Etude d'impact sur le projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique

1. Tableau synoptique des consultations
2. Tableau synoptique des textes d’application
3. Introduction générale
4. TITRE 1er : Construire plus, mieux et moins cher
5. Chapitre 1er – Dynamiser les opérations d’aménagement pour produire plus de foncier constructible
6. Articles 1, 2 et 3 -Créer un contrat de projet partenarial d’aménagement et des grandes opérations d’urbanisme
7. Article 4 - Simplifier les procédures de participation du public
8. Article 5 - Simplifier les procédures s’imposant aux opérations d’aménagement
9. Chapitre II - Favoriser la libération du foncier
10. Article 6 - Accélérer la libération du foncier public
11. Article 7 - Développer l’intervention de la Foncière publique solidaire
12. Article 8-I- Rétablir la possibilité pour les Établissements Publics Fonciers d’État d’acquérir des logements sociaux en vue de leur démolition dans le cadre d’opérations de renouvellement urbain
13. Article 8-II - En commune carencée, limiter la délégation du droit de préemption du Préfet aux SEM au seul cas des sociétés d’économie mixte agréées mentionnées à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation
14. Article 8-III - Maintenir le droit de préemption du Préfet dans les parties actuellement urbanisées d’une commune carencée revenue au règlement national d’urbanisme, suite à la caducité du plan d’occupation des sols
15. Article 8-IV - Étendre aux établissements publics territoriaux du Grand Paris la possibilité de créer des zones d’aménagement différé
16. Article 8 -V - Étendre la subdélégation de l’exercice du droit de priorité pour l’acquisition de biens en décote
17. Article 8-VI - Permettre aux Établissements Publics Fonciers d’Etat d’agir dans le cadre des emplacements réservés et de gérer les procédures de délaissement
18. Chapitre III - Favoriser la transformation de bureaux en logements
19. Article 9 – Accorder des bonus de construction pour faciliter la transformation de bureaux en logements en zone tendue
20. Article 10 - Créer une catégorie d’immeuble de moyenne hauteur
21. Article 11 - Réquisition de locaux à des fins d’hébergement d'urgence
22. Chapitre IV - Simplifier et améliorer les procédures d'urbanisme
23. Article 12 - Encadrer dans le temps la remise en vigueur des plans d’occupation des sols en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité d’un plan local d’urbanisme ou d’une carte communale
24. Article 13 -Simplifier la hiérarchie des normes des documents d’urbanisme
25. Article 14 - Clarifier les dispositions relatives aux schémas d’aménagement régional
26. Article 15 - Adapter l’avis des architectes des Bâtiments de France pour faciliter et accélérer les installations d’antennes de téléphonie mobile
27. Article 15 - Adapter l’avis des architectes des bâtiments de France pour faciliter et accélérer les opérations de lutte contre l’habitat indigne
28. Article 15 - Simplifier les modalités de recours contre l’avis des architectes des bâtiments de France
29. Article 16 - Limiter le nombre de pièces dans les demandes de permis de construire
30. Article 17 - Rationaliser les données demandées aux collectivités dans le domaine de l’urbanisme
31. Article 17 - Dématérialiser l’instruction des demandes de permis de construire
32. Chapitre V - Simplifier l’acte de construire
33. Article 18 - Assouplir les normes d’accessibilité
34. Article 19 – Adapter le régime du contrat de construction de maison individuelle avec fourniture de plan aux constructions préfabriquées
35. Article 20-I - Accélérer la construction de logements sociaux en prolongeant le recours à la procédure de conception-réalisation pour les organismes de logement social
36. Article 20-II - Préciser la compétence des commissions d’appel d’offres pour les marchés publics dont la valeur estimée est supérieure aux « seuils européens » et simplifier les commissions d’appel d’offres des offices publics de l’habitat
37. Article 21- Simplifier les règles en matière d’individualisation des frais de chauffage
38. Article 22 - Améliorer le fonctionnement de la vente en l’état futur d’achèvement
39. Article 22 - Vente en l’état futur d’achèvement de logements à finir
40. Article 23 – Adapter le contrôle de la conformité des constructions, aménagements, installations et travaux et la constation des infractions au code de l’urbanisme et au code de l’habitation
41. Chapitre VI - Améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme
42. Article 24 - Sécuriser les autorisations de construire existantes
43. Article 24- Lutter contre les recours abusifs
44. Article 24 - Faciliter la démolition de certaines constructions illégales
45. TITRE II : Évolutions du secteur du logement social
46. Chapitre Ier - Restructuration du secteur
47. Article 25 - Encourager le regroupement d’organismes de logement locatif social
48. Article 26 – Elargir les possibilités de fusions et d’absorption des organismes d’habitation à loyer modéré et sociétés d’économie mixte de gestion entre eux
49. Article 27 - Faciliter la circulation des capitaux entre les organismes
50. Chapitre II - Adaptation des conditions d’activité des organismes de logement social
51. Article 28 - Simplifications applicables au secteur du logement social
52. Article 29 - Évolution du cadre juridique de la vente de logements sociaux
53. Chapitre III - Dispositions diverses
54. Article 30 - Contrôle des organismes de logement social par l’ANCOLS
55. Article 31 - Ratifier les ordonnances relatives à Action Logement
56. Article 32 – Reporter la date de conclusion de la seconde génération de conventions d’utilité sociale
57. Article 33 - Prolonger le délai d’habilitation pour la codification des aides sociales
58. TITRE III : Répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale
59. Chapitre Ier - Favoriser la mobilité dans le parc social et le parc privé
60. Article 34 - Créer un bail mobilité
61. Article 35 - Adapter les missions des commissions d’attribution de logements
62. Article 36 - Coter la demande de logement social
63. Article 37 - Simplifier les procédures d’attribution de logements sociaux
64. Article 38 - Gérer en flux les contingents du logement social
65. Chapitre II - Favoriser la mixité sociale
66. Article 39 - Favoriser la mixité intergénérationnelle
67. Article 40 - Coordonner la procédure administrative de surendettement avec la procédure judiciaire d’expulsion
68. Article 41 - Préciser les informations transmises à la commision de coordination des actions de prévention des expulsions locatives par les bailleurs
69. Article 42 - Autoriser le protocole de cohésion sociale en l’absence de dette locative
70. Article 43 - Rendre opposables les PDALHPD pour la délivrance des autorisations d'activités des structures d’hébergement autorisées et subordonner leur habilitation à l'aide sociale aux besoins décrits dans ce plan
71. Article 44 - Faciliter la transformation d’hôtels en Résidences Hôtelières à Vocation Sociale
72. Article 45 – Permettre la colocation pour les personnes en situation de handicap
73. Article 46 - Allonger la durée pendant laquelle les logements sociaux vendus continuent d’être décomptés dans le cadre du dispositif SRU
74. Chapitre III - Améliorer les relations locataires bailleurs et favoriser la production de logements intermédiaires
75. Article 47 - Supprimer l’obligation de caractère manuscrit de l’acte de cautionnement en matière de location logement
76. Article 48 – Permettre aux agences d’urbanisme d’être agréés comme observatoires des loyers
77. Article 49 - Définir le cadre de l’expérimentation de l’encadrement des loyers un caractère expérimental, sur la base du volontariat des EPCI ou de certaines collectivités, en secteur tendu et sanctionner les propiétaires pour non respect de l’encadrement des loyers
78. Article 50 - Modifier les règles de décence dans les hôtels meublés et en cas de colocation à baux multiples
79. Article 51 – Encadrer les locations meublées touristiques
80. Article 52 - Favoriser la production de logement intermédiaire en zone tendue
81. Article 53 - Revoir le rôle du conseil national de la transaction et de la gestion immobilières
82. TITRE IV : Améliorer le cadre de vie
83. Chapitre Ier - Revitalisation des centres-villes
84. Article 54 - Créer un contrat pour la revitalisation des centres-villes
85. Chapitre II - Rénovation énergétique
86. Article 55 - Réviser le cadre des obligations d’économie d’énergie sur le secteur tertiaire
87. Chapitre III - Lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil
88. Article 56 - Renforcer les sanctions contre les marchands de sommeil
89. Article 57 - Étendre et systématiser le recours aux astreintes administratives en matière de lutte contre l’habitat indigne
90. Article 58 - Simplifier par ordonnance les procédures de lutte contre l’habitat indigne
91. Chapitre IV - Améliorer le droit des copropriétés
92. Article 59 - Faciliter et accélérer le traitement des copropriétés dégradées
93. Article 60 – Revoir par ordonnance le cadre juridique des copropriétés
94. Chapitre V - Numérisation du secteur du logement
95. Article 61 - Créer par ordonnance un bail numérique
96. Chapitre VI - Simplifier le déploiement des réseaux de communication électronique à très haute capacité
97. Article 62 - Alléger les modalités d’information du maire pour la construction de stations radioélectriques
98. Article 63 - Simplifier les modalités de mise en œuvre des servitudes
99. Article 64 – Renforcer les pouvoirs de sanction de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
100. Chapitre VII - Diffusion par voie hertzienne de données horaires du temps légal français
101. Article 65 - Confier le signal horaire à l’agence nationale des fréquences

Tableau synoptique des consultations

Tableau synoptique des textes d’application

Introduction générale

Le logement, qui est défini par l’INSEE comme un « local utilisé pour l’habitation à titre de résidence principale ou occasionnelle », revêt plusieurs fonctions :

- une fonction sanitaire : le logement répond à un besoin fondamental de mise à l’abri et en sécurité des populations ;

- une fonction sociale : le logement participe à la sédentarisation des populations ainsi qu’à leur intégration dans la société (mixité, accès aux établissements scolaires, modes de transports…) ;

- une fonction économique : le logement constitue un bien marchand, entrant dans le patrimoine d’une personne physique ou morale. Il est un bien du marché de l’accession à la propriété immobilière, du marché locatif et du marché de la rénovation et pèse environ 5% du PIB et des emplois du pays.

1. Un secteur majeur, des enjeux forts d’intervention publique

Le logement représente le premier poste de consommation des ménages, pour 26,2% de leur budget et 22,6% de leur revenu disponible brut[1]. Inversement, la production de logements représente un secteur majeur de l’économie française comptant pour environ 11% du PIB.

Il représente également un levier majeur d’intervention des pouvoirs publics ; l’Etat y consacre par exemple chaque année plus de 40 milliards d’euros, soit presque 2% du PIB.

Outre les dépenses d’intervention ou fiscales, l’action des pouvoirs publics en matière de logement se structure principalement autour des axes suivants :

Permettre le bon fonctionnement du marché :

- en fixant des règles dans lesquelles évoluent ses acteurs: le droit locatif traduisant l’équilibre souhaité entre propriétaires et locataires, les règles accompagnant les transactions, les caractéristiques minimales à respecter pour un logement en sont quelques exemples parmi d’autres ;

- en s’assurant d’un bon accès à l’information et d’une certaine transparence : par exemple, les diagnostics, les mesures et informations minimales à fournir à l’occasion des ventes ou des locations, le développement de la transparence sur les prix fonciers et immobiliers, le développement fortement soutenu par l’Etat des dispositifs d’observation des loyers …

Intervenir pour éviter, limiter ou corriger des déséquilibres de marché :

Cette action est développée en prenant en compte la situation des ménages les plus modestes ou rencontrant des difficultés particulières et tendant vers l’objectif d’une mixité sociale entendue comme un facteur de cohésion sociale et des territoires :

Ainsi, les aides personnelles au logement (ALS, ALF, APL) assurent un socle qui contribue de manière décisive aux dépenses de logement des 6,5 millions de ménages dont les ressources sont les plus basses. Elles figurent parmi les aides les plus sociales et les plus redistributives[2] et contribuent à l’abaissement du taux d’effort des ménages en France consacré au logement, notamment pour les plus modestes[3].

Des dispositifs spécifiques sont destinés aux personnes en difficulté : du fait d’une absence de solution satisfaisante de logement (Droit au logement opposable), du fait de situations d’impayés (Fonds de Solidarité Logement, dispositifs de prévention des expulsions), etc.

Certains territoires en difficultés très prononcées font l’objet d’un traitement spécifique (politique de la ville, renouvellement urbain…), tandis que les efforts de production de logements sociaux sont plus spécialement recherchés dans les secteurs où ces logements sont en nombre insuffisant (ciblage des aides à la production sur les zones tendues, principe de l’obligation SRU) ;

La réponse aux difficultés d’accès au logement des ménages modestes trouve notamment une réponse dans le rôle du parc locatif social, qui doit contribuer également à l’objectif de mixité sociale des territoires, avec une action publique portant à la fois sur la production de divers types de logements sociaux, mais aussi sur les modalités d’attribution de ces logements et la solvabilisation des ménages modestes ;

Plus largement, il s’agit enfin d’améliorer l’accès au logement de diverses catégories de ménages, avec des bénéfices induits pour d’autres secteurs de politique publique (économie, santé, éducation, sécurisation des parcours de vie…) : aide à l’accession à la propriété des classes modestes à moyennes, logements locatifs intermédiaires en secteur tendu, problématiques spécifiques de logement des jeunes ou des personnes âgées, fluidification du lien emploi – logement… ;

Répondre aux besoins par une production adaptée, prenant en compte les exigences de coût et de développement durable, mais aussi par l’amélioration et la rénovation du parc existant : lutte contre l’habitat indigne et contre divers dysfonctionnements graves (copropriétés fragiles ou en difficulté), transition énergétique dans l’habitat, adaptation au vieillissement… En matière de production, la dynamique relancée depuis fin 2014 a permis d’atteindre un niveau de mises en chantiers record de presque 420 000 logements[4]. Cette dynamique est le fruit de la combinaison de taux d’intérêts historiquement bas, de prix en légère baisse ou stables, et de mesures incitatives. Pour autant, un objectif national tel qu’énoncé ces dernières années doit d’abord être entendu comme exprimant une volonté mobilisatrice et comme un objectif d’activité économique (et d’emplois) dans le bâtiment, plus que comme un objectif de politique du logement, qui n’a de sens que territorialisé. En matière de réhabilitation, les objectifs sont plus difficilement formulés, si ce n’est en matière d’amélioration énergétique, la LTECV fixant un cap annuel de 500 000 rénovations énergétiques performantes, qui doit lui aussi faire l’objet de ciblages particuliers, notamment sur les parcs les plus énergivores et les ménages en précarité énergétique.

2. Des politiques publiques régulièrement renforcées et améliorées par la loi depuis dix ans

L’action des pouvoirs publics en matière de logement s’est traduite au travers de textes dont certains sont aujourd’hui codifiés (la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, couramment appelée loi SRU) , d’autres non (la loi n°70-9 du 2 janvier 1970, dite loi Hoguet, qui réglemente les conditions d’accès et d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce ; la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, ou loi Mermaz-Malandain, qui constitue le régime de droit commun en matière de baux d’habitation).

Elle est marquée ces dix dernières années par de nombreuses avancées législatives :

- loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) : cette loi instaure une TVA réduite à 5,5 % pour les opérations d’accession à la propriété d’un logement neuf dans les quartiers faisant l’objet d’une convention de rénovation urbaine. Elle prévoit diverses mesures visant à faciliter les procédures de reconstruction (transfert de la délivrance du permis de construire au préfet, et non au maire) et à étendre les pouvoirs des communes pour imposer la construction de logements locatifs sociaux. Le législateur opère la fusion des offices publics HLM et des OPAC dans un statut unique d’Office public de l’habitat (OPH), instaure un supplément de loyer de solidarité (SLS) et définit les conditions de vente aux locataires d’HLM de leur logement.

- loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable: l’État garantit désormais le droit au logement de toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et stable, n’est pas en mesure d’accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant ou de s’y maintenir. Cinq catégories de « demandeurs les plus prioritaires » peuvent, à partir du 1er décembre 2008, présenter un recours administratif si leur demande de logement n’a pas reçu une réponse correspondant à leurs besoins et leurs capacités, dès lors que cette demande a été regardée comme prioritaire et urgente par une commission de médiation. Il est créé un Haut Comité de suivi de la mise en œuvre du droit opposable au logement ainsi qu’une prestation d’aide à la réinsertion familiale et sociale des immigrés ayant vécu au moins 15 ans en France mais n’ayant ni ascendant ni descendant présent sur le territoire français et dont les revenus sont modestes. La loi assure également la mise en œuvre d’une directive européenne qui permet aux États membres de ne pas accorder le droit à une prestation d’assistance sociale aux citoyens de l’Union européenne entrés sur leur territoire pour y chercher un emploi, pendant la période de recherche d’emploi.

- loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion : la loi réforme le système de collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC, « 1% logement ») en lui attribuant deux nouvelles missions : le financement de la rénovation urbaine et l’amélioration de l’habitat. En outre, pour favoriser la mobilité dans les HLM, elle autorise les bailleurs sociaux à résilier les baux des locataires dont les revenus sont devenus plus de deux fois plus élevés que le plafond fixé pour avoir droit à un logement social. De même, elle prévoit que les ménages en sous-occupation doivent être relogés dans des logements plus petits.

- loi n° 2013-61 du 19 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social : la loi vise une relance de la construction de logements sociaux en facilitant la cession de terrains de l’État et des établissements publics. Un système de décote sur le prix de cession est appliqué pour les cessions de terrains en faveur des projets de construction de logement sociaux. La cible était prioritairement la cession de 930 sites (soit 2 000 hectares de terrains publics) pour la construction de près de 110 000 logements (dont près de la moitié en Ile-de-France). Elle relève également les objectifs de production du logement social (objectifs SRU) dans les communes qui en sont peu pourvues, faisant augmenter l’objectif principal de 20 à 25% de logement social dans le parc des résidences principales, à atteindre en 2025 et non plus 2020.

- loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové: cette réforme vise à réguler les marchés immobiliers (notamment par l’instauration d’un encadrement des loyers en zones tendues) et encadrer les pratiques abusives, favoriser l’accès au logement des ménages et développer l’innovation et la transparence. La loi encourage, par des mesures d’urbanisme, le développement de l’offre de logement, notamment en favorisant la densification urbaine, en facilitant la mobilisation des gisements fonciers et en modernisant les outils de planification, en assurant notamment le transfert de la compétence PLU aux intercommunalités afin de favoriser la prise en compte des besoins de développement, de solidarité et de mixité à une échelle de territoire plus adaptée. Aujourd’hui plus de 550 PLUi sont approuvés ou en cours d’élaboration.

La loi définit aussi un nouvel équilibre dans les relations entre propriétaires, locataires et professionnels de l’immobilier. Ainsi, les dispositifs de prévention des expulsions locatives sont renforcés et les passerelles entre hébergement et logement facilitées ; le contrat-type de location et l’encadrement des honoraires de location protègent le locataire ; la lutte contre l’habitat indigne et le traitement des copropriétés dégradées disposeront d’outils coercitifs ou incitatifs renouvelés, tel que l’ORCOD-IN. Par ailleurs, les propriétaires disposent avec la loi ALUR d’un cadre plus clair avec le contrat type syndic ou l’obligation de compte séparé pour les copropriétés. Enfin les professionnels de l’immobilier verront leur profession mieux régulée et structurée par le code de déontologie ou l’obligation de formation continue.

Enfin, la loi fait place à l’innovation et à la transparence dans le domaine de l’habitat. La loi institue un système partagé de gestion de la demande de logement des ménages modestes : les demandeurs ne devront déposer leur dossier qu’une seule fois ; les pièces jointes seront scannées et les dossiers versés à un fichier numérique accessible à tous les bailleurs et réservataires, le système national d’enregistrement (SNE). De nouvelles formes d’habitat sont reconnues et facilitées, notamment l’habitat participatif.

- loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte renforce les objectifs en matière d’économies de rénovation énergétique :

avant 2025 les logements les plus énergivores, de classe F et G du diagnostic de performance énergétique (DPE), doivent être rénovés (article 5) ;

objectif de 500 000 rénovations énergétiques par an à partir de 2017 dont au moins la moitié est occupée par des ménages aux revenus modestes ;

disposer d’un parc rénové au niveau Bâtiment Basse Consommation (BBC) à 2050.

Pour mettre en œuvre cette ambition et accompagner les ménages, la loi TECV crée le service public de la performance énergétique de l’habitat (SPPEH) qui s’appuie sur un réseau de plateformes territoriales de la rénovation énergétique.

- loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté : la loi a pour objectif de lutter contre les ségrégations sociales et territoriales. En matière d’attribution de logements sociaux, la loi prévoit qu’au moins 25 % des attributions réalisées en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville devront être destinés aux 25 % des demandeurs de logements les plus pauvres. Par ailleurs, Action logement, les collectivités territoriales et les bailleurs sociaux devront, sur les logements libres de réservation, consacrer 25 % de leurs attributions aux ménages bénéficiant du DALO et aux demandeurs prioritaires. La loi encourage la location voulue et oblige les bailleurs sociaux à publier d’ici à 2020 sur internet les logements sociaux vacants. La loi adapte aux réalités des territoires les obligations de construction de logements sociaux (loi SRU modifiée en 2013) dans les principales agglomérations et exempte les communes en particulier où le développement d’une offre locative sociale n’est pas pertinent ou nécessaire au regard du marché. En ce qui concerne les loyers dans le parc social, la loi facilite l’adaptation par les bailleurs sociaux de la répartition de des loyers au sein de leur parc immobilier. La loi renforce également la possibilité pour les bailleurs sociaux de mettre fin au bail des ménages pour les locataires qui dépassent fortement et durablement les plafonds de ressources (abaissement du seuil à 150% des plafonds de ressources PLS et réduction du délai à 18 mois).

3. Malgré ces avancées notables, la situation demeure marquée par des problématiques fortes en termes d’accès au logement et de production pour faire face à cette crise, en particulier dans les zones tendues.

Quelques chiffres pour l’illustrer rapidement :

- l’effort financier pour se loger s’accroît, en particulier pour les locataires : sur Paris, l’OLAP a constaté en 2016 que presque le quart des loyers pratiqués dans le parc de logements locatifs privés se situe au-dessus du plafond réglementaire de loyer, pour environ 30 € en moyenne, avec néanmoins une baisse des dépassements. Dans 6 cas sur 10, les dépassements concernent des logements de moins de 20 m².

- en matière de rapports locatifs, plus de 8000 saisines ont été opérées auprès des commissions départementales de conciliation, concernant pour moitié des plaintes en matière de dépôt de garantie.

- le nombre de demandeurs de logements sociaux augmente fortement[5] tandis que le taux de mobilité résidentielle (rotation) et d’attributions de logements sociaux tend à diminuer légèrement[6]. De nombreuses personnes en recherche d’emploi auraient renoncé à un poste en raison de difficultés à déménager ou se rapprocher d’un lieu d’emploi potentiel[7]

- Au niveau national, 96 614 recours en reconnaissance DALO ont été déposés en 2016. 87% des recours sont concentrés sur 18 départements (dont 60% dans les départements d’Ile de France et 14% dans les Bouches du Rhône, le Var et les Alpes Maritimes).

25 200 ménages ont été reconnus DALO en 2016 (soit 2,9% du total des demandeurs de logement social) et 20 170 ménages DALO ont été relogés en 2016 (soit 4% du total des attributions de logements sociaux). Les ménages DALO relogés représentent 3,6 % des attributions de logements sociaux situés en quartier prioritaire de la politique de la ville (en Ile-de-France, ce chiffre atteint 18,9%)

55 000 ménages reconnus DALO de 2008 à 2016 restaient à reloger au 31/12/2016, dont 94% sur deux régions: 80% en Ile de France (dont 40% à Paris), et 14% en Provence Alpes Côte d’Azur

Au niveau national, 78% % des ménages DALO relogés le sont dans des logements situés en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville (en Ile de France, ce chiffre tombe à 61%)

- En 2016, plus de 13 000 dossiers concernant le contentieux en matière d’urbanisme ont été enregistrés dans les différentes chambres d’instruction. Le délai moyen de jugement des recours contre les permis de construire s’était stabilisé à 23 mois en première instance, alors qu’il était de 16 à 18 mois en appel et de 14 mois en cassation.[8]

- en matière de production de logement social, au terme du bilan triennal 2014-2016 réalisé en 2017, 1 997 communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France) sont soumises aux obligations de la loi SRU de production de logement social (incluant 5 communes isolées). Parmi ces 1 997 communes, 708 communes respectent le taux légal de logement social applicable ; 1 222 communes (dont 4 isolées) ne respectent pas leurs obligations légales et doivent produire des logements sociaux pour rattraper leur retard. 726 d’entre elles sont prélevées, à hauteur de 76,8 M€, 141 sont exonérées du prélèvement et 355 ne sont pas prélevées du fait de leurs dépenses en faveur du logement social ou en raison de la faiblesse du montant du prélèvement (inférieur à 4 000 €) ; 269 arrêtés de carence ont été pris par les préfets, soit une augmentation de plus de 20% des communes carencées sur 2014-2016 par rapport à la précédente période triennale 2011-2013 et 67 communes ayant moins de 25 % (20%) de logements sociaux sont exemptées de l’application de la loi SRU (pour cause de décroissance démographique du territoire d’appartenance ou pour cause de constructibilité contrainte de la majeure partie du territoire urbanisé).[9]

4. Face à ce constat, le Gouvernement a présenté sas stratégie en faveur du logement

Une concertation numérique lancée auprès de partenaires publics et privés, nationaux et locaux, fin juillet 2017, a permis de recueillir près de 2600 propositions. Nourrie de ces contributions, la stratégie logement » présentée le 20 septembre 2017 s’articule autour de trois grands objectifs :

- construire plus, mieux et moins cher, pour provoquer un "choc d’offre"

- répondre aux besoins de chacun et protéger les plus fragiles

- améliorer le cadre de vie.

