- la division du patrimoine en contingents de réservation ne permet pas de répondre de façon optimale à l’allocation de l’offre de logements disponibles à l’ensemble de la demande de logement social. A chaque libération de logement, selon le contingent réservataire concerné, tout ou seulement une partie des demandeurs de logement social est éligible. Le logement libéré, compte tenu de sa localisation, sa typologie, son loyer, peut ne pas correspondre à la demande de logement exprimée sur son contingent de rattachement, mais répondre à une demande non satisfaite relevant d’un autre contingent.
En outre, l’éligibilité à un contingent n’étant pas nécessairement connue des demandeurs, elle rend difficile un positionnement sur un logement dans le cadre d’un dispositif de location voulue. En effet, celui-ci implique que les logements soient portés à la connaissance des demandeurs qui font part de leur souhait de se porter candidat sur des logements précis. Le dispositif des réservations est difficilement compréhensible pour le demandeur qui n’a pas conscience que le patrimoine d’un bailleur est divisé en plusieurs sous-ensembles.
La gestion en flux permet au bailleur de mettre à disposition du réservataire des logements en s’affranchissant des périmètres de programme, de mutualiser les opportunités avec celles de son patrimoine non réservé ou les logements d’autres contingents pour lesquels le réservataire n’a pas fait de désignation ou a opté pour une gestion en flux. Sur de nombreux territoires, tout ou partie des contingents sont déjà gérés selon cette modalité. C’est notamment déjà le mode de gestion du contingent préfectoral dans 39 départements.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
Il convient d’apporter plus de souplesse à la gestion du parc social pour que les caractéristiques des logements réservés évoluent au même rythme que les profils des demandeurs éligibles aux différents contingents , donner plus de souplesse au bailleur pour définir le meilleur équilibre dans l’occupation de son parc, facteur de plus grande mixité sociale, et pour permettre de rendre le demandeur davantage acteur du choix de son logement.
Pour ce faire, le Gouvernement souhaite instaurer une obligation de gestion en flux des contingents du logement social ; ce qui suppose de modifier la partie législative du code de la construction et de l’habitation.
La mesure a pour objet de généraliser la gestion en flux sur la totalité du parc de logements sociaux, à tous les contingents, de façon à optimiser l’adéquation entre l’offre de logements disponibles et l’ensemble de la demande de logement social.
3. Options possibles et dispositif retenu
3.1. Options envisagées
En matière de gestion des réservations, plusieurs évolutions sont envisageables :
- la suppression du système des réservations : s’il est un facteur de rigidité de la gestion du parc social, il est indispensable aujourd’hui à son financement ;
- la mutualisation des contingents : cette option nécessite ensuite un travail commun des réservataires pour travailler sur les désignations des candidats. Cette possibilité est aujourd’hui déjà offerte, mais elle n’est pas pratiquée, la mutualisation entraînant une diminution de la prise en compte des spécificités des publics éligibles à chacun des contingents.
3.2. Dispositif retenu
Les réservations ne peuvent porter que sur un flux de logement. Chaque réservataire aura droit de désigner des candidats sur une partie du patrimoine du bailleur qui n’est pas identifiée physiquement. C’est au bailleur, à la libération d’un logement, de choisir le réservataire auquel il signale le logement, dans le respect de ses obligations quantitatives qui découlent des conventions de réservation.
Une exception est prévue pour les logements réservés par des services publics en charge de la défense nationale ou de la sécurité intérieure, pour lesquels la question de la proximité entre le logement et le lieu de travail est primordiale compte tenu des contraintes professionnelles des personnes concernées.
Pour que la mesure soit opérante, il est nécessaire que les conventions en vigueur qui ne portent pas exclusivement sur une gestion en flux de logements soient mises en conformité avec la loi. En effet, sinon, il faudrait attendre plusieurs années ou parfois dizaines d’années le terme de ces conventions pour que la mesure porte sur la totalité du parc social. Or, les bénéfices attendus de cette mesure seront d’autant plus grands qu’elle s’appliquera sur l’ensemble du patrimoine de logements sociaux. Cette mise en conformité devra intervenir dans un délai de deux ans à compter de la publication de la loi.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
L’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation est modifié.
4.2. Impacts économiques et financiers
La gestion en flux obligera les bailleurs sociaux à un suivi plus fin des attributions pour que les droits de chaque réservataire soient respectés.
4.3. Impacts sur les collectivités territoriales
La mesure favorisera une évolution qualitative de la gestion de leurs réservations de logement social, sans remettre en cause de ces droits de réservation.
4.4. Impacts sur les services administratifs
La mesure favorisera une évolution qualitative de la gestion des réservations de l’Etat sans remettre en cause de ces droits de réservation. De nombreux territoires pratiquent déjà la gestion en flux pour le contingent préfectoral.
4.5. Impacts sociaux
La plus grande souplesse dans la gestion du parc social résultat de la gestion de tous les contingents en flux devrait permettre une meilleure prise en compte des besoins des personnes handicapées dans les attributions de logement social.
4.6. Impacts sur les particuliers
La mesure devrait augmenter les chances, pour les demandeurs de logements sociaux, de se voir attribuer un logement adapté à leurs besoins.
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté le 8 mars 2018.
La mesure a été transmise également pour avis au conseil national de l’habitat.
5.2. Modalités d’application
5.2.1 Application dans le temps
Pour les logements mis en service à compter de la publication de la loi, l’application sera immédiate. Pour le stock de logements sociaux existant, l’application se fera à compter de la publication de la réglementation d’application.
5.2.2 Application dans l’espace
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
5.2.3 Textes d’application
La partie réglementaire du code de la construction et de l’habitation sera actualisée par un décret d’application qui fixera une échéance pour la mise en conformité des conventions existantes avec la nouvelle réglementation.
Chapitre II - Favoriser la mixité sociale
Article 39 - Favoriser la mixité intergénérationnelle
1. État des lieux
Pour l’année 2015, 6,5 millions de ménages sont allocataires des aides personnelles au logement sur 27,5 millions de ménages en France. Les ménages allocataires se répartissent globalement ainsi :
- 2,8 millions de ménages sont allocataires de l’aide personnalisée au logement (parc conventionné)
- 2,3 millions de ménages sont allocataires de l’allocation de logement familiale
- 1,2 millions de ménages sont allocataires de l’allocation de logement sociale.
En secteur locatif, l’aide moyenne s’élève à 245 euros par ménage.
Actuellement, selon le type d’aide personnelle au logement perçue (aide personnalisée au logement, allocation de logement sociale ou allocation de logement familiale) les règles applicables diffèrent.
Pour l’aide personnalisée au logement, en application de l’article L. 442-8-1 du code de la construction et de l’habitation, les locataires de logements appartenant à des bailleurs sociaux ont la possibilité après information de leurs bailleurs de sous-louer une partie de leur logement, à des personnes de plus de 60 ans, à des personnes handicapées adultes, et à des personnes de moins de 30 ans. En application de l’article L. 442-8-2 du même code, ces sous-locataires peuvent bénéficier d’une aide personnelle au logement.
Par extension, l'aide personnalisée au logement est accordée aujourd'hui à tout sous-locataire de logements conventionnés répondant à ces critères, mais en toute rigueur, il est nécessaire d'apporter cette précision au niveau législatif.
Pour l’allocation de logement familiale, aucune disposition ne s’oppose à l’ouverture des droits à l’allocation de logement au profit à la fois du locataire et du sous-locataire.
En revanche, pour l’allocation de logement sociale, en application de l’article L. 831-4 du code de la sécurité sociale, il n'est pas précisé que les personnes de moins de trente ans sous louant une partie de logement peuvent percevoir l’allocation de logement sociale et en application de l'article R. 831-13-2 du même code, les locataires sous-louant leur logement perdent l'allocation de logement sociale.
Par ailleurs, le développement croissant des pratiques de sous-location et d'intermédiation locative nécessitent de prévoir de façon explicite des dispositions réglementaires précisant les modalités de calcul de l'aide tant pour le locataire que pour le sous-locataire, afin de clarifier le cadre applicable. L'objectif de cette clarification est également d'éviter d'éventuels effets d'aubaines et d'assurer la maîtrise des coûts.
D’après une étude de l’Institut national de la statistique et des études économiques[78], 0,4 % des ménages sont sous-locataires.
Les personnes de moins de trente ans représentent un public spécifique pour lequel l’accès au logement peut s’avérer difficile en raison de plusieurs facteurs : faibles ressources, situation professionnelle non-stabilisée...etc. Ainsi, alors que la part de personnes dont le niveau de vie est inférieur au seuil de pauvreté[79] est de 8 % pour l’ensemble de la population française, ce taux de pauvreté pour les personnes âgées de 18 à 29 ans, est respectivement de 12,8 % pour les jeunes hommes et de 10,9 % pour les jeunes femmes[80] en soulignant cependant que ces pourcentages n’intègrent pas la situation des étudiants.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
L'objectif du Gouvernement est de clarifier le droit à l'allocation de logement sociale pour les personnes sous-locataires de moins de trente ans ainsi que d'ouvrir le droit à l'allocation de logement sociale pour les locataires sous-louant une partie de leur logement à des personnes de moins de trente ans.
L'article poursuit également l'objectif de toiletter le code de la construction et de l’habitation en actualisant une référence législative obsolète (actualisation de la référence à l’ancien article L. 443-1 du code de l’action sociale et des familles) et en clarifiant les droits en matière d'aide personnalisée au logement en reprenant dans le livre du code de la construction et de l’habitation relatif à l'aide personnalisée au logement les dispositions sur la sous-location figurant dans le livre relatif aux habitations à loyer modéré.
Ainsi, cet article vise :
- une meilleure équité de traitement entre les allocataires quel que soit le type d'aide qu'ils perçoivent et une homogénéisation des règles entre les trois aides au logement ;
- à favoriser le développement d'une offre de logement pour les jeunes âgés de moins de trente ans en leur permettant de bénéficier de l'allocation de logement sociale ; dans le même temps les locataires sous-louant une partie de leur logement pourront également bénéficier de l'allocation de logement sociale. Ainsi cette mesure :
- favorise le logement intergénérationnel ;
- répond à la problématique de pénurie de logements rencontrée par les jeunes ;
- concourt au renforcement des liens intergénérationnels et du maintien à domicile des personnes âgées.
- Par ailleurs, un décret ultérieur précisera les modalités de calcul de l'aide, actuellement partiellement non explicitées par les textes.
3. Dispositif retenu
Il est proposé de compléter les dispositions relatives à l’allocation de logement sociale en précisant que :
- les locataires sous-louant une partie de leur logement à des personnes de moins de trente ans peuvent bénéficier de l’allocation de logement sociale (ALS),
- les personnes de moins de trente ans sous louant une partie de logement, peuvent bénéficier de l’allocation de logement sociale.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
Les articles L. 831-2 et L. 831-4 du code de la sécurité sociale et l’article L. 351-15 du code construction et de l’habitation sont modifiés.
La présente mesure s’accompagnera d’un toilettage des dispositions réglementaires relatives aux aides personnelles au logement, afin de les mettre en cohérence avec les évolutions portées par la présente disposition législative : les articles R. 831-1 et R. 831-13-2 du code de la sécurité sociale feront ainsi l’objet d’une abrogation totale ou partielle du fait de précisions contradictoires ou redondantes.
Un décret sera pris pour préciser les règles applicables au calcul de l’aide des allocataires sous-louant leur logement et des sous-locataires y compris dans le cas d’intermédiation locative.
4.2. Impacts économiques et financiers
Actuellement :
- la sous-location est possible pour les trois aides au logement quand il s'agit de personnes âgées ou handicapées
- la sous-location pour des personnes de moins de trente ans est possible pour l'allocation de logement familiale et l'aide personnalisée au logement (au moins pour le parc des bailleurs sociaux)
- la colocation est possible pour les trois aides au logement, sans conditions d'âge.
Concernant la sous-location pour des personnes de moins de trente ans percevant une allocation de logement sociale, le code de la sécurité sociale précise que le locataire perd l'allocation de logement sociale s'il sous-loue. Pour le sous-locataire, la rédaction actuelle nécessite une clarification, car dans le silence actuel des textes, l'une des interprétations possibles serait de considérer que les sous-locataires n'ont pas droit à l'allocation de logement sociale.
Cependant, les consignes données aujourd'hui par les organismes payeurs à leurs réseaux autorisent le sous-locataire de moins de 30 ans à percevoir l'allocation de logement sociale et l'aide personnalisée au logement quelle que soit la nature du logement conventionné.
D’ailleurs :
- Le formulaire de demande de logement permet de préciser si le locataire sous-loue son logement mais il n'indique pas si le sous-locataire est une personne de moins de trente ans ou une personne âgée ou handicapée.
- Un demandeur ne peut pas préciser s'il est sous-locataire de son logement, cette précision est fournie par l'attestation de loyer.
Cette mesure vient donc donner une meilleure assise juridique à un dispositif déjà existant.
Sur la base des données de la caisse nationale des allocations familiales et de l’Institut national de la statistique et des études économiques[81], en croisant la part de moins de 30 ans dans la population et la part de sous-location, on aboutit à une estimation du coût de l'allocation de logement sociale supplémentaire à 0,4 M€.
Les hypothèses du calcul sont les suivantes :
- 20% des ménages locataires ont moins de 30 ans
- 0,4% sont sous-locataires ; on suppose la même proportion de ménages de moins de 30 ans parmi les sous-locataires,
- 20% de ménages sous-locataires non bénéficiaires déjà de l'allocation de logement sociale
- ratio calculé à partir du montant moyen d’allocation de logement sociale de 200 euros
- la part de locataires à l'allocation de logement sociale est d’environ 18% du nombre de locataires France entière (11,4M) : 50% des locataires sont allocataires d’aides au logement et 37% parmi eux perçoivent l'allocation de logement sociale. En effet, tous les ménages louant leur logement ne sont pas nécessairement éligibles à l’allocation de logement sociale : compte-tenu de leur ressource et de leur situation familiale, ils peuvent être hors champ des aides personnelles au logement ou être déjà bénéficiaires de l’allocation de logement familiale. Seuls ceux éligibles à l'allocation de logement sociale sont pris en compte ;
- coefficient correctif : 20% : ménage sous-locataire non bénéficiaire déjà de l'ALS : on suppose ici que les organismes versent déjà des aides à cette catégorie de ménages conformément aux instructions et qu'une partie de cette catégorie de ménages n'avait pas effectué de demande car n'ayant pas connaissance de cette possibilité.
Ces hypothèses permettent d'aboutir à :
- Coût pour les ménages sous-locataires de moins de 30 ans non bénéficiaires actuellement : 200€ × 20% (non bénéficiaires actuels) × (0,4%×11400×20%) (part des sous-locataires de moins de 30 ans)×18% (ALS) ≈ 0,065 M€
- Coût pour les ménages locataires sous-louant à des moins de 30 ans : 200€ × (0,4%×11400×20%) (part des sous-locataires de moins de 30 ans)×18% ≈ 0,33M€
Total ≈ 0,4 M€
Par ailleurs, les précisions qui seront apportées au niveau réglementaire permettront de poser un cadre clarifié et cohérent des modalités de calcul des aides tout en assurant une maîtrise des coûts liés au développement de la sous-location, en veillant notamment à ce que le loyer servant de base pour le calcul de l'aide au logement corresponde à la réelle dépense de logement du locataire ou sous-locataire présents dans le logement.
4.3. Impacts sur les caisses d’allocations familiales et les mutualités sociales agricoles
Le formulaire actuel de demande de logement ne nécessite pas de modification spécifique à l’ouverture de l’ALS à la sous-location pour les moins de 30 ans puisque c’est un formulaire commun aux 3 aides au logement et que le dispositif est déjà existant pour les autres aides.
En outre, aujourd’hui, la demande d’aide au logement est essentiellement réalisée via une télé procédure développée par les organismes payeurs afin de réduire au maximum les temps d’instruction. A l’échelle des 6,5 millions d’allocataires, 0,4 % d’oscillation annuelle correspond à une variation minime inférieure aux variations annuelles du volume des allocataires. Il convient par ailleurs de préciser que cette problématique de l’intergénérationnel est déjà identifiée par les CAF qui sont sensibilisées à l’accès des jeunes au logement et sont facilitateurs en pratiquant notamment du rapprochement de dispositifs existants sur le sujet.
4.4. Impacts sociaux
Cette mesure vient encourager le développement de la cohabitation intergénérationnelle, en permettant aux allocataires de percevoir l'allocation de logement sociale, que ce soit en tant que sous-locataire de moins de trente ans ou en tant que locataire sous-louant une partie de son logement.
La pratique de la cohabitation intergénérationnelle via la sous-location d'une partie de logement ne sera donc plus pénalisante pour les allocataires.
La pratique de la cohabitation intergénérationnelle permet d'apporter des réponses à la recherche de logements pour les personnes de moins de trente ans.
4.5. Impacts sur la jeunesse
Cette mesure aura un impact favorable pour les jeunes, car elle permet d’encourager le développement de la cohabitation intergénérationnelle qui constitue une solution pertinente pour les personnes de moins de trente ans en recherche de logement.
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et la Caisse centrale de la mutualité agricole (CCMSA) ont été consultées conformément aux dispositions de l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale et de l’article L. 723-12 du code rural et de la pêche maritime.
Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.
5.2. Modalités d’application
5.2.1 Application dans le temps
La mesure entre en vigueur dès la promulgation de la loi.
5.2.2 Application dans l’espace
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion, à Saint-Martin, Saint Barthélémy et Saint Pierre et Miquelon.
5.2.3 Textes d’application
Un décret précisera les modalités de calcul de l'aide.
Article 40 - Coordonner la procédure administrative de surendettement avec la procédure judiciaire d’expulsion
1. État des lieux
Aujourd’hui, le traitement parallèle et non coordonné en droit de la dette locative par les commissions de surendettement et la juridiction civile conduit fréquemment à l’expulsion du locataire alors même que chacune des mesures de droit commun proposées par ces deux instances visent séparément à permettre le rétablissement de sa situation.
Cette absence de coordination entre les deux procédures se matérialise à travers plusieurs dysfonctionnements à la fois avant et après la décision de justice statuant sur la résiliation du bail.
Ainsi, aucune articulation n’est aujourd’hui prévue entre les mesures de surendettement traitant la dette locative et la décision judiciaire postérieure qui statue sur cette même dette locative comme motif de la résiliation du bail. Le magistrat ne prend donc pas en compte les mesures antérieures de la commission de surendettement, quand bien même ces mesures traitent précisément la dette locative à l’origine de la procédure judiciaire dont il est saisi et sur laquelle il doit statuer. Le locataire débiteur se retrouve ainsi confronté à une double injonction contradictoire relative au remboursement de sa dette locative qui lui est particulièrement préjudiciable lorsque la décision judiciaire conditionne le maintien de son bail au paiement d’un échéancier judiciaire.
La loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 prévoit en effet que le juge d’instance puisse conditionner le maintien dans les lieux des locataires assignés pour expulsion dans le cadre d’un impayé de loyer au remboursement de leur dette, suivant des modalités de paiement fixées par décision judiciaire dans une limite de 36 mois.
Ces décisions d’expulsion, dites « conditionnelles », ne sont accordées que dans la mesure où le locataire a repris le paiement régulier de son loyer. En cas de non-paiement du loyer ou d’une échéance, la procédure d’expulsion reprend son cours ; dans le cas contraire, le bail est maintenu une fois la dette apurée et ce, quel que soit le moyen utilisé pour y parvenir.
Or dans l’hypothèse où l’échéancier judiciaire diffère des mesures de la commission de surendettement, le respect de ces dernières provoque un défaut dans le paiement du premier et donc la résiliation automatique du bail et la reprise de la procédure d’expulsion ; à l’inverse, le respect de l’échéancier judiciaire entraîne la caducité du dossier de surendettement.
Symétriquement, aucune articulation n’est aujourd’hui prévue entre la décision judiciaire qui octroie des délais de paiement de la dette locative conditionnant le maintien du bail et des mesures de surendettement postérieures qui traiteraient cette même dette locative.
Ces saisines de la commission de surendettement postérieures à la décision d’expulsion conditionnelle s’expliquent notamment par le fait que le juge prend en compte dans sa décision les dispositifs administratifs à disposition du locataire pour apurer la dette – aide FSL « maintien », dossier de surendettement – dont l’usage est conçu de jure comme complémentaire de sa décision. L’échéancier judiciaire qui en découle prévoit donc fréquemment des modalités de paiement qui ne permettent pas à elles seules de solder la dette – la quasi-totalité de son montant reposant alors sur la dernière échéance qui, selon l’expression juridiquement consacrée, « solde la dette ».
Dans ces conditions, si le locataire n’est pas en mesure de payer cette dernière échéance et si le Fonds de Solidarité Logement ne peut prendre en charge la dette – que ce soit du fait de la faiblesse de son plafond d’attribution locale ou du refus du bailleur d’en accepter les conditions – le dossier de surendettement reste la seule solution pour apurer la dette. Or les mesures qui s’ensuivent entrent presque systématiquement en conflit avec la décision antérieure du juge d’instance. Le locataire-débiteur est alors confronté au même dilemme qu’évoqué précédemment : le respect des mesures de surendettement entraînent le non-respect de l’échéancier judiciaire et donc la reprise de la procédure d’expulsion tandis que le respect de l’échéancier judiciaire entraîne la caducité du dossier de surendettement.
Par ailleurs, outre les mesures de surendettement, la recevabilité elle-même du dossier de surendettement entraîne à ce stade un conflit avec la décision judiciaire antérieure.
La recevabilité du dossier de surendettement interdit en effet actuellement aux débiteurs de rembourser leurs dettes autres qu’alimentaires jusqu’à la décision de la commission de surendettement, alors même que certains d’entre eux font l’objet d’une décision d’expulsion conditionnelle antérieure les obligeant à rembourser leur dette locative sous peine d’être expulsés. À l’inverse, le respect de l’échéancier fixé par le juge dans le cadre de la décision d’expulsion conditionnelle provoque la caducité du dossier de surendettement.
Pour surmonter cette contradiction, la loi impose actuellement au débiteur de saisir le juge du surendettement pour obtenir l’autorisation de poursuivre le paiement de l’échéancier judiciaire. Toutefois, cette procédure complexe est peu utilisée par les locataires, contraignant les commissions de surendettement à occulter le remboursement de la dette locative. Par ailleurs, les délais de procédure devant le juge du surendettement sont trop longs par rapport à ceux contraints de la procédure de surendettement et surtout au regard de l’urgence de la situation dans laquelle se trouve le ménage. Enfin, lorsqu’il est saisi, le juge du surendettement autorise systématiquement le débiteur à régler sa dette locative pour éviter son expulsion.
Le rapport inter-inspections sur l’évaluation de la politique de prévention des expulsions remis au Gouvernement en août 2014[82] prévoyait deux recommandations (n°26 et 27) pour remédier à cet état de fait dans le cas de mesures de surendettement accordées après décisions d’expulsion conditionnelles, recommandations reprises dans le cadre du plan d’actions interministériel de prévention des expulsions locatives validé par le cabinet du premier ministre le 18 mars 2016.
Pour compléter ces mesures, les partenaires ministériels (ministère de la Justice et ministère de l’Économie et des Finances), institutionnels (Banque de France, bailleurs sociaux) et associatifs ont souhaité étendre ces recommandations aux mesures de surendettement accordées avant la décision judiciaire afin de couvrir l’ensemble des éventualités et réaliser une réforme globale de l’articulation de ces deux procédures. Cet article est la traduction législative de ce travail partenarial.
Dans un contexte de forte augmentation des expulsions locatives sur le fondement des impayés de loyers et charges (+75% de procédures depuis 1999 pour plus de 160 000 personnes concernées par an et +150% d'expulsions effectives sur la même période) qui traduit un effet ciseau patent entre la précarisation des ressources d'une part croissante de la population française et l'augmentation décorrélée des loyers de marché, il importe d'éviter l'expulsion des personnes qui sont en mesure de se maintenir dans leur logement.
Selon le centre d’observation de la société, les contentieux ont augmenté de + 57 %.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
L’articulation des procédures d’expulsion et de surendettement relevant respectivement de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, et de la partie législative du code de la consommation, une modification législative de ces deux textes est impérative pour la mener à bien.
L’absence de dispositions légales explicitant l’impact réciproque de ces deux procédures provoque actuellement une contradiction dans leurs effets respectifs. Il convient de remédier à l’absence d’articulation légale de ces deux procédures, préjudiciable tant pour les ménages, soumis à des injonctions contradictoires, que pour les juridictions et les finances publiques.
2.2. Objectifs poursuivis
Cet article vise à clarifier et simplifier l’articulation entre les décisions judiciaires conditionnant le maintien du locataire dans son logement au remboursement de sa dette locative et la procédure de surendettement.
Cet article de loi propose de rétablir en le simplifiant, le bon fonctionnement simultané des deux procédures, contribuant par là-même à désengorger les juridictions civiles et à diminuer les coûts incidemment engendrés pour le budget de l’État. Sa rédaction entend également préserver l’équité entre les intérêts du bailleur et ceux du locataire en garantissant au bailleur le paiement de son loyer et le remboursement de sa dette locative légalement exigible, ainsi que la possibilité dans le cas contraire de faire exécuter immédiatement l’expulsion. Il permet dans le même temps de soutenir le rétablissement du locataire de bonne foi, ayant repris le paiement de ses loyers et charges, en lui permettant de se maintenir dans son logement s’il respecte ses obligations locatives.
Cet article prévoit en outre plusieurs garanties cumulatives de façon à préserver les droits et intérêts des bailleurs au regard de leur bien et de la dette locative.
S’agissant des dispositions relatives aux locataires :
- Seuls sont ainsi susceptibles de bénéficier de ces mesures les locataires remplissant la double obligation d’avoir repris le paiement de leur loyer et de leur charge au jour de l’audience et de faire la démonstration de leur capacité à poursuivre cette reprise de manière pérenne.
- Parmi eux, seuls ceux éligibles aux deux critères d’admissibilité de la procédure de surendettement peuvent encore y prétendre. Le surendettement n’est pas accessible à tous les locataires en situations d’impayés. Le locataire-débiteur doit ainsi impérativement être de bonne foi quant à la nature de ses dettes et ses capacités de remboursements déclarées (article L.711-1 du code de la consommation). Il doit par ailleurs être dans une situation telle qu’il soit dans l’impossibilité manifeste de faire face à l’ensemble de ses dettes ; en ce sens, le seul fait d’avoir contracté une dette locative ne suffit pas à bénéficier d’une mesure de surendettement.
- Pour garantir l’effectivité de ces différentes conditions sur la durée, le projet prévoit systématiquement une période de plusieurs années (2 à 3 ans) au cours de laquelle le locataire doit faire la démonstration de sa capacité effective à respecter sa double obligation de paiement régulier du loyer et des charges ainsi que de mesures de surendettement. Tout défaut dans le respect de l’une ou l’autre de ces obligations provoque la reprise immédiate de la procédure d’expulsion.
S’agissant des dispositions relatives aux bailleurs :
- Le bailleur dispose pour sa part d’un droit de contestation des mesures de surendettement, ainsi que de leurs implications pour la procédure d’expulsion parallèle, qu’il peut faire valoir dans le cadre d’une procédure judiciaire contradictoire devant le juge du surendettement.
- Il est systématiquement informé de ce droit par la commission de surendettement et peut y recourir sous un délai de trois mois suivant cette notification – qui explicite pour sa part clairement les conséquences d’absence de refus en termes de maintien dans le logement de son locataire-débiteur.
- Toute contestation des mesures de surendettement formulée par le bailleur entraîne automatiquement la suspension desdites mesures contestées – et avec elles, leurs articulations prévues avec la procédure d’expulsion – jusqu’au jugement statuant sur son fondement.
Cet article s’emploie enfin à garantir un traitement équitable voire plus efficient de la dette locative qui permette son remboursement effectif au bailleur-créancier lorsqu’elle est légalement exigible, à travers le recours au surendettement.
Les commissions de surendettement disposent en effet de moyens d’analyses supérieurs et plus précis que ceux des magistrats d’instance pour déterminer la situation budgétaire et financière du locataire, ce qui leur permet in fine de définir des modalités d’apurement de la dette locative plus pertinentes.
Dans cette perspective, il est à noter que la dette locative est prioritaire sur toutes les autres créances dans le cadre du surendettement (art. L.333-1-1 du code de la consommation) et, qu’en conséquence, toute capacité de remboursement du locataire, si infime soit-elle, lui est systématiquement affectée en priorité. Symétriquement, la dette locative est la dernière à faire l’objet d’un effacement total ou partiel par les commissions de surendettement. Celles-ci ne recourent à l’effacement dans son cas que lorsque toutes les autres dettes ont déjà été effacées et que le locataire demeure en capacité de remboursement dite négative – c’est-à-dire qu’il n’est pas même en mesure de payer ses charges contraintes.
En définitive, 85% des dettes locatives faisant actuellement l’objet d’un plan d’apurement par le surendettement sont de fait remboursées sous 3 ans (ce qui correspond de fait aux 36 mois de l’échéancier judiciaire déjà à disposition des magistrats d’instance) et 93% sous 5 ans[83] tandis que les échéanciers judiciaires proposés par les magistrats ne permettent pas la plupart du temps en eux-mêmes d’apurer la dette. Ces échéanciers gagent en effet sur la perspective d’une saisine ultérieure des dispositifs publics d’apurement de la dette locative par le locataire et renvoient donc in fine vers la procédure de surendettement elle-même pour assurer un traitement adéquat. Le présent article constitue en ce sens une mesure d’efficience et de simplification de l’action publique aussi bien en faveur du locataire que du bailleur auquel il garantit plus certainement le remboursement de sa dette locative légalement exigible.
3. Dispositif retenu
La mesure s’adresse uniquement aux locataires ayant repris le paiement du loyer et des charges et donc en capacité de se maintenir dans leur logement sans préjudice actuel ou futur pour leur bailleur.
Elle permettra :
- une exception au principe selon lequel la décision de recevabilité du dossier de surendettement interdit au débiteur de faire tout acte qui aggraverait son insolvabilité, s'agissant d'une dette locative dont le paiement conditionne la suspension des effets de la clause résolutoire et ce, jusqu’à ce que la commission de surendettement prenne sa décision (recommandation 26 du rapport inter-inspections de 2014)[84].
- la validation et l’intégration des délais et modalités de paiement prévues par les mesures de la commission de surendettement, ou le juge du surendettement, dans la décision judiciaire statuant postérieurement sur la demande d’expulsion du locataire sur le moyen de la dette locative. Quatre cas possibles :
1. En cas de plan d’apurement :
Si le locataire a repris le paiement du loyer et des charges au jour de l’audience, la suspension des effets de la résiliation ou de la clause résolutoire est conditionnée par le juge au respect du plan d’apurement, pour la durée impartie par la commission de surendettement au remboursement de la seule dette locative (et non de l’ensemble des créances). Un défaut de paiement (dette ou loyer) entraîne la reprise immédiate de l’expulsion.
2. En cas d’effacement total de la dette du fait d’une procédure de rétablissement personnel :
Si le locataire a repris le paiement du loyer et des charges au jour de l’audience, l’effacement est entériné par le juge qui constate la résiliation du bail ou l’acquisition de la clause résolutoire. Il suspend les effets et conditionne le maintien du bail au respect du paiement régulier du loyer sur une période probatoire d’une durée de deux ans. Un défaut de paiement entraîne la reprise immédiate de l’expulsion.
3. En cas d’effacement partiel :
Si le locataire a repris le paiement du loyer et des charges au jour de l’audience, l’effacement partiel est entériné par le juge qui constate la résiliation du bail ou l’acquisition de la clause résolutoire. Il suspend les effets et conditionne le maintien du bail au respect du plan d’apurement défini par la commission de surendettement sur la partie non-effacée de la dette locative. Un défaut de paiement entraîne la reprise immédiate de la procédure d’expulsion.
4. En cas de moratoire :
Si le locataire a repris le paiement du loyer et des charges au jour de l’audience, les effets de la clause résolutoire sont suspendus par le juge pour la durée du moratoire jusqu’à la réévaluation de la situation par la commission de surendettement et la mise en place d’un plan d’apurement ou d’un effacement de la dette dont les modalités respectives d’articulation avec la procédure judiciaire s’appliquent alors. Pendant la durée du moratoire, la suspension de la résiliation du bail est conditionnée au paiement régulier du loyer et des charges.
