Etude d'impact sur le projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique

Dans le secteur du logement social il convient de souligner la problématique qui porte sur les logements dits « accessibles » qui peuvent faire l’objet de travaux supplémentaires afin d’être adaptés aux exigences particulières de chaque handicap. Les bailleurs se trouvent confrontés à une double contrainte de financer des logements accessibles à la construction puis de financer des travaux pour permettre l’adaptation du logement au handicap spécifique de l’occupant. Pour pallier ce problème, le secteur innove depuis quelques années déjà en développant des techniques de construction de logements « évolutifs » et « modulables ». En prévoyant l’évolution des besoins des occupants successifs, les gestionnaires parviennent à diminuer significativement les coûts de modification des logements concernés.

Si les techniques sont encore récentes, des bilans voient déjà le jour. On peut citer notamment le programme Evolis du bailleur social Atlantique Habitation. Pour les logements concernés, dans lesquels peuvent entrer des personnes à partir de 55 ans, un cahier des charges précis a été créé afin de réduire les coûts d’adaptation ultérieure des logements au handicap. Il prévoit des murs renforcés dans les toilettes pour l’installation de barres d’appui, une douche et des portes plus larges, des volets roulants.

Malgré le développement de ces nouvelles techniques, l’inadéquation des logements accessibles aux attentes et besoins des personnes valides reste une préoccupation importante, notamment s’agissant des petits logements.

Dans le secteur privé

L’offre de logement, avec une superficie des pièces de vie diminuée au profit des espaces de circulation et des pièces d’eau (diminution moyenne de 8 m² de la surface du salon au profit des pièces sanitaires), constitue une diminution du confort sans diminution du prix d’acquisition qui ne correspond pas aux attentes de la clientèle valide.

Il est certes à présent possible d’adapter les règles d’accessibilité dans le cadre de « travaux modificatifs acquéreurs » (TMA). Selon la Fédération des Promoteurs Immobiliers (FPI), le taux de recours aux TMA lors de VEFA est compris entre 50 et 70 %[37] mais il reste ainsi encore de nombreux logements ne correspondant pas aux attentes de la clientèle.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1Nécessité de légiférer

Lorsque la réglementation impose qu’une grande partie des bâtiments neufs soient totalement accessibles et adaptés à tous les handicaps, les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de ces obligations, tant du point de vue fonctionnel et architectural qu’économique amènent à réfléchir à l’adaptation de cette règlementation tout en gardant à l’esprit la préoccupation des personnes en situation de handicap. Les exigences règlementaires sont en effet telles qu’elles brident l’innovation et freinent de nombreux projets immobiliers. Il est donc apparu nécessaire de proposer des ajustements et de redonner une liberté de conception aux hommes de l’art afin de favoriser l’innovation dans le logement au service de l’autonomie et d’une meilleure qualité d’usage et la possibilité d’offrir de l’espace aux pièces principales pour les habitants qui ne sont pas en situation de handicap.

Par ailleurs, une réflexion sur l’évolution des besoins des occupants d’un logement apparaît nécessaire compte tenu du vieillissement de la population et de l’évolution des structures familiales. Les propriétaires ou locataires valides aujourd’hui peuvent devenir les demandeurs de logements accessibles de demain. Il faut ainsi penser le logement autrement pour accompagner les besoins tout au long de la vie. Ceci implique de repositionner les enjeux autour de tous les handicaps à tous les stades de la vie.

Pour répondre à ces enjeux, il a été décidé d’introduire pour les bâtiments d’habitation collectifs la possibilité de construire des logements « évolutifs (ou réversibles), accessibles en grande partie et pouvant être rendus totalement accessibles par des travaux assez simples »[38].

À l’intérieur du logement, l’exigence d’accessibilité est limitée au salon et au cabinet d’aisance. 10 % des logements d’un immeuble, dont au moins un logement, seront accessibles et adaptés aux handicaps. Les 90 % restants seront des logements « évolutifs ».

Cette évolution répond donc à une approche pragmatique permettant d’apporter des innovations lors de la conception du logement pour promouvoir un logement évolutif à même de s’adapter tout au long de la vie à son occupant.

Les contraintes d'optimisation des surfaces concernant principalement les logements situés en bâtiments d'habitation collectifs, il n'a pas été jugé opportun d'étendre la mesure aux maisons individuelles. De plus, la typologie des logements en maisons individuelles est sensiblement différente de celle des logements en bâtiments d'habitation collectifs. Ainsi, à l'exception des maisons construites pour le propre usage de leur propriétaire pour lesquelles la règlementation accessibilité ne s’applique pas, les maisons individuelles construites dans le cadre de programme de logements groupés demeureront accessibles dans les conditions prévues par la réglementation.

La part de logements collectifs neufs en rez de chaussée ou desservis par ascenseurs ou pour lesquels une réservation en vue d’une installation ultérieure d’ascenseurs est évaluée à environ 160 000 logements par an.

2.2Objectifs poursuivis

L’objectif de la présente mesure est de libérer les constructeurs d’une partie des contraintes imposées par la réglementation actuelle afférente à l’accessibilité. En introduisant le dispositif de logement évolutif, on permet d’offrir la possibilité d’adapter la configuration du logement aux occupants dont les besoins et les attentes peuvent être différents de ceux des personnes en situation de handicap.

En s’assurant que les logements construits soient modifiables par le biais de travaux simples, on garantit que le logement pourra évoluer vers une configuration totalement accessible au sens de la règlementation sur les logements accessibles. Les personnes en situation de handicap conserveront ainsi le libre choix de leur logement. De plus, les besoins variant en fonction du handicap, l’évolutivité du logement permettra de répondre au mieux aux différentes attentes spécifiques au fil du temps, ce que la réglementation actuelle ne prévoit pas.

Pour atteindre les objectifs présentés dans la partie précédente, les mesures proposées consistent à modifier l’article L. 111-7-1 du code de la construction et de l’habitation et à définir par voie règlementaire les caractéristiques d’un « logement évolutif » et des « travaux simples ».

Les logements concernés, à savoir ceux situés en rez-de-chaussée, en étage desservis par un ascenseur ou pour lesquels une desserte ultérieure par ascenseur est prévue dès la construction, devront respecter les règles suivantes :

- Les circulations communes, abords, et places de stationnement sont accessibles ;

- Les logements dits « évolutifs » sont livrés accessibles jusqu’à la porte d’entrée, y compris le séjour et le cabinet d’aisance ; la mise en accessibilité de l’ensemble des pièces de l’unité de vie est réalisable ultérieurement par des travaux simples.

3. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts juridiques

La présente mesure emportera une modification de l’article L111-7-1 du code de la construction et de l’habitation et l’adoption de textes règlementaires pour notamment définir les notions de « logement évolutif » et de « travaux simples ».

3.2. Impacts économiques et financiers

3.2.1 Impacts macroéconomiques

L’introduction du logement évolutif, accueilli favorablement par les acteurs de l’acte de construire, permettra de poursuivre la transition vers une conception véritablement au service du besoin des occupants, tout en produisant une part de logements adaptés aux besoins des personnes en fauteuil roulant.

Un autre avantage économique de cette mesure est au bénéfice des occupants, qu’ils soient bailleurs ou propriétaires. En effet, en adoptant la démarche prévoyant que les appartements doivent pouvoir être rendus totalement accessibles par le biais de travaux simples, on amoindrit les coûts d’adaptation ultérieure du logement.

3.2.2 Impacts sur les entreprises

La présente mesure permet aux promoteurs immobiliers de mieux répondre aux attentes de leurs clients et de contenir les prix des logements.

3.3. Impacts sur les services administratifs

La mesure n’a pas d’impact direct. En effet, elle ne crée pas de charges nouvelles pour l’administration centrale et les services déconcentrés autres que l’instruction des demandes d’autorisation de construire prévues dans le cadre de la procédure existante.

3.4. Impacts sociaux

La mesure instaurant une plus grande flexibilité dans la distribution intérieure des logements, et en s’adaptant par conséquent aux besoins de chacun, il est attendu qu’elle bénéficie à tout le public.

3.4.1 Impacts sur les particuliers

La mesure permet en particulier à l’acquéreur d’un logement en VEFA de bénéficier, sans surcoût, d’un aménagement intérieur plus adapté à ses besoins, et aux occupants de logements évolutifs de pouvoir adapter le logement à moindre coût pour prendre en compte les besoins des utilisateurs (situation de handicap ou de vieillissement de la population).

3.4.2 Impacts environnementaux

En allégeant les contraintes pesant sur les bâtiments d’habitation collectifs, la mesure favorise un habitat dense et participe donc à la lutte contre l’étalement urbain.

4. Consultations menées et modalités d’application

4.1. Consultations menées

La volonté du Gouvernement est d’adapter au mieux la configuration des logements aux besoins de la population. Dans un souci de favoriser le consensus, une large consultation a été menée auprès des différents acteurs concernés.

Ainsi, ont notamment été entendus :

- Les associations de personnes handicapées au travers des réunions de concertation avec la Commission Accessibilité et Conception Universelle du Conseil National Consultatif des Personnes Handicapées (CNCPH) ;

- Les fédérations de constructeurs : Fédération Française du Bâtiment (FFB) et la Confédération de l’Artisanat et des Petites Entreprises du Bâtiment (CAPEB) ;

- Des représentants des maîtres d’ouvrage (sociaux et privés) : l’Union Sociale pour l’Habitat (USH) et la Fédération de Promoteurs Immobiliers (FPI) ;

- Des représentants de la maîtrise d’œuvre ;

- l’Agence Qualité de la Construction (AQC).

Plusieurs réunions de travail, avec la participation de la délégation ministérielle à l’accessibilité (DMA) ont ainsi été organisées avec ces différents acteurs, dont une réunion qui a regroupé ensemble tous ces acteurs pour qu’ils puissent échanger entre eux et confronter leurs points de vue sur la définition pour eux de la notion de logement évolutif et de travaux simples notamment.

La proposition de mesure a été transmise pour avis au Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) et au Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique (CSCEE).

Elle a également été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018.

4.2. Modalités d’application

4.2.1 Application dans le temps

Les dispositions ouvrent la possibilité aux promoteurs privés et sociaux de construire des logements « évolutifs ». S’agissant d’une possibilité et non d’une contrainte constructive, il n’y a pas lieu de prévoir un délai de mise en application. Ainsi, l’article prendra effet dès la promulgation du présent projet de loi.

4.2.2 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

4.2.3Textes d’application

A ce stade, il est prévu que la loi soit complétée par un décret visant à intégrer la définition du logement évolutif au code de la construction et de l’habitation et par un arrêté précisant les dispositions techniques auxquelles ce logement évolutif doit répondre, notamment s’agissant de la définition des travaux simples.

Article 19 – Adapter le régime du contrat de construction de maison individuelle avec fourniture de plan aux constructions préfabriquées

1. État des lieux

L’actuelle grille d’appel de fonds du contrat de construction de maison individuelle (CCMI) est fixée par décret. Son cadencement répond aux besoins de financement des constructeurs réalisant des maisons par voie humide, c’est-à-dire selon un avancement progressif du chantier (pose des parpaings/briques, mise hors d’eau, mise hors d’air, réalisation des façades…). Cet échéancier n’est pas adapté à la filière de la préfabrication, qui réalise en atelier, hors du chantier et en amont de celui-ci, l’essentiel des éléments qui constitueront la maison. A titre d’exemple, lors de la construction d’une maison préfabriquée, on passe en une ou deux semaines de l’achèvement des fondations à la mise hors d’air, soit selon la grille d’appel de fonds actuelle du contrat de construction de maison individuelle, de 25% à 75% (source : Afcobois).

Les dépenses engagées pour la production en atelier ne sont donc pas couvertes par l’échéancier de paiement actuel du contrat de construction de maison individuelle, ce qui pèse sur la trésorerie des constructeurs de maisons préfabriquées.

La préfabrication, et plus particulièrement la construction en bois largement dominée par ce mode de construction, est peu présente sur le marché français de la construction de maisons individuelles (8-9%). Le marché est ancré dans les pratiques de la filière humide pour laquelle de nombreux dispositifs réglementaires ont été calés. La proposition vise à rétablir un équilibre de traitement entre les filières et à encourager un mode constructif reconnu pour des avantages de nature environnementale et sociétale : intégration de l’économie circulaire dans les process de fabrication (écologie industrielle, recyclage), encouragement de la construction bois qui apporte des aménités environnementales dont la séquestration carbone et la sobriété dans le recours aux ressources minérales, qualité de la construction, baisse de la sinistralité, réduction des désagréments de chantier (émission de déchets, nuisances sonores, …), accélération des chantiers et abaissement de la dépendance aux aléas climatiques, cohérence avec la transition numérique du secteur, création de liens économiques et sociaux sur les territoires entre l’exploitation de la ressource locale (forestière notamment), les fabricants, les artisans, les concepteurs.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure vise à rééquilibrer le cadre du contrat de construction de maison individuelle au bénéfice des filières ayant recours à la préfabrication.

En favorisant la préfabrication dans le secteur du bâtiment, la mesure est cohérente avec les politiques nationales et notamment :

- La Stratégie Logement du Gouvernement : accélération de la production de logements (choc de l’offre), versatilité des espaces dans une habitation en fonction des usages (mise en accessibilité, vieillissement de la population …). La préfabrication joue un rôle d’entraînement sur l’innovation en étant en phase avec les besoins de digitalisation de ce secteur.

- La Stratégie Nationale Bas Carbone compte tenu du développement attendu de la construction de maisons individuelles en bois : stockage carbone dans les matériaux du bâtiment, sobriété dans l’usage des ressources non-renouvelables…

- La Feuille de Route Economie Circulaire: optimisation des process industriels de valorisation des sous-produits, réduction des nuisances de chantier (consommation d’eau, production de déchets…), facilitation du réemploi.

2.2 NECESSITE DE LEGIFERER

Le contrat de construction de maison individuelle (CCMI) entre dans le cadre des dispositions des articles L. 231-1 à L. 231-13 et R. 231-1 à R. 231-14 du code de la construction et de l’habitation (cas de la fourniture de plans par le constructeur ; sans fourniture de plan, l’échéancier n’est pas requis dans le contrat) telles qu’elles résultent de la loi n° 90-1129 du 19 décembre 1990. Le CCMI est conclu entre le maître d’ouvrage et le constructeur.

L’article L. 231-2 du code de la construction et de l’habitation fixe les mentions obligatoires du contrat, notamment les justificatifs des garanties de livraison et de remboursement apportés par le constructeur. La garantie de livraison, à prix et délai convenus, doit être souscrite par le constructeur avec un garant. Elle couvre le maître d’ouvrage contre les risques d’inexécution ou de mauvaise exécution des travaux prévus au contrat, en l’assurant que le projet de construction sera effectivement réalisé conformément aux délais indiqués, tout en respectant le prix initialement fixé.

L’article R. 231-7 du code de la construction et de l’habitation encadre les étapes de paiements obligatoires lors de la construction (appel des fonds). L’échelonnement correspond au déroulement progressif du chantier selon une construction par voie dite « humide » réalisée intégralement sur le site du chantier (réalisation des fondations et de la chape, pose progressive de blocs bétons et de briques, divers travaux de maçonnerie, travaux de toiture…).

La création d’un échéancier de paiement spécifique à la préfabrication impose de modifier certains articles législatifs du CCMI afin de :

- Prévoir éventuellement les modalités de transfert de propriété et d’identification du mur préfabriqué en atelier afin que le garant puisse assurer l’achèvement de la maison en cas de défaillance du constructeur et que les paiements puissent être déclenchés;

- Préciser la définition d’une maison individuelle préfabriquée : il s’agit de définir le niveau minimal de préfabrication à partir duquel un constructeur bénéficie de l’échéancier de paiement en préfabrication.

Les intrications entre le code civil, le code de la consommation et le code de la construction et de l’habitation sont fortes. Une habilitation par ordonnance a été retenue pour se laisser plus de marge pour la concertation des acteurs.

3. Dispositif retenu

La présente mesure consiste à mettre en place, dans la partie législative du code de la construction et de l’habitation, le cadre permettant la création d’une nouvelle grille d’appel de fonds spécifique aux constructions préfabriquées.

L’intervention sur la partie législative du code de la construction et de l’habitation concernant le contrat de construction de maison individuelle concerne les conditions dans lesquelles des paiements, avant la date d'ouverture du chantier, peuvent être versés au constructeur d’une maison préfabriquée, tout en garantissant un niveau de protection suffisant du maître d'ouvrage (activation des garanties de remboursement et/ou garantie de livraison, concrétisation de la notion de propriété de l’élément préfabriqué…).

Dans ce contexte, il est proposé d’habiliter le Gouvernement à intervenir par voie d’ordonnance dans un délai de six mois après la publication du présent projet de loi. Le projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la publication de l’ordonnance.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Pour la mise en œuvre de l’ordonnance prévue par la présente mesure, un groupe de travail dédié sera mis en place pour fixer les étapes et pourcentages de la grille d’appel de fonds dans le cas de la préfabrication (association des filières, des professionnels de la construction, des notaires, des garants, des ministères impliqués

La nécessité de légiférer tient à la nature assez détaillée des articles de loi fixant le régime du CCMI. La Loi fonctionne actuellement sur la base d’un unique échéancier. L’introduction d’un échéancier spécifique à la préfabrication dans la partie réglementaire du code nécessite de fixer dans la loi les critères d’orientation vers l’un ou l’autre des échéanciers, et pour cela de définir une maison individuelle préfabriquée.

Dans l’article L. 231-2 du code de la construction et de l’habitation, il conviendrait par ailleurs d’ajouter que le contrant doit contenir des éléments de preuve permettant de déclencher un versement à l’achèvement des murs préfabriqués en atelier avant leur pose sur le chantier.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

Compte tenu des avantages précités, la construction préfabriquée est une filière dont le développement est attendu sur l’ensemble des segments du secteur de la construction : résidentiel (individuel, collectif), hébergement temporaire, scolaire, bureaux… Certains acteurs estiment que la filière sèche peut potentiellement représenter 20% du marché de la construction[39].

La révision de l’échéancier de paiement du contrat de construction de maison individuelle fait partie des actions entreprises en ciblant particulièrement la filière bois-construction qui a connu une baisse de part de marché sur le segment de la maison individuelle (8,7% en 2016 contre 10,5% en 2014 selon une enquête FBF-Codifab). Celle-ci a contribué à la chute de l’activité sur l’ensemble de la branche construction-bois (baisse de 11% du chiffre d’affaires entre 2014 et 2016).

Il est attendu que cette mesure facilite de développement de la construction en préfabrication de maison individuelles en libérant la capacité des entreprises à répondre à la demande et en accroissant leur capacité d’investissement. Elle contribuera à l’atteinte de l’objectif de la filière bois-construction qui est de représenter 15% de part de marché sur le segment de la maison individuelle d’ici 2022 ce qui correspond à la part de marché observé en Allemagne (source : Contrat Stratégique de Filières Forêt-Bois).

L’objectif pour la filière bois-construction est d’abaisser les coûts de production de maisons préfabriquées afin de conquérir une clientèle plus modeste, notamment en primo-accession.

Comme cela a été illustré dans le cadre du congrès Woodrise sur la construction en bois (septembre 2017, Bordeaux), le savoir-faire français en matière de construction préfabriquée de bâtiments en bois est reconnu sur la scène internationale et le potentiel d’exportation de nos pratiques est fort.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

Forte de plus de 60 000 entreprises, la filière forêt-bois française compte environ 220 000 emplois directs et jusqu’à 450 000 emplois directs et indirects. Ces emplois sont essentiellement localisés en milieu rural et contribuent à la vie économique des territoires. La filière forêt-bois regroupe des activités relevant à la fois de la gestion et de l’exploitation forestière, de l’industrie et de la pose des produits bois. Les activités industrielles comprennent le sciage, les panneaux de process, l’industrie papetière, les emballages, les meubles en bois, la fabrication de composants pour la construction ou encore la production d’énergie ou de molécules extraites du bois (chimie verte).

Plus spécifiquement sur le segment de la maison individuelle, le tissu productif regroupe environ 2000 PME (80% ont moins de 20 salariés) pour un effectif de 27 000 salariés avec une répartition moyenne de 100 à 200 entreprises par région administrative. L’objectif de passer à une part de marché de 15% sur le secteur de la maison individuelle, permettrait de créer près de 20 000 emplois dans la filière bois-construction[40].

La préfabrication de maisons individuelles en bois n’est pas réalisée dans des usines mais dans les ateliers des PME. Cela représente l’avantage d’un haut niveau d’individualité, facteur important pour atteindre une grande qualité architecturale, condition essentielle pour la réussite sur le marché.

Sur le secteur de la maison individuelle, il existe de nombreuses PME spécialisées dans la réalisation de charpentes. La facilitation d’accès au contrat de construction de maison individuelle qu’offre cette mesure encouragera ces PME à investir dans le numérique et des machines performantes pour la réalisation de murs préfabriqués de maison.

4.3. Impacts sociaux

4.3.1 Prise en compte du handicap

Le développement de la construction préfabriquée répond à l’objectif de la « Stratégie Logement » de voir se développer une offre de logements réversibles avec évolution possible de la distribution des volumes pour s’adapter aux besoins des occupants.

La construction préfabriquée est adaptable et évolutive avec le type de population et son vieillissement. Les cloisons pourront être déplacées par exemple et les espaces sanitaires améliorés pour une adaptabilité au fil du temps. La reconfiguration du logement est possible, voire son déplacement, qui est facilité par un transport de modules pouvant être démontables le cas échéant.

4.3.2 Impact sur la jeunesse

Les emplois créés en préfabrication seront des emplois qualifiés dans les domaines de la conception, de la fabrication d’éléments préfabriqués dont la technicité s’est nettement accrue ces dernières années (intégration des réseaux et de l’isolation) et de l’assemblage sur le chantier, qui ont vocation à être développés dans les formations techniques et universitaires. Les qualifications requises seront notamment orientées vers le numérique (conception assistée par ordinateur, maquette numérique, impression 3D, robotique, ...).

4.4. Impacts sur les particuliers

La production de maisons individuelles par voie sèche implique une réduction significative des délais de réalisation (division par deux) et contribue à la maîtrise des coûts. Elle est également corrélée à une baisse de la sinistralité pour le particulier et une meilleure traçabilité des solutions constructives retenues.

Le particulier est actuellement couvert par le contrat de construction de maison individuelle, et les garanties de remboursement et de livraison qui lui sont associés. Ces dispositifs de garantie seront maintenus avec le dispositif de contrat de construction de maison individuelle adapté à la préfabrication afin d’assurer une protection maximale du particulier.

Les particuliers montrent un intérêt grandissant pour les modes de construction en filière sèche (surtout pour le recours au matériau bois). L’intérêt du client final est que les constructeurs en préfabrication puissent maintenir leur offre dans le dispositif sécurisant du contrat de construction de maison individuelle ce qui suppose la possibilité d’adapter la grille d’appels de fonds aux réalités de ce mode constructif sans quoi les maisons risquent d’être réalisées en dehors du cadre juridique du contrat de construction de maison individuelle.

Le niveau actuel de la préfabrication offre au particulier une construction qui se démarque du modèle classique reproductible en série, pour offrir une personnalisation de ses éléments et de leur agencement (plus grande flexibilité), mais aussi pour optimiser les espaces au maximum et ainsi offrir des constructions plus petites donc moins coûteuses. La préfabrication peut permettre de mieux répondre aux besoins du particulier.

4.5. Impacts environnementaux

Le recours à la filière préfabriquée représente de nombreux avantages pour l’environnement, en particulier en contribuant au déploiement d’une économie circulaire de la construction. Elle permet ainsi de :

- Favoriser les démarches d’éco-conception des bâtiments selon une approche d’anticipation la plus en amont possible des modes de recyclage des matériaux et de réutilisation/réemploi des composants, des phases de déconstruction.

- Faciliter l’intégration des produits recyclés dans la production des composants à partir de conditions de fabrication mieux maîtrisées (prétraitement possibles des matériaux à valoriser). La filière bois-construction a notamment organisé la gestion des déchets (chutes de bois) qui sont valorisés dans d’autres filières (papeterie, production d’énergie).

- Faciliter les pratiques de l’écologie industrielle.

- Répondre à l’objectif de construire des ouvrages réversibles en fonction des usages.

- Rationaliser l’usage des ressources naturelles dans une logique de circuit court et de limitation des déchets de fabrication (diminution des composants défectueux par gain de qualité d’exécution). La future réglementation du bâtiment neuf sera fondée sur une évaluation des impacts sur l’environnement selon une approche en cycle de vie avec prise en compte des distances de transport des composants. Le recours à des éléments préfabriqués à l’étranger sera découragé et il est donc attendu un positionnement favorable des entreprises françaises de la filière sèche.

Plus spécifiquement pour la construction en bois, à ces avantages, s’ajoute la faible empreinte carbone des solutions préfabriquées faisant appel au bois au vu de modes de production peu énergivores et de la capacité de séquestration de CO2. Le bois est par ailleurs un matériau léger en capacité de préserver l’intégrité des sols naturels puisqu’une maison en bois peut être édifiée sur des sols de faible portance et sur des sites difficiles d’accès sans avoir à engager d’importants travaux d’excavation de terre et de remblais, ainsi que de renforcement des sols.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été transmise pour avis au Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique et a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018.

Courant septembre 2017, une consultation électronique a été lancée sur la définition de la préfabrication et l’extension du régime de la garantie de livraison avant la phase chantier. C’est sur cette base qu’une habilitation a été proposée pour fixer les conditions dans lesquelles des paiements peuvent être versés au constructeur, tout en garantissant un niveau de protection suffisant du maître d'ouvrage au travers du régime de garanties.

Une nouvelle consultation a été lancée en janvier 2018 dans le cadre de la conférence de consensus organisée par le Sénat au sujet du présent projet de Loi. Les représentants des garants (FFA) et la FFB ont été consultés et ont produit des analyses qui seront exploitées dans le cadre de l’écriture des ordonnances et la mise en œuvre des décrets applicatifs. Les échanges récents ont permis de préciser des éléments de l’habilitation allant dans le sens d’une limitation de la mesure aux constructeurs-fabricants-poseurs pour éviter un recours excessif à la sous-traitance qui fragilise le contrat et de la nécessité de préciser la définition d’une maison préfabriquée (cf. la mesure précédente) afin que des ouvrages avec un faible taux de préfabrication ne bénéficient pas des avantages de l’échéancier prévu pour la préfabrication.

5.2. Modalités d’application

La présente mesure s’appliquera, de manière immédiate sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion. La fixation d’un nouvel échéancier de paiement se fera par décret en Conseil d’Etat.

Article 20-I - Accélérer la construction de logements sociaux en prolongeant le recours à la procédure de conception-réalisation pour les organismes de logement social

1. État des lieux

Les marchés publics de conception-réalisation, prévus par l’article 33 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, sont des marchés publics de travaux permettant à l’acheteur de confier simultanément la réalisation d’études (conception) et l’exécution de travaux (réalisation) à un groupement d’opérateurs économiques ou à un seul opérateur pour les ouvrages d’infrastructures.

Si le recours aux marchés publics de conception-réalisation est en principe libre, le recours à ceux-ci pour les acheteurs soumis à la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée dite « Loi MOP», dont font partie les entités du secteur du logement social, est strictement encadré. En effet, celui-ci est limité au cas suivant : « quel qu'en soit le montant, que si des motifs d'ordre technique ou un engagement contractuel sur un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique rendent nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage ». La loi « MOP » impose, en effet, de dissocier la mission de maîtrise d’œuvre de celle de l’entrepreneur pour la réalisation d’ouvrages de bâtiments et d’infrastructures.

Toutefois, cet encadrement n’est pas applicable aux marchés publics de conception-réalisation conclus jusqu'au 31 décembre 2018, par les entités du secteur du logement social alors même que ces entités sont soumises à la loi « MOP ». Celles-ci peuvent donc conclure librement, jusqu’à ce terme, des marchés publics de conception-réalisation.

Le dispositif introduit dans la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion devait permettre de satisfaire aux objectifs de production de logement fixés par le plan de cohésion sociale et aux demandes d’attribution générées par la mise en oeuvre du droit opposable au logement. La limitation dans le temps prévue initialement par le législateur jusqu’au 31 décembre 2013 a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2018, le dispositif ayant fait preuve de son efficacité en matière de rapport qualité/coût et de réduction des délais de construction. Dans son article 33, l’ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics a repris le dispositif prévu par l’article 110 de la loi du 25 mars 2009 modifiée, qu’elle a, par suite, abrogé.

2. Objectifs poursuivis et dispositif retenu

Le Gouvernement ambitionne de faciliter et d’accélérer les procédures applicables à la construction de logements sociaux en prolongeant jusqu’au 31 décembre 2021 la possibilité pour les organismes de logement social de recourir à la procédure de conception-réalisation.

3. Analyse des impacts des dispositions envisageés

3.1 Impact juridiques

La présente disposition va conduire à une modification de l’article 33 de l’ordonnance du23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

3.2. Impacts économiques et financiers

Environ 15 % des opérations de construction de logements sociaux sont actuellement réalisées en conception-réalisation (source : USH). Pour cette part de la production de logements sociaux, on estime que l’absence de prolongation du dispositif provoquerait un renchérissement des coûts de 5 à 8 %[41] et une augmentation des délais de 6 à 12 mois[42]. En effet, par rapport aux procédures classiques, la conception-réalisation permet une meilleure coordination entre la maîtrise d’œuvre et la ou les entreprise(s) chargée(s) des travaux, ce qui limite les risques de prendre du retard sur le calendrier initial.

4. Consultations menées et modalités d’application

La mesure a été transmise pour avis au conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et au conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique.

