Etude d'impact sur le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel

1. Introduction générale
2. Tableau synoptique des consultations
3. Tableau synoptique des mesures d’application
4. Titre 1er - Vers une nouvelle société de compétences
5. Chapitre 1er - Renforcer et accompagner la liberté des individus dans le choix de leur formation
6. Articles 1er et 2 - Rénovation du compte personnel de formation et adaptation des dispositions du compte personnel d’activité et du compte engagement citoyen
7. Article 3 - Conseil en évolution professionnelle
8. Chapitre 2 - Libérer et sécuriser les investissements pour les compétences des actifs
9. Article 4 - Définition de l’action de formation
10. Article 5 - Qualité des actions de formation
11. Article 6 - Plan de développement des compétences
12. Chapitre 3 - Transformer l’alternance
13. Articles 7 à 9 - Conditions contractuelles de travail par apprentissage
14. Article 10 - Orientation
15. Article 11 - Nouveau régime juridique des centres de formation d’apprentis
16. Article 12 - Aide unique aux employeurs d’apprentis
17. Article 13 - Autres formes d’alternance et de professionnalisation
18. Chapitre 4 – Refonder le système de construction et de régulation des diplômes et titres professionnels
19. Article 14 - Rénovation de la certification professionnelle
20. Chapitre 5 – Simplifier la gouvernance et rénover le financement
21. Article 15 - Rôle des acteurs et organisation institutionnelle en matière d’apprentissage et de formation professionnelle des demandeurs d’emploi
22. Article 16 : Gouvernance et France compétences
23. Articles 17 et 18 - Obligations des employeurs relatives au financement de la formation professionnelle et à l’apprentissage et contributions spécifiques pour certaines catégories d’employeurs
24. Articles 19 et 20 - Opérateurs de compétences
25. Article 21 - Contrôle
26. Article 22 - Dispositions outre-mer
27. Article 24 - Dispositions diverses
28. Titre 2 - Une indemnisation du chômage plus universelle et plus juste
29. Chapitre 1er – Créer de nouveaux droits pour sécuriser les parcours et les transitions professionnelles
30. Articles 26 et 27 - Création de nouveaux droits pour sécuriser les parcours et les transitions professionnelles et ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires
31. Article 28 - Indemnisation des travailleurs indépendants en cessation d’activité
32. Article 29 - Lutte contre la précarité et la permittence
33. Chapitre 2 – Un nouveau cadre d’organisation de l’indemnisation chômage
34. Articles 30 et 31 - Financement du régime d’assurance chômage et modalités de calcul de la contribution globale
35. Articles 32 et 33 - Gouvernance du régime d’assurance chômage et période transitoire
36. Chapitre 3 – Un accompagnement plus personnalisé des demandeurs d’emploi et une meilleure effectivité des obligations liées à la recherche d’emploi
37. Article 34 - Expérimentation territoriale visant à l’amélioration de l’accompagnement des demandeurs d’emploi
38. Article 35 - Dispositions relatives aux obligations de recherche d’emploi
39. Article 36 - Dispositions relatives au transfert du contrôle de la recherche d’emploi et aux sanctions
40. Chapitre 4 – Dispositions outre-mer
41. Article 37 - Dispositions outre-mer
42. Chapitre 5 – Dispositions diverses
43. Article 38 - Dispositions diverses
44. Titre 3 - Dispositions relatives à l’emploi
45. Chapitre 1er – Favoriser l’entreprise inclusive
46. Articles 40 à 42 - Dispositions relatives à l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés pour les employeurs publics et privés
47. Article 43 - Renforcement du cadre d’intervention des entreprises adaptées
48. Article 44 - Accessibilité des services de communication au public en ligne des organismes du secteur public
49. Article 45 - Amélioration de la disponibilité de documents adaptés
50. Article 46 - Inclure dans la représentation des salariés les bénéficiaires de contrats uniques d’insertion
51. Chapitre 2 – Moderniser la gouvernance et les informations relatives à l’emploi
52. Article 47 - Création du comité d’orientation de l’inclusion dans l’emploi
53. Article 48 - Suppression de la mention relative à la participation des missions locales aux maisons de l’emploi
54. Article 49 - Gouvernance de Pôle emploi
55. Chapitre 3 - Mesures relatives au détachement des travailleurs et à la lutte contre le travail illégal
56. Articles 50 et 51 - Adaptation des exigences administratives pour certaines situations de détachement
57. Articles 52 à 55 - Renforcement des outils de contrôle et de l’effectivité des sanctions administratives
58. Article 56 - Extension des cas de décision préfectorale de cessation d’activité pour des faits de travail illégal
59. Article 57 - Création d’un nouveau cas d’infraction de travail dissimulé par dissimulation d’activité en cas d’activité habituelle, stable et continue en France
60. Article 58 - Création d’une amende administrative pour absence de déclaration d’un chantier forestier ou sylvicole
61. Article 59 - Diffusion automatique de certaines condamnations de travail dissimulé
62. Article 60 - Renforcement des pouvoirs d’enquête et droit de communication de l’inspection du travail en matière de travail illégal
63. Chapitre 4 – Égalité de rémunération entre les femmes et les hommes et lutte contre les violences sexuelles et sexistes au travail
64. Article 61 - Égalité de rémunération entre les femmes et les hommes
65. Article 62 - Obligation pour l’employeur d’afficher les voies de recours civiles et pénales ouvertes en matière de harcèlement sexuel et des coordonnées des services compétents.
66. Chapitre 5 - Mesures relatives au parcours professionnel dans la fonction publique
67. Articles 63 à 65 - Prise en compte de l’exercice d’une activité professionnelle lors d’une période de disponibilité dans le déroulement de carrière des fonctionnaires de la fonction publique
68. Chapitre 6 – Dispositions d’application
69. Article 66 – Habilitation : mise en cohérence, correction et adaptation outre-mer

Introduction générale

Les transformations majeures que connaissent les entreprises du pays et des secteurs entiers de l’économie (révolutions numérique et robotique, émergence d’une économie plus sobre en ressources utilisées) ont des effets importants sur les organisations de travail, les métiers et donc les compétences attendues de la part des actifs. Elles requièrent de refonder une grande partie de notre modèle de protection sociale des actifs autour d’un tryptique conjuguant l’innovation et la performance économique, la construction de nouvelles libertés et le souci constant de l’inclusion sociale.

Pour ne pas subir ces transformations, le Gouvernement a engagé une transformation profonde du système de formation professionnelle initiale et continue, ainsi qu’une réforme substantielle de l’assurance chômage, tout en reprenant certaines orientations issues des accords interprofessionnels nationaux de février 2018.

L’objectif est double :

donner de nouveaux droits aux personnes pour leur permettre de choisir leur vie professionnelle tout au long de leur carrière. Il s’agit de développer et de faciliter l’accès à la formation, autour des initiatives et des besoins des personnes, dans un souci d’équité, de liberté professionnelle, dans un cadre organisé collectivement et soutenable financièrement. Un système d’assurance chômage rénové vise également à modifier le comportement des employeurs (recours au CDD, licenciements) par l’internalisation du coût social de ces comportements, et à créer de nouvelles garanties qui tiennent compte de parcours moins linéaires (nouveaux droits pour les salariés démissionnaires et accès à l’assurance chômage des travailleurs indépendants sous certaines conditions ;

renforcer l’investissement des entreprises dans les compétences de leurs salariés, par une simplification institutionnelle et réglementaire forte et le développement du dialogue social et économique. Cet investissement se doit d’être inclusif : le cadre législatif doit simplifier et adapter les outils d’insertion professionnelle pour les publics les plus fragilisés, tout particulièrement les travailleurs handicapés.

Structuré autour de trois titres, le présent projet de loi entend poursuivre la dynamique de transformation du marché du travail, en organisant une rénovation en profondeur du système de formation professionnelle et d’apprentissage, en révisant les droits, les contributions et les devoirs en matière d’assurance chômage, en ajustant la gouvernance de la politique de l’emploi et en adaptant et simplifiant la politique d’insertion professionnelle des travailleurs handicapés.

Tableau synoptique des consultations

Tableau synoptique des mesures d’application

Titre 1er - Vers une nouvelle société de compétences

Chapitre 1er - Renforcer et accompagner la liberté des individus dans le choix de leur formation

Articles 1er et 2 - Rénovation du compte personnel de formation et adaptation des dispositions du compte personnel d’activité et du compte engagement citoyen

1. État des lieux

1.1. Cadre général

Le compte personnel de formation (CPF) s’inscrit dans une logique d’autonomie de l’individu et de sécurisation de son parcours professionnel, par une plus grande portabilité des droits, notamment dans le cadre de droits acquis à titre individuel.

Le compte personnel de formation vise à favoriser l’accès à la formation qualifiante et remédie aux insuffisances du droit individuel à la formation (DIF), crée par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, dont la portabilité a été institué par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, qui n’avait pas rencontré le succès attendu en raison d’une articulation faible avec les autres dispositifs de formation professionnelle continue, d’un encadrement collectif insuffisant pour rendre les droits réellement accessibles aux personnes et d’un manque de financements dédiés.

Par l’accord national interprofessionnel du 14 décembre 2013, les partenaires sociaux ont donné corps au compte personnel de formation, qui a été traduit dans la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale puis est entré en vigueur le 1er janvier 2015. La visée qualifiante du compte personnel de formation a nécessité un ciblage des formations accessibles, qui s’est matérialisé par des listes de formations éligibles établies par les partenaires sociaux et encadrées par le décret n° 2014-1119 du 2 octobre 2014 relatif aux listes de formations éligibles au titre du compte personnel de formation.

Le compte personnel de formation est ouvert à toute personne en emploi ou à la recherche d’emploi. C’est un droit, converti en nombre d’heures portées au compte du salarié chaque année, alimenté dans des conditions fixées à l’article L. 6323-11 du code du travail et mobilisables jusqu’à la retraite : 24 heures par année de travail à temps complet jusqu’à un maximum de 120 heures, puis de 12 heures par année de travail à temps complet jusqu’à 150 heures. Par ailleurs, les anciens droits DIF accumulés jusqu’à la fin 2014 peuvent être convertis en heures au sein du compte personnel de formation depuis le 1er janvier 2015 et pourront être mobilisés jusqu’au 1er janvier 2021

Au-delà de ces heures acquises, l’article L. 6323-4 du code du travail prévoit la possibilité, à la demande du titulaire du compte, d’abondements en heures complémentaires pour assurer la formation et la possibilité d’un financement notamment par l’État, les régions, Pôle emploi, l’Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées – Agefiph, et le fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP).

Il constitue fondamentalement une modalité d’accès individuel à la formation comme le précise l’article L. 6111-1 du code du travail : « Afin de favoriser son accès à la formation professionnelle tout au long de la vie, chaque personne dispose dès son entrée sur le marché du travail et jusqu’à la retraite, indépendamment de son statut, d’un compte personnel de formation qui contribue à l’acquisition d’un premier niveau de qualification ou au développement de ses compétences et de ses qualifications en lui permettant, à son initiative, de bénéficier de formations ». Il ne relève pas du plan de formation (qui constitue une prérogative de l’employeur) et ne présente pas l’ambiguïté originelle dont souffrait le DIF, droit du salarié conditionné à l’accord de son employeur.

Quel que soit le statut de son titulaire, le compte personnel de formation est mobilisable pour suivre une formation, dès lors que cette dernière est éligible. Il en découle que seul le titulaire peut décider de mobiliser son compte personnel de formation. Cela signifie, d’une part, que l’accord du titulaire doit être recueilli avant la mobilisation des heures de compte personnel de formation et, d’autre part, que le refus d’utiliser les heures de compte personnel de formation ne constitue jamais une faute.

En outre, il est rendu véritablement universel par l’intégration dans le dispositif des agents publics (fonctionnaires et contractuels) et des agents des chambres consulaires depuis le 1er janvier 2017, et des travailleurs indépendants depuis le 1er janvier 2018.

L’usage des droits est étendu au-delà du champ initial de la formation qualifiante pour permettre aux usagers d’accéder à d’autres types de prestations utiles à la construction et à la sécurisation de leur parcours professionnel : bilan de compétences, accompagnement personnalisé à la création ou à la reprise d’entreprise, préparation du permis de conduire (ce dernier usage étant destiné à lever le frein à l’emploi que constitue la non-possession du permis pour un public significatif, notamment les jeunes).

Une modulation des droits est aussi introduite au bénéfice des publics ayant le plus besoin d’accéder à la formation : doublement du rythme d’acquisition des droits (48 h au lieu de 24 h et plafond porté à 400 h au lieu de 150 h) pour les salariés et agents publics non qualifiés.

Enfin, le portefeuille de droits mobilisables est enrichi à travers la création du compte d’engagement citoyen, qui permet d’acquérir des droits à formation par la réalisation d’activités d’intérêt général (bénévolat associatif, maître d’apprentissage, diverses activités de réserves citoyennes, service civique, etc.). Les droits acquis par ce biais peuvent soit compléter le financement d’une formation à vocation professionnelle, soit financer des formations destinées à professionnaliser l’exercice de l’activité citoyenne.

Lancé dans des délais particulièrement restreints, le compte personnel de formation a éprouvé, au cours du premier semestre 2015, des difficultés de démarrage, essentiellement dues à une méconnaissance initiale du dispositif par les salariés et au temps d’appropriation de la méthodologie de construction des listes ainsi que d’élaboration de celles-ci – afin d’offrir un périmètre de choix suffisamment large. Un système d’information du compte personnel de formation (SI CPF), développé par la Caisse des dépôts et consignations, a été mis en place pour tenir les comptes de droits des personnes et suivre la mobilisation du compte personnel de formation.

Au-delà de cette première phase, il a été constaté, à partir de juillet 2015, une montée en charge progressive du compte personnel de formation qui s’est fortement intensifiée en 2016 et 2017. Les années 2016 et 2017 ont également été marquées par un rééquilibrage de l’usage du compte personnel de formation au profit des salariés, alors qu’il avait été très majoritairement utilisé par les demandeurs d’emploi en 2015 suite à un abondement exceptionnel prévu dans la convention cadre 2015-2017 entre l’État et le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels 2015-2017. Cette dotation a permis d’abonder le compte personnel de formation des demandeurs d’emploi dans la limite de 100 heures.

En 2017, 579 836 dossiers de formation ont été validés dont 277 936 dossiers salariés et 301 900 dossiers demandeurs d’emploi.

Au 1er février 2018, 5 368 534 comptes étaient ouverts contre 2 496 809 à fin 2015. Plus de 1 350 000 dossiers de formation ont été validés, depuis l’origine, au 18 février 2018, dont 60 % de dossiers demandeurs d’emploi (818 960 dossiers validés ou clos) et 40 % de dossiers salariés (535 962 dossiers validés ou clos). À titre de comparaison, le démarrage du DIF a été plus faible que le compte personnel de formation puisque 498 135 salariés ont mobilisé leur DIF entre 2005 et 2007.

S’agissant des formations utilisées dans le cadre du compte personnel de formation, le SI CPF permet d’extraire les 10 certifications les plus choisies par les salariés et demandeurs d’emploi depuis la mise en place du compte personnel de formation.

Source : SI CPF - TOP 10 des certifications mobilisées par les salariés et demandeurs d’emploi depuis la mise en place du CPF – données au 18 février 2018

Le rapport de l’Inspection générale des affaires sociales de juillet[1] précise que les données sur les formations mobilisées dans le cadre du compte personnel de formation témoignent avant tout d’une forte concentration de la demande sur un nombre restreint de certifications. Ainsi, en 2016, 34 % des certifications éligibles aux demandeurs d’emploi et 29 % de celles accessibles aux salariés avaient été effectivement mobilisées.

Plus précisément, au regard des données du SI CPF, les certifications de langues étrangères sont les plus souvent choisies par les salariés (le TOEIC et le BULATS), suivies par les certifications liées à la bureautique (le TOSA et le PCIE) et l’accompagnement à la validation des acquis de l’expérience (VAE). Cette typologie d’usages se vérifie quel que soit le niveau de qualification.

Les formations de langue et de bureautique sont moins fréquemment mobilisées par les demandeurs d’emploi, particulièrement par ceux disposant d’un faible niveau de qualification. Les formations aux savoirs de base permettant d’acquérir le certificat professionnel CléA sont les plus fréquentes. Les titres liés à la création d’entreprise, les certificats d’aptitude à la conduite ainsi que certains titres professionnels (aide-soignant, infirmier) y sont également fréquents.

Aujourd’hui, il est possible de considérer que le compte personnel de formation est ancré dans le paysage comme l’un des principaux leviers permettant aux personnes d’accéder, à leur initiative, à une formation. L’Inspection générale des affaires sociales dans son rapport de juillet 2017 sur le compte personnel de formation précité souligne, sur la base d’une enquête portant sur la notoriété du compte personnel de formation, que le dispositif est connu de des deux tiers des salariés du privé et de la moitié des demandeurs d’emploi. Sa notoriété est plus forte chez les plus âgés, les diplômés et les salariés des grandes entreprises, et plus faible pour les moins qualifiés et les moins internautes. Cette notoriété, toutefois, n’emporte pas compréhension : moins de la moitié des salariés a une idée précise de ce dont il s’agit et moins de 30 % en connaît les modalités (nombre d’heures sur le compte, formations disponibles, modes de financement etc.).

1.2. Éléments de droit compare

Des expériences nationales de comptes individuels de formation se sont multipliées au niveau européen et international depuis le début des années 2000. Elles ont permis de faire apparaître deux grandes catégories de dispositifs :

la première catégorie, plus importante, regroupe l’ensemble des dispositifs mettant à disposition des individus une somme, soit réelle, soit sous forme de bons, pour une durée généralement assez limitée, et sans véritable possibilité de capitalisation ;

la seconde catégorie comprend les expériences de mise en place de véritables comptes épargne, alimentés par la personne, l’entreprise et/ou la collectivité. Ces dispositifs sont généralement de plus longue durée.

S’agissant de la première catégorie, de très nombreuses expériences ont eu lieu, souvent au niveau local ou régional, dans différents États européens. Ainsi, le Royaume Uni, suite à une expérimentation dans le Kent, a mis en place un dispositif national (Individual Learning Account – ILA) à partir de septembre 2000 : toute personne âgée de plus de 19 ans qui décidait d’ouvrir un compte formation dans une banque en versant au moins £25 recevait une bourse du gouvernement de £150. Le bénéficiaire devait dépenser ce compte pour financer une formation auprès d’un prestataire enregistré. Le compte pouvait servir pour financer plusieurs formations mais expirait au bout d’un an s’il n’était pas utilisé. Le gouvernement espérait ouvrir un million de comptes en 2 ans, pour une dépense de £150 millions. En un an plus de 2 millions et demi de comptes étaient finalement ouverts. Le programme fut suspendu essentiellement à cause des nombreuses fraudes dues à une absence de réglementation. Des évaluations permirent de détecter les motifs de ces fraudes (notamment l’absence de contrôle réel des prestataires et de leur activité) et conclure qu’il ne fallait pas abandonner le concept des ILA mais améliorer leur fonctionnement.

Reposant sur des idées attrayantes, mais insuffisamment pensées et testées en amont, implémenté en une période de temps trop courte, l’expérience du dispositif ILA a été de courte durée. Elle est toutefois riche d’enseignements. L’ILA a montré que le public peut avoir une grande appétence pour la formation professionnelle tout au long de la vie. Son succès florissant en témoigne : une offre de formation individualisée qui repose sur l’autonomie et la responsabilisation des bénéficiaires peut être une stratégie gagnante dans le cadre d’une politique publique qui cherche à accroître les compétences des actifs. Toutefois, la question du cadre réglementaire est primordiale pour s’assurer de la qualité des formations dispensées, et pour se prémunir contre les abus et les fraudes.

En Belgique, c’est la région Flandres qui a bénéficié de ce type d’expérimentation. Le système italien a également privilégié une approche régionale, tout comme l’Autriche tandis que les Pays Bas ont procédé à la mise en place de plusieurs projets pilotes de dimension relativement réduite.

Les expériences de véritables comptes épargne formation sont finalement assez rares. À l’exception des dispositifs mis en place directement par les entreprises, seule la Suède et l’Autriche semblent avoir déjà expérimentés ce type de modèle. Aux États-Unis c’est une fondation privée, le CAEL (Council for Adult and Experimential Learning), qui développe des expériences de comptes individuels, appelé LiLA (Lifelong Learning Account). La Suède, après de longues années d’expérimentation, a finalement abandonné le projet, tandis que le modèle autrichien, inspiré d’une initiative régionale tyrolienne a été étendu au niveau national en 2005 : dans le cadre de ce dispositif, le gouvernement autrichien complète l’épargne d’un particulier avec 3 % à 8 % de sa somme totale par an. Les banques coopératives nationales offrent aux particuliers des prêts subventionnés par l’État qui leur permettent de financer leurs formations (continues).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Même si le compte personnel de formation est installé, des critiques récurrentes sont portées sur des modalités d’accès encore difficiles aux formations, un système de listes dont l’enchevêtrement n’apparait plus compréhensible, d’un plafond d’acquisition jugé trop bas, ainsi qu’une gouvernance éclatée donnant peu de lisibilité et de possibilité de régulation financière d’ensemble. Ces limites identifiées freinent le recours au dispositif.

2.1.1. L’unité de compte actuelle, en heures

Issu du compromis initial des partenaires sociaux, ce système exerce sur l’offre un effet régulateur classique : les financeurs demeurent l’interface incontournable entre le titulaire du compte et l’organisme de formation, ce qui permet l’articulation avec leurs propres politiques d’achat et préserve au moins en théorie leur capacité à peser sur un marché de la formation encore peu challengé par ailleurs.

Toutefois, ce dispositif est :

peu adapté aux nouvelles modalités pédagogiques (formation à distance, pédagogies numériques, etc.), qui appellent des modes de financement plus forfaitaires ;

peu lisible et complexe à mobiliser : compte tenu de la difficulté de l’usager à connaître la valorisation de ses heures et sa possibilité d’obtenir un abondement complémentaire, l’usager n’a pas de vision claire des formations auxquelles il peut prétendre. Si les financements du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et des organismes paritaires collecteurs agréés résultent d’une obligation légale, les cofinancements relèvent d’une logique discrétionnaire. En fonction des fonds disponibles, du public demandeur et des formations demandées, les cofinancements peuvent ou non être accordés (logique de régulation d’un droit individuel assis sur des prélèvements obligatoires) ;

de ne pas favoriser pleinement la portabilité des droits : compte tenu de la valorisation différente des heures au sein du compte personnel de formation par le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et chacun des organismes paritaires collecteurs agréés, le changement de statut (salarié, indépendant) ou de branches professionnelles se traduit pour les actifs par des variations importantes du droit à formation dont ils disposent ;

de conduire parfois les offreurs de formation à calibrer le nombre d’heures de chaque formation en fonction du taux de prise en charge proposé par le financeur davantage que des besoins de l’apprenant.

En outre, la complexité et un manque de lisibilité persistent sur les possibilités réelles d’utilisation. Au-delà du nombre d’heures inscrites et consultables sur le compte personnel, il reste difficile pour les usagers de savoir à quoi cela leur donne droit. Selon les financeurs, une heure de compte personnel de formation peut avoir un taux de prise en charge allant de 10 à 85 € par heure, ce qui peut provoquer du découragement et du renoncement de la part d’usagers à s’engager dans un projet de formation. Des mécanismes d’abondement existent, mais sont méconnus et très opaques pour les usagers. Enfin, les démarches concrètes de mobilisation des heures restent excessivement complexes et quasiment impossibles sans l’intermédiation de l’employeur ou d’un conseil en évolution professionnelle, ce qui freine l’objectif pourtant recherché et assumé d’autonomisation des personnes dans la construction de leur parcours.

2.1.2. Le contenu des objets éligibles au compte personnel de formation

La constitution de listes de certifications éligibles au compte personnel de formation, au niveau national, au niveau des branches et au niveau régional (notamment pour les demandeurs d’emploi) est trop complexe.

Les listes sont établies à trois niveaux :

la liste nationale interprofessionnelle (LNI) correspond en principe aux métiers transverses et aux besoins de reconversion (métiers support, métiers stratégiques ou à fort besoin de recrutement, besoins de mobilité interbranches et interrégionales) ; elle est établie par le comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation (COPANEF) après consultation du conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP). Au 18 février 2018, la liste nationale interprofessionnelle comportait 2 701 certifications ;

les listes établies par les branches professionnelles (commissions paritaires nationales de l'emploi - CPNE) ont vocation à couvrir les métiers spécifiques à leur champ conventionnel et à répondre aux besoins de mobilité à l’intérieur de la branche. Elles s’attachent à assurer une bonne articulation avec les caractéristiques et les stratégies propres aux métiers de la branche concernée.

les listes régionales visent à garantir la prise en compte des besoins spécifiques du territoire. Elles sont établies par les comités paritaires interprofessionnels nationaux pour l’emploi et la formation (COPAREF) après consultation des comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelle (CREFOP) et des commissions paritaires régionales de branche lorsqu’elles existent. Chaque région établit en principe deux listes, l’une destinée aux salariés et l’autre, élaborée à partir du programme régional de formation professionnelle, destinée aux demandeurs d’emploi.

