, il est demandé aux assurés de déclarer, au moyen de l’actuelle déclaration sociale des indépendants (DSI), outre le revenu d’activité et les éléments à réintégrer, le montant des cotisations sociales déclaré à l’administration fiscale. Ce montant de cotisations pourrait toutefois être déduit du montant du revenu, ainsi que le travailleur indépendant l’a fait lui-même. Cette déclaration a néanmoins pour but d’assurer la concordance exacte entre les cotisations sociales obligatoires effectivement déduites pour établir le revenu d’activité imposable d’une part, et les cotisations sociales réintégrées en vue de calculer la CSG et la CRDS d’autre part. Cette sollicitation n’est toutefois pas comprise des assurés, qui ont, de manière générale, des difficultés à reconstituer le montant de leurs cotisations sociales.

En second lieu, le raisonnement sur la base d’une assiette « nette » de cotisations pose un problème de lisibilité des prélèvements et d’équité dans la répartition de la charge contributive.

Ainsi, le fait de calculer les cotisations sur la base d’une assiette nette conduit à l’impossibilité de comparer les taux de cotisations avec ceux en vigueur pour les autres populations, puisque ces derniers s’appliquent pour les salariés sur une assiette dont les cotisations n’ont pas elles-mêmes été déduites, c’est-à-dire l’assiette brute, et produisent, à taux équivalent, un rendement supérieur. La critique est parfois faite du niveau des taux de cotisations ou du poids des cotisations par rapport au revenu des travailleurs indépendants, alors même que le montant réel des cotisations par rapport au revenu net est en réalité inférieur pour les travailleurs indépendants à celui applicable sur les autres revenus.

En troisième lieu, ce calcul complexe et par étapes conduit en pratique à retarder significativement les opérations de régularisation des cotisations sociales de l’année échue, alors même que le calcul des cotisations dues au titre de l’exercice clos est réalisé en même temps que la détermination du bénéfice net à la fois pour le calcul de l’impôt et celui des prélèvements sociaux. Pourtant, aujourd’hui, c’est seulement lorsque la déclaration de revenus à l’administration fiscale puis à l’administration sociale, qui ne fait que reprendre les éléments déjà pris en compte lors des calculs antérieurs, sont établies, que peut être réalisée la régularisation des cotisations définitives de l’année précédente.

• Prolongation de la durée de l’expérimentation sur la modulation des acomptes de cotisations sociales en 2019 des travailleurs indépendants

Le recouvrement des cotisations et contributions de sécurité sociale des travailleurs indépendants repose actuellement, sauf pour les micro-entrepreneurs, sur les mêmes modalités que celles de l’imposition des revenus, c'est-à-dire une déclaration annuelle des revenus tirés de l’activité indépendante pour l’année précédente, suivie d’un appel des cotisations et contributions dues par les travailleurs indépendants non agricoles.

Les cotisations et contributions dues par les travailleurs indépendants non agricoles sont appelées dans un premier temps sur une base provisoire dans l’attente de la déclaration du revenu définitif de l’année précédente, puis il est procédé à leur régularisation sur la base de ces revenus définitifs.

De récentes évolutions des règles relatives au calcul des cotisations et contributions de sécurité sociale dues par les travailleurs indépendants ont permis d’engager une démarche de simplification des obligations leur incombant et de permettre au cotisant d’ajuster le montant des cotisations appelées aux revenus effectivement perçus :

Depuis 2012 il est possible pour un travailleur indépendant de demander, une fois par an, la prise en compte d’un revenu estimé afin de déterminer l’assiette sociale servant à calculer ses cotisations et contributions de sécurité sociale, à la place du revenu de l’avant dernière année. Cette mesure de simplification est utilisée par environ 160 000 cotisants en moyenne tous les ans.

Dans le souci de réduire le décalage entre perception d’un revenu et paiement des cotisations, l’article 29 de la LFSS pour 2014 a généralisé la possibilité pour les travailleurs indépendants non agricoles de procéder à la déclaration anticipée de leurs revenus. Entré en vigueur au 1er janvier 2015, ce dispositif permet d’ajuster les cotisations appelées sur le dernier revenu connu dès sa déclaration, et d’anticiper d’environ six mois la date de régularisation.

Cette mesure permet à l’ensemble des cotisants travailleurs indépendants de voir le montant de leurs prélèvements sociaux calculés au plus près des revenus effectivement perçus. L’impact en termes de trésorerie pour cette population, dont les revenus d’activité peuvent en outre varier notablement, est particulièrement important. Ce dispositif a occasionné 945,7 M€ de remboursements anticipés aux cotisants en 2017.