Le présent projet de loi a également fait l’objet d’une conférence de consensus, organisée par le Sénat. Proposée par le Président du Sénat, Gérard LARCHER, et acceptée par le Président de la République, Emmanuel MACRON, la conférence de consensus sur le logement s’est déroulée du 12 décembre 2017 au 8 février 2018. Elle a constitué une démarche de concertation inédite sur un avant-projet de loi, en associant les parties prenantes, les élus locaux, les parlementaires des deux chambres et l’Etat.

Cette nouvelle phase de concertation a permis de partager les ambitions et les propositions législatives du Gouvernement, de recueillir les réactions de tous les acteurs concernés : le projet de loi a déjà été largement enrichi à l’issue de cette conférence de consensus et le débat parlementaire qui se déroulera à partir de ce printemps sera certainement inspiré par les réflexions qui s’y sont exprimées.

Cette conférence a adopté un format original dans son déroulé qui a permis à chacun de s’exprimer et d’apporter des propositions complémentaires : une conférence d’ouverture, 5 débats thématiques, ayant rassemblé chacun environ 150 participants qui ont pris largement la parole, et plus de 150 contributions écrites comportant 650 propositions, reçues et partagées en ligne, dans la plus grande transparence.

Les débats thématiques étaient menés sous la présidence d’un sénateur, sous la vice-présidence et avec l’éclairage complémentaire d’un autre sénateur et d’un député, tous spécialistes de ces questions. Les contributions écrites permettaient aussi d’éclairer plus précisément les positions de chacun et certaines propositions ont déjà trouvé une traduction dans le présent projet de loi.

Le temps de la conférence a également permis de rédiger les textes détaillés sur 6 six des ordonnances qui étaient envisagées.

5. Après la loi de finances initiale pour 2018, le présent projet de loi contribue à la traduction législative de cette « stratégie logement ».

Inversant la perspective politique de plusieurs des lois antérieures adoptées, celle voulue pour ce projet de loi s’inscrit dans la filiation de l’ensemble de l’action du Gouvernement depuis 2017 : son intention est de libérer (les énergies pour débloquer les situations) et de protéger (notamment les plus modestes). Ainsi, ce projet de loi propose essentiellement des nouvelles facultés, dont les acteurs des politiques du logement peuvent se saisir, en imposant inversement très peu de nouvelles contraintes. Les procédures sont simplifiées pour améliorer leur accessibilité. Les protections des plus modestes sont renforcées et une meilleure allocation du parc social est encouragée, à leur bénéfice.

Le présent projet de loi permet de :

1 - Construire plus, mieux et moins cher en agissant sur

le développement de projets partenariaux d’aménagement entre l’Etat et les collectivités locales et de grandes opérations d’urbanisme et sur la mobilisation du foncier public ;

la simplification des normes et des procédures d’urbanisme pour donner aux entreprises et aux acteurs les capacités d’inventer des solutions nouvelles, de construire plus et plus vite :

la simplification des procédures pour la transformation de bureaux en logements ;

la dématérialisation des demandes de permis de construire pour les communes dont la population est supérieure à un seuil fixé par décret ;

la lutte contre les recours abusifs, le renforcement des sanctions, s’inscrivant dans une perspective d’accélération du traitement des contentieux ;

la réforme du secteur HLM pour construire et rénover davantage.

2- Répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale grâce à

la création d’un bail mobilité, pour remettre sur le marché des logements meublés sous-utilisés et offrir des logements adaptés à la formation et à la mobilité géographique et professionnelle, notamment des jeunes, actifs ou étudiants ;

une plus grande transparence dans l’attribution des logements sociaux et une mobilité accrue dans le parc locatif social, pour des logements adaptés à chacun et en préservant les droits de tous ;

le développement de l’observation des loyers pratiqués dans les zones tendues et une pratique plus sécurisée de l’expérimentation de l’encadrement des loyers

une meilleure coordination des procédures de prévention des expulsions locatives avec celle de surendettement.

3 - Améliorer le cadre de vie en développant

des sanctions accrues contre les marchands de sommeil et des dispositifs renforcés de lutte contre l’habitat indigne ou de traitement des copropriétés dégradées ;

de nouveaux outils pour rénover les centres dégradés des villes moyennes et centres-bourgs ;

la création d’un bail locatif numérique pour simplifier les démarches locatives et améliorer la connaissance des loyers ;

l’allègement des procédures pour le déploiement du très haut débit dans tous les territoires.

Ces trois axes structurent les trois titres du projet de loi.

Compte tenu de l’importance des mesures visant à accompagner l’évolution du secteur du logement social, le choix a été fait d’y consacrer un titre spécifique, le titre II, situé entre les titres I et III consacrés aux objectifs qu’il partage de « construire plus, mieux et moins cher » et « répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale ».

TITRE 1er : Construire plus, mieux et moins cher

Chapitre 1er – Dynamiser les opérations d’aménagement pour produire plus de foncier constructible

Articles 1, 2 et 3 -Créer un contrat de projet partenarial d’aménagement et des grandes opérations d’urbanisme

1. État des lieux

1.1. Une alternative entre Opération d’Intérêt National et initiative de la Collectivité

Les grandes opérations urbaines permettent d’accélérer, de manière massive, la production de logement sur des secteurs tendus, de reconquérir des friches urbaines ou encore de transformer des zones d’activités ou des quartiers dégradés. Ces opérations, dont la durée dépasse la décennie, présentent souvent des risques importants par exemple en termes de pollution des sols ou de retournement de la conjoncture de l’immobilier. De plus, elles nécessitent des financements importants pour mobiliser le foncier ou pour développer les équipements publics nécessaires à l’accueil de nouvelles populations. Ainsi, en dehors de quelques exceptions particulièrement favorables, ces grandes opérations n’intéressent pas le secteur privé qui intervient plutôt à l’aval pour conduire les opérations immobilières.

En l’état actuel du droit, les grandes opérations urbaines sont conduites soit à l’initiative des collectivités territoriales, et notamment des métropoles, soit par l’État via l’intervention d’établissements public d’aménagement dans le cadre d’opérations d’intérêt national.

La législation n’offre donc pas d’alternative entre l’opération d’intérêt national et l’initiative propre de la collectivité.

La fixation d’un périmètre d’opération d’intérêt national permet à l’État d’y introduire un régime juridique spécifique afin d’y exercer, par exception aux grands principes de la décentralisation, certaines compétences d’urbanisme à la place des collectivités.

L’article L. 102-12 du code de l’urbanisme précise que : « Des décrets en Conseil d'Etat arrêtent la liste des opérations d'intérêt national mentionnées à l'article L.132-1. ». Cet article L.132-1 précise seulement le rôle de l’État veillant « au respect des principes définis à l'article L.101-2 et à la prise en compte des projets d'intérêt général ainsi que des opérations d'intérêt national. » En l’état actuel du droit, la notion d'intérêt national n'a donc pas de définition précise au niveau de la loi.

La reconnaissance d’un territoire en Opération d’Intérêt National a principalement des effets sur l’application du droit des sols et sur la création des zones d’aménagement concertées. L’instruction des autorisations du droit des sols y est réalisée par les services de l’Etat avec une délivrance par le maire au nom de l’État. Le préfet y devient compétent pour prendre l’acte de création d’une Zone d’Aménagement Concerté et pour en approuver le programme des équipements publics.

Pour résumer, le dispositif d’opération d’intérêt national permet à l’État de reprendre la compétence sur la conduite des opérations d’urbanisme dans le cadre des règles d’urbanisme fixées par les collectivités territoriales au travers des documents d’urbanisme.

Enfin, il est à noter que les conséquences juridiques d’une reconnaissance en opération d’intérêt national sont disséminées dans différentes parties du code de l’urbanisme. La lecture des différentes mesures qui s’appliquent en est rendue difficile pour les acteurs.

1.2. Une trentaine d’opérations d’intérêt national sont actives

Il existe aujourd’hui dix-huit opérations d’intérêt national dites d’aménagement qui portent donc sur des interventions pour développer ou reconfigurer des quartiers urbains.

On compte également quatre opérations industrialo-portuaires, trois opérations aéroportuaires et deux opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national (ORCOD-IN), soumises au même régime juridique.

Ce dispositif est mobilisé chaque fois que nécessaire pour donner la maîtrise opérationnelle des opérations à l’État.

1.3. La conduite des opérations d’intérêt national

Les opérations d’aménagement s’inscrivant au sein d’un périmètre d’opération d’intérêt national sont conduites par des établissements publics d’aménagement ou par des établissements publics fonciers et d’aménagement. On compte aujourd’hui douze établissements publics d’aménagement et trois établissements publics fonciers et d’aménagement.

L’article L. 321-23 du code de l’urbanisme prévoit que les établissements publics d'aménagement peuvent, en dehors de leur périmètre de compétence défini dans leurs statuts, procéder à des acquisitions foncières et immobilières et à des opérations d'aménagement, à condition que ces actions soient complémentaires et utiles à la stratégie mise en œuvre dans ce périmètre, tandis que l’article L. 321-29 du code de l’urbanisme prévoit que les établissements publics fonciers et d’aménagement peuvent réaliser, en dehors de leur périmètre, des missions de conseil et d'expertise entrant dans le cadre de ses compétences.

Enfin, l’article L. 321-18 prévoit que les EPA doivent élaborer un projet stratégique et opérationnel (PSO) tenant compte des orientations stratégiques définies par l'autorité administrative compétente de l'Etat et des priorités énoncées dans les documents d'urbanisme ainsi que des objectifs de réalisation de logements précisés par les programmes locaux de l'habitat.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Le Gouvernement souhaite faciliter la réalisation de grandes opérations d’aménagement permettant de produire plusieurs milliers de logements, d'accueillir des activités, des commerces, et de construire des équipements publics. Il s'agit d'opérations dont l’ampleur est significative sur le marché local du logement et plus généralement pour le développement de la collectivité locale concernée.

Pour dépasser l’alternative entre l’intervention seule d’une collectivité versus la création d’une opération d’intérêt national, il est proposé de créer deux nouveaux outils. Le premier permet de réunir et faire s’engager les partenaires opérationnels et financiers autour d’un contrat : il s’agit du projet partenarial d’aménagement.

Le second permet, si besoin, d’adapter le régime juridique de l'urbanisme en privilégiant les outils opérationnels permettant de maîtriser, la qualité urbaine et environnementale des projets : c’est l’objet de la Grande opération d’urbanisme et des mesures associées.

Le projet partenarial d’aménagement vise à ce que les collectivités, l’État et ses établissements publics concernés puissent se mettre d’accord sur un programme d’aménagement ainsi que sur des moyens humains et financiers pour le réaliser.

Il s’agit avant tout d’un contrat, dont la loi encadre les modalités : la loi prévoit que le Projet Partenarial d’Aménagement est conclu entre l’État et un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, la ville de Paris ou un établissement public territorial de la métropole du Grand Paris, ou la métropole de Lyon. La loi prévoit également que les communes concernées pourront être associées à l’élaboration et être signataires du Projet Partenarial d’Aménagement.

En outre, des sociétés publiques locales ou des acteurs privés pourront contresigner le contrat de PPA, à la demande des collectivités territoriales et établissements publics signataires.

Concernant les SPL, les collectivités peuvent souhaiter que leurs sociétés de projet soient directement impliquées, via signature du contrat de PPA.

Concernant les personnes privées, des propriétaires fonciers peuvent être intéressés par le devenir des terrains dont ils vont se séparer. De plus, des opérateurs peuvent conduire des opérations d'aménagement qu'il faudra articuler avec les opérations devant être favorisées par le contrat de PPA. D’autres personnes privées peuvent enfin interagir avec les opérations mentionnées dans le PPA (exemple : exploitant de réseau de chaleur urbain).

La signature du contrat de PPA ne devra cependant pas être source de conflit d’intérêt.

Par ailleurs, le projet de loi prévoit plusieurs effets juridiques liés au projet partenarial d’aménagement.

Une procédure y permet à l’État de céder en bloc et à l’amiable des terrains bâtis ou non bâtis de son domaine privé, pour la réalisation d’opérations d’aménagement prévues par le contrat. Les biens immeubles en question seront ainsi vendus à l’intercommunalité partie au contrat ou à l’opérateur qu’elle aura désigné.

Les établissements publics d'aménagement de l'Etat pourront également être autorisés à intervenir hors de leur périmètre, pour des opérations contractualisées dans le cadre d’un Projet Partenarial d’Aménagement. Cette possibilité permet d’apporter des compétences opérationnelles au partenariat.

Enfin, le Projet Partenarial d’Aménagement permet de définir un périmètre de Grande Opération d’Urbanisme qui déclenchera des effets juridiques facilitant la réalisation des opérations d’aménagement, notamment en concentrant les outils de l’aménagement dans les mains de l‘intercommunalité. Le Projet Partenarial d’Aménagement n’emportera pas automatiquement la création d’une Grande Opération d’Urbanisme, mais à l'inverse la mise en place d’une Grande Opération d’Urbanisme nécessitera la signature préalable d’un contrat de Projet Partenarial d’Aménagement.

Il est indispensable d’inscrire le Projet Partenarial d’Aménagement dans la loi, d’une part pour permettre de construire des partenariats solides entre l’État et les collectivités et d’autre part, compte tenu des effets qu’on souhaite lui donner pour encadrer les modalités de sa contractualisation, tout en laissant une grande souplesse sur son contenu.

On ajoutera qu’il existe 1266 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au 1er janvier 2017 et 11 établissements publics territoriaux pour la métropole du Grand Paris, mais les projets partenariaux d’aménagement concerneront uniquement des opérations de grande ampleur nécessitant de mobiliser des moyens importants sur une ou plusieurs décennies. Par conséquent, le nombre de projet partenariaux d’aménagement pourrait être du même ordre de grandeur que celui des opérations d’intérêt national.

La raison d’être d’un projet partenarial d’aménagement complété éventuellement d’une Grande Opération d’Urbanisme est de remettre sur le marché des secteurs stratégiques pour le développement urbain mais qui, dans leur état actuel nécessitent une intervention des pouvoirs publics. Par exemple, les friches industrielles héritées des XIXème et XXème siècles, les zones d’activités incorporées dans le tissu urbain demandant une relocalisation en périphérie, ou encore les structures urbaines inadaptées aux besoins actuels nécessitent des interventions lourdes pour retrouver une valeur sur le marché immobilier. Ces secteurs sont souvent affectés par des pollutions des sols et par des infrastructures à reprendre voire à aménager. Des remaniements fonciers et des coûts d’expropriation importants peuvent s’ajouter très en amont du projet, avec des retours sur investissement incertains et situés au-delà d’une décennie. Les risques financiers, les montants en jeu et le temps long de ces opérations expliquent la forte réticence des acteurs privés à les conduire.

Ces opérations seront réalisées sur des territoires à enjeux, à l’initiative de l’intercommunalité, ou de l’État. Or les outils à disposition des intercommunalités et de l’État ne sont pas adaptés à toutes les situations. Par exemple, le dispositif actuel d’opération d’intérêt national associe partiellement les collectivités. Ces dernières sont présentes dans la gouvernance de l’établissement public d’aménagement, et dans la plupart des cas, elles signent avec l’État un protocole permettant de définir les contributions financières de chacun. Toutefois la collectivité ne développe pas ses compétences d’aménageur et la compétence pour délivrer les autorisations du droit des sols revient à l’Etat.

Le Gouvernement souhaite aller vers un mode opératoire permettant dans certaines situations une plus grande implication des collectivités et notamment du niveau intercommunal, dont l’échelle est pertinente en matière de planification et d’aménagement dans le cas de grandes opérations. C’est l’objet de la création du dispositif associant un Projet Partenarial d’Aménagement et un périmètre de grande opération d’urbanisme. Ce dispositif pourra emporter des transferts de compétences à l’intercommunalité (droit des sols, création de Zone d’Aménagement Concerté, maîtrise d’ouvrage et gestion des infrastructures). La Grande Opération d’Urbanisme pourra valoir création d’une zone d’aménagement différé. Dans ce cas, le délai de validité de la ZAD sera porté de 6 ans renouvelable plusieurs fois, à 10 ans renouvelable une fois.

Il est donc nécessaire d’inscrire le dispositif de GOU dans la loi pour pouvoir mettre en œuvre un régime juridique spécifique.

Dans une perspective d’urbanisme de projet, les procédures intégrées existantes ne sont pas suffisantes pour pouvoir mettre en conformité des documents d’urbanisme (article 2 II.) et le cas échéant l’adaptation des normes supérieures, en vue de faciliter la réalisation d’un projet partenarial d’aménagement sur une grande opération d’urbanisme.

Le champ d’application matériel des procédures existantes est en effet circonscrit :

- aux opérations d’aménagement ou constructions comportant principalement des logements. Or la grande opération d’urbanisme ne portera pas forcément sur des opérations visant à construire une majorité de logements,

- aux projets immobiliers de création ou d’extension de locaux d’activités économiques présentant un caractère d’intérêt général.

Il convient donc d’instituer une procédure ad hoc, applicable aux projets qui seront réalisés en grande opération d’urbanisme. Cette procédure permettra la mise en compatibilité des documents d’urbanisme et de normes supérieures, y compris lorsqu’elle est engagée par l’établissement public de coopération intercommunale signataire du contrat de projet partenarial d’aménagement.

En parallèle, le dispositif d’opération d’intérêt national est maintenu puisqu’il reste utile dans les cas où l’État souhaite porter une opération stratégique pour les intérêts de la France. Toutefois, la pratique du dispositif d’opération d’intérêt national montre que ce dernier doit être adapté et modernisé (article 1 bis). Il est proposé

- de définir les critères auxquels une opération doit satisfaire pour être qualifiée d’opération d’intérêt national

- d’instaurer un avis de l’établissement public de coopération intercommunal à fiscalité propre compétent en matière d’opérations d’aménagement, et des communes, inclus en tout ou partie dans le périmètre de l’opération

- que le décret en Conseil d’État créant l’opération d’intérêt national puisse prévoir qu’un arrêté ministériel puisse définir des secteurs dans lesquels les compétences en matière de droit des sols s’effectuent dans les conditions prévues à l’article L. 422-1 (droit commun).

Par parallélisme avec la Grande Opération d’Urbanisme, il est également proposé que la création d’une Opération d’Intérêt National puisse valoir zone d’aménagement différé. Comme en GOU, le délai de validité de la ZAD sera porté de 6 ans renouvelable plusieurs fois, à 10 ans renouvelable une fois.

Enfin, pour une plus grande lisibilité, il est proposé de rassembler dans une même section l’ensemble des effets juridiques liés à l’Opération d’Intérêt National.

L’ensemble de ces adaptations nécessite des modifications législatives.

Les modifications proposées au régime juridique des établissements publics d’aménagement touchent à la partie législative du code (suppression du projet stratégique et opérationnel et intervention hors périmètre). Il s’agit d’une mesure de simplification puisque les outils de pilotage de l’établissement sont de niveau infra-réglementaires et s’inscrivent dans la cadre de l’exercice de la tutelle des établissements confiée au ministre en charge de l’urbanisme.

2.2. Objectifs poursuivis

Conclusion du projet partenarial d’aménagement

Le présent projet de loi doit permettre de prévoir un nouveau mode de contractualisation entre l’État et les collectivités, actant les engagements réciproques de chacun en faveur de la réalisation de l’opération d’aménagement.

Création du dispositif de grande opération d’urbanisme

La grande opération d’urbanisme est un outil opérationnel ayant pour objectif de concentrer au niveau de l’intercommunalité les leviers nécessaires à la réalisation d’une ou plusieurs opérations d’aménagement d’envergure.

Ce dispositif sera un instrument à la main des intercommunalités : dans le cas où les communes concernées sont d’accord sur la création de la grande opération d’urbanisme, une simple délibération de l’intercommunalité permettra de créer la grande opération d’urbanisme, dans le cas contraire, un arrêté du préfet de département sera nécessaire.

Procédure intégrée pour l’adaptation des documents d’urbanisme dans le cadre d’une grande opération d’urbanisme

L’objectif de cette mesure est de permettre, dans le cadre d’une procédure unique et de délais resserrés, la mise en compatibilité d’un ou de plusieurs documents d’urbanisme mais aussi, le cas échéant, l’adaptation de certains plans/programmes de rang supérieur ou de certaines servitudes d’utilité publique.

Modernisation des opérations d’intérêt national

Il s’agit d’adapter la procédure d’opération d’intérêt national afin de lui conférer des effets plus forts (périmètre de l’opération d’intérêt national valant zone d’aménagement différé), tout en lui donnant plus de souplesse (possibilité de définir des secteurs dans lesquels la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme s’exerce dans les conditions de droit commun, de telle sorte que l’État n’est pas nécessairement l’autorité compétente).

Modernisation du cadre juridique des établissements publics d’aménagement

Il s’agit d’une part d’élargir la possibilité pour un établissement public d’aménagement d’intervenir hors de son périmètre, afin d’aider les collectivités à mettre en œuvre un PPA. Cet appui pourra prendre plusieurs formes. L’ Établissement Public d’Aménagement pourra apporter un appui en termes d’ingénierie et d’études, il pourra intervenir opérationnellement pour le compte de la collectivité (lorsque la collectivité à l’initiative de l’opération est présente au conseil d’administration de l’ Établissement Public d’Aménagement et que les critères dits du « in-house » sont respectés), il pourra également monter avec la collectivité une société commune de type société publique locale d’aménagement d’intérêt national ou société d’économie mixte d’aménagement à opération unique.

Il s’agit d’autre part de supprimer du code de l’urbanisme les articles relatifs au projet stratégique et opérationnel. Celui-ci constitue un document interne de pilotage de l’activité des établissements publics d’aménagement, dépourvu d’effets de droit. Les modalités d’élaboration d’un document dont l’objet se limite à permettre à l’établissement de s’organiser pour remplir ses objectifs ne relèvent pas de la loi.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Le Gouvernement a envisagé de créer le projet partenarial d’aménagement sous la forme d’un dispositif contractuel, non inscrit dans la loi. Cependant, au vu des effets juridiques souhaités du projet partenarial d’aménagement (décote sur les terrains), et du lien établi entre projet partenarial d’aménagement et possibilité de créer un périmètre de grande opération d’urbanisme, et entre projet partenarial d’aménagement et possibilité pour un EPA d’intervenir hors de son périmètre, il est apparu nécessaire d’inscrire le projet partenarial d’aménagement dans la loi.

Par ailleurs, un dispositif uniquement contractuel entre l’État et les collectivités n’aurait pas été suffisant pour inciter les intercommunalités à faire des grandes opérations d’urbanisme. La concentration des compétences au sein de l’intercommunalité et la simplification des procédures d’urbanisme constituent des éléments essentiels pour faciliter les opérations d’aménagement et permettre la réussite du dispositif.

Il a été envisagé de modifier le dispositif d’opération d’intérêt national pour permettre de l’ouvrir aux intercommunalités (dispositif où l’État aurait été remplacé par l’intercommunalité) mais au vu des différences substantielles entre le dispositif souhaité et celui des opérations d’intérêt national existantes, il est apparu préférable de créer un outil spécifique.

3.2. Option retenue

Le dispositif suivant a donc été retenu :

- création du projet partenarial d’aménagement ;

- création du dispositif de grande opération d’urbanisme, emportant un transfert de compétence de la commune vers l’intercommunalité, et emportant des effets juridiques en matière de procédures d’aménagement (création de zones d’aménagement différé, procédure intégrée emportant la mise en compatibilité des documents d’urbanisme) ;

- amélioration du dispositif actuel d’opérations d’intérêt national pour tenir compte des mesures prévues dans les grandes opérations d’urbanisme.

Cette architecture est complétée par des dispositions diverses visant à adapter certains articles du code de l’urbanisme aux grandes opérations d’urbanisme et aux Opérations d’intérêt national :

- association de l’opérateur de la grande opération d’urbanisme à l’élaboration des documents d’urbanisme,

- conservation, dans certains secteurs de l'Opération d’intérêt national, du droit commun en matière de compétence d’application du droit des sols en Opérations d’intérêt national ; remontée au niveau intercommunal de cette compétence en grande opération d’urbanisme.

