Etude d'impact sur le projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique

Le pouvoir de décision relève en outre, selon la nature des mesures envisagées, du préfet (insalubrité et saturnisme), du maire agissant au nom de l’Etat (police des équipements communs des immeubles collectifs d’habitation) ou du maire agissant au nom de la commune (péril). La dissociation du pouvoir de police (du ressort exclusif du maire) et de certaines compétences en matière de logement (prises en charge par une intercommunalité) vient parfois compliquer davantage encore la définition et la mise en œuvre d’une politique locale efficace de lutte contre l’habitat indigne (repérage, mesures incitatives, actions coercitives).

La mise en œuvre d’office des mesures prescrites en cas de non-respect (travaux et le cas échéant hébergement ou relogement) peut, à l’intérieur d’une même police, incomber à un acteur différent de celui qui a le pouvoir d’édicter les mesures. La police la plus utilisée, qui est celle de l’insalubrité (article L. 1331-26 du code de la santé publique), illustre bien cette complexité : si le maire est chargé d'exécuter les travaux d’office (IV du L. 1331-29 du code de la santé publique), le préfet assure l'hébergement temporaire des personnes et peut se substituer au maire pour les travaux d’office.

Cette complexité juridique et technique est un handicap fort pour la mise en œuvre de la lutte contre l’habitat indigne.

La loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové avait donc pour objectif de faire émerger le président de l’établissement public de coopération intercommunale en tant qu’autorité compétente unique en matière de police spéciale de l’habitat en lui transférant les prérogatives de police spéciale détenues, par les maires des communes membres : police du péril (articles L. 511-1 à L. 511-4, L. 511-5 et L. 511-6 du code de la construction et de l’habitation), sécurité des établissements recevant du public à usage total ou partiel d’hébergement (articles L. 123-3 du même code) et sécurité des équipements communs des immeubles collectifs d’habitation (articles L. 129-1 à L. 129-6 du même code). Le dispositif existant pour favoriser la mise en place d’une autorité unique exerçant les polices spéciales de lutte contre l’habitat indigne a toutefois entraîné des situations complexes et évolutives dans le temps.

Concernant les polices spéciales de lutte contre l’habitat indigne prévues dans le code de la santé publique (lutte contre l’insalubrité et le saturnisme et traitement du danger sanitaire ponctuel) et exercées par le préfet, la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, complétée par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et la citoyenneté, prévoit la possibilité qu’elles soient déléguées aux présidents d’EPCI ayant délégation de gestion des aides à la pierre et ayant bénéficié du transfert des pouvoirs de police de lutte contre l’habitat indigne des maires.

Au final, ces dispositions devaient permettre de réunir entre les mains d’une autorité unique l’ensemble des outils permettant de résorber l’habitat indigne : les outils incitatifs (aides à l’amélioration de l’habitat) comme les outils coercitifs. Cette réforme structurelle devait permettre une spécialisation de l’EPCI dans l’habitat indigne et la mise en place d’une politique intégrée en matière de traitement de celui-ci.

Toutefois, le dispositif de transfert – prévu à l’article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales pour tous les transferts de polices spéciales des maires vers les présidents d’EPCI – permet aux maires de s’opposer au transfert de leurs pouvoirs de police. Si un des maires fait part de son opposition, le président de l’EPCI peut à son tour renoncer à exercer le pouvoir de police sur l’ensemble du territoire intercommunal.

Un premier bilan de la mise en œuvre du dispositif prévu par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénovéa été effectué en 2015 dans le cadre de l’enquête annuelle sur l’habitat indigne (EHI) réalisée par la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL), la direction de l’habitation, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) et la direction générale de la santé (DGS), auprès des services déconcentrés de l’État et des agences régionales de santé. Sur la base des réponses reçues (73 % des départements), 302 présidents d’EPCI exerçaient effectivement les pouvoirs de police spéciale en lieu et place des maires, soit 24 % des présidents d’EPCI potentiellement concernés à l’époque (9% sur l’intégralité du territoire de l’EPCI, 5 % sur une partie des communes membres seulement).

Si le processus de constitution d’un acteur unique a bien été enclenché dans un certain nombre de territoires, les modalités de mise œuvre assez complexes ont constitué un frein dans cette transition vers un acteur unique en matière d’habitat indigne. Ainsi, dans un même EPCI, certains maires ont transféré leurs pouvoirs de police alors que d’autres ont refusé. La situation peut se révéler complexe alors même que l’EPCI était volontaire pour prendre en charge la politique de lutte contre l’habitat indigne. En effet, lorsque le transfert des pouvoirs des maires est partiel, le président de l’EPCI peut refuser d’assumer cette nouvelle prérogative. Toutefois, au moins 63 présidents d’EPCI ont choisi d’assumer cette nouvelle mission malgré le refus de certains maires des communes de l’EPCI.

A titre d’exemple, concernant les métropoles où les enjeux sont particulièrement importants, le président de la métropole de Montpellier exerce désormais les pouvoirs de police sur l’ensemble des communes membres tandis que le président de la métropole de Nantes exerce ces pouvoirs sur huit des 24 communes membres.

Le transfert des polices des maires est de plus remis en cause à chaque élection du président de l’EPCI ou changement de compétence/périmètre de l’EPCI, ce qui a été le cas dans de nombreuses intercommunalités début 2017 consécutivement à la mise en œuvre de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République qui a relevé le seuil minimal de constitution d’un EPCI à fiscalité propre.

En effet, selon le bilan réalisé par le ministère de l’intérieur (Direction générale des collectivités locales - DGCL), le nombre d’EPCI à fiscalité propre a considérablement baissé au 1er janvier 2017 : 1 266 EPCI contre 1 842 au 1er janvier 2016, résultat de 493 fusions d’EPCI, 76 dissolutions et 4 transformations. En outre certaines fusions se sont accompagnées d’une transformation. Par ailleurs, ces chiffres ne prennent pas en compte les modifications de périmètre des EPCI existants qui ont pu également entraîner des modifications de compétences et/ou une nouvelle élection du président de l’EPCI et relancer ainsi également le processus d’opposition/renonciation au transfert des polices du maire.

De fait, les délais prévus par la loi pour l’opposition des maires (six mois) puis le cas échéant pour la renonciation au transfert par le président d’EPCI (six mois à compter de l’opposition) sont relancés à ces occasions.

Les délais du mécanisme d’opposition/renonciation consécutifs aux changements introduits par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ont donc expiré fin 2017 et un nouveau bilan n’a pas encore pu être effectué.

Le dispositif de transfert prévu à l’article L. 5211-9-2 du code général des collectivités, qui n’est pas propre aux polices de l’habitat indigne et concerne d’autres procédures donne donc lieu à un système instable où l’identification de l’autorité compétente à un moment donné peut parfois s’avérer difficile, d’autant que certains transferts ont pu être réalisés automatiquement à la suite de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénovésans que le président d’EPCI et les maires en soient conscients, ce qui est source de contentieux.

Enfin, l’instabilité dans la compétence est préjudiciable à la mise en œuvre d’une politique de lutte contre l’habitat indigne qui, au-delà de la prise ponctuelle d’arrêtés de police, s’inscrit par nature dans une démarche globale et de moyen voire long terme.

Les procédures de lutte contre l’insalubrité et le saturnisme s’avèrent relativement complexes

Les procédures de lutte contre l’habitat insalubre et le saturnisme infantile ont été enrichies au fur et à mesure de la construction de la politique de lutte contre l’habitat indigne pour tenir compte de la diversité des situations rencontrées et afin de permettre une meilleure prise en compte de ces risques.

Le résultat s’avère aujourd’hui très complet mais également complexe, tant dans la multiplicité des procédures (26 articles au total dans le code de la santé publique) que dans leurs déroulements (saisine de la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques - CODERST pour la procédure prise en application de l’article L. 1331-26 du code de la santé publique; pas de saisine pour celle de l’article L. 1331-22 du code de la santé publique).

Les délais de traitement des dossiers constituent en particulier un motif régulier de plainte par les administrés auprès des services chargés de les instruire. Ces délais, qui s’expliquent par des contraintes réglementaires de respect de délais incompressibles d’information et de convocation, conduisent à un décalage d’au moins 6 mois entre la date du constat d’insalubrité et l’arrêté préfectoral la prononçant, et d’environ un an jusqu’au traitement définitif (travaux ou relogement).

Il en résulte, pour les usagers, un manque de lisibilité de l’action publique, voire un sentiment de manque de diligence de la part de l’administration à traiter ces sujets.

Les collectivités, ainsi que les services des Agences régionales de santé, pâtissent également de la complexité des procédures, qui sont très chronophages et ne permettent pas de traiter avec la rapidité souhaitée les situations de danger pour la santé. En effet, même si l’article L. 1331-26-1 du code de la santé publique a été ajouté pour faire réaliser des travaux plus rapidement, les traitements administratifs qu’il induit nécessitent néanmoins des délais.

Ce sont environ 3 000[135] procédures (articles L. 1331-22 à L. 1331-30 et L. 1334-1 à L. 1334-12 du code de la santé publique) qui, chaque année, pourraient être simplifiées (voir ci-dessous).

De plus, au-delà de la complexité actuelle des procédures, leur multiplicité génère une difficulté supplémentaire liée au choix de la procédure la plus adaptée à chacune des situations rencontrées.

Cela conduit non seulement les services a s’interroger sur la procédure idoine à mettre en œuvre mais introduit également un risque d’erreur, qui constitue régulièrement un motif de recours dans les contentieux (gracieux, administratifs et hiérarchiques déposés chaque année).

Le volume des contentieux peut être évalué chaque année à :

- environ une centaine (pour ce qui concerne les recours déposés devant les cours administratives d’appel, le Conseil d’État et auprès du Ministre chargé de la santé) instruits par le ministère chargé de la santé ;

- environ trois cents recours gracieux et administratifs (TA)[136] gérés par les services préfectoraux et les ARS.

Chacun de ces recours nécessite au minimum deux jours de travail.

En cas de nécessité, face à un risque imminent liés à un immeuble d’habitation, le maire doit pouvoir agir dans le cadre de ses pouvoirs de police générale qui nécessitent par ailleurs d’être également renforcés

Face aux situations d’habitat indigne, les maires sont les premiers appelés à agir dès lors que la situation ne se règle pas par l’initiative des propriétaires et des intéressés. Pour cela, ils bénéficient de polices spéciales dont la plus connue est la police du « péril » prévue à l’article L. 511-1 du code de la construction et de l’habitation. Ils peuvent aussi se retourner vers l’Etat dès lors que les polices spéciales à mettre en œuvre relèvent de ce dernier.

Les polices spéciales comportent des dispositions simplifiées permettant de traitel’imminence d’un risque. Néanmoins ces dispositifs ne permettent pas d’agir dans un délai très court alors que les circonstances l’exigent (par exemple menace d’effondrement immédiat par négligence constante des propriétaires ou encore suite à quelques accidents). Mettre en œuvre un péril « imminent » dans ce cas suppose le passage d’un expert désigné par le tribunal administratif puis un délai d’exécution dans l’arrêté ad hoc et, qui plus est, une démolition importante ne pourrait être prescrite par ce biais.

Ces cas de risque d’extrême urgence sont rares. Le maire n’est pas impuissant dans ces situations car il peut activer sa police spéciale issue de l’article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales qui lui donne faculté d’agir au profit de la santé ou de la sécurité d’occupants ou de tiers. Fréquemment il lui suffit de prescrire une évacuation immédiate des lieux et des mesures de protection (périmètre de sécurité, etc.). Mais il est aussi des cas où des travaux tels qu’étaiements ou démolition peuvent être nécessaires.

Dans ce dernier cas, si ces travaux sont imposés par police générale du maire, il agit d’office si rien ne se passe dans le délai court qu’il a imposé. La difficulté est alors un vide juridique : les textes des polices spéciales prévoient explicitement l’exécution d’office et le recouvrement des dépenses engagées. Pas la police générale. Du coup, la commune peut se trouver face à une dépense faite au nom d’autrui sans possibilité de recouvrer.

Cette nécessité est renforcée par un arrêt du Conseil d’Etat[137]: la démolition complète d’un immeuble face à un risque de grande urgence ne relève pas du péril imminent mais bien de la police générale du maire. D’où l’intérêt que, dans ces cas rares, il puisse recouvrer les dépenses engagées. Cela est vrai aussi dans le cas où le risque trouve son origine dans une cause extérieure (glissement de terrain par exemple), la police du péril étant alors inadaptée.

Par ailleurs, des maires soulignent la gêne qui est la leur quand, souhaitant visiter unimmeuble signalé comme dangereux d’une façon ou d’une autre, ils se heurtent à l’opposition des propriétaires ou des occupants. Ces maires demandent que le droit de visite de contrôle soit expressément prévu par le CGCT car les avis juridiques qui leur sont donnés à ce propos se contredisent.

Le nombre de situations qui peuvent se rencontrer est aléatoire. Le Pôle national de lutte contre l’habitat indigne de la Délégation interministérielle à l’hébergement et pour l’accès au logement, qui vient en appui juridico-technique des acteurs de terrain, estime qu’il est consulté pour des situations de ce type de 20 à 50 fois par an.

Les moyens de la lutte contre l’habitat indigne sont dispersés et insuffisamment mutualisés

La question des moyens transférés à l’EPCI a pu peser dans la décision des maires comme des présidents d’EPCI de refuser le transfert. En effet, cette question des moyens n’a pas été clairement traitée dans le cadre de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

La question d’une ré-allocation des moyens entre niveau communal et intercommunal en matière de lutte contre l’habitat indigne pose immédiatement celle du statut et du rôle des services communaux d’hygiène et de santé (SCHS).

En effet, en application des dispositions du code de la santé publique, les 208 SCHS compétents en matière de contrôle administratif et technique des règles d’hygiène sont notamment chargés des constats et contrôles en matière de lutte contre l’insalubrité et de lutte contre le saturnisme, ce qui fait d’eux des acteurs importants de la lutte contre l’habitat indigne. Ainsi, par exemple, selon l’enquête annuelle sur l’habitat indigne mentionnée plus haut, en 2016 sur les 2 758 arrêtés préfectoraux pris en matière de lutte contre l’insalubrité, 1 174 arrêtés avaient été préparés par les SCHS.

Le rapport parlementaire d’information de la commission des affaires économiques de l’Assemblée Nationale sur la mise en application de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (janvier 2017) estime qu’« une remise à plat de l’organisation des services communaux d’hygiène et de santé s’impose ».

Dans son rapport annuel 2017, la Fondation Abbé Pierre se prononce également en faveur d’une organisation de la lutte contre l’habitat indigne au niveau intercommunal et estime qu’il « semble incontournable de viser la mise en place de services d’hygiène et de sécurité au niveau intercommunal ».

Institués par la loi n° du 15 février 1902 relative à la protection de la santé publique, qui les rendait obligatoires dans les communes de plus de 20 000 habitants, les services communaux d’hygiène et de santé, anciennement bureaux municipaux d'hygiène, sont régis par les articles L. 1422-1 et L. 1422-2 du code de la santé publique, issus de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat.

L'article L. 1422-1 du code de la santé publique pose ainsi le principe selon lequel les SCHS relèvent de la compétence des communes ou, le cas échéant, des groupements de communes, qui en assurent l'organisation et le financement sous l'autorité du maire ou, le cas échéant, du président de l'établissement public de coopération intercommunale.

Les services d’hygiène et de santé sont chargés, sous l’autorité du maire, de l’application des dispositions relatives à la protection générale de la santé publique relevant des autorités municipales. Il s’agit notamment du respect des règlements sanitaires départementaux et de la mise en œuvre d’office des mesures destinées à remédier à un danger sanitaire ponctuel imminent en matière d’habitat. Par ailleurs, certains SCHS, au total 208, exercent des missions en matière de contrôle administratif et technique des règles d'hygiène ainsi qu'en matière de vaccination.

Certes, la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat avait prévu de donner compétence à l'Etat en matière de contrôle administratif et technique des règles d'hygiène tout en confiant aux départements la compétence en matière de vaccination. Ne souhaitant pas pour autant que cette nouvelle répartition des compétences se traduise pour les SCHS existants par des transferts de biens ou de personnels, le législateur a précisé en 1983, ce qui figure désormais au 3e alinéa de l'article L. 1422-1 du code de la santé publique, que les services communaux d'hygiène et de santé qui exerçaient effectivement avant le 1er janvier 1984 les attributions transférées à l’État et aux départements continuent, à titre dérogatoire, d'exercer ces missions et reçoivent à ce titre la dotation générale de décentralisation (DGD).

Or, la liste des SCHS et le montant de DGD qui leur est alloué ont été fixées en 1985 sans actualisation depuis, ce qui crée un gros décalage entre la cartographie des SCHS et les besoins actuels de la lutte contre l’habitat indigne. Par exemple, les Hauts-de-Seine sont ainsi le département de France le plus doté en SCHS (27 sur 208) alors la ville de Clichy-sous-Bois n’en dispose pas.

En outre, les effectifs et l’activité des SCHS sont très variables d’une commune à l’autre. Par exemple, selon l’enquête annuelle sur l’habitat indigne, en 2016, le SCHS de Roubaix avait un effectif de 16,1 équivalent-temps-plein (ETP) mobilisé sur la lutte contre l’habitat indigne (sur 16,8 au total) et a préparé 46 arrêtés préfectoraux. Le SCHS de Béziers, avec 3,8 ETP affectés à la LHI sur 21 au total, a préparé 3 arrêtés, de même que le SCHS de Croix, avec 0,8 ETP sur 1,5. Enfin, le SCHS de Rouen, 2,3 ETP/LHI sur un total de 10,3, n’a préparé aucun arrêté préfectoral. Les enjeux en matière d’habitat indigne sont évidemment très différents et cette énumération vise simplement à illustrer le décalage croissant entre SCHS dans les missions effectivement assumées et le manque de lisibilité qui en découle alors même que la mission de préparation des arrêtés est une mission clairement identifiée dans le code de la santé publique. Par ailleurs, certains SCHS interviennent également en matière de police des maires (péril notamment) alors que dans d’autres communes ce n’est pas le SCHS mais un autre service communal (service de l’habitat par exemple) qui intervient en matière de lutte contre l’habitat indigne.

Les établissements publics de coopération intercommunale ont actuellement la possibilité de créer un service intercommunal d’hygiène et de santé. A ce jour, il n’en existe qu’un seul officiel parmi les 208, créé à Arcachon avant 1984. En outre, cette possibilité n’exclut pas clairement le maintien de services communaux d’hygiène et de santé dans les communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale, ce qui est source de complexité et de coûts. Un tel maintien, associé à la création d’un service métropolitain d’hygiène et de santé qui est obligatoire en cas de délégation des pouvoirs du préfet en application de l’article 75 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (article L. 301-5-1-1 du code de la construction et de l’habitation) est également source de confusion.

Ainsi, en l’absence de clarification dans la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové sur ce point, la métropole de Lyon, qui a déjà la compétence pour créer un service métropolitain d’hygiène et de santé, exerce les pouvoirs de police spéciale en lieu et place des maires des communes membres mais n’a pas pu mobiliser les moyens des 3 SCHS des communes membres de la métropole pour organiser un véritable service métropolitain d’hygiène et de santé faute de dispositions législatives le prévoyant ni même d’incitation à le faire.

Les communes et EPCI volontaristes en matière de lutte contre l’habitat indigne ont bien compris l’intérêt d’une mutualisation des moyens et services au niveau intercommunal, d’ailleurs parfois même lorsque les maires ont conservé leurs pouvoirs de police.

Dans le cadre de l’EHI, 25 départements sur les 101 ont fait part de cas d’organisation de moyens au niveau intercommunal concernant un ou plusieurs EPCI du département, soit autour des SCHS existants (par exemple pour la Communauté de l'agglomération havraise ou Montpellier Méditerranée Métropole), soit sans SCHS préexistant (par exemple dans la Communauté d'agglomération du Pays de Saint-Omer mais également dans la petite communauté de communes de la Côtière à Montluel dans l’Ain regroupant 9 communes et environ 24 00 habitants). Par ailleurs les quatre SCHS de la Métropole européenne de Lille se sont organisés en réseau depuis 2014.