Le système des listes éligibles ne met pas au centre du dispositif le projet professionnel de la personne. Sa vocation légitime est de flécher les financements du compte personnel de formation vers les besoins identifiés des branches et des territoires. Cependant, ce système est critiqué pour sa complexité et la pertinence des choix de formations inscrites sur ces listes.

L’organisation du marché de la formation ne permet pas non plus aux usagers de choisir réellement l’organisme de formation avec lequel ils vont se former, les financeurs ayant une influence forte sur l’élaboration des catalogues de formation.

a) La gouvernance du compte personnel de formation

La gouvernance du compte personnel de formation est organisée selon deux dimensions de concertation : quadripartite (État, régions, partenaires sociaux) à travers le conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) et les comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelle (CREFOP), et paritaire, via le comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation (COPANEF) et les comités paritaires interprofessionnels nationaux pour l’emploi et la formation (COPAREF).

Toutefois, elle reste largement institutionnelle: le quadripartisme (CNEFOP et CREFOP) est effectivement en place mais reste souvent formel, ce qui freine le rôle de « stabilisateur » et de référence que sa composition devrait lui conférer. La gestion paritaire (COPANEF et COPAREF, fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels - FPSPP) n’a pas toujours su mettre en place de stratégie de régulation globale et elle est d’autant moins légitime que le champ du compte personnel de formation s’est élargi aux indépendants et à la fonction publique.

b) La soutenabilité financière du dispositif

Le financement du compte personnel de formation est assuré par deux leviers distincts :

une contribution obligatoire de 0,2 % de la masse salariale pour les entreprises de 11 salariés et plus. Ces entreprises versent cette contribution à leur organisme paritaire collecteur agréé dans le cadre de la contribution unique (1 %) ou peuvent décider de la gérer elles-mêmes en interne, sous condition d’un accord d’entreprise triennal. Cette collecte dédiée au compte personnel de formation (CPF) des salariés s’élevait à 879 millions d’euros[2] en 2016[3] ;

une contribution obligatoire de 0,15 % de la masse salariale des entreprises de 11 à moins de 50 salariés et de 0,2 % de la masse salariale des entreprises de 50 salariés et plus, à destination du financement du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, permet de financer le CPF mobilisé par les demandeurs d’emploi. Cette collecte (848 M€ en 2016) est destinée à une pluralité de fonctions du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (mutualisation, péréquation), dont le CPF des demandeurs d’emploi. 70 M€ (contre 210 M€ en 2017) sont prévus en 2018 pour le financement des heures acquises au titre du CPF et des dotations complémentaires décidées par le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels.

Compte tenu des règles d’accumulation des heures dans le cadre de ce dispositif, le régime de croisière sera atteint en 2023 pour les salariés du secteur privé. À cette date, au regard du nombre d’heures accumulées par les actifs et sous une hypothèse réaliste de recours au CPF avec maintien des conditions actuelles de prise en charge, les demandes de formation engendreraient des dépenses qui ne pourraient être financées par les OPCA pour la partie CPF salariés, comme prévu actuellement par la loi, car ils dépassent largement les ressources que ces institutions peuvent consacrer au financement du CPF. Par conséquent, à moins de restreindre considérablement l’accès aux formations suivies dans le cadre du CPF, ces demandes de formation ne pourront être réalisées qu’à condition de réorienter vers le CPF les autres fonds de la formation professionnelle (plan formation, CIF, etc.).

A contrario, sans évolution, les financements CPF en faveur des personnes en recherche d’emploi resteraient assez limités. Le faible besoin de financement s’explique par le fait que les personnes en recherche d’emploi n’auront accumulé que peu d’heures CPF (30 heures en moyenne). Une proportion importante ont en effet des trajectoires d’emploi très fragmentées ou sont des jeunes qui ne disposent quasiment d’aucun crédit d’heures.

2.2. Objectifs poursuivis

Le présent article se donne pour objectif fondamental de créer une liberté de formation pour chaque actif, par un compte personnel de formation facile d’accès, financé, opérationnel et ouvert sur des formations de qualité.

La première étape de construction du compte personnel de formation demande à être approfondie, afin de renforcer l’autonomie et la liberté des actifs, sa place dans le système de formation professionnelle et de simplifier substantiellement les mécanismes d’accès à la formation et de gestion des comptes.

Dans ce souci d’accessibilité et de lisibilité, il est mis fin à l’unité de mesure en heures qui n’est pas satisfaisante, celle-ci prenant mal en compte les nouvelles formes d’actions de formation relativisant les notions de présence sur un lieu en un temps donné. Le système en heures est donc remplacé par un système en euros. Cette monétisation du compte personnel de formation (CPF) vise à simplifier la conception et l’usage du compte personnel par l’individu, à accroître son autonomie, à rendre plus équitable le dispositif de formation professionnelle et à améliorer sa viabilité à coûts constants.

Avant la création du CPF, le congé individuel de formation (CIF) a longtemps représenté le seul droit de formation à la main du salarié, faisant l’objet d’un financement propre. De la création du DIF à sa transformation progressive en compte personnel de formation, les partenaires sociaux et le législateur ont construit des dispositifs alliant droits individuels et personnels. L’un, le CIF, est passé d’une logique de promotion sociale à une logique de reconversion professionnelle. L’autre, le CPF, s’est construit dans une logique de sécurisation des parcours professionnels actant les évolutions du marché du travail et s’inscrivant dans une perspective de droit attaché à la personne plutôt qu’au statut. Par leur finalité, assurer l’exercice d’un véritable droit de liberté professionnelle sorti du lien de subordination juridique, les deux droits se rapprochent de plus en plus. Cependant, par sa construction même, le CIF peine à remplir de manière collective et générale une véritable fonction de reconversion professionnelle (39 000 CIF par an environ pour 19 millions de salariés).

Le CPF doit donc devenir l’unique droit personnel à la main des individus dans une logique d’appropriation directe, c’est-à-dire d’autonomie sans intermédiaire obligatoire. Ses possibilités de mobilisation doivent devenir simples et transparentes. À cette fin, le gouvernement s’est donné pour objectif de mettre à disposition de tous les salariés et demandeurs d’emploi une application numérique permettant de connaître en temps réel les droits individuels acquis sur le compte personnel de formation, les offres d’emploi disponibles, les formations préparant à l’acquisition des compétences requises par ces emplois et les taux d’insertion dans l’emploi à l’issue des formations proposées. L’application permettra également de connaître les dates des sessions de formation et de s’inscrire en formation, sans avoir à solliciter obligatoirement un intermédiaire et sans avoir à effectuer de démarches administratives et de déclencher, à terme, le paiement direct de l'organisme de formation par la caisse des dépôts et consignations.

L’encadrement de l’utilisation du CPF se fait aujourd’hui notamment à travers le système des listes de formation éligibles au compte. Pour autant, et bien que les listes de formation éligibles aient permis un investissement sans précédent des partenaires sociaux sur l’identification des certifications professionnelles, le système d’éligibilité au CPF par des listes restreint les possibilités d’accès à la formation et rajoute un niveau de complexité supplémentaire à un ensemble déjà peu lisible. Il est également peu transparent et crée de l’iniquité entre les bénéficiaires potentiels d’une même certification. Il doit donc être mis fin à cette condition d’utilisation du CPF.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Appelées à négocier par la Ministre du travail suite à la diffusion du document d’orientation relatif à la réforme de la formation professionnelle le 15 novembre 2017, les organisations représentatives de salariés et d’employeurs sont parvenues à la conclusion d’un accord national interprofessionnel pour l’accompagnement des évolutions professionnelles, l’investissement dans les compétences et le développement de l’alternance le 22 février 2018.

Les parties signataires de l’accord ont souligné que si l’usage du compte personnel de formation (CPF) connait, depuis sa création, une progression constante pour les salariés comme pour les demandeurs d’emploi, l’information des personnes doit encore être améliorée pour permettre à chacun de connaître et mobiliser ses droits. Aussi, l’accord propose de simplifier l’accès et la lisibilité du CPF en faisant du CPF le réceptacle unique de l’ensemble des droits liés à la formation, rattachés à l’individu et mobilisables à son initiative ou avec son accord et en facilitant ses modalités d’accès dans un cadre individuel ou co-construit avec l’employeur ou avec des tiers.

Parmi les propositions des organisations représentatives de salariés et d’employeurs relevées dans l’accord, il faut citer une augmentation du rythme d’alimentation et du plafond de droits (35 heures par an avec un plafond de 400 heures) , la fin du système de listes de formations éligibles au CPF, la création d’une nouvelle modalité de mobilisation du CPF en vue d’un projet de transition professionnelle ou encore la modification du montant de la contribution dédiée au financement du compte personnel de formation.

Ces mesures répondent pour partie aux objectifs formulés par la Ministre du travail dans le document d’orientation. En effet, l’accord fait l’impasse sur la détermination d’une nouvelle unité de mesure du CPF devant se substituer aux heures et ne répond pas à la volonté de désintermédiation dans la gestion du CPF nécessaire au développement d’un CPF pleinement autonome.

3.2. Option retenue

3.2.1. Un financement unique du compte personnel de formation et du congé individuel de formation dans un compte personnel de formation rénové.

La refonte du financement du compte personnel de formation (CPF) passe par une mutualisation des contributions des entreprises au financement du congé individuel de formation (CIF) et du CPF : un nouveau taux de contribution suivant la masse salariale sera déterminé et pourra évoluer dans le temps en fonction des besoins de financement.

Ainsi, le financement dédié au CPF (contribution CDD incluse) peut s’estimer, compte tenu de l’évolution de la masse salariale, à 2,1 milliards d’euros[4], par année, en 2019 et 2020, à 2,2 Md€ en 2021 et à 2,3 Md€ en 2022.

La contribution sera collectée par les opérateurs de compétences (qui remplacent les organismes paritaires collecteurs agréés) dans un premier temps, puis par l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) en 2021. À l’intérieur de cette contribution, l’affectation des moyens se fait de la façon suivante :

la Caisse des dépôts et consignations a vocation à devenir le financeur du compte personnel de formation. En période transitoire, la gestion du CPF s’effectuera par les opérateurs de compétences pour la mobilisation des fonds liés aux droits acquis par le salarié, dans les conditions de financement qui seront mises en œuvre par France Compétences ;

le CPF transition professionnelle : il bénéficiera d’une fraction de la contribution CPF selon des modalités à déterminer. Cette fraction de la contribution CPF est attribuée aux opérateurs de compétences

Enfin, il convient de noter que le projet de loi supprime la possibilité pour les entreprises occupant au moins 11 salariés d’une gestion internalisée du CPF par le biais de la conclusion d’un accord collectif triennal prévoyant qu’au moins 0,2 % du montant des rémunérations versées pendant chacune des années couvertes par l’accord est consacré au financement du CPF. Ce système était peu utilisé en pratique et a parfois été détourné par certaines entreprises pour ne pas s’acquitter de la contribution à la formation professionnelle continue (8 090 entreprises ont affirmé internaliser la gestion interne du CPF, mais seulement 40 entreprises étaient réellement actives). En outre, elle rend impossible la mobilisation par le salarié de son CPF de manière autonome qui est contraint de passer par son employeur.

3.2.2. Un compte personnel de formation consolidé comme droit personnel garanti collectivement

a) Des principes fondamentaux du compte personnel de formation conservés

Le compte personnel de formation (CPF) continue de s’inscrire dans le cadre plus large du compte personnel d’activité, outil au service de l’autonomie de l’individu et de la sécurisation de son parcours professionnel, avec le compte professionnel de prévention et le compte d’engagement citoyen.

Plusieurs principes essentiels du CPF sont conservés. Ainsi, les conditions d’ouverture – pour tout actif (salarié, demandeur d’emploi, travailleur indépendant…), âgé d’au moins 16 ans – et les conditions de fermeture – à la date du décès du titulaire - restent identiques. Le CPF demeure un outil d’accès individuel à la formation ce qui implique de recueillir l’accord de son titulaire avant sa mobilisation et que le refus de le mobiliser ne peut constituer une faute. En outre, les droits demeurent acquis en cas de changement de situation professionnelle ou de perte d’emploi de son titulaire.

b) La monétisation du compte personnel de formation: une comptabilisation des droits en euros pour une plus grande lisibilité et une meilleure appropriation du droit

Si la plupart des principes communs du compte personnel de formation (CPF) édictés par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale sont conservés, le projet de loi acte d’un changement majeur dans le fonctionnement du CPF : le système d’acquisition et de mobilisation des droits en heures est remplacé par un système en euros dans une logique d’accessibilité et de lisibilité renforcée pour son titulaire.

Cette monétisation permet à chaque actif d’avoir une connaissance précise de la valeur du capital acquis et d’être mis en responsabilité s’agissant de l’achat de la prestation choisie. De plus, le montant du capital acquis ne varie pas d’un statut à un autre, d’une branche à une autre contrairement aux pratiques rencontrées avec le mécanisme en heures. La portabilité des droits, ou la lisibilité de celle-ci, est donc favorisée.

L’alimentation sera fixée par décret à hauteur de 500 € par année de travail dans la limite d’un plafond de 5 000 € pour le salarié ayant effectué une durée de travail supérieure ou égale à la moitié de la durée légale ou conventionnelle du travail sur l’ensemble de l’année. Lorsque le salarié a effectué une durée de travail inférieure à la moitié de la durée légale ou conventionnelle du travail sur l’ensemble de l’année, l'alimentation est calculée à due proportion du temps de travail effectué.

Ainsi, tous les salariés qui travaillent à mi-temps ou plus bénéficieront des mêmes droits que les salariés à temps plein. Les femmes qui représentent 80 % des salariés à temps partiel seront donc les premières bénéficiaires. Cette mesure vise à renforcer l’accès des femmes à la formation professionnelle et à pallier les impacts d’un temps de travail à temps partiel très majoritairement subi.

Ce rythme d’acquisition des droits plus favorable vise à atténuer les inégalités rencontrées par les salariés à temps partiel dans leur accès à la formation professionnelle et à corriger la faiblesse de leur niveau de qualification. En effet, deux constats majeurs peuvent être faits :

un plus faible accès à la formation pour les salariés à temps partiel : le taux d’accès à la formation professionnelle des salariés à temps partiel (7,8 %) est divisé par deux par rapport aux salariés à temps complet (14,4 %) ;

Source : AES 2016

un plus faible niveau de qualification général des salariés à temps partiel subi : ils sont près des deux tiers (64 %) à avoir un diplôme de niveau inférieur au baccalauréat ou à n’avoir aucun diplôme, contre 45 % des temps complets ou des salariés à temps partiel « choisi » qui ont un profil similaire en termes de niveau de formation aux salariés à temps complet.

Source : Insee, enquête Emploi 2011 ; calculs Dares

Le choix du seuil de 50 % du temps de travail s’est effectué en tenant compte du fait que les durées de travail inférieures à un mi-temps sont très courtes. En effet, 22 % des salariés à temps partiel ont une quotité inférieure à 50 % et travaillent en moyenne 12 heures par semaine. Par ailleurs, en moyenne, les salariés à temps partiel travaillent 40 % de moins que les salariés à temps complet. Ce seuil apparait dès lors comme permettant de cibler les salariés dont la durée de travail est significative.

Source : Insee, enquête Emploi 2011 ; calculs Dares

Pour les salariés non qualifiés visés à l’article L. 6323-11-1 du code du travail, l’alimentation sera fixée par décret à hauteur de 800 € par année de travail dans la limite d’un plafond de 8 000 €.

S’agissant des travailleurs indépendants et des travailleurs handicapés des établissements et services d'aide par le travail (ESAT), il est également acté la monétisation du CPF par une modification des articles L. 6323-27 et L. 6323-34 du code du travail.

Le projet de loi prévoit que les heures acquises au titre du CPF et du droit individuel à la formation (DIF) jusqu’en 2018 sont converties en euros selon des modalités définies par décret.

Afin de garantir la pleine portabilité des droits entre les différents statuts professionnels, il convient de préciser que la transformation des heures en euros a vocation à s’appliquer également au CPF des agents publics et des agents consulaires. Une modification des dispositions réglementaires régissant leur CPF sera nécessaire.

Outre l’alimentation régulière par des droits acquis chaque année qui constitue le socle du CPF, ce dernier peut également faire l’objet d’abondements complémentaires notamment lorsque le coût de la formation est supérieur montant des droits inscrits sur le compte conformément aux dispositions de l’article L. 6323-4 du code du travail.

c) Formations éligibles au compte personnel de formation: une simplification par la suppression du système de listes éligibles

Le projet de loi simplifie l’éligibilité des formations au compte personnel de formation (CPF) en supprimant le « système de listes ». Le nouvel article L. 6323-6 du code du travail prévoit que sont éligibles au CPF les formations suivantes :

les actions de formation sanctionnées par les diplômes et titres à finalité professionnelle enregistrés au répertoire national des certifications professionnelles prévu à l'article L. 6113-1 du code du travail et le répertoire spécifique mentionné à l’article L. 6113-5 du code du travail, ou permettant d'obtenir un bloc de compétences au sens de l’article L. 6113-4 du code du travail ;

l’article prévoit que sont également éligibles au CPF : les actions permettant de faire valider les acquis de l'expérience ; les bilans de compétences ; la préparation de l'épreuve théorique du code de la route et de l'épreuve pratique du permis de conduire des véhicules du groupe léger ; les actions de formation d'accompagnement et de conseil dispensées aux créateurs ou repreneurs d'entreprises ayant pour objet de réaliser le projet de création ou de reprise d'entreprise et de pérenniser son activité ; les actions de formation destinées à permettre aux bénévoles et aux volontaires en service civique d'acquérir les compétences nécessaires à l'exercice de leurs missions, ainsi que celles destinées à permettre aux sapeurs-pompiers volontaires d'acquérir des compétences nécessaires à l'exercice des missions mentionnées à l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales, seuls les droits acquis au titre du compte d'engagement citoyen peuvent financer ces actions.

d) Une nouvelle gouvernance pour une meilleure régulation plus efficace et plus efficiente

Le rôle de France compétences sera essentiel dans l’accompagnement du mouvement de monétisation et de l’encadrement du coût des formations. Afin de prévenir des comportements abusifs d’organismes de formation qui seraient tentés d’accroître leurs prix du fait de leur connaissance de la capacité de financement des détenteurs de comptes personnels de formation, il est nécessaire de mettre en place un mécanisme de régulation du marché et d’observation des coûts. France compétences, instance de régulation, sera chargée d’observer de façon permanente la transparence des coûts. Le niveau des droits individuels ainsi que le montant affecté au financement du compte pourront évoluer le cas échéant afin de réguler le système.

3.2.3. Un système de gestion simplifié

a) La Caisse des dépôts et consignations, organisme gestionnaire du compte personnel de formation sur le plan financier et technique

La Caisse des dépôts et consignations est identifiée comme l’organisme gestionnaire du compte personnel de formation (CPF) sur le plan financier et technique pour l’ensemble des actifs hors fonctions publiques.

Elle reçoit et mutualise l’ensemble des fonds « CPF » collectés par les opérateurs de compétences (sauf pour la part CPF transition professionnelle) – à terme par le réseau des URSSAF - et est saisie en direct par l’actif souhaitant mobiliser son CPF. La Caisse des dépôts et consignations, qui était jusque-là simple gestionnaire du système d’information CPF, se voit donc attribuer un nouveau rôle.

La Caisse des dépôts et consignations a vocation à devenir un acteur central de la gestion du compte CPF autonome et co-construit par abondements (tenue et visibilité du compte, simulateur), de la mise en visibilité de l’offre de formation (actions et organismes de formation), de l’inscription aux sessions et du paiement direct à l’organisme de formation.

Les nouveaux articles L. 6333-1 à L. 6333-9 du code du travail encadrent ce nouveau rôle de la Caisse des dépôts et consignations. L’article L. 6333-1 du code du travail prévoit les ressources que la Caisse des dépôts et consignations est habilitée à recevoir ainsi que leurs finalités notamment le financement des droits acquis des dossiers CPF. L’article L. 6333-3 du code du travail prévoit également que la Caisse des dépôts et consignations conclut avec l’État une convention triennale d’objectifs et de performance qui définit la part des ressources mentionnées à l’article L 6333-1 du code du travail destinée à financer les frais de mise en œuvre de ses missions.

b) La consécration d’un compte personnel de formation désintermédié pour l’ensemble des actifs, par le recours à une application numérique « compte personnel de formation »

Dans une logique de désintermédiation et de renforcement de l’autonomie et de la liberté des actifs, le projet de loi permet à l’ensemble des actifs - salariés, demandeurs d’emploi, travailleurs indépendants hors agents de la fonction publique - de saisir en direct la Caisse des dépôts et consignations, sans opérateur intermédiaire. Ces modalités sont déterminées par le nouvel article L. 6323-8 du code du travail.

Les actifs pourront choisir et payer eux-mêmes leur formation : l’application numérique CPF leur permettra de connaître en temps réel les droits individuels acquis au titre du compte personnel de formation (CPF), les formations disponibles, les taux d’insertion et de satisfaction de ces formations, de s’inscrire en formation et de payer la formation. L’organisme de formation sera directement payé par la Caisse des dépôts et consignations.

Lorsque le montant des droits acquis par le titulaire du compte sera insuffisant pour couvrir le coût de la formation choisie, ce dernier pourra bénéficier notamment d’abondements par son employeur ou sa branche.

c) Des modalités d’accès au compte personnel de formation rénovées pour les demandeurs d’emploi

A l’instar des « actifs occupés », les demandeurs d’emploi bénéficient du compte personnel de formation (CPF) autonome, permettant à ces derniers de saisir la Caisse des dépôts et consignations en direct pour le financement d’une formation, sans opérateur intermédiaire tel que Pôle emploi.

Le projet de loi permet ainsi de répondre à la situation actuelle des demandeurs d’emploi pour lesquels il n’existe pas véritablement de possibilité d’utiliser de façon autonome leur CPF. En effet, un demandeur d’emploi qui finance seul sa formation par les heures acquises sur son CPF et éventuellement par ses ressources propres, doit en pratique rencontrer son conseiller Pôle emploi pour mobiliser son CPF, ce qui amène le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels à refinancer Pôle emploi. Ce mécanisme exclut donc que le demandeur d’emploi puisse s’adresser directement à un organisme de formation sans passer par Pôle emploi et en l’absence de liens entre Pôle emploi et le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels.

Dans une logique de renforcements des droits et des devoirs des demandeurs d’emploi, le projet de loi prévoit dans la nouvelle rédaction de l’article L. 6323-22 du code du travail que lorsque le demandeur d’emploi accepte une formation financée par la région, Pôle emploi ou l’Association de gestion du fonds pour l'insertion des personnes handicapées (Agefiph), son CPF est débité du montant de l’action de formation réalisée. Il est rappelé que Pôle emploi ne pourra jamais contraindre un demandeur d’emploi à suivre une formation. Le projet de loi supprime en effet le refus de formation par un demandeur d’emploi comme un motif de radiation.

d) Le CPF Transition professionnelle

Suite à la suppression du dispositif de congé individuel de formation, le projet de loi met en place une nouvelle modalité de mobilisation du compte personnel de formation (CPF) en vue d’un projet de transition professionnelle, prévue par les nouveaux articles L. 6323-17-1 à L. 6323-17-11 du code du travail.

Une part de la contribution CPF est dédiée au financement de ces projets à destination des salariés dont l’emploi est menacé au regard des mutations techniques, organisationnelles et professionnelles. Le CPF est dans cette hypothèse adossé à un congé spécifique si la formation est effectuée en tout ou partie durant le temps de travail.

En application des dispositions de l’article L. 6323-17-2 du code du travail, le projet fait l’objet d’un accompagnement par un organisme habilité au titre du conseil en évolution professionnelle. Le dossier de demande de prise en charge est construit avec le conseiller-référent de l’organisme retenu au titre du conseil en évolution professionnelle. Le projet est présenté à la commission regroupant les représentants des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel mentionnée à l’article L. 6123-3 du code du travail qui apprécie sa pertinence et décide ou non de l’autoriser. La décision de la commission est motivée et prise au nom de l’opérateur de compétences dont relève l’entreprise qui emploie le salarié (affiliation de la branche).

Le projet est présenté à l’opérateur de compétences qui décide de la prise en charge financière du projet en statuant au regard de ses réserves de disponibilités financières et du respect de critères privilégiant les démarches de véritable reconversion. Sa décision doit être motivée.

La prise en charge recouvre tout ou partie des frais pédagogiques et des frais annexes du CPF ainsi que le versement au salarié de la rémunération dès lors que celle-ci se déroule sur le temps de travail et dans la limite définie par la réglementation.

Par ailleurs, en supprimant la section consacrée au congé individuel de formation, le projet de loi procède à l’abrogation des articles L. 6322-1 à L. 6322-64 du code du travail relatifs aux congés de formation suivants :

le congé bilan de compétences ;

le congé de formation pour les salariés de 25 ans et moins ;

le congé d’enseignement ou de recherche.