La mesure s'applique de manière immédiate sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 20-II - Préciser la compétence des commissions d’appel d’offres pour les marchés publics dont la valeur estimée est supérieure aux « seuils européens » et simplifier les commissions d’appel d’offres des offices publics de l’habitat

1. État des lieux

1.1 L’alinéa 1er de l’article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), tel que modifié par l’ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, dispose que « Pour les marchés publics dont la valeur estimée hors taxe est égale ou supérieure aux seuils européens mentionnés à l'article 42 de l'ordonnance susmentionnée, à l'exception des marchés publics passés par les offices publics de l'habitat, pour lesquels la composition, les modalités de fonctionnement et les pouvoirs de la commission d'appel d'offres sont fixés par décret en Conseil d'Etat, et par les établissements publics sociaux ou médico-sociaux, le titulaire est choisi par une commission d'appel d'offres composée conformément aux dispositions de l'article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales. Toutefois, en cas d'urgence impérieuse, le marché public peut être attribué sans réunion préalable de la commission d'appel d'offres.». Cette rédaction a donné lieu à deux interprétations différentes.

La première interprétation est que la notion de « seuils européens » est directement liée à la notion de « procédures formalisées ». Ainsi, les seuils de procédure formalisée fixés par l’avis publié le 27 mars 2016 constituent le critère de mise en œuvre des procédures énoncées au 1° de l’article 421. En conséquence, lorsque l’alinéa 1er de l’article L. 1414-2 du code général collectivités territoriales se réfère aux marchés publics dont la valeur excède les seuils mentionnés à l’article 42 de l’ordonnance, il a pour objet de circonscrire le champ d’intervention de la CAO aux seuls marchés publics passés en application desdites procédures formalisées en raison de la valeur estimée du besoin auquel ils répondent.

Or, dans un jugement rendu le 5 juillet 2017, le tribunal administratif de Nantes a néanmoins considéré que l’alinéa 1er de l’article L. 1414-2 du code général collectivités territoriales ne renvoie pas aux procédures dites « formalisées » mentionnées à l’article 42 de l’ordonnance du 23 juillet 2015 mais aux marchés publics dont la valeur estimée hors taxe est égale ou supérieur aux seuils européens sans distinction de la procédure de passation retenue.

Cette dernière interprétation conduit à un élargissement des compétences de la CAO qui va à l’encontre des objectifs de simplification des procédures de la commande publique qui ont guidé l’élaboration des directives et de leurs textes de transposition. Elle a pour conséquence de reconnaître à la CAO une compétence pour l’attribution de marchés publics tels que les marchés de maîtrise d’œuvre passés après concours ou encore les marchés publics de services sociaux et autres services spécifiques alors même que ces marchés publics ne sont actuellement pas attribués par la CAO.

En conséquence, la mesure proposée consiste à préciser la compétence des CAO pour les marchés publics dont la valeur estimée est supérieure aux « seuils européens », afin de la circonscrire aux seuls marchés publics passés en application desdites procédures formalisées en raison de la valeur estimée du besoin auquel ils répondent.

1.2 Aux termes de l’article L.411-2 du Code de la construction et de l’habitation (CCH), les offices publics de l’habitat (OPH) font partie des organismes de logement social. Ils participent à un Service d’intérêt économique général (SIEG) qui leur permet de bénéficier d’exonérations fiscales et d’aides spécifiques d’État en conformité avec la décision 2012/21/UE de la Commission Européenne du 20 décembre 2011, au même titre que les autres OHLM comme les SA d’HLM, les sociétés coopératives d’HLM.

Les établissements publics des collectivités locales sont normalement soumis aux mêmes règles que ces dernières en matière de composition et d’organisation des commissions d’appel d’offres.

Le législateur a entendu faire une exception pour les OPH dans le but de rapprocher les modes de fonctionnement des OPH et des autres organismes de logement social.

La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a modifié par amendement les modalités de fonctionnement, la composition et les pouvoirs des commissions d’appel d’offres des offices publics de l’habitat (OPH). Cet amendement visait à aligner le régime des CAO des OPH sur celui des CAO des organismes privés d'habitation à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte exerçant une activité de construction ou de gestion de logements sociaux.

Or le texte de l’amendement en renvoyant à un décret en Conseil d’État le soin de fixer la composition, les modalités de fonctionnement et les pouvoirs de la commission, n’a pas permis d’aligner le régime des CAO des OPH sur celui des CAO des organismes privés d'habitation à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte exerçant une activité de construction ou de gestion de logements sociaux.

En effet, pour les OPH, en application de l’article L.1414-2 du code général des collectivités territoriales dans sa version issue de la loi dite « Sapin 2 » précitée, l’article 27 du décret n° 2017-516 du 10 avril 2017 portant diverses dispositions en matière de commande publique a modifié l’article R 433-2 du code de la construction et de l’habitation en fixant la composition et le rôle de la CAO.

Cet article dispose que « Chaque office public de l'habitat constitue une commission d'appel d'offres, composée de trois membres du conseil d'administration de l'office, qu'il désigne. Pour chaque membre titulaire, y compris son président, est prévu un suppléant.

Le quorum est atteint lorsque deux membres au moins sont présents. Si, après une première convocation, ce quorum n'est pas atteint, la commission est à nouveau convoquée. Elle se réunit alors valablement sans condition de quorum.

La commission établit son règlement intérieur.

La commission d'appel d'offres procède à l'ouverture des plis contenant les candidatures et les offres dont la valeur estimée hors taxe est égale ou supérieure aux seuils européens mentionnés à l'article 42 de l'ordonnance du 23 juillet 2015 précitée, sauf en cas d'urgence impérieuse. Elle émet un avis sur ces candidatures et offres.

Le directeur général de l'office prend les décisions relatives aux marchés de l'office au vu, le cas échéant, de l'avis de la commission. »

Ces dispositions prises en application de la loi encadrent donc de manière précise la composition et le rôle des CAO des OPH, empêchant un alignement sur le régime des CAO des organismes privés de logement social.

En effet, en application de l’article R.433-6 du code de la construction et de l’habitation, ces derniers constituent une commission d'appel d'offres dont ils déterminent librement « la composition, les modalités de fonctionnement et les pouvoirs. »

Enfin, l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, ayant été abrogée le 1er avril 2016 par l'article 102 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, il est nécessaire d’actualiser l'article L.433-1 du code de la construction et de l’habitation afin d’en tenir compte (mesure de toilettage).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Le Gouvernement poursuit, à travers la présente mesure, deux objectifs. D’une part, il cherche à éviter toute interprétation qui conduirait à un élargissement des compétences de la CAO, car cela irait à l’encontre des objectifs de simplification des procédures de la commande publique qui ont guidé l’élaboration des directives et de leurs textes de transposition. D’autre part, il ambitionne d’homogénéiser les dispositions applicables aux différents types d’organismes de logement social en matière de commission d’appel d’offres et modifier un renvoi à une référence devenue obsolète.

Les mesures ainsi envisagées nécessitent que soient modifiées les dispositions de l’article L.1414-2 du code général des collectivités territoriales et de l’article L433-1 du code de la construction et de l’habitation.

3. Dispositif retenu

Le Gouvernement précise, par la présente mesure, dans le premier alinéa de l’article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales qu’il s’applique seulement aux procédures formalisées et renvoyer au code de la construction et de l’habitation plutôt qu’à un décret en Conseil d’Etat le soin de préciser la composition, les modalités de fonctionnement et les pouvoirs de la CAO.

4. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La mesure modifie l’article L.1414-2 du code général des collectivités territoriales et l’article L.433-1 du code de la construction et de l’habitation.

4.2. Impacts économiques et financiers

L’harmonisation du régime des CAO entre les OPH et les autres organismes de droit privé de logement social est source de simplification.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été soumise pour avis au conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et au conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique.

5.2. Modalités d’application

Les modifications de l’article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales sont applicables aux marchés publics passés par les offices publics de l’habitat pour lesquels une consultation est engagée ou un avis d'appel à la concurrence est envoyé à la publication postérieurement à la publication de la présente loi.

La mesure s'appliquera sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 21- Simplifier les règles en matière d’individualisation des frais de chauffage

1. État des lieux

A la différence de la répartition aux tantièmes de la facture de chauffage en immeuble pourvu d’un système de chauffage commun, la répartition des frais de chauffage à l’aide d’appareils de mesure (compteurs, répartiteurs..) permet à chaque occupant d’avoir une facturation basée sur ses consommations réelles. Cette facturation réelle permet de sensibiliser et de responsabiliser les occupants et de mieux les informer sur les économies d’énergie et de facture qu’ils peuvent réaliser en adaptant leur mode de consommation. Cette mesure s’inscrit dans un objectif de réduction des consommations énergétiques et des émissions de gaz à effet de serre du secteur du bâtiment.

Les articles 9 à 11 de la directive « éfficacité énergétique » 2012/27/UE (DEE), précisent le cadre de mise en œuvre du dispositif d’individualisation des frais de chauffage. Ces articles prévoient notamment qu’une individualisation soit mise en place dans le cas où des immeubles collectifs d’habitations ou mixtes possédant une installation centrale de chauffage ou de froid. Des dérogations au regard de critères techniques ou économiques pouvant tout de même être introduites. Les articles L. 241-9 et R. 241-7 à 14 du code de l’énergie viennent transposer dans le droit national les exigences européennes.

Les dispositions nationales ont été renforcées par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte Celle-ci a modifié l’article L. 241-9 du code de l’énergie dans le sens d’un élargissement du champ d’application à l’ensemble des bâtiments, y-compris les bâtiments tertiaires, et d’une réduction des cas de dérogation pour raison économique au seul coût excessif résultant de la nécessité de modifier l’intégralité de l’installation de chauffage. Les conditions d’application ont été définies dans deux textes :

- Décret n° 2016-710 du 30 mai 2016 relatif à la détermination individuelle de la quantité de chaleur consommée et à la répartition des frais de chauffage dans les immeubles collectifs

- Arrêté du 30 mai 2016 relatif à la répartition des frais de chauffage dans les immeubles collectifs.

La mise en place de cette mesure s’échelonne dans le temps, la date d’obligation dépend de la consommation en chauffage de l’immeuble afin de traiter en priorité les immeubles les plus énergivores :

- avant le 31 mars 2017 pour les immeubles consommant plus de 150 kWh/m².an de chauffage

- avant le 31 décembre 2017 pour les immeubles consommant entre 120 et 150 kWh/m².an de chauffage

- d’ici le 31 décembre 2019 pour les immeubles consommant moins de 120 kWh/m².an de chauffage

La modification introduite ici dans l’article L. 241-9 du code de l’énergie est de corriger une sur-transposition de directive européenne opérée par la loi sur la transition énergétique pour la croissance verte.

Elle a pour objectif d’une part d’introduire l’obligation pour le froid et en restreignant l’application aux seuls bâtiments à usage résidentiel. Et d’autre part en rendant le dispositif plus efficace car centré sur les immeubles les plus énergivores et pour lesquels la mesure est la plus pertinente (notion de dérogation pour motif économique).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Dans le cadre des concertations organisées avant la parution du décret et de l’arrêté de mai 2016, de nombreux acteurs du secteur du bâtiment ont exprimé leur opposition à ces nouvelles dispositions, jugées disproportionnées. Les motifs principaux invoqués sont :

- l’application du dispositif indépendamment des économies générées, avec notamment des cas pour lesquels l’investissement en appareils de comptage est supérieur aux économies générées par les baisses de consommations ;

- l’application au secteur tertiaire avec des contraintes techniques de mise en œuvre et une question quant à l’efficacité de la mesure dès lors que les occupants ne payent pas les factures d’énergie.

Pour appuyer leur propos, ces acteurs évoquent également une sur-transposition de la directive efficacité énergétique - DEE. Il apparaît en effet qu’en limitant à une impossibilité technique ou à un coût excessif résultant de la seule nécessité de modifier l’ensemble de l’installation de chauffage, le texte actuel est plus restrictif que la directive, qui admet de déroger à cette obligation lorsqu’il est démontré que l’installation de compteurs individuels n’est pas rentable, ce qui pourra être le cas même si la pose d’un compteur individuel ou d’un répartiteur peut être réalisée sans modification complète de l’installation de chauffage.

La mesure retenue par le Gouvernement conduira à modifier l’article L. 241-9 du code de l’énergie en y introduisant deux dérogations :

- pour les bâtiments tertiaires ;

- pour les bâtiments les plus performants, correspondant aux bâtiments pour lesquels les économies d’énergie ne couvrent pas le surcoût lié à l’investissement et à l’exploitation du dispositif d’individualisation des frais de chauffage.

- et en élargissant le champ d’application aux immeubles possédant un réseau collectif de froid.

Cette modification permet :

- une transposition plus fidèle de la directive ;

- un dispositif plus efficace car centré sur les immeubles les plus énergivores.

3. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts juridiques

La présente mesure conduira à la modification de l’article L. 241-9 du code de l’énergie

3.2. impacts macroéconomiques

L’introduction d’un motif de dérogation économique « au regard des économies attendues » permet d’exonérer de l’obligation les immeubles pour lesquels le surcoût engendré par la mesure dépasse les gains résultants des économies d’énergie attendues, Ces immeubles correspondraient à ceux ayant des consommations énergétiques faibles, c’est-à-dire qu’ils représentent un sous-ensemble des immeubles soumis à l’obligation actuellement en vigueur lors de l’échéance de décembre 2019.

En effet, l’étude d’impact réalisée au moment de la transposition de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, montre que pour l’ensemble des cas considérés un seuil de consommation en chauffage de 120kWh/m² permet une rentabilité de l’installation du dispositif d’individualisation des frais de chauffage.

Dans le cadre des discussions prévues lors de la rédaction des textes réglementaires à venir, les hypothèses utilisées dans l’étude d’impact de 2016 seront toutefois réexpertisées afin de prendre en compte le retour d’expérience qui existe sur ce dispositif, et nomment de tenir compte des coûts effectivement pratiqués par les professionnels et des gains sur la facture en chauffage qui auront pu être constatés sur un panel représentatif de bâtiments s’étant équipés de ce système.

En se fondant sur les hypothèses de la précédente étude d’impact, l’introduction d’une telle dérogation pourrait concerner environ 515 000 logements (correspondant aux logements en classe A et B et la moitié de la classe énergétique C, suivant la classification du DPE) qui ne seraient donc plus concernés par l’obligation en 2019. Cette mesure permettrait d’éviter à l’ensemble de ces ménages de payer un surcoût qui est aujourd’hui estimé au total entre 16 et 53 millions d’euros par an,

Une étude pilotée par l’ADEME est actuellement en cours, elle s’intéresse notamment aux coûts réellement supportés par les propriétaires, gestionnaires ou occupants d’immeubles à chauffage collectif, ainsi qu’aux gains qui ont été permis par la mise en place de l’individualisation des frais de chauffage. Ce dernier point sera étudié sur un large panel de bâtiments afin d’avoir des données statistiquement représentatives. Cette étude permettra alors de définir précisément un seuil de rentabilité qui permettra de déterminer alors de manière plus claire les impacts de la mesure. En attendant les résultats de cette étude, seul l’intervalle ci-dessus peut être donné.

A titre d’exemple, pour un logement aujourd’hui en classe énergétique A ou B, un ménage devra supporter une charge de 35€ en investissement (hors mise en place de robinets thermostatiques) et de 68€ par an pour l’exploitation du système (location, entretien et relève). Les économies d’énergie, quant à elle, seront de l’ordre de 39€ par an, chiffre à comparer aux charges supplémentaires de 68€ pour conclure à l’absence de rentabilité.

La seconde des évolutions concernerait une restriction du champ d’application aux immeubles comportant des logements, en application de la Directive Efficacité Énergétique (2012). Il s’agit de prendre en compte la difficulté d’application du présent dispositif au secteur tertiaire : contraintes techniques de mise en œuvre et doute quant à efficacité de la mesure dès lors que les occupants ne payent pas les factures d’énergie. L’article L 111-10-3 du code de la construction et de l’habitation cadre en outre les actions et travaux énergétiques les plus adaptés aux exigences et besoins des bâtiments existants à usage tertiaire. La mesure permettrait d’éviter un surcoût pour le secteur du bâtiment tertiaire qui avait été chiffré au maximum à 7,6 millions d’euros par an.

La troisième évolution concerne la prise en compte des réseaux collectifs de froid dans les immeubles collectifs d’habitation. Cet ajout est une transposition directe de la DEE qui intègre la notion de froid.

L’impact économique de cet ajout est considéré comme négligeable pour les immeubles collectifs. En effet les installations collectives de froid sont aujourd’hui rares. Il existe actuellement 22 réseaux de froid en France qui desservent majoritairement des bâtiments tertiaires (à titre de comparaison, il y a plus de 600 réseaux urbains de chaleur). Ces réseaux permettent uniquement un rafraîchissement des logements et non leur climatisation. L’introduction de cette obligation permettra la prise en compte de l’individualisation lors de la conception des futurs réseaux, et contribuera ainsi à une meilleure maîtrise des coûts, dans le contexte du réchauffement climatique.

Les immeubles consommant moins de 120 kWh/m².an de chauffage doivent, en l’état des textes actuels, se mettre en conformité d’ici le 31 décembre 2019. L’adaptation des conditions de mise en œuvre, en sortant par exemple du champ d’application les immeubles les plus performants, d’étiquette DPE A et B, est donc compatible avec les délais de mise en œuvre actuels.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

La mesure a été soumise pour avis au Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et au Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique.

4.2. Modalités d’application

Cette mesure nécessite un décret d’application, celui-ci précisera la date de démarrage de l’obligation. La mesure s’appliquera sans date de fin.

4.2.1 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

4.2.2 Textes d’application

Il sera nécessaire de modifier les textes suite à la réécriture de l’article L241-9 :

- Décret n° 2016-710 du 30 mai 2016 relatif à la détermination individuelle de la quantité de chaleur consommée et à la répartition des frais de chauffage dans les immeubles collectifs

- Arrêté du 30 mai 2016 relatif à la répartition des frais de chauffage dans les immeubles collectifs.

Article 22 - Améliorer le fonctionnement de la vente en l’état futur d’achèvement

1. État des lieux

La vente en l’état futur d’achèvement est un contrat de vente entre d’une part, un vendeur qui s’engage à construire ou à faire construire un immeuble et d’autre part, un acquéreur qui s’engage à en payer le prix à mesure de l’avancement des travaux. Ce contrat opère le transfert de propriété de l’immeuble ou d’une partie d’immeuble au fur et à mesure de sa construction entre le vendeur et l’acquéreur.

La vente en l’état futur d’achèvement a donc pour objet la vente d’un immeuble qui, au jour de la conclusion du contrat de vente, soit n’existe pas, soit est en cours de construction, et que le vendeur s’est engagé à construire jusqu’à son achèvement, l’acquéreur s’engageant à verser une très grande partie du prix avant l’achèvement.

Elle est un mode d’accession à la propriété prisé, ainsi que le démontrent les chiffres publiés par la Fédération des promoteurs immobiliers dans un document intitulé « Les chiffres du Logement neuf au 2ème trimestre 2017 ». Alors même que le volume global des ventes augmente entre 2015 (102 538 ventes) et 2016 (125 058 ventes), il ressort des chiffres publiés que la part des ventes aux particuliers reste stable et représente 47 % du total des ventes, (soit 48 193 ventes en 2015 et 58 777 ventes en 2016).

Quant au délai de livraison d’une vente en l’état futur d’achèvement, aujourd’hui il oscille entre 16 mois et 24 mois, soit une moyenne de 20 mois. L’introduction d’un contentieux génère un retard de livraison de l’immeuble équivalent à la durée de l’instance judiciaire. Or, la durée moyenne d’une instance devant le tribunal de grande instance est estimée à 10 mois.

Les décisions de justice rendues chaque année sur une demande relative à un contrat de réalisation de travaux de construction sont de l’ordre de 13 240[43] et on estime que 5 % de ce total sont relatives à l’achèvement d’un immeuble vendu en l’état futur d’achèvement, soit 662 procédures engagées chaque année. C’est la raison pour laquelle le système juridique français entend protéger particulièrement l’acquéreur d’un bien à usage d’habitation ou à usage professionnel et d’habitation notamment en obligeant le vendeur à souscrire une garantie financière de remboursement ou d’achèvement de l’immeuble.

Ainsi l’article L. 261-10-1 du code de la construction et de l’habitation dispose que le vendeur d’un immeuble en état futur d’achèvement doit souscrire « une garantie financière de l’achèvement de l’immeuble ou une garantie financière du remboursement des versements effectués en cas de résolution du contrat à défaut d'achèvement ».

La garantie de remboursement ne présente pas de difficultés puisque le texte précise l’hypothèse dans laquelle elle est appelée à jouer et son objet exact : elle est mise en œuvre par l’acquéreur en cas de résolution de la vente à défaut d’achèvement et le garant s’oblige à rembourser les sommes perçues par le vendeur. En pratique cette garantie peut être utilisée au début de l’opération de construction alors que les versements faits par les acquéreurs sont encore assez faibles. Dès lors que les versements sont plus importants, les vendeurs substituent une garantie financière d’achèvement de l’immeuble à la garantie de remboursement.

La garantie d’achèvement est donc conclue pour la totalité des opérations.

Jusqu’en 2015, la garantie d’achèvement prenait la forme soit d’une garantie intrinsèque, soit d’une garantie extrinsèque. Jugée trop peu protectrice de l’acquéreur, la garantie intrinsèque a été supprimée par l’ordonnance n° 2013-890 du 3 octobre 2013 relative à la garantie financière en cas de vente en l’état futur d’achèvement pour les permis de construire déposés à compter du 1er janvier 2015. Elle résultait de conditions propres à remplir par le vendeur, notamment de l’existence de fonds propres ou de l’existence de ventes déjà conclues. Le risque de fraudes rendait la protection insuffisante pour l’acquéreur du logement en vente en l’état futur d’achèvement.

La garantie financière d’achèvement -extrinsèque- est beaucoup plus sécurisante pour l’acquéreur, car elle est apportée par un tiers au contrat de vente ; elle prend la forme soit d’une convention d’ouverture de crédit, soit d’une convention de cautionnement au bénéfice de l’acquéreur de payer les sommes nécessaires à cet achèvement, consenties par une banque, un établissement financier ou une entreprise d’assurance agréée à cet effet.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Le mécanisme de la garantie financière se heurte à des difficultés de mise en œuvre pratiques lorsque la défaillance du vendeur intervient.

En premier lieu, les textes ne précisent pas les cas dans lesquels la garantie financière d’achèvement doit être mise en œuvre, bien qu’il soit établi tant par la jurisprudence que par la doctrine qu’elle s’applique en cas de défaillance financière du vendeur.

En second lieu, le garant de l’achèvement doit financer les travaux nécessaires à l’achèvement de l’immeuble mais connaît des difficultés pour exécuter son obligation de verser les fonds lorsque aucun promoteur ne reprend l’opération de construction jusqu’à son achèvement. Si aucun promoteur n’accepte de reprendre et de poursuivre la construction, le garant ne dispose pas de moyens d’en faire désigner un, bien que tenu du versement des sommes nécessaires à l’achèvement de l’immeuble.

Les acquéreurs n’ont dans ce cas pas d’autre choix que d’avoir recours à une procédure judiciaire longue et coûteuse.

Enfin, l’article L. 261-3 du code de la construction et de l’habitation précise que le vendeur conserve les pouvoirs du maître de l’ouvrage jusqu’à la réception des travaux, alors même que du fait de sa défaillance, il n’est pas en mesure de finir la construction. Ainsi, les dispositions actuelles du code de la construction et de l’habitation ne permettent pas toujours à la garantie financière d’achèvement d’être pleinement efficace.

2.2. Objectifs poursuivis

La présente mesure a pour objet :

- de parvenir à un achèvement de l’immeuble plus rapide dès lors que la garantie financière d’achèvement est mise en œuvre ;

- de protéger davantage l’acquéreur en lui permettant de prendre livraison de son bien plus rapidement ;

- d’éviter des contentieux judiciaires à l’initiative des acquéreurs qui ne parviennent pas obtenir l’achèvement de leur logement.

3. Options possibles et dispositif retenu

S’agissant d’une réglementation d’ordre public et protectrice du consommateur, une modification d’ordre législatif est envisagée.

Il est plus exactement proposé de modifier l’article L. 261-10-1 du code de la construction et de l’habitation relatif à l’obligation faite au vendeur de souscrire une garantie financière d’achèvement, afin de :

- définir la défaillance financière du vendeur ;

- permettre au garant de faire désigner un administrateur ad hoc, doté des pouvoirs de maître de l’ouvrage, en vue d’achever l’immeuble ;

- permettre au garant d’exiger le versement par l’acquéreur des sommes restant dues dès lors qu’il a exécuté son obligation.

Il est aussi proposé d’appliquer le même régime à la garantie d’achèvement souscrite par le vendeur d’un immeuble à rénover en complétant l’article L. 262-7 du code de la construction et de l’habitation.

La mesure ne s’applique qu’aux opérations de VEFA du secteur protégé dans la mesure où la garantie financière d’achèvement n’est obligatoire que pour les contrats ayant pour objet le transfert de propriété d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble à usage d’habitation.

Les opérations du secteur libre - qui concernent la vente d’immeubles à usage professionnel ou commercial - sont donc exclues du champ d’application de la mesure.

La mesure ne s’applique pas non plus lorsque le vendeur de l’immeuble en l’état futur d’achèvement est un organisme d’habitations à loyer modéré. En effet, les opérations d’accession à la propriété réalisées par ces organismes sont garanties par la société de garantie des organismes d’habitations à loyer modéré (SGAHLM).

La mesure proposée s’inscrit dans une volonté de clarification du droit.

Elle apporte une définition de la défaillance financière du vendeur qui conditionne l’intervention du garant.

La mesure inscrit également dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation[44] permettant au garant ayant financé l’achèvement de l’immeuble d’exiger des acquéreurs le solde du prix de vente encore dû par l’acquéreur.

Enfin, elle permet d’améliorer l’efficacité de la garantie financière d’achèvement et ainsi de générer moins de contentieux.

4. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La mesure projetée par le Gouvernement consiste à modifier l’article L. 261-10-1 du code de la construction et de l’habitation

4.2. Impacts sur les entreprises

La mesure génère une économie au bénéfice des garants qui évitent des procédures contentieuses. S’il est difficile d’évaluer le montant de ces économies, il est possible d’en mesurer l’impact potentiel au regard du nombre de ventes en l’état futur d’achèvement conclues chaque année (58 777 ventes en 2016 selon les chiffres de la Fédération des promoteurs immobiliers).

4.3. Impacts sur les particuliers

La mesure permet à l’acquéreur d’économiser le coût d’une procédure contentieuse. En évitant une procédure contentieuse, elle permet aussi à l’acquéreur de gagner du temps et de l’argent du fait d’une livraison plus rapide de son logement. Le préjudice financier subi par l’acquéreur du fait du retard de livraison (prise à bail d’un logement, intérêts intercalaires dus à la banque, etc.) est estimé à 700 € par mois. Avec ces hypothèses, l’économie réalisée s’élève à 4,63 M€ (662 procès x 10 mois d’instance x 700 €).

À cette somme s’ajoutent les frais du procès engagés par l’acquéreur ; le coût moyen d’une action en justice devant le tribunal de grande instance pour une affaire immobilière est estimé à 6 120 €, ventilés comme suit :

- 120 € pour les frais d’huissier (assignation, signification de jugement) ;

- 3 500 € pour les honoraires d’avocat ;

- et 2 500 € pour les honoraires d’expert.

En multipliant ce coût par le nombre de procédures, on évalue l’économie correspondante à 4,05 M € (662 procès x 6 120 €), qui s’ajoutent aux 4,63 M€ déjà calculés, pour aboutir à une économie globale de 8,68 M€ au bénéfice des particuliers.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été transmise pour avis au Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique ainsi qu’au Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières.

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018.

5.2. Modalités d’application

La mesure entrera en vigueur immédiatement et s'appliquera sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 22 - Vente en l’état futur d’achèvement de logements à finir

1. État des lieux

La vente en l’état futur d’achèvement est un contrat entre d’une part, un vendeur qui s’engage à construire ou à faire construire un immeuble et d’autre part, un acquéreur qui s’engage à en payer le prix à mesure de l’avancement des travaux. Ce contrat de vente opère un transfert de propriété de l’immeuble ou d’une partie d’immeuble entre le vendeur et l’acquéreur au fur et à mesure de sa construction.

Mode d’accession à la propriété particulièrement prisé, la vente en l’état futur d’achèvement a pour caractéristique de porter sur un immeuble qui, au jour de la vente, soit n’existe pas, soit est en cours de construction, et que le vendeur s’est engagé à construire jusqu’à son achèvement. Cet achèvement suppose que le logement soit habitable. Or pour cela le logement doit comporter un certain nombre d’équipements tels qu’un évier par exemple.

Pour autant, les promoteurs de constructions résidentielles font face à un nombre croissant de demandes de la part de leurs clients qui souhaitent disposer d’une plus grande liberté afin de réaliser eux-mêmes certains travaux tels que l’installation des sanitaires ou des travaux de finition tels que des travaux de peinture.

Répondre à cette demande permettrait à l’acquéreur de réaliser des économies en lui évitant d’avoir à payer deux fois pour les mêmes travaux. On peut estimer le coût des travaux dont l’acquéreur se réserverait la réalisation entre 1 000 € à 15 000 € par logement, et à 10 % le nombre de contrats qui comporteraient une clause de réservation de travaux au bénéfice de l’acquéreur.

