Etude d'impact sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018

1. Article 3 – Disposition fixant la dotation au FMESPP, au FIVA, de la contribution au titre du dispositif de départ en retraite anticipée pour incapacité permanente et modifiant les recettes affectées au Fonds CMU-C
2. Article 4 – Rétablissement de l’obligation de téléréglement de la C3S, fusion de la C3S et de sa contribution additionnelle et suppression de la contribution supplémentaire à la C3S
3. Article 7 – Mesures de pouvoir d’achat en faveur des actifs
4. Article 8 – Transformation du CICE et du CITS en baisse pérenne de cotisations sociales pour les employeurs
5. Article 9 - Création d’un dispositif d’exonération généralisé de début d’activité pour les créateurs d’entreprises
6. Article 10 – Alléger les démarches des petits déclarants en poursuivant la modernisation des titres simplifiés
7. Article 11 – suppression du RSI et intégration de certaines professions de la CNAVPL au régime général
8. Article 12 – Augmentation des droits de consommation applicables au tabac
9. Article 13 – Taxe sur les véhicules de sociétés
10. Article 14 – Fixer les taux « Lv » et « Lh » pour 2018 et préciser les conditions d’application de la clause de sauvegarde
11. Article 15 – Prorogation et augmentation de la participation des organismes complémentaires au financement des nouveaux modes de rémunération via une taxe
12. Article 16 – Modernisation du recouvrement des cotisations sociales des artistes auteurs
13. Article 17 – Centralisation de la passation des marchés de services bancaires du régime général
14. Article 18 – Transferts entre branches et régimes de la sécurité sociale
15. Article 25 - Majoration du CMG pour les familles monoparentales
16. Article 26 - Harmonisation du barème et des plafonds de la PAJE et du complément familial
17. Article 28 - Revalorisation de l’ASPA et des anciennes allocations du minimum vieillesse
18. Article 29 – Fixation des dates de revalorisation des pensions de retraite et du minimum vieillesse au 1er janvier de chaque année
19. Article 31 – Indemnisation des victimes de maladies professionnelles à la date de la première constatation médicale
20. Article 32 – Dispositions relatives aux dotations de la branche des accidents du travail
21. Article 34 – Extension de l’obligation vaccinale à l’ensemble des vaccins figurant au calendrier vaccinal
22. Article 35 – Cadre d’expérimentations pour l’innovation dans le système de santé
23. Article 36 – Prise en charge de la télémédecine
24. Article 37 – Dynamisation de la procédure d’inscription des actes à la nomenclature
25. Article 38 – Adapter les conditions de prise en charge des produits de santé hospitaliers
26. Article 39 – Renforcer l’efficience et la pertinence des prescriptions hospitalières
27. Article 40 – Amélioration de la pertinence de l’utilisation des dispositifs médicaux en fournissant une information de meilleure qualité
28. Article 41 – Renforcer la régulation du secteur des dispositifs médicaux
29. Article 42 - Uniformisation et révision des textes sur les demandes d’accord préalable (DAP)
30. Article 43 – Extension de la mise sous objectifs (MSO) et de la mise sous accord préalable (MSAP) à tous les prescripteurs
31. Article 44 – Report de l’application du règlement arbitral dentaire
32. Article 45 – Déploiement de la facturation individuelle des établissements de santé pour les prestations hospitalières facturables à l'assurance maladie obligatoire autres que les actes et consultations externes
33. Article 46 – Abrogation de la dégressivité tarifaire
34. Article 47– Report de l’entrée en vigueur de l’intégration des dépenses de transport inter-établissements dans le budget des établissements de santé.
35. Article 48 - Déploiement de la réforme du financement des activités de soins de suite et de réadaptation
36. Article 49 – Évolution des compétences financières des Agences Régionales de Santé (ARS)
37. Article 50 – Mesure d’efficience et d’adaptation de l’offre aux besoins du secteur médico-social
38. Article 51 – Transfert des missions de l’Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) au sein de la Haute Autorité de santé (HAS)
39. Article 52 - Fixation du montant de la participation au titre de l’exercice 2018 des régimes obligatoires d’assurance maladie au financement du FMESPP et de l’ONIAM ; contribution de la CNSA au financement des ARS et des opérateurs
40. Article 56 – Mise en place d’une convention d’objectifs et de gestion (COG)
41. Article 57 – Diverses mesures relatives à la lutte contre la fraude
42. Avis des caisses

Article 3 – Disposition fixant la dotation au FMESPP, au FIVA, de la contribution au titre du dispositif de départ en retraite anticipée pour incapacité permanente et modifiant les recettes affectées au Fonds CMU-C

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

a) S’agissant de la mobilisation des excédents du FEH et la dotation assurance maladie au FMESPP

L’article 100 de la LFSS pour 2017 prévoit une mobilisation des excédents du FEH à hauteur de 70 M€ pour le financement du FMESPP. Or, au vu de la situation financière du FEH, il est nécessaire de minorer cette contribution et de majorer en parallèle celle de l’assurance maladie.

b) s’agissant du Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA)

Le Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA), créé par l’article 53 de la LFSS pour 2001, est financé par une contribution de la branche AT-MP et par une contribution de l’Etat. La contribution de la branche AT-MP est fixée chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale.

Les dépenses d’indemnisation du FIVA s’inscrivent dans une trajectoire de diminution : au cours de l’année 2016, le FIVA a enregistré un nombre de demandes en baisse d’un peu plus de 3% par rapport à l’année 2015. Les 9 premiers mois de l’année 2017 ont confirmé cette tendance, la demande totale apparaissant en baisse de 4,5 % par rapport à la même période 2016.

Selon les prévisions actualisées d’exécution, les dépenses d’indemnisation s’élèveraient à 384,5 M€ en 2017 contre 450,9 M€ en 2016. Ces éléments justifient une révision à la baisse de la dotation AT-MP au FIVA au titre de l’année 2017.

c) s’agissant de la contribution au titre du dispositif de départ en retraite anticipée pour incapacité permanente

La loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a instauré un dispositif de départ en retraite anticipée à 60 ans en faveur des assurés justifiant d’un taux d’incapacité permanente au moins égal à 10% reconnu au titre d’une maladie professionnelle ou d’un accident du travail « ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d’une maladie professionnelle ». Ce dispositif est applicable depuis le 1er juillet 2011.

Les dépenses supplémentaires liées à ce dispositif sont financées par le versement d’une contribution de la branche des accidents du travail et maladies professionnelles (ATMP) du régime général au profit de la branche retraite[1].

L’année 2017 fait apparaître un besoin de financement supérieur à la prévision initiale, notamment du fait de l’entrée en vigueur, au 1er octobre 2017, de l’ordonnance relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l’exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention, qui prévoit un élargissement du dispositif. Ainsi, le besoin de financement de ce dispositif s’élève à 67,4 millions d’euros, en intégrant des frais de gestion évalués à 0,7 millions d’euros.

La mesure vise à opérer cette rectification.

d) S’agissant de la mobilisation des excédents du Fonds CMU

Institué par la loi du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture maladie universelle, le Fonds CMU est un établissement public à caractère administratif qui prend en charge les dépenses de CMU complémentaire et d’aide à la complémentaire santé (ACS). Il est financé exclusivement par la perception d’une recette fiscale pesant sur les primes versées aux contrats d’assurance (TSA). Le produit de TSA dont bénéficie le fonds ayant excédé ses besoins, les comptes des autres affectataires de cette taxe (la CNAMTS depuis 2017) s’en trouvent impactés. Des excédents se sont ainsi constitués au fonds CMU, au détriment de l’amélioration des soldes des branches du régime général.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée en ce qui concerne de la mobilisation des excedents du FEH et la dotation assurance maladie eu FMESPP

La mesure proposée prévoit de porter de 70 M€ à 30 M€ le prélèvement sur les réserves du FEH au profit du FMESPP, soit une minoration du prélèvement de 40 M€ au titre de 2017. Ce transfert nécessite de majorer de 15 M€ supplémentaires (pour un total de 59,4 M€) la participation des régimes d’assurance maladie au FMESPP pour l’année 2017.

b) Mesure proposée en ce qui concerne le FIVA

Il est proposé de rectifier à la baisse la dotation de la branche accidents du travail et maladies professionnelles du régime général au FIVA pour l’année 2017 : la dotation rectifiée s’élèvera à 250 M€ au lieu de 400 M€ initialement voté dans la LFSS pour 2017, soit une minoration de 150 M€. Cette rectification permettra de maintenir un fonds de roulement satisfaisant d’un point de vue prudentiel : son niveau s’élèverait à 97,7 M€ à la fin de l’année 2017, montant correspondant à plus de trois mois de dépenses d’indemnisation.

c) Mesure proposée en ce qui concerne la contribution au titre du dispositif de départ en retraite anticipée pour incapacité permanente

Il est proposé de porter de 59,8 M€ à 67,4 M€ le montant de la contribution de la branche AT-MP à la CNAV pour l’année 2017 au titre du dispositif de départ en retraite anticipée pour incapacité permanente, afin de financer les dépenses correspondantes pour l’année 2017.

d) Mesure proposée en ce qui concerne le fonds CMU

La mesure réduit les recettes du fonds de 150M€ au bénéfice de la branche maladie du régime général, afin d’éviter que les exécedents du fonds ne continuent à s’accroître et d’améliorer ainsi le solde du régime général. Les réserves du fonds devraient ainsi s’élever à 218M€ fin 2017.

e) Autres options possibles

Le statu quo n’est pas de nature à répondre aux problématiques évoquées ci-dessus.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

La mesure relative au FMESPP affecte les dépenses des régimes d’assurance maladie et relève de la partie de la loi de financement de la sécurité sociale relative à l’année en cours, en application des dispositions du A du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Les mesures relatives au FIVA et à la retraite anticipée pour incapacité permanente affectent les dépenses de la branche accident du travail et maladies professionnelles au titre de l’année en cours et entrent ainsi dans le champ d’application du A du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

La mesure relative à la mobilisation des excédents constitués par le fonds CMU aura un impact sur les recettes de la branche maladie du régime général et entre ainsi dans le champ d’application du A du V de l’article LO.111-3 du code de la sécurité sociale.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAVTS et du RSI, les conseils de la CNAMTS, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

En effet l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet. La mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Cette mesure n’est pas codifiée.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Sans objet.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

a) Mesure proposée en ce qui concerne le FMESPP

La mesure conduit à majorer, à ONDAM constant, la participation des régimes obligatoires d'assurance maladie au FMESPP pour 2017 de 15M€.

b) Mesure proposée en ce qui concerne le FIVA

La mesure conduit à minorer de 150 M€ la participation de la branche Accidents du travail et maladies professionnelles du régime général au FIVA pour 2017.

c) Mesure proposée en ce qui concerne la contribution au titre du dispositif de départ en retraite anticipée pour incapacité permanente

Le coût de la retraite anticipée pour pénibilité liée à une incapacité permanente correspond aux sommes versées aux bénéficiaires entre la date de leur départ en retraite et la date à laquelle ils seraient partis en retraite avec le taux plein sans ce dispositif.

La branche retraite évalue à 67,4 M€ le coût du dispositif en 2017. Ce montant conduit à un besoin de financement de 7,6 M€ supplémentaires par rapport à la dotation initialement fixée en LFSS pour 2017 (59,8M€), et en intégrant un coût de gestion annuel de 0,7M€.

d) Mesure proposée en ce qui concerne la réduction des recettes du Fonds CMU-c

Impacts économiques, sociaux, environnementaux et en matière d’égalité entre les femmes et les hommes

a) impacts économiques

Sans objet.

b) impacts sociaux

Sans objet.

c) impacts sur l’environnement

Sans objet.

d) impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Sans objet.

b) impacts sur les administrations publiques ou des caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Sans objet.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure sera gérée avec les moyens existants.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Sans objet.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Sans objet.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Sans objet.

d) Suivi de la mise en œuvre

Sans objet.

Article 4 – Rétablissement de l’obligation de téléréglement de la C3S, fusion de la C3S et de sa contribution additionnelle et suppression de la contribution supplémentaire à la C3S

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

a) S’agissant du rétablissement de l’obligation de télérèglement :

Dans la perspective de la suppression de la C3S, envisagée par le précédent gouvernement, l’article 9 de la LFSS pour 2016 avait prévu, outre une nouvelle augmentation de l’abattement d’assiette applicable, la suppression de l’obligation de télérèglement par les redevables. En effet, au regard des investissements nécessaires pour la mise aux normes SEPA du télérèglement, il n’était pas estimé opportun de maintenir cette obligation pour ce qui concerne les dernières campagnes de recouvrement de la contribution.

Toutefois, compte tenu du maintien de la C3S, il apparaît à présent nécessaire de rétablir l’obligation de télérèglement, dans un double objectif de rationalisation et de simplification des modalités de recouvrement de la contribution.

b) S’agissant de la contribution supplémentaire :

L’article 112 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 a prévu la création, en 2017, d’une contribution supplémentaire à la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S). Cette contribution supplémentaire est due en année N par les entreprises redevables de la C3S l’année précédente, ayant réalisé un chiffre d’affaires au cours de cette année N et dont le chiffre d’affaires de l’année N-1 est supérieur à 1 Md€. L’assiette de cette contribution est le chiffre d’affaires de l’année N, et son taux est fixé à 0,04 %. La loi a prévu qu’un acompte correspondant à 90% du montant prévisionnel de la contribution soit versé au plus tard le 15 décembre de l’année au titre de laquelle cette contribution est due, le solde devant être versé en N+1. Le montant total de la contribution supplémentaire devait s’imputer ensuite sur le montant de la C3S versée en N+1 à raison du même chiffre d’affaires.

L’instauration de la contribution supplémentaire visait initialement à anticiper le versement d’une partie de la C3S, dans le but de faire coïncider année du fait générateur de l’impôt et année de son versement, au moyen de l’acompte de 90 %. Cette méthode vise à permettre la comptabilisation en droits constatés de la contribution comme produit de l’année de la réalisation du chiffre d’affaires sur lequel elle est assise, comme c’est déjà le cas dans la comptabilité d’entreprises. Ce faisant, la mesure aurait permis de générer un gain supplémentaire en 2017, de manière temporaire.

Toutefois, ce gain temporaire ne conduit à aucune amélioration durable de la situation des finances sociales. En outre, cette mesure constitue bien une nouvelle charge de trésorerie pour les redevables, tenus au versement d’un acompte de cette nouvelle contribution dès le mois de décembre 2017. Par ailleurs, de par sa proximité avec la C3S et son mécanisme d’imputation sur cette taxe, la création de la nouvelle contribution complexifie inutilement la fiscalité des entreprises et pèse sur la trésorerie des redevables en fin d’année.

c) S’agissant de la contribution additionnelle :

La contribution additionnelle à la C3S, prévue à l’article L. 245-13 du code de la sécurité sociale, a été instituée par l’article 75 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Cette contribution additionnelle est assise, recouvrée et contrôlée selon les mêmes modalités que celles applicables en matière de C3S. Depuis sa création, le taux de la contribution additionnelle est fixé à 0,03 %.

La création de la contribution additionnelle visait initialement à permettre une affectation spécifique de son produit à la CNAMTS, qui ne comptait pas alors parmi les organismes affectataires de la C3S[2]. Or, depuis l’année 2015, les modalités d’affectation de ces deux contributions sont unifiées, conformément aux dispositions de l’article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale. Dans ces conditions, le maintien de la contribution additionnelle n’apparaît plus opportun.

Toujours dans une optique de simplification de la législation, le taux de la C3S sera désormais inscrit dans la loi, et ne sera plus fixé par décret.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

La mesure prévoit la suppression dès 2017 de la contribution supplémentaire à la contribution sociale de solidarité des sociétés, instituée par l’article 112 de la LFR pour 2016. Par ailleurs, dans un objectif de réduction des coûts de gestion et de recouvrement de la C3S et compte tenu du caractère pérenne de cette contribution, il est proposé de rétablir, à compter de 2018, l’obligation de télérèglement de la C3S. Enfin, dans un souci de lisibilité et de simplification de la législation, il est prévu de fusionner la C3S et la contribution additionnelle, sans conséquence pour le redevable. Ce faisant, la contribution additionnelle serait supprimée et le taux de la C3S majoré à due concurrence, de manière à garantir un taux de prélèvement constant (à hauteur de 0,16 % du chiffre d’affaires).

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

Les dispositions du présent article concernent le taux de contributions affectées à la sécurité sociale et relèvent donc du 3° du B du V de l’article LO 111-3 du CSS. Elles auront en outre un effet sur les recettes de ces régimes et relèvent ainsi également du 2° du B du V du même article.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAVTS et du RSI, les conseils de la CNAMTS, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis de l’ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale en application des dispositions législatives et règlementaires prévoyant une telle saisine.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

La mesure est conforme aux règles de l’Union européenne.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

La mesure modifie les articles L. 241-3, L. 651-2-1, L. 651-3, L. 651-5 et L. 651-5-3 du code de la sécurité sociale ainsi que l’article 39 du code général des impôts.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

La mesure abroge une disposition devenue obsolète de l’article 112 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016. Par ailleurs, elle supprime l’article L. 245-13-1 ainsi que la section 4 du chapitre V du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

En 2017, la suppression de la contribution supplémentaire constituera, pour les recettes de l’Etat, un gain net de 100 M€ environ, en raison d’une hausse de produit lié à l’impôt sur les sociétés (la contribution supplémentaire ayant vocation à se déduire de l’assiette de l’impôt sur les sociétés dû au titre de la même année).