Les deux premiers congés de formation précités sont intégrés de fait dans le CPF transition professionnelle. En premier lieu, le bilan de compétence est une action de formation éligible au CPF et donc au CPF de transition professionnelle. Un salarié pourra ainsi bénéficier d’un congé dans ce cadre pour suivre un bilan de compétence. Compte tenu de la faible durée de ce bilan (24 heures) et des possibilités de modulation (notamment en conjonction avec un CEP rénové), il est probable que les personnes voulant suivre un bilan de compétences le fassent dans le cadre de l’usage du CPF hors temps de travail ou pendant le temps de travail. En second lieu, le congé de formation pour les salariés de 25 ans et moins est une variante du CIF et, à ce titre, est repris par le CPF de transition professionnelle. Les conditions d’ancienneté du CPF de transition professionnelle doivent être définies par décret et il pourra être spécifié une obligation d’ancienneté moindre pour les moins de 25 ans sans diplôme.

Enfin, concernant le congé d’enseignement ou de recherche, celui-ci n’a pas de justification formelle au sein des sections consacrées à la formation professionnelle et son financement par l’obligation légale dans la mesure où ce congé ne bénéficie pas de financement dédié pour son bénéficiaire. Il s'agit, avant tout, d’un accord entre le salarié et son employeur visant à octroyer au salarié un temps d’absence en vue de dispenser un enseignement ou de réaliser des recherches. Le salarié n’a ainsi pas le statut de stagiaire de la formation professionnelle, mais de formateur ou de chercheur et sa rémunération relève, le cas échéant, de dispositions conventionnelles.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Les présentes dispositions du projet de loi impliquent une refonte importante de l’ensemble des dispositions législatives du code du travail: articles L. 6323-2, L. 6323-3, L. 6323-4, L. 6323-6, L. 6323-8, L. 6323-9, L. 6323-10, L. 6323-11, L. 6323-11-1, L. 6323-12, L. 6323-13, L. 6323-14, L. 6323-15, L. 6323-16, L. 6323-17, L. 6323-20, L. 6323-20-1, L. 6323-21, L. 6323-22, L. 6323-23, L. 6323-25, L. 6323-26, L. 6323-27, L. 6323-28, L. 6323-29, L. 6323-30, L. 6323-31, L. 6323-32, L. 6323-33, L. 6323-34, L. 6323-35, L. 6323-36, L. 6323-37, L. 6323-38, L. 6323-41, L. 6111-7, L. 6121-5, L. 4162-5, L. 4163-8, L. 6323-20, L. 6323-23, L. 6323-32, L. 6323-41.

Le chapitre unique du titre V du livre I de la cinquième partie du code du travail sera également modifié.

Seront insérés dans le code du travail les articles L. 6323-17-1 à L. 6323-17-5, L. 6323-24-1 et L. 6323-42.

Le chapitre III du titre III du livre III de la sixième partie du code du travail sera renommé.

Les articles L. 6323-5, L. 6323-7 et L. 6322-1 à L. 6322-64 du code du travail sont abrogés.

Des modifications interviendront enfin dans la rédaction de l’article L. 432-12 du code de la sécurité sociale.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impact sur les entreprises

La réforme se traduit pour les entreprises par une mutualisation de leurs contributions au financement du CIF et du compte personnel de formation (CPF). Ainsi, un nouveau taux de contribution, suivant la masse salariale brute, est retenu pour les entreprises de 11 salariés et plus et pourra évoluer dans le temps en fonction des besoins de financement.

Il n’est plus possible pour les entreprises occupant au moins 11 salariés d'internaliser la gestion du CPF par la conclusion d’un accord collectif triennal.

4.2.2. Impact budgétaire

Le financement dédié au compte personnel de formation (contribution CDD incluse) peut s’estimer, compte tenu de l’évolution de la masse salariale, à 2,1 Md€, par année, en 2019 et 2020, à 2,2 Md€ en 2021 et à 2,3 Md€ en 2022.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Le nouvel article L. 6323-4 du code du travail donne la possibilité à l’ensemble des collectivités territoriales d’abonder le compte personnel de formation lorsque les droits acquis par son titulaire sont insuffisants pour couvrir le coût de la formation.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La mise en œuvre des dispositions du projet de loi relatives au compte personnel de formation (CPF) implique de redéfinir le rôle et les missions de la Caisse des dépôts et consignations qui devient gestionnaire financier et technique du CPF. L’appréhension du volet financier nécessitera indéniablement un renfort des moyens techniques, humains et matériels de la Caisse des dépôts et consignations, cette dernière ayant vocation à devenir un acteur central de la gestion du CPF. En outre, le transfert de la gestion financière du CPF à la Caisse des dépôts et consignations implique la mise en place d’un circuit financier entre le collecteur des fonds CPF – les opérateurs de compétences puis à terme l’URSSAF.

L’URSSAF se substitue aux opérateurs de compétences en tant que collecteur de la contribution dédiée au financement de la formation professionnelle, ce à partir de 2021.

4.5. Impacts sociaux

4.5.1. Impact sur les personnes en situation de handicap

Pour les travailleurs handicapés accueillis dans un établissement ou service d’aide par le travail (ESAT), les dispositions du projet de loi portent le rythme d’acquisition des droits de ces salariés à 800 € par année de travail, dans la limite d’un plafond de 8 000 €.

4.5.2. Impact sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Le projet de loi prévoit que tous les salariés qui travaillent à mi-temps ou plus bénéficieront des mêmes droits que les salariés à temps plein (500 € par année de travail crédités sur le compte personnel de formation).

Les femmes qui représentent 80 % des salariés à temps partiel seront donc les premières bénéficiaires. Cette mesure aura pour conséquences de renforcer l’accès des femmes à la formation professionnelle et de pallier les impacts d’un temps de travail à temps partiel très majoritairement subi.

4.6. Impacts sur les particuliers

Le projet de loi renforce l’autonomie des individus dans le recours au compte personnel de formation (CPF). La modification des modalités d’alimentation et de mobilisation du CPF en passant d’une logique d’heures à celle d’euros contribue indéniablement à l’accessibilité et à la simplification du CPF. L’ensemble des actifs, hors fonction publique, auront à disposition une application numérique permettant de connaitre en temps réel les droits individuels acquis au titre du CPF, de choisir une formation en cohérence avec leur projet professionnel, les évolutions de l’emploi et des compétences recherchées sur un territoire de leur choix, ainsi que des taux d’insertion à son issue, et de s’y inscrire.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

En application de l’article L. 1 du code du travail, les consultations préalables ont été menées suite à la diffusion par la Ministre du travail du document d’orientation relatif à la réforme de la formation professionnelle le 15 novembre 2017. Elles ont permis de recueillir les points de vue des partenaires sociaux, des régions, de branches professionnelles. Un accord national interprofessionnel pour l’accompagnement des évolutions professionnelles, l’investissement dans les compétences et le développement de l’alternance a été adopté par les organisations représentatives de salariés et d’employeurs le 22 février 2018.

La Caisse des dépôts et consignations a été associée à la réflexion afin de s’assurer de la faisabilité et de la viabilité du nouveau schéma de gestion du compte personnel de formation et du nouveau rôle qui lui est confié.

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

la Commission nationale de la négociation collective, au titre de l’article L. 2271-1 du code du travail ;

le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales) ;

le conseil d’administration de Pôle emploi (au titre de l’article R. 5312-6 du code du travail).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

La mise en œuvre de certaines dispositions du projet de loi relatives au compte personnel de formation (CPF) fait l’objet de mesures transitoires. Il est prévu, dans une logique de désintermédiation, que la Caisse des dépôts et consignations devienne, en substitution des opérateurs de compétences, l’unique gestionnaire du CPF sur le plan financier et technique, pour le CPF autonome et co-construit.

Ainsi, dans un premier temps, la gestion du CPF, tant sur le volet autonome que co-construit, demeure au sein des opérateurs de compétences, selon le schéma de gestion actuelle. Au plus tard en 2020, cette gestion sera transférée à la Caisse des dépôts et consignations. Cette dernière recevra via France Compétences la part CPF de la collecte formation professionnelle qui sera réalisée par le réseau des URSSAF à la place des opérateurs de compétences à compter de 2021.

Ces mesures transitoires sont nécessaires afin de permettre à la Caisse des dépôts et consignations d’assurer son nouveau rôle de gestionnaire technique et financier du CPF et de développer l’application numérique permettant à l’usager de mobiliser son CPF de façon désintermédiée.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Plusieurs dispositions réglementaires sont nécessaires pour mettre en œuvre les mesures prévues dans le projet de loi.

Un décret en Conseil d’État devra être pris suite à l’évolution nécessaire du système d'information du compte personnel de formation, mis en œuvre par la Caisse des dépôts et consignations.

Pour le compte personnel de formation (CPF) « transition professionnelle », un décret devra notamment préciser l’ancienneté minimale requise pour bénéficier d’un projet de transition professionnelle, la durée maximale de l’accompagnement au titre du conseil en évolution professionnelle, les modalités de mises en œuvre de l’avis de l’organisme en charge du conseil en évolution professionnelle auprès de l’opérateur de compétences.

Un décret en Conseil d’État devra déterminer les conditions et les délais de présentation de la demande de projet de transition professionnelle à l'employeur et les règles selon lesquelles est déterminée, pour un salarié, la périodicité des congés auxquels il peut prétendre.

Un décret devra déterminer les règles de prise en charge des dépenses afférentes au projet de transition professionnelle et le montant de la rémunération due aux salariés pendant la durée du projet de transition professionnelle ainsi que les modalités de versement de cette rémunération.

S’agissant de la prise en charge de frais de formation, un décret en Conseil d’État devra déterminer ses modalités lorsque la formation se déroule pendant le temps de travail ou lorsque le coût de la formation implique des abondements.

Un décret en Conseil d’État devra fixer les conditions d’application de la mise en œuvre du compte personnel de formation pour les personnes handicapées accueillies dans un établissement ou service d'aide par le travail.

S’agissant de la monétisation du CPF, il conviendra de prévoir par décret :

le taux de conversion des droits actuellement acquis en heures sur les comptes en euros ;

le montant de l’alimentation par année de travail et le plafond total associé sont fixés par voie réglementaire ainsi que les modalités particulières d’alimentation et de plafond pour les salariés peu ou pas qualifiés.

Article 3 - Conseil en évolution professionnelle

1. État des lieux

Conçu et initié par les partenaires sociaux au travers de l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013 pour un nouveau modèle économique et social au service de la compétitivité des entreprises et de la sécurisation de l’emploi et des parcours professionnels des salariés et créé par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, le conseil en évolution professionnelle (CEP) constitue une mesure d’accompagnement gratuite et personnalisée des projets professionnels. Il doit permettre à chacun de trouver un « espace » pour réfléchir à sa situation et ses perspectives d’évolution professionnelle. Universel, ce conseil s’adresse à l’ensemble des actifs, quels que soient leur statut, leur situation et leur âge, de l’entrée dans la vie active jusqu’à la retraite. Il a pour ambition de favoriser l’évolution et la sécurisation du parcours des personnes actives. Le conseil en évolution professionnelle s’inscrit ainsi dans une logique anticipatrice afin de prévenir les mobilités professionnelles « subies » et au contraire favoriser les mobilités professionnelles volontaires et réfléchies.

L’offre de service du CEP est définie par un arrêté ministériel en date du 16 juillet 2014 (publié au Journal officiel du 24 juillet 2014) fixant le cahier des charges du CEP. L’offre de service telle que définie par l’arrêté est structurée sur 3 niveaux et s’inscrit dans le cadre du service public régional de l’orientation :

1er niveau : un accueil et une information individualisée. Ce premier niveau permet d’analyser la demande de la personne, de délivrer une information personnalisée et d’identifier, le cas échéant, l’opérateur du CEP le mieux à même de répondre au besoin ;

2ème niveau : un conseil personnalisé. Ce conseil permet d’identifier les compétences de la personne et celles à acquérir, d’identifier les emplois correspondants aux compétences dont elle dispose ou qu’elle serait susceptible d’occuper, de bénéficier d’une méthodologie de construction de projet professionnel et de définir plus précisément son projet professionnel et d’en apprécier la faisabilité au regard des opportunités identifiées ;

3ème niveau : un accompagnement personnalisé à la mise en œuvre du projet. Il permet la co-construction d’un plan d’actions à conduire, y compris en terme de formation, d’un plan de financement et d’un calendrier prévisionnel éventuellement associés, ainsi qu’un programme de suivi du plan d’actions.

Les services rendus aux bénéficiaires sont répartis quantitativement comme suit[5] :

Le conseil en évolution professionnelle est mis en œuvre par cinq opérateurs définis dans la loi : Pôle emploi, l’Association pour l’emploi des cadres (APEC), CAP Emploi, les missions locales et les organismes paritaires collecteurs agréé au titre du congé individuel de formation (OPACIF). Afin de permettre une adaptation aux spécificités territoriales (besoins spécifiques des publics en termes d’accompagnement et de couverture territoriale), la loi a également ouvert la possibilité aux régions de désigner des opérateurs régionaux du CEP, après avis du bureau du comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelle (CREFOP).

Le nombre de bénéficiaires du CEP a doublé entre 2015 et 2016 passant ainsi de 732 195 bénéficiaires en 2015 à 1,5 million de bénéficiaires en 2016, pour les niveaux 2 et 3. Le schéma ci-dessous donne des indications sur la manière dont se répartissent les prestations en conseil en évolution professionnelle, par réseau :

Les statistiques montrent par ailleurs que la grande majorité des prestations d’accompagnement du CEP est réalisée au bénéfice des demandeurs d’emploi :

89, 55 % des accompagnements CEP sont réalisés avec des personnes en recherche d’emploi, inscrites ou non sur la liste des demandeurs d’emploi ;

10,23 % de salariés ;

0,22 % autres situations : en emploi mais non salarié, indépendant (profession libérale, artisan, commerçant, auto-entrepreneur, artiste-auteur, autre).

Le rapport du conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CNEFOP) fait ressortir que la mise en œuvre du CEP a supposé une évolution importante du métier de l’accompagnement, sur lequel tous les opérateurs doivent se retrouver. Les avancées pour assurer un service sur les trois niveaux ne sont pas négligeables depuis la création du CEP. Les opérateurs se sont notamment professionnalisés sur le développement des compétences d’ingénierie de parcours, incluant l’ingénierie financière.

Les opérateurs nationaux et régionaux doivent cependant être en capacité d'assurer une offre de service commune, indépendamment de leurs spécificités. Si la professionnalisation « croisée » des conseillers CEP reste, selon le rapport publié en 2017 par le CNEFOP, l’un des enjeux majeurs de la mise en œuvre du CEP, la mise en œuvre des plans de professionnalisation du CEP reste principalement basée sur des démarches propres à chaque réseau et continue donc à poser la question des complémentarités tant entre opérateurs qu’entre le niveau national et territorial. Par ailleurs, le rapport du CNEFOP pointe une communication insuffisante auprès du grand public, ainsi que la question des moyens dont disposent les opérateurs du CEP afin d’assurer la montée en charge du dispositif. Cette montée en charge du CEP pour les actifs, et notamment les actifs occupés, ne pourra ainsi se réaliser qu’avec la prise en compte de ces enjeux.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Le présent projet de loi promeut un nouveau conseil en évolution professionnelle qui doit permettre de développer les capacités des actifs à choisir leur avenir professionnel et à être accompagné dans la maîtrise de leur parcours sur le marché du travail.

Le nouveau conseil en évolution professionnelle (CEP) devrait permettre un meilleur accès aux droits à la formation professionnelle - au travers de la mise en œuvre du compte personnel de formation notamment - qui aura pour conséquence, potentiellement de mieux accompagner les salariés les plus fragilisés. Ainsi, 50 % des salariés accèdent à la formation professionnelle en France, contre près de 60 % au Danemark et aux Pays Bas, et environ 70 % en Suède et en Suisse. C’est surtout pour les salariés non diplômés que les écarts sont importants : près de 50 % des salariés non diplômés se forment en Suède, contre moins de 30 % en France.

2.2. Objectifs poursuivis

Le premier objectif poursuivi par le Gouvernement consiste à mettre en place sur l’ensemble du territoire, un conseil en évolution professionnelle pour les salariés, permettant de les accompagner dans leurs projets d’évolution professionnelle, conformément à l’accord national interprofessionnel pour l’accompagnement des évolutions professionnelles du 22 février 2018. Le conseil portera sur l’évaluation des compétences du salarié, la définition de son projet professionnel, les différentes formations disponibles.

Le second objectif consiste à organiser dans chaque région, la mise en place d’un opérateur du conseil en évolution professionnelle qui sera sélectionné par appel d’offres, selon un cahier des charges, co-construit entre l’État, les partenaires sociaux et les régions, et bénéficiant d’un financement dédié.

Enfin, le nouveau conseil en évolution professionnelle doit permettre de réduire les inégalités d’accès à la formation.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Afin d’améliorer l’accès des actifs et notamment des actifs occupés au conseil en évolution professionnelle (CEP), il a notamment été envisagé de réinterroger la liste des opérateurs pouvant délivrer le conseil en évolution professionnelle, aujourd’hui définis « de droit » par la loi. Les partenaires sociaux, dans le cadre de l’accord national interprofessionnel pour l’accompagnement des évolutions professionnelles, l’investissement dans les compétences et le développement de l’alternance du 22 février 2018, se sont accordés sur le fait que les actuels opérateurs CEP devaient être confirmés dans leur mission d’accompagnement des évolutions professionnelles des actifs. En matière d’accompagnement de l’évolution professionnelle des salariés, la démarche privilégiée par les partenaires sociaux est celle qui consiste à affecter, en priorité, plus de moyens au CEP et non d’agir sur les acteurs déjà en place

3.2. Option retenue

Le présent projet de loi vise à permettre une nouvelle montée en charge du conseil en évolution professionnelle (CEP), en lui conférant un financement dédié, notamment à destination des actifs occupés. Les opérateurs désignés aujourd’hui par la loi comme opérateurs « de droit » du CEP (missions locales, Pôle emploi, OPACIF, APEC, Cap emploi) sont en effet à ce jour financés dans le cadre de conventions d’objectifs et de moyens (COM) conclues avec l’État. Ainsi, seules les prestations de conseil en évolution professionnelle destinées aux actifs occupés seront financées, via une partie de la contribution formation professionnelle. Il incombera à « France compétences » d’assurer la mission de financer le conseil en évolution professionnelle des actifs occupés, hors agents publics, dans des modalités fixées par décret.

Dans chaque région, un opérateur de conseil en évolution professionnelle sera sélectionné par appel d’offres organisé par France compétences, selon un cahier des charges national publié par voie d’arrêté du ministère du travail. Ce cahier des charges national permettra l’homogénéité des prestations délivrées dans le cadre du conseil en évolution professionnelle et la mise en place d’un appel à candidature dans les territoires doit quant à lui permettre d’organiser un maillage territorial plus fin en lien avec les entreprises.

Enfin, un nouvel article de cohérence est prévu afin d’assurer que les opérateurs du CEP transmettent les données relatives à leurs actions d’accompagnement aux financeurs de la formation professionnelle, ainsi qu’à l’opérateur gérant le compte personnel de formation, la Caisse des dépôts et consignations. Ainsi, en lien avec l’obligation déjà existante qui demande aux organismes de formation de fournir les données relatives aux stagiaires accueillis, serait créé un environnement d’échange d’informations entre les principaux acteurs sur l’ensemble de la chaine formation et orientation professionnelles rendant l’ensemble du système plus efficace.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La rédaction du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier de la sixième partie du code du travail sera modifiée.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impact macroéconomique

Le financement du conseil en évolution professionnelle des actifs occupés aura pour conséquence une montée en charge et en qualité de l’accompagnement des individus dans leurs projets d’évolution professionnelle et ainsi une meilleure adaptabilité des actifs occupés aux constantes évolutions du marché du travail et aux compétences nouvelles associées.

On peut escompter qu’une meilleure gestion des compétences des actifs et l’investissement dans le capital humain permettront notamment de gagner en compétitivité. Le renforcement du développement des capacités de maîtrise des changements technologiques, économiques et organisationnels devrait constituer non seulement un facteur d’amélioration durable de la compétitivité mais également un facteur potentiel de croissance pour l'économie française[6].

4.2.2. Impact budgétaire

Les prestations de conseil en évolution professionnelle destinées aux actifs occupés seront financées via une partie de la contribution formation professionnelle.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

À ce jour, les conseils régionaux peuvent désigner des opérateurs, après concertation au sein du bureau du comité régional de l'emploi, de l'orientation et de la formation professionnelles (CREFOP). Le projet de loi supprime cette possibilité, puisque les opérateurs régionaux seront désignés par France compétences suite à des appels d’offre régionaux. Il convient de noter que depuis 2014, date de mise en œuvre du conseil en évolution professionnelle (CEP), les régions n’ont que très peu voire pas utilisé cette possibilité d’habiliter des opérateurs régionaux du CEP. Les conseils régionaux qui ont usé de la faculté qui leur est ouverte depuis 4 ans pourront toutefois continuer de subventionner les opérateurs désignés.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La structure chargée de sélectionner, après appels d’offres régionaux, les opérateurs du conseil en évolution professionnelle (CEP) en charge des salariés sera France compétences, qui prendra la forme d’un établissement public administratif. Cet établissement recevra à ce titre la partie de la contribution formation professionnelle dédiée au CEP et aura la charge d’assumer l’ensemble des procédures administratives et de gestion découlant des missions qui lui seront assignées.

4.5. Impacts sur les particuliers

Le coût moyen actuel d’un conseil en évolution professionnelle (CEP) en fonds de gestion des congés individuels de formation (FONGECIF) est de 227 €. Le financement du CEP pour les actifs occupés permettra à environ 200 000 actifs supplémentaires d’être accompagnés par an.

5. Consultation et modalités d’application

5.1. Consultation menée

Sont consultés :

le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

la Commission nationale de la négociation collective, au titre de l’article L. 2271-1 du code du travail ;

le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales) ;

le conseil d’administration de Pôle emploi (au titre de l’article R.5312-6 du code du travail).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les nouvelles dispositions sont applicables au 1er janvier 2019.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Un premier décret devra être pris afin de préciser les modalités de financement du conseil en évolution professionnelle (CEP) à destination des actifs occupés, hors agents publics, par France compétences.

Par ailleurs, l’offre de service du CEP est à ce jour définie par un arrêté ministériel fixant le cahier des charges du CEP. Le nouveau cahier des charges national qui sera publié par voie d’arrêté du ministère du travail devra être construit sur la base des recommandations de l’accord national interprofessionnel.

Une disposition règlementaire devra également être prise afin de déterminer les modalités par lesquelles les opérateurs du CEP assurent l’information des personnes sur les modalités d’accès à ce conseil.

Un décret devra enfin être pris afin de définir les conditions dans lesquelles les opérateurs du CEP transmettent les données relatives à leur activité de conseil.

Chapitre 2 - Libérer et sécuriser les investissements pour les compétences des actifs

Article 4 - Définition de l’action de formation

1. État des lieux

1.1. Cadre général

Le marché de la formation est particulièrement diversifié en France avec plus de 75 000 organismes de formation ayant déclaré une activité en 2016[7].

Cette déclaration est une obligation pour toute personne qui réalise des prestations de formation professionnelle continue au sens de l'article L. 6313-1 du code du travail doit : déposer : « […] auprès de l'autorité administrative une déclaration d'activité, dès la conclusion de la première convention de formation professionnelle ou du premier contrat de formation professionnelle, conclus respectivement en application des articles L. 6353-2 et L. 6353-3. ». Cette déclaration ne constitue pas un agrément délivré par l’État. Chaque année ces organismes retracent leurs activités conduites dans un bilan pédagogique et financier (BPF). Ces bilans sont exploités pour l’information des parlementaires dans le cadre du « Jaune budgétaire Formation professionnelle »[8].

Communément considéré par les acteurs comme définissant la notion d’action de formation, l’article L. 6353-1 du code du travail précise plus exactement les conditions de réalisation des actions de formation dans les termes suivants : « Les actions de formation professionnelle mentionnées à l'article L. 6313-1 sont réalisées conformément à un programme préétabli qui, en fonction d'objectifs déterminés, précise le niveau de connaissances préalables requis pour suivre la formation, les moyens pédagogiques, techniques et d'encadrement mis en œuvre ainsi que les moyens permettant de suivre son exécution et d'en apprécier les résultats.

Les actions de formation peuvent être organisées sous la forme d'un parcours comprenant, outre les séquences de formation, le positionnement pédagogique, l'évaluation et l'accompagnement de la personne qui suit la formation et permettant d'adapter le programme et les modalités de déroulement de la formation.

Elle peut s'effectuer en tout ou partie à distance, le cas échéant en dehors de la présence des personnes chargées de l'encadrement. Dans ce cas, le programme mentionné au premier alinéa précise […]. »

Cet article a été modifié par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale pour mieux prendre en compte les modalités de formation qui font appel aux formations ouvertes et à distance.

