rapport d'information fait au nom de la mission d'information sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation d’un parcours résidentiel durable — Comptes rendus

RAPPORT D’INFORMATION

dÉposÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA MISSION D’INFORMATION ([1])

sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation

d’un parcours résidentiel durable

et prÉsentÉ par

M. Stéphane PEU, Président,

et

M. MickaËl COSSON, Rapporteur,

Députés

TOME II – COMPTES RENDUS

La mission d’information, créée par la Conférence des présidents, sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation d’un parcours résidentiel durable, est composée de : M. Stéphane Peu, président ; M. Mickaël Cosson, rapporteur ; MM. Thibault Bazin et Dominique Da Silva, vice-présidents ; Mmes Martine Etienne et Anaïs Sabatini, vice-présidentes, Mmes Anne Brugnera, Véronique Louwagie, Marjolaine Meynier-Millefert, M. François Piquemal, secrétaires ; M. Julien Bayou, Mme Véronique Besse, M. Lionel Causse, M. Inaki Echaniz, M. Frédéric Falcon, M. François Jolivet, Mme Annaïg Le Meur, M. Philippe Lottiaux, Mme Jacqueline Maquet, M. William Martinet, M. Jean-Paul Mattei, M. Paul Molac, M. Emmanuel Taché de la Pagerie, M. Alexandre Vincendet, M. Guillaume Vuilletet, membres.

SOMMAIRE

Pages

1. TRAVAUX DE LA MISSION
2. 1. Audition de Mme Roselyne Conan, directrice de l’Agence nationale pour l’information sur le logement (Anil), Mme Odile Dubois-Joye, directrice des études à l’Anil et M. Louis du Merle, directeur juridique de l’Anil (mercredi 13 septembre 2023 à 9 heures 30)
3. 2. Table-ronde avec des acteurs du bâtiment et de la construction, réunissant M. Olivier Salleron, président de la Fédération française du bâtiment, M. Loïc Chapeaux, directeur des affaires économiques et Mme Léa Ligneres, chargée d’études ; M. David Morales, vice-président de la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment, en charge des affaires économiques, et M. Thibaut Bousquet, responsable des relations institutionnelles ; Mme Françoise Despret, présidente de la Chambre nationale des artisans des travaux publics et du paysage, M. Loïc Berger, administrateur et M. David Lemaire, secrétaire général (mardi 10 octobre 2023 à 17 heures 30)
4. 3. Audition de Mme Emmanuelle Cosse, présidente de l’Union sociale pour l’habitat, M. Antoine Galewski, directeur des relations institutionnelles et parlementaires et M. Christophe Canu, directeur des études économiques et financières (mercredi 11 octobre 2023 à 14 heures)
5. 4. Table ronde avec des associations : M. Jean-Yves Mano, président de la confédération Consommation–Logement–Cadre de vie ; M. Alain Misse, juriste à l’association Force ouvrière Consommateurs ; M. Alain Gaulon, secrétaire confédéral de la Confédération nationale du logement et Mme Margaux Aldebert, chargée de mission (mercredi 11 octobre 2023 à 16 heures 30)
6. 5. Table ronde avec des acteurs de l’immobilier : M. Alexis Lagarde, vice-président de l’Union nationale des propriétaires immobiliers et M. Émile Hagège, directeur général de l’Association des responsables de copropriété (jeudi 12 octobre 2023 à 9 heures 30)
7. 6. Audition de MM. Benjamin Gallèpe, directeur général, et Philippe Clemandot, responsable du département Immobilier et développement économique de la Fédération des élus des entreprises publiques locales (jeudi 12 octobre 2023 à 11 heures)
8. 7. Table-ronde avec des acteurs de l’immobilier : MM. Loïc Cantin, président, Jérôme de Champsavin, président adjoint et Emmanuel Chambat, secrétaire général de la Fédération nationale de l’immobilier ; Mme Danielle Dubrac, présidente, et Géraud Delvolvé, délégué général de l’Union des syndicats de l’immobilier ; Pierre Hautus, délégué général de l’association Connaître les loyers et analyser les marchés sur les espaces urbains et ruraux (jeudi 12 octobre 2023 à 17 heures)
9. 8. Table-ronde réunissant les organismes de contrôle et de garantie du logement social : M. Serge Bossini, directeur général de l’Agence nationale de contrôle du logement social et Mme Marianne Laurent, directrice générale de la Caisse de garantie du logement locatif social (mercredi 18 octobre 2023 à 14 heures)
10. 9. Audition de M. Damien Botteghi, directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) au ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, M. Emmanuel Rousselot, sous-directeur du financement et de l’économie du logement, M. Benoît Chantoiseau, chef du bureau du développement de l’offre de logements sociaux et intermédiaires, et M. Raphaël Montagner, adjoint au chef du bureau de la fiscalité du logement et de l’aménagement (mercredi 18 octobre à15 heures 30)
11. 10. Audition de M. Pascal Boulanger, président, de Mme Anne Peyricot, directrice de cabinet et des relations institutionnelles, et de M. Didier Bellier Ganiere, délégué général de la Fédération des promoteurs immobiliers de France (FPI) (jeudi 19 octobre 2023 à 9 heures 30)
12. 11. Audition de MM. Bruno Arcadipane, président, Philippe Lengrand, vice-président et Édouard Quinchon, directeur Territoires et Affaires publiques et Mme Akila Mat, responsable des relations institutionnelles du groupe Action Logement. (jeudi 19 octobre 2023 à 11 heures)
13. 12. Audition de M. Patrice Vergriete, ministre délégué auprès du ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, chargé du logement (mercredi 25 octobre 2023 à 17 heures 30)
14. 13. Audition de M. Kosta Kastrinidis, directeur des prêts à la Banque des territoires, de Mme Sophie Vaissière, directrice des relations institutionnelles et des affaires stratégiques et de Mme Selda Gloanec, conseillère pour les relations institutionnelles de la Caisse des dépôts et consignations (mercredi 15 novembre 2023 à 14 heures)
15. 14. Audition de Mmes Brigitte Bariol-Mathais, déléguée générale, et Karine Hurel, déléguée générale adjointe de la Fédération nationale des agences d’urbanisme, de Mme Stéphanie Jankel, directrice d’études en charge des sujets « Habitat » et « Hébergements » à l’Atelier parisien d’urbanisme et de Mme Anne-Claire Davy, chargée d’études « Habitat et modes de vie » à l’Institut Paris-Région (jeudi 23 novembre 2023 à 14 heures)
16. 15. Audition de Mmes Aurélie Goin, cheffe de la division « Logement et patrimoine » et Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales à l’Insee (jeudi 7 décembre 2023 à 14 heures)
17. 16. Audition de Mmes Virginie Carolo-Lutrot, présidente de Caux Seine agglo et première vice-présidente, Claire Delpech, responsable du pôle « Habitat » et Montaine Blonsard, responsable des relations avec le Parlement d’Intercommunalités de France (jeudi 7 décembre 2023 à 15 heures 30)
18. 17. Audition de Mme Jessica Brouard-Masson, directrice de l’expertise et des politiques publiques et M. Antonin Valiere, responsable des relations institutionnelles de l’Agence nationale de l’habitat (jeudi 14 décembre 2023 à 15 heures 30)
19. 18. Audition de M. Jean-Claude Driant, Professeur émérite à l’École d’urbanisme de Paris (Université Paris Est Créteil) (mercredi 31 janvier 2024 à 16 heures 30)
20. 19. Audition de Mme Agnès Thouvenot, membre du groupe de travail « Logement » de l’Association des maires de France (mercredi 7 février 2024 à 15 heures)
21. 20. Audition de M. Pierre Madec, chargé d’études à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) (mercredi 14 février 2024 à 16 heures 30)
22. 21. Audition de Mme Laetitia Malet, déléguée générale adjointe de l’Association des communes et collectivités d’outre-mer (ACCD’OM) (Jeudi 15 février à 14 heures 30)
23. 22. Audition de Mme Véronique Bédague, présidente-directrice générale de Nexity et de M. Christophe Robert, délégué général de la Fondation Abbé Pierre (Lundi 26 février 2024 à 15 heures)

TRAVAUX DE LA MISSION

1. Audition de Mme Roselyne Conan, directrice de l’Agence nationale pour l’information sur le logement (Anil), Mme Odile Dubois-Joye, directrice des études à l’Anil et M. Louis du Merle, directeur juridique de l’Anil (mercredi 13 septembre 2023 à 9 heures 30)

M. le président Stéphane Peu. Je suis heureux de vous accueillir pour cette première audition devant la mission d’information sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation d’un parcours résidentiel durable, que j’ai l’honneur de présider.

M. Mickaël Cosson, rapporteur de la mission d’information sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation d’un parcours résidentiel durable. Député Modem, je suis rapporteur de la mission d’information, qui réalisera de nombreuses d’auditions dans les semaines et mois à venir.

Les difficultés rencontrées dans le domaine du logement sont bien connues. Notre volonté consiste d’abord à adopter des mesures d’urgence, mais sans nous limiter à un horizon strict. Cette série d’auditions doit permettre à chacun d’apporter sa contribution, dans le but de relancer le parcours résidentiel de tous, des plus jeunes aux plus âgés et quels que soient leurs moyens financiers.

Dans l’immédiat, notre attention se concentrera sur le projet de loi de finances et les mesures fiscales associées afin de pouvoir « relancer la machine ». Toutefois, nous gardons également à l’esprit que bien d’autres problèmes subsistent, comme la hausse du coût des matériaux ou celle des taux d’intérêt. Nous avons bien conscience que les semaines et mois à venir seront caractérisés par une situation de plus en plus en difficile dans le secteur du bâtiment, mais également pour les particuliers. Afin de contribuer à la résolution de ces problèmes, cette mission d’information a pour objet de constituer une « boîte à outils » comportant les bons outils pour réaliser les bons travaux.

M. le président Stéphane Peu. Comme l’a indiqué mon collègue rapporteur, notre mission est une mission d’ordre général sur le logement. Notre but consiste à produire un document d’orientation qui puisse aboutir à une proposition de loi la plus large possible. Nous avons été très attentifs aux conclusions du Conseil national de la refondation sur le logement (CNR Logement), qui avait réussi à dégager des propositions consensuelles rassemblant à la fois le secteur privé, les promoteurs, les organismes d’habitations à loyer modéré (HLM) et le monde associatif. Il nous semble que ce consensus trouvé dans le cadre du CNR devrait, en toute logique, pouvoir se traduire à l’Assemblée nationale par une proposition de loi transpartisane.

Dans l’immédiat, nous allons produire une note dans le cadre de cette mission, à la fin du mois d’octobre, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances. Cette note comportera un certain nombre de propositions, pour essayer d’infléchir la politique du logement. Tout le monde reconnaît désormais l’existence d’une crise qui couve depuis plusieurs années, mais qui se trouve aujourd’hui amplifiée par la hausse des taux d’intérêt. D’un côté, le nombre de demandeurs de logement ne cesse de croître ; de l’autre, la production de logements nette ne cesse de diminuer, toutes catégories confondues. En outre, la mobilité au sein du parc locatif est de plus en plus réduite en raison de la difficulté d’accéder à la propriété. Cette crise se traduit par une part de plus en plus élevée des dépenses relatives au logement dans le budget des ménages, qui ampute d’autant leur pouvoir d’achat. En résumé, les difficultés pour se loger s’accroissent.

L’Agence nationale pour l’information sur le logement (Anil) et les agences départementales (Adil), que je connais bien, sont, à ce titre, des acteurs importants. En effet, vous êtes à l’intersection de l’accueil des publics éprouvant des difficultés à se loger et des relations avec les collectivités locales, les bailleurs, les promoteurs et les agences.

Nous souhaiterions donc connaître votre regard sur la période actuelle, mais également les retours dont vous avez connaissance, ainsi que les statistiques que vous produisez, dans la mesure où l’Anil et les Adil constituent un réseau de ressources pour l’analyse du marché immobilier et de la politique du logement dans les départements. Votre organisation décentralisée peut nous permettre de dresser un tableau d’ensemble, en mettant en lumière les similitudes ou les disparités, selon les territoires, de la crise du logement.

Mme Roselyne Conan. En préambule, je tiens à vous fournir quelques éléments statistiques sur notre réseau, qui est aujourd’hui implanté dans 87 départements. L’année dernière, près de neuf cent mille consultations ont été délivrées en direction des ménages et des différents acteurs. Notre cœur de métier demeure les rapports locatifs, mais nous identifions également des besoins croissants sur un certain nombre de sujets, notamment les habitats indignes et les enjeux de performance et de décence énergétiques, qui ont fait l’objet de nombreuses consultations auprès des Adil.

Comme vous l’avez justement rappelé, nous intervenons au plus près des territoires, ce qui nous permet de détecter l’émergence de certains signaux faibles. Nous avions ainsi pu identifier dans certains secteurs des bailleurs qui, confrontés à des logements classés F, G ou G+, préfèrent ne pas se lancer dans des travaux et donner congé. Nous avons également relevé des problématiques spécifiquement liées aux accédants à la propriété, dont la solvabilité est affectée par la hausse des taux. Dans ce cadre, nous nous efforçons de fournir notre éclairage.

Nos derniers travaux d’étude ont porté notamment sur le « bien-vieillir chez soi », où nous avons pu approfondir le sujet du logement des plus âgés. Nous avons travaillé sur leurs envies, les possibilités à notre disposition pour les années à venir et les questions qui restent ouvertes en matière d’adaptation et de diversification de l’offre de logements.

Vous avez évoqué la nécessité de « relancer la machine » pour créer des logements. De notre côté, nous avons identifié des enjeux d’évolution concernant les dispositifs fiscaux. Nous avions notamment été sollicités dans le cadre de la mission de l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (Igedd) sur le bilan de certains dispositifs, comme l’aide fiscale dans le cadre d’un investissement locatif dite « Denormandie ».

Nous sommes aujourd’hui soumis à la pression résultant d’enjeux de rénovation du parc de logements et de l’objectif « Zéro artificialisation nette » (ZAN), avec le souci d’éviter l’attrition du parc en raison notamment de problématiques de décence énergétique. Nous avons souligné certaines difficultés posées par le dispositif Denormandie, qui n’a pas véritablement réussi à trouver son public. Nous avons suggéré un certain nombre d’évolutions pour respecter les objectifs fixés, qui portent sur l’incitation à la rénovation dans des quartiers dégradés et la revitalisation des centres-villes peu dynamiques : nous avons proposé de prolonger ce dispositif et de ne pas le circonscrire aux secteurs sur lesquels il se concentre aujourd’hui, c’est-à-dire le programme « Action cœur de ville » et les opérations de revitalisation de territoire (ORT). Nous proposons ainsi de l’étendre à d’autres secteurs, ce qui implique de bien l’articuler avec le dispositif « Loc’Avantages » et de prendre en considération l’enjeu des zonages. De même, il convient de ne pas se limiter à la rénovation du parc, mais de conserver la faculté de produire des logements neufs.

Si le dispositif Denormandie n’a pas totalement trouvé son public, c’est qu’il existe aujourd’hui un enjeu de portage par les investisseurs potentiels. Nous avons identifié trois axes d’amélioration possibles : simplifier le dispositif, mieux informer et mieux accompagner. En matière de simplification, il s’agit de revoir la liste des travaux qui ouvrent droit au dispositif, mais aussi de revoir la condition selon laquelle l’étiquette énergétique doit atteindre a minima le niveau E après travaux.

En matière d’information et d’accompagnement, les Adil nous indiquent qu’il faudrait favoriser des actions de communication locales à travers la mise en place « d’ambassadeurs », qui dialoguent avec les bailleurs. Une personne sur cinq qui vient nous consulter est un bailleur et ces bailleurs sont généralement propriétaires d’un ou deux logements, qu’ils gèrent eux-mêmes : environ 60 % du parc est en gestion directe. Ces propriétaires ont besoin d’informations, car ce ne sont pas des professionnels et ils ne maîtrisent pas forcément tous les éléments de dispositifs parfois complexes, qu’il s’agisse de la fiscalité, de rapports locatifs ou d’aides à la rénovation. Nous avions réalisé une étude sur les travaux réalisés par les bailleurs et il était apparu que le premier frein à la réalisation de ces travaux était d’ordre financier, notamment du fait de la méconnaissance des aides disponibles. Il s’agit d’un public qu’il n’est pas toujours facile de toucher et c’est la raison pour laquelle nous souhaitons mettre l’accent sur l’information et l’accompagnement en matière de rénovation.

Nous proposons donc que les Adil soient les « ambassadeurs » du dispositif Denormandie. L’entrée dans un dispositif d’investissement locatif ne se limite pas, en effet, à la signature d’un bail : il importe également de prendre en compte les enjeux de fiscalité, de contractualisation des travaux, d’identification d’une valeur de loyer et d’accompagnement du locataire quand il entre dans les lieux. Or les Adil disposent d’une vision à 360 degrés sur les questions de logement, qu’il s’agisse de la signature d’un bail, de fiscalité, des différents dispositifs comme MaPrimeRénov’ ou de sujets liés à la copropriété.

La majorité du parc locatif est située dans des immeubles collectifs. Si de nombreuses copropriétés sont gérées par des syndics professionnels, il existe un certain nombre de copropriétés que nous appelons « désorganisées » ou « inorganisées » et qui pâtissent d’un manque de gouvernance : dans celles-ci, un copropriétaire se considère généralement comme un syndic de fait, sans avoir été désigné comme tel par une assemblée générale des copropriétaires. Dans certains cas, les immeubles ne sont même pas assurés et les propriétaires-bailleurs ne réalisent pas d’opérations de rénovation lourde, ce qui se traduit par un parc locatif en mauvais état et, parfois, l’absence d’immatriculation des immeubles. Or, sans cette immatriculation, il n’est pas possible de bénéficier des aides nationales.

Certaines Adil mènent un travail d’accompagnement, notamment grâce au financement fourni par les collectivités locales. Nous souhaiterions que cette approche soit plus dynamique, à travers la mise en place d’équipes mobiles dédiées aux copropriétés et sur le modèle des équipes mobiles créées pour la prévention des expulsions. Ces équipes iraient à la rencontre des copropriétés « désorganisées » ou « inorganisées » afin de les structurer, de leur permettre de tenir une assemblée générale, d’élire un syndic ou éventuellement de les accompagner, en tant que besoin, pour contracter avec un syndic professionnel.

Nous proposons donc que les collectivités locales puissent confier une mission au réseau des Adil, afin d’intensifier la mobilisation du dispositif Denormandie et de capter le parc vacant susceptible d’être remis en location, notamment après travaux : nous militons pour un accompagnement global dans ce domaine.

En matière de fiscalité, il convient également d’évoquer l’enjeu du zonage

– sur lequel nous pourrons revenir plus en détail, le cas échéant. Les territoires nous signalent le problème posé par des plafonnements identiques à hauteur de 300 000 euros par bien, quelle que soit sa localisation. Nous pensons qu’il serait pertinent de faire évoluer la situation : en fonction des secteurs, le prix de l’immobilier peut différer grandement et nous imaginons donc une modulation de l’assiette selon l’appartenance à un zonage – par exemple, un zonage de type A-B-C – afin que le plafond soit plus en adéquation avec la réalité du marché immobilier local. Enfin, pour les territoires ultramarins, il conviendrait d’imaginer des prix spécifiques, pour tenir compte de la singularité des problématiques.

M. le président Stéphane Peu. Le dispositif Denormandie peut effectivement constituer un bon outil, mais force est de constater que son impact est très marginal à l’heure actuelle. Quelles sont vos propositions concrètes en matière d’élargissement de l’assiette et des zones ?

Mme Odile Dubois-Joye. Dans le déroulement des parcours résidentiels, le segment locatif constitue une variable d’ajustement. Ces parcours sont désormais beaucoup moins linéaires que par le passé et il n’est pas rare que le segment locatif fasse l’objet d’allers et retours successifs au cours d’une vie. Un sondage que nous avons réalisé auprès des seniors nous a permis de constater que même les seniors envisagent plus volontiers d’adopter un statut de locataire à la fin de leur parcours résidentiel. En outre, lorsque ce parc s’assèche et qu’il s’agisse du locatif social ou du locatif privé, nous observons des répercussions sur l’ensemble de la chaîne du logement.

Les Adil constatent une augmentation des consultations sur le sujet des congés pour vente de la part des bailleurs, un signal qu’il convient de prendre en compte. Nous observons que ces petits bailleurs sont souvent démunis et qu’il existe bien un risque d’érosion d’une partie du parc locatif. D’un côté, les réglementations énergétiques sont vertueuses, car elles permettent de faire monter ce parc en gamme – et le dispositif Denormandie en est une illustration. Mais, d’un autre côté, il faut accompagner cette démarche, d’autant plus que le dispositif est restreint aux territoires situés dans une opération de revitalisation de territoire (ORT). Dès lors, il nous semblerait pertinent d’élargir le dispositif aux territoires tendus, en assurant une bonne articulation avec Loc’Avantages afin que les dispositifs ne se fassent pas concurrence, mais également de simplifier la liste des travaux éligibles. Puisque d’autres dispositifs comme le « Pinel » ont vraisemblablement vocation à être réduits, il peut être intéressant de réinvestir, dans les zones tendues, dans des dispositifs qui viennent augmenter la surface du parc existant.

Il y a donc une érosion avérée du parc locatif, que nous constatons lors des consultations de petits propriétaires, bailleurs de logements relevant de la catégorie des « passoires énergétiques ».

M. le président Stéphane Peu. Êtes-vous capables de quantifier ce phénomène de congés pour vente de passoires énergétiques, c’est-à-dire les logements classés F et G ?

Mme Odile Dubois-Joye. Cela concerne principalement la classe G en ce moment. L’Adil de Paris a réalisé une étude intéressante sur ce sujet et d’autres territoires commencent également à produire des statistiques dans ce domaine. L’augmentation des consultations au sujet des congés pour vente constitue certes un signal faible, mais il convient de le prendre en compte, d’autant que la hausse des taux d’intérêt affecte par ailleurs la mobilité au sein du parc locatif privé.

Un autre sujet a été travaillé dans une étude réalisée dans le cadre de notre mission d’observation des loyers, à travers le réseau des observatoires locaux des loyers (OLL). Cette étude a montré que les politiques en faveur de l’investissement locatif ont permis de mettre sur le marché un nombre important de logements neufs aux loyers plafonnés, contribuant ainsi à modérer les loyers de logements plus anciens, puisque ces derniers se retrouvent en concurrence avec des logements répondant à des normes énergétiques plus exigeantes. Les modélisations économétriques ont mis en évidence un effet de modération des prix sur cette génération du parc. De fait, l’intérêt d’un parc locatif intermédiaire de qualité est patent dans les territoires, notamment dans les zones tendues.

Plus largement, il s’agit de réfléchir à la manière de stimuler le logement intermédiaire porté par les investisseurs, d’autant plus que le dispositif Pinel est simultanément réduit. Dans ce cadre, se pose la question du zonage et de politiques de l’habitat fondées sur des indicateurs qui commencent à dater. Il convient sans doute d’approfondir les réflexions en cours sur la redéfinition de ce zonage et son harmonisation avec les zonages concernés par la taxe sur les logements vacants (TLV), les zonages A-B-C, voire les zonages I-II-III, ce qui permettrait d’autoriser plus facilement les modulations locales.

Nous nous sommes, par exemple, penchés sur les évolutions du marché locatif en Bretagne dans les zones « TLV » et il apparaît que des évolutions relativement rapides ont prospéré en raison des tensions immobilières à l’œuvre ces dernières années dans ce territoire. L’un des enjeux consiste bien à remettre sur le marché locatif des logements de qualité. Il existe des dispositifs fiscaux portant sur le réinvestissement dans le parc ancien, souvent porté par des propriétaires disposant de revenus modestes. Certains de ces dispositifs mériteraient d’être stimulés, à l’instar du « Denormandie », qui devrait évoluer par rapport à son objet initial.

En outre, il semble nécessaire de stimuler la production de logements intermédiaires. Au-delà, la réalisation de notre étude sur les seniors nous a conduits à envisager l’identification de secteurs prioritaires dans les zones tendues afin de favoriser la mixité générationnelle, mais également la mise en place de zones à TVA réduite – comme cela est déjà le cas dans la bande des trois cents mètres autour des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) : il s’agit de promouvoir l’accession à la propriété dans ces zones, dans une optique de long terme. Dans les territoires soumis à de très fortes tensions, les plans locaux d’urbanisme (PLU) définissent des servitudes de mixité sociale. Nous suggérons d’en faire des zones prioritaires pour développer des logements.

Naturellement, il est nécessaire d’évaluer la faisabilité et la pertinence de ces propositions. J’observe simplement qu’il existe déjà des outils disponibles en matière de réglementation de l’urbanisme, qui définissent des secteurs prioritaires et des zones de mixité sociale.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Vous avez évoqué l’habitat des seniors, une question qui mérite effectivement de faire l’objet de réflexions. Ayant travaillé au sein d’une direction départementale des territoires et de la mer, auprès de l’Agence nationale de l’habitat (Anah), j’ai pu constater que la question du logement est toujours abordée de manière quantitative.

Pour ma part, je suis attaché à une politique du logement pour toutes les bourses et pour tous les âges. À un moment de leur vie, les seniors peuvent être contraints de rester dans leurs logements, bien que ces logements ne soient plus adaptés à leurs besoins et leur dépendance et ce, faute de pouvoir trouver des alternatives adéquates. Avez-vous mené une réflexion pour contribuer à débloquer ce genre de situations ?

Mme Odile Dubois-Joye. Nous avons conduit l’année dernière une enquête auprès de 3 700 seniors sur l’ensemble du territoire français. Nous les avons interrogés sur leur désir d’habiter, leur parcours résidentiel et les difficultés auxquelles ils sont confrontés.

Majoritairement, ces seniors souhaitent rester chez eux. Mais lorsque nous leur demandons à quelles conditions ils seraient prêts à changer de logement, ils évoquent différents éléments comme la proximité de services ou la qualité d’usage. Environ un senior interrogé sur quatre se déclare prêt à devenir locataire, sous réserve de disposer du budget suffisant. De fait, le maintien à domicile est lié aux ressources financières.

Par conséquent, il apparaît nécessaire de développer de manière intensive le logement intermédiaire à destination des seniors. Il faut d’ailleurs relever que les bailleurs sociaux sont assez en pointe dans le domaine du logement inclusif. La démographie va évoluer de manière assez rapide et il convient d’en tirer toutes les conséquences, comme l’a souligné Luc Broussy dans le rapport interministériel « Nous vieillirons ensemble » (2021). Le vieillissement de la population va en effet redistribuer les besoins vers d’autres types de logements, de manière évidente.

Les bailleurs commencent d’ores et déjà à organiser la mobilité résidentielle, ce qui pourrait permettre de remettre sur le marché des logements adaptés à des ménages familiaux. Dans un avenir proche, les besoins en logement, impactés par les évolutions démographiques, auront des déterminants à la fois qualitatifs et quantitatifs. Ne serait-il pas plus pertinent de construire des logements ayant vocation à accompagner le vieillissement de la population, en étant notamment modulables et évolutifs ? Bref, il importe de travailler de manière plus prospective.

Ces réflexions doivent être intégrées dans les politiques locales et les programmes locaux de l’habitat (PLH). Ces PLH doivent travailler sur des fonciers bien localisés et des servitudes de mixité sociale et intergénérationnelle, afin d’inciter au développement d’une offre de logements alternatifs et de l’accompagner. Cependant, il ne faut pas se voiler la face : l’adaptation du logement prendra du temps. La question de l’accessibilité financière devra également être prise en compte, puisque les revenus des seniors n’augmentent pas, voire diminuent.

Cette approche prospective pourrait se traduire, de manière opérationnelle, à travers un plan national qui définisse des objectifs de programmation de logements intermédiaires et de logements seniors, qu’il faudrait ensuite décliner localement dans des documents-cadres. Il appartient également aux collectivités d’établir un véritable diagnostic sur la démographie de leurs territoires, afin d’élaborer des documents de planification qui soient adaptés à ces réalités territoriales. Dans notre étude sur les seniors, nous avons ainsi observé que la prise en charge de ces questions dépendait fortement de la sensibilité et de la volonté des élus locaux sur celles-ci.

Un cadre qui définirait de grandes orientations en matière de programmation pourrait constituer un levier permettant une réappropriation locale de ces enjeux. Les documents de programmation pourraient utilement être plus « offensifs » afin, ensuite, de décliner les outils de l’urbanisme réglementaire. La « boîte à outils » existante est complète et le véritable enjeu tient à sa mobilisation et son utilisation, notamment dans le domaine du foncier.

Un troisième chantier concerne le coût du logement, c’est-à-dire celui de la réhabilitation et de la production. Des réflexions nationales doivent être conduites sur la qualité d’usage et la manière dont on peut faire évoluer les normes sur le bâti, pour accompagner les changements de la société française. Elles peuvent concerner les économies d’échelle qui peuvent être obtenues sur des bâtiments biosourcés, en lien avec les professionnels, mais aussi être menées de manière interministérielle, pour faire diminuer les coûts de revient du logement. Des politiques nationales pourraient être mises en place, en complément des actions à mener sur la maîtrise du foncier. Quoi qu’il en soit, un grand nombre d’outils existent déjà dans le domaine du foncier et l’enjeu porte plus sur leur mobilisation.

M. le président Stéphane Peu. Ces outils existent certes, tout réside dans la volonté politique ! Le Francilien que je suis est effaré de constater que l’investissement public massif consacré à la construction de dizaines de gares dans le cadre du métro du Grand Paris ne s’accompagne pas d’une réelle politique foncière pour développer du logement diversifié et mixte à proximité. En d’autres termes, on en train de fabriquer une rente avec de l’argent public… Les outils existent, mais ils ne sont pas mis en œuvre.

Mme Odile Dubois-Joye. Le véritable sujet n’est-il pas là, effectivement ? Ne conviendrait-il pas d’arrêter des orientations nationales sur la mobilisation de ces outils ? Par exemple, le succès des organismes de foncier solidaire (OFS) est intéressant, mais ils sont très inégalement mobilisés sur le territoire. Encore une fois, il ne s’agit pas tant de créer de nouveaux outils que de mobiliser efficacement ceux qui existent déjà, ce qui passe notamment par une meilleure rédaction des PLH, localement. Certaines collectivités sont d’ailleurs proactives en la matière et obtiennent de véritables résultats. L’habitat est une matière extrêmement technique et complexe, à la croisée de différentes politiques.

M. Lionel Causse (RE). Je vous remercie pour vos interventions, que je partage pour l’essentiel. La boîte à outils existe et les élus locaux disposent déjà de nombreux instruments, comme les PLH, qui seront peut-être complétés par l’autorité organisatrice de l’habitat (AOH). La loi « Climat et résilience » a instauré des observatoires de l’habitat et du foncier (OHF). Il existe donc des outils et des actions, mais ils ne sont pas toujours très bien coordonnés avec les acteurs locaux au sens large.

Certains territoires s’emparent de cette planification territoriale de manière plus précise et plus volontaire que d’autres : cela interroge sur les enjeux de la décentralisation, qui feront l’objet de débats devant l’Assemblée nationale. Nous voulons agir au plus près des territoires, mais il faut admettre que certains d’entre eux sont en avance grâce à la planification territoriale et la volonté politique, comme nous pouvons le constater en matière de ZAN.

En matière de politique du logement, le sujet essentiel concerne le parcours résidentiel. Certains territoires se sont dotés d’une approche très complète, allant de l’hébergement d’urgence aux logements libres, en passant par des politiques spécifiques concernant des publics particuliers comme les étudiants ou les seniors. Ces territoires parviennent ainsi à atteindre les objectifs qu’ils se sont assignés.

Je souhaiterais connaître votre avis sur ce sujet. Jusqu’où faut-il décentraliser ? Le renforcement de certains outils peut-il permettre de lutter contre les logements indignes ? Dans le contexte actuel de taux d’intérêt élevés et de coûts de construction et de rénovation croissants, ne court-on pas le risque d’accentuer les disparités entre les populations qui pourront accéder au logement ou rénover et celles qui n’en auront pas les moyens ?

La question ne consiste-t-elle pas à faire en sorte de nous mobiliser pour que tout le monde puisse réaliser ses objectifs, qu’il s’agisse des propriétaires ou des locataires ? Comment aller au-delà de l’hébergement d’urgence et proposer des logements plus pérennes ? Comment faisons-nous pour rénover ?

Je ne suis pas un spécialiste du dispositif Denormandie, mais j’imagine qu’il intéresse prioritairement les propriétaires déjà concernés par des enjeux de défiscalisation. Malgré une volonté politique commune et les moyens mis à disposition, le contexte actuel ne va-t-il pas accroître les différences de situation, concernant notamment les logements dignes et indignes ? Nous posons-nous réellement les bonnes questions ?

Mme Roselyne Conan. Il existe effectivement un grand nombre d’outils, mais leur utilisation dépend également des moyens disponibles dans chacun des territoires. À ce titre, il faudrait sans doute engager une impulsion nationale pour inciter localement à agir.

Je profite de votre question pour évoquer la lutte contre l’habitat indigne, sujet sur lequel nous nous mobilisons de plus en plus. Je rappelle l’existence de la plateforme Histologe, qui permet de signaler localement l’existence d’habitats dégradés. Certaines collectivités se sont emparées du sujet et mettent en place ce dispositif, qui permet à chacun de signaler, par exemple, la présence de punaises de lit, celle de moisissures sur les murs ou le risque d’écroulement d’un garde-corps de fenêtre.

Lorsque cet outil a vu le jour, le réseau des agences départementales s’est mobilisé pour accompagner son déploiement et le faire connaître, notamment auprès des collectivités territoriales et de l’ensemble des acteurs. Les Adil sont en effet un des acteurs répondant à ces signalements, notamment sur la non-décence : nous accompagnons les démarches de qualification et nous informons le bailleur pour lui rappeler les obligations auxquelles il est soumis. Nous constatons cependant que les financements ne sont pas forcément à la hauteur des besoins exprimés : certaines Adil sont mises en difficulté et parfois même contraintes de quitter certains projets.

En définitive, les Adil sont, en quelque sorte, le « couteau suisse » du logement et elles agissent notamment en matière de prévention des expulsions, de rénovation des logements (MaPrimeRénov’, certificats d’économie d’énergie, contractualisation avec des professionnels pour les travaux), de copropriétés, etc. Mais les moyens manquent parfois et nous sommes alors confrontés à l’impossibilité de répondre à la demande : à titre d’exemple, lorsque des campagnes de communication avaient été lancées lors du confinement sur l’aide d’Action logement, les appels étaient dirigés vers notre ligne « SOS loyers impayés » : en phase de pic, nous ne pouvions répondre qu’à un appel sur dix.