En revanche, sur le plan de la comptabilité générale (droits constatés), la suppression de la contribution supplémentaire, rattachée dans les comptes de l’année de réalisation du chiffre d’affaires sur lequel elle est assise, engendrerait une perte de 480 M€ pour l’année 2017. L’impact resterait nul pour les années suivantes : dès lors que la contribution supplémentaire se déduit, pour la plupart des entreprises, de la C3S versée l’année suivante à raison du même chiffre d’affaires, le produit global, intégralement affecté aux organismes de sécurité sociale, ne serait pas modifié par la mesure.

Les mesures de rétablissement de l’obligation de télérèglement et de suppression de la contribution additionnelle n’ont aucun impact financier.

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

Sur le plan financier, la mesure est favorable aux redevables de la C3S, dès lors que la suppression de la contribution supplémentaire constitue un gain de trésorerie alors qu’ils étaient initialement tenus au versement d’un acompte en fin d’année. Par ailleurs, la mesure contribue à rendre plus lisible la fiscalité applicable aux entreprises.

b) impacts sociaux

• impact sur l’égalité entre les hommes et les femmes

Sans objet

• impact sur les jeunes

Sans objet

• impact sur les personnes en situation de handicap

Sans objet

c) impacts sur l’environnement

Sans objet

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

La mesure contribue à simplifier les modalités de paiement de la C3S pour les redevables, par la mise en place du télérèglement.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

La mise en place du télérèglement simplifie les modalités de recouvrement de la C3S et contribue à diminuer, sur le long terme, les coûts de gestion de cette contribution.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure sera gérée dans le cadre des moyens existants.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Sans objet

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Sans objet

c) Modalités d’information des assurés

Sans objet

d) Suivi de la mise en œuvre

Sans objet

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 7 – Mesures de pouvoir d’achat en faveur des actifs

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Conformément au programme présidentiel, le Gouvernement propose de mettre en œuvre une mesure qui accordera un gain de pouvoir d’achat sans précédent à destination de tous les actifs.

En 2017, le taux de prélèvement obligatoire assis sur les rémunérations d’un salarié rémunéré au SMIC est de plus de 22 %. Ce niveau important de cotisation aboutit à majorer de manière indirecte, le coût du travail, qui reste en France plus élevé que chez la plus part de nos pays voisins européens, et réduit le pouvoir d’achat des salariés. Par ailleurs, malgré la démarche progressive de diversification de ses sources de recettes, le financement de la sécurité sociale repose encore pour plus de 80% sur les revenus du travail. Les prélèvements sur les salaires du secteur privé représentent spécifiquement les deux tiers du financement global du régime général.

Évolution de la structure des recettes du régime général de 1983 à 2015 par assiette économique

NB : PUMA = protection maladie » universelle

Source : Rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale

Coût horaire moyen de la main d’œuvre par heure travaillée (en euros) en 2016

Source : eurostat

En regard, le poids des prélèvements obligatoires pèse beaucoup moins fortement sur les autres sources de revenus, c’est-à-dire les revenus de remplacement ou du capital, alors même que les titulaires de ces revenus bénéficient, comme les actifs, des prestations sociales. Ainsi, à niveau de revenus équivalents et sans tenir compte des cotisations d’assurance chômage et d’assurance vieillesse, le poids des prélèvements sur les pensions de retraite est plus faible que celui s’appliquant aux revenus des actifs, alors même que ces retraités bénéficient d’une protection sociale proche.

Il est donc justifié, au vu de ce constat, afin d’augmenter le pouvoir d’achat des actifs sans dégrader l’équilibre général des comptes de la sécurité sociale de supprimer certaines cotisations et contributions pesant sur les revenus du travail. La suppression des cotisations est un moyen de toucher tous les travailleurs individuellement, y compris ceux dont les revenus annuels sont faibles et se situent dans les premiers déciles de revenus, à la différence par exemple d’une mesure de pouvoir d’achat qui se traduirait par une baisse de l’impôt sur le revenu, dont seule la moitié des foyers sont redevables.

Niveau de vie moyen des retraités rapporté à celui de l’ensemble de la population

Source : Rapport annuel du COR, juin 2017

Cette mesure sera financée par une hausse de la contribution sociale généralisée (CSG). La proportionnalité de la CSG, cohérente avec sa mise en place par substitution partielle aux cotisations qui lui préexistaient, répond à l’objectif de redistribution par les politiques sociales et traduit l’exigence d’un haut niveau de mutualisation de certaines dépenses dont bénéficient l’ensemble des personnes qui résident de manière stable en France.

La mesure s’inscrit dans une double logique de renforcement du pouvoir d’achat des actifs et de rééquilibrage des efforts contributifs entre actifs et inactifs d’une part, et entre revenus du travail et du capital d’autre part.

La CSG présente en effet les caractéristiques d’une taxation uniforme dont l’assiette est universelle, puisque son assiette touche la totalité des revenus, d’activité, de remplacement et du capital, ce qui a des effets avantageux sur les comportements économiques, notamment du fait de l’absence de distorsion entre les revenus.

Concernant la CSG acquittée par les actifs, celle-ci est assise sur une assiette plus large que celle des cotisations, incluant les accessoires de rémunération qui sont exclus de l’assiette des cotisations sociales (épargne salariale, actionnariat salarié et protection sociale complémentaire) et qui sont versés en proportion plus importante aux cadres Egalement, seuls les éléments de rémunération (dans la limite de quatre fois le montant du plafond annuel de la sécurité sociale) soumis à cotisations bénéficient d’un abattement forfaitaire de 1,75 % au titre des frais professionnels pour le calcul de la CSG. En 2016, un point de CSG activité représente un rendement de plus de 13 Md€, contre un peu plus de 8 Md€ s’agissant des cotisations sociales pour les risques universels (maladie et famille). Il est donc possible de transformer une baisse de cotisations par une augmentation moins importante du taux de CSG, tout en créant une redistribution entre cadres et non cadres.

La CSG porte également sur les revenus de remplacement (pensions de retraite, d’invalidité, allocations de chômage et indemnités journalières de sécurité sociale) qui sont par nature exclus de l’assiette des cotisations et qui bénéficient par ailleurs de taux de CSG différenciés en fonction du revenu fiscal (6,6%, 3,8 % ou exonération), à l’exception des indemnités journalières de sécurité sociale et des allocations chômage (6,2 %). La CSG sur les revenus de remplacement représente 20 % du rendement global de la contribution.

Enfin, la CSG porte sur les revenus du capital (au taux de 8,2 %) et des jeux (aux taux de 6,9 %, 9,5 % ou 12 %). La CSG sur les revenus du capital représente 10 % du rendement global de la contribution.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

• Concernant les salariés du secteur privé :

Afin de redonner du pouvoir d’achat aux salariés, il est proposé d’abaisser de 3,15 points les cotisations et contributions qu’ils acquittent en contrepartie d’une hausse de 1,7 point de la CSG sur les revenus d’activité. La mesure vise ainsi à supprimer le paiement de toute cotisation salariale d’assurance maladie (0,75 %) et à exonérer du paiement des contributions d’assurance chômage (2,40 %). La mesure s’appliquera en deux temps au cours de l’année 2018 : au 1er janvier 2018, la cotisation salariale maladie (0,75 %) sera supprimée et 1,45 point de contribution salariale d’assurance chômage sera exonéré. Puis, au 1er octobre, 0,95 point supplémentaire de la contribution salariale d’assurance chômage (soit un total de 2,40 points) sera exonéré.

A terme, en année pleine, la mesure se traduira à terme par un gain de pouvoir d’achat de 263 € par an pour une personne rémunérée au SMIC ou de 526 € pour un couple dont chacun des membres est rémunéré au SMIC. Le gain financier de cette mesure sera visible par tous les salariés sur leur bulletin de paie dès janvier 2018, sans aucun impact sur les droits sociaux des intéressés.

Gain net par salarié selon leur niveau de rémunération

Source : Direction de la sécurité sociale

• Concernant les travailleurs indépendants :

S’agissant des travailleurs indépendants, qui n’acquittent pas de cotisations salariales ni de cotisations d’assurance chômage, des mesures équivalentes de baisses de cotisations sont nécessaires, qui doivent porter préférentiellement sur les cotisations destinées au financement de risques non contributifs, afin d’éviter tout impact sur la constitution de leurs droits sociaux.

D’une part, la mesure proposée vise à réduire le taux des cotisations d’allocations familiales de 2,15 points pour tous les travailleurs indépendants : le taux de cotisations d’allocations familiales serait nul jusqu’à 110 % du PASS (plus de 43 000 euros en 2018) puis progressera pour atteindre un taux « normal » de 3,10 % à 140 % du PASS (environ 55 000 euros). Cette mesure permettra de neutraliser, pour tous les niveaux de revenus, les effets de la hausse de 1,7 point de CSG (en effet, l’assiette des cotisations sociales étant chez les travailleurs indépendants plus réduite que l’assiette de la CSG, il convient de réduire les cotisations dans une proportion plus importante que la hausse de la CSG afin de garantir un effet équivalent en termes de revenu net).

D’autre part, et afin de dégager du pouvoir d’achat, il est proposé de renforcer l’exonération dégressive des cotisations d’assurance maladie et maternité des travailleurs indépendants non agricoles créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : ainsi, il est proposé de réduire le taux de la cotisation due sur les plus bas revenus, actuellement de 3 %, à 1,5 %, soit une exonération de 5 points par rapport au taux normal de 6,5 %. Cette exonération serait dégressive et les cotisations d’assurance maladie-maternité resteront acquittées dans leur totalité au taux à partir de 110 % du PASS (soit environ 43 000 euros). Cette mesure conduit à un gain de pouvoir d’achat pour 75% des travailleurs indépendants, c’est-à-dire ceux dont les revenus sont inférieurs à ce seuil, tandis que ceux dont les revenus sont supérieurs à ce seuil bénéficieront d’une simple compensation de la hausse de CSG.

Il est proposé de mettre en place la même exonération pour les exploitants agricoles, en remplacement de l’exonération de 7 points de la cotisation maladie dont ils ont bénéficié en 2016. N’étant soumise à aucune condition de ressources, l’exonération actuelle est en effet mal ciblée et bénéficie pour 50 % de son montant aux 15 % des exploitants agricoles dont les revenus sont les plus élevés. L’alignement du taux de la cotisation maladie et maternité des exploitants agricoles sur celle des travailleurs indépendants et la mise en place de cette nouvelle exonération visent à rétablir une forme d’équité entre les travailleurs indépendants et les exploitants agricoles qui bénéficient de prestations identiques en matière de prestations en nature d’assurance maladie. Elle est, en outre, plus favorable aux exploitants agricoles dont les revenus sont les plus faibles que la situation actuelle, tout en remettant en question une partie des avantages accordés pour les plus hauts revenus.

Évolution proposée des taux de cotisation d’allocations familiales et d’assurance maladie des travailleurs indépendants

Source : Direction de la sécurité sociale

En outre, des ajustements du taux global de cotisations applicable aux micro-entrepreneurs seront réalisés par décret pour tenir compte du renforcement de ces exonérations et du doublement du seuil de la micro-entreprise[3]. Enfin, s’agissant de certains praticiens et auxiliaires médicaux, qui bénéficient, sur leurs revenus conventionnés, d’une prise en charge par l’assurance-maladie de leurs cotisations maladie et famille (c’est notamment le cas des médecins ainsi que des infirmiers en zone sous-dense), il est proposé, afin de garantir une égalité de traitement avec les autres professions libérales, que l’assurance maladie soit en capacité de prendre en charge une partie des cotisations vieillesse de base de sorte que la hausse de CSG leur soit entièrement compensée, comme pour l’ensemble des travailleurs indépendants.

• Concernant les agents publics :

Pour les agents publics, des solutions de compensation seront proposées dès 2018. En effet, les fonctionnaires ne paient pas de cotisations salariales maladie et tous les agents publics ne sont pas affiliés à l’assurance chômage et sont en revanche redevables d’une contribution exceptionnelle de solidarité (CES) au taux de 1 %. La suppression de cette dernière, qui est proposée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, ne suffira donc pas à compenser l’intégralité de l’effet de la hausse de CSG : elle sera donc accompagnée de mesures compensatoires visant à garantir le pouvoir d’achat des agents publics.

• Concernant les bénéficiaires de revenus de remplacement :

La hausse de 1,7 point du taux de CSG destinée au financement de la protection sociale sera applicable également aux pensions de retraite et d’invalidité assises sur les pensions dues à compter du 1er janvier 2018, ce qui permettra de satisfaire l’objectif de redistribution entre les niveaux et les catégories de revenus.

Toutefois, par cohérence avec l’objectif même de la mesure, la hausse du taux de CSG ne concernera pas les bénéficiaires d’allocations chômage ou de d’indemnité journalières, ces revenus étant accordés à des actifs en situation d’absence ou d’arrêt temporaire de travail.

Par ailleurs, la hausse de CSG ne concernera que les bénéficiaires de pensions dont le niveau de revenus permet l’assujettissement au taux normal. En effet, les titulaires de revenus de pensions sont soumis à un taux de CSG qui dépend de leur revenu fiscal de référence. Ainsi, la mesure prévoit que les pensions de retraite des personnes aujourd’hui exonérées de CSG (environ 4 millions de pensionnés) ou assujetties à la CSG au taux réduit de 3,8 % (environ 1,8 million de pensionnés) ne seront pas concernées par la hausse de CSG.

Les bénéficiaires d’une pension de retraite ou d’invalidité concernés par la mesure sont donc ceux qui acquittent la CSG au taux de 6,6% (environ 8 millions de pensionnés du régime général), soit près de 60% des titulaires d’une pension.

Enfin, il convient de préciser qu’au-delà du champ des prélèvements sociaux, la hausse du taux de CSG sera compensée pour tout ou partie par la suppression de la taxe d’habitation pour 80% des foyers prévue en PLF pour 2018.

• Concernant les bénéficiaires de revenus du capital et des jeux :

En cohérence avec le principe d’universalité de la CSG et dans l’objectif global de redistribution des prélèvements sociaux entre les différentes catégories de revenu, la hausse de 1,7 point du taux de la contribution portera également sur les revenus du capital. Ainsi, la mesure s’appliquera :

- aux revenus de placement générés à compter du 1er janvier 2018, soumis aux prélèvements sociaux recouvrés au fil de l’eau ;

- aux revenus du patrimoine perçus à compter de l’année 2017, assujettis aux prélèvements sociaux à raison des rôles émis à compter du 1er janvier 2018.

Le taux global des prélèvements sociaux applicables aux revenus du capital, qui comprennent, outre la CSG, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), le prélèvement de solidarité, le prélèvement social et la contribution additionnelle à ce prélèvement, sera donc porté de 15,5 % à 17,2 %. La mesure consiste ainsi à faire contribuer davantage les titulaires de revenus du capital au financement de la protection sociale, dans un contexte d’allègement global de la charge fiscale sur les revenus du capital par l’instauration, par ailleurs, d’un prélèvement forfaitaire unique. Comme les précédentes hausses, ce relèvement du taux de prélèvements sociaux ne sera pas applicable aux gains acquis ou constatés avant l’entrée en vigueur de la loi en ce qui concerne les produits d’épargne qui ne sont pas soumis à la règle générale de taxation au fil de l’eau et restent soumis à la règle de taxation sur la base des taux dits « historiques ». Ces gains continueront à être taxés en fonction des taux en vigueur lorsqu’ils ont été constatés. Toutefois, les modalités d’entrée en vigueur de cette hausse pourront être précisées par amendement lors du processus parlementaire.

Enfin, la hausse du taux de la CSG concernera les produits de certains jeux, assujettis à CSG aux taux :

- de 6,9 % sur une fraction des sommes misées sur les jeux exploités par La Française des jeux ;

- de 9,5 % sur une fraction du produit des jeux automatiques des casinos ;

- de 12 % sur les gains des jeux de casinos d’un montant supérieur ou égal à 1 500 euros.

b) Autres options possibles

Des mesures de pouvoir d’achat passant par une baisse de l’impôt sur le revenu qui auraient pu être décidées n’auraient pas permis de cibler les actifs les plus modestes, dans la mesure où la moitié des foyers fiscaux ne sont pas redevables de l’impôt sur le revenu.

C’est donc, à cet égard, une mesure de pouvoir d’achat plus équitablement répartie. Elle se cumule avec la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers qui, quant à elle, ne vise pas prioritairement les actifs, mais permet de compenser pour partie la hausse de CSG pour les retraités qui seront visés.

Pour compenser les baisses de cotisations, une autre mesure de financement de cette mesure de pouvoir d’achat aurait également pu passer par une hausse de la TVA, plutôt que de la CSG. Cette option présente toutefois de nombreux inconvénients qui ont conduit à écarter celle-ci. En particulier, compte tenu de son rendement moindre que celui de la CSG, pour assurer le financement de la mesure de pouvoir d’achat, la TVA aurait dû être augmentée de près de 2 points, ce qui aurait porté son taux parmi les plus élevés d’Europe. Ensuite, la TVA ne permettant pas, contrairement à la CSG, d’éviter de toucher les ménages aux revenus les plus faibles, le financement de la mesure aurait été nettement moins redistributif et aurait eu des effets négatifs sur la consommation des ménages, notamment les plus modestes.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

Cette mesure a sa place en loi de financement de la sécurité sociale au regard de son impact sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, le taux et les modalités de recouvrement des cotisations et contributions qui leurs sont affectées ainsi que sur l’équilibre financier et sur la trésorerie des régimes, conformément aux dispositions du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

En effet, la mesure opère une profonde modification des ressources de la branche maladie et du FSV, supprimant les cotisations salariales et augmentant la CSG affectée à cette branche. Cette mesure a donc un fort impact sur l’équilibre financier de la branche maladie et du FSV. Elle donne aussi lieu à des réaffectations au sein de l’ensemble des régimes et des branches.