Le présent projet de loi crée par ailleurs une procédure intégrée d’adaptation des documents d’urbanisme spécifique aux grandes opérations d’urbanisme. Enfin, il modifie le régime juridique des EPA et modifie le pénultième alinéa de l’article 1er de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée, afin de prévoir le transfert de compétence en matière de maîtrise d’ouvrage des infrastructures.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Les mesures envisagées par le Gouvernement se traduiront par les créations, évolutions et suppressions d’articles du code de l’urbanisme suivantes :

- au titre 1er du livre III, rétablissement d’un chapitre II, avec des sections 1 « Projet partenarial d’aménagement » et 2 « Grande opération d’urbanisme » ;

- réécriture de l’actuelle section 3 du chapitre II du titre préliminaire du livre Ier (section Opérations d’intérêt national)

- insertion d’un article L422-3-1 après l’article L422-3,

- modification des articles L.132-7, L.422-2 et L.300-6-1,

- modification des articles L.321-23 et L.321-29 du code de l’urbanisme,

- abrogation des articles L.321-18 à L.321-20.

Les mesures envisagées modifieront également l’article 1er de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée.

4.2 Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

Les mesures envisagées doivent permettre de faciliter la réalisation d’opérations d’aménagement d’envergure, comprenant la production plusieurs milliers de logements, des activités, des commerces, des équipements, dont l’ampleur est significative sur le marché local du logement et plus généralement pour le développement de la collectivité locale concernée. Ces mesures vont donc contribuer à la dynamique des territoires et à leur développement économique.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

L’émergence et la réalisation de nouvelles opérations d’aménagement, qui seront facilitées par les mesures du présent article, auront un impact positif sur les entreprises d’une part en ce qui concerne l’activité directe générée par les études, les travaux et l’exploitation des projets, d’autre part en ce qui concerne la dynamique économique qui sera créée dans les territoires concernés par les Projets Partenariaux d’Aménagement et les Grandes Opérations d’Urbanisme dont les retombées, bien que difficilement quantifiables, bénéficieront aux entreprises de ces territoires.

Les prévisions à fin d’affaires communiquées en 2016 par les établissements publics d’aménagement qui interviennent sur les opérations d’intérêt national évaluent à 9 Milliards d’euros les dépenses à terminaison (dépenses réalisées, en cours ou prévues par les établissements publics d’aménagement qui y interviennent). À ces dépenses correspondent un prévisionnel de 27 Milliards d’euros d’investissements publics et privés dans des équipements, du logement, des bureaux et des bâtiments d’activité.

4.2.3 Impacts budgétaires

Le développement de projets partenariaux d’aménagement nécessitera que l’État inscrive une contribution financière dans ces contrats. La contribution financière de l’État, ainsi que celle des collectivités, est complexe à évaluer, car elle sera très dépendante du nombre de projet partenariaux d’aménagement signés, ainsi que du déficit des opérations concernées.

A titre de comparaison, l’État consacre actuellement environ 30M€ par an au financement des opérations menées par ses 15 établissement public d’aménagement ou établissement public foncier et d’aménagement.

Le dispositif proposé étant contractuel, l’État restera libre de choisir les projets qu’il soutiendra en signant des Projets Partenariaux d’Aménagement, en fonction de leur intérêt stratégique et des investissements à prévoir.

4.3 Impacts sur les collectivités territoriales

Afin de réaliser les opérations prévues dans les Projets Partenariaux d’Aménagement, les collectivités territoriales devront réaliser des investissements en matière de réalisation d’équipements, de maîtrise d’ouvrage, d’acquisition foncière, d’études, et de capitalisation de société d’aménagement. Toutefois, le projet partenarial d’aménagement prévoira une contribution financière de l’État ; ainsi la réalisation de ces opérations d’aménagement sera moins coûteuse pour les collectivités locales que dans le cadre du droit commun. De plus, des dispositifs fiscaux et budgétaires pourront être ajoutés ultérieurement au dispositif pour aider les collectivités à financer la production d’équipements publics et les déficits d’opérations.

Le projet partenarial d’aménagement permettra donc de lancer, avec le soutien de l’État, des opérations d’aménagement stratégiques pour les grandes agglomérations, opérations qui pourraient être retardées voire abandonnées en l’absence de cet outil.

Les autres impacts du dispositif concernent la répartition des compétences.

Dans le cadre d’une Grande Opération d’Urbanisme, la compétence de délivrance des autorisations du droit des sols est transférée de la commune à l’intercommunalité.

La Grande Opération d’Urbanisme prévoit également des transferts de compétences optionnels de la commune vers l’intercommunalité : maîtrise d’ouvrage des équipements publics et gestion de ces équipements.

La procédure intégrée permettant, en Grande Opération d’Urbanisme, de mettre en conformité des documents d’urbanisme avec les projets d’aménagement aura un impact sur les documents d’urbanisme produits par les collectivités.

L’amélioration du dispositif Opérations d’intérêt national impactera les collectivités puisqu’elle prévoit que ces dernières puissent reprendre l’instruction du droit des sols sur une partie du périmètre.

4.4 Impacts sur les services administratifs

La négociation des PPA avec les collectivités mobilisera les services du préfet et les services centraux du ministère de la Cohésion des territoires.

La mise en place de GOU, dans le cas où elle se fera sans l’accord des communes, mobilisera les services du préfet afin de prendre l’acte de création.

La modification du régime juridique des OIN induira au contraire une décharge pour les services de l’État concernés. En effet, sur une partie du territoire de l’OIN, l’instruction des autorisations du droit des sols ne sera plus assurée par les services de l’État mais par la collectivité.

4.5 Impacts sociaux

4.5.1 Impact sur l’égalité entre les femmes et les hommes

De façon très indirecte, on peut toutefois noter que les mesures du présent article contribueront au développement de l’offre de logements, cette mesure aura un effet bénéfique sur la capacité d’accueil des familles monoparentales dont le chef de famille est très souvent une femme dont les ressources ne sont souvent pas compatibles avec les niveaux de loyers constatés dans les zones tendues.

4.5.2 Impact sur la jeunesse

Ces mesures contribueront au développement de l’offre de logements, cette mesure aura un effet bénéfique sur la capacité d’accueil des étudiants et des jeunes actifs dont les ressources sont souvent insuffisantes pour se loger dans les zones les plus tendues.

4.6 Impacts sur les particuliers

Les grandes opérations d’urbanisme contribuent au développement économique des territoires et au développement de l’offre de logements. Ce dispositif aura un effet bénéfique sur les particuliers, tant en ce qui concerne la capacité à se loger qu’en ce qui concerne les emplois qui pourront être créés lors de la réalisation des opérations, puis dans le cadre des activités économiques générées.

4.7 Impacts environnementaux

L’impact de cette mesure sera positif. En particulier, les opérations contractualisées dans le cadre de projets partenariaux d’aménagement auront vocation à être réalisées en renouvellement urbain. De ce fait, elles permettront de limiter l’étalement urbain et donc l’artificialisation des sols. Par ailleurs, l’État veillera à ce que les opérations contractualisées répondent à un haut niveau de performance énergétique et aux exigences modernes du développement durable.

5 Consultations et modalités d’application

5.1 Consultations menées

La mesure a été examinée par le conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au conseil national de l’habitat.

5.2 Modalités d’application

Il n’est pas prévu de décret d’application. Les mesures sont d’application immédiate.

5.2.1 Application dans le temps

L’ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

Les dispositions de l’article L.102-14 sont applicables aux opérations d’intérêt national créées avant l’entrée en vigueur de la présente loi.

5.2.2 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

5.2.3 Textes d’application

Aucun texte d’application n’est prévu, à l’exception des décrets en Conseil d’État, qui créeront les opérations d’intérêt national ou qui modifieront les décrets des OIN existantes afin que des arrêtés puissent définir des secteurs au sein desquels la délivrance des autorisations d’urbanisme relève du droit commun.

Article 4 - Simplifier les procédures de participation du public

1. État des lieux

L’évaluation environnementale a fait l’objet de nouvelles dispositions législatives à l’occasion des ordonnances n° 2016-1058 du 3 août 2016 et n° 2017-80 du 26 janvier 2017. La mise en œuvre de ces textes dans le cadre des opérations d’aménagement urbain est en cours mais révèle déjà quelques difficultés et lourdeurs.

Le processus d’évaluation environnementale comprend notamment la mise à disposition du public de l’étude d’impact en préalable de la décision de l’autorité compétente pour autoriser un projet. Cette mise à disposition s’effectue principalement par le biais de l’enquête publique, sauf pour quelques exceptions citées à l’article L. 123-2 du code de l’environnement.

Dans le cas d’une zone d’aménagement concerté, la mise à disposition du public de l’étude d’impact fait partie de ces exceptions au principe de l’enquête publique. L’article L 123-2 du code de l’environnement prévoit qu’au stade de la création de la ZAC, la mise à disposition du public s’effectue par voie électronique. Cependant, l’exception semble porter exclusivement sur l’acte de création de la ZAC. Elle ne porterait donc pas sur la phase de réalisation de la ZAC. Ainsi, si l’étude d’impact du projet nécessite une actualisation au stade du dossier de réalisation, une enquête publique pourrait être nécessaire pour sa mise à disposition du public. Le processus de ZAC en deux étapes serait donc soumis à deux régimes différents de mise à disposition du public. L’un par mise à disposition par voie électronique, l’autre par enquête publique.

La mise à disposition par voie électronique des études d’impact est organisée par l’autorité compétente pour autoriser le projet (article L. 123-19 du code de l’environnement). Sans plus de précision dans le texte, cela signifie qu’une délibération du conseil municipal est nécessaire. La préparation de ces décisions, particulièrement dans les collectivités comportant un important nombre d’élus et organisées en commissions préalables, nécessite un travail de préparation, un délai – quelques semaines - et un formalisme inadapté à l’importance de cette même décision.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 Nécessité de légiférer

Mise à disposition du public de l’étude d’impact

Aux deux étapes d’une ZAC, la mise à disposition du public de l’étude d’impact se fait par voie électronique.

Le code de l’environnement précise, en son article L.123-2, que les projets de création de ZAC sont exemptés d’enquête publique. Le terme « création » porte une ambiguïté : désigne-t-il l’acte de création de la ZAC défini à l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme ou renvoie-t-il à une lecture plus large de l’ensemble du processus qui fait exister une ZAC, englobant ainsi les deux étapes indispensables : la création et la réalisation ?

Il s’avère nécessaire de lever cette incertitude pour les maîtres d’ouvrage et de donner une lisibilité au dispositif d’ensemble.

L’hypothèse que seule la création serait exemptée d’enquête publique conduit à soumettre la ZAC à deux régimes différents de mise à disposition du public de l’étude d’impact : l’un par mise à disposition par voie électronique pour la création, l’autre par enquête publique pour la réalisation. Le dispositif s’avère illisible et source d’erreurs pour les maîtres d’ouvrage. Le projet d’aménagement fait par ailleurs, le plus souvent, l’objet d’une évolution du document d’urbanisme qui est soumise à enquête publique.

Le maire organise la participation du public

Dans l’optique de l’optimisation de toutes les étapes que doit franchir une opération d’aménagement, la mesure proposée permet de ne pas soumettre l’organisation de la mise à disposition des études d’impact à la délibération de l’organe délibérant de l’EPCI ou au conseil municipal de l’autorité compétente pour le faire, mais de permettre au président de l’EPCI ou au maire de le faire par délégation. Cette délégation n’est possible que si elle est explicitement prévue par le code général des collectivités territoriales en ajoutant un point 29°) à l’article L. 2122-22 de ce code.

2.2 Objectifs poursuivis

Mise à disposition du public de l’étude d’impact par voie électronique

L’objectif recherché est d’homogénéiser la procédure de ZAC tout au long de son processus et de clarifier une situation juridique qui entraîne une interprétation malencontreuse.

Le maire organise la participation du public

L’objectif poursuivi par le Gouvernement est d’alléger le processus d’évaluation environnementale et de réduire le temps de mise en œuvre. Il est donc proposé qu’au lieu d’attendre une délibération du conseil municipal pour l’organisation et l’ouverture de la participation du public par voie électronique, ce soit le maire qui signe les arrêtés organisant cette participation.

3. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

3.1 Impacts juridiques

Mise à disposition du public de l’étude d’impact se fait par voie électronique

Au troisième alinéa de l’article L. 123-2 du code de l’environnement, le terme « création » de ZAC est supprimé.

Ainsi, l’ambiguïté identifiée par le mot « création » est levée, et ce sont bien les projets de zone d’aménagement concerté, c’est-à-dire le processus avec ses 2 étapes, qui sont exemptés d’enquête publique, et soumis à participation du public par voie électronique.

Le maire organise la participation du public

L’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales est complété d’un alinéa 29° permettant au maire d’ouvrir et d’organiser la participation par voie électronique.

3.2 Impacts sur les collectivités territoriales

Mise à disposition du public de l’étude d’impact par voie électronique

L’article L. 123-19 code de l’environnement indique que « La participation du public par voie électronique est ouverte et organisée par l'autorité compétente pour autoriser ces projets ». Au stade du dossier de réalisation de la zone d’aménagement concerté, si une participation du public est nécessaire parce que l’étude d’impact est actualisée, l’autorité compétente peut être le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale. Mais il en est de même pour le régime actuel de soumission à enquête publique.

L’impact sur les collectivités territoriales réside dans le fait que ce sont elles, lorsqu’elles sont l’autorité compétente, qui vont devoir effectuer la synthèse des remarques recueillies, alors que dans le cas d’une enquête publique, c’est le commissaire enquêteur qui effectue ce travail.

Le maire organise la participation du public

L’organisation des délibérations dans les collectivités territoriales nécessite des étapes préparatoires avant que la décision soit prise (commissions d’élus préparatoires, convocation et attente de la réunion de l’assemblée délibérante dont le nombre dans l’année peut être limité, etc).

L’ouverture et l’organisation de la participation du public, par voie électronique, pour les projets nécessitant une évaluation environnementale relève plus d’une procédure administrative que d’un véritable enjeu de politique publique locale. Aussi, autoriser le maire ou le président de l’EPCI à procéder à cette organisation simplifiera le travail des collectivités.

3.3 Impacts sur les services administratifs

La simplification de la procédure permettra de mettre à la disposition du public plus rapidement les résultats de l’étude d’impact. Ne pas attendre la délibération de la collectivité représente un gain de temps pour les services déconcentrés.

4. Consultations et modalités d’application

4.1 Consultations menées

La mesure a été examinée par le conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au conseil national de l’habitat.

4.2 Modalités d’application

4.2.1 Application dans le temps

L’ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2.1 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 5 - Simplifier les procédures s’imposant aux opérations d’aménagement

1. État des lieux

Le pilotage d’une opération d’aménagement nécessite de combiner de manière optimale plusieurs dispositifs d’autorisation, ayant chacun ses délais et modalités pratiques. Chaque exigence prise indépendamment des autres ne semble pas poser de difficultés, la superposition de toutes les procédures conduit à des délais et des coûts de plus en plus importants. L’efficience du montage des opérations d’aménagement d’analyser de façon croisée l’incidence de chaque procédure en regard des autres et de rechercher autant que possible l’allègement de chacun d’entre elles, même sur des points pouvant paraître mineurs.

Ainsi, différentes dispositions législatives s’appliquent aux projets d’aménagement et nécessitent des ajustements pour gagner en fluidité à l’occasion de leur mise en œuvre dans le cadre d’un projet global.

Le projet d’article se propose de traiter de certaines de ces procédures :

- le versement de la participation en ZAC à maîtrise foncière partielle

- la législation appliquée aux zones d’aménagement concerté

- le régime juridique dans lequel s’inscrit le concessionnaire d’une opération d'aménagement pour la réalisation de bâtiments publics dans le cadre d’une zone d’aménagement concerté.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 Régime de participation en ZAC à maîtrise foncière partielle

Au sein d’un périmètre de ZAC dite « à maîtrise foncière partielle », certains constructeurs n’acquièrent pas leur terrain auprès de l’aménageur. Dès lors, les constructeurs concernés ne peuvent matériellement pas participer au coût d’équipement de la ZAC, par le truchement du paiement du prix de cession des terrains. Une convention est alors conclue entre la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et le constructeur, pour préciser les conditions dans lesquelles celui-ci participe au coût d'équipement de la zone.

Il conviendrait d’introduire plus de souplesse en la matière en permettant expressément le versement direct à l’aménageur de la participation du constructeur au coût des équipements publics.

2.2 La législation appliquée aux zones d’aménagement concerté (ZAC)

2.2.1 Nécessité de légiférer

Dans le cadre d’une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance : l’objectif est de travailler sur le processus de ZAC lui-même prévu par le code de l’urbanisme dans sa partie législative, mais également sur les législations connexes qui sont mobilisées à l’occasion de la mise en œuvre d’un projet d’aménagement, notamment celle du code de l’environnement, dans un objectif général de bonne articulation de ces législations.

2.2.2 Objectifs poursuivis

La procédure de ZAC demeure aujourd’hui le cadre de référence pour concevoir, financer, aménager et réaliser de nouveaux quartiers ou rénover le tissu urbain existant. Ces dernières années, le renforcement des autres législations, notamment environnementales, a fait notablement évoluer le cadre d’exercice de l’aménagement. Parallèlement, la procédure de ZAC n’a pas évolué.

Il apparaît nécessaire de croiser les processus induits par le code de l’urbanisme et le code de l’environnement pour rechercher une bonne articulation des procédures permettant de mettre en œuvre un projet d’aménagement.

Le renforcement de la logique de projet, consacrée par les dernières évolutions du code de l’environnement relatives à l’évaluation environnementale, pourrait être l’axe de travail sous-tendant ce travail de recherche de fluidité, d’efficacité et de lisibilité.

Cet exercice nécessite de mener une analyse assez technique des différentes procédures que l’aménagement doit mobiliser, afin de rechercher des ajustements au profit du processus du projet, mais répondant aux objectifs des politiques sectorielles induisant ces procédures.

Cette analyse concernera particulièrement les régimes de participation du public auxquels est soumis un projet, en amont et en aval, mais également les modalités d’articulation des documents d’urbanisme et du processus de ZAC en permettant aux orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme d’emporter création de la ZAC, ainsi que les étapes de la ZAC elle-même.

Le cadre d’une habilitation à légiférer par ordonnance permet de mobiliser les différentes parties prenantes sur le sujet pour mener une analyse fine et détaillée.

L’analyse et les solutions proposées devront prendre en compte les spécificités d’une opération d’aménagement d’envergure au sens de son périmètre géographique et de son délai d’élaboration et de mise en œuvre.

2.4 Faciliter la maîtrise d’ouvrage de bâtiments publics dans le cadre d’une concession d’aménagement

2.4.1 Nécessité de légiférer

Dans le cadre d’une opération d’aménagement d’ensemble, une collectivité maître d’ouvrage de bâtiment public se trouve dans une incertitude quant au régime juridique dans lequel il doit s’inscrire.

La mesure instaure explicitement une dérogation dans l’article 1 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée pour clarifier le cadre d’intervention.

2.4.2 Objectifs poursuivis

L’objectif poursuivi par le Gouvernement est de permettre explicitement à un aménageur d’exercer la maîtrise d’ouvrage des bâtiments publics nécessaires au développement du secteur aménagé, pour le compte de la collectivité, dans le cadre de la concession qui prend en charge l’aménagement du secteur en question.

A l’occasion d’un projet d’aménagement d’ensemble, une collectivité maître d’ouvrage d’un bâtiment public, par exemple une école ou un gymnase, ne sait si elle doit se positionner :

- dans le cadre de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée et devoir confier la réalisation des bâtiments en question via un mandat défini à l’article 3 de cette loi ;

- ou s’inscrire dans le cadre d’une concession d’aménagement définie par l’article L300-4 du code de l’urbanisme.

La mesure vise à explicitement exempter du positionnement dans le cadre de la loi relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée, lorsque la collectivité fait le choix d’une concession d’aménagement.

Ce choix permet de faciliter la maîtrise d’ouvrage des équipements publics dans le cadre d’une opération d’aménagement d’ensemble et, de ce fait, de gagner en temps de mise en œuvre et en cohérence de l’aménagement global. La concession permet également de faciliter le financement de l’équipement dans le cadre d’une opération d’aménagement, en intégrant plus facilement les participations financières générées par les différentes opérations.

La collectivité conserve cependant le choix pour la réalisation de ses bâtiments publics, de passer par un mandat défini à l’article 3 de la loi MOP ou de passer par la concession, en fonction de ses objectifs.

3. Options possibles et dispositif retenu

Régime de participation en ZAC à maîtrise foncière partielle

Il s’agit d’inscrire dans la partie législative du code de l’urbanisme (L.311-4), la possibilité de versement direct à l’aménageur de la participation au coût des équipements publics, par les constructeurs n’acquérant pas de terrains au sein de l’opération d’aménagement (ZAC à maîtrise foncière partielle).

La législation appliquée aux zones d’aménagement concerté (ZAC)

La recherche de l’efficacité du processus de l’aménagement par l’intermédiaire d’une ZAC correspond aux objectifs généraux d’une production de logements et de la ville en général. Moderniser le régime juridique des zones d’aménagement concerté apparaît aujourd’hui nécessaire. Mais les travaux à mener pour conduire cette réflexion s’avèrent complexes et nécessite de les mener en collaboration active avec des acteurs professionnels de l’aménagement et les collectivités. Une telle collaboration nécessite un temps de réflexion de quelques mois.

Régime juridique pour la maîtrise d’ouvrage de bâtiments publics dans le cadre d’une zone d’aménagement concerté

La mesure établit clairement une exemption de la loi MOP pour les ouvrages de bâtiments publics réalisés par le concessionnaire d’une opération d’aménagement.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Régime de participation en ZAC à maîtrise foncière partielle

L’article L. 311-4 du code de l’urbanisme est complété pour clarifier les modalités de versement de la participation des constructeurs au coût des équipements publics en ZAC à maîtrise foncière partielle.

La législation appliquée aux zones d’aménagement concerté (ZAC)

Le Gouvernement sollicite une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour réformer la législation appliquée aux zones d’aménagement concertée.

Régime juridique pour la maîtrise d’ouvrage de bâtiments publics dans le cadre d’une zone d’aménagement concerté

Certains maîtres d’ouvrage considèrent que l’article L 300-4 du code de l’urbanisme constitue de fait une dérogation à la loi MOP, même si les textes ne précisent rien explicitement.

Aujourd’hui, certaines collectivités concèdent ainsi la maîtrise d'ouvrage des équipements concourant à l'opération, dont les bâtiments publics, via un contrat de concession et non pas par un mandat issu de l’article 3 de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée.

Une précision ajoutée à l’article 1er de la loi n°85-704 susmentionnée permettrait de sécuriser juridiquement ce type de pratiques.

4.2 Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

Régime de participation en ZAC à maîtrise foncière partielle

La loi sécurise la pratique selon laquelle le constructeur verse directement sa participation au coût des équipements publics à l’aménageur, lorsqu’il n’acquiert pas de terrains auprès de ce dernier.

La législation appliquée aux zones d’aménagement concerté (ZAC)

L’ordonnance visera à plus d’efficacité dans les procédures d’aménagement et impliquera des gains macroéconomiques.

4.2.2 Impacts budgétaires

Les mesures n’ont pas d’impact direct sur le budget de l’État. Elles faciliteront et sécuriseront néanmoins les opérations d’aménagement dont l’État a la responsabilité à travers ses établissements publics d’aménagement.

4.3 Impacts sur les collectivités territoriales

Régime de participation en ZAC à maîtrise foncière partielle

Le versement direct de la participation par le constructeur à l’aménageur simplifie les circuits financiers

La législation appliquée aux zones d’aménagement concerté (ZAC)

L’ordonnance visera à plus d’efficacité dans les procédures d’aménagement et notamment une recherche de simplification des tâches des collectivités dans les procédures d’aménagement.

Régime juridique pour la maîtrise d’ouvrage de bâtiments publics dans le cadre d’une zone d’aménagement concerté

La mesure sécurise juridiquement les contrats de concessions établis par collectivités et qui comprennent la réalisation de leurs bâtiments publics concourant à la réalisation d’une opération d’aménagement.

4.4 Impacts environnementaux

La législation appliquée aux zones d’aménagement concerté (ZAC)

L’ordonnance portée par le Gouvernement devrait lui permettre de rendre plus efficaces les procédures d’aménagement dans le respect des objectifs des procédures visant au respect de l’environnement. Les impacts environnementaux devraient donc être neutres.

3. Consultations et modalités d’application

3.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au conseil national de l’habitat.

3.2. Modalités d’application

3.2.1 Application dans le temps

La mesure concernant le versement de participations au coût des équipements publics en ZAC à maîtrise foncière partielle entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

L’habilitation prévue par la présente disposition est délivrée pour douze mois à compter de la publication de la présente loi, avec un délai de six mois suivant la publication de l’ordonnance pour le dépôt du projet de loi de ratification.