Lors de la mise en place d’un outil, il importe d’anticiper suffisamment les moyens mis à disposition pour sa bonne mise en œuvre, afin de ne pas engendrer des frustrations auprès des publics, qu’il s’agisse des ménages ou des collectivités. Les logements actuellement décents vieilliront et finiront par être dangereux, à leur tour, dans quinze à vingt ans. Traiter le problème en amont permettrait donc de diminuer les problèmes futurs en matière de décence des logements. Malheureusement, aujourd’hui, les moyens manquent pour le traitement de cet habitat dégradé : il s’agit là d’un exemple parmi d’autres, qui témoigne de limites du système liées au financement insuffisant de nos structures.

Mme Odile Dubois-Joye. Nous devons également prendre conscience de l’existence de cycles longs dans le domaine de l’habitat. Il faut du temps pour que les politiques produisent leurs effets, ce qui met en lumière la nécessité de disposer de dispositifs stables et de moyens pérennes, afin que chacun des territoires puisse adapter ses propres temporalités.

Les taux d’intérêt, que vous avez évoqués, s’établissent désormais au-delà de 4 % pour un emprunt à vingt ans, soit quatre fois plus que les taux les plus bas enregistrés ces dernières années. Les simulations attestent de la dégradation de la solvabilité d’une partie des ménages. Il convient néanmoins de relever que la baisse des taux s’était accompagnée d’une hausse extrêmement rapide des prix de l’immobilier ; de manière symétrique, la hausse des taux entraînera un ajustement à la baisse des prix, puisque les vendeurs seront bien contraints de vendre à un moment donné.

À court terme, se pose également la question du prêt à taux zéro (PTZ) dans l’ancien, dans les secteurs tendus, afin d’accompagner les primo-accédants qui se trouvent aujourd’hui exclus de facto du marché. Sans apport, il est aujourd’hui impossible d’acquérir un bien et, dans certains cas, l’épargne préalable ne suffit même plus. Cependant, il convient aussi de rappeler qu’il y a quelques années, des taux d’emprunt de 4 % à 5 % étaient la norme pour des primo-accédants.

M. le président Stéphane Peu. Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2024, la question du PTZ fera l’objet de débats. Pourquoi évoquez-vous le PTZ uniquement dans l’ancien ?

Mme Odile Dubois-Joye. Pour le moment, le PTZ concerne les zones détendues.

M. le président Stéphane Peu. Mais il ne concerne pas uniquement l’ancien.

Mme Roselyne Conan. L’idée consisterait à rouvrir le PTZ dans l’ancien, y compris dans les territoires tendus, pour faire face aux enjeux d’achat-rénovation. Les congés pour vente donnés par les bailleurs créent une offre supplémentaire pour les primo-accédants, à des niveaux de prix moins élevés car ces logements ne sont pas de grande qualité.

Mais face à ce parc de « passoires énergétiques », il est nécessaire que ces primo-accédants disposent de moyens financiers leur permettant d’acquérir les biens et, surtout, de les rénover. C’est la raison pour laquelle nous estimons qu’une des pistes consisterait à étendre à nouveau le PTZ dans l’ancien, y compris dans les territoires qui n’y sont aujourd’hui pas éligibles.

Mme Odile Dubois-Joye. Les primo-accédants éprouvent déjà beaucoup de difficultés à monter un dossier pour financer leur achat et ils ne disposent pas des moyens supplémentaires nécessaires pour effectuer les travaux de rénovation. Ceci correspond, à mon sens, à un effet collatéral de la hausse récente des taux. Mais, une fois encore, il faut relativiser : ces taux de l’ordre de 4 % succèdent à une période exceptionnellement basse. Les prix devraient s’ajuster à la baisse, même si le marché demeure actuellement soutenu par les acheteurs qui bénéficient d’un apport.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Vous avez évoqué des coopérations à l’œuvre avec les collectivités locales, notamment en matière de copropriétés. Pourriez-vous évoquer un des exemples de coopérations qui ont porté leurs fruits ? Vous avez également souligné que le logement s’inscrit dans un cycle long et qu’il n’est pas forcément nécessaire de créer de nouveaux outils. Quels sont, selon vous, les outils qu’il faudrait supprimer, car ils ne sont pas utiles, et ceux qu’il faudrait conserver et renforcer ?

Mme Roselyne Conan. Dans l’Orne, Flers Agglo accompagne l’Adil en finançant le poste d’une personne chargée d’aller à la rencontre des copropriétés inorganisées. Cette phase d’approche est longue et nécessite plusieurs années.

Les Adil ont une mission socle : l’information neutre, gratuite et personnalisée sur toutes les questions de logement, diffusée dans 1 200 lieux de permanence afin d’être au plus près des ménages. Cette expertise neutre nous paraît essentielle, car elle permet d’expliquer les enjeux, les règles applicables et les démarches à accomplir. Notre mission consiste ainsi à faciliter le « parcours logement » : quand un accédant vient nous rencontrer, nous établissons un plan de financement et nous lui expliquons les concepts clefs sur les offres de prêt, les délais associés, les promesses de vente et les aides disponibles en fonction de sa situation. Ces éléments permettent aux ménages d’être mieux armés pour discuter lorsqu’ils se rendent ensuite dans des établissements financiers. En facilitant ce parcours logement, notre objectif consiste à permettre aux demandeurs d’effectuer un choix éclairé et à leur éviter de perdre du temps dans des démarches inutiles.

Nous agissons également pour prévenir les expulsions. Dans ce domaine, une mobilisation des acteurs très en amont, dès l’apparition du premier impayé, est essentielle pour résoudre les problèmes. Nous formulons des préconisations et orientons vers des travailleurs sociaux, certaines Adil en disposant d’ailleurs en interne. Notre réseau est ainsi constitué de neuf cent personnes, en grande partie des conseillers juristes formés tout au long de leur vie professionnelle sur le suivi de la réglementation.

Notre site internet met à disposition un ensemble d’analyses juridiques qui permettent de décrypter les textes qui sont publiés. Le site Extranet propose en outre des dossiers juridiques et nous assurons régulièrement des formations. Dans le domaine de la prévention des expulsions, un des enjeux consiste à s’approprier les nouveaux textes, notamment les délais introduits par la loi du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l’occupation illicite.

La mission du réseau consiste bien à favoriser le parcours logement. Nous aimerions notamment montrer que l’investissement dans la prévention des expulsions permet in fine de réaliser des économies au sens large, en évitant de solliciter les huissiers, la justice, la police, les services sociaux et de santé publique. Nous portons ce projet depuis longtemps, en collaboration notamment avec la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (Dihal). Des binômes constitués de juristes et de travailleurs sociaux vont à la rencontre des ménages qui ne sont pas approchés par les travailleurs sociaux et manquent donc d’accompagnement.

Par ailleurs, nous menons un bilan de l’action des chargés de mission dédiés à la prévention des expulsions (PEX), qui sont déployés par les Adil et les départements. Ils ont pour tâche d’établir une cartographie des acteurs dédiés à cette prévention et de retracer l’historique des dossiers. Dans ce domaine comme dans d’autres, la connaissance des différents acteurs impliqués est essentielle. Le travailleur social, le juriste, la collectivité locale et le bailleur emploient des langages différents : dès lors, apprendre à travailler ensemble et partager les informations est essentiel pour contribuer à la réussite des politiques publiques.

Le chargé de mission constitue un des exemples illustrant l’intérêt de la coordination locale. La décentralisation représente une des pistes identifiées pour accompagner les bailleurs dans leurs projets de rénovation et de mise en conformité. Face à ce véritable enjeu de coordination, nous nous situons au carrefour de toutes les politiques publiques. Nous souhaiterions également déployer cette coordination dans d’autres domaines, comme l’accompagnement des bailleurs dans les travaux.

Mme Odile Dubois-Joye. Un des enjeux consiste également à mieux accompagner l’ingénierie qualifiée et donc à sécuriser son financement. De fait, la capacité à mobiliser et à financer cette ingénierie est très variable d’un territoire à l’autre.

Le bilan du déploiement du dispositif des chargés de mission PEX, initialement conçu de manière temporaire, a démontré sa plus-value ; il sera donc pérennisé, mais il a besoin de disposer de financements sanctuarisés. La même logique s’applique pour la lutte contre l’habitat insalubre et la rénovation énergétique.

M. le président Stéphane Peu. Nous avons bien reçu votre message.

M. Lionel Causse (RE). La prévention des expulsions constitue effectivement un enjeu majeur et il me semblerait pertinent d’envisager la manière dont les Adil peuvent voir leur rôle renforcé dans cette mission. À ce titre, disposez-vous d’un modèle d’organisation et d’un chiffrage ? Il serait important que nous puissions explorer ce sujet plus en détail, notamment à l’approche du projet de loi de finances à venir – je sais en effet que, dans certains territoires, l’action des Adil en matière de prévention des expulsions produit d’excellents résultats.

Ma seconde question concerne la « carte d’identité » du logement : pouvez-vous nous fournir de plus amples informations sur ce sujet, qui fait l’objet d’une attention particulière de votre part ?

Mme Roselyne Conan. Je tiens d’abord à répondre à la question qui avait été posée au sujet des coopérations avec les collectivités locales, notamment en matière de copropriétés. J’avais commencé à évoquer l’action mise en œuvre dans l’Orne : en l’espèce, la collectivité explique l’offre de services lors de réunions publiques et l’Adil s’adresse aux copropriétés par téléphone ou lors d’entretiens. Nous pouvons lancer des actions, comme des « diagnostics flash » à destination des bailleurs et concernant, par exemple, l’étiquette énergétique des logements, et proposer un accompagnement. Pour y parvenir, des moyens suffisants sont, là aussi, nécessaires.

Certaines Adil abritent également des « espaces-conseils France Rénov’ ». Nous avons ainsi largement contribué à la concertation en cours concernant l’organisation du service public de rénovation de l’habitat et nous sommes favorables à un financement direct de l’Anah en direction des Adil, au titre des réponses que nous apportons en matière de fiscalité, de financement, de contrats et de rapports locatifs. En effet, lorsqu’un bailleur effectue des travaux en habitat occupé, des conflits peuvent naître avec les locataires ; nous proposons donc de conduire des médiations entre les locataires et les bailleurs et nous menons d’ailleurs une expérience en Seine-Saint-Denis sur des sujets d’impayés et d’habitats dégradés.

Plus généralement, la médiation nous semble s’inscrire dans le cours de l’histoire et elle est d’ailleurs privilégiée dans plusieurs lois récentes. De notre côté, nous proposons de développer la médiation pour les cas les plus complexes.

M. Louis du Merle. Dans un contexte où le traitement judiciaire des dossiers est souvent long, notre mission d’information des ménages sur des questions juridiques complexes permet de trouver des solutions pour formaliser des accords avec les bailleurs et, in fine, engager des dynamiques en matière de travaux ou de traitement des impayés. S’agissant des impayés, nous conduisons effectivement une expérimentation en Seine-Saint-Denis, mais aussi à Paris.

D’autres territoires ont également envie d’accompagner les ménages souffrant de précarité énergétique, mais nos statuts-types, encadrés par un texte réglementaire, auraient besoin d’être modifiés.

Mme Roselyne Conan. Il faudrait ainsi modifier l’article L. 366-1 du code la construction et de l’habitation. À l’heure actuelle, cet article ne nous permet pas de réaliser des actes administratifs contentieux ou commerciaux ; si les textes indiquaient noir sur blanc que l’Adil peut conduire des médiations, notamment dans le cadre des rapports locatifs, nous serions moins corsetés et les acteurs locaux se poseraient moins de questions.

Les juristes réalisent déjà des médiations de manière indirecte entre locataires et bailleurs. Il pourrait être pertinent de créer un pool de médiateurs par région, ce qui permettrait de traiter ces problématiques sans empiéter sur le travail effectué par les commissions départementales de conciliation. Ici aussi, l’enjeu porte naturellement sur le financement. Pour autant, cette piste me semble intéressante à creuser.

M. le président Stéphane Peu. S’agissant du financement, j’ai été interpellé par l’Adil de mon département au printemps dernier. J’ai ensuite adressé une question au gouvernement au mois de mai et j’ai reçu une réponse cet été, que je vous transmettrai. Sans entrer dans le détail, cette réponse renvoie à Action logement. Je rappelle qu’à l’heure actuelle, le financement des Adil est tripartite puisqu’il implique l’État, Action Logement et les collectivités locales.

Mme Roselyne Conan. Il existe effectivement trois sources de financement nationales, réparties entre l’État, Action Logement et la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). La convention avec Action Logement sera pérennisée, mais le financement en provenance de l’État est plafonné à 9 millions d’euros depuis plus de dix ans, alors même que notre réseau s’étend. En outre, les collectivités locales sont également confrontées à des difficultés financières. Par conséquent, elles sont parfois contraintes de réduire les moyens qu’elles nous attribuent.

M. le président Stéphane Peu. La réponse qui m’a été adressée ne traite que du prolongement de la convention avec Action Logement. Dans le cadre du projet de loi de finances, il sera peut-être envisageable de promouvoir une adaptation du financement en provenance de l’État.

Par ailleurs, je souhaiterais recueillir votre avis et vos propositions concernant MaPrimeRénov’ : quel est son fonctionnement ? Quel est son impact ? Quelle simplification pourrait-on envisager, dans la mesure où tout le monde s’accorde pour dire que ce dispositif est particulièrement complexe ?

Je souhaiterais également connaître votre avis sur le droit au logement opposable (Dalo), qui est en place depuis 2007. Il est peu évoqué dans le débat public, mais les questions de son fonctionnement, de son efficacité et de son adaptation éventuelle mériteraient d’être posées, d’autant que ce sujet s’amplifiera avec la crise du logement : plus le parc locatif est « embolisé », plus les délais d’attente augmentent.

Mme Roselyne Conan. J’ai été responsable de l’instruction du Dalo à Paris pendant quatre ans. Cette mesure a fait « bouger les lignes » et a mis en lumière les enjeux concernant l’accès au parc social et la priorisation. Les textes ont évolué depuis 2007, ils ont arrêté de nouveaux critères de priorité sur les parcs et les secteurs en très grande tension. À Paris, le taux de réponses positives était, par exemple, de 50 %.

Par ailleurs, il existe de très fortes disparités géographiques et, dans certains territoires, on observe un grand déséquilibre entre les besoins et les logements disponibles. Le Haut-Comité pour le logement des personnes défavorisées produit régulièrement des travaux dans ce domaine.

Mme Odile Dubois-Joye. La question porte effectivement sur la volumétrie : pour pouvoir reloger des publics en demande, il faut disposer d’un parc suffisant. Les difficultés sont accrues par les contradictions, voire les concurrences parfois insolubles, entre les exigences du droit au logement et celles de la mixité sociale, telles qu’elles sont notamment inscrites dans la loi relative à l’égalité et à la citoyenneté. Cet arbitrage est d’autant plus complexe qu’une offre n’est pas toujours disponible dans certains territoires. Dès lors, la question porte aussi sur des questions politiques plus larges, comme la programmation d’une offre de logements sociaux accessibles ou la résorption du mal-logement : l’intention du Dalo est positive, mais les moyens ne sont pas nécessairement au rendez-vous. Il existe une difficulté politico-technique pour gérer les attributions à partir de différents critères et les conférences intercommunales du logement ne doivent pas être des coquilles vides.

M. Louis du Merle. J’attire votre attention sur un point de vigilance au sujet de la loi du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l’occupation illicite. Les ménages menacés d’expulsion sont en effet prioritaires au titre du Dalo, mais la mécanique de la loi du 27 juillet 2023 risque d’entraîner une hausse du nombre de décisions prononçant l’expulsion ferme, ce qui va accroître le nombre de ménages éligibles au Dalo.

Le dispositif MaPrimeRénov’, au même titre que d’autres dispositifs, a besoin d’une pérennisation de ses financements et d’une certaine stabilité juridique. MaPrimeRénov’ existe depuis trois ans, mais il a subi un grand nombre de modifications et les fléchages successifs manquent de cohérence. Nous savons en outre qu’il est en cours de réadaptation, pour devenir plus dual et concerner à la fois la performance globale et la sortie du statut de passoire thermique. L’Anah a ainsi annoncé que, demain, le volet « Performance » s’opposera au volet « Efficacité ». Je ne peux me prononcer à ce sujet, puisque les instructions et les textes n’ont pas encore été publiés, mais je rappelle que leur entrée en vigueur interviendra le 1er janvier 2024. Les conseillers France Rénov’ vont donc éprouver des difficultés pour expliquer aux ménages le contenu du nouveau dispositif.

M. le président Stéphane Peu. Ma question concernait plus l’usager qui vous interroge sur son éventuelle éligibilité au dispositif : les non-recours sont-ils nombreux ? Existe-t-il des pistes de réflexion pour faciliter l’accès à cette prime ?

M. Louis du Merle. Du point de vue de l’usager, la situation semble s’améliorer. La plateforme numérique est désormais opérationnelle, ce qui n’était pas le cas lors des premiers mois, après le lancement du dispositif. Ensuite, il revient au réseau des Adil de fournir de plus amples informations sur les conditions d’éligibilité et le fonctionnement du dispositif, qui doit être suffisamment stable juridiquement pour permettre une bonne appropriation.

Mme Roselyne Conan. Certaines Adil nous indiquent que des aides renforcées ont été fléchées en direction des ménages modestes. Cependant, le niveau d’aide reste trop faible, ce qui empêche nombre d’entre eux de mener à bien des travaux de rénovation globale : les financements doivent être à la hauteur du coût réel des travaux auxquels font face les ménages. Des enjeux de financement demeurent, en outre, pour les copropriétés face à la réticence des banques : certaines Adil nous font ainsi part de dossiers bloqués depuis deux ans. Il convient donc de poursuivre encore les efforts, notamment en direction des ménages intermédiaires.

M. le président Stéphane Peu. Nous vous remercions pour vos interventions. Je rappelle que notre mission s’inscrit dans une double temporalité : une temporalité longue, jusqu’à la fin de l’année 2023, sur le sujet de la politique du logement au sens large ; et une temporalité courte jusqu’à la fin octobre, période durant laquelle nous souhaiterions recueillir vos propositions dans l’optique de l’examen du projet de loi de finances pour 2024.

Nous avons bien noté vos deux propositions concernant l’élargissement du PTZ et du dispositif Denormandie, afin de remettre des logements dans le circuit locatif. La réglementation énergétique va vraisemblablement entraîner une hausse du taux de vacance et le « Denormandie » peut effectivement constituer une des réponses. Nous souhaiterions recueillir vos réflexions concernant l’élargissement de ces dispositifs, mais également vos souhaits en matière de financement des Adil et, plus particulièrement, au sujet de la part qui revient à l’État.

Mme Roselyne Conan. L’inquiétude des membres de l’Anil a pris forme lors de notre dernière assemblée générale, le 15 juin dernier, à travers la rédaction d’une motion relative au financement de la mission socle, qui porte notamment sur les impayés et la lutte contre l’habitat indigne.

De nouveaux financements ont certes été orientés vers des missions particulières et non nécessairement pérennes, comme celles assurées par les chargés de mission et les équipes mobiles. En revanche, le financement de la mission socle est en péril, alors même que les difficultés qu’elle est chargée de résoudre ne cessent de croître. Les financements inscrits au programme 109 ont progressivement augmenté avec l’accroissement du nombre des Adil. Il en va de même pour le programme 177, qui est limité à un certain nombre de missions particulières. Mais nous souhaitons sanctuariser la mission socle, car elle permet à tous d’accéder à une information neutre, gratuite et personnalisée, de manière moins stigmatisante qu’en s’adressant à des travailleurs sociaux. Il importe de pérenniser ce service, qui mérite d’être plus connu.

M. le président Stéphane Peu. Nous en sommes convaincus.

2. Table-ronde avec des acteurs du bâtiment et de la construction, réunissant M. Olivier Salleron, président de la Fédération française du bâtiment, M. Loïc Chapeaux, directeur des affaires économiques et Mme Léa Ligneres, chargée d’études ; M. David Morales, vice-président de la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment, en charge des affaires économiques, et M. Thibaut Bousquet, responsable des relations institutionnelles ; Mme Françoise Despret, présidente de la Chambre nationale des artisans des travaux publics et du paysage, M. Loïc Berger, administrateur et M. David Lemaire, secrétaire général (mardi 10 octobre 2023 à 17 heures 30)

M. le président Stéphane Peu. L’Assemblée nationale mis en place une mission parlementaire transpartisane sur les questions du logement. Notre objectif est de présenter un rapport qui pourrait conforter ou soutenir un projet de loi à venir, avec trois axes principaux.

Il importe tout d’abord de reconnaître que la crise immobilière que nous traversons aujourd’hui n’est pas semblable à celles que notre pays a déjà connues : elle est aussi une crise sociale. Cette crise est clairement liée à l’offre, avec comme premier enjeu celui de la production de logements. Nous sommes donc preneurs de vos réflexions et propositions sur ce sujet.

Un deuxième aspect, certainement moins central à vos yeux mais qui fait également partie de notre mission, est lié à une plus grande mobilité au sein du parc existant.

Troisièmement, il existe un enjeu de rénovation thermique des logements, qui nous oblige à être au rendez-vous d’une double ambition : augmenter la production de logements et favoriser la transition énergétique.

Par ailleurs, le secteur du logement est un acteur économique essentiel. Le bâtiment est l’une des grandes filières d’emploi en France, sur laquelle notre pays a depuis longtemps établi des brevets d’excellence, et, de surcroît, il s’agit d’emplois non délocalisables. Ainsi, la crise immobilière et la crise du logement pourraient également avoir un impact économique, en cas de baisse d’activité des métiers que vous représentez.

Le Gouvernement devrait présenter trois projets de loi prochainement. Le premier, prévu d’ici la fin de l’année, se concentrera sur les copropriétés et la résorption de l’habitat insalubre. Le deuxième traitera de la régulation des meublés touristiques tandis que le troisième, sans nécessairement constituer une loi d’orientation, revêtira un caractère plus généraliste et comportera un volet important sur la décentralisation, comme annoncé la semaine dernière à Nantes, lors du Congrès HLM 2023, par le ministre chargé du logement – et comme le ministre l’a confirmé ce week-end, dans un entretien au journal Le Monde.

M. Olivier Salleron, président de la Fédération française du bâtiment. La Fédération française du bâtiment (FFB) représente 52 000 entreprises et les deux tiers des salariés du secteur travaillent dans nos entreprises adhérentes.

Neuf ou ancien, le logement rencontre aujourd’hui de grandes difficultés. Chacun sait que la France est en croissance démographique et que nous constatons d’importantes migrations internes. Dans la mesure où le lien emploi-logement est crucial, il faut absolument que le parcours résidentiel soit facilité et se débloque : la mobilité est nécessaire à la réindustrialisation de la France comme elle l’est à la création d’emplois, essentiellement non délocalisables dans le bâtiment comme dans d’autres secteurs. La politique qui consiste à rétablir une industrie solide en France, après un long épisode de désindustrialisation, doit transcender les clivages politiques. Il faut que nos concitoyens puissent se loger de façon abordable économiquement, d’abord, mais surtout confortable. Quelle que soit notre appartenance politique, je pense que nous sommes tous unanimes à reconnaître qu’il n’est plus possible d’opposer logement confortable et logement abordable.

Vous ne trouverez plus de climatosceptiques au sein de la filière construction, bâtiment, logement. Nous sommes pleinement conscients des enjeux environnementaux qui se dressent devant nous et, en réalité, ils sont source de motivation et d’attractivité. Ces défis poussent en outre les acteurs du secteur à se former avec enthousiasme pour devenir plus performants et exploiter des matériaux ou techniques nouveaux, que ce soit dans la construction neuve ou dans le cadre de la rénovation énergétique.

La France est championne du monde en matière de réglementation, comme l’illustre la norme environnementale RE2020. C’est un aspect dont nous sommes fiers. La FFB prône depuis des années l’innovation, y compris dans des domaines autres que le numérique, et encourage la recherche en collaboration avec l’industrie, notamment dans le domaine des matériaux biosourcés. La RE2020 est une norme qui n’a pas d’équivalent dans le monde. Elle ne représente pas une contrainte, mais constitue un défi pour nos entreprises ; elle attire vers nous de nombreux talents, jeunes et moins jeunes, séduits par notre approche plus respectueuse de l’environnement. Désormais, la dimension environnementale et écologique est au cœur de toutes les préoccupations. C’est une vision que nous partageons tous.

Les belles intentions de sobriété foncière annoncées par ce gouvernement, après qu’elles l’ont été par celui d’Édouard Philippe, et la préparation de la RE2020, qui devait radicalement changer la donne après la réglementation thermique RT2012, se sont fracassées sur des événements pandémiques, dans un premier temps, puis géopolitiques, dans un second temps. Ces perturbations ont modifié la trajectoire que nous anticipions, portée par des taux d’intérêt bas et stables et une reprise économique déjà en cours depuis 2016-2017. Dans notre secteur, nous constations une reprise non seulement de notre chiffre d’affaires, mais aussi en termes d’emploi et de formation des jeunes. La belle trajectoire que nous connaissions en 2019 a ainsi été brusquement interrompue au cours de l’année 2020. Malgré cela, cette dynamique positive a pu se poursuivre, il faut le souligner, grâce aux aides gouvernementales. Cela a permis à toutes nos entreprises, des artisans aux PME en passant par les très petites entreprises (TPE), les entreprises de taille intermédiaire (ETI) et les grands groupes du secteur, de maintenir une activité soutenue, caractérisée par un carnet de commandes substantiel à l’époque, bien au-dessus de la moyenne. Cette situation nous a offert une perspective d’avenir un peu plus solide que ce que nous connaissons aujourd’hui.

Malheureusement, la pandémie a rapidement entraîné une désorganisation totale de la chaîne d’approvisionnement mondiale en matériaux. La première crise majeure que nous avons dû affronter en France, à savoir la crise des matériaux, s’est caractérisée par une augmentation exponentielle des prix des matériaux depuis janvier 2021, bien avant la crise liée au conflit en Ukraine. Entre janvier et juin 2021, nous avons vécu une flambée des prix des matériaux, en particulier le bois, l’acier, le cuivre ou encore le PVC. Dès 2021, nous avons connu un renchérissement du prix des logements neufs, mais celui de la rénovation. La hausse du coût des matériaux s’est répercutée sur le prix des produits finis dans les deux cas.

L’automne qui a suivi a été marqué par la première crise énergétique. Elle a engendré une nouvelle augmentation des coûts des produits finis, impactant de nouveau les prix dans les secteurs du logement et de la rénovation énergétique. Ainsi, début 2022, les prix des logements avaient connu une hausse significative, de l’ordre de 10 à 15 %. Les prix des maisons individuelles avaient déjà connu une augmentation de 7 à 8 % avec la mise en application de la RE2020. Cette situation concernait à la fois le secteur privé et le logement social.

Par la suite, les prix ont malheureusement connu un nouveau renchérissement en raison du déclenchement de la guerre en Ukraine, qui a entraîné une escalade des coûts, en particulier dans le domaine de l’énergie. Finalement, l’inflation s’est généralisée et a également affecté le prix des matériaux, puis les taux d’intérêt ont augmenté. Ces deux effets conjugués ont conduit à exclure du crédit 60 % de nos concitoyens, qui voient aujourd’hui leurs demandes d’emprunt refusées par les banques. Si cette situation a principalement concerné le logement privé, collectif ou individuel, le logement social n’a pas été épargné : l’inflation a conduit à l’augmentation du taux du livret A, privant le secteur de l’habitat social d’une partie de ses ressources ; par ailleurs, le foncier est devenu beaucoup plus rare, notamment en raison des dispositions de la loi « Climat et résilience » promulguée en 2021. Que ce soit pour le logement social ou pour le logement privé, la disponibilité et le prix du foncier n’ont fait qu’ajouter une complexité supplémentaire pour le secteur du bâtiment.

Nous avons désormais atteint un point de blocage dans le parcours résidentiel. Les plus modestes d’entre nous, qui sont logés dans des logements ultra-sociaux, ont plus de mal à accéder à des logements sociaux ou intermédiaires en raison d’une diminution de leur pouvoir d’achat, certainement due à l’inflation. Les locataires en secteurs intermédiaire et social ne parviennent plus à acquérir un logement, en raison d’un accès au crédit devenu plus difficile et de l’augmentation des prix immobiliers. Le Haut-Conseil de stabilité financière (HCSF) a institué des règles limitant la durée maximale de remboursement à 25 ans et imposant un taux d’endettement maximal de 35 % du revenu du ménage. C’est le cumul de près d’une dizaine de facteurs de ce type qui nous conduit aujourd’hui à une période de blocage.

Nous avons travaillé activement dans le cadre de différents comités, de la commission pour la relance durable de la construction, dite « commission Rebsamen », de colloques et aux assises du BTP. Nos efforts n’ont pas été vains, car nous avons obtenu des avancées significatives dans le domaine de la rénovation, notamment énergétique, qui représente 54 % de notre chiffre d’affaires. Je pense à MaPrimeRénov’, aux initiatives pour les écoles, sans oublier le décret « tertiaire » et les aides à la rénovation énergétique des entreprises (25 % de crédit d’impôt) : nous sommes plutôt satisfaits des mesures obtenues sur la partie « Rénovation énergétique ». D’ailleurs, depuis deux ans, nous progressons à un rythme de 2 % par an ; néanmoins, nous pourrions faire beaucoup mieux. Nous avons obtenu une augmentation de 66 % du budget annuel consacré à MaPrimeRénov’, ce qui est tout à fait significatif et permettra un fort effet de levier.

En ce qui concerne les transactions immobilières classiques dans l’ancien, le constat est clair : avec des taux de crédit moins favorables, des aides plus limitées et un pouvoir d’achat des acquéreurs réduit et alors que les transactions se sont maintenues à un niveau élevé en 2021 et 2022, elles connaissent désormais un effondrement total.

J’en terminerai par la situation du logement neuf, qui connaît à la fois des crises de l’offre et de la demande et est marquée par une baisse des permis de construire et des commandes. Cette situation constitue une réelle épreuve pour le secteur du bâtiment. L’effondrement généralisé des commandes de logements neufs, qui représentent 30 % de notre activité, est une source d’inquiétude majeure. Une chute de 30 % signifie une perte pour le secteur comprise entre 16 et 20 milliards d’euros et ce, dès la fin de l’année prochaine et le début de 2025.

Les efforts consacrés à la rénovation énergétique ne seront pas suffisants pour relancer les parcours résidentiels ou pour combler le déficit attendu dans le secteur du bâtiment. Cette année, notre activité devrait connaître une stagnation, voire une très légère baisse selon les acteurs. En revanche, dès l’année prochaine, nous risquons de connaître une perte d’activité de l’ordre de 5 %, ce qui signifie que nous serons alors en récession – un terme que nous n’aimons pas prononcer dans le secteur du bâtiment. Tout cela est d’autant plus regrettable que nous avons fait preuve d’une grande résilience pendant deux à trois ans après la covid-19, en dépit de la guerre en Ukraine et de bien d’autres événements. Nous nous trouvons aujourd’hui dans une situation critique, nous ignorons tout de ce que l’avenir nous réserve et nos prévisions sont inquiétantes.

Dans ces conditions, l’arrêt des aides est préoccupant, notamment pour les primo-accédants, avec la restriction du prêt à taux zéro sur 93 % du territoire. Malgré l’annonce de la Première ministre concernant l’accès de six millions de Français au prêt à taux zéro, le compte n’y est pas.

En dépit de cette situation catastrophique, des mesures pénalisantes sont annoncées. Le prêt à taux zéro est arrêté, et surtout, il est mis fin au dispositif de soutien à l’investissement locatif privé, dit dispositif « Pinel ». Nous avons proposé de le renommer différemment et de revoir ses modalités de calcul en lien avec un véritable statut du bailleur privé. L’ensemble de la filière, depuis les notaires jusqu’à nous, de l’aval à l’amont, est d’accord sur le fait qu’il est essentiel de mobiliser l’épargne des Français. Cependant, cette mobilisation ne peut être obtenue que si nos concitoyens ont la perspective de récupérer un petit pécule in fine : une société civile de placement immobilier (SCPI) ou d’autres placements qui ne rapportent que 2 % n’offrent pas de perspectives de rendement suffisantes et c’est la raison pour laquelle les investisseurs institutionnels ne s’y intéressent pas non plus. Les Français ont besoin de pouvoir récupérer leur bien après un certain nombre d’années, même si cela implique des avantages fiscaux un peu moins favorables qu’auparavant. C’est précisément ce que nous demandons avec le statut du bailleur privé.

Nous avons examiné attentivement les études et les explications, relativement succinctes, que nous avons reçues concernant le calcul du coût du statut du bailleur privé : nous ne sommes pas d’accord avec elles. Il nous paraît essentiel de nous réunir pour négocier un dispositif qui permette à nos concitoyens qui en ont les moyens d’acheter un bien qu’ils pourront louer à ceux dont les moyens sont insuffisants : c’est ainsi que fonctionne la société française depuis des décennies et nous étions parvenus à un certain équilibre.

Aujourd’hui, face aux difficultés multiples que nous rencontrons, une seule mesure ne suffira pas : il faudra du prêt à taux zéro et un statut du bailleur privé. Il faudra aussi que le « Zéro artificialisation nette » (ZAN) soit appliqué tel qu’il doit l’être et pas d’une façon maximaliste par des maires qui refusent de construire. Le ZAN consiste à construire deux fois moins sur les terres agricoles ces dix prochaines années qu’au cours des dix dernières. Il existe donc une marge d’action, d’autant que l’on peut compter sur la réhabilitation des friches, le « construire intelligent » ou la densification urbaine – même si certains maires la refusent. Il existe également des axes de développement intéressants au niveau des zones commerciales ou des entrées de ville à restructurer.

Ce discours peut sembler grave, mais il est teinté d’optimisme. La France a besoin de certaines évolutions pour désamorcer la bombe sociale dont il est devenu courant de parler. Nous le ressentons aujourd’hui sur le terrain. Pourquoi ? Parce que la filière du bâtiment et des travaux publics emploie deux millions de personnes. Parmi ces deux millions d’actifs, 1,7 million travaille sur les chantiers. Ce sont nos ouvriers, nos techniciens, et aujourd’hui, ce sont eux qui souffrent et se retrouvent dans une impasse en termes de parcours résidentiel. Je rappelle que 80 % de nos concitoyens aspirent à avoir leur petit « chez soi » : s’ils n’y parviennent pas en raison des blocages que nous avons évoqués, le mécontentement social peut grandir, avec les graves conséquences qu’on peut imaginer. C’est pourquoi dans le secteur du bâtiment, acteur de l’intégration sociale, nous nous battons, nous défendons nos convictions autour de tout ce qui doit être accompli dans les décennies à venir. Je pense aux nombreuses rénovations énergétiques, mais je n’oublie pas la nécessité de continuer à construire.