Des recettes sont affectées à l’ACOSS, pour garantir la compensation à l’euro de la perte de recettes induites pour l’assurance chômage par l’exonération des contributions salariales qui lui étaient affectées. Au surplus, l’ensemble de ces dispositions est susceptible d’avoir des conséquences sur la trésorerie du régime général (notamment la centralisation par l’ACOSS du produit des contributions d’assurance chômage dont les URSSAF n’assurent pas le recouvrement) et modifie les missions de l’ACOSS qui assurera désormais, dans le cadre de sa mission de recouvrement, le reversement à l’UNEDIC des sommes qui lui sont dues au titre des contributions salariales exonérées.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’État

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAVTS et du RSI, les conseils de la CNAMTS, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général sont saisis pour avis en application des dispositions législatives prévoyant une saisine pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA sont parallèlement informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des États membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l’article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la CJUE qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre

- de déterminer les conditions du droit ou de l’obligation de s’affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime

- de définir les conditions requises pour l’octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu’il n’est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet. La mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Modification des L. 131-9, L. 136-2, L. 136-7-1, L. 136-8, L. 172-3, L. 241-2, L. 242-11, L.313-1, L. 382-22, L. 612-5 du code de la sécurité et sociale, L. 741-9 du code rural et L. 5422-9 du code du travail.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Sans objet

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

La mesure ne sera pas applicable aux territoires de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte en l’absence de CSG dans ces territoires.

Evaluation des impacts

Impact financier global

La hausse de la CSG générerait un gain en recettes de 22,5 Md€ (2018) : elle s’appliquera sur l’ensemble des revenus d’activité (près de 15,9 Md€) et des revenus du capital (2,0 Md€), ainsi que sur le taux normal de la CSG sur les revenus de remplacement (4,5 Md€). Par dérogation, il est prévu que la CSG sur les allocations chômage et sur les indemnités journalières de sécurité sociale reste au taux actuel.

S’agissant des revenus du capital, l’impact de la mesure se décompose comme suit en 2018 :

- un gain de l’ordre 2,0 Md€ au titre de la hausse du taux de la CSG sur les revenus du patrimoine et de placement ;

- un gain de 100 M€ au titre de la hausse du taux de la CSG sur les jeux.

En contrepartie, la suppression de la cotisation salariale maladie (4,8 Md€) et l’exonération de la contribution salariale d’assurance chômage (9,4 Mds en 2018). Les salariés de droit privé se verront ainsi redistribuer 3 Md€ de pouvoir d’achat en 2018.

Chez les travailleurs indépendants, il est prévu que les baisses de cotisations maladie et famille compensent non seulement la hausse de CSG mais puissent leur accorder un gain de pouvoir d’achat de l’ordre de 180 M€.

NB : ces impacts font l’objet d’une neutralisation dans le cadre des transferts entre branches de sécurité sociale, dont le détail est présenté dans l’étude d’impact relative à l’article 18 (transferts).

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

Le principal impact à attendre à court terme se situe au niveau des ménages, avec un transfert de pouvoir d’achat, des retraités et des ménages percevant des revenus du capital, vers les salariés. Cela permet de rendre le travail plus rémunérateur et donc d’encourager l’offre de travail. À plus long terme, les cotisations sociales dues par les salariés et la CSG entrent dans le coin fiscalo-social (c’est-à-dire l’écart entre le salaire super brut – ce qui est déboursé par l’entreprise − et le salaire super net – ce que touche le salarié). Or, pour un salarié, les cotisations sociales baissent d’un montant supérieur à la hausse de la CSG étant donné que le montant de cette dernière est également réparti sur d’autres types de revenus. On a donc une baisse du coin fiscalo-social. Cela va entraîner un ajustement à la baisse des salaires bruts, et donc une baisse du coût du travail, ce qui est favorable à l’emploi. Une baisse du coût du travail est également favorable à la compétitivité des entreprises. À long terme, la mesure aura donc des effets d’offre, favorables à l’activité et à l’emploi.

• Impact pour les salariés

S’agissant des salariés du secteur privé, la hausse de CSG financera l’essentiel du coût de la suppression des cotisations salariales d’assurance maladie et de l’exonération des cotisations d’assurance chômage. La mesure aboutit à un gain de salaire net de 21,90 € par mois, soit 263 € par an, pour une personne rémunérée au SMIC, et de 526 € pour un couple dont chacun des membres est rémunéré au SMIC. Pour une rémunération mensuelle brute de 2 000 €, le gain serait de 29,60 € par mois (soit 355 € par an). En revanche, dans la mesure où l’assiette des cotisations d’assurance chômage est plafonnée à 4 PASS (environ 155 000 €), les personnes percevant de très hauts revenus (plus de 400 000 € par an environ) contribueront davantage sur la fraction des revenus dépassant ce plafond et ne seront pas bénéficiaires de la mesure. Les salariés bénéficiant d’éléments de rémunération pour des niveaux élevés et non assujettis aux cotisations mais déjà soumis à la CSG bénéficieront relativement moins de la mesure. Cette mesure constitue un gain de pouvoir d’achat immédiat pour les salariés dont le tableau ci-dessous en présente les effets, dès lors que la rémunération soumise à CSG serait intégralement constituée d’éléments de salaire soumis à cotisations sociales.

• Impact pour les travailleurs indépendants

Cette mesure, qui bénéficierait à tous les travailleurs indépendants, aurait un coût net de l’ordre de 180 M€.

S’agissant des travailleurs indépendants dont le revenu est inférieur à 110 % du PASS (43 000 €), la suppression de la cotisation d’allocations familiales et le renforcement de l’exonération dégressive de cotisation d’assurance maladie permettent, malgré la hausse de 1,7 point de la CSG, une baisse des prélèvements sociaux pouvant aller jusqu’à 550 €. Pour les travailleurs indépendants dont le revenu est supérieur à 140 % PASS (55 000 €), la hausse de la CSG finance la baisse de 2,15 points de la cotisation d’allocations familiales.

Cette mesure bénéficierait globalement à 75 % des travailleurs indépendants les plus modestes et serait neutre pour les 25 % restants. La mesure est favorable pour 82 % des artisans-commerçants et 50 % des professions libérales, pour ceux qui ont un revenu inférieur à environ 3 SMIC (43 000 € de revenu net environ), mais est neutre pour ceux qui sont situés au-dessus de ce niveau.

Le taux de cotisations des micro-entrepreneurs serait également ajusté pour tenir compte du renforcement de ces exonérations et aboutir à des effets équivalents.

• Impact sur les bénéficiaires de revenus de remplacements

La hausse du taux normal de CSG de 1,7 point (passage de 6,6% à 8,3%) n’affectera que les bénéficiaires d’une pension de retraite ou d’invalidité dont le revenu fiscal de référence au titre des revenus de l’année 2016 était égal ou supérieur à 14 404 €[4] pour une personne seule en métropole, soit environ 8 millions de pensionnés du régime général.

D’après l’édition 2017 du Panorama - Les retraités et les retraites de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES), le montant mensuel moyen de la pension de retraite de droit direct, y compris l’éventuelle majoration pour enfants, tous régimes confondus (de base et complémentaire) est estimé à 1 376 € en décembre 2015. Le montant moyen de la pension de droit nette des prélèvements sociaux s’établit à 1 283 €. Avec ces montants moyens, le niveau du revenu fiscal de référence est de l’ordre de 12 800 € en 2015, soit un montant inférieur au seuil d’assujettissement au taux fort de CSG. Cependant, le revenu fiscal de référence tient compte de tous les revenus imposables perçus par le contribuable (produits du patrimoine, produits de placements, etc.), desquels sont déduits une partie de la CSG, les charges personnelles (pensions alimentaires par exemple), ainsi que des abattements forfaitaires (abattement de 10% et abattements applicables aux plus de 65 ans).

Pour une personne âgée de plus de 65 ans, retraitée du secteur privé dont le montant du revenu fiscal de référence de 2016 s’établit à 15 000 € (soit environ 1 445 € de pension nette en 2017), la hausse de 1,7 point de la CSG conduira à une baisse de la pension mensuelle nette de l’ordre de 27 € par mois, soit 324 € par an. Il convient cependant de prendre en compte l’effet de l’ensemble des mesures relatives aux prélèvements sociaux et fiscaux et notamment de l’évolution du montant de la taxe d’habitation des retraités dont le RFR est compris entre 14 500 € et 17 500 €. En effet la baisse de la TH pour ces retraités s’établit en moyenne à 445 €. Le gain mensuel attendu de la suppression de la taxe d’habitation s’élèverait à 12 € en 2018, à 25 € en 2019 et à 37 € en 2020. Finalement, ces personnes verront leurs ressources évoluer positivement sous l’effet des revalorisations des pensions, de la hausse de la CSG et de la suppression de la TH sur la période 2017-2020.

Variation mensuelle du revenu disponible après TH induite par les différentes mesures

(montants cumulés par rapport au 1er janvier 2017)

Source : Direction de la sécurité sociale

• Impact sur les bénéficiaires de revenus du capital

La hausse du taux de la CSG applicable aux revenus du patrimoine et de placement s’accompagne d’une mesure d’allègement global de la charge fiscale pesant sur ce type de revenus, via l’instauration du prélèvement forfaitaire unique. Compte tenu de ce contexte général, l’augmentation du taux de la CSG n’engendrera pas de hausse des prélèvements obligatoires dus par les titulaires de ce type de revenus. En revanche, la mesure renforce la part que représentent les contributions finançant la protection sociale dans l’ensemble des prélèvements assis sur les revenus du capital.

b) impacts sociaux

Les mesures de suppression de la cotisation ou de contribution prévues n’auront aucun impact sur les droits sociaux des salariés et des non-salariés.

• Impact sur l’égalité entre les hommes et les femmes

Sans objet.

• Impact sur les jeunes

Cette mesure sera favorable à tous les actifs, notamment ceux disposant de rémunération proche du SMIC : elle aura un effet bénéfique parmi les salariés les moins qualifiés ou en début de carrière, et sera donc favorable à l’activité des jeunes.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

c) impacts sur l’environnement

Sans objet.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Il s’agit d’une mesure de réduction du poids des prélèvements sociaux pour les actifs, sans impact sur leurs droits associés. Aucune démarche nouvelle ne sera nécessaire : pour les salariés, la baisse sera visible dès le bulletin de paie au titre des salaires de janvier 2018 ; pour les indépendants, compte tenu des modalités de recouvrement actuelles les baisses entreront également en vigueur sans formalité supplémentaire.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Cette mesure sera gérée par la branche du recouvrement, sans coût supplémentaire, dans le cadre de gestion habituelle des modifications des paramètres en matière de cotisations et contributions sociales.

L’ensemble des pertes de recettes occasionnées par la baisse des cotisations est compensé par la hausse de la CSG. L’ACOSS centralisera, dans le cadre de ses missions de recouvreur des recettes de la sphère sociale, le reversement de la compensation à chaque organisme. S’agissant de l’UNEDIC, il est prévu au titre de l’année 2018 une compensation à l’euro et complètement transparente pour l’assurance chômage : les URSSAF reverseront le montant exact des cotisations dues par les salariés – déduction faite des frais d’assiette et de recouvrement tenant compte également du risque de non-recouvrement – sans tenir compte de l’exonération, donc pour le montant dû par les salariés avant exonération. Cette prise en charge des cotisations salariales par l’ACOSS sera donc neutre sur le financement de la sécurité sociale compte tenu de la hausse de CSG. L’ensemble des opérations de réaffectations de recettes nécessaires à assurer le financement de l’assurance chômage est détaillé dans l’étude d’impact relative à l’article 18 (transferts).

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

Sans objet

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Plusieurs décrets devront être modifiés ou abrogés pour pleinement mettre en œuvre cette mesure.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

La mesure sera mise en œuvre dès le 1er janvier 2018 par les URSSAF. À titre transitoire, l’exonération de la cotisation chômage s’effectuera en deux temps :

- 1,45 point de contribution salariale d’assurance chômage sera exonéré au 1er janvier 2018 ;

- Au 1er octobre 2018, 0,95 point supplémentaire de la contribution salariale d’assurance chômage (pour un total de 2,40 points) sera exonéré.

La suppression de cotisation salariale maladie (0,75 %) et la hausse de la CSG entrera en vigueur à compter du 1er janvier 2018.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

L’information sera réalisée par le biais des régimes concernés, sous la forme de documents de communication (site urssaf.fr notamment).

d) Suivi de la mise en œuvre

Le suivi de la mise en œuvre se réalisera par la branche du recouvrement et dans le cadre de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 8 – Transformation du CICE et du CITS en baisse pérenne de cotisations sociales pour les employeurs

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Les dispositifs généraux de baisse du coût du travail représentent un effort décisif en faveur de l’activité économique, effort qui a été considérablement renforcé ces dernières années avec la mise en œuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité, du crédit d’impôt pour la compétitivité et pour l’emploi (CICE) et, plus récemment, du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS).

Les allègements généraux, dégressifs jusqu’à 1,6 SMIC, ont permis d’obtenir pour les employeurs un dispositif dit « zéro cotisation URSSAF » au SMIC, tandis qu’une baisse de 1,8 point du taux des cotisations d’allocations familiales pour les rémunérations allant jusqu’à 3,5 SMIC a été instaurée en deux étapes successives. Le CICE, porté à 7 % en 2017, et qui sera ramené à 6 % en 2018, s’applique quant à lui sur les rémunérations allant jusqu’à 2,5 SMIC. Enfin, à ces dispositifs, s’ajoute, pour les structures non lucratives qui ne sont pas bénéficiaires du CICE, la création en 2017 d’un crédit d’impôt applicable sur la taxe sur les salaires et calculé sur une assiette similaire à celle du CICE.

Au total, ces trois dispositifs réduisent de 25 % le coût total du travail au niveau du SMIC et ont permis de diminuer le coût moyen du travail de 5 %. Toutefois, malgré ce renforcement, ces dispositifs restent encore mal articulés entre eux et n’ont pas permis d’atteindre pleinement leurs objectifs en termes d’emploi.

D’une part, il reste encore au niveau du SMIC un nombre important de cotisations et contributions sociales dont sont redevables les employeurs, ce qui pèse encore fondamentalement sur le coût du travail. En effet, les employeurs restent redevables de cotisations sociales patronales dues au titre du risque chômage et de la retraite complémentaire. De plus, suivant leur taille et leur localisation, les entreprises sont soumises à des prélèvements en dehors de la sphère de la sécurité sociale, mais pesant également sur leur masse salariale (versement transport, contribution à l’effort de construction, taxe d’apprentissage, etc.).

D’autre part, entré en vigueur en 2013, le CICE continue de soulever des questions quant à son efficacité. Le comité de suivi du CICE[5] estime ainsi que, si une partie importante du dispositif a permis de reconstituer les marges des entreprises, les effets sur les créations d’emplois sont en revanche faibles (de l’ordre de 50 000 à 100 000 emplois créés ou sauvegardés sur la période 2013-2014) et les effets sur les salaires limités. Par ailleurs, la complexité du dispositif a également été soulignée, avec un taux de non-sollicitation relativement élevé (10 %). La complexité réside essentiellement dans le mécanisme même d’imputation décalée du CICE sur l’impôt acquitté au cours de l’année suivant celle ayant donné lieu au versement des rémunérations.

a) Mesure proposée

En contrepartie de la transformation du CICE et, pour le secteur non lucratif, du CITS figurant dans le projet de loi de finances, la présente mesure vise à renforcer les baisses de cotisations au moyen de deux dispositifs :

- D’une part, cette transformation prendra la forme d’un allégement permanent de cotisations sociales de 6 points pour les rémunérations n’excédant pas 2,5 SMIC. Ce dispositif permet d’accorder le bénéfice d’une exonération équivalente au CICE tout en permettant aux entreprises d’en bénéficier de manière immédiate, et non l’année suivante, simultanément au versement des rémunérations qui y ouvrent droit.

- D’autre part, le Gouvernement souhaite faciliter encore davantage l’embauche des salariés et rémunérés au SMIC en renforçant le dispositif des allègements généraux de 10 points environ. Ce renforcement ciblé sur les bas salaires repose sur une imputation supplémentaire aux cotisations patronales dues au titre du risque chômage (au taux de 4,05 %[6]) et de la retraite complémentaires (à savoir les taux de cotisation de retraite complémentaire au taux de 4,65 % et de la cotisation pour l’association pour la gestion du fonds de financement, AGFF, au taux de 1,20 %[7]). Seront désormais totalement exonérées au niveau du SMIC :

les cotisations de sécurité sociale (maladie, vieillesse et la part mutualisée due au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles) et d’allocations familiales,

la contribution solidarité autonomie (CSA),

la contribution au fonds national pour l’aide au logement (FNAL),

les contributions d’assurance chômage,

les cotisations à l’AGIRC-ARRCO et l’AGFF.

Pour les entreprises de moins de 11 salariés, qui ne sont pas redevables du versement transport ni de la participation à l’effort de construction, seules seront alors dues la cotisation au régime de garantie des salaires (AGS) et la taxe d’apprentissage et la participation à la formation professionnelle (soit un taux global inférieur à 1,40 % en 2017).

Au total, par rapport à la situation actuelle, le renforcement des exonérations conduira à une réduction supplémentaire du coût du travail pour toutes les rémunérations inférieures à environ 1,4 SMIC.