Les conditions fixées par la loi pour permettre la délégation par le préfet de ses pouvoirs de police de lutte contre l’insalubrité et le saturnisme sont restrictives

Concernant les polices de lutte contre l’habitat indigne du code de la santé publique, exercées par le préfet, l’article 75 de la loi ALUR prévoit la possibilité pour le préfet, après avis du directeur général de l’agence régionale de santé, de déléguer ses prérogatives en matière de police de l’insalubrité (articles L. 1331-22 et suivants du code de la santé publique) soit aux présidents d’établissements publics de coopération intercommunale qui ont bénéficié du transfert des polices spéciales de lutte contre l’habitat indigne de la part des maires (article L. 301-5-1-1 du code de la construction et de l’habitation), soit aux maires de communes disposant d’un service communal d’hygiène et de santé (article L. 301-5-1-2 du code de la construction et de l’habitation).

La loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a complété ces dispositions pour permettre au préfet de déléguer également ses pouvoirs de police en matière de danger sanitaire ponctuel urgent (article L. 1311-4 du code de la santé publique) et en matière de lutte contre le saturnisme (articles L. 1334-1 et suivants du code de la santé publique).

Ces dispositions s’inscrivent pleinement dans l’objectif de mettre en place un acteur unique en matière de lutte contre l’habitat indigne.

Toutefois, la possibilité de délégation par le préfet est actuellement encadrée par un cumul de conditions :

- le président de l’EPCI doit avoir bénéficié du transfert des pouvoirs de police des maires pour toutes les communes membres ;

- l’EPCI doit disposer d’une délégation des aides à la pierre ;

- il doit obligatoirement créer un service intercommunal dédié.

Ce cumul de conditions s’avère complexe et n’incite pas les EPCI à demander la délégation.

A ce jour, aucune délégation n’a été mise en place.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Au vu des différents problèmes qui se posent en matière de lutte contre l’habitat indigne, il apparaît nécessaire de modifier le cadre juridique actuel. Ainsi, les mesures envisagées, modifient et complètent des dispositions législatives existantes au sein des codes de la santé publique, du code de la construction et de l’habitation et du code général des collectivités territoriales.

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif des mesures envisagées est de faciliter et renforcer la lutte contre l’habitat indigne sous plusieurs angles :

- harmoniser, et simplifier les procédures des polices spéciales, nombreuses et complexes, et mieux les articuler entre elles ;

- permettre un meilleur traitement de l’urgence par les maires dans le cadre de leur police générale en facilitant et en sécurisant sur le plan juridique leur intervention, notamment pour trouver une bonne articulation par rapport aux procédures existantes destinées à traiter l’urgence mais insuffisantes, notamment la visite des logements concernés, et en leur permettant de se retourner ensuite vers le propriétaire pour récupérer les sommes avancées par l’exécution d’office des mesures nécessaires.

- favoriser l’organisation des outils et des moyens de la lutte contre l’habitat indigne au niveau intercommunal en :

- donnant plus de stabilité aux transferts de police aux présidents d’EPCI

- incitant à la mutualisation des services et à la constitution au niveau intercommunal d’un service compétent en matière de lutte contre l’habitat indigne

- facilitant la délégation par le préfet de ses prérogatives en matière de police de santé publique.

3. Options possibles et dispositif retenu

Les options retenues seront définitivement précisées dans l’ordonnance elle-même. Les orientations retenues à ce stade sont les suivantes.

1° Concernant spécifiquement les procédures de lutte contre l’insalubrité et le saturnisme

Il s’agit de simplifier les procédures de lutte contre l’insalubrité (articles L. 1331-22 à L. 1331-30 du code de la santé publique) et de lutte contre le saturnisme (articles L. 1334-1 à L. 1334-5 du même code), notamment :

- en prévoyant une meilleure définition de l’insalubrité qui servira de base de départ pour parvenir à un déroulé simplifié des procédures applicables ;

- en simplifiant ces procédures, par exemple en envisageant la suppression de l’avis obligatoire de la CODERST, sans porter atteinte au principe du contradictoire ;

- en rationalisant les différentes dispositions en vue d’une meilleure répartition entre les parties réglementaires et législatives du code de la santé publique.

Une simplification des polices prévues dans le code de la construction et de l’habitation et une meilleure articulation de ces polices avec celles du code de la santé publique sont aussi envisagées.

2° Concernant le traitement de l’urgence dans le cadre de la police générale des maires

Il est envisagé de compléter le code général des collectivités territoriales en précisant les pouvoirs dévolus au maire pour traiter en urgence les situations de danger liées à l’habitat indigne dans le cadre de sa police générale, comme cela est déjà prévu pour la police spéciale du péril dans le code de la construction et de l’habitation :

- en facilitant la visite des logements situés sur sa commune afin de vérifier leur état, notamment en cas d’absence ou de refus de l’occupant ;

- en créant la possibilité pour le maire d’exécuter d’office les mesures nécessaires pour supprimer en urgence le danger en cas de défaillance du propriétaire puis de recouvrer auprès de ce dernier les dépenses ainsi engagées par la commune.

3° Concernant la facilitation de l’organisation au niveau intercommunal des outils et moyens de la lutte contre l’habitat indigne

Il est envisagé de :

- modifier l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales (qui contient les dispositions de l’article 75 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové) pour donner plus de stabilité aux transferts de police aux présidents d’EPCI,:

- inciter à la mutualisation des services et à la constitution au niveau intercommunal d’un service compétent en matière de lutte contre l’habitat indigne ;

- faciliter la délégation par le préfet de ses prérogatives en matière de police de santé publique définies aux articles L. 1311-4, L. 1331-22 à L. 1331-30 et L. 1334-1 à L. 1334-12 du code de la santé publique au président de l’établissement public de coopération intercommunale en assouplissant les conditions fixées par la loi.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse des incidences de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions des ordonnances prises dans le cadre de l’habilitation. Les différents impacts seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées.

Les dispositions envisagées modifieraient et complèteraient des dispositions législatives codifiées dans le code général des collectivités territoriales, le code de la construction et de et le code de la santé publique.

L’habilitation à légiférer par ordonnance n’a pas en elle-même d’impact budgétaire ni économique. Il est en revanche attendu des gains d’efficacité dans l’action publique une fois l’ordonnance promulguée mais qui ne peuvent être totalement évalués à ce stade même si un impact sur l’administration est déjà identifié ci-dessous.

4.4 Impacts sur les collectivités territoriales

Simplification des différents régimes de police spéciale de lutte contre l’habitat indigne

La simplification des procédures menées par les maires et les présidents d’EPCI aura un impact positif sur les collectivités concernées qui fera l’objet d’une évaluation précise dans le cadre de l’ordonnance.

Le nombre d’arrêtés pris par les maires et les présidents d’établissements publics de coopération intercommunale n’est connu que très partiellement.

Les résultats de l’enquête annuelle sur l’habitat indigne, réalisée la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement, la direction de l’habitation, de l’urbanisme et des paysages et la direction générale de la santé auprès des services déconcentrés de l’État et des agences régionales de santé, en matière de mise en œuvre des polices du maire (ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale ayant bénéficié du transfert de police) sont récapitulés dans le tableau ci-dessous. Si la couverture de l’enquête s’améliore, un quart des départements n’ont toujours pas connaissance des arrêtés pris par les maires/présidents d’EPCI en 2016. En outre, chaque année, la majorité des départements répondant à l’enquête précisent que les données recensées sont partielles car elles ne couvrent pas tous les arrêtés de leur territoire.

Traitement de l’urgence dans le cadre de la police générale des maires

Les mesures envisagées permettront aux maires d’agir plus rapidement et plus efficacement pour mettre fin aux dangers immédiats posés par certains immeubles ou logements pour la santé et la sécurité de leurs occupants ou des tiers. Elles faciliteront le travail des maires pour contrôler l’état des biens immeubles sur le territoire de leur commune.

A charges constantes concernant les visites et l’exécution d’office des mesures nécessaires, l’impact de la mesure sur le budget de la commune devrait être positif car la commune pourra recouvrer des dépenses engagées pour le compte d’autrui dans les cas précités, ce qui n’est pas explicitement prévu à ce jour. Les sommes exactes ne sont toutefois pas évaluables.

Facilitation de l’organisation des outils et moyens de la lutte contre l’habitat indigne au niveau intercommunal

Les mesures envisagées, pour les EPCI et les communes qui choisiront de les mettre en œuvre, entraîneront un transfert de coûts, d’emplois et de charge administrative des communes vers l’EPCI dans le cadre des dispositions de droit commun en la matière.

A terme, la mutualisation des compétences et des moyens au niveau de l’EPCI devrait permettre une plus grande efficacité susceptible d’engendrer une réduction des coûts.

Sont potentiellement concernés les EPCI suivants :

1) les EPCI à fiscalité propre qui sont obligatoirement compétents en matière d’habitat :

- les métropoles (les 17 existantes et la métropole de Saint Étienne créée au 1er janvier 2018), ainsi que la métropole de Lyon sur la question des SCHS ;

- les communautés urbaines (12 actuellement) ;

- les communautés d’agglomération (220 actuellement).

2) les EPCI à fiscalité propre qui choisissent une compétence habitat parmi leurs compétences optionnelles. Cela concerne les communautés de communes. Selon la base de données BANATIC sur les collectivités territoriales, gérée par le ministère de l’Intérieur, au 1er juillet 2017, 933 communautés de communes sur 1017 avaient une compétence en matière d’habitat.

Concernant les SCHS, selon les données partielles issues de l’EHI (portant sur 119 SCHS dans 65 départements)[138], les effectifs s’élevaient à 596 ETP au total dont au moins 212 ETP clairement identifiés comme étant affectés à la lutte contre l’habitat indigne.

A titre indicatif, les 208 SCHS percevaient 88,75 millions d’euros en 2007 au titre de la dotation globale de décentralisation (DGD) pour exercer notamment les missions de diagnostic des situations d’habitat insalubre, d’instruction des procédures d’insalubrité - en particulier le rapport pour le conseil départemental de l’environnement, des risques sanitaires et technologiques (CODERST) – et de contrôle des suites de la procédure.

4.5 Impacts sur les services administratifs

Simplification des différents régimes de police spéciale de lutte contre l’habitat indigne

Les principaux impacts attendus des mesures envisagées en matière de simplification des procédures de lutte contre l’insalubrité et le saturnisme sont les suivants :

- diminution du contentieux et de l’annulation d’arrêtés d’insalubrité pris sur un mauvais fondement ;

- gain de temps pour les agents ayant à traiter ces contentieux (environ une centaine de procédures par an devant les tribunaux administratifs, cours administratives d’appel et Conseil d’État – une trentaine de recours hiérarchiques – également un certain nombre de recours gracieux gérés au niveau des départements donc non chiffrés), au minimum deux jours de travail par procédure ;

- diminution des délais procéduraux. En particulier, concernant l’avis obligatoire de la CODERST, sa suppression permettrait de gagner au minimum 3 mois, ce gain ne portant pas nécessairement atteinte aux droits du propriétaire bailleur.

- Le nombre de procédures potentiellement concernées par les mesures de simplification envisagées est indiqué dans les tableaux ci-dessous, issus des enquêtes annuelles sur l’habitat indigne menées auprès des services déconcentrés et des agences régionales de santé par la Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, la Direction générale de la santé et la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement.

Nombre d’arrêtés préfectoraux pris en matière de lutte contre l’insalubrité

Nombre de mesures de lutte contre le saturnisme

Traitement de l’urgence dans le cadre de la police générale des maires

La mesure a potentiellement un impact sur le réseau des comptables publics des collectivités territoriales puisque le nombre d’opérations donnant lieu à recouvrement pourrait augmenter. Au vu des cas identifiés (20 à 50 par an), cela représente un très petit volume par rapport à l’ensemble des recettes non fiscales recouvrées par ce réseau, l’impact en termes d’équivalents temps plein (ETP) est très marginal.

Facilitation de l’organisation des outils et moyens de la lutte contre l’habitat indigne au niveau intercommunal

Les mesures envisagées devraient simplifier l’action des services et agences de l’État (services déconcentrés, agences régionales de santé) qui n’auront qu’un seul interlocuteur au niveau de l’EPCI au lieu de plusieurs actuellement (les communes).

3.1. Impacts sur les particuliers

En permettant une plus grande efficacité de la lutte contre l’habitat indigne, ces mesures auront un impact positif indirect sur les occupants des logements indignes, souvent en situation de vulnérabilité.

4. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018. Elle a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.

4.2. Modalités d’application

4.2.1 Application dans le temps

Le Gouvernement est habilité à prendre les mesures nécessaires par ordonnance dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi.

4.2.2 Application dans l’espace

Les dispositions relatives aux établissements publics de coopération intercommunale concernées sont applicables sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Les dispositions relatives aux services communaux d'hygiène et de santé sont applicables en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

4.2.3 Textes d’application

Les dispositions réglementaires du code de la santé publique pourront nécessiter des modifications pour être adaptées aux modifications législatives définitivement adoptées dans le cadre de l’ordonnance.

4.3. Justification du délai d’habilitation

L’ordonnance paraît le moyen le plus approprié pour modifier les dispositions législatives dans le sens souhaité en raison de leur complexité technique et de la nécessité de mener une phase de concertation importante avec les différents acteurs de la lutte contre l’habitat indigne, en particulier les représentants des communes et des EPCI. Ce délai est également nécessaire pour mener à bien une analyse complète de l’activité des services communaux d’hygiène et de santé et en tirer des enseignements pour la création de services pérennes aux compétences lisibles et l’organisation de la transition vers un service intercommunal.

Chapitre IV - Améliorer le droit des copropriétés

Article 59 - Faciliter et accélérer le traitement des copropriétés dégradées

1. État des lieux

1.1. Cadre général

En 2015 le fichier FILOCOM (FIchier des LOgements par COMmune de la Direction Générale des Impôts) recensait 740 083 copropriétés, dont 661 592 copropriétés en métropole, soit 9 961 212 logements en copropriété. Le nombre de résidences principales situées dans des copropriétés est de 7 709 066 en 2015, soit 77,4 % de l’ensemble des logements en copropriété.

Les données disponibles sur les copropriétés sont lacunaires – aucune information sur la santé financière du syndicat des copropriétaires - et issues de sources fiscales, donc indirectes. Le registre d’immatriculation instauré par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové t qui devrait être exhaustif le 31/12/2018 doit pallier ces lacunes. Dans cette attente, l’identification précise du nombre et de la localisation des copropriétés en difficulté reste difficile d’autant que la copropriété en difficulté est un phénomène à plusieurs facettes et dynamique dont il n’est pas possible de donner une définition uniforme. Le terme « copropriété en difficulté » fait en effet référence à un processus de déqualification qui affecte un ensemble immobilier placé sous le régime de la copropriété avec des symptômes de différents ordres qui se cumulent le plus souvent : dégradation de l’état du bâti, des espaces extérieurs et des équipements, difficultés de gestion ou d’administration de la copropriété, difficultés financières et juridiques, paupérisation et spécialisation de l’occupation, et dépréciation des logements et de la copropriété sur le marché du logement.

Dans l’attente des données exhaustives du registre d’immatriculation fin 2018, il n’est possible d’apprécier l’ampleur du phénomène de la copropriété en difficulté que de deux façons :

- par un repérage de terrain, qui est effectué notamment par le biais du déploiement du nouveau programme de rénovation urbaine ou des signalements de situation d’habitat indigne affectant des logements en copropriété ;

- par l’observation statistique de certains des phénomènes caractérisant une copropriété en difficulté (âge du bâti, présence d’occupants pauvres,..)

C’est la méthode mise en œuvre dans une étude conjointe DGALN / Anah, qui est devenu l’outil de référence utilisé par les professionnels du sujet pour apprécier le nombre de copropriétés dites « fragiles » susceptibles d’être en difficulté. Cette étude permet d’estimer qu’environ 100 000 copropriétés, soit 15% du parc des copropriétés et environ 1 million de logements, présentent des signes de fragilité et pourraient basculer dans des difficultés très importantes dans les années à venir en l’absence de prise en compte du phénomène par la puissance publique. Au sein de ces 100 000 copropriétés, de nombreuses copropriétés, dont le nombre ne peut être précisé à ce jour sans les informations complémentaires du registre d’immatriculation, présentent d’ores et déjà des difficultés très importantes.

Pour traiter les copropriétés en difficulté, les pouvoirs publics disposaient, avant la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, de deux cadres d’intervention structurés progressivement au fur et à mesure de l’accroissement des difficultés :

- un cadre judiciaire organisé par la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis qui repose sur des procédures d’audit, de mise sous tutelle du syndicat des copropriétaires (l’administration provisoire) ou de constat de la carence du syndicat des copropriétaires à assurer la conservation de l’immeuble débouchant ensuite sur une expropriation ;

- un cadre administratif permettant de mettre en place de façon incitative, un accompagnement financier et technique poussé des copropriétés par le biais de dispositifs opérationnels comme l’« OPAH copropriété » et le plan de sauvegarde, pilotés selon les cas par les collectivités ou le préfet.

Le rapport du précédent président de l’Anah, M. Dominique Braye, « Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés » remis au ministre en charge du logement en 2012, a effectué un bilan de ces dispositifs en s’appuyant sur une large concertation, notamment avec les professionnels utilisant ces outils. Le rapport Braye a favorisé une prise de conscience des enjeux majeurs auxquels la puissance publique était confrontée en matière de copropriétés dégradées. La loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a donc prévu un certain nombre de mesures pour répondre à ces enjeux. Outre une réforme du régime de la copropriété afin de prévenir l’apparition des difficultés, la loi du 24 mars 2014 a réformé en profondeur le cadre judiciaire de traitement des copropriétés en difficulté et mis en place de nouveaux outils d’intervention publique pour dépasser les limites rencontrées par les outils déjà existants.

La loi du 24 mars 2014 a ainsi réformé la procédure d’administration provisoire afin d’améliorer l’efficacité de cette intervention et permettre la résorption du surendettement des copropriétés tout en menant des travaux indispensables sur les parties communes. Lorsque la prise en main de la gestion d’une copropriété par un administrateur provisoire ne suffit pas à la redresser, il est possible d’avoir recours à une autre procédure judiciaire : la procédure de carence également réformée par la loi du 24 mars 2014 . A l’initiative notamment du maire ou du président de l’EPCI, elle consiste à faire constater par le juge l’incapacité du syndicat à gérer l’immeuble en copropriété et conduit au déclenchement d’une procédure d’expropriation simplifiée sans enquête publique. La loi du 24 mars 2014 a encadré les délais d’expertise préalable pour constater la carence, modifié les règles de fixation des indemnités d’expropriation pour tenir compte de l’état de l’immeuble et surtout posé comme principe l’élaboration préalable d’un projet public d’acquisition avant toute saisine du juge par la commune ou l’EPCI.

En effet, l’un des enseignements majeurs de l’expérience acquise par le traitement des copropriétés en difficulté souligné par le rapport Braye est l’impossibilité de résorber certains sites sans la mise en œuvre d’un projet public coordonné de grande envergure. C’est la raison qui a conduit à la création des opérations de requalification de copropriétés dégradées (ORCOD) dont certaines peuvent être déclarées d’intérêt national (ORCOD-IN). Deux opérations d’intérêt national ont été d’ores et déjà été lancées sur deux des sites emblématiques les plus en difficulté de France :

- le quartier du bas Clichy à Clichy-Sous Bois en Seine-Saint-Denis (Décret n° 2015-99 du 28 janvier 2015)

- le quartier de Grigny 2 à Grigny dans l’Essonne (Décret n° 2016-1439 du 26 octobre 2016).

- Les travaux préparatoires menés par l’Agence nationale de rénovation urbaine et par l’Agence nationale de l’habitat permettent d’identifier 40 à 60 sites dont les difficultés sont très significatives (ce qui représenterait de l’ordre de 37 000 logements) et sur lesquelles des interventions de grande envergure seront nécessaires. Certaines d’entre elles nécessiteront sans doute une opération d’intérêt national comme celles de Clichy-sous-Bois et Grigny.

- Pour rendre plus efficaces ces futures interventions dans ces sites en difficulté, divers ajustements et compléments sont apparus nécessaires pour faciliter l’utilisation des dispositifs réformés par la loi ALUR grâce aux premières années de mise en œuvre des mesures de la loi ALUR et aux deux opérations pionnières de Clichy-sous-Bois et Grigny 2.