En effet, la digitalisation remet en cause le partage entre présentiel et non présentiel, entre formation pendant et hors du temps de travail, et accentue le développement les combinaisons possibles entre présentiel et non-présentiel, temps de travail et hors temps de travail. Il devient donc nécessaire de développer des modalités pratiques d’accès à la formation, de pédagogie active, plus souples et plus adaptées à la rapidité des évolutions du marché du travail et donc des besoins en compétence des salariés.

Or, la France se caractérise toujours par un moindre accès des salariés des très petites entreprises et des petites et moyennes entreprises (TPE-PME) à la formation. Ces entreprises sont pourtant, elles aussi, fortement impactées par la révolution digitale et elles n’ont pas souvent les capacités internes pour faire face à ces bouleversements de leur modèle économique et social. Il est donc indispensable de simplifier les voies d’accès à la formation pour leurs salariés permettant le développement des compétences.

C’est pourquoi, il a été de nouveau proposé d’élargir, avec l’article 82 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels - les conditions de réalisation des actions de formation. Cette évolution a visé à prendre davantage en compte le recours aux différentes modalités de formation et formes d’apprentissage et à privilégier des parcours individuels de formation adaptés et modulables.

S’agissant du financement des actions de formation, la responsabilité de l’employeur est clairement posée : en application de l’article L. 6331-1 du code du travail, « Tout employeur concourt au développement de la formation professionnelle continue en participant, chaque année, au financement des actions mentionnées aux articles L. 6313-1 et L. 6314-1 du code du travail.

Ce financement est assuré par : « 1° Le financement direct par l'employeur d'actions de formation, notamment pour remplir ses obligations définies à l'article L. 6321-1, le cas échéant dans le cadre du plan de formation prévu à l'article L. 6312-1 ; […] ».

La loi du 5 mars 2014 susmentionnée accorde donc davantage de latitude aux entreprises comme principal acheteur de formation pour décider de leurs choix d’investissement formation (fin de l’imputabilité de dépenses exception faite de la gestion interne du CPF).

Ce nouvel espace de liberté s’accompagne aussi de repères plus exigeants s’agissant de l’accès aux fonds publics et aux fonds mutualisés (renforcement de la priorité donnée à la qualification professionnelle, individualisation des parcours - compte personnel d'activité / compte personnel de formation -, renforcement des critères de prise en charge, qualité des actions de la formation).

Toutefois, cette liberté se heurte à une typologie des actions de formation décomposée en quatorze catégories d’actions. Entre également dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue la participation d'un salarié, d'un travailleur non salarié ou d'un retraité à un jury d'examen ou de validation des acquis de l'expérience. La régulation du marché de la formation relève d’une responsabilité partagée avec les financeurs de la formation (y compris par les individus eux-mêmes) pour que les fonds destinés à la prise en charge des actions de formation permettent d’atteindre les objectifs d’évolution professionnelle et de sécurisation des parcours assignés par le législateur. Cette régulation nécessite des repères juridiques clairs pour les acteurs amenés à financer des actions de formation ou assimilées permettant de développer les compétences des actifs.

1.2. Éléments de droit comparé

Un travail de définition et d’harmonisation internationale des concepts de formation a été mené depuis les années 1970, aux fins de comparaisons internationales qui s’affranchissent des spécificités nationales.

En particulier, en s’appuyant sur le travail de l’Organisation des nations unies pour l'éducation, la science et la culture (Unesco) dans le cadre de la Classification Internationale Type de l’Éducation (CITE, ISCED en anglais), Eurostat a établi un manuel européen intitulé Classification of Learning Activities (CLA) afin d’assurer une collecte harmonisée des données sur la formation tout au long de la vie dans les pays européens quel que soit leur système d'enseignement et d'apprentissage. La CLA propose des critères opérationnels afin de classer les activités d’apprentissage entre formation et apprentissage informel. La CLA a vocation à s'appliquer de manière générale aux enquêtes statistiques visant à collecter des données quantitatives sur les divers aspects de la participation personnelle à l'apprentissage.

Selon le CLA, une formation doit satisfaire les critères suivants :

(a) le participant doit avoir l’intention d’apprendre

(b) l’activité d’apprentissage doit être planifiée / organisée

(c) le cadre doit être institutionnalisé

(d) les techniques et le contenu doivent être prédéterminés

Une activité est considérée comme un apprentissage informel pourvu que le critère (a) soit respecté (qu’il y a bien l’intention d’apprendre). Ainsi, le fait d’apprendre au hasard sans en avoir eu l’intention n’est pas considéré comme de l’apprentissage au sens de la CLA.

Par ailleurs, le centre européen pour le développement de la formation professionnelle a établi un glossaire pour harmoniser les concepts et définitions[9].

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Le code du travail doit apporter un point de repère juridique et pratique aux différents acteurs sur la notion d’action de formation au regard des obligations incombant aux entreprises, aux conditions de réalisation de ces actions par les dispensateurs de formation et bien entendu pour les organismes financeurs.

Dans le même temps, il est nécessaire aussi de prendre en compte les évolutions des pratiques de formation en lien et d’encourager l’innovation technologique et pédagogique.

L’ambition d’évolution du contenu de l’action de formation était déjà portée par l’accord national interprofessionnel du 14 décembre 2013. Elle s’inscrivait en effet dans le schéma général d’obligation faite à l’employeur d’exposer ses dépenses de formation pour « se libérer » de son obligation de formation de ses salariés. Il convenait donc de repenser les possibilités de se former avec des dispositifs de plus en plus individualisés (CPF/CPA) et des demandes d’entreprises en forte évolution (digitalisation, ajustement au plus près des besoins).

En parallèle, les pratiques de formation évoluent également, sur le plan technique (outils numériques) et pédagogique (blended formation, multimodalité, e-learning…).

L’extension des contours de l’action de formation est engagée.

La typologie des actions de formation est devenue au fil du temps peu lisible et ne permet en outre pas de saisir les innovations pédagogiques permettant de répondre efficacement aux besoins exprimés par les entreprises en matière de digitalisation ou de réalisation d’actions plus en rapport avec les situations réelles de travail.

L’adaptation du droit a pour objectif favoriser l’émergence des nouvelles modalités de on, est devenue une nécessité, comme à titre d’exemple les formations digitalisées, mixées, les formations avec pédagogies inversées, à base de serious games, les formations en situation de travail (FEST), etc.

Encadré – le nécessaire accompagnement des formations en situation de travail :

Il s’agit de développer ce support formatif, notamment au sein des très petites entreprises et des petites et moyennes entreprises (TPE-PME), afin de permettre aux employeurs de se saisir des espaces d’innovation potentiellement ouverts par un usage stratégique de la formation au service de la compétitivité des entreprises, en rupture avec une approche à dominante gestionnaire et administrative.

Depuis 2016, le comité paritaire interprofessionnel national pour l'emploi et la formation (COPANEF) et l’État ont donc engagé des expérimentations relatives à la mise en place d’actions de formation en situation de travail et ont assuré leur suivi pour modéliser ce type de formations plus articulées aux contenus des activités productives, avec la construction de compétences par construction en phase avec les besoins, les contraintes d’action des entreprises et à en évaluer les effets.

À ce jour, les textes indiquent que lorsqu'elle comporte un enseignement pratique, la formation peut être donnée sur les lieux de travail. Dans ce cas, un compte rendu des mesures prises pour que l'enseignement réponde aux conditions fixées à l'article D. 6321-1 du code du travail est adressé au comité d'entreprise ou aux délégués du personnel ou, à défaut, à la commission spéciale mentionnée à l'article R. 2323-3 du code du travail.

Au vu des enseignements de l’expérimentation des formations en situation de travail (FEST), cette dernière disposition pourrait être actualisée pour mieux prendre en compte les engagements et la traçabilité nécessités par des mises en situation formatives sur le poste de travail, qui se distingueraient de l’activité de production.

Les enseignements de l’observation permettent aujourd’hui de dessiner les contours d’une action de formation en situation de travail : des séquences articulées de mise en situation de travail et d’interprétation de ce qui s’est produit ; une intention pédagogique ; des mécanismes de traçabilité adaptés ; etc.

Les apprentissages en situation de travail sont fréquents dans toutes les activités, mais souvent peu visibles et peu valorisés. De surcroît, ils peuvent parfois manquer d’efficacité pédagogique s’ils n’adviennent que de manière fortuite et non délibérée.

L’enquête DEFIS, initié par le Conseil national d’évaluations de la formation professionnelle (CNEFP), financé par le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et réalisé par le Céreq, montre que 12 % des salariés des entreprises de plus 10 salariés ont bénéficié d’un apprentissage en situation de travail, cette situation étant plus fréquente dans les entreprises de grande taille.

Dès lors, la formalisation de ces apprentissages constitue une opportunité pour qu’ils puissent contribuer aux objectifs assignés à la formation continue des salariés (et plus largement des actifs) en matière de sécurisation des parcours professionnels.

Les actions de formation en situation de travail (AFEST) représentent une modalité pédagogique intéressante, plus individualisée, qui peut permettre à des publics éloignés des schémas classiques de « départ en stage de formation » de trouver dans la mobilisation de situations de travail, ou de situations proches de l’environnement réel de travail, une autre manière d’apprendre.

Elles répondent aux préoccupations des entreprises de trouver des solutions plus adaptées à leurs besoins et leur offre la possibilité de valoriser le lieu de travail comme espace de formation de leurs collaborateurs.

Elles permettent aussi, dans certaines conditions, de compléter l’offre de formation externe (à laquelle les entreprises françaises ont communément recours, contrairement à nos voisins européens) reconnaissant l’entreprise comme lieu apprenant. Ces expérimentations ont été soutenues par le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et organisées par le réseau Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (ANACT) – Association régionale pour l'amélioration des conditions de travail (ARACT). Elles ont été mises en œuvre par 11 onze organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), dans 21 vingt-et-un projets mobilisant plus de 50 cinquante TPE - PME.

Elle s’inscrit facilement dans une logique de parcours en intégrant par exemple en amont une séquence de positionnement et en aval une séquence d’évaluation des acquis, et des séquences d’une autre nature visant à compléter les apprentissages (FOAD, formation interne en salle, stage externe classique, etc.).

Elle ne se confond en revanche pas avec la validation des acquis de l’expérience (VAE), qui permet l’accès à la certification – en mobilisant parfois la situation de travail comme terrain d’évaluation – mais n’implique pas de processus pédagogique intentionnel de développement des compétences.

Il convient désormais d’adapter le corpus légal et réglementaire à la fois pour assurer la sécurité juridique de ces actions de formation en situation de travail et pour en préciser les conditions de mise en œuvre, notamment afin d’éviter les confusions possibles entre actions de formation en situation de travail et simples situations de travail.

2.2. Objectifs poursuivis

Le présent projet d’article poursuit plusieurs objectifs :

simplifier la typologie des actions entrant dans le champ des actions concourant au développement des compétences ; quatre types d’actions au lieu de quatorze ;

rendre visible les actions d’apprentissage, les bilans de compétences et les actions de validation des acquis et de l’expérience comme actions participant clairement de la typologie précitée ;

donner une définition claire et opérationnelle de l’action de formation pour tous les acteurs de la formation professionnelle ;

favoriser des modalités de formation innovantes qui font appel à des séquences d’apprentissage à distance, en situation de travail.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Dans ce cadre du document d’orientation remis en novembre 2017 aux partenaires sociaux pour réformer notre système de formation professionnelle, le Gouvernement a proposé de réorganiser les modalités par lesquelles l’entreprise contribue à la formation de ses salariés, tant par obligation que pour des raisons de compétitivité.

Dans cette perspective, les partenaires sociaux ont été invités à négocier sur la question suivante : « Quelle doit être la nouvelle définition simple et opérationnelle de l’action de formation, favorisant toutes les formes de formation et l’innovation pédagogique ? ».

En réponse l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 propose une définition partagée de l’action de formation dans les termes suivants : « Une compétence est une combinatoire de ressources (connaissances, savoir-faire techniques et relationnels) finalisée (vise l’action), contextualisée (dépend de la situation), construite (acquise ou apprise) et reconnue ».

L’action de formation vise à acquérir, maintenir, développer des compétences ainsi définies. Elle se définit comme le processus pédagogique d’apprentissage par lequel tous les moyens sous quelque forme que ce soit sont déployés au regard de la situation de la personne pour lui permettre d’adapter, d’acquérir ou de développer des compétences professionnelles ou d’obtenir une qualification, sur la base d’objectifs préalablement déterminés.

Ce processus a pour objectif de maintenir ou de développer des connaissances, capacités et compétences sous différentes formes (FEST, formel, non formel, présentiel, distantiel, etc...).

3.2. Options retenues

Dans un souci de simplification et de lisibilité, quatre types d’actions entrant dans le champ des actions concourant au développement des compétences ont été retenus et font écho à l’accord national interprofessionnel précité puisqu’on y retrouve les bilans de compétences et les actions de validation des acquis et de l’expérience (VAE) Par ailleurs, il est retenu une définition plus simple et plus opérationnelle de l’action de formation.

En effet, en raison de la finalité de la construction de son parcours professionnel, recourir çà une prestation de formation ne constitue pas qu’un acte de consommation banal et régulier, pour lequel le rapport coût-qualité revêt un caractère difficilement évaluable. Il s’inscrit parfois dans une histoire personnelle et dans un rapport difficile à la formation. Rendre les personnes plus libres, c’est aussi leur permettre de faire des choix éclairés et en toute connaissance de cause. Outil majeur de promotion et d’émancipation sociale, l’action de formation est aussi une construction sociale qui souffre depuis trop longtemps d’une forme de déterminisme.

La définition de l’action de formation vise à répondre à cette exigence en n’imposant pas un formalisme préétabli et uniformisant, qui empêcherait l’efficacité des parcours de formation. Elle doit permettre davantage de plasticité et d’individualisation dans ses modalités.

Il est retenu une définition simple et opérationnelle : l’action de formation se définit comme un processus pédagogique permettant l’atteinte d’un objectif professionnel. Elle fait l’objet de modalités d’apprentissage identifiées pouvant comprendre des séquences de positionnement pédagogique, de formation et d’accompagnement de la personne qui suit l’action, dont les acquis sont évalués. Elle peut être réalisée en tout ou partie à distance. Elle peut être réalisée en situation de travail.

L’apprentissage entre désormais dans la catégorie des actions de formation et est créée, par ailleurs, une préparation à l’apprentissage qui doit permettre de bien préparer un jeune à l’entrée en apprentissage et d’éviter ainsi le nombre de ruptures précoces du contrat. Cette disposition répond, en outre, à une demande exprimée lors de la concertation sur l’apprentissage par l’ensemble des acteurs du champ.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La clarification opérée permettra aux entreprises de disposer de repères leur permettant de valoriser le financement d’actions concourant au développement des compétences au titre de leur obligation légale de formation de leurs salariés (notamment dans sa traduction lors des entretiens professionnels prévus à l’article L. 6315-1 du code du travail).

Plus concrètement, la présente mesure conduira aux changements suivants : modification de l’intitulé du livre III de la sixième partie du code du travail, modification de la rédaction de différentes dispositions contenues dans le chapitre III du titre Ier du livre III de la sixième partie du code du travail. L’article L. 6322-44 du code du travail sera abrogé.

4.2. Impacts économiques et financiers

Les entreprises, principal financeur de la formation professionnelle (avec 14,3 Md€) peuvent financer directement des actions de formation, au sens de l’article L. 6313-1 du code du travail pour participer au développement de la formation professionnelle de leurs salariés disposeront d’une définition simple et opérationnelle leur permettant de choisir librement et de manière plu sécurisée leurs investissements formation et les modalités de réalisation que ce soit en mode présentiel, à distance ou dans le cadre d’actions de formations en situation de travail.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les collectivités territoriales disposeront comme tout financeur de formation de points de repères utiles pour assurer leurs achats de formation.

4.4. Impacts sur les particuliers

Les particuliers, qui contribuent au financement à hauteur de 1,4 Md€ disposeront de points de repères utiles sur les actions qui entrent dans le champ des actions concourant au développement des compétences qui facilitera leurs achats sur le marché de la formation professionnelle

5. Consultation et modalités d’application

5.1. Consultation menée

Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail est consulté au titre de cet article du projet de loi.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions proposées rentrent en vigueur 1er janvier 2019

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Un décret en Conseil d’État pris en application de l’article L. 6313-18 du code du travail précise les conditions d’application du présent chapitre.

Article 5 - Qualité des actions de formation

1. État des lieux

1.1. Cadre général

Le marché de la formation, qui se caractérise par une extrême diversification en France avec plus de 75 000 organismes de formation ayant déclaré une activité en 2016[10], se traduit par une hétérogénéité dans la qualité des pratiques que le législateur, à la suite de l’accord interprofessionnel de décembre 2013, a voulu harmoniser avec la loi n°2014-288 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et au dialogue social. Cette loi crée un nouveau chapitre dans le code du travail, le chapitre 16 intitulé : « Qualité des actions de la formation professionnelle continue ». L’article unique de ce chapitre dispose que désormais les organismes collecteurs paritaires agréés mentionnés à l'article L. 6332-1, les organismes paritaires agréés mentionnés à l'article L. 6333-1, l'État, les régions, Pôle emploi et l'institution mentionnée à l'article L. 5214-1 s'assurent, lorsqu'ils financent une action de formation professionnelle continue et sur la base de critères définis par décret en Conseil d'État, de la capacité du prestataire de formation mentionné à l'article L. 6351-1 à dispenser une formation de qualité.

Conformément au décret n° 2015-790 du 30 juin 2015, six critères de qualité servent de base commune à l’analyse de la capacité des organismes de formation à dispenser des actions de qualité :

L'identification précise des objectifs de la formation et son adaptation au public formé ;

L'adaptation des dispositifs d'accueil, de suivi pédagogique et d'évaluation aux publics de stagiaires ;

L'adéquation des moyens pédagogiques, techniques et d'encadrement à l'offre de formation ;

La qualification professionnelle et la formation continue des personnels chargés des formations ;

Les conditions d'information du public sur l'offre de formation, ses délais d'accès et les résultats obtenus ;

La prise en compte des appréciations rendues par les stagiaires.

Les financeurs doivent également :

s'assurer du respect des obligations légales des organismes de formation : établissement d’un règlement intérieur, établissement d’un programme de formation, remise au stagiaire avant son inscription définitive d’un certain nombre d’informations et de documents) ;

veiller à l'adéquation financière des prestations achetées aux besoins de formation, à l'ingénierie pédagogique déployée par l’organisme, à l'innovation des moyens mobilisés et aux tarifs pratiqués dans des conditions d'exploitation comparables pour des prestations analogues ;

mettre à disposition du public un catalogue des organismes qu'ils financent et qui remplissent les conditions fixées par le décret.

Le décret du 30 juin 2015 susmentionné ouvre deux possibilités, qui peuvent être articulées, pour vérifier la capacité des organismes de formation à dispenser une action de qualité :

soit l’organisme de formation prouve qu'il respecte les six critères en répondant aux exigences d’une procédure interne d’évaluation mise en place par le financeur ;

soit il détient une certification ou un label inscrit sur la liste publiée par le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle (CNEFOP). Le décret n’impose en aucun cas aux organismes de formation l’obtention d’une certification ou un label qualité. Toutefois, il valorise l’engagement des organismes vers la certification qualité en facilitant leurs démarches auprès des financeurs.

Pour éviter la multiplication des procédures, le comité paritaire interprofessionnel national pour l'emploi et la formation (COPANEF) a impulsé un cadre de coopération qui a favorisé une approche conjointe des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) et des organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF). Cette démarche s’est concrétisée par la création d’indicateurs communs permettant l’évaluation des six critères qualité et la création d’un répertoire informatique qui permet aux organismes de formation de s’enregistrer en déposant des éléments de preuves attestant leur respect des indicateurs : le Datadock.

Les financeurs n’ayant pas choisi Datadock comme base de données pour structurer leur démarche de référencement mettent en place leur propre procédure pour vérifier la conformité des organismes de formation aux critères du décret qualité, en particulier s’agissant de organismes de formation non attributaires de marché et non connus du financeur. Par exemple Pôle emploi a publié une instruction en avril 2017 décrivant sa procédure de mise en application du décret qualité.

1.2. Éléments de droit comparé

La coopération européenne en termes de formation professionnelle est orientée par le processus de Copenhague de 2002. Il a pour objectifs de soutenir la qualité des systèmes, de favoriser la mobilité et de faciliter l’accès à la formation tout au long de la vie. Le processus de Copenhague est amendé tous les deux ans et son évolution peut être suivie au travers des communiqués de Maastricht (2004), d’Helsinki (2006), de Bordeaux (2008) et de Bruges (2010).

Ce processus a permis d’élaborer des outils communs en faveur de la transparence des systèmes de formation professionnelle et de qualifications :

le Cadre Européen de Référence pour l’Assurance de la Qualité dans l’enseignement et la formation professionnels (EQAVET - European Quality Assurance Reference Framework for Vocational Education and Training) ;

le système européen de « crédit d’apprentissages pour l’enseignement et la formation professionnels » (ECVET - European Credit system for Vocational Education and Training). Une liste de dix indicateurs permet de mettre en évidence les critères de qualité essentiels pour la formation professionnelle ; parmi ceux-ci :

- l’investissement dans la formation des enseignants,

- la comparaison entre les taux de participation à des programmes de formation,

- les taux d’achèvement et les taux d’accès à l’emploi à l’issue de la formation,

- l’utilisation des acquis sur le lieu de travail,

- l’identification des besoins des entreprises,

- la participation des groupes vulnérables,

- et les moyens mis en place pour faciliter l’accès à la formation professionnelle.

Enfin, le centre européen pour le développement de la formation professionnel (CEDEFOP) a publié en 2012 les résultats d’une étude conduite entre 2009 et 2010 sur le rôle de l’accréditation des prestataires de formation professionnel dans l’amélioration de la qualité. Le rapport encourage dans ses conclusions les États membres à développer les certifications et labels qualité pour les tous les organismes concourant à la formation, initiale ou continue.

Le degré d’engagement dans les démarches qualité pour les prestataires de formation varie selon les pays. Ainsi, en Allemagne, depuis 2009, la loi de promotion de perfectionnement professionnel impose aux organismes de formation de faire la preuve de leur capacité à conduire des actions de formation continue. Cette preuve doit être établie au moyen d’un certificat attestant que l’organisme de formation est agréé selon le règlement d’accréditation et d’agrément AZAV (accréditation et agrément en matière de promotion de l’emploi) ou qu’il met en œuvre un système d’assurance qualité. La norme AZAV est gérée par le département en charge du travail au sein du gouvernement fédéral allemand. Elle s’inspire des principes énoncés par les normes ISO 9001 et ISO 29990 (désormais caduque), mais ses exigences sont inférieures à ces deux normes ISO. Ainsi, un organisme de formation devra obtenir la certification AZAV pour chaque action de formation qu’il souhaite faire prendre en charge par l'Agence fédérale pour l'emploi (Bundesagentur für Arbeit). En effet, les « bons de formation » accordés aux demandeurs d’emploi par l'Agence fédérale pour l'emploi ne peuvent être utilisés que dans un organisme de formation et pour une formation certifiée sur la base de la norme AZAV.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Le cadre juridique de l’obligation de qualité n’emporte actuellement qu’une partie des actions de formation. En effet, la loi ne vise que les actions de formation continue stricto sensu suivies par les salariés du secteur privé ou les demandeurs d’emploi. Il s’agit aujourd’hui d’étendre les obligations de qualité à toute les actions de formation, alternance et apprentissage inclus, et pour tous les financements publics ou mutualisés.

Les moyens d’assurance qualité développés suite à la réforme de 2014 (catalogue de référence, liste des certifications et labels du Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles - CNEFOP, Datadock) n’ont pas permis une harmonisation complète des pratiques lisibles par les entreprises, les actifs, et le grand public. Le nombre de labels et de certifications publiés par le CNEFOP s’est multiplié, pour atteindre 51 en mars 2018. Un focus des différentes pratiques mises en place par les financeurs a été rédigé par le Centre-Inffo, qui en actualise régulièrement le contenu, notamment la liste des certifications et labels qualité du CNEFOP[11].

Aussi il est nécessaire de créer un référentiel national unique de la qualité sur la base duquel les organismes de formation pourront se faire certifier. Cette évolution fait notamment suite à la préconisation du CNEFOP dans son rapport faisant synthèse des démarches Qualité menées dans le champ de la formation professionnelle, en liaison avec les financeurs 2017 : « Dans cette perspective, profitant de la convergence forte des acteurs sur les critères et indicateurs Qualité initiée à l’occasion de la mise en œuvre du décret du 30 juin 2015, il serait désormais relativement aisé de créer par voie réglementaire une certification qualité tout en assurant la reconnaissance des labels portés par les pouvoirs publics, assumant un objectif «grand public». La mise en œuvre serait assurée par des certificateurs accrédités par le Cofrac ou par des instances de labellisation répondant au même niveau d’exigence que celui de l’accréditation (…) »[12].

Ce référentiel prendra en compte les spécificités de l’apprentissage : alternance entre centre de formation et entreprises, formation de mineurs, objectifs de formation initiale.