L’ensemble de ces mesures prendra effet au titre des rémunérations dues pour les périodes d’activité à compter du 1er janvier 2019. Ainsi, au cours de l’année 2019, les entreprises bénéficieront de cette baisse pérenne des cotisations tout en continuant de percevoir le bénéfice du CICE au titre de l’année 2018.

Le bénéfice de l’exonération pour les employeurs sera lié, comme aujourd’hui, à l’obligation d’affiliation à l’assurance chômage de leurs salariés. Par conséquent, alors qu’elles ne sont pas bénéficiaires du CICE lorsqu’elles ne sont redevables ni de l’impôt sur le revenu ni de l’impôt sur les sociétés, les structures à but non lucratif, relevant notamment de l’économie sociale et solidaire, bénéficieront favorablement de ces mesures et notamment de l’allègement de 6 points qui succède au CICE. En effet, cette exonération représente un montant supérieur au crédit d’impôt de taxe sur les salaires de 4 points dont elles bénéficient actuellement, et qui sera également supprimé.

En outre, afin de ne pas accroître les distorsions déjà existantes entre les différents secteurs économiques en fonction des règles spécifiques qui leurs sont applicables, le renforcement des baisses de cotisations au niveau du SMIC s’accompagnera d’une modification des conditions de cumul entre ce dispositif de baisse du coût du travail et la déduction forfaitaire spécifique pour frais professionnels (DFS), dispositif initialement prévu pour prendre en compte le niveau particulier des frais professionnels dans certains secteurs, et dont la justification économique n’est aujourd’hui plus avérée au regard des modalités d’exercice de ces activités, mais dont continuent de bénéficier certaines professions pour lesquelles elles avaient été établies initialement ou qui y ont été rendues éligibles grâce à une conception extensive de son champ, et qui prend la forme d’un abattement d’assiette de cotisations patronales et salariales, dont le taux varie selon les professions concernées.

En effet, en l’absence de toute condition, en l’état actuel, le cumul de la DFS avec l’exonération générale sur les bas salaires permet en pratique d’appliquer aux rémunérations des salariés concernés, du fait de la dégressivité de la réduction générale, un niveau d’allègement plus important que celui qui aurait normalement été applicable au regard du niveau du salaire effectif. Ainsi, alors que le point de sortie au-delà duquel l’employeur ne bénéficie normalement pas de la réduction générale des cotisations sociales est fixé à 1,6 SMIC dans le droit commun, un salarié rémunéré à 1,8 SMIC travaillant dans un secteur bénéficiant d’une DFS à 30 % cotise en réalité sur une assiette équivalente à 1,26 SMIC. Par conséquent, non seulement les cotisations dues sont plus faibles, mais en outre l’exonération est applicable dans des conditions plus favorables que le droit commun.

Au global, l’abattement d’assiette des cotisations induite par l’application de la DFS conduit à un avantage social en faveur de ces populations et de leurs employeurs de l’ordre de 1,1 Md€, tandis que l’effet supplémentaire favorable sur les allègements de cotisations est estimé à lui seul à plus de 620 M€.

Avec le renforcement des allègements dégressifs, si aucune mesure de neutralisation n’était prise, ce dernier effet favorable serait encore accentué par l’augmentation d’un tiers du niveau maximal des cotisations exonérées au niveau du SMIC. En conséquence, et indépendamment d’autres évolutions qui pourraient être envisagées ultérieurement sur ce dispositif de déduction particulièrement dérogatoire, il est proposé qu’à l’avenir le coefficient des allégements généraux soit calculé sur une rémunération prenant en compte un taux d’abattement réduit d’un tiers environ par rapport au taux de DFS actuellement applicable, de sorte que cet avantage soit simplement maintenu constant et que le présent article n’accroisse pas encore davantage les disparités entre les professions.

Enfin, au-delà des dispositifs généraux, il existe encore plusieurs exonérations spécifiques applicables à un secteur ou une zone géographique, pour des effets souvent limités dans le temps, et dont l’efficacité a été fortement remise en cause par plusieurs rapports, en particulier par la mission de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l’inspection générale des finances (IGF) sur la revue des dépenses sur les exonérations et exemptions sociales spécifiques de juin 2015. Le maintien de ces exonérations nuit aujourd’hui à la lisibilité générale des dispositifs applicables en faveur de la baisse du coût du travail, ce qui nuit au final aux employeurs eux-mêmes. Ces exonérations spécifiques, en outre, seront dorénavant moins avantageuses dans la plupart des cas, proche du SMIC, que les allègements généraux, ce qui justifie leur réexamen ou leur mise en extinction selon les cas. Une révision dans le cadre des lois financières pour 2019 sera mené, à l’issue d’une concertation approfondie avec les représentants des acteurs concernés. Il s’agit spécifiquement :

- Des trois exonérations sociales applicables dans certaines zones du territoire : zone de revitalisation rurale (ZRR), zone de restructuration de la défense (ZRD) et bassins d’emploi à redynamiser (BER) ;

- De l’exonération pour l’emploi de travailleurs occasionnels agricoles ;

- Des exonérations applicables à deux structures d’insertion par l’activité économique (IAE) que sont les associations intermédiaires et les ateliers et chantiers d’insertion ;

- De l’exonération applicable aux contrats uniques d’insertion sous forme de contrats d’accompagnement dans l’emploi ;

- Des exonérations applicables en outre-mer (issues en dernier lieu de la loi dite LODEOM) ;

S’agissant de la mise en œuvre opérationnelle de la mesure, si celle-ci ne présente pas de difficultés techniques s’agissant de l’imputation des allègements de cotisations sur les contributions chômage, celles-ci étant recouvrées par les URSSAF, l’imputation des allègements sur ces cotisations a pour corollaire indissociable la mise en place d’une coordination renforcée entre les URSSAF et l’AGIRC-ARRCO. Des dispositions nouvelles seront donc prises afin d’assurer la bonne imputation des allègements sur les cotisations de retraite complémentaire, recouvrées séparément par les institutions de retraite complémentaire.

Ces dispositions permettront aux entreprises d’appliquer de manière optimale et sans démarche nouvelles l’ensemble des exonérations Afin de garantir à l’employeur un retour uniforme des deux réseaux sur les erreurs détectées dans leurs déclarations sociales, il est ainsi prévu que les URSSAF déterminent pour l’ensemble des organismes recouvreurs les modalités de fiabilisation des données déclarées par les employeurs sur le champ des allègements généraux. En outre, il est précisé que, les circulaires, la doctrine applicable en matière d’allègements généraux, ainsi que les réponses apportées dans le cadre de la procédure de rescrit social portant sur ces sujets seront opposables y compris en matière de cotisations de retraite complémentaire. Une convention signée entre l’ACOSS et le GIE Agirc-Arrco prévoira, par ailleurs, les modalités de concertation entre les deux réseaux afin d’apporter aux entreprises des réponses coordonnées dans l’ensemble du parcours de recouvrement des cotisations (réclamations, questions juridiques par exemple). Pour plus de précisions, voir la partie V sur les modalités de mise en œuvre de la mesure.

Par ailleurs, il est opportun dans le cadre de cette même mesure de chercher à améliorer la qualité des services offerts aux entreprises par les organismes de recouvrement, Indépendamment de la mise en œuvre de la mesure, les entreprises ont en effet actuellement deux interlocuteurs auprès desquels elles versent les cotisations et contributions sociales, ce qui peut être source de complexité pour l’ensemble des démarches qu’elles effectuent dans la totalité du parcours de recouvrement (sollicitations, réclamations, rescrits, résolutions de difficultés, contrôle). Il est donc proposé de renforcer la coordination entre le réseau des URSSAF et celui des institutions de retraite complémentaire afin de garantir aux employeurs, autant que possible, une unicité d’interlocution à certaines étapes clé du recouvrement. Par ailleurs, afin de simplifier certaines démarches, qui doivent être réalisées deux fois par l’entreprise pour deux interlocuteurs distincts, notamment lorsqu’elle connaît des difficultés financières, il est prévu qu’un échéancier de paiement accordé par l’URSSAF, lorsqu’il concerne des montants faibles, emporte le droit à un étalement des cotisations dues aux institutions de retraite complémentaire. L’entreprise n’aura donc plus à dupliquer auprès des celles-ci une demande de délais de paiement adressée à l’Urssaf. Par ailleurs, lorsque la situation d’une entreprise de taille importante sera examinée par la commission des chefs des services financiers, l’URSSAF représentera les institutions de retraite complémentaire et aura mandat pour statuer sur les créances qui les concernent dans le cadre d’octroi de plans d’apurement ou de remises, par exemple.

b) Autres options possibles

Une option alternative aurait consisté à mettre en place un dispositif unique d’exonération dégressive, et non la création d’une exonération semblable au CICE. Dans ce schéma, le dispositif d’allègement aurait été identique au niveau du SMIC mais la dégressivité aurait entraîné une hausse du coût du travail pour les rémunérations comprises entre 2,1 et 2,5 SMIC. La neutralisation de cet effet aurait nécessité de décaler davantage le point de sortie, au-delà de 2,5 SMIC, avec des conséquences budgétaires insoutenables.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

La création d’une réduction sur les cotisations d’assurance maladie aura pour effet d’affecter les recettes des régimes de base de manière pérenne et trouve ainsi sa place en loi de financement de la sécurité sociale en application des dispostions du 2° du B du V de l’article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.

L’impact de la mesure dans son ensemble, y compris s’agissant des exonérations de cotisations d’assurance complémentaire obligatoire et d’assurance chômage, sur les régimes obligatoires de base de sécurité sociale est avéré dans la mesure où, l’ACOSS sera chargée, dans le cadre du dispositif proposé comme modalité possible de compensation dans l’article,, de prendre en charge les pertes de recettes pour les organismes concernés, en contrepartie d’une affectation de recettes correspondante en loi de finances, et équilibrée financièrement au titre de cette mission par les branches de la sécurité sociale. Il découle de l’écart inévitable entre la recette affectée, établie de manière définitive sur une base prévisionnelle et le coût effectif de la prise en charge constaté ex post un impact financier pour les branches du régime général.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAVTS et du RSI, les conseils de la CNAMTS, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis de l’ensemble du projet de loi de fincancement de la sécurité sociale en application des dispositions législatives et règlementaires prévoyant une telle saisine.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l’article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet. La mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Sont modifiés les articles L.133-5-4, L. 241-13, L.243-6-1, L.243-6-2, L.243-6-3 et L.243-7 du code de la sécurité sociale.

Trois nouveaux articles sont créés dans le code de la sécurité sociale : L. 241-2-1, L. 243-6-5-1 et L. 243-6-5-2.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Plusieurs articles sont abrogés : les articles L. 131-4-2, L. 131-4-3 et L. 241-11 du code de la sécurité sociale, les articles L. 741-5, L. 741-16 et L. 741-16-1 du code rural et de la pêche maritime, l’article L. 5134-31 du code du travail, les VII et VIII de l’article 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 ; le VI de l’article 34 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 et le IV de l’article 20 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014.

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

L’application d’une réduction de 6 point de la cotisation patronale maladie est évalué à près de 21,6 Md€ à compter de 2019, tandis que le renforcement du coefficient des allègements dégressives par l’imputation supplémentaire sur les cotisations chômage et retraite complémentaire est évaléue à près de 3,3Md€ supplémentaire.

En parallèle, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit l’abaissement d’1 point puis la suppression du CICE, dont le coût est actuel est de 23,3 Md€, tandis que le CITS sera également supprimé (0,6Md€).

NB : ces impacts feront l’objet d’une neutralisation dans le cadre des transferts entre branches de sécurité sociale et donneront lieu à une compensation des pertes de recettes pour la sécurité sociale, dont les modalités seront précisées dans les textes financiers afférents à l’année 2019.

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

La mesure permet de supprimer au niveau du SMIC toutes les charges d’ordre général prélevées sur les rémunérations versées. Elle est donc favorable à l’embauche des salariés, dans la mesure où c’est à ce niveau de rémunération que l’élasticité de l’embauche au coût du travail est la plus importante. Ces mesures représenteront à horizon 2019 une baisse de cotisations et contributions sociales supplémentaires de près 1 800 euros par an et par salarié, lorsque celui-ci est payé au SMIC (hors suppression du CICE).

Par exemple, pour une entreprise dont l’effectif comporte 22 salariés (15 salariés rémunérés au SMIC, 5 dont la rémunération est égale à 1,3 SMIC et 2 dont la rémunération est égale à 2 SMIC), le gain, après suppression du CICE, sera de près de 7 600 € en 2019.

Pour une entreprise de 9 salariés (6 rémunérés au SMIC, 2 dont la rémunération est égale à 1,3 SMIC et 1 dont la rémunération est égale à 2 SMIC) le gain, après suppréssion du CICE, sera de près de 3 000 €.

Dans le secteur de l’économie sociale et solidaire qui ne bénéficiait pas du CICE mais du CITS dont le niveau est plus faible, le bénéfice des baisses de cotisations venant en compensation sera d’autant plus favorable.

b) impacts sociaux

Les droits sociaux ne sont pas modifiés par cette réforme portant exclusivement sur des cotisations et contributions à la charge des employeurs.

• Impact sur l’égalité entre les hommes et les femmes

Sans objet.

• Impact sur les jeunes

La mesure, en facilitant l’embauche des salariés les moins qualifiés et rémunérés au SMIC, aura indirectement une incidence sur l’emploi des jeunes, très concernés par le chômage et dont les rémunérations sont plus faibles.

• impact sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

c) impacts sur l’environnement

Sans objet.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Il s’agit d’une mesure de réduction du poids des prélèvements sociaux pour les employeurs, qui n’auront pas de formalités spécifiques à prévoir pour en bénéficier. Des dispositions spécifiques sont prévues pour permettre de sécuriser le calcul des baisses de cotisations sociales en faisant appel à plusieurs organismes de recouvrement. Enfin, il s’agit d’une mesure de lisibilité puisqu’elle harmonise la législation applicable en mettant fin à la plupart des exonérations spécifiques, devenues moins favorables que le cas général.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Pour la partie de la réduction générale et de l’exonération de cotisations d’assurance maladie imputée sur les cotisations et contributions qu’elle recouvre, cette mesure sera gérée par la branche du recouvrement du régime général, sans coût supplémentaire, dans le cadre de gestion des modifications des paramètres en matière de cotisations et contributions sociales. Cette mesure aura des impacts importants sur les organismes chargés du recouvrement des cotisations de retraite complémentaire obligatoire.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure devra être gérée dans le cadre des moyens dont disposent déjà les organismes.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Plusieurs décrets devront être modifiés ou abrogé pour pleinement mettre en œuvre cette mesure.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

La mesure sera mise en œuvre à compter du 1er janvier 2019.

Afin de garantir une simplicité de mise en œuvre du dispositif, le dispositif législatif prévoit un ensemble de mesures propres à assurer pour les employeurs la simplicité et la sécurité maximales dans la mise en œuvre de ces exonérations face aux deux réseaux chargés du recouvrement des cotisations sociales concernées à savoir les URSSAF d’une part et les organismes gestionnaires de la retraite complémentaire d’autre part.

Il est en effet primordial de prévenir d’éventuelles divergences de positions entre les deux réseaux sur un même point de droit, ce qui pourrait être source d’insécurité juridique pour les cotisants. C’est pourquoi la loi prévoit un ensemble complet de dispositions de nature à écarter totalement ce risque. L’application univoque de la réglementation relative aux allègements et aux exonérations de cotisations et de contributions sociales, ainsi que de la doctrine qui en découle et plus généralement sur tout point de droit pouvant avoir une incidence sur les exonérations applicables sera assurée :

En prévoyant de rendre explicitement opposables aux institutions de prévoyance les circulaires ministérielles en tant qu’elles portent sur ce champ. Cette doctrine sera par ailleurs accessible sur un site internet unique ;

En offrant la possibilité aux entreprises qui seraient néanmoins confrontée à des positions discordantes des deux réseaux de recouvrement sur ce champ de la réglementation pourra solliciter une position univoque auprès de l’ACOSS, qui s’imposera aux deux organismes ;

En garantissant aux cotisants que les réponses qu’ils obtiennent à leurs demandes de rescrits sont, sur ces points de droit, également opposables aux organismes de retraite ;

En obligeant les organismes à assurer aux entreprises une information unique lorsqu’ils détectent des anomalies dans les déclarations qu’ils reçoivent ;

En garantissant, pour la réalisation des contrôles que les URSSAF sont habilitées à réaliser pour le compte des institutions de retraite complémentaires, une unicité de procédures pour les entreprises, quand bien même le contrôle aboutirait à détecter des anomalies relevant à la fois des cotisations recouvrées par les URSSAF et de celles relevant de la compétence de l’AGIRC-ARRCO.

Enfin, le délai d’un an d’ici la date d’entrée en vigueur de la mesure sera mis à profit afin de garantir, au moyen de tests auprès des entreprises, que le dispositif prévu satisfait les attentes des entreprises au point de vue de la simplicité de mise en œuvre et des garanties de sécurité juridique attendues.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

L’information sera réalisée par le biais des régimes concernés, sous la forme de documents de communication (site urssaf.fr notamment).

d) Suivi de la mise en œuvre

Les dispositifs sont notamment suivis dans le cadre de l’annexe 5 du PLFSS, ainsi que dans le cadre du comité de suivi des aides publiques aux entreprises et des engagements (COSAPEE).

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 9 - Création d’un dispositif d’exonération généralisé de début d’activité pour les créateurs d’entreprises

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Conformément aux engagements du programme présidentiel, le Gouvernement souhaite mettre en place des mesures fortes en faveur du développement et de l’accompagnement de la création d’activité.