Pour continuer d’améliorer la qualité des services proposés aux travailleurs indépendants, concomitamment à la suppression du RSI, il est nécessaire d’aller plus loin dans la prise en compte des réalités économiques de ces cotisants en leur permettant de maîtriser le montant de leur prélèvement social et de l’ajuster au plus près de leur activité mensuelle ou trimestrielle. Aussi, l’article 15 de la LFSS pour 2018 prévoit la mise en œuvre d’une expérimentation par les URSSAF permettant aux travailleurs indépendants d'acquitter leurs cotisations et contributions sociales provisionnelles sur une base mensuelle ou trimestrielle établie à partir des informations communiquées par ces travailleurs indépendants en fonction de leur activité ou de leurs revenus mensuels ou trimestriels.

Le dispositif expérimental conçu par l’ACOSS sera ainsi encore plus souple que les mécanismes actuels d’ajustements des acomptes de cotisations. Il permettra aux travailleurs indépendants confrontés à d’importantes variations de revenus, de déclarer en temps réel au moyen d’un téléservice disponible à compter du 1er janvier 2019 leur revenu mensuel ou trimestriel et d’effectuer en même temps un télépaiement ou un paiement par carte bancaire du montant de leurs cotisations sociales provisionnelles qui sont recalculées en conséquence. Cette cotisation provisionnelle se substituera automatiquement à celle prévue dans leur échéancier transmis préalablement et basé en l’occurrence sur les revenus 2017 ou sur un revenu estimé en début d’année. Cette expérimentation – même si elle ne portera que sur 2 régions – devrait, aux termes de la loi, être interrompue le 30 juin 2019, ce qui obligerait les travailleurs indépendants volontaires à effectuer en cours d’année un paiement de leurs cotisations sociales provisionnelles sur la base d’un échéancier transmis par les URSSAF. A titre de simplification, il est proposé de prolonger cette expérimentation de 6 mois jusqu’au 31 décembre 2019.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

• Modalités de détermination de l’assiette fiscale et sociale des travailleurs indépendants

La mesure proposée vise à clarifier les modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants afin d’éviter des disparités dans les méthodes de calcul. Elle procède ainsi à une réécriture du texte de l’article L. 131-6 du code de la sécurité sociale relatif à l’assiette des cotisations des travailleurs indépendants afin de prévoir que les cotisations sociales devant être déduites pour établir cette même assiette correspondent bien à celles calculées en application de ce même article, et non aux cotisations déduites en application de l’article 154 bis du CGI alors que ce dernier article fait lui-même référence aux cotisations dues en application de l’article L. 131-6.

Il s’agit uniquement de préciser les modalités de réalisation du calcul aujourd’hui laissé dans l’ombre par la loi, mais sans impact sur sa mise en œuvre normale.

Cette mesure s’inscrit dans le cadre de la démarche de simplification des démarches des travailleurs indépendants et notamment de la suppression de la Déclaration sociale des indépendants (DSI) annoncée en septembre 2017 par le Premier ministre, qui permettra de reconstituer le revenu net des travailleurs indépendants à partir de leurs déclarations fiscales.

A terme, le calcul des cotisations et contributions sociales pourrait être intégralement réalisé à partir du revenu établi avant déduction des cotisations sociales, ce qui dispenserait totalement du calcul circulaire complexe actuel.

• Prolongation de la durée de l’expérimentation sur la modulation des acomptes de cotisations sociales en 2019 des travailleurs indépendants

Enfin, il est prévu de permettre aux travailleurs indépendants qui seront volontaires dans le cadre de cette expérimentation de continuer à bénéficier après le mois de juin 2019 et jusqu’à la fin de l’année d’une modulation de leurs cotisations provisionnelles en fonction de leur activité. Cette modulation interviendra à l’initiative du travailleur indépendant sans contrainte supplémentaire ni interruption du téléservice qui sera mis à leur disposition pour déclarer leur revenu mensuel ou trimestriel et payer leur cotisations sociales.

b) Autres options possibles

Il aurait pu être envisagé de simplifier les modalités de calcul de la CSG-CRDS et de modifier l’article L. 136-3 du code de la sécurité sociale pour remplacer la référence aux cotisations sociales fiscalement déduites « visées à l’article 154 bis du code général des impôts », par une référence aux cotisations des régimes obligatoires de sécurité sociale payées par l’assuré et son conjoint collaborateur au cours de l’année.