La suspension est conditionnée à la re-saisine de la commission de surendettement dans le délai réglementaire de trois mois après la fin de la période de suspension. Faute de quoi, le bailleur peut alors faire immédiatement exécuter la décision de justice et procéder à l’expulsion.
Lorsque la commission de surendettement a de nouveau été saisie dans les délais d'une demande de traitement de la situation de surendettement formée par le locataire, ce délai se poursuit jusqu'à, selon les cas, la mise en œuvre d’une des mesures de surendettement précédemment évoquées. A défaut, ou dès lors que la nouvelle procédure de traitement du surendettement est clôturée sans que de nouveaux délais de paiement de la dette locative aient été accordés, la clause de résiliation de plein droit reprend son plein effet.
- La substitution des délais de paiement prévus par les mesures de la commission de surendettement à ceux prévus par la décision judiciaire d'expulsion conditionnelle antérieure (recommandation 27 du rapport inter-inspection de 2014)[85]. Quatre cas possibles :
1. En cas de plan conventionnel de redressement :
Le plan conventionnel de redressement proposé par la commission de surendettement se substitue à l’échéancier prévu antérieurement par le juge. Son respect entraîne le maintien dans les lieux du locataire ; à l’inverse, un défaut de paiement du loyer, des charges ou de l’échéance entraîne la reprise de l’expulsion.
2. En cas d’effacement partiel :
Le plan d’apurement proposé par la commission de surendettement sur la partie non effacée de la dette se substitue à l’échéancier prévu antérieurement par le juge. Son respect entraîne le maintien dans les lieux du locataire ; à l’inverse, un défaut de paiement entraîne la reprise de l’expulsion.
3. En cas de Procédure de Rétablissement Personnel :
Le locataire qui continue de s’acquitter sans défaut de son loyer et de ses charges pendant une période de deux ans suivant l’effacement est maintenu dans son logement.
4. En cas de moratoire :
L’échéancier prévu par le juge est suspendu pendant sa durée sans entraîner l’acquisition de la clause résolutoire et la poursuite de la procédure d’expulsion qui en résulte et ce, jusqu’à la réévaluation de la situation par la commission de surendettement dont les mesures ou recommandations se substituent alors à celles du juge d’instance. Pendant la durée du moratoire, la suspension de la résiliation du bail est conditionnée au paiement régulier du loyer et des charges.
La suspension est conditionnée à la re-saisine de la commission de surendettement dans le délai réglementaire de trois mois après la fin de la période de suspension. Faute de quoi, le bailleur peut alors faire immédiatement exécuter la décision de justice et faire procéder à l’expulsion.
Lorsque la commission de surendettement a de nouveau été saisie dans les délais d'une demande de traitement de la situation de surendettement formée par le locataire, ce délai se poursuit jusqu'à, selon les cas, la mise en œuvre d’une des mesures de surendettement précédemment évoquées. A défaut, ou dès lors que la nouvelle procédure de traitement du surendettement est clôturée sans que de nouveaux délais de paiement de la dette locative aient été accordés, la clause de résiliation de plein droit reprend son plein effet.
Quel que soit le stade auquel l’articulation entre les deux procédures s’opère, le bailleur conserve le droit de contester les mesures de surendettement devant le juge compétent, et avec elles, leurs implications en termes d’articulation avec la procédure d’expulsion. Il dispose à cet effet d’un délai de trois mois suivant la signification de la décision de la commission de surendettement pour y recourir. La signification explicite les conséquences d’une absence de contestation sur la procédure d’expulsion parallèlement en cours. Toute contestation formulée durant ce délai entraîne la suspension immédiate des mesures de surendettement ainsi que des modalités afférentes d’articulation avec la procédure d’expulsion. Cette suspension est effective jusqu’à la décision du juge du surendettement statuant sur le bienfondé de la contestation du bailleur.
- L’articulation entre effacement de la dette par le surendettement et un protocole de cohésion social dans le parc social. Si le locataire a repris le paiement du loyer : le maintien dans les lieux et la re-signature du bail sont conditionnés au respect du paiement régulier de l’indemnité d’occupation et des charges sur une période d’une durée à définir (2-3 ans).
- Une amélioration de l’information des magistrats : introduction, dans l’article 24 de la loi du 6 juillet 1989, d’une disposition précisant que le magistrat statuant sur la demande de résiliation du bail invite les parties à lui fournir tout élément relatif à l’existence d’un dossier de surendettement afin qu’il effectue, le cas échéant, les articulations prévues par le code de la consommation et détaillées dans ce projet de réforme.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
La mesure entraînera une modification des articles L.722-5, L.722-16, du code de la consommation ainsi que de l’article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. Par ailleurs, un chapitre IV intitulé « Articulation entre le traitement des situations de surendettement et la procédure en constat de résiliation du bail » sera inséré au titre Ier du livre VII du code de la consommation.
4.2. Impacts budgétaires
Cet article vise à trouver un équilibre entre l'intérêt privé du bailleur relatif à son bien et l'intérêt du locataire de bonne foi relatif à son domicile, qui est aussi en l'espèce celui de la collectivité dans la mesure où l'expulsion à un coût social, humain mais surtout budgétaire non négligeable pour les finances publiques.
Le coût d'une expulsion pour le BOP 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables »en termes de prise en charge d'hébergement après expulsion peut atteindre jusqu’à 43€ la nuitée soit l'équivalent mensuel d'un loyer de 1300€ et un coût annuel à la place de plus de 15 000€ ; si l’on extrapole ces données au nombre d'expulsions effectives réalisées chaque année (15 522), c’est-à-dire, toutes les personnes qui n'ont pas réussi à trouver une solution de relogement ou d'hébergement par leurs propres moyens dans les 4 mois mis à leur disposition à partir de la décision de justice, et si l’on prend l’hypothèse basse de 10% de prise en charge annuelle en hébergement sur ce total (soit moins de 2000 personnes), on peut estimer que le coût des expulsions pour les finances de l’État uniquement en termes d'hébergement varie entre 30 et 230 millions d'euros par an.
Ce à quoi il faut ajouter les dépenses du BOP 216 « conduite et pilotage des politiques de l’intérieur » relatives à l'indemnisation des bailleurs en cas de refus d'octroi du concours de la force publique dont le montant est stabilisé autour de 41 millions d'euros par an (données DLPAJ).
Les mises à la rue impactent également fortement les services médico-hospitaliers ainsi que divers services préfectoraux et Pôle emploi dans la mesure où la perte du logement est fréquemment synonyme de perte d'emploi mais surtout de difficultés accrues pour revenir sur le marché du travail, de l'avis même des employeurs[86]. Dans le contexte actuel, toute économie permettant de ne pas alimenter ce cercle vicieux est autant de gagné pour les personnes comme pour les finances de l'Etat qui seront également sollicitées dans ce cadre au titre des minima-sociaux.
On peut toutefois évaluer le coût global des expulsions pour le seul budget de l’État entre 100 et 400 millions d'euros par an.
Les dispositions d'apurement de la dette proposées ici sont par ailleurs très favorables aux bailleurs dans la mesure où 85% des dettes locatives sont effectivement apurées dans le cadre des mesures de surendettement sous un délai de 3 ans[87] – le remboursement de la dette locative étant légalement systématiquement prioritaire par rapport aux autres créances dans le cadre du surendettement – alors que le taux de remboursement effectif de la dette dans le cadre d'un échéancier judiciaire est très aléatoire et dépend majoritairement des capacités du locataire à se saisir des dispositifs d'apurement de la dette ; ils débouchent de fait fréquemment sur un non-paiement et l'expulsion du locataire. L'effacement de la dette par la Procédure de Rétablissement Personnel suivi du maintien, qui représente le principal grief des propriétaires privés à l'égard de ce projet d'articulation, porte objectivement moins sur le maintien en soi que sur l'effacement de la dette qui le précède, qui est cependant indépendant de la mise en œuvre de ce projet de réforme et relève de l'application du droit commun et du principe législatif à l'origine même du surendettement. L'actuel projet n'ajoute ainsi aucune atteinte disproportionnée aux intérêts du locataire.
4.3. Impacts sur les services administratifs
La mesure doit entraîner :
- une baisse du volume de demandes d’octroi du concours de la force publique auprès des services du préfet
- une baisse du volume de ménages reconnus prioritaires DALO sur le critère de la menace d’expulsion
- une baisse du volume des indemnisations des bailleurs du fait du refus d’octroi de la force publique par le préfet (BOP 216)
- une baisse des sollicitations des dispositifs d’hébergement d’urgence (BOP 177).
4.4. Impacts sociaux
La mesure permet d’assurer le maintien dans le logement de tout locataire menacé d’expulsion du fait d’une dette locative alors qu’il a repris le paiement régulier de son loyer et de ses charges au jour de l’audience judiciaire et bénéficiant d’une mesure de surendettement.
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
La mesure a été soumise à l’avis du Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et au Conseil national de l’habitat.
Diverses concertations ont par ailleurs été menées auprès de :
- la Banque de France
- l’Union sociale pour l’habitat (USH) (bailleurs sociaux)
- l’Association nationale des juges d’instances (ANJI)
- la Fondation Abbé Pierre
- l’Association nationale d’information sur le logement (ANIL)
- le Crédit Municipal de Paris.
5.2. Modalités d’application
La mesure, qui sera mise en œuvre de manière effective au 1er mars 2019, s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
5.2.1 Textes d’application
Un décret en conseil d’État est nécessaire pour assurer la mise en œuvre des mesures prévues aux articles L.733-9 et L741-2 du code de la consommation relatives à l’information des bailleurs sur les conséquences de l’absence de contestation, de leur part, de la décision de la commission de surendettement.
Article 41 - Préciser les informations transmises à la commision de coordination des actions de prévention des expulsions locatives par les bailleurs
1. État des lieux
Le commandement de payer est signifié par l’huissier de justice au locataire en cas de défaut de paiement du loyer ou des charges avant que la clause de résiliation du contrat de location puisse produire effet.
L’alinéa 4 de l’article 24. I de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 prévoit les modalités de signalement par l’huissier de justice pour le compte du bailleur personne physique ou d’une société civile société civile constituée exclusivement entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus, du commandement de payer à la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX).
L’alinéa 2 de l’article 24 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 précise le contenu du commandement de payer en prévoyant qu’il mentionne, à peine de nullité, la faculté pour le locataire de saisir le fonds de solidarité pour le logement, dont l'adresse de saisine est précisée.
L’alinéa 1 de l’article 24. II de la loi du 6 juillet 1989 susvisée impose la saisine de la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives par les bailleurs personnes morales autres que les sociétés civiles « familiales » visées ci-dessus au moins deux mois avant toute assignation aux fins de constat de résiliation du bail.
La saisine de la CCAPEX par le bailleur personne morale et le signalement à la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives par le bailleur personne physique ont le même objectif, à savoir, l’informer le plus tôt possible des incidents de paiement des locataires pour traiter leur situation le plus en amont possible. Ainsi, c’est la même information qui est transmise et même si sa forme est libre pour le bailleur personne morale, c’est souvent le commandement de payer qu’il transmet à la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives.
Or, les mentions obligatoires prévues par la loi pour le commandement de payer en cas d’impayé de loyer ou de charges sont aujourd’hui insuffisantes pour que les commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives disposent de l’information utile pour remplir leur mission d’examen et de traitement des situations individuelles des ménages menacés d’expulsion de façon optimale.
2. Objectifs poursuivis
La présente mesure a pour objectif de renforcer l’efficacité du dispositif public de prévention des expulsions locatives en particulier dans le parc privé par l’amélioration de sa capacité à analyser, et donc à prendre en charge le plus tôt possible, la situation des personnes qui y sont menacées d’expulsion pour impayés de loyer et/ou de charges.
Il s’agit en l’espèce de permettre le traitement efficient des dossiers par les services déconcentrés de l’Etat en charge des commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives dans le cadre de leur mission d’examen et de traitement des situations individuelles des ménages menacés d’expulsion, que ces situations soient portées à leur connaissance par les signalements des commandements de payer délivrés pour le compte de bailleurs privés par les huissiers de justice ou par sa saisine par les bailleurs personnes morales L’objet de la mesure est donc de fournir aux services l’information nécessaire, c’est-à-dire le montant du loyer et des charges ainsi que le décompte de la dette du ménage, de façon à permettre la réalisation d’une analyse succincte de la situation du locataire à travers sa dette locative pour l’orienter ensuite au plus vite vers le dispositif d’apurement adapté - l’objectif final étant le maintien du locataire dans le logement et le remboursement de la dette pour le bailleur.
Concrètement, le commandement de payer signalé à la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives par les huissiers de justice pour le compte des « bailleurs personnes physiques » devra reproduire les mentions suivantes :
- le montant mensuel du loyer et des charges ;
- le décompte de la dette.
La saisine de la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives par les « bailleurs personnes morales » devra préciser les mêmes informations.
3. Dispositif retenu
Le dispositif retenu par le Gouvernement consiste, d’une part, à supprimer à l’alinéa 4 de l’article 24. I et au premier alinéa de l’article 24. II de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989, les références devenues obsolètes aux dates d’entrées en vigueur des obligations de signalement et de saisine de la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives issues de la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové et à supprimer la phrase « Il reprend les éléments essentiels du commandement de payer », et d’autre part, à renvoyer à un décret les conditions de signalement et de saisine de la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives visées aux mêmes alinéas de l’article 24.
Le décret précisera postérieurement, les mentions obligatoires du commandement de payer qui doit être signalé à la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives par l’huissier de justice pour les bailleurs personnes physiques et les informations (identiques aux mentions obligatoires du commandement de payer) que doivent transmettre les bailleurs personnes morales lors de leur saisine de la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives .
La mention obligatoire du décompte de la dette locative permettra de donner une base légale à la jurisprudence relative au contenu minimal du commandement de payer pour qu’il puisse produire l’effet, à terme, de permettre l’acquisition de la clause de résiliation du contrat de location. Au-delà des mentions légalement prévues par l’article 24 de la loi du 6 juillet 1989, la Cour de Cassation, dans un arrêt du 1er mars 2000 (Cass. Civ.3, n°98-15.244), a considéré en effet que la résiliation de plein droit en vertu de la clause résolutoire ne pouvait être valablement poursuivie sur le fondement d'un commandement de payer imprécis qui ne permet pas au locataire d'apprécier la nature ou le bien-fondé des demandes qui lui sont adressées[88]. Est ainsi considéré comme imprécis l'acte qui précise le montant des sommes demandées à titre de charges, mais qui ne comporte aucun décompte permettant à la locataire de faire une quelconque vérification[89]. (
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
La disposition envisagée modifiera l’article 24. I, alinéa 4, et l’article 24. II, de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.
Le décret n°2015-1384 du 30 octobre 2015 relatif à la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives sera modifié pour prévoir :
- les mentions obligatoires du commandement de payer qui doit être signalé à la CCAPEX par les bailleurs personnes physiques (article 24. I, alinéa 4).
- les informations qui doivent être transmises lors de la saisine de la CCAPEX par les bailleurs personnes morales (article 24. II).
4.2. Impacts économiques et financiers
La présente mesure, qui augmente les chances de parvenir à un apurement de la dette dans les deux mois qui suivent la délivrance du commandement de payer, prévient la possibilité même qu’une procédure judiciaire soit engagée par la suite et limite donc le coût budgétaire de la procédure d’expulsion pour les finances publiques. Selon la Chancellerie, les mentions à apporter aux commandements de payer n’engendrent pas de coût supplémentaire.
4.3. Impacts sur les services administratifs
Le présent article cherche à améliorer l’information adressée aux services en charge de la politique de prévention des expulsions locatives pour leur permettre d’examiner et de traiter le plus efficacement possible et le plus en amont possible les situations individuelles des ménages menacés d’expulsion devrait désengorger les tribunaux d’instance mais aussi les services décentralisés de l’État et les acteurs en charge de la mise en œuvre locale de la politique de prévention des expulsions locatives.
4.4. Impacts sur les particuliers
Pour le locataire, la présente mesure doit permettre la prise en charge de sa situation le plus en amont possible, de mieux l’orienter et permettre de résorber au plus vite sa dette en lui évitant ainsi l’expulsion.
Pour le bailleur, l’article envisagé par le Gouvernement doit permettre d’assurer un remboursement rapide de la dette et une reprise du paiement régulier du loyer et des charges, en prenant en charge le plus en amont possible le locataire en situation d’impayé.
5. Consultation menée et Modalités d’application
Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.
La mesure entre en vigueur au lendemain du jour de la publication du projet de loi.
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
Article 42 - Autoriser le protocole de cohésion sociale en l’absence de dette locative
1. État des lieux
Le protocole de cohésion sociale a été introduit par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. Il a pour but de donner dans le parc social une seconde chance à un locataire dont le bail a été résilié pour dette locative. En signant ce protocole avec le bailleur, l’occupant peut continuer à occuper le logement pendant une durée déterminée et les aides au logement sont maintenues, en contrepartie il règle l’indemnité d’occupation et les charges et s’engage à respecter un plan d’apurement de sa dette approuvé par l’organisme payeur des aides au logement. A l’issue, si les obligations sont respectées, le bailleur lui propose de re-signer un bail, il redevient donc locataire.
La condition du respect d’un plan d’apurement empêche aujourd’hui la signature de protocoles pour les cas où la dette locative a été effacée dans le cas d’une procédure de surendettement (ex : procédure de rétablissement personnel).
En 2015, les effacements de dettes ont concerné 28 000 ménages dans le parc social contre 21 000 en 2014 pour un montant moyen de dette de 2 540€[90].
En 2015, 13 600 protocoles de cohésion sociale ont été signés contre 11 500 en 2014.
2. Objectifs poursuivis
L’objectif poursuivi par le Gouvernement est de permettre aux ménages qui ont fait l’objet d’un effacement de dette mais dont le bail a déjà été résilié pour dette locative, de conclure un protocole de cohésion sociale avec le bailleur social, afin de leur permettre de continuer à occuper leur logement, sans risquer l'expulsion et avec un maintien des aides au logement, le temps de montrer leur capacité à payer le loyer de leur appartement et ainsi, à la fin du protocole se voir proposer la signature d'un nouveau bail. En contrepartie, ils règlent l'indemnité d'occupation et les charges.
L’objectif final est le maintien du locataire dans le logement et d’éviter l’expulsion locative.
3. Dispositif retenu
La mesure propose d’ouvrir le protocole de cohésion sociale au cas d’absence de dette locative ce qui couvre à la fois l’éventuelle dette remboursée et la dette effacée par décision de la commission de surendettement. Dans ce cas, il n’y a pas de plan d’apurement, le protocole est transmis pour information à l’organisme payeur des aides au logement.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
Les articles L 353-15-2 et L 442-6-5 du code de la construction et de l’habitation seront modifiés par la présente disposition.
4.2. Impacts économiques et financiers
Pour le bailleur social, la présente mesure doit permettre de ne pas expulser le locataire et percevoir l’indemnité d’occupation et les charges.
Pour les cas où il n’y a pas de plan d’apurement (cas de dette effacée), l’organisme payeur des aides personnelles au logement recevra pour information le protocole de cohésion sociale.
4.3. Impacts sur les particuliers
Pour l’occupant dont la dette a été effacée, la présente disposition lui permettra de bénéficier d’une seconde chance et d’éviter l’expulsion et, à terme, de redevenir titulaire d’un bail pérenne.
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.
5.2. Modalités d’application
La mesure entre en vigueur dès la promulgation de la loi..
Elle s'appliquera sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
Article 43 - Rendre opposables les PDALHPD pour la délivrance des autorisations d'activités des structures d’hébergement autorisées et subordonner leur habilitation à l'aide sociale aux besoins décrits dans ce plan
État des lieux
Les plans départementaux d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) sont prévus aux articles 2 et suivants de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, ainsi qu’à l’article L. 312-5-3 du code l’action sociale et des familles.
Co-élaborés par l’Etat et le département, ils constituent l’outil de planification conjoint des politiques du logement et de l’hébergement des personnes défavorisées depuis les dispositions de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové qui a fusionné les anciens plans d’action pour le logement des personnes défavorisées et plans d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile. A ce titre, aux termes de l’article 4 de la loi de 1990 susmentionnée, le plan « fixe, de manière territorialisée, en tenant compte des programmes locaux de l’habitat et des bassins d’habitat, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées par le plan la mise à disposition durable d’un logement et pour garantir la mixité sociale des villes et des quartiers, ainsi que les objectifs à atteindre en matière d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l'insertion et le logement des personnes sans domicile. »
A ce jour, ce document n’est pas opposable pour la délivrance par les services de l’Etat des autorisations d’activités qui en relèvent (notamment des activités des centres d’hébergement et de réinsertion sociale autorisés au titre du 8° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles). L’état du droit ne fait donc pas obligation de s’appuyer sur un outil de planification qualitative et quantitative pour délivrer ces autorisations d’activité.
Par ailleurs, l’article L. 313-9 du code de l’action sociale et des familles ne permet pas de retirer une habilitation délivrée à un établissement aux fins de recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale au motif que cette habilitation ne correspondrait plus à l’évolution des objectifs et des besoins fixés par le plan. Les centres d’hébergement et de réinsertion sociale relèvent de l’aide sociale de l’Etat vertu des dispositions des articles L. 111-2 et L. 345-1 du code de l’action sociale et des familles.
Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
Nécessité de légiférer
En application des règles prévues par le code de l’action sociale et des familles propres à l’autorisation des Etablissements Sociaux et Médicaux Sociaux, celle-ci emporte d’une part le droit de fonctionner, et d’autre part l’habilitation à l’aide sociale et l’autorisation à délivrer des soins remboursables aux assurés sociaux, qui impliquent à la fois un droit à financement et une obligation de faire.
En l’état actuel du droit, la délivrance des autorisations pour les établissements et services mentionnés au 8° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles ne s’appuie pas de manière obligatoire sur le plan départemental d'action pour le logement. Il est proposé de compléter l’état du droit sur ce point afin que ces autorisations soient fondées sur une évaluation partagée des besoins et une définition partagée des objectifs de logement des personnes défavorisées, le plan départemental d'action pour le logement ayant vocation à répondre au besoin en matière de logement et à inclure les mesures complémentaires destinées à répondre aux besoins en hébergement des personnes et familles relevant du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement. Les schémas d’organisation sociale et médico-sociale élaborés dans la plupart des autres secteurs sociaux et médico-sociaux (personnes âgées, personnes handicapées, accueil des demandeurs d’asile ou encore protection des majeurs) sont déjà pleinement opposables aux demandes d’autorisation de fonctionnement des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS).
Par ailleurs, le retrait d’habilitation à l’aide sociale s’effectue à ce jour dans des conditions précises fixées à l’article L. 313-9 du code de l’action sociale et des familles. Cet article prévoit que cette habilitation peut être retirée pour un motif fondé sur l’évolution des objectifs et des besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma régional de santé ou le schéma applicable en vertu de l’article L. 312-4 du code de l’action sociale et des familles mais ne vise pas les plans départementaux d'action pour le logement.
2.2. Objectifs poursuivis
Il s’agit de créer un enchaînement plus clair entre identification concertée des besoins des populations sur le terrain dans le cadre de l’élaboration et la mise en œuvre des plans départementaux d'action pour le logement et création et financement par la puissance publique de structures d’hébergement. L’opposabilité doit permettre de renforcer le pilotage de l’offre dans les territoires. Largement concertés, les plans doivent servir de guide au développement des capacités dans les différents types de dispositif dans une optique de priorité au logement.
Dispositif retenu
Il est proposé de donner au plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées prévu à l’article L.312-5-3 du code de l’action sociale et des familles un caractère opposable pour la délivrance des autorisations d’activités au titre du 8° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles afin de renforcer l’adéquation de l’offre avec les besoins sociaux identifiés dans les territoires. Il est également proposé de subordonner l’habilitation à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale à la conformité de la structure avec les besoins identifiés dans ce même plan.
Analyse des impacts des dispositions envisagées
Impacts juridiques
La disposition envisagée déroge temporairement au I de l’article L. 313-1-1 du code de l’action sociale et des familles à la condition de donner lieu à la conclusion d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens. La disposition envisagée modifierait l’article L. 313-4 du code de l’action sociale et des familles afin de prévoir que l’autorisation d’activité est accordée si le projet correspondant est compatible, lorsqu’il en relève, avec le plan départemental d'action pour le logement. Elle modifie également l’article L. 313-9 du même code afin de prévoir que l’habilitation à l’aide sociale peut être retirée pour des motifs fondés sur l’évolution des objectifs et des besoins fixés par le plan.
4.2. Impacts économiques et financiers
La mesure n’a pas d’impact budgétaire. Elle permet de s’assurer de l’adéquation entre les autorisations délivrées et les besoins identifiés. En fonction de ces besoins, elle permettra le cas échéant de retirer une habilitation à l’aide sociale.
Consultations et modalités d’application
Consultations menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.
5.2. Modalités d’application
La mesure entre en vigueur dès la promulgation de la loi.
La mesure s'appliquera sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
Article 43 - Déroger provisoirement à la procédure d'appel à projets afin de favoriser le passage sous statut (autorisation et tarification) des structures d’hébergement subventionnées
État des lieux
Les structures d’hébergement destinées aux personnes sans domicile relèvent aujourd’hui de deux régimes juridiques distincts :
- Le régime de l’autorisation en application de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles. Les Centres d’Hébergement et de Réinsertion Sociale (CHRS) relèvent du 8° de cet article : « établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l’accueil, notamment dans les situations d’urgence, le soutien ou l’accompagnement social, l’adaptation à la vie active ou l’insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ». L’autorisation d’exercer ce type d’activité est délivrée par les services de l’Etat pour une durée de quinze ans. Cette procédure est destinée à favoriser une bonne coordination des interventions des institutions sociales et médico-sociales conformément aux besoins identifiés sur le territoire, à assurer le respect par ces structures de standards d'organisation et de fonctionnement et également à contrôler l’impact financier des projets, qui font appel à des fonds publics pour fonctionner. Les établissements autorisés sont tarifés annuellement, c’est-à-dire que les services de l’Etat fixent, au terme d’un dialogue contradictoire annuel avec l’établissement, le niveau de financement public de l’établissement. Ce régime concernait fin 2016 43 370 places.
- Le régime de la déclaration relevant de l’article L.322-1 du code de l’action sociale et des familles qui dispose que « toute personne physique ou morale privée qui veut héberger, à titre gratuit ou onéreux, des adultes dans un établissement qui ne relève pas du régime d’autorisation prévu au titre 1er du présent livre, doit préalablement en faire la déclaration à l’autorité administrative. Celle-ci est tenue d’en donner récépissé ». Ces structures d’accueil sont ensuite subventionnées par les services de l’Etat.
Le nombre de places créées sous ce régime a connu une croissance importante ces dernières années. Il concernait fin 2016 36 217 places.
Ce cadre juridique crée deux régimes distincts qui ne se justifient plus à l’aune de l’évolution des prestations délivrées dans les établissements et des besoins constatés, notamment de l’importance de délivrer un accompagnement social global et individualisé, et institue des modes de fonctionnement différents entre les établissements (conditions d’accueil, droits individuels et collectifs des usagers, modalités de financement...). Par ailleurs, il ne correspond plus à la volonté des pouvoirs publics de rompre avec une logique « d’escalier d’insertion » (hébergements d’urgence, de stabilisation puis d’insertion) dans une logique de « logement d’abord ».
Par ailleurs, en vertu de l’article L. 313-1-1 du code de l’action sociale et des familles, les projets, y compris expérimentaux, de création, de transformation et d’extension des établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux relevant de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles sont, sauf dérogation, autorisés au terme d’une procédure d’appel à projet (qui permet de départager les projets présentés par les opérateurs après publication d’un cahier des charges. Il en est ainsi des projets d’extension au-delà d’un seuil de 30 % d’augmentation de la capacité d’accueil.
Des réflexions sur la création d’un « statut unique » pour les structures pourvues de mission d’hébergement généraliste ont été engagées en 2014.
Par ailleurs, depuis 2014, des places subventionnées sont, à l’initiative du ministère de la Cohésion des territoires, « mises sous statut », c’est-à-dire qu’elles rentrent dans le cadre de l’autorisation (par extension non importante des CHRS) et de la tarification ; en 2017, 1 223 places sont ainsi transformées. Depuis 2014, 5 195 places ont ainsi été mises sous statut CHRS.
Objectifs poursuivis
Dans le cadre de ces réflexions visant à mettre en œuvre un statut unique pour l’ensemble des structures d’hébergement, l’objectif de la mesure est à ce stade d’étendre la mise sous le régime de l’autorisation de structures relevant au 30 juin 2017 du régime de la déclaration, tout en maintenant dans l’état du droit le régime de la déclaration prévu à l’article L. 322-1 dont la souplesse de mise en œuvre permet de faire face aux situations d’urgence.
La mesure permettrait ainsi de disposer d’un parc très majoritairement composé de structures sous le régime de l’autorisation au sein duquel, les perspectives de financement des opérateurs seront pérennisées, les conditions d’accueil seront harmonisées afin d’assurer un accompagnement social global et individualisé, tout en garantissant les mêmes droits et obligations pour les personnes quelles que soient leurs structures d’hébergement. Elle participerait à réduire fortement « l’escalier d’insertion » qui ralentit le parcours des ménages vers le logement.
Dispositif retenu
Pour la durée du plan quinquennal « Logement d’abord », il est proposé de donner temporairement au préfet la possibilité de déroger à l’obligation de passer par un appel à projets pour les projets d’extension inférieure ou égale à 100% de la capacité d’un établissement autorisé au titre du 8° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles ou pour l’autorisation de structures relevant du régime de la déclaration prévu à l’article L. 322-1 du code de l’action sociale et des familles à la date du 30 juin 2017, afin de favoriser le passage sous statut (autorisation et tarification) des structures aujourd’hui subventionnées. L’exonération temporaire permet de réaliser avec plus de sécurité l’objectif du Gouvernement de limiter au maximum le nombre de structures d’hébergement et d’insertion relevant du régime de la déclaration au titre de l’article L.322-1 du code de l’action sociale et des familles et de la subvention, au profit d’une mise sous statut (c’est-à-dire délivrance d’une autorisation relevant du 8° du I de l’article L. 312-1 susmentionné offrant de meilleures garanties de pérennité financière aux structures, à condition que celles-ci correspondent aux besoins identifiés dans les et donnent lieu à l’établissement d’un contrat pluriannuel et de moyens.
La disposition donne la possibilité au préfet de passer par la voie de cette dérogation afin de faciliter la mise sous le régime de l’autorisation des places existantes créées sous le régime de la déclaration et de la subvention. Le choix effectué subordonne cependant cette possibilité à la signature d’un permettant de contractualiser avec le gestionnaire de l’établissement ou du service sur les objectifs de l’activité et les moyens qui lui sont alloués.
S’agissant de la dérogation pour les projets d’extension, la mesure facilite l’extension, à hauteur d’une augmentation de 100 % des capacités (doublement de la capacité) de la structure, de structures donnant satisfaction par l’intégration dans le régime de l’autorisation de places subventionnées.
Un seuil de 100 % est maintenu, l’exonération de l’ensemble des extensions viderait de son sens la procédure pour les extensions de grande ampleur allant au-delà du doublement de capacité, il importe de vérifier l’efficience du projet en permettant qu’il soit confronté à des projets concurrentiels.
S’agissant de la dérogation pour les projets d’autorisation, l’option retenue vise les structures déclarées à la date du 30 juin 2017 (bilan à mi- année correspondant à la dernière enquête lancée sur les capacités). La mesure a donc vocation à s’appliquer au stock de ces places.
Analyse des impacts des dispositions envisagées
Impacts juridiques
La disposition La disposition envisagée déroge temporairement au I de l’article L. 313-1-1 du code de l’action sociale et des familles à la condition de donner lieu à la conclusion d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens.