Avec la mise en place du dispositif de l’auto-entrepreneur en 2007 et le développement de l’économie collaborative lié à l’essor des plateformes numériques, les schémas traditionnels du travail se sont transformés, conduisant à une atomisation de l’activité économique.

La création entrepreunariale est aujourd’hui un des enjeux majeurs du développement de l’innovation et de l’activité économique, notamment dans le cadre de l’économie numérique sous la forme de réalisation d’activité de complément faisant intervenir des relations de pair à pair.

Ainsi, en 2016, dans l’ensemble des secteurs marchands, 554 000 entreprises ont été créées, soit 29 000 de plus qu’en 2015. Le nombre de créations d’entreprises augmente ainsi de 6 % par rapport à l’année précédente, ce qui représente la plus forte hausse depuis six ans.

Pour faciliter la création d’entreprise, au-delà des barrières que constituent les démarches administratives, il est fondamental d’agir au cœur de la viabilité financière des activités qui se créent en agissant directement sur le poids des charges sociales et fiscales. Or le système de prélèvements obligatoires ne favorise que trop insuffisamment les premières années d’activité d’une entreprise, là où pourtant les besoins de trésorerie des créateurs et repreneurs d’activité se font le plus sentir.

Certains outils sont aujourd’hui mis en place afin d’accompagner cette création, qu’il s’agisse de dispositifs d’exonération comme ceux destinés aux chômeurs créateurs et repreneurs d’entreprises (ACCRE) ou bien d’aides directres et ciblées comme le nouvel accompagnement des créateurs et repreneurs d’entreprise (NACRE). Si ces dispositifs ont été initialement conçus pour les demandeurs d’emploi indemnisés, ils ont été progressivement étendus à d’autres catégories de créateurs d’activité pour répondre aux besoins de constitution d’une trésorerie et d’un capital en début d’activité pour les créateurs considérés comme économiquement fragiles tels les bénéficiaires du revenu de solidarité active et les jeunes de moins de 25 ans. Toutefois, le rapport de la Cour des comptes de décembre 2012 et le rapport d’information déposé à l’Assemblée nationale en février 2013 soulignent certaines limites globales du dispositif, à savoir une perte de cohérence par rapport à l’objectif initial et un manque apparent d’efficience.

Aujourd’hui, la création d’activité reste toujours vue comme une contrainte, parce que le bénéfice de l’ACCRE reste conditionné à des critères d’éligibilité très strictement définis et peu lisibles pour les intéressés. En raison de la méconnaissance de dispositifs ciblés à certaines catégories de personnes et du fait que ces aides doivent faire l’objet d’une demande à l’initiative de l’entrepreneur, la situation actuelle conduit donc à exiger de la part des créateurs d’entreprises des démarches lourdes pour en bénéficier.

Ce constat freine le développement de la création d’entreprise ou bien conduit certains entrepreneurs réalisant de petites activités à rester dans l’économie informelle, avec des conséquences qui leur sont préjudiciables en termes de protection sociale.

Afin de promouvoir l’entreprenariat et de favoriser la déclaration d’activité, et en lien avec les engagements pris par le Président de la République, il est proposé un dispositif généralisé d’exonération de l’ensemble des cotisations de sécurité sociale dont sont redevables les créateurs et repreneurs d’entreprise au titre de leur début d’activité.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

La mesure proposée consiste à mettre en place à compter du 1er janvier 2019 un dispositif généralisé d’exonération de l’ensemble des cotisations de sécurité sociale dont sont redevables les créateurs et repreneurs d’entreprise au titre de leur début d’activité.

Cette exonération prend la forme d’un élargissement des conditions d’éligibilité à l’exonération actuellement accordée aux seuls chômeurs créateurs et repreneurs d’entreprise (ACCRE). Tous les travailleurs indépendants qui créent ou reprennent une activité pourront bénéficier d’une exonération de début d’activité selon les modalités actuelles de l’ACCRE.

Ce dispositif bénéficiera à tous les travailleurs indépendants déclarant leur revenus au réel ayant un revenu annuel net inférieur à 40 000 euros au titre de la première année d’activité.

Pour les micro-entrepreneurs, l’exonération permettra un accompagnement dégressif sur trois ans du développement de leur activité.

En conséquence, ce sont plus de 350 000 créateurs d’entreprises qui seront à terme nouvellement bénéficaires de cette exonération, en plus des 250 000 bénéficiaires actuels de l’ACCRE.

Il s’agit ainsi d’accorder une « année blanche » pour tous les créateurs et repreneurs d’entreprises, afin d’encourager la création d’activité, de faciliter l’amorçage des nouvelles entreprises et de soutenir les modèles économiques encore fragiles.

Cette exonération sera par ailleurs cumulable avec les allègements pérennes de cotisations sociales qui seront également accordés aux travailleurs indépendants et qui permettront non seulement de compenser le surcoût de la hausse de CSG mais également d’accorder du pouvoir d’achat net pour les trois quarts des indépendants.

Le soutien financier sera donc massif puisqu’il peut atteindre, par exemple, pour un travailleur indépendant ayant un revenu net de 29 000 € au titre de sa première année d’activité, une exonération de l’ensemble de ses cotisations sociales, soit un gain net de plus de 9 000 euros.

Cotisations dues par un travailleur indépendant bénéficiant de l’ACCRE

Compte tenu de sa généralisation, le bénéfice de cette exonération ne nécessiterait plus de démarches complexes à réaliser à l’initiative de l’assuré. Ainsi, la première année d’activité serait consacrée aux démarches d’affiliation avec la garantie de ne pas acquitter de cotisations, tout en profitant d’une protection sociale de droit commun.

Un ensemble de mesures de simplification sera également octroyé dans le cadre de la transformation du RSI. Enfin, pour les micro-entrepreneurs, le doublement des plafonds de chiffres d’affaires pour bénéficier du régime micro-fiscal, prévu dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, s’appliquera également au régime micro-social, permettant un accès facilité à ce statut.

En effet, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit d’ouvrir le régime micro-fiscal aux entreprises dont le niveau de chiffre d’affaires est deux fois plus élevé qu’aujourd’hui (soit 66 200 euros au lieu de 33 100 euros pour les activités de services et 165 800 euros au lieu de 82 900 euros pour les activités de vente). Ce doublement vise à rendre le régime des micro-entreprises accessible au plus grand nombre des entrepreneurs individuels, notamment dans les activités de services. Le relèvement vise à donner un signal favorable pour bénéficier d’un régime simplifié et éviter les effets de seuils.

b) Autres options possibles

La mesure proposée constitue un dispositif cohérent avec les schémas actuels et permet de mettre en œuvre les engagements du programme présidentiel. Elle s’accompagne d’autres mesures de simplification prévues dans le cadre de la suppression du RSI pour faciliter les démarches des travailleurs indépendants. Elle constitue une étape supplémentaire par rapport aux dispositifs actuellement en vigueur relatifs à la trésorerie accordés notamment au titre de la première année d’activité. En touchant directement le bénéfice des travailleurs indépendants, elle apparaît ainsi plus efficace que la mise en œuvre de mesures fiscales.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

Cette mesure a sa place en loi de financement de la sécurité sociale au regard de son impact sur l’équilibre financier des régimes concernés, conformément aux dispositions du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAVTS et du RSI, les conseils de la CNAMTS, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis de l’ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale en application des dispositions législatives et règlementaires prévoyant une telle saisine.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

La mesure est compatible avec le droit communautaire. Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet. D’une manière générale la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités en découlant.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

les articles L.161-1-1 du code de la sécurité sociale et l’article L.5141-1 du code du travail sont modifiés

b) Abrogation de dispositions obsolètes

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

Sur la base des données sur les cotisants de 2016, la création de ce dispositif d’exonération généralisé de début d’activité pour les créateurs et repreneurs d’entreprises est estimé à terme à 320 M€ et bénéficiera à 280 000 nouveaux micro-entrepreneurs et à 70 000 nouveaux travailleurs indépendants de droit commun, en plus des 250 000 entrepreneurs actuellement bénéficiaire de l’ACCRE. Le coût de la mesure pour les travailleurs indépendants de droit commun est de 70 M€. S’agissant des micro-entrepreneurs, le coût de la réforme est estimé à 220 M€, avec une montée en charge progressive compte tenu de l’entrée progressive des nouveaux micro-entrepreneurs dans le dispositif triennal (soit une atteinte du rythme de croisière après 2020). Cette mesure est compensée par le budget de l’Etat et aura donc un impact neutre sur les finances sociales.

Parallèlement, le doublement des seuils de la micro-entreprise a un impact de l’ordre de 25M€ (dont 20 M€ sur la partie sécurité sociale et 5 M€ du côté fiscal).

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

Ces mesures ont vocation à favoriser la création et la reprise d’une activité par les entrepreneurs ainsi que la déclaration d’activité, permettant en conséquence de stimuler l’initiative économique. Elle permet par ailleurs d’offrir un soutien financier massif sans obérer la protection sociale des personnes voulant se lancer dans la création d’activité et l’innovation.

b) impacts sociaux

Cette mesure garantit contre les effets d’éviction de l’assiette sociale qui est la base de la constitution des droits des assurés. Les dispositifs d’exonération ne conduisent en outre pas à obérer les droits sociaux des individus bénéficiaires.

• Impact sur l’égalité entre les hommes et les femmes

Sans objet

• Impact sur les jeunes

La mesure devrait accompagner la création d’activité économique parmi les personnes pour lesquelles les aides octroyées sont nécessaires à la viabilité financière de leur entreprise, et notamment les jeunes qui ne disposent souvent pas du capital suffisant pour lancer leur activité.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Sans objet

c) impacts sur l’environnement

Sans objet

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

La création d’un dispositif d’exonération généralisé de début d’activité pour les créateurs d’entreprises réduira considérablement les démarches permettant de bénéficier d’un soutien financier. Le doublement des seuils d’éligibilité à la micro-entreprise permettra aussi de faciliter l’accès à un statut simplifié. Ces mesures assouplissent significativement les démarches administratives des intéressés.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Les caisses de sécurité sociale, et en priorité l’ACOSS, seront les principaux artisans de la mise en œuvre de la mesure, qui n’implique pas de changement majeur dans la gestion des dispositifs.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure permettra probablement une réduction de la durée d’instruction des dossiers pour le bénéfices d’un soutien financier à la création d’entreprises.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Un décret d’application doit fixer les paramètres pour le bénéfice et le calcul de l’exonération (seuil et dégressivité).

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

La branche du recouvrement devra modifier de façon paramétrique ses systèmes d’information afin d’intégrer ces nouveaux dispositifs.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

La mesure devra faire l’objet d’une information aux assurés par les régimes concernés, notamment sur le site des URSSAF ainsi que sur le portail de l’autoentrepreneur.

d) Suivi de la mise en œuvre

Un suivi du coût de la mesure sera réalisé par les organismes sociaux, tandis que les administrations chargées des études statistiques pourront en évaluer l’impact sur la création d’activité.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 10 – Alléger les démarches des petits déclarants en poursuivant la modernisation des titres simplifiés

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Les années récentes ont été marquées par le développement des relations économiques entre particuliers, que ces derniers soient employeurs de salariés à domicile ou qu’ils aient recours à des prestations de services auprès de professionnels ou de particuliers, que l’émergence récente des plateformes collaboratives a pu encourager.

1) Le secteur des services à la personne représente près de 2,8 millions d’employeurs au quatrième trimestre 2016[8], 915 000 salariés de particuliers employeurs et 415 000 salariés des organismes prestataires au 2e trimestre 2015[9]. Les prestations de service fournies se caractérisent par une grande diversité (garde d’enfants à domicile, emploi d’assistante maternelle agréée, emplois familiaux de type ménage, garde d’un malade, soutien scolaire, gardiennage, accueil familial, prestations occasionnelles). Les salariés travaillant au domicile des particuliers employeurs représentent 5% de l’emploi salarié.

2) Le développement de l’économie numérique fait émerger de nombreuses plateformes communément qualifiés de « collaboratives » dont la caractéristique est de proposer des biens, des services et des contenus aux consommateurs qui sont produits, mis à disposition ou vendus par des contributeurs selon une relation de pair à pair, ces personnes pouvant être des professionnels ou de simples particuliers. Ces dispositifs d’intermédiation peuvent également prendre la forme d’une association ou d’une entreprise mandataire.

Le chiffre d’affaires de ces plateformes atteignait 7 Md€ en 2015, et, selon une enquête PIPAME, 9 français sur 10 ont eu au moins une fois une pratique collaborative, notamment dans le cadre des services à la personne comme la garde d’enfants ou le ménage ( plateformes dites de jobbing).

Aujourd’hui, au total, environ 200 000 personnes proposent leurs services sur les plateformes, ce qui représenterait 0,7% de la population active. Les statuts de ces travailleurs sont divers (salariés, auto-entrepreneurs ou travailleurs indépendants classiques…). Ces plateformes donnent également la possibilité à un nombre de plus en plus important de particuliers d’exercer une activité en complément de leur activité principale. Toutefois, selon le rapport de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) sur « Les plateformes collaboratives, l’emploi et la protection sociale » de mai 2016, 40% des recettes réalisées par le biais des plateformes de freelances et de jobbing ne seraient pas déclarés.

S’agissant particulièrement des plateformes qui proposent de rapprocher des particuliers employeurs et des salariés, les dispositions actuelles ne leur offrent pas la possiblité d’effectuer au nom et pour le compte de l’employeur les déclarations sociales. Elles ont simplement la faculté de les rediriger vers le site déclaratif du chèque emploi service universel (CESU), ce qui contribue à complexifier les procédures pour les particuliers employeurs.

Les offres de service à destination de ces cotisants, allégeant les formalités de ces « petits déclarants » et favorisant ainsi le dynamisme de ces secteurs tout en réduisant le risque de sous déclaration, existent depuis quelques années. Cependant elles demeurent incomplètes au regard de la nouveauté et de la diversité des relations économiques en jeu (salariat, recours à un professionnel indépendant, activité économique non déclarée).

1) Le développement d’offres de services (CESU, PAJEMPLOI) a eu pour effet de régulariser un certain nombre de situations et constitue un puissant levier de structuration et d’incitation à la sortie de l’économie informelle, couplé avec les exonérations et avantages fiscaux attachés à la déclaration des personnels employés, et de prise en compte des droits sociaux des salariés concernés. Ces dispositifs, notamment le CESU qui dénombre plus d’1,3 million d’utilisateurs, ont constitué un des éléments de développement du secteur des services à la personne ; le CESU simplifie non seulement les démarches classiques de calcul et d’acquittement des cotisations sociales auxquelles doivent se conformer les particuliers employeurs, mais offre également des services aux particuliers employeurs, comme la prise en charge des formalités liées à la déclaration des droits des salariés et celles relatives au droit du travail. L’offre CESU a été étendue récemment avec l’ordonnance du 18 juin 2015 et la loi d’adaptation de la société au vieillissement du 28 décembre 2015 afin de faire bénéficier de sa simplicité déclarative aux particuliers ayant recours à des stagiaires aides familiaux au pair ou accueillis par des accueillants familiaux.

Tableau : évolution du dispositif CESU

Source : ACOSS

Toutefois ces offres sont actuellement limitées aux particuliers employant un salarié. S’agissant particulièrement du CESU, ce dispositif est ouvert à la déclaration des salariés relevant du champ des services à la personne définis à l’article L. 7231-1 du code du travail, soit : la garde d’enfants, l’assistance aux personnes âgées, handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d’une aide personnelle à leur domicile ou d’une aide à la mobilité dans l’environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile, et les services à domicile relatifs aux tâches ménagères ou familiales.

Même si elles sont minoritaires, d’autres activités, hors du champ des services à la personnes (guide occasionnel dans un château privé, « hommes toutes mains », cours de tennis, …) doivent faire aujourd’hui l’objet d’une déclaration spécifique dite « DNS » auprès des URSSAF et ne peuvent bénéficer de l’offre CESU au même titre que des activités similaires. Trimestrielle et uniquement sous format papier, cette formalité implique une gestion lourde pour l’employeur et n’incite pas à la déclaration[10]. Elle est également lourde en gestion pour les organismes qui sont par ailleurs obligés de maintenir, même s’il son usage est en régression, un dispositif totalement obsolète dans son fonctionnement.

Parallèlement, près de 370 000 particuliers[11] utilisent les services d’associations ou d’entreprises mandataires, qui interviennent dans des domaines aussi divers que les cours à domicile ou l’assistance et l’aide aux personnes âgées dépendantes et effectuent les déclarations auprès des Urssaf pour le compte de ces employeurs par le biais de « DNS » papier ou par le biais de flux ad hoc (dispositif ASAP). Comme la DNS, ce dernier mode déclaratif, en partie manuel, se révèle également aujourd’hui inadapté.

2) Concernant les particuliers qui peuvent être considérés comme travailleurs indépendants (puisqu’ils exercent une activité professionnelle au sens de la jurisprudence[12] mais pas dans le cadre d’une relation salariée au sens du code du travail), le statut de la micro entreprise, caractérisé notamment par ses modalités simplifiées de réalisation des démarches de création préalable de l’activité, de calcul, de déclaration et de recouvrement des cotisations sociales, a constitué une première étape de simplication pour ces petits cotisants. Elle a été récemment complétée, notamment pour les personnes exerçant une activité de location (de biens ou de logements) par l’article 18 de la loi de financement de sécurité sociale pour 2017 permettant via un service dédié de s’acquitter de leurs cotisations auprès des URSSAF dès lors qu’ils optaient pour une affiliation au régime général[13].