1.2. Éléments de droit comparé

Le Sénat a conduit une étude de législation comparée en mai 2013 sur les copropriétés en difficulté en s’intéressant à quatre Etats : Allemagne, Espagne, Italie et Royaume-Uni[139].

Cette étude a permis des comparaisons en matière de traitement de certains dysfonctionnements de la gestion des copropriétés (gestion des impayés de charges par exemple) mais, en revanche, n’a pu rassembler d’éléments de comparaison sur le traitement par les pouvoirs publics des copropriétés en difficulté ni permis de déterminer si les difficultés se manifestaient sous les mêmes formes et dans les mêmes proportions. Le cadre d’intervention public et judiciaire français en matière de copropriétés en difficulté semble donc sans équivalent connu dans ces pays.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

L’expérience opérationnelle accumulée depuis la réforme d’envergure de la loi ALUR a permis d’identifier plusieurs difficultés qui nécessitent de modifier des dispositions législatives.

Développer les possibilités de relogement, notamment dans d’autres quartiers

Les copropriétés en difficulté sont généralement des parcs de relégation où sont logés des occupants aux ressources très modestes qui n’ont pu accéder au logement social et sont exploités par des marchands de sommeil peu scrupuleux. Ce phénomène est particulièrement significatif sur les deux sites de Clichy-sous-Bois et Grigny grâce auxquels les pouvoirs publics ont accumulé une partie de l’expérience opérationnelle qui a permis de concevoir les présentes mesures.

A Clichy-sous-Bois, le taux de pauvreté est de 26 % pour les propriétaires occupants et de 53,2 % des locataires, des taux très significativement supérieurs aux communes limitrophes.

Taux de pauvreté chez les occupants et les locataires de Clichy-sous-Bois

Source: Filosofi, 2012

Un même phénomène de concentration de pauvreté est observé à Grigny. Les études préparatoires de l’ORCOD-IN ont montré que les propriétaires occupants de Grigny 2 disposent de revenus imposables deux fois inférieurs à la moyenne départementale et pour les locataires du parc privé, les revenus sont 3 fois inférieurs. L’analyse de l’évolution des revenus entre 2007 et 2013 montre une accélération de ce phénomène de paupérisation notamment chez les propriétaires occupants avec une baisse de 40% du revenu médian entre 2007 et 2013. Une extrême pauvreté est également observée chez les locataires du parc privé de Grigny : 80% des locataires gagnent moins de l’équivalent d’un SMIC (1 100 € nets mensuels) par unité de consommation, hors aides sociales.

Or sur ces deux opérations qui nécessitent des démolitions d’envergure, les volumes de relogement sont très importants - au moins 1 330 ménages à Grigny et 1 240 ménages à Clichy- ce qui rend le relogement particulièrement difficile dans une zone aussi tendue que l’Ile-de-France d’autant que ces ménages sont très pauvres. Ce relogement d’un grand nombre de ménages très pauvres est déjà difficile dans le cadre d’ORCOD-IN qui bénéficient d’une grande mobilisation de l’État, des communes et des établissements publics à fiscalité propre.

A fortiori, les opérations qui ne bénéficient pas de la déclaration d’intérêt national (les autres ORCOD) ne pourront pas, sauf exception, être conduites à leur terme en l’état actuel du droit.

En conséquence il est nécessaire d’agir sur deux nouveaux leviers :

- prendre en charge les ménages des quartiers en ORCOD (qui ne feront pas tous l’objet d’une convention de renouvellement urbain conclue avec l’Anru) comme le sont ceux des quartiers ANRU en les intégrant dans la liste des ménages à qui sont réservés 25 % des attributions de logements hors des quartiers politiques de la ville (1° du I) ; cette mesure permet d’une part que ces ménages très pauvres ne soient pas tous condamnés à un relogement sur place et d’autre part de faire baisser le taux de pauvreté constaté dans ces quartiers ;

- permettre au maire et au président de l’intercommunalité de faire usage de leur pouvoir de désignation lorsqu’ils lancent une opération de requalification de copropriétés dégradées (ORCOD) qui génère un besoin de relogement, faculté actuellement ouverte uniquement dans les ORCOD d’intérêt national dans le but d’attribuer plus rapidement un logement social du contingent de la commune ou de l’EPCI.

La maîtrise du calendrier du relogement

Les opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national concernent un ensemble d’immeubles dont le niveau de dégradation peut être plus ou moins avancé. Les copropriétés les plus dégradées sont généralement vouées à la démolition. Lorsqu’une ORCOD est engagée, s’engage également une gestion du temps délicate pour les acteurs publics mettant en œuvre l’opération. En effet, comme ces copropriétés sont en grande difficulté, notamment financière et que les bâtiments sont en mauvais état, l’état de ces bâtiments continue de se détériorer sur la durée de l’opération ce qui risque de mettre en danger très sérieusement les occupants.

Il est donc indispensable d’assurer le relogement des occupants rapidement afin d’éviter d’être confronté à une dégradation non contrôlée (fissures des façades par exemple) qui obligerait à évacuer l’immeuble en urgence. Or, dans les zones très tendues, il n’est pas possible de se lancer dans un relogement sans avoir la maîtrise des logements de ces immeubles dégradés. Compte tenu de la présence de marchands de sommeil, chaque relogement effectué dans un logement encore maîtrisé par l’un d’entre eux risque de devoir être effectué de nouveau car le logement aura été réoccupé. La puissance publique risque donc d’être confrontée à plusieurs relogements successifs pour le même logement échouant ainsi à mettre en sécurité les occupants et se trouvant en outre dans l’embarras compte tenu des difficultés de relogement en zone tendue. A Clichy-sous-Bois, le relogement très complexe de 1 240 ménages ne pourra pas être réitéré.

Lorsque l’expropriant a pris possession du bien, la maîtrise des opérations de relogement est bien meilleure : le relogement est effectué une fois puis le logement vide est sécurisé et condamné dans l’attente de travaux lourds ou d’une démolition. Toute réoccupation sauvage est donc évitée.

Par une procédure « normale » d’expropriation, le délai observé en pratique pour prendre possession est évalué à 18 mois minimum à compter de l’obtention de l’arrêté déclarant l’utilité publique et de l’arrêté de cessibilité, comme résumé dans le schéma ci-dessous.

Ce délai de 18 mois minimum est beaucoup trop long, vu l’état de dégradation de certains bâtiments. Il est indispensable de pouvoir procéder plus rapidement.

Lorsque l’État doit faire rapidement des travaux pour des projets d’infrastructure, il a recours à une procédure de prise de possession anticipée prévue à l’article L. 522-1 du code de l’expropriation.

Comme les sites en ORCOD-IN ont en général un besoin de renouvellement urbain et font l’objet d’une procédure d’aménagement donnant lieu à déclaration d’utilité publique, une procédure équivalente est mise en place pour les copropriétés les plus en difficulté. Le projet de loi contient donc une mesure permettant d’engager au plus vite le relogement des occupants des immeubles voués à la démolition en autorisant la prise de possession immédiate du ou des immeubles dégradés par le bénéficiaire de la déclaration d’utilité publique. Compte tenu du caractère exorbitant de cette autorisation, elle serait obtenue par décret pris sur l’avis conforme du Conseil d’État.

Modifier des critères inadaptés pour le déclenchement d’ORCOD-IN

Les remontées du terrain montrent que plusieurs sites dont le niveau de difficultés est très élevé justifiant le recours au dispositif de l’ORCOD-IN ne satisfont pas à l’un des critères de l’article L. 711-2 du code de la construction et de l’habitation qui conditionnent la mise en place d’une ORCOD-IN, à savoir l’existence d’une ou plusieurs copropriétés en plan de sauvegarde.

En effet, certains acteurs locaux avaient fait le choix de ne pas faire de plan de sauvegarde car celui-ci était d’ores et déjà voué à l’échec au vu des caractéristiques des copropriétés concernées ou du besoin de financement en découlant.

Par ailleurs, d’autres sites ont fait l’objet de dispositifs (opération programmée d’amélioration de l’habitat) mais sont confrontés à une spirale de dégradation exponentielle qui justifie de passer directement à une ORCOD-IN sans tenter de faire un plan de sauvegarde.

Compte tenu des autres critères prévus par l’article L. 741-2 du code de la construction et de l’habitation (des enjeux majeurs en matière d'habitat dégradé, une complexité de traitement particulière et de lourds investissements à consentir) qui suffisent à encadrer ce dispositif, ce critère apparaît donc désormais comme un frein à sa mise en œuvre, qu’il convient de lever pour accélérer le traitement des copropriétés les plus en difficulté.

La nécessité de réformer la procédure de carence rendue plus vulnérable aux recours de copropriétaires par un arrêt de la Cour du 28 janvier 2015

La procédure de carence prévue à l’article L. 615-6 du code de la construction et de l'habitation permet, après une expertise diligentée par le tribunal de grande instance, de faire constater par ce même tribunal de grande instance l’incapacité d’un syndicat de copropriétaires à pourvoir à la conservation de l’immeuble et permet, sur ce fondement, d’engager une procédure d’expropriation à l’encontre des différents copropriétaires constituant le syndicat des copropriétaires, qui a une personnalité juridique. La procédure prévue par le législateur doit concilier cette double dimension propre à la copropriété : l’existence d’un syndicat des copropriétaires qui est en cause dans cette procédure et la présence de copropriétaires qui, en cas de carence, sont expropriés sans être individuellement partie à la procédure de carence.

Cette procédure instaurée par l’article 20 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine prévoyait que, dans le cas d’un immeuble soumis au statut de la copropriété, seul le syndicat des copropriétaires, représenté par son syndic ou un administrateur provisoire désigné par le juge, était partie à la procédure et, ce faisant, représentait les intérêts des copropriétaires qui ne pouvaient donc former de recours ou faire valoir leur point de vue.

Cette caractéristique majeure de la procédure a été remise en cause par un arrêt de la Cour de Cassation du 28 janvier 2015 qui, se fondant sur le principe du droit d’accès au juge inscrit dans l’article 6-1 de la convention européenne des droits de l’homme, a reconnu la recevabilité d’un recours en tierce opposition formé par un des copropriétaires de la copropriété d’Uckange en Moselle, laquelle avait fait l’objet d’un constat de carence et d’une expropriation. Les conséquences de cet arrêt sont problématiques car le délai pour former un recours en tierce opposition est de trente ans, ce qui fait peser une insécurité juridique majeure sur cette procédure.

Il est donc nécessaire de mieux définir la place du copropriétaire dans la procédure de carence et d’en faire une partie à la procédure afin d’encadrer les délais et conditions dans lesquels il peut déposer un recours.

2.2. Objectifs poursuivis

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a largement modifié les procédures de traitement des difficultés des copropriétés. Il ne s’agit donc pas d’une nouvelle réforme d’ensemble mais d’une consolidation des mesures de la loi du 24 mars 2014 rendue nécessaire par l’expérience opérationnelle accumulée dans le déploiement des opérations de requalification de copropriétés dégradées prévues par les articles L. 741-1 et L. 741-2 du code de la construction et de l’habitation. Le but commun à l’ensemble de ces dispositions est donc de faciliter et d’accélérer le traitement des copropriétés dégradées par des mesures très opérationnelles pour accélérer le relogement dans les copropriétés en difficulté, de favoriser le déploiement des ORCOD et de sécuriser la procédure de carence.

3. Options envisagées

En ce qui concerne les mesures destinées à faciliter et accélérer le relogement dans les opérations destinées à remédier aux difficultés des copropriétés dégradées, l’ensemble des mesures incitatives et conventionnelles mobilisables sont déjà utilisées. Les ORCOD-IN font déjà l’objet d’une convention de mise en œuvre signée entre acteurs publics concernés (Etat et ses agences, collectivités territoriales et établissement public de coopération intercommunal) et des chartes de relogement avec les bailleurs sociaux volontaires sont mises en place. Seules les mesures législatives envisagées peuvent permettre d’aller plus loin. La sécurisation de la procédure de carence, la mise en place d’une procédure de prise de possession anticipées ou l’assouplissement des critères permettant de créer une ORCOD-IN ne pouvaient être mises en œuvre que par des modifications législatives.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La présente mesure introduit les modifications législatives suivantes dans le code de la construction et de l’habitation :

- modification de l’article L. 441-1 pour prendre en compte les ménages issus des ORCOD dans les ménages à qui sont réservés 25 % des attributions de logements sociaux hors des quartiers politiques de la ville ;

- modification de l’article L. 741-1 pour introduire la possibilité pour le maire et le président de l’établissement de coopération intercommunale de recourir à leur pouvoir de désignation pour le relogement des ménages en copropriétés dégradés inclus dans le périmètre d’une ORCOD qui n’est pas d’intérêt national ;

- modification de l’article L. 741-2 pour supprimer le critère relatif à la présence d’une ou plusieurs copropriétés en plan de sauvegarde ;

- modification de l’article L. 615-6 pour :

- simplifier le mode de saisine du juge pour lancer une procédure de carence : les deux modes de saisine « comme en matière de référé ou sur requête » étant source de confusion, la saisine « sur requête » est supprimée ce qui permet à l’issue de la procédure d’avoir un jugement au fond ;

- prévoir la notification des conclusions d’expertise aux copropriétaires par le greffe du tribunal de commerce ce qui vaut intervention forcée à l’instance ;

- prévoir la possibilité pour un copropriétaire d’être entendu par le juge à l’audience et la notification de l’ordonnance de carence aux copropriétaires.

Par ailleurs, l’article l. 522-1 du code de l’expropriation est modifié pour introduire une procédure de prise de possession anticipée accélérée pour les bâtiments dégradés situés dans les orcod-in lorsque des risques sérieux pour la sécurité des occupants rendent nécessaires la prise de possession anticipée, et qu'un projet de plan de relogement des occupants a été établi. impacts économiques et financiers

Les mesures facilitent l’utilisation de procédures existantes et permettent d’accélérer les procédures ce qui réduit les besoins d’accompagnement public. Il est cependant très difficile de chiffrer les impacts économiques et financiers en découlant car ils seront indirects et la quote-part attribuable à ces mesures impossible à déterminer.

4.2. Impacts sur les collectivités territoriales

Les mesures envisagées sont facilitatrices et, pour certaines d’entre elles, purement procédurales et ont donc un impact non-significatif pour les collectivités territoriales.

4.3. Impacts sur les services administratifs

Les mesures envisagées sont facilitatrices et ont un impact nul pour les administrations déconcentrées. L’administration centrale du ministère de la cohésion des territoires devra instruire et préparer le décret pris sur avis conforme du Conseil d’État pour la prise de possession anticipée. Compte tenu du caractère extrêmement exceptionnel de ce décret, le volume ne sera pas significatif dans l’activité du service concerné.

La modification de la procédure de carence va accroître le travail du greffe mais de façon très marginale : la procédure de carence reste une procédure rare qui n’a été que peu employée ces dernières années.

Le ministère de la Justice recense environ une trentaine de demandes de désignation par an d’un expert en vue de faire constater la carence d’un syndicat.

Source : Ministère de la Justice /DACS

Sur l’ensemble de ces demandes, très peu débouchent sur une carence effective et un projet d’expropriation. Depuis 2010 et à la connaissance du ministère de la cohésion des territoires, de l’Anah et de l’ANRU, cette procédure n’a débouché effectivement à un constat de carence qu’à 3 reprises :

- en Moselle à la Copropriété les Tilleuls à Uckange : 192 logements possédés par 135 copropriétaires

- à Marseille, sur la tour B de la copropriété Kallisté : 132 logements - 92 copropriétaires

- à Nancy sur la copropriété des Bergamotes : 9 commerces et 144 logements avec 77 copropriétaires.

Au regard du nombre de cas effectifs constatés chaque année, la charge supplémentaire liée à l’inclusion des copropriétaires comme parties à la procédure est très faible et représente quelques milliers d’euros à peine. En supposant qu’en moyenne, une procédure de carence aille à son terme et touche 150 copropriétaires, les coûts de notification, de notification par accusé de réception (R1) et de reprographie induits par cette réforme sont sans doute inférieurs à 3 000 €.

4.4. Impacts sociaux

Les mesures destinées à faciliter le relogement, y compris la prise de possession anticipée, vont permettre de reloger plus rapidement des ménages vulnérables en grande difficulté.

4.5. Impacts sur les particuliers

La prise de possession anticipée privera certains propriétaires de leurs prérogatives sans pour autant remettre en cause le principe de la juste indemnisation applicable en matière d’expropriation puisque l’indemnité est consignée en cas de prise de possession anticipée.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Les dispositions envisagées ne nécessitaient aucune consultation obligatoire. Néanmoins, les dispositions ont été soumises pour avis, comme le reste du projet de loi, au Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et au Conseil national de l’habitat.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les modifications relatives à la procédure de carence s’appliqueront aux procédures qui s’ouvriront à compter de l’entrée en vigueur de la loi. Les autres modifications s’appliqueront dès l’entrée en vigueur de la loi.

5.2.2 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

5.2.3 Textes d’application

Les modifications envisagées ne nécessitent pas de textes d’application stricto sensu. Pour être mise en œuvre dans les ORCOD-IN, la procédure de prise de possession anticipée devra toutefois faire l’objet d’un décret pris sur avis conforme du Conseil d’État pour identifier les biens concernés par cette prise de possession anticipée.

Article 60 – Revoir par ordonnance le cadre juridique des copropriétés

1. Etat des lieux

Selon le vocabulaire juridique, la copropriété des immeubles bâtis est un « mode d’appropriation des immeubles divisés par étages ou par appartements, dans lequel chaque copropriétaire est titulaire d’un lot (cessible) comprenant la propriété exclusive d’une partie privative (par ex. l’appartement) et d’une quote-part dans la copropriété des parties communes, l’ensemble étant doté d’une organisation poussée (règlement de copropriété, syndicat regroupant tous les copropriétaires) ».

La principale source du droit de la copropriété est la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis que complète son décret d’application n° 67-223 du 17 mars 1967 portant règlement d'administration publique pour l'application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. Ces deux textes ont connu de nombreuses réformes depuis leur adoption et leur physionomie en a été profondément affectée. Entre 1990 et 2015, le nombre de mots dans la loi du 10 juillet 1965 a été multiplié par 5, passant de 6 500 à plus de 30 000 mots.

Les réformes les plus importantes sont issues de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et renouvellement urbains et de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. La loi du 13 décembre 2000 a notamment introduit dans la loi de 1965 susmentionnée des dispositions relatives à la gestion des grands ensembles immobiliers (scission des copropriétés, création d’unions de syndicats voisins). Elle a également inséré des dispositions favorisant le recouvrement des charges ou encore la prise de décision en assouplissant les règles de majorité. La loi du 24 mars 2014 a pour sa part entendu favoriser la réalisation de travaux dans les copropriétés et contient un dispositif destiné au redressement des copropriétés en difficultés. Certaines dispositions issues de la loi du 24 mars 2014, spécifiquement conçues pour s’appliquer aux immeubles en copropriétés, ont été intégrées au code de la construction et de l’habitation (articles L. 711-1 et suivants sur le registre d’immatriculation des copropriétés, L. 721-1 et suivants sur l’information des acquéreurs de lots, L. 731-1 et suivants relatifs à l’entretien, la conservation et l’amélioration des immeubles relevant du statut de la copropriété).

A ces dispositions de nature législative s’ajoutent leurs articles d’application réglementaires. Le décret du 17 mars 1967 a lui aussi connu d’importants ajouts. L’addition des seuls articles de la loi et de ses décrets d’application conduit à comptabiliser plus de 200 articles. D’autres dispositions autonomes sont disséminées dans la partie réglementaire du code de la construction et de l’habitation (par ex : article R 138-1 et suivants sur les travaux d’économie d’énergie dans les immeubles en copropriété).

Enfin d’autres dispositions sont restées totalement autonomes, n’étant intégrées ni dans la loi de 1965, ni dans son décret d’application, ni dans le code de la construction et de l’habitation. Il en est ainsi du décret n° 2001-477 du 30 mai 2001 fixant le contenu du carnet d’entretien de l’immeuble prévu par l’article 18 de la loi du 10 juillet 1965, du décret n° 2005-240 du 14 mars 2005 relatif aux comptes du syndicat des copropriétaires, du décret n° 2017-688 du 28 avril 2017 relatif aux places de stationnement adaptées dans les parties communes des copropriétés etc.).