4.2. Impacts économiques et financiers
La mesure en tant que telle n’a pas d’impact budgétaire net. En effet, la mise sous statut des places subventionnées se fait à coût constant (transfert de crédits correspondants de la ligne « hébergement d’urgence » vers la ligne budgétaire « CHRS » à l’occasion de la mise sous statut). Le coût moyen d’une place subventionnée (10 200 € coût moyen constaté en 2016) étant inférieur en général au coût d’une place tarifée (14 864 € coût moyen constaté en 2016), l’intégration à coût constant d’une place subventionnée dans un CHRS a pour effet d’abaisser le coût moyen du CHRS, sans générer d’économie nette pour le programme 177.
En revanche, la mesure sera accompagnée par la mise en œuvre d’une tarification par prestation à l’étude et par la démarche de convergence des coûts.
4.3. Impacts sur les services administratifs
La dérogation provisoire à l’appel à projets facilitera pour les services déconcentrés de l’Etat la mise sous le régime de l’autorisation de structures subventionnées sans passer la procédure de l’appel à projet décrites aux articles L313-1-1 et R.313-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles.
Elle devrait en effet conduire à réduire la charge administrative induite par la conduite de cette procédure très encadrée par les textes, en raison notamment des exigences d’égalité de traitement entre les candidats et de transparence. La mission d'appui au secrétariat général des ministères sociaux à l'analyse des processus d'autorisations sanitaires et médico-sociales a estimé, dans un rapport de décembre 2011, à 18 à 36 jours/homme le temps unitaire de traitement d’un appel à projet (selon le degré d’appropriation de la procédure par les services) et à 1,5 jour/homme le temps unitaire de traitement d’une opération d’extension non importante non soumise à appel à projet. Il peut ainsi être attendu un gain de temps administratif non négligeable.
Néanmoins, le gain de temps représenté pour les services doit être nuancé car cette mesure doit s’accompagner de la conclusion d’un CPOM, dont l’élaboration demande un investissement technique - budgétaire et en dialogue de gestion – non négligeable.
4.4. Impacts sociaux
La mesure, vise à améliorer la prise en charge de l’ensemble des personnes sans domicile ou éprouvant des difficultés à se loger.
Consultations et modalités d’application
Consultations menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.
5.2. Modalités d’application
5.2.1 Application dans le temps
D’application immédiate au lendemain de la publication de la loi, la mesure est une mesure provisoire qui ne s’appliquera que jusqu’au 31 décembre 2022, afin de faciliter la mise sous le régime de l’autorisation des places créées à ce jour sous le régime de la déclaration.
5.2.2 Application dans l’espace
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
Article 43 - Rendre progressivement obligatoires les Contrats Pluriannuels d’Objectifs et de Moyens (CPOM) pour les établissements et services mentionnés au 8° du I de l’article L. 312-1
État des lieux
La contractualisation s’inscrit dans une évolution des politiques publiques initiée au début des années 2000 visant à moderniser et à restructurer le secteur social et médico-social. Le Contrat Pluriannuel d’Objectifs et de Moyens (CPOM) est un des outils privilégiés par l’État afin de permettre la recomposition du secteur social et médico-social lequel est marqué par la dispersion de ses établissements et services et par leur disparité tant au niveau du type de public, de la taille des établissements que de leur mode de financement. Le mouvement de contractualisation a pour objet de mettre en place un nouveau cadre institutionnel et de nouveaux modes de gestion et de relations entre pouvoirs publics et acteurs du secteur.
L’article L. 313-11 du code de l’action sociale et des familles prévoit la possibilité de conclure des CPOM « entre les personnes physiques et morales gestionnaires d’établissements et services et la ou les autorités chargées de l’autorisation […]. Ces contrats fixent les obligations respectives des parties signataires et prévoient les moyens nécessaires à la réalisation des objectifs poursuivis, sur une durée maximale de cinq ans notamment dans le cadre de la tarification. Ces contrats peuvent concerner plusieurs établissements et services ».
Le CPOM est donc un outil permettant de moderniser le dialogue entre les autorités de tarification et les gestionnaires d’établissements et de services sociaux et médico-sociaux, en fixant des objectifs de qualité et d’efficience en contrepartie de perspectives financières pluriannuelles pour les structures gérées. Il constitue un véritable outil de gestion budgétaire au service de la stratégie d’un gestionnaire, partagée et validée par le financeur public.
Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
Nécessité de légiférer
Une mesure législative est nécessaire à double titre. En premier lieu, l’article L. 313-11 du code de l’action sociale et des familles, qui cadre le dispositif général de la contractualisation, prévoit la signature d’un contrat sur la base du volontariat. Or le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens prévu pour les centres d’hébergement et de réinsertion sociale revêt un caractère obligatoire, ce qui conduit à la création d’un article L.313-11.2. En second lieu, il convient de modifier l’article L. 313-11 de ce code car celui-ci prévoit dans sa rédaction actuelle une signature avec l’autorité compétente en matière d’autorisation du ou des établissements ou services qui relèvent du périmètre du contrat. Dans la quasi-totalité des cas, cette autorité est également compétente pour la tarification de ces établissements ou services. Le cas des centres d’hébergement et de réinsertion sociale constitue à cet égard une exception. En effet, en matière d’autorisation, c’est le préfet de département qui est compétent alors que la tarification de ces établissements relève du préfet de région.
Ces deux dispositions législatives sont donc nécessaires, d’une part pour affirmer le caractère obligatoire de la contractualisation pour les centres d’hébergement et de réinsertion sociale et, d’autre part, pour permettre au préfet de région, en charge des moyens financiers dédiés à ces établissements, d’être le signataire du contrat.
Cette dernière modification n’emporte aucune conséquence, ni pour les contrats signés ou à venir pour d’autres catégories d’établissements ou services sociaux ou médico-sociaux, ni pour les autres autorités administratives habituellement signataires de ces contrats.
2.2. Objectifs poursuivis
La généralisation des CPOM sur le secteur des établissements et services relevant du 8° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles a pour but de permettre la modernisation du dialogue entre les pouvoirs publics et les établissements sociaux. Le permet de concentrer les échanges entre établissements et autorités de l’Etat sur les stratégies de réponses aux besoins des territoires et aux conditions générales de santé financière des établissements parties prenantes au contrat, et remplace le dialogue de tarification traditionnel fondé sur un examen exhaustif des charges des établissements. Il est donc vecteur de modernisation du pilotage de la politique publique de l’hébergement et de l’insertion. Ainsi, dans le cadre du plan quinquennal « Logement d’abord » annoncé par le Gouvernement, la généralisation des CPOM permettra d’accompagner l’évolution de l’offre.
Dispositif retenu
Le présent article a pour but de rendre obligatoire les contrats pluriannuels d’objectifs etde moyens (CPOM) pour les établissements et services sociaux relevant du 8° du I de l’article L. 13-11-2. La signature de ces CPOM sera progressive, il est prévu une montée en charge du dispositif jusqu’au 1er janvier 2023. Le préfet de région devra arrêter une programmation pluriannuelle étalée sur cinq ans, après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement (ou du conseil départemental de l’habitat et de l’hébergement pour les départements d’Outre-Mer). En effet, malgré une incitation répétée chaque année au développement de la contractualisation, la part de CHRS couvert par un CPOM est seulement de 12% à fin 2016[91].
Il est également proposé de modifier l’article L. 313-11 du code de l’action sociale et des familles afin que l’autorité chargée de la tarification soit signataire du en lieu et place de l’autorité chargée de l’autorisation. En effet, l’ordonnance n° 2010-177 du 23 février 2010 de coordination avec la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 a modifié l’article L.314-1 du pour transférer au Préfet de région la compétence de tarification des établissements et services financés par l’Etat, en revanche l’article L 313-11 qui prévoit que le est signé par l’autorité ayant délivré l’autorisation n’a pas été modifié. Dans la majorité des cas, cela n’a pas d’incidence car dans le secteur social et médico-social, l’autorité de tarification est également l’autorité chargée de l’autorisation. Toutefois, dans le cas des Centres d’Hébergement et de Réinsertion Sociale (), l’autorité chargée de l’autorisation est le préfet de département alors que l’autorité chargée de la tarification est le préfet de région. Il est logique de désigner, dans ce cas, l’autorité de tarification comme signataire du CPOM, ce dernier comportant des dispositions financières puisque son objet est avant tout de permettre de déroger à la procédure annuelle de tarification contradictoire en fixant des règles pluriannuelles d’évolution des financements des établissements et services.
Le CPOM vaut habilitation à l’aide sociale de l’Etat. Il fixe obligatoirement les éléments pluriannuels budgétaires et une modulation en fonction d’objectifs d’activité définis dans ce contrat peut être prévue. Des mesures de coordination permettent d’insérer la référence à l’article L. 313-11-2 du code de l’action sociale et des familles, nouvellement créé, dans différents articles du CASF préexistants.
Une disposition transitoire prévoit une montée en charge du dispositif sur 5 ans selon un arrêté du préfet de région.
Analyse des impacts des dispositions envisagées
Impacts juridiques
Pour les établissements visés au 8° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, la signature d’un CPOM est facultative conformément à l’article L. 313-11 du même code. La création d’un article L. 313-11-2 au sein du code de l’action sociale et des familles rend obligatoire la conclusion de ce contrat pour cette catégorie d’établissements.
4.2. Impacts économiques et financiers
La contractualisation est un outil favorisant les logiques de mutualisation et de coopération. Le nouveau mode de gouvernance permis par le doit encourager la réalisation d’économies d’échelle induites notamment par une gestion plus centralisée et la possibilité d’opérer des redéploiements inter établissements au sein d’une même dotation globalisée.
4.3. Impacts sur les services administratifs
Dans le cadre d’un CPOM, les modes de relation entre l’autorité de tarification et l’organisme gestionnaire sont renouvelées et simplifiées, ce qui permet d’éviter la multiplication de procédures administratives et budgétaires itératives, lesquelles constituent également un écueil et une lourdeur pour les établissements et services hors champ contractuel.
La charge de travail liée à la préparation du contrat sera ainsi compensée par l'allègement de la procédure d'autorisation budgétaire annuelle.
Outre l’allègement des procédures budgétaires, la signature d’un contrat permet de passer d’un dialogue et d’une négociation annuelle à un cadre négocié portant sur un dialogue de gestion dont le spectre est bien plus large que la seule tarification. Les, dès lors qu’ils ont été négociés, permettent aux autorités de tarification de se concentrer sur leur cœur de métier, soit le pilotage des objectifs sociaux et médico-sociaux, le contrôle d’efficience et l’évaluation des pratiques.
4.4. Impacts sociaux
La généralisation de la contractualisation doit favoriser la fluidité des parcours des usagers mais également servir à la transformation de l’offre et à la mise en œuvre d’objectifs qualitatifs qui seront intégrés dans le contrat.
S’agissant d’associations gestionnaires de CHRS, la charge de travail liée à la préparation du CPOM pour 5 ans est compensée par l’allègement de la procédure d’autorisation budgétaire sur cette période.
S’agissant des usagers en CHRS, la mise en place des CPOM doit favoriser une meilleure qualité de prise en charge.
Consultations et modalités d’application
Consultations menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.
5.2. Modalités d’application
5.2.1 Application dans le temps
Une disposition transitoire prévoit une montée en charge du dispositif sur 5 ans selon une programmation établie par le préfet de région.
5.2.2 Application dans l’espace
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
5.2.3 Textes d’application
Un décret précisera l’application du mécanisme de modulation du tarif en fonction d’objectif d’activité.
Article 43 - Permettre l’exercice des missions de veille sociale, notamment des missions du SIAO, à l’échelon de plusieurs départements
État des lieux
L’article L. 345-2 du code de l’action sociale et des familles institue un dispositif départemental de veille sociale en prévoyant que « Dans chaque département est mis en place, sous l'autorité du représentant de l'Etat, un dispositif de veille sociale chargé d'accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de les orienter vers les structures ou services qu'appelle leur état. Cette orientation est assurée par un service intégré d'accueil et d'orientation, dans les conditions définies par la convention conclue avec le représentant de l'Etat dans le département prévue à l'article L. 345-2-4. (…) »
Il est complété par l’article L. 345-2-1 qui rend possible un dispositif de veille en sociale francilien : « En Ile-de-France, un dispositif unique de veille sociale est mis en place à la demande et sous l'autorité du représentant de l'Etat dans la région. »
Par ailleurs, l’article L. 345-2-4, inséré par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 précise les missions des services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO) en prévoyant que « une convention est conclue dans chaque département entre l’Etat et une personne morale pour assurer un Service Intégré d’accueil et d’Orientation (SIAO) qui a pour mission, sur le territoire départemental : … ».
L’article L. 345-2-5 du code de l’action sociale et des familles précise que cette convention comporte notamment : « les engagements de la personne morale (…) en matière de (…) coopération avec les Service Intégré d’accueil et d’Orientation ( SIAO) d’autres départements. »
Ce dispositif est complété par un article, inséré par la même loi, relatif à l’animation régionale des. L’article L. 345-2-9 du même code prévoit ainsi que : « En Ile-de-France, le représentant de l'Etat dans la région, dans le cadre d'une conférence régionale, coordonne l'action des services intégrés d'accueil et d'orientation de chaque département. Pour les autres régions métropolitaines, le représentant de l'Etat dans la région détermine les modalités de coordination des services intégrés d'accueil et d'orientation de chaque département. Cette coordination peut prendre la forme d'une conférence régionale. »
Il ressort de ces dispositions, à l’exception de celles de l’article L. 345-2-1 du code de l’action sociale et des familles qui rendent possible un dispositif de veille sociale unique en Ile-de-France, que le dispositif de veille sociale destiné aux personnes sans abri, dont fait partie le, est mis en place à l’échelon départemental, dans le cadre notamment d’une convention entre le (gérant le 115) et le préfet de département, nonobstant l’obligation par ailleurs d’une animation régionale de ces dispositifs.
Les SIAO ont été créés par circulaire du 8 avril 2010 et font l’objet de dispositions dans le code de l’action et des familles introduites par l’article 30 de la loi n° 2014-366 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR).
Ces dispositions législatives, modifiant l’article L. 345-2 du code de l’action sociale et des familles relatif au dispositif de veille sociale et créant un nouvel article L. 345-2-4 confortent le caractère départemental du dispositif de veille sociale et notamment du SIAO.
Elles confient la gestion du service d’appel téléphonique 115 au SIAO et lui attribuent un rôle de coordination des acteurs concourant à la veille sociale décrits à l’article D. 345-8 du code de l’action sociale et des familles.
Enfin, elles formalisent la nécessité d’une coopération entre les SIAO et rendent obligatoire leur animation régionale sous l’autorité du préfet de région.
A ce jour, les SIAO existent dans tous les départements et ont une vocation départementale.
L’objectif d’animation régionale connaît quant à lui des degrés d’avancement et des formés variés (existence depuis plusieurs années d’une conférence régionale des SIAO en Ile-de-France).
A ce jour, très peu d’initiatives de mutualisation de l’activité des SIAO, notamment des 115, ont été recensées.
Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1 Cet état du droit, qui permet d’ores et déjà les coopérations entre, ne permet pas la possibilité de mettre en place un compétent pour plusieurs départements et la mutualisation qui en découlerait. Il est donc nécessaire de le modifier.
2.2 Il s’agit de favoriser la coopération interdépartementale des dispositifs de veille sociale (115 notamment) gérés les départementaux mais aussi le cas échéant leur mutualisation. Cette coopération et a fortiori cette mutualisation permettraient une réponse plus efficiente auprès des usagers (régulation de l’offre d’hébergement et de logement dans plusieurs départements et accessibilité des usagers à des solutions adaptées existant dans un autre territoire de proximité) et de participer à réduire l’isolement et l’enclave territoriale de territoires (organisation d’une plate-forme téléphonique 115 mutualisée à l’échelon interdépartemental, coordination des plateformes téléphoniques permettant d’assurer une réponse 24/24). L’objectif de la mesure proposée ne remet pas en cause le caractère départemental de la veille sociale et de l’activité des SIAO mais rend possible et encourage la mutualisation de ces activités.
Dispositif retenu
Par dérogation aux premiers alinéas des articles L. 345-2 et L. 345-2-4 du code de l’action sociale et des familles, il est proposé de permettre l’exercice des missions de la veille sociale à l’échelon de plusieurs départements et notamment de permettre qu’une même personne morale se voit confier par plusieurs préfets les missions de SIAO sur le territoire de plusieurs départements.
Analyse des impacts des dispositions envisagées
Impacts juridiques
La disposition envisagée modifierait l’article L. 345-2-4 du code de l’action sociale et des familles.
4.2. Impacts budgétaires
La mutualisation des activités SIAO/115 (fusion de plusieurs SIAO) a vocation à générer des économies et une plus grande efficience des dépenses consacrées à la veille sociale notamment par la mutualisation des moyens alloués aux plateformes 115 (infrastructures, personnels chargés de l’écoute, etc.). Cet impact éventuel n’est pas mesurable à ce jour.
4.3. Impacts sur les services administratifs
La mesure impliquera au besoin un travail de coordination entre services départementaux de l’Etat et le cas échéant la conclusion de nouvelles conventions entre l’Etat et la personne morale chargée du SIAO interdépartemental.
4.4. Impacts sociaux
La mesure vise à améliorer la prise en charge de l’ensemble des personnes sans domicile ou éprouvant des difficultés à se loger ou à se maintenir dans le logement en raison notamment de leurs ressources ou de leurs conditions d’existence, quelles que soient leurs caractéristiques. Il s’agit notamment, en fonction des besoins des territoires, d’assurer la mission de service d’appel téléphonique dans les meilleures conditions et d’offrir à chacun une solution adaptée à sa situation, de préférence une solution de logement à une solution d’hébergement, en permettant au besoin la mobilisation de solutions dans un département limitrophe. Ces dispositions s’adressent à l’ensemble des personnes ou familles entrant dans le champ d’intervention du SIAO précisé au 1er alinéa de l’article L. 345-2-4 du code de l’action sociale et des familles (CASF).
Le plan « Logement d’abord » prévoit par ailleurs une attention portée à certains publics et le développement de l’offre de logement adapté, notamment de pensions de famille destinées pour partie à des personnes atteintes de troubles psychiques. Le mouvement de transformation de l’offre permettra ainsi d’amener les prestataires vers le développement de solutions adaptées aux personnes en situation de handicap.
Consultations menées et modalité d’application
Consultation menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.
5.2. Modalités d’application
5.2.1 Application dans le temps
La mesure entre en vigueur au lendemain du jour de la publication du projet de loi.
5.2.2 Application dans l’espace
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
Article 44 - Faciliter la transformation d’hôtels en Résidences Hôtelières à Vocation Sociale
1. État des lieux
Il est actuellement obligatoire de délivrer une autorisation pour réaliser des travaux dans un établissement recevant du public même quand ces derniers ont pour objet de lui faire perdre cette qualité pour la totalité de l’immeuble.
Cette mesure est notamment un obstacle à la transformation d’hôtels en résidences hôtelières à vocation sociale d’intérêt général qu’il convient de lever afin de permettre leur développement et ainsi de réduire les nuitées hôtelières et de répondre à la crise migratoire.
2. Objectifs poursuivis et dispositif retenu
Le présent article vise à supprimer l’obligation de délivrer l’autorisation qui est nécessaire lorsque des travaux sont réalisés dans un établissement recevant du public si les travaux ont pour objet de lui faire perdre cette qualité pour la totalité de l’immeuble.
Ainsi, par exemple, un hôtel pourrait plus facilement être transformé en locaux d’habitation, dont une résidence hôtelière à vocation sociale. Le dépôt d’une autorisation d’urbanisme est toujours nécessaire suivant la nature des travaux.
3. Analyse des impacts des dispositions envisagées
3.1. Impacts juridiques
L’article L. 111-8 du code de la construction et de l’habitation sera modifié par la présente mesure.
3.2. Impacts sur les collectivités territoriales
Les collectivités territoriales n’auront plus à instruire et délivrer l’autorisation qui est nécessaire lorsque des travaux sont réalisés dans un établissement recevant du public si les travaux ont pour objet de lui faire perdre cette qualité pour la totalité de l’immeuble.
3.3. Impacts sur les services administratifs
Les services administratifs n’auront plus à instruire et délivrer l’autorisation qui est nécessaire lorsque des travaux sont réalisés dans un établissement recevant du public, lorsque le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire ou lorsque le projet porte sur un immeuble de grande hauteur, si les travaux ont pour objet de lui faire perdre cette qualité pour la totalité de l’immeuble.
4. Consultations et modalités d’application
4.1. Consultations menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018 et a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.
4.2. Modalités d’application
La mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.
La mesure s'appliquera sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
Article 45 – Permettre la colocation pour les personnes en situation de handicap
1. État des lieux et necessite de legiferer
1.1 La colocation est un dispositif propre au parc locatif privé introduit, par la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, à l’article 8-1 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. En application de l’article 40 de la loi du 6 juillet 1989 susmentionnée, la colocation n’est pas autorisée pour les logements non conventionnés à l’aide personnalisée au logement appartenant aux organismes d’habitations à loyer modéré (HLM) et pour les logements conventionnés à l’aide personnalisée au logement de tous les bailleurs.
Pour les organismes d’HLM et les sociétés d’économie mixte, une exception est prévue à l’article L. 442-8-4 du code de la construction et de l’habitation, mais dans des cas ponctuels, en cas de vacance de logements, par exemple, pour un public autre que les personnes handicapées et dans des conditions d’habitat non pérenne.
1.2 La France compte 2,7 millions de personnes âgées de 15 à 64 ans, bénéficiaires de la reconnaissance administrative d’un handicap ou d’une perte d’autonomie. Un million d’entre elles percevaient, au 31 décembre 2016, l’allocation adulte handicapé. Par ailleurs, 200 000 personnes environ perçoivent la prestation de compensation du handicap. Les personnes handicapées adultes, autonomes et nécessitant éventuellement un accompagnement médico-social, ont besoin de solutions d’habitat inclusif dans le parc social.
La loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement a favorisé le logement des personnes en perte d’autonomie en instituant une priorité de logement de ces personnes dans des structures dédiées, constituées de logements ordinaires et bénéficiant d’un agrément en ce sens.
La colocation des personnes handicapées adultes dans ces structures dédiées peut constituer une alternative pertinente et adaptée leur permettant d’accéder à un logement ordinaire du parc social.
2. Objectifs poursuivis et dispositif retenu
L’objectif poursuivi est, en facilitant l’accès des personnes handicapées sous plafond de ressources, ayant une certaine autonomie mais qui ne souhaitent pas vivre seules, au logement ordinaire dans le parc social, de diversifier l’offre d’habitat inclusif à leur bénéfice.
Le dispositif retenu consiste à insérer un nouvel article dans le code de la construction et de l’habitation, prévoyant que les logements des organismes d’HLM, construits ou aménagés spécifiquement à l’usage des personnes en perte d’autonomie et bénéficiant d’une autorisation spécifique délivrée par le représentant de l’État dans le département, peuvent être loués meublés ou non meublés à plusieurs personnes en perte d’autonomie liée au handicap, lorsqu’elles en ont fait la demande.
Les personnes susceptibles de bénéficier de ce dispositif devront en manifester la volonté au moment de leur demande de logement social afin d’éviter que ce dispositif ne soit imposé.
Par ailleurs, ce dispositif prévoit que les colocataires seront titulaires, pour chacun d’entre eux, d’un contrat de location qui lui est propre. Ainsi, chaque colocataire ne porte la responsabilité que de son loyer et de ses charges. Au départ d’un colocataire, les autres n’auront pas à supporter le loyer et les charges du partant, dans l'attente de la signature d'un nouveau contrat de location.
Ces dispositions sont également applicables aux logements conventionnés à l’aide personnalisée au logement des sociétés d’économie mixte et des bailleurs autres que les organismes d’HLM et les sociétés d’économie mixte.
3. Analyse des impacts des dispositions envisagées
La mesure envisagée conduira à la création de deux nouveaux articles L. 353-22 et L. 442-8-5 du code de la construction et de l’habitation et à la modification des articles. 472-1-2 et L. 481-2 du même code.
Le dispositif est susceptible de concerner toutes les personnes en situation de handicap bénéficiant d’une autonomie suffisante pour pouvoir habiter dans un logement ordinaire.
Parmi les 2,7 millions de personnes bénéficiaires de la reconnaissance administrative d’un handicap ou d’une perte d’autonomie, toutes n’ont évidemment pas le désir de vivre en colocation dans les structures dédiées aux personnes en perte d’autonomie et devant obtenir un agrément de l’État depuis la loi du 28 décembre 2015 susmentionnée. Cependant, pour certaines d’entre elles qui souhaitent être autonomes, sans pour autant vivre seules, la colocation peut être un moyen sécurisant de vivre une vie en logement ordinaire, comme les autres personnes.
4. Consultations et modalités d’application
4.1. Consultations menées
La mesure a été soumise à l’avis du Conseil national de l’habitat. Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.
4.2. Modalités d’application
La mesure entrera en vigueur dès la promulgation de la loi et s’appliquera sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
Des mesures réglementaires seront nécessaires pour prendre en compte les nouvelles dispositions législatives.
Article 46 - Allonger la durée pendant laquelle les logements sociaux vendus continuent d’être décomptés dans le cadre du dispositif SRU
1. État des lieux
1.1 L'article 55 de la loi « solidarité et renouvellement urbains » du 13 décembre 2000 impose aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France) comprises dans un EPCI et/ou une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, une part de logements sociaux représentant 20 à 25 % des résidences principales, selon le niveau de tension sur la demande de logement social du territoire.
Chaque commune « soumise SRU » et déficitaire en regard de cette obligation est, d'une part, redevable d’un prélèvement annuel opéré sur ses ressources, directement proportionnel à son potentiel fiscal et au déficit en logement social et, d'autre part, soumise à un rythme de rattrapage triennal devant lui permettre d’atteindre le taux légal en 2025, et dont le respect fait l’objet d’un bilan tous les 3 ans.
Pour appliquer ces dispositions, la loi du 13 décembre 2000 comporte une définition spécifique du logement social décompté dans les communes. Les logements locatifs sociaux retenus pour ce décompte sont énumérés limitativement à l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation. D'une manière générale, sont décomptés principalement l’ensemble des logements conventionnés à l’APL (aide personnelle au logement) et la totalité du parc des sociétés d’habitation à loyer modéré (HLM) construit avant 1977. Par ailleurs, les logements vendus à leurs locataires (en application des articles L. 443-7 et L. 443-15-7 du code de la construction et de l’habitation) et les logements dont la convention APL est venue à échéance (en application de l’article L411-5 du code de la construction et de l’habitation), sont décomptés SRU pendant une durée de 5 ans, le temps que la commune reconstitue son parc de logement social.
1.1. Cadre constitutionnel
Le conseil constitutionnel a eu l’occasion de se prononcer sur la constitutionnalité du dispositif SRU (notamment par ses décisions n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 et 2012-660 DC du 17 janvier 2013). Ce dernier a été jugé conforme à la constitution car poursuivant un objectif de mixité sociale, et étant défini avec suffisamment de précision par l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel laisse au parlement une grande marge d’appréciation quant aux logements pouvant entrer dans le décompte SRU. Il a ainsi admis que les logements du parc privé faisant l’objet d’une convention sociale et très sociale conclue avec l'Anah (et assimilée à une convention APL par les dispositions des articles L. 321-4 et L. 321-8 du code de la construction et de l’habitation) participaient à l’objectif de mixité sociale précité, et de ce fait pouvaient être intégrés à l’inventaire SRU. De la même manière, il a admis qu’un certain nombre de logements sociaux sortis du conventionnement APL (vente aux locataires, échéance de convention), pouvaient être décomptés SRU, pour ne pas pénaliser les communes, le temps de leur reconstitution.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
La loi fixant la durée pendant laquelle des logements sortis du parc social suite à une vente peuvent être inclus dans le décompte des logements SRU, il est nécessaire de recourir à la loi pour allonger cette durée.
Actuellement, les logements vendus à leurs occupants ou dont la convention APL vient à échéance sont décomptés SRU pendant 5 ans (6 ans pour les logements locatifs appartenant aux sociétés immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignation), après la vente ou la fin de la convention. Cette durée a étémise en place pour ne pas pénaliséer les communespar ces ventes qui peuvent d'ailleurs faire suite à des orientations nationales en faveur de plus de mixité sociale, par une dégradation de son taux de logement social SRU ne résultant pas d'un manque de volontarisme ou d'ambition communaux en la matière. En pratique, les communes hésitent fortement à donner un avis favorable à de telles ventes, de crainte de ne pas parvenir à reconstituer le parc de logements sociaux correspondants.
Afin de favoriser l’accession sociale à la propriété et de permettre aux organismes de dégager les fonds propres nécessaires à leurs activités de développement et de réhabilitation de leur parc, le gouvernement a décidé d’encourager la vente HLM. Dans ce contexte, il est envisagé de donner plus de temps aux communes pour reconstituer les logements vendus. Il est donc nécessaire de légiférer pour allonger la durée de décompte SRU des logements ainsi vendus.
2.2. Objectifs poursuivis
Si le développement des logements sociaux sur le périmètre des communes soumises au dispositif « article 55 SRU » est indispensable à l'amélioration de la mixité sociale sur le territoire, la vente HLM participe également de la mixité sociale en permettant l’accès de ménages modestes à la propriété, et les fonds propres dégagés par la vente permettent d’accélérer la production de nouveaux logements. L’objectif est donc de rééquilibrer le dispositif existant en facilitant les ventes, sans pour autant renoncer à la production de logements sociaux requise par la loi SRU.
3. Options possibles et dispositif retenu
Il n’a pas été envisagé d’options alternatives à l’inscription dans la loi, du décompte dans l’inventaire annuel SRU, pour une durée de dix ans au maximum, des logements vendus.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
La disposition envisagée va compléter le IV de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation, en ajoutant un alinéa pour permettre un décompte pendant 10 ans des logements qui ont fait l’objet d’une vente tandis que le dernier alinéa de l’article L.443-15-7 dudit code sera supprimé.
4.2. Impacts sur les collectivités territoriales
Cette disposition ne devrait entraîner aucun impact sur les charges de personnel des collectivités territoriales. En revanche, elle aura un impact positif sur le budget des communes concernées puisque le montant du prélèvement SRU versé annuellement et l'obligation de rattrapage en matière de logements sociaux définie de manière triennale (en vue d'atteindre le taux légal SRU en 2025 au plus tard), qui dépendent notamment du nombre de logements sociaux manquants de la commune, ne seront pas affectés les années pendant lesquelles les logements resteront décomptés dans l’inventaire SRU.
Le tableau ci-dessous présente, pour chaque année depuis 2007, le nombre de logements vendus à leur locataire comptabilisés dans le décompte SRU
Nombre de logements vendus pris en compte dans l’inventaire des logements sociaux SRU sur les 10 dernières années
| Année d’inventaire | Nombre de communes soumises* | Nombre de logements vendus |
| 01/01/2016 | 1 219 | 1 117 |
| 01/01/2015 | 1 218 | 829 |
| 01/01/2014 | 1 115 | 1 579 |
| 01/01/2013 | 1 141 | 2 295 |
| 01/01/2012 | 1 023 | 808 |
| Total sur 5 ans | 6 628 | |
| 01/01/2011 | 980 | 482 |
| 01/01/2010 | 966 | 329 |
| 01/01/2009 | 978 | 376 |
| 01/01/2008 | 906 | 327 |
| 01/01/2007 | 712 | 50 |
| Total sur 5 ans | 1 564 | |
| Total sur 10 ans | 8 192 |
* A savoir que ce chiffre est calculé sur les communes soumises à 20 % jusqu’au bilan 2013 inclus (inventaire au 01/01/2012). Le nombre de communes soumises a augmenté avec l’application de la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social qui a fait passer le taux légal de référence de 20 % à 25 %.
L’impact est donc positif pour les communes concernées.
4.3. Impacts sur les services administratifs
L’impact sur services déconcentrés (DDT(M) et DEAL) en charge de l’inventaire annuel SRU sera marginal. En effet, cette mesure n’est pas susceptible de modifier substantiellement les conditions du décompte SRU des communes soumises aux dispositions des articles L. 302-5 et suivants du CCH. Par ailleurs, les services déconcentrés décomptent déjà dans l’inventaire annuel SRU les logements vendus à leurs locataires et les logements déconventionnés, pendant 5 ans.
