Les modalités réglementaires relatives aux périodes de professionnalisation sont prévues par le décret n° 2014-969 du 22 août 2014 relatif à la durée minimale des périodes de professionnalisation et à l'obligation de tutorat d'un salarié en contrat de professionnalisation.
Plusieurs dispositions règlementaires devront être abrogées : articles D. 6324-1 à D. 6324-6 du code du travail.
Chapitre 4 – Refonder le système de construction et de régulation des diplômes et titres professionnels
Article 14 - Rénovation de la certification professionnelle
1. État des lieux
1.1. Cadre général
Selon France Stratégie, les entreprises n’intègrent pas pleinement leur rôle de lieu central d’acquisition des compétences[33]. Dans ce contexte l’État doit, au-delà de la formation scolaire et universitaire, être porteur d’une stratégie de développement des compétences. Cette stratégie doit venir appuyer celle des entreprises en utilisant la capacité de l’État à produire un « effet de signal» et en prenant appui sur un système de certification professionnelle efficient.
La détention d’un diplôme ou d’un titre à finalité professionnelle est un élément essentiel de positionnement sur le marché du travail. La population adulte peu ou pas qualifiée ou possédant une qualification inadaptée est à ce titre la plus menacée par l’exclusion du marché du travail. La cohérence et l’efficience de la politique de certification professionnelle est donc un enjeu majeur pour le ministère du travail et un levier significatif pour renforcer en amont la qualité de la formation professionnelle.
Un cadre des qualifications clair et simple aide les employeurs à comprendre la valeur et le niveau d’une qualification. L’existence de qualifications professionnelles dont les employeurs ne perçoivent pas le sens, faute de transparence, peut constituer un facteur important de sous-utilisation des compétences des actifs et du mauvais rapprochement de l’offre et de la demande en compétences.
Avec 10 864 certifications actives enregistrées, au 31 décembre 2017, au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) géré par la Commission nationale des certifications professionnelles (CNCP)[34], le système français ne répond pas pleinement à ces impératifs.
En sus des certifications publiques enregistrées de droit au Répertoire national de la certification professionnelle, le paysage de la certification professionnelle est aussi composé des certifications enregistrées sur demande au répertoire[35] : les certificats de qualification professionnelle (CQP) établis par les branches professionnelles pour la formation de leurs salariés, les certifications établies par les établissements d’enseignement et, enfin, les certifications privées, portées soit par des organismes de formation soit par des organismes consulaires.
Par ailleurs, le système de certification n’est pas suffisamment réactif. Pour être inscrit au Répertoire national de la certification professionnelle, les organismes privés doivent justifier des données relatives à l’insertion professionnelle de leurs certifiés pour trois promotions ce qui, en ajoutant le délai d’instruction, aboutit à un minimum de quatre à cinq ans pour faire enregistrer une certification. L’évolution continue des besoins en compétences, notamment en lien avec la numérisation des métiers, rend nécessaire de repenser le système actuel.
La Commission nationale de la certification professionnelle gère par ailleurs un inventaire qui recense les certifications et habilitations correspondant à des compétences transversales exercées en situation professionnelle (certifications liées à des activités réglementées ou celles utiles dans l’emploi, comme les certifications informatiques ou de langues), soit 1 608 certifications au 31 décembre 2017.
La politique de certification professionnelle a fait l’objet en 2016 d’une évaluation de politique publique menée par l’Inspection générale des affaires sociales et l’Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, qui ont identifié le besoin d’une lisibilité renforcée de l’offre de certifications et d’une meilleure adaptation aux besoins, au moyen d’une régulation améliorée.
Les certifications publiques enregistrées au Répertoire national de la certification professionnelle sont en effet peu concertées avec le monde économique et demeurent parfois obsolètes dans les compétences visées. Quant aux certifications enregistrées sur demande, en constante augmentation[36], elles apparaissent souvent mal évaluées dans leur efficacité socio-économique et parfois pléthoriques sur un même métier, donc indifférenciées pour les actifs et les entreprises[37].
Malgré ses insuffisances, le répertoire et l’inventaire portés par la Commission nationale de la certification professionnelle ont permis d’intégrer une logique de certification des compétences dans l’offre de formation et d’institutionnaliser un dialogue de qualité sur les besoins en compétences entre les principaux acteurs de la formation professionnelle. C’est sur ce socle que s’appuie le projet de loi pour renforcer le niveau de régulation de l’offre de certification professionnelle et mieux l’articuler avec les besoins du marché de l’emploi.
1.2. Éléments de droit comparé
Les systèmes de certification européens s’articulent autour de trois axes :
le niveau de régulation imposé par les pouvoirs publics, avec l’exemple classique du système anglais qui à travers les National Vocational Qualifications réduit significativement la valeur probante des diplômes, les compétences devant être reconnues au sein de l’entreprise ;
le caractère unifié ou non du système de certification : à ce titre, on observe un mouvement général de convergence vers des systèmes portant un cadre national de référence ainsi qu’un registre national des certifications (réforme italienne en 2013 par exemple), certains pays n’ayant toutefois un cadre unifié qu’au niveau des certifications du secondaire (Ecosse) ;
la répartition des rôles entre les pouvoirs publics et les acteurs économiques selon une typologie allant du monopole de l’État à celui d’un système éclaté entre plusieurs acteurs[38].
À ce titre, il convient de signaler que les systèmes allemand et français, régulièrement opposés, présentent en réalité un certain nombre de point de convergences :
l’existence commune d'un système d'alternance structurant la formation professionnelle initiale en Allemagne (60 % d’une classe d’âge) ou y contribuant de manière substantielle en France ;
l’association des organisations syndicales et des organisations professionnelles d’employeurs dans le processus de certification : en France, les partenaires sociaux sont à la fois éditeurs de certifications de branche et acteurs du processus de création des certifications d’État[39] (avec l'appui des analyses produites par les observatoires de branche) et du processus d’enregistrement des certifications privées (par leur présence en CNCP) ; en Allemagne, par une déclinaison des programmes généraux établis par l’État fédéral au sein des branches régionales ou des entreprises ;
la place laissée à l'initiative privée, à travers les certifications sur demande en France et la décentralisation des programmes détaillés au niveau des branches en Allemagne ;
enfin, contrairement aux préjugés sur le système allemand, l’existence d’un programme général par métier produit par l’État fédéral permet de ne pas se limiter au seul exercice d’un métier dans une entreprise donnée (socle évalué au moyen d’un examen national).
Cette proximité, malgré les oppositions théoriques entre ces deux systèmes, est une illustration, qu'au-delà des processus de conception et de gestion des certifications, l'efficience d'un système de certification dépend avant tout :
du niveau d'organisation et de coopération entre les pouvoirs publics et les acteurs économiques via notamment une mutualisation et une professionnalisation des expertises ;
de l'alignement stratégique avec le partage d'objectifs communs, ce qui est un des points faibles du système français malgré les nets progrès de la gouvernance développée au sein de la Commission nationale de la certification professionnelle depuis 2002 (cette ambition est bien illustrée par le modèle finlandais qui a porté et déployé une stratégie tripartite de développement de l’éducation et des compétences depuis 2011) ;
du niveau d'investissement des acteurs (pouvoirs publics, partenaires sociaux ou organismes de formation) dans l'ingénierie financée (analyse des situations de travail et prospectives) ;
du niveau de régulation (intégration des problématiques de sécurité au travail, ordre public sanitaire, protection du consommateur), de publicité (mesure de l'efficience, existence d'un répertoire ou registre national) et de contrôle (lutte contre la fraude aux examens, contrôle des données d'insertion).
Il convient enfin d’observer que les systèmes pluriels comme le système français ont souvent comme origine une insatisfaction des entreprises ou des branches dans la prise en compte de leurs besoins en compétences. Les pays où la culture du dialogue social est la plus développée portent en général un système dual ou unitaire où les branches et les entreprises sont la clé de voute de l’identification des besoins en compétences sous le contrôle et la régulation des pouvoirs publics.
Les exemples les plus marquants, même si l’échelle des marchés de l’emploi concernés favorise un modèle cohérent, sont le modèle finlandais, avec le bureau de l’éducation qui s’appuie sur des commissions ou comités d’experts où les entreprises sont fortement représentées et actives et sur un registre national des qualifications qui n’implique pas à ce stade un contrôle qualité comme le Répertoire national de la certification professionnelle, et le modèle écossais, avec la Scottish qualification authority (SQA), qui élabore l’ensemble des certifications professionnelles hors enseignement supérieur mais en étroite relation avec les différentes branches.
Dans ce contexte, la coordination européenne des politiques de formation professionnelle s’affirme progressivement. Qu’il s’agisse des indicateurs d’objectifs partagés et comparés, des crédits européens en matière de formation professionnelle, de la mise en place d’un cadre européen des certifications[40] ayant notamment pour finalité l’harmonisation des référentiels de niveaux de qualification nationaux, ces outils de politique publique européenne interpellent les systèmes nationaux de certification.
Ces mouvements de réformes sont, pour l’instant, sauf pour les pays ayant un retard systémique à rattraper, relativement modestes mais s’inscrivent dans un questionnement sur la dimension stratégique du développement des compétences des entrants sur le marché de l’emploi et des actifs au service de la compétitivité des économies nationales.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
Le cadre juridique de la certification professionnelle apparaît aujourd’hui difficilement identifiable[41] et insuffisamment précis, les notions d’organisme certificateur ou de blocs de compétences n’étant, par exemple, pas définies au niveau de la loi.
Par ailleurs les leviers d’action juridique pour l’examen des demandes d’enregistrement au Répertoire national de la certification professionnelle méritent d’être renforcés afin de renforcer la régulation et la montée en gamme du système.
Enfin, la gouvernance doit être mieux articulée stratégiquement avec les problématiques plus globales de pilotage des publiques de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles en vue d’appuyer la stratégie nationale de développement des compétences.
2.2. Objectifs poursuivis
Le volet certification professionnelle du projet de loi a pour finalité première de mieux définir le niveau de régulation de l’offre de certification professionnelle en lien avec les besoins du marché de l’emploi. Il pose un cadre institutionnel rénové, associant plus étroitement les partenaires sociaux, intégrer dans la stratégie nationale de développement des compétences et développant les leviers juridiques permettant une meilleure régulation qualité du système.
La régulation de l’offre privée de certification
Le faible taux de sélectivité des enregistrements, tant au répertoire national de la certification professionnelle (10 % de refus d’enregistrement) qu’à l’inventaire, pose question. Si une partie de cette situation trouve son origine dans l’insuffisance des pouvoirs octroyés et moyens dédiés à la Commission nationale de la certification professionnelle, il est désormais nécessaire, après une phase de montée en charge et d’acculturation du secteur de la formation professionnelle à la logique de certification des compétences, de fixer une feuille de route plus orientée vers la régulation de l’offre, rendue d’autant plus nécessaire que le projet de loi met par ailleurs fin au système des listes de formations éligibles au compte personnel de formation (CPF).
Les certificats de qualification professionnelle présentent par ailleurs une forte hétérogénéité dans la qualité de la certification et des référentiels associés, comme l’a souligné le Conseil économique, social et environnemental dans son avis du 13 septembre 2016[42].
Le renforcement du niveau de régulation de l’offre privée doit s’appuyer sur des mesures de niveau législatif et règlementaire afin :
d’élargir les critères de sélection, notamment via des critères d’ordre public en matière de préservation de la santé publique, de sécurité au travail et du consommateur (lutte contre les dérives sectaires, charlatanesques…) ;
d’assurer une plus grande transparence de l’efficacité socio-économique des certifications, en mettant en valeur et en contrôlant plus systématiquement les données d’insertion professionnelle de chaque certification afin de permettre aux usagers et aux financeurs de mieux en apprécier la pertinence.
Dans le même temps, le système doit être assoupli pour permettre des conditions d’enregistrement simplifiées pour les métiers et compétences identifiées comme particulièrement en évolution.
La régulation de l’offre publique de certification
La dimension quadripartite de la gouvernance de la politique de certification professionnelle ne saurait faire oublier la nécessité de mieux coordonner la politique de certification professionnelle au sein même de l’État, de mutualiser les analyses des besoins en compétences, de penser les complémentarités, d’harmoniser et de professionnaliser les méthodes ainsi que de développer les reconnaissances mutuelles entre certifications. À cet égard, à l’exception des titres professionnels du ministère de l’emploi, dont la durée de vie est réglementairement fixée à cinq ans au plus, le développement des passerelles entre certifications publiques est rendu difficile par un rythme de renouvellement souvent trop lent et dépendant des initiatives des professionnels (branches professionnelles ou entreprises concernées).
La consultation des organisations syndicales et des organisations professionnelles d’employeur est par ailleurs souvent considérée par eux comme trop formelle et intervient, en tout état de cause, en aval du projet de certification ministérielle, les partenaires sociaux n’ayant pas de pouvoir d’initiative[43].
Une bonne illustration de ces insuffisances concerne la notion de blocs de compétences qui est insuffisamment définie par la législation, ce qui freine l’harmonisation des pratiques des certificateurs et en premier lieu celles des certificateurs publics. Le risque d’illisibilité du système pour l’usager est fort à défaut de pouvoir lui garantir une valeur en termes d’employabilité du bloc de compétences ou de suite de parcours vers la qualification.
Dans ce contexte, le système d’accès à la qualification via les blocs de compétences doit repréciser les objectifs recherchés et les facteurs de réussite :
le découpage en blocs de compétences doit pouvoir faire l’objet d’une évaluation distincte de celle du certificateur au moyen d’un renforcement du pouvoir d’appréciation de la Commission nationale de la certification professionnelle via une procédure d’avis conforme ;
la notion de blocs de compétences doit faire l’objet d’une définition unifiée via un vecteur législatif afin d’être explicite pour l’usager et les entreprises.
La vision stratégique portée par le Gouvernement est très largement partagée par les partenaires sociaux dans l’accord national interprofessionnel sur la formation professionnelle.
Inscrire la certification des compétences dans la gouvernance des politiques de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles.
L’action collective en matière de formation professionnelle souffre aujourd’hui d’un éclatement des responsabilités, d’instances de pilotage dont l’efficacité n’est pas encore satisfaisante. Pour autant, il est possible de construire les conditions d’une gouvernance dynamique où la politique de certification professionnelle aura un rôle structurant.
3. Options possibles et dispositif retenu
3.1. Options envisagées
L’option consistant à privilégier un système de contrôle a posteriori des certifications n’a pas été retenue, un tel système aurait en effet été insuffisamment protecteur des intérêts des particuliers et peu sécurisant pour les entreprises. Un renforcement du filtre a priori a donc été privilégié. Toutefois, le gouvernement partage le constat posé par les partenaires sociaux d'une insuffisante réactivité du système de certification aux évolutions des besoins en compétences.
C'est pourquoi le dispositif sera assorti d’un tempérament pour les métiers et compétences identifiés par les membres de la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences, en premier lieu les partenaires sociaux, comme particulièrement en évolution, pour lesquels un décret en Conseil d’État viendra préciser les conditions simplifiées de leur enregistrement au répertoire national de la certification professionnel (RNCP)[44].
3.2. Option retenue
Comme rappelé précédemment, le volet certification professionnelle du projet de loi a pour finalité première de renforcer la régulation de l’offre de certification professionnelle en lien avec les besoins de compétences du marché de l’emploi.
Celle-ci doit s’articuler autour d’un schéma de gouvernance fortement simplifié dont l’intégration des missions à France compétences des missions jusqu’à présent confiées à la Commission nationale de la certification professionnelle est un volet important.
Le projet de loi propose donc de confier la tenue du répertoire national de la certification professionnelle et du répertoire spécifique à France Compétences où une commission dédiée assurera dans un cadre indépendant le rôle confié jusqu’à présent à la Commission nationale de la certification professionnelle, afin de renforcer la cohérence entre les politiques de certification et celles relatives au développement des compétences.
Au-delà de ce volet gouvernance, le projet de loi prévoit pour l’ensemble des certifications, publiques et privées :
une sécurisation juridique du processus d’enregistrement au Répertoire national de la certification professionnelle et au répertoire spécifique (qui remplace l’inventaire) visant notamment à la protection du consommateur et une assurance qualité du processus de certification des compétences acquises pour les entreprises (pouvoir de contrôle élargi) ;
une procédure de retrait d’enregistrement en cas de manquement aux engagements pris lors de l’enregistrement, notamment si l’organisme certificateur n’a pas suivi la recommandation de la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences portant sur la mise en place de correspondances totales ou partielles avec les certifications professionnelles équivalentes et de même niveau de qualification et leurs blocs de compétences.
Pour les certifications publiques, trois évolutions majeures vont mettre en mouvement le système :
l’avis conforme[45] des partenaires sociaux[46] sur les projets de certification professionnelle, à l’exception des diplômes nationaux de l’enseignement supérieur impliquera un processus associant de manière beaucoup plus étroite les organisations professionnelles d'employeurs et les organisations syndicales ainsi que les observatoires de branche ;
la limitation de la durée de validité des certifications à cinq ans impliquera une renégociation régulière de cette démarche partenariale et permettra une meilleure adaptation aux évolutions des besoins en compétences de l’économie ;
l’obligation de se conformer aux recommandations de la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences sur le volet des reconnaissances mutuelles, des suites de parcours et de la structuration des blocs de compétences imposera une mise en cohérence de la politique de certification de l’État actuellement éclatée par département ministériel.
Pour les certifications privées, la montée en gamme du système est porteuse de plus d’exigences de qualité, d’évaluation et de transparence selon les critères suivants :
élargissement par décret en Conseil d’État des critères de sélection pouvant être utilisés par la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences, notamment via des critères d’ordre public en matière de préservation de la santé publique, de sécurité au travail et du consommateur (lutte contre les dérives sectaires, charlatanesques…) ;
évaluation plus aboutie de la procédure qualité au sens strict avec système d’assurance qualité des procédures internes du certificateur ;
possibilité d’’enregistrement au Répertoire national de la certification professionnelle ou au répertoire spécifique des certificats de qualification professionnelle : dans le premier cas, l'enregistrement a pour effet l’octroi d’un niveau de qualification, à l’instar de l’ensemble des autres certifications du répertoire[47].
Pour conforter la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences dans sa compétence régulatrice, les avis rendus sur les demandes d’enregistrement au Répertoire national de la certification professionnelle et au répertoire spécifique[48], dont la procédure est alignée sur celle du Répertoire national de la certification professionnelle, ont désormais le caractère d’avis conforme. La commission en charge de la certification professionnelle de France compétences s’articule avec la compétence de prospective, de veille et d’évaluation de France compétences : à ce titre, elle veillera, en application des futures dispositions règlementaires, à la cohérence, à la complémentarité et au renouvellement des certifications professionnelles ainsi qu'à leur adaptation à l'évolution des qualifications et de l'organisation du travail et participe à la promotion et la valorisation de la politique de certification professionnelle.
À cet égard, l’introduction, au niveau législatif, d’une définition de la notion de blocs de compétences, dans un souci de clarification pour les usagers et les entreprises et d’harmonisation des pratiques des organismes certificateurs, facilitera la construction de blocs homogènes susceptibles de favoriser les passerelles entre certifications, le découpage en blocs demeurant aujourd’hui encore limité quantitativement et très variable selon les certificateurs.
Pour conforter la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences dans son dimension d’appui à la stratégie de développement des compétences et renforcer le rôle des partenaires sociaux dans le système de certification, sa composition sera recentrée sur un paritarisme entre l’État et les partenaires sociaux, l’actuel trop grand nombre de membres ayant pour effet de nuire à la lisibilité et à la dimension stratégique de l’instance.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
4.1.1. Impact sur l’ordre juridique interne
Le projet de loi harmonise les règles de composition des commissions professionnelles consultatives (CPC), aujourd’hui définies au niveau réglementaire, en exigeant la nomination, pour au moins moitié de leurs membres, de représentants d’organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel et d’organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national. Cette consécration de la place des partenaires sociaux dans le processus de conception des certifications publiques obligera certains ministères à réviser les textes régissant la composition et l’organisation de leurs commissions professionnelles consultatives pour se mettre en conformité avec la loi.
Ces règles d’organisation communes à l’ensemble des CPC devront également être précisées par décret, ce qui permettra d’harmoniser les règles de fonctionnement des commissions.
Concrètement, la présente disposition conduira à la modification de la rédaction du titre Ier du livre Ier de la sixième partie du code du travail.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne
La mise en place, par décret, d’un cadre national des certifications visant à établir la classification des certifications professionnelles par niveau de qualification et permettre des comparaisons avec les certifications des pays membres de l’Union européenne devra s’inscrire dans le respect de la nouvelle recommandation du Conseil du 22 mai 2017 concernant le cadre européen de certifications pour l'apprentissage tout au long de la vie.
4.2. Impacts économiques et financiers
4.2.1. Impact macroéconomique
La réingénierie du système de certification portée par le projet de loi permettra d’en améliorer la régulation et la réactivité et de clarifier le rôle des acteurs. En assignant à France compétences un objectif stratégique plus orientée vers la régulation et la transparence de l’offre, elle renforcera l’acculturation des acteurs de la formation professionnelle à la logique de certification des compétences et permettra des progrès en matière d’adaptation des certifications aux besoins évolutifs de l’économie.
Dans ce système rénové, l’État sera porteur d’une stratégie de développement des compétences qui, au-delà de la formation scolaire et universitaire, viendra appuyer celle des entreprises en utilisant la capacité de l’État à produire un « effet de signal ».
4.2.2. Impact sur les entreprises
L’amélioration de la régulation et de la réactivité du système de certification, en s’appuyant sur une approche davantage partenariale, permettra à la fois le développement des initiatives privées et la lisibilité pour les entreprises et les actifs.
4.3. Impacts sur les particuliers
La renforcement de la logique de blocs de compétences et l’incitation à la mise en place, sous le contrôle la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences, de correspondances totales ou partielles entre certifications professionnelles équivalentes et de même niveau de qualification et leurs blocs de compétences facilitera une acquisition des qualifications plus modulaire et plus progressive portant une vrai logique de formation tout au long de la vie.
Par ailleurs, l’amélioration de la régulation et de la transparence garantira, pour les particuliers, la prise en compte des contraintes d’ordre public en matière de préservation de la santé publique, de sécurité au travail et du consommateur (lutte contre les dérives sectaires, charlatanesques, etc…).
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :
le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;
le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;
le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;
le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;
le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime).
5.2. Modalités d’application
5.2.1. Application dans le temps
Des dispositions transitoires sont prévues afin de permettre la transformation progressive des diplômes et titres enregistrés de droit sans limitation de durée, l’attribution d’un niveau de qualification pour les certificats de qualification professionnelle aujourd’hui enregistrés au Répertoire national de la certification professionnelle et pour réinterroger le régime juridique des certifications et habilitations précédemment recensées à l’inventaire.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.
Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.
5.2.3. Textes d’application
Les conditions d’application du nouveau chapitre III introduit au titre premier du livre premier de la sixième partie du code du travail seront déterminées par décret en Conseil d’État. Celui-ci précisera notamment :
le fonctionnement et les modalités de désignation des membres de la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences ;
les conditions d'enregistrement au Répertoire national de la certification professionnelle, sur demande, des certifications professionnelles et au répertoire spécifique des certifications et habilitations correspondant à des compétences exercées en situation professionnelle, ainsi que les conditions simplifiées de leur enregistrement pour les métiers et compétences identifiées comme particulièrement en évolution par la commission et certaines professions où une certification est requise en application d’une règle internationale ou d’une loi.
Un décret simple définira par ailleurs, en application de l’article L. 6113-1 du code du travail, le cadre national des certifications permettant d’établir la classification des certifications professionnelles par niveau de qualification et fixera les critères de gradation des compétences attendues au regard des emplois et permettant des comparaisons avec les certifications des pays membres de l’Union européenne.
Chapitre 5 – Simplifier la gouvernance et rénover le financement
Article 15 - Rôle des acteurs et organisation institutionnelle en matière d’apprentissage et de formation professionnelle des demandeurs d’emploi
1. État des lieux
1.1. La décentralisation de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi
La décentralisation aux régions de la formation des demandeurs d’emploi a été amorcée par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État qui a ainsi affirmé la compétence de droit commun des régions en matière de formation des demandeurs d’emploi, compétence étendue aux jeunes à l’occasion de la loi quinquennale pour l'emploi du 20 décembre 1993. L’ensemble des financements liés aux programmes de l'État pour la formation et l'insertion des jeunes en difficulté (actions qualifiantes 16 à 25 ans et actions de pré-qualification et d'insertion) ont été transférés en conséquence.
Amplifiant ce processus, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a renforcé les compétences des régions en matière de formation des adultes à la recherche d’un emploi en engageant la décentralisation progressive des formations financées par le programme d’activité de l’ Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), ainsi qu’en leur confiant le financement des formations sanitaires et sociales.
Enfin, la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale a entériné les derniers transferts de financements pérennes de l’État relatifs à des publics spécifiques (formation des travailleurs handicapés, personnes sous-main de justice, Français établis hors de France, le programme « compétence clés ». Elle a créé un service public régional de la formation professionnelle. Celui-ci garantit un droit d’accès gratuit à une formation professionnelle pour toute personne cherchant à s'insérer sur le marché du travail afin d'acquérir un premier niveau de qualification, de faciliter son insertion professionnelle, sa mobilité ou sa reconversion. Par ailleurs, la loi a précisé le rôle de Pôle emploi en matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi en lui confiant l’attribution des aides individuelles et en lui donnant la possibilité de réaliser des achats de formations collectives dans le cadre d’une convention conclue avec la région, permettant ainsi à la région d’assurer la cohérence des actions de formation même pour celles à l’initiative de l’opérateur national.
Dans ce cadre, il incombe depuis lors aux régions d’assurer le rôle de coordinateur des interventions en matière de formation des demandeurs d’emploi. Cet historique explicite le positionnement croissant des régions depuis 1983 en matière de financement de la formation des demandeurs d’emploi. Ainsi, sur les 5,6 Md€ consacrés à la formation (et à la rémunération) des personnes en recherche d’emploi, les régions sont les principaux financeurs à hauteur de 2,2 Md€, Pôle emploi étant le deuxième contributeur.
Compte tenu de la responsabilité sociale des entreprises, l’intervention des fonds paritaires de manière « subsidiaire» dans le financement de la formation des demandeurs d’emploi a été régulièrement recherchée. Elle s’organise par l’intermédiaire du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels avec de l’ordre de 527 M€ programmés pour les demandeurs d’emploi en 2016 et en 2017 contre 274 M€ en 2013. Le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels finance le compte personnel de formation, refinance des actions de préparations opérationnelles à l’emploi ou des appels à projets dédiés pour les régions, Pôle emploi ou les organismes paritaires collecteurs agréés.
Enfin, postérieurement à l’adoption de la loi du 5 mars 2014, la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ouvre un espace d’action à l’État pour organiser et financer des formations rares ou émergentes définies au niveau national.
1.2. La responsabilité en matière de développement de l’apprentissage
C’est par la même loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, qu’a été accordée aux régions une compétence de droit commun pour la mise en œuvre des actions d'apprentissage. Il leur revient d'élaborer, en toute autonomie, leur politique d'apprentissage. Cette compétence s’est vue renforcée par la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle qui instaure une compétence de coordination en matière de formation professionnelle initiale et continue des jeunes au profit des régions avec la création d'un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes (PRDFP). En 2004, la loi n° 2004-809 du 13 août relative aux libertés et aux responsabilités locales d'une part, confie aux régions une responsabilité sur l'enregistrement des contrats d'apprentissage pour ceux qui ressortent de la région. D'autre part, elles obtiennent la liberté de déterminer la nature, le niveau et les conditions d'attribution de la prime d'apprentissage versée aux employeurs d'apprentis. La loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale crée un fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage qui accueille directement le produit de la taxe d'apprentissage afin de mieux satisfaire les besoins des régions au regard des efforts réels qu'elles déploient en faveur de l'apprentissage et qui sont inscrits dans des contrats d’objectifs et de moyens État-région. En fin la loi du 5 mars 2014, a permis de mobiliser des financements supplémentaires en faveur de l’apprentissage, en dotant les régions de ressources dynamiques, de décentraliser des centres de formation d’apprentis (CFA) nationaux et de rendre les régions responsables des contrats d’objectifs et de moyens.
En conséquence, l’organisation de l’apprentissage relève de la compétence de droit commun des régions. Ce sont elles qui subventionnent les CFA (en disposant de 51 % du produit de la taxe d’apprentissage), qui portent les conventions de création des CFA et qui mettent en œuvre les cartes régionales des formations professionnelles initiales.
L’État est, quant à lui, responsable de la rédaction de la réglementation en matière d’apprentissage et assure les contrôles au titre de l’exécution des contrats de travail et de l’organisation de la pédagogie (ministère de l’éducation nationale notamment) au sein des CFA.
Il convient de souligner que le ministère de l’Éducation nationale propose des formations par apprentissage dans ses lycées technologiques et ses lycées professionnels. Ainsi, pour l'année 2015-2016, il est recensé 36 279 apprentis en établissement public local d’enseignement qui préparent des formations de niveaux V à I.
En matière de planification de l’offre de formation, chaque année, après accord du recteur, la région arrête la carte régionale des formations professionnelles initiales, conformément aux choix retenus par convention et aux décisions d'ouverture et de fermeture de formations par l'apprentissage qu'elle aura prises. Cette carte est mise en œuvre par la région et par l'État dans l'exercice de leurs compétences respectives, notamment celles qui résultent de l'article L. 211-2 du code de l’éducation et de l'article L. 814-2 du code rural et de la pêche maritime. Elle est communiquée aux organismes et services participant au service public de l'orientation. Les autorités académiques mettent en œuvre les ouvertures et fermetures de sections de formation professionnelle initiale sous statut scolaire en fonction des moyens disponibles et conformément au classement par ordre de priorité établi. Enfin, la carte régionale fait l’objet d’une concertation en comité régional de l’emploi, formation et orientations professionnelles (CREFOP).