Si une telle solution permettrait de simplifier uniquement le calcul de la CSG-CRDS pour les URSSAF, elle ne permettrait pas de résoudre les difficultés posées pour le calcul des cotisations sociales elles-mêmes. En outre, la référence aux cotisations payées par l’assuré au cours de l’année considérée, inclut les régularisations de cotisations payées au titre des années antérieures, entrainant ainsi un effet majorant.

Dans un second temps et à moyen terme, il pourra être envisagé de prévoir que, à niveau de cotisations inchangé, le calcul de l’ensemble des cotisations et contributions de sécurité sociale soit réalisé sur la base d’une assiette dont le niveau ne dépendrait pas du montant de ces mêmes cotisations.

Afin de mettre fin au caractère circulaire des modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants, calculées sur la base du revenu duquel ces mêmes cotisations ont été déduites, il pourrait être proposé de retenir plutôt une assiette « brute », c’est-à-dire d’appliquer des taux de cotisations à partir du revenu dont les cotisations ne seraient pas elles-mêmes déduites. Une telle solution permettrait d’aligner l’assiette des cotisations sociales avec celle de la CSG-CRDS qui est déjà calculée sur cette assiette.

Ainsi l’assiette de calcul des cotisations serait constituée du revenu établi en déduisant l’ensemble des charges déductibles admises en matière fiscale comme en matière sociale, à l’exclusion des charges déductibles exclusivement en matière fiscale et en réintégrant les éléments de revenus qui ne sont pas retenus en matière fiscale. En pratique, il s’agirait du revenu retenu pour le calcul de l’impôt sur le revenu augmenté des réintégrations prévues actuellement à l’article L. 131-6 du CSS sans déduction des cotisations sociales obligatoires et facultatives.

Afin d’éviter que ce changement d’assiette conduise à une hausse des cotisations payées, il conviendrait alors d’adapter les taux de cotisations sociales, ainsi que les assiettes minimales, les plafonds et les règles d’exonération actuellement applicables aux travailleurs indépendants pour assurer la neutralité du niveau des prélèvements par rapport à la situation actuelle. Les taux des cotisations d’assurance vieillesse devront pour leur part être définis de manière cohérente avec les scénarios envisagés dans le cadre de la future réforme des retraites.

Enfin, pour garantir la neutralité de ce changement et participer à la convergence des niveaux de prélèvements en fonction du revenu net réel, l’assiette de la CSG et de la CRDS pourrait être ajustée afin de se rapprocher de celle applicable aux salariés, en appliquant par exemple un abattement équivalent à la part des cotisations correspondant aux cotisations patronales applicables sur les revenus des salariés.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

Cette mesure ayant un impact sur l’assiette des cotisations et contributions sociales, elle entre dans le cadre des dispositions du 3° du B du V de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

La prolongation de la durée de l’expérimentation est une mesure qui modifie l’article 15 de la LFSS pour 2018. A ce titre, son adoption en LFSS est justifiée.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAV et de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, les conseils de la CNAM, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet et que d’une manière générale la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Les dispositions relatives à l’assiette de cotisations des travailleurs indépendants modifient des articles déjà codifiés (articles L. 131-6 et L. 136-3 du code de la sécurité sociale).

Tout comme la mesure initiale, la prolongation de la durée de l’expérimentation sur la modulation des acomptes de cotisations sociales en 2019 des travailleurs indépendants n’est pas codifiée.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Aucun article n’est abrogé.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

Ces mesures de simplification sont construites pour avoir un effet nul sur les prélèvements.

P pour impact financier en année pleine et R pour impact en année réelle

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

Ces mesures sont construites pour avoir un effet nul ou marginal sur les prélèvements normalement dus.

b) impacts sociaux

Sans objet

• Impact sur les jeunes

Sans objet

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Sans objet

c) impacts sur l’environnement

Sans objet

d) impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Ces mesures de simplification facilitent les démarches de calcul et de déclaration des cotisations sociales pour les assurés.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Sans objet.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

Sans objet.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Il est prévu d’accompagner cette disposition par des précisions introduites par voie doctrinale ou réglementaire sur la réalisation pratique des calculs de déduction des cotisations.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Cette mesure entre en vigueur le 1er janvier 2020.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Sans objet

d) Suivi de la mise en œuvre