Quelques ajustements pourraient donc être apportés aux textes afin de permettre aux promoteurs vendeurs et aux acquéreurs de se mettre d’accord sur des travaux dont l’acquéreur se réserverait l’exécution après la livraison du bien.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Les promoteurs de constructions résidentielles font face à un nombre croissant de demandes de la part de leurs clients qui souhaitent disposer d’une plus grande liberté afin de réaliser eux-mêmes certains travaux tels que l’installation des sanitaires ou des travaux de finition tels que des travaux de peinture. C’est ainsi que les éviers et le mobilier de cuisine préinstallés sont parfois cassés, retirés et jetés par l’acquéreur rapidement après la livraison de son logement, afin d’en installer d’autres plus à son goût. Dans ce cas, l’acquéreur paie deux fois l’équipement : d’abord à travers le prix de vente du logement qui inclut le coût de l’équipement initial ; ensuite, à l’achat du nouvel équipement. S’y ajoutent le cas échéant les frais de dépose de l’ancien équipement et/ou de pose du nouvel équipement.

Une évolution des textes permettrait d’éviter à l’acquéreur des dépenses inutiles, en lui laissant le soin de réaliser lui-même certains travaux d’installation d’équipements ou de finition.

2.2. Objectifs poursuivis

La mesure proposée a pour objet de laisser une plus grande liberté contractuelle aux parties au contrat de vente en l’état futur d’achèvement afin que l’acquéreur puisse se réserver l’exécution de travaux d’installation d’équipements ou de finition, et ainsi aménager librement son logement tout en limitant le coût des travaux qu’il réalisera par lui-même.

Enfin, cette mesure entend limiter le gaspillage et les effets sur l’environnement qu’engendre le fait de devoir désinstaller des équipements et les éliminer pour en installer de nouveaux.

3. Options possibles et dispositif retenu

Il est proposé de modifier les articles L. 261-11 et L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation afin de permettre au vendeur et à l’acquéreur de se mettre d’accord sur certains travaux de finition ou d’installation d’équipements sanitaires dont l’acquéreur se réserverait la réalisation. Une clause du contrat de réservation du logement qui peut précéder l’acte de vente, dit contrat préliminaire, devra permettre à l’acquéreur :

- de se réserver la réalisation de travaux de finition ou d’installation d’équipements sanitaires ;

- de revenir sur sa décision dans un délai défini par le contrat préliminaire, les travaux devant alors être réalisés par le vendeur pour un prix fixé par avance dans ce contrat, ce dispositif étant inspiré de celui existant dans le contrat de construction de maison individuelle.

L’acte de vente ensuite conclu devant notaire devra préciser les travaux que le vendeur réalisera lui-même.

La mesure étant inscrite dans le code de la construction et de l’habitation, elle a vocation à s’appliquer à la vente en l’état futur d’achèvement du secteur protégé, c'est-à-dire aux opérations de vente d’immeuble à usage d’habitation ou à usage professionnel et d’habitation.

Sont donc exclues du champ d’application de la mesure les opérations réalisées dans le secteur libre qui concerne les immeubles ou parties d’immeubles à usage commercial ou professionnel et qui relèvent exclusivement des dispositions générales de l’article 1601-3 du code civil.

4. Analyse impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La mesure projetée par le Gouvernement emportera modification des articles L. 261-11 et

L. 261-15 du code de la construction.

4.2. Impacts sur les entreprises

Les gains réalisés par les acquéreurs ci-dessous développés représenteront une perte de chiffre d’affaires d’un montant équivalent pour les promoteurs-vendeurs – toutefois cette perte correspond par définition à des travaux qui ne répondent pas aux besoins des particuliers.

A contrario, les acquéreurs feront davantage intervenir des entreprises de leur choix pour réaliser des travaux de finition ou d’installation d’équipement.

Surtout, les possibilités offertes aux parties par les dispositions proposées devraient renforcer l’attractivité des contrats de vente en l’état futur d’achèvement vis-à-vis des acquéreurs potentiels, en réduisant les prix et en permettant de personnaliser davantage l’aménagement du logement. Ainsi, la mesure devrait augmenter le nombre des ventes réalisées, sans qu’il soit aisé d’estimer cet impact favorable aux entreprises.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

S’agissant de contrats privés, la mesure n’a pas d’impact identifié sur les collectivités territoriales, si ce n’est la réduction du volume de déchets.

4.4. Impacts sur les particuliers

Il est possible d’en évaluer l’impact au regard du nombre de ventes en l’état futur d’achèvement conclues chaque année, à partir des hypothèses suivantes :

A partir des derniers chiffres publiés par la Fédération des promoteurs immobiliers, il ressort que 58 777 ventes en l’état futur d’achèvement ont été conclues en 2016 ; la mesure porterait donc sur 5 877 logements (58 777 x 10 %).

L’impact de la mesure est estimé à un gain total compris entre 5,87 M € et 88,1 M€, selon que les travaux réalisés par l’acquéreur s’élèvent à 1 000 € ou à 15 000 € (5 877 logements x 1000 € et 5 877 logements x 15 000 €).

4.5. Impacts environnementaux

Cette mesure supprimera un gaspillage et les effets sur l’environnement qu’engendre le fait de devoir désinstaller des équipements et les éliminer pour en installer de nouveaux.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été transmise pour avis au Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018, au Conseil national de l’habitat et au Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps et l’espace

La mesure entrera en vigueur immédiatement et s’appliquera sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

5.2.2 Textes d’application

Un décret en Conseil d’État devra être pris notamment afin d’ajuster la notion d’achèvement de l’immeuble vendu en l’état futur d’achèvement et de déterminer la nature des travaux dont l’acquéreur peut se réserver la réalisation, ainsi que les modalités de son droit de rétractation.

Article 23 – Adapter le contrôle de la conformité des constructions, aménagements, installations et travaux et la constation des infractions au code de l’urbanisme et au code de l’habitation

1. État des lieux

1.1 L’article L. 461-1 du code de l’urbanisme confère au préfet, à l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme, de même qu’aux agents assermentés et commissionnés pour constater les infractions au code de l’urbanisme, un « droit de visite » des constructions et de communication des documents techniques se rapportant à celles-ci.

Ce droit leur permet d’accéder aux constructions en cours de réalisation et jusqu’au terme d’un délai de trois ans suivant leur achèvement afin de procéder, selon les termes dudit article, « aux vérifications qu’ils jugent utiles ». L’article L. 480-12 incrimine (délit) pour sa part l’obstacle au droit de visite et expose son auteur à une amende de 3 750 € et à un mois d’emprisonnement.

1.2 L’article L. 461-1 présente une fragilité au regard de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, lequel, ayant pour objet de préserver le « Droit au respect de la vie privée et familiale », stipule que « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ». Ce droit est également garanti par l’article 2 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, la liberté qu’il proclame impliquant « le droit au respect de la vie privée et, en particulier, de l’inviolabilité du domicile »[45].

Le domicile se définit comme « le lieu où une personne, qu’elle y habite ou non, a le droit de se dire chez elle quels que soient le titre juridique de son occupation ou l’affectation donnée aux locaux »[46]. Une construction, bien que non achevée, peut alors constituer un domicile dès lors qu’elle présente les caractéristiques propres à un bâtiment susceptible d’être habité[47]. Le domicile n’est toutefois pas réductible à la notion d’habitation non plus que sa protection cantonnée aux personnes physiques, puisqu’une personne morale est en droit de se dire chez elle dans le lieu où elle exerce une activité[48].

Le respect du domicile suppose que celui-ci ne puisse être visité sans l’accord préalable de son occupant. Or l’article L. 461-1 ne subordonne pas expressément l’exercice du droit de visite des constructions à un tel accord.

Si, dans l’exercice des missions de recherche et de constatation des infractions, les autorités et agents habilités à ce titre sont tenus au respect des dispositions de l’article 76 du code de procédure pénale, qui définissent une plage horaire et imposent l’assentiment préalable et exprès de l’occupant des lieux, aucune règle analogue ne figure au code de l’urbanisme en ce qui concerne les visites purement administratives.

De même, si l’article 432-8 du code pénal incrimine « Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, agissant dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions ou de sa mission, de s’introduire ou de tenter de s’introduire dans le domicile d’autrui contre le gré », disposition susceptible de sanctionner une violation du domicile dans l’exercice de contrôles administratifs[49], l’état du droit n’apparaît pas suffisamment lisible.

Il est constant que, dans les faits, la frontière entre les opérations de contrôle administratif et la constatation des infractions pénales est ténue. Dès lors qu’une visite des lieux permet d’établir qu’une disposition du code de l’urbanisme est méconnue, l’autorité est en effet tenue de faire dresser procès-verbal. Pour autant, les visites ne sont pas nécessairement motivées par la recherche et la constatation des infractions (l’article R. 462-7 du code de l’urbanisme définit ainsi les cas de « récolement obligatoire », imposant à l’autorité ayant délivré l’autorisation de procéder à une vérification in situ de son respect, qui ne préjuge en rien de la commission d’une infraction).

Ainsi, les conditions d’exercice du droit de visite, lorsque celui-ci n’est pas motivé a priori par la recherche et la constatation d’une infraction au code de l’urbanisme, doivent faire l’objet d’un encadrement autonome, aux fins de sécurisation et de clarification du droit.

Cette analyse vaut également pour les dispositions des articles L. 151-1 et L. 152-10 du code de la construction et de l’habitation qui sont en matière de contrôle des règles de construction, identiques aux dispositions précitées des articles L. 461-1 et L. 480-12 du code de l’urbanisme.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Alors que plusieurs codes intègrent des dispositions destinées à garantir la protection du domicile dans le cadre d’opérations de contrôle (ex : articles L. 171-1 du code de l’environnement, L. 2251-6 du code des transports, L. 161-18 du code forestier), le droit de visite prévu à l’article L. 461-1 du code de l’urbanisme (dont la substance est issue de l’ordonnance n° 45-2542 du 27 octobre 1945 relative au permis de construire) et celui prévu à l’article L. 151-1 du code de la construction et de l’habitation n’ont pas été adaptés.

Par ailleurs, ces deux codes ne distinguent pas suffisamment le contrôle administratif de la recherche et de la constatation des infractions.

Dans ce contexte, une intervention rapide du législateur est indispensable.

Les dispositions relatives au contrôle des constructions et à la répression des infractions au code de l’urbanisme sont de la seule compétence du législateur en ce qu’elles ont trait aux conditions d’exercice des libertés publiques, à la définition des crimes et délits ainsi qu’à la procédure pénale (article 34 de la Constitution).

2.2. Objectifs poursuivis

Le Gouvernement poursuit les objectifs suivants :

- garantir la conformité des codes précités relatives au droit de visite aux stipulations de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme ;

- donner aux autorités et agents chargés des contrôles du respect de l’application des dispositions des codes, les moyens d’y pourvoir dans un cadre juridique sécurisé ;

- clarifier les dispositions du code de l’urbanisme en distinguant selon que le droit de visite est exercé en vue de procéder à un contrôle administratif ou aux fins de recherche et de constatation des infractions ;

- y clarifier la définition du délit d’obstacle au droit de visite et modifier les quanta des peines encourues en cas de commission ;

- modifier et compléter les dispositions pénales du code de la construction et de l’habitation, dans des conditions similaires aux clarifications apportées au code de l’urbanisme sur ce point.

3. Options possibles et dispositif retenu

Compte tenu des dispositions législatives du code de l’urbanisme et du code de la construction et de l’habitation, l’option retenue est l’intervention d’une loi dont l’objet est de compléter et modifier le code de l’urbanisme.

Afin de répondre aux trois objectifs précités, le dispositif comporte deux séries de mesures.

La première a trait aux opérations de contrôle administratif des projets de construction, d’aménagements et travaux soumis au code de l’urbanisme et a pour objet de :

- préciser l’intitulé du titre VI du livre IV ;

- préciser les finalités du droit de visite et de communication (vérification de la conformité aux dispositions du code de l’urbanisme ; article L. 461-1) et le champ d’application (circonscrit, en l’état actuel du droit, aux « constructions ») ;

- procéder à un allongement du délai dans lequel le droit de visite et de communication peut s’exercer (six ans après l’achèvement des travaux, contre trois en l’état actuel du droit) afin de le faire correspondre au délai de prescription de l’action publique des délits, prévu à l’article 8 du code de procédure pénale et porté à six ans par l’article 1er de la loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale (article L. 461-1 al. 2) ;

- déterminer la plage horaire dans laquelle ledit droit peut s’exercer (entre 8 heures et 20 heures ; article L. 461-2) ;

- de prévoir et définir les modalités d’intervention du juge des libertés et de la détention lorsque l’accès à un domicile ou à un local comprenant des parties à usage d’habitation est refusé ou lorsque l’occupant ne peut être atteint (article L. 461-3) ;

- instituer la faculté pour le préfet et l’autorité compétente en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme, de mettre en demeure l’auteur de travaux réalisés sans permis ou déclaration préalable ou en méconnaissance de l’un ou l’autre de ces actes, de procéder à la régularisation administrative desdits travaux dans un délai maximal de 6 mois (article L. 461-4).

La seconde concerne les dispositions pénales du code de l’urbanisme, régies par le titre VIII du livre IV et consiste en :

- une définition plus précise du délit d’obstacle au droit de visite et une modification des quanta de l’amende et de la peine d’emprisonnement encourues par l’auteur d’un tel délit (7 500 € contre 3 750 € actuellement, 6 mois d’emprisonnement contre 1 mois en l’état : quantum également prévu à l’article L. 173-4 du code de l’environnement) ;

- des précisions en matière de procédure applicable aux opérations de recherche et de constatation des infractions. Le nouvel article L. 480-17 définit ainsi la plage horaire (8 heures à 20 heures) dans laquelle peut être effectuée la visite des établissements et locaux professionnels et des domiciles. Il impose également aux agents chargés de la recherche et de la constatation des infractions de recueillir l’assentiment manuscrit de l’occupant des lieux, préalablement à la visite des domiciles ou des locaux comprenant des parties à usage d’habitation, là encore en cohérence avec les dispositions de l’article 76 du code de procédure pénale.

En second lieu, en ce qui concerne le code de la construction et de l’habitation, le présent article procède tout d’abord à une modification des dispositions de l’article L. 151-1, dans des termes identiques au nouvel article L. 461-1 du code de l’urbanisme.

Il est ajouté deux articles dans le code de la construction et de l’habitation (les articles L. 151-2 et L. 151-3).

Enfin, à l’instar des précisions apportées aux dispositions pénales du code de l’urbanisme, il est procédé à une redéfinition du délit d’obstacle au droit de visite et à une augmentation du quantum de la peine applicable (article L. 152-10 du code de la construction et de l’habitation) de même qu’à un encadrement des conditions de recherche et de constatation des infractions (nouvel article L. 152-13, identique au nouvel article L. 480-17 du code de l’urbanisme).

4. analyse des Impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Plusieurs articles devront être modifiés ou créés :

- code de l’urbanisme : intitulé du titre VI du livre IV et articles L. 461-1à L. 461-4, L. 480-12 et L. 480-17 ;

- code de la construction et de l’habitation : articles L. 151-1 à L. 152-4, L. 152-10 et L. 152-13.

4.2. Impacts sur les collectivités territoriales

La mise en œuvre des contrôles administratifs (tournées de surveillance et récolement) peut relever des collectivités territoriales ou de leurs groupements, selon l’autorité L. 422-3 compétente en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme. En effet, aux termes du a) de l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme, le maire est en principe compétent sur ce point lorsque la commune est dotée d’un document d’urbanisme. En application de l’article L. 422-3, le maire peut déléguer cette compétence au président de l’EPCI dont la commune fait partie.

Aussi les dispositions en cause vont-elles concerner directement les collectivités territoriales, mais positivement. L’alignement du délai d’exercice du droit sur celui de la prescription des délits conférera aux maires une faculté de contrôle élargie dans le temps.

Les précisions apportées quant aux plages horaires et à l’obligation de recueil de l’assentiment de l’occupant des lieux sécuriseront les opérations diligentées par les agents des collectivités chargés des contrôles.

Le seul impact sur l’activité administrative des collectivités territoriales est la notification, par lettre recommandée, ou la signification par exploit d’huissier de l’ordonnance du juge des libertés et de la détention, qui pourra être saisi en cas d’obstacle à l’exercice d’un contrôle administratif.

Cet impact sera extrêmement faible dès lors que les cas d’opposition aux visites sont rares.

Une quantification exhaustive des contrôles de conformité aux dispositions du code de l’urbanisme est malaisée, dans la mesure où chaque contrôle ne donne pas nécessairement lieu à un acte formel. En outre, certaines vérifications peuvent être opérées depuis une voie ou un espace public, n’impliquant pas, dès lors, de pénétrer dans un domicile.

Toutefois, l’exploitation des données recueillies auprès des services de l’État permet de considérer que les cas d’obstacle au droit de visite sont très rares. Ainsi, par extrapolation d’un échantillonnage établi à partir des statistiques produites par 26 directions départementales des territoires (et de la mer) et directions de l’environnement, de l’aménagement et du logement (services d’outre-mer), les services de l’État ont connaissance d’une centaine de procès-verbaux d’infraction au code de l’urbanisme établis chaque année dans chaque département par eux-mêmes, les maires, les services de gendarmerie et la police. Sur ces cent opérations de contrôle, deux cas d’obstacle au droit de visite sont observés en moyenne.

La faculté offerte à l’autorité compétente de mettre en demeure l’auteur de travaux intervenus sans autorisation ou en méconnaissance de celle-ci, prévue par le nouvel article L. 461-4 du code de l’urbanisme, donne un moyen d’action pour inciter à la régularisation administrative des constructions. En pratique, il doit permettre au maire ou au président de l’EPCI, lorsqu’il est compétent, d’engager un processus de régularisation en demandant à l’auteur de travaux effectués sans autorisation d’urbanisme de solliciter celle-ci.

Le défaut de régularisation, s’il ne fait l’objet d’aucune sanction administrative, pourra néanmoins être signalé au procureur de la République en tant qu’élément utile à l’appréciation de l’opportunité des poursuites. Il permettra également aux services chargés de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme de disposer d’un élément attestant de l’existence d’une construction irrégulière (une construction édifiée sans autorisation ne pouvant en principe être modifiée sans régularisation, la connaissance de la situation irrégulière apparaît utile à l’instruction des demandes de permis qui pourraient intervenir).

L’article L. 461-4 du code de l’urbanisme ouvrant une faculté pour l’autorité administrative, sa mise en œuvre ne fera peser aucune obligation nouvelle sur les maires et présidents d’EPCI. En tout état de cause, la possibilité de mettre en demeure est parfaitement indépendante de l’obligation, évidemment inchangée, de dresser un procès-verbal d’infraction au code de l’urbanisme.

Ainsi, l’impact juridique sera faible.

4.3. Impacts sur les services administratifs

En ce qui concerne la modification du code de l’urbanisme

Le préfet, chargé du respect des lois par l’article 72 de la constitution, dispose, en vertu de l’article L. 461-1, d’un droit de visite général.

Dans les faits, le droit de visite est essentiellement exercé par les agents des directions départementales des territoires (et de la mer) et, en outre-mer, des directions de l’environnement, de l’aménagement et du logement.

Les impacts attendus de la mesure sur ces services sont analogues à ceux inventoriés pour les collectivités territoriales.

En ce qui concerne la modification du code de la construction et de l’habitation

L’effectif consacré au contrôle des règles de construction (CRC) par le CEREMA et les services déconcentrés figure dans le tableau ci-dessous.

Effectif consacré au contrôle des règles de construction (CRC) par le CEREMA les services déconcentrés – mars 2016

En 2015, 512 opérations ont été contrôlées[50], soit 3,5 % des 14 483 opérations de logements neufs recensées cette année-là. 505 opérations ont été saisies sur SaLiCoRN et 7 opérations ont fait l'objet de contrôles des caractéristiques parasismiques.

Parmi les 505 opérations contrôlées et saisies en 2015 :

- 412 sont des opérations de logement collectif (82%) ;

- 74 sont des opérations de logements individuels (15%) ;

- 19 sont des opérations mixtes comportant logements collectifs et individuels (4%).

Cela représente au total 18 164 logements (1951 logements individuels + 16 213 logements collectifs).

402 opérations sur 505 ont été déclarées non conformes, et ont donc fait l'objet d'un procès verbal, soit environ 80% des opérations contrôlées. 86% des logements collectifs ont été déclarés non conformes, contre 70% des logements individuels[51]. Ce fort taux de non-conformités doit cependant être relativisé, car une opération est jugée non conforme dès lors qu'une non-conformité est constatée, sans considération de sa gravité.

Le droit de visite est essentiel au vu du nombre de logements de particuliers contrôlés. Il est nécessaire d'inscrire dans le code de la construction et de l’habitation l'obligation de l'assentiment et de la présence de l'occupant du logement contrôlé. En pratique, cette procédure est déjà appliquée par les contrôleurs en respect de l'article 76 du code de procédure pénale. De plus, la visite des logements devra également être effectuée après information préalable du procureur de la République. Ces deux ajouts concernant le droit de visite ne remettront pas en cause l'efficacité de la mission CRC.

4.4. Impacts sur les particuliers

Le motif central de l’intervention du législateur est la protection des libertés publiques. Les particuliers, en tant qu’occupants de logements, verront ainsi leurs droits renforcés.

Il est également rappelé que les quanta des peines encourues en cas d’obstacle au droit de visite sont augmentés.

5. Consultation et modalités d’application

5.1. Consultation menée

La mesure a été soumise à l’avis du Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 au Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les dispositions seront applicables dès le lendemain de la publication de la loi.

5.2.2 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Chapitre VI - Améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme

En droit de l’urbanisme, le recours contre une autorisation de construire est bloquant pour une opération de construction. Tant que l’autorisation n’est pas purgée de tout recours, les notaires hésitent à finaliser la vente et les banques à débloquer les financements[52]. Par ailleurs les vendeurs de terrains ne sont souvent pas en capacité de patienter jusqu’au jugement et les clients intéressés par ces opérations sont contraints d’abandonner ces projets d’acquisition, le délai de validité de leur offre de prêt ou leurs contraintes de déménagement n’étant pas compatibles avec le délai de jugement du recours. Ces recours, et notamment le délai pour les juger, renchérissent le coût des opérations de construction.

Pour ces raisons, le contentieux de l’urbanisme fait l’objet de demandes récurrentes de réforme de la part des acteurs économiques. C’est pourquoi, ces dix dernières années, différentes missions ont en effet été conduites et rapports soumis au Gouvernement sur ce sujet. Depuis le rapport « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » remis en avril 2013 par le Président Daniel Labetoulle à la ministre du logement et de l’égalité des territoires, une série de dispositions ont été introduites dans le cadre juridique (code de l’urbanisme et code de justice administrative).

Malgré les avancées certaines engendrées par les réformes récentes, le contentieux de l’urbanisme demeure un sujet au centre des préoccupations des acteurs économiques et de la société civile en général. Le logement en effet incarne un maillon essentiel de la cohésion des territoires et favoriser sa production reste un enjeu national de premier rang. C’est un facteur déterminant pour la conduite de la politique gouvernementale dans ce domaine.

Pour ces raisons, le Gouvernement a confié à Madame Christine Maugüé, une mission d’évaluation des dispositions existantes en termes de lutte contre les recours abusifs, et de propositions de dispositions complémentaires d’amélioration. Pour conduire ce travail, un groupe de travail associant notamment les professionnels concernés, des magistrats, des représentants du Conseil d’État, du ministère de la cohésion des territoires et du ministère de la justice a été constitué sur lequel Madame Maugüé s’est appuyée pour identifier les mesures pertinentes à introduire. L’analyse de ce groupe, qui a par ailleurs procédé à des auditions, a porté sur 110 propositions émanant de ses différents membres. Il en est résulté une série de propositions législatives destinées à nourrir le présent projet de loi (ainsi que réglementaires) retenues comme globalement consensuelles. Faute de temps, le travail de ce groupe s’est concentré sur le contentieux du droit du sol et n’a pas pu creuser par exemple le sujet des mécanismes assurantiels, en dépit de l’importance du mécanisme économique dans la portée de facto suspensive des recours sur l’opération de construire.

Les délais moyens de jugement sont aujourd’hui de 23 mois en première instance (+17 mois si appel). Variables selon les zones et particulièrement longs là où se concentre le maximum de recours, ils présentent cependant depuis 2013 une certaine stabilité. C’est la raison pour laquelle émanent de manière récurrente des promoteurs, voire des collectivités territoriales, des demandes visant à la réduction des délais, voire à leur encadrement, demandes de nature essentiellement réglementaire et qui feront donc l’objet d’un décret ad hoc.

L’enjeu des mesures législatives et réglementaires envisagées est donc de contribuer à raccourcir les délais de jugement, à améliorer la lutte contre les recours abusifs, et à sécuriser les autorisations devenues définitives, réduisant ainsi les obstacles à la construction générés par le contentieux de l’urbanisme.

Pour mieux mettre en valeur le sens des mesures législatives proposées, leur présentation dans les pages qui suivent opère des regroupements qui ne correspondent pas nécessairement à l’ordre des dispositions contenues dans le projet de loi.

Quelques chiffres sur le contentieux :

Délais de jugement :

Selon le rapport de la mission d’inspection des juridictions administratives (MIJA) rendu en décembre 2015, après une baisse de deux mois en 2013 par rapport à 2012, le délai moyen de jugement en urbanisme semble depuis 2013 s’être stabilisé autour de 23 mois en première instance, ce à quoi il faut rajouter un délai d’environ 17 mois en appel, plus éventuellement le délai de jugement au Conseil d’État.

Nombre d’autorisations attaquées :

Par ailleurs c’est près d’un million de décisions relatives à l’occupation du sol (permis de construire, d'aménager, de démolir, ou déclaration préalable, refus inclus) qui sont délivrées tous les ans :

Année 2013 : 969 633 décisions

Année 2014 : 916 212 décisions

Année 2015 : 966 215 décisions

Année 2016 : 1 046 187 décisions.

Selon le rapport de la mission d’inspection des juridictions administratives rendu en décembre 2015, entre 1,2 et 1,6 %, de ces décisions font l’objet d’un recours chaque année. C’est donc peu en proportion, mais néanmoins ce sont entre 11 694 et 15 592 autorisations qui sont attaquées chaque année, étant précisé que certains tribunaux concentrent beaucoup de recours et d’autres moins.

Localisation des contentieux :

C’est ainsi, toujours selon ce rapport, que sept juridictions ont enregistré, en 2014, 42 % de l’ensemble des requêtes dirigées, dans les 31 tribunaux administratifs métropolitains, contre des permis de construire (Toulon, Grenoble, Marseille, Lyon, Montpellier, Rennes, Versailles).

SCHÉMA DE LA PROCÉDURE CONTENTIEUSE AVANT-APRES

NB : ce schéma résulte des dispositions de l’article 24 mais est également conditionné à l’entrée en vigueur de dispositions réglementaires (délai de jugement et cristallisation des moyens) en cours d’examen par le Conseil d’État au jour de la présente rédaction.

Article 24 - Sécuriser les autorisations de construire existantes

1. État des lieux

Dans certains cas, des autorisations de construire déjà accordées peuvent se voir appliquer des règles antérieures à leur délivrance et le plus souvent obsolètes et/ou pénalisantes pour le projet de construction. Cela peut notamment être le cas suite à l’annulation ou à la déclaration d’illégalité d’un document d’urbanisme, situation pénalisante et inopportune lorsque le motif d’annulation ou d’illégalité est sans lien avec les règles applicables au terrain du projet.

De même, le juge administratif dispose déjà de plusieurs outils permettant d’atténuer les conséquences d’un contentieux à l’encontre d’une autorisation de construire, en ne prononçant qu’une annulation partielle ou en prononçant un sursis à statuer dans l’attente de la régularisation de l’autorisation si cette dernière est possible.

2. Objectifs poursuivis, Nécessité de légiférer et options envisagées

2.1. Objectifs poursuivis

Deux objectifs principaux sont poursuivis par le Gouvernement :

Le premier objectif est de sécuriser les autorisations accordées en cas d’annulation du document d’urbanisme applicable, en créant un nouvel article L. 600-12-1 au sein du code de l’urbanisme. En effet, lorsque l’annulation totale ou partielle du PLU est prononcée pour un motif étranger aux règles applicables au projet, il ne devrait pas y avoir de répercussions de l’annulation du PLU sur les permis délivrés. Pourtant, en application de l’article L.600-12 du code de l’urbanisme, l’annulation ou la déclaration d’illégalité, quelle qu’elle soit, d’un document d’urbanisme ont pour effet de rendre immédiatement applicables le document d’urbanisme antérieur. C’est par exemple le cas lorsqu’une autorisation de construire est contestée au motif de l’illégalité du document d’urbanisme applicable[53], ou lorsqu’une autorisation définitive donne lieu à un recours en responsabilité devant le juge judiciaire comme le permet le 2°) de l’article L.480-13 du code de l’urbanisme. Grâce à la mesure proposée, annulation et déclaration d’illégalité du document d’urbanisme n’auront plus incidence sur les autorisations accordées, sous réserve des conditions mentionnées ci-dessous.

Ainsi, lorsqu’un document d’urbanisme aura été annulé ou déclaré illégal pour des raisons étrangères au droit des sols de la zone où est situé le permis de construire, ce seront toujours les règles de ce document d’urbanisme qui s’appliqueront, sans qu’il soit nécessaire de faire application des règles généralement obsolètes du document d’urbanisme antérieur.

Le second objectif est de sécuriser les autorisations accordées en renforçant les pouvoirs que le juge administratif détient des articles L.600-5 et L.600-5-1 du code de l’urbanisme, et qui lui permettent de n’annuler que partiellement une autorisation de construire, ou de surseoir à statuer si l’illégalité est régularisable. Il est ainsi prévu que ces mécanismes soient désormais possibles en cas de permis de construire de régularisation et non plus seulement en cas de permis modificatif. Le juge aura par ailleurs l’obligation de motiver son refus de faire usage de ces deux articles. Enfin, la mise en œuvre de ces deux mécanismes est étendue aux déclarations préalables et devient possible même après l’achèvement des travaux.

Il est également prévu, dans le cadre d’un nouvel article L.600-5-2, que les autorisations de construire modificatives ne puissent être contestées que dans le cadre de l’instance contre le permis initial, ce qui permettra d’éviter la multiplication des instances[54].