Le financement de l’apprentissage représente un montant global de 8,2 Md€ en 2014, assumé principalement par les entreprises (3,782 Md€), l’État (1,9 Md€) et les régions (1,9 Md€ avant réforme de 2014). Ces dépenses cumulent le financement de l’offre de formation (subvention aux centres de formation d’apprentis et sections d’apprentissage - CFA/SA) et les aides et incitations aux employeurs et aux apprentis. Construite pour financer les formations initiales professionnelles et technologiques, la taxe d’apprentissage est une imposition de toute nature due essentiellement par les entreprises redevables de l’impôt sur les sociétés (0,68 % de la masse salariale), finançant désormais principalement l’apprentissage. La contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA) est due par les entreprises de 250 salariés et plus ne respectant pas un seuil de 5 % de contrats favorisant l’insertion professionnelle dans leur effectif. Son taux varie de 0,05 % à 0,6 % de la masse salariale selon le seuil atteint. Cette contribution est également considérée comme une imposition de toute nature.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
En matière de développement de l’apprentissage, le gouvernement a fait le choix fort de confier la responsabilité du système aux acteurs dans un souci d’efficacité.
Ce nouvel équilibre des responsabilités repose sur la nécessité pour les régions de construire et de conforter leur action dans une logique d’aménagement du territoire et afin d’optimiser leurs investissements en matière de formation initiale (lycées et apprentissage).
Concernant la formation professionnelle des demandeurs d’emploi, la nécessité de légiférer est motivée par l’objectif de mise en œuvre cohérente du plan d’investissement pour les compétences, initié par l’État, et du Service Public régional de Formation Professionnelle qui relève, quant à lui, de la responsabilité des régions.
2.1.1. En matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi et des salariés fragilisés
Dans le contexte où la rapidité de l’évolution des métiers menace d’obsolescence les savoir-faire de nombreux actifs et où l’investissement dans les compétences constitue un levier de compétitivité, le Gouvernement a décidé de déployer un effort sans précédent dans le cadre d’un Plan d’investissement dans les compétences pour les années 2018 à 2022.
Le plan d’investissement dans les compétences est une composante du grand plan d’investissement présenté fin septembre 2017 par le Premier ministre suite au rapport Pisani-Ferry[49]. Il porte une double ambition :
Protéger les plus fragilisés sur le marché du travail en accompagnant et formant en 5 ans un million de chômeurs peu qualifiés et un million de jeunes qui ne sont « ni en emploi, ni en études, ni en formation » ;
Accélérer par l’investissement les transformations du système de formation professionnelle, en le centrant sur l’individu et en le rendant plus lisible, plus accessible, plus agile et plus innovant. Cette seconde dimension sera articulée avec la loi relative à la formation professionnelle et à l’apprentissage en cours d’élaboration.
Le plan est budgété à hauteur de 13,8 Md€ sur une période de cinq ans. Cet effort, sans précédent, implique que le mécanisme de financement de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi soit revu. Ce contexte nécessite de donner un cadre et de définir la manière dont l’État va réinvestir le champ de la formation des demandeurs d’emploi, ainsi que le caractère durable de cet investissement. Une association plus forte entre l’État et son opérateur Pôle emploi, les régions, et le monde économique, doit, dans un cadre garant des responsabilités de chacun, assurer :
une programmation pluriannuelle au plus près des territoires, et assise sur une identification partagée des besoins, permettant notamment d’approcher les différents coûts réels (en fonction des types de formations) à couvrir pour les formations les plus nécessaires pour les publics (notamment ceux les plus éloignés de l’emploi) et efficaces pour les besoins de l’économie ;
des engagements réciproques formalisés faisant l’objet d’un suivi annuel ;
une gestion administrative des fonds mobilisés par l’État au niveau territorial ;
le respect des exigences de qualité ;
une implication renforcée des acteurs locaux.
2.1.2. En matière de développement de l’apprentissage
Lors du lancement de la concertation relative à la réforme de l’apprentissage, la ministre du Travail a affirmé, le 10 novembre 2017, que l’apprentissage devait connaitre une révolution copernicienne : aujourd’hui, les entreprises et les jeunes tournent autour du système ; Désormais, il faut enclencher le mouvement inverse afin que le système tourne autour des jeunes et des entreprises et que l’apprentissage soit organisé pour répondre à leurs besoins et à leurs attentes.
Le système doit être réactif, parce que l’offre d’apprentissage doit être en phase avec les besoins du marché du travail et des entreprises, qui évoluent à un rythme qui n’a jamais été aussi soutenu.
Le système doit être transparent, parce que les jeunes et leurs familles doivent être en mesure de faire un choix libre et éclairé sur les formations en apprentissage vers lesquelles ils pourraient s’orienter en connaissant davantage en amont les débouchés en matière d’emploi et d’accès à la qualification.
Le système doit être responsabilisant pour les entreprises, car elles ont un rôle à développer pour organiser la transmission des compétences et l’insertion des jeunes dans la vie active.
2.2. Objectifs poursuivis
Le projet de loi se donne pour objectif de confier davantage la gestion du système d’apprentissage aux entreprises et au monde professionnel, afin de mettre fin à la complexité du mécanisme de « cogestion » (régions/entreprises) mis en œuvre lors de la loi du 5 mars 2014.
Concernant la formation des demandeurs d’emploi, la loi vise à permettre à l’État de prendre toute sa place notamment s’agissant de la formation de ceux dont le niveau de qualification est le plus faible, dans le respect des compétences décentralisées aux régions. Plus précisément, la loi doit permettre à l’État d’agir dans le cadre de son programme national destiné à couvrir des besoins additionnels de formation même en l’absence de participation de la région. La mise en place de ce mécanisme garantira au plan national de se déployer dans le respect du principe d’égalité des droits des citoyens.
3. Options possibles et dispositif retenus
3.1. Options envisagées
Au titre de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi, une des options envisagées consistait à étendre le régime prévu par les lois du n° 2014-58 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles et n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République de délégations de compétences de l’État vers les collectivités territoriales. Toutefois, il ressort qu’à l’usage ce mécanisme est peu mobilisé. Les parties lui préfèrent, en effet, le transfert de compétences direct et le cadre contraignant des délégations entre collectivités assimilé à une tutelle et la lourdeur et longueur de la procédure en font un outil peu opérant.
Concernant le développement de l’apprentissage, une option consistait à garder le régime actuel de cogestion région-entreprises en lui insufflant une part de négociation avec les branches professionnelles notamment lors de l’élaboration de la carte régionale des formations professionnelles initiales ou bien lors de l’agrément des centres de formation d'apprentis. Jugée trop partielle, cette solution a été rejetée.
3.2. Option retenue
Le projet de loi propose un nouveau modèle juridique applicable à la formation professionnelle des demandeurs d’emploi et de l’apprentissage.
En matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi
Dans le cadre d’un programme national défini par l’État, pour répondre à un besoin additionnel de qualification au profit de jeunes sortis du système scolaire sans qualification et des personnes à la recherche d’emploi disposant d’un niveau de qualification inférieur ou égal au baccalauréat, à défaut de conventionnement avec la région, l’État peut organiser et financer ces actions de formation avec Pôle emploi ou l'une des institutions mentionnées à l’article L. 5311-4. Ce conventionnement peut être prévu dans le contrat de plan régional de développement des formations et de l'orientation professionnelles mentionné à l’article L. 214-13 du code de l’éducation.
Dans ce cadre, il est fixé que Pôle emploi peut procéder ou contribuer, pour le compte de l’État, à l'achat des formations mentionnées ci-dessus.
En matière de développement de l’apprentissage
Les régions se voient confier une compétence spécialisée. Désormais, les régions interviendront pour contribuer au financement des centres de formation d’apprentis, au titre :
des dépenses de fonctionnement, dès lors que des besoins d’aménagement du territoire et de développement économique le nécessitent. Ce financement majore la prise en charge des contrats d’apprentissage assurée par les opérateurs de compétences (ex OPCA) ;
des dépenses d’investissements.
Au titre de ces compétences, les régions, interviendront le cas échéant dans le cadre de conventions avec les opérateurs de compétences agissant pour le compte des branches adhérentes.
Le branches professionnelles, quant à elles, se verront confier, à titre principal, le financement des formations en apprentissage. Ainsi, elles fixeront les coûts des contrats d’apprentissage (comme ceux des contrats de professionnalisation actuellement). Par l’intermédiaire des opérateurs de compétences auxquels elles adhèrent, les branches détermineront la prise en charge des actions d'évaluation, d'accompagnement, d’inscription aux examens et de formation des bénéficiaires des contrats d’apprentissage dans les cas de rupture du contrat et dans les cas de redressement ou de liquidation judiciaires de l'entreprise. Les branches fieront la prise en charge de dépenses d’investissement visant à financer les équipements pédagogiques nécessaires à la réalisation des formations.
Les opérateurs de compétences pourront, pour le compte des branches professionnelles, déterminer la prise en charge des dépenses exposées pour chaque salarié, ou pour tout employeur de moins de onze salariés, lorsqu'il bénéficie d'une action de formation en qualité de maître d’apprentissage. Ces organismes pourront également prendre en charge tout ou partie de la rémunération et de frais annexes générés par la mobilité hors du territoire national des apprentis.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
La révision des responsabilités des régions en matière de financement de l’apprentissage nécessite la révision deux articles du code du travail au titre des compétences des régions, quatre articles du code de l’éducation relatifs au partage des compétences entre les régions et l’État en matière de formation et d’orientation professionnelles, du contrat de plan régional de développement des formations et d'orientation professionnelles (CPRDFOP) et de la carte des formations professionnelles initiales et deux articles du Code général des collectivités territoriales en matière de règles de transfert de crédits aux régions.
Concernant la formation professionnelle des demandeurs d’emploi, la réforme nécessite l’adaptation de deux articles du code du travail.
Concrètement, la présente disposition se traduira par la modification de la rédaction des articles L. 6121-1, L. 6121-4, L. 6121-5, L. 6121-6, L. 6122-1, L. 6211-3 du code du travail.
Les articles L. 6121-3 L. 6122-2 du code du travail seront abrogés.
La présente disposition conduira également à la modification de la rédaction de différentes dispositions du code de l’éducation et du code général des collectivités territoriales.
4.2. Impacts économiques et financiers
4.2.1. Impact sur les entreprises
La réforme de l’alternance et tout particulièrement de l’apprentissage doit permettre aux entreprises de faire plus souvent appel à ce système d’embauche. Il a été ainsi estimé que les mesures portées par la loi en matière d’alternance (simplification des conditions de gestion des contrats, simplification des circuits financiers, etc.) d’ici 2022 devait garantir une augmentation de 10 points par an des contrats de professionnalisation et de 3 points par an au titre des contrats d’apprentissage.
4.2.2. Impact budgétaire
Le financement aux régions passera par les mécanismes suivants :
la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) assurera le financement de la dotation aux investissements réalisés par les régions (avec atteinte des 180 M€). Ce schéma nécessite une disposition législative chaque année en loi de finances pour fixer la fraction de TICPE destinée à cet usage ;
le financement de 250 M€ de la majoration du coût du contrat au titre d’impératifs économiques territoriaux, sera géré par France Compétences sur la base de critères de répartition aux régions arrêtés par la loi.
En conséquence, le compte d'affectation spéciale (CAS) pour le développement et la modernisation de l’apprentissage qui servait à verser les dotations aux régions sera supprimé.
Il convient de rappeler que, pour l’essentiel, le financement de l’apprentissage sera effectué par les opérateurs de compétences (ex OPCA) sur la base de la collecte réalisée sur la contribution unique formation et alternance versée par les entreprises.
4.3. Impacts sur les collectivités territoriales
Les régions se voient confier la capacité de pouvoir contractualiser avec l’État pour la mise en œuvre des formations déployées au titre du plan d’investissement pour les compétences. En matière d’apprentissage, les régions ont désormais une compétence spécialisée.
Ce nouveau contexte de mise en œuvre de l’apprentissage et de la formation professionnelle de demandeurs d’emploi impliquera une réorganisation des services concernés au sein des conseils régionaux.
4.4. Impacts sur les services administratifs
La structure chargée de réguler le financement de l’apprentissage entre les différentes branches professionnelles et de verser la dotation aux régions au titre de la majoration du coût du contrat, sera France compétences, qui prendra la forme d’un établissement public administratif. Cet établissement recevra à ce titre la partie de la contribution formation professionnelle dédiée à l’alternance et aura la charge d’assumer l’ensemble des procédures administratives et de gestion découlant des missions qui lui seront assignées.
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :
le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;
le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;
le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;
le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;
le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;
le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.
5.2. Modalités d’application
5.2.1. Application dans le temps
Concernant le financement de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi, les nouvelles responsabilités des acteurs entreront en vigueur à la date de promulgation de la loi. Quant à l’apprentissage, le nouveau partage de compétences entre branches professionnelles et régions interviendra au 1er janvier 2020.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.
Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.
5.2.3. Textes d’application
La mise en œuvre du présent article nécessite plusieurs décrets :
un décret relatif à la contribution des régions au financement des centres de formation d’apprentis ;
un décret relatif aux conditions dans lesquelles les organismes de formation informent Pôle emploi de l’entrée effective en stage de formation, de l'interruption et de la sortie effective d'une personne inscrite sur la liste des demandeurs d'emploi.
Article 16 : Gouvernance et France compétences
1. État des lieux
1.1. Cadre général
1.1.1. Le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels.
Agréé par l’État le 12 mars 2010 en application de l’article 18 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à̀ l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) est une association à gestion paritaire dont les principales missions, modifiées par les dispositions de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale sont inscrites à l’article L. 6332-1 du code du travail.
Le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels est chargé de recevoir, de mutualiser et de réaffecter des fonds afin de renforcer l’investissement au profit de la formation des publics prioritaires du point de vue de l’accès et du maintien en emploi : les salariés des très petites entreprises (TPE) et des petites et moyennes entreprises (PME) jusqu’à 49 salariés, les salariés les moins qualifiés ou confrontés à des mutations économiques, et les demandeurs d’emploi.
Il marque l’investissement des entreprises aux côtés des puissances publiques (État et régions) pour sécuriser les parcours professionnels, dans un contexte de complexification des parcours individuels avec une alternance de période d’activité et d’inactivité nées de la crise économique de 2008 notamment. L’enjeu est alors d’équiper les partenaires sociaux d’un fonds suffisamment doté pour réduire les inégalités d’accès à la formation et constituer un instrument de flexisécurité en attribuant davantage de droits et de moyens aux publics les plus fragiles.
Ainsi, en 2017, le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels a engagé plus de 200 M€ pour financer la mise en œuvre du compte personnel de formation (CPF) des demandeurs d’emploi, 350 M€ pour assurer la péréquation des fonds de la professionnalisation des organismes paritaires collecteurs agréés au bénéfice des branches professionnelles les plus actives en matière d’insertion / réinsertion dans l’emploi, 110 M€ pour financer des projets de mutations économiques sur les territoires, 110 M€ de préparation opérationnelle à l’emploi individuelle ou collective, 45 M€ de contrats de sécurisation professionnelle (CSP), 102 M€ au titre de la rémunération de fin de formation (RFF) des demandeurs d’emploi et près de 70 M€ pour des appels à projets en matière numérique, de formation à destination des migrants et de formations rares ou émergentes.
1.1.2. Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles et le Comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles.
Créé par la loi du 5 mars 2014, le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) est issu de la fusion des instances de gouvernance sur l’emploi et la formation professionnelles qui préexistaient et de la volonté d’élargir la coordination quadripartite au champ de l’orientation professionnelle.
Installé le 28 novembre 2014, le conseil a notamment pour missions (articles L. 6123-1 et suivants du code du travail) :
d’organiser, au plan national, la concertation entre les acteurs des politiques d’emploi, de formation et d’orientation professionnelles, et d’animer le débat public sur l’articulation des politiques et la coordination des actions ;
d’évaluer les politiques publiques d’emploi, de formation et d’information et d’orientation professionnelles ainsi que leurs conditions de mise en œuvre ;
d’émettre un avis notamment sur les projets de textes législatifs et réglementaires relatifs à son champ de compétence.
Il élabore des priorités triennales sur le champ de l’emploi, de l’orientation et de la formation, qu’il peut décliner au travers de son programme d’évaluation triennal ou du programme de travail de ses commissions.
Le conseil dispose d’un secrétariat général autonome qui est « chargé de préparer les travaux du Conseil national et de ses commissions, dans le cadre des orientations définies par le bureau. Il assiste aux réunions du bureau, du Conseil et des commissions. Il s'appuie sur les services du ministère en charge de l'Emploi et de la Formation professionnelle et, en tant que de besoin, sur la collaboration d'agents affectés au fonctionnement du Conseil national » (article R. 6123-2-6 du code du travail).
La consultation du CNEFOP sur tout projet de texte normatif relatif à l’emploi, à l’orientation et à la formation professionnelles est un préalable obligatoire. À l’exclusion des travaux thématiques portés par le CNEFOP, le conseil est centré sur un rôle de suivi et d’évaluation.
Au niveau régional, la loi du 5 mars 2014 a clarifié les compétences respectives des acteurs territoriaux intervenant dans le champ de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelles et désigne des chefs de file.
Au niveau territorial, les politiques sont mises en œuvre :
par l’État pour l’emploi en y associant les partenaires sociaux et la région ;
par la région en tant que responsable du service public régional de la formation professionnelle défini à l’article L. 6121-2 et de la coordination de l’action des organismes participant au service public régional de l’orientation ainsi que de la mise en place du conseil en évolution professionnelle prévue à l’article L. 6111-3, et en coordination avec l’État compte tenu de sa compétence à l’égard des publics scolaires et universitaires en y associant les partenaires sociaux pour la formation et l’orientation des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi et d’une nouvelle orientation professionnelle ;
par les partenaires sociaux, via notamment le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, pour la formation des salariés, pour la formation des demandeurs d’emploi ainsi que pour leur implication dans la mise en place du conseil en évolution professionnelle.
Cette clarification des périmètres d’intervention respectifs de l’ensemble des acteurs précités s’est accompagnée d’un renouvellement des conditions de la gouvernance territoriale de ces politiques.
En créant le Comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP), et en définissant les compétences de son bureau, le législateur a entendu rationaliser le nombre des lieux de concertation (fusion du Conseil régional de l’emploi et du Comité de coordination régional de l’emploi et de la formation professionnelle), étendre leur champ de compétence aux problématiques connexes de l’orientation et ainsi mettre en place les conditions d’une véritable gouvernance quadripartite, qui conditionne l’efficacité des politiques conduites dans les territoires, en réponse des attentes de la société civile et des usagers des services publics de l’emploi, de la formation et de l’orientation.
Le CREFOP a ainsi pour mission :
1°- d’organiser, au plan régional, la concertation entre les acteurs des politiques d’emploi, de formation et d’orientation professionnelles pour coordonner leurs actions, notamment au moyen du contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles et de la convention régionale de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation, et d’assurer en particulier la cohérence des programmes de formation dans la région ;
2°- d’évaluer les politiques régionales d’emploi, de formation et d’information et d’orientation professionnelles ainsi que leurs conditions de mise en œuvre ;
3°- d’émettre un avis notamment sur la carte régionale des formations professionnelle initiale et les normes qualités s’imposant aux organismes participant au service public de l’orientation.
Cette instance associe les représentants de l’État en région, des organisations professionnelles et syndicales membres du comité paritaire interprofessionnel régional pour l’emploi et la formation, multiprofessionnelles ou intéressées, de la région ainsi que les principaux opérateurs du champ de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles.
1.1.3. Le Comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation et le Comité paritaire interprofessionnel régional pour l’emploi et la formation.
Le comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation (COPANEF) a été également créé par la loi du 5 mars 2014. Il remplace le Comité paritaire national de la formation professionnel.
Composé de 10 représentants des organisations professionnelles et syndicales d’employeurs et de 10 représentants des organisations syndicales des salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel, il a pour mission de :
définir des politiques paritaires dans le domaine de la formation et de l’emploi ;
définir les politiques mises en œuvre par le FPSPP (Fonds Paritaire de Sécurisation des Parcours Professionnels), qui assure en outre la coordination des politiques paritaires de formation et d’emploi ;
élaborer la liste nationale interprofessionnelle des formations éligibles au compte personnel de formation (CPF) et suivi de l’évolution de la mise en œuvre du compte, aussi bien sur le plan qualitatif que quantitatif.
Le comité paritaire interprofessionnel pour l’emploi et la formation (COPAREF) a aussi été instauré par la loi du 5 mars 2014 avec pour mission de notamment, d’assurer le déploiement des politiques paritaires définies par les accords nationaux interprofessionnels en matière de formation et d’emploi, en coordination avec les acteurs régionaux.
1.2. Cadre constitutionnel
Aucune disposition constitutionnelle ne vise la gouvernance de la formation professionnelle sinon l’impératif pour la Nation de garantir l’accès à chacun à la formation professionnelle continue conformément à l’article 13 du Préambule de la constitution du 27 octobre 1946.
Pour rappel : « La Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L’organisation de l’enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l’État. »
Dans ce cadre, la gouvernance de la formation professionnelle répond concrètement à cet impératif fixé à la Nation dans les conditions décrites plus haut.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
2.1.1. Une gouvernance nationale éclatée peu favorable à la coordination des acteurs : CNEFOP, COPANEF, FPSPP
La gouvernance de la formation professionnelle est éclatée entre d’une part une instance quadripartite, le conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP), et d’autre part deux instances paritaires, le comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation (COPANEF) et le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP).
Le CNEFOP réunit de 20 membres (en bureau) à 113 en formation plénière (dont 58 titulaires), ce qui en fait une institution d’échanges privilégiée, mais ne constitue pas une structure de pilotage et de construction des politiques publiques. Par ailleurs, l’institution peine à assumer la dimension qui lui a été confié par le législateur de construction de la stratégie des politiques de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles.
2.1.2. Des instances paritaires nationales peu lisibles
La dichotomie entre le COPANEF, issu de l’accord national interprofessionnel de décembre 2013 et de la loi du 5 mars 2014 et le conseil d’administration du Fonds paritaire est régulièrement soulignée.
Le COPANEF, bien que ne bénéficiant pas de la personnalité morale, a été introduit dans la loi du 5 mars 2014 pour élaborer la liste nationale interprofessionnelle des formations éligibles au compte personnel de formation (CPF) et suivre l’évolution de la mise en œuvre du compte, aussi bien sur le plan qualitatif que quantitatif.
Il est également chargé de définir les orientations paritaires en matière de formation et d’emploi et d’en suivre la coordination. Cette instance décisionnelle, réunissant en un groupe resserré des représentants de l’ensemble des organisations syndicales de salariés et d’organisation patronales représentatives au niveau national et interprofessionnel est d’une composition proche du conseil d’administration du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels. D’ailleurs en 2017, une majorité de ses membres étaient également administrateurs du Fonds paritaire.
Cette proximité fonctionnelle est telle qu’aujourd’hui le COPANEF est directement chargé de négocier l’annexe financière annuelle du FPSPP avec l’État et qu’il siège et intervient au conseil d’administration.
Cette dualité entre instance d’orientation politique et instrument financier existait déjà au temps du Fonds unique de péréquation (FUP) avec les mêmes questions sur la responsabilité juridique des administrateurs – l’essentiel du pouvoir de pilotage étant alors détenu par le CPNFP (Comité paritaire national pour la formation professionnelle).
Au regard de l’interpénétration des deux organisations, cette dualité ne se justifie plus et apparait être une source de complexité inutile dans la gouvernance paritaire et le financement des politiques sous sa responsabilité.
2.1.3. Un pilotage particulièrement difficile des actions et un effet-levier de certaines d’entre elles sujet à débat
Du point de vue de sa mécanique de gestion et dans la continuité des observations établies par la Cour des comptes en mars 2018, il convient de relever en dépit d’améliorations notables ces dernières années (conventionnement unique, réduction du nombre d’appels à projets, etc.) et de la mise en place d’un suivi qualitatif par cohortes, une très forte complexité de gestion notamment du fait de la multitude de dispositifs suivis et de leur pluriannualité.
Chaque annexe financière s’étale ainsi en moyenne sur quatre années et complexifient le suivi des réalisations et des paiements pour l’institution et pour l’État. Les projections financières présentées aux administrateurs varient de plusieurs centaines de millions d’euros à quelques mois d’écart et l’absence de système d’information intégré et de remontées de données au fil de l’eau ne permet pas un pilotage et un suivi des objectifs cohérent.
Par ailleurs, sur plusieurs dispositifs, les modalités d’affectation des ressources du fonds ne semblent pas pleinement efficientes.
Ainsi, la dotation TPE-PME est répartie de manière mécanique aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), selon le nombre de petites entreprises adhérentes, sans tenir compte des actions de formation réellement menées. En 2015, deux OPCA ont par exemple récupéré le quart de la dotation globale de près de 170 M€ dédiée aux TPE-PME, mais ils n’ont réalisé à partir de cette dotation que 5 % des entrées en formation sur la période. En conséquence, au 31 décembre 2016, le résultat net des vingt OPCA sur le plan de formation des entreprises de moins de 11 salariés est supérieur à leur collecte légale[50], à 393 M€ pour un résultat comptable sur l’exercice de 86 M€. Compte tenu de ces éléments, un processus de dialogue de gestion a été initié par l’État sur l’exercice 2018.
L’appel à projets mutations économiques, normalement destiné en priorité aux TPE-PME pour faire face aux mutations économiques et technologiques a abouti in fine sur l’année 2016 à financer en majorité des actions de formation dans les entreprises de plus de 250 salariés, dans une complémentarité discutable avec les plans de formation desdites entreprises.
De même, la mise en œuvre du compte personnel de formation des demandeurs d’emploi donne lieu à des processus de conventionnement avec Pôle emploi et l’ensemble des Conseils régionaux selon une ingénierie administrative complexe et difficilement lisible pour les pouvoirs publics. De nombreuses difficultés d’accrochage des systèmes d’information des régions à ceux de Pôle emploi et de la Caisse des dépôts et consignation ont ainsi été reportées sans que les montants conventionnés soient modulés en conséquence.
Enfin, des critiques sont parfois émises à l’encontre d’actions éloignées de l’objet social du fonds paritaire (séminaires, actions de communication, partenariats financiers établis avec la Nouvelle-Calédonie et désormais la Polynésie Française pourtant hors du champ d’application du code du travail, etc.).
2.1.4. Des instances paritaires régionales qui doivent composer avec une complexité d’acteurs et documents programmatiques
Le rapport de l’Inspection générale des affaires sociales de 2016 posait le constat, au titre de la gouvernance régionale, que les documents programmatiques et conventionnels prévus par les textes sur le champ emploi, formation et orientation professionnelles ou en lien avec les politiques emploi-formation, étaient très nombreux. Cet empilement rend prégnante la nécessité d’articuler les documents entre eux, et ces questions d’articulation finissent par induire des jeux d’acteurs dommageables ce qui nuit à l’efficacité du système.
L’inspection générale avait conclu à la préconisation consistant à engager une réflexion visant à rationaliser, réduire le nombre, regrouper et simplifier les outils régionaux de planification, programmation et conventionnement liés à l’emploi, la formation et l’orientation professionnelles.
2.1.5. Une commission nationale de la certification professionnelle (CNCP) ayant contribuée à la montée en gamme du système mais insuffisamment régulatrice et peu insérée dans la gouvernance des politiques de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelles
La Commission nationale de la certification professionnelle est une instance créée en 2002 par la loi de modernisation sociale et dépourvue de la personnalité juridique. Aux termes de l’article L. 335-6 du code de l’éducation, elle est chargée d’établir et de mettre à jour le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) et d’émettre des avis :
sur l’opportunité de la création des diplômes et titres délivrés par l’État (certificateurs de droit) ;
sur les demandes d’enregistrement des diplômes et titres à finalité professionnelle des certificateurs n’ayant pas la qualité de certificateurs de droit d’une part et des certificats de qualification professionnelle délivrés par les branches professionnelles d’autre part.
La Commission nationale de la certification professionnelle est placée auprès du ministre chargé de la formation professionnelle (article R. 335-24 du code de l’éducation).
Depuis 2010, la Commission nationale de la certification professionnelle est devenu le point national de coordination dans le cadre européen des certifications et est en charge de l’inventaire (mis en œuvre en pratique depuis le 1er février 2015).
Outre son président, la Commission nationale de la certification professionnelle est composée de représentants des principaux ministères concernés, de membres représentant les organisations d’employeurs les plus représentatives au plan national et représentant les organisations des salariés les plus représentatives au plan national, des représentants les élus de l'assemblée permanente des chambres d'agriculture, de l'assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat et de CCI France et des régions.
Le taux de rejet des demandes d’enregistrement est relativement faible (près de 10 %) ce qui est à la fois révélateur du rôle d’accompagnement des organismes de formation par la Commission nationale de la certification professionnelle vers les standards requis et a contrario de la difficulté à réguler qualitativement le secteur de la formation professionnelle par la seule question de la certification professionnelle.
La création du système de listes de formation du compte personnel de formation (CPF) est d’ailleurs pour partie une tentative de réponse à cette difficulté à réguler le secteur. À noter qu’une part significative de cette surabondance de certification préjudiciable à la transparence du secteur et à la lisibilité du système par les usagers, provient des certifications de l’enseignement supérieur qui représentent la majorité des certifications enregistrées de droit du Répertoire national de la certification professionnelle
Enfin, la Commission nationale de la certification professionnelle a mis en œuvre depuis 2015 un inventaire devant recenser «les habilitations et certifications correspondant à des compétences transversales exercées en situation professionnelle».