3.2.2 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Chapitre II - Favoriser la libération du foncier

Article 6 - Accélérer la libération du foncier public

1. État des lieux

Le code général de la propriété des personnes publiques prévoit, en ses articles L. 3211-7 et L. 3211-13-1, une procédure de décote aux termes de laquelle l’État et ses établissements publics peuvent céder des terrains de leur domaine privé à un prix inférieur à leur valeur vénale afin de permettre la réalisation de programmes de logements, notamment sociaux.

Ces articles réservent la mise en œuvre de la procédure de décote à des projets « comportant essentiellement du logement ». Cette disposition est déclinée dans la partie réglementaire du code général de la propriété des personnes publiques par l’obligation d’une surface de plancher consacrée au logement supérieure à 75 % de la surface de plancher totale du projet.

Cette obligation est de nature à rendre plus difficile le montage de projets urbains mixtes combinant logements, commerces et activités, notamment dans les zones où le besoin de logements est moindre et où les collectivités territoriales souhaitent développer de tels projets.

De plus, pour les projets urbains comprenant des fonciers publics, ce seuil de 75 % peut inciter à concentrer les logements sur les parcelles éligibles à la décote, contrairement à l’objectif de mixité fonctionnelle.

En outre, l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques conditionne la cession avec décote à un engagement à livrer les logements dans un délai de cinq ans. La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a introduit une possibilité de dérogation au délai de cinq ans pour les cessions de terrains s’inscrivant dans une opération d’aménagement de plus de cinq hectares.

Ce délai est perçu comme une contrainte. Après quelques années d’application, il apparaît que le seuil de cinq hectares limitant cette possibilité de dérogation n’est pas justifié. En effet, des situations spécifiques sont également observées sur des terrains compris dans des opérations d’aménagement de moins de cinq hectares.

Enfin, le dispositif de la décote est applicable uniquement pour les ventes de terrains destinés à recevoir du logement social ou assimilé (logements financés en PLAI, PLUS, PLS, structures d’hébergement financées par l’État), des aires d’accueil des gens du voyage et des logements en accession sociale. Le bénéfice de la décote pourrait être élargi aux logements faisant l’objet d’un contrat de bail réel solidaire.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

La présente disposition est en lien avec celle dédiée au projet partenarial d’aménagement ; mesure ambitionnant de susciter un choc de l’offre et une mobilisation plus efficace du foncier de l’État. S’agissant de cessions spécifiques concernant le domaine privé de l’État ou de mesures modifiant des dispositions législatives existantes, le vecteur législatif est adapté.

La mesure prévue au I de la présente disposition permet, dans le cadre du projet partenarial d’aménagement, la cession par l’État de terrains en bloc à un établissement public de coopération intercommunale ou à l’opérateur désigné par le contrat. Cette mesure vise à accélérer le lancement d’opérations d’aménagement comprenant notamment des logements, en mettant à disposition un ou plusieurs ensemble(s) de terrains de l’État.

La première mesure prévue au II vise à abaisser le seuil de surface de plancher consacrée au logement à partir duquel la procédure de décote est applicable, afin de faciliter le montage de projets urbains mixtes, notamment dans les zones de moindre tension du logement.

L’objectif de la deuxième mesure prévue au II est d’ouvrir la possibilité de déroger au délai de réalisation des logements de cinq ans pour toutes les cessions avec décote, quelle que soit la surface de l’opération, après accord des ministres chargés du logement et du domaine.

Enfin, la dernière mesure permet de diversifier l’offre de logements et favorise la mixité sociale. L’élargissement du dispositif de décote aux logements ayant fait l’objet d’un bail réel solidaire introduit une plus grande souplesse et favorise l’acceptabilité par les collectivités territoriales de programmes de logements sociaux.

3. Options possibles et dispositifs retenus

3.1 Options possibles

Pour la mesure prévue au I, d’autres modes de cession de terrains de l’État dans le cadre d’un projet partenarial d’aménagement auraient pu être envisagés par le Gouvernement, tels qu’une adaptation du dispositif de cession à l’euro symbolique applicable actuellement dans le cadre des contrats de redynamisation des sites de défense ou une décote adaptée de celle applicable à la société Foncière publique solidaire[10]. Le Gouvernement n’a pas retenu ces dispositifs mais a choisi de prévoir des modalités de cession de terrains du domaine privé de l’Etat à l’amiable dans le cadre des projets partenariaux d’aménagement, au bénéfice des EPCI ou de l’opérateur désigné par le contrat.

Pour la première mesure prévue au II, une option aurait pu consister en la simple suppression du mot « essentiellement », ce qui aurait pu permettre de renforcer la mixité fonctionnelle des projets urbains comprenant des fonciers publics. Un tel choix aurait toutefois été contraire aux principes d’origine du dispositif prévu à l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques, modifié par la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement. Le Gouvernement a donc fait le choix de remplacer le mot « essentiellement » par le mot « majoritairement », soit une surface de plancher consacrée au logement supérieure à 50 % de la surface de plancher totale du projet, ce qui permet de renforcer la mixité fonctionnelle tout en respectant l’objectif de construction de logements.

Pour la deuxième mesure prévue au II, la suppression du délai de cinq ans pour aménager les terrains aurait levé la contrainte d’aménagement. Une telle mesure aurait néanmoins entraîné des retards dans la construction de logements, en contradiction avec la volonté de susciter un choc de l’offre. C’est pourquoi, il est proposé de supprimer ce seuil de 5 hectares, la dérogation restant encadrée par l’appartenance du projet à une opération d’aménagement définie à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et soumise à l’accord des ministres chargés du logement et du domaine.

Enfin, s’agissant de la troisième mesure, la vente de terrains publics à une valeur inférieure à leur valeur vénale se justifie notamment par le taux de logements sociaux compris dans l’opération. Un élargissement de la décote à l’ensemble des catégories de logement, y compris les logements libres ou intermédiaires, aurait pu être envisagé, mais ce type de logements ne justifie pas que le prix de cession bénéficie d’une décote. Il est donc proposé d’intégrer les logements faisant l’objet d’un contrat de bail réel solidaire à la liste des logements pouvant bénéficier de la décote. Le taux de décote est plafonné à 50 % pour ces logements.

3.2 Dispositifs retenus

Pour la mesure prévue au I, des modalités de cession de terrains du domaine privé de l’Etat à l’amiable sont instaurées dans le cadre des projets partenariaux d’aménagement, au bénéfice des EPCI ou de l’opérateur désigné par le contrat.

Pour la deuxième mesure prévue au II, il est proposé de supprimer ce seuil de 5 hectares, la dérogation restant encadrée par l’appartenance du projet à une opération d’aménagement définie à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et soumise à l’accord des ministres chargés du logement et du domaine.

Il est enfin proposé d’intégrer les logements faisant l’objet d’un contrat de bail réel solidaire à la liste des logements pouvant bénéficier de la décote. Le taux de décote est plafonné à 50 % pour ces logements.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Concernant la première mesure prévue au II, la modification proposée entraînera une évolution des articles R. 3211-14 et R. 3211-32-2 du code général de la propriété des personnes publiques, qui indiquera que la décote peut être appliquée lorsqu’un terrain de l’État et de ses établissements publics est aliéné en vue de recevoir au moins 50 % de surface de plancher affectée au logement, au lieu de 75 %.La dernière mesure nécessitera une modification de l’article R. 3211-15 du code général de la propriété des personnes publiques afin d’intégrer les logements ayant fait l’objet d’un bail réel solidaire à la liste comprise dans le II. Les logements sous bail réel solidaire seront intégrés à la catégorie 3, pour laquelle le taux de décote est plafonné à 50 % en zones A et B1, 35 % en zone B2 et 25 % en zone C.

4.2 Impacts macroéconomiques

Les mesures envisagées devraient faciliter le montage de projets urbains mixtes comprenant du logement, du commerce et des activités. Elles contribueront ainsi à la dynamique des territoires, à leur développement économique, et au choc de l’offre en matière de logement.

4.2.1. Impacts sur les entreprises

La cession de terrains de l’État et de ses établissements publics ainsi facilitée aura un impact positif sur les entreprises d’une part en ce qui concerne l’activité directe générée par les études, les travaux et l’exploitation des projets, d’autre part en ce qui concerne la dynamique économique qui sera créée dans les territoires concernés par les projets partenariaux d’aménagement dont les retombées, bien que difficilement quantifiables, bénéficieront aux entreprises.

4.2.2. Impacts budgétaires

Ces mesures n’entraînent aucune dépense budgétaire supplémentaire directe, au-delà du manque à gagner potentiel pour l’État qui tient à l’écart entre la valeur vénale des terrains et le montant défini à l’amiable dans le cadre d’un projet partenarial d’aménagement.

4.3 Impacts sur les collectivités territoriales

La mesure prévue au I permet aux établissements publics de coopération intercommunale de confier à un opérateur l’aménagement d’ensembles de terrains issus du domaine privé de l’État compris dans un projet partenarial d’aménagement à un prix inférieur à leur valeur vénale, et d’accélérer le lancement d’opérations d’aménagement.

La première mesure prévue au II permettra aux communes et à leurs établissements publics de faciliter le montage d’opérations mixtes tout en bénéficiant du dispositif de décote.

La deuxième mesure prévue au II ouvre aux communes et à leurs établissements publics une plus grande souplesse pour aménager les terrains vis-à-vis du délai de 5 ans après la cession des terrains bénéficiant de la décote.

La dernière mesure permet aux collectivités territoriales concernées de renforcer la mixité sociale des opérations, en intégrant une part de logements en accession sociale à la propriété.

4.4 Impacts sur les services administratifs

Les impacts de ces mesures sur les services administratifs seront faibles et directement liés au volume des cessions de terrains. La cession de l’ensemble des terrains en un bloc permettra de réduire l’activité par rapport à la cession de terrains un par un.

4. 5 Impacts sociaux

De façon indirecte, la facilitation de cession de terrains publics contribuant au développement de l’offre de logements, ces mesures auront un effet bénéfique sur la capacité d’accueil des familles monoparentales dont le chef de famille est très souvent une femme dont les ressources ne sont souvent pas compatibles avec les niveaux de loyers constatés dans les zones tendues.

4.5.1 Impact sur la jeunesse

La libération du foncier public contribuant au développement de l’offre de logements, ces mesures auront un effet bénéfique sur la capacité d’accueil des étudiants et des jeunes actifs dont les ressources sont souvent insuffisantes pour se loger dans les zones les plus tendues.

4.6 Impacts sur les particuliers

La libération du foncier public contribuant à la dynamique économique des territoires et au développement de l’offre de logements, ces mesures auront un effet bénéfique sur les particuliers tant en ce qui concerne la capacité à se loger qu’en ce qui concerne les emplois qui pourront être créés lors de la réalisation des opérations, puis dans le cadre des activités tertiaires générées dans le cadre des grandes opérations d’urbanisme.

4.7 Impacts environnementaux

S’agissant des impacts environnementaux, deux aspects peuvent notamment être mis en évidence :

- la libération du foncier public dans des zones tendues favorisera le renouvellement urbain et donc la reconstruction de la ville sur la ville, par opposition à l’étalement urbain. De ce fait elle permettra de limiter l’artificialisation des sols.

- la mesure contribuera à la réalisation d’opérations d’aménagement d’ensemble à haut niveau de performance énergétique et répondant aux exigences modernes du développement durable.

5 Consultations et modalités d’application

5.1 Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les première et troisième mesures prévues au II entreront en vigueur après modification par décret en Conseil d’État des articles R. 3211-14, R. 3211-15 et R. 3211-32-2 du code général de la propriété des personnes publiques.

Les deuxième et quatrième mesures sont applicables dès la promulgation de la loi.

5.2.2 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

5.2.3 Textes d’application

Un décret en Conseil d’État portera modification des articles R. 3211-14, R. 3211-15 et R. 3211-32-2 du code général de la propriété des personnes publiques.

Article 7 - Développer l’intervention de la Foncière publique solidaire

1. État des lieux

1.1. Cadre général

Créée par l’article 50 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, la Foncière Publique Solidaire est une société anonyme qui a pour vocation d’alléger le coût du foncier pour accélérer la construction de logements, dont une majorité de logements sociaux.

Constituée à parité stricte entre l’Etat et la Caisse des dépôts et consignations[11], la Foncière Publique Solidaire acquerra, aux termes de son plan d’affaires, du foncier à la fois auprès de l’Etat, à prix préférentiel, et, auprès de tiers privés, à conditions de marché. Les logements réalisés sur ce foncier comporteront au moins 50 % de logements sociaux. La mise en valeur du foncier sera réalisée par :

- une activité de gestion de service d’intérêt économique général, consistant en la mise à disposition des organismes de logement social d’une fraction du foncier acquis, à conditions préférentielles, en particulier par le biais de baux à construction, tarifés en deçà du prix de marché. Il est prévu que cette activité représente plus de 50 % de l’activité de la société (en termes de nombre de logements accélérés) et mobilise des fonds propres. Le I de l’article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 modifié prévoit en effet que l’État et ses établissements publics peuvent transférer en pleine propriété des actifs immobiliers relevant de leur domaine privé à la Foncière Publique Solidaire, dès lors que ces actifs immobiliers sont destinés à la réalisation de programmes de logements dont la majorité est constituée de logements sociaux ;

- une activité de marché, consistant en la revente, à conditions de marché, à des tiers privés ou publics, d’une fraction du foncier acquis, après éventuels travaux d’aménagement des fonciers. Le foncier cédé pourra accueillir du logement libre ou du logement social, en fonction des projets portés par les acquéreurs, d’une part, et d’autre part à titre accessoire, en une activité de promotion immobilière, à conditions de marché.

Au total, la Foncière Publique Solidaire mènera donc une activité de service d’intérêt économique général, lorsqu’elle agira pour la réalisation de logements sociaux, et bénéficie des mesures de soutien suivantes :

- Une capacité à acquérir les biens du domaine privé de l’État de gré à gré, à un prix inférieur à leur valeur de marché. La loi prévoit que le prix de cession sera similaire à celui résultant de l’application de la décote prévue par l’article 3 de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, qui a modifié l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques. L’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit cependant une formule de règlement du prix quelque peu différente, avec un versement en deux temps : un acompte correspondant à 40 % de la valeur vénale du bien acquis, puis un éventuel complément de prix in fine en fonction de la quotité exacte de logements sociaux construits. Ce second versement intervient une fois les autorisations d’urbanisme acquises, sur le fondement du prix définitif arrêté par détermination de la décote prévue par la loi.

- L’octroi de droits d’urbanisme :

- droit de priorité sur les projets de cessions d’actifs immobiliers de plus de 5 000 m² appartenant à l’Etat et destinés majoritairement à la réalisation de logements sociaux (article L. 3211-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques). Ce droit de priorité ne pourra cependant s’exercer que si les titulaires du droit de priorité défini à l’article L.240-1 du code de l’urbanisme ou son délégataire ont fait connaître leur intention de ne pas l’exercer sur le bien considéré.

- Possibilité d’être délégataire des droits d’urbanisme dont dispose une commune (droits de préemption urbains et de priorité) : la loi prévoit l’incorporation de Foncière Publique Solidaire comme entité éligible du dispositif de délégation prévu à l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme ;

- L’octroi d’avantages fiscaux, consistant en l’extension à son bénéfice, en tant qu’elle contribue à la réalisation de logements sociaux, de dispositifs existants déjà prévus à cet effet, notamment :

- exonération de plus-values pour les tiers cédant des biens à la Foncière[12] ;

- absence de majoration de l’assiette de la taxe foncière due par la Foncière sur les actifs qu’elle détiendra dans les zones dites tendues durant leur période de portage[13]exonération des droits d’enregistrement et de taxe de publicité foncière pour les acquisitions de la Foncière ;Enfin, les fonds propres affectés à l’activité de service d’intérêt économique général sont également constitutifs d’une aide d’État, dans la mesure où les capitaux investis ne seront pas rémunérés conformément aux pratiques de marché.

La société ne sera pas en capacité de percevoir des taxes (elle ne bénéficiera pas de la taxe spéciale d’équipement ) et ne bénéficiera pas de subvention d’équilibre.

1.2. Cadre conventionnel

La Foncière Publique Solidaire interviendra dans les conditions fixées par la décision de la Commission européenne n°2012/21/UE du 20 décembre 2011[14] relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Cette décision de la Commission européenne précise les conditions dans lesquelles les obligations de service public assignées à un gestionnaire de SIEG peuvent faire l’objet de compensations. Dans l’hypothèse où ces dernières sont constitutives d’ «aide d’Etat», au sens du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE), la décision détermine dans quelles circonstances les compensations peuvent être exemptées de notification à la Commission européenne.

L’article 4 de la décision de la Commission européenne impose que le mandat attribué au gestionnaire du SIEG indique notamment la description et les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation.

Son article 6 impose aux Etats membres de veiller à l’absence de surcompensation des obligations de service public. Les Etats membres ont notamment obligation de procéder ou de faire procéder à des contrôles, au moins tous les trois ans pendant la durée du mandat confié au gestionnaire du SIEG.

Par note du 5 avril 2017[15], les autorités françaises ont transmis à la Commission européenne des éléments d’information portant sur la création de la Foncière Publique Solidaire et sur son activité. Cette note prévoit qu’ « en tout état de cause, l’Etat fera procéder, conformément à l’article 6 paragraphe 1 de la décision précitée, à des contrôles réguliers, au minimum tous les trois ans, pendant la durée du mandat, permettant de s’assurer que la Société Foncière Solidaire ne bénéficie pas d’une compensation excessive pour la prestation du service d’intérêt économique général qu’elle assure. À cette fin, l’Etat missionnera l’Agence nationale pour le contrôle du logement social, établissement public à caractère administratif déjà chargé de cette mission auprès des organismes de logement social ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Les mesures du I modifient des dispositions législatives existantes[16], ce qui nécessite d’avoir recours à la loi.

S’agissant du II, portant sur le contrôle de la Foncière Publique Solidaire par l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), le vecteur législatif est adapté à la nécessité de préciser la compétence de l'ANCOLS pour contrôler la Foncière publique solidaire. Le prévoir par un autre vecteur (en particulier conventionnel) semble fragile juridiquement, puisque l’activité de l'ANCOLS en tant qu’organisme de contrôle se rattache à l’exercice de prérogatives de puissances publiques et non aux prérogatives d’établissements publics exerçant des activités économiques.

2.2. Objectifs poursuivis

Les objectifs poursuivis par le présent article sont de deux ordres.

Le I du présent article vise à modifier l’article L. 3211-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques, créé par l’article 50 de la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain. Cet article permet à la FPS d’exercer un droit de priorité sur certaines cessions. Les termes d’ « actifs immobiliers », et de « superficie » étaient insuffisamment précis et sont remplacés par les termes « terrains bâtis ou non » et « périmètre ». Par ailleurs, il convient de préciser que sont visés majoritairement des « programmes » de logements sociaux, donc la surface de plancher de logements sociaux, et pas seulement une majorité de logements sociaux.

Enfin, au II, l’objectif du Gouvernement est d’instituer le contrôle de l’activité de service d’intérêt économique général de la Foncière Publique Solidaire par l’ANCOLS et de se mettre ainsi en conformité avec l’engagement pris vis-à-vis de la Commission européenne.

3. Options possibles et dispositif retenu

S’agissant du contrôle par l’Agence nationale de contrôle du logement locatif social (ANCOLS), l’option consistant à instituer ce contrôle par voie conventionnelle n’a pas été retenue, eu égard au statut de l’ANCOLS dont les missions sont limitativement déterminées par la loi[17].

Par ailleurs, il est proposé de confier à l’ ANCOLS, établissement public à caractère administratif prévu aux articles L. 342-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation, le soin de réaliser des contrôles réguliers, à l’instar du rythme adopté par Action Logement, permettant de s’assurer que la Foncière publique solidaire ne bénéficie pas d’une compensation excessive pour la prestation du service d’intérêt économique général dont elle a la charge par rapport à ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts nets occasionnés par l’exécution des obligations de service public, y compris un bénéfice raisonnable.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

La présente disposition du projet de loi se traduira par la modification des textes législatifs suivants :

- article L. 3211-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- article L. 342-2 du code de la construction et de l’habitation.

4.1.2 Articulation avec le droit de l’Union européenne

L’information de la Commission européenne en application de la décision n°2012/21/UE du 20 décembre 2011, relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne a déjà eu lieu.

En inscrivant dans la loi le contrôle de l’activité de service d’intérêt économique général de la Foncière Publique Solidaire par l’ANCOLS, la France respectera l’engagement pris vis-à-vis de la Commission européenne.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

La mesure envisagée doit permettre de mobiliser une société, notamment dans le cadre des projets partenariaux d’aménagement, pour assurer du portage foncier à moyen et long termes, en complémentarité des EPF lorsqu’ils sont présents sur le territoire, et pour faciliter l’émergence d’opérations complexes.

Cette mesure contribuera donc à la dynamique des territoires et à leur développement économique, tout en permettant des économies d’échelle.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

L’émergence et la réalisation de nouvelles opérations d’aménagement auxquelles contribuera la Foncière Publique Solidaire, aura un impact positif sur les entreprises d’une part en ce qui concerne l’activité directe générée par les études, les travaux et l’exploitation des projets, d’autre part en ce qui concerne la dynamique économique qui sera créée dans les territoires concernés par les projets partenariaux d’aménagement dont les retombées, bien que difficilement quantifiables, bénéficieront aux entreprises.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

La mobilisation de la Foncière Publique Solidaire au bénéfice des opérations menées par les collectivités territoriales entraînera des économies pour ces dernières : leur investissement en matière de maîtrise d’ouvrage, de frais d’acquisition foncière, et le cas échéant, en matière de capitalisation de société d’aménagement, sera réduit du fait de l’intervention de la Foncière Publique Solidaire.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Les impacts de la mesure envisagée sur les services administratifs seront faibles et directement liés au volume de l’activité de la Foncière Publique Solidaire. À cet égard, on peut notamment citer un surcroît d’activité de contrôle pour l’ANCOLS ainsi que pour les services des DDFIP pour l’évaluation des terrains et la réalisation des actes de cessions. Ce surcroît d’activité restera toutefois limité.

L’activité de contrôle de la FPS aura notamment un impact quasi-nul sur la charge de travail des services de l’ANCOLS. Le plan de charge de l’agence fait en effet l’objet d’une programmation annuelle, établie au regard des ressources mobilisables au sein de l’établissement.

En 2017, l’agence a ainsi émis 118 lettres d’ouverture de contrôle. Dans ces conditions, l’ajout d’un organisme supplémentaire à contrôler tous les trois ans environ aura de toute façon un effet marginal sur la programmation des contrôles effectués par l’ANCOLS.

Il est précisé que le plafond des effectifs de l’ANCOLS s’élève pour 2018 à 145 ETPT et que son budget initial pour 2018 est d’environ 19 M€.

4.5. Impacts sociaux

De façon très indirecte, on peut toutefois noter que la FPS contribuant au développement de l’offre de logements, cette mesure aura un effet bénéfique sur la capacité d’accueil des familles monoparentales dont le chef de famille est très souvent une femme dont les ressources ne sont souvent pas compatibles avec les niveaux de loyers constatés dans les zones tendues.

4.5.1 Impact sur la jeunesse

La Foncière Publique Solidaire contribuant au développement de l’offre de logements, cette mesure aura un effet bénéfique sur la capacité d’accueil des étudiants et des jeunes actifs dont les ressources sont souvent insuffisantes pour se loger dans les zones les plus tendues.

4.6. Impacts sur les particuliers

La Foncière Publique Solidaire contribuant au développement de l’offre de logements, cette mesure aura un effet bénéfique sur les particuliers en ce qui concerne la capacité à se loger.

4.7. Impacts environnementaux

S’agissant des impacts environnementaux, deux aspects peuvent notamment être mis en évidence :

- l’intervention de la Foncière Publique Solidaire favorisera le renouvellement urbain et donc la reconstruction de la ville sur la ville, par opposition à l’étalement urbain. De ce fait elle permettra de limiter l’artificialisation des sols.

- cette intervention contribuera à la réalisation d’opération d’aménagement d’ensemble à haut niveau de performance énergétique et répondant aux exigences modernes du développement durable.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Une concertation a eu lieu avec la Foncière Publique Solidaire et l’ANCOLS en octobre 2017.

Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté le 8 mars 2018.

La mesure a également été transmise au Conseil national de l’habitat.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les dispositions entreront en vigueur dès la promulgation de la loi.

5.2.2 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 8-I- Rétablir la possibilité pour les Établissements Publics Fonciers d’État d’acquérir des logements sociaux en vue de leur démolition dans le cadre d’opérations de renouvellement urbain

1. État des lieux

Le 8ème alinéa de l’article L. 443-11 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction issue de l’article 114 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) prévoit que « les logements peuvent également être vendus dans le cadre d'opérations de renouvellement urbain aux établissements publics créés en application des articles L. 321-14 et L. 326-1 du code de l'urbanisme, en vue de leur démolition préalablement autorisée par le représentant de l'Etat dans le département; dans ce cas, les baux demeurent jusqu'au départ des locataires en place ».