2.2. Objectifs poursuivis

Le présent projet d’article poursuit plusieurs objectifs :

créer une obligation de certification (ou de labélisation publique) pour tous les organismes de formation désirant accéder à la commande publique ou au fonds mutualisés ;

viser les actions financées par tous les fonds d’intérêt général, qu’ils viennent des fonds mutualisés des nouveaux opérateurs de compétence créés par la réforme (anciennement opérateurs paritaires collecteurs agréés – OPCA), des fonds mobilisés par Pôle emploi, par l’Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées – Agefiph, ou encore par la Caisse de dépôt et consignation qui financera le compte personnel de formation ;

créer un référentiel national fixant les indicateurs d’appréciation des critères qualité ainsi que les modalités d’audit associées devant être vérifiés de manière homogène par les certificateurs ;

pérenniser les possibilités de contrôle de la qualité par les financeurs.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Il a été envisagé de laisser le choix de la certification à l’organisme de formation sur la base du volontariat. Cependant, la volonté du gouvernement de donner la maîtrise du choix de sa formation à l’individu, en renforçant le compte personnel de formation et en supprimant en partie l’intermédiation, a remis en cause cette option. La disparition de la responsabilité du financeur fait courir un risque au bénéficiaire sur la qualité de l’action de formation qu’il a choisie de suivre. Pour offrir le maximum de garanties aux individus et aux entreprises, il est proposé d’obliger tous les organismes désirant travailler sur fonds publics ou mutualisés à faire la preuve de sa compétence qualité au moyen d’une certification lisible et reconnaissable par le bénéficiaire. Cette option ne relève pas les financeurs concernés de leur responsabilité puisqu’ils disposent toujours de la capacité de diligenter des contrôles complémentaires sur la qualité des prestataires qu’ils financent.

3.2. Options retenues

3.2.1. Créer une obligation de certification (ou labellisation publique) pour tous les organismes désireux travailler sur fonds publics ou mutualisés.

L’article L. 6316-1 du code du travail est réécrit en transformant l’ancienne obligation des financeurs à s’assurer de la capacité de l’organisme qu’ils financent à dispenser une action de qualité par une nouvelle obligation pour les organismes dispensateurs de formation d’être certifiés. Cette obligation ne concerne que les organismes qui dispensent des actions financées par des fonds publics (État, régions) et les fonds mutualisés (les nouveaux opérateurs de compétence créés par la réforme, Pôle emploi, l’Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées – Agefiph, la Caisse de dépôt et consignation qui financera le compte personnel de formation).

3.2.2. Les certifications doivent être délivrées par des organismes dûment accrédités ou par des instances de labellisation reconnues par France Compétence

Le marché de la certification est vaste et de nombreuses certifications ou labels inscrits sur la liste du Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) prévue par le décret n° 2015-790 du 30 juin 2015 relatif à la qualité des actions de la formation professionnelle continue[13] ne sont pas accrédités par le Comité français d'accréditation (Cofrac), instance unique d’accréditation des certificateurs en France. La démarche qualité enclenchée par la loi du 5 mars 2014, tenant compte des échecs passés, a privilégié une approche ouverte et prudente sur le sujet, et n’a pas qualifié de «certifications de service» les certifications et labels qu’il demande au CNEFOP de recenser. Le CNEFOP a alerté sur les risques de disparité de qualité selon les certificateurs (rapport CNEFOP susmentionné, page 33 : « C’est la raison pour laquelle la liste du CNEFOP se compose de certifications et de labels qui ne présentent pas tous les mêmes garanties effectives de qualité, sans que le Conseil ait disposé des moyens juridiques d’être plus exigeant. Ne disposant pas, par ailleurs, de moyens de contrôle, il est certain que la liste du CNEFOP n’apporte pas aujourd’hui toutes les garanties qu’elle devrait apporter. (…) Rendre obligatoire l’accréditation des certificateurs qui proposent une certification ou un label Qualité au titre du décret du 30 juin 2015, par le COFRAC, est la première, minimale, des réformes à prévoir. » )

Il existe en revanche des labels portés par des instances publiques qui, sans être accrédités par le Cofrac, apportent une garantie suffisante de qualité des organismes labélisés. Il peut s’agir de labels régionaux comme « Certif LR-MP » en Occitanie ou « Performance vers l’emploi » en Provence-Alpes-Côte d'Azur, de labels ministériels comme Eduform (Education nationale) ou de labels spécialisés comme le label qualité des formations au sein des écoles de conduite (Intérieur), E2C (École de la deuxième chance), le label qualité français langue étrangère (FLE) du ministères des affaires étrangères ou issus de dispositifs d’évaluations conduits par les ministères (par exemple, HCERES dans l’Enseignement supérieur). La liste des labels portés par des instances publiques et ayant apportés la preuve de garantie suffisante même hors accréditation Cofrac serait élaborée par le nouvel établissement public France compétences.

Par ailleurs les établissements secondaires ou supérieurs publics ou établissements supérieurs privés d’intérêt général dont les actions sont déjà évaluées par des services ministériels ou par la Commission des titres d’ingénieurs sont réputés satisfaire à l’obligation de certification pour les actions dispensées par apprentissage. Ces établissements notamment sont évalués au moment de la reconnaissance, du grade par le ministère, puis par le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) pour le renouvellement du grade et enfin par la commission consultative des établissements d'enseignement supérieur privés (CCESP) qui examine le degré de participation de ces établissements à une mission de service public.

3.2.3. Donner une base légale pour la création d’un référentiel national qualité

Le nouvel article L. 6316-3 du code du travail prévoit la création d’un référentiel national sur la qualité qui se basera sur les six critères du décret qualité du 30 juin 2015, éventuellement complétés ou renforcés, ainsi que sur une liste d’indicateurs permettant d’apprécier ces critères. Ces indicateurs feront la synthèse des indicateurs développés par le Comité interprofessionnel pour l'emploi et la formation (COPANEF), utilisés dans la procédure d’enregistrement au Datadock, et ceux développés par le CNEFOP pour instruire les certifications et labels de sa liste. Ce référentiel est complété par un guide d’audit sur lequel s’appuieront les futurs certificateurs accrédités. Ce référentiel national devra pouvoir être adapté à l’hétérogénéité du marché, que ce soit notamment en termes de public ou d’action (notamment à l’apprentissage).

3.2.4. Une entrée en vigueur au 1er janvier 2021

La rédaction du référentiel national exigera une concertation des différents acteurs intervenant sur le marché de la formation et devrait demander plusieurs mois de développement. Il faudra également laisser le temps aux certificateurs de s’inscrire dans une démarche d’accréditation dont la durée dépendra de leur niveau d’accréditation précédent. Enfin il s’agira pour les organismes de formation de se faire certifier, ce qui peut prendre de trois à douze mois.

Pour laisser le temps nécessaire aux différents acteurs concernés de se mettre en situation de pouvoir répondre aux nouvelles obligations légales, l’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions se fera au 1er janvier 2021.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La présente mesure conduira à modifier la rédaction du chapitre VI du titre Ier du livre III de la sixième partie du code du travail.

Il est à noter que l’article 26, paragraphe 1, de la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite « directive Services », prévoit que :

« Les États membres, en collaboration avec la Commission, prennent les mesures d'accompagnement pour encourager les prestataires à garantir, à titre volontaire, la qualité des services, en particulier à travers l'utilisation de l'une des méthodes suivantes : a) la certification ou l'évaluation de leurs activités par des organismes indépendants ou accrédités; (…) »

Cet article n’a fait l’objet d’aucune interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne et le manuel de la Commission relatif à la mise en œuvre de la directive « services » n’apporte pas d’éclairage particulier sur cet article.

4.2. Impacts économiques et financiers

L’impact pour les organismes de formation dépendant de la commande publique ou des fonds mutualisés sera réel puisqu’ils devront faire appel à un organisme accrédité par le Comité français d’accréditation (Cofrac). Le coût d’une certification est en moyenne de 3 000 €.

En 2016, 23 809 organismes de formation ont travaillé exclusivement avec des fonds des entreprises, sans déclarer de financement paritaire ou public et 2 973 organismes de formation n’ont déclaré que des fonds issus de contrats conclus avec des particuliers. Il peut être donc estimé le nombre d’organismes qui n’auront pas l’obligation d’obtenir une certification à environ 27 000, soient environ 48 000 organismes qui devront entrer dans un processus de certification.

En ajoutant les centres de formation d’apprentis et l’évolution du nombre d’organismes, 50 000 organismes pourraient être concernés, soit un investissement global de 150 M€. Le renouvellement de la certification est également payant, soit annuellement, soit tous les trois ans selon les certifications.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les collectivités territoriales devront prévoir pour leurs achats de formation de ne conventionner qu’avec des organismes certifiés.

4.4. Impacts sociaux

Le handicap sera pris en compte dans les indicateurs du nouveau référentiel national sur la qualité.

4.5. Impacts sur les particuliers

Chacun disposera d’une information complète sur les résultats concrets de chaque formation, de chaque accompagnement (retour à l’emploi, impact sur la trajectoire salariale…) car tous les organismes seront obligés de se soumettre à la certification et d’afficher leurs performances : plus personne ne s’engagera dans une formation sans savoir à quoi elle mène ni quelle est sa qualité.

5. Consultation et modalités d’application

5.1. Consultation menée

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime).

le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales) ;

le Conseil d'administration de Pôle emploi (au titre de l’article R. 5312-6 du code du travail).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions proposées rentrent en vigueur au 1er janvier 2021.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Un décret en Conseil d’État pris en application de l’article L. 6316-4 du code du travail déterminera les modalités d’application de l’article.

Article 6 - Plan de développement des compétences

1. État des lieux

Le plan de formation est une des voies d’accès du salarié à la formation professionnelle continue, au même titre que le compte personnel de formation et les congés de formation. L’article L. 6312-1 du code du travail retient l’initiative comme critère de distinction des différentes modalités d’accès à la formation. Ainsi, l’accès des salariés à des actions de formation à l’initiative de l’employeur est assuré dans le cadre d’un plan de formation. Juridiquement, il constitue l’expression du pouvoir de direction de l’employeur, ce dernier décidant unilatéralement à la fois du choix des salariés qui partiront en formation et des actions de formation qui seront inscrites dans le plan de formation. Dans la pratique, l’inscription des actions de formation relève d’un travail de recensement des besoins, d’appels à manifestations d’intérêt, de partage de résultats sur les formations passées et donc, d’une co-construction recherchées entre les services de ressources humaines des entreprises et les salariés.

Le plan de formation comporte deux types d’actions prévues à l’article L. 6321-1 du code du travail : les actions visant à assurer l’adaptation du salarié au poste de travail ou liées à l’évolution ou au maintien dans l’emploi dans l’entreprise et les actions ayant pour objet le développement des compétences. À ces deux catégories, correspondent des statuts spécifiques des heures passées en formation : les premières sont pleinement assimilables à du temps de travail, les secondes doivent faire l’objet d’un accord entre employeur et salarié et ont des conditions de mise en œuvre, notamment hors temps de travail, particulières.

S’agissant du financement du plan de formation, la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale a supprimé l’obligation fiscale de financement du plan de formation, avec son corollaire l’imputabilité des dépenses et sa conséquence, une approche de consommation du disponible budgétaire. Les entreprises occupant au moins 11 salariés ne sont pas pour autant libérées de toutes obligations en la matière.

En effet, l’article L. 6331-1 du code du travail rappelle que tout employeur concourt au développement de la formation professionnelle continue en participant chaque année au financement d’actions de formation professionnelle continue. Ce financement est assuré selon deux modalités distinctes : le financement direct par l’employeur d’actions de formation, notamment pour remplir ses obligations, le cas échéant dans le cadre du plan de formation et le versement de contributions.

Dans le cas du financement direct par l’employeur, le plan de formation vise l’enveloppe financière consacrée par l’entreprise à la réalisation de toutes les actions de formation engagées ou réalisées. Aucune exigence de dépenses minimum n’est imposée à l’entreprise en la matière. En défiscalisant partiellement le financement de la formation professionnelle continue des entreprises occupant au moins 11 salariés, la loi du 5 mars 2014 a permis aux entreprises de définir les conditions de leur investissement formation pour tenir compte de leurs caractéristiques propres.

Pour information, d’un point de vue quantitatif, le plan de formation tel que mutualisé par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), correspond à une contribution de 0,40 % de la masse salariale brute pour les entreprises de moins de 11 salariés ; de 0,20 % de la masse salariale brute pour les entreprises de 11 à 49 salariés et de 0,10 % de la masse salariale brute pour les entreprises de 50 à 299 salariés. Les entreprises de 300 salariés et plus contribuent au développement de la formation professionnelle continue à hauteur de 1 % de la masse salariale, comme toutes les entreprises occupant 11 salariés et plus, mais leur contribution ne fait l’objet d’aucune affectation au titre du plan de formation ; c’est donc par le biais de financement direct de la formation ou de versements conventionnels ou volontaires à un OPCA que les entreprises assurent le financement de leur plan de formation.

Les états statistiques et financiers des OPCA au titre de l’année 2016 font état des données suivantes relatives au plan de formation :

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2018 - Formation professionnelle

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Le présent projet de loi vise une transformation globale de l’appareil de formation en renouant avec l’inspiration de la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l’éducation permanente : « l’adaptation des travailleurs au changement des techniques et des conditions de travail, de favoriser leur promotion sociale par l’accès aux différents niveaux de la culture et de la qualification professionnelle et leur contribution au développement culturel, économique et social. »

L’enjeu est aujourd’hui d’être à la hauteur de la compétition mondiale de la compétence en réussissant tout à la fois à massifier les systèmes de formation initiale et professionnelle tout en leur assurant une qualité à même de donner à chacun la liberté individuelle de saisir toutes les opportunités professionnelles qui se présenteront.

Compte tenu du fait que l’évolution de la compétence des salariés relève d’abord de la responsabilité des entreprises, c’est à elles que revient pleinement d’anticiper les changements, de faire évoluer les organisations et d’innover pour être compétitives sur des marchés de plus en plus concurrentiels. Ces évolutions fondamentales, ces libertés offertes aux acteurs pour l’innovation pédagogique, répondent à celles offertes par la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 sur un dialogue économique et social au plus près des besoins et aujourd’hui par le présent projet de loi au travers d’un compte personnel de formation monétarisé, d’un accompagnement individuel et gratuit pour tous les actifs par le conseil en évolution professionnelle.

Cela suppose aussi pour l’État une vigilance sur la qualité des formations, la transparence du marché de la formation et de l’accompagnement par la création d’une agence gardienne de la qualité et de l’efficacité du nouveau système de la formation professionnelle : France compétences.

2.1. Nécessité de légiférer

Les entreprises, les salariés et les partenaires sociaux rencontrent des difficultés récurrentes pour distinguer effectivement les différentes catégories du plan. Dans les dernières années, plusieurs modifications ont été apportées, par les partenaires sociaux et le législateur, à cette classification. À titre d’exemple, la loi du 4 mai 2004 susmentionnée définissait trois types de catégories d’actions (action d’adaptation au poste de travail, actions liées à l’évolution des emplois ou au maintien dans l’emploi, actions liées au développement des compétences). Dans un contexte de mondialisation et de mutation à grande échelle de l’appareil productif (un métier sur deux est appelé à être fortement impacté par les transitions numériques et écologiques sur les prochaines années selon le Conseil d’orientation pour l’emploi en 2017), la distinction entre les adaptations au poste de travail ou liées à l’évolution ou au maintien dans l’emploi dans l’entreprise et les actions de développement des compétences ne se justifie plus. De fait, les entreprises, comme les salariés, peinent à classer les actions et le font, de plus, de façon « générique », alors que fondamentalement, cette classification est individuelle : une même action peut être d’adaptation pour un salarié, et correspondre à un développement de compétences pour un autre. Pour être comprise et opérante, la classification doit correspondre à une réalité. Les partenaires sociaux, dans l’accord national interprofessionnel du 23 février 2018, en « rebaptisant » le plan de formation, « plan de développement des compétences », traduisent cette évolution.

Le plan de formation ( comme la définition de l’action de formation) doit pouvoir répondre à une évolution considérable des modalités d’acquisition, de développement et de validation des compétences en situation de travail ou hors temps de travail, en présentiel ou en non-présentiel (formation à distance, formation digitale, formation en situation de travail (FEST) et/ou entre pairs, blended learning….). . Il devient donc indispensable de favoriser des modalités d’accès à la formation plus souples, en tenant en compte des avancées pédagogiques et de la rapidité des évolutions du marché du travail et des besoins en compétences des salariés qui y répondent.

Enfin, l’accès des salariés des petites et moyennes entreprises à la formation professionnelle demeure insuffisant. C’est en ce sens que le présent projet de loi propose une définition de l’action de formation modernisée, la simplification de la classification des actions de formation et une mutualisation financière inédite, autour d’un système de solidarité financière entre petites et grandes entreprises pour le financement d’un plan de formation nécessairement plus souple, tenant compte des difficultés pratiques et des besoins concrets des employeurs et des salariés considérés.

2.2. Objectifs poursuivis

Le renforcement du compte personnel de formation, sa monétisation et sa simplification d’accès par la suppression des listes de formation éligibles et la création d’une application dédiée vise à répondre au besoin d’autonomie des individus.

L’entreprise se voit au contraire renforcée dans son rôle central d’acquisition des compétences pour ses salariés. Ses obligations en la matière demeurent : participation au financement bien évidemment, adaptation du salarié à l’évolution de son emploi, mais également organisation bisannuelle d’un entretien professionnel et concertation sur l’élaboration du plan de formation avec les représentants du personnel.

Il en résulte un plan de développement des compétences recouvrant tout à la fois les deux anciennes catégories du plan et visant, avec l’appui des opérateurs de compétences et des travaux des différents observatoires de branche à appuyer une stratégie de développement des compétences pour faire face aux évolutions techniques, réglementaires et organisationnelles auxquelles les entreprises doivent faire face.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Les parties signataires de l’accord national interprofessionnel pour l’accompagnement des évolutions professionnelles, l’investissement dans les compétences et le développement de l’alternance du 23 février 2018 ont convenu de remplacer le plan de formation, à l’initiative de l’employeur, par un plan d’adaptation et de développement des compétences ayant pour objet de préparer les compétences nécessaires à l’entreprise pour faire face aux évolutions techniques, réglementaires et organisationnelles et de satisfaire à son obligation d’adapter les salariés à leur poste de travail. Il comprend également l’ensemble des actions liées à l’évolution ou au maintien dans l’emploi dans l’entreprise, les actions liées au développement des compétences ainsi que, le cas échéant, les actions d’accompagnement des salariés qui font l’objet d’une co-construction avec l’entreprise.

Compte tenu des difficultés pratiques de distinguer entre les actions d'adaptation au poste de travail et les actions de développement des compétences, il est apparu indispensable de simplifier la définition du plan de formation. Par ailleurs, les actions d’accompagnement des salariés constituent une des finalités du conseil en évolution professionnelle.

3.2. Option retenue

3.2.1. Des nouvelles modalités de financement du plan de développement des compétences afin d’assurer une solidarité financière accrue des grandes entreprises vers les PME et TPE

Le projet de loi met en place un système de solidarité financière entre les petites et moyennes entreprises (PME) et les plus grandes entreprises. Le plan de développement des compétences des très petites entreprises (TPE) et PME continue d’être pris en charge par un système de mutualisation financière.

Le plan est financé par une contribution assise sur la masse salariale brute de toutes les entreprises, quel que soit leur effectif. Toutefois, ces contributions sont destinées exclusivement aux entreprises de moins de 50 salariés. France compétences assurera la péréquation des fonds entre les différents organismes paritaires collecteurs agréés.

3.2.2. Une construction du plan fortement simplifiée pour les entreprises

Le projet de loi modifie l’article L. 6312-1 du code du travail en supprimant les périodes de professionnalisation et le congé individuel de formation, dans l’objectif de faire du compte personnel de formation le seul outil de mobilisation à l’initiative du salarié. L’accès des salariés à des actions de formation professionnelle, à l’initiative de l’employeur, est désormais assuré dans le cadre d’un plan de développement des compétences.

L’article L. 6321-1 du code du travail simplifie les obligations de l’employeur, tenu d’assurer l’adaptation des salariés à leur poste de travail et de veiller au maintien de leur capacité à occuper un emploi, au regard notamment de l’évolution des emplois, des technologies et des organisations.

L’article L. 6321-2 du code du travail prévoit que toute action de formation qui conditionne l’exercice d’une activité ou d’une fonction en application d’une convention internationale ou de dispositions légales et réglementaires constitue un temps de travail effectif, avec maintien de la rémunération par l’entreprise durant sa réalisation.

En application de l’article L. 6321-6 du code du travail, les actions de formation autres que celles mentionnées à l’article L. 6321-2 du code du travail constituent aussi un temps de travail effectif et donnent lieu également au maintien de la rémunération. L’article prévoit deux exceptions :

les actions déterminées par accord collectif d’entreprise ou, à défaut, de branche, qui peuvent se dérouler, en tout ou partie, hors du temps de travail dans une limite horaire par salarié fixée par l’accord ;

en l’absence d’accord collectif et avec l’accord du salarié, des actions de formation qui peuvent se dérouler, en tout ou partie, hors du temps de travail, dans la limite de trente heures par an et par salarié. L’accord du salarié est formalisé et peut être dénoncé.

Dans ce deuxième cas, l’article L. 6321-7 du code du travail prévoit que le refus du salarié de participer à des actions de formation hors temps de travail ne constitue ni une faute, ni un motif de licenciement.

La catégorie de formation visant au développement des compétences du salarié est supprimée (articles L. 6321-8 à L. 6321-12 du code du travail). Les entreprises ne sont plus contraintes de construire leur plan en faisant la distinction entre les actions d’adaptation au poste de travail ou liées à l’évolution ou au maintien dans l’emploi dans l’entreprise, les actions de développement des compétences .

Enfin, il est laissé à la négociation collective, en accord avec l’esprit des dispositions de la loi du 5 mars de 2014, le soin de préciser les conditions dans lesquelles l’employeur propose au salarié de participer à une action de formation et notamment le délai entre la proposition de formation et l’entrée en formation effective du salarié.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Les dispositions envisagées visent à simplifier la gestion du plan de développement des compétences pour les employeurs et les organisations syndicales, mais également d’en rendre plus intelligible le fonctionnement pour les salariés. L’objectif final étant de favoriser le développement d’actions de formation au sein des entreprises, particulièrement pour les petites et moyennes entreprises. La fusion des catégories de plan de formation commencée par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie est ainsi achevée.

Par ailleurs, l’ensemble des règles de consultation des représentants du personnel sur le sujet de la formation, de l’égalité femmes-hommes et de la lutte contre les discriminations, de la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences demeure, tout comme les modalités d’entretien professionnel à l’article L. 6315-1 du code du travail (périodicité de deux ans, état des lieux du parcours professionnel tous les six ans et modalité d’abondement du compte personnel de formation du salarié en cas de carence de l’employeur).

Plus concrètement, la présente disposition conduira à la modification de la rédaction du livre III de la sixième partie du code du travail.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

En application de l’article L. 1 du code du travail, les consultations préalables ont été menées suite à la diffusion par la Ministre du travail du document d’orientation relatif à la réforme de la formation professionnelle le 15 novembre 2017. Un accord national interprofessionnel pour l’accompagnement des évolutions professionnelles, l’investissement dans les compétences et le développement de l’alternance a été adopté par les organisations représentatives de salariés et d’employeurs le 23 février 2018.

Sont consultés :

le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

la Commission nationale de la négociation collective (au titre de l’article L. 2271-1 du code du travail).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions du projet de loi relatives au plan de développement des compétences seront applicables à compter du 1er janvier 2019.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Pour les actions de formation pouvant se dérouler hors du temps de travail effectif, avec l’accord du salarié, un décret en Conseil d’État doit venir préciser les conditions dans lesquelles l’accord du salarié peut être dénoncé.

Chapitre 3 - Transformer l’alternance

Conformément à la feuille de route sociale du Gouvernement, une large concertation, débutée en novembre dernier, sur l’apprentissage a été organisée avec pour objectif un projet de loi présenté au Parlement. Cette concertation a été menée sous l’égide de la Ministre du travail et du Ministre de l’Éducation nationale.

Afin de faire émerger les consensus les plus partagés et de faire en sorte que l’apprentissage soit traité en profondeur dans l’ensemble de ses dimensions, la concertation n’a négligé aucun des nombreux acteurs. Ainsi, le choix des parties prenantes à la concertation s’est voulu délibérément très large afin que chacun puisse contribuer en fonction de son niveau d’implication dans l’apprentissage : les différents représentants des acteurs de la société civile, des acteurs institutionnels, des partenaires sociaux, des acteurs économiques et, enfin, des acteurs éducatifs sont invités à participer aujourd’hui à la concertation de l’apprentissage.