3) Il n’est pas toujours simple pour le particulier qui recourt ponctuellement à un autre particulier de déterminer s’il doit s’agir d’une relation salariée ou d’une prestation de service indépendante. Une même activité, comme par exemple, les cours à domicile, peut être à la fois exercée dans les deux cadres, et ce de manière identique. Par ailleurs, la tendance largement engagée d’un alignement des cotisations et des droits entre le régime général et le régime de sécurité sociale applicable aux travailleurs indépendants efface progressivement dans le domaine de la sécurité sociale la frontière entre les deux statuts, ainsi que les droits dont les assurés bénéficient.

Outre cette complexité et le rapprochement de plus en plus marqué entre les situations, le développement des services à la demande a pu permettre à certaines personnes de réaliser des activités rémunérées sans respecter les obligations sociales et fiscales. Ce non-respect, s’il peut résulter d’une volonté de frauder, est aussi, et le plus souvent, le résultat d’une méconnaissance des obligations existantes, ou de la mauvaise compréhension face à la complexité des règles sociales et fiscales.

Les modes déclaratifs traditionnels peuvent ainsi paraître incomplets face à ces nouvelles formes d’activités ponctuelles à la frontière du salariat et de l’activité indépendante. Il apparaît donc nécessaire de les faire évoluer pour répondre a minima au besoin clairement identifié d’offrir un dispositif simple de déclaration des cotisations sociales au titre de ces activités.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

Il est proposé de poursuivre la modernisation déjà engagée des offres de service à disposition des petits déclarants. L’objectif de la mesure est double. Il s’agit, d’une part, d’ouvrir l’offre de service du CESU à l’ensemble des particuliers ayant recours à un salarié. D’autre part, il s’agit de permettre aux particuliers qui font ponctuellement appel à d’autres particuliers de simplifier leurs démarches sociales et de faciliter la déclaration dessommes versées et des cotisations dues par un dispositif simple d’utilisation développé sur le modèle de celui créé pour les particuliers employeurs.

1) Ouvrir le CESU à l’ensemble des particuliers employeurs

Il est dans un premier temps proposé d’ouvrir le champ du CESU à l’ensemble des particuliers ayant recours à des salariés, qu’ils les emploient directement ou par le biais d’une association mandataire ou d’une plateforme internet. Cette extension constituera une étape supplémentaire de simplification pour ces particuliers, qui, par le biais d’un guichet unique, pourront gérer l’intégralité de leurs relations avec leurs salariés.

Toute activité exercée par un salarié d’un particulier employeur pourra désormais être déclarée par le biais du CESU. Il s’agit de ne plus limiter l’offre de service au seul champ des activités de services à la personne prévu par le code du travail (article L. 7231-1).

L’exception de la gestion des employeurs de gardes d’enfants par Pajemploi sera toutefois conservée afin de préserver le système d’interconnexion mis en place avec les CAF et les MSA et assurant un versement simple et rapide du complément mode de garde aux parents suite à la déclaration de leur assistante maternelle ou garde d’enfants à domicile.

Il est en outre proposé d’ouvrir la possibilité aux plateformes de mise en relation (plateforme de « jobbing ») ou aux associations et entreprises mandataires qui rapprochent les particuliers employeurs et leurs salariés de déclarer pour le compte de ces employeurs par voie dématérialisée au CESU. Cette mesure, qui reprend une préconisation du rapport de l’IGAS sur « Les plateformes collaboratives, l’emploi et la protection sociale »[14], simplifie l’application de la réglementation sociale par les utilisateurs de plateformes numériques ou d’associations mettant en relation des particuliers employeurs avec leurs salariés et donnent à ces derniers l’assurance d’avoir été déclarés par l’intermédiaire de la plateforme, de l’association ou de l’entreprise mandataire et de bénéficier des droits associés. Le CESU sera ainsi également ouvert aux associations et aux entreprises mandataires avec une offre de service adaptée et dédiée.

Cette ouverture du CESU fera de ce dispositif l’offre de référence (et la seule ouverte, à l’exception de Pajemploi pour la garde d’enfant) pour les particuliers employeurs, en emploi direct, ou par l’intermédiaire d’une association ou d’une entreprise mandataire.

2) Ouvrir un dispositif simplifié similaire au CESU pour les particuliers effectuant une prestation ponctuelle

Dans un second temps, il est proposé d’ouvrir un dispositif similaire au CESU aux particuliers qui font appel à d’autres particuliers pour effectuer, à leur domicile, une prestation ponctuelle et de courte durée de conseil ou de formation qui ne remplit pas les condititions d’une activité salariée au regard du droit du travail et auxquelles les parties ne souhaitent pas donner artificiellement une telle forme. Cette activité, par son caractère ponctuel et accessoire pour ces particuliers, qui peuvent avoir une activité principale salariée ou indépendante par ailleurs, ne justifie pas, alors qu’ils adhéreraient déjà à l’idée d’acquitter des cotisations – ce qui paraît fondamental mais que le système ne favorise pas actuellement pour être objectif – de leur imposer en plus la réalisation de formalités administratives préalables liées à la création d’une entreprise indépendante uniquement destinée à leur permettre d’exercer ces activités qui ne s’inscrivent pas forcément dans le cadre d’un projet prévu à l’avance.

Ce schéma s’inscrit dans le cadre des solutions envisagées par le rapport précité de l’IGAS mais sur un périmètre circonscrit ici. Seules pourront utiliser ce nouveau dispositif les personnes qui auront recours à des particuliers de manière ponctuelle. Un décret viendra en préciser le champ en termes de type d’activités et de durée (celle-ci pourrait être de l’ordre de 8 heures par mois).

Les personnes qui utiliseront ce nouveau dispositif déclareront le montant net versé au particulier pour sa prestation et paieront des cotisations et des contributions de sécurité sociale similaires à celles dues par les employeurs et les salariés relevant du régime général. Toutefois, n’étant pas dans une relation salariée, le bénéfice de la déduction forfaitaire de 2 € actuellement possible pour les particuliers employeurs utilisant le CESU ainsi que le crédit d’impôt, ne leur seront, à droit constant, pas ouverts.

Ce nouveau dispositif permet d’améliorer les droits sociaux des personnes qui réalisent ces prestations, en leur permettant d’acquérir ou de compléter les droits maladie et retraite du régime général. Le dispositif simplifié se chargera de la transmission des informations nécessaires à l’ouverture des droits auprès des caisses prestataires compétentes. Il transmettra également les éléments nécessaires à l’administration fiscale.

Les organismes de sécurité sociale devront vérifier, sur la base des différentes décalarations qui leur seront communiquées pour une même personne, qu’il ne s’agit pas en réalité d’activités qui par leur caractéristiques, notamment leur répétition, relèvent d’activités professionnelles Dans ce cas, ces organismes sollicteront les personnes concernées en vue de la création d’une entreprise.

b) Autres options possibles

Mesure relative aux particuliers employeurs n’entrant pas aujourd’hui dans le champ d’application du CESU et aux employeurs déclarant par l’intermédiaire d’une plateforme de paiement ou d’une association mandataire

Concernant les particuliers employeurs qui emploient des salariés n’entrant pas aujourd’hui dans le champ d’application du CESU, une option possible sans élargir le champ du CESU aurait consisté à prévoir une nouvelle offre simplifiée.

Cette solution amènerait alors à une complexification pour les particuliers employeurs qui rencontreraient certainement des difficultés pour identifier le dispositif qu’ils doivent utiliser. Elle impliquerait, de plus, d’importantes évolutions informatiques pour mettre en place un dispositif qui ne concernerait certainement qu’une minorité de personnes par rapport au dispositif du CESU existant. Enfin, l’enjeu actuel étant la rationnalisation des offres de services, il est pertinent de recentrer les déclarations des particuliers employeurs dans un dispositif connu, utilisé et qui a fait ses preuves.

Il pourrait également être envisagé d’améliorer le dispositif existant de la DNS en le dématérialisant et en l’automatisant.

Cette option, si elle paraît simple, amènerait toutefois à d’importants développements informatiques en particulier pour prévoir les fonctionnalités relatives à la mise en place du prélèvement à la source, fonctionnalités prévues pour le CESU mais non pour ce dispositif ancien, encore géré manuellement dans les Urssaf. Un tel investissement apparaît alors disproportionné par rapport au nombre de déclarants (environ 60 000 actuellement) et au montant de cotisations recouvrés pour cette population particulière. De plus, le dispositif du CESU, plébiscité et simple d’utilisation, apparaît aujourd’hui comme la solution déclarative la plus adaptée et simplifiée pour les particulliers.

Concernant l’ouverture du CESU aux plateformes de paiement et aux associations mandataires, une option possible pourrait être d’obliger les plateformes à prévoir un simple renvoi vers le site internet du CESU afin que le déclarant, après renvoi sur ce dernier site, y effectue ses déclarations.

Cette solution, simple à mettre en œuvre, existe en réalité déjà aujourd’hui sur un certain nombre de sites de jobbing. Si elle incite les employeurs à effectuer leur déclaration, elle ne les dispense pas d’effectuer la formalité et ne constitue donc pas une simplification pour ces derniers.

Mesure relative à la déclaration de prestations ponctuelles

La première solution alternative aurait été de ne pas modifier le droit et de mettre en place des actions de communication afin d’inciter les personnes concernées à se ranger dans les options aujourd’hui ouvertes : considérer qu’il s’agit d’une activité salariée d’une part, créer une entreprise d’autre part. Une telle solution aurait comme inconvénient d’obliger à recourir à des schémas qui ne correspondent pas à la nature de ces activités, aussi bien en droit que d’un point de vue culturel. De ce fait, alors que ceci s’accompagnerait par ailleurs d’une charge financière significative en lien avec le paiement de cotisations qui aujourd’hui le sont très rarement en pratique, et, au moins dans un des deux cas (celui passant par la création d’une entreprise), de formalités significatives, l’aboutissement d’une telle démarche est voué à être très partiel et celle-ci ne règlerait pas le problème posé.

La deuxième solution serait de qualifier par détermination de la loi ces activités comme salariées au sens du droit du travail, ce qui emporterait subséquemment des effets pratiques similaires à la proposition présentée ici (possibilité de recourir au CESU, couverture en matière de sécurité sociale). Néanmoins une telle assimilation, utilisée pour ces seuls effets, qui seraient les principaux vu le périmètre visé, serait artificielle puisque les activités ponctuelles en question peuvent très difficilement être considérées comme remplissant les critères traditionnels du salariat. Elle aurait donc l’inconvénient de venir affecter fortement, et sans doute inutilement, le droit du travail tout en présentant par ailleurs les mêmes inconvénients que ceux cités ci-dessus puisque les intéressés conserveront toujours des freins culturels à une telle assimilation et risquent de ne pas y adhérer en pratique.

S’agissant de sa mise en œuvre technique, une autre option possible pourrait être l’ouverture d’un dispositif déclaratif dédié aux particuliers ayant recours aux services de particuliers prestataires. Cette solution impliquerait des développements informatiques notables pour la création d’un nouveau site internet et d’un nouvel outil de calcul des cotisations. Afin d’éviter ces développements informatiques, l’intégration d’un site existant, qui fonctionne et est reconnu, comme le CESU, est alors à privilégier. Les particuliers pourront ainsi utiliser un seul et unique site quelque soit la nature de la relation (salariée ou non) avec la personne à laquelle ils recourent.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

La mesure modifie les modalités de recouvrement des cotisations pour les particuliers employeurs et les particuliers ayant effectué une prestation. Elle trouve sa place dans la loi de financement de la sécurité sociale en application du 3° du B du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAVTS et du RSI, les conseils de la CNAMTS, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis de l’ensemble du projet de loi en application des dispositions législatives et règlementaires prévoyant une telle saisine.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet. D’une manière générale la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

Les articles L. 133-5-6 à L. 133-5-10 et L. 311-3 du code de la sécurité sociale sont modifiés

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Article L. 1271-2 du code du travail

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

1/ L’impact principal du premiet volet du dispositif est de transférer le recouvrement des cotisations sociales déjà acquittées en principe entre différents circuits : la population concernée représente 60 000 employeurs qui emploient directement leur salarié et les déclarent actuellement en DNS et potentiellement 370 000 personnes qui ont recours à des associations mandataires.

2/ Pour les particuliers non salariés, si leur volume est aujourd’hui difficilement évaluable, il est possible de fournir les éléments de repère suivants :

Sur les volumes d’affaires effectuées par les plateformes de paiement qui pourraient être susceptibles d’utiliser le nouveau CESU :

Estimation de volumes d’affaires

Source : retraitement par l’IGAS sur la base des données collectées et de calculs réalisées par l’INSEE, rapport de l’IGAS précité.

Selon le rapport de l’IGAS sur les plateformes collaboratives, les plateformes de freelances et de jobbing réaliseraient un chiffre d’affaires annuel moyen de 140 M€ (milieu de la fourchette haute et basse pour 2015), pour un taux de non déclaration moyen de 40% (soit 56 millions non déclarés). En retenant l’hypothèse que 15% des personnes ne déclarant pas aujourd’hui leurs activités utiliseront la nouvelle offre de service pour le faire, cette mesure pourrait constituer un gain de 4 M€/an.

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

La mise en place d’une nouvelle fonctionnalité de déclaration simple des particuliers prestataires contribuera au développement de l’économie de prestations directes entre particuliers.

b) impacts sociaux

La mise en place d’une nouvelle fonctionnalité de déclaration simple des particuliers prestataires assurera la déclaration de ces particuliers ainsi que leurs droits sociaux.

D’une manière générale, l’emploi à domicile est susceptible d’apporter des solutions à destination des personnes en situation de handicap, des familles avec enfants de tous âges. Il est ainsi favorable à l’égalité entre hommes et femmes. C’est par ailleurs le plus souvent un modèle économe en termes d’impact environnemental.

• impact sur l’égalité entre les hommes et les femmes

Voir ci-dessus.

• impact sur les jeunes

Voir ci-dessus. En outre, le nouveau dispositif de déclaration des particuliers prestataires pourra permettre à des jeunes, en cours d’études, d’effectuer des prestations ponctuelles, parallèles à leurs études et pour lesquelles ils obtiendront des droits sociaux.

• impact sur les personnes en situation de handicap

Voir ci-dessus.

c) impacts sur l’environnement

Voir ci-dessus.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés / les redevables, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Les particuliers employeurs déclarants actuellement avec une DNS en Urssaf pourront déclarer avec la nouvelle mesure au CESU et une campagne d’information devra les en informer. Ces employeurs gagneront alors du temps en pouvant effectuer leurs formalités par voie dématérialisée et plus simplement qu’avec une DSN.

Les utilisateurs du CESU ainsi que les particuliers non utilisateurs pourront bénéficier des nouvelles fonctionnalités déclaratives, simples et rapides, pour les prestations entre particuliers.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Les évolutions concerneront essentiellement le système d’informations du CESU afin de le faire évoluer pour intégrer de nouvelles possibilités déclaratives pour les particuliers prestataires. Elles s’inscrivent dans le cadre d’une modernisation, engagée, des outils du CESU qui doivent lui permettre de se transformer en l’ouvrant, sans remise en cause du modèle qui a fait son succès, à des nouveaux services.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

La mesure pemettra, en supprimant des dispositifs coûteux à gérer, des gains d’efficience des organismes. D’une manière générale cette mesure s’inscrit dans les évolutions visant à moderniser les relations entre usagers et administrations sociales qui sont au cœur de la stratégie permettant de réduire dans ce secteur les dépenses et les effectifs tout en améliorant le service rendu.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

‐ Textes réglementaires relatifs aux dispositifs simplifiés.

‐ Des conventionnements pourront être prévus entre ces plateformes et le CESU afin que les plateformes, associations et entreprises mandataires puissent transmettre directement les éléments déclaratifs relatifs aux particuliers à leur salariés.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale ou les cotisants et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

L’extension du CESU à tous les particuliers employeurs, ainsi que l’ouverture aux particuliers recourant aux services d’un autre particulier pour une activité ponctuelle, pourrait être mise en œuvre à compter du 1er janvier 2019

S’agissant de la possibilité de déclarer des activités ponctuelles entre particuliers il est proposé d’adopter une approche progressive en retenant dans un premier temps un périmètre d’activités restreint. Ce périmètre sera fixé par décret à l’issue de concertations menées avec les représentants des différentes professions pouvant être concernées. L’extension du dispositif sera examiné au regard des premiers résultats observés sur ce champ.

c) Modalités d’information des assurés ou cotisants

Des plans de communication et d’accompagnement devront être prévus.

d) Suivi de la mise en œuvre

La montée en charge fera l’objet d’un suivi régulier, et en particulier quantitatif, des déclarations effectuées et du type d’activités déclarées.

Annexe : version consolidée des articles modifiés

Article 11 – suppression du RSI et intégration de certaines professions de la CNAVPL au régime général

Présentation de la mesure

Présentation du problème à résoudre et nécessité de l’intervention du législateur

Le Régime Social des Indépendants est le deuxième régime de protection sociale en France. Il assure la couverture du risque maladie et maternité de l’ensemble des travailleurs indépendants ainsi que le versement de la retraite de base de ces assurés, à l’exception des professions libérales. Il couvre 4,6 millions de bénéficiaires en maladie pour 8,6 milliards d’euros de prestations versées, 2 millions de retraités pour 9,2 milliards de pensions versées (dont 7,4 au titre de la retraite de base et 1,8 au titre de la retraite complémentaire) et compte 2,8 millions de cotisants dont 40% sont micro-entrepreneurs.

La création du RSI a été marquée, à compter de la mise en place de l’interlocuteur social unique en 2008 et pendant plusieurs années, par de graves dysfonctionnements, notamment dans la conception des évolutions informatiques qu’elle supportait.