Cette succession de réformes a conduit à une certaine complexification des textes relatifs au droit de la copropriété, rendant difficile leur appréhension par les copropriétaires. La jurisprudence s’est efforcée d’apporter des précisions sur des questions fondamentales comme le champ d’application du statut, les conditions de son application aux immeubles en cours de construction, le statut juridique de l’état descriptif de division, la possibilité de constituer des servitudes sur les lots de copropriété ou les conditions de recevabilité des actions intentées par les copropriétaires.

Selon les statistiques du ministère de la Justice pour l’année 2016, les actions tendant à contester les décisions prises par l’assemblée générale des copropriétaires représentent environ 18 % du contentieux de la copropriété soumis aux tribunaux de grande instance. Une simplification du processus de prise de décision par le syndicat favoriserait une baisse de ce type de contentieux.

Pour les professionnels du secteur, le formalisme du droit de la copropriété, qui s’est renforcé au gré des réformes intervenues ces dernières années, constitue un frein à la bonne gestion des copropriétés et ne permet pas d’atteindre les objectifs de performance énergétique des bâtiments.

Cette inflation normative désordonnée, déstabilisant l’équilibre initial du statut de la copropriété des immeubles bâtis, a été remarquée par la doctrine qui voit dans la démarche de codification une façon de restituer à ce droit sa clarté et son accessibilité d’origine, en remédiant aux imperfections et aux insuffisances de la loi du 10 juillet 1965. La codification est également analysée comme permettant de préserver l’originalité d’un système auquel les acteurs de la copropriété sont attachés, qui fonctionne sur de « bons principes » issus du droit des biens (propriété, indivision), des personnes (personnalité morale du syndicat) et des obligations (mode de paiement des charges…), mais qui doit s’adapter, tel le « roseau » (H. Périnet-Marquet) aux évolutions sociologiques sans qu’il soit « pour autant nécessaire de mettre à bas le statut de la copropriété, précipitant les actuels copropriétaires dans l’incertitude quant à la nature et à la portée de leurs droits »[140].

Cette démarche rejoint en outre les conclusions du groupe de travail Henri Capitant[141] qui avait exclu l’intégration de la matière dans le code civil au regard du volume des dispositions à codifier. A cet égard, il convient de relever que la commission a appelé de ses vœux « certaines clarifications du champ d’application de la loi de 1965. Elle souhaite, notamment que puisse être réservé son caractère impératif aux copropriétés dont au moins un lot est à usage d’habitation, les règles figurant au code civil ne pouvant cependant faire l’objet, même en dehors de l’habitation, de clauses contraires ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

L’objet d’une réforme de la loi du 10 juillet 1965 est d’aboutir au renouvellement du modèle, d’une part, en levant les blocages qui entravent la réalisation de travaux dans les copropriétés, et, d’autre part, en proposant un texte plus simple, clair et accessible, garant de la sécurité juridique et contribuant à prévenir les contentieux en matière de copropriété.

2.1. Une codification …

Compte-tenu du volume des dispositions concernées et de la nécessité de codifier certaines règles issues de la jurisprudence, l’intégration dans le code civil ou dans le code de la construction et de l’habitation n’est pas envisageable.

Il est donc proposé de concevoir un code destiné au public et aux praticiens qui contiendrait en son sein l’ensemble des dispositions spécifiquement applicables à la matière. Ce travail de codification nécessitera d’élaborer la partie législative et la partie réglementaire concomitamment. Cette nécessaire coordination des deux parties pour offrir un dispositif juridique complet aux différents destinataires de la norme justifie, au regard notamment de la technicité de la matière et de l’ampleur des consultations à mener avec les praticiens concernés (universitaires, syndics, géomètres-experts, notaires, promoteurs, associations de copropriétaires..), une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance permettant de soumettre au Parlement, dans un délai optimal, une codification aboutie des dispositions législatives et réglementaires. La création d’un code dédié permettra ainsi, en lien avec la Commission supérieure de codification, de promouvoir les principes de sécurité juridique et d’intelligibilité du droit.

L’objectif poursuivi sera ainsi de simplifier la loi du 10 juillet 1965 et son décret d’application du 17 mars 1967 en rendant ces textes plus lisibles, clairs et accessibles pour les usagers de la copropriété, notamment par :

- la réduction d'articles trop longs (comme par exemple, la liste de l'article 24 ou les missions du syndic de l'article 18 de la loi du 10 juillet 1965),

- la suppression de certains textes sans intérêt pratique ou leur transfert, soit en partie réglementaire, soit dans d'autres codes (ex. ordres du jour imposés des articles 24-1 et suivants de la loi du 10 juillet 1965...),

- le regroupement de certains thèmes éparpillés au sein de la loi du 10 juillet 1965 par l'adoption d'un plan rigoureux et problématisé (organes de la copropriété, décisions en assemblées générales, gestion financière de la copropriété, travaux etc.),

- la définition claire et précise des principales notions utilisées dans le statut de la copropriété (lot, syndicat des copropriétaires, syndic, conseil syndical, règlement de copropriété, majorités, surélévation…).

2.2. … enrichie de nouvelles mesures

Parallèlement à cette codification à droit constant, le Gouvernement souhaite prendre des mesures, ayant pour objectifs de prévenir les contentieux et d’améliorer la gestion des immeubles.

2.2.1 Prévenir le contentieux :

La consécration et l’encadrement de solutions prétoriennes établies, en définissant clairement certaines notions et en précisant les régimes qui leur sont applicables :

➢ Les parties communes spéciales

Le Gouvernement envisage de préciser le régime des parties communes spéciales. Alors que les parties communes sont en principe affectées à l’usage et à l'utilité de tous les copropriétaires, les parties communes spéciales sont celles affectées à l’usage et l'utilité de certains copropriétaires uniquement. A l’heure actuelle, la notion de « parties communes spéciales » procède implicitement de l’article 6 de la loi du 10 juillet 1965 selon lequel : « Les parties communes sont l'objet d'une propriété indivise entre l'ensemble des copropriétaires ou certains d'entre eux seulement ». Sur ce fondement, les règlements de copropriété peuvent réserver l’usage exclusif de certaines parties communes et éléments communs à certains copropriétaires. La Cour de cassation reconnaît cette pratique depuis longtemps et a tenté de l’encadrer au fil des litiges dont elle a été saisie. Dans un arrêt de principe, elle a précisé que la création de parties communes spéciales dans le règlement de copropriété avait pour corollaire l’instauration de charges spéciales[142].

Certaines questions fondamentales n’ont toutefois pas été tranchées en jurisprudence, comme par exemple celle de savoir selon quelles modalités sont prises les décisions relatives à ces parties communes spéciales : Y-a-t-il lieu de prévoir la tenue d’assemblée générale distinctes ou le vote peut-il avoir lieu lors de l’assemblée générale annuelle ? Si tel est le cas, tous les copropriétaires peuvent-ils prendre part au vote, ou bien seulement ceux qui ont la jouissance spéciale de ces parties communes? Ces derniers pourraient-ils prendre seuls une décision de disposition sur les parties communes spéciales ? Le calcul du quantum des droits de vote relève-t-il des dispositions de l’article 24-III de la loi ?

A l’heure actuelle, ces problèmes sont renvoyés à la pratique. Le Gouvernement envisage donc de créer un régime complet afin de sécuriser le régime des parties communes spéciales.

➢ Les parties communes à jouissance privative

La Cour de cassation a retenu que le droit de jouissance sur parties communes est un droit réel et perpétuel susceptible de prescription acquisitive lorsque les conditions de droit commun (possession continue, paisible, publique, non équivoque) sont réunies : « Un droit de jouissance privatif sur des parties communes est un droit réel et perpétuel qui peut s'acquérir par usucapion »)[143].

Par ailleurs, un droit de jouissance exclusive sur une partie commune ne peut constituer en lui-même la partie privative d’un lot de copropriété mais il peut être affecté d’une quote-part de parties communes correspondant aux charges que son titulaire doit supporter, sans pour autant être assimilé à un droit de propriété[144] .

Le droit de jouissance privative est nécessairement accessoire à un lot, son usage effectif étant sans incidence sur sa pérennité. Ce droit peut par ailleurs être cédé au copropriétaire d’un autre lot, avec l’accord du syndicat des copropriétaires[145] .

Le Gouvernement envisage de consacrer cette création prétorienne selon des modalités dont la pertinence devra être évaluée.

➢ Les lots transitoires

La jurisprudence a consacré cette notion de lot transitoire, non prévue dans la loi du 10 juillet 1965 mais mise en évidence par certains auteurs dès le début des années 1980 pour pallier les inconvénients liés à l’application du statut de la copropriété à des tranches d’immeuble non construites. Ce lot virtuel, d’attente ou d’anticipation, appelé à disparaître, est formé d’une partie privative constituée d’un droit de construire « sur une surface déterminée » du sol, pour y édifier des constructions, et d’une quote-part de parties communes correspondantes[146]. Ainsi, le lot transitoire constitue un « lot privatif composé pour sa partie privative du droit exclusif d’utiliser le sol pour édifier une construction et d’une quote-part de parties communes »[147].

Par ailleurs, il pourrait être utile de rappeler que ce droit de construire, sans autorisation nécessaire de l’assemblée générale (article 25b de la loi du 10 juillet 1965), doit être explicitement prévu dans le règlement de copropriété (Civ 3ème, 8 juin 2011, n° 10-20276 : le droit de construire sur un lot transitoire « n’est pas soumis aux règles d’autorisation de la copropriété » dès lors qu’ « en vertu du règlement de copropriété son titulaire bénéficiait du droit d’édification de tous bâtiments et constructions »).

Le Gouvernement envisage de sécuriser le régime du lot transitoire, dont la pratique ne peut se passer.

➢ Le droit de construire et le droit d’affichage définis comme accessoires aux parties communes

Se fondant sur l’article 3 de la loi du 10 juillet 1965, la jurisprudence définit le droit de construire afférent aux parties communes comme un droit « accessoire aux parties communes »[148], dont le transfert à un membre du syndicat des copropriétaires suppose « que soit réunie la majorité des voix de tous les copropriétaires représentant au moins les deux tiers des voix »[149].

Tout en consacrant cette jurisprudence, il pourrait être envisagé d’élargir le domaine de la qualification « d’accessoire des parties communes », afin d’y inclure toute création de surface de nature à modifier la consistance d’un lot de copropriété.

Bien que non mentionné par l’article 3 de la loi du 10 juillet 1965, dont la liste n’est toutefois pas limitative, il pourrait être utile de préciser que le droit d’affichage revêt le caractère d’un droit accessoire aux parties communes, permettant ainsi de mettre fin à la question de savoir si un droit d’affichage peut ou non constituer un lot de copropriété.

➢ La valeur de l'état descriptif de division

Après avoir considéré que l’état descriptif de division avait toujours valeur contractuelle, la Cour de cassation a opéré un revirement de jurisprudence en considérant que l’état descriptif de division était dressé seulement pour les besoins de la publicité foncière et qu’il n’avait donc pas de valeur contractuelle même s’il était publié postérieurement à la publication du règlement de copropriété[150]. Dans un arrêt récent, la Cour de cassation a adopté une position plus nuancée en admettant que le règlement de copropriété puisse conférer valeur contractuelle à un état descriptif de division affectant certains lots à une destination exclusive d’habitation et dont les dispositions plus précises « n’étai(en)t pas en contradiction avec les stipulations du règlement » de copropriété[151].

Autrement dit, s’il existe une présomption simple que l’état descriptif de division n’a pas, par principe, de valeur contractuelle et qu’il est établi uniquement pour les besoins de la publicité foncière, le règlement de copropriété peut conférer à l’état descriptif une valeur contractuelle. Il est envisagé de consacrer cette jurisprudence, cohérente avec les dispositions des articles 2 à 4 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 qui prévoient notamment que :

- le règlement de copropriété peut comporter un état descriptif de division (article 2),

- l’état descriptif de division peut faire l’objet d’un acte conventionnel (article 3),

- et il doit être porté à la connaissance des futurs acquéreurs d’un lot de copropriété (article 4).

L’harmonisation du délai de prescription des actions personnelles en droit de la copropriété, avec un alignement sur le délai de droit commun

Actuellement, les actions personnelles entre copropriétaires ou entre un copropriétaire et le syndicat nées de l’application de la loi du 10 juillet 1965 sont soumises à la prescription spéciale de dix ans de l’article 42 de ladite loi. Ce délai spécial n’a pas été modifié dans le cadre de la réforme de la prescription issue de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008, de sorte que le délai de prescription en matière de copropriété est devenu plus long que le délai de droit commun, sans raisons légitimes.

La prescription quinquennale de l’article 2224 du code civil peut en revanche s’appliquer à des conflits au sein de la copropriété n’impliquant pas l’application des règles de la loi du 10 juillet 1965.

L’absence d’harmonisation des délais suscite également un contentieux important autour de la délimitation du périmètre des actions personnelles relevant de l’article 42 de la loi du 10 juillet 1965 comme nées « de l’application de la présente loi entre des copropriétaires ou entre un copropriétaire et le syndicat »[152].

Il pourrait utilement être proposé d’harmoniser les délais de prescriptions des actions personnelles en réduisant à cinq ans le délai de prescription de dix ans de l’article 42 de la loi du 10 juillet 1965, ce qui serait de nature à réduire le contentieux de la copropriété.

2.2.2 Améliorer la gestion des immeubles

Redéfinir le champ d’application de la loi du 10 juillet 1965 au regard des caractéristiques des immeubles, de leur destination et de la taille de la copropriété d’une part et des règles applicables à ces copropriétés d’autre part

Le champ d’application de la loi du 10 juillet 1965 est actuellement impératif, ce qui signifie que cette loi s’applique de plein droit, quel que soit le type d’immeuble, dès lors que les trois conditions posées à l’article 1er sont réunies (immeuble bâti, propriété répartie par lots, entre plusieurs personnes). Or la projection d’un régime d’ordre public uniforme sur la gestion de tous les immeubles suscite depuis longtemps des interrogations de la part de la doctrine et des praticiens, qui jugent ces mécanismes trop rigides pour s’adapter aux nécessités des différents types de copropriétés.

La doctrine majoritaire estime nécessaire de prévoir des aménagements ou assouplissements tenant compte de la diversité des types de copropriétés (petites copropriétés, copropriétés ne comprenant que deux copropriétaires, grandes copropriétés, copropriétés comportant exclusivement des lots de bureau ou de commerce…). Si des dérogations sont déjà possibles pour les copropriétés de moins de 10 lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces dont le budget prévisionnel sur trois exercices est inférieur à 15.000 €[153], l’instauration d’un régime dérogatoire simplifié plus ambitieux pour les petites copropriétés (à deux, de moins de 10 lots...) tenant compte des adaptations nécessitées par la taille de ces copropriétés doit être envisagée.

Plusieurs pistes de réflexion sont à l’étude pour simplifier la gestion de ces copropriétés :

- dispense de syndic, de conseil syndical,

- assouplissement des règles de convocations et de tenue des assemblées générales,

- facilitation des actions en paiement de la quote-part de parties communes contre un copropriétaire,

- application de certaines règles relatives à l’indivision,

- recours simplifié au syndicat coopératif, etc.

S’agissant des grandes copropriétés, elles connaissent également des difficultés d’administration du fait de l’inadaptation de la loi du 10 juillet 1965 (lourdeur du formalisme de l’organisation des assemblées générales, problèmes de décompte des voix, absentéisme très marqué compliquant l’adoption de résolutions essentielles, etc.). Une réflexion devra être engagée sur l’opportunité d’adopter d’un régime d’administration spécifique (facultatif ou obligatoire…) qui pourrait se traduire par des délégations de pouvoirs (générales ou spéciales) à un conseil syndical renforcé, sous le contrôle de l’assemblée générale des copropriétaires, tout en prévoyant l’intervention d’organes externes, notamment pour vérifier les comptes.

La question de l’application du statut aux copropriétés à destination exclusivement commerciale ou de bureaux fera aussi l’objet d’une attention particulière (application supplétive ou création de dispositions dérogatoires). L’application du statut de la copropriété de la loi du 10 juillet 1965 à des centres commerciaux ou de bureaux n’apparaît en effet pas toujours adapté à ce type de structures et présente de multiples inconvénients tant :

- lors de la mise en place (répartition des charges, clauses du règlement de copropriété devant respecter la destination de l’immeuble…),

- que dans le cadre du fonctionnement du centre (travaux affectant les parties communes ou l’aspect extérieur de l’immeuble, modification des tantièmes de copropriété et de charges nécessitant une décision unanime des copropriétaires, formalisme des règles de convocation et de tenue des assemblées générales…).

La question du point de départ du statut de la copropriété et de son application ou non aux immeubles en cours de construction dès lors que l’immeuble est pour partie habitable (date d’application de la loi du 10 juillet 1965 à compter de l’achèvement de l’ensemble de l’immeuble, de la première attribution ou livraison d’un lot, de l’achèvement des lots acquis) fera également l’objet d’une attention particulière.

Clarifier, moderniser et adapter les règles d’organisation et de gouvernance de la copropriété, celles relatives à la prise de décision par le syndicat des copropriétaires ainsi que les droits et obligations des copropriétaires, du syndicat des copropriétaires, du conseil syndical et du syndic.

La doctrine associe traditionnellement la loi du 10 juillet 1965 à un système de gouvernance qui consiste à projeter, sur la gestion de l’immeuble, le modèle d’une démocratie représentative. Les principaux organes sont :

- - l’assemblée générale des copropriétaires, dont la souveraineté est première, à travers laquelle les propriétaires de lot exercent leur droit de propriété et qui est donc investie en principe de tous les pouvoirs ;

- - le syndic, qui est un mandataire de l’assemblée et constitue en quelque sorte l’exécutif du syndicat ;

- - le conseil syndical qui a vocation à jouer un rôle d’intermédiaire entre le syndic et l’assemblée générale.

La doctrine et les praticiens reprochent fréquemment à cette organisation une certaine lourdeur. Les modalités de prise de décision par l’assemblée générale favoriseraient l’inertie et le contentieux. Pour répondre à ces difficultés, le législateur a choisi de diminuer progressivement les seuils de majorités requis pour faciliter la prise de décision en matière de travaux par assemblée générale, afin de prévenir la dégradation des copropriétés et de favoriser les économies d’énergie, dans le prolongement des préconisations du rapport BRAYE remis au mois de janvier 2012 dénonçant un droit de la copropriété faisant primer les intérêts personnels des copropriétaires sur la gestion collective de l’immeuble considéré comme « un patrimoine commun »[154].

Ce mouvement, qui s’est accentué avec la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, a été critiqué par une partie de la doctrine comme pouvant conduire à obérer les finances de copropriétaires impécunieux ou dans une situation précaire.

Plus globalement, au-delà de l’abaissement contraignant pour les copropriétaires des seuils de majorités, favoriser l’investissement des membres du conseil syndical ainsi que des copropriétaires dans la copropriété et la modernisation du processus décisionnel en assemblée générale constituent deux leviers devant permettre d’améliorer le système de gouvernance au sein de la copropriété.

Une réflexion devra également être menée sur la place du syndic au sein de la copropriété, ses missions et les conditions d’exercice de son mandat (nomination, révocation, mise en concurrence etc.)

Renforcer le rôle du conseil syndical

En l’état actuel, le fonctionnement du conseil syndical fait l’objet d’un seul article dans la loi du 10 juillet 1965 (article 21). Le conseil est chargé d’assister le syndic et de contrôler sa gestion, de donner un avis sur certaines questions et de le mettre en concurrence lors du renouvellement des contrats de syndic. Il peut être destinataire d’une délégation de pouvoir dans les domaines où une telle mesure est possible. L’efficacité du conseil syndical est toutefois aléatoire : il peut ne pas être constitué et ses membres peuvent rester passifs.