La concertation s’est construite autour d’une pluralité de modalités d’échanges (réunions plénières, groupes de travail, auditions, participation citoyenne) ayant pour objectif de permettre une participation optimale des acteurs, en abordant les sujets sous différentes approches. Les groupes de travail multipartites, animés par une personnalité qualifiée, Mme Sylvie Brunet, se sont articulés autour de quatre thèmes : parcours de l’apprenti, entreprise et apprentissage, gouvernement et financement, offre de formation et certification.

Un rapport pour le développement de l’apprentissage établi par Madame Brunet a été remis aux ministres du Travail, de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation le 30 janvier 2018.

Ce rapport a permis de dégager les mesures relatives à l’apprentissage portées par le présent chapitre du projet de loi.

Articles 7 à 9 - Conditions contractuelles de travail par apprentissage

1. État des lieux

1.1. Cadre général

Le régime juridique actuel place l’apprenti en situation de travail mais dans l’objectif unique d’obtenir un diplôme.

En effet, le but du contrat d’apprentissage est l’exécution d’une prestation de travail, dans le cadre du suivi d’une formation alternée qui sera sanctionnée par un diplôme ou un titre professionnel, dont l’obtention marquera la réalisation de son objet et la fin du contrat d’apprentissage lorsqu’il a été conclu pour une durée limitée[14].

Dans ce cadre, l’apprenti dispose des mêmes droits que les autres salariés dans l’entreprise « dans la mesure où ils ne sont pas contraires à ceux qui sont liés à sa situation de jeune travailleur en formation »[15].

Plusieurs éléments fondent cette distinction avec le salarié de droit commun, dont, notamment, l’absence de période d’essai (mais une période probatoire), une rémunération spécifique[16], et l’obligation première de l’apprenti de suivre les enseignements théoriques et techniques de l’établissement de formation dans lequel l’employeur l’a inscrit.

Accompagné par son maître d’apprentissage – condition de validité du contrat –, l’apprenti exécute en entreprise le « travail » que lui confie l’employeur, travail qui doit être en lien direct avec la formation théorique dispensée et inscrite dans le référentiel de formation au titre duquel l’employeur s’est engagé contractuellement.

L’apprenti dispose également du régime d’ « étudiant des métiers » [17] qui lui ouvre bénéfice des mêmes droits que les étudiants des voies scolaire ou universitaire.

1.2. Éléments de droit comparé

En Europe, l’apprentissage n’est pas une notion harmonisée mais voici ce que l’on peut retenir de nos voisins en matière de statut d’apprenti.

En Allemagne, le contrat d’apprentissage est établi par le bureau d’apprentissage de la chambre de commerce. La durée du contrat est comprise entre deux et trois ans, pouvant aller exceptionnellement jusqu’à trois ans et demi. Le temps de formation en centre est fixé à 30 % de la durée totale du contrat.

En Autriche, le contrat d’apprentissage est établi avec l’entreprise. La durée du contrat est comprise entre deux et quatre ans. Le temps de formation en établissement scolaire est de 20 % de la durée totale du contrat.

Au Danemark, le contrat de formation est établi entre le bénéficiaire et le centre de formation. La durée de ce contrat est très variable et est comprise entre an et demi et 5 ans étant donné la flexibilité du système. Le temps de formation en centre est de 30 % à 50 % de la durée totale du contrat.

En Finlande, le contrat de travail est à durée déterminée. Ce contrat est validé par le bureau de l’apprentissage ou le centre de formation en apprentissage. La durée du contrat est comprise entre un et trois ans. Le temps de formation est compris entre 20 % et 30 % de la durée totale du contrat.

En Pologne, le contrat de travail entre l’apprenti et l’employeur confère le double statut de salarié et d’étudiant au jeune. La durée du contrat est comprise entre 2 et 4 ans (en fonction du niveau du cycle de formation suivi). Cette durée peut être réduite à 3-6 mois lorsque le contrat se déroule dans les métiers de l’artisanat.

En Espagne, plusieurs types de contrats sont possibles (soit contrat de formation avec statut d’élève ou contrat d’apprentissage avec statut de salarié). La durée du contrat est comprise entre 1 à 3 ans avec une possibilité de réduction à 6 mois dans le cas d’accords collectifs. Entre 15 % et 25 % de la durée du contrat se déroule en centre de formation.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Le contrat d’apprentissage présente la particularité d’être fortement encadré par des textes législatifs et réglementaires et de présenter de fortes spécificités au regard du droit du travail de droit commun. Le statut des apprentis, la conclusion, l’exécution du contrat et les aides associées font l’objet d’une réglementation relevant tout à la fois du code du travail, du code de l’éducation et de celui des impôts.

En matière de droit du travail de l’apprenti, l’apprenti dispose des mêmes droits que les autres salariés dans l’entreprise dans la mesure où ils ne sont pas contraires à ceux qui sont liés à sa situation de jeune travailleur en formation, d’où la mise en place d’adaptations.

Ainsi le contrat d’apprentissage comprend de très nombreuses particularités qui ne sont pas toujours comprises par les jeunes et apparaissent complexes et sont donc souvent mal appliquées par les employeurs. Cette complexité peut avoir pour conséquence de freiner l’embauche d’apprentis Parmi les principales différences entre les contrats de travail de droit commun et le contrat d’apprentissage figurent : l’ouverture du contrat d’apprentissage pour les 16-25 ans ; la rémunération de l’apprenti assise sur un pourcentage du salaire minimum de croissance (SMIC) comprise entre 25 % et 78 % en fonction de l’âge et de l’année d’exécution du contrat ; une durée d’enseignement théorique obligatoire en centre de formation d’apprentis (CFA) d’au moins 400 heures par an en moyenne sur la durée du contrat ; un formalisme du contrat imposé et qui en cas de non-respect sera sanctionné par le juge ; un contrôle en amont du contrat par les chambres consulaires et les DIRECCTE (procédure d’enregistrement du contrat). En outre, le contrat d’apprentissage n’ouvre pas droit à licenciement mais à une possibilité de demande de résiliation devant le conseil de prud’hommes (pour manquements répétés des obligations de l’apprenti). Il n'existe pas de période d’essai mais une période probatoire durant laquelle chaque partie peut mettre fin unilatéralement au contrat.

À ces règles spécifiques s’ajoutent un régime particulier pour les apprentis mineurs.

Cette densité normative spécifique est de nature à constituer un frein à l’embauche d’apprentis par les employeurs.

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif de la réforme proposée consiste à réexaminer en profondeur le régime juridique du contrat d’apprentissage, afin de rapprocher celui-ci du droit commun des contrats de travail tout en assurant le respect des règles d’ordre public particulières telles que celles relatives à la protection des jeunes travailleurs (travail de nuit, travaux dits « dangereux »). En agissant de la sorte, associée à une simplification du régime des aides à l’apprentissage, la charge administrative imposée à l’employeur et la gestion administrée du contrat d’apprentissage pesant sur les entreprises se verraient considérablement allégées, afin de faciliter l’embauche des jeunes en apprentissage.

Cette ambition a été confirmée par la concertation relative au développement de l’apprentissage[18] qui s’est tenue, avec l’ensemble des acteurs du champ, du 10 novembre 2017 au 30 janvier 2018.

Il ressort ainsi du rapport de synthèse de cette concertation les propositions de rapprochement du droit commun suivantes :

supprimer l’obligation d’enregistrement du contrat d’apprentissage et la remplacer par un contrôle non suspensif du contrat par les organismes paritaires collecteurs agréés / organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (OPCA/PTCA), en introduisant la possibilité d’une transmission dématérialisée de celui-ci par les entreprises ;

supprimer la limite supérieure d’âge d’entrée en apprentissage ; dans le cadre de la concertation, un relatif consensus a émergé sur l’opportunité de ne pas abaisser la borne inférieure d’entrée en apprentissage en-dessous de 16 ans. Cela est cohérent avec le constat d’un manque fréquent de maturité et de savoir-être en entreprise des publics les plus jeunes, constat qui justifie d’ailleurs la proposition d’une préparation plus poussée en amont de la phase d’alternance. En revanche, certains membres de la concertation ont fait valoir que le contrat d’apprentissage peut répondre à tout âge à une demande de formation diplômante en alternance, notamment dans le cadre d’une reconversion professionnelle ;

mieux former les maîtres d’apprentissage et revaloriser cette fonction ;

autoriser la branche bâtiment-travaux publics (BTP) par accord collectif étendu à déroger à la durée de travail journalière de huit heures ou à la durée hebdomadaire de 35h, dans des limites fixées par la loi ; en effet, un encadrement spécifique de la durée du travail des apprentis mineurs doit être respecté. S’il est considéré que la protection spécifique des apprentis mineurs est justifiée, la concertation a permis de souligner que l’encadrement particulier de la durée de travail des mineurs est jugé tout particulièrement contraignant pour le secteur du bâtiment-travaux publics (BTP) ;

étendre à minuit l’autorisation de travail de nuit pour les apprentis mineurs de l’hôtellerie-restauration (conformément aux limites prévues par la réglementation européenne) ;

supprimer le passage obligatoire devant le conseil des prud’hommes prévu par l’article L. 6222-18 alinéa 2 du code du travail pour toute rupture du contrat d’apprentissage et prévoir une possibilité de licenciement pour faute grave ou inaptitude ; dans le cadre de la concertation, de nombreux acteurs ont fait valoir que les conditions de rupture des contrats constituaient aujourd’hui un frein important à l’apprentissage. Il est vrai que ces conditions dérogent au droit commun des contrats à durée déterminée (CDD). En dehors de la période probatoire (45 jours en entreprise) ou sauf accord des deux parties, la rupture du contrat d’apprentissage ne peut être prononcée que par le conseil des prud’hommes (CPH) statuant en la forme des référés. Malgré la réforme du référé de 2014, les délais de traitement par les tribunaux prud’homaux restent trop longs. Or ces retards sont doublement pénalisants, puisque l’employeur comme le jeune ne peuvent conclure de nouveau contrat tant que la rupture n’est pas prononcée par le juge; ce délai peut aujourd’hui aller jusqu’à 18 mois ;

prévoir la possibilité d’une rupture à l’initiative de l’apprenti par démission conditionnée à un entretien préalable avec l’employeur au cours duquel l’apprenti serait assisté par un représentant du personnel ou par le conseiller du salarié.

3. Options possibles et dispositif retenu

Les dispositions portées par le projet de loi concernant le contrat d’apprentissage visent à le rapprocher du droit commun des contrats de travail :

la procédure d’enregistrement du contrat d’apprentissage est réformée ; compte tenu de la spécificité de ce type de contrat, qui concerne souvent des jeunes, un contrôle de la régularité des contrats demeure nécessaire. Dans l’optique d’un financement au contrat par les branches professionnelles, il apparaît logique de prévoir, sur le modèle du contrat de professionnalisation, un contrôle non suspensif du contrat par l’opérateur de compétences. Le financement du contrat sera conditionné au respect de la réglementation et des dispositions conventionnelles ;

l’apprentissage est ouvert aux personnes de 16 à 29 ans révolues ; le présent projet de loi représente une opportunité de reculer l’âge limite d’entrée en apprentissage tout en gardant une vigilance particulière sur la capacité des centres de formation des apprentis à s’adapter à des publics plus âgés et à mélanger des apprentis de classes d’âge différentes; la proposition envisagée s’appuie sur les premiers résultats encourageants de l’expérimentation prévue par l’article 77 de la loi du 8 août 2016. Dès 2017, elle a permis à neuf régions volontaires de permettre une entrée en contrat d’apprentissage jusqu’à 30 ans; 1754 contrats ont été conclus dans le cadre de l’expérimentation avec des apprentis de 26 à 30 ans, majoritairement entre juin et octobre, ce qui correspond au rythme ordinaire de la campagne de recrutement ;

la réglementation des conditions de travail est revue afin de faciliter l’intégration des jeunes apprentis dans l’entreprise ;

les conditions pour devenir maître d’apprentissage sont simplifiées et seront définies par accord de branche ;

l’embauche d’apprentis pourra se faire tout au long de l’année, et sera beaucoup moins contrainte par le rythme scolaire ;

la rupture à la seule initiative de l’employeur, et dans un cadre fautif (faute grave, et a fortiori, faute lourde de l’apprenti) est ouverte (modifications apportées à l’article L. 6222-18 du code du travail) ; il est proposé de supprimer le passage obligatoire devant le conseil des prud’hommes pour tous les apprentis prévu par le deuxième alinéa de l’article L. 6222-18 du code du travail (mineurs ou majeurs, en contrat à durée indéterminée ou déterminée, en l’absence d’accord amiable sur la rupture, en rapprochant le mode de rupture à l’initiative de l’employeur de celle en vigueur pour le contrat à durée déterminée ;

la possibilité au bénéfice de l’employeur de rompre le contrat du fait de l’exclusion définitive de l’apprenti de son établissement de formation théorique, mais dans un cadre non disciplinaire cette fois est ouverte (création de l’article L. 6222-18-1 du code du travail) ;

le droit à la démission pour les apprentis est rendue possible : en contrepartie de l’assouplissement de la rupture à l’initiative de l’employeur, il est proposé de prévoir la possibilité d’une rupture à l’initiative de l’apprenti. Ce droit à la rupture devrait être assorti d’un entretien préalable du médiateur consulaire, afin de s’assurer que la démission ne se fait pas sur un coup de tête du jeune ;

l’évolution de la législation en matière de durée du travail des mineurs (durées maximales quotidienne et hebdomadaire) tout en maintenant un niveau de protection élevé (exigence de contreparties sous forme de repos), dans le respect du cadre posé par la directive du 22 juin 1994 ; s’agissant spécifiquement du secteur du bâtiment et des travaux publics, les apprentis mineurs doivent démarrer tôt leur journée de travail pour rejoindre sur les chantiers leurs collègues avec lesquels ils doivent également rentrer le soir au terme d’une journée dont la durée s’avère souvent supérieure à huit heures. Aussi, il est proposé que la branche soit autorisée, par accord collectif étendu, à déroger sans autorisation préalable de l’inspection du travail à la durée de travail journalière de 8 heures ou à la durée hebdomadaire de 35h, dans des limites fixées par la loi. S’agissant de l’hôtellerie-restauration, le frein principal concerne le travail de nuit : afin d’apporter une souplesse additionnelle, mais aussi raisonnable, il est proposé d’étendre l’autorisation de travail de nuit pour les apprentis mineurs à minuit, ce qui nécessitera ne révision de la partie réglementaire du code du travail.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Cette refonte implique la modification de plusieurs articles du code du travail, l’abrogation des articles relatifs à la procédure d’enregistrement (articles L. 6224-2 à L. 6224-8 du code du travail) et la création d’un nouvel article relatif au maître d’apprentissage (article L. 6223-8-1 du code du travail).

4.2. Impacts économiques et financiers

Cette réforme simplifie très fortement les formalités administratives liées à l’embauche d’un jeune en apprentissage pour les entreprises et réduit le risque juridique de contestation du contrat devant le juge prud’homal.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Un régime propre aux employeurs publics d’apprentis est fixé à l’article L. 6227-12 du code du travail. Ce régime consiste à appliquer l’ensemble des dispositions relatives à l’apprentissage sauf exceptions spécifiques (incompétence de l’inspection du travail, par exemple).

Des effets positifs sont attendus sur les collectivités territoriales en matière d’allègement de charges administratives.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La suppression de la procédure d’enregistrement permettra aux services de l’État et aux chambres consulaires de se libérer d’une contrainte procédurale portant sur 280 000 contrats par an.

4.5. Impacts sociaux

Au 31 décembre 2017, 22,3 % des jeunes de 15 à 24 ans n’occupaient pas d’emploi. Ce taux est de 16,1 % dans l’union européenne. Le développement, tant quantitatif que qualitatif, de la formation en apprentissage vise à favoriser l’accès à la qualification des jeunes et leur insertion dans l’emploi.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

la Commission nationale de la négociation collective (au titre de l’article L. 2271-1 du code du travail) ;

le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions relatives à réforme de l’enregistrement au profit d’un dépôt auprès des opérateurs de compétences entrent en vigueur au 1er janvier 2020.

Le nouveau statut des apprentis entrera en vigueur au 1er janvier 2019.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Les dispositions prévues dans le projet de loi nécessitent les textes d’application suivants :

un décret en Conseil d’État relatif au dépôt du contrat d’apprentissage par l’employeur auprès de l’opérateur de compétences ;

un décret relatif à la mise en œuvre de l’apprentissage dans le secteur public non industriel et commercial ;

un décret en Conseil d’État relatif à la durée du contrat ;

un décret en Conseil d’État relatif aux branches professionnelles autorisées à déroger à la durée quotidienne du travail des jeunes travailleurs et jeunes apprentis, en vertu des articles L. 3162-1 et L. 6222-25 du code du travail ;

un décret en Conseil d’État relatif aux conditions d’applications aux entreprises d’armement maritime des dispositions relatives à l’apprentissage (L. 5547-1 du code du travail) ;

un décret en Conseil d’État relatif aux conditions supplétives de compétences professionnelles exigées du maître d’apprentissage, dans le secteur privé, à défaut de convention ou accord de branche ;

un décret relatif aux conditions de compétences professionnelles exigées du maître d’apprentissage dans le secteur public non industriel et commercial ;

un décret relatif au montant du salaire prévu à l'article L. 6222-27 du code du travail et aux conditions dans lesquelles les avantages en nature peuvent être déduits du salaire ;

un décret en Conseil d’État relatif à la rupture du contrat d’apprentissage.

Article 10 - Orientation

1. État des lieux

En créant le service public régional d’orientation (SPRO), la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale a instauré un pilotage dual État-région de l’orientation tout au long de la vie. A l’État revient la responsabilité de définir au niveau national la politique d’orientation des élèves et des étudiants, et de la mettre en œuvre avec l’appui des centres d'information et d'orientation (CIO), des services communs universitaires d'information et d'orientation (SCUIO) et de l’office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP). La région est chargée de la coordination des autres organismes participant au SPRO, ainsi que de la mise en place du conseil en évolution professionnelle et d’un réseau de centres de conseil sur la validation des acquis de l’expérience.

À la suite de l’accord-cadre national relatif à la mise en œuvre du SPRO signé entre l’État et l’association des régions de France (ARF) le 28 novembre 2014, un processus de signature de conventions État/région a été enclenché à l’échelon régional. Cependant, plus de trois ans après cet accord, la mise en œuvre du SPRO n’est pas partout effective et le pilotage État-région qui caractérise le SPRO est aujourd’hui largement remis en cause. Le positionnement ambigu dévolu aux régions et le fait que l’orientation des publics scolaires et universitaires échappant à leur compétence ne facilitent pas la mise en place du SPRO et ne favorisent pas la diffusion auprès des élèves et de leur famille d’une information sur l’environnement économique, les métiers et les formations professionnelles ancrée dans les réalités du territoire régional.

La politique d’orientation des élèves définie par l’État se caractérise par une approche éducative de l’orientation, développée dans les apprentissages disciplinaires. Depuis la rentrée 2015, cette approche est inscrite dans le cadre du parcours Avenir proposé à tous les élèves de la classe de 6e à la classe terminale. La découverte du monde économique et professionnel est le premier objectif de ce parcours qui vise aussi le développement du sens de l’engagement et de l’initiative ainsi que l’élaboration du projet scolaire et professionnel.

Après deux années de mise en œuvre, il s’avère que le parcours Avenir peine à s’inscrire dans l’action pédagogique menée auprès des élèves. Sa dimension liée à la découverte du monde professionnel est en particulier insuffisamment développée, ce qui ne permet pas aux jeunes et aux familles de formuler des choix éclairés contribuant à un parcours de formation réussi et situé à la convergence des emplois de demain et des talents et aspirations personnels. Le positionnement des professeurs à l’égard des missions d’accompagnement des élèves pour leur orientation n’est pas encore suffisamment affirmé. On relève souvent que leurs représentations de l’enseignement supérieur et du monde professionnel pourraient être enrichies et mieux tenir compte des évolutions récentes.

Compte tenu de ces constats et de l’importance des enjeux pour chaque individu comme pour la Nation tout entière, il apparaît nécessaire d’envisager des changements importants. Ces changements sont souhaités par les régions qui demandent de pouvoir intervenir de manière plus efficace dans le champ de l’orientation, notamment à destination des élèves, dès le collège, et des étudiants, en intégrant la mission d’information sur les métiers et les évolutions de l’emploi dans les missions du SPRO. Cette requête s’accompagne par ailleurs d’une demande de pilotage de l’ensemble de l’enseignement professionnel.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

La modification des articles L. 6111-3 du code du travail, L. 313-6 et L. 331-7 du code de l’éducation, ainsi que de nouveaux articles, non codifiés, prévoyant d’une part le transfert de compétences actuellement exercées dans le cadre d’un établissement public (ONISEP), d’autre part le transfert des services et agents en charge des missions transférées, nécessite un vecteur législatif. Le législateur est seul compétent pour fixer les conditions de transfert des missions, des services et des agents à destination des collectivités territoriales.

2.2. Objectifs poursuivis

Une mise en complémentarité cohérente des différents acteurs de l’orientation doit permettre de renouveler en profondeur un système de l’orientation qui, en dépit des réformes récentes (création du service public régional d’orientation, instauration du droit au retour en formation, actions de lutte contre le décrochage scolaire notamment) ne donne pas entière satisfaction, car trop fragmenté et éloigné des réalités régionales. Un nouveau partage des compétences État/région pour une meilleure éducation à l’orientation dès le collège peut créer les conditions d’une meilleure efficacité.

Afin de donner aux régions plus de responsabilité concernant l’information des élèves sur les métiers et les formations, et de mieux ancrer cette information dans le contexte local en prenant pleinement en compte les caractéristiques de l’offre de formation régionale et les besoins économiques locaux, il est prévu de transférer certaines missions de l’office national d’information sur les enseignements et les professions (ONISEP), notamment des missions exercées par ses implantations locales, les délégations régionales.

Le modèle actuel qui repose sur un établissement national pilotant des délégations régionales en lien avec les autorités académiques, mais sans liaison effective avec les régions est un modèle qui s’essouffle. Pour lui donner un nouvel élan, il convient donc de mettre en place une politique partenariale forte entre l’ONISEP et les régions, à la fois en renforçant le rôle de ces dernières dans l’action de l’office national et en leur confiant l’entière responsabilité des actuelles délégations de l’office au niveau régional.

Le projet de loi prévoit ainsi de renforcer l’implication des régions dans la production et la diffusion de l’information à l’attention des publics scolaires et universitaires portant sur les métiers et les formations, d’une part en instaurant expressément un lien entre l’office national et les régions en matière de diffusion de la documentation, d’autre part, en transférant aux régions les missions actuellement exercées par les délégations régionales de l’ONISEP en matière de diffusion régionale de la documentation et d’élaboration des publications à portée régionale.

L’État pourra mettre à la disposition des régions des agents exerçant dans les services et établissements relevant du ministre chargé de l’éducation nationale, avec l’accord des intéressés et renforcer ainsi l’exercice par les régions de la mission d’information des élèves et des étudiants sur les formations et les métiers.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Le transfert aux régions de la responsabilité première en matière d’information sur les métiers et les formations ne saurait priver les personnels de l’État (PsyEn, directeurs de CIO, professeurs, professeurs principaux) de concourir à ce travail d’information qui fait partie intégrante de leurs missions. Aussi l’option consistant à transférer aux régions les structures et les personnels (CIO, directeurs, PsyEn et personnels administratifs) en charge de ces missions n’a pas été retenue.

La dimension éducatrice du conseil en orientation dépasse en effet la seule information sur les métiers et les filières délivrée aux jeunes. Il s’agit aussi de faire connaître les conditions d’admission ou d’affectation dans les formations et de susciter une démarche réflexive des élèves favorisant la connaissance de leurs capacités, aptitudes, intérêts et aspirations. L’accompagnement des élèves dans l’élaboration de leur projet d’orientation nécessite également une connaissance précise de leur profil qui relève tout particulièrement du rôle des enseignants et des PsyEn.

3.2. Dispositif retenu

Les dispositions législatives prévues sont les suivantes :

L’article L. 6111-3 du code du travail précise que la région organise des actions d’information sur les métiers et les formations en direction des élèves et des étudiants, notamment dans les établissements scolaires et qu’avec le concours de l'Office national d'information sur les enseignements et les professions, elle élabore la documentation de portée régionale sur les enseignements et les professions et, en lien avec les services de l’État, diffuse cette information et la met à disposition des établissements de l’enseignement scolaire et supérieur. En outre, le conseil en évolution professionnelle est supprimé.

L’article L. 313-6 du code de l’Éducation définit le rôle de de l’office national d’information sur les enseignements et les professions. Le lien avec les régions est ajouté dans le cadre de la mission de l’office relative à l’élaboration et la diffusion d’une documentation nécessaire à l’orientation scolaire et professionnelle.

Par ailleurs, il est inséré au projet de loi un article non codifié qui prévoit le transfert aux régions des missions exercées par les délégations régionales de l’ONISEP en matière de diffusion de la documentation ainsi que d’élaboration des publications à portée régionale relatives à l’orientation scolaire et professionnelle des élèves et des étudiants, ainsi que la possibilité de bénéficier dans le cadre d’une expérimentation d’agents volontaires exerçant dans les services et établissements relevant du ministre chargé de l’éducation nationale.