4.4. Impacts sociaux
Cette mesure vise à améliorer la mixité sociale par les ventes aux occupants de logements sociaux et en permettant de dégager des fonds propres disponibles pour une production nouvelle. Les fonds propres issus de la vente d’un logement représentent la mise de fonds propres dans la production nouvelle de 2 à 3 logements. La mesure doit donc permettre d’entretenir les efforts en faveur de la mixité sociale par la réalisation de logements sociaux.
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018. Elle a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat et au Conseil national des villes.
5.2. Modalités d’application
La disposition entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi et sera applicable sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
Chapitre III - Améliorer les relations locataires bailleurs et favoriser la production de logements intermédiaires
Article 47 - Supprimer l’obligation de caractère manuscrit de l’acte de cautionnement en matière de location logement
1. État des lieux
La loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 constitue le régime de droit commun en matière de baux d’habitation en résidence principale. Des règles spécifiques en matière de cautionnement sont prévues à son article 22-1, lequel prévoit que la personne qui se porte caution s’engage envers le bailleur à payer les dettes locatives du locataire et à exécuter les obligations qui lui incombent en cas de défaillance de sa part.
En raison de la portée de cet engagement, l'acte de cautionnement doit comporter diverses mentions manuscrites de la personne se portant caution afin de s’assurer de sa parfaite information. La personne se portant caution doit ainsi faire précéder sa signature de la reproduction manuscrite du montant du loyer et des conditions de sa révision tels qu'ils figurent au contrat de location, de la mention manuscrite exprimant de façon explicite et non équivoque la connaissance qu'elle a de la nature et de l'étendue de l'obligation qu'elle contracte, et, de la reproduction manuscrite de l'avant-dernier alinéa de l’article 22-1 précité relatif aux modalités et effets de la résiliation. Ces formalités sont prescrites à peine de nullité du cautionnement.
L’acte de cautionnement impose un formalisme très lourd, du fait des mentions manuscrites obligatoires de la personne qui se porte caution.
Ainsi, l’expression de l’engagement de la caution par l’écriture de sa main même des mentions exigées par l’article 22-1 de la loi du 6 juillet 1989 précitée ne peut pas être réalisée par voie électronique.
Une évolution des dispositions relatives au cautionnement d’obligations locatives est intervenue par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté qui a allégé le formalisme de la caution lorsque celle-ci est une personne morale. L’exigence des mentions manuscrites est supprimée à leur égard. Cette mesure de simplification a permis à l’association pour l’accès aux garanties locatives (APAGL), en charge du dispositif de sécurisation des loyers du parc locatif privé qui prend la forme d’une caution, dénommée Visale, de gérer l’activité de caution de manière dématérialisée par l’intermédiaire d’une plate-forme électronique. Ainsi, selon les données de l’étude d’impact de la loi du 27 janvier 2017 précitée, 150 000 cautions devraient bénéficier de cette mesure de simplification.
Aussi, afin de parachever cette évolution et permettre la dématérialisation entière du processus à l’égard des cautions personnes physiques, il est nécessaire de modifier la loi du 6 juillet 1989 précitée.
2. Nécessité de légiférer
L’obligation de mentions manuscrites pour les personnes physiques se portant caution est de nature législative. La mesure de suppression de cette obligation nécessite que soit modifié l’article 22-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.
3. Objectifs poursuivis et dispositif retenu
En supprimant le formalisme de la mention manuscrite, la mesure tend à simplifier les démarches administratives pour la caution et le bailleur, et, à faciliter l’accès au logement du candidat locataire.
Par ailleurs, en maintenant les mentions explicites relatives à l’étendue de l’engagement de la caution et sa signature, la mesure concourt à la bonne information de celui qui s’engage. La protection des personnes qui se portent caution est ainsi garantie.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
En supprimant l’exigence des mentions manuscrites des personnes qui se portent caution, la mesure tend à simplifier et à améliorer l’intelligibilité du droit en alignant les règles relatives à la caution lorsque celle-ci est une personne morale ou une personne physique.
La mesure proposée vient modifier l’article 22-1 de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 susmentionnée.
4.2. Impact sur la jeunesse
Les étudiants ayant souvent recours à une caution personne physique ne se trouvant pas nécessairement géographiquement au même endroit, cette mesure tend à favoriser l’accès au logement de ce public mobile que sont les étudiants.
4.3. Impacts sur les particuliers
Les démarches administratives seront simplifiées pour la caution en permettant la dématérialisation complète par la signature électronique de l’acte de cautionnement.
En 2014, le parc de logements compte 34,9 millions de logements. Le parc locatif privé compte 6,78 millions de logements et le parc locatif social, 5,39 millions de logements[92].
Entre 2011 et 2013, en moyenne, 7,3 % des logements ont changé d'occupants. La mobilité résidentielle est la plus élevée dans le parc locatif privé. Le taux de rotation s’y établit en moyenne à 17,8 %. Dans le parc locatif social, moins soumis à une logique de marché, la mobilité y est nettement plus faible (8,9 %) que dans le parc locatif privé.
En croisant ces deux types de données, en moyenne chaque année, 1,2 millions de ménages emménagent dans le parc privé et 480 000 dans le parc social. Le bailleur pouvant demander un cautionnement pour chaque emménagé, 1,8 millions d’actes de cautionnement pourraient être impactés.
En simplifiant les démarches à l’égard de la caution, la mesure facilitera, par ailleurs, l’accès au logement du locataire.
Enfin la visée informative à l’égard de la caution sur l’étendue de son engagement sera maintenue. En effet, les mentions essentielles et explicites portant sur le montant du loyer, ses modalités de révision et le rappel de l’étendue de son engagement devront apparaître clairement dans l’acte de cautionnement. En tout état de cause, cet engagement sera signé.
5. Consulation menée et modalités d’application
Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.
La mesure entre en vigueur dès la promulgation de la loi.
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
Article 48 – Permettre aux agences d’urbanisme d’être agréés comme observatoires des loyers
1. État des lieux
À la fin de l’année 2017, le réseau des observatoires comptait 28 organismes opérationnels pour 30 agglomérations. Quatre d’entre eux ont reçu un agrément, d’une part, ceux d’Alençon et de Rennes, qui se situent en dehors de la zone d’encadrement des loyers, et, d’autre part, ceux de Paris et de Lille où l’encadrement des niveaux de loyers a été mis en place respectivement à compter du 1er août 2015 et du 1er février 2017.
Au-delà de « la réticence de certains professionnels envers cette mesure » mise en exergue par la Cour des comptes dans son rapport de juin 2016, le développement de nouveaux observatoires de loyers se heurte à une difficulté opérationnelle : l’impossibilité d’agréer des observatoires portés par des agences d’urbanisme.
Dans la pratique, les observatoires des loyers (agréés ou non) sont portés par les Agences Départementales d’Information sur le Logement et les agences d’urbanisme. Sur le réseau des 28 observatoires des loyers, onze sont portés par des agences d’urbanisme.
Pourtant les exigences préalables prévues à l’article 16 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ne permettent pas aux agences d’urbanisme de réunir les conditions nécessaires à l’obtention de l’agrément. En effet, l’article dispose que :
« L'agrément n'est accordé qu'aux observatoires dont les statuts assurent la représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires au sein de leurs organes dirigeants ainsi que la présence de personnalités qualifiées au sein de ces organes ». Or les statuts des onze agences d’urbanisme ne prévoient pas ce type de gouvernance et il n’est pas envisagé de les faire évoluer. En effet, les activités des agences d’urbanisme sont en dehors du champ des impôts commerciaux et, plus particulièrement, de la TVA, en raison de leur assimilation à des personnes morales de droit public, sous réserve qu’elles soient composées exclusivement d’organismes publics (État, établissement public et collectivité territoriale). Par ailleurs, du fait de leur positionnement par rapport à leurs donneurs d’ordre, le dispositif de dispense de mise en concurrence « in house » leur est applicable pour la réalisation d’études « répondant aux besoins exclusifs d’un membre[93] ».
Du fait de leur implantation locale et leur connaissance fine des territoires, mais aussi grâce à leur relation historique avec les différents acteurs intervenant dans le domaine du logement, notamment les élus et les gestionnaires de biens immobiliers, les bailleurs et les locataires, les agences d’urbanisme participent activement à la connaissance des marchés locatifs locaux, ce qui s’avère essentiel à l’élaboration des politiques de l’habitat, tant au niveau national qu’au niveau local.
La Cour des comptes a souligné dans son rapport de juin 2016 que « la démarche engagée depuis 2012, même si elle n’est pas achevée, apparaît riche et mérite d’être poursuivie résolument. …/... Tout doit être donc être mis en œuvre pour préserver cet élan et assurer la pérennité des observatoires déjà créés ou en projet ».
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
Les statuts des agences d’urbanisme ne répondant pas aux conditions exigées par l’article 16 de la loi du 6 juillet 1989 précitée pour être agréées, il est nécessaire de modifier cet article pour étendre le champ des organismes susceptibles d’être agréés par le ministre chargé du logement. En effet, l’article 16 limite l’agrément aux seuls organismes dont les statuts assurent une représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires au sein de leurs organes dirigeants, alors que les organes dirigeants des agences d’urbanisme sont composés exclusivement d’organismes de droit public.
2.2. Objectifs poursuivis
Permettre l’agrément des agences d’urbanisme permettra aux onze observatoires locaux des loyers portés par les agences d’urbanisme d’être agréés. L’agrément, assurant une obligation des transmissions des informations relatives aux loyers par les professionnels de l’immobilier aux observatoires en application de l’article 5 de la loi du 6 juillet 1989 précitée, permettra une meilleure disponibilité et fiabilité des données de loyers sur un territoire donné.
3. Dispositif retenu
La présente mesure modifie les dispositions de l’article 16 de la loi du 6 juillet 1989 précitée, qui subordonnent l’agrément des observatoires des loyers à une représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires au sein de leurs organes dirigeants ainsi que la présence de personnalités qualifiées au sein de ces organes .
La condition d’une représentativité équilibrée des parties prenantes est maintenue. Toutefois, elle peut être obtenue soit au niveau des organes dirigeants de l’organisme soit au sein d’une instance de consultation ad hoc créée au sein de l’organisme candidat à l’agrément. Cette instance aurait vocation à être consultée sur les questions relatives à l’observatoire local des loyers ; ses modalités de fonctionnement seraient à préciser par décret.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
Le dispositif envisagé modifiera la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.
4.2. Impacts sur les collectivités territoriales
Il est attendu que le nombre d’observatoires des loyers agréés augmente. Les collectivités territoriales bénéficieront ainsi d’une meilleure disponibilité et fiabilité des données de loyers du parc privé sur leurs territoires. Ces données peuvent être utilisées dans l’élaboration les politiques locales de l'habitat ou encore pour réduire l’asymétrie d’informations entre locataires et bailleurs des marchés locaux locatifs privés.
CONSULTATION MENEE et modalités d’application
5.1. Consultation menée
Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.
5.2. Application dans le temps
Les dispositions entreront en vigueur dès la promulgation de la loi.
5.3. Application dans l’espace
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
5.4. Textes d’applications
Un décret simple précisera les modalités de fonctionnement des instances de consultation des observatoires des loyers portés par les agences d’urbanisme et modifiera le décret n°2014-1334 du 5 novembre 2014 relatif aux observatoires locaux des loyers, aux modalités de communication et de diffusion de leurs données et à la création du Comité scientifique de l’observation des loyers, ainsi que l’arrêté du 10 novembre 2014 relatif aux observatoires locaux des loyers et aux modalités de communication et de diffusion de leurs données.
Article 49 - Définir le cadre de l’expérimentation de l’encadrement des loyers un caractère expérimental, sur la base du volontariat des EPCI ou de certaines collectivités, en secteur tendu et sanctionner les propiétaires pour non respect de l’encadrement des loyers
1. État des lieux
La loi n° 2014-366 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové ALUR a profondément modifié la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, notamment par la mise en place d’un dispositif d’encadrement du niveau des loyers.
L’objectif de ce dispositif est d’agir sur les loyers excessifs et de contenir les hausses de loyers abusives constatées dans les territoires les plus tendus[94] pour ainsi préserver le pouvoir d’achat des Français et faciliter l’accès au logement.
Ce dispositif repose sur la mise en place d’une réglementation encadrant l’évolution et le niveau des loyers lors d’une relocation ou lors d’un renouvellement du bail dans les agglomérations qui connaissent une forte tension du marché locatif et, sur la mise en place d’un réseau d’observatoires locaux des loyers, initié dès 2013 :
1) S’agissant de l’encadrement de l’évolution des loyers lors d’une relocation ou lors d’un renouvellement du bail, l’article 18 de la loi ALUR prévoit que, chaque année, un décret fixe le montant maximum d’évolution des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés. Actuellement, ce décret prévoit que le loyer d’un bien, lors d’un changement de locataire, ne peut excéder le dernier loyer appliqué au dernier locataire, est revalorisé sous certaines conditions sur la base de l’évolution de l’indice de référence des loyers , et que des dérogations peuvent s’appliquer dès lors que des travaux sont réalisés, que le loyer est manifestement sous-évalué ou que les logements sont inoccupés depuis plus de 18 mois.
2) De plus, la loi ALUR a créé un nouveau dispositif pérenne d’encadrement du niveau des loyers lors de la mise en location d’un logement. Le dispositif prévoit que le loyer au mètre carré des logements mis en location ne peut pas excéder le loyer de référence correspondant aux caractéristiques du logement majoré de 20 %. Si le loyer prévu dans le contrat est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de signature du contrat, le locataire peut saisir la commission départementale de conciliation ou contester son loyer devant le juge. Ces loyers de référence exprimés en euros par mètre carré sont fixés par arrêté préfectoral en fonction du type de location (meublée ou non), du nombre de pièces et de l’époque de construction. De plus, ils sont déterminés à partir des données représentatives des loyers du marché locatif privé local produites par les observatoires locaux des loyers agréés par le ministre chargé du logement.
Pour la mise en œuvre du dispositif d’encadrement du niveau des loyers, la loi a institué l’obligation de créer des observatoires locaux des loyers (OLL) agréés par l’État dans les zones dites tendues, à savoir les communes d’assujettissement à la taxe sur les locaux vacants figurant à la liste annexée au décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts, afin que les préfets puissent s’appuyer sur des valeurs de référence reconnues.
À la fin de l’année 2016, le réseau des observatoires locaux des loyers comptait 24 organismes opérationnels pour 30 agglomérations. Quatre d’entre eux ont reçu un agrément, d’une part, ceux d’Alençon et de Rennes, qui se situent en dehors de la zone d’encadrement des loyers, et, d’autre part, ceux de Paris et de Lille où l’encadrement des niveaux de loyers a été mis en place par arrêté préfectoral respectivement à compter du 1er août 2015 et du 1er février 2017[95].
L’automaticité du lien entre agrément des OLL et encadrement des loyers a conduit à une situation de blocage puisque seulement deux observatoires ont demandé à être agréés. Or, dans le même temps, la création d’OLL destinés uniquement à l’observation du marché fait l’objet d’un assez large consensus des acteurs locaux publics et privés.
Le dispositif d’encadrement du niveau des loyers instauré par la loi ALUR suscite parfois des oppositions locales.
Deux villes-centre ont été volontaires pour encadrer les loyers : Paris et Lille.
L'encadrement mis en place dans ces deux communes a été annulé par décision du tribunal administratif au motif que l’encadrement ne pouvait être mis en place que sur une commune alors que celle-ci est comprise dans une agglomération.
Une évolution du dispositif est donc nécessaire.
La territorialisation croissante de la politique du logement incite à responsabiliser les intercommunalités compétentes en matière de logement, au dispositif d’encadrement.
L’expérience montre que le dispositif d’encadrement des loyers n’est mis en œuvre que lorsqu’il recueille le soutien des collectivités concernées et qu’elles estiment que le dispositif présente un intérêt pour elles au regard de la situation du parc immobilier dans son ensemble et du parc locatif privé en particulier. Leur rôle est donc essentiel dans la mise en œuvre du dispositif. La cohérence globale de la politique locale de l’habitat (parc locatif privé, parc social, construction neuve….) relevant désormais des intercommunalités, notamment compétentes en matière de programme local de l’habitat (PLH), il paraît adéquat de s’appuyer sur leur périmètre pour l’observation des niveaux de loyer.
Les périmètres observés pour l’encadrement constitués de zones d’urbanisation continue au sens de l’INSEE et définies par le zonage pour la taxe sur les logements vacants intègrent un nombre trop important de collectivités (1 150).
Tantôt trop petit, tantôt trop grand, il interroge comme territoire d’application de l’encadrement. Les zones d’urbanisation continue présentent le plus souvent une hétérogénéité de degrés de tensions des marchés locatifs. La situation de l’agglomération parisienne illustre d’ailleurs bien la difficulté de faire coïncider un périmètre d’encadrement, périmètre d’agrément et périmètre d’observation. La zone d’urbanisation continue est aujourd’hui indivisible alors que les 411 communes concernées n’ont visiblement pas les mêmes tensions de marché. C’est d’ailleurs particulièrement vrai dans toutes les zones d’urbanisation de grande dimension géographique.
À Paris, le choix a été fait de ne retenir que Paris intra-muros dans un premier temps, car c’est sur ce territoire que l’OLAP disposait de données suffisamment nombreuses. L’agrément de l’OLAP a été élargi à l’ensemble de l’unité urbaine de Paris le 29 juin 2016, sur demande du conseil d’administration de l’observatoire.
En couleur : limite de la MGP avec ses 131 communes et limite de chacun des 12 EPT En trait rouge : limite de l’aire urbaine au sens de l’INSEE fondant la zone TLV
Aujourd’hui, dans les deux seuls cas observables, le temps de recul est insuffisant : un an et demi de collecte de données analysées à Paris, et aucune analyse faite pour l’instant à Lille. Pour mesurer précisément l’impact de l’encadrement des loyers, il convient d’avoir un certain recul pour pouvoir apprécier les évolutions des loyers et leurs origines multiples : conjoncture économique, effet lié à l’indexation IRL, impact de l’évolution du parc locatif, évolution du pouvoir d’achat des ménages, arbitrages des investisseurs entre logement locatif et actifs économiques…etc.
Au niveau national, une première analyse des données collectées par les OLL a été faite par l’ANIL et le ministère chargé du logement, avec l’OLAP, les ADIL et les agences d’urbanisme, sur la base des résultats 2015 de seize OLL en dehors et en zones tendues1. À ce stade, aucune évaluation du dispositif d’encadrement n’y est faite, mais il est souligné, dans certaines agglomérations, les prix élevés des logements d’une pièce, nettement plus chers que le reste du marché, sans doute liés à la pression de demande étudiante.
A Paris, il ressort de l'analyse faite par l'OLAP que les effets de l'encadrement des loyers sont limités[96].
S’agissant du respect du dispositif d’encadrement des loyers, selon une enquête de juillet 2017 de l’association Consommation Logement cadre de vie, les deux tiers à peine des appartements proposés à la location à Paris (61 %) et à Lille (63 %) respectent ce dispositif. Ce bilan est en stagnation par rapport aux années précédentes puisque le taux de conformité était, à Paris, de 62 % en 2016 et 58 % en 2015.
Si cette enquête ne met pas en évidence les loyers auxquels est ajouté un complément de loyer, elle rend néanmoins compte des manquements au dispositif d’encadrement des loyers. Ainsi, 38 % des loyers figurant dans ces annonces ne sont pas conformes à la réglementation applicable à l'encadrement des loyers issue de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.
Ces résultats d'ensemble recouvrent, par ailleurs, des disparités significatives. Ainsi, le taux de conformité est de 73 % pour les annonces passées par une agence, contre 50% lorsque le bien est géré directement par un bailleur. Les bailleurs privés parisiens méconnaissent particulièrement la règle, avec un taux de conformité de 44% contre 58% à Lille. À l'inverse, les agences lilloises (68 % de conformité) respectent moins la règle que leurs homologues parisiennes (77 %).
Enfin, le taux de conformité des annonces s'accroît avec la taille des logements concernés. Il est ainsi de 59% pour les studios, de 62% pour les deux pièces, de 64% pour les trois pièces et de 68% pour les quatre pièces.
Source : enquête juillet 2017 de l’association Consommation, logement et cadre de vie sur l'encadrement des loyers à Paris et à Lille
Face à ces comportements, le seul recours possible pour le locataire est de former une action en diminution du loyer.
En effet, lorsque le locataire a connaissance que le loyer inscrit dans son contrat de location ne respecte pas le dispositif d’encadrement des loyers, il peut saisir la commission départementale de conciliation (CDC). La CDC a pour mission de concilier les parties aux fins de trouver une solution amiable au conflit qui les oppose sans s’adresser au juge. En 2016, la CDC de Paris a été saisie de 133 litiges[97] portant sur la fixation initiale du loyer ou sur le complément de loyer. Ce chiffre est en nette évolution puisque le nombre de saisines était de 28[98] en 2015[99].
Le locataire peut également après la tentative de résolution amiable de son litige devant la CDC ou directement, contester son loyer devant le juge.
Si le juge constate que le loyer est surévalué, il fixe le montant du loyer et condamne le bailleur au versement du trop-perçu emportant intérêts au taux légal même en l’absence de demande en application de l’article 1231-7 du code civil. Une telle condamnation clôt définitivement le différend et dédommage le requérant dans son entier préjudice.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
Le Gouvernement avait envisagé, en 2014, d'expérimenter le dispositif de l’encadrement pour les établissements publics de coopération intercommunale ou collectivités compétentes en matière d'habitat pour une durée limitée sans modifier profondément le dispositif législatif, ce qui paraît aujourd’hui nécessaire. Le Conseil d’État1, saisi d’un recours associatif, a précisé que le pouvoir réglementaire ne pouvait procéder à une mise en œuvre expérimentale de la loi que si la loi l'a expressément prévu, conformément à l'article 37-1 de la Constitution.
Mettre en place un dispositif d'encadrement des loyers à titre expérimental relève donc de la loi. La loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 doit être modifiée également pour abroger les dispositions d’encadrement du niveau des loyers prévu à l’article 17 de cette loi et d’autres mesures de coordination qui lui sont liées .
De plus, le dispositif expérimental prévoit un dispositif de sanction administrative prononcée par le représentant de l'Etat dans le département lorsqu'il constate qu'un contrat de location ne respecte pas le loyer de référence majoré fixé dans le cadre de ce dispositif d'encadrement des loyers.
2.2. Objectifs poursuivis
Le dispositif proposé consiste à remplacer l'obligation de mettre en place le dispositif d'encadrement du niveau des loyers dans les zones de la taxe sur les logements vacants par une possibilité d'expérimenter ce dispositif à l'intérieur de ces zones.
Un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat pourra demander à expérimenter, sur tout ou partie de son territoire couvert par un OLL agréé, le dispositif d'encadrement du niveau des loyers lorsque les critères ci- après indiquant une forte tension sur le marché locatif sont réunis :
- un écart important entre le niveau de loyer moyen constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ;
- un niveau de loyer médian élevé ;
- un taux de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, faible ;
- des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l’habitat et de faibles perspectives d’évolution de celles-ci.
La commune de Paris, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et la métropole d'Aix-Marseille-Provence pourront également demander à expérimenter l'encadrement des loyers dans les mêmes conditions.
L'expérimentation est d'une durée fixée à cinq ans et le Gouvernement devra remettre un rapport d'évaluation au Parlement avant la fin de l'expérimentation.
Ce dispositif expérimental renforce par ailleurs les sanctions à l’encontre les bailleurs qui ne respectent pas l’encadrement des loyers et prévoit une amende administrative prononcée par le préfet.
Cette amende est proportionnée en fonction de la catégorie du bailleur (bailleur personne physique ou bailleur personne morale).
3. Analyse des impacts des dispositions envisagées
3.1. Impacts juridiques
La loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 est modifiée pour tenir compte de la transformation du dispositif de l'encadrement du niveau des loyers en dispositif expérimental.
3.2. Impacts sur les services administratifs
La mise en place d’un encadrement du niveau des loyers concourt au développement de la connaissance des marchés locaux de l’habitat permettra une meilleure évaluation et conduite des politiques publiques en matière de logement.
De plus, la mise en place d’une sanction administrative impacte les services de l’État qui prononcent l’amende.
S’agissant des services de l’État, la délivrance de cette amende, prononcée par le représentant de l’État dans le département, au profit de l’État, crée une charge administrative nouvelle, toutefois compensée par la perception des amendes. De surcroît, dans le cadre d'une expérimentation, l'impact devrait être limité.
Selon l’enquête réalisée en août et septembre 2016 par l’association Consommation, logement et cadre de vie à Paris, 38% des logements loués sont supérieurs au maximum autorisé par la réglementation (panel : 800 annonces de location sur différents sites - huit sites Internet suivants : seloger.com, fnaim.fr, leboncoin.fr, pap.fr, nexity.fr, foncia.com, orpi.com et century21.fr). En moyenne, les loyers seraient supérieurs de 115 €/mois soit environ 1380€/an.
Néanmoins, ce constat ne reflète pas la volumétrie du contentieux. En effet, actuellement, seuls 11 jugements ont été rendus par les tribunaux d’instance de Paris ayant trait au dispositif d’encadrement des loyers à la signature du bail (tant s’agissant de litiges relatifs à la contestation du loyer de base que de litiges relatifs à la contestation du complément de loyer).
3.3. Impacts sociaux
Le dispositif d’encadrement des loyers favorise l’accès au logement en zones tendues. La sanction des comportements frauduleux s'inscrit dans l'objectif de permettre l’accès au logement des populations les plus fragiles.
Les jeunes sont les plus exposés au risque de détournement du dispositif d’encadrement des loyers. Par conséquent, même si le dispositif ne leur est expressément destiné, ils bénéficieront de fait de cette mesure.
3.4. Impacts sur les particuliers
Il n'y aura pas d'impact sur les dispositifs d'encadrement du niveau des loyers intervenus dans la commune de Paris et de Lille dans la mesure où ils ont été annulés par décision du juge administratif.
De plus, du point de vue des locataires, la mise en place d’une sanction aura un effet sur l’application de l’encadrement des loyers et par conséquent sur leur pouvoir d’achat.
4. Consultation et modalités d’application
4.1 Consultations menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018. Elle a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.
4.2 Modalités d’application
5.2.3 Application dans le temps
L'expérimentation de l’encadrement du niveau des loyers est prévue pour une durée de cinq ans.
5.2.4 Application dans l’espace
La mesure s'appliquera sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
5.2.5 Textes d’application
Un décret en conseil d'Etat est prévu pour fixer certaines modalités d'application. Les territoires dans lesquels cette expérimentation pourra être menée seront fixés par décret.
Article 50 - Modifier les règles de décence dans les hôtels meublés et en cas de colocation à baux multiples
1. État des lieux
La loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 prévoit, à son article 6, que le bailleur est tenu de louer un logement décent. Le décret n°2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains fixe les exigences minimales auxquelles le logement doit satisfaire en termes de sécurité physique et de santé des locataires mais aussi s’agissant des équipements de confort qu’il doit comporter. Il détermine notamment la superficie et le volume minimaux du logement (9m² ou 20 m3).
Le phénomène de ménages composés de plusieurs personnes sans lien familial occupant un même logement est en constante progression notamment à Paris. La capitale est marquée par de fortes pressions du marché immobilier, contraignant souvent à la colocation. Entre 2007 et 2012, ces ménages ont progressé de 11 % et sont composés majoritairement de jeunes de moins de 35 ans[100].
Face à ce phénomène, la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et urbanisme rénové (ALUR) est venue encadrer le régime de la colocation. Elle a inséré des mesures protectrices des locataires et notamment la nécessité d’adapter les règles de décence dans le cas de la colocation mais aussi des hôtels meublés.
S’agissant de la colocation à baux multiples
L’article 8-1 de la loi du 6 juillet 1989 précitée relatif à la colocation introduit par la loi ALUR prévoit, d’une part, que la colocation à baux multiples constitue une division du logement tenue au respect de l’article L.111-6-1 du code de la construction et de l’habitation à savoir de mettre à disposition des locaux à usage d'habitation d'une superficie et d'un volume habitables supérieurs respectivement à 14 m2 et à 33 m3 et, d’autre part, qu’un décret en Conseil d’État adaptera les règles de décence aux spécificités de la colocation.
En instituant un dispositif de colocation, l’objectif était de promouvoir un nouveau mode d’habiter tout en maintenant la protection des locataires pour éviter les colocations abusives notamment au regard de leur superficie minimale.
Or, il existe une incompatibilité entre l’article L.111-6-1 du code de la construction et de l’habitation qui prévoit que sont interdites les divisions d’immeuble qui auraient pour conséquence de mettre à disposition des locaux d’une superficie et d’une surface inférieure à 14 m² et à 33 m3, les pièces communes mises à disposition de ces locaux n’étant pas comprises dans le calcul de cette surface ou superficie, et le décret n°2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent précité , lequel définit les critères minimaux de décence à respecter lors de la location d’un logement, notamment une surface et un volume habitable minimale de 9 m² et 20 m3 d’une des pièces principales du logement loué.
Cette incompatibilité empêche la rédaction du décret en Conseil d’État relatif à la définition des règles de décence applicables aux spécificités de la colocation, sauf à faire appliquer des règles de surfaces et de volumes plus strictes pour les colocations à baux multiples que pour le reste des baux locatifs.
S’agissant des hôtels meublés
La loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et urbanisme rénové a modifié l’article L. 632-1 du code de la construction et de l’habitation en ajoutant un II consacré aux locaux meublés constituant la résidence principale du preneur situé dans un établissement recevant du public aux fins d’hébergement. Cet article précise les règles spécifiques applicables à ces locaux, notamment en matière de décence puisqu’il prévoit qu’un décret en Conseil d’État adaptera les règles de décence aux spécificités de ces locaux susceptibles d’être loués à usage de résidence principale.
Ces établissements, principalement des hôtels meublés non classés, mettent à disposition de leurs occupants, dans la majorité des cas, des chambres. Ces locaux étant destinés à l’hébergement, ils peuvent ne pas respecter les règles de décence. Bien que ces locaux ne soient pas destinés à constituer des logements pérennes, certains occupants deviennent avec le temps des locataires, pour lesquels les juges requalifient le contrat d’occupation en contrat de location avec les obligations qui s’y attachent et notamment pour le propriétaire l’obligation de fournir un logement décent tel que prévu à l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 susmentionnée.
Les hôtels meublés constituent une source importante d’offre d’hébergement[101]:
Les nuitées hôtelières représentent 35 % des places dans le parc d’hébergement généraliste en 2015 :
Proportion des nuitées d'hôtel dans le parc généraliste d'hébergement d'urgence (HU)
(en nombre de places)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Par ailleurs, le nombre de ménages dont la résidence principale est une chambre d’hôtel s’élève à 21 000, ce qui représente 25 000 personnes au total[102].
Les travaux préparatoires à la mise en place d’une adaptation des règles de décence des locaux susceptibles d’être loués à usage de résidence principale ont mis en évidence la difficulté de définir le corpus minimal de règles à appliquer aux hôtels meublés parmi les règles de décence applicables. En effet, les règles de décence constituent d’ores et déjà les exigences essentielles minimales requises pour un usage d’habitation.
Aussi, en opportunité il semble préférable de supprimer l’alinéa relatif à l’adaptation des règles de décence, de maintenir l’application des règles de décence dès lors que l’hébergement devient un logement pour l’occupant et laisser au juge la possibilité de requalifier le contrat en ce sens.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
L’article 8-1 de la loi du 6 juillet 1989 précitée pour la colocation et l’article L.632-1 du code de la construction et de l’habitation pour les hôtels meublés, imposent l’adaptation des règles relatives à la décence.
Cette adaptation n’étant pas possible en l’état de la rédaction des textes de loi, il apparaît nécessaire de modifier ces deux articles de loi.
2.2. Objectifs poursuivis
Les mesures, en supprimant les incohérences en matière de règles de surfaces en cas de colocation à baux multiples et en supprimant l’adaptation des règles de décence dans les hôtels meublés, participent à la simplification et à l’intelligibilité du droit en la matière.