Le second objectif poursuivi par le Gouvernement est de sécuriser les permis de construire délivrés après la délivrance d’un permis d’aménager. L’annulation postérieure du PLU doit être sans incidence sur les règles d’urbanisme applicables dans le lotissement lorsque l’annulation est étrangère au droit des sols dans la zone du lotissement, même si elle a comme effet de remettre en vigueur les règles d’urbanisme antérieures (article L.600-12 du même code).

Or, en application des principes habituels du contentieux administratif, une annulation est rétroactive et l’acte annulé est censé n’avoir jamais existé : il n’est donc pas possible que l’article L.442-14 ait cristallisé des dispositions d’urbanisme qui n’ont jamais existé.

La jurisprudence n’apparaissant pas suffisamment conclusive, il est proposé de préciser expressément dans l’article L.442-14 que la cristallisation des droits est applicable même dans l’hypothèse d’une annulation du document d’urbanisme. Ce dispositif est limité aux annulations n'ayant pas de lien direct avec les règles d’urbanisme de la zone. Il faut en effet éviter que cette cristallisation joue, par exemple, lorsque des terrains ont été classés constructibles en méconnaissance de la loi littoral applicable au terrain d’assiette.

2.2. Nécessité de légiférer

Les textes qu’il est proposé de modifier sont de nature législative. Le droit au recours juridictionnel effectif est de nature constitutionnelle et découle de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 en tant qu’il mentionne la « garantie des droits ».

Le droit à un procès équitable est de nature conventionnelle et découle de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme.

2.3 Options envisagées

La volonté de sécuriser les autorisations à construire auraient pu conduire à retenir également des propositions visant à réduire le risque pénal en cas d’exécution des travaux de construction conforme à un permis de construire devenu définitif mais non conformes aux dispositions du PLU en vigueur au moment où ils sont exécutés.

Toutefois, ces propositions sont apparues déséquilibrées en validant des autorisations illégales au regard des documents d’urbanisme au seul motif que ces autorisations seraient devenues définitives. De même, une modification de l’article L.111-15 du code de l’urbanisme, parfois considéré comme une « amnistie » en matière de constructions illégales, a été écartée.

3. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts juridiques

La présente disposition conduira à une modification des articles L.442-14, L.600-5, L.600-5-1, L.600-12 du code de l’urbanisme et à la création des articles L.600-5-2, L.600-12-1 dans le code de l’urbanisme.

3.2. Impacts sur les entreprises

La mesure envisagée doit sécuriser les autorisations de construire et donc faciliter les opérations de construction ; ce que ne permet pas le système juridique actuel en vigueur.

A titre d’illustration, on peut citer l’exemple d’une opération de construction de 35 logements collectifs en zone urbanisée d’une commune de la région Ile-de-France. Autorisée en novembre 2013, celle-ci a fait l’objet de deux recours introduits par des voisins. Après discussion, des permis modificatifs ont été déposés et obtenus par le maître d’ouvrage, contestés eux aussi par les mêmes requérants. Un jugement favorable a été prononcé en 1ère instance en novembre 2017, soit 4 ans après la délivrance du permis de construire. Une requête en appel a été déposée devant le Conseil d’Etat en janvier 2018 par les requérants. En cas de validation par la chambre d’attribution, la décision du Conseil d’Etat pourrait intervenir mi-2109, soit environ 6 ans après l’obtention du permis. Les frais engagés par le promoteur à ce jour dans le cadre de la procédure peuvent être estimés à 70 000 euros environ (frais d’avocat + permis de construire modificatifs + divers frais), soit 2 000 euros par logement environ. À ces coûts directs, il faudrait ajouter le préjudice subi du fait du retard pris par l’opération, plus complexe à évaluer.

3.3. Impacts sur les collectivités territoriales

L’impact des dispositions prévues sera indirect dans la mesure où celles-ci permettent de sécuriser des opérations de construction ou d’aménagement satisfaisant des besoins des collectivités territoriales.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

Les dispositions ont été soumises pour avis au Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique et au Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel (CSTACAA).

Le Conseil national de l’évaluation des normes a également été consulté le 8 mars 2018.

4.2. Modalités d’application

Les dispositions prévues entreront en vigueur dès la promulgation de la loi et seront applicables sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 24- Lutter contre les recours abusifs

1. État des lieux

Entre 1,2 et 1,6 %, des permis délivrés font l’objet d’un recours chaque année. Ce taux est relativement faible mais c’est néanmoins entre 11 694 et 15 592 autorisations qui sont attaquées chaque année, étant précisé que certains tribunaux concentrent beaucoup de recours et d’autres moins. Au regard des effets bloquants sur les projets de construction qu’induisent ces recours pour les raisons déjà exposées, cette situation est préjudiciable à la construction.

Par ailleurs, selon le rapport de la mission d’inspection des juridictions administratives rendu en décembre 2015 et complété dans le cadre de ces travaux, on peut noter que seulement entre un quart et un tiers des recours ont pour objet un projet d’habitat collectif (près de la moitié des permis de construire attaqués a pour objet la construction d’une maison individuelle) et que les trois-quarts des permis de construire attaqués concernent des constructions isolées, le reste concernant des programmes d’ensemble.

Toutefois, les témoignages recueillis auprès des constructeurs/acteurs économiques, dans le cadre des travaux du groupe présidé par Madame Christine Maugüé, attesteraient d’un nombre non négligeable de recours abusifs, entendus comme non destinés à prendre en compte un préjudice réel mais comme procédant de manœuvres dilatoires visant essentiellement à négocier un désistement contre une transaction financière. Ainsi, la fédération des promoteurs immobiliers soutient que près de 30 000 logements sont aujourd’hui bloqués pour motif de recours abusifs.

Le rapport demandé par le Gouvernement à Madame Christine Maugüé fait état d’éléments de droit comparé concernant l’intérêt pour agir, témoignant du fait que, dans des pays proches, l’intérêt pour agir des associations est nettement plus encadré qu’en France : pour pouvoir agir contre des autorisations d’occupation des sols, une association doit avoir deux ans d’existence en Espagne, une vie associative effective aux Pays-Bas, être agréée en Suisse, agir contre des projets soumis à évaluation environnementale en Allemagne.

2. Objectifs poursuivis, nécessité de légiférer et options envisagées

2.1. Objectifs poursuivis

Quatre objectifs principaux sont poursuivis par le Gouvernement :

Actuellement, le référé suspension à l’encontre d’une autorisation de construire peut être déposé sans condition de délai par un requérant qui a déposé une requête en annulation. Outre l’existence d’un doute sérieux sur la légalité, seul le critère d’urgence doit être satisfait, se traduisant par des travaux en cours ou sur le point de commencer. En dépit de cette exigence, il arrive, sans qu’il soit possible d’estimer le nombre de recours concernés, que des référés suspension soient déposés tardivement. Or le dépôt tardif d’un référé suspension fragilise la situation d’un pétitionnaire qui voudrait prendre le risque de commencer les travaux malgré l’existence d’un recours en annulation.

La modification introduite à l’article L.600-3 prévoit qu’un référé suspension ne puisse être déposé que dans le délai de cristallisation des moyens[55]. Cette mesure incitera probablement les requérants à systématiser le recours au référé mais permettra d’obtenir rapidement une première analyse judiciaire de la légalité de la décision et ainsi de déposer une demande de permis de régularisation.

Cette mesure est complétée par l’obligation pour le requérant dont le référé suspension a été rejeté de confirmer le maintien de sa requête en annulation, faute de quoi il sera réputé s’être désisté[56].

L’article L.600-1-2 du code de l’urbanisme tel qu’issu du rapport remis par le Président Daniel Labetoulle de 2013 clarifie et codifie à droit constant l’intérêt à agir des personnes privées contre un permis de construire, de démolir, ou d’aménager. La consécration législative de ces principes jurisprudentiels serait ainsi reçue « par les juridictions comme un signal les invitant à retenir une approche un peu plus restrictive de l’intérêt pour agir »[57] et à plus de diligence des requérants dans la démonstration de leur intérêt à agir.

Il est donc proposé d’étendre cet article L.600-1-2 à l’intégralité des décisions relatives à l’utilisation ou à l’occupation des sols, ce qui permet d’inclure notamment des déclarations préalables de travaux.

Il est également proposé de ne plus prendre en compte les nuisances de chantier pour l’appréciation de l’intérêt à agir, le texte exigeant dorénavant que ce soit « le projet » et non plus « les travaux » qui affectent le bien du requérant.

Enfin, dans le prolongement de cette disposition, un prochain décret imposera au requérant de produire à l’appui de sa requête les pièces lui permettant de démontrer son intérêt à agir.

L’article L.600-7 du code de l’urbanisme ouvre une action en dommages et intérêts au bénéficiaire de l’autorisation de construire à l’encontre du requérant « abusif »[58], directement devant le juge administratif. Toutefois, elle n’a jusqu’alors été que très peu utilisée[59] et pour des sommes relativement modestes, à l’exception d’un jugement du tribunal administratif de Lyon qui a condamné un requérant à payer une somme de 82700 euros[60] (En effet, le caractère « excessif » du préjudice est difficile à prouver. Il est donc nécessaire d’assouplir les conditions de mise en œuvre de l’article L.600-7 du code de l’urbanisme en supprimant cette condition d’un préjudice excessif et en limitant la présomption de recours légitime aux associations agréées.

Il est enfin prévu de modifier l’article L.600-8 du code de l’urbanisme pour interdire les transactions pécuniaires contre un désistement au profit des associations, ces dernières poursuivant des objectifs d’intérêt général et n’ayant donc pas vocation à se désister pour des contreparties financières. Une exception est toutefois prévue lorsque l’association défend ses intérêts matériels propres et souhaite recourir à une transaction pour se désister ou pour obtenir un désistement du requérant. Ce sera par exemple le cas lorsqu’elle dispose de locaux et conteste un projet en tant que « voisine » ou lorsqu’elle est elle-même bénéficiaire d’une autorisation de construire contestée. Enfin, une seconde modification du même article étend l’obligation d’enregistrement aux transactions conclues en amont de l’introduction d’un recours. On peut attendre un double effet de ces deux modifications: dissuader les associations créées au profit d’intérêts privés de marchander leur désistement et imposer la transparence sur les transactions, quelle que soit l’étape de la procédure (au cas d’espèce lors du recours gracieux).

2.2 Options envisagées

Diverses propositions émanant de membres du groupe de travail visaient à restreindre l’intérêt à agir, concernant par exemple les associations, ou à revenir sur la présomption d’intérêt à agir du voisin immédiat reconnu par la jurisprudence. Ces propositions ont été écartées comme portant une atteinte trop significative au droit au recours.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts juridiques

La présente mesure entraînera la modification des articles L.600-1-2, L.600-3, L.600-7, L.600-8, L.600-13 du code de l’urbanisme.

3.2. Impacts sur les entreprises

L’ensemble des mesures retenues poursuivent l’objectif de réduire les délais de jugement et de permettre aux entreprises d’anticiper l’issue des recours engagés contre des projets les concernant. Elles doivent réduire les délais de construction et, ce faisant, diminuer l’incitation à négocier des désistements contre des transactions financières, transactions de surcroît encadrées par la mesure visant à « Encadrer les transactions financières en contentieux de l’urbanisme ». Elles devraient donc se traduire par une réduction globale des coûts de la construction.

3.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Pour les mêmes raisons indiquées ci-dessus, ces mesures, en libérant la construction, seront favorables aux projets d’aménagement et de construction de logements portés par les collectivités.

3.4. Impacts sur les services administratifs

La mesure encadrant le référé suspension dans le temps, en incitant les requérants à systématiser les demandes de référé, pourraient avoir un impact sur l’organisation des services des juridictions administratives.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

Les dispositions ont été soumises pour avis au Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique et au Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel (CSTACAA).

Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.

4.2. Modalités d’application

Les dispositions prévues entreront en vigueur dès la promulgation de la loi. Elles s’appliquent sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Un décret en Conseil d'Etat sera pris notamment pour préciser la procédure de fixation de la date de cristallisation des moyens et pour déterminer les conditions d’application des dispositions du nouvel article L.600-4-2, notamment les modalités d’information du requérant sur l’obligation de confirmation du maintien de sa requête.

Article 24 - Faciliter la démolition de certaines constructions illégales

1. État des lieux

La démolition d’un ouvrage édifié conformément à un permis de construire ensuite annulé est régie par l’article L.480-13 du code de l’urbanisme. Cet article permet au tiers lésé par cette construction de saisir le juge civil pour lui demander de prononcer la démolition de l’ouvrage.

Cette démolition est toutefois subordonnée au fait que la construction soit située dans l’une des zones visées au 1°) de l’article L.480-13, à savoir certaines zones protégées pour des raisons patrimoniales ou paysagères.

La restriction de l’action en démolition à ces zones était une des propositions du rapport Labetoulle d’avril 2013 « construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » et a été reprise par la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

Selon le rapport remis par le Président Daniel Labetoulle, cette mesure devait faciliter les opérations de construction en circonscrivant le risque de démolition. En effet, du fait de ce risque, le banquier craint « de voir disparaître le collatéral qui garantit le remboursement de son crédit en cas de défaillance du promoteur ; quant aux acheteurs, ils peinent, quand par extraordinaire ils le souhaitent, à trouver un notaire qui accepte de conclure une opération grevée d’un tel aléa »[61].

Le Conseil constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, a confirmé dans sa décision du 10 novembre 2017 le caractère constitutionnel des restrictions à la démolition introduites par la loi 6 août 2015.

2. Objectifs poursuivis et dispositif retenu

Il est proposé que le préfet, dans l’hypothèse où le permis de construire a été annulé suite à un déféré préfectoral, puisse exercer l’action en démolition même hors des zones protégées visées au 1°) de l’article L.480-13.

Le maintien de cette possibilité de démolition dans les conditions antérieures à la loi du 6 août 2015 devrait ainsi dissuader certaines constructions ouvertement illégales mais espérant échapper à l’action en démolition car non situées dans les zones en cause.

Les autorisations faisant l’objet de recours autres que le déféré préfectoral resteront soumises à l’article L.480-13 dans sa version issue de la loi du 6 août 2015, avec les effets attendus de cette mesure tels qu’exposés par le rapport Labetoulle.

Cette proposition ne remet donc pas en cause les objectifs fixés par l’article L.480-13 tel qu’issue de la loi du 6 août 2015 susmentionnée mais permettra à l’État de limiter les abus induits par la disparition du risque de démolition, comme construire dans des zones manifestement inconstructibles mais ne relevant pas de la liste des espaces protégés.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

1.1. Impacts juridiques

La présente mesure conduira à modifier la rédaction des articles L.480-13 et L.600-6 (mise en conformité avec l’article L. 480-13) du code de l’urbanisme.

1.2. Impacts sur les entreprises

Le préfet mobilise le déféré préfectoral en cas de doute sérieux sur la légalité d’un acte. Ce levier est utilisé de fait concernant des opérations sensibles. Cette extension du champ géographique de l’action en démolition au profit des préfets devrait avoir un faible impact global sur la situation des entreprises.

1.3. Impacts sur les collectivités territoriales

L’impact de la présente disposition sur les collectivités territoriales sera marginal.

1.4. Impacts sur les services administratifs

La mesure rend possible le déféré préfectoral dans de nouveau cas et devrait donc avoir un impact sur la charge des services de l’État et notamment des juridictions administratives. S’agissant de cas très rares, l’impact sera néanmoins très limité.

1.5. Impacts environnementaux

Cette nouvelle faculté contribuera à une meilleure protection d'espaces sensibles autres que ceux visés au 1°) de l'article L.480-13.

2. Consultations et modalités d’application

2.1. Consultations menées

Les dispositions ont été soumises pour avis au Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique et au Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel (CSTACAA).

Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.

2.2. Modalités d’application

Les dispositions prévues entrent en vigueur dès le premier jour du deuxième mois suivant la publication de la loi. Elles s’appliquent sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

TITRE II : Évolutions du secteur du logement social

Chapitre Ier - Restructuration du secteur

Article 25 - Encourager le regroupement d’organismes de logement locatif social

1. État des lieux

La taille moyenne des bailleurs sociaux (BS), exprimée en nombre de logements gérés, est relativement faible. Cette situation induit un mouvement régulier depuis plusieurs années de concentration des organismes de logement social, donnant lieu à des fusions d’organismes ou à leur rassemblement au sein de groupes.

Un tel mouvement a été conforté avec le récent rattachement des offices publics de l’habitat (OPH) aux établissements publics de coopération intercommunale, remplaçant les communes comme autorité décentralisée compétente pour l’habitat et collectivité de rattachement. Certains EPCI décident donc d’opérer un rapprochement entre les structures qui leur sont rattachées.

Pour autant, cette consolidation s’opère sur un rythme assez lent et la dynamique ne produit pas nécessairement d’effets dans l’ensemble des territoires.

Le secteur du logement social compte, foyer-logements exclus, 4,8 millions de logements en 2015 et 861 bailleurs[62].

Le nombre moyen de logements gérés par organisme est de 5 621, avec une grande dispersion autour de cette moyenne.

Le nombre moyen de logements par organisme de logement social est de 8 482 pour les offices publics de l’habitat (OPH), 8 242 pour les sociétés anonymes d’HLM (SA HLM) ou entreprises sociales pour l’habitat (ESH), 2 215 pour les SEM et 164 pour les coopératives.

Au 31 décembre 2015, les OPH franciliens, départementaux ou d’agglomération, dont le parc comptait 10 000 logements et plus représentent 60 % du parc social des OPH soit un tiers du parc social total. Il convient de souligner que les OPH dont le parc compte entre 20 000 et 50 000 logements et plus sont au nombre de 18 (24 % du parc OPH), l’OPH Paris Habitat comptant lui plus de 120 000 logements soit 5,5 % du parc des OPH.

45 % des ESH représentant 68 % du parc social des ESH, soit un tiers du parc social, appartiennent à l’un des 20 groupes d’ESH, le premier d’entre eux (Action logement immobilier – ALI) représentant 24 % du parc social des ESH et le deuxième (la Société nationale immobilière – SNI ) entre 7 et 8 % de ce même parc.

Il résulte des données du répertoire du parc locatif social (RPLS) que sur de 587 OLS (OPH, SA HLM et SEM agréées) gérant 4,52 millions de logements sociaux, 122 détiennent moins de 1 500 logements, 170 en détiennent entre 1 500 et 5 000, 163 entre 5000 et 10 000, 63 entre 10 000 et 15 000, et 69 en détiennent plus de 15 000.

Enfin, il convient de noter qu’en 2015, le nombre maximal de logements sociaux gérés par un OPH était de 123 136 et par une SA HLM de 123 268.

Une consolidation du secteur déjà bien engagée

La consolidation du secteur du logement social est engagée depuis plusieurs années. Elle se traduit par une lente diminution du nombre d’organismes (1% par an en moyenne), soit du fait de leur dissolution, soit par adossement à des groupes, ainsi que par une recomposition des patrimoines via des ventes en bloc permettant la rationalisation des implantations territoriales. Le nombre des ESH a ainsi diminué de 19 % en 10 ans[63] ; de plus, au sein de cette famille, les acteurs indépendants de moins de 50 000 logements contrôlaient 57 % du parc en 2009 et n’en captaient plus que 28 % en 2014. Cette évolution ne modifie cependant que très progressivement le paysage du logement social, qui demeure très morcelé : on dénombrait ainsi, en 2017, encore 37 % d’organismes qui géraient moins de 1500 logements.

Entre 2009 et 2014, le nombre d’organismes de logement social a diminué de 6 % (-3 % pour les OPH et -11 % pour les SA HLM) pendant que le nombre de logements gérés augmentait de 5 % signe également de ce mouvement continu de concentration.

Cette consolidation progressive s’inscrit dans un contexte de mutations importantes pour les organismes HLM, liées notamment à la territorialisation des politiques de l’habitat, au développement des intercommunalités ou encore à la réforme territoriale et à celle d’Action Logement.

La réforme d’Action Logement menée via l’ordonnance du 20 octobre 2016 a engendré un groupe de plus en plus intégré, qui contrôle plus de 900 000 logements sociaux à travers ses 80 ESH, soit près de 20% du parc. Elle a également permis la récente émergence d’un pôle également important dans le domaine du logement intermédiaire (70 000 logements).

Pour ce qui concerne les OPH, l’intercommunalisation a été impulsée par les lois ALUR, qui a imposé le rattachement des offices communaux aux EPCI à compétence habitat avant le 1er janvier 2017 (sans cependant imposer leur fusion), et NOTRe, qui confie la compétence logement aux métropoles.

Ce mouvement continu ne peut que se poursuivre en raison du recours au regroupement d’organismes pour pérenniser l’activité et le patrimoine, la poursuite de la rationalisation d’organismes connaissant de grandes difficultés et insuffisamment viables.

On note enfin la réorganisation de CDC Habitat nouveau nom de la SNI, filiale immobilière complète de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) spécialisée dans l’hébergement d’urgence, le logement social, le logement intermédiaire, le logement libre, les résidences étudiantes et de jeunes travailleurs, les foyers logement et établissements pour personnes âgées dépendantes, l’accession sociale à la propriété, la promotion et l’aménagement immobilier.

Un modèle économique sous forte pression

Les bailleurs sociaux s’appuient sur un modèle économique atypique, fondé sur l’auto-alimentation (en l’absence de prélèvements importants de dividendes et d’exemptions fiscales importantes), mais apparaît aujourd’hui sous forte pression. Côtés revenus, la gestion locative est fragilisée à long terme par des évolutions économiques, sociétales et réglementaires. La précarisation des populations résidentes dans le logement social (accroissement des plus modestes dans les attributions, contexte économique qui n’a pas profité aux plus modestes depuis 15 ans) pèse notamment sur les revenus locatifs. Côté coûts, l’accroissement des besoins en fonds propres du fait du moindre niveau des subventions publiques, la croissance des coûts du foncier en zones tendues comme de la construction neuve (doublement entre 2000 et 2014, de 77 000 à 141 000 € par logement en moyenne) et l’inflation réglementaire renforçant les normes et les investissements requis (règlementation ascenseurs, Loi Grenelle 2010, réglementation thermique 2012, loi de transition énergétique 2015…) affectent fortement la capacité de production de nouveaux logements. Les besoins croissants en rénovation devraient également absorber une part croissante de l’autofinancement, réduisant d’autant celle consacrée à la production neuve, source de revenus futurs.

A ces tendances de moyen-long terme s’ajoutent l’effet immédiat des mesures inscrites en loi de finances 2018 (remise de loyer de solidarité dans le parc social et hausse de 5,5 à 10 % du taux réduit de TVA applicables aux bailleurs sociaux), soit un impact sur le secteur supérieur à 1,5 Md€ par an, à rapporter à un autofinancement net de l’ordre de 2,2 Md€ et un autofinancement global (autofinancement net + marges des activités complémentaires comme la vente de logements) de l’ordre de 3,4 Md€. Cette diminution des ressources sera en grande partie compensée par les mesures de soutien des bailleurs, qui ont été mise en place par le Gouvernement et sont progressivement déployées depuis fin 2017 : stabilisation du taux du livret A pour 2 ans puis réforme de sa formule de calcul, mesures de rallongement sur un encours de dette d’environ 30 Mds€ et de bonification (pour 330 M€), prêts de hauts de bilan bonifiés pour 2 Mds€, Ecoprêts pour 3 Mds€, prêts à taux fixes pour 4 Mds€….

Une consolidation accélérée par la pression économique, qu’il convient d’accompagner

L'enjeu financier principal de l'appartenance des OLS à un groupe est de permettre de la mutualisation des moyens et des compétences rares.

Un organisme de grande taille peut mutualiser des moyens financiers plus importants et réaliser une meilleure allocation des ressources, en fonction des priorités d’investissement. La mutualisation au sein d’un groupe ou, demain, d’une Société Anonyme de Coordination (SAC), n’est pas totale, toutefois le raisonnement peut être largement transposé à cette échelle : de plus grande taille, celui-ci bénéficiera de meilleures facultés à dégager et allouer des ressources pour remplir ses missions.

Les graphes ci-après, réalisés à partir des données des organismes HLM et des SEM, illustrent la relation entre la taille de l’OLS et certains indicateurs financiers.

Ainsi, l’autofinancement net des organismes, qui mesure la quantité de ressources générée sur une année qui peut être affectée à de nouveaux investissements, croit proportionnellement à la taille de l’organisme. Cette croissance permet une optimisation de l’investissement en le dirigeant vers les secteurs qui en ont le plus besoin.

Source : base des cotisations CGLLS 2017, exercice de référence 2015

De la même manière, les capitaux propres, (qui mesurent les ressources accumulées par l’organisme grâce à ses activités et ses investisseurs, hors dette), qui permettent de lever de l’emprunta dette, croissent également avec la taille de l’organisme.

Source : Harmonia 2014

On remarque également que plus la taille de l’organisme est importante, plus le niveau du fonds de roulement (FRNG) et de la trésorerie, relativement au montant des dépenses mensuelles, est faible.

Source : Harmonia 2015

Cette situation peut s’expliquer de la manière suivante :

- pour un organisme de petite taille, l’aléa de la dépense est plus important, relativement à sa taille. Pour se prémunir contre tout défaut de paiement et honorer ses dettes, l’organisme a besoin d’immobiliser des ressources et de marges de sécurité financières, ce qui conduit à accumuler des ressources permettant notamment de faire face aux aléas. Il doit ainsi prévoir jusqu’à plus de 5 mois de dépenses en Trésorerie et FRNG.

- pour un organisme de grande taille, le pilotage de l’activité financière est plus fin, et les aléas sont gérés de manière statistique et probabiliste « moyennés », si bien que l’organisme est dans une situation sûre avec une trésorerie limitée entre 2 et 3 mois de dépense. L’allocation des ressources optimisée donc plus "tendue", ce qui permet de diminuer les financements externes nécessaires

L’immobilisation d’une partie de la trésorerie ou du fonds de roulement dans les OLS plus petits constitue une sous-utilisation de la ressource puisqu’elle ne peut être utilisée pour réaliser des investissements. C’est donc un gisement potentiel pour l’investissement futur.

Par ailleurs, il convient de rappeler qu’une taille importante permet de disposer de la possibilité de rassembler plus aisément toutes les compétences, y compris les plus spécialisées et « pointues ».

Le Gouvernement a donc fait le choix d’amener les OLS à se regrouper afin de bénéficier de certaines économies et effets d’échelle, utiles à la réalisation de leurs missions ainsi qu’à la pleine mobilisation de leurs ressources financières. Le choix de la taille de référence prise en compte doit néanmoins concilier les bénéfices de l’appartenance à un groupe avec le respect des réalités territoriales et la faible représentation du logement social dans certains départements, prendre en compte les évolutions de gouvernance qu’induit la nécessité de regroupement, et préserver une proximité des centres de décision dans la mesure où le mouvement de regroupement concernera principalement des OPH. En d’autres termes, permettre également la constitution de groupes dans un cadre infra-régional afin que les compétences soient exercées au plus près des territoires et des besoins et que cette dynamique de regroupement ne se traduise pas par le désinvestissement sur certains territoires.

Il s’agit donc d’aboutir à un indispensable compromis. Compte tenu de ce qui précède, il s’agit de retenir le seuil le plus élevé qui permette d’assurer le respect des réalités locales et puisse être mis en œuvre par les principaux intéressés. La proposition du seuil de regroupement et de taille minimale de groupe identique de 15 000 logements respecte ces conditions. Ce niveau est en effet admis par les fédérations principales d’organismes de logement locatif social, l’Union Sociale pour l’habitat, la fédération des Offices Publics de l’Habitat et celle des Entreprises Sociales pour l’Habitat (USH, OPH et ESH).

La tendance des dernières années est une augmentation du ratio de trésorerie en mois de dépenses (nombres de mois de dépenses couverts par la trésorerie de l’organisme)

Ainsi, de 2011 à 2015 il est passé de 3,1 à 3,5 mois. Mais cette situation masque de fortes inégalités : le premier quartile est à 2,1 quand le troisième est à 5,3 mois. La tendance est à la diminution de cet écart entre les organismes. Cette trésorerie est plus importante dans les secteurs détendus (forte augmentation de 2014 à 2015), mais avec peu d’influence de la zone géographique par ailleurs, mais très dépendante de la taille de l’organisme. Les organismes les plus petits ont en effet un niveau de trésorerie relativement bien plus important que les organismes importants (4,3 mois pour les moins de 3 000 logements, 2,1 pour les plus de 12 000 logements). On peut penser que cette différence est due à une exposition au risque plus importante pour les petits organismes. Il apparaît donc qu’une plus grande solidarité entre les organismes permettrait d’utiliser de manière plus intense les ressources pour l’investissement.

La réforme des loyers des ménages modestes du parc social

Mise en place par l’article 126 de la loi de finances pour 2018, elle implique des changements dans les modes de financement du logement social et la structure financière du secteur, ainsi que le renforcement et la consolidation du modèle français du logement locatif social au bénéfice des ménages les plus modestes et défavorisés. Elle se poursuit assez naturellement par une réorganisation du tissu des organismes de logement social, souhaitée par les intéressés eux-mêmes et que le présent projet de loi va catalyser.

Une échéance de 3 ans, à compter de la loi de finances pour 2018, a été fixée pour atteindre cet objectif. Cette démarche résolue sera respectueuse des territoires et des gouvernances locales. Elle s’appuiera sur la mobilisation des services déconcentrés de l’État comme relais de la politique définie par le gouvernement, sur l’appui de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), qui accompagnera les restructurations nécessaires, et sur la mise en place, grâce au présent projet de loi, d’une boîte à outils complète facilitant l’évolution du secteur.