Selon l'exposé des motifs de ce projet de loi, le législateur a ainsi cherché à mettre en cohérence l'article L. 443-11 du CCH avec l'ordonnance n° 2011-1068 du 8 septembre 2011 relative aux établissements publics fonciers, aux établissements publics d'aménagement de l'Etat et à l'Agence foncière et technique de la région parisienne qui a transféré les Etablissements Publics d'Aménagement dans un nouvel article L. 321-14 du code de l'urbanisme ». Dans sa rédaction antérieure à ladite ordonnance, l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme concernait non seulement les établissements publics d'aménagement mais aussi les établissements publics fonciers.

L'ordonnance du 8 septembre 2011 a maintenu les établissements publics fonciers dans le nouvel article L. 321-1 du code de l'urbanisme et a transféré les établissements publics d’aménagement dans un nouvel article L. 321-14 du code de l'urbanisme. En conséquence, la mise en cohérence faite par la loi ALUR est incomplète.

La mesure vise donc à rétablir la possibilité, pour les Etablissements Publics Fonciers d’État, d’acquérir des logements HLM dans le cadre d'opérations de renouvellement urbain en vue de leur démolition. Il s’agit d’étendre également cette possibilité aux Etablissements Publics Fonciers et d’aménagement en Outre-mer.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

La rédaction actuelle de l’article L. 443-11 du code de la construction et de l’habitation ne permet plus aux Etablissements Publics Fonciers d’Etat d’acquérir des logements sociaux en vue de leur démolition dans le cadre d’opérations de renouvellement urbain. Il est nécessaire de rétablir cette possibilité, en modifiant le 8ème alinéa de l’article L. 443-11 du code de la construction et de l’habitation.

La mesure envisagée vise donc à mettre en cohérence le 8ème alinéa de l’article L. 443-11 du code de la construction et de l’habitation avec l'ordonnance du 8 septembre 2011 susmentionnée. Il s’agit également d’inclure les Etablissements Publics Fonciers et d’aménagement créés en 2015, qui exercent les missions d’un Etablissement Public Foncier en outre-mer.

3. analyse des Impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts juridiques

Modifier le 8ème alinéa de l’article L. 443-11 du code de la construction et de l’habitation devrait permettre de sécuriser juridiquement les interventions des Etablissements Publics Fonciers, en matière d’acquisition de logements sociaux pour démolition. En effet, ces établissements avaient pu passer antérieurement à la loi ALUR des conventions avec des collectivités prévoyant l’acquisition de logements sociaux pour démolition.

3.2. Impacts économiques et financiers

La mesure envisagée bénéficie aux Etablissements Publics Fonciers d’État ainsi qu’aux Etablissements Publics Fonciers et d’Aménagement en Outre-mer, compétents pour mobiliser du foncier constructible en faveur de la réalisation de logements notamment sociaux. La mobilisation des Etablissements publics fonciers pour ce type d’intervention, permet de réduire le coût de remise en état du foncier, les coûts de démolition pouvant, au moins en partie, être pris en charge par l’établissement. Cette mesure a donc un impact économique qui facilite le renouvellement urbain.

3.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les Etablissements Publics Fonciers d’État au sens de l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme agissent notamment pour le compte des collectivités territoriales dans le cadre de conventions. La mesure proposée aura donc un impact sur celles-ci pour leurs opérations de renouvellement urbain : l’intervention de ces Etablissements Publics Fonciers permettra d’alléger la charge financière éventuelle pour la collectivité.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat ainsi qu’au Conseil national des villes.

4.2. Modalités d’application

La présente mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 8-II - En commune carencée, limiter la délégation du droit de préemption du Préfet aux SEM au seul cas des sociétés d’économie mixte agréées mentionnées à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation

1. État des lieux

Le 2ème alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, prévoit que « pendant la durée d'application d'un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l'article [...] L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le droit de préemption est exercé par le représentant de l'Etat dans le département lorsque l'aliénation porte sur un des biens ou droits énumérés aux 1° à 4° de l'article L. 213-1 du présent code, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet de la convention prévue à l'article L. 302-9-1 précité. Le représentant de l'Etat peut déléguer ce droit à […] une société d'économie mixte ».

S’agissant de cette délégation du droit de préemption urbain du préfet aux sociétés d’économie mixte, en commune carencée, le droit actuel permet donc une délégation du Préfet à tout type de société d’économie mixte, quel que soit son objet social. Il paraît opportun de réserver cette possibilité aux seules sociétés d’économie mixte ayant pour objet la réalisation et la gestion de logements locatifs sociaux.

Le représentant de l’État dans le département ne peut exercer le droit de préemption que lorsque l'aliénation porte sur un des biens ou droits énumérés aux 1° à 4° de l'article L. 213-1 du code de l’urbanisme, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet de la convention prévue à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.

En outre, ce droit est exercé en vue de permettre à une commune « carencée » d’atteindre le taux de logements locatifs sociaux exigible sur le territoire de certaines communes soumises à l’article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

La mesure envisagée ne s’applique que dans les communes « carencées » au titre du logement social. Dans ces communes, elle vise à limiter la délégation du droit de préemption aux SEM par le représentant de l’État dans le département aux seules SEM agréées mentionnées à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation à savoir les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux agréées par le ministre chargé du logement en vue d'exercer une activité de construction et de gestion de logements sociaux.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La mesure modifie le 2ème alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat ainsi qu’au Conseil national des villes.

4.2. Application dans le temps

La présente mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.3. Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 8-III - Maintenir le droit de préemption du Préfet dans les parties actuellement urbanisées d’une commune carencée revenue au règlement national d’urbanisme, suite à la caducité du plan d’occupation des sols

1. État des lieux

1.1. Cadre général

L’article L. 174-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loin° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, a posé le principe selon lequel les POS non transformés en PLU (plan local d’urbanisme) au 31 décembre 2015 sont devenus caducs sans remise en vigueur du document antérieur et avec application du règlement national d’urbanisme (RNU) à compter du 1er janvier 2016.

L’article L. 174-3 du code de l’urbanisme prévoit que lorsqu’une procédure de révision du POS est engagée avant le 31 décembre 2015, elle peut être menée à terme en application des articles L. 123-1 et suivants, dans leur rédaction en vigueur au lendemain de la publication de la loi ALUR, à condition d’être achevée au plus tard trois ans après la publication de la cette loi, soit avant le 27 mars 2017. Les dispositions du POS restent alors en vigueur jusqu’à l’approbation du PLU. Si celle-ci n’intervient pas avant le 27 mars 2017, le POS devient caduc et le RNU s’applique.

Cependant, le droit de préemption urbain ne pouvant être institué que dans les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé, le représentant de l'Etat dans le département ne peut plus exercer ce droit dans les communes où le POS est devenu caduc.

Dans ces communes « carencées », le préfet de département peut se substituer au titulaire du droit de préemption urbain pour exercer ce droit en application de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme.

Selon le bilan 2017 de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, publié par le ministère de la cohésion des territoires, sur les 1 997 communes de plus de 3 500 habitants concernées par la loi SRU, seules 708 d’entre elles auraient respecté le taux légal de logement social applicable. En tout, ce sont 1 222 communes (dont 4 isolées) qui ne respecteraient pas la législation et doivent donc construire des logements sociaux pour rattraper leur retard, selon ce bilan. Sur ces 1 222 communes, 269 communes ont fait l’objet d’un constat de carence en logement social par le préfet.

Ainsi, parmi les communes faisant l’objet d’un constat de carence au titre du logement social, certaines ne sont plus couvertes par un POS à ce jour, en application des dispositions ci-dessus : le préfet est alors dans l’incapacité d’exercer le droit de préemption urbain. Cette situation, dans laquelle le dispositif prévu par la loi SRU ne peut pas être mis en œuvre, se présente essentiellement en région Provence-Alpes-Côte d’Azur, où 27 communes revenues au règlement national d’urbanisme font l’objet d’un arrêté de carence en matière de logements sociaux.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

La mesure envisagée vise à favoriser, en recourant à un vecteur législatif, la production de logements sociaux dans les communes carencées (donc déficitaires en matière de logements sociaux) revenues au RNU, en permettant au représentant de l'Etat dans le département de continuer à exercer le droit de préemption prévu à l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, bien que leur POS soit devenu caduc en application des articles L. 174-1 et L. 174-3 du même code.

3. Analyse des impacts des dispositions anvisageés

3.1. Impacts juridiques

Cette mesure se traduira par une réécriture de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme.

3.2. Impacts sur les collectivités territoriales

Cette mesure vise à permettre aux collectivités « carencées » d’atteindre le taux de 25% de logements sociaux par commune fixé par la loi.

3.3. Impacts sur les services administratifs

La mesure projetée doit permettre à l’État de continuer à réaliser des logements sociaux dans les communes « carencées » dépourvues de tout document d’urbanisme. Le préfet pourra exercer son droit de préemption à l’occasion des déclarations d’intention d’aliéner déposées ou adressées en mairie après la promulgation de la dite loi.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat ainsi qu’au Conseil national des villes.

4.2. Modalités d’application

4.2.1 Application dans le temps

La présente mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2.2 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 8-IV - Étendre aux établissements publics territoriaux du Grand Paris la possibilité de créer des zones d’aménagement différé

1. État des lieux

La zone d'aménagement différé est un outil de préemption destiné à permettre la réalisation d’un projet d’aménagement dans un secteur soumis à une forte pression foncière, tel que la mise en œuvre d’une politique locale de l'habitat ou la lutte contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux.

Selon le 3ème alinéa de l’article L. 212-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’article 149 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, « des zones d'aménagement différé peuvent également être créées par délibération motivée de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant les compétences mentionnées au second alinéa de l'article L. 211-2, après avis des communes incluses dans le périmètre de la zone ».

Selon ces dispositions, la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale de créer des zones d'aménagement différé est ainsi subordonnée à la condition qu’ils soient à fiscalité propre et qu’ils détiennent les compétences mentionnées au deuxième alinéa de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme, à savoir la double compétence en matière de plan local d’urbanisme et de droit de préemption urbain.

L’établissement public territorial, créé en application de l’article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales, est compétent en matière de PLU et titulaire de plein droit du DPU en application de ce même article L. 211-2 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de l’article 102 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté. Toutefois, il ne s’agit pas d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, en l’état actuel du droit. Il ne peut donc pas créer de Zone d'Aménagement Différé, alors que les enjeux du Grand Paris nécessitent des politiques foncières volontaristes.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Dès lors que l’établissement public territorial a la double compétence PLU/DPU et que la loi du 27 janvier 2017 susmentionnée a utilisé la même rédaction pour permettre à cet établissement d’être titulaire de plein droit du DPU, il est donc proposé d’ajouter l’établissement public territorial créé en application de l’article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales à l’article L. 212-1 du code de l’urbanisme, c’est-à-dire à la liste des établissements pouvant créer des zones d'aménagement différé, sous réserve des compétences de la métropole du Grand Paris en la matière.

La mesure envisagée entend donc modifier le 2ème alinéa de l’article L. 212-1 du code de l’urbanisme.

3. Options possibles et dispositif retenu

La mesure proposée par le Gouvernement vise à ajouter l’établissement public territorial créé en application de l’article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales à l’article L. 212-1 du code de l’urbanisme, c’est-à-dire à la liste des établissements pouvant créer des Zones d'Aménagement Différé, sous réserve des compétences de la métropole du Grand Paris en la matière.

Une précision est apportée valant pour les créations de ZAD à l’initiative des établissements publics territoriaux mais également à celle des EPCI à fiscalité propre. La disposition consiste à préciser, au cas où le territoire de la ZAD est à cheval sur plusieurs départements, que l’arrêté de création est conjointement signé par les représentants de l’État dans les départements concernés.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

L’article L 212-1 du code de l’urbanisme est complété.

4.2. Impacts sur les collectivités territoriales

La mesure projetée devrait faciliter l’intervention des établissements publics territoriaux en matière d’aménagement, en leur permettant de créer des zones d'aménagement différé.

Au regard des compétences des établissements publics territoriaux du Grand Paris en matière d’urbanisme et d’aménagement, il est opportun de leur permettre de créer des zones d'aménagement différé, ce qui sera de nature à faciliter l’anticipation foncière, particulièrement utile dans les secteurs tendus.

4.3. Impacts environnementaux

La mesure envisagée contribue à contenir les prix du foncier sur le territoire de la métropole du Grand Paris, permettant ainsi la réalisation de projets urbains qui sans cela risqueraient de se délocaliser vers des zones où le foncier est moins cher (étalement urbain).

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

La présente mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

5.2.2 Application dans l’espace

Cette mesure s'applique sur le territoire de la métropole du Grand Paris.

Article 8 -V - Étendre la subdélégation de l’exercice du droit de priorité pour l’acquisition de biens en décote

1. État des lieux

Aux termes du 2ème alinéa de l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme, « La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale peut déléguer son droit de priorité dans les cas et conditions prévus aux articles L. 211-2 et L. 213-3. ».

Par ailleurs, selon le dernier alinéa de l’article L. 211-2, « Le titulaire du droit de préemption urbain peut déléguer son droit à la société mentionnée au deuxième alinéa du I de l'article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, à une société d'économie mixte agréée mentionnée à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation, à l'un des organismes d'habitations à loyer modéré prévus à l'article L. 411-2 du même code ou à l'un des organismes agréés mentionnés à l'article L. 365-2 dudit code lorsque l'aliénation porte sur un des biens ou des droits affectés au logement. Leur organe délibérant peut déléguer l'exercice de ce droit, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ».

Il résulte de ces dispositions que l’exercice du droit de priorité peut être subdélégué, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État, par l’organe délibérant des organismes mentionnés dans cet alinéa pour réaliser, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 du même code.

Pour l’acquisition de biens en décote conformément au code général de la propriété des personnes publiques, si la délégation de l’exercice du droit de priorité pour ces mêmes organismes est prévu, la subdélégation n’est en revanche pas prévue.

En effet, le troisième alinéa de l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme se contente de prévoir que « pour l'acquisition d'un terrain pouvant faire l'objet d'une cession dans les conditions prévues aux articles L. 3211-7 et L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale peut également déléguer son droit de priorité à un établissement public mentionné à la section 1 du chapitre Ier et au chapitre IV du titre II du livre III du code de l'urbanisme, à un organisme agréé mentionné à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation, à un organisme mentionné à l'article L. 411-2 du même code et à une société d'économie mixte mentionnée à l'article L. 481-1 dudit code ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Afin de faciliter la production de logements notamment sociaux, la mesure vise à étendre la subdélégation du droit de priorité à l’acquisition de bien en décote.

3. analyse des Impacts des dispositions envisagées

Modifier l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme doit permettre aux organes délibérants des organismes et sociétés compétentes en matière de logements sociaux de subdéléguer l’exercice de ce droit, sécurisant ainsi l’exercice du droit de priorité pour l’acquisition de biens en décote. Elle se traduira par une modification de l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat ainsi qu’au Conseil national des villes.

4.2. Modalités d’application

4.2.1 Application dans le temps

La présente mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2.2 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

4.2.3 Texte d’application

Il est prévu de prendre un décret en Conseil d’Etat pour mettre en œuvre la présente disposition.

Article 8-VI - Permettre aux Établissements Publics Fonciers d’Etat d’agir dans le cadre des emplacements réservés et de gérer les procédures de délaissement

1. État des lieux

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a rapproché substantiellement le texte des établissements publics fonciers locaux de celui des établissements publics fonciers d’Etat issu de l’ordonnance n° 2011-1068 du 8 septembre 2011.

L’ article 146 de la loi du 24 mars 2014 a également ajouté une disposition , à l’article L, 324-1 du code de l’urbanisme, précisant que, dans le cadre des emplacements réservés, « ils peuvent agir dans le cadre des emplacements réservés prévus à l’article L. 151-41. Ils gèrent les procédures de délaissement prévues aux articles L.230-1 à L.230-6 à la demande de leurs collectivités ».

Ce faisant, la loi du 24 mars 2014 susmentionnée n’a pas donné un droit aux établissements publics fonciers locaux. Elle les a soumis à l’obligation de prendre en charge le droit de délaissement exercé par le propriétaire d’un bien situé en emplacement réservé au plan local d’urbanisme.

Il n’existe rien de tel pour les établissements publics fonciers d’État. L’article L.230-3 du code de l’urbanisme dispose dans son dernier alinéa que « L’acquisition d’un terrain situé en emplacement réservé peut, avec l’accord de la personne publique au bénéfice de laquelle la réserve est inscrite au plan, être réalisée par une autre personne publique ou le titulaire d’une concession d’aménagement, la destination de l’emplacement réservé restant inchangée. ».

Les établissements publics fonciers d’Etat sont donc pleinement habilités par cet article à gérer les biens faisant l’objet d’un exercice du droit de délaissement. Toutefois, « l’accord de la personne publique » semble devoir faire l’objet d’une clause dans les conventions d’action foncière conclues par les Etablissements Publics Fonciers avec les collectivités au profit desquelles sont institués les emplacements réservés.

Il convient donc de donner aux établissements publics fonciers d’État la possibilité d’agir dans le cadre des emplacements réservés prévus à l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme, d’autant que cet article prévoit que le règlement des plans locaux d’urbanisme peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués, notamment, dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

La mesure envisagée vise à étendre la disposition actuellement prévue pour les seuls Etablissements Publics Fonciers locaux, aux Etablissements Publics Fonciers d’État afin de poursuivre l’harmonisation des compétences et modalités d’intervention entre ces deux catégories d’établissements.

Pour ce faire, la mesure envisagée conduira à modifier la rédaction de l’article L. 321-4 du code de l’urbanisme.

3. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts juridiques

La mesure envisagée conduira à modifier la rédaction de l’article L. 321-4 du code de l’urbanisme.

Elle contribue à harmoniser les outils mobilisables par les établissements publics fonciers d’État et les établissements Publics Fonciers locaux, en permettant aux établissements publics fonciers de l’État d’agir dans le cadre des emplacements réservés prévus à l’article L. 151-41 et de gérer les procédures de délaissement prévues aux articles L.230-1 à L.230-6 à la demande de leurs collectivités.

3.2. Impacts macroéconomiques

La mesure envisagée est favorable à la production d’une offre de logements notamment sociale.

Elle facilitera la mise en œuvre de programmes de logement portés par des collectivités, en mobilisant les établissements publics fonciers d’État.

3.3. Impacts sur les collectivités territoriales

La présente mesure ambitionne de faciliter la mise en œuvre de programmes de logement portés par des collectivités, dans les emplacements réservés, en mobilisant les établissements publics fonciers d’État.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

4.2. Modalités d’application

4.2.1 Application dans le temps

La présente mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2.2 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Chapitre III - Favoriser la transformation de bureaux en logements

Article 9 – Accorder des bonus de construction pour faciliter la transformation de bureaux en logements en zone tendue

1. État des lieux

La réversibilité des immeubles constitue un gage de durabilité des villes. Or, les opérations de transformation de bureaux en logements sont coûteuses car elles nécessitent de lourds investissements. En outre, les opérations de construction de bureaux sont souvent bien plus rentables que le logement, même lorsque les bureaux restent vacants[18].

Dans les zones tendues, le parc de bureaux obsolètes et vacants constitue un gisement pour répondre à des besoins d’urgence et pour créer une nouvelle offre de logements en transformant les bâtiments.

Une projection de l’observatoire régional de l'immobilier d'entreprise d'Ile-de-France, réalisée en 2014, estime qu’entre 140 000 et 240 000 m2 utiles de bureaux pourraient chaque année être définitivement inadaptés à la demande à horizon 2030 en Île-de-France.

Le stock de bureaux vacants en Ile-de-France est évalué à près de 3,5 millions de m² en2017[19].

Une étude de 2014 [DIZIAIN] estime qu’en Île-de-France, sur la période 2009-2013, « les logements ont repris aux bureaux une centaine d’immeubles et 350 000 m² de planchers ».

L’ORIE estime que, sur la période 1990-2010, près de 55 000 m² /an de bureaux ont été autorisés à la transformation dans Paris, dont 33 000 m²/an en logements. Le changement de destination des bureaux ne semble agir que sur un segment étroit du parc francilien. En outre, en 2013, en Ile-de-France, 700 000 m² de bureaux vacants l’étaient depuis plus de 4 ans.

Comme le révèle le site officiel de la ville de Paris, une étude de l'Atelier parisien d'urbanisme (Apur) avait déjà révélé, en 2013, que sur les 18 millions de mètres carrés de bureaux parisiens (16,7 millions si l'on ne considère que les 3 500 parcelles de plus de 1 000 m²), 840 000 m² sont potentiellement transformables en logements.

Par la signature d’une charte le 28 mars 2018, les principaux professionnels de l’immobilier se sont engagés à se mobiliser "pour intégrer systématiquement la transformation de bureaux en logements dans leur stratégie respective de gestion patrimoniale pour relever le défi de transformer 500 000 mètres carrés de bureaux vides en logements d’ici 2022 en Île-de-France".

D'ores et déjà, pour contribuer à l’attractivité des opérations de transformation de ces bureaux en logements, l’ordonnance n° 2013-889 du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logement a prévu que, dans les zones tendues, l’autorité compétente en matière de délivrance d’autorisations du droit des sols (bien souvent le maire) peut déroger aux règles du plan local d’urbanisme afin d’autoriser la transformation d’une construction en logements dans le gabarit du bâtiment existant. Cette ordonnance s’applique à toute transformation aboutissant à la création de logements, que le bâtiment initial soit un bureau, un commerce, un entrepôt ou une industrie.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

L’objectif poursuivi par la présente mesure est de rendre plus attractive la transformation de bureaux en logements :

- en accordant à ces opérations des droits à construire supplémentaires par rapport aux bâtiments existants ;

- en permettant aux opérations de transformation de constructions, notamment de bureaux, en logements de déroger aux servitudes de mixité sociale prévues par les plans locaux d’urbanisme.

Pour ce faire, il est nécessaire de modifier la partie législative du code de l’urbanisme.

3. Dispositif retenu

La première mesure vise à accorder un bonus de 10% supplémentaires par rapport au gabarit de la construction existante en cas de transformation de celle-ci en logements, par toute technique constructive (reconstruction, rénovation ou réhabilitation). Elle consiste à modifier le champ de la dérogation actuellement accordée par l’autorité compétente en matière d’autorisation du droit des sols au titre du 3° de l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme.

La deuxième mesure consiste à permettre de déroger, en tout ou partie, aux servitudes de mixité sociale prévues par le plan local d’urbanisme au titre de l’article L. 151-15 du code de l’urbanisme qui peuvent contraindre les opérateurs à réaliser une part de logements locatifs sociaux susceptible de rendre difficile l’équilibre financier d’une opération de transformation de bureaux en logements.

4. Analyses des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La présente disposition conduira à une modification de la rédaction de l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme.

4.2. Impacts sur les entreprises

Pour les acteurs de la construction, ces mesures permettront une meilleure rentabilité des opérations de transformation de bureaux en logements, voire la réalisation d’opérations qui n’auraient pu voir le jour en l’état actuel du droit.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

L’impact des mesures sera faible car elles seront mises en œuvre par les collectivités territoriales dotées d’un plan local d’urbanisme, notamment dans le cadre d’une dérogation dont le champ est connu depuis 2013.

Pour ces collectivités, le développement des opérations de transformation de bureaux en logements n’aura aucun impact économique direct mais pourrait avoir, en permettant la densification du nombre de logements, un impact en termes de soutenabilité de l’offre de services (écoles, commerce...), de saturation des réseaux de transports, des canalisations et autres réseaux. Toutefois, ces éléments devraient être contenus au regard du taux d’autorisation de transformations de bureaux en logements délivrés ces dernières années (cf tableau ci-dessus).

En outre, en permettant de déroger aux servitudes de mixité sociale, l’autorité compétente en matière d’autorisation du droit des sols devra tenir compte des objectifs globaux de production de logements locatifs sociaux, les autres opérations et programmes de logements devant alors compenser « le manque à gagner ». Il est toutefois précisé que les dérogations aux servitudes de mixité sociale pourront ne pas être totales. Le dispositif proposé renvoie donc à la responsabilité locale de l’autorité en charge de l’urbanisme dans la programmation de son objectif de construction de logements sociaux.

4.4. Impacts sur les particuliers

Les mesures envisagées par la présente disposition permettront de produire davantage de logements en zone dense et tendue en incitant à la transformation de bureaux en logements. Celle-ci dépendant de nombreux facteurs et comportements micro-économiques, il n’est pas possible de fournir une estimation chiffrée du nombre de logements qui seront ainsi produits. Toutefois, l’augmentation de l’offre en secteur tendu aura assurément un impact progressivement sur le prix du mètre carré de logement, notamment en zone tendue.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été soumise pour avis, au Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018, au Conseil national de l’habitat et au Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique.