M. David Morales, vice-président de la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment (Capeb), en charge des affaires économiques. Nous partageons les constats qui viennent d’être dressés par les présidents Stéphane Peu et Olivier Salleron. Au niveau de la Capeb, notre implication auprès des bailleurs sociaux est moindre et nous sommes davantage impliqués dans les travaux au bénéfice des particuliers. Notre engagement est également moins important dans les projets neufs que dans les rénovations, qui représentent notre cœur d’activité. Nous sommes également très mobilisés dans des opérations de rénovation énergétique, travaillant activement à trouver des solutions plus efficaces pour atteindre les objectifs qui ont été fixés par les pouvoirs publics.

Nous sommes conscients de la crise immobilière qui sévit ; nous sommes également conscients de l’existence d’une crise de la mobilité, tant en milieu urbain que rural : nos préoccupations rejoignent donc en partie les vôtres. Une politique orientée vers les territoires est plus efficace si elle est menée en proximité plutôt que directement depuis le niveau national : il est essentiel de prendre en compte la spécificité de chaque lieu, car entre milieux rural et urbain, les enjeux diffèrent considérablement. D’un côté, l’objectif est de préserver la présence des populations en zone rurale, tandis que de l’autre, c’est la gestion des habitants dans les zones à forte densité qui est la priorité. Nous sommes d’accord sur la nécessité d’une approche de la crise point par point, car la situation n’est pas la même partout. L’offre de transport, par exemple, diffère entre zones urbaines et zones rurales ; or transport et logement sont intrinsèquement liés. La politique de revitalisation de certaines zones est également essentielle à considérer.

Le constat peut-être le plus évident concerne les problématiques financières. Aujourd’hui, les bailleurs sociaux peinent à trouver les fonds nécessaires pour mener à bien leur mission. Les familles et les particuliers éprouvent les mêmes difficultés dans l’accès au crédit. Vous avez mentionné qu’à une certaine époque, il était possible de consacrer jusqu’à 35 % de son revenu au remboursement d’un prêt immobilier. La fin de cette possibilité rend l’accès à la propriété de plus en plus difficile. La construction de logements décents pour soi-même ou pour d’autres, qui était la préoccupation de nos aînés, est devenue un défi de plus en plus complexe.

Nous partageons donc l’inquiétude exprimée par la FFB. Nous sommes favorables à une réflexion sur la décentralisation de la politique de logement, qui s’adapterait plus étroitement aux besoins des territoires. Cependant, nous soulevons la question de l’équité dans la répartition des ressources budgétaires : il est crucial que les riches ne deviennent pas plus riches, tandis que les pauvres s’appauvriraient davantage.

M. Loïc Berger, administrateur de la Chambre nationale de l’artisanat, des travaux publics et du paysage. La Chambre nationale de l’artisanat, des travaux publics et du paysage (CNATP) a le privilège de représenter deux secteurs, les travaux publics et les métiers du paysage, mais surtout de représenter les artisans de ces deux domaines. Lorsque nous parlons d’artisans dans ces secteurs, nous nous concentrons davantage sur des professionnels installés dans des zones rurales, même si l’on trouve des entreprises plus importantes dans les grandes agglomérations.

Pour ce qui concerne le logement et dans la mesure où nous représentons des métiers d’extérieur, notre perspective est un peu différente. Nous parlons certes beaucoup de rénovation énergétique et il est indéniable que des ressources considérables ont été investies dans ce domaine, ce qui est tout à fait louable. Cependant, nous estimons qu’il est essentiel de considérer le bâtiment dans sa globalité : actuellement, lorsqu’une rénovation énergétique est effectuée, elle vise à apporter un confort thermique et, éventuellement, à générer des économies pour les particuliers ; malheureusement, ces économies sont souvent réinvesties dans la consommation générale et non dans des dépenses autour du logement et de ses habitants, qu’ils soient locataires ou propriétaires. Notre demande consiste donc à réfléchir plus globalement à tout ce qui entoure le logement.

Les logements produisent des déchets et des eaux usées ; en France, il reste encore 20 % de logements qui ne sont pas aux normes en matière de traitement de ces eaux usées. Un tel taux n’est pas normal, d’autant qu’il concerne aussi le logement locatif. Ces 20 % représentent plus de cinq millions de logements et il nous paraît urgent d’agir. La France est très en retard, dans ce domaine, par rapport à d’autres pays européens tels que la Belgique. Il est anormal que notre secteur soit confronté à des réglementations différentes dans chaque département et chaque communauté de communes, avec des modalités d’application également différentes. Nous insistons sur la nécessité de réunir les parties prenantes pour moderniser ces règles, dont certaines commencent à dater – à l’image de celles relatives à l’assainissement, qui datent de 2011.

Dans le domaine de l’assainissement et notamment du logement salubre, il est temps de nous réunir et de nous entourer d’experts pour réexaminer les réglementations, en particulier dans le traitement des eaux usées. Le plan « Eau » est une avancée positive et la CNATP le soutient. Malheureusement, une fois de plus, il n’est pas assez ambitieux et n’aborde pas les questions de la récupération de l’eau de pluie, de son utilisation, de la rétention et de l’infiltration : aujourd’hui, l’eau de pluie est traitée comme un déchet et systématiquement rejetée au fossé. Il est impératif que nous travaillions plus intelligemment entre professionnels.

Nous avons de nombreuses idées d’axes de développement en la matière, notamment en investissant davantage sur les particuliers, qu’ils soient propriétaires ou locataires : si on leur annonce qu’ils profiteront demain de logements plus sophistiqués, capables de récupérer l’eau et de l’utiliser de manière optimale, ils seront incités à développer de nouvelles pratiques vertueuses, dans un domaine comme la production de légumes à domicile, par exemple. La réglementation autorise aussi, par un décret de 2008, l’utilisation d’eau de pluie dans les WC ou dans les machines à laver, moyennant un léger traitement : nous devons travailler sur ces sujets.

En dépit de certaines avancées permises par le plan « Eau », il nous semble que chaque pas en avant dans ce domaine est accompagné d’un recul simultané. Ainsi, concernant les eaux usées à usage non domestique et alors qu’avec le décret de 2008, nous pouvions utiliser l’eau de pluie dans des logements, locations ou bâtiments tertiaires, le décret n° 2023-835 du 28 août 2023 indique désormais le contraire. Il est extrêmement surprenant qu’en 2023, nous revenions sur des règles établies en 2008 et dans un sens qui n’est pas un progrès. Nous avons immédiatement soulevé ce point et adressé des courriers conjoints avec d’autres fédérations. Il nous a été répondu que ces règles seront réécrites ; j’espère que ces réécritures se feront en tenant compte des avis des professionnels du secteur. De nombreuses études ont été réalisées dans ce domaine et il est essentiel que les textes qui seront produits permettent d’aller de l’avant.

Pour ce qui concerne la densification des logements, il est indispensable que nous adoptions une vision globale. Au regard des dispositions de la loi ZAN, il faudra, en revanche, traiter les sujets au cas par cas, car, en milieu rural, nous sommes souvent confrontés à de grands bâtiments anciens, qui ne sont pas exploités comme ils devraient l’être en raison du coût de leur rénovation. Les dépenses atteignent des sommets et, selon les régions, nous opérons souvent sur des bases forfaitaires au mètre carré élevées. La loi ZAN pourrait compliquer la rénovation des logements existants, si elle entrave à l’excès notre marge de manœuvre.

L’augmentation des prix des matériaux constitue un défi, de même que la hausse du coût des travaux. Les acteurs des travaux publics et des paysages verront, dès l’année prochaine, le prix du carburant professionnel augmenter : la hausse affectera nos entreprises, cette dépense pouvant représenter jusqu’à 10 % du chiffre d’affaires de certaines d’entre elles, comme les terrassiers ; pour les sociétés spécialisées dans les canalisations et les voiries et réseaux divers (VRD), ce poids est de l’ordre de 5 %. Il est même question d’une augmentation d’un tiers des coûts de carburant à l’horizon de 2030.

Il est clair que nous ne pourrons pas revenir au niveau des coûts que nous connaissions au démarrage des dernières politiques gouvernementales. Dans ce contexte et s’il est question de « mettre de l’argent sur la table », autant le faire en favorisant l’élaboration de solutions créatives pour convertir certains déchets, comme l’eau, en richesse réelle. Ces initiatives pourraient avoir un impact concret pour le bâtiment, y compris dans le secteur locatif. Certaines réglementations suscitent de réelles interrogations parmi nous et nous sommes disponibles pour en discuter, car cette situation est regrettable.

M. Olivier Salleron. Pour ce qui a trait à la décentralisation, nous sommes d’accord pour admettre que toutes les zones ne doivent pas être traitées de la même façon. Le PTZ a été supprimé sur 93 % du territoire environ et son extension à quelque 200 communes supplémentaires est nettement insuffisante. Si la décentralisation est une piste à explorer, nous devons néanmoins veiller, comme d’autres l’ont dit, à ne pas accroître les aides dans les zones déjà bien pourvues et au détriment des départements ruraux, qui en souffriraient. Par conséquent, il est impératif de maintenir une coordination nationale, car il est difficile d’imaginer une décentralisation qui serait immédiate et totale, notamment en ce qui concerne les financements : une telle approche ne ferait qu’entraver davantage la faisabilité et la production de logements.

Je participe à la commission « Croissance et territoires » du Mouvement des entreprises de France (Medef), qui concentre ses réflexions sur les bassins d’emploi et de vie englobant plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Une approche de ce type, plus régionale, axée sur des bassins de vie et d’emploi définis par la région, pourrait être envisagée et portée par le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (Sraddet) ou le schéma de cohérence territoriale (SCoT) : il s’agirait alors de définir les aménagements nécessaires en fonction de caractéristiques locales comme le bâti, la démographie, l’industrialisation ou le développement de l’artisanat. Bien que ces idées soient déjà prévues dans de nombreux textes, leur mise en œuvre reste limitée. Une telle décentralisation étendue au secteur du logement pourrait s’avérer judicieuse, mais il serait essentiel d’adopter alors une approche progressive, afin d’éviter les écueils d’une mise en œuvre hâtive qui contribuerait à bloquer le système.

Les zonages établis en 2014 doivent être revus à la lumière de l’évolution de notre pays depuis dix ans et des besoins actuels en matière d’aménagement du territoire : je pense aux quartiers prioritaires de la politique de la ville ou à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), dont l’action doit être prolongée et élargie. La déconstruction-reconstruction que favorise l’Anru est importante pour développer la mixité des quartiers, en secteur HLM ou hors secteur HLM. Il est important de ne pas limiter cette vision aux quartiers les plus compliqués : l’action de l’Anru concerne une large diversité de contrées en France, y compris la Dordogne ! Ces rénovations ont fait leurs preuves, favorisant la mixité sociale et le développement de nombreux quartiers dans une véritable logique d’aménagement du territoire.

De telles initiatives doivent être encouragées localement, de façon décentralisée, pour une plus grande efficacité : j’ai pu constater, depuis que je siège au conseil d’administration de l’Anru, que tous les budgets disponibles ne parvenaient pas à être utilisés. Mes confrères marseillais me faisaient part récemment de leur perplexité lorsqu’ils constataient qu’en dépit des centaines de millions d’euros investis au cours des vingt-cinq dernières années, les résultats dans leur zone n’étaient pas au rendez-vous. La situation actuelle nécessite donc une réflexion, il nous semble important de modifier la gouvernance et de privilégier une prise de décision plus locale pour favoriser une transformation plus intelligente de nos villes et de nos villages.

S’agissant de la vacance des logements, certains observateurs peu familiers du secteur considèrent que, le nombre de logements vacants étant de l’ordre de quatre millions, cela suffirait, en théorie, à résoudre les problèmes de logement de nos concitoyens. En réalité, une grande partie de ces logements vacants se situe dans la « diagonale du vide », qui s’étend du grand Est jusqu’au Sud-Ouest, au sein de régions peu attractives en termes d’emplois disponibles. Nous ne pouvons pas forcer nos concitoyens à s’installer dans des régions où ils ne souhaitent pas vivre ni les contraindre à exercer une activité agricole, comme peuvent l’imaginer certains intellectuels ou think tankers comme M. Jean-Marc Jancovici.

Selon les données issues de l’Observatoire de la vacance, on estime qu’environ un million de logements sont inoccupés depuis deux ans, pas davantage. Certains sont bloqués en raison de problèmes de succession, tandis que d’autres sont en cours de rénovation. Encourager la mise en location de ces logements vacants ou envisager des sanctions pour les propriétaires qui les laissent inoccupés peut être une solution, même si nous ne sommes pas forcément favorables à ce type d’obligations ; mais cela ne résoudra pas tous les problèmes liés au logement de nos concitoyens.

Par ailleurs, tout le monde pense qu’en tant que professionnels, nous nous réjouissons de l’obligation de travaux et de l’interdiction de louer des passoires thermiques. Certes, cela promet du travail supplémentaire pour notre secteur, mais il nous paraît essentiel de privilégier les dispositifs incitatifs. Les propriétaires bailleurs ne forment pas un groupe homogène. Certains possèdent un grand nombre d’appartements et ont des revenus importants ; ils sont faciles à identifier et n’ont peut-être pas besoin d’aide financière. À l’inverse, une grande partie des loueurs sont des citoyens français moyens ou modestes qui possèdent un ou quelques appartements, fruits de leur investissement en vue de garantir un revenu complémentaire à la retraite : pour ces propriétaires, des mesures d’incitation nous semblent préférables à une obligation soudaine de rénovation qui serait imposée. S’il s’agit d’une décision politique, il faut accepter que l’aide soit plus conséquente.

Les contraintes qui pèsent actuellement sur la construction neuve et la rénovation énergétique sont nombreuses et elles appellent des choix politiques plus affirmés. Il est évident que nous sommes tous favorables à la préservation de la planète et qu’il ne s’agit pas d’être climatosceptique. Mais certaines étapes sont à revoir, en tenant compte de la situation d’endettement de l’État, d’une part, mais également de la baisse du pouvoir d’achat de nos concitoyens, d’autre part. L’équation est difficile à résoudre et elle impose de faire preuve de discernement. Nous ressentons déjà, malheureusement, un mécontentement latent face au problème du logement : 12 % des étudiants ne poursuivent pas leurs études en raison du manque de logements abordables ; pour l’accueil de nos stagiaires, c’est la « débrouille » pour essayer de leur trouver un logement, même dans des régions comme le Périgord où l’offre de logement social reste insuffisante. La crise du logement affecte de nombreux jeunes, qu’ils soient étudiants ou qu’ils souhaitent simplement progresser dans la vie, et c’est un problème qui va bien au-delà de l’économie du bâtiment : nous le ressentons au quotidien au travers du sort de nos salariés, qui appartiennent bien souvent à des milieux modestes.

M. Loïc Chapeaux, directeur des affaires économiques de la Fédération française du bâtiment. L’Insee a identifié 8 % de logements vacants en France, ce qui porterait leur nombre à environ quatre millions. Cependant, après extraction du fichier Lovac de la seule vacance à plus de trois ans et en prenant en compte les logements HLM, ce nombre se réduit à environ un million de logements vacants. Lorsque l’on exclut, ensuite, les zones et collectivités dans lesquelles la population diminue structurellement depuis dix ans, notamment au sein de la « diagonale du vide », ce nombre tombe à cinq cent mille ou six cent mille logements, dont un certain nombre sont certainement insalubres et inhabitables. Il semble donc que nous disposions, in fine, d’un nombre de logements vacants équivalent à une année moyenne ou bonne de construction : ce potentiel de récupération est certes à exploiter, mais cela ne peut constituer à soi seul la politique du logement en France.

Au sein de l’Eurométropole de Strasbourg, une initiative avait été lancée dans un contexte où l’Insee estimait qu’il y avait dix-huit mille logements vacants. À partir d’une analyse plus fine sur la base de l’équivalent du fichier Lovac, ce nombre a chuté à environ quatre mille logements réellement vacants depuis plus de deux ans. La grande opération lancée par la municipalité pour reconquérir ces logements, à base de mailing et d’accompagnements financier et humain, n’a permis de retirer de la vacance que quatre cents logements en quatre ans. Il est donc important de traiter la question des logements vacants, mais cela ne suffira pas à asseoir une politique du logement complète, y compris dans les territoires détendus.

M. Olivier Salleron. Nous entendons beaucoup d’incantations autour du logement vacant : les chiffres concernant des logements vacants à hauteur de quatre millions sont faux et c’est mathématiquement vérifiable. Le maire de Châteauroux Gil Avérous, président de Villes de France, l’a d’ailleurs vérifié : dans son agglomération, la municipalité a constaté que les logements réputés vacants étaient en réalité occupés à hauteur des deux tiers ou des trois quarts. La prudence vis-à-vis des chiffres officiels sur la vacance est donc de mise, lorsqu’il s’agit d’alimenter la réflexion politique sur l’aménagement du territoire.

M. le président Stéphane Peu. Une mission d’information comme la nôtre peut déboucher sur la formulation de propositions, mais également tordre le cou à certaines idées reçues qui circulent. Nous ne devons pas rejeter d’emblée le débat sur la vacance, qui mérite d’être analysée objectivement, mais il faut éviter de laisser croire qu’il y a là une solution – à tout le moins, autre que partielle. Le sujet mérite en tout cas d’être éclairé.

S’agissant de la décentralisation – même si la décentralisation n’est pas l’objet central de notre mission, il me semble important de s’emparer du sujet, dans la mesure où l’une des futures lois sur le logement l’abordera probablement – je n’ai rien contre le concept de proximité, mais je crains fort que, dans un pays où il n’existe plus de politique d’aménagement du territoire, une décentralisation supplémentaire ne creuse davantage les disparités territoriales plutôt qu’elle ne les résorbe.

Vous avez évoqué la multiplicité des crises auxquelles le secteur du bâtiment a dû faire face. Avez-vous évalué l’impact de ces crises sur le coût réel de la construction ? Pouvez-vous fournir une estimation de l’évolution de vos coûts de production ? Par ailleurs, alors qu’un grand nombre de rapports et d’études prospectives concernant la production de logements en France ont été publiés par la Banque des territoires, l’USH, la Cour des comptes et d’autres, avez-vous évalué les risques et menaces potentiels qui pèsent sur la filière au regard de ces prévisions, dont certaines sont extrêmement préoccupantes ? Avez-vous envisagé les conséquences de la poursuite de la baisse de la production de logements, à la fois en termes d’activité économique et d’emploi dans le secteur du bâtiment ?

M. Olivier Salleron. Le renchérissement du coût du logement est estimé aujourd’hui entre + 20 % et + 25 %. En ce qui concerne spécifiquement les maisons individuelles et la RE2020, nous avions anticipé une augmentation de 10 %, mais finalement, elle se situe entre + 7 % et + 8 %, jusqu’à + 13 % voire davantage en fonction des spécificités de chaque projet. À l’heure actuelle et par rapport au début de mars 2020, soit trois ans et demi, c’est bien d’une hausse de 20 à 25 % du coût de la construction neuve dont il est question, pour les maisons individuelles comme pour l’habitat collectif. Cette hausse est liée à l’augmentation du prix des matières premières, mais également au fait que nous avons été vertueux et que nous avons accordé des augmentations de salaire à la hauteur de l’augmentation du coût de la vie, dans une fourchette de + 5 % à + 7 % cette année comme l’année dernière. Or les salaires ont un impact significatif sur les coûts finaux...

Comme nos partenaires de la Capeb, nous ferons face à une récession dès cette année. Si nous avons connu récemment une croissance de plus de 2 % dans le domaine de la rénovation énergétique, nous constatons un déclin au niveau de la construction neuve dès la fin de cette fin année, qui se traduira par une baisse d’activité de plusieurs milliards d’euros. Plus préoccupant encore, l’année à venir s’annonce difficile, avec des prévisions indiquant une baisse d’environ 5 % dans l’ensemble du secteur de la construction : j’anticipe donc une diminution de 16 à 20 milliards d’euros de notre chiffre d’affaires l’année prochaine. Cette diminution est principalement due au secteur de la construction neuve, qui a un impact considérable sur l’ensemble de l’industrie du bâtiment.

Nous devrions idéalement produire entre 400 000 et 500 000 logements neufs par an, même s’il est vrai que le niveau de 500 000 logements neufs n’a été atteint qu’une seule année au cours des quinze dernières années. Les spécialistes admettent que le seuil de 400 000 logements constituerait déjà un progrès significatif pour améliorer le sort de nos concitoyens. L’année dernière, le chiffre était de 370 000 logements, ce qui signifie que, chaque année, nous accumulons un déficit par rapport à nos besoins théoriques. Pour l’année 2023, nous ne sommes pas certains d’atteindre le niveau de 300 000 logements. Nous voyons donc un schéma inquiétant se dessiner et, malheureusement, nous sommes sur le point de revenir à un niveau similaire à celui de 1991. Sans aucune intervention des pouvoirs publics sur le PTZ ou tout autre dispositif, nous pourrions descendre à 250 000 logements par an – peut-être 270 000 en 2024 si les conditions actuelles se maintiennent, mais, pour 2025, cette évolution est pratiquement inéluctable : le secteur de la construction est comparable à un paquebot qu’il est extrêmement difficile de relancer après un coup d’arrêt ; les travaux commencent douze à dix-huit mois après la délivrance du permis de construire et les chantiers sont livrés encore 24 à 30 mois plus tard.

J’ai averti nos adhérents, en particulier ceux œuvrant dans le secteur de la construction neuve, qu’il est déjà trop tard pour espérer échapper à la crise. Bon nombre de ceux-ci, en particulier les petits entrepreneurs employant moins de dix salariés, sont très dépendants de la construction neuve issue de la promotion locale, qui constitue une part significative de leur chiffre d’affaires. Les promoteurs commencent à faire face à des difficultés financières et glissent vers le néant ; derrière eux, c’est tout le monde de la construction et toute une filière qui plongent.

Nous avons estimé la perte d’activité de 16 à 20 milliards d’euros. Une baisse d’une telle ampleur aura nécessairement des conséquences. Même si la rénovation énergétique pourrait compenser un peu moins de la moitié de cette baisse, nous devrons probablement faire face à un déficit d’activité d’environ 5 % : c’est pourquoi je parle d’une récession forte et préoccupante en 2024 et 2025.

Cette situation est largement propre à la France ; elle n’est pas seulement liée à la dette, à une pandémie ou à des questions géopolitiques, alors même que des facteurs extérieurs tels que la flambée du prix du pétrole pourraient avoir un impact supplémentaire. Dans tous les cas, le problème central reste celui de l’investissement dans le logement abordable pour nos concitoyens, que ce soit dans la construction neuve ou dans la rénovation énergétique – même si rien ne vaut un logement neuf pour réduire la consommation énergétique.

Dernière remarque en forme de calcul : lorsqu’un Français moyen souscrit un prêt à taux zéro, c’est l’État qui perçoit environ 34 000 euros – cela peut sembler surprenant, mais on peut le prouver. Lorsque j’évoque ce point avec le ministre Thomas Cazenave et ses services, on m’explique que, pour l’Europe et les notations, ce sont les dépenses qui comptent : il faut donc faire des efforts. Nous pensons qu’il serait plus pertinent de distinguer entre « bonne dette » et « mauvaise dette », sans parler des versements de TVA générés immédiatement par le secteur du logement.

M. le président Stéphane Peu. Le logement rapporte plus qu’il ne coûte !

M. Olivier Salleron. Comme l’avait indiqué un ancien ministre du budget, le logement dans son ensemble coûte 40 milliards d’euros et en rapporte 90, soit un écart positif de 50 milliards d’euros. Certains disent qu’il faut surtout considérer la dépense : personnellement, si chaque euro que je joue au casino m’en rapporte deux, j’y retourne tous les jours…

Nous nous trouvons donc au seuil d’une récession, bien que notre filière ait prouvé sa robustesse ces dernières années : nous avons embauché 120 000 salariés depuis le début de la crise de la crise de la covid-19, y compris des jeunes et des apprentis, et sans avoir licencié auparavant, ce qui est un résultat exceptionnel ; malheureusement, le solde entre les départs et les nouvelles embauches sera à zéro cette année.

Aujourd’hui, nous nous sentons stigmatisés. Souffrons-nous de nos éclatants succès passés et du célèbre adage selon lequel « quand le bâtiment va, tout va » ? Nous connaissons l’effet d’entraînement qu’à notre filière sur l’ensemble de l’économie. Nous formons un grand nombre de jeunes et de moins jeunes, nous œuvrons en collaboration avec nos partenaires de la Capeb à l’intégration des publics migrants et des réfugiés politiques en situation régulière, nous nous engageons depuis des années dans des actions de ce type. Soutenir l’activité du bâtiment ne peut que contribuer à aller vers le plein emploi et nous risquons de ne pas être au rendez-vous, à ce niveau, en 2024 et 2025.

M. David Morales. Du côté de la Capeb, nous sommes un peu moins pessimistes et ne parlons pas de récession. Nous avons constaté une croissance de 0,5 % au cours du dernier trimestre et nos prévisions ne vont pas aussi loin que celles de la FFB. Nous attendons les chiffres du prochain trimestre pour disposer d’une meilleure vision de l’évolution, nous prévoyons que la courbe continuera de descendre bien que nous n’anticipions pas un effondrement. Cependant, nous sommes préoccupés concernant la rénovation énergétique et craignons les effets négatifs des nouvelles règles prévues à partir de janvier, notamment dans le cadre des deux piliers de MaPrimeRénov’.

En effet, jusqu’à présent, la rénovation énergétique était principalement axée sur des travaux dispersés et qualifiés de « monogestes ». Désormais, l’objectif est de privilégier une approche de rénovation globale, ce qui n’est pas une tâche facile. De plus, cette rénovation globale devra être encadrée par des « accompagnateurs Rénov’ ». L’institution d’une nouvelle aide ou de nouvelles règles entraîne des difficultés par la complexité supplémentaire qu’elle induit. Nous avons d’ailleurs présenté quinze propositions visant à simplifier ces processus.

Nous pensons qu’il est essentiel, au début de l’année prochaine, de rechercher plus de flexibilité et de souplesse dans les deux piliers de MaPrimeRénov’, afin d’éviter que ce taux de croissance actuel de 0,5 % ne diminue davantage. Le secteur de la construction neuve est en décroissance, mais la rénovation reste encore relativement stable et la rénovation énergétique porte l’ensemble : si elle venait à décliner, cela pourrait entraîner des difficultés majeures. Compte tenu de l’inertie du secteur du bâtiment évoquée précédemment, mieux vaut éviter de le voir « plonger » en prenant des mesures dès à présent plutôt que de devoir ensuite trouver des solutions pour le redresser.

Nous avons de nombreuses idées à proposer, s’agissant notamment des groupements momentanés d’entreprises. Avec l’aide des parlementaires, nous pourrions écarter la solidarité au sein de ce type de groupements, qui peut parfois représenter un frein. Nous espérons plus de souplesse dès le début d’année prochaine en matière de rénovation énergétique, de manière à éviter le trou d’air redouté et un freinage trop brutal.

M. Loïc Berger. S’agissant de l’augmentation des coûts et pour ce qui concerne l’aménagement et la viabilisation des lots et des logements, tout dépend où vous placez le curseur. Depuis la fin de la crise sanitaire jusqu’à présent, nous affichons des hausses de coût de + 25 % à + 28 %. Il est important de noter que le coût du carburant a largement contribué à alourdir la facture et que cette tendance semble appelée à se poursuivre, même si la fiscalité liée aux carburants, la fiscalité « brune », est un sujet délicat. Mais il est essentiel que nous abordions ces questions de manière franche : sommes-nous prêts à protéger ces métiers et à garantir le renouvellement de l’habitat en France ?

Pour ce qui concerne les matériaux, certains fabricants ont mis la barre assez haut, ce qui nous a rendus vulnérables en raison des crises successives. Nous espérons ne pas être à l’aube d’une nouvelle crise dans certains pays, qui pourrait créer de nouvelles difficultés toujours liées au coût des carburants.

Nous avons mené une enquête de conjoncture à la rentrée et plusieurs points problématiques en ressortent.

D’une part, les entreprises ont pris du retard sur leur carnet de commandes en raison de la covid-19, ce qui est inédit. L’augmentation des prix et l’impossibilité de les réactualiser ont donc mis à rude épreuve les trésoreries : actuellement, plus de la moitié des entreprises de travaux publics sont en difficulté de trésorerie. D’autre part, la confiance des entreprises est en berne : plus de 67 % d’entre elles déclarent ne pas avoir confiance en l’avenir. Par ailleurs, ces entreprises ont beaucoup embauché et elles font aujourd’hui face à un véritable ralentissement ; les embauches continuent, notamment dans le domaine de l’apprentissage et parce que nous sommes toujours présents et déterminés à former la jeunesse, mais leur rythme a nettement ralenti.

Pour rebâtir la confiance entre les entreprises et l’État, il est essentiel d’être prudent par rapport aux effets d’annonce : si, chaque année, le projet de loi de finances annonce la fin de la TVA à 10 % sur la rénovation et que l’on prône une fiscalité brune par une taxation plus élevée sur les carburants, cela crée de l’incertitude et de l’appréhension. Nos machines consomment du carburant fossile, nous en sommes conscients et privilégions le matériel récent, moins gourmand ; néanmoins, nous ne pourrons pas électrifier le parc de machines et construire les logements à l’électricité : cela n’est pas possible, à moins de tripler le coût d’investissement en matériel et de prévoir les infrastructures de recharge nécessaires. Ce type d’annonce peut décourager les investissements, y compris chez les artisans qui sont confrontés à un dilemme s’ils doivent, par exemple, envisager l’achat d’un véhicule utilitaire : ils ignorent s’ils pourront encore l’utiliser dans quelques années dans les zones urbaines. Ces incertitudes ont un impact direct sur les coûts de construction, car les projets de construction s’inscrivent sur le long terme et les actualisations de prix ne permettent pas de compenser les augmentations. Les trésoreries de nos entreprises sont déjà fragiles, trop fragiles, et si une nouvelle crise se profilait, les conséquences financières pourraient être considérables.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Nous sommes conscients de la situation actuelle, exacerbée par une série de crises successives. La conjoncture fait qu’il sera difficile d’atteindre des objectifs de production qui ne cessent de s’éloigner et nous comprenons que cette conjoncture ne va pas s’améliorer.

Si l’effort s’accentue en matière de rénovation thermique, quelles difficultés pourriez-vous rencontrer en matière de disponibilité de la main-d’œuvre pour répondre à la demande ? Il est en effet essentiel de disposer d’une main-d’œuvre qualifiée pour atteindre les objectifs fixés.

Par ailleurs, la réindustrialisation dont nous parlons va de pair avec la production ou la réhabilitation de logements pour les salariés, ce qui nécessitera un investissement considérable. En dehors des financements publics, qui ne sont pas nécessairement disponibles, comment, selon vous, parvenir à mobiliser des fonds privés permettant de produire les logements dont les candidats auront besoin pour postuler ? L’idée n’est pas de contribuer à aggraver le phénomène d’hyper-métropolisation, mais bien de tendre vers un meilleur équilibre territorial. Si une entreprise s’installe quelque part, il faudra pouvoir loger ses salariés : quelles pourraient être les solutions permettant de débloquer les situations et parfois de contribuer à la revitalisation des centres-bourgs et des centres-villes ?

Pour ce qui concerne le ZAN, il résulte de décennies de déroulement du tissu urbain que nous totalisons 176 000 hectares de friches aujourd’hui en France. Quels outils devons-nous mettre en place pour élaborer un plan de défrichage visant à développer à la fois des logements et, éventuellement, des activités économiques ? Vous avez mentionné les zones commerciales situées aux entrées de ville et dotées d’infrastructures complètes, y compris de transports en commun. Comment envisagez-vous d’intégrer des logements dans ces zones sans avoir recours à l’exploitation des terrains agricoles voisins ?

Vous avez mentionné une étude sur les logements vacants et l’élu d’agglomération que je suis est très intéressé par ces données. Des discours prospèrent localement sur l’exploitation des logements vacants afin de réduire la consommation d’espaces agricoles et naturels ; c’est également un argument souvent avancé pour justifier une diminution de l’enveloppe de consommation aux yeux d’un président d’agglomération. Mais il serait problématique que nous nous appuyions sur des données incorrectes et il est essentiel de mettre des données exactes à la disposition de ceux qui décident des orientations sur nos territoires : cela éviterait de se fixer des objectifs qui ne seront jamais atteints.

Il importe également de prendre en considération la hausse continue du prix du foncier. Comment faire pour que ce coût ne soit pas pénalisant pour l’acheteur et comment garantir qu’il puisse toujours accéder à la propriété, malgré l’augmentation de ce prix ? Les banques jouent un rôle en la matière, elles qui sont parfois réticentes à octroyer un prêt permettant d’acquérir un logement alors même que le montant du remboursement mensuel est inférieur au montant du loyer acquitté par leur client.

Je suis, comme vous, un fervent partisan d’une approche holistique du logement. À ce titre, il est vrai que le système du « tout-tuyau » que nous avons connu au cours des cinquante dernières années, privilégiant l’utilisation de canalisations en PVC à base de pétrole et du bitume, est obsolète. Nous parlons aujourd’hui de gestion intégrée des eaux pluviales. Peut-être serait-il pertinent de réfléchir, à l’échelle de nos agglomérations, à une évolution du mode de rémunération de nos délégataires fournisseurs d’eau, qui facturent au mètre cube d’eau vendue, alors que nous réclamons au consommateur final des économies de consommation.

Pour ce qui concerne le logement social, je suis conscient que certaines entreprises, de par leur modèle économique, dépendent largement de la production de logements sociaux. Dès lors, la diminution constante de ce carnet de commandes place ces entreprises dans une situation de plus en plus difficile. Les subventions pour la construction de bâtiments neufs ne sont plus à la hauteur des enjeux et de l’augmentation des coûts. Comment faire en sorte que la production des logements nécessaires puisse s’appuyer sur des financements autres que publics, ceux-ci étant déjà largement sollicités en période de crise ? Existe-t-il, selon vous, un modèle économique viable qui permettrait de financer le logement par le biais de fonds privés ?