Les orientations relatives à la réorganisation du secteur du logement social ont été inscrites dans le protocole conclu par le gouvernement avec la fédération des entreprises sociales de l’habitat (ESH) et les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif d’accession à la propriété (SACICAP) le 13 décembre dernier.

Elle a été débattue dans le cadre d’une large concertation au niveau national notamment par de nombreuses rencontres avec les organisations professionnelles, ainsi que lors de la conférence de consensus sur le projet de loi organisée au Sénat.

1.1. Cadre conventionnel et constitutionnel

Le droit applicable au regroupement d’organismes du secteur du logement social est subordonné au respect de la décision 2012/21/UE de la Commission, du 20 décembre 2011, relative à l'application de l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général, conformément à l’article L.411-2 et de l’article L.481-1 du code de la construction et de l’habitation.

Les mesures envisagées doivent également s'inscrire dans le respect du cadre plus général du droit relatif aux sociétés et des établissements publics, notamment les dispositions du code civil et du code de commerce ainsi que celles de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 modifiée portant statut de la coopération et du code général des collectivités territoriales.

Ces mesures ne portent pas une atteinte excessive à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété, respectant les conditions de leur limitation prévues par la jurisprudence en la matière, succinctement rappelée ci-dessous.

En effet, le Conseil constitutionnel a pu, à plusieurs reprises, confirmer la conformité à la Constitution de dispositions ayant pour effet de contraindre les entreprises dans l’exercice de leurs activités, notamment au regard de leurs choix et de leur objet social[64]lorsque les limitations apportées sont liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi[65]. Il en va de même pour la liberté d’entreprendre[66] .

Par ailleurs, le conseil d’État par son avis sur le projet de loi mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l’énergie et à l’environnement [67], a admis que les entreprises des secteurs d’activité très réglementés pouvaient faire l’objet de mesures législatives de nature à limiter certains droits constitutionnels au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi (« soumis à un régime d’autorisation préalable, reposant sur un examen individuel de leurs compétences techniques et de leur solidité financière » permettait « sans rendre sans objet la question de la proportionnalité de l’atteinte nécessairement portée à cette liberté [d’entreprendre] par le projet de loi au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi, son examen doit tenir compte de cette particularité. Il écarte par conséquent les interrogations que peut soulever le projet sur l’existence d’un lien suffisamment direct entre la mesure envisagée et l’objectif poursuivi et il considère que la mesure proposée ne porte pas d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre. » et qu’au contraire « Dans un secteur économique moins encadré par la puissance publique, l’absence de cette condition pourrait en revanche porter atteinte à la constitutionnalité d’une mesure de la nature de celle envisagée par le projet de loi, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel (voir décision n° 2013-317 QPC du 24 mai 2013 - Syndicat français de l’industrie cimentière et autre, décision n° 2015-715 DC du 5 août 2015 - Loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques). »

Enfin, il convient de rappeler que le conseil constitutionnel a admis que l’activité d’intérêt général des OLS était fortement réglementée ( « Ces organismes sont tenus à des obligations spécifiques en matière de construction, d'aménagement, d'attribution et de gestion des logements locatifs sociaux, visant à améliorer les conditions d'habitat des personnes défavorisées ou aux ressources modestes. Ils ne sont donc pas placés dans la même situation que les bailleurs du parc privé ».) et qu’elles permettaient à la loi d’apporter des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général (Décision n° 2017-758 DC du 28 décembre 2017).

2. Objectifs poursuivis et Nécessité de légiférer et

2.1. Objectifs poursuivis

Le regroupement permet de consolider les organismes et répond à des motifs d’intérêt général

Les dispositifs actuels ne permettent pas d’accompagner l’évolution, la restructuration, le financement des bailleurs sociaux, de leur patrimoine et la mutation de l’organisation du service public de logement social en France. L’évolution spontanée du secteur ne modifie que très progressivement le paysage du logement social, qui demeure très morcelé. A moyen terme, une fraction significative des organismes de logement social pourraient ne pas être en mesure de faire face seuls à cette forte pression économique. Le mouvement de consolidation devrait donc s’amplifier. Afin d’être efficiente, cette dynamique doit s’appliquer à l’ensemble des familles du logement social ainsi qu’à l’ensemble des territoires. Or, les OPH, en tant qu’établissement public, n’ont pas de capital, ce qui complique très fortement les opérations de regroupement ainsi que la mutualisation de leurs ressources. La société de coordination proposée par le présent projet de loi permet notamment de répondre à cette difficulté.

Le Gouvernement souhaite améliorer les possibilités de structuration du secteur, ce qui suppose :

- de faciliter les regroupements d’organismes indépendamment de leurs différences de statut lorsque celles-ci peuvent y constituer un frein ;

- de permettre la désignation d’un bailleur social en dernier ressort en cas de défaut local, qui serait un OPH ou une SA d'HLM / un groupe de SA d'HLM dont les caractéristiques le permettrait ;

- de conforter la croissance ou la constitution de groupes de bailleurs sociaux (SA d'HLM ou OPH) par la structuration autour d’une structure (maison mère ou structure de coordination) centralisant les fonctions mutualisables et susceptible de permettre une solidarité financière entre organismes au sein d'un même regroupement.

La consolidation des OLS constitue une réponse appropriée aux nouveaux enjeux du secteur

- elle favorise une meilleure allocation de l’investissement, contribuant in fine à un meilleur service de logement : elle permet une péréquation interne de l’autofinancement pour dégager les ressources nécessaires à l’investissement là où se trouvent les besoins, ce qui permet un ciblage plus efficace de l’investissement. Elle se traduit dans le projet de loi par les prérogatives stratégiques attribuées aux groupes d’élaboration du plan stratégique et le cadre stratégique d’utilité sociale commun aux organismes qui les constituent ; la mutualisation des ressources issues de logements situés dans des territoires divers pourrait ainsi faciliter de manière pratique l’arbitrage du bailleur pour diriger ses investissements dans les secteurs où il les juge les plus utiles ; le regroupement des bailleurs à une échelle adéquate permettrait ainsi une meilleure utilisation des aides publiques, et à aide publique définie, un meilleur service de logement dans l’intérêt général ;

- elle permet une mutualisation des risques (vacance, impayés, dégradation) et des ressources, même si le regroupement d’OLS financièrement fragiles ne permettrait pas à lui seul de les consolider ; un bailleur social ou un groupe à l’implantation géographique large et diversifiée sera ainsi plus à même d’absorber un choc asymétrique sur un territoire spécifique (ex : fermeture d’une implantation industrielle majeure induisant un déclin démographique durable) qu’un bailleur social présent sur ce seul territoire ;

- elle permet de réaliser des économies d’échelle, tant sur les achats et les systèmes d’information que sur certaines fonctions communes, et de diffuser des compétences et savoir-faire dont ne peuvent se doter des organismes de petite taille. En particulier, elle permet de consolider la capacité de maîtrise d’ouvrage des OLS. Les études empiriques ne démontrent certes pas de corrélation directe entre coûts de gestion et taille du parc[68], même si une taille minimale du parc est néanmoins requise pour pouvoir assurer complètement les fonctions de base et que les ratios de coûts de gestion étudiés sont le plus souvent un indicateur insuffisant car ne prenant pas en compte les dynamiques d’investissement et de développement patrimonial, essentiellement assurées par les organismes les plus importants. Par ailleurs, compte tenu des caractéristiques techniques de l’activité de gestion du logement social (service de proximité impliquant une présence au plus près du terrain), lorsque la consolidation conduit à une concentration géographique du patrimoine, elle favorise fortement la maîtrise des coûts de gestion[69].

L’organisation du contrôle de gestion comme de la politique technique par les groupes seront des facteurs important d’optimisation de la gestion des de leur membres. C’est pour cette raison que la loi prévoit expressément cette prérogative pour les sociétés de coordination. Accessoirement, réduire le nombre d’interlocuteurs permettrait de faciliter les négociations dans les politiques du logement et de faciliter la surveillance en matière de santé financière.

Ce faisant, la consolidation répond à un objectif d’intérêt général qui justifie l’adoption de mesures contraignantes

La consolidation du secteur contribue à sa plus grande résilience dans un environnement économique difficile ainsi qu’à une meilleure allocation des ressources, dont une fraction significative provient d’aides publiques, permettant ainsi le maintien d’un service d’intérêt économique général adapté aux besoins.

La consolidation obéit donc à un objectif d’intérêt général. Si le contexte économique favorise la dynamique de consolidation, elle doit être complétée par des mécanismes contraignants au service de cet objectif. En effet, en l’absence de contraintes, certains organismes pourraient demeurer à l’écart de ce mouvement, induisant une utilisation sous-optimale des ressources publiques ; ce pourrait notamment être le cas :

- des organismes de logement social détenant un patrimoine amorti et présents dans des zones démographiquement stables, avec des besoins d’investissements et une vacance limités qui, compte tenu de l’impossibilité de distribuer le résultat dans les OPH ou du plafonnement des dividendes dans les SA, soit thésaurisent leurs résultats excédentaires, soit dissipent une partie de leurs produits à travers des coûts de gestion mal maîtrisés, privant ainsi le secteur dans son ensemble d’une ressource nécessaire pour faire face à ses besoins et partiellement constituée à partir d’aides publiques ;

- d’OLS dont la situation financière et les perspectives économiques sont telles qu’ils n’intéressent aucun partenaire pour un éventuel regroupement ;

- voire d’organismes en situation financière difficile contrôlés par des collectivités locales dont les élus pourraient parfois préférer conserver le contrôle et abonder les ressources par des subventions ou dotations en fonds propres plutôt que de s’adosser ou de s’associer à des acteurs en meilleure santé financière et partager la gouvernance avec d’autres partenaires, et ce au détriment des contribuables locaux et/ou des locataires.

Ces bénéfices ne se font sentir qu’au-delà d’une taille critique

La taille minimale requise pour bénéficier pleinement des effets de la mutualisation des risques et des ressources, de la meilleure allocation des investissements et des économies d’échelle induits par la consolidation dépend de critères multiples, tels que la nature du territoire couvert (niveau de tension locative, coût des investissements, part du parc social, évolution démographique…), la typologie du patrimoine des OLS (âge, besoins en rénovation, adéquation aux besoins) ou encore le degré de concentration de ce patrimoine. Néanmoins, et même si au-delà d’un certain niveau peuvent apparaître des « déséconomies d’échelle » et autres surcoûts de coordination, plus la taille des organismes est importante, plus le bénéfice potentiel de ces mutualisations est important.

Certains bailleurs situent le seuil critique pour optimiser les activités de gestion locative et de développement autour de 10 à 15 000 logements. C’est notamment le seuil évoqué par la fédération des OPH.

D’autres acteurs du logement social constatent le faible nombre de groupes de 30 à 50 000 logements, taille jugée minimale pour disposer d’équipes de programmation des investissements suffisamment étoffées et notamment dotées d’économistes de la construction en charge de vérifier la viabilité à long terme des projets d’investissements.

Les données relatives à la « sinistralité » (nombre d’organismes aidés et surtout volume des aides par logement) corroborent ce lien entre taille et santé financière (ou résilience) des organismes et valident la pertinence d’un seuil de regroupement autour de 15 000 logements. Depuis 2002, 118 OLS ont bénéficié d’un plan d’aides de la CGLLS, pour un montant total de 762 M€, concernant un parc total de 750 000 logements, soit une moyenne de 1 016 € par logement, avec la ventilation suivante par taille d’organismes :

- de 0 à 1 500 logements, 19 OLS aidés pour 32 M€ et 1 900 € par logement en moyenne ;

- de 1 500 à 3 000 logements, 18 OLS aidés pour 89 M€ et 2 000 € par logement en moyenne ;

- de 3 000 à 5 000 logements, 23 OLS aidés pour 114 M€ et 1 240 € par logement en moyenne ;

- de 5 000 à 10 000 logements, 40 OLS aidés pour 288 M€ et 1 026 € par logement en moyenne ;

- au-dessus de 10 000 logements, 18 OLS aidés pour 239 M€ et 765 € par logement, dont 6 seulement ayant un parc supérieur à 15 000 logements.

Surtout, aucun des organismes bénéficiant ou ayant bénéficié d’un protocole CGLLS n’appartient à un grand groupe, et l’activité des bénéficiaires de ces aides est toujours localisée principalement à l’échelle d’un EPCI ou d’un département.

La logique économique incite ainsi à fixer des seuils élevés pour les regroupements d’OLS, tandis que la proportionnalité des contraintes imposées par le législateur aux organismes de logement social appelle à contenir ce seuil. Dans la mesure où il paraît adapté pour atteindre les objectifs d’intérêt général poursuivis par la consolidation et où il fait consensus avec plusieurs fédérations d’organismes, le seuil de 15 000 logements a été retenu. Pour mémoire, il ne s’agit pas de rendre obligatoire la détention en propre de logements par une seule entité de plus de 15 000 logements, mais simplement d’appartenir à un groupe dont les membres détiennent ensemble plus de 15 000 logements (sauf pour les groupes départementaux), chaque OLS concerné conservant le libre choix du groupe et de sa nature.

La mise en demeure d’acquisition du patrimoine d’un organisme en vue de sa dissolution

L’objectif est de pouvoir moderniser la disposition, pré-existante depuis 1971, relative à la dissolution d’un OLS de moins de 1500 logements. Elle répond à la nécessité de lutter contre le maintien d’organismes de petite taille peu dynamiques qui remplissent mal leur mission.

L’article L.423-1 du CCH dans sa rédaction actuelle permet déjà la dissolution d’un organisme de moins de 1500 logements et qui en moyenne construit moins de 50 logements par an. Ces dispositions se justifient par la nécessité de lutter contre les organismes à la capacité d'action et / ou la compétence insuffisante par exemple.

L’applicabilité de cette disposition est améliorée en supprimant la référence obsolète au nombre de prêts. De plus, ce dispositif est étendu aux SEM agréées (dans une logique de suppression de l’agrément).

Enfin sont prévues les conditions de rachat du patrimoine de l’organisme dissous. En particulier, la liquidation d’un organisme nécessite la vente de son patrimoine. Si aucun organisme n’est candidat au rachat, il se peut que le patrimoine reste dans l’organisme en liquidation sans limite de délai, ce qui fait peser un risque important pour la bonne gestion du patrimoine et le confort des locataires. La mise en demeure de rachat de patrimoine est donc dans ce cas une mesure poursuivant un motif intérêt général, nécessaire pour la mise en œuvre de la disposition pré-existante.

L’atteinte au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre (voir les développements du point Cadre conventionnel et constitutionnel) demeure à cet égard proportionnée, dans la mesure où il est prévu que l’opération ne peut entraîner une modification trop importante du patrimoine du bailleur (limitation à 20%), qu’elle ne peut excéder sa compétence géographique, que la qualité de la gestion financière de l’organisme doit avoir été constatée et qu’elle ouvre droit à des aides de la CGLLS, et qu’une procédure relative à la fixation du prix, de manière à garantir le droit des intéressés, est organisée.

La mise en demeure d’acquérir du patrimoine d’un organisme ou de lui permettre d’intégrer une SAC

Il s’agit d’une mesure miroir de la précédente, permettant de garantir de façon pratique l’application de la mesure relative aux regroupements des OLS de moins de 15 000 logements, dont l’intérêt général et la proportionnalité ont été discutés.

Ici, une alternative à la vente du patrimoine d’un organisme consiste à intégrer cet organisme dans une SAC. La mesure contraint la SAC de la même manière que l’organisme mis en demeure de racheter le patrimoine, mais l’atteinte à la liberté d’entreprendre est bien moindre. En effet, l’organisme qui intègre ainsi la SAC reste gestionnaire de ses biens. La SAC et ses autres membres ne sont pas tenus, comme dans le cas d’un rachat, de prendre ses biens en responsabilité.

Il s’agit d’une mesure miroir de la précédente, permettant de garantir de façon pratique l’application de la mesure relative aux regroupements, dont l’intérêt général et la proportionnalité ont été discutés.

Ici, la différence consiste en la création d’une alternative à la vente du patrimoine : l’intégration dans une SAC. Elle contraint la SAC de la même manière que l’organisme mis en demeure de racheter le patrimoine, mais l’atteinte à la liberté d’entreprendre est bien moindre. En effet, l’organisme qui intègre ainsi la SAC reste gestionnaire de ses biens. La SAC et ses autres membres ne sont pas tenus, comme dans le cas d’un rachat, de prendre ses biens en responsabilité.

2.2 Nécessité de légiférer

Les mesures nécessaires emporteront modification de la partie législative du code de la construction et de l’habitation ayant trait au régime spécial de propriété, d’entreprise et de contrat des bailleurs sociaux.

3. Options et dispositif retenu

La restructuration du secteur des organismes de logement social est centrée sur la seule obligation, pour un organisme de logement locatif social n’atteignant pas une taille qui lui permette d’assurer l’ensemble des fonctions stratégiques de manière autonome, de rejoindre un groupe d’ici 2021. Sont prévues:

- l’obligation de fusion dans le même délai de l’ensemble des offices publics de l’habitat (OPH) rattachés à une même collectivité (ou EPCI, ou EPT de la MGP, hors métropole de Paris) ;

- la détermination de la taille d’autonomie d’un bailleur isolé (15 000 logements) et d’une taille minimale de groupe de bailleurs sociaux de 15 000 logements également sauf pour les groupes départementaux;

L'article L.423-2-1 prévoit trois modalités de regroupement :

- un groupe au sens du code de commerce dont la maison mère est un organisme d'HLM ou une SEM agréée ;

- un groupe au sens du code de commerce dont la maison mère n'est pas un organisme d'HLM ou une SEM agréée ;

- un ensemble d'organismes d'HLM qui détiennent entre eux une société commune de coordination (cette société est définie à l'article L.423-1-1).

Ces groupements élaborent un plan stratégique de groupe et un cadre stratégique d'utilité sociale commun et peuvent assurer une solidarité financière entre leurs membres.

4. Analyse impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La présente mesure conduira à une modification des règles prévues par le code de la construction et de l’habitation en matière d’organisation, de modification d’organisation et de vente de logement des bailleurs sociaux, c’est-à-dire à modifier les articles L 423-1, L 423-1-1 à L 423-2 et à insérer deux articles L 481-1-1 et L 481-1-2 dans le code de la construction et de l’habitation..

4.2. Impacts économiques et financiers

Permettre au secteur des bailleurs sociaux de poursuivre leur mission efficacement nonobstant les mutations nécessaires du secteur et les changements de règles de financement de leur activité notamment apportées par l’article 126 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

4.2.1 Impacts macroéconomiques

L’article n’a pas d’impact macroéconomique dans la mesure où il ne modifie ni le nombre de logements sociaux sur le territoire ni les actifs nets du secteur du logement social. Il pourra cependant en résulter à moyen terme des décisions de regroupement de structures ayant déjà organisé un premier rapprochement à travers ces SAC ou groupes.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

L’article ne devrait pas avoir d'impact direct sur le nombre des organismes d’HLM et SEM agréés mais, en encourageant un regroupement et en organisant une stratégie de groupe et une solidarité financière au sein d'un groupement, devrait accroître l'efficience de l'activité de logement social.

Précisions méthodologiques liminaires :

Les données utilisées sont celles du répertoire du parc locatif social (RPLS), année 2017. Ce fichier comporte pour chaque organisme, les logements sociaux qu’il détient et qu’il met en service, et leur localisation.

En revanche, il ne comprend pas les logements-foyers, ni les constructions de logements destinés à l’accession à la propriété. Ainsi, il peut sous-estimer le nombre de logements de certains organismes, et le nombre de mises en service total. Aussi, les chiffres indiqués dans la présente fiche sont des majorants. De plus, une considération particulière pour les COOP HLM (majoritairement destinées à l’accession) est effectuée, et les logements d’ADOMA ont été écartés de la base.

Le fichier source peut en outre comporter quelques erreurs relatives au statut des organismes. Par exemple des COOP HLM se déclarent parfois SA HLM. Certains organismes ne sont pas identifiés comme appartenant à un groupe et certains groupes peuvent être manquants, la fiabilité de l’appariement appartenance à un groupe / n° de SIREN de l’organisme n’étant pas totalement garantie dans les bases de données de l’administration. Les chiffres donnés ci-après constituent toutefois des ordres de grandeur satisfaisants.

Pour mémoire, 172 COOP HLM sont agréées, parmi lesquelles 36 détiennent des logements locatifs sociaux, et parmi celles-ci, 28 détiennent plus de 100 logements dont 12 plus de 1500 logements.

En raison du particularisme de leur activité, qui les fait largement échapper à l’obligation de regroupement, celles-ci sont exclues des données utilisées ci-dessous.

Les données d’organismes et SEM situés en Corse et outre-mer, qui ne sont concernés par l’obligation de regroupement, sont également exclues.

1. Bailleurs de moins de 1 500 logements et dont le nombre de logements mis en service est inférieur à 50 par an en moyenne

Sont dénombrés 118 bailleurs de moins de 1500 logements et dont l’activité de production est inférieure à 50 logements par an en moyenne, dont 74 SEM agréées.

2. Critère de taille minimale pour les groupes et obligation de regroupement

On distingue les cas suivants :

Cas 1 : Bailleurs appartenant à un groupe,

Cas 2 : Bailleurs n’appartenant pas à un groupe,

◦ Cas 2.1 : Bailleurs détenant plus de 15 000 logements

◦ Cas 2.2 : Bailleurs détenant moins de 15 000 logements

▪ Cas 2.2.1 : Bailleurs ayant leur siège dans un même département et dont la somme des nombres de logements est supérieure à 15 000

▪ Cas 2.2.2 : Bailleurs ayant leur siège dans un même département et dont la somme des nombres de logements est inférieure à 15 000

▪ Cas 2.2.3 : Bailleurs seuls à avoir leur siège dans le département.

En résumé, on identifie 108 bailleurs qui appartiennent déjà à un groupe de taille suffisante et 41 autres OLS détiennent plus de 15 000 logements. De plus, 10 OLS détiennent moins de 15 000 logements mais sont les seuls OLS n’appartenant pas à un groupe et ayant leur siège dans leur département. Ces 159 OLS n’ont pas d’obligation de regroupement.

382 OLS détiennent moins de 15 000 logements, mais peuvent former dans leur département un groupe de plus de 15 000 logements. En revanche, 52 pourront former un groupe dans le département, mais de moins de 15 000 logements, ce qui est autorisé si c’est le seul groupe ayant son siège dans le département.

Cas 1 : Bailleurs appartenant à un groupe,

108 bailleurs sont actuellement dans des groupes, dont 105 ESH. 3 SEM sont identifiées comme appartenant à un groupe. Par ailleurs et pour mémoire, certaines COOP peuvent être contrôlée par un groupe (3 identifiées dans les répertoires de l’administration, nombre certainement inférieur à la réalité).

Ils représentent ensemble 1,38 millions de logements sociaux.

Chaque groupe représente plus de 15 000 logements.

Cas 2 : Bailleurs n’appartenant pas à un groupe,

485 bailleurs n’appartiennent pas à un groupe identifié, représentant 3,21 millions logements[70]

Cas 2.1 : Bailleurs détenant plus de 15 000 logements

41 bailleurs détiennent plus de 15000 logements et n’appartiennent pas à un groupe identifié. Il s’agit principalement d’OPH (33) et de quelques SA HLM (6) et SEM (2).

Ensemble, ils détiennent 1,13 millions de logements.

Cas 2.2 : Bailleurs détenant moins de 15 000 logements

◦ Cas 2.2.1 : Bailleurs ayant leur siège dans un même département et dont la somme des nombres de logements est supérieure à 15 000

Parmi les bailleurs n’appartenant pas à un groupe et ne détenant pas 15 000 logements, 382 répondent à la double condition suivante :

- ils ont leur siège dans un département où plusieurs bailleurs de moins de 15 000 logements ont leur siège

- la somme des nombres de logements de ces bailleurs ayant leur siège dans un même département dépasse 15 000.

Ils représentent au total 1 814 129 logements.

Ce sont aussi bien des SEM que des OPH et des SA HLM.

Cas 2.2.2 : Bailleurs ayant leur siège dans un même département et dont la somme des nombres de logements est inférieure à 15 000

Parmi les bailleurs n’appartenant pas à un groupe et ne détenant pas 15 000 logements, 52 pourraient être concernés par la disposition permettant de créer un groupe de moins de 15 000 logements au niveau départemental.

Ils représentent au total 206 800 logements.

Cas 2.2.3 : Bailleurs seuls à avoir leur siège dans le département.

Pour 10 OLS, dont 9 OPH et 1 SA HLM, il ne sera pas possible de se regrouper avec un organisme ayant son siège dans le département. Ils représentent au total 63 219 logements.

Ils pourront donc bénéficier d’une exonération de l’obligation de regroupement, s’ils ne souhaitent pas le faire et pourront néanmoins s’associer à d’autres organismes ayant leur siège dans un autre département.

4.3. Impacts sur les particuliers

La mesure vise à améliorer le service délivré par le secteur des bailleurs sociaux.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été soumise pour avis au Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018, au Conseil national de l’habitat, à la collectivité territoriale de Corse et aux conseils départementaux et régionaux Outre-mer.

5.2. Modalités d’application

La mesure s’applique sur le territoire métropolitain.

L’obligation de regroupement ne s’applique cependant pas en Corse ni dans les départements et régions d’outre-mer.

En effet, l’obligation de regroupement en outre-mer et en Corse, en raison même de l’insularité et pour la Guyane, de sa situation géographique particulière aux effets équivalents, conduirait à contraindre excessivement les organismes, qui auraient le choix soit de fusionner avec les quelques organismes présents sur le même territoire, soit de fusionner avec des organismes ailleurs, avec dans ce cas un intérêt beaucoup plus limité du fait de l'éloignement et des spécificités de la gestion des logements sur ces territoires.

Pour la Corse, il s’agit également de prendre en compte la spécificité de la collectivité de Corse qui existe depuis le 1er janvier 2018.

Il convient de rappeler que les quatre OLS corses ayant leur siège dans l’île (S.C.P. LE LOGIS CORSE (activité d’accession uniquement), O.P.H. DE LA HAUTE-CORSE, O.P.H. DE LA CORSE DU SUD, S.E.M. BASTIA AMENAGEMENT) ne sont agréés que pour la production de logements sociaux en Corse.

Article 26 – Elargir les possibilités de fusions et d’absorption des organismes d’habitation à loyer modéré et sociétés d’économie mixte de gestion entre eux

1. État des lieux

La famille des bailleurs sociaux comporte plusieurs catégories d’organismes qui ont chacune leur particularité et leur mode de gouvernance :

- les offices publics de l’habitat (OPH), établissements publics rattachés à une collectivité territoriale, un établissement public intercommunal de coopération intercommunale, une métropole, soumis aux dispositions du code général des collectivités territoriales et des dispositions spécifiques du code de la construction et de l’habitation ;

- les sociétés anonymes d’habitation à loyer modéré (SA d’HLM), sociétés anonymes relevant du droit des sociétés issues du code de commerce ainsi que des dispositions spécifiques du code de la construction et de l’habitation ;

- les sociétés anonymes coopératives (COOP) de production d’habitation à loyer modéré et les sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC) d’habitation à loyer modéré d’HLM, sociétés anonymes relevant du droit des sociétés issues du code de commerce, des dispositions de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération ainsi que des dispositions spécifiques du code de la construction et de l’habitation ;

- les sociétés d’économie mixte agréées au titre de l’article L.481-1 du code de la construction et de l’habitation pour la gestion de logements sociaux, sociétés anonymes relevant du droit des sociétés issues du code de commerce, du code des collectivités territoriales ainsi que des dispositions spécifiques du code de la construction et de l’habitation.

Les possibilités de fusion absorption sont aujourd’hui limitées notamment en raison des statuts différents entre les organismes. Les OPH sont des établissements publics. Ils n’ont pas le statut de société et ne disposent donc pas de capital social. Les OPH disposent de la faculté de souscrire des parts sociales d’autres organismes HLM ou de SEM les OPH et peuvent donc jusqu’à présent absorber ce type de sociétés.

Les OPH ne disposant pas de capital social, les autres organismes HLM ou les SEM qui disposent de la même faculté de souscrire des actions d’autres organismes d’HLM ne peuvent pas absorber un OPH par acquisition de parts sociales. La seule possibilité pour absorber un OPH consiste à acquérir l’intégralité de son patrimoine avant de dissoudre l’OPH mais ce type de montage n’est pas satisfaisant, notamment d’un point de vue économique et assez lourde au plan administratif.

La mesure proposée permet que l’absorption d’un OPH par un bailleur social créé sous forme de société s’effectue par un transfert universel de patrimoine et prévoit que la rémunération de la collectivité de rattachement soit calculée sur la base du rapport des capitaux propres non réévalués respectifs des organismes.

Pour exercer une activité de logement social, les sociétés d’économie mixtes doivent être agréées par l’autorité administrative. Cet agrément est un élément important du mandat exigé par la décision européenne 2012/21/UE de la Commission du 20 décembre 2011 pour bénéficier d’aides d’État dans le cadre du service d’intérêt général (SIEG) de logement social.

Or, contrairement aux organismes HLM prévus à l’article L.411-2 du code de la construction et de l’habitation, les SEM agréées pour une activité de logement social ont la possibilité d’exercer des activités hors SIEG, dans le respect de leur objet social. L’activité hors SIEG des SEM constitue un frein à la possibilité de fusion ou d’absorption par les organismes HLM. Il est aussi proposé d'ouvrir la possibilité pour un organisme d’HLM d’absorber toute SEM agréée (cf. infra)..

Enfin, la mesure prévoit d’autoriser la scission des organismes afin d’encourager la rationalisation de certaines absorptions, notamment en vue d’une rationalisation géographique du patrimoine de la société absorbée.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite « ALUR ») a encadré les possibilités de fusion-absorption des SEM de logement social et société anonyme d'habitations à loyer modéré (SA HLM) entre elles. Avant l’intervention de cette loi, aucune disposition du CCH n’interdisait le transfert de la totalité du patrimoine d'une SA HLM à une entité autre qu’un organisme d'habitations à loyer modéré, ce qui est contraire à la logique et la pérennité du SIEG de logement social.