3. Dispositif retenu
1) Règles de décence en cas de colocation à baux multiples
Afin de favoriser la colocation à baux multiples, la mesure a pour objet de supprimer les incohérences en matière de règles de surfaces. La mesure prévoit, ainsi, que ce sont la surface et le volume habitable minimal prévus dans les critères de décence des locaux d’habitation qui prévalent dans ces baux spécifiques comme dans l’ensemble des baux locatifs. Par ailleurs, cette mesure prévoit que les caractéristiques de la décence s’apprécient par la prise en compte de l’ensemble du logement et non de la seule partie du logement dont le colocataire a la jouissance exclusive. Il n’est donc plus nécessaire d’avoir recours à un décret en Conseil d’État.
2) Règles de décence dans les hôtels meublés
Cette mesure a pour objet de supprimer l’adaptation des règles de la décence aux locaux des hôtels meublés. L’article L.632-1 du code de la construction et de l’habitation rend applicable les règles de décence dès lors que le logement constitue la résidence principale de l’occupant et le juge a la possibilité d’imposer le respect de ces règles s’il est amené à requalifier le contrat d’occupation en contrat de location.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
Les mesures envisagées nécessitent que soient modifiées, d’une part, les dispositions de l’article 8-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 relatives aux règles de décence en cas de colocation à baux multiples et, d’autre part, les dispositions du II de l’article L 632-1 du code de la construction et de l’habitation relatives aux règles de décence dans les hôtels meublés.
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018. Elle a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.
5.2. Modalités d’application
La mesure entre en vigueur au lendemain du jour de la publication du projet de loi. La mesure s'appliquera sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
Article 51 – Encadrer les locations meublées touristiques
1. État des lieux
En droit français, l’activité des plateformes de réservation et de location d'appartements entre particuliers est régulée par les articles L. 324-1, L. 324-1-1, L. 324-2et L. 324-2-1 ainsi que par les articles D. 324-1 et D. 324-1-1 du code du tourisme. L’essor considérable des locations saisonnières entre particuliers entraîne une diminution du parc locatif privé disponible pour les résidents dans certaines localisations. Cette réduction, estimée entre 15 et 20 000 logements à Paris[103], entraîne une tension supplémentaire sur le parc locatif et un effet inflationniste sur les loyers. En effet, selon l’étude précitée, une augmentation de la densité de logements meublés touristiques professionnels d’un point au niveau de l’IRIS (unité statistique à l’échelle d’un quartier dans les grandes villes) entraîne une augmentation des niveaux de loyers de 1,65% à Lyon, 1,29% à Marseille, 1,5% à Montpellier et 1,26% à Paris. Cette augmentation est légèrement inférieure - de l'ordre de 0,50% - si l’on considère la densité de l’ensemble des meublés de tourisme, qu’ils relèvent de loueurs professionnels ou de particuliers/personnes physiques.
Si la société Airbnb est devenue en quelques années le principal acteur sur le marché de la location saisonnière de meublés de tourisme, sa position ne doit pas faire oublier la multiplicité des acteurs de l’écosystème et la grande variabilité des positions économiques sur ce marché. A ce jour, sont ainsi identifiées au moins 22 plateformes[104] collaboratives proposant de faire de la location saisonnière en France.
En application de l’article L.324-1-1 du code du tourisme, les communes souhaitant réguler ou canaliser l’essor de l’économie collaborative peuvent mettre en place un système informatique de délivrance automatique des numéros de déclaration. Or ce système pourrait s’avérer inutile s’il ne s’accompagne pas d’une capacité de contrôle et de sanction suffisante.
Ce système est par exemple en place à Paris depuis octobre 2017 et a été rendu obligatoire à compter du 1er décembre. Pour autant, au mois de janvier 2018, un très grand nombre d’annonces publiées sur les principales plateformes ne présentaient pas encore de numéro d’enregistrement, pourtant imposé par la loi. Force est de constater qu’il est nécessaire de doter la législation d’un arsenal de sanctions à même de rendre efficace les tentatives d’encadrement déployées par les collectivités territoriales soucieuses de préserver un fonctionnement plus harmonieux de leur parc de logements privés.
2. Objectifs poursuivis, dispositif retenu et necessite de legiferer
2.1. Nécessite de légiférer et objectifs poursuivis
Actuellement, rien n’interdit expressément à un particulier de louer sa résidence principale plus de 120 jours dans l’année même si la commune a mis en place une procédure de changement d’usage. Certes, la loi no 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, a défini la résidence principale comme étant occupée par son propriétaire plus de huit mois par an. Mais cette définition opérante en matière de changement d’usage, ne plafonne pas, dans les faits, à quatre mois l’activité de meublés de tourisme dans le cas d’une résidence principale.
L'article 2 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 donne en effet une définition de la résidence principale, mais uniquement pour définir le champ d’application de la loi, qui concerne les baux de location[105].
Dans ces conditions, aucune illicéité manifeste ne s’attache à une location de la résidence principale au-delà de 120 jours. D’où l’impossibilité légale de prévoir des sanctions pénales ou civiles à l’encontre par exemple d’un intermédiaire qui omettrait de procéder à une déconnexion d’une annonce de la location au-delà de 120 jours, bien que l’article L 324-1-2 du code du tourisme lui en fasse obligation.
L’objectif principal est donc de mieux encadrer l’activité de location de meublé de tourisme, en plafonnant effectivement à 120 jours (sauf exceptions énumérées) la location de la résidence principale et en posant des règles de contrôle et de sanction, à la fois pour les bailleurs et pour les plateformes. Ces dispositifs poursuivent un objectif d’intérêt général en préservant le maintien de locaux d’habitation dans des zones où une pénurie est constatée. En effet, la multiplication d’appartements loués pour des périodes très limitées à une clientèle principalement touristique a pour effet d’accentuer la pénurie d’offre locative pour les ménages cherchant à se loger de façon permanente.
2.2. Dispositif retenu
La mesure définit un plafond légal de 120 jours de location comme meublé de tourisme de la résidence principale dans les communes mettant en œuvre la procédure de changement d’usage des locaux d’habitation (procédure prévue aux articles L.631-7 et L.631-7-1 A du code la construction et de l’habitation) et qui auront mis en œuvre une procédure de déclaration.
Les résidences secondaires sont et demeureraient hors champ de ces obligations, étant donné que la location d’une résidence secondaire doit faire l’objet d’une procédure d’autorisation de changement d’usage.
Cet article définit les obligations mises à la charge des loueurs de meublés de tourisme et des intermédiaires de location, ainsi que les sanctions dont elles sont assorties. Il s’agit de sanctions civiles en l’espèce, ces dernières apparaissant comme les plus appropriées dans la mesure où elles se rapportent à une activité de location d’un bien immobilier, en l’occurrence, la résidence principale.
Il contribue à renforcer le dispositif légal d’encadrement de l’activité de la location pour de courtes durées de meublés de tourisme et contribue à une meilleure articulation entre les dispositions du code de la construction et de l’habitation régissant les changements d’usage de locaux d’habitation et celles du code du tourisme régissant les meublés de tourisme.
La mesure est strictement proportionnée. Il y a lieu de rappeler que la location de meublés de tourisme reste en effet entièrement libre dans la très grande majorité des cas. L’encadrement proposé n’intervient, pour une commune donnée, qu’à deux conditions : que la commune ait mis en place une procédure de changement d’usage et qu’elle ait prévu une procédure d’enregistrement. Il ne concerne en outre que les résidences principales.
Pour rappel, les articles L.631-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation prévoient que les communes de plus de 200 000 habitants et celles des départements des Hauts de Seine, de la Seine Saint Denis et du Val de Marne soumettent à autorisation préalable le changement d’usage des locaux destinés à l’habitation (toutes catégories de logements). Les autres communes (sur tout ou partie de leur territoire) peuvent également mettre en place cette procédure. Cette procédure d’autorisation de changement d’usage est un outil de politique du logement des communes situées en « zone tendue ». La loi ALUR n°2014-366 du 24 mars 2014 (article 16) a étendu cette procédure à la location touristique qu’elle assimile à un changement d’usage. Concernant les meublés, cette autorisation peut être temporaire (L631-7-A). Le dernier alinéa de l’article L631-7-A précise que le local à usage d’habitation constituant la résidence principale du loueur, au sens de l’article 2 de la loi n°89-462, c’est-à-dire que le loueur l’occupe au moins 8 mois par an - sauf exceptions listées par la loi, à savoir obligation professionnelle, raison de santé et cas de force majeure - peut faire l’objet d’une location touristique sans autorisation de changement d’usage.
En outre, la mesure impose aux loueurs de demander un numéro d’enregistrement aux communes qui ont mis en place la procédure de changement d’usage et une procédure d’enregistrement. Charge pour les intermédiaires de location (notamment les plateformes numériques) de le publier (sur la base de l’attestation transmise par le loueur) et de transmettre le décompte des nuitées effectuées aux communes qui le demande, puis de ne pas offrir à la location plus de 120 jours une résidence principale[106].. Le champ d’application se limite aux communes ayant mis en place la procédure d’enregistrement et aux résidences principales.
Le champ d’application de la mesure peut être résumé de la manière suivante :
| Communes où le changement d’usage est mis en place : - Toutes les communes > 200 000 habitants ainsi que les départements 92, 93, 94 - les communes <200 000 habitants qui ont choisi de mettre en place une procédure de changement d’usage | Communes (<200 000 habitants) sans procédure de changement d’usage | ||
| Dans les communes ayant choisi de mettre en place la procédure d’enregistrement de la déclaration préalable meublé de tourisme | Dans les communes n’ayant pas mis en place la procédure d’enregistrement de la déclaration préalable meublé de tourisme | ||
| Résidence principale (occupée au moins 8 mois par an sauf obligation professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure) | - pas de demande d’autorisation de changement d’usage -obligation de déclaration d’« enregistrement » * | - pas de demande d’autorisation de changement d’usage -pas de déclaration préalable | -aucune déclaration ni aucune formalité |
| Résidence secondaire, logement vacant | -demande d’autorisation de changement d’usage -obligation de déclaration d’«enregistrement » * | -demande d’autorisation de changement d’usage -déclaration « simple » préalable | -déclaration « simple » préalable en Mairie |
*le projet de l’article 51 exclut de ces obligations les chambres chez l’habitant (qui ne sont pas assorties de prestations associées type petit-déjeuner ; sinon, il s’agit d’une chambre d’hôte en application de l’article L324-3 du code de tourisme, assujettie à une déclaration propre au titre de l’article L324-4 du code du tourisme). Ces chambres chez l’habitant sont, dans le dispositif actuel, comprises dans les obligations.
Dans ce tableau, figure en grisé l’actuel champ d’application du plafond des 120 jours pour les plateformes qui doivent ensuite déconnecter les annonces des résidences déclarées comme résidence principale ; la mesure soumet expressément le loueur au même plafond de 120 jours sur ce même champ.
La seule obligation incombant aux plateformes et s’appliquant aux deux types de résidences (principale et secondaire) porte sur l’information et la publication de l’annonce.
Le dispositif s’appuie sur les résidences principales en permettant aux communes de vérifier que les loueurs ne louent pas plus que 120 jours un logement qu’ils déclarent être leur résidence principale (au titre de la loi 89-462 précitée) à titre exclusif. Il permet de sanctionner ainsi ceux qui contourneraient les dispositifs liés à la préservation du logement en zone tendue.
La mesure définit, dans un champ géographique limité, un plafond légal de 120 jours de location en meublé de tourisme (c’est-à-dire, à usage exclusif du loueur) d’une résidence principale et des obligations dont le manquement est sanctionné :
pour le loueur, de ne pas louer comme meublé de tourisme sa résidence principale (c’est-à-dire celle qui est occupée au moins huit mois par an, sauf obligation professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure) au-delà de ce seuil, et d’informer la commune du décompte de la location, les manquements étant assortis de sanctions ;
pour l’intermédiaire (généralement, mais pas exclusivement, une plateforme numérique), il reprend et précise les obligations prévues (de publication, d’information du loueur de ses obligations et de la commune du décompte de location ainsi que la déconnexion notamment, au vu de l’illicéité manifeste au-delà des 120 jours sur sa plateforme) et alourdit les sanctions.
Ainsi la mesure rend plus effectif le contrôle des locations faites en contournement des dispositifs applicables et prévoit des sanctions dissuasives pour le loueur comme pour la plateforme.
3. Analyse des impacts des dispositions envisagées
3.1. Impacts juridiques
La mesure envisagée modifie les articles L.324-1-1 et L.324-2-1 du code du tourisme.
3.2. Impacts sur les entreprises
La nature de l’obligation est inchangée par rapport au texte initial mis en place par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Il s’agit simplement de préciser si nécessaire et faire mieux appliquer les règlementations locales existantes. Seules les plateformes ne respectant pas la loi se verront menacées de nouvelles sanctions. Par ailleurs, le texte ne crée aucune obligation supplémentaire au regard du droit actuel ; les chiffres ci-après reprennent les coûts ressortant du dispositif ayant été mis en place par la Loi République Numérique.
a/ La seule obligation majeure des entreprises concernées est relative au fait de devoir publier le numéro dans l’annonce en ligne. Ceci n’implique qu’une amélioration à la marge des systèmes d’information des plateformes en ligne (enrichissement du contenu des informations collectées). Le coût de cette opération est résiduel.
b/ En second lieu, l’intermédiaire de location ou la plateforme doit répondre, le cas échéant, à une requête de la commune quant au nombre de jours de location d’un meublé de tourisme, pour autant que ces opérateurs en ont connaissance. A priori, il ne peut s’agir que de quelques centaines de requêtes par an. Le coût pour les grandes plateformes peut être estimé à 1 ETP par an et par plateforme. Il sera marginal pour les autres opérateurs, agents immobiliers notamment.
Le coût global pour les entreprises serait de 733 k€. Ce coût pourrait même être optimisé et résiduel dans le cadre d’implémentation de transmissions automatisées, couplées par exemple aux obligations de transmission fiscale des mêmes plateformes.
c) En troisième lieu, les plateformes et intermédiaires de location ont l’obligation de suspendre l’annonce en cas de dépassement du seuil des 120 jours annuels légalement autorisés (dispositions prévues à l’article L324-2-1 du code du tourisme).
Sur ce point précis, il y a lieu de rappeler que les plateformes ont l’obligation de veiller, lorsqu’elles en ont connaissance, à ce que la durée maximale de location de 120 jours des résidences principales ne soit pas dépassée et de suspendre l’annonce en cas de dépassement.
Les plateformes qui collectent les loyers ou perçoivent des commissions par nuitée ont nécessairement connaissance dans le cadre de leur système d’information du nombre de nuits louées et sont en mesure de cesser de commercialiser ces hébergements en cas de dépassement.
Toutefois, des adaptations des systèmes d’information des grandes plateformes seront sans doute requises (messages lettres d’alerte, blocage des nouvelles locations après 120 jours). Pour 10 plateformes, le coût de ces adaptations sont estimés au total à 1M€ (coûts estimés à 100 k€ par plateforme). En supposant ce coût global d’investissement amortissable sur trois ans, le cout annuel de l’obligation serait de 333 k€.
Au total, le coût global pour l’ensemble des entreprises est évalué à 466 k€ en année pleine
| Cartographie et nombre des entreprises concernées | |||||
| TPE | PME | ETI | Grandes entreprises | Total | |
| Nombre total d’entreprises | 2800 (1) | - | 12 (2) | - | 2812 |
(1) Estimation du nombre d’agences immobilières potentiellement concernées par le décret (soit 10 % du total des agences immobilières recensées en France)
(2) Plateformes de location adhérentes de l’UNIPLV
3.3. Impacts sur les particuliers
Le plafond légal de 120 jours de location de la résidence principale à des fins touristiques s’applique également aux particuliers qui louent en direct leur résidence principale dans les communes mettant en œuvre la procédure de changement d’usage des locaux d’habitation. Ils doivent également répondre, sous peine de sanctions, à une demande d’information de la commune sur le nombre de nuits ayant fait l’objet d’une location.
Le nombre de particuliers potentiellement concernés par la mesure est significatif. On compte en effet 4,576 millions de résidences principales dans l’agglomération parisienne et près de 1,1 millions à Paris.[107] A ces données, s’ajoute la nécessité de prendre en compte les résidences principales dans les 10 autres villes de plus de 200 000 habitants[108]. Toutefois ne seraient concernés par les sanctions que les propriétaires qui ne respecteraient pas les obligations fixées dans les communes ayant prévu de réguler cette activité (uniquement Paris et Bordeaux à ce jour).
3.4. Impacts sur les collectivités territoriales
Les dispositions devraient faciliter la caractérisation des fraudes par les services des collectivités territoriales.
Dans le cadre du présent article de loi, les communes n’ont pas d’obligation stricto sensu, mais la simple faculté d’adresser, le cas échéant, des requêtes aux plateformes concernées et/ou de saisir le tribunal de grande instance en cas de manquement des plateformes à leurs obligations.
Ce travail devrait pouvoir être assuré par les équipes en charge de veiller au respect de la procédure de changement d’usage. On peut estimer le coût des requêtes et, le cas échéant, la saisine du juge habilité à prononcer les amendes à 10 ETP supplémentaires par grande commune. Si l’on estime le coût annuel par d’ETP à 40k€, le coût global annuel pour les communes de plus de 200 000 habitants serait de 400 k€, si elles décidaient toutes en œuvre ces régulations (mise en œuvre volontaire).
Si des amendes sont prononcées, leur produit sera versé à la commune concernée. A ce stade, il difficile de savoir a priori quel sera le produit de ces amendes et s’il permettrait de financer, en tout ou partie, les charges exposées par les communes. Compte tenu de cette difficulté, il est proposé, à ce stade, de ne retenir que le montant de la charge administrative de la commune, à l’exception du produit des amendes.
3.5 Impacts sur les tribunaux de grande instance – (TGI)
Le nombre de saisines devrait rester limité. L’obligation d’une durée de location inférieure à 120 jours pour la résidence principale est le plus souvent vérifiée (y compris à Paris) (par exemple, les logements dont les annonces figurent sur la plateforme Airbnb sont loués en moyenne 25 jours par an selon les données de l’entreprise). Le nombre de TGI concerné est de 10 en Île-de-France (dont un à Paris). Il y a lieu de prendre en compte les TGI situés dans les 10 plus grandes capitales régionales (villes de plus de 200.000 habitants). Au total, 20 TGI sont potentiellement concernés, si l’ensemble des communes concernées décidaient de mettre en œuvre ces régulations.
Du fait du niveau potentiellement très dissuasif des amendes civiles, les contentieux ne devraient pas être très nombreux. Ces contentieux, s’ils se matérialisaient, devraient donc occuper un temps réduit de greffiers et magistrats au sein des services de l’Etat, qui pourrait être estimé au plus à quelques centaines de milliers d’euros.
3.5. Estimation de l’impact global
En définitive, la disposition envisagée induit des charges additionnelles, respectives pour les entreprises, les communes et l’Etat, mais pour un montant global, qui reste très limité, sinon marginal, soit près d’un million d’euros par an. Il s’agit en outre d’une évaluation maximale reposant sur l’hypothèse que l’ensemble des grandes villes françaises mettent en place le numéro d’enregistrement. Or seule, la Ville de Paris l’a mis en place pour l’instant avec Bordeaux. Lyon et Marseille pourraient l’instituer dans le courant de l’année 2018.
4. Consultation menée
Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.
Article 52 - Favoriser la production de logement intermédiaire en zone tendue
1. État des lieux
Dans certains territoires caractérisés par un fonctionnement du marché local de l’habitat particulièrement dégradé, se traduisant notamment par un différentiel de loyer important entre les logements sociaux et le secteur libre, l’accès au parc locatif privé peut se révéler difficile pour les ménages ne remplissant plus les critères de ressources d’accès au logement social, ou restant en liste d’attente pour l’accès à celui-ci.
Pour répondre aux besoins de se loger des ménages de la classe moyenne dans les agglomérations les plus tendues, et faire du logement intermédiaire une étape, dans le parcours résidentiel, entre le parc social et le secteur libre, l’ordonnance n° 2014-159 du 20 février 2014 a défini, à l’article L.302-16 du code de la construction et de l’habitation, un régime juridique du logement intermédiaire, permettant notamment aux collectivités territoriales d'en prescrire la production au sein des documents de planification et de programmation.
Selon cette définition, le logement intermédiaire renvoie à l’ensemble des logements, bénéficiant d’une aide directe ou indirecte de l’État ou d’une collectivité locale, accordée en contrepartie de prix d’achat ou de loyer plafonnés à un niveau intermédiaire (pour les logements locatifs, plafond de loyer identique à celui du dispositif de soutien à l’investissement locatif) et destinés aux classes moyennes, c’est-à-dire les ménages situés sous plafond de ressources, identique à celui du dispositif de soutien à l’investissement locatif (cf. tableau ci-dessous). De fait, la notion de logement intermédiaire recouvre les logements locatifs intermédiaires avec agrément (bénéficiant du régime fiscal du locatif intermédiaire institutionnel prévu à l’article 279-0 bis A du code général des impôts (CGI)/ logements financés par un prêt locatif intermédiaire (PLI) en application de l’article 391-1 et suivant du CCH), les dispositifs fiscaux PINEL ou COSSE (convention ANAH intermédiaire) destinés aux particuliers ou encore les logements en accession à la propriété bénéficiant d’un prêt à taux zéro.
L’état de la production depuis 2014 est présentée ci-dessous pour les différentes catégories de logements intermédiaires.
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2014-2017 | Sources | |
| Locatif | ||||||
| Logements locatifs intermédiaires avec agrément | 434 | 5219 | 7265 | 8448 | 21 366 | DHUP (Bilan des logements aidés) |
| Pinel | 27 000 | 53 187 | 67 284 | 69 558 | 217 029 | Observatoire de l’immobilier de la FPI |
| Duflot | 11 000 | 11 000 | Observatoire de l’immobilier de la FPI | |||
| Convention ANAH intermédiaire (dont dispositif Cosse) | 2877 | 3031 | 2921 | 2196 | 11 025 | Infocentre Anah |
| Accession | ||||||
| PTZ* | 46 339 | 58 014 | 114 943 | 123 600 | 342 896 | SGFGAS |
| Dont PSLA** | 7 355 | 8 080 | 7471 | 7467 | 30 373 | DHUP (Bilan des logements aidés) |
*Le chiffre 2017 est provisoire, les banques ayant 3 mois pour faire remonter les données.
**On suppose que l’ensemble des bénéficiaires d’un PSLA bénéficient également d’un PTZ lors de la levée d’option
Ce bilan indique que le logement intermédiaire porté par des institutionnels constitue la catégorie de logements sur laquelle les marges de progression sont les plus importantes et sur lequel l’accent pourrait être mis pour répondre aux besoins des classes moyennes dans les zones tendues.
En l’état actuel de la réglementation, il n’existe aucune obligation de production de cette typologie de logement . Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent, toutefois, dans leur document stratégique de programmation qui inclut l’ensemble de la politique locale de l’habitat - le programme local de l’habitat (PLH) ou le plan local intercommunal de l’urbanisme valant programme local de l’habitat (PLUIH) - prévoir une offre de logements intermédiaires[109].
Ainsi, aux termes des dispositions de l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation, le PLH ou PLUI-H, « indique les moyens à mettre en œuvre pour satisfaire les besoins en logements et en places d'hébergement, dans le respect du droit au logement et de la mixité sociale et en assurant une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements, en précisant la typologie des logements à réaliser ou à mobiliser au regard d'une évaluation de la situation économique et sociale des habitants et futurs habitants et de son évolution prévisible. Cette typologie doit notamment préciser l'offre de logements locatifs sociaux (prêts locatifs sociaux et prêts locatifs à usage social) et très sociaux (prêts locatifs aidés d'intégration) ainsi que l'offre locative privée dans le cadre d'une convention avec l'Agence nationale de l'habitat au titre de l'article L. 321-8 ou issue d'un dispositif d'intermédiation locative et de gestion locative sociale. Cette typologie peut également préciser l'offre de logements intermédiaires définis à l'article L. 302-16. Pour l'application de cette disposition, les logements appartenant à un organisme d'habitation à loyer modéré ou à une société d'économie mixte mentionnée à l'article L. 481-1 dont le loyer prévu au bail est au plus égal aux plafonds fixés au titre IX du livre III, et destinés à des personnes de revenu intermédiaire dont les ressources ne dépassent pas les plafonds fixés au titre IX du livre III, ainsi que les logements financés à l'aide d'un prêt mentionné à ce même titre IX, sont assimilés à des logements intermédiaires au sens de l'article L. 302-16 lorsqu'ils ont été achevés ou ont fait l'objet d'une demande de permis de construire déposée avant le 1er mars 2014 ».
Plafonds de ressources pour l’attribution d’un logement financé en PLS, et pour un logement financé en PLI[110] (1er janvier 2018 pour les PLS, 1er janvier 2017 pour les PLI – les plafonds 2018 ne sont pas encore connus) :
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
La production de logements intermédiaires actuelle n’est pas à même de satisfaire les besoins en logements de cette typologie, dans les communes caractérisées à la fois par une forte tension sur la demande de logement social et des dysfonctionnements du marché du logement qui emportent notamment un niveau de loyer dissuasif pour certains ménages ou personnes dont les ressources excèdent les plafonds de ressources pour l’attribution des logements locatifs sociaux mais dont le taux d’effort, pour l’accès aux loyers privés, serait trop conséquent pour assurer un reste à vivre suffisant.
Le zonage dit « TLV [111]» liste les communes situées en zone tendue, c'est-à-dire appartenant à des zones d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logements par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social.
Le besoin en logements intermédiaires se situe plus précisément dans certaines communes incluses dans ce périmètre, à savoir les communes dans lesquelles le niveau d’inadéquation entre la demande de logements et l’offre de logements disponibles est le plus important et la tension sur le marché locatif privé la plus forte (zones A et Abis du zonage dit de l’investissement locatif)[112]. A l’intérieur de ce périmètre, la mesure pourrait être circonscrite aux communes de plus de 30 000 habitants, voire à celles comportant plus de 10 000 habitants. On peut estimer, en effet, que le besoin en logements de cette typologie est le plus important dans les communes de telles dimensions, celles-ci pouvant à la fois constituer des territoires d’emploi et offrir des possibilités de développement d’une offre intermédiaire sans obérer la nécessaire production de logements locatifs sociaux.
Au vu des enjeux de développement du logement intermédiaire porté par les institutionnels et des possibilités, via les outils de reporting, de comptabiliser et suivre les agréments octroyés, les éléments d’impact présentés ci-dessous sont restreints à cette catégorie de logement.
La production totale cumulée de logements locatif intermédiaires avec agrément (régime fiscal LI institutionnel) dans les communes situées en « zones TLV » pour les années 2014 à 2017 est de 13773 logements répartie sur 168 communes ou arrondissements. Ce nombre est de 10 199 pour les communes ou arrondissements situés à la fois en zone TLV et en zones A et A bis. La production de logements locatif intermédiaires avec agrément sur l’ensemble du territoire est de 21 072 logements. La production en zones TLV représente donc 65,36 %, et en zones TLV et A- A bis 48,40 %.
Dans les communes situées à la fois en zone TLV et A - A bis, la production de logements intermédiaires avec agréments est dans son intégralité réalisée dans des communes de plus de 30 000 habitants. On obtient, par région, la répartition suivante :
* Les données relatives aux PLH marquent la situation au 31/12/2016. Elles sont issues de l’enquête annuelle Habitat 2017, l’enquête Habitat 2018 étant en cours de traitement. L’enquête est renseignée par les services de l’État dans le département. Eu égard à la complexité du décompte des procédures engendrée par la recomposition territoriale, ces données peuvent, à la marge, comporter des erreurs
Si la mesure était appliquée dans les communes de plus de 10 000 habitants à l’intérieur de ce zonage, elle pourrait porter sur 311 communes, ramenées à 213 couvertes, au 31/12/2016, par un PLH :
* Les données relatives aux PLH marquent la situation au 31/12/2016. Elles sont issues de l’enquête annuelle Habitat 2017, l’enquête Habitat 2018 étant en cours de traitement. L’enquête est renseignée par les services de l’État dans le département. Eu égard à la complexité du décompte des procédures engendrée par la recomposition territoriale, ces données peuvent, à la marge, comporter des erreurs
Si la mesure était appliquée dans les communes comprises à l’intérieur de ce zonage sans critère de population, elle pourrait porter sur 618 communes, ramenées à 413 couvertes, au 31/12/2016, par un PLH :
* Les données relatives aux PLH marquent la situation au 31/12/2016. Elles sont issues de l’enquête annuelle Habitat 2017, l’enquête Habitat 2018 étant en cours de traitement. L’enquête est renseignée par les services de l’État dans le département. Eu égard à la complexité du décompte des procédures engendrée par la recomposition territoriale, ces données peuvent, à la marge, comporter des erreurs
2.2. Objectifs poursuivis
Si la production de logements intermédiaires est effective dans certaines des communes comprises dans le périmètre cible, à savoir les territoires tendus, il est nécessaire, à partir d’une évaluation des besoins et d’une programmation afférente inscrite, après concertation et avis notamment du représentant de l’Etat dans le département, dans le document stratégique et programmatique de l’Habitat qu’est le PLH, de développer, dans ces territoires, une marche supplémentaire entre le parc social et le parc privé, favorisant la fluidité des parcours résidentiels et répondant aux besoins de personnes ou ménages dont les ressources leur interdisent l’accès au parc social mais sont insuffisantes pour l’accès au parc privé, ou pour accéder au parc privé tout en conservant un reste à vivre suffisant.
Comme il a été mentionné précédemment, et sur ces critères, le décret définissant les communes cibles de la mesure pourra circonscrire celles-ci aux communes de plus de 30 000 habitants comprises dans le périmètre TLV/A Abis.
3. Options possibles et dispositif retenu
3.1. Options envisagées
Il n’a pas été envisagé d’options alternatives à l’inscription dans la loi, de l’obligation pour les EPCI, dans les zones les plus tendues, de programmer via leur PLH ou PLUIH une offre de logements intermédiaires. Toutefois, la mesure proposée appelant un décret d’application listant les communes dans lesquelles la mesure sera d’application, trois scenarii peuvent être envisagés :
- application à toutes les communes couvertes par un PLH en zones TLV/A Abis
- application aux communes de 10 000 habitants ou plus couvertes par un PLH en zones TLV/A Abis
- application aux communes de 30 000 habitants ou plus couvertes par un PLH en zones TLV/A Abis.
3.2. Option retenue
Même si la rédaction proposée pour la modification législative ne tranche pas définitivement, il est envisagé que le décret d’application circonscrive l’application de la mesure aux communes de 30 000 habitants ou plus couvertes par un PLH en zones TLV/A Abis.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagée
4.1. Impacts juridiques
La disposition envisagée va compléter le 7° alinéa du IV de l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation en ajoutant deux phrases permettant, d’une part, de contraindre les EPCI situées en zones très tendues à programmer, via leur PLH, une offre de logements intermédiaires, et à lister d’autre part par décret les communes dans lesquelles cette obligation devra se traduire.
Sont par ailleurs proposées deux mesures transitoires, non codifiées, visant à rendre applicable la mesure précitée aux PLH et PLUIH exécutoires à la date de publication du décret. Ces documents feront ainsi l’objet d’une modification.
4.2. Impacts sur les entreprises
La mesure tend devrait développer et sécuriser l’activité des promoteurs ou bailleurs sociaux ou privés produisant du logement intermédiaire, et notamment de ceux qui en produisent déjà[113].
4.3. Impacts sur les collectivités territoriales
L’impact de la mesure sur l’élaboration d’un PLH ou d’un PLUIH est négligeable, les EPCI devant d’ores et déjà, dans le cadre de ces documents, mettre en place un dispositif d’observation de l’habitat et un dispositif d’observation du foncier leur permettant de produire des données sur la demande et les possibilités de production de logements intermédiaires. L’impact de la mesure est également négligeable dans le cas d’une modification du PLH ou PLUIH, d’une part pour la raison susmentionnée, d’autre part au parce qu’elle ne nécessitera pas le recours à un bureau d’études – ou dans le cas contraire, pour une prestation mineure.