2.2. Objectifs poursuivis
Le 15 novembre 2017, le Gouvernement a, par un document d’orientation, invité les partenaires sociaux à négocier sur les différents points relatifs à la formation professionnelle relevant du champ de la négociation collective conformément à l’article 1 du code du travail.
Dans ce document d’orientation, le constat a été fait d’un « système trop centré et focalisé sur la gestion de nombreux dispositifs, pas adapté aux mutations rapides et profondes que connaissent nos sociétés. » Par ailleurs, ce système ne permet pas de répondre aux inégalités de droit et d’accès entre salariés qualifiés et non qualifiés, entre salariés des petites et moyennes entreprises et salariés des grandes entreprises.
Ce constat d’échec invite à repenser les instances de gouvernance et de gestion au niveau national dans un objectif de simplification, d’efficacité, de renforcement de la coordination des acteurs afin de renforcer tout à la fois la gouvernance nationale et l’évaluation par l’intermédiaire d’un établissement public unique, quadripartite, sous la tutelle du ministre en charge de la formation professionnelle et titulaire de l’ensemble des leviers à même de mener à bien ses différentes missions.
2.2.1. Une rationalisation des missions par acteur
L’objectif est désormais de répartir plus efficacement les missions dévolues aux différents acteurs. Cette recomposition implique inévitablement l’évolution du rôle du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, aujourd’hui à la mi-chemin entre l’insertion de publics vulnérables, la professionnalisation de demandeurs d’emploi et l’aide aux salariés vulnérables (petites et moyennes entreprises, secteurs en mutation économique, etc.).
La protection des plus vulnérables contre le manque ou l’obsolescence rapide des compétences relève ainsi des pouvoirs publics, de l’État et surtout des régions, ces dernières ayant en charge la formation professionnelle des demandeurs d’emploi. En ce sens, la gestion d’une enveloppe budgétaire dédiée aux demandeurs d’emploi doit désormais être affectée directement aux pouvoirs publics responsables de cette politique. En conséquence, les expérimentations menées, la préparation opérationnelle à l’emploi (POE), le contrat de sécurisation professionnelle (CSP) ou la rémunération de fin de formation (R2F) n’ont plus vocation à être financé par le Fonds paritaire. Le Plan d’investissement dans les compétences (PIC) initie dès 2018 cette logique de responsabilité.
La liberté de choisir et la capacité de construire son parcours professionnel relève d’une responsabilité conjointe de l’État et des partenaires sociaux, par l’intermédiaire d’un compte personnel de formation (CPF) simple et opérationnel, d’un marché de la formation plus transparent et l’accompagnement personnalisé des actifs en exprimant le besoin. Il s’agit ici d’irriguer directement le gestionnaire du compte personnel de formation à partir de la collecte auprès des entreprises, de manière simple, directe et transparente pour les actifs occupés du secteur privé, tandis que le financement du compte personnel de formation des demandeurs d’emploi sera directement assuré par Pôle emploi.
Enfin, l’investissement massif dans les compétences des salariés relève de la responsabilité de l’entreprise, dans le cadre refondé du dialogue économique et social impulsé par la réforme du code du travail de l’été 2017. La substitution du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels par France compétences vise à répondre pleinement au rôle premier de péréquation de l’institution, afin de permettre aux branches les plus actives de financer aussi efficacement que possible l’alternance dans leur champ de compétence, de participer à l’équilibre du territoire par la création d’un fonds d’innovation destiné aux régions sur ce même champs, d’opérer une péréquation entre organismes paritaires collecteurs agréés s’agissant du fonds mutualisé à destination des TPE-PME, de financer le conseil en évolution professionnelle (CEP) sur les territoires et de participer à une l’évaluation de l’ensemble des réalisations menées, à travers notamment la mise en réseau des systèmes d’information des différents opérateurs. Les autres appels à projets du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels ne sont pas repris, soit qu’ils visent des demandeurs d’emploi, soit qu’ils empiètent sur la responsabilité de l’entreprise dans le maintien et développement des compétences de ses salariés.
2.2.2. Une gouvernance nationale et régionale simplifiée et quadripartite
La complexité de la gouvernance en matière de formation professionnelle continue a fait l’objet de nombreuses critiques, notamment du rapport d’information des députés Dubié et Morange selon lequel il convient de « cesser de systématiquement juxtaposer les instances du paritarisme et du quadripartisme […] le quadripartisme est le format qui s’est peu à peu imposé dans les organes de pilotage de consultation et d’évaluation en matière de formation professionnelle. Il devient dès lors difficile de justifier le maintien d’instances strictement paritaires qui assument les mêmes compétences. Cette redondance systématique devient contreproductive et illisible » [51].
En conséquence, il est proposé un schéma simplificateur de reprise de l’ensemble des missions opérationnelle du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, du CNEFOP et du COPANEF dans une seule structure quadripartite. Le COPANEF, instance paritaire définie par accord national interprofessionnel, n’a plus vocation à figurer dans le code du travail. Cela n’empêche évidemment pas les partenaires sociaux de continuer à faire vivre leur institution dans ses missions d’orientation et de suivi des politiques paritaires et de porter leurs réflexions, analyses et demandes au conseil d’administration du nouvel établissement public.
S’ajoute à la fusion du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et du COPANEF :
une partie des missions du CNEFOP s’agissant du suivi et de l’évaluation de la qualité des actions de la formation dispensée, la contribution au débat public par le recensement d’études et de travaux d’observatoires utiles ;
la responsabilité de la tenue du répertoire national des certifications professionnelles et du répertoire spécifique reprenant le périmètre actuel de l’inventaire, auparavant exercé par la Commission nationale de la certification professionnelle.
L’objectif est de réunir dans un format relativement réduit l’ensemble des acteurs publics et des partenaires sociaux afin de donner une légitimité aux décisions prises et un poids au quadripartisme réaffirmé s’agissant de la qualité, du contrôle des coûts, de la certification, des observatoires et de l’appui au réseau dans la mise en place d’un conseil en évolution professionnel financé sur l’ensemble du territoire dans le cadre d’un référentiel co-construit et partagé, à même de garantir une égalité de traitement et une qualité de service sur l’ensemble du territoire et pour tous les actifs concernés.
Au niveau régional, CREFOP et COPAREF seront fusionnés, les partenaires sociaux pouvant exercer leur compétence de déploiement des accords nationaux interprofessionnels au sein du CREFOP, au sein d’une commission dédiée.
3. Options possibles et dispositif retenu
3.1. Options envisagées
3.1.1. La fusion du COPANEF et du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels
La première option envisagée impliquait la fusion du COPANEF et du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels. Cette solution, techniquement la plus simple, suppose un accord constitutif des partenaires sociaux et un simple changement des statuts de l’association loi de 1901 dénommée « FPSPP ». C’est celle que les partenaires sociaux ont choisi dans le cadre de l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018.
Cette option ne résout toutefois pas la question de la place de l’État et des régions, s’agissant d’une mission d’intérêt général visant à garantir l’égal accès de tous à la formation professionnelle. Ce scénario conserverait par ailleurs une dualité d’instance au niveau national entre une structure purement paritaire et une structure quadripartite, chacune exerçant une fonction de gouvernance.
Cela ne permettrait donc pas de consolider les données des différents opérateurs s’agissant des systèmes d’information, du suivi des résultats par l’État et de la simplification des processus de gestion.
3.1.2. La fusion du CNEFOP et du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels
La seconde option envisagée consistait en l’absorption du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels par le CNEFOP. Cette option, allant de pair avec une simplification du CNEFOP, impliquerait la création d’une section financière au sein de l’institution. Le nouvel organisme de péréquation dépendrait en dernier ressort des services du Premier Ministre.
Cette option, privilégiée dans le rapport de MM. Jean-Patrick GILLE et Gérard CHERPION sur la mise en œuvre de la loi du 5 mars 2014[52] tire sa force de l’extension des missions du fonds paritaire à l’issue de la loi précitée, notamment s’agissant de la gestion de droits universels comme celui des heures acquises par les demandeurs d’emploi au titre de leur compte personnel de formation, du financement des préparations opérationnelles à l’emploi (POE individuelles et collectives), des contrats de sécurisation professionnelle (CSP) et autres dispositifs et expérimentations à destination des demandeurs d’emploi.
Si ces derniers dispositifs ont vocation à être pris en charge par l’État et les régions, il demeure que l’affectation des ressources, notamment du compte personnel de formation, mais également la tenue du registre national de certification professionnel, l’observatoire des coûts et de la qualité implique d’aller plus loin dans la gouvernance et l’opérationnalité en assurant une gouvernance quadripartite efficace et disposant de suffisamment d’autonomie pour se saisir de ses missions.
3.2. Option retenue
En conséquence, l’option retenue vise à transformer corrélativement le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, le COPANEF et le CNEFOP (dans ses missions d’évaluation et de suivi) et la Commission nationale de la certification professionnelle en :
une « agence de l’alternance », chargée de la péréquation des fonds de l’alternance auprès des opérateurs de compétences et des régions ;
un financeur territorial du Conseil en évolution professionnel (CEP) ;
une « autorité de régulation de la qualité » avec des missions de veille et d’observation sur les coûts et les règles de prise en charge ;
un pôle d’expertise de la politique de développement des compétences régulé par un répertoire national des certifications professionnelles plus lisible pour les acteurs économiques et les actifs, et plus exigeant dans ses critères d’instruction ;
un contributeur au débat public par des études, des travaux et des recommandations aux autorités publiques.
S’agissant d’une compétence avant tout paritaire, il est proposé de créer quatre collèges : un collège État, un collège organisations syndicales de salariés, un collège organisations représentatives d’employeurs et un collège régions.
Cette structure à la fois nationale et légère permettra d’affecter de manière partagée et ouverte trois types de péréquation auprès des opérateurs compétences :
une péréquation classique pour couvrir les besoins des branches les plus dynamiques en matière d’alternance ;
une péréquation des fonds dédiés aux TPE-PME pour couvrir les besoins supplémentaires des opérateurs de compétences ;
une péréquation territoriale par le biais d’un fonds de l’innovation destinée à permettre aux régions de financer des politiques d’équilibre du territoire en matière d’alternance.
Cette structure de gestion aurait vocation à associer l’État, les régions et les partenaires sociaux dans une démarche de transparence et d’ouverture, pour garantir au niveau technique la meilleure mise en œuvre et au niveau politique l’impartialité des processus de redistribution, de mise en œuvre du CEP sur les territoires et d’évaluation de l’offre de formation.
Par ailleurs, de par son conseil d’administration à la fois ouvert et resserré et son positionnement auprès du ministère en charge de la formation professionnelle, la structure sera la mieux à même de coordonner la mise en réseau des systèmes d’information ou le recensement et la consolidation d’études et travaux réalisés par l’ensemble des acteurs (partenaires sociaux, État et régions) à travers des commissions ad hoc placées auprès du conseil d’administration et composées de personnalités qualifiées.
Il convient de noter que la mission consultative du CNEFOP sera confiée à l’actuelle Commission nationale de la négociation collective (CNNC). Cette instance est en charge, en application du code du travail, d'émettre un avis sur les projets de loi, d'ordonnance et de décret relatifs aux règles générales portant sur les relations individuelles et collectives du travail, notamment celles concernant la négociation collective. De par la présente loi, la CNNC verra ses compétences en matière de consultation des textes législatifs et réglementaires relevant du domaine de la politique de l'emploi, de l'orientation et de la formation professionnelle initiale et continue ;
Au niveau territorial le CREFOP et COPAREF seront fusionnés. Les partenaires sociaux pourront exercer leur compétence de déploiement des accords nationaux interprofessionnels au sein du CREFOP par l’intermédiaire d’une commission spécifique du CREFOP. Cette commission aura un pouvoir d’instruction et approuvera la mise en œuvre du projet de transition professionnelle donnant lieu à un financement par un opérateur de compétences et elle attestera du caractère réel et sérieux du projet de reconversion professionnelle nécessitant le suivi d’une formation.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
Cette modification du code du travail est relativement légère et en modifie pas l’ordre juridique interne.
Elle concerne six articles abrogés s’agissant du FPSPP, deux articles abrogés au titre du CNEFOP, deux articles modifiés s’agissant de la CNNC, deux articles modifiés pour le CREFOP, deux articles abrogés concernant le COPANEF et le COPAREF et deux articles créés au titre de France Compétences).
4.2. Impacts économiques et financiers
4.2.1. Impact macroéconomique
Le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels bénéficie de contributions au titre de la formation professionnelle continue (FPC) à hauteur de 0,15 % pour les entreprises de 11 à 49 salariés et de 0,20 % au-delà correspondant à une collecte moyenne d’environ 800 M€.
À cette ressource fixe s’ajoute les excédents dont disposent les OCPA au 31 décembre de l’année n en ce qu’ils excèdent, pour les sommes destinées à financer le compte personnel de formation, un quart de leurs charges comptabilisées au cours du dernier exercice clos selon les règles du plan comptable applicable aux organismes paritaires agréés et, pour les autres sommes, le tiers de ces charges. Ces ressources varient très fortement d’une année à l’autre, mais elles demeurent marginales pour le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels.
La transformation de la contribution due au Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels en aide directe aux demandeurs d’emploi permet de s’assurer d’une augmentation substantielle des moyens alloués. Cette part, appelée à être modulée suivant l’évolution du taux de chômage vise à répondre de manière proportionnée aux besoins des actifs privés d’emploi en permettant la mise en œuvre de formations qualifiantes et au besoin longues.
D’autre part, la péréquation sur l’alternance élargie (contrats de professionnalisation et contrats d’apprentissage) vise à garantir aux opérateurs compétences une latitude suffisante pour garantir aux opérateurs de compétences une couverture de leurs engagements en matière d’alternance.
Cette nouvelle présentation financière garantit davantage de transparence et permet de fixer des niveaux stables d’engagements financiers pour chacun des financeurs et chacune des politiques publiques ou économique ciblée : une contribution destinée aux demandeurs d’emploi garantie à l’État et aux régions, une péréquation au service des entreprises et des politiques d’alternance portées par les branches, un fonds d’incitation territorial destiné à permettre aux régions de conduire une politique d’alternance cohérente sur les territoires, un conseil en évolution professionnel gratuit et de qualité garanti sur l’ensemble du territoire.
4.2.2. Impact sur les entreprises
L’accompagnement des entreprises dans leurs besoins en alternance via leurs opérateurs de compétence sera accru, les circuits de financement seront considérablement simplifiés afin d’offrir aux opérateurs de compétences une réactivité plus importante et une véritable mission de proximité à destination des petites et moyennes entreprises. Enfin, France compétences assure par l’observatoire des coûts, la certification, la centralisation des études et travaux une mission de régulation et de contrôle, aux côtés des services de l’État.
4.3. Impacts sur les collectivités territoriales
Les conseils régionaux se voient reconnaitre une place au sein du conseil d’administration de France compétences. Associé à l’ensemble des décisions, ils pourront enrichir la gouvernance dans sa dimension territoriale. Les régions gardent par ailleurs leur positionnement au sein des CREFOP.
4.4. Impacts sur les services administratifs
Le Fonds paritaire est une association loi de 1901. Constitué aujourd’hui de 49 équivalents temps plein (ETP), il n’en comptait que 10 en 2009 à sa création (reprise des salariés du fonds unique de péréquation préexistant). Malgré cette hausse importante d’effectifs, le fonds paritaire externalise une part importante de ses activités, notamment les contrôles de service fait, les fonctions informatiques et des prestations juridiques.
La transformation de l’organisme impliquera sur plusieurs années, de dénouer les engagements contractés et de finaliser les contrôles de service fait, notamment sur les dossiers cofinancés par le Fonds social européen.
Il est envisagé, conformément à l’article 1224-1 du code du travail une reprise des salariés, sous contrat de droit public par France compétences.
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
La création de France compétences fait suite à la négociation des partenaires sociaux et à l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018.
Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :
le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;
la Commission nationale de la négociation collective (au titre de l’article L. 2271-1 du code du travail) ;
le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;
le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;
le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;
le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;
le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales).
Les instances représentatives du personnel du FPSPP au titre des articles L. 2312-8 et suivants du code du travail.
5.2. Modalités d’application
5.2.1. Application dans le temps
Les dispositions du présent article entrent en vigueur le 1er janvier 2019.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.
Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.
5.2.3. Textes d’application
Les mesures envisagées nécessiteront des décrets d’application :
un décret en Conseil d’État détermine les modalités de fonctionnement et d’organisation de la commission nationale de la négociation collective
un décret en Conseil d’État relatif à la composition de la commission regroupant les organisations syndicales des salariés et les organisations professionnelles d’employeur
un décret relatif aux conditions d’accord sur le financement des contrats d’apprentissage et de professionnalisation entre France Compétences et les opérateurs de compétences
un décret en Conseil d’État relatif aux relations entre France Compétences et les opérateurs de compétences
un décret en Conseil d’État relatif à l’organisation de France Compétences.
Articles 17 et 18 - Obligations des employeurs relatives au financement de la formation professionnelle et à l’apprentissage et contributions spécifiques pour certaines catégories d’employeurs
1. État des lieux
1.1. Cadre général
Actuellement, les entreprises françaises du secteur privé participent au financement de la formation professionnelle continue et initiale. Ce financement se décompose en deux principales contributions légales : une contribution pour la formation professionnelle continue et une taxe dédiée à l’apprentissage. Ces deux contributions sont assises sur le montant des rémunérations brutes versées par une entreprise - la masse salariale - mais sont régies par des textes législatifs et règlementaires différents, avec des systèmes de collecte et de gestion différents.
1.1.1. Le financement de l’apprentissage
Instituée en 1925 pour financer la formation des apprentis, la taxe d'apprentissage est un impôt auquel sont soumises la plupart des entreprises françaises du secteur privé. Toutefois, de nombreux cas d’exonérations sont prévus par le code général des impôts, soit en raison des caractéristiques de l’entreprise (les petites entreprises occupant un ou plusieurs apprentis et dont la masse salariale est inférieure à six SMIC annuels), soit en raison de leur nature (personnes morales intégralement exonérées de l’impôt sur les sociétés, personnes imposées au titre des bénéfices non commerciaux).
Depuis le 6 juillet 2011, dans les entreprises de 250 salariés et plus qui ne respectent pas un quota « alternance » (4 % de salariés en contrat de professionnalisation ou contrat d'apprentissage, quel que soit leur âge, passé à 5 % en 2014), a été également instituée une contribution supplémentaire à l’apprentissage.
En 2015, les flux financiers liés à l’apprentissage représentaient 8,27 Md€[53]. Dans ce montant global, le financement de l’offre de formation est principalement assuré par la taxe d’apprentissage (de l’ordre de 3 Md€ prélevés à partir de 0,68 % masse salariale en droit commun, et 0,44 % pour la masse salariale des établissements situés dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle) et la contribution supplémentaire à l’apprentissage.
Le produit de la taxe d’apprentissage est actuellement réparti en trois fractions :
une fraction attribuée aux régions (51 %), pour le développement de l’apprentissage (article L. 6241-2 du code du travail) et principalement utilisée par les régions pour le financement des centres de formation d’apprentis ; elle transite par le compte d’affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage » (CAS FNDMA) ;
une deuxième fraction, le « quota » (26 %), est attribuée aux centres de formation des apprentis et aux sections d’apprentissage, qui bénéficient également du produit de la contribution supplémentaire à l’apprentissage ;
le solde de taxe restant due, le « hors quota » (23 %) ou « barème », pour les formations professionnelles initiales hors apprentissage (ainsi que des organismes admis à titre dérogatoire) et sur lequel s’imputent les déductions éventuelles autorisées (dons en nature, frais de stage, créance alternants).
La contribution supplémentaire à l’apprentissage est intégralement affectée au financement des centres de formation d’apprentis. Elle poursuit un objectif d’incitation au recours à l’apprentissage en visant les entreprises assujetties à la taxe d’apprentissage, comptant plus de 250 salariés et ne respectant pas un seuil de 5 % d’effectifs sous contrats favorisant l’insertion professionnelle au sein de leurs effectifs. Son taux varie de 0,026 % à 0,6 % de la masse salariale.
| Collecte masse salariale 2016 de taxe d'apprentissage et de CSA | Montant – M€ |
| Taxe d'apprentissage brute | 3 032 |
| Déductions | 59 |
| frais de stage | 54 |
| créance alternant | 3 |
| dons en nature | 2 |
| Fraction régionale pour l'apprentissage | 1 545,5 |
| Fraction "Quota" | 808,5 |
| Concours financiers obligatoires | 417 |
| Versements aux CFA | 368,5 |
| Versements aux autres écoles techniques | 7,5 |
| Frais de collecte et de gestion | 15,5 |
| Fraction " Hors Quota" | 619 |
| Couverture des concours financiers | 157 |
| Etablissements Hors quota | 432,5 |
| conventions cadre actions promotion | 16,5 |
| Frais de collecte et de gestion | 13 |
| Contribution supplémentaire à l'apprentissage | 267 |
| Versements affectés | 239 |
| Versements non affectés | 25,5 |
| Frais de collecte et de gestion | 2,5 |
| Nombre d'entreprises versantes CSA | 4 468 |
| Total des frais de collecte et de gestion prélevés | 31 |
Sources : État de collecte et de répartition 2016
La collecte est réalisée par les organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage (OCTA), au nombre de 37 depuis le 1er janvier 2017 (20 organismes avec une habilitation nationale et 17 organismes avec une habilitation régionale, exclusivement des chambres consulaires), avant le 28 février de l’année N au titre de la masse salariale de l’année N-1.
La part régionale est reversée au Trésor public par les collecteurs avant le 30 avril de l’année N et, pour les parts « quota » et « hors quota » aux établissements bénéficiaires avant le 15 juillet de l’année N après une procédure de répartition associant régions et organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage et faisant appel à la consultation du bureau du CREFOP, pour les fonds non affectés par les entreprises (attribution des fonds dits « libres »).
Enfin, la fraction régionale (51 % de la taxe) est complétée par une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour constituer la ressource régionale pour l’apprentissage, versée aux régions.
1.1.2. Le financement de la formation professionnelle continue
Instituée par la loi du 16 juillet 1971, l’obligation légale de financement de la formation professionnelle des salariés par l’employeur a connu de nombreuses réformes. En effet, ce financement s’est inscrit dans un contexte économique caractérisé par un environnement économique longtemps dégradé et durablement concurrentiel, avec la persistance d’un taux de chômage élevé. Les règles relatives aux contributions obligatoires des employeurs ont donc dû évoluer pour conjuguer un double objectif de sécurisation des parcours professionnels des actifs et de maintien voire de développement de la compétitivité des entreprises.
La loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale a instauré le cadre en vigueur de la contribution pour la formation professionnelle continue en modifiant profondément les volumes et les affectations de la contribution obligatoire.
Cette loi avait pour objectif d’inciter les entreprises à sortir d’une logique principale de dépense liée à l’obligation légale de participation au financement, au profit d’une logique d’investissement (suppression partielle ou totale de l’obligation de financer le plan de formation pour les grandes entreprises), et de recentrer les financements sur les formations certifiantes et qualifiantes (création du compte personnel de formation avec un financement dédié, augmentation des ressources du congé individuel de formation, maintien de la professionnalisation).
Par ailleurs, le cadre de collecte de la formation professionnelle continue a été simplifié par l’instauration d’une collecte unique assuré par les seuls organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), cette mission étant auparavant également assurée par les fonds de gestion des congés individuels de formation (FONGECIF) pour une contribution au titre du congé individuel de formation.
Ainsi, de nouvelles obligations légales de contribution à la formation professionnelle continue selon la taille de l'entreprise ont été établies : un taux unique de contribution de 0,55 % de la masse salariale pour les entreprises de moins de 11 salariés et de 1 % pour les entreprises de 11 salariés et plus, ventilées ensuite par dispositif. Toutes les contributions au titre de la collecte légale sont mutualisées au sein de sections financières spécifiques à chaque dispositif.
| Effectif des entreprises | ||||
| 1 à moins de 11 salarié(s) | 11 à moins de 50 salariés | de 50 à moins de 300 salariés | plus de 300 salariés | |
| Plan de formation | 0,40 % | 0,20% | 0,10 % | - |
| Professionnalisation | 0,15 % | 0,30% | 0,30 % | 0,40 % |
| Congé individuel de formation ** | - | 0,15% | 0,20 % | 0,20 % |
| FPSPP | - | 0,15% | 0,20 % | 0,20 % |
| Compte personnel de formation | - | 0,20% | 0,20 % | 0,20 % |
| TOTAL | 0,55 % | 1 %* | 1 %* | 1 %* |
* 1 % ou 0.80 % si un accord d’entreprise triennal prévoit la gestion interne du 0.20% CPF.
** S’ajoute à cette contribution au titre du CIF-CDI, une contribution CIF-CDD de 1% de la masse salariale des CDD. Ces deux contributions sont reversées par l’OPCA au Fongecif, via le FPSPP.
L’intégralité de la participation doit être versée avant le 1er mars de l’année suivant le versement des salaires auprès d’un unique organisme paritaire collecteur agréé (OPCA), désigné par l’accord de la branche dont relève l’employeur ou, à défaut, à l’organisme collecteur paritaire agréé au niveau interprofessionnel.
Cette contribution, une fois collectée, est répartie entre la part directement gérée dans les organismes paritaires collecteurs agréés pour le compte personnel de formation, les actions de professionalisation et le plan de formation et celle qui est uniquement collectée par les organismes paritaires collecteurs agréés puis reversée à d’autres organismes à des fins de mutualisation (FPSPP) ou de reconversion (CIF).
Ainsi, pour les employeurs de 11 salariés et plus, une part (0,2 % ou 0,15 % selon la taille de l’entreprise) est affectée au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et une autre part (0,2 % ou 0,15 % selon la taille de l’entreprise) l’est vers les organismes agréés pour prendre en charge le congé individuel de formation. Le solde est géré directement par l’organisme collecteur paritaire pour financer des actions de professionnalisation, du plan de formation et du compte personnel de formation.
Parallèlement à cette contribution légale, l’organisme paritaire collecteur agréé peut également percevoir une contribution conventionnelle versée au-delà du 1% minimum légal. Elle s’applique aux entreprises appartenant à une branche ou secteur professionnel ayant conclu un accord relatif à la formation, prévoyant un effort supplémentaire pour tout ou partie de leurs salariés. Enfin, des contributions volontaires, non mutualisées, peuvent être versées librement par l’entreprise en dehors de toute obligation légale ou de branche. Elles permettent à l’entreprise de financer des actions de formation et de bénéficier des services proposés par l’organisme paritaire collecteur agréé, dans le respect des conditions fixées par ce dernier et pouvant donner lieu à une contractualisation spécifique.
Collecte relative à la masse salariale 2016
| TOTAL 2016 | |
| Plan de Formation des entreprises de moins de 11 salariés | 389 189 807 |
| Plan de Formation des entreprises de 11 à moins de 50 salariés | 183 660 357 |
| Plan de Formation des entreprises de 50 à moins de 300 salariés | 109 968 951 |
| TOTAL PLAN DE FORMATION | 682 819 114 |
| Professionnalisation | 1 706 563 760 |
| CIF CDI | 819 894 453 |
| CIF CDD | 260 215 286 |
| CPF | 879 201 238 |
| FPSPP | 848 507 061 |
| TOTAL COLLECTE LEGALE | 5 197 200 911 |
| Versements conventionnels | 494 835 449 |
| Versements volontaires | 1 306 578 056 |
| Total collecte supplémentaire | 1 801 413 504 |
| TOTAL COLLECTE FPC | 6 998 614 416 |
Source : États statistiques et financiers 2016 des OPCA
Une augmentation globale de la collecte de la contribution pour la formation professionnelle continue perçue par les OPCA est constatée malgré une révision des taux en 2015 et une modification des règles relatives aux seuils des entreprises en 2016.
Cette augmentation s’explique par l’évolution mécanique de la masse salariale assujettie, la modernisation des procédures de collecte des OPCA et le dynamisme de la collecte conventionnelle et volontaire, permettant aux OPCA d’afficher une collecte totale en 2016 en hausse par rapport à 2015 (6,7 Md€) et même 2013 (6,8 Md€), année de la collecte la plus importante pour les OPCA avant réforme.
1.1.3. Cadre spécifique
Enfin, il faut rappeler qu’il existe des règles relatives à la contribution pour certaines catégories d’employeurs. Ces dispositions prévoient des modalités différentes de calcul de la contribution et de collecte, adaptées aux spécificités de chaque public. Ainsi :
une contribution spécifique est prévue par le code du travail pour les entreprises du bâtiment et des travaux publics (de 0,15 % à 0,30 % de la masse salariale selon la taille des entreprises et le champ). Elle est collectée au cours de l’année par la caisse « BTP prévoyance ». Elle sert essentiellement à financer les centres de formation d’apprentis du bâtiment et s’ajoute ou se déduit de la contribution légale générale ;
les travailleurs indépendants s’acquittent d’une contribution forfaitaire basée sur le montant annuel cumulé du plafond de la Sécurité Sociale de l'année précédant celle de la mise en recouvrement. Ce montant est augmenté en cas de participation du conjoint collaborateur à l’activité, afin qu’il puisse lui aussi bénéficier d’une prise en charge de ses formations. Cette contribution est collectée par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et la mutualité sociale agricole (MSA) ;
les employeurs d’intermittents du spectacle sont tenus de verser 2 % de la masse salariale des intermittents qu’ils emploient, la loi prévoyant de laisser la main aux partenaires sociaux pour la ventilation de cette contribution, à condition que ceux-ci respectent des minimas sur chaque dispositif (minima forts sur le CIF et le CPF, mais faibles sur l’alternance conformément aux besoins des intermittents) ;
les particuliers employeurs doivent s’acquitter d’un taux spécifique unique de 0,15 %, recouvrée par l’URSSAF en même temps que les cotisations sociales et reversées à l’AGEFOS PME ;
pour les employeurs du secteur de la pêche maritime la contribution de 0,55 % et 1 % de ce secteur est fléchée vers l’organisme paritaire collecteur des particuliers employeurs, donc l’AGEFOS PME.