Sans remettre en cause l’équilibre des pouvoirs entre le syndic, organe de gestion, et le conseil syndical, organe d’assistance et de contrôle, une réflexion devra être menée pour favoriser l’investissement des membres : dotation par l’assemblée générale d’un budget de fonctionnement (troisième alinéa de l’article 27 du décret n°67-223 du 17 mars 1967 et recommandation n° 13 du 8 juillet 2010 de la commission relative à la copropriété), assurance responsabilité civile obligatoire des membres à la charge du syndicat, suppression de la désignation judiciaire du conseil syndical dont l’efficacité ne peut reposer que sur le volontarisme des membres et, pour le cas des grandes voire très grandes copropriétés (plus de 100 ou 150 lots), rendre plus efficace son action en élargissant éventuellement le champ de ses délégations de pouvoirs et son rôle en cas de syndicats secondaires. L’attribution au conseil syndical d’une fonction pédagogique d’information et de sensibilisation des copropriétaires sur les questions communes intéressant la copropriété pourra également être mise à l’étude.

Plus généralement, le rôle et le fonctionnement des syndicats secondaires par rapport au syndicat principal devront être clarifiés. En effet, force est de constater que la création des syndicats secondaires initialement envisagée par la loi du 10 juillet 1965 comme une réponse à la gestion des grandes copropriétés s’est avérée en pratique être un échec. Il pourrait également être envisagé de faciliter le recours au syndicat secondaire dans les immeubles comportant plusieurs entités susceptibles d’une gestion autonome, y compris en présence d’une unité de gros-œuvre, afin d’éviter le recours à la scission de copropriété.

Moderniser le processus de décision par les assemblées générales

Le fonctionnement des assemblées générales soulève plusieurs critiques :

- il fait l’objet de dispositions d’ordre public formalistes (délais et contenu des convocations, tenue des assemblées, modalités de procuration, modalités de vote, modalités de notification des décisions, droit de recours). Cet encadrement génère une forte insécurité juridique pour les acteurs de la copropriété et favorise les copropriétaires procéduriers (l’annulation d’une assemblée générale peut avoir des conséquences en cascade) ;

- les conditions de participation des copropriétaires au vote sont un facteur de blocage, soit en raison de l’absentéisme qui interdit au syndicat de réunir les majorités requises pour certaines décisions, soit en raison de la présence en assemblée générale de trop nombreux copropriétaires, phénomène qui complexifie la tenue des assemblées (très grandes copropriétés).

Face à cette situation, il est envisagé de simplifier les règles prises en matière de tenue des assemblées générales afin de fluidifier la gestion des copropriétés :

- possibilité d’adresser certaines notifications sur l’extranet de la copropriété,

- facilitation des procurations,

- autorisation de procéder à un vote par correspondance, à recourir à la visioconférence,

- incitation des copropriétaires à s’investir davantage dans leur copropriété en renforçant leurs droits et moyens d’actions, par exemple en étendant leur possibilité de solliciter la convocation de l’assemblée générale, pour statuer sur une question concernant leurs droits et obligations, ou en créant une action susceptible d’être engagée par un copropriétaire dans l’intérêt du syndicat des copropriétaires, en réparation du préjudice subi par ce dernier, en cas de carence ou d’inaction du syndic, abaissement des seuils de majorité requis pour la prise de certaines décisions en fonction de leur nature et de leur importance pour la copropriété (par exemple s’agissant des travaux de rénovation et d'économie d'énergie ou de réduction des gaz à effet de serre, dans la perspective de l'amélioration de la performance énergétique du bâti et dans le prolongement de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique ayant créé la catégorie des travaux dits embarqués, etc.),

- élargissement de la catégorie des travaux décidés par l’assemblée générale, même à l’intérieur de parties privatives, auxquels les copropriétaires concernés ne pourraient faire obstacle (article 9 de la loi du 10 juillet 1965).

Cette approche pourra se combiner avec une approche différenciée en fonction des caractéristiques de l’immeuble.

Moderniser la gestion financière des copropriétés pour la rendre plus efficace

L’amélioration de la gestion financière des copropriétés, qui suppose de favoriser la gestion collective sur les intérêts personnels des copropriétaires individuels, devrait permettre de faciliter le recouvrement des charges et de prévenir la dégradation des copropriétés, ce qui pourrait se traduire par diverses modifications techniques (par ex., la clarification des modalités d’appels et d’utilisation du fonds de travaux, l’amélioration de la procédure de recouvrement des créances par le syndicat des copropriétaires, la suppression de l’échelonnement sur dix ans du paiement des travaux d’amélioration de l’article 33 de la loi du 10 juillet 1965, qui déséquilibre le calcul du reste à charge dans les projets de rénovation et pourrait être compensé par un recours élargi à l’emprunt, etc.).

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des incidences de la mesure envisagée sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions des ordonnances prises dans le cadre de l’habilitation. Les différents impacts – sociaux, économiques et financiers, sur les administrations, etc. – seront développés à la lumière des contours définitifs de l’ordonnance envisagée. Toutefois les éléments d’appréciation suivants peuvent d’ores et déjà être avancés.

3.1. Impacts juridiques

L’adoption de la partie législative du code de la copropriété impacterait les dispositions de :

- la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis,

- la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et renouvellement urbains,

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

3.2. Impacts économiques et sociaux

Selon des données Filocom[155], la France comptait en 2015 près de 10 millions de logements en copropriétés et 740.083 copropriétés. Les immeubles en copropriété sont majoritairement de petite taille : entre 63 % et 69 % des immeubles collectifs ayant moins de dix lots, 2 % d’entre eux en comptant 50 ou plus et la taille moyenne étant de 11 lots[156].

En modernisant la gestion financière des copropriétés, la réforme devrait avoir un impact sur les impayés de charges de copropriété, qui touchaient 43 % des copropriétés en 2013, selon la dernière enquête logement de l'INSEE[157]. Une forte hausse du contentieux avait également été constatée dans la dernière étude statistique de la FNAIM (portant sur un échantillon de 285 immeubles, soit 8.500 lots), avec un taux de 70 % de dossiers "en procédure" en 2017, contre 15 % en 2010[158]. Selon les statistiques du ministère de la Justice pour l'année 2016, les actions en paiement des charges représentent environ 69 % du contentieux de la copropriété.

Une étude Filocom montre que 100.902 copropriétés étaient considérées comme fragiles en 2011 pour un total de 1,13 millions de logements (les 3/4 étant des très petites copropriétés de moins de 11 logements, plus de 2 logements sur 5 étant par ailleurs considérés comme "potentiellement fragiles ou en difficulté" dans les grandes copropriétés de plus de 200 lots)[159]. S'agissant de l'adaptation des règles de gestion envisagée en fonction de la taille des copropriétés, selon les dernières données tirées du registre des copropriétés, la répartition des copropriétés immatriculées en France au 28 février 2018 (sur 166 692 copropriétés inscrites) est la suivante :

- 2 % des copropriétés comportent plus de 200 lots principaux,

- 23 % des copropriétés comportent entre 50 et 199 lots principaux,

- et 75 % des copropriétés comportent moins de 50 lots principaux.

Ces données partielles (portant sur environ 23 % des copropriétés en France) devraient pouvoir être complétées et affinées à compter du 31 décembre 2018, avec l'immatriculation obligatoire des syndicats de copropriétaires comportant moins de 50 lots (article 54 IV de la loi ALUR du 24 mars 2014 portant sur la date d'entrée en vigueur de l'article 8-2 de la loi du 10 juillet 1965).

La copropriété est un phénomène essentiellement urbain, les grandes villes étant surreprésentées (82 % de logements collectifs en copropriété dans les unités urbaines de plus de 100.000 habitants et dans l’agglomération parisienne : localisation des copropriétés, ENL 2006). L’adoption d’un code de la copropriété concernera au premier plan les copropriétaires mais aussi les professionnels de la copropriété (syndics, notaires, etc.).

Si la plupart des dispositions insérées dans le code de la copropriété le seront à droit constant, une attention particulière sera portée sur les dispositions transitoires relatives aux nouvelles mesures. Il conviendra en effet de veiller à préserver la sécurité juridique et assurer une transition progressive vers certaines des mesures envisagées, en particulier celles ayant pour objet de rendre effective (petites copropriétés) et efficace (grandes copropriétés, centres commerciaux…) la gouvernance des copropriétés.

3.3. Justification du délai d’habilitation

Dans son rapport pour 2016 (page 7), la Commission supérieure de codification a insisté sur la nécessité pour le Gouvernement de disposer, en fonction de l’ampleur du projet, d’un délai de 18 à 24 mois pour mener à bien l’élaboration d’un code. Compte tenu de la nécessité de rédiger de manière simultanée la partie législative et la partie réglementaire de code et des consultations à mener, un délai de 24 mois apparaît nécessaire pour prendre l’ordonnance relative à la partie législative de ce code. Les dispositions à droit non constant qui pourront être prises seront regroupées dans une ordonnance autonome, pour laquelle un délai de douze mois est sollicité.

4. Consultations envisagées

Des consultations seront menées au moment de l’élaboration de l’ordonnance avec l’ensemble des acteurs concernés directement ou indirectement : représentants des copropriétaires, des consommateurs, des conseils syndicaux, représentants des professionnels du secteur (syndics, notaires, géomètres-experts, etc.). S’agissant d’un projet de code, celui-ci sera également soumis à la Commission supérieure de codification.

Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.

Chapitre V - Numérisation du secteur du logement

Article 61 - Créer par ordonnance un bail numérique

1. État des lieux

La loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986 dispose que le contrat de location doit être établi par écrit en respectant un contrat-type et en autant d’exemplaires qu’il y a de parties. Ainsi, la loi impose certaines mentions obligatoires ainsi que les documents devant être joints ou annexés au bail.

Depuis le 1er août 2015, les contrats de location, à titre de résidence principale, pour des logements vides ou meublés doivent être conformes au contrat type défini par le décret n° 2015-587 du 29 mai 2015 relatif aux contrats types de location de logement à usage de résidence principale pris en application de la loi du 6 juillet 1989 précitée. Le contrat type contient les clauses essentielles et obligatoires qui doivent être insérées dans le contrat de location.

Un certain nombre de professionnels ont mis au point et utilisent – selon des modalités qui peuvent différer - des outils numériques pour rédiger et générer des contrats de location pris en application de loi de la loi du 6 juillet 1989 précitée. Cette prestation de service n’est aujourd’hui pas réglementée ; seul l’est le contenu du contrat. Il n’existe à ce jour aucun contrôle de leur qualité et les usagers, qu’ils soient propriétaires ou locataires, ne sont pas assurés de la conformité des contrats ainsi proposés avec le contenu réglementaire.

Le site « service-public » assure une information générale en renvoyant au contenu législatif et réglementaire d’un contrat de location pris en application de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 et du décret n° 2015-587 du 29 mai 2015 précités.

Il ne propose toutefois pas de service qui permet de générer un contrat de location rédigé.

Par ailleurs, il n’existe pas aujourd’hui de système automatisé de remontée d’information ou de statistiques relatives aux contrats de location conclus en application de la loi du 6 juillet 1989 précitée.

Des observatoires locaux des loyers se développent dans certaines zones géographiques, notamment dans les zones urbaines soumises au dispositif d’encadrement des loyers. Il existe des obligations de transmission des données dans ces seuls secteurs, mais même là, la connaissance des marchés locatifs reste perfectible, notamment par l’automatisation du transfert de ces données.

L’État se fixe aussi pour objectif d’améliorer le suivi des biens immobiliers dont les propriétaires ont pu bénéficier des régimes fiscaux favorables spécifiques attachés à certains dispositifs d’investissement locatif, mieux connus dans le langage courant sous le nom de dispositif Pinel ou dispositif Cosse, pour en mesurer encore mieux les effets dans le temps.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

S’agissant de règles régissant des activités commerciales et civiles des intéressés, l’intervention de la loi est indispensable. À l’instar des dispositions relatives à la transmission de données par les agences immobilières aux observatoires locaux des loyers telles qu’introduites par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, il est nécessaire d’établir un cadre réglementé aux fins de normalisation et d’équité dans la transmission et le traitement d’informations à caractère personnel et privé. En outre, l’obligation de passer par un système agréé pour avoir droit à certains dispositifs aidés ne peut être introduite que par la loi.

2.2. Objectifs poursuivis

Les objectifs poursuivis par l’article sont d’améliorer la fiabilité des services en ligne et de renforcer la sécurité juridique des relations contractuelles entre les bailleurs et les locataires d’une part, et d’améliorer la collecte de données relatives aux contrats de locations du parc locatif privé d’autre part, notamment en créant une obligation de déclaration pour ceux ouvrant droit aux avantages fiscaux liés à l’investissement.

3. Options envisagees et dispositif retenu

Afin de renforcer la sécurité juridique des contrats de location régis par la loi du 6 juillet 1989 susmentionnée, il est envisagé de favoriser leur établissement par la voie numérique aux moyens d’outils qui auront été agréés.

Cet agrément couvrira également le respect des deux nouvelles obligations de transmission de données qui seront introduites par l’ordonnance : pour les logements acquis avec des dispositifs aidés d’investissement locatif, et pour tous les logements situés dans des territoires aujourd’hui non couverts par une telle obligation.

Seule la transmission de ces données pour les territoires couverts par des observatoires locaux des loyers est en effet aujourd’hui réglementée (27 observatoires locaux des loyers couvrant aujourd’hui environ la moitié du parc locatif seulement).

Ainsi, après expérimentation auprès des grandes agences immobilières, l’ordonnance prise dans le cadre de l’habilitation permettra de définir les modalités de l’agrément ainsi que l’ensemble des critères qui devront être respectés pour y prétendre.

Il est prévu d’imposer au propriétaire la transmission de données relatives aux dispositifs d’investissement locatif aidé. Dans le but d’assurer l’harmonisation des formats, et dans celui d’assurer une connaissance et un contrôle exhaustifs, il lui sera également imposé de passer par un professionnel agréé et son outil informatique. Une simple reconnaissance sans agrément aurait permis de partager et garantir un critère de qualité, mais n’aurait pas permis de faire remplir à ces professionnels une mission qui s’apparente à un recueil et une transmission d’informations pour le compte de la puissance publique.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des incidences de la mesure envisagée sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions des ordonnances prises dans le cadre de l’habilitation. Les différents impacts – sociaux, économiques et financiers, sur les administrations, etc. – seront développés à la lumière des contours définitifs de l’ordonnance envisagée.

Il est notamment attendu de la mesure la sécurisation des prestations en ligne et, par-là, l’amélioration du service rendu aux propriétaires et aux locataires.

Il est attendu également une extension et une automatisation de la remontée de données relatives aux contrats de location signés et a minima la connaissance exhaustive du segment du marché relatif aux logements faisant l’objet de dispositifs aidés par l’État.

4.1. Impacts juridiques

A l’instar de ce qui a été prévu dans le cadre des observatoires locaux des loyers, il sera a minima nécessaire de réglementer la transmission et la conservation de certaines données nécessaires à l’établissement des contrats de location.

4.2. Impacts sur les collectivités territoriales

La mesure n’a pas d’impact sur les collectivités territoriales, si ce n’est la perspective d’une meilleure connaissance de leur part des marchés locatifs au moment de l’établissement de leurs documents de programmation en matière de politique du logement.

4.3. Impacts sur les services administratifs

Il est attendu également une automatisation de la remontée de données relatives aux contrats de location signés et a minima la connaissance exhaustive du segment du marché relatif aux logements faisant l’objet de dispositifs aidés par l’État. L’ordonnance amènera à préciser les conditions et modalités de l’agrément. La transmission des données s’appuiera très vraisemblablement sur la base de l’Agence nationale d’information pour le logement et les modalités de travail déjà mises au point dans le cadre des observatoires locaux des loyers. La délivrance de l’agrément reposera essentiellement sur le contrôle des circuits de transmission et le format des données délivrées, ainsi que sur l’organisation et les outils mis en œuvre pour assurer la qualité des contrats de location proposés et celle des services délivrés. Dans les deux cas, il sera recherché une externalisation de l’évaluation (Anil ou conseil scientifique pour la qualité des transmissions, délivrance de formation ou label qualité pour le conseil sur les contrats de location…) dont les modalités seront précisées dans l’ordonnance.

Dans le cas où des dispositions viendraient sanctionner le défaut de transmission des données pour l’investissement locatif ouvrant droit à contreparties fiscales, il faudrait mobiliser des ETP en lien avec les services fiscaux.

4.4. Impacts sur les particuliers

Il est attendu de la mesure la sécurisation des prestations en ligne et, par-là, l’amélioration du service rendu aux propriétaires et aux locataires.

La mise en place de l’établissement des contrats de location de manière sécurisée par des outils numériques est de nature à permettre aux personnes dans l’incapacité de se rendre physiquement sur le lieu de conclusion du contrat de location, ou dont la mobilité est réduite, d’effectuer ces démarches.

Par ailleurs, cette mesure, sans leur être réservée, a vocation à bénéficier aux jeunes, ce public étant au fait des nouvelles technologies et donc enclin à utiliser ce service de location en ligne.

5. Consultation et modalités d’application

5.1. Consultation menée

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

L’ordonnance est publiée dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la présente loi. Un projet de loi de ratification sera déposé dans les trois mois suivant la publication de l’ordonnance. Les dispositions entreront en vigueur après promulgation de la loi de ratification.

5.2.2 Application dans l’espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

5.2.3 Textes d’application

Les textes d’application seront à déterminer en fonction de l’ordonnance.

Chapitre VI - Simplifier le déploiement des réseaux de communication électronique à très haute capacité

Article 62 - Alléger les modalités d’information du maire pour la construction de stations radioélectriques

1. État des lieux

La Loi n°2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information, à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques dite loi « Abeille » a introduit à l'article L. 34-9-1 II B du code des postes et des communications électroniques l'obligation à toute personne souhaitant exploiter, sur le territoire d'une commune, une installation radioélectrique soumise à l'accord ou l'avis de l'agence nationale des fréquences de présenter un dossier d'information au maire (DIM) deux mois avant le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme.

Éléments sur les procédures d’information entourant l’implantation d’une antenne

Ces installations font l'objet d'une surveillance très stricte et respectent les limites d'émission, comme le prévoit l'article L.34-9-I du code des postes et des communications électroniques. De plus, la loi n°2009-967 du 3 août 2009 dite loi « Grenelle » a instauré un dispositif de surveillance et de mesures des ondes électromagnétiques menées par des organismes indépendants accrédités. A cette occasion toute personne physique ou morale peut demander à faire mesurer l’exposition aux ondes aussi bien dans les locaux d’habitation que dans les lieux accessibles au public, et ce gratuitement.

En outre, il convient de noter que les maires sont informés par les opérateurs dès la phase de recherche d’un site (obligation du L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques). Pendant toute la période d’étude préalable, qui dure de 7 à 8 mois, le maire peut donc informer ses administrés, sans attendre le DIM.

Enfin, les maires disposent de la période d'instruction des autorisations d'urbanisme (trois mois pour les permis de construire ou un mois pour les déclarations préalables) pour organiser la concertation en matière d'exposition du public aux champs électromagnétiques. Ils peuvent aussi, comme indiqué supra, utiliser l'information préalable qui leur est délivrée dès la recherche du site par les opérateurs pour commencer à sensibiliser les populations.

Objectifs nationaux en termes de déploiement des réseaux Très Haut Débit (THD) mobiles

La couverture numérique du territoire est un enjeu d'importance tant pour la compétitivité des territoires que pour les citoyens français. Les résultats de la France en matière de couverture numérique ne sont pas très bons par rapport aux autres pays européens.

En effet, la France se trouve en bas du classement européen « Digital economy & society index »[160] en termes de couverture en très haut débit fixe. Mis en place en 2015, cet outil (DESI) permet aux Etats membres d’identifier les domaines dans lesquels des efforts doivent être effectués en priorité. Il mesure les performances des 28 États membres dans des domaines très divers. Il est composé de plus de 30 indicateurs structurés en cinq composantes interdépendantes :

connectivité (haut débit fixe, haut débit mobile, vitesse de connexion et tarifs) - pondération de 25%,

capital humain (utilisation d'Internet, compétences numériques élémentaires et avancées) - pondération de 25%,

utilisation de l’internet (utilisation des services de contenu, de communication et de transactions en ligne) - pondération de 15%,

intégration des technologies numériques (passage des entreprises au numérique et commerce en ligne) - pondération de 20%,

services publics numériques (administration en ligne) - pondération de 15%.