5.2. Modalités d’application

Les dispositions entreront en vigueur dès la promulgation de la loi et s'appliqueront sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 10 - Créer une catégorie d’immeuble de moyenne hauteur

1. État des lieux

S’agissant des mesures de sécurité incendie dans les immeubles, le droit français traite distinctement les immeubles de bureau et les immeubles d’habitation. La principale hétérogénéité correspond à la limite de passage en immeuble de grande hauteur, qui est de 50 mètres pour l’habitation et de 28 mètres pour les autres bâtiments.

Les limites en hauteur imposées lors de la rédaction des textes dans les années 70/80 étaient justifiées par le retour d’expérience des services de secours sur des sinistres de bâtiments anciens ou mal conçus et la volonté de toujours permettre l’engagement des services des secours par l’extérieur. La longueur des échelles automotrices couramment employées alors a limité à 28 mètres la hauteur du plancher bas du dernier niveau afin de permettre l’accès des secours (bâtiments de bureau et établissements recevant du public).

Aujourd’hui le matériel des pompiers n’a pas évolué, mais l’accession des pompiers par l’extérieur n’est pas le principal moyen de secours. L’intervention des secours par l’intérieur du bâtiment est désormais bien plus aisée, et des dispositions spécifiques peuvent la faciliter (augmenter le nombre de circulations verticales par exemple). L’intervention des secours pour les opérations classiques d’extinction par les communications verticales « internes » à l’immeuble est aujourd’hui toujours privilégiée et le sera de plus en plus du fait de la raréfaction des moyens aériens (échelles), extrêmement coûteux pour les services de secours.

Le marché actuel demande plus de flexibilité dans les usages et les changements de destination sont très coûteux, du fait des différences entre les réglementations incendie bureaux et habitations notamment. Cette nouvelle classe d’« immeuble de moyenne hauteur » serait un compromis, un nouvel objet mieux adapté.

L’objectif de la mesure est donc de faciliter la réversibilité de bureaux en logement par un rapprochement des exigences normatives s’appliquant aux immeubles entre 28 et 50 mètres.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

5.1. Objectifs poursuivis

Les objectifs poursuivis par la présente disposition sont les suivants:

- Simplifier la réglementation : une réglementation unique pour une même tranche de hauteur de bâtiment (28m – 50m). La réglementation sera écrite en obligation de résultat autant que possible[20].

- Réduire les coûts de la construction et d’exploitation pour les immeubles de bureaux entre 28 m et 50 m pour faciliter la construction et la densification des centres urbains : besoin des promoteurs immobiliers à simplifier la construction des immeubles de bureau entre 28 m et 50 m (se rapprocher de la réglementation existante jusqu’à 28 m et relevant du code du travail). Selon la réglementation proposée pour les immeubles de moyenne hauteur, un gain pouvant aller jusqu’à 1000 € au m² est prévisible. Le service de sécurité incendie n’est pas obligatoire dans l’immeuble de moyenne hauteur sur les parties non ERP (ou l’exploitant assure la surveillance su système de sécurité incendie sur les heures d’ouverture).

- Améliorer la sécurité incendie pour les immeubles d’habitation entre 28 m et 50 m (4ème famille) : notamment concernant la propagation d’incendie par les façades, les immeubles d’habitation ont une réglementation trop permissive. Les faiblesses de la réglementation pour cette tranche de hauteur en habitation ont été pointées dans le rapport qui a suivi l’incendie de la tour Grenfell à Londres.

- Simplifier les futurs changements d’usages (même réglementation) et/ou la mixité d’usage au sein d’un même bâtiment : la réglementation IMH, unique pour différents usages, simplifiera la tâche aux constructeurs, bureaux d’étude, et pompiers lors des interventions. Une réflexion concernant la modularité de l’immeuble devra être engagée à la conception afin de faciliter une éventuelle reconversion ultérieure de tout ou partie de l’immeuble.

- Rendre plus lisible les stratégies de réponses face à un incendie : Opter pour une stratégie adaptée à l’immeuble et à la situation. Se montrer flexible, en laissant des aires d’attente sécurisée disponibles pour les plateaux de bureaux, ou prescrire le cloisonnement dans les appartements lorsque c’est possible. Les ERP doivent pouvoir être évacués de façon générale. Un dispositif de communication à tous les niveaux ou tous les deux niveaux permet de renseigner un éventuel danger (nature et localisation) et de la conduite à tenir la plus adaptée en cas de sinistre.

5.2. Nécessité de légiférer

Une nouvelle accroche législative dans le code de la construction et de l’habitation permettant d’introduire la notion d’immeuble de moyenne hauteur est indispensable. Les immeubles de grandes hauteurs ont pu être définis selon des hauteurs différentes en fonction de l’usage principal retenu de l’immeuble, mais dès lors que l’on crée une catégorie non basée sur l’usage du bâtiment, il convient d’avoir une accroche législative à part entière, ce que ne permettent pas les actuels L122-1 et L 122-2 du Code de la construction et de l’habitation.

Dans un second temps, il faudra lancer une grande campagne de concertation à la mesure des enjeux et des difficultés à venir. Une fois l’étude de faisabilité réalisée et aboutie, les décrets d’application devront suivre, ainsi que les arrêtés d’application.

Il faudra dans le même temps adapter d’autres articles réglementaires :

- Suppression pour les constructions neuves de la classe GW1 définie au R.*122-5 du code de la construction et de l’habitation ;

- Suppression de la quatrième famille d’habitation ;

- Adaptation/suppression de la classe GHZ ;

- Adaptation du code ERP, en indiquant le passage en IMH à 28 mètres et non en IGH.

1. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La présente disposition conduira à une modification du titre II du code de la construction et de l’habitation en complétant les articles L. 122-1 et L. 122-2 et en les fusionnant sous un seul article L. 122-1.

Il est attendu de la présente disposition puis des évolutions réglementaires associées des gains non pas tant dans la phase de construction mais dans les phases de réhabilitation et de changement d’usage, ce qui devrait réduire au global les coûts de l’immobilier, notamment pour les logements sociaux.

Le renouvellement urbain sera plus aisé pour les futures constructions de ce type.

L’immobilier de bureau bénéficiera de cette évolution qui, en rendant les bâtiments plus polyvalents, encouragera le développement d’immeubles de bureau de plus de 28 mètres de haut. Des centres d’affaires plus denses pourront ainsi voir le jour.

2. Consultations et modalités d’application

2.1. Consultations menées

La mesure a été soumise à l’avis du conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018, du conseil national de l’habitat et du conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique.

4.2. Modalités d’application

Les dispositions entreront en vigueur dès la promulgation de la loi.

La mesure s'appliquera sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 11 - Réquisition de locaux à des fins d’hébergement d'urgence

1. État des lieux

1.1 Dans son rapport d’information n° 193 enregistré à la Présidence du Sénat le 7 décembre 2016, fait au nom de la commission des finances sur les dispositifs d’hébergement d’urgence, M. le sénateur Philippe Dallier souligne que « malgré le développement de l’offre de places disponibles, le secteur de l’hébergement d’urgence semble au bord de l’asphyxie, avec une demande sans cesse en progression, sous l’effet à la fois de la crise économique et de la hausse des demandeurs d’asile ».

Selon ce rapport, les dépenses consacrées à l’hébergement d’urgence ont doublé en cinq ans. Les crédits exécutés au sein du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » ont augmenté de 26 % entre 2011 et 2015 :

Évolution de la dépense enregistrée sur le programme 177

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

Le rapport indique, par ailleurs, que l’urgence des situations conduit à trouver des solutions d’hébergement parfois coûteuses. Ainsi, le recours aux nuitées d’hôtels constitue une grande part de l’augmentation des capacités du parc de l’hébergement d’urgence. En juin 2016, elles représentent 41 000 places.

Évolution du nombre de nuitées hôtelières financées par l'État au titre de l'hébergement d'urgence de droit commun

Source : commission des finances d'après les données des rapports annuels de performances et les réponses au questionnaire budgétaire

Or, le tarif moyen en Île-de-France des nuitées d’hôtels s’établit à 17 euros (23 euros à Paris) et peut atteindre 40 euros, voire 70 euros pour certaines places obtenues en extrême urgence.

Le rapport ajoute enfin que « les associations interrogées estiment qu’elles pourraient parvenir à des solutions plus satisfaisantes, tant d’un point de vue financier que qualitatif, si elles n’étaient pas si pressées ». Ce constat est d’autant plus pertinent qu’en Île-de-France, le parc de bureaux représente 55 millions de m² dont 3,5 millions de m² vacants fin juin, soit un taux de vacance de 6,7%. La résorption de l’offre s’observe surtout sur les surfaces de première main qui ne représentent plus que 15% de l’offre totale -soit environ 522 000 m² - un niveau particulièrement faible. Paris est actuellement en pénurie d’offre avec un taux de vacance qui se rapproche des 3% en moyenne, alors que l’on observe des taux autour de 2% à Paris 5/6/7 et Paris 12/13. La plupart des marchés de première périphérie ont vu leur stock se résorber en moyenne de 5% d’un trimestre à l’autre. Le Croissant Ouest concentre toujours l’essentiel des surfaces à commercialiser (900 000 m²). Enfin, à La Défense, le taux de vacance diminue de nouveau au 2ème trimestre 2017 et se rapproche du seuil des 8,5 %[21]. Sur ces 3,5 millions de m² vacants, 1,4 % sont réellement obsolètes (vacants depuis plus de 4 ans). On estime qu’entre 140 000 et 240 000 m² de bureaux par an pourraient être mobilisés pour du logement ou de l’hébergement. Entre 2011 et 2013, 77 000m2 par an ont été transformés soit 400 à 500 logements[22].

Or, la procédure de réquisition actuelle n’est pas adaptée à l’hébergement.

La procédure de réquisition avec attributaire, prévue aux articles L.642-1 à L.642-17 du code de la construction, introduite par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions modifiée par la loi n°2013-61 du 18 janvier 2013 pourrait être adaptée afin de créer des places d’hébergement d’urgence permet au préfet, après avis du maire, de réquisitionner des locaux vacants depuis plus de douze mois pour les donner en jouissance à un attributaire, à charge pour lui de les donner à bail à des personnes justifiant de ressources modestes, inférieures à un plafond fixé par décret. Elle s’applique « dans les communes où existe un important déséquilibre entre l’offre et la demande de logement au détriment des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées ».

Les locaux doivent appartenir à une personne morale titulaire d’un droit réel lui conférant l’usage des locaux ou propriétaire (à l’exception des SCI familiales). Le droit réel qui confère l’usage peut être issu de la propriété elle-même, de l’usufruit, d’un droit d’usage et d’habitation, d’un bail emphytéotique, d’un bail à construction ou d’un bail à réhabilitation[23]. Les locaux doivent être vacants depuis plus de douze mois.

Le propriétaire bénéficie d’un délai de deux mois à compter de la notification de l’intention de réquisitionner pour faire connaître son accord, son désaccord, son intention de mettre fin à la vacance dans les trois mois ou son intention de procéder à des travaux dans un délai maximal de 24 mois (art. L.642-10 du code de la construction et de l’habitation).

La durée de la réquisition est de 1 an à 6 ans et peut être portée à douze ans en fonction de l’amortissement des travaux de mise aux normes d’habitabilité (art. L.642-1 code de la construction et de l’habitation).

L’attributaire versera au titulaire des locaux une indemnité déterminée en fonction du loyer au mètre carré de surface habitable, après déduction de l’amortissement des travaux et des frais de gestion.

Les locaux ainsi mis aux normes d’habitabilité font l’objet d’un contrat de location à des personnes sous conditions de ressources et désignées par le préfet en raison de leurs mauvaises conditions de logement.

Les occupants bénéficient d’une offre de relogement proposé par l’Etat trois mois avant le terme de la réquisition. Au terme de la réquisition, les locaux sont restitués vides de leurs occupants.

Ce dispositif permet le logement de personnes sous conditions de ressources et en raison de leurs mauvaises conditions de logement, en revanche, il ne permet pas de créer une offre d’hébergement supplémentaire.

Cette inadaptation de ce dispositif incite les services de l’État à avoir recours aux mesures de police générale d’urgence prévues par le code général des collectivités territoriales[24] pour y remédier.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Le dispositif envisagé participe à l’action du Gouvernement en faveur du droit au logement. Par son extension à l’hébergement, cette mesure tend à favoriser l’accès des personnes les plus fragiles à un logement. Le dispositif de réquisition avec attributaire est un dispositif législatif, aussi pour l’étendre à l’hébergement, il convient de modifier les dispositions législatives du code de la construction et de l’habitation.

3. Dispositif retenu

Le dispositif de réquisition avec attributaire existant déjà dans le code de la construction et de l’habitation, il est apparu opportun d’adapter ce dispositif afin de l’étendre à l’hébergement d’urgence.

Les modalités applicables à la réquisition de locaux pour faire du logement sont adaptées à l’hébergement d’urgence. Ainsi la durée de réquisition prévue est plus courte, elle est de deux ans au lieu de 6 ans en matière de logement et peut être portée à quatre ans si les travaux de mise en conformité avec les normes requises l’exigent.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Les modifications apportées par la présente disposition portent sur le dispositif de réquisition avec attributaire prévu par les articles L. 642-1, L. 642-3 à L. 642-5, L. 642-15 et L. 642-23 du code de la construction et de l'habitation.

4.2. Impacts macroéconomiques

Le dispositif envisagé est de nature à restreindre l’activité des bailleurs institutionnels tant de locaux à usage d’habitation que de locaux commerciaux, dès lors qu’il autorise le préfet à réquisitionner ces locaux pour un usage supplémentaire : places d’hébergement d’urgence.

Néanmoins, ce dispositif est proportionné dans la mesure où il ne s’applique qu’aux territoires tendus et laisse au propriétaire la possibilité de faire un autre usage de ses locaux après mise en demeure du préfet.

4.3. Impacts sociaux

L’extension du dispositif de réquisition à l’hébergement aura pour effet d’en accroître l’offre et améliorera donc les conditions d’accès au logement des plus précaires.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultation menée

La mesure a été soumise pour avis au Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018, au Conseil national de l’habitat et au Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique.

5.2. Modalités d’application

Les dispositions entreront en vigueur dès la promulgation de la loi.

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Chapitre IV - Simplifier et améliorer les procédures d'urbanisme

Article 12 - Encadrer dans le temps la remise en vigueur des plans d’occupation des sols en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité d’un plan local d’urbanisme ou d’une carte communale

1. État des lieux

L’article L. 174-6 du code de l’urbanisme, issu de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt prévoit de remettre en vigueur des plans d’occupation des sols (POS), sans limite dans le temps, lorsqu’un plan local d’urbanisme (PLU) a été annulé ou déclaré illégal.

Cet article institue une exception au principe de caducité des POS fixé par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové selon lequel, d’une part, les POS non transformés en PLU avant le 31 décembre 2015 sont caducs au 1er janvier 2016, d’autre part, les POS dont la révision a été prescrite avant le 1er janvier 2016 mais qui n’ont pas été mis en forme de PLU au 26 mars 2017, sont également caducs.

Ne sont pas concernées par l'échéance du 26 mars 2017 les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ayant prescrit l’élaboration d’un PLU intercommunal avant le 1er janvier 2016, ainsi que les communes d’outre-mer.

Le schéma ci-dessous récapitule les différentes échéances applicables en fonction des situations :

Les POS remis en vigueur en application de l’article L. 174-6 du code de l’urbanisme peuvent en outre évoluer puisque l’article L. 174-4 de ce code autorise leur modification mais surtout leur mise en compatibilité dans le cadre de déclarations de projet, de déclarations d’utilité publique ou encore de procédures intégrées.

L’article L. 174-6 a donc pour effet de faire survivre les POS alors même que ces documents d’urbanisme sont appelés à disparaître depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Ces documents font ainsi obstacle à la mise en œuvre de politiques nationales d’aménagement durable du territoire. En effet, les POS n’ont pas, contrairement aux PLU, l’obligation formelle de mettre en œuvre les politiques initiées par la loi du 13 décembre 2000 susmentionnée et complétées par les lois Grenelle II et ALUR, qui imposent aux PLU d’intégrer davantage les enjeux environnementaux, en particulier la préservation des continuités écologiques, la prise en compte du changement climatique ainsi que la lutte contre l’étalement urbain.

Par ailleurs, bien que cette pratique soit marginale, il a été constaté que certaines collectivités territoriales adopteraient à dessein des PLU illégaux afin de bénéficier d’une remise en vigueur de leur POS.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Seule une modification de la partie législative du code de l’urbanisme permet de remédier aux effets négatifs et contre-productifs décrits ci-avant, la remise en vigueur des POS ayant pour conséquence la réactivation de règles devenues illégales voire inconventionnelles (absence d’évaluation environnementale en méconnaissance des exigences issues de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement).

2.2. Objectifs poursuivis

Près de 17 ans après la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, l’objet de la mesure est dont d’acter définitivement la disparition des POS qui ont bénéficié d’une succession de dispositions transitoires ou dérogatoires, favorisant le prolongement de leur durée de vie.

Cette mesure contribuera à la lutte contre la consommation excessive d’espaces agricoles et naturels favorisée par les POS.

Il s’agit aussi d’inciter les communes et établissements publics de coopération intercommunale à élaborer des documents d’urbanisme conformes aux objectifs d’aménagement et de développement durables.

Enfin, même si les maires sont tenus d’écarter les dispositions illégales d’un POS lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme, il existe un réel risque que ces POS remis en vigueur dans l’ordonnancement juridique conduisent à autoriser certaines occupations du sol prohibées par la réglementation actuelle ou contraires aux objectifs et orientations des politiques publiques. Il est d’ailleurs délicat pour les services instructeurs de distinguer précisément les dispositions légales pouvant être appliquées de celles, illégales, devant être écartées. Il s’agit donc également de remédier à une insécurité juridique.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

La première option envisagée a consisté en une abrogation de l’article L. 174-6 du code de l’urbanisme, avec pour effet, en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité d’un PLU précédé par un POS, de faire application du règlement national d’urbanisme (RNU) sur le territoire concerné jusqu’à l’approbation d’un PLU purgé des vices qui ont conduit à son annulation ou sa déclaration d’illégalité.

Toutefois, cette option a été écartée au profit d'une option instituant une période transitoire entre l'annulation du PLU et le retour au RNU.

3.2. Option retenue

Il est proposé de modifier l’article L.174-6 du code de l’urbanisme en prévoyant la remise en vigueur transitoire du POS, durant une période d’un an au cours de laquelle le POS ne pourra faire l’objet d’aucune procédure d’évolution.

À défaut d’un PLU ou d’une carte communale exécutoire dans ce délai d’un an, le POS sera caduc et il sera fait application du RNU sur les territoires concernés.

Cette solution laisse le temps à la commune d’approuver un nouveau PLU corrigeant les illégalités pointées par le juge.

La perspective du retour au RNU aura un effet incitatif sur la commune ou l’EPCI compétent pour approuver dans le délai d’un an un PLU ou une carte communale purgé des vices ayant fondé son annulation ou sa déclaration d’illégalité.

4. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La présente mesure conduit à modifier l’article L. 174-6 du code de l’urbanisme

Elle s’insère dans un corpus législatif et réglementaire permettant au juge de limiter les annulations des documents d’urbanisme, notamment la limitation dans le temps de l’exception d’illégalité pour vices de forme ou de procédure (art. L. 600-1), la possibilité pour le juge de surseoir à statuer jusqu’à la régularisation de l’illégalité (art. L. 600-9) ou encore le recours à l’annulation partielle.

Dès lors, le retour au POS ne devrait concerner que les PLU dont la procédure a été entachée d’illégalités majeures. Il concernera également les dispositions du règlement, notamment le zonage, manifestement illégales, à la condition que les dispositions du POS remises en vigueur ne soient pas elles-mêmes illégales conformément à l’avis du Conseil d’État du 9 mai 2005, dit Marangio[25].

En outre, cette mesure n’aura de conséquences que pour les communes dont le PLU serait annulé ou déclaré illégal mais qui disposaient auparavant d’un POS non devenu caduc. En effet, dans les communes qui étaient couvertes par un POS et qui ont approuvé un PLU après la date de caducité des POS, soit après le 27 mars 2017 - qui ont donc été transitoirement régies par les dispositions du RNU - l’annulation du PLU aura pour effet le retour au RNU.

Cette proposition s’inscrit par ailleurs dans un contexte jurisprudentiel visant une plus grande sécurisation juridique des documents d’urbanisme et des procédures qui les sous-tendent. Le juge administratif joue en la matière un rôle déterminant en mettant en œuvre un contrôle plus réaliste et plus proportionné.

On note à ce titre une baisse significative des affaires relatives aux PLU traitées par les tribunaux administratifs en 2016 et 2017 (1316 affaires traitées en 2015, contre 1223 en 2016 et 536 au 31 août 2017[26]).

4.2. Impacts sur les entreprises

Cette mesure pourrait contribuer à accroître légèrement la commande d’études d’urbanisme en favorisant l’activité des cabinets d’études associés à l’approbation de PLU jugés ou déclarés illégaux.

En effet, le retour au RNU dans le délai d’un an suivant l’annulation ou la déclaration d’illégalité du PLU, incitera les collectivités compétentes à réapprouver rapidement leur PLU et donc à recourir aux services d’un bureau d’études.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

La mesure vise à accélérer l’approbation de PLU purgé des vices ayant conduit à leur annulation ou déclaration d’illégalité. Elle peut donc se traduire par l’engagement éventuel d’études complémentaires (actualisation par exemple des évaluations environnementales) ou de nouvelles modalités de participation du public (concertation préalable, enquête publique) qui représenteront une dépense d’investissement supplémentaire pour les communes (ou groupements de collectivités territoriales compétents en matière de PLU). Il apparaît toutefois que, même sans réactivation du POS en vigueur antérieurement, la régularisation d'un PLU annulé suscite un besoin d'études complémentaires et peut nécessiter une nouvelle participation du public.

À l'issue de l'année transitoire, les collectivités gardent la possibilité de rester régies par les dispositions plus contraignantes du RNU. Elles ne peuvent alors délivrer des autorisations d’urbanisme qu’après avis conforme du préfet.

En tout état de cause, le nombre d’annulations intégrales de PLU reste faible. Ainsi, au 25 septembre 2017, on ne dénombrait que 51 communes couvertes par un POS suite à l’annulation d’un PLU[27]. Ces communes seront, avec la réforme, soumises au règlement national d’urbanisme si elles n’approuvent pas un nouveau PLU dans le délai d’un an.

4.4. Impacts sur les services administratifs

L’article L. 422-6 du code de l’urbanisme dispose que Les collectivités territoriales qui seront ainsi régies par le règlement national d’urbanisme ne pourront délivrer leurs autorisations d’urbanisme qu’après avis conforme du préfet.

L’impact sur les services de l’Etat sera néanmoins de faible importance. En effet, sachant que, sur le territoire d’une commune soumise au RNU, en moyenne sur une année 7,7 actes sont instruits et qu'il faut compter 3,2 heures pour produire un avis conforme, la réforme aurait pour conséquence :

- environ 400 autorisations de construire soumises à avis conforme de plus par an sur toute la France ;

- équivalent à environ 1250 heures de travail supplémentaires pour les services de l’Etat, soit 8 mois de travail, soit moins d'un ETP[28].

En outre il s’agit d’une hypothèse haute, car une partie des collectivités concernées se doteront d’un nouveau PLU dans le délai d’un an, et d’autres finiront par s’en doter au-delà de ce délai, de sorte que la charge des services de l’État devrait progressivement décroître.

4.5. Impacts sur les particuliers

La commune, à l’occasion du lancement de sa procédure d’élaboration d’un nouveau PLU, offrira une nouvelle possibilité à ses habitants de s’exprimer sur le projet de territoire envisagé. En outre, l’approbation d’un PLU garantit une meilleure information urbanistique au niveau de la parcelle.

4.6. Impacts environnementaux

La couverture du territoire communal ou intercommunal par un PLU respectant les lois Grenelle et ALUR permettra une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux.

5. Consultation et modalités d’application

5.1. Consultation menée

La présente mesure a été soumise à l’avis du Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018.

5.2. Modalités d’application

La modification de l’article L. 174-6 sera applicable dès la promulgation de la loi.