1.2. Cadre constitutionnel
Depuis sa création avec la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 issue de l’accord national interprofessionnel du 9 juillet 1970 portant sur la formation et le perfectionnement professionnel, le système de formation professionnelle continue est basé sur trois piliers : une obligation de financement, une gestion paritaire de la collecte et enfin la recherche d’un équilibre entre les besoins des entreprises à travers le plan de formation et ceux des salariés avec la création du congé individuel de formation. Dès l’origine, l’enjeu était d’assurer un financement pérenne et suffisant du système de formation pour permettre à la France, comme le prévoit le préambule de la Constitution de 1946, de garantir l’égal accès des adultes à la formation professionnelle.
1.3. Éléments de droit comparé
L’existence d’un système de formation professionnelle géré collectivement avec les partenaires sociaux et reposant sur des cotisations obligatoires légales ne constitue pas la norme en Europe. Les entreprises espagnoles ont une obligation de participation au financement des actions de formation, selon une série de pourcentages qui doivent être calculés en fonction du coût total de la formation réalisée. De plus, au regard des plans développés et de la concrétisation des actions engagées, les entreprises peuvent bénéficier de bonifications financières.
En Italie, une loi de 1993 prévoit un financement de la formation professionnelle à l’intérieur de l’entreprise, la formation des formateurs, les programmes territoriaux et des programmes par secteurs mis en place par les partenaires sociaux. Le ministère du Travail a mis à disposition 75 M€ pour soutenir cette initiative en 2012. Des fonds supplémentaires proviennent du fonds social européen qui finance une série d’actions de formation en Italie.
Au Royaume Uni, la formation professionnelle résulte essentiellement du champ interne de l’entreprise. Seuls les contrats d’apprentissages peuvent être soutenus financièrement par le gouvernement. Entre 2009 et 2014, le nombre d’apprentis est passé de 491 300 à 851 000, soit une augmentation de 73 % en 5 ans. Les aides gouvernementales peuvent couvrir l’intégralité de la formation pour les 16-18 ans et jusqu’à 50 % pour les travailleurs plus âgés. Sur cette période, la part des plus de 25 ans a plus que doublé, passant de 19 % à 42 %. D’après les chiffres du gouvernement, 350 000 apprentis ont plus de 25 ans et 50 000 ont plus de 50 ans.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
La nécessité de légiférer relève largement du caractère d’« impositions de toutes natures » dont relèvent les actuelles taxes d’apprentissage, contribution à la formation professionnelle continue ou la contribution supplémentaire à l’apprentissage[54]. Ces contributions constituent des prélèvements recouvrés par voie d'autorité qui n'ont ni la nature de taxe parafiscale, ni celle de redevance pour services rendus et n’ont jamais été qualifiées de cotisations sociales donnant lieu à contrepartie. Or, il appartient à la loi de déterminer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, ce qui constitue l’objet central des présents articles.
2.1.1. Pour le financement de l’apprentissage
Le Gouvernement a engagé en novembre 2017 une concertation pour la transformation de l’apprentissage. Le rapport remis à l’issue de cette concertation souligne la grande complexité du système de financement actuel.
Pour s’acquitter de leurs obligations, les entreprises ont le choix entre une approche régionale ou professionnelle au sein du réseau des organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage.
Concernant la répartition des fonds de la taxe d’apprentissage et de la contribution supplémentaire vers les centres de formation d’apprentis, plusieurs acteurs en partagent la responsabilité, parmi lesquels les entreprises assujetties pouvant affecter directement des fonds, les organismes collecteurs formulant des propositions d’affectation des fonds non affectés par les entreprises, les régions sur la base des priorités arrêtées dans leur stratégie régionale d’apprentissage, notamment par des subventions et des aides diverses issues des délibérations du conseil régional. La multiplicité des responsabilités dans le système de financement nuit à sa lisibilité et peut se révéler être un frein pour les entreprises dans leurs recrutements d’apprentis.
En janvier 2018, le rapport[55] issu de la concertation relative au développement de l’apprentissage a souligné la nécessité de simplifier le mécanisme de la future contribution alternance, tant il apparaît aujourd’hui difficile pour nombre de chefs d’entreprises d’identifier leur collecteur de taxe d’apprentissage.
Le souhait du Gouvernement à travers le projet de loi est la mise en place d’un système de financement de l’apprentissage simplifié, transparent et sécurisant pour les entreprises et les apprentis, dans le cadre plus large d’un investissement maintenu dans la formation et les compétences.
2.1.2. Pour la contribution relative à la formation professionnelle
Le projet de loi réforme en profondeur l’ensemble des dispositifs de la formation professionnelle continue. En effet :
il unifie les dispositifs de formation à l’initiative du salarié en fusionnant le congé individuel de formation (qui disparait en tant que tel) et le compte personnel de formation, en achevant de donner à son titulaire un accès autonome à ses droits ;
il acte un effort de financement nettement accru pour la formation des demandeurs d’emploi ;
il créé un système de financement renforcé du développement des compétences pour les entreprises de moins de 50 salariés par une contribution directe des plus grandes entreprises ;
il prévoit un financement spécifique pour le conseil en évolution professionnelle des actifs du secteur privé.
Dès lors, il convient de modifier l’objet même de la contribution et ses modalités d’affectation de la contribution pour la formation professionnelle continue.
2.2. Objectifs poursuivis
L’objectif principal est de favoriser une augmentation de l’effort de formation en France tant pour les demandeurs d’emploi que pour les salariés, et d’apporter une meilleure réponse aux besoins en compétences, de court et de long terme, de notre économie. Cet effort additionnel de formation recherché devra s’effectuer à « iso rendement » en maintenant le même niveau de prélèvements obligatoires.
En effet, en 2016, en France métropolitaine, un peu moins de la moitié des salariés du secteur privé ont suivi une formation à but professionnel (y compris les formations diplômantes). Sur ce champ très large et très hétérogène, les taux d’accès par catégorie sociale et par taille d’entreprise varient fortement. Ainsi, la France se situe à un niveau intermédiaire en Europe lorsqu’on mesure de façon similaire l’accès à la formation professionnelle (taux d’accès de 50 % contre 71 % concernant la Suède). Ce sont, de loin, les pays scandinaves qui ont réussi à faire de la formation tout au long de la vie une réalité. Même les non-diplômés s’y forment fréquemment : 50 % y accèdent chaque année en Suède ou en Norvège,
Le taux de chômage des français sans diplôme est de 18 %, contre 6 % pour ceux ayant un diplôme bac + 2 et équivalent. Par ailleurs, selon une enquête européenne[56] de 2012, l’effort de formation en France était plus de deux fois inférieur à celui de l’Allemagne. Suite aux différents plans d’investissement pour la formation des demandeurs d’emploi, le taux d’accès à la formation des demandeurs d’emploi (10 % en 2015, 15,4 % en 2016)[57] a augmenté et se situe dans la moyenne européenne, devant la Finlande, l’Espagne et les Pays-Bas mais derrière la Belgique et l’Allemagne.
Ainsi, pour parvenir à améliorer le niveau de compétences des actifs en France, le financement doit être plus efficient tant pour la taxe d’apprentissage que pour la contribution à la formation professionnelle.
2.2.1. Pour le financement de l’apprentissage
Les principaux objectifs poursuivis sont :
simplifier les circuits de financement en garantissant un financement pour chaque contrat. Bien que réformé en 2014, le mécanisme de financement de l’apprentissage apparait encore complexe. Le système envisagé par la loi vise à instaurer un financement de l’apprentissage plus direct, dans une relation désintermédiée entre l’entreprise et le centre de formation d’apprenti ;
améliorer l’efficience des financements par l’analyse des coûts de formation. Le financement actuel repose sur le mécanisme de la subvention qui ne permet pas d’aboutir à un modèle financier optimal. Face aux rentes qui se sont parfois établies, le projet de loi vise à promouvoir un système où les coûts pratiqués sont la résultante d’une prestation rendue répondant aux exigences du commanditaire ;
remédier aux disparités territoriales en prenant en compte les besoins d’aménagement du territoire. Certains bassins d’emploi nécessitent, dans leur développement, d’être accompagnés de manière plus spécifique. La réforme reconnait cette nécessité en confiant aux collectivités régionales la possibilité de financer le surcoût qui pourrait résulter de la mise en œuvre d’une formation adaptée aux contraintes territoriales.
2.2.2. Pour la contribution relative à la formation professionnelle continue
Les principaux objectifs poursuivis sont de :
garantir au financement de la formation des demandeurs d’emploi des ressources stables (1,5 Md€ en début de période) : Les fonds de la contribution pour la formation professionnelle peuvent aujourd’hui bénéficier aux demandeurs d’emploi. Toutefois, ces financements sont éclatés entre divers acteurs (FPSPP, OPCA, Pôle emploi, régions…), leurs montants ne sont pas stables dans le temps et donnent lieu à une mise en œuvre par divers dispositifs (contrat de professionnalisation, préparation opérationnelle à l’emploi, congé individuel de formation pour les salariés ayant terminé leurs contrats à durée déterminée, etc.). Cette grande dispersion ne permet pas une vision claire sur l’effort de formation pour les demandeurs d’emploi par les fonds pour la formation professionnelle ;
donner au compte personnel de formation une assise financière plus importante, permettant une utilisation plus fréquente de ses droits pour les titulaires : le compte personnel de formation est aujourd’hui financé à hauteur de 900 M€. Afin d’accompagner la transformation et l’élargissement du compte personnel de formation notamment son utilisation directe en autonomie par tout actif, il est nécessaire d’avoir des ressources supplémentaires ;
améliorer l’accès à la formation des salariés des entreprises de moins de 50 salariés : Si un principe de mutualisation et de fongibilité asymétrique est actuellement organisé pour permettre le financement d’entreprises de petite taille par la contribution des plus grandes entreprises, les montants faisant l’objet de cette fongibilité ont toujours été faibles (30 M€ en 2016). Par l’instauration d’une contribution payée par toutes les entreprises, mais ne pouvant qu’être utilisée que par les entreprises de moins de 50 salariés, ces dernières auront un accès plus facile à la formation.
2.3. Options possibles et dispositif retenu
2.3.1. Options envisagées
L’option de conserver les deux contributions (formation professionnelle et taxe d’apprentissage) dans leurs modes de calculs particuliers n’a pas été retenue. En effet, la réforme de l’alternance rapprochant les systèmes de financement et la gestion des contrats de professionnalisation et d’apprentissage, il était plus logique d’unifier ces deux participations. Par ailleurs, le choix de l’option retenue était rendu d’autant plus nécessaire par la mise en œuvre de la collecte par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), qui prend tout son sens avec l’instauration d’une contribution unique.
Une autre option écartée était la fin immédiate de l’ensemble des exonérations relatives à la taxe d’apprentissage. En effet, certains type d’entreprises sont actuellement exonérées du paiement de la taxe (0,68 % de la masse salariale) soit en raison des caractéristiques de l’entreprise (les petites entreprises occupant un ou plusieurs apprentis et dont la masse salariale est inférieure à six SMIC annuels), soit en raison de leur nature (personnes morales intégralement exonérées de l’impôt sur les sociétés, personnes imposées au titre des bénéfices non commerciaux). Près de 890 000 entreprises sont assujetties à la taxe d’apprentissage et près de 1,4 million d’entreprises contribuent en matière de formation professionnelle continue. L’écart le plus important en nombre d’entreprises se porte sur les entreprises de moins de 11 salariés du fait notamment des exonérations applicables. Une fin immédiate du régime de ces exonérations aurait conduit à une augmentation de l’ordre de 600 M€ de prélèvements obligatoires.
2.3.2. Option retenue
L’option retenue doit conjuguer la fusion des deux anciennes contributions, avec l’objectif de maintenir la compétitivité des entreprises et donc en évitant une augmentation générale de leurs obligations de financement.
Elle acte la création d’une contribution unique pour le financement de la formation professionnelle et de l’alternance avec un alignement des différentes modalités de calcul de cette contribution par la fin de différentes mesures d’exemption de la taxe d’apprentissage. L’objectif de la réforme n’étant pas une augmentation générale des obligations des entreprises, les gains obtenus sur ces entreprises permettent de faire baisser les taux de contribution demandés à l’ensemble des employeurs de moins de 250 salariés, avec un effet de baisse accru pour les employeurs de moins de 11 salariés. En effet, ces dernières bénéficieront du redéploiement de la moitié du rendement supérieur obtenu (baisse des taux de contribution obligatoires de 1,23 % à 0,99 %). Ce processus d’unification sera mené à partir de 2020 sur cinq ans, après une année 2019 transitoire spécifique. Il comporte deux paliers intermédiaires (2020-2021 et 2022-2023) permettant aux entreprises auparavant exonérées de la taxe d’apprentissage de ne pas être confrontées à une augmentation subite de leurs obligations.
Pour une meilleure lisibilité du système de financement, l’ancienne fraction de taxe d’apprentissage dite « hors quota » est désormais identifiée à part, dans une contribution spécifique, à hauteur de 0,08 % de la masse salariale des entreprises de 11 salariés et plus. Elle a pour objectif de favoriser le rapprochement entre le monde éducatif et le monde du travail en permettant à l’entreprise d’affecter librement et directement des fonds à des organismes et des établissements qui - notamment par leurs formations initiales technologiques et professionnelles - peuvent contribuer à ses besoins de compétences ou ceux de son secteur d’activités.
In fine, en 2024, les entreprises de moins de 11 salariés devront ainsi s’acquitter d’un versement égal à 0,99 % de leur masse salariale, contre 1,23 % actuellement, et les entreprises de 11 à 250 salariés 1,56 % de leur masse salariale contre 1,68 % aujourd’hui. Les entreprises de plus de 250 salariées resteront soumises à une obligation de financement égale à 1,68 % de leur masse salariale.
| Effectif des entreprises | ||||
| Système actuellement en vigueur | 1 à moins de 11 salarié(s) | 11 à moins de 50 salariés | de 50 à moins de 300 salariés | plus de 300 salariés |
| Plan de formation | 0,40 % | 0,20 % | 0,10 % | - |
| Professionnalisation | 0,15 % | 0,30 % | 0,30 % | 0,40 % |
| Congé individuel de formation ** | - | 0,15 % | 0,20 % | 0,20 % |
| FPSPP | - | 0,15 % | 0,20 % | 0,20 % |
| Compte personnel de formation | - | 0,20 % | 0,20 % | 0,20 % |
| TOTAL FPC | 0,55 % | 1 % | 1 % | 1 % |
| TAXE D'APPRENTISSAGE | 0,68 % | 0,68 % | 0,68 % | 0,68 % |
| TOTAL | 1,23 % | 1,68 % | 1,68 % | 1,68 % |
| Effectif des entreprises | |||
| Nouveau système après réforme 2024 | Inférieure à 11 salariés | 11 à moins de 250 salariés | 250 salariés et plus |
| Taux (%) | Taux (%) | Taux (%) | |
| Formation | 0,35 % | 0,75 % | 0,75 % |
| Alternance | 0,64 % | 0,73 % | 0,85 % |
| Développement des formations professionnalisantes | - | 0,08 % | 0,08 % |
| TOTAL | 0,99 % | 1,56 % | 1,68 % |
Trois minorations de cette contribution sont prévues pour certains employeurs :
pour les employeurs de moins de 11 salariés employant un apprenti : leur contribution est diminuée des montants dédiés à l’alternance, soit 0,64 % de la masse salariale. Cette diminution est destinée à favoriser et encourager les employeurs d’entreprises de petite taille à recourir davantage à l’apprentissage. En effet, en 2016, dans le secteur privé, 56,7 % des entrées en apprentissage se font dans une entreprise de moins de 11 salariés, notamment dans le domaine de l’artisanat. La prise en compte de cette particularité est aujourd’hui prévue par l’existence d’une exonération de la taxe d’apprentissage, au périmètre complexe et plus réduit : elle dispense de la taxe les petites entreprises occupant un ou plusieurs apprentis et dont la masse salariale est inférieure à six SMIC annuels ;
pour les employeurs soumis à l'imposition sur les bénéfices non commerciaux : il s’agit de professions qui exercent une activité indépendante : médecin, vétérinaire, avocat, conseil juridique et fiscal… La diminution est d’un montant équivalent de 0,48 % à 0,60 % de la masse salariale de ces entreprises. Ces exonérations doivent se comprendre au regard de la nature non commerciale de l’activité et de la faiblesse de la masse salariale ;
pour les établissements situés dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, quel que soit le siège du principal établissement de l’entreprise : il s’agit de la reprise du régime spécifique actuellement en vigueur au titre de la taxe d’apprentissage qui prévoit une diminution d’un montant équivalent à 0,24% de la masse salariale de ces entreprises.
| Effectif des entreprises | ||||
| Système après réforme 2024 | Inférieure à 11 salariés | 11 à moins de 250 salariés | 250 salariés et plus | |
| Taux (%) | Taux (%) | Taux (%) | ||
| Régime général | 0,99 % | 1,56 % | 1,68 % | |
| Employeurs de moins de 11 salariés et employant un apprenti Employeurs soumis à l'imposition sur les bénéfices non commerciaux | 0,55 % | 1,08 % | 1,08 % | |
| Établissements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle | 0,75 % | 1,32 % | 1,44 % |
Il convient de noter que le financement du conseil en évolution professionnelle sera effectué en prenant une part de l’ensemble des contributions, nonobstant la contribution au développement des contributions professionnalisantes.
Le processus d’unification de la collecte sera mené sur cinq ans avec deux paliers intermédiaires, permettant ainsi aux entreprises auparavant exonérées de la taxe d’apprentissage de ne pas être confrontées à une augmentation subite de leurs obligations, tandis que les entreprises assujetties à la taxe verront leurs obligations se réduire afin de parvenir à des taux uniques.
L’année 2019 fera en outre l’objet d’un traitement particulier. En effet, les contributions au titre de la formation professionnelle continue (compte personnel de formation, plan de formation, contrat de professionnalisation) de l’année N et servant à couvrir les dépenses de l’année N sont versées avant le 28 février de l’année N+1. En revanche, la taxe d’apprentissage de l’année N est comptabilisée de façon identique dans les entreprises et organisme collecteur de taxe d’apprentissage, mais elle couvre les dépenses de l’année N+1. En 2019, le montant appelé au titre de la masse salariale 2019 sera donc minoré du montant de la taxe d’apprentissage perçue au titre de la masse salariale 2018 au premier trimestre 2019.
| 2019 : neutralisation d’une part équivalente à la taxe d’apprentissage | Effectif des entreprises | |||
| Inférieure à 11 salariés | 11 à moins de 250 salariés | 250 salariés et plus | ||
| Taux (%) | Taux (%) | Taux (%) | ||
| Toutes les entreprises | 0,55 % | 1,00 % | 1,00 % | |
| 2020-2021 | Effectif des entreprises | |||
| Inférieure à 11 salariés | 11 à moins de 250 salariés | 250 salariés et plus | ||
| Taux (%) | Taux (%) | Taux (%) | ||
| Entreprises auparavant soumises à la taxe d'apprentissage | 1,12 % | 1,64 % | 1,68 % | |
| Entreprises auparavant exonérées de la taxe d'apprentissage | 0,66 % | 1,27 % | 1,38 % | |
| 2022-2023 | Effectif des entreprises | |||
| Inférieure à 11 salariés | 11 à moins de 250 salariés | 250 salariés et plus | ||
| Taux (%) | Taux (%) | Taux (%) | ||
| Entreprises auparavant soumises à la taxe d'apprentissage | 1,05 % | 1,60 % | 1,68 % | |
| Entreprises auparavant exonérées de la taxe d'apprentissage | 0,83 % | 1,42 % | 1,53 % |
Pour les entreprises, la collecte est facilitée et systématisée par la nouvelle compétence des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales, qui sera effective au plus tard le 1er janvier 2021 en remplacement d’un système reposant sur deux réseaux : les organismes paritaires collecteurs agrées et organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage. Cette collecte permettra de collecter des fonds au mois le mois et de mieux identifier les créations d’entreprises.
La collecte sera ensuite répartie par France compétences pour le financement du compte personnel de formation, de la formation des demandeurs d’emploi, de l’aide au développement des compétences dans les entreprises de moins de 50 salariés et de l’alternance. Hors ce qui est affecté pour la péréquation, les sommes collectées sont directement versées aux opérateurs de compétences qui, pour le compte des branches, assurent le paiement des contrats de professionnalisation et d’apprentissage. Par ailleurs, une partie des fonds est versée aux régions par France compétences pour la prise en charge de la majoration des coûts des contrats et l’investissement.
3. Impacts des dispositions envisagées
3.1. Impacts économiques et financiers
3.1.1. Impact sur les entreprises
Du fait du mécanisme d’équilibre général de l’effort financier des entreprises au financement de la formation professionnelle et de l’alternance, la mise en œuvre de la réforme ne représentera pas une augmentation des prélèvements obligatoires pour les entreprises. Pour les entreprises de moins de 250 salariés auparavant assujetties à la taxe d’apprentissage, l’effet de réduction des taux de contribution permettra même un redéploiement des ressources ainsi obtenues (326 M€ estimés en 2024).
La réforme du financement de l’alternance et tout particulièrement de l’apprentissage permettra aux entreprises de faire plus souvent appel à cette voie de formation et d’insertion dans l’emploi.
Par ailleurs, le mécanisme de financement accru des entreprises de moins de 50 salariés permettra un accès plus large de cette catégorie d’entreprise à la formation professionnelle.
La collecte effectuée par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales sera par ailleurs gage de simplification.
3.1.2. Impact budgétaire
Le compte d’affectation spéciale pour le développement et la modernisation de l’apprentissage qui servait à verser les dotations aux régions sera supprimé.
Une ressource supplémentaire sera versée à l’État, via France Compétences, pour le financement de la formation des demandeurs d’emploi ; elle servira à financer en partie le plan d’investissements pour les compétences qui fait l’objet de conventions avec les régions, en cours de négociation.
3.2. Impacts sur les collectivités territoriales
En matière d’apprentissage, les régions disposeront de capacités d’actions et de ressources pour financer les formations en centre de formation d’apprentis à hauteur de 250 M€ et d’un montant à déterminer par décret en matière de dépenses d’investissement. Ces ressources ne relèvent pas de l’exercice d’une compétence obligatoire. Elles s’inscrivent dans le cadre du premier alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, selon lequel « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ».
Les régions se voient par ailleurs reconnaitre une place au sein du conseil d’administration de France compétences. Associé à l’ensemble des décisions (liées notamment à la gestion des fonds de péréquation relatifs à l’alternance), elles pourront enrichir la gouvernance dans sa dimension territoriale.
En matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi, les régions, à l’appui des conventions passées avec l’État au titre de la mise en œuvre du plan d’investissement pour les compétences, se verront conventionnellement confier des ressources supplémentaires (à celles déjà perçues au titre des décentralisations) issues de la nouvelle contribution unique pour le financement de la formation professionnelle et de l’alternance.
Le nouveau contexte de mise en œuvre de l’apprentissage et de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi impliquera une réorganisation des services concernés au sein des régions.
3.3. Impacts sur les services administratifs
Les chambres consulaires n’exerceront plus l’activité de collecte et de répartition de la taxe d’apprentissage et de la contribution supplémentaire à l’apprentissage, activité qui se concentre actuellement sur une partie de l’année. Elles sont recentrées sur leur rôle d’offreur de formation et de conseil aux entreprises. Elles peuvent par ailleurs, se voir déléguées des missions par les centres de formation d’apprentis qui le souhaiteraient.
La structure chargée d’organiser une péréquation des fonds de l’alternance entre les différentes branches professionnelles au vu de leurs capacités contributives et de leurs réalisations et de verser la dotation aux régions au titre de la majoration du coût du contrat, qui prendra la forme d’un établissement public administratif. Dénommé France compétences, cet établissement recevra à ce titre une fraction de la contribution formation professionnelle dédiée à l’alternance et aura la charge d’assumer l’ensemble des procédures administratives et de gestion découlant des missions qui lui seront assignées.
3.4. Impacts sociaux
Le développement de l’apprentissage et de l’alternance en général est essentiel pour lutter contre le chômage, notamment des jeunes, en leur offrant la possibilité d’une autre voie de réussite éducative et professionnelle, et d’accompagner parfois des réorientations. En France, seulement 7 % des jeunes suivent un apprentissage. Pourtant, dans les 7 mois qui suivent la fin du contrat d’apprentissage, sept apprentis sur dix trouvent un emploi, dont 60 % en CDI. C’est également une chance pour les employeurs qui déclarent (80 %) être satisfaits des apprentis qu’ils recrutent et qui réembauchent à la fin du contrat.
L’économie française présente un profil atypique au sein des pays de l’OCDE : les actifs en emploi se trouvent presque à 50 % dans une situation d’inadéquation de leur qualification, soit le second taux le plus élevé de l’OCDE[58]. Cette situation objective de déclassement des diplômés, facteur majeur d’affaiblissement du lien social, illustre les difficultés qu’ont les acteurs, et particulièrement les petites et moyennes entreprises, à construire une politique de gestion des compétences qui permette de tirer tous les résultats possibles des niveaux de qualification existants. C’est dans ce cadre que s’apprécie aussi la création d’une aide au développement de leurs compétences ciblée sur les entreprises de moins de 50 salariés.
4. Consultations et modalités d’application
4.1. Consultations menées
Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :
le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;
le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;
le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;
le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;
le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;
le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales) ;
le conseil d’administration de l’ACOSS (au titre de l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale) ;
le conseil d’administration de la CCMSA (au titre de l’article L. 723-12 du code rural et de la pêche maritime).
4.2. Modalités d’application
4.2.1. Application dans le temps
L’application dans le temps des dispositions est échelonnée sur les années 2019 à 2024, certaines dispositions étant applicables à compter du 1er janvier 2019 :
| Collecte opérateurs de compétences | 2019 | Collecte diminuée de la part apprentissage |
| 2020 | Collecte avec taux progressifs, maintien de l'exonération de la CSA pour les entreprises auparavant exonérées de la taxe d’apprentissage | |
| Collecte URSSAF | 2021 | Collecte avec taux progressifs, application de la CSA pour les entreprises auparavant exonérées de la taxe d’apprentissage |
| 2022 | Collecte totale avec taux progressifs | |
| 2023 | Collecte totale avec taux progressifs | |
| 2024 | Collecte totale avec taux cibles |
4.2.2. Application dans l’espace
En Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à la Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, les modalités particulières d’application des dispositions relatives à la formation professionnelle tout au long de la vie sont déterminées par décret.
En outre, il est prévu à l’article 67 du présent projet de loi, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, que le Gouvernement soit autorisé à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi afin d’harmoniser l’état du droit en adaptant les dispositions de la loi aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution ainsi qu’à Saint Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
4.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’État doit déterminer les dispositions d’application du chapitre 1 relatif à la contribution unique pour la formation professionnelle et l’apprentissage, notamment l’organisation, les modalités et les critères d’affectation de la participation des employeurs, ainsi que les modalités et conditions de recouvrement des différentes contributions.
Deux décrets doivent déterminer les modalités et critères d’affectation de la contribution à la formation professionnelle et à l’apprentissage des employeurs qui fait l’objet de taux dérogatoires.
Articles 19 et 20 - Opérateurs de compétences
1. État des lieux
Les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) sont des organismes chargés de collecter les fonds de la formation professionnelle continue et de financer la formation des salariés.
L’instauration en 1971 d’une obligation légale faite aux entreprises de financer la formation de leurs salariés s’est accompagnée de la création d’un dispositif permettant le versement de leur contribution à un organisme agréé par l’État, dans une logique de mutualisation et d’assurance sociale, les fonds non utilisés dans certaines entreprises pouvant bénéficier à des salariés d’autres entreprises. Il a été confié aux partenaires sociaux le soin d’organiser la collecte et la redistribution par le biais des OPCA, créés par voie d’accords de branche conclus entre les organisations représentatives des employeurs et des salariés.
Plusieurs réformes ont modifié la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente dite loi Delors. La loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a par exemple organisé une procédure de nouvel agrément de l’ensemble des OPCA afin de renforcer leur efficacité en relevant le seuil de collecte minimal (de 15 M€ à 100 M€) et de développer leurs missions, notamment en services aux petites et moyennes entreprises sur la base d’une convention d’objectifs et de moyens négociée avec l’État. Cette réforme a entraîné une réduction importante du nombre d’OPCA : passage de 93 à 20 organismes agréés.
Il existe deux types d’OPCA : les OPCA de branche (ou interbranches), au nombre de 18, et deux organismes interprofessionnels et interbranches.
Avec un effectif total de 5 447 salariés en 2016, les OPCA assurent la collecte et la mutualisation des fonds de la formation professionnelle continue des entreprises adhérentes.
En effet les employeurs sont soumis à une obligation annuelle de participation au développement de la formation professionnelle continue qui se traduit par :
le financement direct d’actions de formation ;
le versement des contributions à leur OPCA.
1.1. La collecte de la contribution unique des entreprises par les OPCA
Les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) sont, depuis la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, collecteurs uniques des contributions des entreprises destinées au développement de la formation professionnelle. L’ensemble des versements au titre de la contribution unique est géré paritairement au sein de sections consacrées respectivement au financement du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels ; du congé individuel de formation ; du compte personnel de formation ; des actions de professionnalisation et du plan de formation.
Une fois collectés, les versements au titre de la contribution unique pour les entreprises sont répartis en fonction de l’effectif de l’entreprise dans les sections et sous-sections, où ils sont ensuite mutualisés.