La France se situe en 16e place, avec un score de 0,51, en dessous de la moyenne de l'Union européenne (0,52). La France obtient de bons résultats en matière de compétences numériques (9 e place) et d’administration en ligne (9 e place). En revanche, elle est en dessous de la moyenne de l’UE pour l’intégration des technologies numériques par les entreprises (16e place), l’utilisation d’Internet par les particuliers (25e place) et la connectivité (20e place).

L’Etat a fixé de nouveaux objectifs aux opérateurs en matière de couverture mobile du territoire. Ces objectifs ambitieux consistent en l’installation par chaque opérateur de 5000 nouveaux sites dans les prochaines années, notamment dans les zones où des problèmes de couverture ont été identifiés, mais également sur le reste du territoire afin de renforcer la qualité du réseau existant. Pour la mise en œuvre du dispositif, un rythme de déploiement a été défini dans la limite, au total, de 5000 zones par opérateur. Ainsi, le Gouvernement fournira une liste de zones dans ce cadre, jusqu’à 600 zones par opérateur en 2018, 700 en 2019, 800 en 2020, 2021 et 2022, puis 600 par an et par opérateur au-delà.

A l’horizon 2020, l’objectif est de passer l’ensemble du réseau existant en 4G et d’atteindre un bon niveau de couverture sur l’ensemble du territoire.

Afin de permettre aux opérateurs de répondre à ces objectifs ambitieux, il convient de lever un certain nombre de freins administratifs entourant le déploiement des antennes mobiles et ainsi en permettre l’accélération.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

L'article L. 34-9-1 II B du code des postes et des communications électroniques impose un délai de deux mois entre le dépôt du dossier d'information au maire (DIM) et le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme relative à l’installation d'une station radioélectrique. Il en est de même pour des modifications substantielles d’une installation, puisque les travaux ne peuvent débuter que deux mois après le dépôt de ce DIM.

Ce délai constitue un facteur de ralentissement important dans le déploiement de ces installations, qui prend en moyenne 2 ans, selon les remontées opérationnelles des opérateurs (recherche du terrain et consultation du maire : 3 à 6 mois ; conception, obtention des autorisations administratives et signature de bail : peut aller jusqu’à 9 mois ; travaux et mise en service de 6 à 9 mois).

Afin d’accompagner les opérateurs dans la réalisation des objectifs de couvertures mobiles fixé par le gouvernement il est nécessaire d’alléger certaine contraintes administratives pesant sur les déploiements.

En conséquence, il convient de modifier l’article L. 34- 9-2 II B du code des postes et des communications électroniques afin de supprimer le délai de deux mois entre le dépôt du dossier d'information au maire (DIM) et le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme relative à l’installation d'une station radioélectrique, mais aussi de réduire le délai entre le dépôt du DIM et le début des travaux pour les installations existantes. Au regard des délais laissés aux maires pour informer ces administrés sur l’implantation d’une antenne, ces mesures apparaissent proportionnées.

2.2. Objectifs poursuivis

L'objectif poursuivi par cette mesure est de permettre aux opérateurs de gagner un temps précieux sur leur calendrier de déploiement et d'accélérer ainsi l'installation d'équipements de téléphonie mobile afin de répondre aux objectifs nationaux de couverture numérique totale du territoire en haut débit à l'horizon 2020 et en très haut débit à l’horizon 2022, s’agissant du volet mobile.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Plusieurs options ont été envisagées :

- supprimer le délai de deux mois entre le dépôt du DIM et la demande d'autorisation d'urbanisme, afin de revenir au droit applicable antérieurement à la promulgation de la loi « Abeille » et de permettre aux opérateurs de lancer les deux procédures de manière concomitante ;

- modifier le délai de deux mois à un mois entre le dépôt du DIM et le début des travaux lors des modifications substantielles d’installations radioélectriques ;

- associer la mesure envisagée à d'autres mesures d'allègement : suppression de la possibilité pour le maire de demander des simulations d'exposition, d'une part, et suppression du dépôt de DIM pour les modifications substantielles d'autre part.

3.2. Option retenue

La suppression du délai entre le dépôt du DIM et celle de l'autorisation d'urbanisme et la réduction à un mois de délai avant travaux lors de modifications substantielles sont apparues comme les solutions les plus utiles et ayant le moins d'impact quant à la possibilité laissée aux élus locaux de mener la concertation en matière d'exposition aux champs électromagnétiques. On reviendrait en la matière à la situation prévalant avant la loi « Abeille » où les DIM étaient déposés en même temps que les autorisations d'urbanisme.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

L'article L. 34-9-1 II B du code des postes et des communications électroniques sera modifié.

4.2. Impacts sur les collectivités territoriales

Dans le cas d’une nouvelle installation, les services gestionnaires des maires devront instruire les demandes d’autorisation d’urbanisme en même temps que les dossiers d’information relatifs au champ électromagnétique. Cette mesure aura donc un impact sur la procédure d’instruction et de suivi des installations d’antennes radioélectriques sur le territoire de leur commune.

4.3. Impacts sur les particuliers

L'objectif étant de faciliter le déploiement des antennes de téléphonie mobile, cette mesure permettra de satisfaire aux objectifs de couverture mobile sur l'ensemble du territoire et donc de satisfaire aux besoins des citoyens en la matière.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018. Elle a également été transmise pour avis à l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.

5.2. Modalités d’application

La mesure entre en vigueur à compter de la promulgation de la loi. Elle s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.

Article 63 - Simplifier les modalités de mise en œuvre des servitudes

1. État des lieux

Analyse du cadre juridique actuel

L’article L.48 du code des postes et des communications électroniques a été modifié par la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique. L’objectif de la loi était de clarifier les dispositions de cet article afin d’en faciliter la mise en œuvre pour les opérateurs.

Aux termes de l'article L. 48 issue de la loi susmentionnée, la délivrance d'une autorisation de servitude visant à « permettre l'installation, l'exploitation et l'entretien des équipements du réseau, y compris les équipements des réseaux à très haut débit fixes et mobiles, ou visant à permettre les opérations d'entretien des abords des réseaux permettant d'assurer des services fixes de communications électroniques ouverts au public », est conditionnée à l'information, par l'autorité de délivrance, des propriétaires, copropriétaires ou syndics des motifs de la demande de servitude. L'autorité de délivrance doit également leur laisser un délai minimum de trois mois pour formuler des observations.

Par ailleurs, la délivrance de l'autorisation de ces servitudes « Sur et au-dessus des propriétés privées, y compris à l'extérieur des murs ou des façades donnant sur la voie publique » est conditionnée à l'existence d'une installation d'un tiers ayant déjà bénéficié d'une servitude ou d'une convention de droit de passage antérieure.

Objectifs nationaux en termes de déploiement des réseaux Très Haut Débit (THD) fixes et mobiles

Les objectifs nationaux en termes de couverture du numérique du territoire visent une couverture du territoire en haut débit d’ici 2020 et en très haut débit d’ici 2022, en mobilisant toutes les solutions technologiques en complément de la fibre optique (notamment le réseau en cuivre, le satellite, les boucles locales radio, la 4G).

L’objectif du Plan France Très haut débit est une couverture intégrale du territoire en très haut débit (débit pic descendant supérieur ou égal à 30 Mbit/s) d’ici fin 2022. Le Plan avait également un objectif intermédiaire de très haut débit pour 50 % des foyers en 2017 (objectif atteint en 2016 avec un an d’avance). A cette fin, il mobilise l’ensemble des technologies capables d’apporter du très haut débit : les réseaux FttH (Fiber to the Home ou fibre optique jusqu’à l’abonne), mais aussi les réseaux cuivre et câble modernisés (Fibre to theNode, FttN) et les futurs réseaux hertziens terrestres et satellitaires.

Le Plan contribuera à l’objectif intermédiaire de bon haut débit pour tous en 2020. Ceci consiste en une vitesse de connexion de 8 Mbit/s accessible à l’ensemble des foyers, ce qui requiert l’utilisation de toutes les technologies qui peuvent s’inscrire en cohérence avec les déploiements de long terme.

Aujourd’hui, un peu plus de 5 millions de foyers ne disposent pas d’un bon haut débit.

Problèmes soulevés par le cadre actuel au regard des objectifs nationaux de couverture numérique

1) Le délai de trois mois minimum laissé aux propriétaires, copropriétaires ou syndics pour formuler des observations sur les demandes de servitudes qui sont soumises aux maires n’apparaît pas proportionné à l'objectif gouvernemental d'accélération du déploiement des réseaux de communications électroniques très haut débit (THD). Ce délai, qui est un délai minimum, est trop long et ralenti considérablement les opérateurs télécoms dans leur déploiement.

2) S'agissant du conditionnement de la délivrance d'une autorisation de servitude « sur et au-dessus des propriétés privées » à l'existence d'une installation d'un tiers ayant déjà bénéficié d'une servitude ou d'une convention de passage antérieure, cette condition apparaît difficile à satisfaire voire rendrait le dispositif inapplicable.

Au sens de l’article, les installations d’un tiers sont les installations existantes d’ENEDIS et d’Orange (ex France Télécom). Les opérateurs sont donc tributaires des recherches qu’ENEDIS ou Orange voudront bien entreprendre pour attester de l’existence de la servitude ou de la convention qui ont permis l’installation initiale des infrastructures d’accueil présentes sur ou au-dessus de la propriété privée. De plus, il apparaît qu'en pratique de nombreuses installations existantes ayant appartenu à France Télécom n'auraient jamais bénéficié de servitudes ou de droit de passage avant 1996. Face à ce constat, nombre d’opérateurs choisissent de ne pas avoir recours à cette disposition et se privent ainsi de possibilité de déploiement de certains équipements de leur réseau.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Les deux problèmes soulevés par l’inadéquation du cadre juridique actuel entourant les servitudes de l’article L. 48 du code des postes et des communications électroniques avec les objectifs nationaux en termes de couverture numérique du territoire ne peuvent être résolus qu’en modifiant la loi.

2.2. Objectifs poursuivis

Les objectifs principaux sont de simplifier :

les procédures administratives en matière d’autorisation de servitudes afin de permettre l’atteinte à l’horizon 2020 et 2022 des objectifs nationaux et européens ambitieux en matière de couverture numérique

les modalités de mise en œuvre des servitudes afin de permettre aux opérateurs de s’en prévaloir plus facilement.

Cela afin de permettre un déploiement plus facile et rapide des câbles aériens par les opérateurs.

3. Dispositif retenu

La mesure prévoit :

- la réduction du délai minimum laissé aux propriétaires et copropriétaires afin de formuler leurs observations sur la demande de servitude, de 3 à 2 mois. Elle concourt aux objectifs d’accélération du déploiement des réseaux dans la mesure où elle permet un gain d’un mois dans le déploiement ;

- la suppression de la condition d’existence d'une servitude ou d'une convention de passage antérieure pour l'obtention d'une nouvelle servitude.

La suppression de cette condition en pratique difficilement applicable permettra aux opérateurs de se prévaloir plus facilement des droits que leur confère l’article L. 48 du CPCE en matière de servitude.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Les alinéas 4 et 5 de l'article L. 48 du code des postes et des communications électroniques seront modifiés par la présente mesure.

4.2. Impacts sur les entreprises

Les opérateurs pourront se prévaloir plus facilement des droits que leur confère l’article L. 48 du code des postes et des communications électroniques et ainsi déployer plus facilement de câbles aériens de fibre optique. En outre, en réduisant le délai laissé aux propriétaires pour faire leur observation, les opérateurs réalisent un gain d’un mois dans la durée de déploiement de leurs réseaux fixes THD.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Le maire, autorité compétente pour la délivrance d’autorisation de servitudes de l'article L. 48 pourra laisser un délai aux propriétaires pour formuler leurs observations, lequel ne pourra être inférieur à deux mois. Cette réduction du délai laissé aux propriétaires devra être prise en compte par les services gestionnaires des mairies dans leur procédure d’autorisation et de suivi des servitudes.

4.4. Impacts sur les particuliers

Les propriétaires pourront, selon la volonté de l'autorité compétente pour la délivrance des autorisations de servitudes, avoir moins de temps pour formuler leurs observations sur une demande de servitude concernant leur propriété.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018. Elle a également été transmise pour avis à l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.

5.2. Modalités d’application - Application dans le temps

La mesure entre en vigueur à compter de la promulgation de la loi.

Article 64 – Renforcer les pouvoirs de sanction de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

1. État des lieux

Analyse du cadre juridique actuel

Aux termes de l’article L. 33-13 du code des postes et des communications électroniques, créé par la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, l’État peut recevoir des engagements de la part des opérateurs en matière de couverture numérique des zones peu denses. L’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) peut contrôler le respect de ces engagements et sanctionner tout manquement dans les conditions prévues à l’article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques.

L'article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques, tel que modifié par la loi susmentionnée, définit les modalités selon lesquelles l'Arcep peut sanctionner les manquements au respect de leurs obligations qu'elle constate de la part des opérateurs de communications électroniques.

Si la mise en demeure de l’opérateur n’est pas suivie d’effet, l’Arcep procède à la notification des griefs. Puis, à la suite d’une procédure contradictoire, la formation restreinte compétente du collège de l'Arcep prononce une sanction.

Aux termes du III de l'article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques, la formation restreinte peut prononcer six sanctions différentes. Ces sanctions sont de deux ordres, pécuniaires ou suspensives de droits.

Actuellement, en cas de manquement aux engagements de déploiement pris par les opérateurs, l'Arcep peut prononcer deux types de sanctions pécuniaires :

1) une sanction applicable au non-respect des engagements relatifs aux réseaux mobiles dont le montant est proportionné à la gravité du manquement apprécié au regard du nombre d’habitants ou de kilomètres non couverts ou de sites non couverts ;

2) une sanction plus générale applicable au non-respect des engagements relatifs aux réseaux fixes et mobiles dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 3 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, taux porté à 5 % en cas de nouvelles violations de la même obligation. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150 000 euros, porté à 375 000 euros en cas de nouvelle violation de la même obligation.

Ce barème général de sanction applicable aux réseaux fixes et mobiles n’apparaît pas suffisant pour répondre efficacement aux manquements des opérateurs à leurs engagements de déploiement de la fibre optique

Il conviendrait donc de consolider ce pouvoir de sanction en permettant à l'Arcep de prendre une sanction sur la base d’un barème spécifique plus adapté à la problématique du non-respect par les opérateurs de leurs engagements de déploiement de la fibre optique, en basant son montant sur des éléments permettant de quantifier le retard dans les déploiements ou l’absence de déploiement, comme c'est le cas pour les réseaux mobiles. En effet, la sanction applicable au retard ou à l’absence de déploiements des réseaux mobiles créée par la loi République numérique se base sur des éléments quantifiables et évaluables tels que le nombre d’habitants, le nombre de kilomètres ou le nombre de sites non couverts par rapports aux objectifs fixés initialement.

Il serait opportun de définir un barème de sanction similaire pour le déploiement de la fibre optique.

Le caractère dissuasif des sanctions pouvant être prononcées en cas de manquement aux obligations de déploiement sera ainsi renforcer puisque l’Arcep pourra prononcer une sanction dont le montant maximum encouru par l’opérateur sera le montant le plus élevé entre le barème spécifique et le barème général.

Éléments sur la couverture numérique du territoire et les objectifs nationaux poursuivis

La couverture numérique du territoire est un enjeu d'importance tant pour la compétitivité des territoires que pour les citoyens français. Les résultats de la France en matière de couverture numérique ne sont pas très bons par rapport aux autres pays européens.

En effet, la France se trouve en bas du classement européen « Digital economy & society index »[161] en termes de couverture en très haut débit fixe. Mis en place en 2015, cet outil (DESI) permet aux Etats membres d’identifier les domaines dans lesquels des efforts doivent être effectués en priorité. Il mesure les performances des 28 États membres dans des domaines très divers. Il est composé de plus de 30 indicateurs structurés en cinq composantes interdépendantes :

‒ connectivité (haut débit fixe, haut débit mobile, vitesse de connexion et tarifs) - pondération de 25%,

‒ capital humain (utilisation d'Internet, compétences numériques élémentaires et avancées) - pondération de 25%,

‒ utilisation de l’internet (utilisation des services de contenu, de communication et de transactions en ligne) - pondération de 15%,

‒ intégration des technologies numériques (passage des entreprises au numérique et commerce en ligne) - pondération de 20%,

‒ services publics numériques (administration en ligne) - pondération de 15%.

La France se situe en 16e place, avec un score de 0,51, en dessous de la moyenne de l'Union européenne (0,52). La France obtient de bons résultats en matière de compétences numériques (9e place) et d’administration en ligne (9e place). En revanche, elle est en dessous de la moyenne de l’UE pour l’intégration des technologies numériques par les entreprises (16e place), l’utilisation d’Internet par les particuliers (25e place) et la connectivité (20e place).

Les problèmes de couverture numérique sont particulièrement prégnants dans les zones moins denses. Le nombre total de logements éligibles aux offres à très haut débit (supérieur ou égal à 30 Mbit/s) toutes technologies confondues, s’élevait au 30 juin 2017 à environ 16,7 millions de logements, dont 10,9 millions se situent en dehors des zones très denses.

La zone très dense rassemble environ 6,1 millions de locaux (18%) et la zone moins dense environ 27,4 millions (82% des locaux). Au sein de la zone moins dense, environ 12,7 millions de lignes sont concernées par l’initiative privée et les 14,7 millions restantes sont confiées à l’initiative publique.

Concernant les réseaux en fibre optique, au 30 juin 2017 :

- près de 9 millions de logements et locaux à usages professionnels étaient raccordables à un réseau FttH

- près de 4,6 millions de lignes étaient raccordables à un réseau FttH en zone très dense

- près de 3,5 millions de lignes étaient raccordables dans les zones moins denses d’initiatives privées (dont fait partie la zone AMII)

- enfin près d’un million de lignes étaient raccordables en zone moins dense d’initiative publique.

En 2011, les travaux de l’ARCEP et du Gouvernement ont abouti au découpage du territoire en trois zones : la « zone très dense » définie par une décision de l’ARCEP, la zone dite « AMII » définie par un appel à manifestation d’intention d’investissement publié en 2010, et la zone d’initiative publique qui en est le complémentaire. Ceci constitue le cadre du Plan France Très Haut Débit (PFTHD), lancé en 2013 afin d’apporter le très haut débit à tous les locaux d’ici 2022.

Dans le cadre du PFTHD, dans les zones AMII, les collectivités ont été encouragées à signer des conventions de programmation et de suivi des déploiements (CPSD) avec les opérateurs. En cas de manquement de la part d’une des parties, ces conventions permettent un mécanisme de « constat de défaillance » en plusieurs étapes. Cependant, ce mécanisme n’a été utilisé qu’une seule fois, par la Métropole Européenne de Lille.

Le Gouvernement souhaite donc renforcer les pouvoirs de l'Arcep afin qu'elle puisse sanctionner plus efficacement le non-respect des engagements pris par les opérateurs au titre du L. 33-13 du CPCE concernant le déploiement des réseaux fixes THD et les inciter ainsi à respecter leurs engagements en vue d’améliorer la couverture numérique du territoire.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Le cadre juridique actuel n’apparaît pas adapté pour répondre efficacement aux manquements des opérateurs à leurs engagements de déploiement de la fibre optique. Au regard des objectifs de couverture numérique du territoire exposé supra, il apparaît nécessaire de renforcer les pouvoirs de sanction de l'Arcep afin de permettre à l'Autorité de sanctionner spécifiquement le non-respect de ces engagements en se basant sur des éléments quantifiables.

Ce renforcement des pouvoirs de sanction de l’Arcep ne peut être réalisé qu’en modifiant la loi.

2.2. Objectifs poursuivis

L'objectif est d'inciter, par l'ajout de cette nouvelle sanction, les opérateurs au respect de leurs engagements en termes de déploiement de la fibre optique et ainsi concourir à l'amélioration significative de la couverture numérique de l'ensemble du territoire français.

3. Dispositif retenu

L'option retenue est d’insérer un nouvel alinéa au III de l'article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques permettant à l'Arcep de prononcer une sanction dont le montant est proportionné à la gravité du manquement, apprécié notamment au regard du nombre de locaux non raccordable ou de zone arrière de point de mutualisation sans complétude de déploiement. Le barème de sanction proposé fixe un plafond à ce montant qui ne peut pas excéder 1500 euros par local non raccordable ou 450 000 euros par zone arrière.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

L'article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques sera modifié par la présente disposition.