M. Olivier Salleron. Quand MaPrimeRénov’ a été créée, elle a englobé les copropriétés. Or il existe des questions juridiques à traiter pour réaliser des rénovations complètes en copropriété, car il suffit de l’opposition d’un seul copropriétaire pour empêcher cette rénovation. Toutefois, lorsque le système a été étendu à l’ensemble des ménages français et comme je l’ai mentionné précédemment, nous avons embauché 120 000 salariés supplémentaires : cela signifie qu’une fois que le financement est disponible, que la visibilité est réelle et qu’il n’est pas nécessaire d’attendre le projet de loi de finances de l’année suivante pour connaître le fonctionnement des aides – comme c’est trop souvent le cas et ce qui met notre flexibilité à rude épreuve – nous sommes capables de trouver la main-d’œuvre nécessaire. Nous avons notamment « récupéré » des travailleurs d’autres secteurs en moins bonne santé ou qui offraient des salaires moins élevés. Il faut insister sur le fait que les négociations sociales dans notre branche ont abouti, ces dernières années, à des améliorations significatives des conditions de rémunération et des avantages proposés à nos salariés. Nous savons former nos équipes et les faire monter en compétences, nous sommes un véritable « aspirateur » à nouvelles technologies, nous attirons les jeunes qui sont sensibles aux enjeux écologiques, ce qui renforce notre attractivité.

Vous avez mentionné la mobilisation des fonds privés et il convient, à ce titre, d’évoquer le rôle d’Action logement, par le biais duquel les entreprises jouent un rôle central dans le financement du logement social. Action logement a été sauvé, il y a moins de trois mois, par un plan quinquennal auquel nous avons fortement contribué. Cet organisme permet de loger de nombreux salariés du secteur privé et contribue à fournir du logement de proximité aux salariés : Action logement, comme le secteur social, ont pour mission d’accompagner la réindustrialisation du pays. La construction d’une gigafactory à Dunkerque est une avancée significative, mais il est regrettable que la question du logement n’ait pas été abordée par le ministre en présence du Président de la République : il est pourtant essentiel de s’assurer que les douze mille salariés qui seront embauchés pourront se loger sans avoir à parcourir cinquante kilomètres chaque jour pour rejoindre leur lieu de travail !

Mobiliser davantage de ressources pour le logement social est une nécessité, mais il faut également soutenir ceux qui souhaitent investir dans des logements locatifs en tant que bailleurs privés, par des dispositifs type « Pinel ». Il existe en France des particuliers qui disposent de moyens financiers importants, notamment sous forme d’épargne. Il est donc temps d’envisager des décisions iconoclastes, telles que la taxation de 0,01 % des transactions vers l’assurance-vie pour alimenter un fonds de financement de la rénovation énergétique, au nom de la solidarité nationale. Il faudra se résoudre à aller chercher cette épargne qui est massive, ce dont profitera l’ensemble du pays : c’est ainsi que nous réussirons à réindustrialiser.

S’agissant des zones commerciales, l’État a consenti un investissement conséquent de 400 millions d’euros pour les entrées de ville, qui bénéficient déjà de nombreuses infrastructures. Cependant, l’achat de bâtiments dans ces zones coûte cher. Il est donc important de pouvoir mobiliser des investissements privés afin de créer dans ces zones des logements destinés à être loués à ceux qui ont moins de moyens, notamment grâce au statut du bailleur privé. Les ressources financières existent, il s’agit de les utiliser judicieusement.

En ce qui concerne le foncier, le bail réel solidaire (BRS) est une excellente idée. Bien que le nombre de ces baux augmente, il en existe encore trop peu en France. Pour relancer cette dynamique, il n’existe pas de solution miracle et il faut imaginer plusieurs initiatives qui se complètent : le prêt à taux zéro « toutes zones » est une avancée, tout comme le statut du bailleur privé ou encore le ZAN bien utilisé et aux bons endroits. Seule une série de mesures favorables de ce type nous aidera à atteindre les objectifs, alors que, je le rappelle, notre secteur se trouve aujourd’hui en situation de récession.

M. David Morales. S’agissant de l’emploi, nous continuons de travailler dur pour intégrer et former nos jeunes, comme en témoignent les chiffres de l’apprentissage. Mais nous avons besoin, avant tout, d’une communication plus positive autour de nos métiers, nous devons œuvrer pour en donner une image différente. Nous faisons déjà beaucoup pour attirer des jeunes et des personnes issues d’autres secteurs vers nos métiers, qui sont des métiers d’avenir. Nous avons également besoin de votre soutien pour faire évoluer les mentalités au sein de la société.

Pour attirer les investisseurs, la confiance est essentielle : les Français n’investissent pas, parce qu’ils manquent de confiance. Je ne donnerai pas des solutions précises, mais je tiens à souligner l’importance de cette confiance.

Quant à la question du réaménagement des zones commerciales en entrée de ville, j’ai plaidé pendant des années, en tant qu’élu à la chambre des métiers puis à la Capeb, pour que l’on cesse de construire ces « boîtes à chaussures » en périphérie des villes, qui vident les centres-villes. Aujourd’hui, on souhaite ramener des activités dans ces centres-villes et personne ne voudrait habiter dans une niche près d’une boîte à chaussures.

M. le président Stéphane Peu. L’idée serait de repenser la façon dont sont organisées ces zones.

M. David Morales. Il faut peut-être découper ces boîtes à chaussures et les replacer dans le centre des agglomérations ! En tout cas, il faut mettre fin à la reproduction des mêmes schémas absurdes au niveau des zones périphériques commerciales.

Une question me préoccupe depuis le début de cette audition et que j’ai déjà relevée dans d’autres lieux : celle des données. À l’ère numérique, il est inacceptable que les décideurs politiques ne disposent pas de données fiables. Vous demandez à mes collègues de la Fédération française du bâtiment de vous fournir leurs données : mais quand l’État mettra-t-il en place les outils numériques nécessaires pour recueillir ces données ? Ces chiffres sont indispensables pour prendre des décisions éclairées. S’agissant de MaPrimeRénov’, par exemple, nous savons que des abus et des fraudes de la part d’éco-délinquants ont été constatés : que représentent ces abus ? Ces éco-délinquants sont-ils nombreux ? Les services qui gèrent MaPrimeRénov’ n’ont pas communiqué sur le sujet. Pourquoi certains artisans ont-ils mis des mois à être payés de ce qui leur était dû ? Il est impératif d’accroître la transparence des données pour parvenir à une vision claire de la situation et mettre un terme aux spéculations. L’accès à des données précises est essentiel pour guider nos actions et tout économiste sait que les chiffres sont au cœur de l’analyse.

M. le président Stéphane Peu. J’avais entendu le débat autour des entreprises réalisant les diagnostics de performance énergétique (DPE), mais je n’étais pas informé de l’existence d’une éco-délinquance autour de MaPrimeRénov’.

M. David Morales. Ces délinquants s’immiscent dans les systèmes existants pour récupérer les aides de l’État. Il y a un an, l’Agence nationale de l’habitat (Anah) a fortement ralenti son activité : il semble que certains individus avaient réussi à infiltrer son système informatique en usurpant des noms d’entreprises et de clients, causant des retards et détournant des fonds publics. De tels actes nécessitent une réponse adaptée, mais, pour cela, nous devons disposer de chiffres précis pour comprendre l’ampleur du phénomène : les données manquent dans bien des domaines.

De même et avec l’abondance des informations fiscales collectées, il est inconcevable que nous ne puissions pas croiser les données afin de déterminer avec précision le nombre de logements inoccupés et prendre des décisions appropriées quant au nombre de constructions nécessaires. Le ministre chargé du numérique n’est-il pas en mesure de mettre en place des solutions adaptées ? C’est à n’y rien comprendre !

M. le président Stéphane Peu. Le niveau de croissance démographique de notre pays est connu : il est donc possible d’établir le seuil en deçà duquel le nombre de logements produits ne répond pas aux besoins de la démographie et le déficit s’accroît. En prenant en compte l’allongement de la durée de la vie, l’évolution des cellules familiales et la croissance démographique, il est possible d’estimer un « point mort » : aujourd’hui, nous ne l’atteignons pas et la pénurie s’amplifie. Les chiffres projetés sont effectivement préoccupants, avec d’importantes disparités régionales, notamment en Île-de-France, où la situation est particulièrement critique.

M. Olivier Salleron. L’estimation du nombre de logements nécessaires est essentielle. Lors de la première réunion du volet « Logement » du Conseil national de la refondation, la représentante du ministère des finances nous a indiqué qu’un nombre d’environ 150 000 logements par an suffirait… à la grande surprise de tous les participants présents ! Il se trouve qu’elle intégrait dans son raisonnement les quatre millions de logements vacants estimés, alors que, compte tenu des données dont nous disposons, les besoins en logements oscillent plutôt entre 400 000 et 450 000 par an.

M. David Morales. Cette même personne nous avait affirmé, ce jour-là, que le problème provenait du manque de productivité des entreprises du bâtiment…

M. Olivier Salleron. Les deux questions qui étaient posées étaient effectivement : serez-vous assez nombreux et serez-vous suffisamment compétents ? Nous avons insisté sur notre capacité à former et souligné l’intelligence et le savoir-faire des acteurs de notre filière pour s’adapter aux enjeux de la rénovation énergétique. Les centres de formation sont extrêmement efficaces pour former nos futurs salariés : il faut cesser de tenir des discours aussi négatifs aux yeux du public ! Si j’ai pu faire preuve d’un certain pessimisme aujourd’hui, c’est parce que je me trouve devant vous ; dans d’autres enceintes, notamment devant les jeunes futurs candidats, je sais faire preuve d’un optimisme réaliste : nous avons devant nous des dizaines d’années de construction et de rénovation effectuées à l’aide d’outils formidables.

M. le président Stéphane Peu. Par ailleurs, la technicité et la productivité du bâtiment en France en font un des fleurons de notre économie. Nos « majors » du bâtiment s’exportent partout dans le monde et n’existent d’ailleurs que grâce à la présence, sur notre territoire, d’un tissu dense de petites entreprises et d’un réseau de formation professionnelle de qualité.

Nous avons connu deux crises majeures en 1991 et en 2008, qui étaient des crises financières et immobilières. Dans un pays comme la France, le secteur du logement se caractérise par la présence d’une économie mixte, qui possède une fonction contracyclique : quand tout va bien, c’est le secteur privé qui mène la danse ; quand les choses vont plus mal, le secteur socialisé prend le relais. La grande préoccupation qui est la nôtre aujourd’hui est celle de l’absence de relais : les deux piliers de cette économie mixte sont en berne en raison d’une crise de l’offre. La nature de la crise actuelle est donc quelque peu différente de celle des deux précédentes.

3. Audition de Mme Emmanuelle Cosse, présidente de l’Union sociale pour l’habitat, M. Antoine Galewski, directeur des relations institutionnelles et parlementaires et M. Christophe Canu, directeur des études économiques et financières (mercredi 11 octobre 2023 à 14 heures)

M. le président Stéphane Peu. La présente mission d’information résulte d’une initiative du président du groupe Modem, acceptée par la présidente de l’Assemblée nationale. Alors qu’une loi-cadre sur le logement, comportant un volet relatif à la décentralisation, est annoncée pour le premier semestre 2024, notre rapport visera à éclairer la réflexion du Gouvernement et de l’Assemblée nationale sur ce futur projet de loi. Notre objectif est d’essayer d’analyser la crise immobilière et sociale que nous traversons, crise de l’offre mais aussi de la mobilité qui se décline de multiples manières et appelle des réponses également multiples.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. L’objectif du rapport que nous préparons n’est pas de tenir compagnie à ceux qui peuplent déjà les placards, mais de fournir des outils qui permettront de relancer la production de logements neufs, répondre aux besoins du territoire et lever les freins à l’accès au logement à toutes les étapes de la vie. Les étudiants, comme les actifs et les seniors, rencontrent aujourd’hui des difficultés et il faut agir de sorte que l’offre de logements soit suffisante à chacune des étapes de la vie et que le parcours résidentiel soit simplifié – ce qui suppose de lever de multiples contraintes. Le constat est partagé et connu de tous : il s’agit dorénavant de construire des outils fonctionnels.

Mme Emmanuelle Cosse, présidente de l’Union sociale pour l’habitat (USH). Il n’existe pas tant de rapports que cela sur le logement, hormis sur quelques sujets particuliers, et aucune mission d’information comparable à la vôtre n’a été menée depuis plusieurs années : le rapport Goldberg de 2016 reste une mine de propositions pour tous les enjeux fonciers ; les rapports parlementaires sur l’application et l’évaluation de la loi Alur contiennent également plusieurs pistes d’amélioration ; de nombreuses contributions ont été produites pour le Conseil national de la refondation et il me semblerait intéressant, à ce titre, que vous ayez accès à l’intégralité des propositions déposées.

Vos travaux s’engagent à l’heure d’une crise multiple qui affecte l’accès au logement social, l’accès au logement locatif privé et l’accession au logement, de manière plus générale. La durée de cette crise et ses conséquences sont à ce jour inconnues. Cette crise n’est pas une surprise, car des alertes ont été lancées depuis plusieurs années et il a seulement fallu que les taux d’intérêt remontent pour qu’elle se matérialise.

Mon expérience en matière de logement social m’a appris qu’il fallait de nombreuses années pour mettre en place une politique du logement qui soit cohérente et produise des effets positifs ; en revanche, une politique qui fonctionne peut s’enrayer très rapidement à cause d’un petit nombre de mesures. Dans le domaine du logement social, la crise de 2008 n’avait pas épargné le secteur ; une autre crise s’est produite autour de 2012-2013, entraînant d’importantes difficultés de production ; nous avons ensuite connu une embellie entre 2015 et 2018, puis une nouvelle dégradation brutale.

Je suis inquiète que plusieurs textes législatifs portant sur le logement soient annoncés, susceptibles de remettre en cause des pans de notre législation et dont les nouveaux outils pourraient être difficiles à comprendre et manipuler. Nous n’avons pas encore « digéré » l’arrivée de la loi Elan que d’autres textes sont annoncés, concernant également le logement privé.

À l’époque où j’étais ministre en charge du logement, j’ai malheureusement connu les difficultés de mise en œuvre des quelque deux cents décrets d’application de la loi Alur ; j’ignore même si nous avons été au terme du processus. Une partie des nombreux textes de loi votés au cours des dix dernières années n’a pas été mise en application, notamment parce que la rédaction des décrets d’application n’avait pas été anticipée. Nous avions même eu parfois des difficultés à savoir ce qu’il fallait mettre en œuvre…

Par ailleurs, je ne pense pas qu’il faille se contenter d’évoquer les compétences et les objectifs politiques et je crois que nous devons également débattre du financement de la politique du logement et de son efficacité : qui finance, comment et pour quels résultats ? Sans une politique d’accompagnement financier forte, la rénovation des logements sera difficile à mettre en œuvre et cette observation vaut dans de nombreux domaines liés au logement. Il me semble donc difficile de dissocier l’examen d’un projet de loi sur le logement des dispositions votées parallèlement en loi de finances : un ministre en charge des comptes publics me disait que la question du logement ne se résoudrait pas en loi de finances ; c’est certes vrai, mais il est vrai aussi qu’un projet de loi de finances inadapté peut annihiler l’efficacité d’une politique du logement.

La première difficulté que nous devons affronter est celle de la cherté du logement en France, de manière générale. En outre, la répartition géographique de l’offre ne correspond pas forcément aux besoins. Parfois, c’est la nature des logements disponibles qui ne correspond pas aux besoins : par exemple, de nombreux logements de trois et quatre pièces sont proposés, alors que la demande se concentre aujourd’hui autour des studios et des deux-pièces, tous secteurs confondus. Le logement reste cher dans le locatif comme dans l’accession, une problématique qui se renforce encore avec l’augmentation des taux d’intérêt. Dans le logement social, les loyers apparaissent relativement élevés et ce, même si beaucoup de ménages bénéficient de l’APL.

Je vous renvoie aux travaux du CNR qui montrent que la très forte augmentation du coût du foncier ces vingt dernières années, et plus encore ces dix dernières années, a contribué à ce que les prix du logement restent élevés. L’augmentation des coûts liée aux normes de construction et l’augmentation des coûts des matières premières ont été documentées, un observatoire ayant d’ailleurs été créé au sein du ministère de l’Économie sur cette question ; ces enjeux peuvent être maîtrisés sur une durée de deux à trois ans. En revanche, l’augmentation continue des prix du foncier est une difficulté qui demeure et qui nécessite, de mon point de vue, une réflexion sur la régulation des prix et les régimes de taxation des plus-values. L’État a investi dans des établissements publics fonciers – aujourd’hui, presque toutes les régions en sont dotées – et des établissements fonciers locaux ont également été créés, ainsi que des établissements publics d’aménagement. Ces établissements sont censés contribuer à la maîtrise des prix, mais nous devons nous interroger sur leur capacité à contenir la surenchère foncière. Entre-temps, la taxe d’habitation a été réformée, ce qui soulève des questions. On attend parfois de ces établissements qu’ils dégagent des résultats, alors que l’objectif n’est pas qu’ils participent à la surenchère.

Par ailleurs et pour l’avoir expérimentée, je pense que la politique nationale de décote du foncier de l’État et de ses établissements pour des projets d’intérêt général (logements sociaux, services publics) a été très utile pendant les années où elle a été menée. Bien entendu, l’État n’a pas gagné autant que sur un marché spéculatif, mais cela a permis de produire plusieurs dizaines de milliers de logements. Nous devons faire en sorte que cette politique soit menée et qu’elle soit validée par le conseil immobilier de Bercy. J’ai bien lu les critiques de la Cour des comptes sur ce sujet, mais je pense que le fait d’avoir pu construire des logements avec ce système de décote a permis de réaliser des économies ou des gains au niveau des APL, des conséquences du surpeuplement des logements, de la prévention de l’échec scolaire, etc.

Le nombre de demandeurs de logement social n’a jamais été aussi élevé : 2,4 millions de ménages demandeurs. Parmi eux, on trouve 700 000 demandes dans le cadre d’une mobilité, c’est-à-dire que des attributaires de logement social souhaitent accéder à un logement plus grand ou plus petit – de mémoire, environ un tiers d’entre eux souhaitent accéder à un logement plus grand. Le problème est que nous avons très peu de logements disponibles et que 1,65 million de ménages attend un logement social. Ce nombre n’a jamais été aussi élevé, il est en augmentation constante depuis trois ans et il s’est accru de 20 % au cours des huit à dix dernières années.

Les demandeurs de logement sont en moyenne plus pauvres que la population générale. Il s’agit souvent de personnes seules ou de familles monoparentales avec un enfant. Beaucoup sont actifs.

Jusqu’au déclenchement de la pandémie, le nombre d’attributions de logement social avait eu tendance à augmenter, pour atteindre un rythme maximal de 420 000 par an ; nous devrions nous situer aux alentours de 350 000 attributions cette année.

Autre fait notable : la demande de logements HLM a augmenté dans toutes les régions, y compris dans celles où la situation était considérée comme « détendue ». Le nombre de demandes a crû en moyenne de 7 % en 2022, dans une fourchette comprise entre + 5 % et + 11 %. En Bourgogne-Franche-Comté, par exemple, où la tension est modérée, le taux de croissance est tout de même de 5 %. Les territoires très attractifs en matière d’emploi sont extrêmement sollicités : la Bretagne, les Hauts-de-France, les Pays de la Loire s’ajoutent ainsi aux régions les plus tendues que sont l’Île-de-France, Auvergne – Rhône-Alpes (surtout Rhône-Alpes) et Provence-Alpes-Côte d’Azur. Comme moins de logements sont disponibles ou accessibles dans le parc privé, davantage de personnes se tournent vers nous. Les demandeurs sont souvent des ménages actifs, avec un ou deux enfants et des parents de trente à quarante-cinq ans. Beaucoup de demandeurs effectuent leur première demande de HLM vers soixante ans, en anticipation de leur départ en retraite : ils ont déjà anticipé qu’ils ne pourront pas rester dans leur logement actuel, du fait d’un loyer qui sera devenu trop élevé pour eux ; ce phénomène a toujours existé, mais il était beaucoup moins répandu. Enfin, les demandes portent majoritairement sur de petits appartements, avec beaucoup de personnes seules ou de familles monoparentales avec un enfant. Chez les demandeurs comme chez les quelque onze millions de locataires HLM, les familles monoparentales sont prépondérantes et largement surreprésentées par rapport à la population générale.

Simultanément, la production n’a jamais été aussi faible. J’espère que les prévisions communiquées par le ministre chargé du logement seront démenties, mais il semblerait que nous ne « produisions » (agréments hors reconstruction Anru) qu’environ 85 000 logements en 2023 (contre 95 000 attendus). Si cette prévision était confirmée, ce serait la plus mauvaise année en termes de production depuis 2005, qui était déjà une très mauvaise année. Ces vingt dernières années, la production a oscillé entre 100 000 et 120 000 logements par an ; l’année de la covid-19 a été marquée par un fort ralentissement, puis nous sommes revenus à 95 000 logements l’année dernière. Quant aux mises en chantier, elles oscillent historiquement entre 80 000 et 90 000 par an, mais en 2022, ce nombre a plongé à 66 000 – voire 60 000.

Nous sommes donc confrontés à une baisse de la production, si bien que moins de nouveaux programmes sont proposés aux locataires. Les réponses favorables aux demandes de HLM sont moins nombreuses et, simultanément, ces demandes sont plus nombreuses. Nous nous retrouvons ainsi dans une impasse, puisque la vocation d’un bailleur social est bien de répondre à la demande de logements.

Quels leviers pouvons-nous actionner ? Si nous voulons pouvoir rénover et produire au rythme demandé par l’État, des moyens financiers pérennes et lisibles doivent être déployés. Nous avons besoin de pouvoir construire des stratégies pluriannuelles et non pas subir des à-coups à chaque loi de finances. Je vous renvoie au scénario de la Banque des territoires : sur la base d’un financement analogue à celui de 2023, nous serions en capacité de rénover seulement 100 000 logements par an et d’en produire 70 000, puis 66 000. Or l’État estime qu’il serait nécessaire de produire 110 000 logements par an – nous pensons qu’il faudrait même en produire un peu plus. En termes de rénovation, aucun objectif quantifié n’a été fixé par l’État mais nous estimons que pour pouvoir « tenir » la stratégie bas-carbone aux horizons de 2034 et, surtout, de 2050, il faudrait passer de 120 000 à 150 000 rénovations par an – en gardant à l’esprit que les deux-tiers seulement des rénovations actuelles permettent d’obtenir un reclassement des logements vers les catégories « bas-carbone » (étiquette A ou B).

Pour faire sauter certains verrous, nous avons besoin d’une visibilité financière qui nous protège des à-coups économiques. Je pense notamment au niveau des taux d’intérêt. Les mesures prises en 2018 (réduction du loyer de solidarité, regroupements, etc.) ont été jugées à l’époque indolores par les décisionnaires, mais le taux d’intérêt était alors de 0,5 %. Aujourd’hui, il est monté à 3 % et, sans une action déterminée de la Première ministre, il atteindrait même 4 %. Chaque fois que le taux du livret A augmente d’un point, cela représente de 1,4 à 1,6 milliard d’euros de dépenses supplémentaires pendant l’année. Nous avons donc vécu un bouleversement considérable ces deux dernières années : le taux du livret A est passé de 0,5 % à 1 %, 2 % puis 3 % ; nous savons qu’il va rester à 3 % pendant dix-huit mois, ce qui nous offre une certaine visibilité, mais ce niveau est considérable. En 2023 et en 2024, les bailleurs sociaux vont donc consacrer une bonne partie de leurs recettes à payer davantage de charges financières ; il faudra régler ce problème avant d’espérer pouvoir produire plus de logements. Je ne minimise pas l’effort du Gouvernement, qui nous a entendus sur ce sujet, mais je dois dire aussi que la réduction du loyer de solidarité (RLS), qui avait été décidée dans un contexte de taux particulièrement faibles, est maintenue alors que le taux d’intérêt a été multiplié par six. Il est incompréhensible qu’il soit impossible de rediscuter de la RLS, que ce soit à l’Assemblée nationale ou au Sénat, et que chaque fois que des parlementaires ont voulu rouvrir le débat, ils se soient vus opposer les dispositions de l’article 40 de la Constitution. J’insiste donc sur le fait que les bailleurs sociaux donnent 1,3 milliard d’euros à l’État, c’est-à-dire des sommes qui ne sont pas investies dans le secteur du logement social : il me semble que ce serait un levier considérable s’ils pouvaient en conserver l’usage.

Le deuxième levier a un impact financier plus limité : il s’agit de la manière dont les taux de TVA sont utilisés dans le cadre du logement – et pas seulement du logement social. Il fut un temps où le taux de TVA était de 5,5 % pour tous les « produits » du logement social. Le taux est ensuite passé à 20 %, puis retombé à 10 % dans certains cas. Actuellement, le logement très social bénéficie d’un taux de TVA réduit à 5,5 %, tandis que les autres produits sont taxés à 10 %. Je ne comprends pas pourquoi le taux unique n’est plus de 5,5 % pour l’ensemble du logement social, ce qui permettait de réduire le coût du logement.

S’agissant de l’accession à la propriété, un taux de TVA réduit s’applique à l’ensemble des programmes situés à moins de cinq cents mètres des quartiers « Politique de la ville » – cette mesure a été voulue pour stimuler la production privée dans des quartiers qui avaient besoin de mixité sociale. Il en va de même pour l’accession sociale à la propriété et pour le bail réel solidaire. Sans cette TVA à taux réduit, nous ne serions pas capables de mener des opérations en accession sociale : nous cherchons à faciliter l’achat de logements par des ménages qui n’ont pas des revenus élevés et le taux de TVA a donc un effet considérable.

Le troisième levier est lié au fait qu’une partie des objectifs est déjà territorialisée avec les délégataires de l’aide à la pierre et débattue dans les comités régionaux de l’habitat, placés sous l’égide du préfet. L’une des questions qu’il s’agira de traiter dans le projet de loi qui est annoncé sera celle de la détermination de la position de l’État sur les besoins en logement, en général, et en logement social, en particulier – et dans le terme « logement social », j’englobe les logements pour les étudiants, ceux pour les familles et ceux pour le secteur accompagné. Nous construisons des logements permettant à des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans de vivre en toute autonomie, d’avoir accès à un ensemble de services et surtout de bénéficier d’un loyer modéré ; des promoteurs privés proposent également des résidences adaptées aux seniors – une offre de qualité, d’ailleurs – mais avec des loyers différents. Je pense également aux résidences pour jeunes actifs et aux pensions de famille, qui permettent de trouver des solutions d’hébergement d’urgence aux personnes qui vivent dans la rue, etc. Les logements accompagnés représentent plus de 350 000 logements, ce qui est considérable, et beaucoup de territoires souhaitent que nous développions cette offre, au-delà des logements familiaux classiques. J’ai aujourd’hui du mal à savoir ce que l’on attend de nous. Il existe plusieurs statuts dans le logement social, mais tous ses acteurs, soutenus économiquement par la Caisse des dépôts et consignations, par des taux de TVA réduits et des subventions de l’État, ont besoin que ce dernier incarne une vision pour le logement social. Nous regrettons d’être aujourd’hui les seuls à essayer de construire une telle vision d’ensemble.

Les acteurs du logement social ne seront pas capables, seuls, de répondre l’ensemble des besoins. En outre, leurs difficultés se répercutent sur les autres secteurs. Le secteur des promoteurs privés, aujourd’hui en très grande difficulté, a toujours été habitué à ce que les bailleurs sociaux soient présents pour soutenir des programmes immobiliers, les racheter et les transformer en logements sociaux dans les périodes où le marché privé n’était plus capable d’absorber la production. Or nous sommes actuellement dans l’incapacité de le faire. L’État a demandé à CDC Habitat et à Action Logement de reprendre quelques dizaines de milliers de logements, mais cela ne suffira pas à surmonter les difficultés des promoteurs privés. Si l’un des secteurs du logement se trouve affaibli, l’autre en pâtit également et ce, d’autant plus que le secteur social représente une part importante de la production annuelle de logements.

Il faut également se demander pourquoi autant de ménages s’adressent à nous actuellement en dépit du délai d’attente. Plusieurs facteurs peuvent l’expliquer : la modération des loyers et leur encadrement fixé par la loi en fonction des revenus, la faiblesse des salaires – notamment, ceux des travailleurs essentiels – et la qualité du logement social. On nous demande aujourd’hui de loger en priorité les travailleurs essentiels, qui sont éligibles au prêt locatif aidé d’intégration (PLAI), c’est-à-dire le logement très social, et au prêt locatif à usage sociale (PLUS), c’est-à-dire le niveau immédiatement supérieur. Les salaires de ces travailleurs sont assez peu élevés et, surtout, ils évoluent peu dans la durée, ce qui se répercute sur leur capacité à accéder à la propriété dans le parc privé. Quant à la qualité des logements, n’oublions pas que, pendant la crise sanitaire, une grande partie des bailleurs sociaux a téléphoné à chaque locataire pour s’enquérir de sa santé et de ses besoins : nous avons gardé nos agences ouvertes, nous avons organisé des distributions alimentaires, nous nous sommes occupés de personnes gravement malades qui avaient besoin d’assistance. Nous avons des travailleurs sociaux, des accompagnateurs à l’innovation sociale, de la présence avec la gestion urbaine de proximité – sans même parler des sujets de sécurité.

Nous allons tenir les engagements de réhabilitation fixés par l’État. Ce sera difficile à réaliser dans les délais, mais il faut le faire car nous le devons à nos locataires. C’est aussi parce que nous avons des objectifs à atteindre que nous vous demandons souvent des moyens financiers.

M. le président Stéphane Peu. De manière générale, je préfère raisonner en termes de mises en chantier ou de livraisons plutôt qu’en agréments. Les deux approches sont naturellement intéressantes, mais les entrées sur le marché correspondent avant tout aux mises en chantier et même si l’écart entre les agréments et les mises en chantier est sans doute aujourd’hui plus faible qu’il ne l’a été à d’autres périodes. Si l’on considère la production annuelle de logements sociaux et que l’on en retire les logements démolis – dans le cadre de rénovations Anru, entre autres – et les logements vendus – la vente de logements HLM a toujours existé, mais la loi Elan en a fait une « doctrine » –, quel solde net obtient-on ? En d’autres termes, quel est le nombre de logements sociaux supplémentaires proposés chaque année aux ménages ?

Incidemment, j’ai du mal à comprendre pourquoi l’article 40 peut être opposé à un nouveau débat sur la RLS, dès lors que, originellement, la RLS devait être une mesure provisoire : les députés n’ont jamais adopté le principe d’une mesure définitive, la RLS a été votée pour trois ans avec une clause de revoyure. Cette mesure a donc vocation à pouvoir être revisitée quand c’est nécessaire.

Seconde question : quel regard l’USH porte-t-elle, à ce stade, sur les projets de décentralisation de la politique du logement ? Nous avons rencontré la Fédération française du bâtiment et la Capeb. On pourrait penser que les artisans sont, par vocation, proches des territoires et, pourtant, ils ont manifesté de l’inquiétude à propos d’une telle décentralisation de la politique du logement.

Mme Emmanuelle Cosse. En 2022, nous avons recensé 96 000 agréments pour le logement social et 88 000 mises en chantier : les deux indicateurs ne sont pas identiques, puisque les mises en chantier sont légèrement décalées. Depuis 2010, les mises en chantier ont dépassé le seuil des cent mille logements à plusieurs reprises : ce nombre de 88 000 est donc bas et nous nous attendons à une nouvelle baisse en 2023 ; il est à rapprocher des 370 000 mises en chantier enregistrées en 2022, toutes catégories de logements confondues.

L’année dernière, 11 834 logements HLM ont été vendus et nous avons produit 16 300 logements neufs en accession sociale.

M. Christophe Canu, directeur des études économiques et financières (USH). Comme nous démolissons entre dix et quinze mille logements par an, le solde net est donc de l’ordre de cinquante mille par an.

Mme Emmanuelle Cosse. Nous avons réalisé une étude sur les besoins en logement dans le cadre du congrès HLM, qui s’appuie sur les besoins recensés par les établissements publics de coopération intercommunale : prenant en considération les enjeux de la vacance des logements, du mal-logement, de l’adaptation des logements aux nouvelles caractéristiques des ménages, etc., cette étude estime que nous avons besoin de pouvoir « mettre sur le marché » – donc, pas nécessairement de construire – 518 000 logements par an d’ici 2040 et 198 000 logements sociaux. Ce second chiffre a été calculé en consolidant les besoins exprimés à l’échelle des EPCI, sur la base des PLH notamment. Nous ne nous attentions pas à un tel chiffre : nous avons réalisé des contrôles de cohérence sur les territoires et nous nous sommes aperçus que les besoins sont beaucoup plus élevés que nous ne le pensions. Notre analyse est notamment que la captation du marché par les résidences secondaires et l’augmentation de la vacance des logements ont provoqué une augmentation du besoin de mise à disposition de nouveaux logements sur le marché.

L’Union sociale pour l’habitat est une confédération composée de cinq fédérations, dont l’une, la Fédération des offices HLM, est placée sous la gouvernance des collectivités territoriales. Cette fédération est depuis longtemps favorable à la décentralisation de la politique du logement et elle a d’ailleurs été très active dans les discussions sur les amendements au projet de loi dit « 3DS ». Pour ce qui concerne l’USH, j’ai toujours considéré qu’il n’appartenait pas à l’opérateur que nous sommes d’avoir un point de vue tranché sur la décentralisation, que ce sujet relevait prioritairement des élus locaux et que nous pouvions seulement apporter le regard qui nous est propre. La difficulté vient de ce que nous parlons de décentralisation au moment d’une crise, ce qui est assez troublant : l’objet de cette décentralisation est-il de gagner en efficacité ou bien est-ce un moyen, pour l’État, de se délester de son fardeau sur les collectivités territoriales ? Je m’exprime en termes assez directs, mais c’est ainsi que je perçois la discussion. Les collectivités sont aujourd’hui très impliquées dans la politique du logement et dans l’aménagement et, en complément des aides nationales, elles consacrent une part importante de leurs budgets à ces questions. Inversement, certaines collectivités sont en carence sur ces mêmes sujets, parfois depuis vingt ans et pas seulement au titre des dispositions de la loi SRU. En tant qu’opérateur, notre souhait est que, dans le cadre d’une politique décentralisée, l’État apporte une cohésion et une égalité territoriales et qu’il assure ainsi une régulation pour l’ensemble des citoyens.