La chambre commerciale de la Cour de cassation l’a confirmé ultérieurement le 6 octobre 2015 en statuant sur une fusion -absorption décidée en 2011 (n°14-11680, publié au bulletin) : « qu'ayant exactement énoncé que ni les dispositions de l'article L. 422-11 du code de la construction et de l'habitation, qui déterminent les règles d'attribution de l'excédent constaté après paiement du passif et remboursement du capital social en cas de dissolution d'une société anonyme d'habitations à loyer modéré suivie d'une liquidation, ni celles de l'article L. 423-4 du même code, applicables en cas de cession d'actions, ne visent l'hypothèse d'une opération de fusion-absorption, laquelle emporte transmission universelle à la société absorbante de l'ensemble des éléments d'actif et de passif de la société qui disparaît, sans liquidation de cette dernière ni cession de ses actions, la cour d'appel en a justement déduit qu'il ne résultait pas de ces textes que les délibérations des assemblées d'actionnaires ayant décidé l'opération de fusion-absorption litigieuse étaient nulles en raison de l'illicéité de leur objet ».

Il n’existe pas de recensement des fusions-absorptions réalisées sur le fondement de l’article L. 411-2-1 du CCH. Les dispositions du présent projet de loi répondent à une réelle demande du secteur.

La loi ALUR a encadré les fusions entre SEM de LLS et SA HLM. Le projet de loi propose de simplifier les fusions avec les SEM multi-activité agréées, et les OPH, en précisant les rémunérations et modalités de manière harmonisée. Les absorptions d’OPH par des sociétés sont aujourd’hui complexes. La fusion-absorption n’est pas possible, il est donc nécessaire soit de réaliser une vente du patrimoine, soit un apport partiel d’actif (vente de l’activité contre des actions), suivie d’une dissolution. Ces modalités sont coûteuses (fiscalité moins avantageuse que la fusion-absorption, émoluments d’un commissaire aux apports, etc.).

Or, la tendance depuis les deux dernières années est à la diminution du nombre d’offices publics de l’habitat (OPH) sur le territoire national. Les causes de cette baisse sont diverses : dissolution d’OPH à la demande de sa collectivité territoriale de rattachement (la commune), du fait de la loi ou encore par fusion-absorption entre deux OPH.

Le contexte législatif, à savoir la suppression par la loi ALUR de la possibilité de rattacher un OPH à une commune lorsque celle-ci est membre d’un EPCI compétent en matière d’habitat, a eu pour conséquence indirecte l’augmentation du nombre de disparition de ces organismes.

Bien que cette réforme concerne l’ensemble du territoire métropolitain, c’est surtout en Île-de-France qu’a été constaté un nombre relativement important de disparitions d’OPH. En effet, la perspective de ce changement de collectivité de rattachement a entraîné pour un certain nombre de communes la vente du patrimoine de leur office suivi de la demande de dissolution de celui-ci. C’est le cas de trois OPH. Des demandes de dissolution sont en cours d’instruction et concernent quatre OPH.

Deux OPH ont disparu du fait des lois Notre et ALUR :

L’EPCI de rattachement d’« Argenteuil Bezons Habitat » ne comprenant plus qu’une seule commune, l’office a fait l’objet d’une transmission universelle de patrimoine au profit d’un autre organisme et a, de ce fait, disparu au 1er janvier 2016.

L’OPIEVOY qui était rattaché aux départements de l’Essonne, des Yvelines et du Val d’Oise, à compter du 31 décembre 2016.

Les procédures qui n’entraînent pas de liquidation d’OPH et de dissolution par décret ne sont pas des procédures instruites au niveau national, et le Ministère n’en a donc pas une vision exhaustive (modalité de fusion choisie, organismes concernés, etc.).Néanmoins, aux 15 fusions-absorption d’OPH dénombrées depuis 2011 s’ajoutent moins 16 disparitions de SA HLM depuis 2015 par fusions, dont trois au moins ont été des absorptions par des OPH.

Par ailleurs, le présent article rend également possible la fusion-absorption d’une SEM multi-activité par un OHLM (I), mais à condition que celle-ci soit réalisée sans dépassement de l’objet social de l’OHLM, et que l’évaluation de la SEM corresponde à ses capitaux propres. Ainsi, si les actionnaires de la SEM veulent prendre en compte la société à la valeur réelle de ses activités hors agrément, ils devront vendre cette branche d’activité avant la fusion avec un organisme de logement locatif social. Cette disposition garantit que les OHLM n’utilisent pas les aides, les revenus d’exploitation du SIEG qui leur est confié et leur statut particulier pour financer, via l’achat de SEM, d’autres activités.

De la même manière, l’absorption d’un OPH par une SA ou une SEM (au II) se réalisera en rémunérant sa collectivité de rattachement par des actions au sein de la société. Pour calculer le nombre d’action, la société et l’OPH seront évaluées comme pour les fusions SEM/SA encadrées par la loi ALUR, c’est-à-dire sur la base des capitaux propres. Cette valorisation harmonisée garantit notamment l’équité des actionnaires, par exemple lors de fusions « en cascade ».

Le III précise que la fusion-absorption d’une SA ou d’une SEM par un OHLM ou une SEM est permise lorsque ce ou cette dernière détient toutes les actions de celles-là (conforter en droit écrit une pratique) et précise également que ces fusions ne sont autorisées que si l’organisme absorbant est agréé. Il s’agit de s’assurer que l’opération d’absorption est bien réalisée par un bailleur social et garantir que le patrimoine de logement locatif social de l’absorbé continue à être détenu par un organisme de logement social et ne risque pas d’être transféré à un organisme qui ne soit pas un bailleur social.

2. Objectifs poursuivis et Nécessité de légiférer

2.1 Objectifs poursuivis

Comme rappelé dans l’état des lieux, le dispositif prévu permet d’élargir les possibilités de fusion absorption des organismes d’HLM, de manière plus simple et moins onéreuse, et ainsi, il encourage les fusions.

2.2 Nécessité de légiférer

Les mesures nécessaires emporteront modification de la partie législative du code de la construction et de l’habitation ayant trait au régime spécial de propriété, d’entreprise et de contrat des bailleurs sociaux.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts juridiques

3.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

La présente mesure conduira à une modification des règles prévues à l’article L. 411-2-1 du code de la construction et de l’habitation en matière d’organisation, de modification d’organisation et de vente de logement des bailleurs sociaux.

Plus précisément, la modification du premier et deuxième alinéa permet d'élargir le champ d'absorption des SEM multi-activités par les organismes HLM en limitant toutefois les activités absorbées à l'objet social de ces derniers.

Le cinquième alinéa encadre la rémunération des actionnaires d'une SEM ayant absorbé un organisme d'HLM en lui appliquant les mêmes règles de lucrativité limité applicables aux actionnaires d'un organisme d'HLM.

Le sixième alinéa permet l'absorption d'un OPH par un autre organisme d'HLM et le septième alinéa prévoit les conditions de rémunération de la collectivité de rattachement dans le cadre d'une telle opération.

Le huitième et neuvième alinéas prévoient les conditions de dissolution d'une société absorbée.

3.1.2 Articulation avec le droit de l’Union européenne

Les mesures envisagées respecteront la décision 2012/21/UE de la Commission, du 20 décembre 2011, relative à l'application de l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général, conformément à l’article L.411-2 et de l’article L.481-1 du CCH

3.2. Impacts économiques et financiers

La mesure envisagée devrait permettre aux secteurs des bailleurs sociaux de poursuivre leur mission efficacement nonobstant les mutations nécessaires du secteur et les changements de règles de financement de leur activité notamment apportées par l’article 52 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

La mesure envisagée ne devrait pas avoir d'impact direct sur le nombre des organismes d’HLM et SEM agréés. Son impact est indirect : l’article ne crée pas d’obligation de fusion, il améliore l’encadrement légal.

3.3. Impacts sur les particuliers

La mesure vise à améliorer le service délivré par le secteur des bailleurs sociaux.

3.4. Impacts sur les collectivités territoriales

Les modifications de la législation relative aux fusions-absorption pour les OPH aura un impact sur les collectivités territoriales de rattachement des OPH et celles qui se sont portées garantes des emprunts (collectivités de rattachement, collectivités où sont réalisées les opérations dont l’emprunt est garanti).

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

La mesure a été soumise pour avis au Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et au Conseil national de l’habitat. Les fédérations de bailleurs ont par ailleurs été consultées.

4.2. Modalités d’application

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion. L'obligation de regroupement ne s'applique cependant pas en Corse ni en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 27 - Faciliter la circulation des capitaux entre les organismes

1. État des lieux

Le logement social est un secteur économique réglementé spécialement notamment son financement, la comptabilité et l’utilisation des produits et les fonds résultant de l’activité.

Le code de la construction et de l’habitation impose l’utilisation des produits de l’activité locative sociale à son financement et limite fortement la possibilité d’appropriation par leurs actionnaires des revenus et des biens des sociétés agréées.

Cette étanchéité fait la force du dispositif, car elle permet le financement de l’investissement par le produit des loyers et éviter qu’il soit détourné du secteur locatif social vers, par exemple, le secteur des placements financiers.

Dans certains cas, des fonds peuvent rester inemployés par des organismes dont la trésorerie s’augmente, en l’absence de besoin particulier de financement d’investissements Les rapprochements d’organismes voire les fusions de certains d’entre eux permettront de faciliter le partage de ces ressources à plus large échelle, en procédant à leur ré-allocation à des investissements sans financement suffisant.

Aujourd’hui, les prêts et avances des organismes de logement social ne peuvent bénéficier qu’aux sociétés HLM (SA HLM ou coopérative HLM), en application des articles L.423-15 et L.423-16. Ces prêts et avances sont soumis à un régime déclaratif auprès des ministres du logement et de l’économie, qui peuvent s’opposer conjointement dans un délai de 2 mois.

Dans les faits, les organismes attendent l’expiration du délai de tacite acceptation de deux mois systématiquement.

Depuis son introduction en 2011, ce dispositif a permis la mutualisation de 244 M€ de trésorerie entre organismes en 6 ans (2012 à 2017), soir 40,7 M€ par an, pour 18 prêts et 46 avances réalisés. Dans 6 cas, l’organisme prêteur est une COOP, dans 12 cas, c’est un OPH, et dans 46 cas c’est une ESH.

En moyenne, les conventions sont de 10 ans. Certaines sont tacitement renouvelables.

Les conventions vont de quelques mois (« ligne de trésorerie ») à 40 ans (apports de « quasi-fonds propres »).

Le droit applicable tient compte de la décision 2012/21/UE de la Commission, du 20 décembre 2011, relative à l'application de l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général.

2. Objectifs poursuivis

L’objectif du Gouvernement est d’élargir le dispositif en place de manière à augmenter la circulation de la trésorerie vers les organismes qui en ont besoin.

Afin de simplifier le régime de contrôle, un délai de seulement 15 jours sera donné aux ministres chargés du logement et de l’économie pour s’opposer, séparément (aujourd’hui 2 mois conjointement). Ainsi le délai de tacite acceptation est fortement réduit. La dématérialisation sera renforcée, en utilisant une plateforme de téléprocédure, plutôt qu’une simple adresse courriel, avec accusé réception automatique.

Aujourd’hui, seuls les SA HLM et les coopératives HLM peuvent bénéficier de ces partages de trésorerie, si un autre organisme HLM détient au moins 5 % de leurs parts. Cela représente nécessairement moins de la moitié des organismes de logement social et probablement même moins d’un quart, compte-tenu la nécessité de participation minimale de 5 % d’un autre organisme.

Avec l’élargissement de la possibilité de prêt à tout organisme appartenant au même groupe, conformément aux dispositions du projet de loi sur l’obligation de regroupement des organismes de logement locatif social, il est estimé que 90 % des organismes pourront, à terme, partager avec un ou plusieurs autres sa trésorerie ou ses fonds propres suivant ces modalités.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

L’article envisagé permet d’élargir une possibilité que la loi restreignait de manière forte. Aucune autre option n’est envisageable pour arriver au même objectif.

3.2. Option retenue

L’élargissement de la possibilité de prêt à tous les organismes d’un groupe d’organismes de logement social. Le raccourcissement du délai de droit d’opposition du ministre suite à la déclaration préalable.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La présente disposition conduira à la modification de l’article L. 423-15, L. 423-16, L. 481-8 du code de la construction et de l’habitation ainsi que les articles L. 511-6 et L. 511-7 du code monétaire et financier.

L’élargissement des possibilités de prêts et avances entre organismes de logement social.

La présente mesure ne devrait pas avoir d’incidence sur le respect de la décision 2012/21/UE de la Commission, du 20 décembre 2011, relative à l'application de l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général.

4.2. Impacts économiques et financiers

Il n’y a pas d’impact macroéconomique mesurable puisque les passifs et actifs des OLS resteront, consolidés, les mêmes.

La mutualisation des fonds permettra d’optimiser son utilisation, et accroître l’investissement du secteur. Il est cependant difficile à prévoir quantitativement, et ne sera pas mesurable isolément, puisque cette réforme arrive en même temps que d’autres relatives au financement du secteur des aides personnalisée au logement (APL).

4.3. Impacts environnementaux

La mesure pourrait, dans certains cas de figure, faciliter la capacité des bailleurs sociaux à financer la rénovation thermique des logements sociaux conformément aux objectifs du Plan Climat.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

5.2. Modalités d’application

La présente disposition sera applicable immédiatement et s'appliquera sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Chapitre II - Adaptation des conditions d’activité des organismes de logement social

Article 28 - Simplifications applicables au secteur du logement social

1. État des lieux, objectifs et nécessité de legiferer

Les bailleurs sociaux se voient appliquer une stratification de règles qui peut ralentir et surenchérir les procédures. L’enjeu est de moderniser et simplifier certaines règles applicables au secteur du logement social pour le rendre plus efficace, dans une perspective à la fois économique et social, et d’améliorer la lisibilité de certaines dispositions du code de la construction et de l’habitation.

Outre un toilettage législatif (suppression de mesures transitoires, harmonisation rédactionnelle et mise en conformité avec le droit en vigueur notamment suite à la réforme des marchés publics), le présent article se traduit par diverses mesures de simplification des règles applicables aux organismes de logement social.

Pour respecter le cadre européen, une séparation des comptes sera obligatoire à compter de l’exercice comptable de 2021.

A partir de l’exercice 2018, les organismes HLM devront dans leur comptabilité interne les produits et charges, en les distinguant en fonction de leur origine : activité de logement social ou autres activités. Cette obligation est cependant directement applicable depuis 2012 dans le cadre de la directive Services.

L’article prévoit le passage à des comptes séparés, c’est-à-dire que les résultats et leur utilisation sont inscrits sur des comptes différents selon qu’ils sont issus ou non de l’activité de logement social. Cela garantit une bien meilleure traçabilité de l’utilisation des fonds, indispensable dans le cadre d’un élargissement constant des compétences des organismes et de leur activité hors logement social.

Afin d’éviter un impact trop fort sur l’activité comptable, et donner le temps aux outils informatiques d’évoluer, la comptabilité interne est maintenue jusqu’à l’exercice 2021. L’obligation de comptes séparés sera applicable à compter de 2021. Elle bénéficiera donc de la montée en compétence des organismes en matière de séparation comptable.

Cette disposition bénéficie d’une expérience réalisée par les SEM agréées dont le délai était bien plus court : la loi ALUR de 2014 leur a imposé de disposer d’une séparation comptable dès l’exercice 2015.

Aucune méthodologie n’est disponible pour estimer le coût pour les organismes HLM, qui apparaît cependant très limité au regard de leur activité. Cela apparaît comme une nécessité pour le respect de la directive services, et donc une condition pour le maintien de l’aide publique aux organismes et pour leur permettre d’exercer des activités hors logement social, plus rentables.

Le présent projet de loi dote les organismes de logement social de nouvelles compétences, permettant de créer des filiales pour répondre à des besoins précis (ingénierie urbaine, services de gestion, services innovants…).

De plus, la capacité de souscrire ou d’acquérir la totalité des parts d’une société civile immobilière leur est également conférée. L’objet de cette mesure est de garantir que le patrimoine demeure ou devienne du logement social.

Ces mesures dérogent donc à la spécialité des organismes, afin de permettre de délivrer des services d’intérêts locaux, en particuliers dans les zones en carence. Elles permettent aussi l’intégration de nouveaux logements par rachat, directement en absorbant une société civile immobilière, plutôt que par l’achat de chaque lot.

Ces mesures n’ont pas directement d’impact sur les finances des organismes, mais favorisent une diversification. Elles ne posent pas non plus de problème de concurrence, puisque les sociétés seront des filiales qui ne bénéficieront pas d’aides spécifiques au secteur HLM.

De plus et pour rendre effective la modernisation d’un point de vue comptable, l’ensemble des offices publics de l’habitat devront passer en comptabilité privée à compter du 1er janvier 2021.

60 % des OPH, représentant 75 % des logements, utilisent aujourd’hui la comptabilité commerciale. Depuis 2007, 62 offices sont passés de la comptabilité publique à la comptabilité commerciale.

La disposition générera également une économie d’emploi au sein de la DGFiP, qui emploie les comptables publics. En outre, elle permettra une plus grande efficacité : le système d’information HELIOS utilisé par les comptables publics des offices pose des problèmes techniques, connus, qui ne seront pas résolus à courte échéance.

Outre la comptabilité en tant que telle, le statut d’EPT à comptabilité publique implique que le recouvrement des impayés est réalisé par le trésor public. Néanmoins, dans les faits, ce sont d’ores et déjà dans de nombreux cas les agents de l’OPH qui réalisent cette mission, délicate et stratégique pour les finances de l’organisme.

Cette disposition implique pour les 106 OPH restant en comptabilité publique de passer en comptabilité commerciale. Ce passage peut être estimé, pour des organismes de petite taille, à environ 20 000€/organisme sur la base d’une demande de subvention d’un organisme à la CGLLS).

Une autre disposition facilite le rachat de logements pour leur conventionnement de manière massive, en permettant de racheter directement la société propriétaire et en l’absorbant, par voie de fusion.

L’acquisition-amélioration est un dispositif utilisé de manière importante pour la mise en service de logement. Elle représente au niveau national 11,3 % des nouveaux logements sociaux financés (12,7 % des PLAI, 9,8 % des PLUS, 12,8 % des PLS). L’Ile-de-France, où la rareté du foncier est forte, est un grand utilisateur de ce dispositif, avec 20,6 % (sur un total de 35 883). Les zones détendues sont aussi parfois en besoin de ce type de produits, qui représente 24,6 % en Bourgogne-Franche-Comté (sur un total de 2 635).

Cette nouvelle possibilité introduite par le présent article sera principalement utilisée sur les zones tendues, où le besoin de logements sociaux est important.

L’article vise par ailleurs à modifier le plan de vente de la convention d’utilité sociale (CUS), afin de simplifier le dispositif de consultation et d’autorisation en matière de ventes actuellement en vigueur. Afin de permettre la bonne mise en œuvre des mesures de restructuration, des dérogations à la conclusion des CUS pourront être octroyées à certains organismes.

Les modifications permettent également de prendre en compte le contexte actuel de restructuration du secteur. Ainsi, les organismes en voie de fusion pourront bénéficier d’une dérogation à l’obligation de conclure une CUS. En outre, pour les organismes dont l’activité a été significativement modifiée, le préfet ou le signataire pourra demander le renouvellement de la CUS.

L’article habilite également le gouvernement à prendre par voie d’ordonnances diverses mesures pour permettre la vente de logements locatifs sociaux avec entrée en copropriété différée.

Le présent article habilite également le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnances, dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi, les mesures relevant du domaine de la loi, d’une part afin de permettre aux organismes d’habitations à loyer modéré mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation et aux sociétés d’économies mixtes mentionnées à l’article L. 481-1 du même code, de mettre en œuvre à titre expérimental une politique des loyers qui prenne mieux en compte la capacité financière des ménages nouveaux entrants du parc social et, d’autre part, afin de renforcer la prise en compte des capacités financières des locataires, d’adapter le mode de calcul du supplément de loyer de solidarité mentionné à l’article L. 441-3 du même code.

Le présent article habilité également le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi, les mesures relevant du domaine de la loi visant à permettre le développement de la vente de logements sociaux, destinées à :

- permettre de prévoir au contrat de vente par un organisme d’habitations à loyer modéré à une personne physique d’un logement situé dans un immeuble destiné à être soumis au statut de la copropriété une clause permettant de différer le transfert de propriété de la quote-part de parties communes à l’acquéreur jusqu’à l’expiration d’une période ne pouvant excéder dix ans à compter de la dernière de ces ventes intervenues dans l’immeuble, en prévoyant la possibilité d’une décote du prix de vente ;

- définir les droits et les obligations de l’organisme vendeur et de l’acquéreur durant la période mentionnée avant;

- définir les conditions dans lesquelles l’acquéreur participe au paiement des charges d’entretien et de fonctionnement des parties communes de l’immeuble pendant la période mentionnée précédemment, en dehors de toute application du statut de la copropriété, de toute association syndicale libre ou de toute association foncière urbaine libre.

1.8. Les émoluments notariés peuvent prendre des proportions importantes dans des échanges massifs de patrimoine entre bailleurs, de l’ordre de plusieurs centaines de milliers d’euros. Ces émoluments sont en effet directement liés aux montants des ventes. Or, des opérations d’échange de patrimoines entre bailleurs sociaux peuvent être sans commune mesure avec ceux de bailleurs privés.

L’article permet temporairement la négociation des émoluments de notaires supérieurs à 60 000 € pour les regroupements d’organismes. En effet, les regroupements des organismes devant se multiplier, il est donc important que ces opérations puissent être réalisées à des coûts maîtrisés.

La loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée a pour objet de garantir à la fois la qualité des ouvrages construits par les maîtres d’ouvrage qui y sont assujettis ainsi que la maîtrise de leurs coûts.

La logique de cette loi est celle de la réalisation ponctuelle d’ouvrages de natures très diverses par des collectivités publiques dont la mission et les compétences ne sont pas d’être constructrices et gestionnaires d’une catégorie d’ouvrage, ce qui justifie un encadrement législatif précis de la conduite de la fonction de maître d’ouvrage dans ses relations avec la maîtrise d’œuvre privée.

En revanche cet assujettissement n’est ni utile ni adapté aux bailleurs sociaux, opérateurs économiques gestionnaires du service d’intérêt économique général de logement social dont l’exercice de la fonction de maîtrise d’ouvrage est une composante de l’exercice de leur activité et pour une seule catégorie d’ouvrage, le logement social.

Il suit de là que les bailleurs sociaux sont des professionnels de la construction immobilière spécialisés au même titre que les professionnels du secteur privé comme ceux qui fournissent des logements en VEFA.

Aussi, il apparait que les règles du titre II de la loi MOP constituent non une aide mais un frein à la recherche de la performance de l’activité de construction du secteur des organismes de logements sociaux, sans amélioration particulière de la qualité architecturale des réalisations. En effet, les bâtiments de logement social réalisés par les bailleurs sociaux soit en recourant à la procédure de conception-réalisation ou à la VEFA sont de même qualité que ceux réalisés en suivant les procédures du titre de la loi MOP. Ils sont réalisés de la même manière par un architecte, le recours à ces professionnels restant obligatoires. Seul le mode de sélection par une entreprise privée (promoteur, entreprise de travaux mandataire) diffère. Et aujourd’hui, le recours à ces autres modes de réalisation du logement social sont devenus très importants, du fait notamment de l’avantage compétitif que procure un mode d’intervention plus souple (cette production n’est en outre pas soumise au Code des Marchés Publics).

Ainsi le recours à la VEFA par les bailleurs sociaux est passé de 1 % des réalisations en zone tendue en 2007 à 63 % actuellement, ce taux étant même de 67 % en métropole de Toulouse et de 68 % de celle Lyon. Globalement plus de 40% de la production nationale est assurée en VEFA.

C’est également pourquoi les bailleurs sociaux ont recours à la conception réalisation. Celle-ci permet une réduction des coûts de construction de l’ordre de 5 à 8 % et les délais de 6 à 12 mois.

Le Gouvernement vise par ailleurs la généralisation de la construction numérique en 2022 : La conception-réalisation contribue à l’émergence de la maquette numérique dans la conception et construction des bâtiments, du fait du travail collaboratif inhérent à cette procédure, puis dans la gestion patrimoniale, permettant ainsi d’optimiser la maintenance et l’entretien des bâtiments. Elle participe également au développement de modes constructifs et d’innovations maîtrisés au service de l’atteinte de performances énergétiques et environnementales élevées.

Par ailleurs, cette procédure évite les « variantes » des entreprises de travaux lors des consultations, qui constituent une remise en cause de la conception proposée par la maîtrise d’œuvre.

La loi MOP, en imposant le choix d’une équipe pluridisciplinaire unique, ne permet pas de choisir les prestations de conception et d’ingénierie par consultations séparées, basées sur la spécialisation et la performance et donc la maîtrise des coûts. Et ce, au moment où la recherche de performance est centrale (performance environnementale, construction numérique, etc).

En outre, il est essentiel pour les bailleurs sociaux, qui vont gérer leur patrimoine sur des décennies, de s’assurer de la qualité du suivi d’exécution du chantier, notamment au moment où le principe d’allotissement des marchés de travaux a été réaffirmé dans le cadre de la transposition de la directive européenne sur les marchés publics. Dans le cadre de la loi MOP, la distinction avec les tâches de conception ne peut être faite.

La loi MOP n’est pas facteur de maîtrise des coûts dans la construction des logements sociaux car la loi MOP admet, selon les différentes phases de conception, des tolérances sur les coûts prévisionnels des travaux, ce qui rend très incertain la faisabilité, puis l’équilibre financier d’une opération, surtout au moment où les contraintes financières sont fortes pour les organismes HLM. C’est d’ailleurs pour « s’immuniser » de cette réalité que la conception-réalisation est autant plébiscité par les organismes Hlm.

La loi MOP impose aussi un séquencement (ESQ, APS APD, etc), conceptuellement utile mais inadapté au regard des nouveaux outils de construction numérique. L’atelier de bâtiment virtuel établi dans le cadre du plan de transition numérique du bâtiment, qui vise à évaluer la plus-value de recours au BIM dans la construction de logements sociaux témoigne que le maître d’ouvrage peut disposer d’une vision plus complète de son projet indépendamment de ces étapes, afin de renforcer la qualité et la maîtrise des coûts par un dialogue renforcé avec les concepteurs, les entreprises et les industriels.

Outre les arguments développés pour le point précédent la dérogation à l’article 5-1 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture instituant une obligation de concours se justifie également par le fait que cette procédure, centrée sur la séduction visuelle du projet, ne permet pas d’atteindre la solution optimale centrée sur la performance.

L’article 83 de la loi LCAP de 2016 a imposé aux organismes soumis à la loi MOP de recourir à un concours d’architecture. Ainsi en va-t-il des organismes HLM qui ne l’étaient pas depuis 2010 (loi Warsmann).

Alors que le débat parlementaire de la loi CAP témoigne du souhait du Gouvernement de soustraire les organismes HLM de l’obligation de recourir à la procédure de concours d’architecture dans le décret d’application qui était prévu, le Conseil d’Etat a écarté ce souhait au motif que la loi CAP impose explicitement ce recours.

Il est donc nécessaire de soustraire les organismes HLM des dispositions de la loi MOP pour les soustraire des obligations de concours d’architecture.

Il est également utile de prendre connaissance de l’étude qualitative et quantitative sur les concours d’architecture de la MIQCP de février 2017.

Elle montre que la procédure de concours restreint de facto l’accès à la commande publique et Hlm pour de nombreux cabinets d’architecture : 66% d’entre eux ne candidatent pas ou ne gagnent pas, notamment du fait des spécificités de l’exercice et des contraintes administratives. Ceux qui gagnent sont généralement les plus grosses agences.

De cette même étude, on retiendra aussi :

-Que ¾ des maîtres d’ouvrage interrogés considèrent que le coût et les délais sont un frein à choisir le concours.

-Le concours prévoit d’indemniser les candidats pour le travail fourni en esquisse. L’indemnisation représente en moyenne entre 20 000 et 36 000 euros par projet, ce qui représente un surcoût moyen de l’ordre de 1% du prix de revient de l’opération. A ces coûts directs, il faut ajouter les coûts de gestion supportés par les organismes Hlm (analyse des candidatures, vérification des pièces...) au moment où l’on enjoint le secteur Hlm à les réduire…

-Les délais peuvent être allongés de 6 à 8 mois en raison de la longueur de la consultation relative au choix des concourants pour l’esquisse.

-Que ¾ des architectes interrogés considèrent que le temps et le coût consacrés à l’élaboration de es candidatures sont dissuasifs.

2. Analyse des impacts des dispositions envisagées

2.1. Impacts juridiques

La disposition envisagée modifierait les articles L. 411-2, L. 411-9, L 421-1 à L. 421-4, L. 421-6, L. 421-12, L. 421-17, L. 421-19 à L. 421-22, L. 421-26, L. 422-2 et L. 422-3, L. 424-2, L. 433-1, L. 445-1 à L. 445-3, L. 445-3-1 et L. 445-8 du code de la construction et de l’habitation.

Par ailleurs seraient modifiés l’article 1er de la loi 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maitrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée ainsi que l’article 5-1 de la loi n°77-2 du 3 janvier 1977 sur l’architecture.

2.2. Impacts sur les services administratifs

Les mesures relatives à la comptabilité des offices publics d’habitat permettront aux services départementaux de la DGFIP de poursuivre leur réorientation vers le service aux collectivités locales.

3. Consultations et modalités d’application

3.1. Consultations menées

La mesure est transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.