4.2. Impacts sur les entreprises

Les opérateurs seront soumis à un régime de sanction renforcé concernant leurs engagements de déploiement de la fibre optique en zone peu dense. Ils devront prendre en compte ce risque de nouvelle sanction financière dans leur stratégie de déploiement.

4.3. Impacts sur les particuliers

Cette mesure permettra de réduire les retards de déploiement et ainsi accélérer la couverture en très haut débit des zones concernées. Elle permettra de concourir aux objectifs de couverture numérique de la totalité du territoire en haut débit d’ici 2020 et en très haut débit d’ici 2022 et donc de satisfaire aux besoins des citoyens en la matière.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

L’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes a été consultée. Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.

5.2. Modalités d’application - Application dans le temps

La mesure entre en vigueur à la promulgation de la loi.

Chapitre VII - Diffusion par voie hertzienne de données horaires du temps légal français

Article 65 - Confier le signal horaire à l’agence nationale des fréquences

1. État des lieux

1.1. Cadre général

Le signal horaire diffusé depuis l’émetteur d’Allouis est utilisé par de nombreux utilisateurs grand public et professionnels, dont certains opérateurs d’importance vitale (OIV), pour gérer leurs services, leurs équipements ou leurs infrastructures. Des secteurs critiques sont concernés comme le réseau radioélectrique, le trafic aérien, le transport ferroviaire, l’éclairage public ou encore le fonctionnement de centrale nucléaire.

La diffusion de ces données horaires est assurée depuis 1977 par l’émetteur d’Allouis situé dans le département du Cher et appartenant à la société TDF. Jusqu’au 31 décembre 2016, l’émission des programmes de France Inter en grandes ondes portait sur sa propre fréquence (162 kHz) la diffusion du signal horaire.

Suite à l’arrêt de l’émission des programmes de France Inter sur les grandes ondes, l’Etat a décidé de mesures conservatoires pour l’année 2017 afin de s’assurer de la continuité de la diffusion du signal horaire sur la même fréquence (162 kHz)[162]. A cet effet, l’Etat (ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer) avait confié en urgence à l’Agence nationale des fréquences (ANFR) la passation et l’exécution, pour l’année 2017 uniquement, d’un marché négocié avec TDF, sans publicité, ni mise en concurrence préalables et visant au maintien de l’émission en grandes ondes, sur la fréquence 162 kHz. Cette phase transitoire a permis d’assurer la continuité du service de diffusion du signal horaire, pour le temps nécessaire à la conclusion d’un nouveau marché par un autre pouvoir adjudicateur.

Afin d’assurer la continuité du signal horaire au-delà du 31 décembre 2017, il avait été décidé de confier la mission de diffusion du temps légal par voie hertzienne à l’ANFR pour au moins cinq ans. Au regard du principe de spécialité des établissements publics, l’ANFR n’a pu se voir confier la mission de diffusion du signal horaire sans modification préalable des dispositions législatives la régissant.

Afin d’assurer la continuité de diffusion à compter du 1er janvier 2018 et dans l’attente du transfert de compétence à l’ANFR, la prestation de diffusion du signal horaire est aujourd’hui assurée dans le cadre d’un marché conclu entre le Ministère de l’économie et des finances / Direction générale des entreprises (DGE) et la société TDF. Ce marché a est entré en vigueur le 1er janvier 2018 pour une durée de cinq ans. Il a été convenu avec l’ANFR de mettre en place une collaboration technique et opérationnelle pour assurer conjointement le suivi de la prestation.

Néanmoins, au regard de la technicité du sujet et des enjeux associés, il apparaît urgent de d’une part de clarifier le cadre juridique pour confier la pleine responsabilité de la mission à l’ANFR (substitution de l’ANFR à l’Etat dans ses droits et obligations), c’est l’objet des dispositions législatives proposées ; et d’autre part, de la doter des moyens financiers correspondants, nécessaires à la mise en œuvre de ces dispositions.

1.2. Eléments de comparaison

Dans l’Union européenne, le Royaume-Uni et l’Allemagne ont recours à la diffusion par voie hertzienne terrestre sur un modèle similaire à la France. C’est aussi le cas aux Etats-Unis, en Chine et en Russie.

Au Royaume-Uni, c’est le laboratoire national de métrologie Temps-Fréquence du NPL qui a la responsabilité de produire et de diffuser les données horaires légales.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

La pérennisation et la sécurisation de la radiodiffusion du temps légal français par l’émetteur d’Allouis nécessite de confier cette mission à un opérateur de l’Etat compétent en matière de fréquences qu’est l’ANFR.

Au regard du principe de spécialité des établissements, l’ANFR ne peut se voir confier cette nouvelle mission sans modification des dispositions législatives la régissant. La mission de diffusion par voie hertzienne des données horaires ne pouvait en effet constituer un complément normal de ses missions principales au regard de la réglementation en vigueur.

Il est donc nécessaire de modifier les statuts de l’ANFR, fixés à l’article L. 43 du code des postes et des communications électroniques, pour lui confier cette mission spécifique.

Par ailleurs, il apparaît nécessaire d’anticiper la perspective de migration vers d’autres modalités de diffusion de ces données horaires, susceptible à terme de conduire à l’extinction de la diffusion par voie hertzienne terrestre. Il est donc indispensable de prévoir au niveau de la loi les conditions de cette éventuelle extinction en renvoyant vers un acte réglementaire les modalités et le calendrier selon lesquels l’extinction pourrait être réalisée.

2.2. Objectifs poursuivis

Les dispositions législatives proposées visent à répondre aux deux objectifs suivants :

- assurer la continuité de la diffusion du signal par voie hertzienne terrestre à moyen terme, en confiant cette mission à l’ANFR (du 1er au 5ème alinéas du I) et en lui transférant la gestion des marchés et conventions en cours d’exécution conclus par l’Etat pour assurer la continuité de la diffusion du signal horaire par voie hertzienne (II) ;

- préparer l’éventuelle extinction à terme, en confiant à l’ANFR la mise en œuvre de l’éventuelle extinction de la diffusion du signal horaire par voie hertzienne terrestre (5ème alinéa du I).

Cet objectif d’extinction à anticiper, résulte des conclusions du rapport CGEIET-CGEDD qui a formulé des pistes de réflexion quant à l’évolution et l’extinction du signal par voie hertzienne, mais il nécessite la mobilisation des autres ministères concernés (notamment, Transition écologique et solidaire, Transports, Intérieur voire Défense). Compte-tenu du caractère interministériel du dossier, des exigences de souveraineté et de sécurité nationale, il sera donc proposé d’approfondir ce travail dans le cadre de la préparation d’un schéma validé au niveau interministériel.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Cette solution a déjà fait l’objet d’un arbitrage au niveau interministériel en 2017.

Cet arbitrage interministériel prévoyait de confier cette mission à un opérateur de l’Etat.

L’ANFR a été désignée comme compétente et était volontaire pour exercer cette mission en phase avec sa compétence technique générale en matière de fréquences.

Il avait été question initialement de confier cette mission par convention de mandat, avant que ne soit clarifié le cadre juridique dans la loi. Après analyse juridique, cette option n’a pu être retenue au regard du respect du principe de spécialité des établissements publics.

Il n’y a donc aucune option possible en dehors de l’intervention de la loi pour confier cette mission à l’ANFR.

3.2. Option retenue

Il est donc proposé de modifier le code des postes et des communications électroniques (CPCE) pour confier cette nouvelle mission à l’ANFR, conformément aux arbitrages rendus en 2017.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Afin de confier cette nouvelle mission à l’ANFR, il est nécessaire de modifier ces statuts et plus spécifiquement l’article L. 43 du Code des postes et des communications électroniques.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

Sans impact particulier puisqu’il s’agit d’une mesure d’ajustement technique pour sécuriser le cadre juridique du dispositif de diffusion des données horaires par voie hertzienne terrestre.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

Le signal horaire diffusée par voie hertzienne terrestre est utilisé dans de nombreuses applications civiles et militaires, qu'elles soient industrielles ou sécuritaires. Répondant à une mission de service public et assurant une véritable continuité territoriale, cette émission de l'heure permet de synchroniser efficacement et gratuitement plus de 300 000 bases de temps dans des secteurs aussi stratégiques que le contrôle du trafic aérien, le transport ferroviaire, les centrales nucléaires, le contrôle du trafic routier.

4.2.3 Impacts budgétaires

La gestion du marché de prestation nécessitera un transfert de crédits ouverts sur le Programme 134 « Développement des entreprises et régulation » pour les réaffecter vers l’ANFR. Le coût annuel s’élève à 5, 25 M€ (coût du marché + coût de gestion). Les modalités opérationnelles de ce transfert de crédits vers l’ANFR ne devraient pas poser de problème particulier dans la mesure où l’ANFR est déjà un opérateur de l’Etat financé sur le Programme 134.

4.1. Impacts sur les collectivités territoriales

La continuité du service intéresse indirectement les collectivités territoriales dans la mesure où il existe de nombreuses applications publiques comme la gestion de l'éclairage public d'un grand nombre de communes françaises, la synchronisation des horodateurs ou la mise à l'heure des horloges d'édifices publics et des gares.

4.2. Impacts sur les services administratifs

La gestion du marché nécessitera des charges supplémentaires pour l’ANFR (gestion administrative et suivi technique du marché) estimé à 1 ETP et 250 k€ /an.

Cette disposition n’entraîne pas de coûts supplémentaires pour les services déconcentrés de l’Etat.

Cette disposition n’entraîne pas de coûts supplémentaires pour les services déconcentrés de l’Etat.

4.3. Impacts sur les particuliers

Il n’y a pas d’impact direct pour les particuliers. Néanmoins, il convient de souligner que la continuité et la qualité de service impactent indirectement les particuliers, usagers de certains services utilisant pour leur fonctionnement le signal horaire.

CONSULTATION MENEE et modalités d’application

5.1. Consultation menée

Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.

5.2. Application dans le temps

Pour s’assurer de l’adaptation des acteurs, il est prévu une entrée en vigueur différée. L’ANFR gère ainsi la diffusion par voie hertzienne terrestre des données horaires du temps légal français sur demande du ministre chargé des communications électroniques. Conformément à l’article R.20-44-10 du code des postes et des communications électroniques, l’ANFR est placée auprès du ministre chargé des communications électroniques qui exerce la tutelle unique sur l’établissement.

5.3. Application dans l’espace

La disposition s’applique pour la France métropolitaine (le signal horaire diffusé depuis le site d’Allouis ne peut être techniquement diffusé dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises).

5.4. Textes d’application

Seule l’application du 5ème alinéa du I de l’article pourrait nécessiter le cas échéant un texte d’application.

Dans le cas où l’extinction de la diffusion par voie hertzienne des données horaires du temps légal français serait décidée par le Gouvernement, les modalités et le calendrier selon lesquels devrait s’organiser cette extinction pourraient effectivement être fixés par décret.

[1] Comptes du logement 2016 – Rapport de la Commission des comptes du logement, CGDD, juillet 2017

[2] Projet de loi de finances pour 2018, - Bleu Cohésion des territoires

https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2018/pap/pdf/PAP2018_BG_Cohesion_territoires.pdf

[3] Réduction de 9,4 points pour les ménages du premier quartile de revenu par unité de consommation in « Les conditions de Logement en France » Edition 2017 (février 2017) – Taux d’effort des ménages

https://www.insee.fr/fr/statistiques/2586026?sommaire=2586377

[4] http://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/publicationweb/74

[5] Par exemple en Ile-de-France, estimation IAURIF de 374 000 demandeurs en 2006 et de plus de 700 000 en sept. 2017 Voir http://www.ols-idf.org/socle-de-donneacutees.html et http://www.aorif.org/logement-social-en-idf/contexte-cartes-et-chiffres-cles

[6] Id. et Observatoire du Logement Social en Ile-de-France – Données Repère 2017

[7] Voir Fondation abbé Pierre – Rapport sur le Mal Logement et par exemple http://www.fondation-abbe-pierre.fr/documents/pdf/depliant_emploi-logement.pdf

[8] Rapport « Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace », Christine Maugüé, janvier 2018.

[9] Bilan triennal SRU 2014-2017, Ministère de la cohésion des territoires.

[10] Article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques

[11] L’investissement de la CDC sera réalisé en direct, tandis que celui de l’Etat sera réalisé indirectement, par le biais de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM), entreprise détenue à 100 % par l’Etat.

[12] Article 150 U du code général des impôts.

[13] Article 1396 du code général des impôts.

[14] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:007:0003:0010:FR:PDF

[15] Note des autorités françaises du 5 avril 2017 « Création de la société Foncière Solidaire – Information de la Commission ».

[16]Article L.3211-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

[17] Article L. 342-2 du code de la construction et de l’habitation

[18] http://www.lexpress.fr/actualite/immobilier/immobilier-pour-les-investisseurs-les-bureaux-sont-plus-rentables-que-les-logements_1308193.html

[20] Soit, par le suivi de solutions de références c’est-à-dire des objectifs de moyens déterminés à l’avance par le pouvoir réglementaire. Le fait de suivre ces objectifs de moyens vaudra alors présomption d’atteinte des résultats fixés par la loi ; - soit en mettant en œuvre d’autres moyens qui permettent d’atteindre le même résultat ou des résultats équivalents. La charge de la preuve reposant alors sur le MO.

[21]Étude de marché 1er semestre 2017 Jones Lang LaSalle Incorporated

[22] ORIE, EPP mobilisation des logements et des bureaux vacants (janvier 2016)

[23] Saisine conseil constitutionnel du 9 juillet 1998, JO du 31 juillet 1998, p. 11721

[24] Article 2215-1 du CGCT : pouvoir de police générale du préfet permettant la réquisition de locaux en cas d’urgence.

[25] CE, 9 mai 2005, Marangio, n°277280.

[26] Source : Conseil d’Etat/DPF/BAP

[27] Source : Sudocuh.

[28] Source : Estimations établies à partir du Rapport annuel sur la fonction publique 2011-2012, DGAFP.

[29] Etude GRIDAUH « Vue d’ensemble du droit de l’urbanisme allemand »

[30] Avis du Conseil d’État sur l’approbation du SAR de Guyane en 2016

[31]Article R. 611-28 du code du patrimoine

[32] Source : Rapport sur l’accélération de la délivrance des autorisations d’urbanisme (CGEDD, février 2017- non publié à ce jour).

[33] Idem.

[35] Article R. 111-18 du CCH

[36] Article R. 111-18-2.-III du CCH.

[37] En effet, à partir d’un certain taux de VEFA, les promoteurs engagent la construction des travaux. Une fois la construction lancée, le recours aux VEFA est toujours possible mais les TMA significatifs (déplacement de cloison, modification de la taille des portes, etc.) ne l’est souvent plus : le chantier est lancé et les plans figés. Ainsi, les promoteurs estiment atteindre un taux de recours aux TMA allant généralement de 50 à 70 %.

[38] Comité Interministériel du Handicap du 20 septembre 2017

[39] Source : ACIM

[40] Source UICB.

[41] Source : rapport du CGEDD sur le dispositif en 2013

[42]Source : rapport du CGEDD sur le dispositif en 2013

[43] Source : Ministère de la Justice

[44] Arrêt de la 3ème chambre civile du 7 novembre 2007, n° 05-15 515

[45] CC 29 novembre 2013, n° 2013-357 QPC, cons. n° 6.

[46] C.cass. Crim., 4 juin 1971, n° 70-92844.

[47] C.cass Crim., 1er avril 1992, n° 91-85279.

[48] Cass. Crim, 23 mai 1995, n° 94-81141.

[49] cf. commentaire sous C.C, 9 avril 2015, 2015-464 QPC, sur http://www.conseil-constitutionnel.fr

[50] Ce nombre est peut-être sous-évalué, car les contrôles ne sont actuellement pas systématiquement saisis sur SaLiCoRN, l’application de Saisie en Ligne des Contrôles de la Réglementation Nationale, au titre du CRC.

[51]Si les opérations de logements collectifs sont réalisées par des maîtres d'ouvrage mieux au fait des réglementations du code de la construction et de l’habitation que pour les opérations de logements individuels, les exigences sont plus fortes

[52] Tant les promesses de vente que les prêts bancaires contiennent des clauses exigeant que l’autorisation de construire soit purgée de tout recours pour que la vente puisse se faire ou les fonds être débloqués.

[53] Conseil d’État, Commune de Courbevoie, 7 février 2008, n°297227.

[54] Conseil d’État, Commune de Courbevoie, 7 février 2008, n°297227.

[55] Les conditions de fixation de cette date seront prévues par décret.

[56] Rapport Labetoulle p.8.

[58] Le rapport de la mission permanente d’inspection des juridictions administratives du Conseil d’État établi sur une période comprise entre 2013 et 2015 mentionnait en effet le rejet de la quasi-totalité des 200 demandes de conclusions reconventionnelles pour dommages et intérêts.

[59] Le rapport de la mission permanente d’inspection des juridictions administratives du Conseil d’État établi sur une période comprise entre 2013 et 2015 mentionnait en effet le rejet de la quasi-totalité des 200 demandes de conclusions reconventionnelles pour dommages et intérêts.

[60] Tribunal administratif de Lyon, 17 novembre 2015, n° 1303301.

[61] Rapport Labetoulle p.21.

[62] MCT, Les organismes de logement social – chiffres clés 2015, 2017, page 5.

[63] Données issues de la lettre Habitat et collectivités locales, édition 2017

[64] 2015-529 QPC, 23 mars 2016, cons. 1, JORF n°0071 du 24 mars 2016 texte n° 782016-605 QPC - 17 janvier 2017, cons. 5 à 13, JORF n°0017 du 20 janvier 2017 texte n° 782013-3 LP, 1er octobre 2013, cons. 13 à 15, JORF du 4 octobre 2013 page 16505, texte n° 84, Rec. p. 9512013-676 DC - 9 octobre 2013, cons. 55, JORF du 12 octobre 2013 page 16847, texte n° 9, Rec. p. 9722015-715 - DC, 5 août 2015, cons. 84, JORF n°0181 du 7 août 2015, p. 13616, texte n° 2 - 2015-509 QPC, 11 décembre 2015, cons. 5 et 7 à 10, JORF n°0289 du 13 décembre 2015 page 23055, texte n° 67)

[65] Décision n°2000-439 DC du 16 janvier 2001, Loi relative à l’archéologie préventive, cons.13.

[66] Décision n° 2012-660 DC du 17 janvier 2013, JORF du 19 janvier 2013 page 1327, texte n° 2, Rec. p. 94 - Décision n° 2014-691 DC du 20 mars 2014, JORF du 26 mars 2014 page 5925, texte n° 2

[67] Avis n° 393503 du vendredi 1er septembre 2017, Assemblée Générale

[68]Cf. « Les organismes de logement social, chiffres clés 2015 », pages 15 et s., DHUP 2017.

[69]Cf. le rapport public 2013 de la Miilos.

[70] Parmi les 118 SA HLM n’appartenant pas à un groupe identifié, 29, d’une taille inférieure à 15 000 logements et représentant ensemble environ 130 000 logements sont actionnaires de la société coopérative « Habitat Réuni », qui assure des fonctions transverses et pourrait évoluer vers un statut de SAC, constituant alors un groupe.

Il est par ailleurs rappelé que certains groupes ne sont pas identifiés dans la base de données. Ainsi par exemple, il peut arriver qu’un office détienne une filiale ESH, souvent de petite taille. Celle-ci ne peut pas alors être considérée comme indépendante, mais elle apparaît comme telle dans la base.

[71]Audition réalisée dans le cadre du rapport d’information à l’Assemblée nationale par Christophe Caresche et Michel Piron sur « L’optimisation des aides à la construction des logements sociaux en fonction des besoins », 18 juillet 2013

[72]Source : Répertoire du parc locatif social (RPLS), Ministère de la cohésion des territoires

[73] http://cgedd.documentation.developpement-durable.gouv.fr/documents/cgedd/010267-01_rapport.pdf

[74] De début 2000 à fin 2012, le nombre de déclarations d’intention d’embauche en CDD a progressé de 76 % et le nombre de missions d’intérim de 14 %, tandis, qu’hors titulaires de la fonction publique, le nombre de déclarations d’intention d’embauche en CDI a augmenté de 4 % (source : Insee, enquêtes Emploi 1982-2012 ; calculs Dares, Analyses n°056, juillet 2014).