Face à un sujet aussi complexe que l’accès à un logement, ma crainte est que les élus locaux – en particulier, les maires – se retrouvent seuls et démunis face aux besoins : pour avoir vécu des situations locales, je connais les enjeux que soulèvent un programme de rénovation urbaine ou le caractère inadapté des logements vis-à-vis du vieillissement. Les communes sont déjà extrêmement sollicitées et ont parfois de grandes difficultés à répondre aux attentes qui s’expriment : auront-elles davantage de moyens demain ? Je n’en suis pas certaine. Pourquoi n’utilise-t-on pas les facultés ouvertes par la loi 3DS, qui permettent de réaliser des expérimentations ? Nous avons proposé, à plusieurs reprises, que des expérimentations puissent être menées dans les territoires AOH sur des modalités différentes d’exercice de la compétence « Logement », plus ou moins décentralisées ou déconcentrées.

Un autre fait troublant – et je sais que l’État a prévu de produire une étude sur ce sujet d’ici deux ans – est que, lorsqu’on combine l’ensemble des PLH, les besoins en logement s’avèrent être beaucoup plus importants que les volumes admis par tous depuis dix ans.

Je crois beaucoup à la dualité des compétences sur ces sujets. Mais je mets en garde face à la tentation de laisser les communes et les établissements publics de coopération intercommunale seuls à la manœuvre : ils en font déjà beaucoup, c’est parfois très dur et beaucoup demandent à l’État d’être davantage présent.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Chaque nouvelle vague de décentralisation a effectivement été source de désorganisation, le temps que chacun s’empare du sujet et ce, dans de nombreux domaines.

Vous avez souligné que, sur de nombreux territoires, l’offre de logements est parfois inadaptée par rapport aux besoins. On s’est beaucoup focalisé, au cours des années récentes, sur des objectifs quantitatifs. Quelle serait, selon vous, la manière de mieux répondre aux besoins des communes et des EPCI, afin que le logement soit plutôt appréhendé sous l’angle des caractéristiques des populations – d’un territoire à l’autre, la proportion d’actifs, d’étudiants ou de seniors peut en effet grandement varier ?

J’entends que la TVA puisse être un levier essentiel pour que nous puissions redresser la production. Vous avez évoqué la mise sur le marché de 66 000 logements, ce qui est assez éloigné des objectifs : selon vous, quelle capacité financière est-elle manquante annuellement pour que la production soit au rendez-vous de la demande ? Quelles ressources financières vous seraient nécessaires pour passer de 66 000 à 100 000 logements ?

J’ai eu l’occasion de rencontrer le directeur d’un organisme HLM, qui évoquait devant moi la possibilité de mettre sur le marché des logements dans le cadre d’opérations type « public-privé ». Partagez-vous cette vision ?

La taxation des plus-values pourrait peut-être permettre de mobiliser des ressources financières pour la politique de logement sur les territoires. Ces plus-values résultent souvent d’aménagements réalisés par les collectivités et leurs retombées sont parfois insignifiantes pour ces collectivités, alors que les propriétaires en bénéficient pleinement. Qu’en pensez-vous ?

Mme Emmanuelle Cosse. S’agissant de la question de la mutation de l’offre de logements par rapport aux besoins, nous connaissons les enjeux. Le parc social a connu son âge d’or pendant les Trente Glorieuses et on a beaucoup construit dans les bassins industriels de l’époque. Nous avons donc beaucoup de logements sociaux dans le Grand-Est, les Hauts-de-France, en Île-de-France et dans le couloir rhônalpin, mais moins dans l’Ouest, un territoire aujourd’hui fortement attractif. Il est difficile de faire en sorte que l’offre suive la demande de la population : dans les Landes ou en Gironde, l’attractivité est telle qu’il est difficile, pour les acteurs, de suivre le rythme ; malgré tout, on y arrive à peu près.

La plus grande difficulté est liée au type de logement : alors que la demande était autrefois centrée sur les logements de types T4-T5, qui correspondaient au modèle des familles pendant fort longtemps, la demande porte plutôt aujourd’hui sur des T2 ou des T3. Le problème ne se situe pas au niveau des bailleurs : partout où nous serons capables de transformer des T5 en deux T2 ou T3, nous le ferons et nous ajouterons les salles de bains nécessaires. Le problème est que, parfois, nous n’avons pas le droit de procéder à ces modifications.

J’ai honte de devoir évoquer des sujets qui vont vous paraître stupides. Nous essuyons des refus de la part d’administrations locales, parce que, par exemple, en Normandie sur un territoire « détendu » mais en politique de la ville depuis fort longtemps, lorsque nous cherchons à transformer des T4-T5 en T2-T3, on nous oppose que cela conduirait à augmenter le nombre de logements sociaux et que cela n’est pas souhaité : on ne parle que de quelques dizaines de logements… Notre quotidien, c’est, par exemple, d’être bloqués au niveau du PRU à Nogent-le-Rotrou pendant trois ans pour réaliser cinq logements supplémentaires, parce que nous étions en QPV : comme si ces cinq logements allaient bouleverser l’équilibre social du secteur ! C’est la raison pour laquelle évoquer la décentralisation me fait sourire : lorsqu’il s’agit de procéder aux adaptations locales, il n’y a jamais accès aux lieux de discussion.

Lorsque nous faisons de la réhabilitation en milieu occupé, nous ne changeons pas l’intérieur des logements. Dès que l’on fait de la « seconde vie » – et j’ai obtenu de l’État l’inscription de moyens à ce titre dans le projet de loi de finances – on peut changer totalement le type de logement proposé. Nous avons des exemples de réussite, comme les opérations d’Archipel Habitat à Rennes : dans des tours anciennes, au pied du métro, qui ne correspondaient plus au mode de vie actuel et que plus personne ne voulait habiter, la hauteur sous plafond a été modifiée, de très grands logements sont devenus des T3, des résidences pour jeunes actifs ont été réalisées. L’offre a été totalement transformée, ce qui a permis de proposer des « produits » différents, y compris au sein d’une même résidence : cela permet alors d’assurer la mixité entre les publics et de ne pas accueillir seulement des familles ou seulement des jeunes. Nous aimerions pouvoir entrer dans des discussions quasiment contractuelles avec les parties prenantes et n’avoir plus affaire à des législations-couperets.

Par ailleurs, on trouve encore des endroits qui sont dépourvus de PLH et il est compliqué de répondre aux besoins si nous n’avons aucun document à notre disposition : ce sont en effet ces PLH qui expriment les besoins de la population et qui présentent des projections sur la physionomie de cette population dans les dix ou vingt ans à venir, sur un territoire donné.

Il est également parfois difficile de faire comprendre aux collectivités locales que l’offre ne peut pas se borner à proposer un seul « produit », dans la mesure où l’étudiant aujourd’hui aura un enfant demain et où les ménages actifs prendront un jour leur retraite. Nous arrivons à proposer des produits diversifiés à l’échelle d’un quartier, mais encore faut-il que nous puissions les réaliser.

S’agissant des capacités financières nécessaires annuellement, La loi « Climat et résilience » a modifié la donne, dans la mesure où elle instaure une obligation de rénovation. Nous avons vécu plusieurs événements en 2018 : la création de la RLS, la perte de la TVA et le gel des loyers. Même si ce dernier n’a été décidé que pour un an, ses effets se répercutent aussi les années suivantes. En échange, nous avions obtenu un taux fixe pour le livret A, avant que celui-ci n’augmente finalement.

Pour pouvoir répondre aux objectifs fixés la loi « Climat et résilience » tout en conservant une production dynamique, nous aurions besoin d’investir 25 milliards d’euros par an, contre 15 milliards d’euros actuellement.

M. Christophe Canu. Le scénario que nous avons élaboré est un peu plus exigeant que celui présenté par la Banque des territoires dans son étude sur le logement social publiée récemment. A l’issue de discussions avec la direction de l’habitat, de l’urbanisme et du paysage, nous avons envisagé 150 000 réhabilitations et changements de vecteurs : nous passerions d’un investissement annuel de l’ordre de 4-4,5 milliards d’euros à un montant de 9 milliards d’euros – ce n’est d’ailleurs pas tellement le nombre de réhabilitations qui compte, mais le fait que ces réhabilitations sont beaucoup plus lourdes et qu’elles impliquent donc un doublement du coût des travaux. Si, par ailleurs, nous ne voulons pas que cet investissement supplémentaire se fasse au détriment de la production neuve, l’investissement global annuel passerait alors de 15 à 25 milliards d’euros : ce scénario nous permettrait simplement de respecter nos engagements.

Mme Emmanuelle Cosse. Les scenarii construits aux alentours de 2018 n’envisageaient pas l’augmentation des taux que nous avons subie ni les dispositions de la loi « Climat et résilience ». Loin de moi l’idée de remettre cette loi en cause, car elle introduit des mesures très importantes ! Même si réaliser la réalisation de chantiers de réhabilitation en milieu occupé n’est pas simple, il faut garder à l’esprit que ces travaux bénéficieront à toutes les parties : les charges locatives baisseront, la fragilité des ménages sera allégée et notre patrimoine sera revitalisé pour des dizaines d’années. La démarche est très vertueuse, c’est simplement la mise en œuvre et l’arbitrage avec le volet « Production » qui sont compliqués.

Beaucoup de bailleurs sociaux se lancent aussi dans des opérations d’aménagement. Les sociétés d’économie mixte, qui constituent une minorité parmi les bailleurs sociaux, en font depuis longtemps. Les opérateurs HLM s’y sont également mis, car ils ont constaté qu’ils avaient moins facilement accès au foncier que par le passé et qu’il leur fallait donc retrouver des marges de manœuvre. Sur certains territoires, notamment dans les départements ruraux, l’organisme HLM est parfois devenu le premier maître d’ouvrage. La loi Élan nous ayant permis de contribuer à d’autres missions d’intérêt public que celle du logement, il nous arrive de construire des gendarmeries ou des bâtiments publics à la demande des communes.

Nous sommes par ailleurs très fortement impliqués dans des opérations « Action cœur de ville » ou en centre-bourg. In fine, les logements produits ne sont pas seulement destinés au secteur social, il y a également de la revente en « VEFA inversée » (nous produisons alors pour le privé) ou en accession libre.

Nous avons la capacité de produire des logements intermédiaires : nous l’avons fait, ces dix dernières années, dans le cadre de foncières séparées et l’État souhaite que notre part de logements non conventionnés ou libres monte à 20 % contre 10 % actuellement. Cette possibilité permet d’améliorer l’équilibre économique des opérations et je pense que les bailleurs vont se saisir de ces dispositions afin de renforcer la mixité au sein du parc. Il faut cependant rester prudent : les demandeurs de logement HLM sont éligibles, pour la plupart, aux plafonds PLAI ou PLUS ; très peu sont au plafond PLS ; les demandeurs au plafond LLI sont presque inexistants. Les demandeurs qui s’adressent à nous, notamment ceux qui sont actifs et qui gagnent le Smic ou Smic + 10 %, correspondent au profil du « travailleur essentiel » éligible au social classique et qui peut, parfois, prétendre à l’accession sociale.

Le statut des opérateurs HLM est un autre débat. Certains prônent une forme de privatisation ou de « titrisation » de ces opérateurs, afin de pouvoir traiter le secteur comme un secteur économique privé. Nous y sommes totalement opposés, car nous considérons que nous réalisons un « service d’intérêt général » au sens de la réglementation de l’Union européenne : cela explique et justifie certains soutiens de l’État, mais également les obligations légales sur le relogement auxquelles nous sommes assujettis et les comptes que nous devons rendre s’agissant de la mixité sociale. Les soutiens donnent lieu à des contrôles et il est bien normal que des missions d’inspection soient régulièrement organisées.

Par ailleurs, les logements sociaux sont des biens appartenant à la Nation, financés par des prêts de la Caisse des dépôts et consignations, qui gère l’épargne des Français, et par des subventions de l’État et des collectivités : ces 5,6 millions de logements sont une richesse. Certains États européens ont vendu leur patrimoine social à diverses époques et, aujourd’hui, ils s’en mordent les doigts. C’est le cas en Allemagne, où les logements sociaux ont été rachetés par des fonds d’investissement ; ces derniers sont certes publics, mais les collectivités n’ont plus la maîtrise du parc social. C’est le cas en Angleterre, où certaines collectivités tentent de reconstruire un patrimoine social sans y parvenir. C’est le cas aux Pays-Bas, mais le processus a été interrompu. De l’autre côté du spectre, on trouve le modèle autrichien, qui est encore plus poussé que le nôtre et qui est cité en exemple. Il est étonnant que le débat sur la propriété du patrimoine social reprenne en France, à un moment où toute l’Europe nous félicite pour la pérennité de notre modèle social.

Une dernière question portait sur la taxation des plus-values. Quelques dispositions existent d’ores et déjà, mais j’ignore si elles ont été évaluées : c’est notamment le cas des règles fiscales qui s’appliquent aux plus-values, lors de la revente d’un terrain pour un programme de logements sociaux. Ce dispositif, qui existe depuis plusieurs années, a permis de faciliter des ventes et je sais qu’il a servi de modèle dans d’autres cadres – par exemple, pour améliorer l’attractivité du territoire.

Il est évident que les investissements des collectivités locales – notamment pour ce qui a trait aux transports, à la voirie, etc. – contribuent à augmenter la valeur des biens sur le marché immobilier. C’est une bonne nouvelle… en remarquant néanmoins que ce sont les propriétaires privés qui bénéficient des retombées des investissements publics – ce sujet a d’ailleurs été au cœur des débats au sein du Conseil national de la refondation. Dans le même ordre d’idées, lorsque des élus modifient le plan local d’urbanisme et rendent certaines parcelles constructibles, ils permettent à leurs propriétaires de réaliser des « culbutes » financières, alors que ces changements sont opérés pour le bien de la collectivité.

Il me semblerait donc intéressant que la puissance publique, État ou collectivité territoriale, puisse, à l’occasion de la taxation des plus-values réalisées par les vendeurs, récupérer une partie de son investissement. Je pense notamment aux grandes infrastructures de transport : lorsque des territoires se trouvent désenclavés par la construction d’une ligne de tramway, les prix des biens immobiliers ont tendance à augmenter le long du trajet de cette ligne, alors que ce sont les collectivités et les contribuables qui l’ont financée ; il serait donc juste que les collectivités récupèrent une partie de leur investissement à travers le prélèvement d’une fraction de la plus-value réalisée.

Un autre débat qui nous occupe depuis très longtemps est celui de la rétention foncière. Des propositions ont été formulées pour que l’on inverse le système de la fiscalité. Se pose également la question des valeurs foncières, qui sont parfois erronées à la hausse comme à la baisse.

Quoi qu’il en soit, la question foncière est un chantier qui s’étend au-delà d’un ou deux mandats politiques. Nous aurions besoin de faire notre révolution foncière, mais cela impliquerait un consensus politique qui n’existe pas nécessairement aujourd’hui. Nous sommes en difficulté, car nous sommes en concurrence avec les programmes de logement du secteur privé, qui sont beaucoup plus rentables et qui permettent donc d’acheter plus cher, et avec les enjeux de développement de l’industrie, de l’agriculture, des services publics, des infrastructures, etc. : tous les acteurs se disputent le même foncier, alors même que nous sommes dans une période où nous devons baisser notre consommation foncière. Certains ont suggéré que lorsque des propriétaires vendent des terrains pour des programmes d’une certaine densité, limitant ainsi l’étalement urbain et la consommation foncière, une fiscalité plus favorable leur soit appliquée puisqu’ils facilitent ainsi des projets permettant une densité plus élevée qu’un programme de moindre envergure : nous ne pouvons nous permettre de négliger les enjeux sur le ZAN, qui auront également un impact sur la question foncière.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. La question du vieillissement de la population est au cœur des réflexions actuelles. Alors que beaucoup de personnes âgées de plus de soixante ans sont en attente d’un logement social, comment passer d’une posture réactive à une politique d’anticipation permettant de proposer une offre adaptée aux seniors, dont certains se trouvent obligés de rester dans un logement inadapté à leur vieillissement ? Comment faire en sorte que les organismes HLM proposent différents types d’habitat adaptés et qui soient proches des commodités ? Il faut également penser aux professionnels de santé qui dispensent des soins à ces personnes et qui, pour se loger, sont contraints d’être très éloignés de leurs patients. Avez-vous déjà engagé une démarche pour répondre à cette problématique qui ne cessera de se renforcer ?

Mme Emmanuelle Cosse. S’agissant de la population de nos locataires, nous attendons des données précises de l’Insee, dont la dernière enquête sur le logement remonte à plus de dix ans… Sommairement et selon nos propres données, plus de 30 % de nos locataires ont plus de 65 ans et plus de 10 % ont de plus de 75 ans ; ce sont assez souvent des locataires présents depuis la création des immeubles. Ces ménages-là n’accéderont clairement pas à la propriété et l’objectif est donc de les accompagner vers les troisième et quatrième âges. Le premier niveau de réponse est celui de l’adaptation du logement à la demande : les bailleurs le font et nous recevons des aides. Au-delà, la convention que nous avons de nouveau signée avec la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav) et qui implique également la Mutualité sociale agricole et les caisses d’assurance retraite et de la santé au travail (Carsat) permet de soutenir des projets spécifiques sur l’accompagnement des seniors et, par exemple, d’apporter des services au sein du logement plutôt que de sortir les ménages de leurs logements actuels et donc les couper de leurs réseaux locaux.

Nous devons changer de vision sur ce sujet. Au cours de nos discussions avec le ministère des finances, on nous reproche souvent que les biens soient en sous-occupation, c’est-à-dire qu’il y ait plus de pièces dans le logement que de personnes dans le ménage. Cette situation vise principalement des femmes seules, veuves, âgées de plus de soixante-dix ans – voire de plus de soixante-quinze ans – et il nous est donc reproché de ne pas les faire déménager. Ces locataires sont clairement protégées par la loi, vouloir les faire déménager relève d’une violence inouïe et d’une vision très technocratique. Surtout, si ces locataires devaient changer de logement, elles chercheraient à vivre dans des deux-pièces que nous n’avons pas, pas plus que nous ne pouvons, le plus souvent, créer ces logements au sein du patrimoine déjà occupé. Il faut donc se départir de l’idée selon laquelle si on résolvait l’équation de la sous-occupation des logements sociaux, davantage de personnes pourraient y accéder : en réalité, nous avons constaté que notre parc était plus occupé que le parc privé et il est politiquement et socialement impossible de porter un projet d’éviction des plus âgés au titre du fait qu’ils sont seuls. C’est aussi la raison pour laquelle beaucoup de bailleurs, notamment sur les territoires péri-urbains, développent des services dans le logement plutôt qu’à l’extérieur : nous avons en effet constaté que dans ces secteurs éloignés du centre-ville, mal desservis par les transports publics, les locataires ont tendance à ne pas se déplacer vers les services. Ces services comprennent un accompagnement social – y compris pour l’accès aux droits, car l’illectronisme est fort chez ce public âgé – et un accompagnement dans la vie quotidienne, même lorsqu’il ne s’agit pas de publics dépendants – par exemple, de menus travaux, des courses, de menus services et, de plus en plus souvent, des soins en partenariat avec le secteur médical local (infirmiers, aides-soignantes, médecins, etc.). La question qui se pose est alors celle de la facturation : doit-on facturer le service à l’ensemble des locataires ou bien « à la carte », en fonction du revenu ? Les bailleurs ont développé des pratiques différentes, mais prennent bien souvent en charge une partie du coût de ces services.

Le deuxième sujet concerne des produits dits « spécifiques », comme les « résidences autonomie » qui remplacent les résidences pour personnes âgées (RPA) et dont la qualité d’accueil laissait parfois à désirer. Ces résidences sociales offrent à leurs occupants des T2 ou des T1 bis. Ce ne sont pas de grandes surfaces, mais les résidents disposent d’un logement totalement privatif avec cuisine, salle de bains, etc., ils ont accès à des services avec du personnel présent 24 heures sur 24 – ou, à tout le moins, toute la journée –, un gardiennage, une offre de restauration… le tout, au loyer social. De nombreux locataires s’orientent vers ces logements, souvent situés en centre-ville, et quittent des logements dont l’entretien est devenu trop difficile. Nous parvenons ainsi à loger, dans de bonnes conditions, des ménages pour un loyer de 400 à 500 euros, mais le modèle économique d’ensemble reste à inventer, puisque les bailleurs sociaux assument une perte d’exploitation qui est compensée par d’autres produits plus rentables. Il s’agit là d’une excellente solution, notamment pour des publics qui ne peuvent pas accéder à des résidences de très bonne qualité mais où le loyer avoisine les 3 000 euros.

La loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement a permis à certains bailleurs de mener des expériences plus poussées et qui répondent à d’autres enjeux que le vieillissement comme, par exemple, la question du handicap.

Le monde du logement social fait beaucoup de choses, mais nous n’en faisons pas encore assez, y compris parce que nous sommes rattrapés par le vieillissement de nos propres locataires : auparavant, nos locataires vieillissants accédaient à la propriété et partaient ; c’est moins le cas désormais et nous devons donc voir les choses différemment.

Par ailleurs, lorsque nous examinons les profils de revenus de nos locataires, nous constatons que nos locataires âgés bénéficiaires de retraite à taux plein sont nombreux, alors que nos locataires aujourd’hui dans la vie active auront demain des retraites beaucoup moins élevées : il y aura donc des « décrochages ». Les « entrants » dans les logements sociaux, y compris les actifs, sont plus pauvres que les « sortants », ce qui aboutit à une paupérisation progressive de la population des locataires : selon l’Insee, 35 % des locataires de HLM étaient considérés comme pauvres en 2019, alors que ces taux sont de 15 % dans la population générale, 22 % dans le parc privé et 7 % chez les propriétaires.

Il faut que nous réussissions à adapter les logements plus rapidement. Même si les moyens sont disponibles, le montage des dossiers est très complexe, comme d’ailleurs dans le parc privé. Nous pouvons financer ces adaptations ou transformations grâce aux dégrèvements de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) : cette aide fiscale est très importante et, sans elle, nous n’y parviendrions pas – j’observe d’ailleurs que ces abattements de TFPB constituent un apport dix fois supérieur à ce que l’État investit dans le logement social. Les dégrèvements accordés par les collectivités locales pour la construction, la réhabilitation ou l’adaptation, sont considérables.

Nous pensons également que les seniors des années à venir seront un peu différents de ceux d’il y a vingt ans : nous allons donc peut-être devoir proposer d’autres produits, en lien avec les réflexions menées, de leur côté, par les collectivités et les pouvoirs publics.

Une dernière remarque : certains bailleurs sociaux sont propriétaires d’établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), même s’ils ne les gèrent pas. Cette situation soulève certains problèmes, notamment la question du caractère inachevé du modèle économique pouvant permettre la rénovation du bâti de ces établissements.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. J’ai été maire et je confirme.

M. le président Stéphane Peu. Vous avez anticipé une de mes questions sur le logement locatif intermédiaire – un sujet sur lequel nous reviendrons probablement dans le cadre de la présente mission, alors que certains y voient une recette miracle pour sortir le secteur de ses difficultés.

Mme Emmanuelle Cosse. En matière de logement locatif intermédiaire (LLI), nous avons mené des analyses qui concluent à la non-adéquation entre les loyers et les revenus.

Nous sommes très fortement sollicités par de grands opérateurs publics comme l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP), l’Assistance publique-Hôpitaux de Marseille (APM), Enedis, EDF, etc., qui n’arrivent plus à loger leurs salariés. Il y a deux ans, le ministère nous avait proposé de produire plus de logements intermédiaires ; le problème est que le LLI est trop cher : ces publics sont éligibles au PLUS, qui correspond au logement locatif des travailleurs et au segment du logement locatif le moins aidé. C’est d’ailleurs pour cela que j’ai sollicité et obtenu des prêts supplémentaires en 2024 sur le PLUS. Le LLI est intéressant pour d’autres raisons et pour des ménages aux revenus plus élevés : il s’adresse à des cadres, il ne correspond pas au profil des personnes qui n’arrivent pas aujourd’hui à se loger.

M. le président Stéphane Peu. Je partage votre avis et je suis toujours frappé d’entendre, de manière récurrente, que le LLI serait la recette miracle. L’exemple du village olympique est assez parlant : de grandes administrations publiques comme le ministère de l’Intérieur ou l’AP-HP achètent dans le cadre du LLI pour louer à leur personnel au tarif du PLUS, prenant en charge la différence. Un tel modèle économique n’est évidemment pas viable, il eût mieux valu construire du PLUS.

Il existe aujourd’hui un grand impensé dans le système d’attribution des logements sociaux : c’est la question des fonctionnaires. On compte plus de cinq millions de fonctionnaires en France, avec des salaires plutôt en dessous du secteur privé – notamment pour les catégories inférieures – et il n’existe pas d’équivalent au « 1 % Logement ». Il fut un temps où un contingent préfectoral était censé attribuer une partie de ces logements aux fonctionnaires ; cela ne se pratique plus, surtout dans les zones les plus tendues, où les publics prioritaires sont nombreux et variés. C’est d’ailleurs à travers ce sujet-là que l’Allemagne est revenue sur sa doctrine de privatisation du logement social et qu’elle a recréé des bailleurs pour le logement des fonctionnaires. Je serais preneur de vos propositions si l’USH ouvrait un chantier de réflexion pour qu’un couloir d’accès – et donc de financement – soit ouvert pour le logement des fonctionnaires.

M. Antoine Galewski, directeur des relations institutionnelles et parlementaires (USH). Nous avons été interrogés de manière approfondie sur la question du logement locatif intermédiaire par votre collègue François Jolivet. Nous avons constaté l’existence d’effets concurrentiels avec le PLS, avec des avantages qui existent au bénéfice du LLI en matière de fiscalité. Nous avons aussi des remarques et des analyses à formuler sur le suivi des publics.

M. le président Stéphane Peu. Il va bien falloir sortir des formules trop rapides sur le sujet du LLI et creuser la question du coût en deniers publics et en fonctionnement. Dans une commune voisine de ma circonscription, on trouve beaucoup de LLI et cela se traduit par une amputation supplémentaire du pouvoir d’achat des locataires.

M. Christophe Canu. J’aimerais ajouter une remarque à propos de l’impact de la RLS sur la construction. La RLS est un prélèvement perçu sur les bailleurs, mais, chaque fois que nous construisons et par un système de lissage, tous les logements conventionnés entrent dans le champ de la RLS et les loyers sont amputés de 5 % environ. Ainsi, lorsque nous cherchons à calculer un équilibre d’opération, il faut « viser » 5 % plus haut à cause de la RLS. Et dans la mesure où nous avons déjà du mal à atteindre l’équilibre, la RLS plombe ce dernier : ceci vaut pour le PLS et le PLUS ; reste le LLI, mais celui-ci est trop cher.

Mme Emmanuelle Cosse. Cette mesure, temporaire depuis 2019, est inscrite dans le projet de loi de finances pour 2024. Les compensations qui existaient de 2019 à 2022 dans le cadre d’un accord avec le Premier ministre de l’époque n’existent plus. Ce prélèvement se trouve désormais inscrit sans aucune discussion.

M. le président Stéphane Peu. Sommes-nous au terme de la clause de revoyure ?

Mme Emmanuelle Cosse. La clause de revoyure s’est terminée en 2022. Vous noterez d’ailleurs que, dans l’accord que nous avons signé la semaine dernière avec le ministre chargé du logement, la RLS n’est absolument pas mentionnée.

S’agissant des fonctionnaires, je confirme que le contingent de 5 % pour les fonctionnaires ne fonctionne pas du tout et il existe plusieurs raisons à cela. Les fonctionnaires n’ont pas accès au « 1 % Logement » du secteur privé. Ils ne peuvent donc obtenir de logement que sur la base du contingent municipal – dans ce cas, ils devront patienter… plusieurs années – ou sur celle du contingent de l’État – or le contingent de l’État n’est pas suffisant et, parfois, les administrations locales de l’État ne savent pas gérer leur contingent.

La loi Elan a introduit, en 2019, une réforme des règles d’attribution, en flux et en cotation. Nous avons été contraints de demander à la ministre chargée du logement, en 2021, de repousser la mesure jusqu’à 2023, non pas parce que les bailleurs n’étaient pas prêts, mais parce qu’un tiers seulement des EPCI disposait du système permettant la mise en œuvre de la réforme. Cette réforme doit s’appliquer dans un mois, mais je pense que les deux-tiers seulement des EPCI concernés en sont capables.

Les fonctionnaires, notamment ceux de la catégorie C, ont beaucoup de difficultés à accéder au logement, y compris en accession. Nous avons été sollicités sur ce sujet par le ministre chargé de la fonction publique et avons signé une convention, portant notamment sur la question de l’accession sociale. Cela ne résoudra pas le problème du manque d’attractivité des emplois de la fonction publique dans certains secteurs.

Certaines administrations publiques ont pris le parti d’appeler directement des bailleurs pour leur « acheter » des réservations. Des sommes considérables sont dépensées, un ministère finançant parfois dix fois mieux une opération de logement social que l’État… Des personnels vitaux sont concernés et nous sommes fortement sollicités par le ministère de l’Intérieur pour les gendarmes, par l’Éducation nationale et dans le domaine de la santé. L’AP-HP a beaucoup travaillé avec les bailleurs franciliens afin de rouvrir des lits pour ses personnels logés. Nous avons également des échanges avec la RATP.

Le sujet ne concerne pas seulement les fonctionnaires, mais également les agents d’entreprises publiques – dont certaines relèvent du « 1 % Logement », mais pas toutes. Quelles sont les options possibles ? Soit on intègre la fonction publique dans le « 1 % Logement » – mais l’État devra alors participer à son financement, dans le cadre d’un système avec les partenaires sociaux ; soit on met en place une autre filière. Quoi qu’il en soit, nous faisons face à une demande si forte que, parfois, ce n’est pas le fonctionnaire qui formule la demande, mais son conjoint en son nom et ce, afin d’échapper à la filière prévue pour les fonctionnaires où l’offre est encore plus rare. En tant que bailleurs, nous sommes très volontaires pour loger ce type de public, en raison de sa stabilité et des missions qu’il exerce tous les jours. Nous procédons par contractualisations locales, afin de réserver une partie du parc, mais nous n’avons pas assez de logements : il nous faudrait du PLUS, nous n’en avons pas suffisamment ; les demandeurs peuvent accéder à un loyer LLI, mais avec un taux d’effort de plus de 30 %, c’est-à-dire au prix d’une situation de fragilité.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Les métiers du soin à domicile souffrent d’un manque d’attractivité et c’est peut-être par le logement que le problème peut être résolu : lorsque les professionnels concernés ont des difficultés à se loger et se trouvent devoir habiter à cinquante kilomètres du lieu où ils dispensent les soins, cela pose problème.

M. le président Stéphane Peu. Je vous remercie.

4. Table ronde avec des associations : M. Jean-Yves Mano, président de la confédération Consommation–Logement–Cadre de vie ; M. Alain Misse, juriste à l’association Force ouvrière Consommateurs ; M. Alain Gaulon, secrétaire confédéral de la Confédération nationale du logement et Mme Margaux Aldebert, chargée de mission (mercredi 11 octobre 2023 à 16 heures 30)

M. le président Stéphane Peu. La présente d’information couvre un large périmètre sur les questions de logement et rendra ses conclusions au premier trimestre 2024. De son côté, le Gouvernement devrait présenter, dans les semaines et mois à venir, trois projets de loi sur le logement : un projet sur les copropriétés et le logement insalubre à la fin 2023, un projet (ou une proposition de loi) sur la régulation des meublés touristiques au premier semestre 2024 et un projet de loi-cadre sur le logement comprenant un volet relatif à la décentralisation ; notre propre mission s’inscrit d’ailleurs dans la perspective de cette loi-cadre. Chacun sait que nous sommes aujourd’hui confrontés à une crise de l’offre, au blocage des parcours de mobilité et à divers enjeux comme la fiscalité du logement, la diversité de l’offre et la politique du logement de manière générale.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Aujourd’hui député des Côtes d’Armor, j’ai auparavant été maire d’une commune de quatre mille cinq cents habitants et ai également travaillé à la direction départementale des territoires et de la mer sur les problématiques du logement et de la planification.

Pour de multiples raisons, nous observons une situation de blocage dans l’accès au logement, depuis les étudiants jusqu’aux seniors en passant par les actifs. Nous cherchons donc à mettre en place des outils qui permettront d’offrir à chacun un parcours résidentiel qui soit à la fois durable et adapté aux besoins spécifiques des territoires. À ce titre, l’instrument fiscal est susceptible d’être mobilisé et nous voulons sortir des réflexions « en silo », au bénéfice d’une vision élargie de cette question.

M. Jean-Yves Mano, président de la confédération Consommation–Logement–Cadre de vie (CLCV). Depuis 2017, y a-t-il une politique du logement en France ? La question se pose : à l’époque, on nous avait répondu que le « choc de l’offre » allait régler le problème ; désormais, c’est le marché qui est supposé apporter la solution. Où en sommes-nous aujourd’hui ? Nous n’avons pas vu de choc de l’offre, bien au contraire ; quant au marché, il est en panne et donc incapable de régler les problèmes.

La chute observée dans le secteur de la construction est massive, que ce soit dans le secteur social ou privé. J’ai rencontré le directeur du Trésor, il y a quelques semaines, et lui ai demandé ce qu’il envisageait par rapport à la crise : sa réponse fut que la politique du logement coûtait très cher, qu’elle n’était pas efficace et que le marché réglerait les problèmes. Les gens qui dirigent le pays n’ont pas regardé la réalité en face depuis des années, ce qui est assez choquant, et on voit bien que le Président de la République suit le Trésor dans ses analyses.

Tout cela est problématique. Bien évidemment, ce n’est pas un problème de territorialisation de la décision, mais de moyens financiers et de stratégie, et l’enjeu est de savoir si on souhaite véritablement, dans ce pays, mettre en place une politique pour répondre à la demande des Français dans des conditions financièrement acceptables. Certains moyens financiers ont disparu : il n’y a plus d’aides à la pierre significatives, ce qui a contribué à la crise actuelle. Par ailleurs, la volonté politique locale en matière de construction de logements est très variable. Quelle que soit la sensibilité politique des maires et des conseillers communautaires, le rejet potentiel des nouvelles constructions par les habitants pose problème et l’attitude la plus classique, pour ces élus, consiste à dire : « J’écoute mes électeurs et je ne fais rien. ». Ce sont ces mêmes élus qui sont sollicités en permanence, par les mêmes habitants, pour obtenir des logements : peut-être se décideront-ils, un jour, à regarder la vérité en face.

La législation actuelle, par exemple celle sur la lutte contre l’artificialisation des sols, est potentiellement restrictive pour la construction de logements : les communes ne veulent plus construire et il n’est pas non plus possible de construire sur des terres vierges au-delà d’un certain périmètre, tant et si bien que nous sommes aujourd’hui totalement bloqués… sauf à densifier l’habitat – une solution qui est mal acceptée – et à reconstruire la ville sur elle-même. Nous avons affaire à des problématiques de disponibilité du foncier ou de choix politiques, qui sont cruciales dans la volonté de relancer (ou pas) la construction.