En dépit des améliorations de gestion réalisées par la suite, notamment grâce à l’engagement des équipes du RSI, ce dernier reste fragilisé dans sa relation avec ses assurés et dans sa gestion. De plus, les évolutions marquées que connait la population que gère le RSI remettent en question les modèles économiques conventionnels et les philosophies d’affiliation aux assurances sociales sous-jacentes. La poly-activité et l’activité accessoire se développent de manière sensible. Ainsi les travailleurs indépendants ont un revenu moyen de 30 000 euros et 80% des artisans et commerçants, ainsi que la moitié des professions libérales, ont un revenu inférieur à 40 000 euros. Les micro-entrepreneurs (plus d’un million de cotisants) sont rattachés pour un tiers d’entre eux à un autre régime au titre d’une activité principale. Ils ont des faibles revenus (5 000 euros) et une durée d’affiliation plus restreinte (3 ans pour les micro-entrepreneurs contre 9 pour la population générale des indépendants). Les indépendants recourent de plus en plus fréquemment à des formes sociétales comme la société par actions simplifiée (SAS), plus souples dans les possibilités qu’elles offrent et conduisant d’ores et déjà à une affiliation au régime général. Ainsi 56% des sociétés créées en 2016 ont été des SAS, même si, compte tenu de l’existant, 70% des sociétés sont encore des SARL. Les assurés sociaux connaissent ainsi au cours de leur parcours professionnel des périodes d’affiliation alternées, voire imbriquées, entre régime général et régime social des indépendants. Ainsi, chaque année, environ 400 000 nouveaux travailleurs indépendants sont affiliés au RSI dont 80% viennent du régime général. Et chaque année, environ 400 000 travailleurs indépendants sont radiés et retournent au régime général. Ces mutations au sein de la sécurité sociale se justifient de moins en moins compte tenu du fait que les prestations auxquelles ont droit les travailleurs indépendants se sont rapprochées de celles des salariés au fil du temps. Ainsi les remboursements des frais de santé sont identiques. Les règles en matière d’indemnités journalières sont en train de converger. De même, les retraites de base sont calculées sur les mêmes principes (durée de cotisation, âge de départ, règles de calcul).

L’adossement du RSI au régime général emporte également de régler la situation de certaines professions de service qui avaient fait l’objet d’une mesure de la précédente loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), applicable au 1er janvier 2019. L’article 50 de la LFSS pour 2016 a en effet prévu d’unifier la protection sociale de l’ensemble des entrepreneurs ne relevant pas des professions libérales historiquement constituées autour des métiers de la santé, de l’expertise technique, du droit et du « chiffre ». Cette mesure, adoptée de manière quasi unanime par le Parlement, a fait l’objet d’une censure partielle par le Conseil constitutionnel pour des motifs de partage entre le champ de la loi et du règlement. Cette censure partielle rend inapplicable le dispositif en vigueur (de manière différée comme indiqué) et cette situation doit être corrigée cette année. Or les principes mêmes de la réforme du RSI rejoignent, en les élargissant dans un cadre plus large, ceux de le mesure adoptée par l’article 50 de la LFSS pour 2017 et confortent encore son acuité : le caractère transversal du régime général tel qu’il naîtra de la mesure proposée a pleinement vocation à s’appliquer à l’ensemble des travailleurs salariés et indépendants ; s’il est pleinement légitime que pour des raisons historiques et des raisons inhérentes à leur spécificités les professions libérales conservent pour leur retraite un régime particulier construit autour de sections professionnelles disposant d’une forte identité, cette construction doit se limiter aux professions citées plus haut qui ont, notamment, en commun d’être structurées autour d’ordres professionnels forts et d’être réglementées.

Présentation des options d’action possibles et de la mesure retenue

a) Mesure proposée

Il est proposé de supprimer juridiquement le Régime Social des Indépendants et d’adosser la protection sociale des indépendants au régime général

Cette réforme allie des mesures modifiant l’architecture juridique des régimes de sécurité sociale pour supprimer juridiquement le Régime Social des Indépendants et transférer ses missions au différentes branches du régime général, tout en organisation une gouvernance renouvelée pour assurer une représentation des travailleurs indépendants afin qu’ils participent à l’évolution de leur protection sociale.

Elle prend en compte une harmonisation des droits entre travailleurs salariés et non-salariés, déjà engagée dans le cadre des précédentes lois de financement de la sécurité sociale, tout en préservant les spécificités inhérentes à l’activité indépendante, et notamment une action sociale dédié, des régimes de retraite complémentaire et d’invalidité - décès particuliers, des règles de cotisations tenant compte de la situation économique des intéressés.

• Principes généraux de la réforme

L’article L. 200-1 du code de la sécurité sociale est modifié afin de préciser qu’outre la couverture des travailleurs salariés pour les assurances sociales telles que définies à l’article L. 311-1, le régime général de sécurité sociale couvre désormais aussi les personnes non salariées visées à l’article L. 611-1 pour le versement des prestations en espèces au titre des assurances maladie, maternité, paternité et vieillesse mais aussi au titre de la protection universelle maladie. La « CNAMTS » et la « CNAVTS » deviendront la « CNAM » et la « CNAV » (la référence aux travailleurs salariés étant supprimée).

Le livre VI est refondu afin de supprimer la notion de Régime des travailleurs non-salariés dans l’architecture juridique du code de la sécurité sociale et précise désormais les dispositions spécifiques encadrant l’organisation de la gouvernance des travailleurs indépendants ainsi que leurs droits spécifiques.

Des dispositions d’entrée en vigueur et des dispositions transitoires précisent les changements intervenant dès le 1er janvier 2018 et les dispositifs de transition qui perdureront jusque fin 2019, échéance à laquelle la nouvelle organisation devra être effective.

• Création d’un Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants

Si une grande partie des missions liées au service des prestations de sécurité de base et au recouvrement des cotisations, qui représentent la quasi-totalité des effectifs des caisses du RSI seront transférés au régime général, une partie de l’organisation actuelle de ce régime ne le sera pas et devra porter les missions propres au régime complémentaire d’assurance vieillesse et d’invalidité décès. Cette gestion spécifique concernera également des missions relatives à l’accompagnement des travailleurs indépendants, notamment ceux qui éprouvent des difficultés à acquitter leurs cotisations, ainsi que la surveillance générale de la mise œuvre de la protection sociale des indépendants par les différents organismes.

Le II de l’article procède ainsi au réaménagement des dispositions indispensables pour assurer le fonctionnement de la structure héritière, sur son nouveau périmètre. Cette structure sera le « Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants ». Ce conseil disposera d’instances régionales (au niveau des nouvelles régions administratives sauf, pour des raisons de continuité avec ce qui prévaut aujourd’hui, dans les collectivités d’outre-mer des Antilles et de Guyane) et aura pour rôle de veiller à la bonne application aux travailleurs indépendants des règles relatives à leur protection sociale, à la détermination des orientations générales relatives à l’action sanitaire et sociale et du risque invalidité - décès, dont la mise en œuvre relève ensuite des organismes du régime général, de piloter les régimes complémentaires vieillesse obligatoires des travailleurs indépendants et la gestion du patrimoine afférent, d’animer, coordonner et contrôler l’action des instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants. Les caisses nationales du régime général rendront compte auprès de ce conseil du service rendu aux travailleurs indépendants afin que ce dernier formule, le cas échéant, des recommandations d’évolution ou d’amélioration. Le conseil et ses instances régionales désigneront certains de leurs membres pour siéger au sein des conseils ou conseils d’administration des organismes du régime général.

Au niveau national, le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants sera doté d’une assemblée générale comprenant des représentants des travailleurs indépendants, désignés par les organisations professionnelles représentatives et de personnes qualifiées. Pour déterminer quelles organisations représentatives peuvent participer au processus de désignation, une enquête de représentativité, ouverte à toutes les organisations, sera mise en œuvre en 2018 dans des conditions similaires à celles qui ont été retenues pour la représentativité des organisations employeurs ou celles applicables pour les organisations représentatives des professionnels de santé participant aux négociations conventionnelles avec l’assurance maladie. Ces enquêtes se fonderont notamment sur un critère d’audience objectif établi en fonction du nombre de travailleurs indépendants adhérents et cotisants dans chaque organisation.

Les instances régionales seront également constituées de représentants des travailleurs indépendants et se consacreront notamment à l’accompagnement des travailleurs indépendants. Ils disposeront de crédits déterminés par le conseil national sur la base d’un montant global fixé par arrêté après avis de ce même conseil.

Le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants sera mis en place à compter du 1er janvier 2020. Néanmoins, la désignation des membres de ses instances sera effectuée avec effet au 1er janvier 2019 afin qu’elles puissent en 2019 assurer les missions dévolues aux conseils d’administration des ex caisses du RSI maintenues provisoirement. En effet les mandats actuels des membres de ces conseils d’administration s’achèvent en 2018.

A compter du 1er janvier 2018, la Caisse nationale du Régime Social des Indépendants prendra la dénomination de caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants et les caisses locales prendront la dénomination de caisses régionales déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants. Elles apporteront, jusqu’au 31 décembre 2019, leur concours[15] aux caisses nationales et locales du régime général dans l’exercice de leurs missions relatives aux travailleurs indépendants.

• Transfert des droits et obligations du Régime Social des Indépendants vers le régime général

Les droits et obligations liés à la « gestion technique » du Régime Social des Indépendants (hors retraite complémentaire et invalidité décès), c’est-à-dire l’antériorité au 31 décembre 2017 des prestations et cotisations non soldée (restes à recouvrer, indus, rappels, contentieux…) seront transférés de plein droit au 1er janvier 2018 aux organismes nationaux et locaux du régime général, pour les missions et activités relevant de leurs périmètres respectifs. En revanche les contrats de travail des salariés du Régime Social des Indépendants seront transférés aux branches du régime général, au plus tard le 31 décembre 2019, dans le respect de la mise en œuvre d’un schéma stratégique d’organisation partagé indispensable à la mise en œuvre de la réforme. Dans la période transitoire et jusqu’à leur transfert, l’ensemble des contrats de travail restent régis par les conventions collectives du régime social des indépendants. Dès le début de l’année 2018, l’Union des Caisses Nationales de Sécurité Sociale (UCANSS) et les organisations syndicales de salariés au sein du régime social des indépendants engageront des négociations afin de conclure un accord de transition applicable à l’ensemble des salariés transférés. Au 1er janvier 2020, les ex salariés du RSI seront employés au sein des organismes du régime général et se verront appliquer la convention collective dite « UCANSS » ainsi que transitoirement, sur les points faisant l’objet de celui-ci, de l’accord de transition. En tout état de cause, les niveaux de rémunération individuels seront garantis ainsi que l’absence de mobilité forcée au-delà des secteurs géographiques où se situent les caisses actuelles du RSI.

• Service des prestations maladie en nature (prise en charge des soins)

Au 1er janvier 2018, la CNAM sera substituée à la caisse nationale du RSI dans les conventions actuelles prévoyant la délégation du service des prestations d’assurance maladie à des entreprises d’assurance et mutuelles. Ces délégations seront maintenues pour le reste en totalité en 2018. Elles le seront également en 2019, dernière année couverte par les délégations en vigueur, mais uniquement pour les travailleurs indépendants qui auront créé leur activité avant le 31 décembre 2018[16]. Les personnes qui créeront leur entreprise en 2019 seront gérées par les organismes du régime général, ce qui signifie pour la plupart d’entre eux, qui sont déjà affiliés dans les CPAM ou CGSS, qu’ils ne feront aucune démarche et demeureront dans la caisse qu’ils connaissent déjà.

Au cours de l’année 2020, à des dates qui seront fixées en accord avec la CNAM et chacun des organismes délégataires afin de bien sécuriser l’ensemble de ces opérations qui impliquent le transfert de 2 200 salariés. La CNAM et les OC pourront renouveler les délégations pour la période intercalaire qui court entre la fin des conventions en cours en 2019 et la date du transfert intervenant en 2020.

Ces dispositions s’appliqueront à l’ensemble des travailleurs indépendants pour l’assurance maladie et pour tous ceux qui n’exercent pas une activité libérale règlementée en matière d’assurance vieillesse

Conformément aux objectifs portés par l’article 50 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 dont l’étude d’impact reste d’actualité (cf. article 33 dans la numérotation du projet de loi), il est proposé d’intégrer au fur et à mesure dans le nouveau dispositif l’ensemble des entrepreneurs ne relevant pas des professions libérales au sens strict. Cette mesure concernera les nouveaux créateurs d’activité relevant de ces professions ainsi que ceux qui ont déjà créé une activité qui souhaitent également être gérés dans ce nouveau cadre.

Ce mouvement complètera les évolutions déjà engagées dans l’objectif de rendre le système de retraite plus simple et d’améliorer le service rendu aux assurés, notamment via la mise en place d’une liquidation unique des retraites des régimes alignés et dans l’objectif de limiter le nombre d’organismes auprès desquels les travailleurs indépendants acquittent des cotisations.

La mesure proposée fait suite à une concertation auprès des organisations professionnelles et les caisses de sécurité sociale concernées, la caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) pour la retraite de base et la caisse interprofessionnelle de prévoyance et d’assurance vieillesse (CIPAV) pour la retraite complémentaire. Ces dernières n’ont pu trouver une position convergente et il a été privilégié pour cette raison, mais aussi parce qu’elles représentent directement les personnes les plus concernées, la position des organisations professionnelles.

Seront ainsi maintenues au sein des régimes propres aux professions libérales, outre les professionnels de santé historiques et ceux de l’expertise du droit et du chiffre qui ne posaient pas question, les architectes, les géomètres experts et les ingénieurs-conseil d’une part et les psychologues, psychothérapeutes, ostéopathes, ergothérapeutes d’autre part.

De ce fait, l’ensemble des professions du conseil et de prestation de services (notamment informatiques) dont les conditions d’activité sont proches de celles des chefs d’entreprise exerçant dans des secteurs dits industriels et commerciaux, seront désormais rattaché à la protection sociale de droit commun des travailleurs indépendants (et donc gérés par le régime général).

Il n’est pas proposé de décaler le planning initial de la réforme, qui n’inclut pas à court terme de transferts et ne pose de ce fait pas de difficulté opérationnelle particulière.

• Autres options possibles

Le statu quo ou un simple changement de nom ne sont pas envisageables. Cette réforme a été annoncée dans le cadre de la campagne présidentielle et elle est fortement attendue par les intéressés.

S’agissant des périmètres d’affiliation respectifs des régimes des professions libérales et de la protection sociale de droit commun des travailleurs indépendants, dorénavant au régime général, le statu quo n’est pas non plus envisageable pour des raisons juridiques. Il existe en effet un risque avéré de double affiliation ou de refus d’affiliation puisque l’article L. 640-1 du code de la sécurité sociale prévoit une affiliation à la CNAVPL pour les personnes qui ne sont pas affiliées au régime de droit commun des travailleurs indépendants, à la MSA ou à la CNBF ce qui contredit les dispositions de l’article L. 611-1 du code de la sécurité sociale qui prévoit également que les personnes qui ne sont pas affiliées à la MSA, à la CNAVPL et à la CNBF relèvent de la protection sociale de droit commun des travailleurs indépendants.

Justification de la place en loi de financement de la sécurité sociale

La mesure constitue une modification des règles d’affiliation aux différents régimes de sécurité sociale, et par voie de conséquence aura un impact déterminant (plusieurs milliards) sur les produits et charges de chacun d’entre eux. Elle relève du champ de la loi de financement de la sécurité sociale en application des 1° du B et du C du V de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Les dispositions relatives aux modalités de fonctionnement des futurs conseils de la protection sociale des indépendants (dont l’action sociale constitue une part importante des missions) découlent de la nécessité d’assurer a minima un cadre juridique opérant pour les structures héritières du RSI à partir de 2020 dans la mesure où le transfert d’une grande partie de leurs activités rendra totalement inadapté, du fait de ses impacts sur le champ de responsabilité actuel des conseils d’administration tel que prévu par la loi, la gouvernance actuelle de ces organismes. De même les dispositions transitoires relatives aux transferts des contrats de travail fixent un cadre indispensable pour sécuriser la situation des personnels dans une opération qui par ses caractéristiques (notamment le transfert entre plusieurs organismes d’activités qui peuvent aujourd’hui être exercées par des salariés intervenant sur plusieurs domaines et le fait que ce transfert concernera non seulement l’ensemble des 5 500 salariés du RSI mais aussi toute la branche qui s’y superpose) ne relève pas des dispositions déjà envisagées explicitement par le droit du travail.

Consultations préalables à la saisine du Conseil d’Etat

Les conseils d’administration de l’ACOSS, de la CNAF, de la CNAVTS et du RSI, les conseils de la CNAMTS, de l’UNOCAM, le conseil central d’administration de la MSA ainsi que la commission AT-MP du régime général ont été saisis de l’ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale en application des dispositions législatives et règlementaires qui prévoit une telle saisine.

Le conseil de l’UNCAM et le conseil d’administration de la CNSA ont parallèlement été informés du projet de loi.

Le projet d’article a également été adressé par le Gouvernement aux institutions représentatives des personnels du RSI. Les organismes du RSI continueront pour leur part d’assurer l’information de ces IRP au cours du parlement parlementaire si les dispositions les concernant venant à être modifiées. Ils organiseront ensuite l’information de ces IRP sur les projets de réorganisations qui interviendront, suite aux dispositions de la loi, dans les activités des organismes selon les dispositions du code du travail applicable à ce type d’opérations (articles L. 2323-1 et suivants du code du travail).