Au-delà de la collecte des contributions obligatoires, il est reconnu aux OPCA la possibilité de recevoir des contributions supplémentaires conventionnelles ou versées volontairement par les entreprises. Ces contributions font l’objet d’un suivi comptable distinct. Au total, en 2016, le montant total des versements volontaires des entreprises aux OPCA s’est élevé à 1 306 M€. Les versements conventionnels se sont élevés à 495 M€.
Les OPCA peuvent également recevoir des ressources complémentaires du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), soit au titre de la péréquation, soit au titre des appels à projets pour lesquels ils ont été sélectionnés. Ils peuvent également percevoir des subventions d’autres financeurs (Europe, État, collectivités territoriales, autres acteurs publics ou parapublics).
Par ailleurs, les OPCA peuvent demander à être habilités en qualité d’organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage. À ce jour, 19 OPCA ont été habilités à collecter la taxe d’apprentissage (seul UNIFAF n’est pas collecteur de la taxe).
Depuis 2005, la part des dépenses de formation transitant chaque année par les OPCA est en augmentation. En 2016, plus de 7 Md€ ont été collectés par les OPCA (+ 3,5 % par rapport à 2015).
| OPCA | TOTAL COLLECTE FPC 2016 | OPCA | TOTAL COLLECTE FPC 2016 |
| AGEFOS-PME | 969 570 216 € | FAFSEA | 286 668 581 € |
| OPCAIM | 766 073 834 € | OPCALIM | 264 845 009 € |
| OPCALIA | 643 869 514 € | FAF TT | 263 900 919 € |
| UNIFAF | 414 646 309 € | ACTALIANS | 257 814 008 € |
| CONSTRUCTYS | 377 183 823 € | INTERGROS | 238 782 254 € |
| FAFIEC | 376 875 464 € | OPCABAIA | 212 524 080 € |
| UNIFORMATION | 376 324 489 € | AFDAS | 193 692 097 € |
| OPCA TRANSPORTS | 340 433 856 € | ANFA | 162 003 157 € |
| OPCA DEFI | 319 025 070 € | FAFIH | 157 505 201 € |
| FORCO | 296 916 708 € | OPCA 3+ | 107 115 499 € |
| TOTAL | 7 025 770 088 € |
1.2. Les autres missions des OPCA
Outre leur rôle de collecteur de la contribution unique et des contributions supplémentaires, les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) ont pour mission de :
contribuer au développement de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage (prise en charge des dépenses des employeurs) ;
informer, sensibiliser et accompagner les entreprises dans l’analyse et la définition de leurs besoins en matière de formation professionnelle ;
financer les observatoires prospectifs des métiers et des qualifications chargés, au sein de chaque branche, d’analyser les évolutions quantitatives et qualitatives de l’emploi tant au niveau national que sur un maillage plus fin (régional ou bassin d’emploi) ;
financer les études et recherches intéressant la formation, notamment l’ingénierie de certification ;
participer à l’identification des compétences et des qualifications mobilisables au sein de l’entreprise, participer à la définition des besoins collectifs et individuels au regard de la stratégie de l’entreprise, compte tenu des objectifs fixés par les accords de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ;
s’assurer de la qualité des formations dispensées, notamment en luttant contre les dérives thérapeutiques et sectaires.
Pour l’accomplissement de ses missions, l’OPCA assure un service de proximité au bénéfice des très petites entreprises et des petites et moyennes entreprises (TPE/PME) (TPE-PME) et des entreprises du milieu agricole et rural permettant d’améliorer l’information et l’accès des entreprises à la formation professionnelle.
Il peut prendre en charge les coûts de diagnostics de ces entreprises selon les modalités fixées par accord de branche ou par accord collectif d’un OPCA interprofessionnel.
Dans les limites posées par la loi, le règlement et le ou les accords collectifs qui le régissent, le conseil d’administration paritaire de l’OPCA détermine librement les règles de financement des formations : montant de prise en charge des coûts pédagogiques et/ou des frais annexes, type et durée des actions de formation jugées prioritaires, paiement direct à l’organisme de formation ou remboursement à l’entreprise, etc.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
Les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) structurent le paysage de la formation professionnelle, disposent de compétences étendues et constituent de réels partenaires branches et des entreprises et pour certains dispositifs dont ils ont la charge des salariés.
Toutefois, le réseau des OPCA révèle certaines faiblesses. Le fonctionnement et les missions des organismes paritaires collecteurs agréés doivent évoluer, dans une logique de simplification, afin de rendre les circuits de financement plus efficients, notamment grâce à un collecteur unique, et permettre une plus grande cohérence et lisibilité du fonctionnement et des missions des organismes paritaires, recentrés autour de filières économiques. Le développement des filières permet d’appréhender les secteurs économiques dans une approche globale qui favorise l’émergence des projets innovants qui répondent à la fois à des enjeux environnementaux, de compétitivité et de dynamique territoriale.
Cette approche permet de renforcer la synergie entre évolutions des métiers et besoins en formation. Elle renforce le développement des passerelles entre les certifications et favorise la mobilité des salariés dans des logiques de parcours professionnels. Cette sécurisation des compétences est l’une des clés de la croissance économique et constitue un enjeu fondamental pour l’attractivité des entreprises.
2.2. Objectifs poursuivis
Le texte présenté a pour but d’adapter les dispositions législatives afférentes aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) à la réforme de la collecte et aux nouvelles possibilités de financement des organismes paritaires (alternance, aide aux TPE et compte personnel de formation - transition professionnelle).
Il vise par ailleurs à rénover le réseau des OPCA, avec la création d’un réseau d’opérateurs de compétences. Il procède à des évolutions majeures des missions des organismes paritaires en réexaminant notamment leur fonction de collecteur.
Les mesures proposées visent à permettre des économies d'échelle, une meilleure gestion des fonds collectés et une meilleure prise en compte des mobilités professionnelles et plus de transparence.
3. Options possibles et dispositif retenu
3.1. Option envisagée
L’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 avait pour ambition de reconnaître aux branches professionnelles la responsabilité de définir les axes prioritaires en matière d’alternance et de formations et certifications professionnelles de la branche, correspondant aux besoins en emplois et compétences des entreprises, et d’orienter les moyens mis en œuvre pour leur développement.
Dans ce cadre, les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) devaient contribuer à garantir l’optimisation et la maîtrise des coûts de formation en cohérence avec la politique de développement de la qualité de la formation,
Ils avaient aussi vocation à mettre à disposition des entreprises une information à destination des salariés sur l’existence du conseil en évolution professionnelle notamment à l’occasion de l’entretien professionnel.
Il était également envisagé de mettre en place un dispositif ouvert à l’ensemble des entreprises adhérentes non couvertes par un accord de branche et destiné à développer, dans un cadre mutualisé, le compte personnel de formation auprès des entreprises et de leurs salariés.
S’agissant de l’alternance, aucune évolution majeure prévue avec une collecte assurée au niveau de l’OPCA dont relève l’entreprise, pour assurer la prise en charge des coûts de formation soit par remboursement à l’entreprise soit par paiement direct à l’organisme de formation par l’OPCA agissant pour le compte de l’entreprise ; le système de péréquation pour financer les contrats d’alternance étant maintenu en l’état.
La logique de filière n’était abordée que sous un angle de travail d’observation prospective
Une rénovation profonde de refonte des OPCA est évoquée au travers d’un chantier devant être mené entre l’État et les partenaires sociaux afin d’adapter les missions et le plan comptable des OPCA, notamment en matière de frais de gestion, et de définition d’indicateurs de pilotage stratégique de leur mission dans une recherche d’efficience et d’amélioration du service rendu.
Il est rappelé que les OPCA constituent aujourd’hui un des outils techniques au service de la politique définie et conduite par les partenaires sociaux au sein des branches professionnelles et au niveau interprofessionnel.
Ils contribuent activement au développement de l’emploi et des compétences par leur service de proximité aux entreprises et à la simplification en matière de financement de la politique d’alternance. Ils ont notamment un rôle :
d’information, de sensibilisation, d’outillage et d’accompagnement des entreprises, en particulier des très petites entreprises et des petites et moyennes entreprises (TPE/PME), dans l’analyse de leurs besoins, en matière de développement des compétences, et de choix de formations adaptées, au regard de la stratégie de l’entreprise ;
de contribution au développement de la formation professionnelle tout au long de la vie et de promouvoir l’alternance auprès des entreprises ;
d’information sur l’accompagnement réalisé par le Conseil en évolution professionnelle (CEP), et sur le réseau de proximité des organismes CEP habilités ;
de mise à disposition des entreprises des informations sur les droits et dispositifs de développement des compétences et de formation professionnelle et des outils au service de leur politique de ressources humaines ;
de suivi et d’amélioration de la qualité des formations professionnelles qu’ils financent.
Dans une perspective d’efficacité et de visibilité auprès des entreprises, ils assurent la collecte des contributions formation professionnelle et concourent à la prise en charge des coûts afférents.
Une contribution unique et obligatoire de toutes les entreprises est versée chaque année à l'OPCA désigné par un accord de branche dont elles relèvent ou, à défaut, à un OPCA à compétence interprofessionnelle comme dans le système actuel. Les OPCA gèrent ces différentes contributions au sein de sections financières identifiées. Des règles relatives à la mutualisation, aux disponibilités excédentaires et aux modalités de financement sont adaptées sur la base de dispositions déjà existantes.
3.2. Option retenue
3.2.1. Le nouveau schéma financier des opérateurs de compétences
a) La collecte de la contribution unique par les URSSAF en 2021
Une réflexion a été engagée sur le système de collecte de la contribution unique des entreprises, actuellement gérée par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Guidée par un objectif de simplification de la relation de recouvrement de la contribution et de réduction des coûts de gestion, elle définit de nouvelles modalités de collecte.
La loi prévoit que la collecte de la contribution unique reste de la compétence des opérateurs de compétences jusqu’en 2020. À compter de 2021, la collecte de la cotisation unique (apprentissage et formation) sera confiée au réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et de la mutualité sociale agricole (MSA) pour le secteur agricole. Au vu de l’importance des travaux à mener et des impacts législatifs qui dépassent le domaine de la formation professionnelle, la réforme du réseau de collecte sera réalisée par voie d’ordonnance. La demande d’habilitation est incluse dans le projet de loi et établit la date de basculement à la collecte URSSAF à compter du 1er janvier 2021.
b) Les possibilités de financement transitant par les comptes des opérateurs de compétences
Les possibilités de financement transitant par les organismes paritaires évoluent, afin de s’adapter au nouveau schéma financier prévu par le texte.
Les opérateurs de compétences assurent désormais la gestion des fonds pour les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME), le compte personnel de formation de transition professionnelle ainsi que la gestion des fonds de l’alternance. Ils financeront les centres de formation des apprentis, en application des coûts contrats définis par les branches et appuieront les branches qui le souhaitent dans la co-construction des diplômes. Le projet de loi définit de façon plus claire leurs possibilités de recevoir des ressources supplémentaires dans le cadre de partenariats publics/privés.
3.2.2. La révision du rôle et des missions des organismes paritaires, outils au service des branches et des filières économiques
Le texte procède à une révision du rôle des organismes paritaires, désormais dénommés opérateurs de compétences, afin de les conforter comme des outils au service des branches et des filières économiques, au profit des entreprises et des actifs.
a) L’évolution des missions des opérateurs de compétences
Les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) se transforment de droit en opérateurs de compétences au 1er janvier 2019 et voient leurs missions évoluer en réaffirmant leur rôle vis-à-vis des branches professionnelles, des salariés dont l’emploi est menacé et envers les très petites, petites et moyennes entreprises.
Ainsi, ils ont désormais pour mission d’assurer le financement des contrats d’apprentissage et de professionnalisation, selon les niveaux de prise en charge fixés par les branches et d’apporter l’appui technique nécessaire aux branches adhérentes pour établir la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences et pour leur mission de certification.
Pour les salariés, et notamment ceux dont l’emploi est menacé au regard des mutations technologiques, organisationnelles et professionnelles, les opérateurs de compétences devront assurer la mise en œuvre du projet de transition professionnelle, une modalité spécifique d’utilisation du compte personnel de formation sur des certifications longues liées à une reconversion notamment.
Pour les très petites, petites et moyennes entreprises, le rôle des opérateurs de compétences est réaffirmé, avec un service de proximité au bénéfice des très petites, petites et moyennes entreprises permettant d'améliorer l'information et l'accès des salariés de ces entreprises à la formation professionnelle et d'accompagner ces entreprises dans l'analyse et la définition de leurs besoins en matière de formation professionnelle, notamment au regard des mutations économiques et techniques de leur secteur d’activité. Les opérateurs de compétences permettront auront pour objectif de permettre une articulation et une intégration accrue entre le travail et le processus de formation lui-même, dans une logique d’ingénierie des compétences.
Enfin et surtout, les opérateurs de compétences appuieront les branches professionnelles à la construction des référentiels de certification qui décrivent précisément les capacités, compétences et savoirs exigés pour l’obtention de la certification visée.
b) La rénovation du réseau des opérateurs de compétences vers une logique de filière
La branche est un échelon de référence pour l’analyse et le dialogue social qui regroupe des entreprises selon une activité dominante dans le but de structurer le paysage conventionnel, d’organiser, de rationaliser le tissu économique et d’encadrer la formation professionnelle. Les branches peuvent être des lieux de régulation pertinents si elles sont structurées autour de filières économiques cohérentes. Le mouvement de rationalisation des branches est engagé. La rénovation du réseau des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) est une opportunité à saisir en parallèle.
c) Un regroupement cohérent des opérateurs de compétences
La branche constitue un échelon de référence pour développer des stratégies de développement de compétences. Les branches peuvent être des lieux de régulation pertinents, si elles sont structurées autour de filières économiques cohérentes.
La loi prévoit de recentrer les organismes paritaires autour d’une logique de filière. Ce recentrage amènera à un regroupement d’opérateurs de compétences, à la recherche d’une cohérence professionnelle accrue.
d) Procédure
Une démarche volontariste de négociation sera engagée entre les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives dans le champ d'application de l'accord.
Si les branches peuvent choisir librement l’organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) auquel elles appartiennent, le rôle de l’État en tant que garant de « la cohérence du champ d’intervention professionnel » (article R. 6332-8) est réaffirmé, et employé dans le cadre d’une procédure de ré-agrément telle que menée suite à la réforme du 24 novembre 2009 qui avait retiré l’ensemble des agréments aux OPCA. Pour rappel, la réforme du 24 novembre 2009 a modifié en profondeur le réseau de collecte de la formation professionnelle continue en faisant passer de 90 à 20 le nombre d’OPCA. En l’absence d’accord, l’autorité administrative désignera l’organisme paritaire agréé en fonction de la cohérence du champ professionnel.
3.2.3. La rénovation des outils de régulation entre l’État et les opérateurs de compétences : les conventions d’objectifs et de performances comme outil de pilotage stratégique des opérateurs de compétences
L’article 6332-1-1du code du travail dispose qu’« une convention triennale d'objectifs et de moyens est conclue entre chaque organisme collecteur paritaire agréé et l'État ».
Cette convention définit « les modalités de financement et de mise en œuvre des missions des organismes collecteurs paritaires agréés ». Ces conventions contractualisent les relations entre l’État et les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) depuis 2012. Elles sont centrées sur les frais de gestion et d’information, les frais relatifs aux missions des OPCA et plus récemment sur des objectifs de moyens.
Les missions des OPCA et leurs enjeux stratégiques ne font que l’objet d’un rappel introductif, malgré la présence d’indicateurs de moyens correspondant à des objectifs partagés de politique de formation et d’indicateurs spécifiques sur des objectifs propre à chaque OPCA (numérisation de l’offre de service, formation des demandeurs d’emploi…).
Cette approche très ciblée sur les frais de gestion a plusieurs explications dont notamment celle pour les services de l’État de reproduire un processus classique de contractualisation sur les taux de gestion, de même nature que le contrôle administratif et budgétaire appliqué aux opérateurs de l’État.
Il s’agit aujourd’hui dans le cadre de la réforme de renforcer le dialogue entre l’État sur la conformité des projets portés par les opérateurs de compétences et de leur réalisation aux politiques impulsées par les pouvoirs publics et sur les résultats de leur activité.
Ainsi, l’article L. 6332-1-4 prévoit la contractualisation entre l’État et les opérateurs de compétences autour d’objectifs et de performances (COP). Cette convention s’établira sur la base « d’un cadre d’action, d’objectifs quantifiés et de résultats attendus des opérateurs dans la conduite de leurs missions ».
Ainsi les COP deviennent un levier de transformation des relations entre l’État et les opérateurs de compétences vers une stratégie identifiée et partagée.
Ces COP déclineront le projet stratégique que l’exécutif et la gouvernance de chaque opérateur de compétences mettra en œuvre pour accompagner la mise en œuvre de la réforme. Ces conventions seront dans la durée une garantie de bonne transition, de bonne compréhension réciproque, et d’équilibre vertueux entre pilotage stratégique des pouvoirs publics et autonomie du paritarisme.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impact sur le système de gouvernance de la formation professionnelle
La rénovation du réseau des opérateurs de compétences vers une logique de filière permettra d’introduire une plus grande cohérence et efficience dans la gestion des dispositifs de formation professionnelle.
La diminution du nombre d’opérateurs de compétences sur la base de secteurs d’activité cohérents pourrait entraîner une baisse des frais de fonctionnement des organismes paritaires : réalisation d’économies d’échelle et coûts plus transparents (pour rappel frais de gestion et de mission des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) en 2016 : 498 M€). Ces structures de grande taille seront capables d’assurer une présence décentralisée sur le territoire afin d’apporter un service de proximité aux TPE-PME.
Le regroupement par filière rendra la gouvernance de la formation professionnelle plus cohérente et lisible pour les bénéficiaires. Il pourrait toutefois entrainer temporairement des difficultés pour les entreprises à identifier le nouvel opérateur dont elles relèvent. Un temps d’adaptation des acteurs économiques sera nécessaire.
Cette restructuration profonde pourrait se heurter à des difficultés dans les choix de rapprochement. Si l’existence de secteurs s’impose d’elle-même (industrie, BTP, agriculture), certains domaines ont des contours ou des logiques moins évidents.
4.2. Impact sur le réseau des URSSAF
La collecte sera réalisée par le réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) dès le 1er janvier 2021. Cette modification est susceptible d’entrainer une augmentation de la collecte globale de la formation professionnelle car l’URSSAF dispose de la visibilité de l’ensemble des entreprises assujetties et des moyens de contrôles organisés. Ce changement permettra également aux Opérateurs de compétences de se concentrer uniquement sur leur offre de service auprès des entreprises et de pouvoir développer de nouveaux services pour être plus opérationnels en tant que financeurs de formation.
Par ailleurs, les coûts de collecte devraient diminuer : représentant actuellement environ 0,7 % de la collecte, les coûts moyens URSSAF sont de 0,26 % de coût de gestion des sommes encaissées.
Par ailleurs, les URSSAF, dans le cadre des reversements de la contribution aux opérateurs de compétences, pourront également leur transmettre des informations précises sur le périmètre des entreprises collectées et leurs effectifs. Ce qui permettra aux opérateurs de compétence d’adapter leur offre de service, notamment pour accompagner les entreprises dans leurs mutations économiques.
5. Consultation et modalités d’application
5.1. Consultations menées
Sont consultés :
le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles, au titre de l’article L. 6123-1 du code du travail ;
la Commission nationale de la négociation collective, au titre de l’article L. 2271-1 du code du travail.
5.2. Modalités d’application
5.2.1. Application dans le temps
Le système de collecte de la contribution unique des entreprises, actuellement gérée par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) sera à partir de 2021 gérée par l’URSSAF et de la mutualité sociale agricole (MSA) pour le secteur agricole. Durant l’année de transition, la loi prévoit que la collecte de la contribution unique reste de la compétence des opérateurs de compétences jusqu’en 2020. À compter de 2021, la collecte de la cotisation unique (apprentissage et formation) sera confiée au réseau des URSSAF et de la MSA pour le secteur agricole. Au vu de l’importance des travaux à mener et des impacts législatifs qui dépassent le domaine de la formation professionnelle, la réforme du réseau de collecte sera réalisée par voie d’ordonnance. La demande d’habilitation est incluse dans le projet de loi et établit la date de basculement à la collecte URSSAF à compter du 1er janvier 2021.
5.2.2. Application dans l’espace
Ces nouvelles dispositions s’appliquent en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer.
5.2.3. Textes d’application
Les modalités réglementaires relatives aux organismes paritaires collecteurs agréés sont prévues par le décret n° 2014-1240 du 24 octobre 2014. Plusieurs dispositions réglementaires devront faire l’objet de modifications :
l’agrément : R. 6332-1 à R. 6332-15 du code du travail ;
la constitution et fonctionnement des organismes : R 6332-16 à R. 6332-22 du code du travail ;
la gestion des fonds : R. 6332-22-1 à R. 6332-29 du code du travail ;
les frais de mission et de gestion : R. 6332-36 à R. 6232-42 du code du travail ;
la prise en charge par l’organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) des formations relevant du plan de formation : R. 6232-43 à R. 6232-45 du code du travail ;
la prise en charge par l’OPCA des actions de professionnalisation : R. 6332-78 à R. 6332-95 du code du travail.
Les dispositions relatives au transfert du recouvrement de la contribution à la formation professionnelle seront déterminées par ordonnance.
6. Justification du délai d’habilitation
Les dispositions relatives au transfert du recouvrement de la contribution à la formation professionnelle nécessitent un délai d’habilitation de dix-huit mois afin de mener à terme et de sécuriser juridiquement les opérations nécessaires au sein des différents réseaux concernés (opérateurs de compétences, URSSAF et caisses de mutualité sociale agricole).
Article 21 - Contrôle
1. État des lieux
L’État exerce un contrôle administratif et financier sur les contributions versées par les employeurs aux organismes gestionnaire des fonds de la formation au titre de leur participation obligatoire au développement de la formation professionnelle ainsi que sur l’exécution des actions de formation financées par ces contributions. Le contrôle porte également sur les activités conduites en matière de formation professionnelle par les organismes paritaires agréés (OPCA et OPACIF), les Fonds d’assurance formation de non-salariés, les organismes de formation et leurs sous-traitants, les organismes chargés de réaliser des bilans de compétences, les organismes qui interviennent dans le déroulement des actions destinées à la validation des acquis de l’expérience (VAE) ainsi que sur les activités d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation en matière de formation professionnelle continue (articles L. 6361-1 et L. 6361-2 du code du travail).
Par ailleurs, l’État exerce des contrôles administratifs et financiers en matière d’apprentissage (articles L. 6252-4 et suivants du code du travail) auprès des organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage, des centre de formation d’apprentis et des établissements bénéficiaires de fonds de l’apprentissage.
Le champ du contrôle de la formation professionnelle porte principalement sur l’utilisation des contributions légales des employeurs pour la formation des salariés et des indépendants pour leur propre formations (5,14 Md€), sur l’usage des fonds reçus par les prestataires de formation quelle que soit l’origine des financements (13,47 Md€) ainsi que sur l’usage des fonds versés au titre de l’apprentissage hors fraction régionale (1,4 Md€).
Pour assurer les contrôles, 160 inspecteurs du travail, contrôleurs du travail et agents de la fonction publique de l’État de catégorie A assermentés et commissionnés à cette fin sont répartis sur l’ensemble du territoire au sein des Directions (régionales) des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE et DIECCTE). Ils sont appuyés par la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP). Les contrôles s’exercent dans le cadre d’une procédure contradictoire prévue par le code du travail :
le contrôle peut se dérouler sur pièces ou sur place et donne lieu, à l’issue à la rédaction d’un rapport qui identifie les écarts entre les situations examinées et les règles de droit, il peut formuler des recommandations et proposer aux autorités des sanctions administratives ou financières ;
l’intéressé dispose d’au moins 30 jours pour présenter ses observations écrites et peut demander à être entendu ;
sur la base du rapport et des observations formulées par l’intéressé, le préfet de région ou le ministre peut prononcer des sanctions financières ;
en cas de désaccord avec la décision, une réclamation préalable à tout contentieux doit être formulée par l’intéressé auprès de son signataire. Une seconde décision sera prise suite à la réclamation.
Lors des contrôles les agents s’assurent que les fonds dédiés à la formation professionnelle continue ou à l’apprentissage ont été utilisées conformément aux dispositions législatives, réglementaires et conventionnelles.
Dans ce cadre, les inspecteurs et contrôleurs engagent chaque année entre 1600 et 2000 contrôles.
| Année | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 |
| Effectifs catégories A et B | 157,3 | 164,7 | 160,0 | 157,0 | 151,4 | 153,1 | 159,4 | 156,3 | 147,2 | 160,6 |
| Nombre de contrôles | 1 643 | 2 149 | 2 132 | 1 970 | 1 672 | 2 129 | 2 017 | 1 684 | 1 854 | 1 910 |
| dont entreprises | 783 | 1 060 | 1 243 | 1 098 | 884 | 826 | 651 | 502 | 575 | 722 |
| dont organismes de formation | 315 | 330 | 474 | 719 | 572 | 772 | 712 | 630 | 719 | 801 |
| dont FSE | 503 | 629 | 367 | 115 | 203 | 204 | 149 | 170 | 157 | 118 |
| dont CSA | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 318 | 501 | 373 | 376 | 269 |
Les contrôles ne donnent pas tous lieu à des décisions administratives de redressements puisque de nombreuses opérations de vérifications conduisent à des recommandations.
Ainsi de 2010 à 2015, 4 124 contrôles de prestataires de formation ont été engagés et les rapports concluaient à des sanctions financières pour 562 d’entre eux pour un montant de 66,39 M€. Ce qui correspond à 13,6 % des organismes contrôlés et représentait 3,1 % des sommes contrôlées.
La cour des comptes dans son rapport sur la lutte contre la fraude en matière de formation professionnelle concluait à la nécessité de renforcer l’action de l’État sur le contrôle des dispensateurs de formation. Ce renforcement de la régulation du système de formation professionnelle a été engagé avec la mise en place concrète au 1er janvier 2017 des mesures pour s’assurer de la capacité des organismes à mettre en œuvre des actions de qualité. Il sera amplifié par les mesures du projet de loi relatives à la qualité de l’offre de formation et par la certification des organismes de formation.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
La réforme conduit à mettre en place une contribution à la formation professionnelle à la place de la contribution unique au développement de la formation professionnelle continue d’une part et à la taxe d’apprentissage d’autre part. Par ailleurs, le champ de la formation professionnelle est étendu aux formations d’apprentis et ces formations pourront être dispensées par les organismes de formation. Enfin, d’importantes évolutions sont introduites concernant les organismes financeurs et leurs missions.
Pour ces raisons, il est nécessaire d’adapter les dispositions relatives au contrôle de la formation professionnelle continue et au contrôle de l’apprentissage.
La loi fixe les organismes qui sont soumis aux contrôles administratifs et financiers, elle précise la nature de ces contrôles et désigne les agents qui en ont la charge. De plus, elle précise les obligations des organismes et les justifications qu’ils doivent apporter, enfin elle fixe les sanctions en cas de non-respect des dispositions législatives, réglementaires et conventionnelles.
2.2. Objectifs poursuivis
Il convient de maintenir la cohérence des dispositions législatives relatives aux contrôles administratif et financier, aux obligations de justification et aux sanctions avec les dispositions qui déterminent les modalités de financement de la formation professionnelle, les acteurs ou les financeurs qui interviennent dans le système de formation en France.
3. Options possibles et dispositif retenu
3.1. Options envisagées
Deux options ont été envisagées pour adapter les dispositions relatives aux contrôles administratif et financier, aux procédures de contrôles et aux sanctions.
La première consistait à modifier deux séries de dispositions, l’une relative à l’apprentissage et l’autre relative à la formation professionnelle continue.
La seconde consistait à regrouper les dispositions dans un souci de simplification.
Dans les deux options, la nature même des modifications à opérer relèvent de la loi s’agissant d’obligations s’imposant à des acteurs essentiellement privés et pouvant conduire à des sanctions financières ayant le caractère de sanctions administratives.
Afin de ne pas multiplier les textes de compétences, les obligations de justifications et les sanctions, il a été fait le choix d’identifier les acteurs de la formation professionnelle continue et les acteurs de la formation professionnelle initiale en apprentissage dans le champ commun de la formation professionnelle au sens de la sixième partie du code du travail.
3.2. Option retenue
Le projet d’article poursuit ainsi plusieurs objectifs :
1) Harmoniser et regrouper le champ du contrôle de la formation professionnelle continue et celui de l’apprentissage et tirer les conséquences du fait que les actions de formation par l’apprentissage peuvent être désormais dispensées par tout organisme de formation ;
2) Prendre en compte les nouvelles modalités de financement de la formation professionnelle par les employeurs qui se substituent à la contribution au développement professionnelle, à la taxe d’apprentissage et à la contribution supplémentaire à l’apprentissage ;
3) Prendre en compte l’intervention de nouveaux organismes financeurs dans le champ de la formation professionnelle et supprimer la mention des organismes qui n’interviendront plus en matière de financement des actions ;
4) Définir les obligations auxquelles sont soumis les nouveaux acteurs et les sanctions en l’absence de respect des obligations ;
5) Procéder aux ajustements rédactionnels et aux précisions utiles pour clarifier le droit applicable en matière de contrôle de la formation professionnelle.
3.2.1. Harmoniser et regrouper « formation professionnelle continue et apprentissage »
Le choix de cette seconde option est d’autant plus cohérent que le financement de la formation professionnelle continue et l’apprentissage doit dorénavant être effectué par une nouvelle contribution regroupant la contribution à la formation professionnelle continue et la taxe d’apprentissage.
De plus, les formations en apprentissage pourront être désormais dispensées par les organismes de formation sous réserve qu’ils respectent les dispositions spécifiques à l’apprentissage.