4.4. Impacts sur les services administratifs
La mesure n’a pas d’impact significatif sur l’action des services déconcentrés (DDT(M) et DEAL) dans le cadre de l’élaboration d’un PLU ou PLUIH, car cette programmation de logement intermédiaire sera examinée conjointement avec les autres mesures du document avec lesquelles elle forme un ensemble.
L’impact de la mesure est également négligeable dans le cas d’une modification de ces documents, car les services de l’État émettent un avis à partir de données communiquées par les EPCI.
4.5. Impacts sociaux
La mesure devrait développer une offre de logements adaptée à la situation d’une certaine catégorie de ménages. Par ricochet, elle pourrait aussi libérer quelques logements locatifs sociaux pour des ménages à ressources plus modestes.
Elle aura également un impact positif sur l’emploi au sein des promoteurs et bailleurs qui produisent du logement intermédiaire, dont l’activité sera soutenue et sécurisée par la programmation publique.
La mesure n’a pas d’impact particulier identifié sur la prise en compte du handicap, l’égalité entre les femmes et les hommes, ou encore la jeunesse.
4.6. Impacts sur les particuliers
La mesure devrait bénéficier aux particuliers dont les ressources correspondent à la typologie du logement intermédiaire, et indirectement aux publics à ressources plus modestes par la libération de logements locatifs sociaux. Plus globalement, la mesure favorise les parcours résidentiels.
4.7. Impacts environnementaux
La mesure n’a pas en elle-même d’impact environnemental direct. La production des logements intermédiaires devra, comme toute autre production de logement, respecter les objectifs de la planification urbaine (précisée le cas échéant par un schéma de cohérence territorial) dont, notamment, la lutte contre l’étalement urbain.
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018. Elle a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.
5.2. Modalités d’application
5.2.1 Application dans le temps
La disposition entrera en vigueur à la publication du décret prévu ; dans l’année ou les deux ans suivant la publication du décret prévu pour les mesures non codifiées.
5.2.2 Application dans l’espace
Le présent article est applicable dans certaines communes appartenant à des zones d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, y compris pour les personnes dont les ressources excèdent les plafonds pour l'attribution des logements locatifs sociaux, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logements par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social. Le décret, dans ce périmètre qui croise le zonage TLV et A Abis, circonscrirait la mesure aux communes de 30 000 habitants ou plus.
5.2.3 Textes d’application
Un décret listera les communes ou arrondissements pour lesquels le PLH ou PLUIH devra prévoir une programmation de logements intermédiaires.
Article 53 - Revoir le rôle du conseil national de la transaction et de la gestion immobilières
1. État des lieux
La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové a créé deux organes d’encadrement et de contrôle propres aux professions immobilières relevant de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce : le conseil national de la transaction et de la gestion immobilières et la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières.
Le premier a pour mission de veiller au maintien et à la promotion des principes de moralité, de probité et de compétence nécessaires au bon accomplissement des activités exercées par les professionnels de l’immobilier (agents immobiliers, administrateurs de biens, marchands de listes, syndics de copropriété). Il est également consulté pour avis sur les textes relatifs à l’exercice des métiers de la loi du 2 janvier 1970 susmentionnée.
La seconde avait pour objet de connaître de l’action disciplinaire qui peut être engagée à l’encontre des professionnels de l’immobilier en cas de manquement aux lois, aux règlements et aux obligations fixées par le code de déontologie ou de négligence grave.
Les travaux préparatoires à la rédaction du décret qui devait préciser les modalités de fonctionnement de la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières ont fait apparaître de réels obstacles en matière d’organisation et de financement de cette commission.
Pour y remédier, la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a fusionné ce conseil et cette commission en une seule instance. Cette loi a également élargi la composition de cette instance, l’a dotée de la personnalité morale et a prévu qu’elle serait financée au moyen d’une cotisation acquittée par les professionnels soumis à la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 et assise sur un pourcentage de leur chiffre d’affaires.
Le décret n° 2017-1012 du 10 mai 2017 relatif au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières, pris en application de la loi du 27 janvier 2017, qui précise l'organisation, le fonctionnement, le régime budgétaire et comptable, le statut des membres et du personnel du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières et qui définit également la procédure disciplinaire devant la formation restreinte du Conseil national, prévoit une entrée en vigueur du dispositif le 1er juillet 2018.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1 Nécessite de légiférer
Les premiers travaux engagés pour préparer l’installation du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières, au 1er juillet 2018, ont fait apparaître de sérieuses difficultés quant à la mise en œuvre de son financement par les cotisations des professionnels de l’immobilier (agents immobiliers, administrateurs de biens, syndics de copropriété, marchands de listes).
En effet, le montant maximal de la cotisation fixé dans la loi à 50 euros s’avère insuffisant pour assurer l’installation du Conseil, étape très coûteuse, et son fonctionnement dans le cadre de ses missions. En outre, le répertoire des titulaires de la carte professionnelle tenu par CCI France permettant d’appeler les cotisations n’est pas complet à ce jour. Ce dernier est constitué au fur et à mesure du renouvellement des cartes professionnelles auprès des chambres de commerce et d’industrie territoriales et l’ensemble des titulaires de la carte ne sera pas répertorié avant la fin de l’année 2018, de sorte que les cotisations ne pourraient être appelées au mieux avant le début de l’année 2019.
Par ailleurs, la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté ne précise pas la périodicité de la cotisation obligatoire et cette dernière aurait pu être perçue comme devant être appelée une seule et unique fois. Enfin, la loi ne prévoit pas les modalités de règlement et de recouvrement des cotisations ainsi que des sanctions en cas de défaut de paiement, qui auraient permis de prémunir le conseil contre le risque de non-paiement.
Devant les coûts de mise en œuvre du Conseil national dans sa nouvelle forme, apparus excessifs, et la complexité du nouveau dispositif, limites qui n'avaient pas été identifiées auparavant, le projet de loi propose d'en revenir à la structure d’une commission consultative à caractère administratif et de ne plus instituer d’autorité disciplinaire dotée de la personnalité morale.
2.2 Objectifs poursuivis
La mesure proposée a pour objet de maintenir le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières dans son unique rôle d’instance consultative et d’abandonner la fonction disciplinaire initialement envisagée.
3. Dispositif retenu
La présente mesure supprime les dispositions de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, issues de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, qui font du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières une instance disciplinaire en plus d’une commission à caractère consultatif.
Enfin, par cohérence, elle supprime les références au rôle disciplinaire du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières figurant à l’article L. 615-4-2 du code de la construction et de l’habitation et à l’article 5 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1 Impacts juridiques
L’article 8-3 de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 est modifié. Le titre II bis de cette loi est remplacé par un titre II bis nouveau intitulé « Le conseil national de la transaction et de la gestion immobilières », comportant des articles 13-1, 13-2 et 13-3 nouveaux.
L’article L. 615-4-2 du code de la construction et de l’habitation et l’article 5 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 sont modifiés en conséquence.
4.2 Impacts économiques et financiers
Cette mesure dispensera les professionnels de l’immobilier de financer à terme les dépenses consécutives à la mise en place du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières tel qu’issu du Titre II bis de la loi du 2 janvier 1970 modifié par la loi du 27 janvier 2017.
La loi du 2 janvier 1970 ayant plafonné le montant de la cotisation à 50 euros et le nombre de professionnels y étant soumis étant estimé à 45 000 au maximum, l’économie réalisée par les entreprises de l’immobilier peut être estimée à 2,25 millions d’euros.
4.3 Impacts budgétaires
La mesure proposée permettra à l’État d’éviter d’engager les dépenses nécessaires à la mise en place de l’instance à vocation disciplinaire préalablement à la mise en place de la cotisation par les professionnels de l’immobilier.
L’économie pour l’État est estimée à 1,1 millions d’euros, soit l’équivalent du budget de fonctionnement du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières (tel qu’issu de la loi du 27 janvier 2017) pour six mois, correspondant aux dépenses nécessaires à la mise en place de l’instance à vocation disciplinaire, non prise en charge par les professionnels.
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
Le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières a été consulté sur la mesure. Le Conseil national de l’évaluation des normes également été consulté le 8 mars 2018.
5.2. modalités d’application
5.2.1 Application dans le temps
Les dispositions entrent en vigueur dès la promulgation de la loi.
5.2.2 Application dans l’espace
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion. Textes d’application
Cette mesure nécessitera la prise d’un décret fixant la composition et les modalités de fonctionnement du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières. Elle nécessitera également un arrêté de nomination des membres du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières.
TITRE IV : Améliorer le cadre de vie
Chapitre Ier - Revitalisation des centres-villes
Article 54 - Créer un contrat pour la revitalisation des centres-villes
1. État des lieux
Les villes moyennes sont des maillons fondamentaux de l’armature urbaine française, trait d’union entre métropoles et territoires ruraux. Elles assurent des fonctions de centralité en accueillant des activités socio-économiques et de l’emploi, des établissements de santé et d’enseignement, des équipements sportifs et culturels, des sites patrimoniaux, des tribunaux, des services publics (mairie, petite enfance, aide sociale, sécurité sociale, poste, etc.), voire aussi des gares, des aéroports ou aérodromes, des ports ou même des casernes. Loin de constituer un tout homogène, elles peuvent présenter des trajectoires solides ou être plus vulnérables. Dans ce dernier cas, les politiques de l’habitat sont confrontées à un phénomène de perte de dynamisme, de perte d’attractivité et de décrochage de quartiers, voire de villes entières dont il est d’ailleurs difficile de donner une description très uniforme. En effet, ce phénomène est très lié au contexte territorial et les faits générateurs de ce phénomène peuvent être très divers. Les exemples simplifiés cités ci-après en sont une illustration.
1er exemple type de dévalorisation : un problème d’habitat renforcé par la périurbanisation
Les quartiers anciens de centre-ville peuvent concentrer de nombreux immeubles d’avant 1949, parfois classés et présentant une certaine qualité architecturale mais qui comportent des défauts qui nuisent à leur attractivité : logements de petite taille et mal distribués, absence d’équipements notamment pour les personnes à mobilité réduite, un bâti vieillissant, tissu urbain très contraint avec des immeubles imbriqués, courettes, difficulté de circulation.
Compte tenu des caractéristiques intrinsèques des immeubles, ce centre ancien entre au fil du temps dans une spirale négative. Le coût de réhabilitation de ce centre ancien étant assez élevé : peu de gros travaux ont été réalisés et de nombreux immeubles se dégradent en raison d’un développement de la vacance et de la paupérisation des occupants. Ces phénomènes résultent notamment :
- du départ de ménages les plus aisés vers la périphérie, attirés par des lotissements avec des jardins, un coût moindre du foncier et le déplacement des zones d’activité du centre-ville vers la périphérie ;
- du vieillissement des occupants du parc qui s’est traduit par le départ des occupants historiques dans des logements ou des structures mieux adaptés à leur perte d’autonomie. Symptôme de ce vieillissement, alors que 20 % de la population de la France métropolitaine réside dans ces villes moyennes, elles n’ont contribué qu’à hauteur de 10 % à la croissance démographique française entre 2008 et 2013[114]. Certains logements sont en déshérence, sans véritable entretien, en raison de conflits dans la succession et du désintérêt des héritiers.
Le départ des ménages solvables entraîne également un déclin des commerces du centre-ville, qui, le plus souvent en l’absence de stratégie de différenciation fondée sur la qualité et la spécificité de leur offre, peuvent être concurrencés par ailleurs par le développement de grandes surfaces commerciales en périphérie. La perte de valeur des maisons et appartements de ce centre-ville, qui offre de moins en moins de commerces et de services, précipite le départ des derniers ménages solvables. Ils sont remplacés par des ménages plus pauvres profitant du faible coût de logements, voire, dans certains cas, par des « marchands de sommeil ».
Le même phénomène peut être observé dans une ville issue de la reconstruction avec un bâti médiocre et une dévalorisation accélérée par la présence de nombreuses copropriétés avec des problèmes de gouvernance.
2ème exemple type de dévalorisation : le déclin d’une activité économique
Certaines villes moyennes se singularisent par une activité économique très spécialisée et très concentrée (industrie, centre administratif, caserne). Le départ ou le déclin de cette activité, si elle n’est pas compensée ou si la ville moyenne ne se situe pas à proximité d’une aire urbaine dynamique pourvoyeuse d’emplois, enclenche, en général, la même spirale négative et auto-entretenue décrite précédemment : départ des ménages solvables et des jeunes actifs, essor de la vacance des logements et des commerces, dégradation du centre-ville et de la valeur des biens, et déclin des services, spécialisation de l’occupation… Ces situations se rencontrent dans les anciennes régions industrielles ou minières tels l’ex-Nord-Pas-de-Calais, la Bourgogne-Franche-Comté[115] ou la Lorraine.
Ces deux exemples ne sont pas exclusifs l’un de l’autre et peuvent se combiner (habitat inadapté et déclin économique).
Ce phénomène concerne de nombreuses villes en France et son traitement nécessite une action sur l’habitat mais aussi des actions sur le tissu économique et commercial, sur la morphologie urbaine et sur la desserte.
Ce phénomène de dévitalisation est assez répandu dans les villes moyennes, particulièrement dans leur centre-ville. Une étude conduite par le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) en 2016 et actualisée en 2017 sur un échantillon de 197 villes qualifiées de « moyennes »[116], dont des extraits sont reproduits ci-dessous, confortée par les analyses d’un rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et de l’Inspection générale des finances (IGF) produit en juillet 2016 sur la « revitalisation commerciale des centres-villes », montre que ces villes sont particulièrement touchées par les différents symptômes de la dévitalisation.
Une trajectoire démographique défavorable
« Les 197 villes moyennes réunissent en 2013 un peu plus de 5 millions d’habitants soit près de 8% de la population française. Deux tiers des villes moyennes (65%) se situent dans des aires urbaines dont la population est à la hausse (0,6 % en moyenne) entre 2008 et 2013. Parallèlement, sur la même période, la population de la majorité des villes-centres (58%) baisse. » Cette tendance démographique illustre la perte d’attractivité d’un nombre important de centre-villes et de la concurrence forte des villes en périphérie du fait de politiques non coordonnées. Ainsi, il constate qu’alors qu’en moyenne sur la période 2008-2013 la population « française et des aires urbaines des villes moyennes a augmenté de 0,5%, celle des communes centres des villes moyennes a baissé d’environ -0,2%. »
La structuration de la population présente dans ces villes moyennes n’est pas de nature à améliorer leur dynamisme. Deux spécificités se dégagent : une part importante de retraités et une faible part de cadres et professions intellectuelles supérieures (respectivement 6% et 9%). Comme par ailleurs, « les taux de pauvreté des moins de 30 ans et des 30-39 ans sont plus élevés dans les villes moyennes (respectivement 28,5% et 22,8%) qu’en France hors départements et régions d'outre-mer (DROM) (respectivement 22,4% et 16,7%) », le manque d’attractivité conduit au départ des jeunes ménages et contribue à amplifier la dévitalisation du territoire.
Des difficultés sociales
Nombre de villes moyennes rencontrent de profondes difficultés sociales comme le montrent les indicateurs suivants.
« 169 des 197 villes moyennes, soit 85% d’entre elles, rassemblent au total 335 Quartier(s) Politique de la Ville (QPV) soit près d’un quart de l’ensemble des QPV. »
« Trois-quarts des villes moyennes métropolitaines ont un taux de chômage supérieur à la moyenne nationale[117]. »
« Sur le plan de l’emploi, les villes moyennes connaissent une hausse du chômage sur la période 2007-2012 alors que le taux d’activité augmente moins vite pour celles-ci et ce comparativement à la moyenne nationale. » (Source : Insee, traitements de la mission CGEDD-IGF).
« Le taux de pauvreté[118] y est en moyenne plus élevé que dans l’ensemble de la France (16,9% contre 14,5% hors DROM en 2013). »
« Au sein des villes moyennes, le niveau de vie est plus élevé en périphérie qu’en centralité. » (Source : Insee, traitements de la mission CGEDD-IGF).
Un modèle économique fragile
Le potentiel de développement économique des villes moyennes qui participe à leur attractivité est fragile. Un choc économique tel que le départ d’une industrie ou d’une administration peut précipiter la ville dans une spirale négative.
« Comme pour l’ensemble de la France, le principal secteur d’activité des villes moyennes est celui du commerce, des transports et des services divers. Le second secteur est celui de l'administration publique, de l’enseignement, de la santé et de l’action sociale[119].
(...)
La moitié des villes moyennes compte une part d’établissements industriels supérieure à la moyenne nationale (5,3% en France, 5,6% dans les villes moyennes). L’importance de cette part montre le maintien de la spécialisation sectorielle d’une grande part des villes moyennes qui se sont industrialisées dès la fin du XIXème siècle ou dans le cadre de la décentralisation industrielle des années 1960. Cette caractéristique des villes moyennes a été mise en avant comme un point faible par nombre d’auteurs selon lesquels ces établissements industriels sont positionnés sur des activités à faible valeur ajoutée. ».
Le rapport conjoint du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et de l’Inspection générale des finances (IGF) de juillet 2016 sur la « revitalisation commerciale des centres-villes » pointe : « Avec un taux moyen de vacance commerciale dans les centres des villes moyennes qui dépasse les 10 % en 2015, en augmentation sur les dix dernières années, la dévitalisation commerciale de nombreux centres-villes en France se confirme[120]. »
Compte tenu de la place essentielle du commerce et de l’artisanat dans l’animation et l’attractivité de leurs centres-villes, ces villes moyennes sont, en outre, particulièrement vulnérables en cas d’initiatives non coordonnées de développement de grandes surfaces commerciales dans la périphérie qui font concurrence aux commerces de centre-ville.
Le même rapport du CGEDD et de l’IGF montre que « si le commerce en centre-ville est avant tout dépendant du contexte socio-économique de son territoire, il est aussi très sensible au bon équilibre des concurrences au sein de l’appareil commercial ainsi qu’à la qualité de son environnement ».
Entre 1992 et 2009, selon la dernière enquête « point de vente » de l’Insee disponible, un développement important de surfaces commerciales de plus de 400 m² et une contraction des petites surfaces sur l’ensemble du territoire ont été observés. L’accroissement des surfaces de vente se confirme entre 2012 et 2013 mais cette augmentation nécessiterait d’être analysée plus finement au plan régional et sectoriel (commerce alimentaires et non-alimentaires), et d’être corrélée à des évolutions démographiques locales, pour en apprécier les raisons et dynamiques profondes. Il s’agit de la seule source publique récente disponible pour estimer l’évolution des surfaces commerciales après 2009[121], La surface commerciale moyenne pour l’ensemble des secteurs du commerce étudié croît plus vite pour les villes moyennes (+1,5 %) que pour les grandes villes (+0,8 %) entre 2012 et 2013. L’expansion des surfaces commerciales moyennes touchait, pour ces mêmes années, davantage les périphéries des villes centres moyennes. ».
Certains indicateurs comme les surfaces de vente ayant fait l’objet d’autorisation d’exploitation commerciale, tant au niveau des CDAC que de la CNAC (Cf. rapports d’activité de la CNAC), font apparaître une tendance au ralentissement des projets commerciaux. Les surfaces ayant fait l’objet d’avis favorables (dont une fraction seulement donne lieu à réalisation effective de l’opération) sont ainsi passés de 3,1 millions de m² en 2009 à 2 millions de m² en 2016, au niveau des CDAC. Il en va de même de la surface moyenne de l’ensemble des projets examinés en CDAC, qui est passée de 2 843 m² en 2009 à 2 104 m² en 2016.
A contrario, la part de surface de vente ayant fait l’objet d’une autorisation ou d’un avis favorable en CDAC par rapport à la surface de vente examinée ne diminue pas : de 84 % en 2009, elle s’élève à 85 % en 2016. En outre, l’évolution à la baisse des surfaces de vente présentées pour autorisation en CDAC ne se retrouve pas nécessairement dans les surfaces de plancher et de parking effectivement mises en œuvre à travers les permis de construire.
L’environnement urbain est un facteur important qui influe sur l’attractivité
Le rapport conjoint du Conseil général de l’environnement et du développement durable(CGEDD) et de l’Inspection générale des finances (IGF) de juillet 2016 sur la « revitalisation commerciale des centres-villes » relève que « la dévitalisation des villes est liée également à la diminution des équipements comme ceux des services de soins, de l’éducation, des loisirs ou de la culture.
Pour les services et les équipements retenus par la mission, leur nombre diminue dans l’ensemble dans les villes moyennes, à l’exception de certains équipements comme les postes de sécurité. L’offre de soins étudiée à partir du nombre de médecins omnipraticiens, de pharmacies dans les communes ainsi que du nombre d’établissements de santé, des urgences et des maternités diminue dans les villes de taille moyenne à l’exception du nombre de pharmacies qui est relativement stable.
On observe aussi un déclin de l’offre de cinémas et des terrains sportifs. Le nombre de cinémas est en baisse en moyenne dans tous les types de communes du périmètre étudié. Les terrains de grands jeux diminuent en moyenne dans les villes-centres de moins de 200 000 habitants. Ils augmentent en périphérie, où il y a plus de place pour ces installations. Enfin, le nombre d’écoles maternelles et de collèges diminue également dans les villes-centres de taille moyenne. Tous les types de communes sont touchés par la fermeture d’écoles ou de collèges. La perte est plus forte dans les villes-centres de taille moyenne (-6 %) que pour les grandes villes-centres (-4 %). Enfin, le nombre de commissariats et de gendarmeries augmente légèrement entre 2010 et 2014 dans les villes moyennes. »
Le problème de vétusté et d’inadaptation du parc de logements, en particulier dans le parc privé, bénéficie à la périphérie.
En 2013, Villes de France a produit, avec la Caisse des dépôts et l’Union sociale pour l’habitat, un rapport sur les villes moyennes et l’habitat (Fédération des villes moyennes. Les villes moyennes et l’habitat : portraits de territoires et stratégies habitat. Juin 2013). L’étude CGET précédemment citée en récapitule les principaux enseignements.
Le parc locatif privé est globalement peu confortable, notamment parce qu’il date souvent d’avant 1948, et essentiellement collectif avec de nombreux petits logements[122].
Cette vétusté du parc est un problème majeur pour attirer ou maintenir en centre-ville des ménages. Les marchés locaux de l’habitat sont certes plutôt détendus mais cette attractivité médiocre du parc se traduit par un taux de vacance anormalement important (8,2 % sur l’ensemble du parc dans les villes moyennes en 2008, près de 6,8 % dans leurs EPCI contre 6,6 % dans la France entière) et en augmentation (+0,5 point - France entière : -0,3 point depuis 1999). Cette dynamique perdure puisqu’en 2013, le taux de vacance moyen des 197 villes moyennes étaient de 9,5% contre 7,8% en France. Les trois-quarts des villes moyennes ont un taux de vacance supérieur à la moyenne française. ».
Le fait que les marchés de l’habitat de ces villes moyennes soient détendus, ne signifie pas pour autant qu’il n’y a pas de demande de logements. Le problème est que cette demande est satisfaite par une offre de logements qui se développe en périphérie et qui contribue à l’artificialisation des terres agricoles. Ce point trouve notamment son illustration dans la tendance observée ci-dessus : « Deux tiers des villes moyennes (65%) se situent dans des aires urbaines dont la population est à la hausse entre 2008 et 2013. » La périphérie absorbe la demande en logements des ménages au détriment des cœurs de villes de ces villes moyennes.
En outre, l’inadaptation des logements du centre-ville par rapport à la demande des ménages peut conduire à créer des micro-tensions dans ces villes moyennes dans la mesure où le nombre de logements adaptés à la demande et de bonne qualité est limité. L’étude de Villes de France soulignait, en se basant sur les données de Clameur (2011), que le niveau global des loyers, même dans ces marchés peu tendus, était plutôt élevé.
Les politiques antérieures ciblées sur les villes moyennes
Avec les contrats de villes moyennes de 1973 à 1979, l’État a mis en place « la politique des villes moyennes » reposant notamment sur un contrat cofinançant des actions. Il s’agissait à l’époque de conforter des villes moyennes pour compenser les problèmes engendrés par la croissance notamment la congestion dans les villes plus grandes. Selon le CGET, « cette politique s’est traduit par le financement d’opérations qui ont relevé davantage de l’embellissement et de l’amélioration du cadre de vie (équipements publics, services collectifs) que de l’aménagement du territoire ». Réorientée vers l’attraction de nouvelles activités industrielles et tertiaires grâce à des primes à l’installation, cette politique s’arrête définitivement en 1979 en raison de la crise économique et de contraintes budgétaires.
Ce souci d’aider la ville moyenne reste présent dans les décennies suivantes, notamment au travers de la politique des réseaux de villes lancée par la DATAR qui s’adressait principalement aux villes moyennes et favorisait la libre association de villes désireuses de mettre en commun des moyens et de réaliser des actions communes. La politique est peu à peu abandonnée, les résultats étant assez faibles en termes de réalisations concrètes.
A partir des années 2000, les restructurations des cartes hospitalières, universitaires, militaires et judiciaires ont fragilisé les villes moyennes et remis sur le devant de la scène la question des villes moyennes. Une enveloppe de 320 M€ sur la période 2009-2015 est dédiée aux contrats et aux plans de redynamisation des villes concernées par ces restructurations.
En 2007, la Délégation Interministérielle à l'Aménagement et à la Compétitivité des Territoires (Diact) lance ainsi l’expérimentation « 20 villes moyennes témoins » présentée ainsi par le CGET : « Partant de l’observation d’un mouvement d’inversion migratoire qui conduit les habitants des très grands pôles urbains à s’installer en périphérie, dans les communes rurales et dans les villes petites et moyennes, l’expérimentation vise à conforter la fonction de charnière des villes moyennes. Elle donnait lieu à l’octroi de crédits d’ingénierie conditionnés par des objectifs de dialogue, de négociation et de gouvernance locale entre l’Etat et les collectivités locales. Les crédits d’ingénierie étaient destinés à la définition du profil de gouvernance interne le mieux adapté à la thématique choisie ainsi qu’au fonctionnement quotidien du dialogue local pendant un an[123]. (…) Les villes moyennes étaient alors présentées comme connaissant des dynamiques démographiques stables, un développement de l’emploi et un faible taux de chômage. »
La nécessité de structurer une approche intercommunale capitalisant sur l’expérience des grands programmes de rénovation urbaine
Le traitement de ces phénomènes complexes n’est donc pas une nouveauté pour les politiques publiques. Le phénomène de décrochage de territoires existe en outre sous des formes différentes, dans ses symptômes comme dans ses causes, dans les quartiers de la politique de la ville, les quartiers d’habitat ancien dégradé ou concentrant les copropriétés en difficulté. Le lancement des programmes successifs de rénovation urbaine (PNRU) et de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) ainsi que les actions menées dans le cadre des opérations programmées d’amélioration de l’habitat financées par l’Agence nationale de l’habitat, évaluées en 2016, ont ainsi apporté de nombreux enseignements sur la méthode de construction et de mise en œuvre d’un projet destiné à lutter contre le décrochage d’un quartier.
A la lumière de ces programmes, il ressort que pour lutter contre la dévitalisation, notamment des centres-villes, il est nécessaire de :
- développer une approche intercommunale notamment pour éviter des contradictions dans les stratégies urbaines et commerciales qui peuvent conduire à développer en périphérie une offre commerciale concourant à dévitaliser le centre ancien ;
- disposer d’un projet d’intervention formalisé intégrant des actions relevant de différentes dimensions (habitat, urbanisme, commerces, économie, politiques sociales) dont la mise en œuvre doit être coordonnée.
La formalisation du projet est nécessaire pour lui donner une visibilité et une légitimité « politique » qui amènent tous les financeurs à se positionner vis-à vis de cet « objet » et à agir en mode projet. Elle légitime et favorise l’émergence d’une direction de projet transversale pour mobiliser en interne de la structure du porteur de projet, obtenir des dérogations aux pratiques habituelles, coordonner, solliciter et maintenir le contact avec les nombreux acteurs très divers concourant à la réussite du projet. L’intérêt d’une telle démarche, reconnue par les acteurs de terrain, est de travailler de façon transversale, de réduire les coûts de coordination et de rendre plus fluide l’action publique.
C’est ce consensus opérationnel qui a conduit les parlementaires, dans le cadre des débats de la loi n°2017-86 relative à l’égalité et la citoyenneté, à demander au gouvernement de créer l’opération de requalification de quartier ancien dégradé (ORQAD) en insérant un nouvel article L. 304-1 dans le code de la construction et de l’habitation.
Cet article L. 304-1 prévoit que : « dans le cadre d'un projet urbain et social pour le territoire concerné ou d'une politique locale de l'habitat », l’ORQAD vise à « mener une requalification globale de ces quartiers tout en favorisant la mixité sociale, en recherchant un équilibre entre habitat et activités et en améliorant la performance énergétique des bâtiments ».
L’ORQAD a donc un contenu qui dépasse le seul objectif d’amélioration de l’habitat : dispositif d’intervention immobilière et foncière pour résorber des îlots d’habitat dégradé ; plan d’accompagnement et de relogement des occupants, mise en œuvre d’actions ou d’opérations d’aménagement, réorganisation ou création d’activités économiques et commerciales, de services publics et de services de santé...
L’ORQAD est donc un outil intégrateur qui fait l’objet d’une convention de mise en œuvre entre personnes publiques sans durée fixée a priori mais renvoyée à la décision des personnes publiques adhérant à la convention. La convention permet au porteur de projet d’avoir une visibilité sur les engagements et moyens mis à disposition par ces partenaires, dont l’Etat. La démarche est partenariale et non soumise à une géographie prioritaire ou à une liste nationale : les ORQAD peuvent être mises en place par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements qui définissent conjointement un périmètre.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
La création récente de l’ORQAD illustre la forte attente des élus de terrain qui souhaitent la création de nouveaux outils prenant le relais du PNRQAD et complétant le NPNRU. Ils ont besoin d’outils plus simples et plus intégrateurs grâce auxquels il ne sera pas nécessaire de multiplier des démarches contractuelles auprès des différentes composantes de l’État et de ses Agences.
Le contenu de cette ORQAD doit cependant être conforté pour mieux répondre aux problématiques de dévitalisation en ajoutant aux actions très complètes prévues en faveur de l’habitat des actions complémentaires sur les volets commerciaux et urbains, interventions notamment nécessaires en raison des fragilités observées notamment dans les villes moyennes et décrites précédemment.
Par ailleurs, plusieurs mesures en faveur de ces territoires, certaines législatives et prévues par le présent article - comme la dispense d’autorisation d’exploitation commerciale pour les commerces en centre-villes, la possibilité de suspendre temporairement l’examen des demandes d’autorisation d’exploitation commerciale en périphérie - et d’autres, non législatives, liés à l’affectation de moyens par l’État, sont prévues pour revitaliser ces villes et leurs agglomérations. La contrepartie de ces aménagements et de ce soutien accru est la mise en œuvre d’un projet ambitieux dont il était nécessaire de définir au niveau législatif les exigences et le contenu comme cela a été le cas pour les programmes successifs de rénovation urbaine (loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et rénovation urbaine par exemple).
Le nom de l’outil doit également être transformé pour s’ajuster à différents types de territoire et ne plus se limiter aux quartiers anciens dégradés.
2.2. Objectifs poursuivis
Le présent article vise à adapter le régime des ORQAD pour en faire un outil avec des finalités plus complètes et conforter sa nature transversale. L’objectif poursuivi par ce nouvel outil, dont le nom serait changé en opération de revitalisation de territoire (ORT), est de simplifier les démarches pour les collectivités en devenant un contrat intégrateur unique qui puisse répondre aux différents enjeux de développement locaux (mobilité, services, habitat, développement économique, etc.) en réduisant les démarches contractuelles parallèles des collectivités territoriales par une ouverture large de la liste des signataires.
Par ailleurs, l’objectif du contrat est aussi de donner de la visibilité à un projet de territoire en affirmant son intérêt public pour permettre aux acteurs publics de prioriser des moyens et en offrant des perspectives économiques prometteuses aux investisseurs privés (promoteurs, entreprises…) qui se voient, dans cette nouvelle rédaction, offrir la possibilité de signer la convention de mise en œuvre de l’opération de façon à avoir la garantie d’un projet lisible et stable dans le temps en contrepartie de leurs investissements.