Aspects juridiques

Articulation de la mesure avec le droit européen en vigueur

a) La mesure applique-t-elle une mesure du droit dérivé européen (directive) ou relève-t-elle de la seule compétence des Etats membres ?

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la CJUE qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres.

b) La mesure est-elle compatible avec le droit européen, tel qu’éclairé par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJUE) : règles relatives à la concurrence, aux aides d’Etat, à l’égalité de traitement, dispositions de règlement ou de directive…et/ou avec celle de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) ?

Il n’existe pas de règlements ou de jurisprudences s’appliquant spécifiquement à ce sujet et d’une manière générale la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

Introduction de la mesure dans l’ordre juridique interne

a) Possibilité de codification

L’article procède à d’importantes modifications des articles du code de la sécurité sociale. Il modifie notamment l’architecture du livre 6 de ce code sur le plan suivant :

Titre 1er : dispositions générales (champ d’application, conseil de la protection sociale des indépendants, dispositions relatives au financement, contrôles et sanctions)

Titre II : assurance maladie, maternité, invalidité, décès

Titre III : Assurance invalidité et assurance vieillesse

Titre IV : Assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales

Le IV de l’article procède à des modifications tirant les conséquences des modifications figurant dans les I à III de l’article. Elles seront complétées par des modifications effectuées par ordonnance s’agissant de points relatifs à la dénomination des organismes ou de modifications de renvois nécessités par les déplacements d’articles du code de la sécurité sociale issus du présent article ; en outre il est prévu que cette ordonnance regroupe dans le même livre VI l’ensemble des dispositions relatives aux TI (qui figurent pour partie dans les livres 1er et 7) alors qu’inversement ce livre contient des dispositions relatives à la C3S qui sont sans lien aujourd’hui avec la protection sociale des indépendants.

b) Abrogation de dispositions obsolètes

Une soixantaine d’articles sont supprimés (alors que seulement 7 articles sont créés).

c) Application de la mesure envisagée dans les collectivités d’outre-mer

Evaluation des impacts

Impact financier global

Cette mesure entraînera un transfert de produits et de charges entre régimes. Ceux du régime général augmenteront respectivement de 15 et 16 milliards. En contrepartie la dotation d’équilibre actuellement versée par ce régime au RSI disparaîtra.

Impacts économiques, sociaux, environnementaux, en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et sur la jeunesse

a) impacts économiques

Cette mesure n’a pas d’impact sur les droits des travailleurs indépendants ou sur le niveau de leurs cotisations (même si celles-ci baisseront par ailleurs du fait des dispositions des articles …)

Les effets de la réforme s’agissant du volet relatif à l’affiliation des professions anciennement rattachées à la CNAVPL sont décrits dans l’étude d’impact de la mesure adoptée en LFSS pour 2017.

b) impacts sociaux

Cette mesure est sans impact sur les droits sociaux des intéressés (sauf pour le volet relatif aux professions anciennement rattachées à la CNAVPL dont les droits seront accrus en cas de maladie). Elle simplifiera néanmoins leur mise en œuvre effective.

• impact sur l’égalité entre les hommes et les femmes

Sans objet.

• impact sur les jeunes

Sans objet.

• Impact sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

c) impacts sur l’environnement

Sans objet.

Impacts de la mise en œuvre de la mesure pour les différents acteurs concernés

a) impacts sur les assurés, notamment en termes de démarches, de formalités ou charges administratives

Cette mesure conduira à la simplification des démarches et des conditions de prise en charge des assurés au sein du régime de droit commun des travailleurs indépendants puisqu’ils pourront bénéficier d’une continuité de leur couverture au fil de leur activité, que celle-ci s’ exerce successivement ou simultanément en tant que salariés ou en tant qu’indépendants.

Le comité mis en place pour piloter la réforme et celui mis en place pour veiller à son bon déroulement accorderont une attention toute particulière à la qualité de service rendu aux travailleurs indépendants. Pour tous échanges avec les organismes sociaux pour le calcul et le recouvrement des cotisations et pour la constitution de leurs droits à retraite qui en découlent, des outils dédiés sur internet et des interlocuteurs dédiés seront mis en place. Parallèlement un programme de simplifications et d’améliorations sera déployé comme l’a annoncé par le premier ministre. Au sein de cet ensemble sera expérimenté un dispositif permettant aux indépendants qui le souhaitent d’ajuster au mois le mois – ou au trimestre pour ceux qui le préfèrent – le niveau de leurs acomptes de cotisation en fonction de leur activité : payer davantage de cotisations les mois de forte activité ; payer moins dans les périodes creuses, l’ensemble donnant lieu à une régularisation annuelle une fois leur compte définitif établi. Ce dispositif soit co-construit avec des travailleurs indépendants afin de le concevoir au plus près de leurs besoins et de leur perception.

b) impacts sur les administrations publiques ou les caisses de sécurité sociale (impacts sur les métiers, les systèmes d’informations…)

Cette mesure conduira à une profonde réorganisation des organismes.

En cible, c’est-à-dire en 2020, et en dehors des aspects liés au fait que la taille des organismes du régime général augmentera (en termes de volumes financiers et d’opérations traités, ce qui ne pose pas de difficulté particulière, et en termes d’effectifs, cf. point suivant) :

- le fonctionnement des caisses d’assurance maladie sera impacté par la reprise des missions de prestation, assurées par le RSI et surtout les organismes conventionnés. La mesure conduira dans un premier temps à regrouper les services médicaux des 2 réseaux et les actions de gestion du risque et de prévention. Dans un second temps, courant 2020, les CPAM reprendront les missions des organismes conventionnés, en reprenant les personnels qui y sont affectés.

Dès 2018, des flux informatiques seront mis en place pour permettre à l’assurance maladie du régime général de bien identifier les nouveaux travailleurs indépendants.

- pour les organismes de retraite, la mise en place de la liquidation unique des retraites (LURA) au 1er juillet 2017 a permis des avancées très importantes en termes de collaboration entre régimes salariés et non-salariés puisque les CARSAT liquident dorénavant des retraites pour des assurés qui ont passé une partie de leur carrière au RSI. Cette logique devra donc être poussée pour couvrir des assurés dont la dernière activité est exercée en tant qu’indépendants et pour ceux dont l’ensemble de la carrière a été exercée sous cette forme.

La CNAV devra en outre reprendre progressivement la gestion de la « base carrière » des assurés travailleurs indépendants, qui enregistre l’ensemble des revenus annuels cotisés servant au calcul futur de leurs droits[17]. Ce point, par essence sensible, pourra s’appuyer sur la mise en place en cours du répertoire de gestion des carrières unique (RGCU), et donnera lieu, du fait du lien plus direct qui existe pour les travailleurs indépendants avec les cotisations payées, à des éléments d’organisation commune avec les organismes chargés du recouvrement.

Par délégation, les CARSAT et CGSS devront assurer en outre, sur la base des outils du RSI existants, la liquidation des droits de retraite complémentaire, gérés « en points ».

- pour les organismes chargés du recouvrement, il s’agira d’aller au bout de la logique mise en place à compter de cette année suite aux dispositions de l’article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 (dispositif dit « NORTI »), qui ont profondément fait évoluer l’organisation précédente en la simplifiant et en organisant une ligne unique de fonctionnement pour les travailleurs indépendants. L’ensemble de cette organisation devra donc basculer au sein des Urssaf et CGSS. La gestion informatique de ces fonctions sera facilitée par la rénovation en cours du système de gestion des Urssaf (programme dit « Cle-a »).

Les Urssaf prendront en charge en outre les missions d’affiliation, organisées sur la base des informations transmises par les centres de formalités des entreprises en capitalisant sur les outils et équipes du centre actuellement dévolu à cette activité à Auray.

- une organisation dédiée sera mise en place entre les branches retraite et recouvrement du régime général pour que les échanges de toute nature entre les assurés et les organismes de sécurité sociale de ces branches, qu’ils soient réalisés sur internet, par téléphone ou sur place[18], interviennent sous une forme unique et permettent de traiter de manière articulée et sans solution de continuité les différents aspects nécessaires (cotisations et droits retraites). Au-delà de ces fonctions de « front office » cette organisation portera la mise en place d’une gestion sécurisée des droits à prendre en compte pour la retraite (cf. ce qui suit).

Un schéma stratégique d’organisation préparé par les caisses nationales du régime général, et approuvé par les ministres, sera adopté pour bien clarifier les responsabilités incombant à l’ensemble des organismes. Un schéma préfigurateur, préparé en outre avec les équipes du RSI, sera adopté en 2018. Il traitera en outre du cadre général d’organisation pour la période 2018-2019 au cours de laquelle les missions relevant nouvellement du régime général seront mises en œuvre avec le concours des actuelles équipes et outils du RSI, selon des modalités évolutives : pour des raisons de continuité indispensable les caisses du régime général s’appuieront au 1er janvier 2018 sur le fonctionnement actuel de ces équipes et outils avant d’examiner avec celles-ci comment faire évoluer les différents aspects de leurs activités pour leur intégration[19] au sein des caisses du régime général. Aucun transfert d’effectifs ou d’outils ne sera effectué sans validation par un comité de surveillance présidé par une personne qualifiée neutre afin de s’assurer de toute absence de risque de régression, même transitoire, dans le service rendu aux travailleurs indépendants.

Pendant cette période enfin, l’ensemble des actuels outils informatiques du RSI seront versés dans une structure commune du type GIE/GIP impliquant l’ensemble des caisses nationales du régime général et l’ex caisse nationale du RSI pour assurer une maintenance et une évolution partagée d’outils d’intérêt commun.

Les équipes du régime général d’une part et celles du RSI d’autre part ont par le passé eu l’occasion de collaborer sur de nombreux sujets partagés et ils disposent d’une bonne connaissance mutuelle. D’ores et déjà, sous l’égide de la direction de projet désigné par les ministres, avec à sa tête M. Dominique Giorgi, une quinzaine de groupes de travail ont été lancés par ces organismes et l’administration pour examiner dans le détail la préparation de tous les points de mise en œuvre importants de la réforme.

c) impacts sur le budget et l’emploi dans les caisses de sécurité sociale et les administrations publiques.

Les salariés actuels des caisses du RSI (environ 5 500) continueront leur activité au 1er janvier 2018 au sein de caisses nationale ou régionales. Ils passeront progressivement sous la responsabilité fonctionnelle des caisses du régime général qui en deviendront en 2020 leurs employeurs à l’issue d’un processus de réorganisation, mené dans les conditions prévues par le droit du travail, notamment en termes de consultation et de recueil de l’avis des intéressés.

Les personnels des ex caisses du RSI resteront salariés en 2018 et 2019 de leurs anciens employeurs et soumis de ce fait à la convention collective spécifiquement applicable à cette caisse. A compter de 2020, ils deviendront, à l’issue du processus décrit ci-dessus, salariés des caisses du régime général et soumis à la convention collective de celles-ci (convention dite « UCANSS ») sous réserve des dispositions d’un accord dit « de transition » que la loi propose de demander à l’UCANSS et aux organisations syndicales représentatives au sein des salariés du RSI de négocier en 2018-2019. En tout état de cause, en cohérence avec les principes du droit du travail, aucun licenciement n’accompagnera ces transferts et les rémunérations individuelles seront garanties dans les cas, a priori minoritaires, dans lesquels l’application de la convention collective UCANSS ne le permettrait pas spontanément. En outre aucune mobilité ne sera imposée en dehors du secteur géographique des emplois actuels.

Les plafonds d’emploi et de moyens de prévus par la COG actuelle du RSI seront maintenus pour 2018 et 2019 pour que les anciennes caisses du RSI puissent maintenir leur fonctionnement et rémunérer leurs salariés dans le cadre du concours qu’elles devront apporter aux organismes du régime général. Les COG du régime général en cours de négociation et qui porteront sur la période 2018-2021 prévoiront des règles permettant de prendre en compte ces transferts.

Présentation de la mise en œuvre, du suivi et de l’évaluation

a) Liste de tous les textes d’application nécessaires et du délai prévisionnel de leur publication ; concertations prévues pour assurer la mise en œuvre.

Des décrets déclinant dans la partie règlementaire du code de la sécurité sociale les évolutions portées par le présent article seront pris au tout début de l’année 2018. Ceci concernera :

- les modalités de répartition des dotations qui seront attribuées au conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants pour ses dépenses de gestion administrative et d’action sanitaire et sociale ;

- les conditions permettant d’apprécier la représentativité des organisations professionnelles nationales des travailleurs indépendants qui pourront ainsi désigner des membres pour siéger au sein de l’assemblée générale et des instances mentionnées aux articles L. 612-3 et L. 612-4 ;

- la mise en place du comité de surveillance de la réforme qui assure notamment la validation des conclusions auxquelles sont parvenues les caisses déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants et les organismes du régime général lors de la phase préparatoire permettant de définir le schéma d’organisation des services ;

- les modifications à apporter à la partie règlementaire du livre 6 du code de la sécurité sociale pour tirer les conséquences directes de la réorganisation de la partie législative de ce titre.

Un arrêté d’approbation interviendra pour valider le schéma d’organisation proposé par les directeurs des caisses nationales.

b) Délais de mise en œuvre pratique par les caisses de sécurité sociale et existence, le cas échéant, de mesures transitoires.

Ces éléments sont décrits ci-dessus en termes d’organisation.

On rappelle que :

- l’ensemble des missions relevant au 1er janvier 2018 de la responsabilité des caisses du régime général même si dans un premier temps elles les mettront en œuvre avec le concours important des ex caisses du RSI avant d’organiser progressivement une reprise fonctionnelle puis une reprise totale au 1er janvier 2020 ;

- les dettes et créances liées à la « gestion technique » seront transférées au 1er janvier 2018. C’est sur cet exercice qu’aura lieu le transfert comptable ;

- les contrats de travail seront transférés en 2020 ;

- le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants sera créé avec effet au 1er janvier 2019 ;

- les caisses du RSI deviendront au 1er janvier 2018 des caisses déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants. Elles resteront administrés par leurs organes actuels jusqu’au terme de leurs mandats, c’est-à-dire jusqu’au 31 décembre 2018. En dehors de leurs compétences liées au fonctionnement des organismes, les conseils d’administration exerceront en 2018 les compétences maintenues à titre pérenne aux représentants des indépendants (action sociale, pilotage régimes complémentaires, suivi des missions exercées par les organismes chargés de la mise en œuvre de la sécurité sociale des travailleurs indépendants, propositions d’évolutions dans la gestion ou dans les règles applicables aux travailleurs indépendants) ;

- en 2019, les membres des organes de ce conseil exerceront en plus de leurs compétences propres celles nécessaires au fonctionnement des ex caisses du RSI ;

- les ex caisses du RSI seront dissoutes au 31 décembre 2019 ;

- la CNAM reprendra au 1er janvier 2018 les délégations aux organismes conventionnés pour la gestion de l’assurance maladie des travailleurs indépendants. A partir de 2019, les nouveaux créateurs d’entreprise resteront rattachés à leur CPAM ou CGSS (ou iront dans ces caisses dans les cas plus minoritaires dans lesquels ils étaient dans un autre régime salarié, comme par exemple la MSA ou un régime spécial). Au cours de l’année 2020, la gestion de l’assurance maladie de l’ensemble des travailleurs indépendants sera reprise en CPAM et CGSS. Les délégations aux OC ne seront pas renouvelées au-delà et les salariés affectés à ces missions dans les OC seront repris par les caisses du régime général

- s’agissant de la modification du périmètre entre la CNAVPL et l’assurance vieillesse des travailleurs indépendants de droit commun (dorénavant au sein du RG), cette mesure s’appliquera aux nouveaux créateurs d’entreprise à compter du 1er janvier 2018 pour les micro entrepreneurs et à compter du 1er janvier 2019 pour les autres créateurs ;

- l’ouverture d’un droit d’option pour le « stock » des professions relevant actuellement de la CNAVPL, micro-entrepreneurs ou non, et ne relevant pas du champ des professions listées à l’article L. 640-1 du code de la sécurité sociale tel que modifié par la présente mesure, pourra être exercée entre le 1er janvier 2019 et le 1er janvier 2023.

Afin de sécuriser les opérations à mener dans la phase transitoire seront mis en place, à compter du 1er janvier 2018 et jusqu’au 31 décembre 2019 :

- un comité chargé du pilotage des opérations. Il est composé des directeurs de caisses nationales du régime général, du directeur général de l’instance nationale provisoire de gestion de la sécurité sociale des indépendants et du directeur de la sécurité sociale.

- un comité de surveillance chargé de veiller à la qualité des flux d’information relatifs à la sécurité sociale des travailleurs indépendants et, de valider chacune des étapes de déploiement de la réforme, en particulier lorsqu’elles s’accompagnent de transferts de personnels, de mises en production de nouveaux outils informatiques ou d’évolutions dans les modalités selon lesquelles les caisses provisoires concourent aux missions des caisses du régime général. Il pourra faire toute recommandation aux ministres pour la mise en œuvre de la réforme.

c) Modalités d’information des assurés

La réforme dispose d’une très grande notoriété même si ses modalités de mise en œuvre et les impacts sur chaque assuré le sont moins.

Dans les travaux mis d’ores et déjà en place par les groupes installés par la direction de projet figurent l’ensemble des différents aspects liés à la communication (changement de marque notamment). Il s’agit d’une priorité qui fait l’objet de la plus grande attention.

d) Suivi de la mise en œuvre

Au cœur des métiers des caisses de sécurité sociale, cette mesure fera l’objet d’un suivi au travers de l’ensemble des outils statistiques, comptables, budgétaires déjà existants ou à étendre.

Annexe : version consolidée des articles modifiés