Ce choix a conduit à diverses modifications :
a) La suppression des textes dédiés au contrôle des acteurs de l’apprentissage (articles L. 6252-4 à L. 6252-13) qu’il convient de réintroduire dans les dispositions du titre VI du livre III de la sixième partie du code du travail. Tel est l’objet du 3° du I du projet d’article. Ainsi, le contrôle de la mission de collecteur de la taxe d’apprentissage sera réalisé lors du contrôle de l’opérateur de compétence ;
b) Le contrôle des centres de formation d’apprentis et des organismes liés à eux par une convention de partenariat sera exercé lors du contrôle des organismes qui réalisent tout ou partie des actions mentionnées à l’article L. 6313-1 y compris les actions d’apprentissage.
c) La suppression du mot « continue » dans les dispositions législatives du titre VI. Tel est notamment l’objet des 1°, b) du 3°, 4°, a) du 10° et 15° du I.
d) Le regroupement des principaux dispensateurs d’actions entrant dans le champ de la formation professionnelle sous la désignation des « organismes qui réalisent tout ou partie des actions mentionnés à l’article L. 6313-1 ». Il s’agit des organismes de formation professionnelle continue et de leurs sous-traitants, des centres de bilans de compétences, des organismes qui interviennent à la validation des acquis de l’expérience qui sont parfois regroupés sous le vocable de « prestataire de formation » et des centres de formation d’apprentis et de leurs organismes partenaires. L’article L. 6313-1 décline en effet les actions qui entrent dans le champ de la formation professionnelle. Elles sont de quatre types : les actions de formation, les bilans de compétences, les actions de validation des acquis de l’expérience et les actions d’apprentissage. La désignation nouvelle permet de regrouper ces acteurs et elle permet de contrôler les sous-traitants et les partenaires qui interviennent à la réalisation de ces actions. Par ailleurs, il est proposé de préciser les justifications attendues en cas de contrôle de la réalisation d’une action. Tel est l’objet des modifications introduites au I. aux a) du 3°, 6°, 8°, a) et b) du 11°, 13°, a) du 14°.
3.2.2. Prendre en compte les nouvelles modalités de financement de la formation professionnelle par les employeurs
Une nouvelle contribution des employeurs vient remplacer la contribution au développement de la formation professionnelle continue et la taxe d’apprentissage, l’architecture retenue intègre par ailleurs la contribution supplémentaire à l’apprentissage dont le contrôle est actuellement prévu à l’article L. 6252-4-1 du code du travail. Le contrôle des contributions des employeurs et la recherche des assujettis seront assurés par les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et non plus par les services de la direction générale des finances publiques. Le contrôle des versements complémentaires dus par les employeurs de 250 salariés et plus en l’absence de respect des obligations mentionnées à l’article L. 6323-13 sera effectué par les services des DIRECCTE.
Ces modifications sont prises en compte au 2° du I du projet d’article qui modifie pour partie l’article L. 6361-1 du code du travail.
De plus, s’agissant du contrôle des employeurs, ils sont amenés à mettre en œuvre des actions de formation dont ils peuvent demander la prise en charge à des opérateurs de compétences ou avec l’aide financière des pouvoirs publics. Il convient donc d’adapter les dispositions de l’article L. 6361-1 qui prévoient le contrôle de la réalisation de ces actions en précisant les cas dans lesquels des organismes publics ou privées chargés d’une mission d’intérêt général sont susceptibles d’intervenir.
Ces évolutions conduisent à modifier l’obligation des employeurs de présenter les documents et pièces établissant le respect des obligations mentionné à l’article L. 6323-13. Les sanctions applicables en cas de non-respect des obligations sont précisées. Cette conséquence est inscrite à l’article L. 6362-2 modifié dans un souci de clarification. Tel est l’objet du 7° du I du projet d’article.
De même, il convient d’adapter les obligations de justification qui pèsent sur les employeurs lorsqu’ils conduisent des actions financées par l’État, les collectivités territoriales, Pole emploi ou les opérateurs de compétences qui prendront en charge les formations en lieu et place des organismes paritaires collecteurs agréés. Tel est l’objet du 9° du I du présent article.
Enfin, ces modifications rendent obsolètes car redondantes les dispositions de l’article L. 6361-4 du code du travail que le 5° du I du présent article propose d’abroger.
3.2.3. Prendre en compte les financeurs de la formation professionnelle
L’État exerce le contrôle de la réalisation des actions de formation lorsqu’elles sont financées par les pouvoirs publics et les organismes chargés de gérer les fonds de la formation :
Le projet de loi redéfinit les missions des organismes paritaires agréés (OPCA et OPACIF) et renomme à cette fin les OPCA qui deviennent des « opérateurs de compétences ». Par ailleurs, le fonds de sécurisation des parcours professionnels n’intervient plus dans le financement d’action.
Ces modifications doivent être prises en compte pour remplacer dans les dispositions actuelles la référence au contrôle des OPCA et au financement par les OPCA des actions conduites par les employeurs et les organismes qui réalisent tout ou partie des actions mentionnées à l’article L. 6313-1 par une référence aux opérateurs de compétences. De plus la référence au Fonds paritaire de sécurisation des parcours doit être supprimée.
En parallèle, la Caisse des dépôts et consignations va financer des actions dans le cadre du compte personnel de formation. Enfin, France compétences va financer des organismes chargés de réaliser le conseil en évolution professionnelle.
Il convient donc d’introduire ces financeurs dans les dispositions relatives au droit de communication dont bénéficie les agents de contrôle auprès des financeurs, au contrôle des actions ou des activités financées par les pouvoirs publics ou par les organismes qui gèrent tout ou partie des fonds provenant des obligations légales.
Ainsi sont modifiées dans le présent article les dispositions faisant référence aux organismes paritaires agréés pour collecter ou gérer les fonds de la formation professionnelle et au fonds paritaire de sécurisation des parcours tandis que sont introduites les références aux « opérateurs de compétences », à « la Caisse des dépôts et consignation » et à « France compétences (2°, a) du 3°, 6°, 9° et 17° du I).
3.2.4. Définir les obligations auxquelles sont soumis les nouveaux acteurs et les sanctions en l’absence de respect des obligations
La réforme modifie l’architecture des financements, elle introduit de nouveaux acteurs ou modifie le rôle des financeurs. Dans ce cadre il convient de compléter les actuelles dispositions du titre VI du livre III de la sixième partie pour maintenir le contrôle de certaines structures qui bénéficiaient des fonds de l’apprentissage ou pour contrôler de nouveaux acteurs de la formation professionnelle qui bénéficieront de fonds pour exercer leur activité.
Sont concernés par ces modifications : les organismes chargés de réaliser du conseil en évolution professionnelle qui seront financés par France Compétences.
À cette fin, le a) du 3° du I du projet d’article modifie l’article L. 6361-2 du code du travail pour inscrire le contrôle par l’État de ces structures.
Ces organismes seront tenus comme les autres acteurs de présenter les documents et pièces justifiant de leur activité et de l’emploi des fonds versés qui viennent la subventionner.
À défaut de justification ou en cas d’usage non conforme des fonds aux dispositions législatives ou réglementaires, les emplois de fonds concernés seront versés au Trésor public. Cette sanction est prévue à l’article L. 6362-6-1 créé par le 12° du I du projet d’article. Elle s’appliquera également aux opérateurs de compétences et aux Fonds d’assurance formation des non-salariés qui devront justifier de l’emploi des fonds reçus. Concernant ces organismes la sanction se substituera aux dispositions dispersées aux actuels articles L. 6252-10, L. 6332-4, au 1° du L. 6332-6, R. 6332-37-3, R. 6332-38, R. 6332-45, R. 6332-84, R. 6332-95 et R. 6333-15 du code du travail.
Tel est l’objet des modifications prévues au I et plus précisément au a) du 3° du I, au b) et c) du 10° et au 12°.
3.2.5. Procéder aux ajustements rédactionnels et aux précisions utiles pour clarifier le droit applicable en matière de contrôle de la formation professionnelle
Au c) du 11° du I, il est proposé d’ajuster la rédaction du second alinéa de l’article L. 6362-6 avec les dispositions de l’article L. 6354-1 en insérant le mot « indûment » tout en supprimant la référence inutile à cet article.
Le troisième alinéa du 12° du I prévoit la création d’un article L. 6362-6-2 du code du travail qui reprend les dispositions de l’article L. 6354-3. Ces dispositions constituent la sanction au contrôle mentionné au 2° de l’article L. 6361-2 du code du travail. Ce contrôle porte sur les activités d'accueil, d'information, d'orientation et d'évaluation, en matière de formation professionnelle, au financement desquelles l'État concourt par voie de convention. Il est proposé que la sanction soit codifiée dans le titre VI qui traite du contrôle et des sanctions plutôt que dans le titre V.
Le b) du 14° du I vise à supprimer à l’article L. 6362-7-2 toute référence à l’utilisation dans le cadre de la participation des employeurs de documents en vue d’éluder une obligation de financement ou pour imputer à tort des dépenses. En effet, avec la suppression de toute gestion par les employeurs, en interne, des fonds dédiés à la formation professionnelle, les employeurs sont dorénavant tenu d’effectuer le versement intégral des contributions.
Enfin, le 16° du I propose de simplifier la rédaction de l’article L. 6362-10 pour viser simplement les décisions des autorités administratives (Préfet de région ou Ministre) plutôt que de viser les décisions de rejet de dépenses et de versement auxquels il conviendrait sinon d’ajouter les décisions de rejet des emplois de fonds.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
Des dispositions transitoires doivent être prises pour maintenir le contrôle des organismes qui cesseront leur activité dans le champ de l’apprentissage ou dans celui de la formation professionnelle continue et notamment, les organismes gestionnaires de centre de formation d’apprentis lorsque ces derniers se constitueront à partir d’une personne morale propre et les organismes paritaires agréés pour gérer la contribution au congé individuel de formation.
4.2. Impacts sur les services administratifs
Les modifications apportées par le projet d’article ont peu d’impact pour les services déconcentrés (Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi) puisqu’ils appliqueront des procédures et des sanctions identiques par nature à celles en vigueur. Elles devraient simplifier leur activité en regroupant les textes dans un seul chapitre du titre VI du livre III de la sixième partie du code du travail.
5. Consultation et modalités d’application
5.1. Consultation menée
Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles, au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail est consulté au titre de cet article du projet de loi.
Le conseil d’administration de Pôle emploi est saisi pour information.
5.2. Modalités d’application
5.2.1. Application dans le temps
Les dispositions proposées de cet article rentrent en vigueur au 1er janvier 2019 à l’exception des 2° et 7° du I qui entreront en vigueur à la même date que l’ordonnance mentionnée à l’article 20 du projet de loi, et au plus tard le 31 décembre 2020.
Du 1er janvier 2019 jusqu’à l’entrée en vigueur des dispositions des 2° et 7° du I du présent article, des dispositions transitoires seront appliquées pour permettre le contrôle des versements des employeurs aux opérateurs de compétences.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.
Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’État pris en application de l’article L. 6362-13 procèdera aux adaptations et suppressions nécessaires (R. 6362-5 et R. 6362-9 du code du travail).
Article 22 - Dispositions outre-mer
Plusieurs dispositions du présent projet de loi nécessitent des adaptations pour prendre en compte les spécificités de l’outre-mer, le présent article précise donc les modalités d’application en outre-mer des dispositions du présent projet de loi.
En premier lieu, il est intégré différentes dispositions visant à modifier les dispositions d’adaptation à l’outre-mer applicables aux organismes collecteurs paritaires agréés notamment pour permettre la création des opérateurs de compétences et l’adaptation de leur régime aux spécificités de l’outre-mer.
Dans ce cadre, les modalités particulières des dispositifs et des financements de la formation professionnelle, d’organisation et de fonctionnement des opérateurs de compétences seront fixées par décret.
Par ailleurs, la commission créée au sein des comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP), regroupant les représentants des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en charge d’assurer le déploiement des politiques paritaires et d’approuver la mise en œuvre du projet de transition professionnelle, intègrera les organisations syndicales et les organisations professionnelles d’employeurs les plus représentatives au niveau régional et interprofessionnel.
Enfin, il est prévu un décret qui fixera à compter du 1er janvier 2019, les modalités selon lesquelles est supprimé progressivement à Mayotte le plafond de la sécurité sociale applicable au montant des rémunérations versées par l’employeur d’au moins onze salariés pour le calcul de sa participation au développement de la formation professionnelle.
Les dispositions du présent article ont fait l’objet d’une consultation des collectivités territoriales concernées.
Article 24 - Dispositions diverses
1) L’article 4 de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 réécrit l’article L. 6331-1 du code du travail a révisé les modalités de financement de la formation professionnelle. Il rappelle que les employeurs ont l’obligation de contribuer au développement de la formation professionnelle continue en finançant directement des actions de formation, notamment au titre du plan de formation, et en s’acquittant de contributions spécifiques.
Ces contributions ont également été réformées : l’obligation fiscale de financement au titre du plan de formation est supprimée, ainsi que le système de dépenses libératoires qui l’accompagnait et permettait à une entreprise de réduire ou de se libérer totalement de son obligation si elle finançait directement des actions de formation.
Le dispositif mis en place par la loi du 5 mars 2014 a supprimé, depuis le 1er janvier 2015, l’obligation fiscale dite de « 0.9 % plan de formation » ainsi que le système de dépenses libératoires afférentes à cette obligation.
Compte tenu de ce qui précède, le maintien de la possibilité d’imputation mentionnée aux articles L. 1442-2, L. 1453-7, L. 3142-44, L. 3341-3 et L. 4141-4 du code du travail résulte d’un oubli du législateur qui peut s’expliquer par la présence de ces dispositions, non pas au sein des divisions consacrées à la formation professionnelle, mais au sein des dispositions relatives aux congés.
Il n’y a ainsi plus lieu de les conserver dans le corpus juridique, leur survivance pouvant être source de difficultés à la fois pour les services de l’État et pour les employeurs, ces derniers pouvant se voir opposer l’incompatibilité d’une dépense qu’ils croient légitimement imputable avec les nouvelles règles de financement de la formation professionnelle.
2) En cohérence avec la codification, au sein code du travail, des dispositions relatives à la certification professionnelle, actuellement portées par l’article L. 335-6 du code de l’éducation, le projet de loi procède à l’actualisation des références et renvois dans le code du travail, le code du sport et le code de la santé publique.
3) Par ailleurs en cohérence avec les dispositions afférentes du titre 1er du projet de loi
- dans le code du travail les « organismes collecteurs paritaires agréés » sont remplacés par les « opérateurs de compétences »
- dans le code du travail et dans le code général des impôts, la « contribution supplémentaire à l’apprentissage » est remplacée par la « contribution supplémentaire à l’alternance ».
Titre 2 - Une indemnisation du chômage plus universelle et plus juste
Chapitre 1er – Créer de nouveaux droits pour sécuriser les parcours et les transitions professionnelles
Articles 26 et 27 - Création de nouveaux droits pour sécuriser les parcours et les transitions professionnelles et ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires
1. État des lieux
1.1. Cadre général
Les mobilités professionnelles sur le marché du travail s’avèrent de plus en plus fréquentes, en particulier sous l’effet de l’accélération des mutations économiques et du développement des contrats courts. Alors que le nombre de travailleurs concernés par au moins un changement d’emploi dans l’année était de 2,7 millions en 1975 (correspondant à 12 % des actifs), il s’élève à 5,2 millions en 2009 (20 % des actifs)[59].
Cette mobilité professionnelle est perçue par un certain nombre de salariés comme une opportunité d’engager une reconversion ou une évolution professionnelle, de se lancer de nouveaux défis, voire de s’adapter au marché du travail. Pour autant, une majorité d’actifs considère qu’il est plus difficile qu’auparavant de changer d’entreprise (59 %), de métier (58 %) et de secteur d’activité (57 %)[60].
Dans leur volonté de mobilité, les salariés se trouvent confrontés à un certain nombre d’obstacles de nature à freiner certaines initiatives et prises de risque. C’est en particulier le cas du risque de perte de revenus en cas de démission.
Le régime d’assurance chômage repose actuellement, en application des articles L. 5421-1 et L. 5422-1 du code du travail sur le principe d’indemnisation des travailleurs involontairement privés d’emploi : initialement, le droit à un revenu de remplacement était réservé aux travailleurs dont le contrat de travail était rompu involontairement (rupture de contrat à durée indéterminée, fin de contrat à durée déterminée, ruptures de contrat dans le cadre d’un licenciement quel qu’en soit le motif). Ce droit a été ouvert aux ruptures conventionnelles individuelles[61], puis récemment aux ruptures conventionnelles collectives[62].
Pour autant, certaines situations de démissions sont aujourd’hui assimilées à des privations involontaires d’emploi et permettent ainsi l’ouverture de droits à l’assurance chômage.
En premier lieu, le règlement général annexé à la convention du 14 avril 2017 relative à l'assurance chômage (articles 2 et 4, e) assimile certains cas de démissions dites « légitimes », dont la liste est fixée par un accord d’application[63], à des situations de privation involontaire d’emploi ouvrant droit, dans les conditions de droit commun, à l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE).
En deuxième lieu, une ouverture de droit aux allocations peut, sous certaines conditions, être accordée au salarié ayant volontairement quitté son emploi lorsque l’état de chômage de celui-ci se prolonge contre sa volonté. Ainsi Pôle emploi, par délégation de l’Unédic ou, à défaut de décision favorable de sa part, l’instance paritaire régionale (IPR), peut accorder un droit à l’allocation chômage au demandeur d’emploi démissionnaire, en fonction de ses efforts de reclassement (recherche d’emploi et de formation), lorsque celui-ci est toujours sans emploi à l’issue d’un délai de carence de quatre mois (121 jours) après sa démission[64].
Enfin, si le salarié justifie d’une ou plusieurs fins de contrat de travail involontaires postérieures à sa démission pour des contrats totalisant plus de trois mois (ou 91 jours), il bénéficie de l’indemnisation chômage.
Aussi, seule une faible part des démissions donne aujourd’hui lieu à attribution d’un revenu de remplacement. Ainsi, selon les données de Pôle emploi, parmi les 210 000 démissions ayant donné lieu en 2016 à inscription à Pôle emploi, environ 65 000 démissions ont donné lieu à une ouverture de droits (soit 31 %), dont :
24 000 au titre des démissions légitimes ;
19 000 à la suite d’un réexamen à quatre mois ;
22 000 au titre des démissionnaires s’ouvrant des droits du fait de la reprise d’une activité ultérieure de plus de trois mois.
1.2. Cadre conventionnel
Le droit issu des conventions de l’Organisation Internationale du travail (OIT) tend à lier indemnisation du chômage à la notion de privation involontaire d’emploi. La Convention n° 44 de l’OIT de 1934 (Convention assurant aux chômeurs involontaires des indemnités ou des allocations), ratifiée par la France, impose ainsi à chaque État signataire d’« entretenir un système qui assure aux chômeurs involontaires» une indemnisation, sous forme d’indemnités ou d’allocations (article 1er de la convention).
Pour autant, l’indemnisation des chômeurs involontaires constitue une exigence minimale pour les États concernés, rien n’interdisant à une législation nationale de prévoir un système d’indemnisation pour des travailleurs dont la privation d’emploi est volontaire et résulte d’une démission.
En outre, en application de l’article 69 de la convention n° 102 de l’OIT de 1952 (Convention concernant la norme minimum de la sécurité sociale), la législation nationale peut prévoir de ne pas accorder le bénéfice des prestations de chômage au travailleur qui a « quitté volontairement son emploi sans motifs légitimes ». A contrario, rien n’interdit à un État d’ouvrir le bénéfice de ces prestations à l’ensemble des salariés démissionnaires.
1.3. Éléments de droit comparé
Le système d’indemnisation du chômage repose, dans une majorité de pays européens, sur la condition de privation involontaire d’emploi. Dans certaines règlementations (Grande-Bretagne, Suède), l’indemnisation est néanmoins ouverte à toutes les situations de chômage, que la privation d’emploi revête ou non un caractère volontaire.
Dans les pays européens qui font de la privation involontaire d’emploi une condition d’ouverture des droits, une indemnisation est généralement possible dans des situations de démissions considérées comme « légitimes », qui peuvent être listées de manière exhaustive par la règlementation (Espagne, où une démission pourra notamment ouvrir droit à indemnisation en cas de refus de déménager suite à un changement du lieu de travail ou pour « modifications substantielles du contrat de travail ») ou être appréciées au cas par cas par le service public de l’emploi (Allemagne, Belgique, Suisse, Luxembourg où il est exigé un motif « exceptionnel, valable et convaincant »).
Dans la plupart des règlementations (à l’exception de l’Espagne), une démission, même non considérée comme légitime, n’exclut pas toute indemnisation. L’ouverture du droit est alors généralement assortie de sanctions pécuniaires qui peuvent prendre la forme d’un délai de carence (report du versement de l’allocation) variable selon les pays (trois semaines maximum au Danemark, quatre semaines maximum en Autriche, neuf semaines en Suède, quatre-vingt-dix jours en Finlande…). Dans certains cas, le délai de carence appliqué au salarié démissionnaire prend la forme d’un délai de franchise qui s’impute sur la durée de l’indemnisation (franchise d’un à soixante jours en Suisse, de une à vingt-six semaines en Grande-Bretagne, de douze semaines maximum en Allemagne).
Certains pays appliquent par ailleurs des sanctions renforcées en cas de démissions successives : augmentation du délai de carence ou de franchise en cas de nouvelle démission dans un certain délai, voire inéligibilité en cas de deuxième démission (République Tchèque).
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
Les dispositions actuellement applicables aux démissionnaires apparaissent complexes et difficilement lisibles pour le salarié. Elles n’offrent pas un cadre suffisant pour encourager, sécuriser et accompagner les salariés démissionnaires dans la conduite de leurs projets d’évolution professionnelle. S’agissant en premier lieu des démissions dites « légitimes », la liste des quinze cas assimilés à une privation involontaire d’emploi ne couvre pas le cas spécifique des salariés qui souhaiteraient s’engager dans un projet d’évolution ou de reconversion professionnelle. À titre d’illustration, la démission pour création ou reprise d’activité n’ouvre droit au versement d’une allocation chômage que dès lors que la création ou la reprise de l’entreprise se solde par un échec, ce qui n’offre ainsi au salarié démissionnaire aucun filet de sécurité durant la montée en charge de cette activité.
S’agissant de la possibilité de réexamen de la situation du démissionnaire dont l’état de chômage se prolonge contre sa volonté, elle est adaptée à certaines situations mais pas à celle d’une démission pour poursuite d’un projet : en effet, il résulte du réexamen à quatre mois une incertitude du point de vue du salarié quant à la possibilité de bénéficier d’une indemnisation chômage, de nature à l’inciter à repousser voire à renoncer à son projet d’évolution professionnelle.
Ces différentes limites de la règlementation actuelle rendent nécessaire la mise en place d’un accompagnement spécifique des projets d’évolution professionnelle, à travers l’ouverture de l’indemnisation chômage à l’ensemble des salariés démissionnaires poursuivant un projet professionnel.
Une mesure législative est, dans ce cadre, nécessaire, afin d’introduire dans le code du travail (article L. 5422-1) la possibilité, pour les salariés dont la privation d’emploi résulte d’une démission, de bénéficier de l’allocation d’assurance chômage, par dérogation au principe selon lequel l’indemnisation est aujourd’hui réservée aux cas de privation involontaire d’emploi ou assimilés (démissions légitimes).
Le recours à la loi s’impose par ailleurs afin d’apporter, pour ces nouveaux bénéficiaires, les aménagements nécessaires au régime d’assurance chômage de droit commun, notamment la définition de conditions d’accès spécifiques à l’allocation d’assurance.
2.2. Objectifs poursuivis
L’ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires s’inscrit dans la stratégie présidentielle de sécurisation des parcours professionnels qui vise à confier une plus grande autonomie aux salariés dans la construction de leurs projets professionnels.
Cette évolution a ainsi pour objectif de fluidifier le fonctionnement du marché du travail et de favoriser la mobilité professionnelle des salariés. En garantissant un revenu de remplacement à certains salariés démissionnaires, la mesure entend lever les freins financiers aux reconversions professionnelles. Elle vise à faciliter la prise de risque à travers un meilleur accompagnement des salariés qui souhaiteraient acquérir de nouvelles qualifications et compétences afin de changer de métier ou de secteur d’activité, ou qui désireraient créer ou reprendre une entreprise.
L’ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires doit aussi permettre un meilleur appariement entre l’offre et la demande de travail en donnant aux salariés démissionnaires la possibilité de consacrer plus de temps à la recherche d’un emploi adapté à leurs qualifications.
Enfin, la mesure doit veiller au juste équilibre entre l’ouverture de ces nouveaux droits pour les salariés et la nécessité d’en définir précisément les contours, de manière à prévenir d’éventuels effets comportementaux susceptibles d’augmenter le nombre de demandeurs d’emploi, avec un impact négatif sur le marché du travail et afin de préserver la situation budgétaire du régime d’assurance chômage.
3. Options possibles et dispositif retenu
3.1. Options envisagées
Une première option aurait consisté, en l’absence d’intervention législative, à laisser le soin aux partenaires sociaux de prévoir, dans le cadre des accords relatifs à l’assurance chômage, un seizième cas de démission légitime consacré aux démissionnaires poursuivant un projet d’évolution professionnelle. Cette option a été écartée. Il apparait en effet juridiquement exclu que ce type de démission puisse être assimilé à une privation involontaire d’emploi, comme le sont les quinze cas actuels de démissions légitimes.
Une seconde option aurait consisté à ouvrir l’assurance chômage aux démissionnaires dans les mêmes conditions que celles applicables aux autres salariés. Outre son coût important, une telle mesure n’aurait pas permis de s’assurer de la volonté du salarié démissionnaire d’engager une nouvelle étape de son parcours professionnel. Elle était par ailleurs susceptible et créer des effets d’aubaine chez certains demandeurs d’emploi et apparaissait peu adaptée à l’esprit du dispositif, qui vise spécifiquement à sécuriser les démarches d’évolution professionnelle des salariés. Cette option n’a donc pas été retenue.
Une troisième option consistant à mettre en place un régime ad hoc dérogeant très largement aux dispositions de droit commun (notamment plafonnement de l’indemnité, durée de carence spécifique, durée d’indemnisation limitée…) a également été écartée. De telles mesures étaient en effet de nature à restreindre les effets de la mesure en termes de sécurisation des périodes de transition professionnelles et d’incitation des salariés à la prise de risque.
3.2. Option retenue
Le projet de loi instaure, au profit des salariés démissionnaires, une dérogation au principe selon lequel l’allocation d’assurance chômage est réservée aux travailleurs involontairement privés d’emploi. À cette fin, l’article L. 5422-1 du code du travail, relatif aux travailleurs éligibles à l’allocation d’assurance chômage, est complété pour y inclure les salariés dont la privation d’emploi est volontaire et résulte d’une démission.
3.2.1. Des conditions d’accès spécifiques à l’assurance chômage : durée d’activité antérieure spécifique et poursuite d’un projet réel et sérieux d’évolution professionnelle
Conformément à l’esprit de l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 relatif à la réforme de l’assurance chômage, la mesure intègre les démissionnaires au régime d’assurance chômage de droit commun, tout en apportant un certain nombre d’adaptations. Le projet de loi prévoit ainsi d’accorder aux salariés démissionnaires le bénéfice de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE), à condition qu’ils remplissent certaines conditions spécifiques.
Dans ce cadre, est définie, pour les salariés démissionnaires, une condition d’activité antérieure spécifique, dont les modalités (durée et caractère continu ou discontinu de cette activité antérieure) seront fixées par les textes d’application. Cette condition pourrait renvoyer à une durée d’affiliation de cinq années continues, permettant ainsi un recours au nouveau dispositif une fois tous les cinq ans.
Par ailleurs, conformément à l’objectif de cette mesure qui vise à accompagner les mobilités professionnelles choisies, le droit à indemnisation sera conditionné à la poursuite par l’intéressé d’un projet d’évolution professionnelle présentant un caractère réel et sérieux, et renvoyant, soit à une reconversion nécessitant le suivi d’une formation (formation qualifiante, formation identifiée à la suite d’une validation des acquis de l’expérience…), soit à un projet de création ou de reprise d’une entreprise.
Afin de prévenir les démissions insuffisamment préparées qui pourraient conduire à l’échec du projet de mobilité professionnelle du salarié et risqueraient de réduire ses chances de retrouver rapidement un emploi, le salarié devra passer, en amont de son éventuelle démission, par une double phase de formalisation de son projet et de reconnaissance du caractère réel et sérieux de celui-ci.
Le salarié qui souhaiterait mettre en œuvre un tel projet de reconversion professionnelle devra ainsi avoir sollicité, préalablement à sa démission, un accompagnement au titre du conseil en évolution professionnelle (CEP) mentionné à l’article L. 6111-6 du code du travail. Cette étape préalable à la démission offre au salarié la possibilité de bénéficier d’un appui personnalisé pour préparer son projet, cerner les compétences ou les qualifications à faire reconnaître, à acquérir ou à développer et construire un plan d’actions pour la mise en œuvre du projet. La phase de conseil en évolution professionnelle doit également permettre au salarié d’étudier les dispositifs alternatifs à la démission. À cette fin, l’opérateur en charge du CEP informe le salarié des droits qu’il pourrait faire valoir pour mettre en œuvre son projet dans le cadre de son contrat de travail actuel.
Dans ce cadre, le salarié, avec le concours de l’opérateur en charge du CEP, établit son projet professionnel (description du projet, ainsi que du plan d’actions envisagé pour sa mise en œuvre). Ce projet, qui devra être présenté à Pôle emploi lors de l’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi, constituera ainsi la base sur laquelle sera élaboré le projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) définissant les engagements réciproques du demandeur d’emploi et de Pôle emploi.