3.2. Modalités d’application

La mesure s’applique dès la promulgation de la loi, sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Un décret définira les zones géographiques hors desquelles les organismes d'habitations à loyer modéré peuvent participer à des actions de développement à caractère social d'intérêt direct pour les habitants.

Article 29 - Évolution du cadre juridique de la vente de logements sociaux

1. État des lieux

Au premier janvier 2017, il y avait 4 914 500 logements sociaux en France. 3 % de ces logements étaient vacants, dont la moitié depuis plus de trois mois.

Les logements sociaux peuvent faire l’objet de ventes entre organismes d’habitations à loyer modéré, mais ils peuvent aussi être vendus à d’autres acheteurs.

La mise en œuvre du processus de vente de logements sociaux a connu des évolutions significatives depuis son introduction légale en 1965. Il obéit à plusieurs logiques :

- développer l’accession à la propriété : la vente des logements sociaux a initialement été conçue comme un outil d’accession sociale à la propriété des locataires en permettant à des habitants qui ne pourraient pas accéder au marché traditionnel d’accéder à la propriété ;

- favoriser la mixité sociale en diversifiant les statuts d’occupation des logements à l’échelle d’un quartier, en fixant dans les quartiers sensibles la population la plus solvable pour limiter leur paupérisation ;

- permettre au bailleur d’optimiser son patrimoine en lui permettant de redéfinir un positionnement géographique ou qualitatif de son patrimoine ;

- développer des capacités de financement nouvelles pour le bailleur qui cède du patrimoine. Le ministère de l’économie a estimé en 2013[71] que le ratio de financement était de trois logements construits pour un logement vendu et que la vente de 1 % du parc dégagerait près de deux milliards d’euros qui alimenteraient les fonds propres des bailleurs sociaux.

Les stratégies immobilières des organismes ont pris le pas, dans une période récente, sur le simple mode originel d’accession sociale à la propriété des locataires. En effet, les organismes, confrontés au renchérissement du coût de production des logements et au relèvement par l’État de leurs objectifs de mise sur le marché, se voient dans la nécessité de mobiliser un niveau de fonds propres plus élevé que par le passé. De ce fait, la vente de logements sociaux est aussi devenue un levier de l’accroissement de l’offre.

Pour autant, bien qu’ayant fait l’objet de plusieurs lois et de deux conventions d’objectifs entre l’État et l’union des organismes d’HLM, la vente des logements sociaux n’a pas atteint les objectifs qui lui étaient assignés explicitement, à savoir l’accession sociale, dont elle est restée un vecteur très marginal, et la mixité de statuts dans les quartiers composés majoritairement de logements sociaux.

Au cours de l’année 2016, seuls 8 810[72] logements ont été vendu à des acheteurs qui n’étaient pas des organismes d’habitation à loyer modéré, ce qui est loin des 40 000 ventes annuelles visées dans la dernière convention relative au sujet entre l’État et l’Union sociale de l’habitat (USH).

On note toutefois une tendance à l’augmentation de ces ventes depuis le début des années 2010.

La

En 2014, le conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) a fait une évaluation de la politique des ventes, émettant un certain nombre de recommandations pour permettre une plus grande efficacité de la politique de vente des logements sociaux.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

1.1. Nécessité de légiférer

Le droit actuellement applicable à la vente des logements sociaux n’est pas favorable au développement de celle-ci. En effet, elle n’envisage pas la vente des logements comme un élément structurant de la politique patrimoniale du bailleur social.

Elle est autorisée, au coup par coup, sans vision stratégique et dans le cadre d’une procédure très encadrée d’autorisation sur la vente, le prix, les bénéficiaires.

Les collectivités qui ont des obligations en matière de nombre de logements ne sont pas encouragées à favoriser ces ventes alors que, sur le long terme, elles permettraient de nouveaux investissements.

L’usage des logements ainsi acheté est aussi encadré, ce qui ne favorise pas l’intérêt des acheteurs potentiels.

Il convient donc de définir un nouveau cadre qui permettra à la fois de développer quantitativement les ventes et d’assurer la pérennité du modèle français du logement social.

Pour cela, de nombreuses dispositions législatives doivent être modifiées, principalement au sein du code de la construction et de l’habitation.

1.2. Objectifs poursuivis

Les objectifs de la politique de vente de logements sociaux restent inchangés :

- politique d’accession à la propriété ;

- politique de mixité sociale ;

- politique d’optimisation des capacités financières des bailleurs.

Ce dernier objectif se renforce avec le temps. En effet, on constate une augmentation du prix de la construction. Dans son rapport précité de 2014, le CGEDD notait, sur la base des statistiques de l’USH que le prix de revient de production d’un logement locatif social est passé en moyenne nationale de 80.000 euros en 2000 à 140.000 euros en 2012 (+ 83 % en euros courants). Les efforts de l’État qui se sont traduits par la baisse des taux des prêts PLUS et PLAI assortie d’une augmentation de leur durée de remboursement de 35 à 40 ans, celle sur les prêts fonciers (jusqu’à 60 ans), et la prolongation de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) de 15 à 25 ans, n’ont pas suffi à compenser la très forte augmentation des coûts.

Bien que l’on constate sur la période un léger accroissement des subventions publiques, dont le niveau est passé de 13 % à 15 % (du fait des collectivités territoriales pour l’essentiel), les mises de fonds propres des organismes constructeurs, elles, ont dû être relevées de 8 % à 13 % sur la même période. Ainsi, la production d’un logement en 2012 nécessite 18.200 euros d’apport en fonds propres au lieu de 6 400 euros en l’an 2000. Cela suppose de disposer d’un autofinancement suffisant pour engager des constructions massives.

Le dispositif de vente de logements sociaux devient par conséquent un outil de gestion stratégique des opérateurs du logement social pour des raisons financières.

La politique de vente des logements sociaux doit se développer sur l’ensemble du territoire et pour l’ensemble de bailleurs. En 2007, un pacte État/union des organismes HLM prévoyait un rythme de vente de 1 % du parc chaque année. Il n’a pas été atteint. Cet objectif reste toujours pertinent et deviendrait réalisable avec un cadre assoupli.

3. Dispositif retenu

La politique de vente des logements sociaux devient un véritable élément du plan stratégique de patrimoine. Désormais, la convention d’utilité sociale prévoira un plan de vente qui listera les logements que le bailleur souhaite aliéner, après avis de la commune d’implantation, pendant la durée de la convention. La signature de la convention par le préfet vaudra autorisation pour la durée de la convention.

Pendant la durée de la convention, le bailleur pourra soumettre de nouvelles demandes d’autorisation au préfet, qui consultera la commune.

La vente entre organismes ne nécessite plus d’autorisation préfectorale, sauf lorsqu’elle entraîne une diminution excessive du parc du bailleur (plus de 30%) qui doit alors présenter ses perspectives

La vente se fera, au prix fixé par le bailleur, et non plus au prix estimé par le service des domaines soumis à un avis de la commune.

La liste des bénéficiaires potentiels des ventes est organisée par ordre de priorité :

- pour les logements occupés : l’occupant ou, pour les logements ayant bénéficié d’un prêt locatif social (PLS) de plus de 15 ans, toute personne morale qui devra maintenir le locataire dans ses droits ;

- pour les logements vacants :

- aux personnes physiques respectant les plafonds de ressources applicables à l’accession sociale à la propriété, parmi lesquelles seront prioritaires les locataires du parc social du département et les gardiens d’immeubles ;

- les collectivités locales ;

- à toute autre personne physique ;

- pour les PLS de plus de 15 ans, à toute personne morale de droit privé.

La vente en bloc, c’est-à-dire par lot de plusieurs logements est autorisée à des personnes morales, la possibilité pour les personnes physiques d’acquérir un logement social restant limitée à un logement.

La convention relative aux aides personnalisées au logement (APL) applicable au logement social vendu prend fin au moment de la vente, sauf lorsqu’il s’agit de PLS occupés vendus à une personne morale de droit privé, ce qui libéralise l’usage qui est fait par le nouveau propriétaire du logement.

Il est créé une nouvelle forme d’organisme d’habitations à loyer modéré (HLM), la société de vente d’habitations à loyer modéré. Cette société peut être créée par des organismes HLM ou Action Logement. Elle aura pour seul objet l’achat de logements à des bailleurs désireux de vendre rapidement et la vente de ces logements. L’objet de cette société de ventes étant limitée, les logements concernés restent gérés par des bailleurs sociaux tant qu’ils n’ont pas été vendus. Une telle société peut présenter l’intérêt de développer une véritable expertise sur les stratégies de vente et de mettre en place des outils, notamment de communication, susceptibles de toucher un nombre plus grand d’acheteurs potentiels.

Par ailleurs, la possibilité pour les communes de préempter les logements sociaux des bailleurs est supprimée, Cette possibilité, ouverte par la loi ALUR, s’avère dans les faits non pertinente car difficilement justifiable.

Elle pourrait même conduire à s’opposer au maintien de logements dans le parc social, lorsque la vente se réalise entre organismes HLM, puisque la vente entraîne la fin de la convention APL.

Il n’est donc plus approprié de prévoir une telle possibilité, dans un contexte de large réorganisation du tissu des bailleurs sociaux.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La présente disposition entrainera dans le code de la construction et de l’habitation :

- la modifications des articles L. 31-10-3, L. 411-3, L. 411-4, L. 443-7, L. 443-8, L. 443-9, L. 443-10, L. 443-11, L. 443-12, L. 443-12-1, L. 443-13, L. 443-14, L. 443-14-1, L. 443-15-2, L. 443-15-2-1, L. 443-15-2-2, L. 443-15-2-3, L. 443-15-3, L. 443-15-7

- la création des articles L. 422-4, L. 443-14-2, L. 443-15-1-1

- L’abrogation de l’article L 443-7-1

Cette mesure se traduira par ailleurs par une modification de l’article L. 213-1du code de l’urbanisme.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

Dans le cadre de la mission d’évaluation du CGEDD citée plus haut, l’USH estimait estime le potentiel de logements susceptibles d’être mis en vente à 800 000, en excluant les immeubles de moins de 10 ans, ceux situés dans les quartiers de la politique de la ville qui sont moins attractifs et dans des communes concernées pas le quota exigé par la loi SRU mais qui ne l’atteigne pas.

Sur la base des hypothèses du ministère des finances, la vente de 800 000 logements permettrait de générer de quoi produire 2 400 000 logements.

Un rythme annuel de vente de 1 % du parc, soit environ 40 000 logements, semble être un rythme qui n’est pas hors d’atteinte, et permettrait de poursuivre un développement durable du parc de logement social (sur une base de 100 à 120 000 nouveaux logements sociaux par an).

Le paramètre de la revente à terme (à échéance de quelques décennies) pourrait même être intégré pour améliorer l’équilibre d’exploitation prévisionnel au moment du lancement de nouvelles opérations, en particulier pour les opérations financées en PLS, ce qui est une manière d’accentuer la création et le renouvellement de l’offre en fonction des besoins.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

Les ventes permettront d’alimenter les fonds propres des bailleurs afin de leur donner une capacité d’auto-financement pour la construction neuve ou pour la réhabilitation.

Le CGEDD estimait dans son rapport que la vente de 32 000 logements annuels dégagerait la somme de 2 milliards d’euros.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

La concentration des autorisations dans la convention d’utilité sociale permettra aux communes d’avoir une vision complète des stratégies de ventes des bailleurs présents sur son territoire, ce qui lui permettra de se prononcer sur ces ventes de façon plus pertinente.

La présente mesure devrait également de traduire par un allègement des consultations des communes qui n’auront plus d’avis à donner sur le prix de vente (il s’agit en l’état actuel du droit d’un avis simple).

4.4. Impacts sur les services administratifs

La présente mesure devrait avoir pour effet une augmentation du nombre de ventes à autoriser, mais se traduire par ailleurs par un allégement de la procédure qui sera concentrée dans le cadre de l’instruction des conventions d’utilité sociale et dans laquelle la consultation de la commune d’implantation revient au bailleur.

4.5. Impacts sur les particuliers

Le Gouvernement ambitionne, par la présente mesure, de développer l’offre d’accession à la propriété, pour les ménages les plus modestes en priorité, mais aussi pour l’ensemble des ménages.

Le développement de la vente permettra le développement d’une nouvelle offre, dans un contexte où on enregistre aujourd’hui 1,8 millions de demandeurs pour un peu moins de 500 000 attributions annuelles (source : Système national d’enregistrement). La vente de logement permettra donc de mieux satisfaire la demande de logement social.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

5.2. Modalités d’application

La présente disposition sera applicable immédiatement sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Chapitre III - Dispositions diverses

Article 30 - Contrôle des organismes de logement social par l’ANCOLS

1. État des lieux

L’ Agence nationale de contrôle du logement (ANCOLS) a contrôlé de 2015 à 2017 348 organismes qui détiennent ou gèrent du logement social, ou emploi des fonds de la PEEC (participation des employeurs à l’effort de construction).

Parmi les suites données à ces contrôles, certaines aboutissent à une sanction du ministre chargé du logement. En 2016 et 2017, 25 organismes ont fait l’objet de sanctions pécuniaires ministérielles. Depuis la parution de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, le produit de ces sanctions est versé à la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Les mesures consistent à faciliter l’exercice de contrôle de l’ANCOLS en lui donnant un accès complet au répertoire du parc de logements sociaux. Aujourd’hui, son accès est limité aux logements des organismes HLM et aux logements conventionnés des autres acteurs du logement social tenus de renseigner le répertoire. Pourtant, une partie du contrôle de l’Agence consiste à vérifier la bonne utilisation des aides publiques pour le logement social. Il est nécessaire de recouper des données comptables avec des informations d’activité pour exercer ce contrôle sur les organismes développant plusieurs activités différentes.

En ayant accès directement aux informations du répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux (RPLS), le contrôle est facilité, car l’information n’est pas demandée à nouveau au bailleur, conforment au principe « Dites-le-nous une fois ».

Pour des raisons de publicité des sanctions ministérielles, il est également prévu de publier au bulletin officiel du Ministère les sanctions prononcées à l’encontre des organismes. Il sera aussi possible pour l’ANCOLS de communiquer les rapports de contrôle non seulement à la « maison-mère » d’une filiale, mais aussi à la collectivité de rattachement d’un OPH et au groupe en conséquence de l’obligation prévue au projet de loi pour les organismes d’une taille inférieure à un seuil de rejoindre un groupe d’ici le 1er janvier 2021.

Enfin, il est précisé que le produit des sanctions prononcées sur la proposition de l’ANCOLS constitue une ressource de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

2. Objectifs poursuivis, necessite de legiferer et dispositif retenu

L’objectif du Gouvernement est de remodeler, par le biais d’une mesure légistative, le cadre d’exercice des contrôles de l’ANCOLS par un accès direct au RPLS à cette fin, d’améliorer la publicité des contrôles et sanctions et de clarifier le statut des sanctions pécuniaires comme ressources financières de la CGLLS.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La présente mesure entraînera la modification des articles L. 342-5, L. 342-9, L. 342-14 et L 452-3 du code de la construction et de l’habitation.

La présente mesure n’aura pas d’incidence sur le respect de la décision 2012/21/UE de la Commission, du 20 décembre 2011, relative à l'application de l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

4.2. Modalités d’application

La présente disposition sera applicable immédiatement sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion

Article 31 - Ratifier les ordonnances relatives à Action Logement

1. État des lieux

La réforme d’Action Logement est entrée en vigueur le 1er janvier 2017. A cette date, le nouveau groupe Action Logement, comprenant Action Logement Groupe, Action Logement Services et Action Logement Immobilier, a remplacé les comités interprofessionnels du logement (CIL) et l’Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL), en application de l’ordonnance n°2016-1408 du 20 octobre 2016 relative à la réorganisation de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction. Un projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé au Parlement le 4 janvier 2017.

Par ailleurs, l’ordonnance n°2017-52 du 19 janvier 2017 a modifié l’objet de l’Association foncière logement (AFL) et l’Association pour l’accès aux garanties locatives (APAGL). Cette ordonnance conforte l’APAGL dans sa mission de mise en place du nouveau dispositif de sécurisation des salariés entrant dans le parc locatif privé (caution Visale). Elle prévoit également que l’AFL peut réaliser des programmes de logements en accession, que ces logements soient sociaux ou libres. Le projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé devant le Parlement le 5 avril 2017. Ce projet de loi contient également une mesure permettant d’intégrer l’AFL et l’APAGL dans le groupe Action Logement, ainsi qu’une mesure de coordination permettant un contrôle de la Cour des comptes et de la Cour de discipline budgétaire et financière sur Action Logement.

2. Objectifs poursuivis

L’objectif poursuivi par le présent article est tout d’abord de sécuriser juridiquement les deux ordonnances précitées en prévoyant leur ratification expresse. En outre, différentes mesures de coordination ou de simplification permettent d’améliorer la lisibilité et l’efficacité du nouveau groupe Action Logement.

3. Dispositif retenu

Il est proposé de ratifier l’ordonnance du 20 octobre 2016 relative à la réorganisation de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction et celle du 19 janvier 2017 modifiant l’objet de l’AFL et de l’APAGL.

Ensuite, une mesure permet d’intégrer l’APAGL et l’AFL dans le groupe Action Logement. Cette intégration permet d’améliorer la cohérence du groupe Action Logement, de renforcer la gouvernance et de rendre plus efficace l’utilisation des fonds issus de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) dans le domaine de la sécurisation locative dans le parc privé et pour la mixité sociale. Est réaffirmé également le rôle d’Action Logement Groupe vis-à-vis des deux associations : Action Logement Groupe fixe les objectifs et le cadre financier d’emploi des ressources issues de la PEEC pour l’APAGL et l’AFL, elle agrée leurs directeurs généraux et fixe leurs montants prévisionnels de charges et de dépenses de fonctionnement.

Une mesure de coordination permet d’intégrer le groupe Action Logement dans le champ de contrôle de la Cour des comptes et de la Cour de discipline budgétaire et financière.

Enfin, une mesure permet d’autoriser les employeurs agricoles de plus de 50 salariés, soumis à l’obligation de cotiser pour le logement de leurs salariés en application de l’article L. 716-2 du code rural et de la pêche maritime, de pouvoir cotiser au fonds de la participation supplémentaire des employeurs à l’effort de construction (PSEEC), ce qui leur permet de bénéficier d’aides supplémentaires de la part d’Action Logement. Cette mesure rapproche les droits des employeurs et salariés agricoles des droits des employeurs et salariés non agricoles.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Les mesures permettant d’intégrer l’AFL et l’APAGL au groupe Action Logement procèdent à la traduction juridique du contrôle de facto exercé par Action Logement Groupe sur l’AFL et l’APAGL. L’impact sur Action Logement est ainsi faible puisqu’Action Logement Groupe exerce déjà des missions de pilotage sur ces deux associations. Cela permet avant tout de clarifier l’organisation et d’améliorer la lisibilité d’ensemble du dispositif d’Action Logement.

Il n’y a pas d’impact non plus sur les missions de la Cour des comptes et de la Cour de discipline budgétaire et financière qui pouvaient, avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2016-1408 relative à la réorganisation de la collecte de la PEEC et la dissolution de l’UESL et des CIL, exercer leur contrôle sur l’UESL et les CIL :

- pour la Cour des comptes, en application de l’article L. 111-12 du code des juridictions financières dans sa version issue de l’ordonnance n° 2016-1360 pour l’UESL et de l’article L. 111-7 du même code dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de l’ordonnance précitée pour les CIL ;

- pour la Cour de discipline budgétaire et financière, en application du c) du I de l’article L. 312-1 du code des juridictions financières.

4.2. Impacts économiques et financiers

Il n’y a pas d’impact financier, ni d’impact administratif pour les entreprises (par exemple les entreprises assujetties à la PEEC), ni pour les collectivités, ni pour tout autre établissement public, ni pour l’État.

Il est à noter que les employeurs agricoles de plus de 50 salariés pourront désormais cotiser au fonds PSEEC et ainsi bénéficier d’aides supplémentaires d’Action Logement.

5. Consultations menees

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

Les mesures permettant la ratification des ordonnances ainsi que celles permettant l’intégration de l’AFL et l’APAGL dans le groupe Action Logement ont fait l’objet d’une consultation d’Action Logement.

Article 32 – Reporter la date de conclusion de la seconde génération de conventions d’utilité sociale

1. État des lieux

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion a rendu obligatoire la conclusion d’une convention d’utilité sociale (CUS) pour les offices publics de l’habitat (OPH), les entreprises sociales de l’habitat (ESH), les coopératives HLM (Coop) et les sociétés d’économies mixtes (SEM). Une première génération de CUS, applicables pour une durée de six ans, ont été signées le 1er juillet 2011.

Le III non codifié de l’article 81 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a prorogé d’un an la première génération de CUS et est venue modifier leurs conditions d’élaboration et de signature ainsi que leur contenu. Elle a également introduit la nouvelle politique des loyers (NPL), dispositif facultatif en faveur de la mixité sociale.

La CUS est l’outil par lequel le bailleur contractualise avec l’État sa stratégie patrimoniale, ses engagements en matière de service rendu aux locataires et sa politique sociale. L’organisme s’engage sur une série d’indicateurs (6 obligatoires, 5 facultatifs, territorialisés par le préfet de région signataire). Elle est établie sur la base du plan stratégique de patrimoine (PSP) et s’inscrit dans le cadre des stratégies opérationnelles définies dans les programmes locaux de l’habitat, dans le nouveau programme national de renouvellement urbain, dans les conventions de délégation des aides à la pierre et dans les conventions d’attribution.

Le calendrier actuel des CUS, établi par la loi n°2009-323 pré-citée, est le suivant :

- Avant le 31 décembre 2017 : dépôt par les organismes de logement social (OLS) d’un projet de CUS au préfet de département du siège de l’organisme ;

- Avant le 30 juin 2018 : signature de la CUS par le préfet de région signataire.

Par ailleurs, l’article 52 de la loi de finances pour 2018 entraîne des modifications importantes des conditions de financement des bailleurs sociaux, en particulier par la réduction de loyer de solidarité (RLS), qui consiste en une baisse des loyers pratiqués, pour les locataires du parc social répondant à certains critères de ressources.

2. Objectifs poursuivis et Nécessité de légiférer

Il est proposé de reporter d’un an et demi la date de dépôt du projet de CUS ainsi que sa date de conclusion. Les CUS précédentes sont donc prorogées jusqu’au 01/07/2019. La modification du calendrier doit être faite par la loi, puisque le calendrier actuel est fixé dans la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’Égalité et à la Citoyenneté précitée.

La mesure est nécessaire car la conclusion des CUS nécessite la rédaction d’une stratégie patrimoniale, appuyée sur les capacités de financement du bailleur. Une part importante des bailleurs, suite à la loi de finances pour 2018, ont besoin de revoir leur stratégie à court et moyen termes, du fait des modifications des conditions économiques de leur activité. Un délai supplémentaire, à compter de l’adoption de la loi de finances, semble nécessaire.

Or la limite pour le dépôt des projets de CUS était le 31 décembre 2017. D’ores et déjà, plusieurs associations régionales de bailleurs sociaux et organismes HLM ont fait part à l’administration de leur incapacité à respecter ce délai pour ces raisons.

Le gouvernement souhaite donner le temps aux bailleurs d’établir une stratégie patrimoniale cohérente avec les nouvelles conditions économiques, et de prendre en compte les autres évolutions législatives structurelles relatives à leur secteur présentes dans la présente loi, ainsi que les objectifs du gouvernement affichés dans la Stratégie pour le Logement.

Seront contractualisés dans les CUS, tout en prenant en compte les nouvelles capacités financières des OLS, les objectifs nouveaux de production de PLAI, les objectifs de ventes HLM, l’ajustement des règles d’accessibilité et les orientations de transition énergétique pour l’accession neuve et la rénovation. Les hypothèses premières retenues pour la rédaction des CUS seront donc caduques.

Afin de permettre aux OLS de contractualiser ces objectifs tout en intégrant rapidement leur nouveau contexte financier, il apparaît nécessaire de reporter d’un an et demi les échéances relatives aux CUS. Cette mesure nécessite la modification du III de l’article 81 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’Égalité et à la Citoyenneté.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts juridiques

Cette mesure entend modifier la rédaction du III de l’article 81 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté.

3.2. Impacts sur les entreprises

Environ 544 organismes HLM et sociétés d’économie mixte sont tenus de conclure avec les préfets une convention d’utilité sociale.

En l’absence de cette mesure, ces organismes seront de toute manière tenus de conclure une CUS. Il n’y a donc pas d’impact économique direct du fait de la mesure.

La mesure doit néanmoins avoir un impact positif sur la gestion ces organismes, en permettant aux conventions d’utilité sociale de mieux prendre en compte les évolutions législatives et notamment l’évolution des capacités financières des organismes.

3.3. Impacts sur les services administratifs

Les services déconcentrés de l’État sont chargés de l’instruction et de la négociation des CUS avec les bailleurs sociaux. La mesure permet de détendre le calendrier de négociation.

Elle n’a pas d’impact sur les moyens humains à mettre en œuvre, mais améliorera l’efficacité de leur action.

3.4. Impacts sur les particuliers

Les locataires du parc social, comme les candidats à un logement social, ne sont pas directement impactés par cette mesure.

3.5. Impacts environnementaux

La mesure doit permettre de fixer les objectifs de rénovation énergétique du parc social sur des bases financières plus réalistes.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

4.2. Modalités d’application

La présente disposition sera applicable immédiatement sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 33 - Prolonger le délai d’habilitation pour la codification des aides sociales

1. État des lieux

La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a prévu de rassembler l’ensemble des dispositions relatives aux aides personnelles au logement dans un même code. L'article 117 de cette loi autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi afin de réaliser cette codification des dispositions, à droit constant, au sein du code de la construction et de l'habitation, dans un délai de vingt-quatre mois, allant ainsi jusqu'à janvier 2019.

Ce travail de codification est lié au chantier de modernisation du système de calcul des aides personnelles au logement qui devrait être mis en en œuvre en 2019. Ce projet prévoit notamment une actualisation des bases ressources pour le calcul de ces aides.

2. Nécessité de légiférer

Le présent article vise à prolonger de six mois l’habilitation prévue à l'article 117 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté afin d'assurer une bonne coordination entre les travaux de codification déjà entrepris et les réformes d'ampleur à venir. En effet, au regard des échéances envisagées, l'articulation entre les différents travaux s'avère délicate.

Ce délai permettra d’anticiper les difficultés qui pourraient survenir fin 2018 au regard de la volonté du Gouvernement de mettre en place une actualisation des bases ressources pour les aides personnelles au logement, dont la mise en œuvre est fixée pour 2019. En effet, le chantier engagé nécessitera des évolutions législatives, qui viendront nécessairement impacter les dispositions actuelles.

Ces évolutions législatives devront être intégrées aux travaux de codification en cours, en lien avec la Commission supérieure de codification.

Le délai supplémentaire de six mois permettra ainsi d'assurer la coordination des différents travaux et d'aboutir à un cadre législatif et réglementaire stable, clarifié, cohérent et tenant compte des réformes de modernisation entrant en vigueur.

3. Analyse des impacts sur l’ordre juridique interne

La mesure prolonge l’habilitation à codifier prévue par l'article 117 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté. Elle n’a pas d’autre impact juridique.

4. Consultation menée

Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.

TITRE III : Répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale

Chapitre Ier - Favoriser la mobilité dans le parc social et le parc privé

Article 34 - Créer un bail mobilité

1. État des lieux

La loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 constitue le régime de droit commun en matière de baux d’habitation principale. Elle régule les rapports entre bailleurs et locataires de logements à usage d’habitation principale ou à usage mixte professionnel et d’habitation principale.

Jusqu’à la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, les locations de logements meublés étaient expressément exclues du champ d’application de la loi du 6 juillet 1989 susmentionnée, sauf en ce qui concerne l’obligation, pour le bailleur, de fournir un dossier de diagnostic, de délivrer un logement décent ou de demander une mise en conformité avec les caractéristiques de la décence. Pour le reste, les locations meublées relevaient des dispositions des articles L. 632-1 à L. 632-3 du code de la construction et de l’habitation qui instaurent une protection minimale aux locataires, à savoir un bail écrit d’une durée minimale d’un an avec reconduction tacite, une révision du loyer qui ne peut dépasser la variation de l’indice de référence des loyers et des conditions particulières de résiliation par le bailleur lié à la vente du logement, à la reprise pour habiter ou à des motifs légitimes et sérieux. En dehors de ces règles, les baux meublés relevaient des articles 1708 à 1762et suivants du code civil.

Face à une demande croissante de logements en meublé et le souhait d'une législation plus protectrice de la part des associations de locataires, la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové est venue renforcer la protection des locataires en ajoutant un nouveau titre à la loi du 6 juillet 1989 susmentionnée consacré aux locations de logements meublés constituant la résidence principale du locataire et en rapprochant les règles applicables au logement meublé de celles plus protectrices du logement loué vide. Ainsi, la location meublée bénéficie d’un bail type, de règles de fixation du loyer et de congés harmonisées. Elle bénéficie de règles qui lui sont propres notamment s’agissant de la définition des caractéristiques du logement meublé, de la durée du bail ou du dépôt de garantie.

En effet, l’offre de logements meublés a progressé plus vite que l’offre locative privée ou sociale. Ainsi, en trente ans, de 1982 à 2012, sa part dans l’offre locative privée est passée de 3,6 % à 9,5 %.

Cette évolution est particulièrement forte à Paris et en petite couronne :

La loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové est venue étendre l’application du titre I de la loi du 6 juillet 1989 relatif aux logements vides aux logements meublés, tout en tenant compte de la spécificité de ce type de contrat de location.