Je mentionne incidemment que les promoteurs ont toujours su trouver des terrains dans des zones denses et que la volonté politique de construire des logements sociaux accessibles financièrement est liée aux règles du plan local d’urbanisme, qu’il s’agit d’appliquer avec courage ou pas – je fais ici référence aux servitudes de mixité sociale et au droit de réservation de 25 % à 30 % dans les opérations privées.

M. Alain Gaulon, secrétaire confédéral de la Confédération nationale du logement (CNL). Peut-on considérer qu’il existe une politique du logement depuis 2017 ? Nous répondons par l’affirmative, mais cette politique n’est pas au service du logement ou des locataires. Dans le programme du candidat Emmanuel Macron en 2017, on ne trouvait guère que des idées subliminales sur le logement et nous ne savions pas trop dans quelle direction nous irions durant le premier quinquennat, puis le second. Nous avons cependant vite été « mis au parfum », puisque l’une des premières décisions du nouveau Président a été le « rabotage » de cinq euros du montant des APL. Une volonté claire et nette de faire des économies sur le dos des locataires s’est manifestée dès le départ et toute la politique du logement a été au diapason de cette première décision. Les dispositions de la loi Elan participent ainsi d’une concentration du logement entre les mains de quelques grands bailleurs et vont d’ailleurs à l’encontre de la décentralisation voulue par le Gouvernement, dont le ministre nous a donné les grandes lignes pendant le congrès de l’USH : on souhaite décentraliser la politique du logement au niveau des EPCI, des établissements publics territoriaux, des départements ou des régions et on concentre concomitamment la production et la gestion des logements entre les mains de quelques grands bailleurs et décisionnaires comme CDC Habitat ou Action Logement.

La politique conduite n’est pas en faveur du logement, bien au contraire. Au-delà du fait de faciliter les expulsions des squatteurs, mais également des locataires qui auraient accumulé une dette locative et dont le bail aurait été résilié, le président Kasbarian a voulu réaffirmer le droit à la propriété privée au détriment du droit au logement. La récente décision d’autoriser CDC Habitat à racheter des logements que les promoteurs privés n’arrivent pas à mettre sur le marché à cause de la crise que le secteur traverse, participe de l’idée selon laquelle une politique du logement existe bien, mais qu’elle favorise le parc et les promoteurs privés au détriment des bailleurs sociaux et des offices publics – alors que ceux-ci constituent les opérateurs les plus pertinents sur un territoire ou au niveau d’un EPCI.

Nous considérons donc que la politique du logement aujourd’hui conduite est à l’opposé de ce qu’elle devrait être par rapport au logement social, à la construction, à la rénovation, aux logements vacants et à l’hébergement : le rapport Courson-Labaronne de juillet 2023 et plusieurs travaux récents de la Cour des comptes montrent que nous assistons à un changement de paradigme, que la construction n’est plus une priorité et que les moyens seront déployés prioritairement sur la transition écologique et la rénovation énergétique des logements privés et sociaux. Il est d’ailleurs assez révélateur qu’au congrès de l’USH, on ait entendu que nous allions continuer à construire des logements sociaux, mais sans que le nombre en soit précisé. À force de dire qu’il faut construire des logements et de constater que les objectifs ne sont pas réalisés, on finit par préférer ne plus rien dire… Cela revient à renoncer à tout objectif, même minimal, dans un pays qui compte pourtant quelques millions de mal-logés, quelques millions de demandeurs de logement social… et on oublie souvent d’intégrer dans le décompte ceux qui vont décohabiter, comme les étudiants lorsqu’ils quitteront leur famille et les familles devenues monoparentales ou recomposées. Les associations, y compris la CNL, estiment que nous aurions besoin de construire en moyenne 250 000 logements sociaux par an et il est clair que nous sommes très nettement en-deçà de ce qui devrait être fait.

La politique du logement qui est conduite depuis 2017 est donc mauvaise, mais elle l’était aussi bien avant : le problème remonte à cinquante ans au moins, depuis la loi Barre relative au financement du logement (1977). Plus récemment, la loi Elan s’inscrit à l’encontre de la décentralisation qui est souhaitée : décentraliser des compétences – ce qui est déjà un peu le cas, dans la mesure où les métropoles et le Grand Paris acquièrent des compétences dans ce domaine –, pourquoi pas, mais avec quels moyens ? De facto, les aides à la pierre n’existent plus, ce qui signifie que le Gouvernement n’alloue plus de moyens pour la construction de logements sociaux et que le financement est assuré par Action Logement ou par les loyers des locataires. Quels seraient les moyens humains et financiers qui accompagneraient la décentralisation de la politique du logement ?

M. Alain Misse, juriste à l’association Force ouvrière Consommateurs (Afoc). Il est exact que la difficulté à appréhender la politique du logement ne date pas de quelques années, mais remonte à bien plus longtemps.

De nombreux rapports et études ont déjà été publiés sur le sujet, de nombreux débats ont eu lieu… mais, étrangement, nous en sommes toujours au même point : est-ce parce qu’il n’y a aucune volonté collective de sortir de cette situation, ou bien cherche-t-on, au contraire et de manière délibérée, à la faire perdurer ? Je pose la question et je n’ai pas la réponse. Au congrès HLM, nous avons entendu qu’il était important de rapprocher la politique au plus près du niveau où les problèmes se posent. Qui peut être en désaccord ? Mais si nous allons dans ce sens, des abus se produiront, comme partout, et quels garde-fous seront prévus ? Je n’en sais rien… Les discours sont souvent empreints de bonnes intentions, mais y a-t-il une volonté de les mettre en œuvre ?

Nous vivons, dans le monde des HLM, des difficultés qui sont en contradiction avec ce qui est proposé. Un bailleur comme CDC Habitat est un opérateur d’une taille considérable, qui couvre toute la France mais ne compte que trois représentants des locataires à son conseil d’administration : ce n’est pas cohérent, alors qu’on ne cesse de dire qu’il faut ramener la politique au niveau où les problèmes se posent. Les décisions sont prises très loin d’où vivent les locataires, ce qui dilue en cours de route les problèmes vécus au quotidien et crée tensions et frustrations. À cela s’ajoutent les discours spécieux de certains élus, qui peuvent provoquer des sentiments crisogènes. On finit par se demander : « Est-ce que cette fois-ci, les choses vont enfin bouger ? »

M. le président Stéphane Peu. C’est une très bonne question, mais, comme disait Antonio Gramsci, « il faut avoir le pessimisme de la raison et l’optimisme de la volonté ». Notre souhait est de dresser un état des lieux qui soit le plus objectif possible, avec l’aide de l’ensemble des parties prenantes du secteur du logement, et de formuler des propositions afin que la situation s’améliore. Notre réflexion s’insère dans un ensemble de processus démocratiques, avec toutes les vicissitudes que cela implique.

J’aimerais que vous nous éclairiez sur l’évolution de la part du logement dans le budget des ménages, d’une part, et sur la relation entre la crise du pouvoir d’achat, le logement et l’énergie, d’autre part.

J’aimerais également avoir votre éclairage sur l’un des aspects de la crise du logement : la panne de la mobilité résidentielle, qui pèse considérablement dans les phénomènes de pénurie observés.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Nous sommes ici pour faire en sorte que vous soyez force de propositions, voire acteurs de ces propositions. Comme vous le dites, le logement n’est pas en difficulté depuis 2017 et ce n’est pas l’abbé Pierre qui vous contredirait !

Nous faisons aujourd’hui face à un problème de production de logements, mais parfois également à un problème d’inadéquation entre l’offre et la demande, et la crise actuelle résulte d’une accumulation de non-réponses. Lorsque nous voyons que des ménages ne peuvent pas quitter leur logement faute d’en trouver un autre – soit parce que l’offre est insuffisante, soit parce qu’ils n’ont pas accès à un emprunt pour devenir propriétaires, soit encore parce que les logements proposés sont trop éloignés de leur travail ou des commodités –, quelles solutions pouvons-nous imaginer ? Comment garantir l’accès à un logement digne, mener une politique de réhabilitation des logements existants et, surtout, produire des logements qui répondent aux besoins ?

M. Jean-Yves Mano. Dans le calcul de l’inflation mensuelle, le logement pèse à hauteur de 7 %. En réalité, le logement et les charges associées représentent entre 25 % et 40 %, voire davantage, du budget des ménages et ce poids est plus élevé chez les locataires du secteur privé.

Pourquoi en sommes-nous arrivés là ? Parce que l’APL historique n’est plus du tout à la hauteur des enjeux d’équilibre budgétaire pour les familles. Aujourd’hui, 34 % des Français sont en situation de privation et 14 % sautent un repas par jour : telle est la réalité vécue par nos concitoyens. L’APL, les forfaits de charges et les chèques énergie pourraient éventuellement soulager les familles, mais nous sommes mal partis : rien n’est prévu dans le budget pour 2024 sur l’évolution du forfait de charges et sur l’APL, ni sur le chèque énergie. Je rappelle d’ailleurs que, pour pouvoir percevoir le chèque énergie, il faut être en dessous du seuil de pauvreté : quelqu’un qui gagne 900 euros par mois se voit généreusement attribuer un chèque énergie de 48 euros par an ! Cela ne correspond pas au poids des dépenses essentielles et contraintes des familles. J’imagine que, compte tenu du risque d’explosion sociale, le Gouvernement sera obligé de distribuer un chèque énergie de 1 000 ou 2 000 euros dans l’année. Fin 2022, le Gouvernement a attribué un chèque énergie d’un tel montant à treize millions de ménages, c’est-à-dire trente-six millions de Français : cela signifie qu’il a considéré que 60 % de la population française avait besoin d’une aide sociale. Nous en sommes aujourd’hui à 48 euros…

Nous surveillons de près les impayés de loyers. Pour le moment, la situation se maintient encore, mais cela signifie que les locataires sacrifient d’autres dépenses comme la qualité de l’alimentation ou les loisirs. La classe moyenne subit un déclassement brutal, ce qui rend la situation sociale explosive.

S’agissant de la mobilité, d’où vient le blocage d’une région à une autre ou lorsque les locataires ou propriétaires d’un deux-pièces souhaitent déménager vers un T3 ou un T4 ? La réalité économique est absolument surréaliste : les taux d’intérêt bas et l’allongement de la durée des prêts ont entraîné une augmentation des prix de l’immobilier complètement décorrélée avec l’évolution des revenus. Il est aujourd’hui impossible de libérer des logements sociaux en devenant propriétaire ; nous n’aurions pas besoin de construire 500 000 ou 600 000 logements annuellement si de véritables parcours résidentiels étaient possibles, mais le niveau des prix bloque les mouvements. Quant à la mobilité d’une région à l’autre, on sait bien que les ménages n’ont pas besoin d’un seul travail, mais de deux, et qu’ils sont susceptibles de rencontrer des difficultés pour se loger sur l’ensemble du territoire. Dans les zones attractives, comme dans les métropoles de la façade atlantique, la situation est très tendue : à Rennes, où il était naguère possible de trouver un logement en trois mois, le délai d’attente est passé à deux ans ; je ne parlerai même pas de la région parisienne et de la capitale…

Les entreprises ont également du mal à recruter, parce que leurs salariés ne trouvent pas de logement. En période de récession économique ou de baisse de la valeur de votre bien, vous vous retrouvez à devoir vendre votre patrimoine alors même que, en fonction du nombre d’années d’emprunt qu’il vous reste à payer, ce n’est pas forcément le bon moment pour le faire.

Le système est bloqué et cela fait des années que nous en parlons. Nous savons aussi que l’attachement aux relations sociales peut contribuer au blocage. C’est notamment le cas pour les jeunes qui vivent dans des métropoles, qui ont l’habitude des facilités qu’elles procurent et qui peuvent être réticents à aller dans une région éloignée et à défaire leurs relations sociales et familiales.

M. Alain Gaulon. Comment doit-on considérer le logement social ? Est-ce une simple étape au sein d’un parcours résidentiel dont la finalité serait de devenir propriétaire ? Ou bien admettons-nous que des personnes puissent rester toute leur vie dans un logement social parce que tel serait leur choix, et non par nécessité ? Nous sommes en faveur de cette seconde approche. Naturellement, cela nécessite que suffisamment de logements sociaux soient disponibles, car le fait de rester au sein du parc social n’exclut pas le besoin d’effectuer un certain parcours au fil de sa vie : si les enfants d’un couple partent ou si l’un des conjoints devient veuf, la personne peut vouloir quitter un T4 ou un T5 pour un logement plus petit.

Pour la CNL, devenir propriétaire n’est pas une nécessité : on peut naître, vivre et mourir dans son logement. Mais cela nécessite alors de ne pas concevoir les logements sociaux uniquement pour les plus pauvres, comme la politique actuelle tend à le faire. C’est ce qui explique le surloyer, dont le développement est envisagé et auquel nous sommes opposés : ce serait empêcher la diversité sociale dans les résidences, dans les cités et dans les quartiers, alors que la mixité sociale est nécessaire au bien-être de la société. Je distingue d’ailleurs bien « diversité sociale » et « mixité sociale » : nous avons bien une diversité sociale dans nos quartiers, car leurs habitants sont de cultures variées et que l’on y trouve un mélange de « riches » et de « pauvres », mais peut-on parler de « mixité » ? Y voit-on un mélange culturel et social réel ? La question mérite d’être posée et ce débat est loin d’être clos.

La question du logement ne peut pas être décorrélée de celles du travail et des transports. Si on se rend en Saône-et-Loire ou dans la Nièvre, par exemple, on trouve des logements sociaux vides – et on en détruit parfois. Ces logements sont inoccupés faute de travail ou de transports disponibles. Les parcours résidentiels au sein du parc social ou du logement social vers la propriété ne peuvent se construire que si les résidents ont la capacité de travailler et de se déplacer sans devoir financer l’achat et l’entretien d’un véhicule, ainsi que le carburant. Toutes ces questions sont intimement liées.

Tant que les salaires et les prestations sociales n’augmenteront pas, les Français resteront vulnérables face à une inflation galopante et qui n’est pas près de s’arrêter : nous allons probablement devoir faire des sacrifices encore pendant quelques mois, voire quelques années. D’ores et déjà, nous avons vécu une hausse des loyers de 3,6 % en 2023 et les bailleurs sociaux sont en train de valider une nouvelle augmentation de 3,5 % en 2024 – soit + 7 % de loyer en deux ans. Quant aux charges, elles ont parfois augmenté de 200 % à 300 %, notamment à cause du coût de l’énergie. La quittance de loyer a littéralement « explosé », alors que les revenus des ménages n’ont que très peu été revalorisés et que les APL sont très loin de compenser l’augmentation des loyers et les effets de l’inflation. Il faudrait revaloriser les APL de manière conséquente et, a minima, à hauteur de l’inflation. Nous devons bien évidemment revaloriser aussi le forfait de charges, qui n’a pas été modifié depuis plusieurs années et qui ne correspond plus du tout aux réalités de terrain vécues au quotidien.

S’agissant du parc privé, certains propriétaires bénéficient de financements de l’Anah pour la rénovation de leur logement. Je rappelle que ces financements sont en grande partie publics et que ces propriétaires ne se voient pas imposer de contraintes particulières, notamment au niveau du loyer demandé. Il faudrait peut-être explorer cette voie d’obligations plus contraignantes pesant sur ces propriétaires.

Normalement, nous devrions tous être contre les APL : dès lors que nous percevrions un salaire décent, nous ne devrions pas avoir besoin des APL pour payer notre loyer : l’APL est le visage de la défaite de la politique du logement. Le chèque énergie participe de la même logique : comme le chèque carburant, il permet de traiter une situation ponctuelle sans apporter de solution structurelle. Pour l’électricité et l’eau, il serait très possible d’imaginer que les premiers kilowattheures ou les premiers mètres soient gratuits – ou, à tout le moins, que les tarifs soient nettement inférieurs aux prix de consommation habituels.

M. Alain Misse. Nous devons prendre en compte un élément supplémentaire pour apprécier la situation des ménages lorsqu’il s’agit d’accepter ou de refuser un logement : outre la question du trajet domicile-travail, il y a celle de l’accès aux équipements publics comme les équipements sportifs, les crèches, les écoles, etc. Cela fait partie des difficultés de terrain qui peuvent peser sur les choix effectués.

L’État accorde des subventions au monde HLM et au parc privé. Celles qui bénéficient au logement social sont soumises à plus de justifications et de contraintes que celles qui vont irriguer le parc privé. Ne faudrait-il pas que le parc privé prenne sa part d’effort pour rééquilibrer ?

On ne produit pas suffisamment de logements à des prix abordables, ce qui s’explique par l’absence de volonté de l’État de soutenir véritablement la production, tant dans le parc HLM que dans le parc privé. L’État doit retrouver sa place de régulateur et de garant du droit à chacun à occuper sa place dans la République.

En 2007, j’ai fait partie de ceux qui dénonçaient l’ouverture du marché de l’énergie et soulignaient que les nouveaux entrants dans ce secteur, notamment dans le nucléaire, allaient devoir réaliser des investissements très importants sans en avoir nécessairement les moyens. À l’époque, j’avais eu des échanges assez vigoureux avec ces nouveaux acteurs, alors que je ne faisais que pointer le fait que l’énergie n’est pas une marchandise comme une autre. On nous avait promis que les prix baisseraient et que la qualité de service s’améliorerait. Quelle évolution avons-nous constatée dans ce domaine ? Les prix ont flambé. Il y a près d’un an, lors d’une réunion avec l’Union sociale pour l’habitat (USH), nous avons eu l’occasion de regretter que les mesures envisagées par les pouvoirs publics soient que des pansements qui ne régleraient pas les problèmes de fond, de sorte nous aurions à nous retrouver dans une réunion similaire quelques mois plus tard.

On commence à voir des locataires qui se mettent en grève de paiement de leurs provisions de charges. Nous avons interpellé les bailleurs sociaux à plusieurs reprises sur ce sujet, mais, à quelques exceptions près, ils n’ont aucune prise sur le problème.

Nous faisons face à une situation complexe et grave : nous devons sortir de logiques purement comptables et remettre l’humain au cœur des politiques.

M. le président Stéphane Peu. En évoquant la question de la mobilité, je faisais principalement référence à la chute de la mobilité au sein du parc social : l’USH nous a récemment indiqué que 420 000 attributions avaient eu lieu en 2021, mais seulement 350 000 en 2022. Dans une zone en tension comme la Seine-Saint-Denis, nous étions habitués, au sein de l’organisme où je siégeais, à un rythme de 2 000 mutations par an, soit un taux de rotation d’environ 10 % à 11 % ; aujourd’hui, ce taux est tombé à 4 %. Il faut réfléchir à la problématique du blocage de la mobilité, qui est principalement dû à l’incapacité financière à effectuer un parcours résidentiel ascendant – bien évidemment, l’idée n’est pas de contraindre ceux qui souhaitent rester locataires du parc social à quitter leur logement.

S’agissant du forfait de charges, nous sommes preneurs de vos propositions : c’est un vieux débat et plus il apparaîtra nécessaire de solvabiliser les ménages, plus cette question du forfait deviendra cruciale.

Mme Jacqueline Maquet (RE). Nous vivons une crise sociale, en attendant la bombe sociale : 2 450 000 demandeurs de logements sociaux, un niveau que nous n’avions plus connu depuis longtemps. Je n’oublie pas non plus les 330 000 SDF et les 2 000 enfants qui dorment dehors.

Vous nous avez livré des pistes très intéressantes sur le pouvoir d’achat, le logement étant le principal poste de dépenses des ménages. Que faire à très court terme pour relancer la dynamique du logement ? Les demandeurs de logement et les SDF sont là, les enfants sont dehors. La solution passe par la construction de nouveaux logements. Comment relancer leur production ?

M. Alain Misse. Nous avons pu constater que les bailleurs ne jouent pas tous le jeu, ou timidement, de la « caisse commune », où les locataires peuvent échanger leur logement avec d’autres. Lorsque, par ailleurs, un locataire se voit proposer par son bailleur un nouveau logement, plus petit avec un loyer plus élevé au mètre carré, il est fréquent qu’il refuse cette proposition : c’est également un facteur de blocage. Une autre difficulté vient du fait qu’auparavant, les bailleurs maîtrisaient la gestion de l’essentiel de leur patrimoine ; la réglementation s’étant enrichie et complexifiée au fil du temps, ces bailleurs regrettent de n’avoir plus la main que sur le reliquat disponible après imputation des contingents des réservataires.

L’enjeu primordial est effectivement de produire plus de logements abordables. Depuis plusieurs années, on entend des discours invitant à produire plus de logements intermédiaires : les locataires étant, en moyenne, plus pauvres, les logements intermédiaires ne semblent pas être la solution.

Indépendamment de la construction de nouveaux immeubles, nous soutenons la transformation des immeubles existants : on peut, par exemple, imaginer de convertir certains immeubles de bureaux en logements ou de transformer des T5 en T2 ou T3.

Il n’y a pas de solution universelle, mais une série d’améliorations à mettre bout à bout, l’État devant assumer son rôle de régulateur et donc prévoir les moyens adéquats.

M. Jean-Yves Mano. Comment relancer la construction ? Il est absolument essentiel de maîtriser les prix du foncier, car les coûts de construction sont globalement stables. Les promoteurs me semblent porter une grande part de responsabilité dans l’augmentation des prix du foncier dans le pays, avec un calcul simple – y compris dans les zones tendues : calculer le budget pour le foncier en fonction du prix auquel les logements peuvent espérer être vendus.

Dans le cadre du plan local d’urbanisme, les maires ont la possibilité de définir des emplacements réservés et donc la capacité de transformer la ville sur la ville. C’est ce qui a été fait à Paris avec les concessions automobiles : les surfaces concernées ont été réparties par moitié entre logements sociaux et privés. En six ans, on a vu des logements sociaux apparaître dans le seizième arrondissement, rue de la Pompe et avenue Mozart, avec des transformations rendues possibles grâce aux réserves inscrites dans le plan local d’urbanisme. Rien n’est imposé, naturellement – mais si le propriétaire désire vendre, il sait que ce sont des logements sociaux qui seront construits, un équipement public ou des logements privés.

Pour relancer la construction, il ne faut pas chercher à reproduire des instruments de type « dispositif Pinel », où l’État a subventionné les propriétaires individuels jusqu’à 60 000 euros par logement, ce qui est sans comparaison avec l’aide à la pierre pour le logement social… Ce dispositif a contribué à la hausse des prix du foncier et de l’immobilier, à hauteur de 20 %, pour des logements de qualité lamentable et à des endroits où il n’y avait pas de demande… On peut supposer que les professionnels du bâtiment estiment avoir encore besoin de cette aide fiscale à l’investissement, mais nous ne devons pas nous engager dans cette voie – autrement, les prix repartiront à la hausse.

Une politique publique nécessite des moyens financiers et donc, tant que l’État ne déploie pas directement des aides à la pierre pour construire des logements sociaux, nous risquons de ne pas voir d’évolution. La décision a été prise, me semble-t-il, de baisser la TVA sur le PLI. Il s’agit là d’une revendication de l’USH, mais pourquoi le PLUS aurait-il le même taux de TVA que le PLI ? Cela relève d’une incohérence totale.

D’aucuns prétendent que le marché se régulera tout seul. Mais des baisses de prix minimes de 1 % ou 2 % ne suffiront pas à relancer l’accession à la propriété, alors que celle-ci sert d’ascenseur social à de nombreux ménages, y compris pour les locataires de HLM.

Nous avons besoin d’instruments législatifs pour maîtriser le prix du foncier. Ce prix est lié à la constructibilité : plus on construit, plus le prix du foncier augmente. Ne pourrait-on imaginer des mécanismes de blocage ? Des décisions drastiques sont peut-être envisageables, comme la création de zones d’aménagement économique où l’État imposerait la constructibilité sur un territoire : nous avons bien su le faire pour les Jeux olympiques.

M. le président Stéphane Peu. Dans la mesure où la quasi-totalité du territoire est désormais couverte par des établissements publics fonciers, ce qui est le résultat d’une politique délibérée conduite depuis plusieurs années, il faudrait faire en sorte que ces établissements contribuent à la régulation des prix. Or on constate que certains établissements fonciers accompagnent la hausse des prix, plutôt qu’ils ne la limitent. Le plus grand gâchis a été, à mes yeux, celui de la Société du Grand Paris (SGP), avec les soixante-dix gares de métro qui devraient sortir de terre dans les années qui viennent : selon les estimations mêmes de la SGP, trois cent mille logements seront construits alentour, mais sans aucune régulation des prix puisque l’équilibre financier du métro est assuré par la vente des surfaces foncières. Sur ces logements, très peu seront à caractère social et très peu seront à prix abordable. L’intervention publique dans le domaine foncier existe bien, mais elle n’est pas toujours orientée correctement : si nous pouvions nous appuyer sur les outils existants pour la rendre plus vertueuse et régulatrice, ce serait un pas dans la bonne direction.

M. Alain Gaulon. La problématique du logement social se déploie sur un temps long : plusieurs années sont nécessaires pour décider d’une politique et la réaliser.

Peut-être faut-il revisiter l’idée selon laquelle nous avons besoin de construire des logements sociaux et très sociaux : 78 % de la population peut d’ores et déjà y accéder. Pourquoi continuer à construire des logements intermédiaires, au motif que les « classes moyennes » aspireraient à s’y installer ? Des personnes percevant des salaires que l’on pourrait qualifier de décents, comme un couple d’instituteurs, ne peuvent pas forcément accéder à des logements intermédiaires, mais ils sont toujours éligibles aux logements sociaux – même s’ils ne sont pas forcément acceptés, au motif que les plus pauvres sont prioritaires. Nous devons construire une majorité de logements sociaux et très sociaux et arrêter de penser que les logements intermédiaires seraient l’avenir de la production.

Le bail réel solidaire constitue peut-être un outil d’avenir, en ce qu’il aide à dissocier le foncier du bâti. Je considère, à titre personnel, que la terre ne devrait pas être susceptible d’appropriation privée et que le sol pourrait être considéré comme un bien commun, ce qui faciliterait beaucoup de choses.

Je suis entièrement d’accord pour considérer que les niches fiscales telles que le « dispositif Pinel » ne sont pas adaptées. J’ai cru comprendre que ce dernier avait peu d’avenir et c’est plutôt une bonne nouvelle. Nous devons revoir les niches fiscales : il en existe une soixantaine pour le logement et nous gagnerions à les dépoussiérer.

Certaines communes concluent des chartes avec les promoteurs afin de réguler leur activité. Cette démarche pourrait être systématisée, d’ailleurs plutôt au niveau des établissements publics territoriaux ou des EPCI.

L’application et le respect de la loi sur la solidarité et le renouvellement urbain (SRU) sont absolument nécessaires. On connaît l’exemple de Saint-Maur et on sait que certains maires font de leur volonté de ne pas construire de logements sociaux un argument politique. Lorsque nous nous adressons à eux, ils prétendent ne plus avoir de foncier disponible ; pourtant, en parcourant la ville, on peut voir de nombreux chantiers de logements privés… Il faudrait donc imaginer des contraintes plus fortes que de simples amendes pour que la loi SRU soit respectée. J’entends néanmoins que des considérations régionales ou départementales puissent entrer en jeu : on ne peut guère, par exemple, contraindre une ville où l’emploi est peu dynamique à construire des logements sociaux, car ces logements ne trouveraient pas preneurs en l’absence de travail ou de transports à proximité.

La France compte quelque trois millions de logements vacants, dont on peut penser que beaucoup pourraient être réutilisés. On pourrait imaginer de remettre ces logements vacants sur le marché et que les bailleurs sociaux les récupèrent et les transforment en logements sociaux, dans l’hypothèse où leurs propriétaires se refuseraient à les louer pour quelque raison que ce soit.

De même, on compte environ quatre millions de mètres carrés de bureaux vacants en Île-de-France. On sait par ailleurs que, depuis la crise sanitaire, le télétravail s’est fortement développé – même si l’on peut observer une tendance récente au retour dans les bureaux, par envie légitime des salariés de retravailler en collectivité. Ces bureaux qui restent vides mériteraient une attention particulière et certains pourraient être transformés en logements. Des projets d’architectes commencent à émerger, consistant à créer des bureaux modulables, c’est-à-dire transformables en logements si nécessaire : ce serait là une approche de long terme, consistant à créer des espaces adaptables et susceptibles d’être utilisés pour différentes finalités.

S’agissant de la mobilité, l’exemple de l’occupant d’un F4 qui se retrouverait seul et qui pourrait être relogé dans un F2 a été évoqué. Le problème est que beaucoup de bailleurs ne pratiquent pas encore le prix au mètre carré et quelqu’un qui loue un F4 à 500 euros par mois pourrait se voir proposer un F2 à 700 euros : on peut alors aisément comprendre que ce locataire ne soit pas très séduit par une telle offre. La généralisation du prix au mètre carré me semble donc hautement souhaitable, ce qui est loin d’être un système universel aujourd’hui.

J’aimerais également évoquer le cas de locataires qui souhaitent déménager et qui ne comprennent pas pourquoi leur bailleur ne leur propose pas le logement en face de chez eux, dont ils savent qu’il est vacant. L’explication selon laquelle le réservataire est potentiellement différent est difficile à comprendre. Le système actuel est pertinent, dans la mesure où les réservataires sont aussi des financeurs, mais ne pourrait-on imaginer un moyen de fluidifier les parcours résidentiels au sein du logement social ?

M. Jean-Yves Mano. L’estimation qui court du nombre de logements vacants me semble fragile. Il est certain qu’il en existe, mais certainement beaucoup moins qu’à une certaine époque. J’en ai cherché à Paris et je n’en ai pas trouvé.

Afin d’aider à la remise sur le marché de ces logements, une première mesure consisterait à garantir le paiement du loyer au propriétaire qui n’a financièrement pas besoin de louer son bien et qui n’a pas envie de gérer la relation avec un locataire. À Paris, nous avons acquis un parc auprès d’un propriétaire privé et l’avons loué à une association, qui est garante du paiement des loyers et qui assure la remise en état des logements. Ces dispositifs sont complexes, mais ils fonctionnent.

La deuxième possibilité serait d’aider les propriétaires à effectuer des travaux. Au Royaume-Uni, un bailleur social peut effectuer des travaux, se payer sur le montant du loyer et, une fois qu’il a amorti les travaux et ses frais de gestion, rendre le logement au propriétaire : le système a été mis en place à Birmingham, nous pouvons éventuellement nous en inspirer.

Le transfert provisoire de la gestion et des frais à un bailleur social me semblerait être une bonne chose. Bien évidemment, on imagine difficilement des organismes gérant et s’occupant de dizaines de milliers de logements, mais plutôt des structures adaptées.

M. Alain Misse. Afin d’accélérer la production de logements à court terme, on peut imaginer une simplification des normes. Les producteurs critiquent souvent la multiplication de ces normes et l’absence de visibilité en la matière.

Il y a quelques années, la distribution du livret A était réservée aux caisses d’épargne, mais les règles ont changé afin de permettre sa distribution par d’autres établissements financiers. N’existerait-il pas une marge de manœuvre à ce niveau ?

M. Jean-Yves Mano. La capacité à mobiliser les crédits disponibles n’est pas entravée par cela. L’idée a même été évoquée selon laquelle les encours du livret A pourraient servir à financer des centrales nucléaires ou d’autres projets.

M. le président Stéphane Peu. Je n’ai pas eu vent de difficultés à ce sujet. La rémunération du secteur bancaire au titre de la distribution du livret A peut prêter à discussion, mais je n’entrerai pas dans des considérations sur ce livret, car le sujet est relativement bien sanctuarisé, fléché et géré par la Banque des territoires.

Le livret A est un des piliers du modèle social, avec le « 1 % Logement » et le financement public. De ces trois piliers historiques, celui qui est défaillant est le dernier. On assiste parallèlement au rétrécissement de l’assiette de la contribution employeur, puisque les entreprises assujetties sont désormais celles de plus de cinquante salariés – alors qu’historiquement, le seuil a été successivement fixé à dix, puis vingt salariés.

M. Alain Misse. Je n’ai pas cherché à remettre en cause la centralisation de la gestion entre les mains de la Caisse des dépôts et consignations, à laquelle je suis favorable. Je me suis simplement interrogé sur l’efficacité d’une démarche consistant à ouvrir la distribution de cet outil à un ensemble d’établissements financiers.

M. le président Stéphane Peu. À ma connaissance, ce sujet n’est pas à l’ordre du jour.

Nous vous invitons à compléter cette audition par la fourniture de documents susceptibles de nous aider. Je pense notamment à vos réflexions et propositions sur le forfait de charges, les impayés de loyers, la part du logement dans le budget des Français, etc.

Je vous remercie

5. Table ronde avec des acteurs de l’immobilier : M. Alexis Lagarde, vice-président de l’Union nationale des propriétaires immobiliers et M. Émile Hagège, directeur général de l’Association des responsables de copropriété (jeudi 12 octobre 2023 à 9 heures 30)

M. Mickaël Cosson, président. L’ambition de la mission d’information de la conférence des présidents sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation d’un parcours résidentiel durable, présidée par Stéphane Peu et dont je suis le rapporteur, est d’essayer d’apporter des solutions à partir d’expériences de terrain et de mettre à la disposition de ceux qui décident des outils permettant de dénouer des situations aujourd’hui bloquées. Le parcours résidentiel est en effet aujourd’hui bloquant, à chacune de ses étapes : les étudiants éprouvent des difficultés à se loger durant leurs études, les actifs à trouver un logement à proximité de leur emploi et les seniors à habiter près des commodités. En outre, la production de logements se situe actuellement en deçà des objectifs et elle ne répond pas aux priorités suivantes : avoir un logement pour s’épanouir et profiter des territoires.

Dans ce cadre, un projet de loi pourrait être profitable aux territoires, dont les besoins peuvent varier. Nous souhaitons donc recueillir votre opinion sur la situation présente et vos propositions.

Les problèmes de logement sont patents depuis de nombreuses années, sinon depuis plusieurs décennies. Désormais, l’enjeu consiste à apporter des réponses précises et à préférer une approche qualitative à une vision quantitative. Au cours de la période récente, nous avons « étiré » le tissu urbain, mais l’objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN) mettra fin à cette approche : nous devons désormais « faire de la dentelle » et disposer d’une palette d’outils qui permettent à la fois de revitaliser les centres-villes et de rapprocher les populations des lieux d’emploi et des services.