Le projet de loi prévoit d’exclure certains opérateurs du CEP du champ de la mesure :
l’opérateur en charge de l’indemnisation et de la décision sur l’ouverture des droits ne peut pas être en même temps chargé d’accompagner le salarié dans la formalisation de son projet ;
les missions locales ne sont pas concernées par la mesure du fait des conditions prévues pour en bénéficier (la condition de cinq ans d’activité continue est envisagée).
À l’issue de cette première phase, le caractère réel et sérieux du projet d’évolution professionnelle devra être reconnu pour le compte de Pôle emploi, par la commission paritaire du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP) afin de permettre l’ouverture du droit à indemnisation. Un décret en Conseil d’État viendra, dans ce cadre définir les modalités de cette reconnaissance, en particulier les critères permettant d’apprécier la réalité et le sérieux du projet.
3.2.2. Un renvoi au droit commun s’agissant des paramètres de l’indemnisation
Une fois le droit ouvert, l’allocation versée au bénéficiaire sera calculée dans les conditions prévues s’agissant de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE).
Il sera également renvoyé au droit commun s’agissant de la durée d’indemnisation du démissionnaire[65]. En fonction de la durée d’affiliation spécifique qui sera retenue pour les démissionnaires, cette durée d’indemnisation pourrait correspondre à la durée maximale d’indemnisation prévue dans le cadre de l’ARE, soit vingt-quatre mois (730 jours calendaires) pour un salarié de moins de 53 ans.
3.2.3. La mise en place d’un dispositif adapté de contrôle des démissionnaires poursuivant un projet d’évolution professionnelle
Conformément à l’esprit de l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 relatif à la réforme de l’assurance chômage, la mesure prévoit d’adapter les mesures concernant le suivi et le contrôle des demandeurs d’emplois, aux spécificités des démissionnaires poursuivant un projet d’évolution professionnelle.
A la différence des autres demandeurs d’emploi bénéficiant d’un revenu de remplacement, la réalisation d’actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi ne serait pas exigée de la part du salarié démissionnaire pendant la durée de mise en œuvre de son projet professionnel : le démissionnaire doit en effet pouvoir se consacrer à plein temps à la construction et la mise en œuvre de son projet. L’accomplissement des démarches nécessaires à la mise en œuvre de son projet (telles qu’identifiées dans le plan d’actions élaboré au cours de la phase de conseil en évolution professionnelle) sera donc attendue durant cette période.
Le projet de loi introduit dans ce cadre un nouveau motif de radiation de la liste des demandeurs d’emploi, propre aux démissionnaires n’ayant pu justifier de l’accomplissement des démarches nécessaires à la mise en œuvre de leur projet de reconversion professionnelle. Cette radiation s’accompagnera alors de l’interruption du versement des allocations, l’intéressé ne pouvant bénéficier de la reprise du versement de son reliquat de droit que dans des conditions définies par les accords d’assurance chômage[66].
La mesure offre par ailleurs la possibilité à Pôle emploi d’assortir la mesure de radiation d’une suppression partielle de l’allocation (réduction de la durée totale du droit).
Enfin, afin de s’assurer de l’effectivité de la mise en œuvre du projet pour lequel le droit à indemnisation aura été ouvert, il est prévu un examen systématique de la réalité des démarches accomplies par Pôle emploi, au plus tard à l’issue d’une période de six mois suivant l’ouverture du droit.
3.2.4. Un droit complémentaire aux dispositifs existants en matière d’indemnisation des démissionnaires
Dans la mesure où cette évolution est conçue comme un dispositif d’accompagnement spécifique et complémentaire s’appliquant à un type particulier de salariés démissionnaires (ceux poursuivant un projet de reconversion professionnelle), le projet de loi permet de préserver le régime juridique applicable aux démissions que la convention d’assurance chômage assimile aujourd’hui à des privations involontaires d’emploi.
Le maintien du régime des démissions dites « légitimes » permet en particulier de ne pas fragiliser la situation de ces salariés dont la démission est subie. Ces démissionnaires légitimes continueront ainsi à bénéficier de l’allocation de retour à l’emploi (ARE) dans les conditions et selon les modalités de droit commun.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
Cette mesure implique de modifier l’article L. 5422-1 du code du travail qui détermine la liste des travailleurs susceptibles de bénéficier de l’allocation d’assurance chômage afin d’y intégrer les nouveaux bénéficiaires que seraient les salariés démissionnaires.
L’article L. 5422-1 du code du travail est notamment complété pour y intégrer les conditions particulières applicables pour l’ouverture des droits des demandeurs d’emploi démissionnaires : condition d’activité antérieure spécifique et condition tenant à la poursuite d’un projet réel et sérieux de reconversion professionnelle. Il sera également introduit à la suite un article L. 5422-1-1 prévoyant le recours par le salarié au conseil en évolution professionnelle. Il sera enfin introduit dans l’article L. 5426-1-2 le principe d’un nouveau motif de radiation, spécifique aux salariés démissionnaires, et basé sur l’insuffisance de démarches nécessaires à la mise en œuvre du projet professionnel.
La mesure procède par ailleurs à un toilettage de divers articles du code du travail (suppression de la notion de travailleur « involontairement » privé d’emploi, par cohérence avec l’ouverture de l’assurance chômage aux travailleurs dont la privation d’emploi est volontaire et résulte d’une démission).
4.2. Impacts économiques et financiers
4.2.1. Impact macroéconomique
En ce qu’elle augmente le salaire de réserve des salariés démissionnaires, la mesure permet d’inciter ces derniers de consacrer davantage de temps à la recherche d’emploi et à la formation entre deux périodes d’emploi. À terme, une telle mesure doit permettre aux salariés démissionnaires d’augmenter leur probabilité de trouver un emploi en adéquation avec leurs qualifications et ainsi améliorer l’appariement entre l’offre et la demande de travail. Il devrait dès lors en résulter un impact positif sur la productivité du travail, la durée passée en emploi et le montant des salaires.
4.2.2. Impact sur les entreprises
Dans la mesure où elle permet de lever une partie des freins à la mobilité des salariés, la mesure devrait avoir pour conséquences d’inciter les employeurs à investir en vue de développer la qualité de vie au travail, la formation et l’évolution professionnelle de leurs salariés, afin de les conserver au sein de l’entreprise et de limiter les départs subis, liés à l’insatisfaction au travail ou à l’absence de mobilité au sein de l’entreprise.
4.2.3. Impact budgétaire
L’ouverture de l’assurance chômage aux démissionnaires poursuivant un projet de reconversion professionnelle devrait entrainer une augmentation du nombre de demandeurs d’emploi indemnisés et se traduire ainsi par un coût supplémentaire pour l’assurance chômage.
Dans ce cadre, trois surcoûts budgétaires peuvent être identifiés pour le régime d’assurance chômage :
un premier surcoût lié à l’ouverture de l’indemnisation aux démissionnaires d’ores et déjà inscrits à Pôle emploi ;
un deuxième surcoût dû à un premier effet d’appel de la mesure, caractérisé par une hausse du taux d’inscription des actuels démissionnaires à Pôle emploi suite à l’entrée en vigueur de la mesure ;
un troisième surcoût généré par un second effet d’appel, qui se caractériserait, chez les salariés en poste, par une hausse du nombre de démissions du fait de la mesure.
Afin d’estimer le nombre de salariés susceptibles de bénéficier de la mesure et le surcoût afférent, une enquête en ligne de l’Unédic, a été réalisée en janvier 2018 auprès d’un échantillon de 5 000 personnes représentatives des salariés en contrat à durée indéterminée (CDI) d’entreprises privées ou publiques, et a permis d’évaluer les souhaits de mobilité, la nature des projets professionnels et les démarches engagées en vue d’une reconversion.
Les chiffrages réalisés par la DARES s’appuient sur les résultats de l’enquête de l’Unédic et correspondent à un scénario avec :
présentation d’un projet professionnel soumis à validation préalable ;
contrôle à six mois de l’état d’avancement du projet pouvant entrainer une radiation ;
renforcement des contrôles sur les démissionnaires ;
condition d’ancienneté supérieure ou égale à cinq ans continus ;
absence de plafond spécifique de durée des droits et de plafond d’indemnisation.
Les modifications suivantes ont été apportées à la méthodologie de l’Unédic :
une part des démissionnaires ayant finalisé un dossier et bénéficié d’une période d’indemnisation à l’ARE est radiée à l’issue du contrôle à six mois de l’état d’avancement de leur projet. La durée d’indemnisation pour ces démissionnaires est égale à six mois (au lieu d’une moyenne de quinze mois d’indemnisation dans le cas des démissionnaires réussissant le contrôle) ;
la condition d’ancienneté dans l’entreprise est de cinq années continues ;
le renforcement des contrôles sur les démissionnaires conduit à une baisse totale des différents surcoûts de 10 %.
Pour le premier surcoût identifié, on fait l'hypothèse que l'ajout par rapport au scénario Unédic de l'examen du projet à six mois et d’un contrôle renforcé conduit à une balance nulle par rapport à la situation actuelle.
Sur cette base et en partant de l’hypothèse que la mesure serait réservée aux salariés justifiant d’au moins cinq années d’affiliation continue, il est possible d’estimer entre 17 000 et 30 000 le nombre de bénéficiaires du dispositif (23 500 dans le scénario médian).
Le surcoût total pour l’assurance chômage serait ainsi compris entre 230 M€ et 345 M€ (en fonction des effets du contrôle opéré à six mois)[67].
4.2.4. Impacts sur les services administratifs
La mise en place, en amont de la démission, d’un processus d’évaluation du caractère réel et sérieux des projets d’évolution professionnelle, devrait se traduire par une charge administrative nouvelle pour les commissions paritaires des CREFOP qui seront chargées de reconnaître ce caractère réel et sérieux pour le compte de Pôle emploi.
Toutefois, l’obligation faite aux salariés d’avoir eu recours au CEP avant le dépôt de leur dossier devant les CREFOP jouera un rôle de filtre préalable en amenant les candidats aux projets professionnels les moins aboutis ou les plus incertains à reconsidérer leur démarche. Dans le cadre de la démarche de CEP, il appartient en effet au référent CEP en lien avec le salarié, d’analyser la faisabilité et les conditions de réalisation du projet, d’explorer les besoins de formation et les prérequis exigés, d’étudier le cas échéant les aspects d’ingénierie financière.
En outre, l’opérateur en charge du CEP pourra, le cas échéant, réorienter le salarié envisageant de démissionner vers des alternatives à la démission, plus adaptées au projet professionnel envisagé et compatibles avec un maintien dans l’emploi actuel (CPF - transition notamment). Dans ce cadre, il reviendra au secrétariat permanent de chaque CREFOP d’examiner les dossiers des candidats à la démission, sur la base d’un projet qui aura été co-construit avec un conseiller en évolution professionnelle et d’organiser la tenue des réunions de la commission paritaire, selon des modalités qui seront définies par décret en Conseil d’État. Les CARIF OREF seront chargés du secrétariat permanent des CREFOP qui pourra également être assuré par les DIRECCTE.
S’agissant de la volumétrie des dossiers de démissionnaires, sur la base des critères envisagés par le Gouvernement, les simulations font état d’un nombre de bénéficiaires médian de 23 500 chaque année (fourchette comprise entre 17 000 et 30 000). Cependant, ce chiffrage ne permet pas une estimation exhaustive de l’impact sur les CREFOP car des personnes se présenteront devant les commissions avec un projet qui pourrait, finalement, ne pas être retenu. Pour cette raison, l’estimation de la volumétrie de dossiers à traiter s’est fondée sur l’enquête réalisée en janvier 2018 par l’Unédic sur les démissions liées à la validation d’un projet. Cette enquête estime entre 21 000 et 38 000 le nombre de projets professionnels finalisés susceptibles d’être déposés chaque année, indépendamment des conditions d’affiliation pour bénéficier de l’allocation. Sur cette base, il est possible d’estimer que chaque commission aura en moyenne à traiter entre 25 et 45 dossiers par semaine[68]. Toutefois, le chiffre de 21 000 à 38 000 salariés est calculé avant application de la condition d’activité antérieure spécifique (affiliation de 5 ans continus). Or, de fait, il est probable qu’une grande majorité des salariés qui ne répondraient pas à ce critère s’abstiendront de déposer un dossier devant les CREFOP. Dès lors, le nombre de dossier traités par les CREFOP devrait être plus proche de l’estimation basse.
Cette instruction ne sera chronophage ni pour le secrétariat des CREFOP ni pour la commission paritaire au regard du travail fait en amont par le CEP (formalisation du projet et du plan d’action envisagé pour sa mise en œuvre) qui constituera un élément de présomption sur le caractère à la fois réel et sérieux du projet.
S’agissant de la phase de conseil en évolution professionnelle, la mesure ne créé aucune mission nouvelle aux opérateurs concernés, dont le rôle est d’ores et déjà d’accompagner l’ensemble des actifs, quels que soient leur statut, leur situation et leur âge. La mesure aura néanmoins un impact sur le flux de demandes d’accompagnement déposées auprès des opérateurs CEP. Cet impact, qui est à relativiser au regard du nombre important de bénéficiaires actuels du CEP (1,5 million en 2016, pour les CEP de niveau 2 et 3) pourra toutefois être traité dans le cadre des moyens existants. À titre d’illustration, la professionnalisation croissante des opérateurs en charge du CEP, soulignée par un récent rapport du CNEFOP[69], leur a ainsi permis d’absorber le doublement du nombre de bénéficiaires du dispositif entre 2015 et 2016.
La mesure aura également un impact sur les frais de fonctionnement et la charge de travail des services de Pôle emploi, dans la mesure où elle implique une augmentation du nombre de dossiers de demande d’allocation à traiter, et du nombre de demandeurs d’emploi à suivre.
Un impact est par ailleurs attendu sur les charges de gestion de l’Unédic, en tant qu’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage. L’ouverture de l’assurance chômage aux salariés démissionnaires poursuivant un projet professionnel implique en effet de modifier le règlement général annexé à la convention d’assurance chômage afin de prévoir les différentes dispositions qui leur seront applicables. Par ailleurs, un suivi statistique et financier devra être mis en place. La charge supplémentaire devrait néanmoins être limitée, compte tenu du nombre de bénéficiaires de la mesure (entre 17 000 et 30 000) au regard du nombre total de demandeurs d’emploi indemnisés (2,5 millions environ). Elle sera, en outre, différée puisque les mesures d’application des dispositions relatives aux démissionnaires seront déterminées, à titre transitoire, par décret en Conseil d’État du 1er janvier 2019 au 30 septembre 2020.
4.3. Impacts sociaux
4.3.1. Impact sur l’égalité entre les femmes et les hommes
En 2016, les femmes représentaient 51 % des bénéficiaires de l’allocation de retour à l’emploi[70]. L’analyse du profil des démissionnaires inscrits à Pôle emploi en 2016 tend à montrer que le public des démissionnaires est légèrement plus féminisé (53 % de femmes contre 47 % d’hommes69).
L’impact de la mesure sur l’égalité entre les femmes et les hommes au regard de l’accès à l’assurance chômage devrait donc être relativement restreint.
En outre le projet de loi maintient le régime juridique associé aux démissions qualifiées de « légitimes », afin de ne pas fragiliser ces salariés dont la démission présente un caractère généralement contraint (par exemple, démission pour cause de changement de résidence suite à violences conjugales). Or, la part des femmes parmi les demandeurs d’emploi ouvrant des droits suite à démission légitime est largement majoritaire (72 % en 201669).
4.3.2. Impacts sur la jeunesse
L’étude du profil des démissionnaires tend à montrer que ces derniers correspondent en général à des demandeurs d’emploi jeunes (un tiers ayant moins de 25 ans et plus de la moitié moins de 35 ans)[71]. De ce point de vue, la mesure devrait contribuer à faciliter les reconversions professionnelles en début de carrière, même si l’application d’une condition d’activité continue de cinq ans contribuera à limiter l’accès à la mesure des salariés les plus jeunes. A l’inverse, la rupture conventionnelle, qui ouvre aujourd’hui droit à l’allocation d’assurance chômage, est davantage mobilisée par des salariés plus âgés et plus qualifiés que la moyenne des salariés ayant perdu ou quitté leur emploi[72], dans la mesure où ces salariés plus expérimentés disposent de meilleures capacités de négociation dans le cadre de leur rupture de contrat.
L’ouverture de l’assurance chômage aux démissionnaires tend ainsi à résorber cette iniquité entre les jeunes salariés et les salariés plus âgés.
4.3.3. Impacts sur les particuliers
La mesure est susceptible d’ouvrir aux actifs de nouvelles perspectives en matière de mobilité professionnelle, en sécurisant, notamment financièrement, les périodes de transition ou de reconversion professionnelle. Elle permet ainsi de renforcer l’autonomie des salariés dans la conduite de leur parcours professionnel. Elle offre aux individus une opportunité de s’adapter voire d’anticiper les mutations du marché du travail, en faisant évoluer leurs compétences et leurs qualifications, et ainsi de favoriser leur installation durable dans l’emploi.
En permettant aux salariés en poste de s’orienter vers des métiers davantage en phase avec leurs attentes, la mesure peut en outre constituer une réponse à la problématique de l’insatisfaction au travail.
5. Consultation et modalités d’application
5.1. Consultation menée
La mesure donne lieu à consultation du Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) au titre du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail.
Le conseil d’administration de Pôle emploi est saisi pour information.
5.2. Modalités d’application
5.2.1. Application dans le temps
La mesure entre en vigueur au 1er janvier 2019.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions nouvelles s’appliquent en France métropolitaine, dans les départements d’outre-mer et dans les collectivités d’outre-mer de Saint Pierre et Miquelon, Saint Barthélemy et Saint Martin.
Le département d’outre-mer de Mayotte ne fait pas l’objet de dispositions spécifiques.
5.2.3. Textes d’application
Le projet de loi laisse aux accords relatifs à l’assurance chômage mentionnés à l’article L. 5422-20 du code de travail le soin de préciser la durée d’ancienneté requise pour ouvrir droit à l’allocation d’assurance. Toutefois, ces mesures d’application seront déterminées par décret en Conseil d’État du 1er janvier 2019 au 30 septembre 2020.
Un décret en Conseil d’État devra par ailleurs définir les conditions de la reconnaissance du caractère réel et sérieux du projet de reconversion professionnelle présenté par le salarié (critères d’appréciation notamment).
Article 28 - Indemnisation des travailleurs indépendants en cessation d’activité
1. État des lieux
1.1. Cadre général
Les travailleurs indépendants constituent une population hétérogène. Ils sont identifiés par la jurisprudence par opposition aux salariés, c’est-à-dire par l’absence de tout lien de subordination juridique par rapport à un employeur. Une définition positive du travail indépendant a été introduite par la loi du 4 août 2008 à l’article L. 8221-6-1 du code du travail : « est présumé travailleur indépendant celui dont les conditions de travail sont définies exclusivement par lui-même ou par le contrat les définissant avec son donneur d’ordre ».
Fin 2014, le nombre de travailleurs indépendants s’établissait 3,3 millions d’individus, dont 2,8 millions indépendants mono-actifs, soit 10,4 % de la population active. Ce niveau est comparable à celui de l’Allemagne, mais reste relativement faible par rapport à la moyenne des pays européens qui s’élève à 14 % en 2016. Après des décennies de diminution tendancielle, le travail indépendant s’est stabilisé en France depuis le début des années 2000 et progresse depuis 2008, avec un taux de croissance moyen annuel de 2,2 % sur 2008-2015 pour l’ensemble des travailleurs indépendants alors qu’il est nul sur la même période pour les salariés[73].
Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette augmentation du travail indépendant au cours de la dernière décennie. D’une part, la création du statut d’auto-entrepreneur à partir de 2009, par la loi n°2008-776 de modernisation de l’économie du 28 avril 2008 (chapitre 1er), a permis d’alléger les formalités des créations d’entreprises et de simplifier l’exercice du travail indépendant. D’autre part, cette croissance du travail indépendant peut être corrélée avec la conjoncture économique défavorable au cours de laquelle le travail indépendant a pu constituer une solution d’accès à l’emploi pour certains actifs, faute de perspective d’emploi salarié. Enfin, ce regain pour le travail indépendant trouve également sa source dans l’aspiration croissante d’une partie de la population, et notamment des jeunes générations, à davantage de liberté professionnelle que celle que le statut de salarié permet d’offrir.
Au-delà de l’évolution des effectifs, les métiers et formes d’exercice des indépendants ont profondément été transformés au cours des dernières décennies. Un indépendant sur trois était agriculteur il y a trente ans, seul un sur huit l’est aujourd’hui. Le recul de l’indépendance est également marqué au sein des professions libérales du fait de la montée en puissance d’entreprises de grande taille dans les activités juridiques et financières, et dans le petit commerce sous l’effet du développement des grandes surfaces et de l’industrie agro-alimentaire[74].
Corollaire de la tertiarisation de l’économie, le travail indépendant a connu un renouveau essentiellement dans le secteur des services, avec l’essor des stratégies de sous-traitance des entreprises. Ces nouvelles formes de travail indépendant sont davantage à la lisière du lien de subordination propre au contrat de travail, quand il y a un donneur d’ordre majoritaire voire unique. Plus récemment, l’apparition de plateformes numériques mettant directement en relation des prestataires de services et les consommateurs a pu accélérer cette évolution. Enfin, les travailleurs indépendants comme les salariés sont concernés par la discontinuité accrue des parcours professionnels, qui sont davantage heurtés, assortis de changement de statut, d’épisodes de chômages et de pluriactivité récurrents. Ceci est particulièrement vrai en période de crise : le passage par le non-salariat se présente alors comme un moyen de sortir du chômage. Ainsi le nombre de chômeurs devenus indépendants a augmenté de près de 45 % entre la période 2003-2008 et la période 2008-2014[75]. Deux formes de non-salariat semblent en effet s’opposer selon la position dans le cycle économique : il y aurait ainsi un « non-salariat entrepreneurial » en période de croissance et un « non-salariat par défaut » en période de conjoncture défavorable.
Dans ce contexte de forte transformation, les travailleurs indépendants ne disposent pas, à la différence des salariés, d’une protection obligatoire contre le risque de perte d’emploi. En effet, l’article L. 5421-1 du code du travail, qui définit le périmètre des bénéficiaires d’un revenu de remplacement, quel que soit le régime d’indemnisation auquel les bénéficiaires sont soumis et indépendamment de la forme du revenu de remplacement (allocation de retour à l’emploi, allocation de solidarité, etc.) couvre aujourd’hui uniquement le champ des salariés. Le système obligatoire de protection contre le risque de chômage exclut depuis l’origine les travailleurs indépendants car la détention d’un capital, notamment professionnel, et sa transmission étaient supposées leur permettre de faire face à l’incertitude et aux fluctuations de leur activité au cours de leur vie professionnelle. Les travailleurs indépendants sont donc, sauf exception très ponctuelle[76], exclus du champ d’application de l’assurance chômage, l’affiliation au régime d’assurance chômage étant conditionnée à l’existence d’un contrat de travail liant un employeur et un salarié.
En l’absence de protection obligatoire, les travailleurs indépendants peuvent se prémunir du risque de chômage en adhérant volontairement à des contrats « perte d’activité » proposés par des assureurs privés. Toutefois ces offres ne s’adressent qu’aux travailleurs indépendants les mieux établis et ne couvrent en conséquence qu’une proportion très limitée de l’ensemble des indépendants (moins d’un pour cent)[77]. Aussi, les travailleurs indépendants qui cessent leur activité ont dans leur grande majorité uniquement accès aux minima sociaux.
Il est donc prévu de modifier l’article L. 5421-1 du code du travail, afin qu’il puisse couvrir à la fois les travailleurs salariés et les travailleurs indépendants. En outre, l’article L. 5421-2, qui précise les différentes formes des revenus de remplacement, est modifié afin d’y introduire l’allocation des travailleurs indépendants.
1.2. Cadre conventionnel
Le champ de la convention n°44 de l’OIT de 1934 assurant aux chômeurs involontaires des indemnités ou des allocations, à laquelle la France est partie, est circonscrit aux travailleurs salariés, les États signataires s’engageant à entretenir un système qui assure aux chômeurs involontaires une indemnisation à « toutes personnes habituellement employées en échange d'un salaire ou d'un traitement » (article 2).
La convention n° 102 de l’OIT de 1952 concernant la norme minimum de la sécurité sociale établit des normes minimales pour l’ensemble des branches de la sécurité sociale. La France a accepté les parties II et IV à IX de cette convention en 1974, la partie IV se référant aux prestations de chômage[78]. En application des articles 19 à 21 de cette partie, les États doivent garantir aux personnes protégées l'attribution de prestations de chômage. Les personnes protégées doivent comprendre a minima des catégories de salariés formant au moins 50 % des salariés ou tous les résidents dont les ressources n’excèdent pas un certain seuil. À ce jour, la France s’est conformée à la Convention en mettant en œuvre un régime d’assurance chômage défini en référence à des catégories de salariés. Toutefois, la Convention n’interdit pas de concevoir une couverture plus large, intégrant d’autres catégories d’individus, et notamment les travailleurs indépendants.
1.3. Éléments de droit comparé
La couverture du risque de perte d’emploi des travailleurs indépendants existe déjà dans un certain nombre de pays étrangers, de longue date (Allemagne, Danemark, Suède) ou à la suite de réformes récentes (Espagne, Portugal, Autriche)[79].
En Allemagne, Autriche, Suède, Danemark et Espagne, la couverture demeure facultative, qu’elle prenne la forme d’une adhésion au régime des salariés ou d’un dispositif distinct. A l’inverse, la Belgique, le Luxembourg, le Portugal et l’Italie ont fait le choix d’une couverture obligatoire, parfois ciblées sur la catégorie des travailleurs économiquement dépendants (Italie).
Parmi les cinq pays où la couverture est facultative, plusieurs cas de figure peuvent être distingués :
le régime suédois repose sur un fonctionnement à double niveau au sein duquel la couverture obligatoire de base pour les travailleurs indépendants est la même que pour les salariés, ces deux catégories pouvant ensuite faire le choix d’adhérer à une protection complémentaire ;
ailleurs, les travailleurs indépendants peuvent adhérer à un régime plus ou moins proche du régime prévu pour les salariés : en Allemagne et en Autriche, les travailleurs indépendants souhaitant être affiliés s’acquittent ainsi du même taux de cotisation chômage que les salariés et employeurs, au Danemark et ou en Espagne, il s’agit par contre de régimes dotés de règles de fonctionnement spécifiques.
Lorsqu’elle est obligatoire, l’adhésion se fait toujours dans le cadre d’un régime distinct de celui des salariés et relève d’une création souvent récente (1990 en Belgique et 2010 en Italie et au Portugal) ce qui n’autorise que peu de recul quant à l’appréciation de leurs effets. Le système d’assurance chômage peut également ne couvrir en réalité qu’une partie seulement des travailleurs indépendants, comme en Italie où ce régime obligatoire concernent uniquement les travailleurs dits para-subordonnées ou travailleurs économiquement dépendants.
Au regard des données disponibles, les différents régimes couvrent à ce stade un champ de bénéficiaires limité. Dans la plupart des cas, moins d’un millier d’indépendants sont indemnisés.
Les systèmes sont majoritairement financés par des cotisations sociales comme en Allemagne, Autriche, Espagne, Italie et le Portugal. Dans ces systèmes – qui se rapprochent le plus souvent de systèmes dits « contributifs », en lien avec les modalités d’indemnisation- les assiettes et taux de cotisation sont soit identiques à ceux du régime général, soit inférieures. Le Danemark, la Suède et le Luxembourg font reposer tout ou partie du financement sur l’État.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
Face aux mutations récentes du travail indépendant, le modèle de l’entrepreneur assumant seul le risque de perte d’emploi n’est plus pertinent. L’exercice sous forme indépendante est de moins en moins le résultat d’un héritage familial, et les travailleurs indépendants sont moins nombreux que par le passé à disposer d’un capital financier ou d’un patrimoine. Si certains travailleurs indépendants, comme les professions libérales, restent peu concernés par le risque de chômage, d’autres catégories y sont fortement exposées, notamment ceux en situation de dépendance économique, pour lesquels le retrait d’un donneur d’ordre majoritaire peut avoir des conséquences proches d’un licenciement. Dans ces conditions et compte tenu du caractère lacunaire des couvertures proposées par les assureurs privés, il n’apparait plus justifié de limiter la protection obligatoire contre le risque de perte d’emploi aux seuls travailleurs salariés.
De manière plus générale, la mise en place d’un droit à l’indemnisation du chômage des travailleurs indépendants répond à la nécessité d’adapter le système français de couverture du risque de chômage à la diversification accrue des formes de travail et d’emploi, qui remet en cause les frontières du travail salarié et non-salarié, et entre lesquelles les actifs pourraient à l’avenir de plus en plus recourir, successivement ou concomitamment, au cours de leur parcours professionnel.
2.2. Objectifs poursuivis
La création d’un dispositif public de compensation de la perte d’activité des travailleurs indépendants répond en premier lieu à l’objectif de les protéger contre le risque de défaillance de leur entreprise. Il s’agit ainsi de sécuriser les transitions professionnelles des indépendants en leur offrant un « filet de sécurité », leur permettant d’être indemnisés le temps de rechercher une nouvelle activité lorsque leur entreprise cesse de manière définitive. La mesure vise également à encourager l’entrepreneuriat, en atténuant les freins liés aux disparités de la protection contre le chômage entre salariés et travailleurs indépendants.
Plus largement, la mesure s’inscrit dans la dynamique d’harmonisation de la protection sociale des salariés et des indépendants à l’œuvre au cours des dernières années, qui tend à rapprocher les droits sociaux des travailleurs indépendants de ceux des salariés, tout en tenant compte de leurs spécificités professionnelles.