Les aménagements touchent :

- à la durée du contrat : il est conclu pour une durée d’au moins un an. À la fin du bail et à défaut de congé donné par le bailleur ou le locataire ou de proposition de renouvellement, le bail est reconduit automatiquement et dans les mêmes conditions pour un an. Lorsque le locataire est un étudiant, les parties peuvent convenir d’un bail d’une durée de neuf mois qui n’est pas reconductible tacitement. Dans ce cas, si les parties ne conviennent pas de la reconduction du contrat, celui-ci prend fin à son terme ;

- aux charges locatives : les parties peuvent opter pour la récupération des charges sous la forme d’un forfait ;

- au dépôt de garantie : son montant est limité à deux mois de loyer ;

- à l’état des lieux : au-delà de l’état des lieux, un inventaire et un état détaillé du mobilier doivent être établis ;

- au délai de préavis : lorsque le congé est donné par le locataire, le délai de préavis est d’un mois. Lorsque le congé est délivré par le bailleur, le délai de préavis est de trois mois.

Dans le rapport « Évaluation de la politique publique : Le logement locatif meublé » de janvier 2016[73], l’inspection générale des finances et le conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) estiment que le cadre législatif de la location meublée insuffisant pour permettre la prise en compte de baux inférieurs à un an que réclament tant les bailleurs que les locataires.

Ce rapport indique que pour des actifs, la recherche d’une location de quelques mois peut s’expliquer par le développement des contrats temporaires[74] et par des mobilités professionnelles courtes. L'Institut national de la statistique et des études économiques estime, ainsi, qu’en 2011, 214 000 provinciaux, essentiellement des actifs (62 %) et plus particulièrement des cadres (25 %), occupaient un second logement en Île-de-France, majoritairement pour des raisons professionnelles[75]. Pour les étudiants, le besoin de locations de quelques mois peut s’expliquer par le développement, dans les cursus universitaires, d’une alternance entre des périodes de stage et des périodes d’études, dans des zones géographiques parfois distinctes. Enfin, pour les bailleurs, le rapport ajoute que la possibilité de conclure des baux d’une durée de quelques mois peut également répondre à un besoin de souplesse. C’est notamment le cas des propriétaires d’un pied à terre ou d’une résidence secondaire, utilisés quelques mois dans l’année, et qui ne souhaitent donc pas conclure des baux d’une année.

Or, la durée légale minimale d’un an (neuf mois pour les étudiants) est trop rigide pour tenir compte notamment du développement des mobilités professionnelles et de cette offre potentielle, insuffisamment mobilisée. Dans une recherche de plus grande flexibilité, des baux régis par le code civil, moins protecteurs du locataire, sont alors parfois conclus.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Compte tenu des difficultés constatées et les mesures en vigueur étant de nature législative, il est donc nécessaire de modifier la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 en la complétant par un titre III applicable aux contrats de location spécifiquement adapté à la mobilité des personnes et dénommé « bail mobilité ».

2.2. Objectifs poursuivis

Le présent projet de loi vise à améliorer l’accès au logement en créant un cadre de location d’une durée réduite et souple tout en offrant des garanties pour les bailleurs et les locataires pour mieux prendre en compte le développement des mobilités professionnelles.

3. Dispositif retenu

La mesure envisagée consiste en la création d’un bail mobilité avec différentes caractéristiques.

Le bail mobilité est envisagé comme un bail sui generis, dérogatoire aux dispositions de la loi du 6 juillet 1989, y compris son article 2 relatif à la notion de résidence principale. Afin de satisfaire aux besoins temporaires de logement, le bail ne porte que sur des logements meublés et pourra être conclu pour une durée minimale d’un mois et maximale de dix mois. Pour éviter le risque de contournement des contrats de location meublée classiques et la précarisation des bénéficiaires, le bail mobilité ne pourra être renouvelé et les éventuelles relations des parties, si elles se poursuivent, seront régies, au terme du bail, non pas par un bail mobilité mais par un contrat de location meublée de droit commun. Afin que les dépenses liées au logement ne soient pas un frein, notamment à la mobilité des personnes, aucun dépôt de garantie ne sera exigé. En cas de colocation, il ne sera pas demandé de solidarité entre les colocataires ou leurs cautions. Enfin, l’équilibre des relations locatives est préservé en garantissant au bailleur le maintien du dispositif de cautionnement déjà existant pour les autres contrats de location régis par la loi du 6 juillet 1989 précitée et en prévoyant la possibilité pour le locataire de donner congé selon des conditions identiques à celles prévues au titre Ier bis de la loi du 6 juillet 1989.

Par ailleurs, le bail mobilité sera éligible au dispositif de garantie locative VISALE qui sera élargi aux dégradations locatives.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La présente disposition envisagée vise à compléter la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 par l’ajout d’un titre Ier ter applicable aux contrats de location spécifique et dénommé « bail mobilité ».

4.2. Impacts économiques et financiers

Le dépôt de garantie, dans le cadre d’une location meublée, s’élève au maximum à deux mois de loyer hors charges. Dès lors, l’absence de versement de dépôt de garantie aura un effet favorable sur le pouvoir d’achat du locataire facilitant ainsi l’accès au logement.

4.3. Impacts sociaux

La mise en place du bail mobilité a vocation à participer à l’intégration des personnes inscrites dans la dynamique d’une mobilité, qu’elle soit professionnelle ou non, et à leur faciliter l’accès au logement.

En effet, parmi les locataires ou sous-locataires d’un logement loué meublé ou d’une chambre d’hôtel, 86 755[76] personnes sont âgées de moins de 20 ans. Ce chiffre s’élève à 305 119 si on étend la tranche d’âge à 24 ans et à 526 062 pour la population âgée de moins de 39 ans.

En effet, en créant un cadre de location d’une durée réduite et souple tout en offrant des garanties pour les bailleurs et les locataires, la mesure tend à répondre aux besoins temporaires de logement.

De multiples freins tant réglementaire, par l’absence de souplesse des baux, que financier, par la nécessité de verser un dépôt de garantie, rendent difficile l’accès au logement et peuvent les conduire à renoncer à une formation, à un contrat d’apprentissage, à un stage ou tout autre motif nécessitant la mobilité des personnes. Même si le dispositif n'a pas vocation à s'appliquer exclusivement aux jeunes, car il ne contient pas de limite d'âge, il a vocation à bénéficier aux jeunes en mobilité et à favoriser leur intégration, notamment, au marché du travail. En effet, les jeunes actifs sont de plus en plus mobiles et ce nouveau dispositif leur offre un outil adapté à leur situation.

4.4. Impacts sur les particuliers

En créant plus de souplesse pour le bailleur, le bail mobilité est susceptible d’inciter à la mise en location de biens utilisés par le propriétaire quelques mois dans l’année et donc d’accroître l’offre locative meublée. Ce cadre est de nature à rassurer les propriétaires qui auront un cadre juridique bien défini et plus flexible leur permettant de récupérer leur logement plus facilement. Pour le locataire, il permet une protection plus grande que les contrats soumis au code civil grâce à un cadre juridique bien défini, et offre une garantie contre les abus de par son caractère non renouvelable.

Il existe une demande, tant des bailleurs que des locataires, pour des locations de moyenne durée, de quelques mois à moins d’un an (dix mois permis avec ce bail mobilité). L’analyse des raisons ayant conduit les locataires à s’orienter vers une location temporaire montre qu’au-delà d’un séjour de trois mois, la proportion de touristes est marginale, la majorité des locations concerne un public d’étudiants, plus du tiers des locataires sont des actifs en déplacement professionnel pour quelques mois et une part plus faible des locations de 3 à 6 mois est motivée par une raison familiale (divorce, relogement dans l’attente de travaux…).

Pour des actifs, la recherche d’une location de quelques mois peut s’expliquer par le développement des contrats temporaires et par des mobilités professionnelles courtes. L’INSEE estime par exemple, qu’en 2011, 214 000 provinciaux, essentiellement des actifs (62 %) et notamment des cadres (25 %), occupaient un second logement en Île-de-France, majoritairement pour des raisons professionnelles. Pour les étudiants, le besoin de locations de quelques mois peut s’expliquer par le développement, dans les cursus universitaires, d’une alternance entre des périodes de stage et des périodes d’étude, dans des zones géographiques parfois distinctes.

Pour les bailleurs, la possibilité de conclure des baux d’une durée de quelques mois peut également répondre à un besoin de souplesse. C’est notamment le cas des propriétaires d’un pied à terre ou d’une résidence secondaire, utilisés quelques mois dans l’année, et qui ne souhaitent donc pas conclure des baux d’une année. Ou de propriétaires désireux de récupérer l’usage d’un logement à un terme bien précis (retours de mobilité professionnelle, scolarité d’un enfant…) et qui seront donc intéressés par la perspective de pouvoir valoriser leur bien tout en en garantissant la disponibilité à une date donnée

5. Consultations et modalités d’application

Le Conseil national de l’évaluation des normes a été consulté le 8 mars 2018.

La Commission nationale de concertation, dont la consultation est facultative, a été informée le 9 novembre 2017 de cette mesure. Lors de cette réunion, la Commission nationale de concertation n’a émis aucun avis.

Le dispositif entrera en vigueur au lendemain du jour de la publication du projet de loi.

La présente disposition sera applicable sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 35 - Adapter les missions des commissions d’attribution de logements

1. État des lieux

A la fin de l’année 2015, la France comptait 4 839 600 logements sociaux dont 481 596 avaient fait l’objet d’une attribution dans l’année, soit un taux de rotation au sein du parc social légèrement inférieur à 10%. Dans le même temps, 1 886 996 demandeurs de logement social étaient recensés.

Tous les deux ans, le bailleur social mène auprès de ses locataires une enquête lui permettant d’informer l’État dans le cadre du rapport sur l’occupation sociale du parc. Les années où cette enquête n’est pas menée, le bailleur interroge ses locataires sur leurs ressources.

Sur la base de ces informations, le bailleur est soumis à plusieurs obligations prévues par le code de la construction et de l'habitation :

- proposer un logement plus adapté lorsqu’une situation de sous-occupation est constatée. Si le locataire refuse trois offres, il peut perdre son droit au maintien dans les lieux dans certaines zones (article L. 442-3-1) ;

- proposer un nouveau logement lorsque le ménage dispose d’un logement adapté au handicap et que la personne présentant un handicap a quitté le logement. Si le locataire refuse trois offres, il peut perdre son droit au maintien dans les lieux (article L. 441-3-2) ;

- soumettre le locataire à un sur-loyer lorsque ses ressources financières sont supérieures au plafond de ressources applicable au logement, sauf exceptions prévues par les textes (article L. 441-3 ) ;

- avertir le locataire qu’il va perdre son droit au maintien dans les lieux lorsque ses ressources dépassent 150 % du plafond applicable pour les logements financés en Prêt Locatif à Usage Social (PLUS) (article L. 442-3-3) ;

- étudier le parcours résidentiel possible qui peut être proposé au locataire en cas de sous-occupation ou de dépassement de plafond de ressources pour étudier le parcours résidentiel possible (article L. 442-5-1).

Au-delà de ces obligations, dans le cadre de la gestion locative, le bailleur social doit accompagner les ménages en demande de mutation à l’intérieur du parc.

A la fin de l’année 2015, un tiers des demandeurs de logement social étaient déjà locataires au sein du parc social. Il y a donc une forte demande de mobilité. Dans ces demandes de mutation, 33 % sont motivées par un problème de taille du logement (trop grand ou trop petit), 5 % par des besoins d’adaptation au handicap et près de 10 % par un loyer non adapté aux ressources.

Pour 626 426 demandeurs de logements sociaux déjà locataires du parc social, il y a eu 141 113 attributions/mutations. Le tableau et le graphique ci-dessous récapitulent les principaux motifs des demandes de mutation sollicitées par les locataires du parc social.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

La présente mesure vise à mieux prendre en compte les souhaits de parcours résidentiels des locataires du parc social et d’optimiser l’occupation du parc social en recherchant la meilleure adéquation possible entre les logements et leurs occupants. Pour cela, un point périodique sur la situation des locataires est nécessaire. La mesure s’appliquera en zones tendues, là où les demandes sont les plus nombreuses et la nécessité d’optimiser l’occupation du parc la plus aiguë.

Les présentes mesures, à savoir les obligations du bailleur à l’égard de ses locataires ainsi que les missions actuelles des commissions d’attribution des logements, viennent modifier des dispositifs prévus actuellement par la loi.

3. Dispositif retenu

Tous les six ans, le bailleur est tenu de faire un point sur la situation des locataires, sur la base des informations recueillies par les enquêtes. Sans remettre en cause les dispositions existantes qui peuvent entraîner actuellement une perte du droit au maintien dans les lieux, le bailleur sera tenu de travailler avec le locataire pour proposer un logement adapté à ses souhaits et ses capacités dans les cas suivants :

- sous-occupation ;

- sur-occupation ;

- besoin d’un logement adapté au handicap ;

- disparition de la situation de handicap qui avait conduit à l’attribution d’un logement adapté ;

- dépassement des plafonds de ressources applicables au logement occupé, sans que ce dépassement n’entraîne la perte du droit au maintien dans les lieux.

Lorsque le bailleur constate une de ces situations, il transmet le dossier à la commission d’attribution dont les compétences sont élargies au-delà de la seule attribution initiale d’un logement. Celle-ci devient la commission d’attribution et d’examen de l’occupation des logements. Elle émet des préconisations en matière d’offres de relogement à proposer au locataire. Ces avis sont communiqués au locataire, sans que ses droits d’occupation du logement soient remis en cause.

Cet examen périodique permettra de mieux prendre en compte les demandes de mutation toujours en attente d’attribution (1 demande de mutation sur 5 est actuellement satisfaite alors que la moitié des demandeurs de mutation relève d’une situation visée par la nouvelle disposition).

La disposition apportera une meilleure fluidité des parcours de logement.

Pour faciliter le travail de ces commissions, la possibilité de procéder à des examens dématérialisés, qui n’existait actuellement qu’à titre expérimental sur certains territoires, est ouverte à tous.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

L’article L. 441-2 du code de la construction et de l’habitation sera modifié. Est par ailleurs inséré un article L. 442-5-1 dans le code de la construction et de l’habitation.

4.2. Impacts économiques et financiers

Les enquêtes « ressources et occupation du parc social » permettent aux bailleurs d’examiner la situation des locataires. Le point complet qui devra être fait tous les six ans ne devrait donc pas entraîner une sur-charge de travail pour ceux-ci.

Le nombre de dossiers à faire examiner en commission d’attribution et d’examen de l’occupation des logements augmentera. Il est difficile de chiffrer exactement le nombre de dossiers supplémentaires qui seront à examiner, mais si l’on se base sur l’état de la demande de mutation des locataires du parc social et les motifs invoqués, on peut estimer que le nombre de dossiers supplémentaires à examiner par les commissions se situerait entre 50 000 et 80 000, soit une augmentation comprise entre 10 % et 17 %..

Pour autant, l’impact sur la charge de travail de chaque commission d’attribution et d’examen de l’occupation des logements devrait être limité :

- l’analyse à réaliser par la commission entre une attribution, pour laquelle elle examine trois dossiers, et une préconisation que le bailleur lui soumettra n’est pas la même.

- la prise en compte en amont des demandes de mutation par le bailleur permettrait de faire diminuer le surcroît de travail pour la commission.

- l’ouverture de la possibilité de procéder par commission dématérialisée devrait permettre des gains de productivité.

Cette possibilité avait été ouverte à titre expérimental par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové. Le projet de loi prévoit de généraliser cette possibilité. A ce jour, compte tenu des incertitudes liées au maintien de cette possibilité, un seul bailleur, l’OPAC de Saône-et-Loire, a officiellement expérimenté cette possibilité. Si le rapport d’évaluation est en cours de rédaction, il ressort du bilan fait par l’office que cette modalité d’organisation des commissions d’attribution a permis de diminuer les temps entre relocation, ce qui entraîne un gain financier pour l’organisme ainsi qu’une diminution des temps d’attente des demandeurs, de redéployer des moyens humains de l’organisation des commissions à la gestion locative dont le suivi des locataires et de leurs parcours résidentiels et d’apporter une plus grande souplesse aux membres des commissions. La pérennisation de la possibilité de procéder de façon dématérialisée devrait permettre à plusieurs bailleurs intéressés, mais hésitants compte tenu de la limitation dans le temps de l’expérimentation, de se lancer dans la démarche.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

La présente mesure se traduira par une augmentation du nombre de dossiers à examiner par les commissions auxquelles participent les collectivités territoriales.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La présente mesure se traduira par une augmentation du nombre de dossiers à examiner par les commissions auxquelles participent les services déconcentrés.

4.5. Impacts sociaux : prise en compte du handicap

L’examen de la situation du locataire tous les six ans favorisera les échanges entre le bailleur social et le locataire dont les besoins pourront avoir évolué. Ainsi, le bailleur pourra apporter une solution plus adaptée aux nouveaux besoins du locataire.

4.6. Impacts sur les particuliers

A l’heure actuelle, trop de propositions de logement social font l’objet d’un refus par les demandeurs en raison des faibles perspectives de mobilité ultérieure. Une meilleure prise en compte des aspirations, des besoins et des capacités des locataires permettra d’ouvrir les possibilités d’évoluer au sein du parc et donc encouragera les acceptations d’attribution initiale.

L’optimisation de l’occupation du parc social permettra aussi de mieux répondre à la demande aujourd’hui non satisfaite.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Le Conseil national de l’évaluation des normes a été consulté le 8 mars 2018 et la mesure a également été transmise au Conseil national de l’habitat.

5.2. Modalités d’application

Les dispositions entreront en vigueur dès la promulgation de la présente loi et seront applicables immédiatement sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion

Article 36 - Coter la demande de logement social

1. Etats des lieux

A la fin de l’année 2015, il y avait 4 839 600 logements sociaux en France, dont 481 596 avaient fait l’objet d’une attribution dans l’année. Par ailleurs, fin 2015, il y avait 1 886 996 demandeurs de logement social. La demande annuelle de logement social est donc beaucoup plus forte que l’offre disponible.

La législation actuelle en matière de logement social prévoit des conditions pour y accéder (respect de plafonds de ressources et régularité du séjour en France). Toute personne respectant ces conditions peut accéder au logement social.

L’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation prévoit que sont prioritaires pour l’accès au logement social les personnes bénéficiant d’une reconnaissance de priorité dans le cadre de la procédure du droit au logement opposable et les demandeurs se trouvant dans une des situations suivantes :

- personne en situation de handicap ;

- personne quittant un appartement de coordination thérapeutique ;

- personne mal logée ou défavorisée et personne rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d’ordre financier ou tenant à ses conditions d’existence ou confrontée à un cumul de difficultés financières et d’insertion sociale ;

- personne hébergée ou logée temporairement en structure ;

- personne reprenant une activité après une période de chômage de longue durée ;

- personne exposée à une situation d’habitat indigne ;

- personne victime de violence au sein du couple ou menacée de mariage forcé ;

- personne engagée dans un parcours de sortie de la prostitution ;

- personne victime de traite des humains ou de proxénétisme ;

- personne ayant à sa charge un enfant mineur et vivant dans un logement sur-occupé ou non décent ;

- personne dépourvue de logement, y compris si elle est hébergée chez des tiers ;

- personne menacée d’expulsion sans relogement.

La gestion du logement social est organisée autour du système des réservations. La réservation de logements permet d’obtenir la mise à la disposition du réservataire de logements livrés ou remis à la location, afin que ce réservataire présente des candidats à la commission pour l’attribution de ces logements. Les réservataires et les bailleurs sont désormais soumis à une obligation de consacrer tout ou partie de leurs contingents au logement des demandeurs prioritaires.

Toutefois, la législation ne précise pas de modalités de désignation qui s’imposeraient aux réservataires. Ainsi, le processus d’accès au logement social est jugé par le public opaque.

Il est possible de mettre en place un système de cotation de la demande. La cotation de la demande consiste à attribuer une « note » aux demandeurs de logement social, selon des critères et des pondérations préétablis, portant sur la situation du ménage rapportée à un logement donné ou à une catégorie de logements. A ce jour, seuls deux territoires ont mis cette possibilité en pratique : Rennes Métropole depuis plusieurs années sur son périmètre et la ville de Paris depuis 2014 sur son contingent. Le bilan est positif aussi bien en termes d’objectivation des choix que de transparence pour le public des critères et priorités d’attribution des logements. Les EPCI du pays voironnais, de Strasbourg, Grenoble et Lyon préparent également sa mise en œuvre. La commune de Vitry sur Seine a pris l’initiative de l’instituer à l’automne 2017 pour les désignations sur le contingent communal.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Afin d’assurer plus de transparence dans l’attribution des logements, il convient d’objectiver les critères de choix retenus par les différents acteurs du logement social. Cette objectivation, qui nécessite de modifier des dispositions législatives, permettrait à la fois de rendre le processus plus compréhensible pour le demandeur et d’harmoniser les pratiques.

3. Dispositif retenu

Sur les territoires concernés par la réforme des attributions initiée par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové et par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, qui consacrent notamment la mise en place d’une gouvernance intercommunale, un système de cotation devra être mis en place.

La grille de cotation devra être établie à l’échelle intercommunale et permettre de respecter les obligations qui pèsent sur l’ensemble des acteurs en matière de droit au logement.

Ce système de cotation sera un outil d’aide à la décision pour les services en charge de désigner les candidats dont les dossiers seront présentés à la commission d’attribution et pour la commission elle-même.

La cotation devant s’appuyer sur des outils, ces outils pourraient être à développer par les territoires si ceux-ci font le choix de ne pas s’appuyer sur l’outil national qui leur sera proposé.

Les territoires auraient donc la possibilité d'utiliser :

- leur propre outil de cotation et importer dans le SNE pour chaque numéro unique, une note ;

- un module de cotation existant dans le SNE. Cela implique de développer ce module de cotation qui permettra dans le SNE de noter les demandes, à partir de critères pouvant changer pour chaque EPCI dans une certaine mesure.

Seront concernés les établissements publics territoriaux tenus de se doter d’un programme local de l’habitat ou ayant la compétence habitat et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la commune de Paris et la métropole de Lyon.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La présente disposition entrainera une modification des articles L. 441-2-8 et L 441-2-9 du code de la construction et de l’habitation.

4.2. Impacts économiques et financiers

Pour la mise en œuvre de la cotation au niveau de chaque territoire, l’État devra faire évoluer le Système national d’enregistrement (SNE). Le développement (études préalables, développement et recette) d’un module de cotation peut être estimé entre 1,2M€ et 1,7M€.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les établissements publics de coopération intercommunale, les établissements publics territoriaux de la Métropole du Grand Paris et la commune de Paris devront, dans le cadre plus général de mise en place de la réforme des attributions, animer les réflexions sur les modalités et la grille de la cotation appliquée sur le territoire.

La cotation devant s’appuyer sur des outils, ces outils pourraient être à développer par les territoires si ceux-ci font le choix de ne pas s’appuyer sur l’outil national qui leur sera proposé.

4.4. Impacts sociaux : prise en compte du handicap

La cotation devra rendre effective la priorité dont dispose les personnes handicapées pour l’accès au logement social.

4.5. Impacts sur les particuliers

La présente mesure devrait se traduire par une augmentation de la transparence en matière d’accès au logement social. Les territoires pratiquant la cotation devant rendre publics les critères retenus.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans l’espace

Seront concernés les établissements publics territoriaux tenus de se doter d’un programme local de l’habitat ou ayant la compétence habitat et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la commune de Paris et la métropole de Lyon.

5.2.2 Textes d’application

Un décret viendra fixer les modalités de la mise en place de la cotation.

Article 37 - Simplifier les procédures d’attribution de logements sociaux

1. État des lieux

L’attribution des logements sociaux relève de la compétence exclusive des commissions d’attributions (CAL), prévues à l’article L. 441-2 du code de la construction et de l’habitation. La CAL examine pour chaque logement à attribuer les dossiers des demandeurs désignés par le réservataire du logement en question ou par le bailleur. Sauf exception, trois dossiers sont présentés pour chaque logement.

La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a prévu la mise en place d’une commission dans chaque quartier prioritaire de la politique de la ville intervenant en amont. En effet, cette commission, composée des bailleurs sociaux, des réservataires, du maire, du président de l’établissement public de coopération intercommunale ou du président du conseil de territoire de l’établissement public territorial de la métropole du Grand Paris, ou de leurs représentants, est chargée de désigner, d’un commun accord, les candidats pour l’attribution des logements disponibles.

Il en résulte donc l’obligation que chaque attribution de logement situé dans un quartier prioritaire de la politique de la ville fasse l’objet d’un premier examen par une commission réunissant tous les acteurs du territoire, puis d’un examen en commission d’attribution.

En 2015, 481 596 logements sociaux ont été attribués sur l’ensemble du territoire national. 27 % d’entre eux se situaient en quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV) Il est à noter que le logement social représente en moyenne 60 % des résidences principales dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Selon l’Institut national de la statistique et des études économiques, « le parc social des QPV est ancien, un logement sur deux ayant été construit avant 1969, tandis qu’en dehors de ces quartiers, un sur deux l’a été après 1979. Il est constitué à près de 60 % de logements d’habitations à loyer modéré ordinaire (HLMO) ».

De plus, il est constaté qu’il est plus facile pour un ménage à faible revenu de se loger dans le parc privé des quartiers environnants des QPV[77].

La mise en place obligatoire de cette commission entraîne une lourdeur administrative puisqu’il faut réunir deux commissions, de composition distincte mais néanmoins en grande partie commune (maire, président de l’EPCI, réservataires, bailleurs), qui examinent les mêmes dossiers individuels pour les demandes de logement social dans les 1500 quartiers prioritaires de la politique de la ville, représentant 130 000 attributions par an. Cette lourdeur est d’autant plus grande pour les nombreux EPCI qui comptent sur leur territoire plusieurs dizaines de ces quartiers.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Si la situation de ces quartiers, au regard de l’objectif de mixité sociale, peut justifier qu’on porte une attention particulière aux attributions de logements qui s’y situent, il conviendrait de laisser à l’échelon local le soin de définir les modalités de travail pour une meilleure coopération des acteurs du logement social.

En conséquence, il faut recourir à la loi pour modifier les dispositions de l’article L. 441-1-5 du code de la construction et de l’habitation relatives à la commission prévue pour chaque quartier prioritaire de la politique de la ville.

3. Dispositif retenu

La commission prévue pour chaque quartier prioritaire de la politique de la ville est supprimée

La commission de coordination, mise en place par la convention intercommunale d’attribution, voit ses missions modifiées : elle assure le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre de la convention.

Elle peut avoir pour mission, si les signataires de la convention le décident, d’examiner des dossiers de demandeurs de logement social, par exemple s’agissant de désignations sur des logements situés en quartiers prioritaires de la politique de la ville, et émettre un avis quant à l’opportunité de présenter en commission d’attribution les dossiers présentés par les réservataires.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La présente mesure se traduira par une modification des articles L. 441-1-5 et L. 441-1-6 du code de la construction et de l’habitation.

4.2. Impacts économiques et financiers

La mesure entraînera un allègement de la procédure d’attribution en quartier prioritaire de la politique de la ville. L’impact de l’ajout de la mission de suivi et d’évaluation pour la commission de coordination dépendra du périmètre exact retenu par les territoires pour le fonctionnement de cette commission. A minima, la commission devrait se réunir une fois par an.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

La mesure devrait produire un allègement de la procédure (présence des réservataires, du maire et du président de l’EPCI ou de leurs représentants à une seule commission au lieu de deux). L’impact de l’ajout de la mission de suivi et d’évaluation pour la commission de coordination dépendra du périmètre exact retenu par les territoires pour le fonctionnement de cette commission. A minima, la commission devrait se réunir une fois par an.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La mesure entraînera un allègement de la procédure (présence à une seule commission au lieu de deux). L’impact de l’ajout de la mission de suivi et d’évaluation pour la commission de coordination dépendra du périmètre exact retenu par les territoires pour le fonctionnement de cette commission. A minima, la commission devrait se réunir une fois par an.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

5.2. Modalités d’application

La présente disposition sera applicable immédiatement sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion

Article 38 - Gérer en flux les contingents du logement social

1. État des lieux

La gestion du logement social est organisée autour du système des réservations.

D’une manière générale, la réservation de logements permet d’obtenir la mise à la disposition du réservataire de logements livrés ou remis à la location, afin que ce réservataire présente des candidats à l’attribution de ces logements.

L’article R. 441-5 du code de la construction et de l’habitation donne la liste des réservataires possibles, prévoit que les réservations donnent lieu à la passation d’une convention qui définit les modalités pratiques de leur mise en œuvre et dispose que ces réservations peuvent porter :

- sur des logements identifiés dans des programmes (gestion en stock) : cette gestion repose sur l’identification physique des logements qui, lorsqu’ils sont libérés ou livrés, sont remis à la disposition du réservataire afin qu’il puisse présenter des candidats au bailleur sur ces logements.

- sur un flux annuel de logements portant sur un ou plusieurs programmes ou sur l’ensemble du patrimoine de logements locatifs du bailleur (gestion en flux) : cette gestion repose sur la fixation d’un nombre ou pourcentage annuel de logements qui doit être mis à disposition du réservataire, le bailleur choisissant les logements qu’il propose sur des programmes ou tout le patrimoine.

- ou sur une combinaison entre ces deux formules.

Cette réglementation n’impose pas de limitation de durée pour les réservations sauf lorsqu’une commune ou un établissement public de coopération intercommunale les a obtenues en contrepartie d’une garantie d’emprunt : dans ce cas, la durée des droits correspond au délai de remboursement intégral de l’emprunt souscrit par le bailleur augmenté de 5 ans.

La gestion en stock présente les inconvénients suivants :

- l’offre disponible pour le réservataire est tributaire de l’historique des programmes réservés en termes de localisation, de typologie de logements et de niveau de loyers, et peut éventuellement ne plus correspondre à un moment donné à ses priorités institutionnelles.