Le contrat vise à formaliser un projet politique reposant sur une action volontariste à toutes les échelles de territoire, mobilisant différents acteurs publics et privés autour d’un projet commun et répondant à deux problématiques essentielles :
- quelle place accorder au centre-ville dans l’armature du territoire ?
- quelles fonctionnalités lui donner (lieu de rencontre et d’animation, marchand, patrimonial, touristique...) ? Quelles fonctionnalités donner aux centralités périphériques ?
De 2018 à 2020, cet outil rénové sera utilisé en priorité dans les villes moyennes dans le cadre du programme « Action cœur de Ville » lancé par le Gouvernement en décembre 2017. Les 250 villes potentiellement éligibles à ce programme représentent 23 % de la population et 26% de l’emploi total en France. Un tiers des quartiers prioritaires de la politique de la ville sont situés dans ces villes moyennes.
222 villes ont été identifiées pour participer à ce programme[124]. Elles seront toutes intégrées dans le programme à partir de 2018.
La durée minimale du projet sera de 5 ans.
3. Options possibles et dispositif retenu
Seule l’option législative était envisageable dans la mesure où il s’agit de transformer le régime des ORQAD défini à l’article L. 304-1 du code de la construction et de l’habitation.
Il est envisagé de modifier profondément le régime des ORQAD défini à l’article L. 304-1 du code de la construction et de l’habitation en y incorporant un volet économique et commercial plus important. Le nom d’opération de requalification de quartier ancien dégradé est transformé en opération de revitalisation de territoire.
Le nouvel article introduit la possibilité pour des acteurs privés (comme les chambres de commerce et d’industrie, par exemple) d’être signataires de la convention.
Afin d’éviter des divergences entre centre-ville et périphérie du territoire, un des secteurs d’intervention doit au moins concerner le centre-ville. Cette nécessité de préserver et développer le centre-ville est affirmée dans les actions prévues aux 6° et 8° et constitue une condition majeure pour bénéficier de cette contractualisation. Cela signifie que l’ORT comprendra nécessairement des actions sur les espaces et les équipements publics de proximité afin de répondre à des besoins d’accessibilité, de desserte et de stationnement pour les commerces de centre-ville, de mobilité et s’intéressera à la création, l’extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales et artisanales.
L'élaboration du projet d’opération de revitalisation de territoire peut faire l'objet d'une concertation publique à l’initiative de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière d’habitat, de commerce, d’artisanat ou de développement économique afin de favoriser une approche intercommunale.
La liste des actions pouvant être conduites dans le cadre initial de l’ORQAD est complétée et renforcée sur les volets commerciaux et urbains (7° à 9° de l’article L. 303-2) dans l’opération de revitalisation du territoire. Elle prévoit notamment de nouvelles actions : recruter un manager de centre-ville dont le rôle sera de mettre en œuvre des actions destinées à sauvegarder, moderniser ou créer des activités économiques, commerciales, artisanales ou culturelles, s’engager à mobiliser les nouveaux documents d’urbanisme pour favoriser la mise en œuvre du projet.
L’ORT conforte l’État dans son rôle de mise en relation des acteurs de l’ingénierie dans les territoires et d’initiation des synergies locales au service des projets, conformément à la Directive nationale d’orientation sur l’ingénierie d’État dans les territoires du 10 mars 2016.
Ainsi, les Agences d’urbanisme développent une expertise sur les différents domaines de l’urbanisme et du développement territorial et accompagnent les collectivités dans l’élaboration de leurs projets. 50 Agences d’urbanisme existent sur le territoire, et environ 50 % des villes de taille moyenne potentiellement éligibles au programme « Action coeur de ville » sont adhérentes à une agence d’urbanisme[125].
Les Parcs naturels régionaux[126] sont également des acteurs importants de l’aménagement du territoire et du développement économique en milieu rural. Ils peuvent être amenés à appuyer des programmes mis en œuvre par des collectivités locales. 52 Parcs Naturels Régionaux couvrent le territoire.
Les Etablissements publics fonciers, d’État[127] ou locaux[128], apportent également un appui aux collectivités dans le développement de leurs projets de territoire, et en particulier sur le volet foncier. En phase opérationnelle, ils sont un acteur essentiel de la mise en œuvre des projets de revitalisation. Il existe aujourd’hui 10 Etablissements publics fonciers d’État et 23 Etablissements publics fonciers locaux qui interviennent principalement en secteur tendu. Néanmoins, pour accompagner le programme « Action coeur de ville », et dans les cas où l’ORT nécessitera l’intervention d’un opérateur foncier, il est prévu que le périmètre des EPF existants puisse être étendu, voir le cas échéant, que de nouveaux EPF, d’État ou locaux puissent être créés.
La mise en place de cette opération de revitalisation de territoire est un motif d’instauration du droit de préemption urbain renforcé prévu à l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme et du droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l'objet de projets d'aménagement commercial prévu à l’article L. 214-1 du même code.
Pour favoriser le retour de commerces en centre-ville, la procédure d’autorisation d’exploitation commerciale est aménagée et les projets sont dispensés d’autorisation lorsqu’ils s’implantent en centre-ville. Ces contrats seront également le support d’une démarche visant à mieux articuler les projets commerciaux de centre-ville et ceux de périphérie.
Afin de soutenir la démarche engagée, cette opération peut être inscrite dans les contrats de plan Etat - Région et bénéficier des crédits contractualisés dans le cadre de ces plans. Enfin, dans un souci de simplification, l’opération de revitalisation de territoire est assimilée à une opération d’amélioration de l’habitat (OPAH) ce qui lui permet de bénéficier de ses effets juridiques (accès aux aides Anah en particulier).
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
L’intitulé du chapitre III du titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l’habitation est complété tandis que celui du chapitre IV est supprimé. De plus, l’article L. 304-1 de ce même code est abrogé au profit d’un article L. 303-2 situé dans le même code ce qui permet, si le besoin apparaissait, de pouvoir codifier les mesures d’applications en gardant une cohérence d’ensemble.
4.2. Impacts économiques et financiers
La mesure ouvre la possibilité de déroger au régime d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC).
La mesure proposée consiste à supprimer le seuil d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) pour les projets commerciaux situés dans les centres des villes signataires d’une opération de revitalisation de territoire avec l’État, tels que définis par l’ORT. L’enjeu est donc de favoriser une implantation de ces projets en centre-ville, susceptible de contribuer à la redynamisation et à l’attrait commercial des centres (par exemple par l’implantation d’une enseigne dite « locomotive », qui favorisera la fréquentation de l’ensemble des commerces).
Le gain de temps d’une absence de procédure d’AEC serait au minimum de 5 mois (délais de la procédure) auquel il convient d’ajouter le temps de confection du dossier. Ce gain de temps pourrait être déterminant pour les porteurs de projets. Afin que la dérogation aux AEC soit la plus efficiente possible, elle pourra s’accompagner, dans le cadre des ORT, d’autres mesures permettant d’accélérer le retour du commerce en centre-ville (par exemple, création d’aires de stationnement, coopération avec les architectes des bâtiments de France). En effet, il convient de noter que tous les projets ne pourraient pas s’implanter en centre-ville puisque cette implantation suppose des surfaces suffisantes y compris en termes de places de stationnement ainsi que l’obtention des autres autorisations administratives nécessaires. La mesure envisagée s’appuierait enfin sur une tendance générale observée en France de retour des consommateurs vers des enseignes de proximité (commerce de détail alimentaire et non-alimentaire).
La dérogation à la procédure d’autorisation d’exploitation commerciale pour favoriser le retour de commerces en centre-ville devrait donc avoir un impact positif sur la revitalisation des centres-villes.
Sur la quarantaine de dossiers examinés en 2016 en commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) et implantés au sein de l’une des 36 villes pré-identifiées par le Ministère de la cohésion des territoires (comme susceptibles de figurer parmi les villes prioritaires du plan « Action Cœur de Ville » dès 2018), une dizaine a fait l’objet d’un recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC).
Les dossiers des villes ciblées examinés en CNAC (hors demandes irrecevables, retraits et renonciations) concernent des projets situés à plus de 2 km des centres-villes :
Ces données de 2016 attestent que les dossiers examinés par la CNAC et implantés dans une des 36 villes moyennes prioritaires du plan « Action Cœur de Ville » ne représentent qu’une très faible proportion des dossiers examinés (seulement 3% des recours examinés par la CNAC en 2016). Il y a donc peu de projets d’implantation commerciale dans les villes ciblées.
Sur les quelques projets concernés, rares sont ceux qui s’implantent en centre-ville : en 2016, le seul projet de centre-ville concernait une modification substantielle d’un projet de création d’ensemble commercial, faisant passer sa surface de vente de 3 845 m² à 2 987 m². Il a finalement été retiré.
Cette constatation est aussi valable pour les données enregistrées en 2017. Pour cette même année, sur les 262 projets examinés par la CNAC, seuls 5 concernaient l’une des 36 villes pré-identifiées au regard des difficultés constatées. Sur les 5 dossiers évoqués, aucun ne se situe en centre-ville.
En revanche, un dossier examiné en CNAC début 2018 a porté sur un ensemble commercial, dans le centre d’une ville moyenne ayant connu un taux de vacance élevé. Ce projet a été présenté par le maire de la ville comme devant concourir à la revitalisation du centre-ville. Il s’agit donc d’un exemple d’opération pouvant être à la fois favorisée et accéléré par la mesure visée.
Par ailleurs, l’article introduit une possibilité, pour le préfet, de suspendre provisoirement l’enregistrement et l’examen par les CDAC d’une demande d’autorisation commerciale, dans la périphérie des communes signataires, c’est-à-dire hors des secteurs d’interventions de l’ORT, dans le cadre d’un examen de l’impact du projet concerné sur l’opération de revitalisation de territoire. Le préfet examinera les caractéristiques du projet et tiendra compte des éléments propres aux centres-villes et territoires concernés (notamment le niveau et l’évolution des taux de logements vacants, de vacance commerciale et de chômage).
Cette possibilité de suspension concerne également les projets portés par l’EPARECA pour lesquels les demandes d’AEC sont enregistrées puis examinées au niveau de la CNAC, après avis consultatif des CDAC.
La mesure de suspension de l’examen par les CDAC des projets d’implantation commerciale dans les périphéries des villes signataires de l’ORT correspond à un différé d’examen des demandes et non à un avis défavorable. Elle se traduirait par un report des opérations concernées ou par une renonciation des porteurs de projets.
La mesure de suspension de l’enregistrement par les CDAC des demandes d’AEC permet d’éviter un enregistrement inutile de nouveaux dossiers dont le délai d’instruction serait suspendu par la suite.
La mesure proposée s’appuie sur la jurisprudence de la CJUE, qui a notamment précisé, dans l’arrêt du 30 janvier 2018 que « l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2006/123, (fixant les conditions d’une libre prestation de service au sein de l’Union européenne) doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce que des règles contenues dans un document d’urbanisme d’une commune interdisent l’activité de commerce de détail de produits non volumineux dans des zones géographiques situées en dehors du centre-ville de cette commune, pourvu que l’ensemble des conditions énoncées à l’article 15, paragraphe 3, de cette directive soient remplies (ce qu’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier) ». La situation invoquée par la commune des Pays-Bas, concernée par le renvoi préjudiciel, était celle de la préservation de la viabilité de son centre-ville.
S’appuyant sur cette jurisprudence, sur les textes communautaires et sur les textes législatifs en vigueur en France, la mesure prévoit que le représentant de l’État dans le département examinera l’impact des projets concernés, dans un objectif de préservation des centres-villes de l’ORT et des actions prévues dans la convention. La situation de la commune concernée sera également examinée. Ces éléments d’appréciation seront précisés dans un décret en Conseil d’État. Lorsque cela sera nécessaire, le préfet pourra suspendre l’enregistrement et l’examen des demandes d’autorisation d’exploitation commerciale sur la durée de la dite opération (éventuellement majorée d’un an). L’effet attendu de la mesure est donc de concourir à l’efficacité des actions prévues au sein de l’ORT (par exemple la restructuration de commerces de centre-ville ou bien encore la réalisation d’un parking).
La mesure concerne « la création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant » sans AEC/dont la surface n’est pas commercialisable en l’état, ainsi que « la création d'un ensemble commercial tel que défini à l'article L. 752-3 et dont la surface de vente totale est supérieure à 1 000 mètres carrés ».
Il est prévu que cette mesure de suspension soit strictement proportionnée à l’objectif poursuivi, afin de ne pas entraver le principe de liberté d’établissement et de concurrence.
Il convient de noter que la situation particulièrement dégradée de certains centres-villes motive d’ores et déjà des avis négatifs des commissions d’aménagement commercial (CDAC et CNAC) lorsque les projets visés, situés hors de ces centres-villes, sont susceptibles de porter atteinte à l’« animation de la vie urbaine » ou à la « préservation des centres urbains ». Ces deux critères sont en effet prévus par l’article L 752-6 du code de commerce. Ces commissions examinent également la présence d’aides publiques dans les communes concernées, ayant pour objectif leur revitalisation, comme des aides du FISAC ou de l’établissement public EPARECA. Elles peuvent émettre un avis défavorable aux projets présentés, afin de préserver les effets de ces interventions publiques.
L’objectif de la mesure - qui est de préserver à la fois les centres-villes concernés et les actions mises en place par les pouvoirs publics pour les revitaliser dans le cadre d’ORT - s’inscrit donc dans le cadre de la pratique actuelle d’autorisation d’exploitation commerciale.
Son application potentielle à une fraction des ORT peut avoir pour effet de compenser les avis majoritairement favorables délivrés par les CDAC (88 % d’avis favorables en 2016, représentant 85 % des surfaces de vente), alors que la CNAC joue davantage un rôle de régulation (avis favorables pour 56 % des projets mais 40 % des surfaces de vente en 2016).
Le préfet peut étendre la mesure aux projets situés dans des communes non signataires de l’ORT mais appartenant à l’EPCI de l’ORT ou à un EPCI limitrophe, lorsque ces projets seraient de nature à compromettre gravement l’efficacité de l’ORT.
4.3. Impacts budgétaires
La création de l’ORT n’induit pas de dépenses budgétaires automatiques à l’entrée en vigueur de la loi : le préalable est que les porteurs de projet et l’État s’entendent pour lancer une ORT. Lorsque les projets de revitalisation territoire seront élaborés et contractualisés, des investissements publics importants pourraient alors être consentis notamment dans les villes moyennes dont il faut briser la spirale de dévitalisation ou qui nécessite de voir leur situation confortée. Environ 250 villes pourraient être intéressées par une telle démarche.
Il est difficile de chiffrer l’impact économique de la création de l’ORT car les futurs projets faisant l’objet de cette contractualisation ne sont pas connus. Toutefois, le périmètre et le contenu de ces projets étant assez proche de celui des projets financés par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, il est possible de supposer que le montant moyen d’investissement public et, le cas échéant, privé par projet sera similaire à celui constaté par l’ANRU pour ses projets soit 118 M€ sur une période comprise entre 5 à 10 ans (source : Anru, Programme national de rénovation urbaine, les chiffres au 31 décembre 2014). En supposant que 200 territoires s’engagent dans cette démarche, cela représenterait 23 Milliards d’euros d’investissements cumulés sur une période de 5 à 10 ans (tous financeurs confondus, sachant que l’Etat n’est pas le principal financeur de ce dispositif qui implique notamment, Action Logement, la caisse des dépôts et consignations et l’ANAH).
La part de dépenses prises en charge par l’État, et donc la hausse de dépense nette en résultant, n’est pas identifiable d’autant que le concours de l’Etat a vocation à être modulé en fonction des difficultés du territoire et sera constitué en grande partie de crédits de droit commun mieux priorisés et utilisés de façon plus efficiente.
Accessoirement, dans le cas où la mise en œuvre de l’ORT nécessiterait l’extension du périmètre d’intervention d’un EPF, voire la création d’un EPF, une taxe spéciale d’équipement pourrait être levée sur ce nouveau périmètre en application des articles 1607 bis ou 1607 ter du code générale des impôts.
4.4. Impacts sur les collectivités territoriales
Ce nouvel outil a vocation être le support du plan en faveur des villes moyennes. En dehors des investissements à consentir (cf. impact budgétaire et économique), l’engagement dans une opération de revitalisation de territoire supposera de mettre en place une direction projet représentant l’équivalent d’au moins 2 ETP par projet (un chef de projet et un manager de centre-ville).
Les EPCI et communes signataires d’une ORT seront également consultés par le Préfet s’il décide de suspendre une demande d’autorisation d’exploitation commerciale, prévue au V de l’article.
4.5. Impacts sur les services administratifs
La négociation de ces contrats mobilisera les services déconcentrés de l’État, notamment des directions départementales des territoires, présentes dans tous les départements, qui ont déjà des effectifs dédiés pour le conseil aux territoires et disposent donc des compétences requises.
L’élaboration puis le suivi (pilotage et animation) de chaque convention est estimé à 0,5 ETP de niveau cadre par projet.
Le représentant de l’État dans le département peut également être amené à examiner la situation des projets faisant l’objet d’une demande d’autorisation d’exploitation commerciale et des communes signataires, dans le cadre de la mesure prévue au V de l’article.
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018. Elle a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.
5.2. Modalités d’application
5.2.1 Application dans le temps
Le texte organise la transition entre le régime juridique des ORQAD et le régime remanié des opérations de revitalisation de territoire. Les contrats signés avant l’entrée en vigueur de la loi peuvent être transformés en opération de revitalisation de territoire par simple avenant.
5.2.2 Application dans l’espace
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
5.2.3 Textes d’application
Il n’est pas prévu de mesure réglementaire d’application, à l’exception du décret en Conseil d’État prévu au V de l’article.
Les mesures d’application seront principalement constituées de mesures non normatives : cahier des charges, circulaires, guide de bonnes pratiques.
Chapitre II - Rénovation énergétique
Article 55 - Réviser le cadre des obligations d’économie d’énergie sur le secteur tertiaire
1. État des lieux
La loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite loi « Grenelle II » a introduit l’article L. 111-10-3 du code de la construction et de l’habitation qui fixait une obligation de réalisation de travaux d’amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire ou dans lesquels s’exerce une activité de service public dans un délai de huit ans à compter du 1er janvier 2012. La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte est venue renforcer cette obligation de travaux et fixer un objectif à l’horizon 2050 de -60% de la consommation d’énergie finale du parc global tertiaire.
L’objectif de réduction des consommations d’énergie finale du secteur tertiaire de -60 % en 2050 constitue une déclinaison de l’engagement pris en 2003 devant la communauté internationale par le chef de l’État et le premier ministre de « diviser par un facteur 4 les émissions nationales de gaz à effet de serre du niveau de 1990 d’ici 2050 ». Cet objectif a été validé par le « Grenelle de l’environnement » en 2007 et réaffirmé dans le cadre de la Conférence de Paris de 2015 sur le changement climatique (COP21).
Aucun décret en Conseil d’État n’était venu déterminer la nature et les modalités de cette obligation de travaux avant la publication du décret d’application n°2017-918 du 9 mai 2017 relatif aux obligations d’amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire.
Cependant, en l’absence de décret d’application, un certain nombre d’acteurs du secteur tertiaire se sont engagés, dès 2006, dans cette démarche d’amélioration de la performance énergétique de leurs bâtiments en s’appuyant sur les Certificats d’Économies d’Énergie (CEE) qui est un dispositif financé par les fournisseurs d’énergie et de carburants, ou les obligés comme Primesenergie.fr. Ce dispositif a été mis en place par la loi n°2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.
Le Contrat de Performance Énergétique (CPE), outil innovant issu du droit communautaire (directive CE 2006/32 du 5 avril 2006, relative à l’efficacité énergétique dans les utilisations finales et aux services énergétiques), est venu compléter les outils pouvant concourir à la réduction des consommations d’énergie dans le secteur tertiaire. Le décret d’application n°2017-918 relatif aux obligations d’amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire , publié le 9 mai 2017, fixe un objectif de 25 % d’économie d’énergie à réaliser d’ici 2020, ainsi que des rapports d’étude énergétique et plans d’actions à remettre dès le 1er juillet 2017, alors qu’un arrêté d’application, non paru à ce jour, doit définir le contenu de ces études.
Faisant suite à un recours du Conseil du commerce de France, de l’association PERIFEM (association qui fédère les enseignes de la grande distribution et leurs partenaires) et de l’Union des métiers et des industries de l’hôtellerie, le décret a été suspendu par ordonnance du 28 juin et du 11 juillet 2017 par le juge des référés en Conseil d’État, pour les raisons détaillées ci-dessous :
L’obligation, fixée par le décret en mai 2017, porte sur une économie d’énergie à l’horizon 2020, soit deux ans et demi après sa parution. Ce calendrier resserré ne permet pas d’échelonner les travaux d’amélioration de la performance énergétique alors que les investissements pour atteindre des économies d’énergie de 25 % ont été estimés à 20 milliards d’euros (soit 100 €/m² pour le secteur public et 80 €/m² pour le secteur privé) [129].
Cette durée n’est pas suffisante, au vu des différents délais d’une opération de travaux qui nécessite plusieurs étapes :
- réalisation d’une étude énergétique ;
- élaboration d’un plan d’actions, concerté entre tous les acteurs concernés ;
- conception technique des travaux et mise en place des financements ;
- réalisation des travaux ;
qui conduisent à un début de réalisation des travaux de l’ordre de deux ans après le lancement des études amonts engagées après une décision du Maître d’Ouvrage de s’engager dans une d’amélioration des performances énergétiques de son parc.
Par ailleurs, la rédaction de l’article L. 111-10-3 du code de la construction et de l’habitation ne permet pas d’adapter les exigences à la typologie de bâtiment tertiaire, notamment leur taille - l’obligation s’appliquant donc a minima à tout le secteur tertiaire - ou encore d’introduire des dispositions dérogatoires ou de modulation.
Or, les différents retours d’expérience (remontées d’informations de fédérations professionnelles des secteurs du commerce et de l’hôtellerie notamment) ont permis de mettre en évidence les grandes difficultés que pourraient rencontrer certains propriétaires (notamment les centres commerciaux où les typologies d’activités sont variées et les consommations d’énergie sans communes mesures entre un commerce alimentaire ou une activité de restauration et un commerce de vente de vêtements) s’ils étaient tous de façon indifférenciée dans l’obligation de diminuer de 25% leur consommation énergétique. Ceci est par exemple le cas des bâtiments hospitaliers dans lesquels les consommations dites de « process » (blocs opératoires, imageries médicales...voire restauration et service de nettoyage et lingerie) occupent une part non négligeable du profil énergétique sur lesquelles les propriétaires n’ont aucune marge de manœuvre.
Enfin, les réunions de concertations menées de septembre à novembre 2017 avec une grande majorité des acteurs concernés (commerces, hôtellerie, collectivités territoriales, enseignement, immobilier de l’État, sociétés immobilières du secteur privé, entreprises de génie thermique et climatique, Observatoire de l’Immobilier, association d’industriel intervenant dans la performance énergétique des bâtiments) ont mis en évidence que les dispositifs de contrôle et de suivi étaient susceptibles de créer une charge administrative disproportionnée à la fois pour les obligés et pour l’État et qu’ils doivent donc être simplifiés. De plus, le dispositif doit pouvoir être suivi et évalué afin de mesurer l’atteinte des objectifs et d’en faciliter l’application.
S’agissant des obligations et de l’atteinte des résultats, des retours d’expériences et des études[130] démontrent que près de 10 à 15 % d’économie d’énergie peuvent être atteints, a priori, sur la base d’évolutions comportementales ou d’actions d’efficacité énergétique qui relèvent de la gestion et maintenance du bâtiment mais ne nécessite pas de travaux.
Par ailleurs, l’approche coût-bénéfice démontre que les actions sur l’enveloppe du bâtiment peuvent avoir des temps de retour élevés, alors qu’a contrario, de forts gains énergétiques peuvent être obtenus par des actions d’optimisation de la gestion des équipements (cf. Contrat de Performance Énergétique – Retour Auvergne-Rhône-Alpes8) ou encore de modalités d’usages (usage économe en énergie).
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1. Nécessité de légiférer
Au vu des problèmes soulevés et compte tenu du fait que les mesures qui s’imposent dans ce domaine sont de nature législative, il est nécessaire de recourir à la loi notamment pour répondre aux motifs visés par le juge des référés en Conseil d’État dans son ordonnance du 11 juillet 2017 de suspension intégrale de l’exécution du décret n°2017-918 du 9 mai 2017 relatif aux obligations d’amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire.
Dès lors que sont exclusivement en cause des dispositions législatives du code de la construction et de l’habitation, aucune option alternative à l’intervention du législateur n’a pu être envisagée.
2.2. Objectifs poursuivis
L’objectif est de préciser l’objectif dans sa temporalité afin de conjuguer l’ambition environnementale et la faisabilité technique et économique pour les assujettis.
Au regard de l’objectif ambitieux fixé par la loi n°2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte qui vise une réduction des consommations d’énergie finale d’au moins 60 % en 2050 par rapport à 2010 sur l’ensemble du parc tertiaire, il convient de s’appuyer sur l’ensemble des leviers d’actions d’économie d’énergie que sont :
- la performance énergétique des bâtiments (qualités intrinsèques),
- la performance des équipements.
Le texte législatif en vigueur donne également une habilitation sur les actions suivantes :
- les modalités d’exploitation des équipements,
- et le comportement des usagers (usage économe en énergie).
Il convient donc d’élargir le cadre des obligations pour permettre d’intervenir sur l’ensemble des actions qui peuvent concourir au respect de l’objectif général fixé.
Par ailleurs, la mesure vise à étendre le champ d’application de l’obligation d’économies d’énergies à l’ensemble du parc tertiaire – sans exclure les bâtiments récents (RT 2012 ou BBC) car s’ils sont mal exploités ou si les modalités d’usages ne sont pas optimisées, ils ne contribueront pas à l’atteinte de l’objectif principal.
Il s’agit néanmoins de tenir compte de la destination des bâtiments ou parties de bâtiments, de la surface, du statut d’occupation et des caractéristiques initiales des bâtiments (performance énergétique), des changements de destination ou d’évolution des usages ou de l’activité.
Il s’agit également de tenir compte des contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales, sans pour autant dispenser tous les bâtiments concernés de toute obligation d’économie d’énergie.
De même, les facteurs de disproportion manifeste sur le plan économique doivent être pris en compte pour moduler les objectifs.
3. Dispositif retenu
La mesure envisagée appelle des dispositions législatives et réglementaires.
Au niveau législatif :
- sans remettre en cause l’objectif de 60 % d’économies d’énergie en 2050 par rapport à 2010 sur l’ensemble du parc tertiaire, la trajectoire d’économies d’énergie est précisé
- un principe de modulation est affirmé, en fonction de critères que la loi précise
- obligation est faite de transmettre les informations nécessaires au suivi et à l’atteinte des objectifs d’économie d’énergie
- les modalités d’information de l’acquéreur ou du locataire du bâtiment sont précisées, en ce qui concerne l’évaluation du respect de l’obligation d’économie d’énergie
Sont renvoyées à un décret en Conseil d’Etat le soin de déterminer :
- les bâtiments ou parties de bâtiments à usage tertiaire concernés par l’obligation, selon la destination du bâtiment, sa surface et l’activité qui y est exercée ;
- les modalités de suivi et de contrôle de cette obligation, telles que les modalités de transmission électronique des informations nécessaires au suivi de l’obligation, et en particulier des données de consommation d’énergie des obligés, à des fins de contrôle, d'études statistiques et d'évaluation de l’état énergétique du parc de bâtiments tertiaire dans son ensemble ;
- les modalités selon lesquelles l'évaluation et le constat du respect de l'obligation de réduction des consommations d’énergie sont établis ;
- les modalités d’information des salariés ou du public par voie d’affichage, ou tout autre moyen pertinent, des consommations énergétiques annuelles du bâtiment, en mentionnant les consommations de l’année de référence, des deux dernières années écoulées, ainsi que les objectifs passés et le plus proche objectif à venir.
Les moyens de suivi consistent à demander la transmission des données de consommation d’énergie annuelle attestant de la mise en œuvre du dispositif. Les justificatifs seraient collectés par l’intermédiaire d’une base de données accessible directement par internet. La création et la gestion de cette base de données serait confiée à l’ADEME, comme cela a été fait pour les diagnostics de performance énergétique (DPE). En complément, elle pourrait présenter des fonctionnalités de centre de ressources et d’informations pour les acteurs impliqués dans la réduction des consommations d’énergie des bâtiments tertiaires.
Ces mesures sont de nature à répondre aux blocages constatés lors des concertations opérées sur le projet de décret. Elles permettront de mieux concilier les exigences environnementales et la capacité des entreprises.
4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
4.1. Impacts juridiques
La mesure projetée réécrit l’article L.111-10-3 dans le code le code de la construction et de l’habitation.
4.2. Impacts économiques et financiers
A titre indicatif, l’investissement total, pour les seuls travaux d’amélioration de la performance énergétique, pour atteindre des économies d’énergie de 25 % (tel qu’envisagé dans le décret du 9 mai 2017 à horizon 2020) est estimé à 20 milliards d’euros (soit 100€/m² pour le secteur public et 80€/m² pour le secteur privé) dont 8 milliards pour les entreprises et 9 milliards pour les collectivités[131].
La mesure permet d’échelonner les investissements jusqu’en 2030 à la place de 2020, mais en y portant l’objectif de consommation d’énergie à au moins à 40 %, ce qui permet aux acteurs de programmer, d’anticiper le financement et ainsi de rendre le dispositif soutenable en réduisant le coût annuel des dispositions en s’appuyant sur les quatre leviers suivants : l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments (qualité intrinsèque de l’enveloppe), mais également la performance des équipements, l’optimisation de l’exploitation des équipements, et les modalités d’usages (usages économe en énergie).
Il apparaît par ailleurs que la mesure qui portait initialement uniquement sur les travaux d’amélioration de la performance énergétique était financièrement excédentaire pour les entreprises au bout de 6 années, et de 10 ans pour les collectivités[132]. En moyenne, sur l’ensemble du parc tertiaire (plus de 800 millions de m²), la mesure est bénéficiaire au bout de 8 ans et l’objectif 2030 est ainsi cohérent avec cette approche en coût global.
Les impacts de la mesure pèseront sur le propriétaire et, dans le cas des locaux pris à bail, sur le bailleur et le preneur concomitamment, selon des modalités qui seront négociées entre eux, notamment dans le cadre des négociations relatives au bail vert.
Malgré un étalement des obligations, ce dispositif reste vertueux en termes de création d’emploi de long terme dans l’industrie des matériaux de rénovation et des équipements du bâtiment, ainsi que dans les entreprises d’ingénierie et de rénovation des bâtiments.
Les dispositions prévues sur le secteur tertiaire permettent de réduire la facture énergétique et les dépenses de fonctionnement (sous réserve d’un coût de l’énergie stable ou tout au moins maîtrisé), la consommation de combustibles et d’énergie et les émissions de gaz à effet de serre du secteur tertiaire et ainsi de renforcer la capacité d’investissement des collectivités et des entreprises. Les actions consistant à la réalisation de travaux d’amélioration de la performance énergétique des bâtiments (qualité intrinsèques) ou d’opportunité de remplacement d’équipements s’ils sont générateurs de charges nouvelles lors de l’engagement de ces actions, et les conditions de retour sur investissement inférieur de l’ordre de 5 à 10 ans permettent d’assurer la soutenabilité financière du dispositif notamment pour les petites et moyennes entreprises. Elles contribuent également à améliorer la gestion immobilière et à valoriser les actifs immobiliers (un bien immobilier performant et économe en énergie est plus facile à vendre ou à louer qu’un bâtiment énergivore).
Sur le plan budgétaire, l’État est déjà doté de structures dédiées à la gestion de son patrimoine (Direction de l’Immobilier de l’État et ses services déconcentrés en régions). Cette nouvelle mission nécessitera un accompagnement et des formations pour les personnels en charge de la gestion du patrimoine mais les effectifs et moyens financiers existants ont été dimensionnés par la Direction de l’immobilier de l’État pour accomplir les missions qui leur incombent. L’administration est engagée dans une démarche d’exemplarité qui comprend d’ores et déjà un volet performance énergétique des bâtiments (plan administration exemplaire).