[75] Insee Analyses, n°12, février 2015

[76]Recensement de la population effectué par l’INSEE en 2014.

[77] Définition INSEE : Au sein des unités urbaines comprenant un QPV, ensemble des quartiers qui ne sont pas dans ces QPV. Les quartiers environnants des QPV constituent un environnement comparable en termes d’urbanisation et donc un point de référence plus pertinent que l’ensemble du territoire.

[78] Comptes du logement 2014, étude INSEE sur les conditions de logement en France, édition 2017.

[79] Le seuil de pauvreté est calculé par rapport à la médiane de la distribution nationale des niveaux de vie. Dans cet exemple, c’est le seuil à 50 % du niveau de vie médian qui est utilisé. Le taux de pauvreté correspond à la proportion de personnes dont le niveau de vie est inférieur à ce seuil.

[80] Source : Insee Références, édition 2016 – Revenus- salaires.

[81]Comptes du logement 2014, étude INSEE sur les conditions de logement en France, édition 2017.

[82] Rapport CGEDD/IGAS/IGSJ/IGA d’évaluation de la prévention des expulsions locatives

[83] Données de la Banque de France (BDF)

[84] Recommandation n°26 : « prévoir une exception au principe selon lequel la décision de recevabilité du dossier de surendettement interdit au débiteur de faire tout acte qui aggraverait son insolvabilité, s’agissant de sa dette locative, dont le paiement selon les modalités fixées par le juge d’instance, conditionne la suspension des effets de la clause résolutoire du bail »

[85]Recommandation n°27 : « prévoir que les modalités de délai de paiement de la dette locative déterminées par le plan conventionnel de surendettement ou les mesures imposées ou recommandées par la commission ou le juge du surendettement se substitueront à celles prévues par la décision judiciaire d’expulsion conditionnelle et suspendront, tout comme elle, les effets de la clause résolutoire, tant qu’ils seront respectés.

[86] cf. livre blanc du MEDEF.

[87] Données BDF.

[88] Cass. 3e civ., 1er mars 2000 : AJDI 2000, p. 553.

[89]CA Paris, 6e ch. B, 27 oct. 1993 : JurisData n° 1993-023427 ; Loyers et copr. 1994, comm. 61.

[90]Source : Enquête USH diffusée en mars 2017 sur les résultats de l’enquête « Impayés et prévention des expulsions » sur les données 2015 couvrant 88 % du parc locatif HLM.

[91] Indicateur 2.1 du PAP 177 annexé au PLF 2018.

[92] Commissariat général au développement durable, février 2016, références, comptes du logement 2014 – premiers résultats 2015

[93] Rubriques n°360, 370 et 380 de l’instruction BOI-TVA-CHAMP-10-20-10-20 du 12 septembre 2012

[94] Art 17 de la loi du 6 juillet 1989 précitée : « zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social, sont dotées d’un observatoire local des loyers prévu à l’article 16 de la présente loi. ». Les communes comprises dans ces zones est fixée par le décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 relatif aux modalités de mise en œuvre du dispositif d'encadrement du niveau de certains loyers et modifiant l'annexe à l'article R.* 366-5 du code de la construction et de l'habitation et correspond à la liste des communes annexée au décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts

[95] Le tribunal administratif de Lille, par un jugement en date du 17 octobre 2017, et le tribunal administratif de Paris, par un jugement en date du 28 novembre 2017, ont annulé ces arrêtés. L’appel de ces décisions est pendant.

[96] OLAP : Etude du 19 décembre 2016

[97] pour les logements nus : 5 dossiers ont donnés lieu à une conciliation hors CDC, 7 ont été reportés, 7 ont donné lieu à une conciliation et 91 n'ont pas été conciliés ;

pour les meublés: 1 a donné lieu à une conciliation hors CDC, aucun dossier n'a été reporté, 1 a donné lieu à une conciliation et 21 n'ont pas été conciliés.

[98] sur les 28 saisines, 4 dossiers ont donné lieu à une conciliation hors CDC, 21 ont été reportés, 2 ont donné lieu à une conciliation et 1 n'a pas été concilié.

[99] Enquêtes relatives à l’activité des CDC 2015 et 2016 (source : MCT/DHUP)

[100] Insee Dossier Île-de-France n°2 – Octobre 2016 – La taille moyenne des ménages en Île-de-France

[101] Rapport d’information n° 193, 7 décembre 2016, commission des finances du Sénat sur les dispositifs d’hébergement d’urgence, Philippe Dallier

[102] Etude de 2013 de l’Enquête Nationale Logement (ENL)

[103] Selon un rapport de l’INRA (notamment Mme J. Le Gallo), du CESAER et de l’ESSEC

[104] Airbnb, leboncoin.fr, Flipkey (groupe tripadvisor : tripadvisor, Nimuba, Holidaylettings, Housetrip), MediaVacances.com, SeLoger Vacances (groupe SeLoger : Amivac, Vacances.com, A-gité), REPIMM, PAP vacances, Vivaweek, paruvendu.fr, vivastreet, Groupe HomeAway (Abritel, VRBO, Homelidays, Vacationrentals, Ownersdirect,fewo-direkt)

[105] Cet article prévoit les dispositions suivantes : « Le présent titre s'applique aux locations de locaux à usage d'habitation ou à usage mixte professionnel et d'habitation, et qui constituent la résidence principale du preneur, ainsi qu'aux garages, aires et places de stationnement, jardins et autres locaux, loués accessoirement au local principal par le même bailleur. La résidence principale est entendue comme le logement occupé au moins huit mois par an, sauf obligation professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure, soit par le preneur ou son conjoint, soit par une personne à charge au sens du code de la construction et de l'habitation »

[106] Il n’y a aucune formalité en effet pour la location touristique de la résidence principale et la résidence secondaire fait l’objet d’une simple déclaration en mairie (cf. article L 324-1-1 du code du tourisme), sans nécessairement donner lieu à la délivrance d’un numéro d’enregistrement.

[107] Dans l’ensemble de l’agglomération parisienne, on comptait 5,045 millions de logements au 1er janvier 2016 dont 4,576 millions de résidences principales, 169.000 résidences secondaires (3,2 % du total) et 299 000 logements vacants (5,0 % du total). A Paris, sur 1,3 million de logements au 1er janvier 2016, on comptait 97 000 résidences secondaires (soit 7,4 % du total) et 100.000 logements vacants.

[108]Au 1er janvier 2016, la France métropolitaine comptait 34,5 millions de logements. Depuis trente ans, le parc s’accroît de 1 % par an en moyenne. Aujourd’hui au plan national sur 100 logements, 82 sont des résidences principales, 10 sont des résidences secondaires ou des logements occasionnels et 8 sont des logements vacants. Dans les communes de plus de 100 000 habitants, on comptait 10,038 millions de logements au 1er janvier 2016 dont 8,793 millions de résidences principales, 443.000 résidences secondaires (4,4 % du total et 801 000 logements vacants.

[109] Depuis 2012, une application nationale de suivi des documents en matière d’urbanisme et d’habitat (SuDocUH) permet de suivre l’état d’avancement des documents de programmation et de planification : schémas de cohérence territoriale, plans locaux d’urbanisme [intercommunaux], cartes communales, programmes locaux de l’habitat, plans départementaux de l’habitat. Aujourd’hui cette application, alimentée par les services déconcentrés, n’est toutefois pas configurée pour recenser les PLH ou PLUIH qui comporteraient une programmation de logements intermédiaires.

[110] Source : service public.gouv.fr

[111] En référence à la taxe sur les logements vacants qui s’applique selon ce zonage, défini par le Décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts

[112] Arrêté du 1er août 2014 modifié pris en application de l'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation.

[113]S.A. Villeo ; Société de gestion immobilière de Marseille ; S.A. Erillia ; S.A.I.E.M. Grenoble Habitat ; Vallogis ; Chartres Métropole Habitat ; Hauts de Seine Habitat ; Espacil ; Habitat 06 ; Cileo Habitat ; Immobilière Atlantic Aménagement; Les Résidences de la Région Parisienne ; Société des Nouvelles Résidences ; Ahlo SA ; S.A. Antin Résidences ; Société Immobilière de la régie urbaine de Lyon ; S.A. Domaxis ; S.A. Le Nouveau Logis Azur ; S.A Socalog ; Imprador ; S.A. Nouveau Logis de l’Est ; Plurial Novilia ; Paris Habitat ; Rocamar ; Logial – OPH ; Reims Habitat ; S.A. Immobilière Rhône Alpes ; Immobilière Méditerranée S.A HLM ; Cogedim Midi Pyrénées ; Clamart-Habitat ; S.A. Domofrance ; Société Nationale Immobilière ; S.A. Vilogia ; Logement Francilien ; Société Foncière ; Foncière RU PR/2016 ; Régie Immobilière de la Ville de Paris ; S.A. Logirep; S.A. Immobilière 3 F ; Novigère ; SCET - Groupe SNI ; S.A.E.M. Locale Habitation Moderne ; ICF Novedis ; S.A. Immobilière du Moulin Vert ; S.A. Unicil ; S.A. Batigère Ile De France ; S.A. France Habitation ; S.A. La Maison Du Cil ; Domnis ; S.A. Logis Transports ; IN LI ; S.A. Habitat Salariés d’Alsace ; Erigère ; S.A. Française des Habitations Economiques ; Batigère ; S.A. Des Chalets ; Grand Delta Habitat ; S.A. Aiguillon-Construction ; S.C.P. Ain Habitat ; S.A. Picardie Habitat ; S.A. Sogemac Habitat ; O.P.H. De l'Ain ; O.P.H. de L'Isere ; O.P.H. de l'Oise ; 13 HABITAT ; Icade Promotion Logement ; S.C.I Côté Sud ; Fonds de Logement Intermédiaire ; Imefa Cent Quarante Neuf ; S.A. HLM LA ROSERAIE ; SCI cLICHY BAC D'ASNIèRES ; FONCIERE DU MOULIN VERT ; SOLINTER ACTIFS 1 ; ADELI2A ; ANCHAPELLE ; SCI RESIDYS II ; S.C.I. GEI 2018 ; FONCIèRE LOGIPACA ; DOMIAL ESH ; S.A. CONSTRUCTION VILLE DE LYON ; ENTREPRISES - HABITAT- IMMOBILIER ; PROMELIA ; SAI PARLONIAM ; S.A. SCIC HABITAT RHONE ALPES ; SA HLM ALLIADE HABITAT ; S.A. LE LOGIS FAMILIAL ; ALTAREA COGEDIM ; EPERGOS HABITAT ; SCI oncière RU/PR 2016 ; SOLINTER ACTIF 1.

[114] Les dossiers de la FNAU (fédération nationale des agences d’urbanisme), n°42, octobre 2017 : « révéler le potentiel des agglomérations moyennes », page 9.

[115] Voir par exemple la description de la trajectoire de la Communauté urbaine Creusot-Monceau et son projet de redressement basé sur la silver économie - Dossiers de la FNAU, n°42, octobre 2017 : « révéler le potentiel des agglomérations moyennes », page 36.

[116] L’échantillon étudié comprend : en Ile-de-France : unités urbaines de 20 000 à 100 000 habitants ; hors Ile-de-France : unités urbaines de type « chefs-lieux de départements » de moins de 100 000 habitants et qui sont « grand, moyen ou petit pôle urbain » au sens du zonage en aires urbaines

[117] En 2013, le taux de chômage des 15-64 ans dans les villes moyennes est de 16,5%, soit un taux plus élevé que la moyenne française (13,6%). En métropole, il varie de 6% à Sallanches à 25% à Noyon.

[118]Taux de pauvreté = proportion d'individus appartenant à des ménages dont le niveau de vie (après transferts, impôts et prestations sociales) est inférieur au seuil de 60% de la médiane du revenu disponible de l'ensemble de la population.

[119] Dans les deux cas, la part d’établissements concernés est légèrement plus élevée dans les villes moyennes : la part du commerce, des transports et des services divers s’élève à 64,8% en France contre 66,5% dans les villes moyennes, celle de l'administration publique, de l’enseignement, de la santé et de l’action sociale s’élève à 13,5% en France contre 15,9% dans les villes moyennes en 2013.

[120] Sur le panel portant sur près de 190 centres-villes, 7 % de centres-villes des villes moyennes ont un taux inférieur à 5 %, 38 % ont un taux de vacance commerciale situé entre 5 % et 10 % et 55 % ont un taux supérieur à 10 %, contre seulement 27 % dans les grandes villes.

[121] La dernière enquête Points de vente date de 2009. L’Insee a relancé une enquête Points de vente en 2015, avec des résultats attendus d’ici un an.

[122] « Le parc locatif privé est essentiellement collectif (81% dans les villes centres et 68% dans les EPCI, où la densité est plus faible) mais moins que le parc Hlm (respectivement 90% et 83%). Les logements sont bien plus petits dans le parc locatif privé que dans le parc locatif Hlm (59 m² contre 65 m² ; 2,7 pièces contre 3,15 ; 47% de T1 et T2 contre 35% dans le parc Hlm). Il est également beaucoup plus ancien que le parc social : 39% a été construit avant 1948 contre 5% seulement pour le parc social. De facto, son niveau de confort est très inférieur : 20% du parc est sans confort ou à confort partiel contre 7% seulement dans le parc social, qui fait l’objet d’interventions régulières. » Source : étude conduite par le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) en 2016 et actualisée en 2017 sur un échantillon de 197 villes qualifiées de « moyennes »

[123] L’expérimentation a donné lieu à la publication de rapports par les 20 villes faisant état des collaborations et actions mises en place.

[124] http://www.cohesion-territoires.gouv.fr/communique-de-presse-programme-action-coeur-de-ville-la-grande-transformation-pour-les-centres-villes-demarre

[125] Site de la fédération nationale des agences d’urbanisme: http://www.fnau.org/fr/accueil/

[126]Site des parcs naturels régionaux: http://www.parcs-naturels-regionaux.fr/

[127] Site du ministère de la cohésion des teriroires: http://www.cohesion-territoires.gouv.fr/les-etablissements-publics-fonciers-epf

[128]Site de l’association des EPF locaux : https://asso-epfl.fr/

[129] Estimation établie sur la base des retours d’expérience dans le cadre de la Charte pour l’efficacité énergétique des bâtiments tertiaires publics et privés du Plan Bâtiment Durable initiée en 2013 (nouvelle version de la Charte d’engagement sur la rénovation du Parc tertiaire public et privé – 11 octobre 2017)

[130] Exemple ; Retour d’expérience sur les Contrats de Performance Energétique en Auvergne-Rhône-Alpes (voir le site créé par Auvergne-Rhône-Alpes Energie Environnement http://www.cpeauvergnerhonealpes.org/fr/contrats-de-performance-energetique-en-auvergne-rhone-alpes.html

[131]Source : Estimation établie sur la base des retours d’expériences dans le cadre de Charte pour l’’efficacité énergétique des bâtiments tertiaires publics et prives de Plan Bâtiment Durable initiée en 2013 – Etude d’impact du Décret n°2017-918 du 9 mai 2017 relatif aux obligations d'amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire

[132]Selon les exploitations faites des données issues des retours d’expériences dans le cadre de la Charte pour l’’efficacité énergétique des bâtiments tertiaires publics et privés du Plan Bâtiment Durable initiée en 2013 – Étude d’impact du Décret n°2017-918 du 9 mai 2017

[133] L’Anah, la DGALN et le PNLHI ont développé dans les années 2000 un nouvel outil de repérage, le PPPI, pour approcher territorialement le parc potentiellement indigne. La méthode PPPI doit être utilisée avec prudence, car elle est conçue comme un outil de pré-repérage local et non comme un recensement des situations d’indignité. À ce titre, il faut signaler une surestimation en volume liée au retard d’actualisation des classements cadastraux

[134] Arrêt Mathieu du 15 avril 2015.

[135] Données estimées à partir de l’enquête nationale interministérielle sur la lutte contre l’habitat indigne (Données 2016)

[136]Estimation à partir des données d’un département, en l’absence de données nationales.

[137]Arrêt « Commune de Cayenne » n°349245.

[138] Données non disponibles pour les départements des Hauts de Seine (27 SCHS), Val de Marne (17), Seine Saint Denis (16), Yvelines (8) et Bouches du Rhône (4).

[139]Etude n° 236 - mai 2013 - Les copropriétés en difficulté

[140] cf. Agnès Lebatteux, « Le projet du GRECCO pour une simplification et une modernisation du statut de la copropriété », Loyers et Copropriété n° 11, novembre 2017, étude 9, page 9.

[141] Avant-projet de réforme du droit des biens remis au ministère de la justice fin octobre 2008, et intitulé « Proposition de réforme du livre II du Code civil relatif aux biens », page 9/43. Ce groupe de travail composé d’universitaires et de praticiens et présidé par le Professeur Hugues Périnet-Marquet, a été constitué par l’association Henri Capitant des Amis de la Culture Juridique Française au printemps 2006, avec pour mission de réfléchir à une réforme du droit des biens.

[142] Civ 3ème, 8 juin 2011, n° 10-15551.

[143] Civ 3ème, 15 décembre 2016, n° 15-22583 ; Civ 3ème, 24 octobre 2007, n° 06-19260.

[144] Civ 3ème, 16 janvier 2008, n° 06-15314 ; Civ 3ème, 27 mars 2008, n° 07-11801.

[145] Civ 3ème, 4 mars 1992, n° 90-13145 ; Civ 3ème, 17 décembre 2013, n° 12-23670.

[146] Civ 3ème, 15 novembre 1989, n° 87-18188 ; Civ 3ème, 14 novembre 1991, n° 89-21167.

[147] Civ 3ème, 3 novembre 2016, n° 15-14895.

[148] Civ 3ème, 10 janvier 2001, n° 99-11607 ; Civ 3ème, 10 décembre 2003, n° 02-14350.

[149] Civ 3ème, 20 mars 2002, n° 00-17751, Jurisdata n° 2002-013613.

[150] Civ 3ème, 7 septembre 2011, n° 10-14154.

[151] Civ 3ème, 6 juillet 2017, n° 16-16849, Publié.

[152] Civ. 3ème, 9 novembre 2017, n° 16-20.752.

[153] Article 17-1-1 de la loi du 10 juillet 1965.

[154] Rapport présenté par Monsieur Dominique Braye, Président de l’Agence nationale de l’Habitat, janvier 2012, volume 1, page 32 sur 114.

[155] Base de données « Fichier des Logements par Commune », construite par la Direction. Générale des Finances Publiques (DGFiP) pour les besoins du Ministère en charge du Logement et renseignant sur les logements et leur occupation.

[156] Sources : ANIL, Habitat Actualité, Mai 2010, « Les logements en copropriété », Jean Bosvieux. Rapport présenté par Monsieur Dominique Braye, Président de l’Agence nationale de l’Habitat, Janvier 2012, annexes, page 5 sur 263.

[157] Source : Insee, enquête Logement 2013, reprise dans « Les conditions de logement en France », édition 2017, Insee Références, Fiches – Propriétaires occupants, page 119.

[158] Source : Forum des politiques de l’habitat privé, 7 juin 2017, « Recouvrement des impayés de charges en copropriété : Outils limités face aux procédures contentieuses en progression », Echanges avec J-F BUET et S. DURAND, FNAIM, page 1.

[159] Source : Filocom 2011, MEDDE d’après DGFiP, fichiers infracommunaux d’aide au repérage des copropriétés fragiles, Anah/DGALM, Exploitations statistiques réalisées par Cf.géo, repris dans le « Plan triennal de mobilisation pour les copropriétés fragiles et en difficulté (2015-2018) » de l’Agence Nationale de l’Habitat, page 3.

[160] Tableau de bord de la Commission européenne en matière numérique

[161]Tableau de bord de la Commission européenne en matière numérique

[162] Un rapport commun du CGEIET et du CGEDD en date de mai 2017 a permis d’apprécier la question de la poursuite à moyen et long terme du signal horaire depuis Allouis et les conditions de sa migration éventuelles vers des solutions alternatives.