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 13 -Simplifier la hiérarchie des normes des documents d’urbanisme

1. État des lieux

1.1. Cadre général

Nombre de collectivités et d’élus locaux se font l’écho des difficultés induites par l’empilement des textes et documents de planification sectoriels en matière d’urbanisme et les questions de sécurité juridiques induites par cette hiérarchie des normes.. A titre d’illustration, la proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement, adoptée à l’unanimité par le Sénat le 23 novembre 2016, constatait que la hiérarchie des normes était un « facteur d’alourdissement et de renchérissement considérables de la procédure d’élaboration des documents d’urbanisme inférieurs et singulièrement des plans locaux d’urbanisme (PLU) » ainsi qu’une cause d’instabilité chronique pour les documents inférieurs. En effet, les documents d’urbanisme doivent être compatibles et prendre en compte de nombreux schémas et documents sectoriels dont la liste ne cesse de s’allonger.

Cette obligation de compatibilité ou de prise en compte vise à assurer l’élaboration de documents d’urbanisme de qualité via l’intégration des différents enjeux sectoriels impactant l’urbanisme. Pourtant, elle semble parfois avoir entraîné l’effet inverse en favorisant, en particulier pour les SCoT, des documents d’urbanisme hypertrophiés et peu lisibles (ainsi quelques SCOT approchent les 800 pages annexes incluses).

Les différents délais de mise en compatibilité ont également pour conséquence une instabilité chronique des documents d’urbanisme en raison des révisions et modifications induites par l’obligation de tenir compte de l'évolution, souvent désynchronisée, des documents de rang supérieur, qui relèvent d’échelles de plus en plus larges et embrassent de plus en plus de sujets. Or, cette instabilité peut dissuader les porteurs de projets et surtout crée des risques juridiques pour ces derniers.

Enfin, outre le fait qu’elle nuit à la lisibilité du droit, l’existence de plusieurs liens d’opposabilité complexifie la traduction dans les documents d’urbanisme des objectifs et orientations fixés par les documents de rang supérieur.

1.2. Éléments de droit comparé

L’article 8 de la loi fédérale allemande sur l’aménagement du territoire définit les différentes catégories de documents d’aménagement du territoire obligatoires :

un plan d’aménagement du territoire à l’échelle du Land ;

des plans régionaux découlant du plan d’aménagement du Land, la définition de l’échelon régional dépendant des Länder.

des schémas directeurs des communes.

L’article 1 alinéa 3 du ROG dispose que l’aménagement du territoire doit respecter le principe des flux réciproques, selon lequel « le développement, l’aménagement et la préservation des régions doivent s’intégrer dans les réalités et les nécessités de l’ensemble du territoire ; le développement, l’aménagement et la préservation de l’ensemble du territoire doivent prendre en compte les réalités et les nécessités de ses régions ».

Ce principe suppose que « les autorités planificatrices doivent en permanence mettre leurs plans en accord les unes avec les autres sans que cette procédure ne devienne une voie unique dans laquelle l’accord serait imposé du haut vers le bas »[29].

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

La technicité des dispositions à modifier et l’exigence de concertation avec les associations de collectivités territoriales justifie le recours à une ordonnance dont l’article d’habilitation figure dans la présente loi. Cependant, au-delà des seules évolutions législatives, cette réforme nécessite de développer en parallèle les outils méthodologiques nécessaires à la bonne intégration des enjeux sectoriels dans les SCoT et les PLU.

2.2. Objectifs poursuivis

La présente mesure poursuit les objectifs suivants :

- identifier les documents de rang supérieur pour lesquels un lien d’opposabilité s’avère pertinent et ceux pour lesquels la garantie d’une intégration des objectifs et orientations peut prendre d’autres formes ;

- créer un lien d’opposabilité unique : la compatibilité. Le lien de prise en compte serait supprimé ;

- unifier les règles relatives aux délais de mise en compatibilité et de prise en compte afin de mettre fin à l’instabilité chronique des documents d’urbanisme.

3. Dispositif retenu

Eu égard à la technicité des dispositions à prendre et à la multiplicité des concertations à mener, le Gouvernement propose que ces mesures soient définies dans le cadre d’une ordonnance en application de l’article 38 de la Constitution. Un délai de dix-huit mois apparaît nécessaire afin de faire aboutir cette réforme complexe et qui devra être consensuelle. Le projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la publication de l’ordonnance.

La refonte de la hiérarchie des normes nécessite de modifier plusieurs articles législatifs du code de l’urbanisme, notamment les articles L. 131-1 à L. 131-7, L. 143-40, L. 143-41, L. 153-49 et L. 153-50 et pourrait nécessiter de modifier à la marge le contenu des schémas de cohérence territoriale.

4. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

L’analyse des incidences de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions des ordonnances prises sur le fondement du projet de loi d’habilitation.

Les différents impacts – sociaux, économiques et financiers, – seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées.

L’ordonnance portera principalement sur la modification d’articles du code de l’urbanisme, et à titre accessoire, elle mettra en cohérence les codes porteurs des documents et schémas opposables aux documents d’urbanisme.

Par ailleurs, les mesures de coordination envisagées pour le SRADDET consisteront, le cas échéant, à tirer les conséquences de la suppression du lien de prise en compte. En outre, la suppression du rapport de prise en compte ne pourra avoir pour conséquence d’augmenter le nombre de documents opposables aux SRADDET que ce soit par un lien de conformité ou de compatibilité.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Le présent article a été soumis à l’avis du Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018.

A ce stade, l’article d’habilitation a fait l’objet de concertations internes aux services de l’État. Si les objectifs de la réforme ont d’ores et déjà discutés avec certaines associations d’élus et environnementales, une concertation formelle sera menée tout au long de l’élaboration de l’ordonnance.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

5.2.2 Textes d’application

L’application des mesures législatives issues de l’ordonnance nécessitera un décret en Conseil d’État qui sera élaboré parallèlement à l’ordonnance.

Article 14 - Clarifier les dispositions relatives aux schémas d’aménagement régional

1. État des lieux

Le schéma d’aménagement régional (SAR) est un document d’aménagement spécifique à certains territoires ultra-marins, à savoir la Guadeloupe, la Réunion, la Guyane, la Martinique et Mayotte, qui fixe les orientations fondamentales en matière d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement et comprend un chapitre particulier, le schéma de mise en valeur de la mer (SMVM), permettant l’application de la loi littorale. Prévu aux articles L.4433-7 et suivants du code général des collectivités territoriales, il s’impose aux documents d’urbanisme locaux (SCoT et PLU) qui doivent être compatibles avec ses dispositions.

Schéma d’aménagement régional de la Réunion : schéma de synthèse

Le Conseil d’Etat a relevé, dans un avis récent[30], « la difficile intelligibilité du régime applicable aux schémas d’aménagement régional (SAR) » des régions d’outre-mer. En effet, les nombreux ajouts effectués depuis trente ans et les défauts d’actualisation de la partie réglementaire suite aux évolutions législatives ont abouti, comme le souligne le Conseil d’État, à un corpus de règles disparates mais juxtaposées, source de confusion. Alors que de nombreux SAR sont en cours de révision ou de modification, cette situation est source de difficultés importantes pour les auteurs de ces documents. A titre d’illustration, la procédure de modification du SAR de La Réunion en cours a été ralentie en raison des incertitudes relatives aux modalités procédurales (soumission à évaluation environnementale et approbation de la modification par décret en Conseil d’État).

De plus, certaines modalités procédurales relatives à l’élaboration et l’évolution des SAR sont apparues inadaptées lors des procédures récemment approuvées ou engagées. En effet, pour des procédures ne remettant pas en cause l’économie générale du document, l’approbation par décret en Conseil d’État apparaît quelque peu disproportionnée.

Cet exercice est aussi l’occasion de parachever la refondation du cadre législatif de la planification régionale engagée à travers :

- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe, qui offre aux régions métropolitaines un corpus législatif et réglementaire clair pour l’élaboration des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ;

- la loi NOTRe précitée, et l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 qui ont rénové et clarifié le régime du schéma directeur de la région d'Île-de-France ;

- la loi n° 2011-1749 du 5 décembre 2011 relative au plan d'aménagement et de développement durable de Corse, qui a permis l’adoption d’un plan par l’assemblée de Corse en octobre 2015 sur la base de dispositions législatives nouvelles et claires.

Etat d’avancement des SAR

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

L’objectif poursuivi par le Gouvernement est de réorganiser et d’actualiser, de compléter et de simplifier les dispositions relatives aux SAR afin de clarifier le régime juridique applicable et de simplifier certaines modalités procédurales relatives à leur élaboration et leur évolution. Cet exercice, qui permettra de répondre aux objectifs constitutionnels d’accessibilité et d’intelligibilité de la norme, participe également de la démarche de simplification administrative engagée par le Gouvernement.

La technicité des dispositions concernées et les discussions préalables nécessaires avec les collectivités territoriales justifient le recours à une ordonnance.

3. Options possibles et dispositif retenu

Il a été d’abord envisagé de procéder à une codification à droit constant. Cependant, à l’occasion de procédures récentes d’évolution de schémas d’aménagement régionaux, le besoin d’évolution de certaines modalités procédurales a été mis en avant. C’est la raison pour laquelle l’exercice de codification proposé ne sera pas réalisé à droit constant.

Dans ce contexte, il est proposé d’habiliter le Gouvernement à prendre, par voie d’ordonnance, toute mesure relevant du domaine de la loi visant à actualiser, clarifier, simplifier et compléter le régime juridique des schémas d’aménagement régional des régions d’outre-mer du code général des collectivités territoriales. Un délai de douze mois apparaît nécessaire afin de faire aboutir cette réforme. Le projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la publication de l’ordonnance.

4. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La présente disposition conduira à une modification des articles L. 4433-7 et suivants du code général des collectivités territoriales.

4.2. Impacts sur les collectivités territoriales

Sans pouvoir en évaluer précisément l'impact à ce stade, la « remise en ordre » du régime juridique des SAR permettra notamment :

- d’accélérer les procédures d’élaboration, de modification ou de révision en cours,

- par là-même, le démarrage des projets structurants qui les sous-tendent,

- de réduire les coûts liés au contentieux, d’où une réduction de certaines dépenses des collectivités porteuses.

En améliorant la lisibilité des dispositions applicables et en simplifiant les procédures d’élaboration et d’évolution des SAR, la mesure permettant des gains de temps et renforcera la sécurité juridique de ces procédures.

4.3. Impacts sur les particuliers

La présente réforme vise à rendre plus lisibles les dispositions relatives au SAR, ce qui les rendra plus accessibles pour les particuliers, dans un contexte où la participation du public aux processus de prise de la décision est un enjeu majeur.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Le présent article d’habilitation a été soumis au Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018.

Si les objectifs de la réforme ont d’ores et déjà discutés avec certaines associations d’élus, une concertation formelle sera menée tout au long de l’élaboration de l’ordonnance.

5.2. Modalités et textes d’application

Cette mesure s'applique uniquement en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Un décret en Conseil d’État sera rédigé parallèlement à la « remise en ordre » des dispositions législatives. Cela permettra de traiter au mieux la répartition des dispositions entre la loi et le règlement, et de procéder ainsi aux transferts nécessaires.

Article 15 - Adapter l’avis des architectes des Bâtiments de France pour faciliter et accélérer les installations d’antennes de téléphonie mobile

1. État des lieux

Actuellement, les projets d’installation d’antennes relais de radiotéléphonie mobile, comprenant leurs supports et leurs locaux techniques, sont soumis à formalité préalable au titre du code de l’urbanisme. Cette formalité est fonction des caractéristiques du projet (surface de plancher, emprise au sol et hauteur) et également de son lieu d’implantation.

En l’occurrence, lorsqu’un tel projet est implanté dans un lieu particulièrement sensible (site classé ou en instance de classement, site patrimonial remarquable, abords d’un monument historique), il doit également disposer d’une autorisation préalable délivrée sur le fondement de l’article L. 632-2 du code du patrimoine..

Dans ce cas, l’autorisation d’urbanisme ne peut être délivrée que si l’architecte des Bâtiments de France (ABF) a donné son accord (ou avis conforme), éventuellement assorti de prescriptions. L’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme se trouve alors liée par l’avis de l’ABF et ne peut s’y opposer qu’en engageant une procédure de recours auprès du préfet de région.

Les opérateurs installent en moyenne environ 1 350 pylônes par an et 20 % de ces installations sont concernées par l’avis des ABF, soit environ 270 par an.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Actuellement, la couverture de téléphonie mobile est insatisfaisante voire de mauvaise qualité sur 40 % du territoire français. Le déploiement des réseaux mobiles à très haut débit, en tant que mission de service public répondant à l’intérêt général, est donc une priorité. D’ailleurs, le président de la République a fixé des objectifs de couverture numérique totale du territoire en haut débit et en très haut débit d’ici respectivement 2020 et 2022.

Or, le constat doit être fait aujourd’hui qu’un certain nombre d’obstacles législatifs et réglementaires ne permettent pas de répondre à cette priorité. Lorsqu’ils portent sur des projets d’antennes relais dans des sites particulièrement sensibles et protégés au titre du code du patrimoine, les avis de l’architecte des Bâtiments de France (ABF) - qui concernent 20 % des installations - peuvent comprendre des prescriptions destinées à favoriser leur intégration mais ayant potentiellement pour effet de ralentir la réalisation de ces projets. Le code du patrimoine, dans son article L. 632-2, encadre la portée de l’avis de l’ABF qui par principe est conforme.

La mesure nécessite donc une modification de cette disposition législative.

L’objectif du Gouvernement est de faciliter et d’accélérer le déploiement de la téléphonie mobile sur l’ensemble du territoire. Afin que l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme ne soit plus liée à l’avis conforme de l’ABF et dispose de davantage de marges de manœuvre pour statuer sur les projets d’installation d’antennes relais de radiotéléphonie mobile, comprenant leurs supports et leurs locaux techniques, la mesure retenue par le Gouvernement consiste à modifier la portée de l'avis de l’architecte des Bâtiments de France en le rendant simple - c'est-à-dire qu'il ne s'impose pas à l'autorité compétente en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme - pour ces projets.

3. analyse des Impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts juridiques

Le présent article crée, dans le code du patrimoine, un nouvel article L.632-2-1 et modifie les articles L. 621-32, L 632-2 et L. 632-3 du même code.

3.2. Impacts sur les collectivités territoriales

Le maire étant l’autorité compétente par principe en matière de délivrance d’autorisations d’urbanisme, cette mesure a pour effet de lui octroyer un pouvoir de décision plus étendu pour décider de l’opportunité d’autoriser ou pas l’implantation d’antennes relais de radiotéléphonie mobile, comprenant leurs supports et leurs locaux techniques, toujours dans le respect des règles d’urbanisme en vigueur.

3.3. Impacts sur les particuliers et les entreprises

La mesure améliorera la couverture du territoire en téléphonie mobile. Comme indiqué plus haut, le nombre annuel de pylônes de téléphonie mobile installés après avis de l’ABF est évalué à 270. On estime que la mesure permettra d’en installer 10 % de plus, soit une trentaine par an. Cet accroissement correspond aux projets en cours n’ayant pu être mis en œuvre en raison des avis défavorables ou des prescriptions trop restrictives de l’ABF.

3.4. Impacts environnementaux

La mesure peut avoir un impact sur l’environnement paysager et sur le patrimoine architectural puisqu’elle permettrait à l’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme de ne pas être lié par les prescriptions voire l’avis émis par l’architecte des Bâtiments de France portant sur l’insertion architecturale des antennes relais. Cet impact serait toutefois limité compte tenu de l’existence de « bonnes pratiques » instaurées à travers l’établissement de chartes au niveau local afin de responsabiliser les opérateurs de radiotéléphonie mobile notamment en matière d’amélioration de l’insertion de ces installations dans le paysage urbain. Cet impact pourra aussi être réduit grâce à un travail collaboratif en amont entre l’opérateur, l’architecte et la collectivité territoriale.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes, par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et le Conseil national de l’habitat.

4.2. Modalités d’application

4.2.1 Application dans le temps

La mesure s’applique aux demandes de l’autorisation prévue par les articles L.621-32, L.632-1 et L. 632-2 du code du patrimoine, ainsi qu’aux demandes pour lesquelles cette autorisation est requise, qui sont déposées à compter du lendemain de la publication de la loi.

4.2.2 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

4.2.3 Textes d’application

L’application de la mesure nécessite un décret en Conseil d’État afin de modifier l’article R.421-9 du code de l’urbanisme pour assurer la cohérence avec le code du patrimoine.

Article 15 - Adapter l’avis des architectes des bâtiments de France pour faciliter et accélérer les opérations de lutte contre l’habitat indigne

1. État des lieux

Le code du patrimoine soumet à l’accord de l’architecte des Bâtiments de France (ABF) les travaux aux abords de monuments historiques et en site patrimonial remarquable. Le contrôle de l’ABF sur les autorisations d’urbanisme a permis de protéger le patrimoine : la majorité des immeubles aujourd’hui protégés ont été en situation de péril à un moment de leur existence. Leur protection les a ainsi préservés de la démolition.

Cependant, lorsque des immeubles sont jugés insalubres ou dangereux, leur préservation en l’état s’avère impossible, leur dégradation étant irrémédiable. Les enjeux de sécurité et de santé nécessitent des travaux, le cas échéant, la démolition totale ou partielle d’immeubles qui présentent un intérêt patrimonial.

Dans la pratique, la plupart des travaux font l’objet d’un examen collégial associant l’architecte des Bâtiments de France et cette concertation permet d’aboutir à un avis favorable ou un avis favorable assorti d’observations sur les travaux proposés. A titre d’exemple, les travaux envisagés dans le cadre d’arrêtés de péril en Gironde, en Seine-Saint-Denis (environ 15 arrêtés par an) et dans le Rhône (environ 50 arrêtés par an) au cours des deux dernières années ont fait l’objet d’avis favorables.

Cependant, dans certains cas, les projets sont bloqués ou rendus excessivement difficiles par les exigences de l’ABF.

L'enquête interministérielle annuelle sur l'habitat indigne menée conjointement par la DIHAL (PNLHI), la direction générale de la santé et la DHUP auprès des services déconcentrés et des ARS fournit les données suivantes en ce qui concerne les procédures du code de la santé publique (hors procédure liée au risque saturnin), et en particulier la prise d’arrêtés d’insalubrité :

Flux annuel d'arrêtés relevant des polices du préfet :

S’agissant du stock d’arrêtés, au 31 décembre 2016, le nombre d'arrêtés d'insalubrité irrémédiables non suivis d'effet et susceptibles de se traduire par une démolition est estimé à 840.

Pour les polices relevant du maire (ou le cas échéant du président de l’établissement public de coopération intercommunale), les chiffres de flux sont les suivants :

Les données concernant les arrêtés de péril recensés dans le cadre de l’enquête annuelle sur l’habitat indigne ne sont toutefois que partiels, les services de l’État interrogés n’ayant pas la capacité de connaître de façon exhaustive les arrêtés pris par les maires. La part de ces arrêtés comportant une prescription de démolition et le stock d’arrêtés non suivis d’effet ne sont pas connus.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

La mesure envisagée vise à renforcer le pouvoir de l’autorité compétente vis-à-vis de l’avis de l’architecte des Bâtiments de France afin d’accélérer l’intervention sur les immeubles insalubres ou dangereux, y compris lorsqu’ils présentent un intérêt patrimonial. Il est ainsi question de faire primer les enjeux de sécurité et d’insalubrité.

La mesure projetée nécessite donc de modifier la partie législative du code du patrimoine.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Quatre hypothèses ont été envisagées :

1. le maintien du droit existant ;

2. disparition de l’avis conforme ABF au profit de l’avis simple systématique ;

3. l’avis ABF conforme devient simple pour les autorisations d’urbanisme concernant des immeubles bâtis entiers sous arrêtés de polices spéciales en matière de péril (L511-2 et 3 du CCH) et insalubrité (L1331-26 sqq. du CSP), des immeubles sous arrêté d’extrême urgence pris au titre de la police générale des maires (L2212-2 du CGCT), ou encore tout immeuble compris dans une opération RHI-THIRORI de l’ANAH ;

4. maintien du droit existant avec renforcement du rôle de conseil de l’ABF en amont de l’autorisation d’urbanisme tel que prévu dans la stratégie pluriannuelle en faveur du patrimoine et organisation en « mode projet » sous l’autorité du préfet pour les projets sensibles ou complexes.

3.2. Option retenue

Il est proposé de modifier la portée de l'avis de l’Architecte des Bâtiments de France en le rendant simple - c'est-à-dire qu'il ne s'impose pas à l'autorité compétente en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme - pour les seules opérations de Résorption de l'habitat insalubre irrémédiable ou dangereux (RHI) et de restauration immobilière (Thirori) de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), et les opérations menées pour l’exécution de mesures prescrites pour les immeubles à usage d’habitation déclarés insalubres à titre irrémédiable en application de l'article L. 1331-28 du code de la santé publique ou ayant fait l'objet d'un arrêté de péril pris en application de l'article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation et assorti d'une ordonnance de démolition ou d'interdiction définitive d'habiter.

Pour ce type de cas, graves, il est apparu essentiel de donner la priorité au traitement de la situation d’extrême dégradation de l’habitat.

Le processus d’instruction des autorisations d’urbanisme est inchangé. En revanche, le maire ou toute autre autorité en matière d’urbanisme pourra, si nécessaire, passer outre un avis de l’ABF, par exemple pour permettre la requalification globale d’un immeuble ou d’un îlot dégradé.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La présente disposition conduira à une modification de l’article L. 632-2 du code du patrimoine.

4.2. Impacts sur les collectivités territoriales

Le processus d’instruction des autorisations d’urbanisme est inchangé. En revanche, le maire ou toute autre autorité en matière d’urbanisme pourra passer outre un avis de l’ABF, par exemple pour permettre la requalification globale d’un immeuble ou d’un îlot dégradé.

Sur la base des projets de démolition, on peut faire l'hypothèse que le stock est à peu près équivalent au nombre d'arrêtés d'insalubrité irrémédiable soit environ 800 et que sur le flux annuel d'arrêtés de péril, une proportion d'au moins 8% des arrêtés de péril donne lieu à démolition.

Au final, on pourrait considérer que le stock d’arrêtés pouvant donner lieu à démolition s’élève à environ 1 600 arrêtés et que ce stock se renouvelle d'environ 400 à 500 arrêtés par an.

Toutefois, tous les immeubles visés par ces arrêtés ne sont pas situés en sites patrimoniaux remarquables (on compte environ 840 sites patrimoniaux remarquables en France). La part d’immeubles concernés actuellement par la procédure d’avis conforme de l’ABF est difficile à estimer, mais il est peu probable qu’elle dépasse les 50 %. Ainsi, le nombre d’immeubles concernés par la mesure est au maximum de quelques centaines.

5. Consultations menées et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

5.2. Modalité d’application

La mesure s’applique aux demandes de l’autorisation prévue par les articles L.621-32, L.632-1 et L. 632-2 du code du patrimoine, ainsi qu’aux demandes pour lesquelles cette autorisation est requise, qui sont déposées à compter du lendemain de la publication de la loi.

Elle s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 15 - Simplifier les modalités de recours contre l’avis des architectes des bâtiments de France

1. État des lieux

Les recours contre les avis de l’architecte des bâtiments de France (ABF) dans le périmètre des abords des monuments historiques et celui des sites patrimoniaux remarquables sont une possibilité offerte à l’autorité en charge de la délivrance des autorisations d’urbanisme avant la délivrance de celle-ci (article L. 632-2 du code du patrimoine).

Actuellement, lorsque l’autorité compétente en droit des sols (maire ou, le cas échéant, président de l’EPCI) reçoit l’avis de l’ABF (accord, accord avec prescription ou refus), elle dispose d’un délai de 7 jours pour adresser son recours (par lettre recommandée avec accusé de réception) au préfet de région.

Une copie de ce recours est adressé à l’ABF, au pétitionnaire et au maire si celui-ci n’est pas l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation.

Le délai d’instruction de la demande d’autorisation d’urbanisme est alors prolongé de deux mois.

Le préfet de région statue après consultation de la commission régionale du patrimoine et de l’architecture (CRPA). L’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme est invitée à cette occasion à participer à la CRPA et peut présenter ses observations si elle en fait la demande[31].

En l’absence de réponse dans un délai de deux mois, le préfet de région est réputé avoir rejeté le recours de l’autorité compétente.

Si cette possibilité de recours offre à l’autorité compétente en droit des sols la garantie d’un réexamen par l’administration du respect des obligations patrimoniales liées au projet, cette procédure mérite d’être simplifiée.

Chaque année, environ 400 000 dossiers font l'objet d'une consultation de l'architecte des bâtiments de France. En 2016, 107 recours administratifs ont été formés contre les avis des architectes des bâtiments de France. En moyenne, environ un tiers de ces recours (soit une trentaine) sont formés par l’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme.

2. Nécessité de légiférer et Objectifs poursuivis

L’avis de l’ABF, qui lorsqu’il est négatif empêche la réalisation des projets, doit pouvoir être contesté et, surtout, faire l’objet d’un réexamen plus facilement qu’aujourd’hui. Il s’agit de revenir à la situation qui préexistait à l’adoption de la loi du 7 juillet 2016 pour la liberté de création, l’architecture et le patrimoine, le silence gardé par le préfet, représentant de l’État au niveau local et garant de la bonne application des lois et règlements, valant acceptation du recours et non refus.