Le projet de loi prévoit enfin, à l’article L. 331-7 du code de l’éducation, de mettre en conformité la nouvelle appellation des conseillers d’orientation psychologues en psychologues de l’éducation nationale suite à la parution du décret n° 2017-120 du 1er février 2017 portant dispositions statutaires relatives aux psychologues de l'éducation nationale.

Ce projet de loi sera complété par des dispositions de niveau réglementaire. Celles-ci viseront notamment à renforcer la participation des établissements scolaires et d’enseignement supérieur à la mise en œuvre des actions d’information sur l’environnement économique, les métiers et les filières de formation, définies et organisées par les régions.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Sans remettre pas en cause les compétences de l’État en matière de décisions d’orientation dans les différentes voies de formation et d’affectation dans les établissements publics locaux d’enseignement, les dispositions prévues doivent permettre de renforcer les actions des régions en matière d’information sur les métiers et les filières tout en s’inscrivant en complémentarité des actions de l’État.

Elles se traduiront par une modification de la rédaction des articles L. 6111-3, L. 313-6 et L. 331-7 du code du travail.

4.2. Impacts sur les collectivités territoriales

Par un lien plus étroit avec l’office national d’enseignement sur les enseignements et les professions (ONISEP) et une nouvelle responsabilité de pilotage des actuelles délégations régionales de l’office, qui seront détachées de l’Office et perdront leur dénomination, les régions pourront définir et mettre en œuvre les modalités d’information des élèves et des étudiants sur les métiers et les formations en tenant compte des spécificités de l’offre de formation et des besoins économiques régionaux.

Les dispositions prévues par le projet de loi viennent ainsi compléter les compétences déjà dévolues aux régions en matière de pilotage de la concertation entre tous les acteurs et opérateurs régionaux dans le domaine de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelle, notamment dans le cadre de l’élaboration du contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles. Ce faisant, les actions d’information pourront être définies de façon progressive et continue, du collège à la vie active, au sein d’un service public régional de l’orientation plus cohérent qui ne cloisonne pas l’information des publics scolaires et étudiants de celle des publics de salariés ou de demandeurs d’emploi.

Les régions pourront bénéficier dans le cadre de l’expérimentation d’agents volontaires exerçant dans les services et établissements relevant du ministre chargé de l’éducation nationale qui pourront renforcer leur action. Il pourra s’agir, par exemple, de psychologues de l’éducation nationale ayant le grade de directeur de CIO.

Enfin, les nouvelles dispositions réglementaires qui feront suite à la loi fixeront un cadre permettant l’ouverture de tous les établissements, collèges, lycées et établissements d’enseignement supérieur, aux actions d’information définies et organisées par les régions.

4.3. Impacts sur les entreprises

Mobilisés par les régions pour délivrer une information ancrée dans les réalités de la vie économique locale sur les métiers et leurs évolutions attendues ainsi que sur les formations professionnelles et leurs débouchés, les représentants du monde économique et professionnel auront l’opportunité de se rapprocher de façon plus coordonnée et efficace des établissements scolaires et d’enseignement supérieur et ainsi toucher un plus grand nombre d’élèves et d’étudiants. En leur permettant de faire découvrir plus largement leurs activités et leurs besoins en termes de ressources humaines, on soutiendra le dynamisme économique local en favorisant la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences des entreprises et en contribuant ainsi à leur compétitivité.

4.4. Impacts sur les établissements scolaires et les particuliers

Les liens plus étroits entre les établissements scolaires et d’enseignement supérieur et le monde économique et professionnel, créés par l’action des régions relative à l’information sur les métiers et les formations professionnelles, auront des effets à la fois sur les établissements, et sur les élèves, les étudiants et leur famille.

La région pourra faire des interventions dans ces établissements dans le cadre de l’horaire dédié inscrit à l’emploi du temps des élèves au collège et au lycée (54 heures annuelles), sous la supervision des professeurs principaux et des PsyEN.

Ce rapprochement permettra en effet de mieux inscrire les actions d’information sur les métiers et les formations professionnelles dans le cadre de l’action pédagogique des établissements. Il favorisera en outre la construction de représentations réalistes et exhaustives sur le monde professionnel chez les personnels en charge de l’accompagnement des élèves et des étudiants.

Au final, ce rapprochement bénéficiera aux élèves, aux étudiants et à leur famille puisqu’il contribuera à leur permettre de faire des choix éclairés en tenant compte des caractéristiques de l’offre de formation régionale et de ses perspectives d’insertion professionnelle.

4.5. Impacts sur les services administratifs

Le transfert aux régions des missions actuellement exercées par les délégations régionales de l’ONISEP nécessitera à court terme le transfert des services et des personnels chargés de ces missions, tant en termes d’emploi que de personnes physiques. Les délégations régionales de l’ONISEP perdront leur dénomination actuelle et seront détachées de l’Office national. Il appartiendra aux régions de définir les structures d’accueil de ces services. Les conditions de ce transfert sont régies par des dispositions du projet de loi, qui renvoie aux modalités de « droit commun » prévues par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles en matière de mise à disposition et de transfert des agents, adaptées au cas d’espèce en tant que de besoin. Plusieurs textes d’application, de niveau réglementaire, devront être publiés.

4.6. Impacts budgétaires

Les agents des délégations régionales de l’ONISEP, qui mettent en œuvre les compétences transférées aux régions seront mis à disposition ou transférés selon les modalités prévues aux articles 80 et 81, au I de l'article 82, au premier alinéa du I et aux II à VIII de l'article 83, et aux articles 84 à 87 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

Dans ce cadre, le volume d’emplois transférable aux régions depuis les délégations régionales de l’ONISEP serait d’environ 200. Un décret devra préciser le cadre dans lequel s’inscriront les échanges de données entre les services de l’État et les régions.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.2. Textes d’application

La mise en œuvre de cet article nécessitera des décrets d’application définissant notamment les modalités de répartition entre les collectivités bénéficiaires du droit à compensation des charges d'investissement transférées et les modalités de l’expérimentation visant à conclure une convention fixant les modalités de participation des services et établissements de l’État au service public régional de l’orientation pour l’exercice de la mission d’information des élèves et des étudiants sur les formations et les métiers, ainsi que de son évaluation.

Article 11 - Nouveau régime juridique des centres de formation d’apprentis

1. État des lieux

1.1. Cadre général

La compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage a été transférée aux régions par la loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. La région définit donc et met en œuvre la politique de l’apprentissage. Pour ce faire, elle s’appuie sur les centres de formation d’apprentis. L’article L. 6211-2 du code du travail précise, en effet, que l'apprentissage est une forme d'éducation alternée dont les enseignements sont dispensés pendant le temps de travail dans un centre de formation d'apprentis ou une section d'apprentissage. Le centre de formation d'apprentis (CFA) est donc le seul habilité à former des apprentis dans le cadre d’un contrat d’apprentissage. Son activité est par ailleurs entièrement et exclusivement dédiée à l’apprentissage. Ainsi, un titre III du livre II est dédié aux centres de formation d’apprentis et sections d’apprentis.

1.1.1. Concernant la structure autorisée par la région à dispenser de l’apprentissage

Les conditions de création d’un centre de formation d'apprentis (CFA) sont, à ce jour, bien différentes de celle d’un organisme de formation professionnelle ordinaire. En effet, bien que le législateur n’ait imposé aucune forme juridique pour l’existence d’un CFA, son existence légale nécessite cependant un support juridique : l’organisme gestionnaire. C’est cet organisme gestionnaire qui signe une convention avec la région pour la création du CFA. Cette convention est donc l’acte constitutif qui fixe les modalités d’organisation administrative, pédagogique et financière du CFA.

La région autorise la création d’un CFA en fonction des orientations définies dans le contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles pour sa partie consacrée aux jeunes.

Le CFA est le lieu où est dispensé l’enseignement général et technologique à l’apprenti. Cet enseignement peut aussi être dispensé dans des établissements recourant à des modalités différentes de celles du CFA.

Ainsi, la section d’apprentissage répond à un besoin précis pour un cycle de formation. Plus simple à mettre en place qu’un CFA, elle est mise en œuvre par un établissement d’enseignement ou de formation.

Par ailleurs, l’unité de formation par apprentissage (UFA) permet à plusieurs établissements de s’appuyer, d’un point de vue administratif et financier, sur la structure d’un CFA pour mettre en œuvre la formation, tout en gardant la responsabilité pédagogique.

L’établissement de formation conventionné, permet à un établissement de formation de s’appuyer, d’un point de vue administratif, financier et pédagogique, sur la structure d’un CFA pour mettre en œuvre la formation. Cette modalité est idéale pour un besoin de formation avec petit effectif, ou pour plusieurs établissements proposant une même formation afin de déléguer à un seul CFA les obligations administratives et les relations avec la région.

Ces deux dernières modalités d’organisation (UFA et établissement de formation conventionné) permettent de mettre en œuvre des formations dans un établissement autre que le CFA, et donc d’élargir l’offre de formation proposée aux apprentis, de faire suivre la formation aux apprentis avec d’autres publics, d’optimiser et de mutualiser les structures des différents établissements.

Enfin, une entreprise habilitée par l’inspection de l’apprentissage peut aussi participer à mise en œuvre de l’enseignement général et technologique. Elle s’appuie, d’un point de vue administratif, financier et pédagogique, sur la structure d’un CFA pour mettre en œuvre la formation. Cette modalité d’organisation convient pour un besoin de formation précis exprimé par une entreprise.

Quelle que soit la modalité pratique choisie, la région est la seule, in fine, à autoriser la dispensation d’une formation en apprentissage.

1.1.2. Concernant l’offre de formation régionale

En matière de planification de l’offre de formation, chaque année, après accord du Recteur, la région arrête la carte régionale des formations professionnelles initiales, conformément aux choix retenus par convention et aux décisions d'ouverture et de fermeture de formations par l'apprentissage qu'elle aura prises. Cette carte est mise en œuvre par la région et par l'État dans l'exercice de leurs compétences respectives, notamment celles qui résultent de l'article L. 211-2 du code de l’éducation et de l'article L. 814-2 du code rural et de la pêche maritime. Elle est communiquée aux organismes et services participant au service public de l'orientation. Les autorités académiques mettent en œuvre les ouvertures et fermetures de sections de formation professionnelle initiale sous statut scolaire en fonction des moyens disponibles et conformément au classement par ordre de priorité établi. Enfin, la carte régionale fait l’objet d’une concertation en comité régional de l’emploi, formation et orientations professionnelles (CREFOP). Celui-ci est l’instance quadripartite dont le rôle en région est d’organiser la concertation entre les acteurs des politiques d’emploi, de formation et d’orientation professionnelles pour coordonner leurs actions, assurer en particulier la cohérence des programmes de formation, des politiques d’emploi et de formation et des programmes d’intervention du Fonds social européen (FSE).

1.1.3. Panorama des centres de formation d’apprentis en France

Le système français est constitué de 995 centres de formation d'apprentis (CFA) répartis sur 3 057 sites de formation. 60 % des CFA ont un seul site de formation.

L’ensemble des CFA dispensent 2 732 formations différentes, soit 14,5 formations en moyenne par CFA. 16 % des CFA proposent uniquement des formations du supérieur, 25 % uniquement des formations du secondaire et 59 % à la fois des formations du secondaire et du supérieur[19].

La répartition territoriale des CFA est la suivante :

1.2. Éléments de droit comparé[20]

Le rapport pour le développement de l'apprentissage[21] pointe le fait que les modèles étrangers qui affichent de bonnes performances en matière d’apprentissage concilient une implication forte des branches et des partenaires sociaux dans la gouvernance et le financement du système avec un rôle majeur des pouvoirs publics pour promouvoir l’apprentissage auprès des jeunes, les accompagner dans leur parcours et évaluer les résultats de cette politique publique. L’implication forte des branches professionnelles dans la nouvelle architecture de l’apprentissage français devrait également être source de dynamisme.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Lors de son discours d’ouverture de la concertation sur l’apprentissage, la ministre du travail a notamment illustré la lourdeur du système apprentissage par le manque de réactivité à proposer une formation répondant à un besoin exprimé par une entreprise.

Cette lourdeur est inhérente aux modalités juridiques actuellement en vigueur pour dispenser une formation en apprentissage.

En effet, l’absence de personnalité juridique du centre de formation d'apprentis (CFA) et son rattachement obligatoire à un organisme gestionnaire, alourdit le processus de prise de décision et notamment la création d’un CFA. Ainsi une même entité regroupe des acteurs divers avec des motivations et des objectifs qui peuvent parfois différer.

À cette spécificité de structure, s’ajoute un processus de création d’un CFA considéré de façon quasi unanime comme lourd, non réactif, qui s’avère être un frein au développement de l’apprentissage en empêchant de répondre rapidement à la demande des entreprises.

Par ailleurs, les autres différentes modalités juridiques permettant de proposer une formation par apprentissage (UFA, section d’apprentissage, etc.) ne s’avère pas plus réactive dans leur mise en œuvre tout en rajoutant une complexité juridique au dispositif.

Enfin, quand bien même un CFA existe, il n’est pas autorisé à ouvrir une nouvelle formation sans avoir obtenu l’accord de la région. Accord intervenant après avis du comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP) votant la carte initiale des formations.

La nature juridique même des CFA et le processus de régulation territoriale de l’offre sont un frein à un développement efficient de l’apprentissage. Permettre au CFA de répondre aux besoins en compétences des entreprises sans être dépendant d’une décision administrative préalable participe à dynamiser l’apprentissage. Cette ambition correspond à une volonté politique forte de développer massivement l’offre en apprentissage, que ce soit par l’action des CFA eux-mêmes, qui pourront se développer sans limite administrative, par celle des organismes de formation, qui pourront facilement « ouvrir » des CFA, par celle des entreprises, qui pourront aisément « ouvrir » des CFA d’entreprises, ou par celle des branches professionnelles.

Un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales de 2014 sur les freins non financiers au développement de l’apprentissage[22] pointait que la gouvernance de la politique de l’apprentissage implique un trop grand nombre d’acteurs : les entreprises qui embauchent les jeunes et financent leur formation via la taxe d’apprentissage, l’État pour ce qui concerne son cadre juridique et pédagogique, les conseils régionaux en charge de déterminer les objectifs de la politique régionale de l’apprentissage, de la régulation des flux et du financement des CFA, les partenaires sociaux pour ce qui concerne la promotion de l’apprentissage dans les outils de gestion de l’emploi et de la formation des branches professionnelles et des entreprises.

Cette imbrication des compétences impose de rechercher des cadres efficaces de concertation qui permettent d’une part, de faire émerger des objectifs partagés, et d’autre part, de conserver la cohérence nationale de cette politique décentralisée, qui participe de la politique éducative et de l’emploi.

Bien que dans le domaine de la « gouvernance de la politique en matière de formation professionnelle » des progrès notables ont été apportés depuis la loi du 5 mars 2014 par l’instauration des CREFOP et des comités paritaires interprofessionnels régionaux pour l'emploi et la formation professionnelle (COPAREF), les entreprises et les branches restent trop peu mobilisées.

En transformant le système, le gouvernement souhaite passer d’un système administré à un système de libre développement des CFA, correspondant à la demande des entreprises et aux attentes des jeunes.

2.2. Objectifs poursuivis

Le présent projet de loi se donne pour objectif de simplifier la création de centres de formation d'apprentis (CFA) en ne soumettant plus leur existence et leurs formations à une autorisation administrative préalable. L’allègement des procédures permettra ainsi de rapprocher dans un délai nettement amélioré l’offre de formation à la demande des entreprises.

L’objectif est de rendre le système beaucoup plus réactif aux attentes du monde économique. Ainsi, avec ce nouveau modèle, les CFA pourront désormais adapter leurs formations en fonction de la demande des entreprises, de façon réactive sans être soumis à une autorisation administrative. Ils pourront ainsi se développer en fonction des besoins en compétences des entreprises avec une garantie de financement pour chaque jeune formé.

Il s’agit également de simplifier les modalités de fonctionnement d’une CFA et de le rapprocher d’un organisme de formation pour favoriser les mutualisations entre les différents publics d’alternants.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

La loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale a fait le choix de réformer la gouvernance de l’apprentissage dans les régions en créant les comités régionaux de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle issue de la fusion des comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) et des conseils régionaux de l’emploi.

En effet, une gouvernance emploi/orientation/formation professionnelle a été unifiée et fondée sur des instances et instruments contractuels rénovés. Ces instances de concertation ont cependant participé à rallonger les délais dans la prise de décision incompatible avec la réactivité aujourd’hui recherchée sans pour autant permettre une meilleure représentation des branches et entreprises.

3.2. Option retenue

Le projet de loi propose un nouveau modèle juridique applicable aux centres de formation d'apprentis (CFA).

3.2.1. Suppression de l’autorisation administrative d’ouverture et de développement des CFA

Il est proposé que les centres de formation d'apprentis (CFA) soient dorénavant affranchis d’une procédure longue et préalable à leur création se clôturant par la signature d’une convention avec la région posant le cadre de leur intervention en matière d’apprentissage. Ils seront, comme, tout organisme de formation professionnelle, présupposés être en capacité de former, et autoriser à s’ouvrir et à proposer toute formation en apprentissage qui leur semble correspondre aux besoins du territoire et du secteur. La région n’interviendra plus dans le champ de leur création ni dans celui des formations proposées. Leur création sera libre et sans contrôle a priori.

3.2.2. Ouverture de centres de formation d’apprentis par tout organisme de formation déclaré, certifié qualité

Il est proposé que le nouveau statut des centres de formation d'apprentis (CFA) soit le même que celui d’un organisme de formation continue qui étendrait son champ d’action à l’apprentissage par un acte volontaire : la déclaration d’activité. Il deviendra un opérateur de formation professionnelle qui pourrait opter de dispenser, soit de la formation continue, soit de la formation en apprentissage, soit les deux.

Un nouvel organisme souhaitant former en apprentissage devra dorénavant simplement déposer une demande de déclaration d’activité dès la conclusion du premier contrat d’apprentissage.

Pour les CFA actuels, deux solutions sont envisagées:

leur activité est intégrée par leur organisme gestionnaire déjà déclaré en qualité d’organisme de formation (déclaration rectificative d’activité indiquant qu’il est dispensateur d’apprentissage) ou après une déclaration en tant qu’organisme de formation ;

le CFA se déclare indépendamment de son organisme gestionnaire en qualité d’organisme de formation dispensateur d’apprentissage.

Le pendant à cette liberté d’ouverture est la mise en place en parallèle d’une certification qualité. L’exigence de qualité des actions dispensées par les CFA reste un réel enjeu. Ainsi, la loi leur impose de veiller à respecter un référentiel national fixant des indicateurs qualités.

3.2.3. Le centre de formation d’apprentis acquiert un statut juridique d’organisme de formation avec des obligations de droit commun auxquelles s’ajoutent des sujétions particulières pour répondre aux spécificités de l’apprentissage

Outre les obligations de droit commun des organismes de formation professionnelles qui s’appliqueront à eux, les centres de formation d'apprentis (CFA) seront soumis à des sujétions particulières d’ordre public, l’apprentissage relevant de la formation initiale qui appelle à ce titre des sujétions particulières.

Celles-ci dépassent le champ de la simple formation : mise en place d'un conseil de perfectionnement ; exigence d’un comptabilité séparée ; le maintien d’un certain nombre de missions particulières (assister les postulants à l'apprentissage dans leur recherche d'un employeur, et les apprentis en rupture de contrat dans la recherche d'un nouvel employeur, en lien avec le service public de l'emploi) ; accompagnement, en lien avec le service public de l'emploi, en particulier avec les missions locales, des apprentis pour prévenir ou résoudre les difficultés d'ordre social et matériel susceptibles de mettre en péril le déroulement du contrat d'apprentissage.

Les organismes de formation professionnelle souhaitant former en apprentissage devront modifier l’objet de leur statut pour faire apparaître clairement leur volonté d’intégrer la formation en apprentissage à leur activité. Cela permettra d’assurer une réelle transparence sur les types de formations dispensées par les organismes et garantira une reconnaissance à former en apprentissage entraînant ainsi des sujétions particulières.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La simplification se concrétise notamment par le rapprochement du statut juridique des centres de formation d'apprentis (CFA) et des organismes de formation et permet, à terme, une bien plus grande réactivité dans la réponse formation attendue par le monde économique.

Concrètement, la présente mesure se traduira par la modification de la rédaction des articles L. 6111-8, L. 6211-2, L. 6211-4, L. 6211-5 du code du travail. Le titre III du Livre II de la sixième partie du code du travail est renommé et son contenu modifié. La rédaction du titre V du Livre III du code du travail est également modifiée. Le titre V du Livre II de la sixième partie du code du travail sera abrogé.

La rédaction de l’article L. 241-9 du code de l’éducation sera modifiée.

4.2. Impacts économiques et financiers

Les dispositions ont pour objectif premier de rendre l’offre de formation en apprentissage plus adaptée aux besoins des entreprises et de faciliter les ouvertures de formation. Il est attendu un développement massif des formations en apprentissage proposé aux jeunes et aux entreprises.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

L’impact sur les collectivités territoriales s’intègre dans la mise en cohérence globale des acteurs de la gouvernance de l’apprentissage et, plus généralement, de la formation professionnelle[23], au regard de l’ensemble des compétences exercées par lesdites collectivités.

Ainsi, l’intervention des régions sur les centres de formation d'apprentis (CFA) est recentrée sur leurs compétences en matière d’aménagement du territoire et de promotion des innovations.

4.4. Impacts sur les services administratifs

L’impact sur les services régionaux de contrôle de la formation professionnelle (SRC) au sein directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi DIRECCTE (SRC) sera modéré, du fait du nombre de centres de formation d'apprentis (CFA) actuellement en activité. En effet, les SRC sont en charge de l’enregistrement des déclarations d’activité des organismes de formation. Ils devront procéder à l’analyse des demandes des nouveaux organismes, sachant qu’on évalue aujourd’hui à 300 sur environ 1 000, le nombre de CFA déjà enregistrés. L’enregistrement des CFA existants se fera progressivement et au plus tard le 31 décembre 2021, ce qui ne devrait pas constituer une surcharge de travail pour les services compte tenu du fait que chaque année, ils enregistrent quelques 12 000 nouvelles déclarations.

4.5. Impacts sociaux

4.5.1. Impact sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Les centres de formation d'apprentis (CFA) sont confortés dans leur obligation de favoriser la mixité en sensibilisant les formateurs, les maîtres d'apprentissage et les apprentis à la question de l'égalité entre les sexes et en menant une politique d'orientation et de promotion des formations qui met en avant les avantages de la mixité.

4.5.2. Impact sur la jeunesse

Le développement, tant quantitatif que qualitatif, de la formation en apprentissage vise à favoriser l’accès à la qualification des jeunes et leur insertion dans l’emploi.

Aussi, le rapprochement de l’offre de formation avec les besoins exprimés des entreprises et les attentes des jeunes, permettra de leur proposer un plus large éventail de formations répondant à leurs attentes ainsi qu'à celles de leur famille. En effectuant ce rapprochement, l’insertion des jeunes en emploi ne pourra qu’être amélioré car elle résultera de besoins recensés au niveau sectoriel et territorial. Par ailleurs, l’amélioration des modalités d’évaluation des formations en alternance garantie ainsi aux jeunes et aux familles une pleine connaissance des débouchés et des taux d’insertion dans l’emploi associés aux formations existantes. Le développement puissant de la formation en apprentissage devrait ainsi contribuer à réduire fortement le taux de chômage des jeunes.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées[24]

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les centres de formation d’apprentis existants à la promulgation de la loi, quel que soit leur statut seront autorisés à poursuivre leur activité. En effet, les modalités actuelles de création des centres de formation d'apprentis (CFA) répondent à l’exigence de qualité recherchée. Ils devront néanmoins se mettre en conformité avec l’ensemble des dispositions de la loi, notamment l’obligation de certification qualité au plus tard le 31 décembre 2021.

Les CFA qui seront créés après promulgation de la loi devront respecter le calendrier d’entrée en vigueur des différentes mesures.

S’agissant des aspects financiers, les excédents issus des fonds de la taxe d’apprentissage et de la contribution supplémentaire constatés dans les CFA au 31 décembre 2019, devront être utilisés pour garantir la continuité de l’activité pédagogique du CFA.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Les dispositions spécifiques à l’apprentissage feront l’objet de précisions par décret en Conseil d’État.

Par ailleurs, l’application du régime des organismes de formation aux centres de formation d’apprentis nécessite de revisiter l’ensemble des textes réglementaires applicables aux organismes de formation :

un décret en Conseil d’État relatif à la déclaration d’activité ;

un décret en Conseil d’État relatif au règlement intérieur ;

un décret en Conseil d’État et un décret simple relatifs à la mise en œuvre des actions de formation ;

un décret en Conseil d’État relatif aux obligations vis-à-vis des financeurs ;

un arrêté conjoint des ministres en charge de la formation professionnelle, de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de l’enseignement agricole fixant la liste des établissements organisant la préparation à l’apprentissage prévue à l’article L. 6211-5 du code du travail.