M. Alexis Lagarde, vice-président de l’Union nationale des propriétaires immobiliers (UNPI). Nous sommes aujourd’hui confrontés à des bombes sociales à retardement, susceptibles d’exploser si nous n’agissons pas rapidement. Comme nous l’annonçons depuis plus d’un an, la crise du logement porte aussi bien sur l’immobilier neuf que sur l’immobilier ancien.

Le marché est grippé à tous les étages. Les potentiels acquéreurs de logements neufs n’ont plus confiance dans l’environnement réglementaire actuel et la première des urgences consiste à rétablir cette confiance que les propriétaires privés ont perdue.

Nous soutenons bien évidemment les objectifs fixés pour 2050 par la loi « Climat et résilience ». Il est toutefois aberrant de retirer du marché locatif des logements qui, pour des raisons indépendantes de la volonté des propriétaires, ne peuvent atteindre certains objectifs de performance énergétique : c’est contre-productif, les objectifs d’ordre écologique ne doivent pas se réaliser au détriment des plus modestes. Il s’agit de trouver un bon rythme, d’adapter le calendrier et de moduler les contraintes techniques, juridiques et fiscales. Nous avons formulé des propositions à ce sujet : pour convaincre, il faut d’abord entraîner, et non contraindre. À titre d’exemple, l’État a fait preuve de pragmatisme in fine sur les zones à faibles émissions (ZFE). Rappelons que la France dispose d’une des économies les plus décarbonées grâce au nucléaire, mais également à l’éolien en mer, qui se développe et dont il conviendrait d’accélérer le déploiement pour diminuer nos dépendances.

Par ailleurs, l’objectif « Zéro artificialisation nette » est imparfaitement conçu. Il empêche le développement économique et l’accueil de nouveaux habitants, en accroissant le coût du foncier. Il importe donc de procéder à une juste péréquation entre les territoires, par exemple en mettant en œuvre des compensations financières. Ce sujet nous semble constituer un enjeu majeur.

Pour ce qui concerne la construction de logements neufs, les nombreuses contraintes réglementaires ont conduit à une augmentation substantielle du prix au mètre carré – par exemple, rendre 100 % des logements accessibles ou surfaces importantes dans les logements sociaux. Lors d’une crise, la priorité consiste à pouvoir disposer d’un toit le plus rapidement possible.

Il convient également d’intégrer l’écoconception dans la modularité des logements. À ce titre, je vous suggère d’auditionner le président du Conseil national de l’économie circulaire, M. Jean-Michel Buf, qui pourra vous apporter son point de vue.

Enfin, je suppose que vous avez lu le rapport de la commission d’enquête du Sénat sur la rénovation énergétique des logements et auquel nous avons contribué.

J’attire votre attention, en conclusion sur le fait que le logement n’est pas à proprement parler une dépense publique, dans la mesure où il s’agit d’une des activités qui rapportent le plus à l’État grâce à la fiscalité.

M. Émile Hagège, directeur général de l’Association des responsables de copropriété (ARC). L’Association des responsables de copropriété représente les syndicats de copropriétaires, 800 000 copropriétaires étant adhérents à notre organisation.

En préambule, je souhaiterais vous faire part de deux anecdotes. La première concerne ma propre expérience. Lorsque j’ai débuté mon parcours professionnel, je n’ai réussi à obtenir un logement social qu’après de très nombreuses démarches auprès des municipalités. Ensuite, ayant progressé dans ma carrière professionnelle et ayant fondé un ménage, j’ai cherché un logement plus adapté. Malheureusement, j’étais devenu trop riche pour obtenir un nouveau logement social, mais trop pauvre pour devenir propriétaire. Mon parcours d’habitation s’en est trouvé complexifié.

La seconde anecdote concerne un jeune copropriétaire, qui avait repéré une annonce dont le prix était conforme à ses moyens financiers. En revanche, personne ne lui avait expliqué qu’être copropriétaire consiste, en quelque sorte, à être deux fois propriétaire : propriétaire de son logement, mais également des parties communes. À ce titre, il devait naturellement des charges, mais personne ne lui avait signalé que, pendant cinquante ans, la copropriété n’avait pas été entretenue. Aujourd’hui, il lui est demandé une quote-part de 50 000 euros pour réaliser le ravalement complet (isolation, étanchéité) et le changement de la chaufferie de son immeuble.

Aujourd’hui, une copropriété malade constitue une forme de cercle vicieux, car elle attire des copropriétaires qui ne sont pas nécessairement solvables et qui, à leur tour, vont la fragiliser. Les difficultés entraînent de nouvelles difficultés et ouvrent la porte à des phénomènes délinquants, comme les trafics ou la prostitution, qui peuvent s’étendre à l’ensemble d’un quartier, voire sur une ville entière. Dans une ville dont je tairai le nom, l’ensemble des copropriétés est en dispositif public, car toute cette ville a été « contaminée ».

Les responsables politiques commettent souvent l’erreur d’amalgamer des situations bien distinctes : le logement individuel, le logement social et la copropriété. Le logement individuel n’a qu’un seul décideur ; le propriétaire ; il en va de même dans le logement social, avec un seul bailleur. En revanche, la situation de la copropriété est beaucoup plus complexe, puisqu’elle réunit différents acteurs : le syndic, l’assemblée générale, le conseil syndical, les copropriétaires.

En matière de logement, la copropriété constitue donc un cas particulier, à envisager de manière différenciée. Tous les dispositifs publics en matière de rénovation énergétique ont plus ou moins bien fonctionné pour les logements individuels ; en revanche, ce n’est pas le cas pour les copropriétés. Par exemple, le dispositif MaPrimeRénov’ est une catastrophe pour celles-ci. Les seuls dispositifs qui aient fonctionné étaient ceux réservés aux copropriétés, comme les plans de sauvegarde, les programmes opérationnels de prévention et d’accompagnement des copropriétés (Popac), les opérations de requalification des copropriétés dégradées (Orcod), etc.

Le dossier des copropriétés doit donc être traité de manière spécifique, afin de comprendre ce qui ne fonctionne pas et de trouver des solutions adaptées.

M. Mickaël Cosson, président. J’ai eu l’occasion de rencontrer un syndic de copropriétés sur mon territoire, qui m’a fait part des difficultés qu’il rencontrait, notamment sur le dispositif MaPrimeRénov’ : la copropriété doit avancer la trésorerie et le remboursement n’intervient que trop tardivement, c’est-à-dire après les travaux effectués par les différents copropriétaires. Comment améliorer cette situation dans le cadre du plan de rénovation énergétique ambitieux que souhaite mener l’État ? Comment entraîner plutôt que contraindre ? Comment insuffler un effet positif et redonner confiance aux propriétaires ?

M. Émile Hagège. L’immeuble où réside l’ARC est en copropriété et le dispositif MaPrimeRénov’ y a été activé : les fonds ne seront débloqués que lorsque les travaux auront été exécutés ; cela signifie qu’entre-temps, les copropriétaires se retrouvent débiteurs, qu’ils peuvent être mis en difficulté et confrontés à des mises en demeure et des injonctions à payer. La solution est assez simple : il suffirait d’effectuer un préfinancement des aides de MaPrimeRénov’ pour éviter les problèmes. Malheureusement, aucun syndic de France ne sait exactement comment le mécanisme fonctionne, la copropriété constituant un sujet vraiment singulier.

M. Alexis Lagarde. L’exemple italien est intéressant. L’État y autorise des entreprises générales à procéder à des rénovations globales, à travers un mécanisme de « superbonus » (prise en charge de 110 % des dépenses de rénovation par le Gouvernement). L’État finançant la totalité des travaux, cela permet de les mener vite et bien. À ce titre, dix milliards d’euros ont déjà été dépensés en Italie.

En France, nous n’avons peut-être pas les moyens de dépenser de tels montants, mais nous proposons un mécanisme d’aide aux propriétaires qui rencontreraient des difficultés, aide qui serait remboursée au moment de la cession du bien à travers une forme d’hypothèque. Les propriétaires n’auraient donc pas à effectuer d’avances, puisqu’un organisme financier prendrait en charge les dépenses relatives à une rénovation globale. En effet, actuellement, un certain nombre de rénovations sont réalisées, mais il s’agit à 90 % de monogestes.

Je suis favorable aux opérations de rénovation globale, éventuellement en plusieurs étapes. D’après mes estimations personnelles, le coût global de ces opérations avoisinerait 2 000 milliards d’euros d’ici à l’échéance 2050 ; par comparaison, le programme nucléaire ou le programme d’installation d’éoliennes en mer représentent chacun 200 milliards d’euros. Il y a trois ans, nous avions évoqué le sujet avec des responsables de la Banque des territoires et proposé un « plan vert » en faveur de la transition énergétique. Je suis persuadé que les Français seraient satisfaits d’obtenir un rendement supplémentaire de 0,5 % sur leur livret d’épargne tout en contribuant au financement de la transition énergétique. Un tel fléchage permettrait d’accélérer le processus.

Il ne suffit pas de contraindre les propriétaires, particulièrement en copropriété, compte tenu des délais afférents aux décisions. Hier encore, un propriétaire d’une soixantaine d’années m’a appelé pour me faire part de son exaspération. Il n’a pas les moyens de mener à bien les travaux qui sont exigés de lui, car leurs montants sont bien supérieurs aux loyers qu’il pourrait en retirer, compte tenu de son espérance de vie en bonne santé. Il envisage donc de vendre, mais encore lui faudra-t-il trouver des acheteurs. Je le redis : nous sommes confrontés à une bombe à retardement.

À titre personnel, je possédais un petit immeuble de quatre logements dans le centre d’Angers, que je louais à moins de 6 euros le mètre carré. Si j’avais dû y faire faire des travaux, j’aurais été engagé jusqu’à 82 ans. J’ai donc préféré vendre et l’acheteur propose aujourd’hui les logements à 15 euros le mètre carré. Si nous voulons protéger les ménages modestes qui sont nombreux, nous devons vraiment nous fonder sur la réalité du marché plutôt que sur un fléchage théorique de performance énergétique.

M. Mickaël Cosson, président. Vous avez évoqué le modèle italien et les dépenses engagées par l’État. Comment celui-ci s’y retrouve-t-il sur le plan financier ?

M. Alexis Lagarde. Le dispositif ne concernait que les propriétés les plus énergivores. Il est vrai que les caisses sont désormais vides et que l’État italien ne peut plus poursuivre le même mécanisme. Malgré tout, il s’agissait de solliciter des entreprises ayant une vision globale de la rénovation et d’impulser une dynamique.

À Berlin, les autorités ont mis en avant leurs démarches et se sont vantées d’avoir mené un programme complet de rénovation. Mais les mesures ont montré que les gains en termes de consommation énergétique étaient très faibles en raison des comportements individuels. À ce titre, la dimension pédagogique est certes nécessaire, mais elle ne suffit pas entièrement.

La rénovation des bâtiments est indispensable et je suggère à l’ensemble de nos adhérents de viser immédiatement la classe C lors d’une rénovation. Le problème est qu’il n’est pas aisé de trouver des entreprises disponibles pour conduire ces travaux. L’Agence de la transition écologique (Ademe) recommande de faire établir trois devis pour faire diminuer les prix, mais, en réalité, il est déjà difficile d’en obtenir un. En outre, la constitution d’un dossier prend un certain temps et, compte tenu de l’inflation, le devis final est largement supérieur au devis initial.

Par conséquent, il me semble nécessaire de proposer un accompagnement. Nous sommes partenaires du nouveau dispositif Bail Rénov’, un programme qui vise à encourager la rénovation des passoires thermiques issues du parc privé locatif. L’accompagnement consiste notamment à effectuer un audit énergétique, dans la mesure où le diagnostic de performance énergétique (DPE) est trompeur, car il ne s’agit que d’une photographie à un instant t. L’audit énergétique est, quant à lui, un dialogue avec un véritable thermicien, pour établir une réelle vision du patrimoine et réfléchir à une stratégie pérenne.

M. Émile Hagège. Les copropriétaires n’en sont pas à envisager la rénovation énergétique, il leur faut déjà régler leurs charges de copropriété – notamment, les factures de chauffage, compte tenu de l’augmentation de 700 % du prix de la molécule de gaz. Leurs problèmes sont bien plus pragmatiques. Il existe un fossé entre la volonté des pouvoirs publics et la vie des copropriétaires.

Ces derniers ne comprennent plus rien à l’ensemble des acronymes et obligations auxquels ils sont confrontés : DPE, PPT, DTG, audit énergétique, diagnostic du bilan, etc. Ils ne savent plus comment agir et, finalement, ils préfèrent ne rien faire et attendre de voir si un nouveau ministre ne va pas proposer un nouveau dispositif.

En dix ans, les charges ont augmenté de 50 %, hors inflation. Un copropriétaire qui a acheté avec une certaine stratégie de financement voit ses calculs remis en cause. Le sujet dont il faut parler prioritairement est celui de l’entretien et de la gestion des copropriétés, dont 70 % ont été construites avant les années soixante-dix et, parmi celles-ci, un tiers l’a été avant la première guerre mondiale.

Ensuite, les copropriétaires bailleurs sont victimes d’un effet ciseau : d’un côté, ils sont confrontés au plafonnement des loyers et, de l’autre, ils doivent procéder à des travaux de rénovation ; de surcroît, ils ne peuvent pas répercuter sur les loyers le montant des investissements réalisés. Ce qui est clair pour les politiques est vécu comme nébuleux par les copropriétaires. Les syndics sont, quant à eux, soumis à des conflits d’intérêts permanents.

Le terrain est miné et le marché n’est pas mature sur l’ensemble de la chaîne de décision : un bailleur social peut ouvrir quatre livrets A, mais un syndicat de copropriété est limité à un seul, plafonné à 70 500 euros ; le prêt à taux zéro (PTZ) n’existe qu’en théorie, puisque personne ne le propose ; quant au « Copro100 », sa mise en place n’est pas aisée.

M. Mickaël Cosson, président. Nous partageons votre constat : vous avez évoqué le coût du foncier, le ZAN et les difficultés liées au plafonnement des loyers au regard de travaux dont le montant peut être dissuasif. Comment faudrait-il agir pour réaliser les ambitions affichées par l’État ? Je pense notamment au remboursement du montant des travaux au moment de la mutation. Par ailleurs, une partie de la plus-value enregistrée à la revente par un propriétaire est liée à l’ensemble des aménagements que les collectivités ont réalisés à proximité ; dès lors, elle pourrait être prélevée pour être ensuite fléchée vers les territoires, afin de combattre la crise du logement.

Désormais, 250 000 hectares de terrains, notamment agricoles, seront constructibles et devraient permettre de dégager une manne financière : un propriétaire qui enregistre une plus-value de 200 % à 500 % à la revente d’un terrain devrait devoir contribuer à la solidarité nationale.

M. Alexis Lagarde. La réalité est bien plus complexe. Un ami arboriculteur possédait quarante hectares de terrains, qu’il a vendu moins d’un million d’euros. Il pensait toucher dix fois plus, mais il n’a pas trouvé d’acquéreur à ce prix-là, alors même que ces terrains sont situés aux portes d’une agglomération.

Les terrains et bâtiments disponibles, y compris en ville, sont nombreux. Il faut éviter le simplisme et mobiliser l’ensemble des bonnes idées, dans tous les domaines. À l’heure actuelle, le problème est celui de la transition énergétique, dont les échéances calendaires sont proches pour les étiquettes D à G. Il faudrait accorder un délai aux propriétaires de bonne foi, même si les modalités sont difficiles à mettre en œuvre. Les responsables politiques nationaux et locaux en sont conscients.

Je peux vous faire part de l’exemple de la Vendée. La ville des Sables-d’Olonne se développe fortement, mais elle sera bientôt confrontée au recul du trait de côte, dû au changement climatique : des logements devront donc y être démolis. Par ailleurs, durant l’été, les jeunes travailleurs et les étudiants n’arrivent pas à se loger. Dans ces conditions, il convient d’imaginer de nouvelles formes de logement, peut-être transitoires. Certaines communes envisagent, par exemple, de proposer des logements dans des conteneurs, très bien isolés, pour les plus jeunes actifs.

Il importe également de repenser le parcours résidentiel, afin de redonner aux plus jeunes le goût de l’achat d’un logement, qui s’est perdu du fait des embûches à surmonter et du poids de la fiscalité. À l’autre bout du spectre, les actifs en fin de carrière qui disposent d’une épargne peuvent être dissuadés d’acheter, car ils craignent des locataires mauvais payeurs ou qui les traduisent en justice au prétexte fallacieux d’un logement indigne. J’ai moi-même subi de telles mésaventures sur mes logements à Angers.

Un autre exemple peut être évoqué. L’ancien président de la chambre de commerce du Maine-et-Loire a loué un logement à une avocate, qui n’a pas réglé ses loyers pendant des années. Il a entamé une procédure d’expulsion, mais la notification du jugement est intervenue tardivement. Il a donc été obligé d’attendre la fin de la trêve hivernale, soit une année supplémentaire sans être payé. Tout le monde peut rencontrer des difficultés financières, mais de telles manœuvres n’encouragent pas les propriétaires à mettre des logements en location.

Si nous voulons disposer d’un levier efficace et rapide, il est nécessaire de se pencher sur la fiscalité et de diminuer les impôts auxquels auxquelles sont soumis les propriétaires : tout compte fait, ces derniers subissent in fine une taxation à 75 %, si l’on intègre le foncier.

M. Mickaël Cosson, président. Je vous remercie pour votre témoignage, et notamment les éléments relatifs à la fiscalité. Pourriez-vous évoquer les outils qui, selon vous, ont fonctionné par le passé et qu’il serait opportun de remettre au goût du jour ? À l’inverse, quels sont ceux qu’il conviendrait de supprimer ? Comment redonner confiance aux investisseurs afin qu’ils se sentent mieux protégés ?

J’ai évoqué, en préambule, les différentes étapes de la vie et les préoccupations immobilières qui sont associées à chacune d’entre elles. Selon vous, quelles actions concrètes faudrait-il mener pour apporter une véritable réponse en matière de production de logements et répondre aux attentes réelles des populations dans nos différents territoires ?

M. Émile Hagège. L’ARC n’est pas particulièrement favorable aux subventions publiques, dans la mesure où nous savons qu’elles ne sont pas éternelles et qu’en outre, elles se répercutent sur la fiscalité. Il importe donc de trouver des solutions qui permettent aux copropriétés d’être autosuffisantes.

Les copropriétés en difficulté peuvent accéder à des dispositifs de soutien public comme les Orcod, les plans de sauvegarde ou les Popac. L’État agit, mais comme un pompier qui utiliserait un pistolet à eau pour éteindre un feu de forêt et ces dépenses s’effectuent quasiment à fonds perdus. Il serait plus pertinent d’agir en amont, de manière préventive, en ciblant mieux les destinataires des fonds qui seront distribués.

Les difficultés ne touchent pas uniquement les copropriétés anciennes, les copropriétés neuves n’en sont pas préservées. Plusieurs d’entre elles ont aujourd’hui recours à nous, parce qu’elles se retrouvent confrontées à des difficultés de gestion courante, d’entretien et de rénovation – notamment, de rénovation énergétique. Si on n’identifie pas ce qui dysfonctionne dans les copropriétés, on aura beau construire, nous serons toujours soumis à cette spirale infernale.

Aujourd’hui, il n’existe pas véritablement de droit de la copropriété, mais plutôt un droit du copropriétaire. Mais la problématique du copropriétaire n’est pas forcément celle de la copropriété : au sein d’un immeuble, les vingt, trente ou quarante copropriétaires essayent chacun de défendre leur logement, parfois au détriment de l’intérêt collectif, qui est celui de la copropriété. Par conséquent, faut-il défendre le droit de chacun des copropriétaires ou faut-il inventer un droit de la copropriété ? Si tel était le cas, celle-ci gagnerait le droit à disposer de financements propres, à être rénovée et à accéder à des mécanismes d’amortissement des investissements réalisés. Aujourd’hui, il n’existe pas de dispositif d’amortissement des équipements communs, ce qui porte préjudice au copropriétaire qui achète son logement lorsque ces équipements sont en fin de vie ou doivent être changés.

Si, demain, les candidats à l’achat sont correctement prévenus des contraintes – charges courantes, amortissements, travaux, etc. – qui pèsent sur la copropriété dans laquelle ils envisagent d’investir, ils pourront mieux évaluer leur équation financière et décider en connaissance de cause de poursuivre leur démarche ou de s’orienter vers une autre copropriété mieux rénovée. Cette question du droit de la copropriété me paraît fondamentale.

Vous avez souligné un autre élément essentiel : la confiance du copropriétaire. Ce dernier n’a plus confiance en rien aujourd’hui, notamment pas dans les politiques mises en place par les pouvoirs publics : par exemple, le « gadget » des répartiteurs de frais de chaleur installés sur les radiateurs, qui permet de donner du grain à moudre au réseau des installateurs, est obligatoire ; mais il ne fonctionne pas.

En outre, les copropriétaires n’ont pas confiance en leurs syndics, pour diverses raisons. Or le syndic est le mandataire de la copropriété, il doit en être l’aiguillon et donner des trajectoires stratégiques pour le futur de la copropriété. Ce syndic est un commerçant qui est pris dans un conflit d’intérêts : la défense des intérêts de son propre cabinet ou celle des intérêts du syndicat des copropriétaires. Si la mission du syndic n’est pas « verrouillée » dans la question de la rénovation énergétique ou dans l’entretien des copropriétés, on n’arrivera pas à déclencher le vote des travaux, car il est difficile de donner de l’argent à quelqu’un en qui on n’a pas confiance.

Il existe effectivement un problème lorsque le propriétaire réalise une très forte plus-value à la revente sans avoir contribué au financement des travaux d’entretien et de rénovation. Des solutions existent, mais les copropriétaires doivent bien comprendre les responsabilités qui leur échoient : ils sont « copropriétaires », c’est-à-dire qu’ils ne doivent pas uniquement financer la peinture de leur cuisine, mais qu’ils doivent également financer la réfection de la cage d’escalier.

M. Alexis Lagarde. L’ingénieur du BTP que j’ai été a participé à la construction de milliers de logements privés ou publics, ainsi que de bâtiments publics. À la fin de ma carrière, j’étais directeur interrégional chargé de la qualité, de la pathologie des bâtiments et des questions juridiques liées aux sinistres, dans une société internationale, leader de l’audit dans ce domaine.

Le défaut d’entretien d’un bâtiment peut parfois provoquer des drames. Chacun a entendu parler d’effondrements de balcon ayant entraîné de graves accidents parfois mortels. Au milieu de ma carrière en région parisienne, j’ai assisté à l’inauguration d’un bâtiment en présence du promoteur, de l’architecte et des élus : un balcon s’est affaissé, provoquant le décès de sept personnes.

Cet exemple atteste du caractère sensible des ouvrages et des bâtiments, qui ne sont pas éternels. Dans la rénovation, j’ai vu des maîtres d’ouvrage et des maîtres d’œuvre peu expérimentés enfermer l’humidité dans un bâti ancien, de sorte qu’in fine l’ossature en bois pourrit, la mérule prospère et des effondrements peuvent survenir.

Le DPE est un outil intéressant, mais l’audit apparaît encore plus pertinent, car il apporte une vision plus globale du bâti. Je rappelle que 30 % des logements en France datent d’avant 1948 et qu’ils apportent un excellent confort d’été, ce que le DPE ne prend pas compte. Je déplore que le système du DPE se fonde sur une logique de sanction, au lieu d’adopter une vision d’ensemble. Lors d’un congrès à Angers, il y a trois ans, j’avais interpellé les ministres Julien Denormandie et Emmanuelle Wargon sur le problème du confort d’été. Malheureusement, il n’est toujours pas pris en compte : je sais bien que la tâche est immense, mais nous ne devons pas oublier les « fondamentaux », qui sont parfois obscurcis par des points de détail.

Votre première question portait sur le pilotage du logement au niveau territorial. Ce pilotage est déjà très présent au niveau des mairies, notamment à travers les permis de construire.

Une question portait sur la politique en matière de logement social. Cette politique est devenue un enjeu national, quand il n’était auparavant que local et parfois affecté par l’électoralisme. Certaines communes construisent de nombreux logements sociaux, quand d’autres n’en bâtissent pas suffisamment. Pour ma part, je pense qu’il faut plafonner le logement social, car, si tel n’est pas le cas, la mixité sociale disparaîtra. Les immeubles qui sont construits aujourd’hui mêlent souvent des logements en acquisition et des logements sociaux, les premiers étant censés financer les seconds.

En matière de fiscalité, une part minimale de logements sociaux (25 %) est imposée aux communes et peut-être conviendrait-il d’envisager un maximum de 35 %. La construction privée présente en effet l’avantage d’une grande souplesse et je rappelle que, selon toutes les enquêtes menées, la population française rêve de trouver un logement qui corresponde à ses besoins.

Une coordination des politiques au niveau régional doit éventuellement être envisagée. En effet, la région dispose d’une meilleure vision des implantations économiques que le département.

Vous vous demandez pourquoi la production des logements sociaux se situe aujourd’hui à un niveau historiquement faible et inférieur aux besoins. Les logements sociaux sont souvent financés par la vente de logements privés neufs. Or si ces derniers ne trouvent pas preneurs, l’opération d’ensemble n’est pas équilibrée et elle ne peut aboutir. Au conseil économique, social et environnemental régional des pays de la Loire, je siège au côté du président régional de l’Union sociale pour l’habitat (USH), nous nous entendons bien et nous parvenons à défendre une vision commune. En février dernier, lors d’une réunion plénière en présence du préfet de région, j’ai signalé que des USH allaient s’effondrer ; une semaine plus tard, des fonds étaient débloqués par la Caisse des dépôts et consignations.

Les grands opérateurs institutionnels se retrouvent souvent confrontés à des difficultés analogues. Ces problèmes doivent être résolus très rapidement : à défaut, le secteur des logements neufs ne pourra pas se redresser. En tant que membre du Conseil régional de la construction, nous suivons des indicateurs en temps réel ; ceux-ci sont inquiétants : ils montrent que de nombreuses entreprises sont en train de déposer leur bilan, alors même que nous avons besoin de 350 000 personnes formées dans le secteur du bâtiment pour intervenir dans le neuf et l’ancien. En outre, mon expérience me conduit à penser qu’il est faux de croire que les personnes au chômage qui travaillaient dans le secteur du bâtiment neuf pourront immédiatement retrouver un emploi dans l’ancien, dans la mesure où chacun de ces deux segments a ses propres singularités.

Vous vous interrogez sur la situation économique et financière des opérateurs. Le secteur des HLM est marqué par une certaine concentration, qui peut fonctionner à court terme. Mais, à plus long terme, nous avons besoin de disposer de créativité et d’autonomie : il ne faut donc pas essayer de mettre en place une seule fédération HLM en France, qui soit seule décisionnaire.

Une question portait sur les dispositifs du prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) et du prêt locatif à usage social (PLUS). La multiplication de ces dispositifs nuit, en réalité, à leur bonne compréhension par les publics cibles : je plaide donc pour une simplification. Aujourd’hui, même les propriétaires et les spécialistes se perdent dans le maquis de ces dispositifs.

La fiscalité immobilière doit être plus lisible et non confiscatoire. Comme je vous l’ai indiqué précédemment, la fiscalité cumulée de la mise en location dans le privé, c’est-à-dire la CSG et l’impôt sur le revenu, atteint 50 %. En y ajoutant les taxes foncières, le prélèvement augmente jusqu’à 75 %. Cette fiscalité est clairement dissuasive, même si les acheteurs l’ignorent fréquemment.

Votre question sur la politique des villes concerne essentiellement le « Zéro artificialisation nette », dont je vous ai déjà parlé. Une réflexion régionale doit être menée, région par région, et un mécanisme solidaire peut être envisagé : les municipalités dont les centres-villes se dénaturent pourraient vendre leur « droit de tirage » ZAN à d’autres, dans une sorte de « donnant-donnant » qui leur permettrait de financer la rénovation de leurs propres centres-villes.

Les programmes de densification et de surélévation doivent également être mobilisés. Certains bâtiments collectifs peuvent être surélevés, sans que cela ne gêne les voisins. De plus, la surélévation permet à la fois de vendre des logements supplémentaires et de régler le problème de l’isolation thermique du dernier niveau, qui est toujours « condamné » car il n’obtiendra jamais la « bonne » étiquette. J’ai travaillé, en son temps, sur la réglementation thermique de 1982, dont les enseignements n’ont pas été tirés : à l’époque, lorsqu’un immeuble était construit, il était admis que certains logements seraient défavorisés, comme ceux situés dans les angles ou sous les toitures, mais qu’à partir du moment où ces logements ne dépassaient pas de plus de 20 % la consommation moyenne de l’immeuble, ils étaient considérés comme conformes.

Vous vous interrogez sur la mobilisation du parc existant. Arrêtons de vouloir régir par contrainte, par essence punitive ! Celle-ci n’a finalement qu’un effet dissuasif. Il faut, à l’inverse, procéder de manière positive, en favorisant notamment le logement non meublé, ce qui permettra de réorienter automatiquement l’offre : puisqu’un logement non meublé ne rapporte rien, son propriétaire sera plus enclin à le louer. L’être humain est fait de telle manière qu’il a toujours tendance à chercher à contourner une contrainte, lorsque celle-ci apparaît. Dans le même ordre d’idées, il me semble opportun de revoir la législation concernant les meublés de tourisme.

Dans les zones tendues, les locataires peuvent mettre un terme à leur bail d’habitation avec un préavis d’un mois, comme ils le feraient pour leur forfait téléphonique. Dans ce cas, comment envisager de procéder à une rénovation ? Nous sommes persuadés que ce délai est trop court et qu’il devrait être porté à trois mois, pour éviter la vacance locative, sauf cas de force majeure.

J’ai évoqué l’extension du prêt « Avance rénovation », prêt hypothécaire garanti et remboursable in fine lors de la transmission ou de la vente. Ce mécanisme soulage les ménages, puisque le montant du prêt sera déduit de l’actif revenant aux héritiers. Ce mécanisme est actuellement réservé aux ménages modestes, mais pourquoi le limiter à cette catégorie ? Il importe de débloquer l’ensemble des situations, quelles qu’elles soient.

Les mesures prises concernant les logements vacants n’ont pas entraîné, pour le moment, d’effets sur l’offre. Il convient néanmoins de cesser de multiplier les impôts.

S’agissant de l’harmonisation de la fiscalité entre les logements neufs et anciens, il me semble surtout nécessaire de simplifier la fiscalité immobilière et de la rendre attractive pour les logements non meublés, avec la mise en place, par exemple, d’un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL). Par ailleurs, un statut de bailleur privé avec un prélèvement forfaitaire unique (PFU) à 30 % au titre des revenus mobiliers aurait du sens.

Le problème de la sous-occupation est en partie dû à des délais de préavis très courts.

Vous demandez comment intégrer les besoins spécifiques des personnes âgées dans une politique de logement durable. Aujourd’hui, les logements neufs intègrent déjà les enjeux d’accessibilité : lorsque vous construisez un logement accessible aux personnes en situation de handicap, vous réglez le problème. À ce titre, j’ai travaillé sur des dossiers où nous avons démoli des logements pour pouvoir élargir les espaces et permettre l’accès de personnes « en fragilité », mais qui n’ont finalement jamais habité ces logements.

M. Mickaël Cosson, président. Notre question était plutôt la suivante : quelle offre nouvelle en adéquation avec les besoins pouvons-nous mettre en œuvre ? Nous connaissons les règles d’accessibilité concernant les largeurs de circulation, les rampes et les toilettes. Elles datent de quelques années et leur application a pu effectivement tarder à se mettre en œuvre. Nous nous interrogeons sur l’offre de logements nouveaux plus que sur la réglementation.

M. Alexis Lagarde. La priorité consiste à « construire la ville sur la ville », chaque fois que cela est possible, car plus la ville s’étend, plus il est difficile de rentabiliser le système. Dès lors, la possibilité de surélévation des bâtiments doit être simplifiée, y compris dans les zones où il est impossible de le faire actuellement. Évidemment, cette action sera longue à mettre en place.

Il importe de « débloquer » le système, ce qui nous donnera du temps pour rattraper les objectifs : je rappelle que nous accusons un retard de 150 000 logements par an depuis 2017.

M. Émile Hagège. Vous avez évoqué à juste titre la question de la fiscalité : le syndicat des copropriétaires est une personne morale à part entière, mais, à l’heure actuelle, il n’existe pas de fiscalité qui lui soit propre – je pense par exemple, aux produits financiers générés par le placement des fonds « Travaux » ou à la fiscalité de l’énergie verte.

Il importe de donner aux copropriétés, confrontées à des dépenses souvent importantes, la possibilité de générer de l’argent, par exemple par la mise à disposition de leurs toits pour des installations énergétiques ou de leurs façades pour l’accrochage de panneaux publicitaires. La gestion des produits qu’il est éventuellement possible de générer ainsi n’est pas traitée par les dispositifs publics. Par conséquent, il importe de travailler à la question de « l’autosuffisance » des copropriétés, grâce à une fiscalité adaptée.

M. Mickaël Cosson, président. Pourriez-vous nous fournir plus de détails sur cette fiscalité « adaptée » ?

M. Émile Hagège. Je pense notamment au livret A pour le fonds « Travaux » : à l’heure actuelle, celui-ci est plafonné à 70 500 euros, voire 100 000 euros pour les copropriétés de plus de cent lots. Mais personne ne sait comment répartir les produits financiers ainsi générés ! Les 45,22 euros à répartir sur chacun des copropriétaires doivent figurer sur la déclaration d’impôts, ce qui est complètement aberrant. Encore une fois, il n’existe pas de fiscalité propre au syndicat des copropriétaires en tant que personne morale.

Imaginons que, demain, la copropriété produise et vende de l’électricité. Quelle sera la fiscalité attachée à cette vente ? Comment gérer les recettes ainsi dégagées ?

Les copropriétés ont eu le droit à une aide de l’État au titre du prix du gaz, mais celle-ci n’a jamais été effectivement versée. Nous la cherchons, mais ne la trouvons pas. Les syndics disent que l’agence de paiement n’a pas réglé le montant ; quand nous interrogeons cette dernière, elle indique avoir versé l’aide, qui est passée par le syndicat : chacun se renvoie la balle, il s’agit là d’un véritable scandale.

Il faudrait donc renforcer la personnalité morale du syndicat des copropriétaires, ne serait-ce que pour lui permettre d’avoir un compte bancaire spécifique. Un régime spécial doit être créé pour accompagner les emprunts collectifs, les aides de l’État et l’autofinancement des copropriétés, qui se met peu à peu en place : nous avons besoin de dispositifs pérennes.