A titre indicatif, le coût de développement et de gestion de la base de données (observatoire) de l'ADEME sur le budget de l’État est évalué (selon la proposition technique et financière de l’ADEME) à :
- développement initial : 250 k€
- exploitation de l’application : 100k€/an
- assistance utilisateurs : 70 k€/an
- suivi interne ADEME : 0,7 ETP/an.
4.3. Impacts sur les collectivités territoriales
Tout comme pour les entreprises, les dispositions prévues permettront à l’ensemble des collectivités territoriales (services et bâtiments d’enseignement notamment) de réduire leur facture énergétique et leurs dépenses de fonctionnement, d’améliorer le confort d’usage et de valoriser les biens immobiliers.
Pour les collectivités, l’effort est aidé par un ensemble de dispositif d’aides spécifiques dédiées à la transition énergétique (prêts dédiés à la Caisse des Dépôts et des Consignations, soutien de la BEI et de BPIFrance).
4.4. Impacts sur les services administratifs
Comme cela est précisé précédemment, les services administratifs de l’État mais également des collectivités territoriales bénéficient de personnel dédié à la gestion de leur patrimoine immobilier respectif.
Les services déconcentrés de l’État (DREAL – Service Construction) seront potentiellement sollicités pour démultiplier les actions de communication (retour sur les exploitations statistiques de la base de données, et des retours d’expériences) en région auprès des acteurs concernés.
4.5. Impacts environnementaux
L’élargissement des dispositions prévues notamment au niveau de l’optimisation de l’exploitation des équipements, et les modalités d’usages (usages économe en énergie) sensibiliseront très rapidement les acteurs concernés à l’intérêt de cette démarche de réduction des consommations d’énergie qui au-delà de l’impact financier positif contribuera à la réduction de l’émission des gaz à effets de serre (« facteur4 ») à l’horizon 2050.
Par ailleurs les actions qui seront menées au niveau des modalités d’usages (usages économe en énergie) permettront certainement d’influer sur le comportement (attitudes réflexes) des salariés et usagers du secteur tertiaire dans leur vie domestique et contribuer ainsi à des économies d’énergie dans le secteur « habitations ».
5. Consultations et modalités d’application
5.1. Consultations menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018. Elle a également été transmise pour avis au CConseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique
5.2. Modalités d’application
La présente mesure est applicable sur l'ensemble du territoire métropolitain.
Un décret relatif aux obligations d’action d’amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments à usage tertiaire viendra abroger les dispositions prévues aux articles R.*131-38 à R.*131-50 du code de la construction et de l’habitation (Décret n° 2017-918 du 9 mai 2017 suspendu par le juge des référés en Conseil d’État - Ordonnance du 11 juillet 2017) et préciser le champ d’application, les obligations et les modalités de suivi de ces obligations en application des dispositions prévues à l’article L.111-10-3 modifié du code de la construction et de l’habitation.
Chapitre III - Lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil
Article 56 - Renforcer les sanctions contre les marchands de sommeil
1. État des lieux
En France, le parc privé potentiellement indigne (PPPI)[133] est estimé à 420 000 logements indignes ou dégradés. Près de 52 % de ces logements appartiennent à des propriétaires bailleurs privés. Certains d’entre eux se constituent un parc locatif en achetant à bas prix des biens dégradés souvent situés dans un environnement dévalorisé. Ce sont des « marchands de sommeil » qui louent des logements indignes à des personnes vulnérables ou en situation de dépendance. L’activité des « marchands de sommeil » a pour principale motivation un intérêt économique. D’une part, ceux-ci cherchent à maximiser leur revenu en offrant à la location un bien en mauvais état qu’ils n’entretiennent pas et en tirant profit de la détresse de leurs locataires qui souvent paient leur loyer en liquide. D’autre part ces bailleurs indélicats organisent leur insolvabilité en ayant recours à des sociétés civiles immobilières (SCI) qui font écran.
Cette activité de marchand de sommeil est difficile à quantifier statistiquement. Aucune estimation chiffrée du phénomène ne peut être réellement proposée pour cette activité par nature illégale et dissimulée.
La réalité ne peut, à l’heure actuelle, être appréhendée qu’au travers des condamnations pénales prononcées en matière de lutte contre l’habitat indigne. Ainsi, un peu moins d’une centaine de condamnations sont prononcées chaque année. En 2015, sur les 83 condamnations de personnes physiques, 9 peines d’emprisonnement ont été prononcées, dont 2 peines de prison ferme. Selon le type d’infraction sanctionnée, le montant moyen des amendes prononcées s’élève entre 1 000 euros et 10 000 euros.
Condamnations pénales définitives prononcées
en matière de lutte contre l’habitat indigne
| 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | ||
| Personnes physiques | Condamnations au titre de l’hébergement de personnes vulnérables dans des conditions indignes | 31 | 23 | 32 | 58 |
| Condamnations au titre du non respect d’une mesure de police spéciale (CCH ou CSP) | 53 | 54 | 59 | 25 | |
| Total | 84 | 77 | 91 | 83 | |
| Personnes morales | Condamnations au titre de l’hébergement de personnes vulnérables dans des conditions indignes | 4 | 3 | 4 | 0 |
| Condamnations au titre du non respect d’une mesure de police spéciale (CCH ou CSP) | 6 | 11 | 2 | 0 | |
| Total | 10 | 14 | 6 | 0 | |
| TOTAL | 94 | 91 | 97 | 83 |
Source : pôle d’évaluation des politiques pénales – DACG – octobre 2016
La lutte contre les propriétaires indélicats qui mettent en location des logements indignes auprès de personnes vulnérables s’appuie actuellement principalement sur les outils de police administrative et sur les poursuites pénales. Un renforcement de l’action publique est en régulièrement préconisée face à cet enjeu grandissant.
Selon l'article 1649 quater-0 B bis du code général des impôts, lorsque l'administration fiscale est régulièrement informée, par l'exercice de son droit de communication prévu à l'article L. 82 C, L. 101 ou L. 135 L du livre des procédures fiscales, qu'une personne a eu la libre disposition d’une somme d'argent, produit direct d'une infraction pénalement répréhensible listée au 2 de ce même article, cette personne est présumée avoir perçu un revenu imposable équivalent à cette somme d'argent au titre de l'année au cours de laquelle cette disposition a été constatée.
L'article 1649 quater-0 B bis du code général des impôts permet donc à l'administration fiscale d'imposer un contribuable qui a eu la libre disposition de sommes d'argent résultant de certaines infractions. Les infractions concernées sont actuellement les suivantes :
- crimes et délits de trafic de stupéfiants ;
- crimes en matière de fausse monnaie ;
- crimes et délits en matière de législation sur les armes ;
- délits à la réglementation sur les alcools et le tabac ;
- délit de contrefaçon.
2. Nécessité de légiférer, objectifs poursuivis et dispositif retenu
L’objet du présent article est de renforcer la pression financière sur les « marchands de sommeil » en complétant par une mesure fiscale le dispositif de lutte contre l’habitat indigne. La mesure envisagée consiste plus exactement à créer une présomption de revenus issus de la mise à disposition de logements indignes, à l’image de ce qui est pratiqué en matière de trafic de drogue ou de contrefaçon par exemple. Ainsi, les personnes faisant l’objet d’une enquête par les forces de l’ordre (police ou gendarmerie) dans le cadre d’une procédure judiciaire ou condamnées pour non respect d’un arrêté de police de lutte contre l’habitat indigne seraient présumées avoir perçu un revenu imposable égal aux sommes d'argent provenant directement de l'infraction, c'est-à-dire les loyers ou toutes autres sommes exigées en contrepartie de l’occupation du logement perçus en dépit de l’interdiction de percevoir ces loyers ou sommes dès lors que le logement concerné fait l’objet d’une mesure de police administrative. Cette présomption peut permettre une action forte de l’administration fiscale puisqu’y sont associées une amende élevée et une inversion de la charge de la preuve au profit de l’administration.
La mesure envisagée complète ainsi les dispositions législatives existantes qui figurent à l’article 1649 quater-0 B bis du code général des impôts.
3. Analyse des impacts des dispositions envisagées
3.1. Impacts juridiques
Les dispositions envisagées complètent l’article 1649 quater-0 B bis du code général des impôts.
3.2. Impacts économiques et financiers
La mise en œuvre de cette mesure pourra entraîner une hausse des recettes fiscales qu’il n’est pas possible d’estimer à ce stade faute de données statistiques relatives aux revenus tirés de l’activité des « marchands de sommeil ».
Le nombre de « marchands de sommeil » potentiellement concernés correspond au nombre de personnes ayant fait l’objet d’une condamnation au titre du non-respect d’une mesure de police spéciale de lutte contre l’habitat indigne en application du code de la construction et de l’habitation ou du code de la santé publique.
Selon les chiffres du pôle d’évaluation des politiques pénales du Ministère de la Justice mentionnés ci-dessus, le nombre de condamnations pénales à ce titre s’élève à quelques dizaines par an.
A titre de comparaison, selon les données de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), de 2012 à 2016, le montant annuel des sommes notifiées sur le fondement de l'article 1649 quater-0 B bis du code général des impôts s'élève en moyenne à 23 millions d'euros correspondant à plusieurs centaines d'affaires.
3.3. Impacts sur les services administratifs
Cette mesure devrait entraîner une hausse de l’activité de l’administration fiscale qu’il est difficile d’évaluer à ce stade.
3.4. Impacts sur les particuliers
Cette mesure aura un impact positif indirect sur le public, notamment les personnes en situation de vulnérabilité qui sont les victimes des « marchands de sommeil », en luttant contre l’activité de ces derniers.
Concernant les particuliers « marchands de sommeil », l’objectif même de la mesure est de réduire les ressources financières que les « marchands de sommeil » tirent de leur activité de mise à disposition de logements indignes.
4. Consultations menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018. Elle a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat.
Article 57 - Étendre et systématiser le recours aux astreintes administratives en matière de lutte contre l’habitat indigne
1. État des lieux
La loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové a créé une astreinte administrative en matière de lutte contre l’habitat indigne afin d’exercer une pression financière sur les propriétaires indélicats, en particulier les « marchands de sommeil » afin qu’ils réalisent les mesures prescrites par les arrêtés de police spéciale de lutte contre l’habitat indigne pour mettre fin aux dangers pour la santé et la sécurité des occupants des logements concernés.
Cette astreinte administrative a plus spécifiquement été conçue pour inciter les propriétaires à faire réaliser eux-mêmes les travaux nécessaires, sans attendre leur réalisation d’office par la puissance publique. En conséquence, elle a été ciblée sur les mesures de police pour lesquelles il y a des prescriptions de travaux : insalubrité remédiable (article L. 1331-28-II du code de la santé publique), péril ordinaire (article L. 511-2 du code de la construction et de l’habitation), sécurité des « hôtels meublés » (article L. 123-3 du même code) et des équipements communs des immeubles collectifs d’habitation (L. 129-1 du même code).
Par ailleurs, l’astreinte a été conçue comme un dispositif facultatif. L’autorité administrative compétente en matière de police spéciale (préfet, maire ou président de l’établissement public de coopération intercommunale selon les cas) peut prononcer une astreinte mais ce n’est pas une obligation. La loi ne définit pas les cas dans lesquels l’astreinte peut être prononcée, le choix des propriétaires visés étant totalement laissé à l’appréciation de l’autorité administrative compétente.
Le montant de l’astreinte recouvré auprès du propriétaire est versé au budget de l’Anah lorsque l’astreinte a été prononcée par le préfet et au budget de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale lorsqu’elle a été prononcée respectivement par le maire ou par le président de l’établissement public de coopération intercommunale.
Le dispositif est entré en vigueur en décembre 2015, avec la publication du décret n°2015-1608 du 7 décembre 2015 relatif aux règles de progressivité et de modulation de l’astreinte administrative applicable dans le cadre de la lutte contre l’habitat indigne.
Le dispositif est toutefois relativement complexe et sa mise en œuvre nécessitait d’apporter aux services compétents sur le terrain les précisions requises. Ces dernières ont été apportées dans l’instruction interministérielle du 26 octobre 2016 relative au suivi des procédures administratives de lutte contre l’habitat indigne et à la mise en œuvre de l’astreinte administrative.
Depuis cette date, selon les données collectées par la Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages auprès des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement, trois arrêtés préfectoraux ont été pris : un arrêté pris en mai 2017 en Haute-Garonne et deux arrêtés pris à l’encontre d’un même propriétaire en juillet 2017 en Mayenne.
Un seul arrêté d’astreinte prononcée par un maire a été recensé (pris dans la Loire en 2017) mais ce chiffre est à apprécier avec prudence, l’activité des maires et des présidents d’établissement public de coopération intercommunale en matière de lutte contre l’habitat indigne n’étant que très partiellement connue par les services de l’État.
Le caractère facultatif de l’astreinte prévu par la loi ALUR a pu constituer un frein pour sa mise en œuvre, notamment en raison du risque de contentieux lié à la nécessaire appréciation par les services de la situation particulière de chaque propriétaire et aux motivations à apporter pour justifier la décision.
De même, le dispositif actuel étant ciblé sur la mise en œuvre des prescriptions de travaux, le recours à l’astreinte a été impacté par les modifications apportées par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé pour tirer les conséquences d’une nouvelle jurisprudence du Conseil d’État[134]. En effet, le propriétaire d’un logement devenu inoccupé et libre de location après la date de l’arrêté n’étant désormais plus tenu de réaliser les mesures et travaux prescrits, l’astreinte administrative n’a plus vocation à s’appliquer dans ce cas. Or, en zone détendue notamment, les logements insalubres sont souvent laissés vacants.
Par ailleurs, l’activité des véritables « marchands de sommeil », notamment en zone tendue comme l’Ile-de-France, s’observe de plus en plus par la mise à disposition, pour des loyers souvent exorbitants, de locaux impropres à l’habitation (caves, greniers, garages, etc.) ainsi que par l’organisation par le bailleur d’une sur-occupation manifeste des locaux qui peut aboutir à l’extrême à la location de matelas entassés dans une pièce.
Ainsi, selon les chiffres de l’Institut d’aménagement et d’urbanisme d’Ile-de-France calculés sur la base de données de l’Agence régionale de santé, la part des arrêtés pris au titre des locaux impropres à l’habitation a enregistré une forte croissance entre 2011 et 2016 dans la région, où ils représentent désormais 42 % du total des arrêtés de police de lutte contre l’insalubrité. La part des arrêtés pour sur-occupation organisée par le bailleur reste faible (3%) mais est en hausse sur la même période.
Or ces deux procédures, dans le cadre desquelles il n’y a pas nécessairement de prescription de travaux mais une obligation de relogement des occupants par le propriétaire, sont actuellement exclues du dispositif de l’astreinte.
Les enjeux en matière de lutte contre l’habitat indigne restent significatifs malgré les progrès réalisés ces dernières années. Parmi les outils à la disposition de la puissance publique, le dispositif de l’astreinte administrative n’a jusqu’à présent pas eu les effets escomptés lors de sa création. Il convient donc de l’étendre pour mieux prendre en compte le champ d’activité des « marchands de sommeil » et de la systématiser pour une plus grande efficacité.
2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
2.1 L’objectif de la mesure est de renforcer et systématiser la pression financière sur les propriétaires indélicats, et en particulier les « marchands de sommeil » afin qu’ils réalisent les mesures prescrites par les arrêtés de police spéciale de lutte contre l’habitat indigne pour mettre fin aux dangers pour la santé et la sécurité des occupants des logements concernés.
Par ailleurs, la disposition concernant le versement du montant de l’astreinte prononcée par arrêté du préfet à l’établissement public de coopération intercommunale de l’immeuble visé s’inscrit dans l’objectif de renforcement des outils et moyens de la lutte contre l’habitat indigne au niveau intercommunal.
2.2 Il s’agit tout d’abord d’étendre le dispositif de l’astreinte à l’ensemble des procédures de police spéciale de lutte contre l’habitat indigne (hors urgence), ainsi qu’à la lutte contre le saturnisme. Les procédures concernées par cette extension sont les suivantes :
- la mise à disposition aux fins d’habitation de locaux impropres à l’habitation (article L. 1331-22 du code de la santé publique) ;
- la mise à disposition de locaux dans des conditions qui conduisent manifestement à leur sur-occupation (article L. 1331-23 du même code) ;
- l’utilisation de locaux ou installations présentant un danger pour la santé ou la sécurité de leurs occupants (article L. 1331-24 du même code) ;
- la déclaration de périmètre insalubre, valant interdiction définitive d’habiter et d’utiliser les locaux désignés dans l’arrêté (article L. 1331-25 du même code) ;
- la mise en demeure de réaliser les travaux nécessaires pour supprimer le risque d’accessibilité au plomb (article L. 1334-2 du même code).
En outre, pour l’ensemble des procédures de lutte contre l’habitat indigne, l’astreinte administrative sera désormais due automatiquement par le propriétaire indélicat en cas de non-respect des prescriptions d’un arrêté dans les délais fixés, alors qu’elle était jusqu’à présent facultative.
Des aménagements sont toutefois prévus pour exonérer du paiement de l’astreinte les propriétaires de bonne foi qui n’ont pas pu réaliser les mesures prescrites pour des raisons indépendantes de leur volonté (propriétaires occupants impécunieux par exemple).
Enfin, les dispositions envisagées prévoient que le montant des astreintes administratives prononcées par arrêté du préfet dans le cadre de ses polices spéciales de lutte contre l’insalubrité est versé, non plus au budget de l’Anah mais au budget de l’établissement public de coopération intercommunale sur lequel l’immeuble concerné est implanté lorsque cet EPCI est compétent en matière d’habitat et que le président de l’EPCI exerce les pouvoirs de polices spéciales en matière de lutte contre l’habitat indigne suite au transfert de ces pouvoirs par les maires.
2.3 Le dispositif de l’astreinte administrative en matière de lutte contre l’habitat indigne est prévu par la loi. L’extension et la systématisation de ce dispositif nécessite de modifier les dispositions législatives existantes.
3. Analyse des impacts des dispositions envisagées
3.1. Impacts juridiques
Les dispositions envisagées conduiront à modifier et à compléter les articles L. 1331-22 à L. 1331-30 et L. 1334-2 du code de la santé publique et L. 123-3, L. 129-2 L. 511-2, L.541-1et L.543-1 du code de la construction et de l’habitation des dispositions législatives.
3.2. Impacts sur les collectivités territoriales
Les dispositions envisagées auront un impact à la fois sur les charges et sur les ressources des collectivités territoriales.
S’agissant de la mise en place de l’astreinte systématique (prise des arrêtés et liquidation), les charges nouvelles correspondent à des besoins en ETP pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale. Toutefois d’une part le dispositif de l’astreinte existe déjà même s’il n’était jusqu’à présent que facultatif, et d’autre part le recours à l’astreinte ne constitue qu’une étape supplémentaire dans une procédure qui comporte déjà la prise d’arrêtés et des opérations de liquidation des sommes engagés en lieu et place du propriétaire (hébergement ou relogement, travaux d’office). Les charges supplémentaires seront donc marginales.
Par ailleurs, les ressources des communes et des établissements publics de coopération intercommunale qui prendront des arrêtés d’astreinte augmenteront des montants recouvrés auprès des propriétaires, montant qui peut aller jusqu’à 50 000 euros par arrêté et pour un même propriétaire. Les sommes ainsi collectées pourront s’élever à des montants significatifs et compenser largement le surcoût lié à la systématisation du dispositif. En outre, le recours à l’astreinte permettra en principe de limiter le recours aux mesures et travaux d’office, réduisant en cela les dépenses devant être engagées par les collectivités.
Il n’est pas possible compte tenu des données disponibles d’estimer précisément à la fois le nombre d’arrêtés d’astreinte et les montants concernés. En effet :
1° le nombre d’arrêtés pris par les maires et les présidents d’établissements publics de coopération intercommunale n’est connu que très partiellement :
Les résultats de l’enquête annuelle sur l’habitat indigne, réalisée la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement, la direction de l’habitation, de l’urbanisme et des paysages et la direction générale de la santé auprès des services déconcentrés de l’État et des agences régionales de santé, en matière de mise en œuvre des polices du maire (ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale ayant bénéficié du transfert de police) sont récapitulés dans le tableau ci-dessous. Si la couverture de l’enquête s’améliore, un quart des départements n’ont toujours pas connaissance des arrêtés pris par les maires/présidents d’EPCI en 2016. En outre, chaque année, la majorité des départements répondant à l’enquête précisent que les données recensées ne couvrent pas tous les arrêtés de leur territoire.
| Polices du maire | Année 2013 (nombre de départements concernés) | Année 2014 (nombre de départements concernés) | Année 2015 (nombre de départements concernés) | Année 2016 (nombre de départements concernés) |
| L.511-1 et suivants (Péril) | 605 (44) | 561 (44) | 911 (66) | 1 011 (74) |
| L.123-3 (Hôtels meublés) | 7 (2) | 20 (2) | 18 (3) | 8 (1) |
| L.129-1 à 7 (Équipements communs) | 3 (3) | 3 (3) | 3 (2) | 26 (7) |
| Total | 615 | 584 | 932 | 1045 |
2° la part des arrêtés non suivis d’effet à l’expiration du délai fixé n’est pas connue ;
D’après les données de l’enquête annuelle sur l’habitat indigne susmentionnée, et toujours sur la base des données partielles recensées, les mesures de travaux d’office réalisées dans le cadre des pouvoirs de police des maires se sont élevées à 139 en 2016, 65 en 2015, 35 en 2014 et 53 en 2013. C’est-à-dire entre 6 % et 13 % des arrêtés. Toutefois, faute de moyens humains et financiers, les arrêtés non suivis d’effet ne font pas systématiquement l’objet de travaux d’office et la part des travaux d’office réalisés sur le nombre total d’arrêtés sous-estime très probablement la part des arrêtés non suivis d’effet à l’issue du délai fixé.
3° les modalités de calcul de l’astreinte doivent être précisées par décret en Conseil d’État et ne sont pas encore déterminées (les modalités existantes devant être revues et adaptées) :
4° le montant dû par le propriétaire dépendra de la durée de la période couverte par l’astreinte, le propriétaire pouvant décider de réaliser les travaux au bout de deux jours d’astreinte, au bout de plusieurs mois ou jamais (et dans ce cas le montant dû correspond au plafond) ;
5° les montants effectivement recouvrés dépendent des résultats du recouvrement, soit par paiement volontaire du propriétaire, soit, en l’absence de paiement volontaire, à l’issue des mesures coercitives mises en œuvre par l’administration fiscale (avis à tiers détenteur, etc.).
La répartition des charges et des ressources nouvelles entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dépendra de l’état des lieux en termes de transfert des pouvoirs de police spéciale des maires aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale.
Un premier bilan de la mise en œuvre du dispositif de transfert prévu par la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénovéa été effectué dans le cadre l’enquête annuelle sur l’habitat indigne réalisée en 2015 par la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement, la direction de l’habitation, de l’urbanisme et des paysages et la direction générale de la santé auprès des services déconcentrés de l’État et des agences régionales de santé. Sur la base des réponses reçues (73 % des départements), 302 présidents d’EPCI exerçaient effectivement les pouvoirs de police spéciale en lieu et place des maires, soit 24 % des présidents d’EPCI potentiellement concernés à l’époque.
Le transfert des polices des maires est néanmoins remis en cause à chaque élection du président de l’EPCI ou changement de compétence/périmètre de l’EPCI, ce qui a été le cas dans de nombreuses intercommunalités début 2017 consécutivement à la mise en œuvre de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
Les délais prévus par la loi d’opposition des maires (six mois) puis le cas échéant de renonciation au transfert par le président d’EPCI (six mois à compter de l’opposition) sont en effet relancés à ces occasions.
Les délais du mécanisme d’opposition/renonciation ont expiré fin 2017 et un nouveau bilan n’a pas encore pu être effectué.
Sont potentiellement concernés les EPCI suivants :
- les EPCI à fiscalité propre qui sont obligatoirement compétents en matière d’habitat :
- les métropoles (les 18 métropoles existantes) ainsi que la métropole de Lyon ;
- les communautés urbaines (12 actuellement) ;
- les communautés d’agglomération (220 actuellement).
- les EPCI à fiscalité propre qui choisissent une compétence habitat parmi leurs compétences optionnelles, à savoir les communautés de communes.
Selon la base de données BANATIC sur les collectivités territoriales, gérée par le ministère de l’Intérieur, au 1er juillet 2017, 933 communautés de communes sur 1017 avaient une compétence en matière d’habitat.
Par ailleurs, les établissements publics de coopération intercommunale ayant bénéficié du transfert des polices des maires recevront en ressources nouvelles le montant des astreintes prononcées par le préfet dans le cadre des polices de lutte contre l’insalubrité et le saturnisme (voir ci-dessous).
3.3. Impacts sur les services administratifs
Pour l’astreinte applicable aux procédures d’insalubrité, les arrêtés d’astreintes sont actuellement préparés, selon l’organisation décidée au niveau départemental, par les services placés sous l’autorité du Préfet (Directions départementales des territoires - DDT) ou agissant pour son compte (Agence Régionale de Santé). La liquidation de l’astreinte est effectuée par les DDT et les opérations de recouvrement par les Directions départementales des finances publiques (DDFiP). Les dispositions envisagées ne remettront pas en cause cette organisation mais augmenteront la charge de chaque service en raison du caractère désormais systématique de l’astreinte.
Il ne s’agit toutefois que d’une étape supplémentaire dans une procédure qui comporte déjà la prise d’arrêtés et des taches de liquidation et de recouvrement des sommes engagés en lieu et place du propriétaire (hébergement ou relogement, travaux d’office). Le coût supplémentaire sera marginal. La mise en œuvre de l’astreinte se fera à effectifs et moyens constants.
La mesure concernant le reversement des montants recouvrés par l’État au budget des établissements publics de coopération intercommunale concernés nécessitera la mise en place d’un circuit spécifique par la Direction générale des finances publiques.
Les données de l’enquête annuelle sur l’habitat indigne susmentionnées, le nombre d’arrêtés préfectoraux pris en application des procédures de lutte contre l’insalubrité et contre le saturnisme entrant dans le champ du dispositif élargi de l’astreinte figurent dans le tableau suivant :
| Procédures | 2014 | 2015 | 2016 |
| Insalubrité (hors urgence) | 1853 | 1590 | 1494 |
| Saturnisme | 1234 | 845 | 913 |
Toutefois, la part des arrêtés non suivis d’effet à l’expiration du délai fixé n’est pas connue précisément en matière d’insalubrité, qu’il s’agisse des prescriptions de travaux ou des obligations d’hébergement ou de relogement des occupants.
D’après les données de l’enquête annuelle sur l’habitat indigne susmentionnée, les mesures de travaux d’office réalisées dans le cadre des pouvoirs de police de lutte contre l’insalubrité (hors urgence) se sont élevées à 29 en 2016 et 111 en 2015 (les données disponibles pour les années antérieures ne permettent pas de distinguer les travaux d’office hors urgence de l’ensemble des opérations de travaux d’office). Soit 1,6 % des arrêtés en 2016 et 7 % en 2015. Les arrêtés non suivis d’effet ne relevant pas des procédures d’urgence ne peuvent pas faire systématiquement l’objet de travaux d’office dans un délai court.
Les mesures d’hébergement et de relogement d’office sont plus nombreuses que les travaux d’office (370 en 2016 et 541 en 2015) mais les données disponibles ne permettent pas de distinguer les procédures d’urgence et les procédures non urgentes.
En matière de saturnisme, les travaux sont quasi systématiquement réalisés d’office si le propriétaire est défaillant, ce qui correspond en moyenne ces trois dernières années à un taux de 14 % d’injonctions non suivies d’effet et donc susceptibles de donner lieu à une astreinte, soit environ 140 astreintes par an.
3.4. Impacts sur les particuliers.
Les dispositions envisagées auront un impact financier sur les propriétaires qui ne respectent pas les obligations prescrites par les mesures de police de lutte contre l’habitat indigne.
4. Consultations et modalités d’application
4.1. Consultations menées
La mesure a été examinée par le Conseil national d’évaluation des normes le 8 mars 2018. Elle a également été transmise pour avis au Conseil national de l’habitat
4.2. Modalités d’application
4.2.1 Application dans le temps
Des dispositions précisent que le nouveau dispositif s’appliquera aux arrêtés et autres mesures de police pris à compter du 1er jour du quatrième mois suivant la publication de la loi afin de donner une date certaine à son entrée en vigueur et ainsi éviter toute incertitude. L’ancien dispositif de l’astreinte continuera à s’appliquer aux arrêtés et mesures de police pris avant l’entrée en vigueur de la loi ainsi qu’à ceux pris entre l’entrée en vigueur de la loi et l’entrée en vigueur du nouveau dispositif lui-même.
4.2.2 Application dans l’espace
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à la Réunion.
Article 58 - Simplifier par ordonnance les procédures de lutte contre l’habitat indigne
1. État des lieux
La lutte contre l’habitat indigne reste un sujet de préoccupation majeur dans les politiques de l’habitat. La définition de l’habitat indigne est inscrite dans l’article 1-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement (modifiée) : « Constituent un habitat indigne les locaux ou les installations utilisés aux fins d'habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l'état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé. »
Le recensement statistique du nombre de logements exposant leurs occupants « à des risques manifestes » est complexe car il supposerait de pouvoir visiter tous les ans les logements. L’évaluation de leur nombre résulte donc de méthodes statistiques indirectes.
L’institut national de la statistique et des études économiques évalue périodiquement dans l’enquête nationale logement le nombre de logements sans confort ou présentant des défauts de confort. Le nombre de logements sans confort (dépourvus d’équipement sanitaire) est en très forte baisse depuis maintenant 40 ans mais un nombre significatif de logements présentent encore des défauts de confort liés soit à un usage inapproprié soit à un défaut d’entretien.
Cette approche permet d’évaluer la part du parc des logements dans un état médiocre mais ne permet pas de déterminer le nombre de logements réellement indignes, c'est-à-dire exposant leurs occupants « à des risques manifestes ». Ainsi les chiffres présentés ci-dessus ne constituent pas le nombre de logements d’habitat indigne. En revanche, ils délimitent la part du parc de logements où de telles problématiques peuvent exister ou apparaître. L’habitat indigne est en effet un phénomène évolutif qui peut se développer dans des logements initialement de bonne qualité (exemple des copropriétés dégradés).
Une seconde approche consiste à évaluer ce nombre en exploitant les données du fichier des logements par commune. C’est la méthode permettant d’évaluer le « parc privé potentiellement indigne » reposant notamment sur les catégories castrales des logements. Cette méthode conduit à estimer à 420 000 le nombre de logements considérés comme indignes et constitue la référence communément utilisée par les professionnels. La répartition de ces logements n’est pas homogène dans le territoire comme le démontrent les cartes ci-dessous.
Nombre de résidences principales potentiellement indignes
Part des résidences principales potentiellement indignes dans l’ensemble des résidences principales du parc privé
Au vu de cet état des lieux, la lutte contre l’habitat indigne reste donc en matière de politique du logement une priorité d’action de la puissance publique qui a à sa disposition des outils incitatifs et coercitifs.
Ainsi, des logements qualifiés d’indignes peuvent être frappés d’arrêtés de polices spéciales de la responsabilité du maire ou du préfet. Ces arrêtés visent à imposer la réalisation de travaux et, autant que nécessaire, le relogement ou l’hébergement temporaire des occupants dans un délai déterminé. Dans l’éventualité où le propriétaire ne réalise pas les mesures prescrites dans le délai imparti, le maire ou le préfet est en droit de les réaliser d’office, aux frais du propriétaire. Ce volet coercitif se prolonge dans un panel de sanctions pénales visant plus particulièrement les marchands de sommeil.
Les régimes de police administrative spéciale de lutte contre l’habitat indigne sont nombreux et les autorités compétentes multiples
Il existe actuellement treize régimes de police spéciale de lutte contre l’habitat indigne, dont cinq régimes d’urgence. Huit régimes sont prévus dans le code de la santé publique et cinq dans le code de la construction et de l’habitation. Selon le régime de police concerné, la procédure varie sur de nombreux aspects : délais, modalités de mise en œuvre du principe du contradictoire, avis et consultations préalables, décision de réaliser les mesures et travaux d’office, etc.