3. Options possibles et dispositif retenu
3.1. Options envisagées
La seule option possible en dehors de l’intervention de la loi pour améliorer la couverture du risque de perte d’emploi des travailleurs indépendants aurait consisté à améliorer la communication à destination des travailleurs indépendants autour de l’offre existante des assureurs privés, en proposant par exemple l’inscription à ces offres dans le formulaire d’inscription au registre de commerce et des sociétés. En tout état de cause, une telle mesure aurait été insuffisante pour atteindre les objectifs poursuivis.
Au sein de la loi, de multiples options étaient envisageables pour créer un droit à l’indemnisation du chômage des travailleurs indépendants en combinant les différentes sous options possibles concernant les faits générateurs ouvrant droit au nouveau dispositif, les caractéristiques des prestations versées, leur financement et l’articulation du nouveau dispositif ouvert aux travailleurs indépendants avec le régime d’assurance chômage des salariés. La volonté d’assurer un traitement équitable entre les travailleurs indépendants tout en maîtrisant l’aléa moral,[80] s’agissant d’une population qui organise elle-même son activité, et de privilégier la simplicité de gestion du nouveau dispositif, a conduit à écarter les options suivantes :
3.1.1. Concernant la population
La diversité des situations des travailleurs indépendants au regard du risque de chômage aurait pu conduire à envisager de différencier la couverture contre le risque de perte d’emploi en fonction des catégories professionnelles, par exemple en la limitant aux micro-entrepreneurs ou au travailleurs économiquement dépendants comme en Italie. Toutefois, dans un souci d’égalité de traitement entre tous les travailleurs indépendants, cette option n’a pas été retenue.
3.1.2. Concernant les faits générateurs ouvrant droit à indemnisation
Afin de limiter les effets d’aubaine et d’aléa moral, il convient de ne pas retenir des faits générateurs d’indemnisation qui dépendraient directement d’un choix des travailleurs indépendants, et d’écarter ainsi ceux qui ne permettent pas de caractériser avec certitude le caractère volontaire de la perte d’activité. C’est pourquoi l’option d’un dispositif ouvert à tous les travailleurs indépendants ayant fait une déclaration de situation d’activité n’est pas retenue, celle-ci pouvant résulter d’une décision volontaire du chef d’entreprise.
3.1.3. Concernant les caractéristiques de la prestation
La mise en place d’une indemnisation calculée en fonction d’un revenu de référence auquel serait appliqué un taux de remplacement aurait présenté l’avantage d’une analogie avec les règles applicables aux salariés. Toutefois cette option est écartée au regard de la grande diversité des situations des travailleurs indépendants et des nombreuses possibilités d’optimisation qu’elle aurait pu entrainer par manipulation des agrégats comptables.
3.1.4. Concernant le mode de financement
L’option d’une participation des travailleurs indépendants au financement du nouveau dispositif via une cotisation appelée sur les revenus d’activité des travailleurs indépendants n’est pas apparue justifiée, le projet de loi prévoyant par ailleurs de supprimer les cotisations salariales d’assurance chômage, et de les remplacer de manière pérenne par une fraction d’une imposition de toute nature qui serait affectée dans le cadre des lois financières pour 2019 à l’assurance chômage..
3.1.5. Concernant l’articulation du nouveau droit avec l’allocation d’assurance versée aux salariés
L’option du versement de l’allocation d’assurance, sous une forme adaptée, aux travailleurs indépendants éligibles est écartée. Elle aurait en effet nécessité des aménagements importants des règles d’indemnisation du régime pour tenir compte des spécificités du travail indépendant, qui auraient introduit des différences de traitement trop importantes au regard du principe d’égalité.
3.2. Option retenue
Une nouvelle forme de revenu de remplacement est créée pour les travailleurs indépendants, dénommée « allocation des travailleurs indépendants » (ATI) obéissant à des règles d’éligibilité et d’indemnisation propres afin de tenir compte des spécificités du travail indépendant.
D’une part, afin de qualifier la privation d’emploi des travailleurs indépendants, des critères spécifiques sont retenus caractérisant une cessation involontaire et définitive d’activité afin de prévenir des comportements opportunistes de recours à l’indemnisation du chômage. Seuls auront droit à l’allocation les travailleurs indépendants dont l’activité a fait l’objet d’un jugement de liquidation judiciaire ou d’une procédure de redressement judiciaire, lorsque l’arrêté du plan de redressement est subordonné par le tribunal au départ du dirigeant, ou ceux qui bénéficiaient du statut de conjoint associé en cas de divorce ou de rupture d’un pacte civil de solidarité. En outre, afin d’attester de l’existence d’une activité établie et économiquement active et ainsi dissuader les faillites organisées voire frauduleuses, il est proposé que les mesures d’application puissent introduire des conditions de durée et de revenus d’activité minimaux. Enfin, pourra également être prévue une condition de ressources pour pouvoir bénéficier de la prestation. Il s’agit de pouvoir exclure du bénéfice de l’allocation les travailleurs indépendants qui disposeraient d’autres ressources, par exemple, dans le cas de salariés qui n’exerçaient leur activité indépendante qu’à titre accessoire.
D’autre part, le projet de loi prévoit que l’allocation des travailleurs indépendants revête un caractère forfaitaire et soit versée pendant une période fixe, dans l’objectif d’éviter les comportements d’optimisation et de privilégier la solution la plus simple à mettre à œuvre.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
L’article L. 5421-1 du code du travail relatif aux travailleurs susceptibles de bénéficier d’un revenu de remplacement est modifié afin de couvrir des travailleurs aptes au travail et recherchant un emploi quelle que soit leur forme d’activité, salariée ou indépendante.
L’article L. 5421-2 du code du travail, qui définit les différentes formes de revenus de remplacement, est complété pour y inclure l’allocation des travailleurs indépendants.
L’ensemble des dispositions relatives à l’allocation des travailleurs indépendants sont introduites dans une nouvelle section IV du chapitre IV relatif aux régimes particulier du livre quatrième de la cinquième partie du code du travail. Au sein de cette section :
l’article L. 5424-24 définit le périmètre des travailleurs indépendants qui pourront ouvrir droit à l’allocation, en référence aux articles du code de la sécurité sociale et du code rural et de la pêche maritime visant les travailleurs indépendants ;
l’article L. 5424-25 prévoit les conditions d’attribution de la prestation ;
l’article L. 5424-26 dispose que les articles L. 5422-4 et L. 5424-5 relatifs à la demande en paiement et l’action en remboursement de l’allocation d’assurance sont applicables à l’allocation des travailleurs indépendants ;
l’article L. 5424-27 prévoit que les mesures d’application de la section soient prises par décret en Conseil d’Etat, à l’exception du montant et de la durée de versement de l’allocation qui seront fixés par décret simple, et des mesures de coordination avec l’allocation d’assurance qui seront déterminées par la convention d’assurance chômage.
En outre :
l’article L. 5312-1 relatif à Pôle Emploi et l’article L. 5427-1 relatif à l’Unédic sont complétés pour prévoir que Pôle emploi assure le versement de l’allocation des travailleurs indépendants pour le compte de l’Unédic ;
l’article L. 5425-14 relatif aux modalités de cumul d’un revenu de remplacement avec d’autres revenus est complété pour y inclure l’allocation des travailleurs indépendants.
4.2. Impacts économiques et financiers
4.2.1. Impact macroéconomique
En permettant à certains indépendants de prendre le risque de changer d’activité ou d’accéder à une formation, l’ouverture d’un droit à un revenu de remplacement pour les travailleurs indépendants favorisera de nouvelles transitions en les sécurisant. Du fait de la meilleure protection associée au statut d’indépendant, elle pourrait aussi encourager la création d’entreprise. Cette mesure contribuera ainsi à la construction d’un marché du travail plus fluide, à un meilleur appariement de l’offre et de la demande de travail et à la dynamisation de notre économie.
4.2.2. Impact budgétaire
La mission de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales ayant menée l’étude sur l’ouverture de l’indemnisation du chômage aux travailleurs indépendants en octobre 2017 a évalué le coût de cette mesure à 140 M€ pour 29 300 bénéficiaires.
Encadré – Méthodologie de chiffrage
les travailleurs indépendants affiliés au régime des exploitants agricoles (MSA), des commerçants et artisans (RSI), et des professions libérales (CNAVPL et CNFB). Elle exclut en revanche les travailleurs affiliés au RSI selon des modalités spécifiques mais dont l’activité repose sur l’exploitation d’un patrimoine ;
les travailleurs assujettis au régime général de la sécurité sociale, mais qui ne sont pas affiliés au régime général d’assurance chômage, soit principalement des dirigeants d’entreprises.
Une durée d’indemnisation de six mois ;
Un montant mensuel de l’allocation de 800 €.
19 % des entrepreneurs classiques ont cessé leur activité au bout de deux ans ;
41 % des micro-entrepreneurs ont cessé leur activité au bout de deux ans (parmi les micro-entrepreneurs économiquement actifs) ;
49 % des entrepreneurs classiques radiés ont des revenus supérieurs à 10 000 € (taux moyen sur 2011-2015) ;
5 % des micro-entrepreneurs radiés ont des revenus supérieurs à 10 000 € (taux moyen sur 2011-2015) ;
10 % des entrepreneurs classiques ayant cessé leur activité au bout de deux ans avaient des revenus supérieurs à 10 000 € ;
2 % des micro-entrepreneurs ayant cessé leur activité au bout de deux ans avaient des revenus supérieurs à 10 000 €.
pour les dirigeants salariés, l’hypothèse est faite qu’ils sont tous au-dessus du seuil de 10 000 € ;
pour les taxés d’office, le taux moyen observé pour les travailleurs indépendants non agricoles est appliqué (57 %).
3 % pour les gérants de sociétés ;
1 % pour les entreprises individuelles et les auto-entrepreneurs ;
0,3 % dans l’agriculture.
4.3. Impacts sur les services administratifs
La mesure aura un impact sur les charges de gestion de Pôle emploi, dans la mesure où elle implique une augmentation du nombre de dossiers de demande d’allocation à traiter, selon des modalités spécifiques, et du nombre de demandeurs d’emploi à suivre.
Une adaptation du système d’information de Pôle emploi est également à prévoir pour y intégrer les modalités particulières d’indemnisation des travailleurs indépendants.
Enfin, les conseillers de Pôle emploi devront être formés afin d’assurer la prise en charge et le suivi de ce nouveau public.
La mesure aura un impact sur les charges de gestion de l’Unédic, en tant qu’organisme gestionnaire de l’allocation des travailleurs indépendants. Par ailleurs, un suivi statistique et financier devra être mis en place. La charge supplémentaire devrait néanmoins être limitée, compte tenu du faible nombre de bénéficiaires de la mesure (estimé à 29 300) au regard du nombre total de demandeurs d’emploi indemnisés (2,5 millions environ).
4.4. Impacts sociaux
Chez les jeunes, il existe une aspiration forte à l’exercice d’un travail indépendant. Si les Français dans leur ensemble affichent une préférence très nette pour le salariat (70 %), les plus jeunes se singularisent par une plus forte attraction pour l’indépendance : parmi les 15-24 ans, près d’une personne sur deux valorise ce statut. Le travail indépendant est à leurs yeux associé à une plus grande liberté et à davantage de facilités pour concilier la vie professionnelle avec la vie familiale et personnelle. Dans les faits, 20 % des jeunes déclarent avoir de manière occasionnelle « exercé au cours des 12 derniers mois, une activité rémunérée de manière indépendante (auto-auto-entrepreneuriat, chauffeur ou hôte via un site internet, garde d’enfant ou aide aux personnes âgées, etc.) », soit un taux bien plus élevé que dans l’ensemble de la population (8 %)[81]. Aussi, la création d’une protection contre le risque de chômage des travailleurs indépendants peut être considérée comme une mesure plus particulièrement favorable à la jeunesse au regard de leur aspiration propre pour le travail indépendant.
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles est saisi au titre des dispositions du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail.
Le Conseil d’administration de Pôle emploi est saisi pour information.
5.2. Modalités d’application
5.2.1. Application dans le temps
La mesure entre en vigueur au 1er janvier 2019, comme la plupart des dispositions du projet de loi. Cela répond à la volonté du Gouvernement de mettre en œuvre ces nouveaux droits dès que les conditions opérationnelles seront réunies. Les travailleurs indépendants bénéficieront ainsi rapidement de cette nouvelle couverture sociale.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions nouvelles s’appliquent en France métropolitaine, dans les départements d’outre-mer et dans les collectivités d’outre-mer de Saint Pierre et Miquelon, Saint Barthélemy et Saint Martin.
Le département d’outre-mer de Mayotte ne fait pas l’objet de dispositions spécifiques.
5.2.3. Textes d’application
Les mesures d’application seront prises par décret en Conseil d’État, à l’exception du montant et de la durée de versement qui seront fixés par décret simple, et des mesures de coordination avec l’allocation d’assurance qui seront déterminées par la convention d’assurance chômage. Toutefois, en application de l’article 33 du projet de loi, ces mesures de coordination seront déterminées à titre transitoire par décret en Conseil d’État du 1er janvier 2019 au 30 septembre 2020.
Article 29 - Lutte contre la précarité et la permittence
1. État des lieux
1.1. Cadre général
L’assurance chômage a pour objectif d’assurer les travailleurs contre les pertes d’emploi temporaires. Elle fonctionne en mutualisant les risques à la fois entre travailleurs et entre entreprises. L’assurance chômage est financée par des cotisations versées par les salariés et les employeurs. Tous les emplois affiliés à l’Assurance chômage font l’objet de contributions proportionnelles aux salaires. La part du salaire soumise à contribution est limitée à quatre fois le plafond de la sécurité sociale. Ce plafond correspond au montant maximum des rémunérations ou gains pris en compte pour le calcul de certaines rémunérations. Il est révisé chaque année en fonction de l’évolution des salaires (articles D. 242-17 à D. 242-19 du code de la sécurité sociale). En 2016, 16,7 millions de salariés sont affiliés à l’Assurance chômage et 1,8 millions d’employeurs versent des contributions.
Le taux de contribution est de 6,45 % du salaire brut répartie entre 2,4 % versé par le salarié et 4,05 % par l’employeur. Pour les salariés intermittents du spectacle, les taux de cotisation sont plus élevés que pour les autres salariés car ils bénéficient de règles d’indemnisation spécifiques. Ces taux sont fixés par les partenaires sociaux dans le cadre des accords d’Assurance chômage.
Le rapport entre les allocations versées et les contributions collectées varie selon la nature du contrat de travail du salarié. En 2015, pour les contrats à durée indéterminée (CDI), les contributions collectées afférentes ont été de 29 287 M€ alors que les ruptures de CDI ont conduit à des dépenses d’allocations chômage de 18 892 M€[82]. Ce rapport est inversé pour les contrats à durée déterminée (CDD) et les missions d’intérim. Ainsi, pour les premiers, les dépenses ont été de 8 886 M€ alors que les contributions ont rapporté 2 664 M€, et pour les seconds, les dépenses ont représenté 2 806 M€ et les contributions 1 022 M€.
En effet, les allocataires indemnisés par l’assurance chômage sont pour 45 % d’entre eux, au chômage après CDD ou une mission d’intérim. Les embauches en contrats courts ont en effet progressé ces dernières années. Les déclarations préalables à l’embauche (DPAE) remplies par les employeurs avant le recrutement d’un salarié ont concerné pour 85 % d’entre elles des CDD[83] en 2012 contre 76 % en 2000. Cette progression traduit l’augmentation du recours à des contrats de moins d’un mois et plus spécifiquement de moins d’une semaine. Cette augmentation du recours aux contrats courts reflète également une pratique de réembauche de la part des employeurs. En effet, en 2012, l’embauche d’un ancien salarié a représenté 69 % des embauches hors intérim, la durée médiane entre deux contrats étant de 7 jours.
Pour favoriser la progression de l’emploi stable, les partenaires sociaux ont prévu une modulation des contributions des contributions patronales d’assurance chômage dans le cadre de l’accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013 sur la sécurisation des parcours professionnels. La faculté de modulation des taux de contribution est aujourd’hui prévue à l’article L. 5422-12 du code du travail. Cette modulation des taux a pour objectif principal d’inciter les employeurs à allonger la durée des contrats à durée déterminée. En effet, la part patronale des contributions d’assurance chômage qui était de 4 %, a été augmentée :
de 3 points pour les CDD de moins d’un mois, hors CDD d’usage ;
de 1,5 point pour les CDD de 1 à 3 mois, hors CDD d’usage ;
de 0,5 point pour les CDD d’usage de moins de 3 mois.
Parallèlement, une exonération de la part patronale des contributions a été mise en place pour l’embauche en contrat à durée indéterminée (CDI) d’un jeune de moins de 26 ans pour les trois premiers mois d’emploi.
La mise en œuvre de ces modulations avait pour objectif d’entraîner une baisse des contrats les plus courts au profit des contrats les plus longs.
En 2015, ces sur-contributions ont généré 73,8 M€ de recettes supplémentaires tandis que le coût de l’exonération s’est élevé à 79,9 M€ pour l’Assurance chômage.
Ces sur-contributions ne semblent pas avoir eu un impact sur le recours à des contrats de moins de trois mois par les employeurs. Les données de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) retraitées par l’Unédic[84] mettent en évidence une progression quasi-continue du nombre d’embauches en contrats courts ces dernières années (graphique ci-dessous).
Graphique – Évolution des demandes préalables à l’embauche (DPAE) pour les secteurs contribuant à au moins 5 % de la hausse des CDD de moins d’un mois.
Source : Déclaration préalable à l’embauche – ACOSS ; calculs Unédic
L’augmentation du recours aux CDD courts s’observe dans quelques secteurs en particulier[85] : « hébergement médico-social, social et action sociale sans hébergement », « l’hébergement restauration », « arts, spectacles et activités récréatives » et « activités de services administratifs et de soutien ».
La nouvelle convention d’assurance chômage 2017 a modifié les cotisations des employeurs à l’assurance chômage avec la création d’une contribution exceptionnelle temporaire des employeurs pour tous leurs salariés (0,05 %) et la suppression de la modulation des contributions s’appliquant aux CDD et aux embauches en CDI (moins de 26 ans). Seule la majoration pour les CDD d’usage a été maintenue pour dix-huit mois, à compter du 1er octobre 2017, soit jusqu'au 31 mars 2019 : la cotisation patronale sur ces contrats est ainsi portée à 4,55 %.
Dans l’accord national interprofessionnel et la convention de 2017, les partenaires sociaux ont en revanche choisi de renvoyer aux branches la responsabilité de traiter le sujet du recours aux contrats de courte durée dans le cadre de négociations. Il était prévu que l’application de la convention soit suivie par un comité de pilotage réuni chaque année, ayant notamment pour objet de dresser un bilan des négociations de branches, en particulier celles portant sur les incitations sectorielles qui visent à limiter le recours aux contrats de travail courts.
L’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 relatif à la réforme de l’assurance chômage confirme l’ouverture de négociations par branche dont l’objectif est de déterminer les moyens de développer l’installation durable dans l’emploi et d’éviter les risques d’enfermement dans des situations de précarité. Cet accord impose une évaluation de ces négociations au plus tard le 31 décembre 2018.
1.2. Éléments de droit comparé[86]
Le financement de l’indemnisation chômage est assuré, selon les pays, par les cotisations sociales et par des contributions publiques. Les cotisations sociales peuvent être constituées d’une contribution globale à la sécurité sociale ou d’une contribution spécifique.
Dans les pays recourant aux cotisations sociales, certains d’eux modulent les contributions en fonction de la nature du contrat de travail. Ainsi l’Italie et l’Espagne majorent les contributions pour certains types de contrats courts. L’Espagne module la part patronale (+1,2 point par rapport au CDI) mais aussi salariale des contributions pour les CDD à temps complet et à temps partiel. En Italie, cette modulation ne porte que sur la part patronale (+1,4 point par rapport au CDI) pour l’ensemble des contrats qui ne sont pas à durée indéterminée.
D’autres pays ont mis en place une modulation en fonction du niveau de salaire. C’est le cas de la Suisse qui majore de 0,5 point la part patronale et la part salariale si le salaire dépasse un certain seuil. La modulation peut être aussi fonction du secteur d’activité. Les Pays-Bas ont mis en place une cotisation supplémentaire qui est fonction du secteur d’activité. L’Italie module les taux en fonction du type de contrat mais aussi du secteur d’activité.
Enfin, un autre critère de modulation utilisé est le niveau de la masse salariale de l’entreprise. Ainsi, les entreprises en Finlande se voient appliquer des taux différents par tranche de leur masse salariale.
Les États-Unis ont mis en place une modulation des cotisations au niveau de chaque entreprise en fonction des coûts que les entreprises font supporter à l’Assurance chômage en licenciant des salariés. Pour chaque entreprise, un ratio annuel est calculé en fonction du nombre de licenciements réalisés sur plusieurs années puis ce ratio est comparé au barème mis en place dans l’État où est localisée l’entreprise. Ce barème permet de situer l’entreprise par rapport aux autres entreprises de l’État. Le taux de contribution appliqué à l’entreprise est fonction de la comparaison entre le ratio calculé et le barème en vigueur dans l’État. Le critère du secteur d’activité de l’entreprise n’entre pas en ligne de compte.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
Les critères de modulation des taux de contribution relèvent du niveau législatif. Actuellement, l’article L. 5422-12 du code du travail prévoit que les accords d’Assurance chômage peuvent majorer ou minorer les taux de contributions en fonction de la nature du contrat de travail, de sa durée, du motif de recours à un contrat d’une telle nature, de l’âge du salarié ou de la taille de l’entreprise.
Le cadre législatif actuel permet ainsi plusieurs types de modulation, dont certains ont été utilisés sans effet identifiable sur un ralentissement du développement des contrats de très courte durée.
L’introduction de nouveaux critères implique de modifier l’article L. 5422-12 du code du travail pour introduire le critère relatif aux fins de contrats. Ainsi, le taux de contribution pourra être majoré ou minoré en fonction du nombre de salariés dont une entreprise s’est séparée au cours d’une période donnée. Les partenaires sociaux pourront se saisir de cette possibilité dans le cadre des accords d’assurance chômage.
2.2. Objectifs poursuivis
En l’état actuel du droit, les contributions patronales peuvent être modulées en fonction de l’âge du salarié, de la nature de son contrat de travail, de sa durée ou du motif de recours et de la taille de l’entreprise. Les modulations instaurées par les partenaires sociaux dans le cadre de la convention d’assurance chômage se fondent sur la nature du contrat de travail, sa durée et l’âge du salarié. Ces modulations n’ont pas permis une progression de l’emploi stable.
Aussi, le présent article vise à permettre l’introduction de règles plus responsabilisantes pour les employeurs. La possibilité de moduler les contributions en fonction du taux de fins de contrats a en effet pour objectif d’inciter les employeurs à intégrer dans leurs décisions de recruter, de former et de se séparer de salariés, les conséquences que celles-ci induisent sur le coût financier et social du chômage.
3. Options et dispositif retenu
3.1. Options envisagées
Les options envisagées concernent la possibilité d’introduire une modulation de la contribution patronale fonction du comportement des employeurs par rapport aux licenciements.
3.1.1. Première option (écartée) : une modulation de la contribution patronale en fonction du coût des fins de contrat pour l’Assurance chômage
Dans cette première option, la contribution patronale est modulée par employeur en fonction de ce qu’il coûte à l’assurance-chômage (soit les indemnités versées aux salariés dont il se sépare) et ce qu’il rapporte (soit les contributions qu’il verse à l’assurance chômage).
Le ratio de chaque entreprise est ensuite comparé à un ratio de référence. Si l’entreprise se situe à la moyenne, son taux de contribution reste le taux de contribution de référence. Si elle se situe au-dessus, son taux augmentation et à l’inverse, si elle se situe au-dessous, son taux diminue.
Cette première option a l’avantage d’inciter les entreprises à tenir compte des conséquences pour l’assurance chômage de leurs décisions de gestion de la main d’œuvre. Elle se rapproche des caractéristiques de l’experience rating en vigueur aux États Unis. Toutefois, la complexité de sa mise en œuvre opérationnelle, dans un contexte plus global de simplification des démarches pour les entreprises, a conduit le Gouvernement à écarter cette option.
3.1.2. Seconde option (écartée) : une modulation de la contribution patronale en fonction du recours aux contrats courts
Dans cette seconde option, la contribution patronale est modulée par employeur en fonction de leur taux de recours aux contrats à durée déterminée (CDD).
Le ratio de chaque entreprise est ensuite comparé au taux moyen de recours aux CDD. Comme pour la première option, si l’entreprise se situe à la moyenne, son taux de contribution reste le taux de contribution de référence. Si elle se situe au-dessus, son taux augmente et à l’inverse, si elle se situe au-dessous, son taux diminue
Cette seconde option a l’avantage d’inciter à la progression de l’emploi stable en accroissant le recours au CDI, d’une part, et en rallongeant la durée des CDD, d’autre part. Toutefois, cette option ne permet pas de responsabiliser les employeurs par rapport aux conséquences de leur gestion de la main d’œuvre sur l’assurance chômage et elle pénalise indûment les entreprises qui utiliseraient les contrats courts pour des raisons structurelles tenant à la nature de leur activité. Par ailleurs, elle pourrait induire des contournements possibles en incitant les employeurs à proposer des CDI et à y mettre fin pendant la période d’essai. Cette option a été écartée pour ces raisons.
3.2. Option retenue : une faculté de modulation de la contribution patronale fonction du nombre de fins de contrat de travail
Dans cette dernière option, la loi est modifiée afin que la contribution patronale puisse être modulée par employeur en fonction de leur taux de séparation (soit le rapport entre le nombre annuel de fins de contrat – hors les démissions – et l’effectif de l’entreprise). Il convient de préciser que seules les fins de contrat de travail ayant donné lieu à inscription à Pôle emploi et celles se produisant alors que le salarié est inscrit sur les listes de demandeurs d’emploi pourront être prises en compte pour minorer ou majorer le taux de contribution. Les démissions ne seraient pas retenues dans la mesure où elles ne peuvent être imputables à l’employeur. De même, les fins de contrat des travailleurs, artistes ou techniciens relevant des professions de la production cinématographique, de l’audiovisuel ou du spectacle ne seraient pas retenues pour le calcul du taux de séparation. En effet les employeurs de ces derniers acquittent déjà une surcontribution[87].
Ce système présente l’avantage par rapport à la première option de ne pas être fondé sur un comportement de recherche d’emploi qui ne peut être imputable à l’employeur. Seules les fins de contrats donnant lieu à une inscription au chômage sont en effet comptabilisées, et l’employeur peut donc dans ce système arbitrer entre l’utilisation des contrats courts et le taux de cotisation qu’il paye. Il ne pénalise pas les entreprises qui recourent à des contrats courts dès lors que leurs salariés ne s’inscrivent pas à Pôle emploi.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagees
4.1. Impacts juridiques
L’introduction d’un nouveau critère de modulation suppose de modifier l’article L. 5422-12 du code du travail relatif aux modalités de fixation des taux de contribution. La loi le permettant, les partenaires sociaux pourront donc moduler le taux de contribution patronale en fonction du nombre de fins de contrat de travail. La présente loi prévoit , en outre, la transmission d’un rapport au Gouvernement par les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au plan national et interprofessionnel faisant le bilan des mesures issues des négociations de branches prévues par l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 relatif à la réforme de l’assurance chômage. Ces négociations ont pour objectif de prendre les mesures nécessaires permettant de développer l’installation dans l’emploi et d’éviter les risques d’enfermement dans des situations de précarité. En fonction du bilan de ces négociations, le Gouvernement aura la possibilité, durant une période provisoire courant du 1er janvier 2019 au 30 septembre 2020, de moduler les contributions patronales par décret en Conseil d’État, après concertation avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au plan national et interprofessionnel.
4.2. Impacts économiques et financiers
L’introduction de la possibilité de moduler le taux de contribution patronale en fonction du nombre de fins de contrat de travail par entreprise peut n’avoir aucun impact financier sur les ressources collectées en termes de contributions patronales. En effet, la modulation pourra être fixée de façon à ce que les contributions patronales collectées auprès d’entreprises qui auront un taux de contribution minoré (bonus) du fait d’un faible taux de fins de contrat soient équivalentes à celles des entreprises ayant des taux de contribution majorés (malus).
4.3. Impacts sur les services administratifs
La mise en place d’un système de bonus-malus de la contribution patronale reposant sur le nombre de fins de contrat aura un impact sur l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), Pôle emploi, la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) et la Caisse sociale de prévoyance de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui sont en charge du recouvrement des contributions d’assurance chômage pour le compte de l’Unédic. A ce stade, il n’est pas possible d’évaluer les coûts de gestion induits par l’instauration d’un tel système dans la mesure, il s’agit d’une faculté pour les partenaires sociaux qui définiront, le cas échéant, les paramètres du dispositif.
4.4. Impacts sur les entreprises
Selon la modulation qui sera choisie, la prise en compte du taux de fins de contrat de travail, les employeurs verront le montant des contributions patronales qu’ils versent, augmenter ou diminuer selon leurs comportements.
En cas de mise en œuvre d’un bonus-malus, un enjeu opérationnel résidera également dans la bonne articulation entre ce mécanisme de modulation des contributions patronales d’une part, et les allègements généraux de cotisations d’autre part, qui intégreront, à partir de 2019, le champ des contributions patronales d’assurance chômage.
Enfin, la mise en en place de ce bonus-malus n’impliquera aucune démarche de la part de l’employeur. De plus, l’employeur sera parfaitement informé sur les modalités de calcul du taux qui lui ont été appliqués. Les données et les sources ayant été utilisées pour ce calcul pourront lui être transmis à sa demande.