Les recours contre les avis ABF rendus à l’occasion de la délivrance des autorisations d’urbanisme sont régis par l’article L. 632-2 du code du patrimoine. Toute modification de ce régime passe nécessairement par la voie législative.

3. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts juridiques

La présente disposition conduira à une modification de l’article L.632-2 du code du patrimoine.

3.2. Impacts sur les collectivités territoriales

La délivrance des autorisations d’urbanisme étant une compétence décentralisée et dévolue principalement aux maires, ceux-ci pourront bénéficier d’une procédure plus rapide dans la délivrance des autorisations d’urbanisme. Cela permettra aussi une meilleure prise en compte de leur position en cas de désaccord avec l’architecte des Bâtiments de France.

3.3. Impacts sur les services administratifs

Vu le nombre de recours formés chaque année par les autorités compétentes en droit des sols contre les avis des ABF, l’impact sur les services de l’Etat concernés (préfet de région) sera faible. Contrairement à la situation actuelle, ils devront obligatoirement se prononcer s’ils décident de s’opposer à la proposition de décision émise par l’autorité compétente en droit des sols.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

4.2. Modalités d’application

La mesure s’applique aux demandes de l’autorisation prévue par les articles L.621-32, et L.632-1 et L. 632-2 du code du patrimoine, ainsi qu’aux demandes pour lesquelles cette autorisation est requise, qui sont déposées à compter du lendemain de la publication de la loi.

Elle s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

L’application de la mesure nécessite un décret en Conseil d’État afin de mettre en cohérence l’article R.423-68 du code de l’urbanisme.

Article 16 - Limiter le nombre de pièces dans les demandes de permis de construire

1. État des lieux

Les professionnels de la construction (promoteurs, constructeurs, architectes...) se plaignent régulièrement des pratiques de certains centres instructeurs consistant, dans le cadre de l’instruction de demandes d’autorisation d’urbanisme (DAU), à leur demander des pièces additionnelles à celles limitativement énumérées par le code de l’urbanisme.

Selon une enquête menée par le CGEDD[32], il apparaît que, parmi les pièces les plus fréquemment réclamées, trois types de pièces se distinguent : les plans intérieurs (hors logements collectifs), les documents relatifs à l’insertion paysagère et aux perspectives et les profils et coupes. Il y a lieu de noter qu’une partie de ces documents figuraient dans la demande de permis avant la réforme de 2007. Ces pratiques contribuent à l'allongement des délais d'instruction des DAU et sont contraires à l’objectif d'accélération des projets de construction.

Toujours selon l’enquête menée par le CGEDD[33], une part très significative des réponses des architectes (54%) mentionne que les trois-quarts des projets ont donné lieu à une demande de communication de pièces. La phase d’échange et de communication avec le service reste dans 26 % des cas limitée à un mois, dans 71 % des cas inférieure à deux mois. Dans 23 % des dossiers, elle est supérieure à trois mois.

Les retours d’expérience des professionnels de la construction durant la consultation lancée en 2017 dans le cadre de la stratégie Logement du ministère révèle que cette demande de pièces complémentaires additionnelles à l’état du droit s’accompagne parfois d’exigences spécifiques supplémentaires à celles des documents d’urbanisme. Les professionnels posent ainsi la question de l’égalité de traitement face à la demande d’autorisation d’urbanisme.

L’article R. 431-4 du code de l’urbanisme prévoit pourtant qu’aucune autre information ou pièce que celles énumérées aux articles R. 431-5 et suivants ne peut être exigée par l’autorité compétente.

Par ailleurs, l’alinéa 3 de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme conduit à des demandes abusives de la part des services instructeurs qui profitent des plans intérieurs des constructions de logements collectifs pour recalculer les surfaces alors qu’elles sont déclaratives depuis la réforme de 2007 et/ou pour contrôler l’orientation des logements. Ces contrôles peuvent amener à des refus d’autorisation ou des demandes de pièces complémentaires pour des motifs sans lien avec le droit des sols.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

La présente mesure vise à donner une valeur législative à l’interdiction pour les services instructeurs de solliciter des pièces étrangères aux dispositions du code de l’urbanisme. Elle précise la base légale des dispositions législatives relatives au contenu des dossiers de demande d’autorisation d’urbanisme de façon à ce que, pour l’avenir, les dispositions réglementaires ne puissent ajouter des pièces étrangères aux législations énumérées par le projet d’article.

Dans un souci de sécurisation juridique et de stabilité dans le temps des règles applicables à l’instruction des autorisations d’urbanisme, la mesure proposée a pour objet de limiter le pouvoir réglementaire. Aucune pièce étrangère aux règles listées par la disposition législative ne pourra plus être introduite dans la partie réglementaire du code de l’urbanisme.

En outre, elle supprime la possibilité pour les maires de demander les plans intérieurs pour les constructions de logements collectifs pour lesquels le Gouvernement souhaite réduire tout particulièrement les délais d’instruction.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Une première option consiste à préciser les dispositions réglementaires existantes.

Une seconde option consiste à inscrire dans la loi qu’aucune pièce étrangère à une législation connexe ou à une norme supra-nationale ne pourra plus être ajoutée à la liste des pièces composant le dossier de demande d’autorisation. Il s’agit par-là de circonscrire la base légale des dispositions réglementaires qui pourraient avoir trait au contenu des permis de construire.

3.2. Option retenue

Le choix a été fait par le Gouvernement de légiférer afin d’encadrer toute modification réglementaire du code de l’urbanisme et de donner une valeur supérieure à l’interdiction des demandes abusives de pièce complémentaire.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

La mesure envisagée va conduire à modifier l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme.

4.2 Impacts sur les particuliers et les entreprises

Cette disposition est de nature à garantir aux pétitionnaires, et aux professionnels qui les assistent dans leur demande d’autorisation d’urbanisme, la limitation au strict nécessaire des pièces exigibles pour la constitution de leur dossier.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018.

5.2. Modalités d’application

La mesure entre en vigueur dès la promulgation de la loi et s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 17 - Rationaliser les données demandées aux collectivités dans le domaine de l’urbanisme

1. Etat des lieux

Le Système d’informations et de traitement automatisé des données élémentaires sur les logements et les locaux (SITADEL) est un fichier à finalité statistique qui rassemble toutes les autorisations d’urbanisme délivrées par les collectivités locales.

À la fois outil de collecte auprès de ces collectivités et base de diffusion, il permet de suivre la construction de logements et de locaux, à partir des documents administratifs issus de la procédure d’instruction du permis de construire :

- autorisations d’urbanisme (demandes de permis de construire, demandes préalables, permis d’aménager, permis de démolir)

- déclarations d’ouverture de chantier (DOC)

- déclarations attestant l’achèvement et la conformité des travaux (DAACT).

SITADEL fournit ainsi sur l’ensemble du territoire des informations sur le nombre de logements autorisés, commencés ou terminés, sur les surfaces autorisées, commencées ou terminées, sur les types de construction, sur la maîtrise d’ouvrage.

Ce fichier est géré par le service de la donnée et des études statistiques (Sdes) du ministère de la transition écologique et solidaire qui a en charge d’établir les statistiques mensuelles et annuelles de la construction de logements neufs sur l’ensemble du territoire.

Cependant, depuis la mise en œuvre de SITADEL à la fin des années 1990, l’usage des données s’est élargi, notamment à des fins non statistiques : les données Sitadel sont transmises à la DGFiP pour l’établissement du cadastre, à la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages à des fins de contrôle, etc.

De même, pour optimiser le processus de la liquidation des taxes d’aménagement, des données contenues dans les dossiers des demandes et saisies par les collectivités dans leur système d’information sont nécessaires aux services des DDT(M) en charge de la liquidation des taxes d’aménagement.

2. Objet de la mesure

L’objectif de la mesure consiste à élargir le champ des documents et données demandés aux services instructeurs des collectivités pour répondre aux nouveaux enjeux de la dématérialisation de l’instruction des demandes d’urbanisme.

Pour améliorer sa lisibilité dans le code de l’urbanisme, le Gouvernement a décidé de l’insérer dans le chapitre III : « Dépôt et instruction des demandes de permis et des déclarations ».

3. Nécessité de légiférer

Afin d’élargir le champ des documents et des données demandés aux collectivités locales, le Gouvernement doit, par le biais d’un vecteur législatif, modifier la rédaction des articles L. 423-1 et L. 426-1 du code de l’urbanisme.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Les articles L. 423-1 et L. 426-1 du code de l’urbanisme seront modifiés.

4.2. Impacts sur les collectivités territoriales

Dans la mesure où la grande majorité des collectivités territoriales sont équipées de systèmes d’information dans le cadre de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme et transmettent ainsi les données demandées sous une forme dématérialisée, l’impact est marginal.

Cette mesure devrait fluidifier la chaîne de traitement de la taxation des demandes d’autorisations d’urbanisme en évitant notamment une double saisie de la part des services des DDT(M).

De par la rationalisation du processus, les collectivités devraient être bénéficiaires de cette mesure en percevant de manière plus régulière le produit de ces taxes.

4.3. Impacts sur les services administratifs

Les services de la DGFIP pourront utiliser les données issues des demandes d’autorisations d’urbanisme pour vérifier leurs bases de données.

Les DDT(M) chargées de la liquidation des taxes d’urbanisme seront exonérées de la saisie d’un certain nombre de données dans l’application ADS2007 utilisée pour la liquidation des taxes d’urbanisme, dans la mesure où elles pourront utiliser directement les données issues de l’instruction des autorisations d’urbanisme. La suppression de cette deuxième saisie évitera des erreurs.

Au-delà de la rationalisation des flux d’informations entre les collectivités locales et l’État, l’élargissement des finalités et du champ de Sitadel, devrait conduire à une amélioration significative de sa qualité dans la mesure où son utilité sera mieux identifiée par les collectivités locales.

5. Consultations menées et Modalités d’application

5.1. Consultations menées

L’Association des maires de France et l’Assemblée des communautés de France, qui ont participé à un comité de pilotage sur la dématérialisation des DAU, ont été consultées sur cette disposition.

La mesure a par ailleurs été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018.

5.2. Modalités d’application

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Un décret en Conseil d’État sera nécessaire pour modifier l’article R. 431-34 du code de l’urbanisme afin de lister les données nécessaires aux services de l’Etat.

Article 17 - Dématérialiser l’instruction des demandes de permis de construire

1. État des lieux

Actuellement, en application de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme, les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés. D’après les dernières remontées SITADEL, 674 048 déclarations préalables et 372 139 permis ont été déposés en 2016.

Pour les demandes d’autorisations d’urbanisme (DAU), la saisine par voie électronique (SVE) entrera en vigueur le 8 novembre 2018. Les autorités compétentes vont devoir créer des téléservices sous peine de « saisines sauvages », c’est-à-dire des saisines effectuées par tout moyen comme la simple l’utilisation du mail de contact du site de la collectivité par exemple.

Si la SVE est une première étape indispensable, son cadre juridique n’est cependant pas suffisant pour qu'elle induise par elle-même le traitement dématérialisé des demandes d’autorisation d’urbanisme.

Or, l’enjeu n’est pas seulement de dématérialiser le dépôt de la demande, mais de parvenir à terme à la dématérialisation complète de l’instruction des autorisations d’urbanisme, y compris les échanges avec les services consultés dans ce cadre.

Par ailleurs, les économies de gestion et la sécurisation juridique offerte par la digitalisation du secteur du logement nécessite d’accélérer la numérisation du processus de traitement des demandes d’autorisation d’urbanisme et d’accompagner, pour ce faire, les collectivités territoriales notamment les communes de petite taille.

2. Nécessité de légiférer

La présente disposition complète le dispositif de la saisine par voie électronique défini par les articles L.112-8 et suivants du code des relations entre le public et l'administration. Dans un souci de parallélisme et de visibilité, il est nécessaire d’inscrire cette disposition en partie législative du code de l’urbanisme.

3. Objectifs poursuivis et dispositif retenu

L’objectif de la mesure est de parvenir à la dématérialisation de la chaîne de l’instruction des DAU pour les collectivités d’une certaine taille.

En effet, pour tirer tous les bénéfices du dépôt dématérialisé des demandes, il est indispensable de mettre au point des solutions standardisées et interopérables qui faciliteront les échanges entre les différents acteurs concernés.

L’un des écueils identifiés est la fragilisation de la chaîne de traitement à cause de ruptures possibles de la chaîne dématérialisée. Pour les éviter, il convient :

- d’organiser les relations numériques entre les services instructeurs et les services sollicités pour avis (gestionnaires de réseaux, ABF…) ;

- de faciliter la transmission dématérialisée des autorisations d’urbanisme aux services qui interviennent en aval (contrôle de légalité, liquidation de la taxe d’aménagement...) ;

- de valoriser cette dématérialisation des DAU en l’insérant dans un écosystème numérique global.

Pour cela, une date butoir est fixée, à laquelle les collectivités concernées devront s’être organisées pour exploiter pleinement tout l’apport de la dématérialisation des dossiers. Ces collectivités concernées devront mettre en place une télé procédure et, ainsi, rendre effective la dématérialisation de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme.

Il s’agit de penser un cadre général pour que les solutions techniques retenues soient standardisées et interopérables de manière à permettre notamment les échanges dématérialisés entre les différents acteurs concernés.

Il s’agit également d’éviter que les conditions générales d’utilisation (CGU) des télé procédures soient trop restrictives et empêchent le dépôt dématérialisé des projets les plus complexes comme, par exemple, les opérations de logements collectifs.

En effet, il serait regrettable d’exclure ces projets du champ d’application de la dématérialisation de l’instruction des DAU alors qu’ils sont conçus par des professionnels qui utilisent déjà largement le format numérique et que l’impression des dossiers de demande consomme un volume de papier très important.

Cette disposition concernera les communes dont le nombre d’habitants sera supérieur à un seuil défini par un décret. Ce seuil devra être fixé de manière à réserver cette obligation aux collectivités disposant de moyens informatiques adaptés.

Ce seuil pourrait être fixé à 3500 habitants pour être cohérent avec les obligations de la réglementation relative à l’open data. 2948 communes ont de plus de 3500 habitants ; elles regroupent 42 millions d’habitants, soit 67 % de la population totale. Du point de vue de la volumétrie, elles représentent 51 % de l’ensemble des actes pris annuellement.

La mesure entrant en vigueur au 1er janvier 2022, elle laisse un temps suffisamment long aux services instructeurs des collectivités concernées pour s’organiser et mutualiser leurs moyens.

Le ministère de la cohésion des territoires accompagne d’ores et déjà les collectivités dans cette démarche dans le cadre de groupes de travail ad hoc, et prévoit des appels à projets à leur attention.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Il est proposé d’insérer un nouvel article L. 423-2 dans la partie législative du code de l’urbanisme pour assurer une meilleure visibilité de la mesure.

4.2. Impacts sur les entreprises

Il est difficile de faire une évaluation fiable des impacts économiques et financiers de cette disposition, car ces derniers sont multiples et ne peuvent être déterminés avec certitude.

A titre d’illustration, sur la base du périmètre des 18 métropoles existant à ce jour et en identifiant les permis complexes qui y sont déposés, les impacts peuvent être estimés comme suit du point de vue des porteurs de projet professionnels.

Grâce à l’exploitation de la base de données SITADEL de 2016, nous avons pu identifier les permis de construire demandés portant sur plus de 3 logements, et les permis dont la destination des constructions est soit exploitation agricole et forestière, soit commerce et activités de service, soit équipements d'intérêt collectif et services publics, soit, enfin, autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire. Ainsi, nous avons pu identifier les permis dits « complexes » visés par la mesure. En 2016, on compte environ 10 000 permis de ce type dans les métropoles.

Il s’agit maintenant d’évaluer à grosses mailles les économies que peut réaliser un porteur de projet pour ce type de projet entre une saisine papier et une saisine par voie électronique.

On peut estimer qu’un dépôt papier pour ce type de projet coûte en moyenne 400 € aux promoteurs. En effet, ils comportent de nombreux plans au format A0 à imprimer en haute définition mais aussi un nombre assez conséquent de pièces annexes.

L’économie potentielle totale est de 10 000 * 400 €, soit 4 M€, pour les promoteurs.

S’y ajoute la suppression du délai de transmission du dossier papier, qui fait gagner du temps sur la procédure globale, et le coût de l’envoi ou de la remise du dossier à l’autorité compétente.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Si le bilan coûts/avantages paraît positif pour les entreprises, il est bien plus difficile à évaluer pour les collectivités en tant que services instructeurs.

Le coût informatique pour les services instructeurs correspond au surplus d’investissements nécessaires pour le traitement dématérialisé des DAU, étant entendu que la mise en œuvre de la SVE fin 2018 les aura préalablement conduites à se doter d’infrastructures et d’équipements en la matière.

Les solutions informatiques seront étudiées dans le cadre d’un groupe de travail piloté par la DHUP. Un appel à projets sera lancé pour trouver, parmi les solutions possibles, celles qui sont les plus pertinentes. L’équipement informatique de ces services étant assez hétérogène, il conviendra donc de proposer une solution à la fois simple et interopérable.

En parallèle, il convient également de mesurer les gains attendus pour les services instructeurs des collectivités concernées.

Si l’on part de l’hypothèse d’une dématérialisation globale de la chaîne de l’instruction des DAU, alors ses avantages que sont la reprise des données numériques renseignées par le demandeur (plus de double saisie), l’exploitation des plans 3D et de la géomatique et la consultation dématérialisée des différents services (plus d’envois papier et avis dématérialisés) devraient améliorer l’efficience de l’instruction et générer une économie de l’ordre de 10%.

Cette économie sera encore plus forte lorsque la mutualisation des actes d’instruction sera effective. Il existe d’ores et déjà environ 2 800 centres instructeurs pour plus de 20 000 collectivités compétentes. Ce mouvement pourrait encore s’accroître avec la dématérialisation ou, tout au moins, être pérennisé.

Au-delà des aspects financiers, la dématérialisation globale de la chaîne de l’instruction aura des impacts sur les pratiques des agents instructeurs. Un accompagnement du changement est donc indispensable car le métier de l’instructeur va changer. Ce dernier va sensiblement évoluer vers une plus grande technicité. Un effort important pour former les agents à de nouvelles méthodes de travail devra donc être fourni par les collectivités.

4.4. Impacts sur les services administratifs

L’ensemble des acteurs sollicités lors de l’instruction sont concernés :

- les DDT(M)[34] pour l’instruction des permis qui relèvent de la compétence de l’Etat (en OIN, par exemple) et pour la liquidation des taxes d’aménagement,

- les ABF lorsque leur avis est nécessaire,

- les gestionnaires des réseaux,

- différentes commissions comme celle relative à la sécurité et à l’accessibilité (dont le secrétariat est assuré par les DDT(M).

Pour les agents concernés, l’accompagnement du changement sera également nécessaire.

Le MCT, avec l’appui de la DINSIC et en concertation avec les associations d’élus, devra définir un dispositif standard interopérable et adaptable pour éviter toute rupture de la chaîne dématérialisée, notamment lors la phase de la consultation des services.

Grâce à une transmission dématérialisée des dossiers à taxer, un gain de productivité de l’ordre de 10 % est attendu pour les services de l’Etat en charge de la liquidation des taxes d’urbanisme, ceux-ci n’ayant plus besoin de ressaisir les informations. La mesure évitera en outre des erreurs de saisie, améliorant ainsi la fiabilité du processus.

4.5. Impacts sociaux

La mesure facilitera le dépôt des projets complexes comme la construction de logements collectifs.

4.6. Impacts sur les particuliers

Si les professionnels qui travaillent déjà sous le format numérique vont bien s’approprier cette nouvelle possibilité, en revanche les particuliers, qui représentent l’essentiel de la volumétrie, peuvent dans un premier temps préférer le papier, plus rassurant et donnant lieu à un contact humain.

La dématérialisation globale de la chaîne de traitement des DAU présente toutefois de nombreux avantages pour eux, notamment celui de réduire les délais d’instruction et de rendre plus transparente cette dernière par un suivi de son dossier.

4.7. Impacts environnementaux

Par la suppression du papier et des transmissions de courriers, cette disposition devrait avoir un effet positif sur l’environnement.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été soumise à l’avis du Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 du Conseil national de l’habitat et du Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique.

L’Association des maires de France et l’Assemblée des communautés de France, qui ont participé au comité de pilotage sur la dématérialisation des DAU, ont été concertées sur cette disposition.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps et l’espace

La disposition entrera en vigueur le 1er janvier 2022 pour laisser le temps aux partenaires concernés d’expérimenter des solutions grâce à des appels à projets. La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

5.2.2 Textes d’application

En concertation avec les associations d’élus des collectivités et les professionnels de la filière, un arrêté définira les modalités (format de fichiers, taille totale minimale acceptée pour les pièces jointes...) que devront respecter les collectivités concernées.

Le seuil de population sera précisé par décret en Conseil d’Etat.

Chapitre V - Simplifier l’acte de construire

Article 18 - Assouplir les normes d’accessibilité

1. État des lieux

La réglementation de l’accessibilité du cadre bâti a été introduite par la loi n°75-534 du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées. Modifiée dans un premier temps par la loi n°91-663 du 13 juillet 1991 portant diverses mesures destinées à favoriser l'accessibilité aux personnes handicapées des locaux d'habitation, des lieux de travail et des installations recevant du public, elle franchit un cap supplémentaire lors de l’adoption de la loi n°2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

Ce dernier texte ouvre la réglementation à toutes les formes de handicap parmi lesquels les déficiences visuelles, auditives, psychiques, cognitives ou mentales aux côtés de la déficience motrice. L’article L. 111-7 du code de la construction et de l’habitation (CCH) (CCH) est ainsi rédigé : « Les dispositions architecturales, les aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des locaux d’habitation, qu'ils soient la propriété de personnes privées ou publiques, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles à tous, et notamment aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap, notamment physique, sensoriel, cognitif, mental ou psychique, dans les cas et selon les conditions déterminées aux articles L. 111-7-1 à L. 111-7-3 ».

Le décret d’application[35], paru le 17 mai 2006, impose alors que « Les bâtiments d’habitation collectifs et leurs abords doivent être construits et aménagés de façon à être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit leur handicap. […] L’obligation d’accessibilité porte notamment sur les circulations communes intérieures et extérieures, une partie des places de stationnement automobile, les logements, les ascenseurs, les locaux collectifs et leurs équipements ».

L’article R.111-5 du CCH indique que l'installation d'un ascenseur est obligatoire dans les parties de bâtiments d'habitation collectifs comportant plus de trois étages accueillant des logements au-dessus ou au-dessous du rez-de-chaussée et que lorsque l'ascenseur n'est pas obligatoire, les parties de bâtiments comprenant plus de quinze logements situés en étages, au-dessus ou au-dessous du rez-de-chaussée, doivent être conçues de manière telles qu'elles permettent l'installation ultérieure d'un ascenseur sans modification des structures et des circulations existantes.

Ainsi dans les bâtiments d’habitation collectifs (BHC), l’ensemble des logements situés en rez-de-chaussée, en étage desservis par un ascenseur ou pour lesquels une desserte ultérieure par ascenseur est prévue dès la construction dans les conditions définis à l’article R.111-5, doivent être accessibles et adaptés à l’usage des personnes handicapées.

Enfin, le décret n°2015-1770 du 24 décembre 2015[36] est venu ajouter la possibilité pour les acquéreurs de logements Vendus en l’État de Futur Achèvement (VEFA) de passer des contrats de travaux modificatifs (« travaux modificatifs acquéreurs » ou TMA). Si le logement ainsi vendu n’est plus entièrement adapté aux handicaps, il reste néanmoins visitable, c’est-à-dire qu’une personne handicapée « peut entrer dans le logement, se rendre dans le séjour par un cheminement accessible, y circuler et en ressortir ». Il est également attendu que la mise en accessibilité totale des logements en question soit possible par l’intermédiaire de travaux simples.

Les exigences réglementaires sont à l’origine de difficultés constatées, notamment en termes de qualité d’usage des logements et d’adaptation aux besoins des utilisateurs, que ce soit dans le parc privé ou le parc social.

Ainsi pour un logement de 2/3 pièces par exemple, la surface supplémentaire générée par l’obligation de mise en accessibilité est de l'ordre de 8 m². Dans un souci de maîtrise des coûts de la construction, plutôt qu’un agrandissement réel du logement, cette surface supplémentaire nécessaire est généralement imputée sur les pièces de vie (séjour, salle à manger, salon). Cela conduit à la réduction du confort d’usage pour la majeure partie de la population ne nécessitant pas un tel niveau d’accessibilité du logement, étant entendu que l’estimation du nombre de personnes en fauteuil roulant généralement admise aujourd’hui est de 850 000 personnes, soit un peu moins de 2% de la population.

Dans le secteur social