Article 12 - Aide unique aux employeurs d’apprentis

1. État des lieux

Pour l’accueil d’un ou plusieurs apprentis dans leur effectif salarié, les employeurs peuvent aujourd’hui bénéficier d’aides directes ou indirectes, selon différents critères de taille de l’entreprise, d’âge de l’apprenti ou de niveaux du diplôme préparé.

Ainsi, existent un régime particulier d’exonérations de cotisations sociales patronales et salariales, un crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage ciblé sur la première année du cycle de formation, une prime directe d’au moins 1 000 € par année de formation pour les entreprises de moins de onze salariés, une aide directe d’au moins 1 000 € pour les entreprises de moins de deux-cent cinquante salariés pour la première année d’exécution du contrat d’apprentissage - toutes deux mises en œuvre par les régions - ainsi qu’une aide de l’État de 4 400 € maximum versée aux entreprises de moins de onze salariés accueillant un apprenti mineur pour la première année d’exécution du contrat d’apprentissage. L’employeur peut également bénéficier d’une prime de l’État pour l’accueil d’un apprenti reconnu travailleur handicapé.

Selon les conditions d’éligibilité aux différents dispositifs, le cumul de ces aides est possible.

Les régions ont la possibilité, en fonction de leur politique de développement de l’apprentissage, de compléter ce panorama pour, par exemple, favoriser la formation des maîtres d’apprentissage. L’association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) met également en place des aides incitatives pour la signature de contrat d’apprentissage des travailleurs handicapés et leur pérennisation dans l’emploi.

Ces aides sont donc mises en œuvre par des acteurs différents (État, régions, Agefiph, etc.). Elles sont soumises à des régimes déclaratifs et des justificatifs différents, font l’objet d’un financement par des voies différentes (taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques, crédits budgétaires sur le programme 103).

Pour les aides en faveur des employeurs d’apprentis relevant de l’État, la valorisation financière prévisionnelle pour 2018 est détaillée ici :

Sources : Loi de finances 2018, loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 et données DGEFP

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Le rapport de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales relatif aux aides financières à la formation à l’alternance de 2013[25] posait le constat d’un système peu lisible, manquant de cohérence et multipliant les intervenants. À la suite de ce rapport, les indemnités compensatrices forfaitaires existantes ont été supprimées pour mettre en place la prime à l’apprentissage et le crédit d’impôt a été recentré sur certains niveaux de formation. Pour autant, en raison d’une baisse du nombre de contrats sur les années 2013 et 2014, d’autres aides ont été créés ultérieurement. L’aide au recrutement d’un apprenti a été créé à compter du 1er juillet 2014 puis l’aide TPE-Jeunes apprentis est entrée en vigueur à compter du 1er juin 2015.

A l’occasion de la concertation sur la transformation de l’apprentissage organisée à l’hiver 2017, le constat d’un système d’aides peu lisible a été formulé : des aides trop nombreuses, peu incitatives au recours à l’apprentissage pour l’entreprise, compte tenu d’une concentration des aides sur la première année de formation et sur un seuil d’effectif de moins de onze salariés. Aussi la proposition n° 33 du rapport issu de la concertation préconise la mise en place d’une aide unique ciblée sur les très petites entreprises et les petites et moyennes entreprises (TPE/PME) et les premiers niveaux de diplômes.

Ce constat d’aides diverses et peu lisible était déjà formulé en 2016 par le conseil de la simplification pour les entreprises.

Enfin, les entreprises ne disposent pas forcément d’une information adaptée pour leur permettre d’ouvrir leur droit aux aides. Ainsi, le taux de recours à l’aide « TPE Jeunes apprentis » est de l’ordre de 75 %. Par ailleurs, pour bénéficier de ces aides, les entreprises sont soumises à de nombreuses formalités à remplir. L’octroi de la prime à l’apprentissage est conditionné, de manière générale[26], au respect des formalités suivantes : l’enregistrement du contrat d’ apprentissage (fourniture du numéro d’enregistrement par la chambre consulaire), la confirmation de l’embauche par l’employeur à l’issue de la période d’essai (déclaration sur l’honneur dans le formulaire de demande de prime), le renvoi du formulaire de demande de prime par l’employeur à la région accompagné d’un relevé d’identité bancaire, la validation de l’assiduité de l’apprenti par le centres de formation d'apprentis (CFA) (justificatif apporté par le CFA pour chaque année de formation). Des proratisations au montant de la prime sont appliquées dans le cas de rupture du contrat (non imputable à l’employeur) sur la base de justificatifs supplémentaires.

2.2. Objectifs poursuivis

Les objectifs poursuivis par la présente mesure sont les suivants :

la mise en place d’un système lisible et cohérent ;

une incitation, pour les TPE/PME, à la conclusion de contrats d’apprentissage pour la préparation de premiers niveaux de qualification ;

la simplification des formalités dans l’accès au droit, pour que les entreprises aient davantage accès aux aides, et donc soient davantage incitées à embaucher des apprentis.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Les options envisagées ont porté sur la détermination du périmètre des entreprises bénéficiaires et des niveaux de qualification préparés. Pour prendre en compte l’évolution du recours à l’apprentissage dans les entreprises de moins de 250 salariés (- 4 points en cinq ans dans les nouveaux contrats conclus) et des niveaux de diplômes préparés (- 6,7 points en cinq ans sur les niveaux équivalent au plus au bac), le ciblage retenu est une aide mise en œuvre par l’État pour les nouveaux contrats d’apprentissage conclus dans les entreprises de moins de 250 salariés qui emploient des apprentis visant un diplôme au plus égal au bac.

3.2. Option retenue

La prime à l’apprentissage, l’aide au recrutement d’un apprenti, la prime spécifique pour les employeurs d’apprentis travailleurs handicapés, actuellement inscrites dans le code du travail[27], le crédit d’impôt[28] et l’aide « TPE Jeunes apprentis »[29] sont abrogés à compter du 31 décembre 2018 et l’aide créée par la loi prendra effet à compter du 1er janvier 2019 pour les contrats conclus dans les entreprises de moins de 250 salariés pour l’accueil d’un apprenti préparant un diplôme équivalent au niveau IV.

La révision du régime des aides financées par l’État présentée visant à fusionner plusieurs dispositifs en une seule aide directe répond aux objectifs d’une plus grande lisibilité, d’une simplification pour l’entreprise et d’un renforcement de l’accès au droit.

L’option de gestion privilégiée permet d’envisager un paiement plus rapide que les aides à l’apprentissage actuelles grâce à une automatisation du déclenchement de l’aide basée sur une transmission du contrat d’apprentissage via un guichet unique et un contrôle de la présence de l’apprenti dans l’entreprise au cours de l’exécution du contrat par le biais de la déclaration sociale nominative (DSN). À travers cette complète rénovation du système d’aides, l’objectif poursuivi est de renforcer l’attractivité du recours à l’apprentissage pour les entreprises de moins de 250 salariés sur les premiers niveaux de qualification. En effet, en 2016, toutes catégories d’entreprises confondues, près de 65 % des contrats d’apprentissage conclus portaient sur la préparation d’un diplôme équivalent au niveau IV. Cette proportion, certes importante est en recul depuis plusieurs années. La conclusion de contrats d’apprentissage dans les entreprises de moins de 250 salariés est également en recul (81,6 % des contrats conclus dans les entreprises de moins de 250 salariés en 2016 contre 85,6 % en 2011)

Pour renforcer cette attractivité, l’aide accompagnera la durée du contrat d’apprentissage et ne se concentrera plus sur la première année contractuelle.

Cette refonte s’opère par redéploiement des moyens financiers consacrés aux aides supprimées par l’État.

Enfin, le versement mensuel de l’aide, en s’appuyant sur la déclaration sociale nominative adressée chaque mois par l’employeur après établissement des bulletins de salaire, permet d’atteindre les objectifs : lisibilité, incitation et simplification.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Cette refonte implique la modification de deux articles du code du travail, l’abrogation complète d’un article, la modification du code général des impôts et la suppression, via la loi de finances, des compensations faites aux régions pour la mise en œuvre de la prime à l’apprentissage et de l’aide au recrutement d’un apprenti.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impact sur les entreprises

La mise en place d’une seule aide est plus lisible pour les entreprises. Par ailleurs, le périmètre des entreprises concernées par un accompagnement tout au long du contrat est élargi. Enfin, l’utilisation de la déclaration sociale nominative pour déclencher le versement mensuel de l’aide allègera la charge déclarative de l’entreprise.

L’aide, telle que dimensionnée, concernerait plus de 60 % des contrats d’apprentissage. Le recours à deux critères d’octroi écarterait de fait certaines catégories d’entreprise. L’automatisation des versements permettrait un taux prévisionnel de recours de 95 %.

4.2.2. Impact budgétaire

Le dimensionnement budgétaire de l’aide est réalisé par redéploiement des moyens actuellement consacrés aux différentes aides. Il n’y aura donc pas d’impact budgétaire.

Cette projection est établie sur la base d’une progression moyenne des effectifs d’apprentis de 3 %.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

La mise en œuvre de la prime à l’apprentissage et de l’aide au recrutement d’un apprenti est actuellement réalisée par les régions. Une compensation financière leur est versée par l’affectation d’une fraction de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques.

L’aide sera mise en œuvre par l’État, les régions seront donc déchargées des procédures de gestion liées à l’instruction, à la gestion et au versement des aides. La compensation financière sera supprimée. En effet, dans la mesure où le gouvernement souhaite un déploiement rapide et homogène de l’aide sur l’ensemble du territoire mais aussi une synchronisation de son octroi aux employeurs en lien avec les rémunérations versées aux apprentis, seul un mode de gestion unifié de l’aide répond à l’ensemble de ces contraintes.

4.4. Impacts sur les services administratifs

L’État confiera la gestion de cette aide à un opérateur national de gestion et de paiement.

4.5. Impacts sociaux

4.5.1. Impact sur les personnes en situation de handicap

Les employeurs d’apprentis reconnus travailleurs handicapés bénéficieront, comme précédemment, du régime de droit commun en matière d’aide à l’apprentissage. Le mécanisme d’aide unique ne devrait par ailleurs pas être incompatible avec une prise en compte spécifique des besoins liés au handicap.

4.5.2. Impact sur la jeunesse

Au 31 décembre 2017, 22,3 % des jeunes de 15 à 24 ans n’occupaient pas d’emploi. Ce taux est de 16,1 % dans l’union européenne. Le développement, tant quantitatif que qualitatif, de la formation en apprentissage vise à favoriser l’accès à la qualification des jeunes et leur insertion dans l’emploi.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées[30]

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

L’aide nouvellement créée entrera en vigueur à compter du 1er janvier 2019. Les dispositifs existants seront abrogés à compter du 31 décembre 2018. Une transition de sortie de la prime à l’apprentissage et du crédit d’impôt sera organisée par loi de finances pour les années 2019, 2020 et 2021.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Un décret définira les modalités d’applications de l’aide unique aux employeurs d’apprentis ainsi que l’abrogation, à compter du 31 décembre 2018, du décret n° 2015-773 du 29 juin 2015 portant création d'une aide en faveur des très petites entreprises embauchant des jeunes apprentis.

Article 13 - Autres formes d’alternance et de professionnalisation

1. État des lieux

1.1. Contrat de professionnalisation

Créé par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, le contrat de professionnalisation est un contrat de travail en alternance associant des périodes de formation et des périodes d'activités en entreprise en relation avec la qualification visée.

Contrairement au contrat d’apprentissage, le contrat de professionnalisation n’est pas uniquement ouvert aux jeunes de moins de 26 ans, mais également aux demandeurs d’emploi et aux bénéficiaires de l’Allocation aux Adultes Handicapés (AAH), du Revenu de Solidarité Active (RSA), de l’Allocation de Solidarité Spécifique (ASS) ou d’un contrat aidé. L’objectif final du contrat de professionnalisation est ainsi de pouvoir accéder et également ré-accéder à l’emploi, par l’acquisition d’une qualification professionnelle. Il permet d’acquérir un diplôme, un titre professionnel, un certificat de qualification professionnelle ou une qualification reconnue dans une convention collective de branche. Pour 7 salariés sur 10, le contrat de professionnalisation prépare à un diplôme ou un titre reconnu par l’État.

Le nombre de contrats de professionnalisation est en constante augmentation depuis sa création. En 2016, ce sont plus de 195 000 nouveaux contrats qui ont été enregistrés en France, ce qui représente une hausse de 5 % du nombre de nouveaux contrats de professionnalisation par rapport à 2015. Les statistiques montrent par ailleurs que 73 % des bénéficiaires sortants de contrat de professionnalisation en 2015 sont en emploi six mois après la fin de leur contrat. Parmi eux, plus de la moitié occupent un emploi durable. 67 % des anciens bénéficiaires de contrats de professionnalisation estiment que leur situation professionnelle s’est améliorée après leur contrat[31].

Les embauches en contrat de professionnalisation se font pour 80 % dans le secteur tertiaire, 4 % dans la construction et 15 % dans l’industrie.

1.2. Professionnalisation

Dans le cadre de l’accord national interprofessionnel (ANI) conclu en septembre 2003 afin de rénover notre système de formation professionnelle, les partenaires sociaux avaient réaffirmé l'existence et le renforcement des formations en alternance.

La loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social reprend les principales dispositions de l’ANI et substitue aux différents contrats de formation en alternance (contrat d'orientation, contrat d'adaptation, contrat de qualification jeune et adulte) un dispositif unifié, le contrat de professionnalisation. Par ailleurs, les partenaires sociaux créent un outil afin de mobiliser la formation en alternance au bénéfice de salariés menacés dans leur emploi : la période de professionnalisation.

La période de professionnalisation créée par la loi du 4 mai 2004 relative vise à favoriser l'évolution professionnelle et le maintien dans l'emploi des salariés au travers d'un parcours de formation individualisé, alternant enseignements théoriques et activité professionnelle. Elle associe des cours théoriques généraux, professionnels et technologiques dispensés par des organismes de formation ou par l'entreprise elle-même si elle dispose d'un service de formation, et des cours pratiques permettant l'acquisition d'un savoir-faire en lien avec les qualifications recherchées par l'entreprise.

La formation se construit sur l’alternance pour l’obtention d’une qualification, d’une action permettant l’accès au socle de connaissances et de compétences ou d’une certification figurant à l’Inventaire de la Commission Nationale de la Certification Professionnelle (CNCP).

La période de professionnalisation est mise en œuvre soit par l'employeur, dans le cadre du plan de formation de l'entreprise, soit par le salarié. Le salarié qui souhaite bénéficier d'une période de professionnalisation doit en faire la demande à son employeur et peut, s’il le souhaite, utiliser les heures de formation inscrites sur son compte personnel de formation (CPF). Dans ce dernier cas, l’entreprise pourra abonder le CPF de son salarié en cas de besoin. La formation peut se dérouler pendant ou en dehors du temps de travail.

Chaque salarié bénéficiaire d'une période de professionnalisation doit suivre une formation d'une durée minimale de soixante-dix heures réparties sur une période maximale de douze mois calendaires. Cette durée minimale ne s'applique pas :

aux formations financées dans le cadre de l’abondement de la période de professionnalisation par le compte personnel de formation ;

aux actions permettant aux travailleurs de faire valider les acquis de leur expérience ;

aux formations sanctionnées par les certifications inscrites à l’Inventaire de la commission nationale de la certification professionnelle.

En 2016, 406 105 périodes de professionnalisation ont été mobilisées, pour un engagement financier total de de 687 M€, dont 501 M€ issus de la section financière « professionnalisation ». Le nombre de salariés bénéficiaires d’une période de professionnalisation est de 678 041. 31 % des bénéficiaires avaient entre 35 et 44 ans. Ce sont les entreprises de 50-199 salariés qui présentent le plus de bénéficiaires (82 622).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

2.1.1. Contrat de professionnalisation

Le contrat de professionnalisation, est, avec le contrat d’apprentissage, un des deux contrats de travail permettant de bénéficier d’une formation en alternance. Le nombre de contrats conclus ne cesse de progresser d’année en année (2014 : 176 308 ; 2015 : 185 874 ; 2016 : 195 326).

Avant leur embauche en contrat de professionnalisation en 2016, 33 % des bénéficiaires étaient scolarisés, 27 % en recherche d’emploi, 14 % salariés (hors emplois aidés), 21 % en emploi aidé ou stagiaire de la formation professionnelle (dont 16 % en contrat d’alternance). Le niveau de diplôme des personnes recrutées est élevé puisque près de la moitié des bénéficiaires sont titulaires d’un diplôme de niveau Bac + 2 ou plus. Les chiffres indiqués montrent par conséquent que le contrat de professionnalisation bénéficie davantage aux personnes qualifiées et sortants de scolarité qu’aux demandeurs d’emploi ou aux personnes éloignées de l’emploi. Le contrat de professionnalisation représente pourtant une opportunité particulièrement intéressante pour ces publics. Pour corriger cet état de fait, il convient de créer les conditions favorables permettant l’accueil des personnes en voie d’insertion professionnelle au sein des entreprises.

2.1.2. Période de professionnalisation

La période de professionnalisation s’est largement déployée depuis sa création en 2004. Toutefois, la mobilisation de la période de professionnalisation, financée sur les fonds de la professionnalisation longtemps excédentaires, a pu amener certaines branches professionnelles et certains organismes paritaires collecteurs agréés à détourner la finalité première de la période de professionnalisation en utilisant le dispositif comme un simple outil d’abondement du plan de formation. Les objectifs animant sa création ont pu, dans certains cas, être contournés. Cela a été rendu possible par la conjonction de certains facteurs : publics et thématiques éligibles à la période de professionnalisation très larges ; absence de minima de volumes de formation (corrigés ultérieurement par la loi) ; modalité alternante peu stricte (les formations pouvant être réalisées hors temps de travail, parfois même en période de week-end).

À contrario, il convient de noter que d’autres branches professionnelles ont su circonscrire précisément les conditions d’accès au dispositif : exclusion des actions de formation visant à la promotion d’un collaborateur (sauf cas de disparition potentielle du poste occupé) ; analyse du contexte précis du poste dans l’entreprise pour déterminer la nature des menaces sur l’emploi ; demandes de taux de financement par l’organisme paritaire collecteur agréé différenciés selon les priorités de branches ; respect strict de la modalité alternante.

Malgré les efforts réalisés par certains acteurs, la saturation progressive des fonds de la professionnalisation et les règles d’accès à la péréquation du Fonds Paritaire de Sécurisation des Parcours Professionnels ont progressivement limité le recours aux périodes de professionnalisation.

2.2. Objectifs poursuivis

Les demandeurs d’emploi, et notamment ceux qui sont le plus éloignés de l’emploi, nécessitent un accompagnement vers l’emploi renforcé et doivent pouvoir bénéficier d’une formation la plus adaptée possible à leurs besoins. L’objectif est de permettre aux publics les plus éloignés de l’emploi de pouvoir conclure un contrat de professionnalisation sur mesure, au plus près de leurs besoins.

Les statistiques montrent par ailleurs que les salariés en contrat de professionnalisation qui étaient demandeurs d’emploi avant d’entrer en contrat de professionnalisation sont moins nombreux à être en emploi six mois après la sortie du contrat que certains autres publics (statut « scolarité » : 75 % de taux d’insertion et statut « demandeur d’emploi : 65 % de taux d’insertion[32].). Le second objectif est, par conséquent, que le contrat de professionnalisation adapté aux personnes les plus éloignées de l’emploi puisse permettre à ces personnes de s’insérer plus rapidement et plus durablement dans l’emploi.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

3.1.1. Contrat de professionnalisation

Les travaux conduits par le gouvernement ont permis en 2016 la mise en place d’une première expérimentation relative aux contrats de professionnalisation et issue de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels. L’article 74 de la loi a permis d’ouvrir la possibilité de conclure des contrats de professionnalisation aboutissant à d’autres qualifications que celles prévues de droit, pour « les demandeurs d'emploi, y compris ceux écartés pour inaptitude et ceux qui disposent d'une reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, notamment les moins qualifiés et les plus éloignés du marché du travail ». Cette expérimentation a permis la conclusion de contrats de professionnalisation débouchant sur des certifications inscrites au sein des catégories A et B de l’inventaire de la Commission Nationale de la Certification Professionnelle (CNCP), des blocs de compétences et des actions de pré-qualification.

Le bilan de cette expérimentation montre que 60 % des contrats de professionnalisation expérimentaux ont été conclus avec des demandeurs d’emploi. Par ailleurs, le degré de qualification à l’entrée en contrat de professionnalisation expérimental est largement supérieur à celui escompté, en cela que seulement 22 % avaient au maximum un diplôme ou titre de niveau CAP/BEP et 11 % avaient déjà un niveau bac + 5.

Il n’est, par conséquent, pas envisagé de reconduire cette expérimentation en l’état. La nouvelle expérimentation ouverte par le présent projet de loi, tout au conservant l’objectif de l’expérimentation de la loi du 8 août 2016, cible plus précisément les publics bénéficiaires et les qualifications visées par le contrat de professionnalisation expérimental.

3.1.2. Professionnalisation

Le dispositif retenu vise à redynamiser les modalités de formations ouvertes aux salariés afin de favoriser leur évolution professionnelle et leur maintien dans l'emploi. Par ailleurs, les périodes de professionnalisation souffrent d’une faible mobilisation et d’un certain détournement de leurs objectifs initiaux, qui doivent être corrigés. Une simplification des dispositifs existants est nécessaire afin d’éviter toute mise en concurrence avec les nouveaux dispositifs ayant la même finalité. Le texte présenté entend ainsi opérer une clarification et une mise en cohérence avec le nouveau paysage de dispositifs de formations.

3.2. Option retenue

3.2.1. Contrat de professionnalisation

Le public ciblé par l’expérimentation de 2016 n’était pas défini de manière précise, ce qui a abouti à ce que les contrats expérimentaux soient conclus avec des personnes à la recherche d’emploi mais relativement peu éloignées du marché du travail. Le public visé par la présente expérimentation est ainsi précisé et concernera uniquement :

les jeunes sortis de l’enseignement scolaire sans qualification ;

les demandeurs d’emploi de longue durée ;

ainsi que les bénéficiaires de minimas sociaux.

Ces publics disposent par ailleurs déjà dans la loi de dérogations concernant la rémunération, le type de qualifications visées et la durée du contrat ou de la période de formation.

Contrairement à l’expérimentation de la loi du 8 août 2016, la présente expérimentation prévoit que les compétences qui devront être développées au cours du contrat seront définies par l’entreprise et l’opérateur de compétences, en accord avec le salarié. Cette définition des besoins en qualification au plus proche des réalités de l’entreprise doit permettre une meilleure insertion professionnelle des bénéficiaires.

3.2.2. Professionnalisation

Le texte prévoit la suppression du dispositif des périodes de professionnalisation, aujourd’hui largement détournées de leur objectif.

La période de professionnalisation étant une action principalement mise en œuvre par l’employeur dans le cadre du plan de formation, cette dernière est supprimée en raison de la disparition des financements dédiés au plan de formation. Il convient de réaffirmer la responsabilité de l’employeur pour veiller à l’employabilité de ses salariés.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts économiques et financiers

4.1.1. Impact sur les entreprises

La période de professionnalisation est mise en œuvre sur la base des principes de personnalisation des parcours de formation, en fonction des connaissances et des expériences de chacun des bénéficiaires, avec une alternance alliant des séquences de formation professionnelle dans ou hors de l’entreprise et l’exercice d’une ou plusieurs activités professionnelles en lien avec la ou les qualifications recherchées.

L’ensemble de ces objectifs peuvent être réalisés dans le cadre du compte personnel de formation, du conseil en évolution professionnelle et même d’un contrat de professionnalisation. Ainsi la suppression de ce dispositif n’entraînera qu’un report du nombre de bénéficiaires de période de professionnalisation actuel sur les dispositifs modifiés dans le cadre de la réforme actuelle.

L’expérimentation sur le contrat de professionnalisation permettra aux entreprises de former leur salarié en contrat de professionnalisation sur des compétences spécifiques à leur activité. Ainsi, on peut escompter que cette expérimentation favorisera l’embauche de personnes en contrats de professionnalisation par les entreprises qui pourront disposer d’un salarié formé au plus près des besoins réels de l’entreprise.

4.1.2. Impact budgétaire

Les besoins de financement des actions d’accompagnement et de formation liées à la période de professionnalisation se reporteront, par un mécanisme de transfert, vers des besoins de financement supplémentaires dans le cadre d’actions de bilan de compétences, de conseil en évolution professionnelle et d’actions de formation financées via le compte personnel de formation.

5. Consultation et modalités d’application

5.1. Consultation menée

Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) est consulté au titre des dispositions du présent article du projet de loi.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

La présente disposition entre en vigueur 1er janvier 2019.

Les engagements pris avant la promulgation de la loi seront soldés par les opérateurs de compétences.

L’expérimentation entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel et s’achève au 31 décembre 2019.

5.2.2. Application dans l’espace

Les nouvelles dispositions s’appliquent en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer.

5.2.3. Textes d’application