M. Mickaël Cosson, président. Je vous remercie.

6. Audition de MM. Benjamin Gallèpe, directeur général, et Philippe Clemandot, responsable du département Immobilier et développement économique de la Fédération des élus des entreprises publiques locales (jeudi 12 octobre 2023 à 11 heures)

M. Mickaël Cosson, président. Je vous remercie d’avoir répondu présent à notre invitation. Je suis le rapporteur de la mission d’information sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation d’un parcours résidentiel durable, dont le président Stéphane Peu ne peut malheureusement pas être avec nous aujourd’hui – mais il suit nos travaux de très près.

Notre rapport a pour ambition de donner une feuille de route permettant de répondre à la crise du logement que nous connaissons aujourd’hui, qui se renforce depuis peu. L’accessibilité au logement est devenue plus difficile, compte tenu du coût des emprunts et de la hausse des prix des matériaux et de l’énergie. À chaque étape de sa vie, un Français éprouve des difficultés à trouver un logement, qu’il soit étudiant, actif ou senior. En outre, l’offre de logements existante ne répond pas non plus aux besoins des territoires.

Au regard de ces différentes problématiques, nous souhaitons promouvoir les moyens d’assurer un parcours résidentiel durable en redonnant confiance aux propriétaires-bailleurs sur le plan fiscal, en apportant des solutions aux bailleurs sociaux et en donnant à chacun la possibilité de disposer d’un logement à proximité des lieux d’emploi ou des commodités – je rappelle, sur ce dernier point, qu’au sein du budget des ménages, la partie dévolue aux transports ne cesse d’augmenter et qu’elle ne diminuera pas si nous ne sommes pas en mesure de leur offrir des solutions.

Le logement a, sans doute, été trop souvent envisagé de manière morcelée, avec des raisonnements en silos : notre objectif consiste à essayer de prendre de la hauteur et de disposer de la vision la plus large de l’ensemble des problématiques.

M. Benjamin Gallèpe, directeur général de la Fédération des élus des entreprises publiques locales. La Fédération des élus des entreprises publiques locales regroupe les quelque deux mille entreprises qui appartiennent au secteur de l’économie mixte locale. Différentes formes juridiques y sont représentées pour 1 400 d’entre elles, qu’il s’agisse des sociétés d’économie mixte (SEM), des sociétés publiques locales (SPL) et des sociétés d’économie mixte à opération unique (Semop). En ajoutant les différentes filiales des SEM, souvent actives dans la gestion et l’exploitation d’équipements, mais aussi dans la promotion immobilière, nous aboutissons ainsi au chiffre de 2 000 entreprises.

Les interventions des opérateurs de l’économie mixte locale dans le secteur du logement présentent deux caractéristiques. D’une part, ces opérateurs sont historiquement venus renforcer, particulièrement en zone tendue, l’offre de logements à une époque où il était nécessaire de construire et de trouver des compléments, à travers notamment des offices ou des entreprises privées de l’habitat. L’économie mixte locale se manifeste par un dynamisme important, à la fois en termes de rythme de construction et de déploiement sur l’ensemble du territoire. Ses interventions ont débuté dans les zones tendues – c’est-à-dire les régions Île-de-France, Provence-Alpes-Côte d’Azur (Paca), Rhône-Alpes, Grand Est et Normandie – et, de manière très significative, en outre-mer, où plus des trois quarts des logements sociaux sont gérés par des SEM immobilières.

D’autre part, ces opérateurs ont la capacité d’intervenir sur l’ensemble du parcours résidentiel car elles peuvent construire et gérer du logement social, mais également l’ensemble des catégories de logement intermédiaire, y compris l’accession à la propriété.

Ces caractéristiques conduisent les SEM à être en mesure de mener des activités diversifiées. Elles interviennent naturellement dans la gestion locative, mais également dans la construction de logements et dans un certain nombre de d’activités d’aménagement, de gestion de commerce, de stationnement, etc., qui permettent de déployer un ensemble de politiques publiques autour des questions du logement et du parcours résidentiel.

Des discussions vont certainement prospérer autour de la question de la décentralisation, qui constitue le cœur et la raison d’être de l’économie mixte locale : sans compétences accordées aux collectivités et sans moyens pour mettre en œuvre ces compétences, il est très difficile de mettre en œuvre des politiques publiques territorialisées et efficaces.

La Fédération n’a pas à se prononcer sur le niveau approprié pour la gestion des aides à la pierre et des attributions ; ce qui importe, c’est que les dispositifs qui seront mis en place, notamment par les autorités organisatrices de l’habitat, soient pleinement opérationnels et à la main des élus. Ces dispositifs devront également bénéficier du soutien de l’État, à travers notamment des solutions de financement. Nous souhaitons qu’ils apportent une réelle plus-value à la politique nationale du logement, qui a aujourd’hui montré ses limites, notamment dans l’adaptation aux particularités des différents territoires – plafonnement des coûts et des prix, zonages, etc. Les entreprises publiques locales sont persuadées que l’efficacité passe par le niveau local, c’est-à-dire qu’il faut faire avec les collectivités et souvent sous leur maîtrise, au moins partielle.

Vous nous avez interrogés sur les raisons qui ont conduit à la situation de crise que nous connaissons dans la construction et l’accès à un logement abordable. Il faut ici rappeler que le logement et la construction ne constituent pas des marchés comme les autres, car leur périmètre est limité : le foncier est un bien public et il n’est pas extensible à l’infini. Par conséquent, il n’est pas possible de considérer que l’équilibre se réalisera uniquement par un ajustement des prix entre l’offre et la demande. Nous sommes aujourd’hui face à un mur de hausses du prix du foncier et des coûts de la construction, qui sont sans commune mesure avec l’évolution du niveau de vie des citoyens.

Face à cette impasse, il faut trouver une combinaison de moyens – car il n’existe pas, en la matière, de solution unique – afin de réguler les différents paramètres de manière complémentaire : le foncier, la fiscalité, les aides à la construction et à la rénovation. Dans cette optique, notre fédération souhaite apporter sa contribution : notre richesse vient de l’expérience des différents bailleurs et des SEM d’aménagement, actifs depuis très longtemps sur ces sujets et en lien avec les pouvoirs publics, lorsque cela s’avère pertinent. Nous n’avons pas à porter des recommandations sur le bien-fondé de l’organisation des collectivités territoriales, mais nous pouvons alimenter la réflexion sur le fond du sujet et sur les différentes mesures en termes de fiscalité, d’organisation et de fléchage des subventions.

M. Philippe Clemandot, responsable du département Immobilier et développement économique. Il est de plus en plus difficile d’équilibrer les opérations de construction, y compris financées par des prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI), des prêts locatifs à usage social (PLUS) ou des prêts locatifs sociaux (PLS). Pendant des années, la réalisation d’opérations « en silo », c’est-à-dire produit par produit, a été la norme. Il importe désormais de réfléchir à d’autres modalités, avec des opérations mixtes qui combinent logement social, logement intermédiaire, logement libre et même accession à la propriété, afin d’atteindre un équilibre économique global.

Ces opérations nécessitent de plus en plus de fonds « gratuits », c’est-à-dire de fonds qu’on n’emprunte pas, sauf à obtenir un allongement de la durée d’amortissement des prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations. Dans les opérations neuves, ces fonds permettent de préserver des loyers abordables. En l’absence d’autres sources de financement, la situation risque de se tendre, en particulier parce que le foncier est rare et de plus en plus cher et que ces opérations se heurtent à des réticences croissantes au sein des collectivités – des maires et des présidents d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) nous disent qu’ils en viennent à refuser des opérations pour des motifs qui ne sont pas uniquement financiers.

L’objectif « Zéro artificialisation nette » (ZAN) limite la possibilité de densification sur un même foncier. La question de l’équilibre géographique doit également être mentionnée : faut-il réaliser l’équilibre du ZAN sur le territoire communal, sur le territoire de l’EPCI ou à plus grande maille ? Nous manquons de retours d’expérience en la matière, mais il ne faut pas se cacher que, dans certains cas, nous construirons des « R +3 » plutôt que des « R +5 » – ce qui signifie des logements en moins.

S’agissant de la réhabilitation, nous sommes face à un mur d’investissements liés à la rénovation énergétique : nous ne pourrons pas y échapper. Je participe à des groupes de travail au sein du Conseil national de l’habitat, dans lesquels nous réfléchissons notamment à la fiabilité des diagnostics de performance énergétique (DPE) ; ceux-ci doivent être améliorés sur de nombreux points, mais la prescription de travaux va demeurer. La question des filières de la rénovation énergétique doit être posée, même s’il existe des méthodes comme les « contrats de performance énergétique » qui permettent de garantir un niveau de performance et de financer en partie la rénovation énergétique à partir des économies réalisées et dans lesquels des sociétés de tiers-financement peuvent intervenir.

Malgré tout, il convient de ne pas se leurrer. La rénovation énergétique se réalisera sur les étiquettes basses, de E à G ; au-delà, il sera compliqué d’améliorer encore le niveau. En revanche, un enjeu immense concerne la décarbonation du parc : aujourd’hui, 52 % des logements sociaux sont chauffés au gaz et Réseau de transport d’électricité (RTE) ne dispose pas des réserves de puissance nécessaires pour faire basculer l’ensemble de ces logements au chauffage électrique dans les cinq années à venir.

Cette question de la rénovation vient en arbitrage avec la construction neuve et contribue à l’effondrement de l’investissement des bailleurs sociaux, qui n’est pas uniquement lié aux coûts des travaux et du foncier. Le parc social est vieillissant à certains endroits : à Paris, les sociétés d’économie mixte RIVP et Elogie-Siemp, qui sont des bailleurs importants, sont confrontées à de très grandes difficultés pour réaliser des rénovations complètes dans les immeubles qu’elles gèrent. Dans ces cas précis, les niveaux de coût sont tels que la question se pose de savoir si l’on rénove ou si l’on reconstruit à neuf.

M. Mickaël Cosson, président. Au sein des territoires, dont vous avez une connaissance approfondie, avez-vous pu identifier des amorces de solutions en matière de réhabilitation ou de vacance ? Existe-t-il des outils permettant d’obtenir des résultats probants ? Il importe en effet de tenir compte des spécificités de chaque territoire et de réinstaurer suffisamment de confiance dans le système. Aujourd’hui, les impayés se multiplient compte tenu des difficultés de certains locataires pour régler leurs loyers, plongeant par répercussion de petits propriétaires dans de graves problèmes, puisque ces loyers sont censés leur permettre d’honorer les échéances de leurs emprunts.

M. Philippe Clemandot. Il est exact que les impayés augmentent, mais légèrement ; il faut d’ailleurs se rappeler que si, pendant l’épidémie de la covid-19, certains loyers ont pu être réglés avec retard, les bailleurs sociaux n’ont pas pour autant été confrontés à d’importantes masses d’impayés. Dans le logement social, il existe un réel accompagnement : les bailleurs interviennent généralement au premier incident et ne laissent pas la dette s’accumuler : en la matière, nous sommes plutôt vertueux.

En revanche, la vacance peut être considérée comme le véritable ennemi du bailleur social et ses conséquences peuvent être particulièrement problématiques. Dans certains territoires, le loyer social se situe presque au même niveau que le loyer libre. En outre, un grand nombre de personnes ne veulent plus vivre en logement collectif et préfèrent habiter dans une maison individuelle.

La coopération inter-bailleurs fonctionne, comme en témoignent les regroupements réalisés dans le cadre de la loi Elan, qu’il s’agisse des groupements horizontaux ou des groupements verticaux. Lorsque trois ou quatre bailleurs sont présents sur un département, ils ont tout intérêt à travailler ensemble, puisqu’ils remplissent de mêmes missions d’intérêt général. Plus généralement, les locataires doivent être replacés au centre du débat et des solutions doivent être imaginées à destination des publics fragiles, comme les jeunes, actifs ou non. L’habitat intergénérationnel fonctionne plus ou moins bien, selon les situations et les initiatives locales.

M. Mickaël Cosson, président. Vous avez raison. Il n’existe pas véritablement d’outils pour inciter à la généralisation de l’habitat intergénérationnel.

M. Philippe Clemandot. Un enjeu majeur concerne le vieillissement de la population, qui nous heurtera de plein fouet : il sera impossible de loger les trois quarts des personnes concernées dans des établissements conçus pour héberger des personnes âgées dépendantes (Ehpad). Jusqu’à quel point essaie-t-on de maintenir les personnes à domicile ? Ce maintien constitue une prestation sociale que tous les bailleurs ne réalisent pas, dans la mesure où tous ne disposent pas du statut leur permettant de refacturer cette prestation. Il convient également de réfléchir aux parcours individuels, depuis les « produits » non médicalisés vers des produits de plus en plus médicalisés. À ce sujet, nous disposons au sein de notre fédération de retours d’expérience intéressants, notamment dans le département du Lot.

M. Mickaël Cosson, président. L’évolution de la pyramide des âges est connue et prévue depuis plusieurs décennies et, comme vous l’avez souligné, les Ehpad ne pourront pas accueillir la totalité de la population concernée. En outre, un grand nombre d’Ehpad subissent aujourd’hui une crise financière de grande ampleur. Les solutions apportées aujourd’hui permettront peut-être d’effacer une partie des dettes, mais ces Ehpad seront confrontés à de nouvelles problématiques demain et après-demain.

L’offre à destination des seniors n’est pas suffisante et elle est laissée à l’initiative de quelques-uns sur les territoires. Avez-vous mené une réflexion pour anticiper et créer des produits permettant d’atteindre les objectifs de relogement de ces seniors ? À l’heure actuelle et faute de mieux, certains seniors restent dans leur logement, même s’il est inadapté à leur état de santé. Simultanément, de jeunes actifs ne trouvent pas les logements qui leur conviennent.

Cette situation doit constituer un électrochoc pour nous : les années passent, la problématique ne cesse de prendre de l’ampleur, mais l’offre n’est toujours pas au rendez-vous. Disposez-vous de propositions permettant d’offrir des perspectives en matière d’offres pour les seniors et, par conséquent, de libérer dans le parc locatif des logements pour les actifs et les familles ?

M. Benjamin Gallèpe. Le taux de rotation est faible dans le logement social.

M. Mickaël Cosson, président. Il est même devenu très faible, pour l’ensemble des raisons évoquées précédemment.

M. Benjamin Gallèpe. Nous sommes d’ores et déjà confrontés à cette question de l’inadaptation des logements existants : certains bailleurs, membres de notre fédération, se demandent s’ils ne doivent pas profiter d’une opération de rénovation pour transformer totalement leur offre. Les questions du logement des seniors, de l’accessibilité et de l’adaptation au vieillissement impliquent des investissements considérables, dont tous les acteurs n’ont pas nécessairement pris pleinement conscience.

Les politiques publiques ne sont pas non plus à la hauteur des enjeux : chacun « se débrouille » comme il peut et ceux qui le peuvent réorientent un peu leurs investissements pour adapter les logements, voire pour reconstruire en tenant compte de ces nouvelles contraintes. Il n’existe cependant pas aujourd’hui de véritable plan de transformation et d’adaptation à la hauteur des enjeux sur l’ensemble du territoire…

M. Philippe Clemandot. … d’autant que nous avons déjà été confrontés à des expériences où la transformation des logements pour pouvoir y accueillir des personnes âgées ou des publics handicapés n’était pas réversible : il était impossible de relouer ensuite les logements à des familles « ordinaires » avec enfants. Par ailleurs, les règles d’attribution doivent être prises en compte, certains publics étant considérés comme prioritaires.

M. Mickaël Cosson, président. C’est bien le problème : jusqu’à présent, on n’a raisonné que de manière quantitative, sans s’adapter aux publics demandeurs. Les lois actuelles ne permettent pas de travailler « dans la dentelle », comme nous avons déjà eu l’occasion de le constater pour le tissu urbain : des zones à construire ont été autorisées sans réfléchir aux stratégies en matière d’accueil ; il est louable de vouloir accueillir des entreprises, mais encore faut-il que ses salariés puissent se loger. De même, il ne suffit pas de créer des filières d’enseignement supérieur, il faut également proposer des logements à proximité pour les étudiants ; à défaut, une précarité supplémentaire s’installe.

M. Philippe Clemandot. La différenciation territoriale et le droit à l’expérimentation sont essentiels pour les collectivités : il importe de leur faire confiance, certaines d’entre elles pouvant en effet trouver des solutions auxquelles de bons esprits ne pensent pas nécessairement. L’expérience du terrain est incontournable et constitue un atout de poids.

M. Benjamin Gallèpe. Les sociétés d’économie mixte interviennent souvent de manière complémentaire sur un même territoire : à ce titre, elles peuvent fournir des réponses à différentes étapes, non seulement sur le logement social, mais aussi sur les copropriétés dégradées. Dans certains cas, un accompagnement doit être apporté pour la rénovation énergétique et le tiers financement, dans les copropriétés où les propriétaires manquent de solvabilité pour engager des travaux.

D’autres solutions passeront par l’aménagement des quartiers, afin d’améliorer l’accessibilité des logements. Cette année, l’Union sociale pour l’habitat a orienté son congrès sur la transition énergétique, l’accès à une énergie verte et le raccordement aux réseaux de chaleur : dans ces domaines, l’expérience des entreprises publiques locales permet d’apporter des solutions complémentaires, à condition que les collectivités aient les moyens de les mettre en place. Les problématiques s’entremêlent et concernent à la fois l’habitat, le coût de l’énergie, la décarbonation et toutes les dimensions du cadre de vie – accès au centre-ville, transports, stationnement des véhicules, etc.

Par conséquent, il s’agit là d’un enjeu global d’évolution de l’habitat au sens large, notamment dans les intercommunalités et les métropoles. La complémentarité des modes d’intervention est essentielle, si nous voulons arriver à combiner différentes solutions. Là où c’est pertinent, il faut s’interroger sur la dissociation du foncier et du bâti et procéder à des expérimentations, afin de répondre à différentes problématiques comme celle de l’accession à la propriété pour les primo-accédants, qui n’est plus envisageable aujourd’hui dans un certain nombre d’endroits.

M. Philippe Clemandot. S’agissant du foncier, il est envisageable d’inverser la fiscalité sur les plus-values : il faut cesser d’inciter les particuliers à conserver des terrains sans en rien faire.

M. Mickaël Cosson, président. Vous évoquez la possibilité d’inverser la fiscalité. Des terrains aujourd’hui constructibles bénéficieront demain d’une très importante plus-value du fait d’investissements publics réalisés à proximité ; les territoires n’en profiteront pas, alors même qu’ils assument la responsabilité de devoir loger l’ensemble de la population. Une réflexion doit donc être menée pour inverser cette logique, alors que des moyens supplémentaires sont requis pour financer les rénovations thermiques et offrir des logements à nos seniors.

M. Philippe Clemandot. Je partage entièrement ce point de vue.

M. Mickaël Cosson, président. Souhaitez-vous évoquer d’autres éléments ?

M. Benjamin Gallèpe. La maîtrise de l’accès au foncier est une question centrale. Différentes options sont envisageables, comme l’établissement d’un plafond de prix pour certaines catégories de foncier constructible ou l’encadrement, voire la limitation, de la mise aux enchères dans le cadre de la vente de charges foncières des collectivités. Les programmes portés par les collectivités et en partie dédiés à la construction de logements ou d’équipements publics pourraient ainsi bénéficier d’un levier de régulation en matière de coûts de production, ce qui impacterait positivement le coût de sortie de ces opérations.

Au-delà de la fiscalité, une amélioration récente est intervenue avec la reprise en compte de certaines dépenses d’aménagement réalisées par les collectivités dans le fonds de compensation de la TVA, notamment pour l’acquisition de terrains. Nous souhaiterions nous assurer que cette compensation de la TVA soit bien prise en compte dans le cadre de la construction d’équipements publics, qui reviennent ensuite aux collectivités. La réforme de l’automatisation avait supprimé un certain nombre de dépenses d’aménagement de la compensation de la TVA, ce qui entraînait un renchérissement des investissements pour les collectivités, de 16 à 20 %. Le problème était particulièrement aigu outre-mer, où le taux de TVA est plus faible qu’en métropole – dans ces territoires, la compensation était en réalité une surcompensation à hauteur du taux métropolitain ; du jour au lendemain, les outre-mer ont été privés de ce qui constituait de véritables subventions à l’aménagement et à la construction, offrant une certaine visibilité dans le temps.

Il importe de disposer de leviers puissants, mais aussi d’une visibilité de long terme, afin d’assurer une cohérence aux politiques mises en place. Dans le même ordre d’idée, nous essayons de promouvoir la pérennisation du « Fonds vert » : il n’est pas raisonnable de s’interroger à chaque projet de loi de finances sur la nécessité de continuer à abonder ce fonds. La visibilité sur la durée est nécessaire aux opérateurs afin qu’ils puissent engager les programmes d’investissement nécessaires sans craindre une modification ultérieure des règles du jeu.

M. Philippe Clemandot. Les autorités organisatrices de l’habitat (AOH) vont être dotées de nouvelles compétences et de nouvelles missions. À ce titre, si les grandes métropoles possèdent les compétences et l’ingénierie nécessaires pour réaliser le mapping, il n’en va pas de même des EPCI de petite taille : je connais un EPCI couvrant une population de quinze mille habitants et regroupant cinquante-six communes, qui ne pourra pas s’emparer du sujet. Les moyens financiers ne suffisent pas, l’ingénierie est essentielle : il sera donc nécessaire de mettre en place des coopérations entre collectivités.

De même, il faut s’interroger sur le niveau idoine de contrôle, aujourd’hui confié au comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH).

M. Benjamin Gallèpe. L’accès à l’ingénierie est effectivement fondamental : nous le constatons dans le cadre des différents programmes qui ont été lancés, comme « Action cœur de ville », « Petites villes de demain » ou « Villages d’avenir ». Dans de nombreux cas, les enveloppes à disposition des petites communes ne suffisent pas pour recruter des chargés de mission. Il est donc nécessaire d’envisager des combinaisons d’intervention, avec l’appui de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ou de sociétés d’économie mixte départementales (SEM), qui disposent de l’ingénierie nécessaire pour soutenir les projets et peuvent, à ce titre, rédiger les cahiers des charges. Certaines réussites doivent être mentionnées : dans la Nièvre, département rural, la SEM intervient au côté de petites communes, à toutes les étapes du projet, de l’identification à la construction. Ici encore, il importe d’être pragmatique et ne pas considérer qu’il existe une solution unique pour tous les territoires.

Une autre piste de travail consiste à coopérer de manière plus étroite avec les établissements publics fonciers locaux. Cette coopération existe déjà, mais des marges de progression existent. Dans le cadre d’une opération complexe, il faut pouvoir combiner les actions des opérateurs qui gèrent, construisent et aménagent, et, celles des établissements publics qui ont la capacité de porter le foncier sur le long terme.

M. Mickaël Cosson, président. Vous avez évoqué l’ANCT, mais il convient aussi de mentionner l’Ademe, dont une grande partie des effectifs est décentralisée dans les collectivités. Malheureusement, ces dispositifs ne sont pas suffisamment connus des collectivités, alors même qu’ils permettent de répondre aux problématiques de leur quotidien.

Pourriez-vous nous détailler un ou deux exemples de réussite en matière de cohabitation intergénérationnelle ?

M. Philippe Clemandot. En Saône-et-Loire, un office HLM a organisé un réseau de maisons adaptées disposant du label « Habitat Senior Service », au milieu desquelles un lycée hôtelier a été installé : ce dispositif permet d’assurer un service à domicile pour tous les repas du midi. Des services médicalisés seraient naturellement bien plus onéreux.

D’autres modalités peuvent également être envisagées comme les béguinages, c’est-à-dire des logements individuels qui bénéficient de services communs sur un mode associatif.

M. Mickaël Cosson, président. Ayant été maire d’une commune pendant neuf ans, j’ai connu l’exemple d’une solution promue par une association : des étudiants bénéficient d’un loyer minoré en échange de la fourniture de services aux personnes âgées. Des modèles existent effectivement, mais ils sont principalement le fait d’initiatives personnelles ou locales et ils demeurent à la recherche de financements pour assurer l’équilibre financier des opérations.

Estimez-vous que nous pourrions nous inspirer de politiques antérieures qui ont bien fonctionné, mais qui n’existent plus aujourd’hui ?

M. Philippe Clemandot. Lors d’une récente audition au Sénat, quelqu’un a mentionné les prêts d’accession à la propriété (PAP), dont les prêts à taux zéro (PTZ) se sont fortement inspirés : de fait, les politiques réinventent souvent des dispositifs qui existaient déjà en grande partie, sous un autre nom…

M. Mickaël Cosson, président. Je vous remercie.

7. Table-ronde avec des acteurs de l’immobilier : MM. Loïc Cantin, président, Jérôme de Champsavin, président adjoint et Emmanuel Chambat, secrétaire général de la Fédération nationale de l’immobilier ; Mme Danielle Dubrac, présidente, et Géraud Delvolvé, délégué général de l’Union des syndicats de l’immobilier ; Pierre Hautus, délégué général de l’association Connaître les loyers et analyser les marchés sur les espaces urbains et ruraux (jeudi 12 octobre 2023 à 17 heures)

M. Mickaël Cosson, rapporteur. La présente mission d’information vise notamment à répondre aux différentes difficultés que rencontrent aujourd’hui nos concitoyens dans le cadre de leurs parcours résidentiels, aux différentes étapes de leurs vies : l’étudiant, pour accéder à un logement étudiant ; l’actif, pour pouvoir se loger ; le senior, pour disposer d’une offre qui lui permette d’être proche des commodités. La question est donc de pouvoir donner accès à une large gamme de logements pour toutes les bourses, pour tous les âges et en prenant en compte les spécificités des territoires.

Jusqu’à présent, on a toujours réfléchi en termes de quotité, mais pas nécessairement en termes de publics auxquels il faut apporter une réponse. Le tissu urbain s’étant déroulé depuis des décennies sur tous les territoires, il faut à présent réfléchir aux outils nécessaires pour répondre à la problématique de logement, selon que le territoire concerné accueille des entreprises ou une population vieillissante : la question, en effet, n’est pas de mettre sur le marché une masse de logements parfois incompatibles avec les besoins du territoire.

Face aux constats de la hausse des taux d’intérêt, du renchérissement du coût des matériaux et du durcissement et de la complexification des réglementations, qui mettent en difficulté tous les acteurs du logement, publics ou privés, comment disposer d’outils qui permettent de relancer la production de logements, alors que celle-ci reste durablement inférieure aux objectifs souhaités ? Cette situation tend encore un peu plus la demande et nous maintient éloignés de l’enjeu primordial, qui est de disposer d’un toit pour pouvoir ensuite s’épanouir sur un territoire.

Le but du rapport que nous préparons est de disposer une feuille de route pour le début de l’année 2024, avec des propositions concrètes qui permettront d’apporter des solutions pérennes – et non ponctuelles. Nous espérons donc que vous serez force de proposition pour que ce rapport soit, in fine, le plus fructueux possible.

Mme Danielle Dubrac, présidente de l’Union des syndicats de l’immobilier. L’Union des syndicats de l’immobilier (Unis) est un syndicat professionnel qui fédère cinq métiers du logement privé, à savoir les gestionnaires de copropriété, les administrateurs de biens, les transactionnaires, les experts immobiliers et les promoteurs-rénovateurs. A titre personnel, je suis administrateur de biens à Saint-Ouen et à Saint-Denis.

M. Loïc Cantin, président de la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM). Née en 1946, la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM) fêtera prochainement ses quatre-vingt ans. C’est une fédération de chambres syndicales représentées sur l’ensemble du territoire, forte de quatorze métiers liés à l’immobilier : promoteur, administrateur de biens, syndic de copropriété, agent immobilier, diagnostiqueur, expert, spécialiste des affaires rurales et forestières, etc. Le réseau est aujourd’hui maillé à travers sept mille adhérents et dix mille entreprises.

La politique du logement pose question pour l’ensemble des Français, aujourd’hui confrontés à une crise majeure et brutale. Cette crise résulte de la conjonction de plusieurs facteurs et événements.

Le premier détonateur a été la hausse subite et violente des taux d’intérêt, multipliés par quatre en dix-huit mois et bientôt par cinq. Cette hausse compromet largement la capacité d’emprunt des ménages, qui ne peuvent accéder à la propriété, et les force à rester locataires. Au final, des biens en location ne sont pas libérés, alors qu’ils pourraient être proposés à de jeunes cadres, des étudiants ou des catégories de la population qui rencontrent des difficultés à se loger. Par conséquent, toute la chaîne du logement est impactée et, notamment, le logement social dans toutes ses composantes.

La crise est d’abord conjoncturelle, parce que liée à des taux d’intérêt autrefois bas et sur lesquels nous nous sommes « laissés vivre » depuis 2009. La baisse continue des taux au cours des dernières années a finalement alimenté une hausse des prix ; aujourd’hui, leur hausse a l’effet inverse, puisqu’elle contribue à provoquer une baisse des prix et des volumes. Le chiffre annoncé de 950 000 transactions n’est pas catastrophique, puisqu’il n’était que de 850 000 il y a quelques années : il s’agit en revanche d’un coup d’alerte et d’un arrêt brutal de la dynamique que nous connaissions auparavant.

La crise est également structurelle. Savons-nous encore construire, maîtriser les coûts de construction et maîtriser toutes les composantes du parcours de réalisation d’un logement ? Les secteurs dans lesquels la France a failli au cours des quarante dernières années sont l’industrie et le logement. L’industrie est largement délocalisée ; en revanche, le logement est in situ, nous maîtrisons l’ensemble des paramètres fonciers, réglementaires, fiscaux ou financiers, nous avons en main toutes les cartes pour que le logement soit de moins en moins cher… alors que c’est l’inverse se produit.

Il convient donc de s’interroger sur les échecs des politiques conduites. Les campagnes présidentielles successives – au moins, les trois dernières – n’ont jamais considéré le logement comme une question essentielle pour l’avenir des Français.

Aujourd’hui, l’ensemble de l’écosystème du logement et le monde politique sont confrontés à une urgence et à l’exigence de devoir repenser la politique du logement dans son ensemble.

Nous vivons une période historique, car l’ensemble de la classe politique est mobilisé, toutes tendances confondues, sur cette question du logement. Un seul intervenant n’est pas mobilisé : le Président de la République. En l’absence de prise de conscience au sommet de l’État, nous n’avancerons pas.

Le syndicat professionnel que nous sommes présente régulièrement des propositions et observations. Nous ne sommes pas entendus, que ce soit sur la rénovation énergétique, sur l’amélioration du cadencement, sur le financement de l’immobilier ou sur l’aide aux ménages. Nous avons été contributeurs, comme tant d’autres, au volet « Logement » du Conseil national de la refondation (CNR) : aucune issue pour l’instant. L’ensemble des professionnels de l’immobilier sont aujourd’hui déçus de ne pas avoir été entendus et de continuer à ne pas l’être.

Pourtant, la filière a su se mobiliser : une « Alliance pour le logement » s’est constituée, composée de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI), de la Fédération française du bâtiment (FFB), de l’Union sociale pour l’habitat (USH), de la FNAIM, de l’Unis et des bailleurs sociaux. Tout un écosystème a pris conscience de l’urgence à réagir et la mission que vous êtes chargés de poursuivre en est un bel exemple. Encore faut-il qu’elle ne soit pas une mission de plus, après tant d’auditions pour arriver à si peu de résultats.

Mme Danielle Dubrac. Nous partageons ce qui vient d’être dit sur les crises de l’offre et de la demande. Nous construisons moins, les taux d’intérêt augmentent et la question de la rénovation pèse sur les copropriétés : au départ, le souhait est que les locataires fassent des économies, puisque ce sont eux qui paient les factures ; on se retourne ensuite vers les bailleurs, auxquels on impose de faire faire des travaux à peine de ne plus pouvoir louer… et comme 60 % du parc locatif privé sont dans des copropriétés, celles-ci se retrouvent en première ligne.

On a, par ailleurs, inversé les calendriers : on a imaginé, pour les copropriétés, un plan pluriannuel de travaux avec un diagnostic de performance énergétique (DPE) pour les bâtiments, alors que le calendrier propre au bailleur se situe en amont, puisque celui-ci a des objectifs de performance énergétique à satisfaire s’il veut pouvoir louer son bien.

Plus généralement, nous sommes déçus que la politique du logement ne soit pas une priorité nationale et qu’une vision d’ensemble synthétique fasse défaut. Aujourd’hui, la gestion du logement dépend du statut du propriétaire : logements sociaux, privés, intermédiaires... les objectifs devraient être identiques, à savoir un logement de qualité à un loyer abordable. Les politiques publiques sont cloisonnées, alors qu’elles devraient être guidées par un nouveau paradigme, prenant en considération le loyer de sortie plutôt que le statut du propriétaire.

Le ministre Patrice Vergriete évoque une « décentralisation de la politique du logement », avec des moyens et une « boîte à outils » : l’idée n’est pas inintéressante, mais encore faut-il avoir une vision commune des objectifs, de la volumétrie souhaitée et également de la typologie des logements de demain.

La situation écologique nous impose de rénover massivement le parc existant, mais les calendriers se bousculent et nous n’y parvenons pas.

M. Mickaël Cosson (Dem), rapporteur. Comme vous l’avez dit, nous avons eu l’habitude de travailler en silos. Il est bien d’avoir une vision sur l’ensemble des questions qui peuvent être posées aux différents interlocuteurs.

Mme Danielle Dubrac. Nous pouvons également avoir des idées, même lorsqu’il s’agit de prêt d’accession pour le logement social. Nous faisons confiance aux institutionnels pour régler la question du logement. Si vous n’avez plus de crédits pour les primoaccédants, ils ne quitteront pas leur logement. S’ils ne quittent pas leur logement, le turn-over est inexistant.

En l’absence de possibilité de financement, les travaux de rénovation ne sont pas réalisés. En l’absence de rénovation, les « passoires thermiques » partent à la vente. Cette situation « assèche » la location. Nous rencontrons vraiment des difficultés de raisonnement sur le sujet.

Je partage un souci avec la FNAIM : 2 millions de personnes en France attendent un logement social. Le problème est que sur les 12,8 millions de locataires, il existe 5 millions de logements sociaux. Or 70 % des locataires sont éligibles au logement social. Comme les logements sociaux sont insuffisants, 3 millions de logements du parc privé sont habités par des locataires qui pourraient habiter le parc social. En même temps, ces 2 millions de personnes qui attendent un logement social occupent soit des logements de mauvaise qualité, soit des logements du parc privé.

Le propriétaire privé peut apporter une solution de rénovation ou malheureusement une solution d’interdiction. Or la difficulté est que ce propriétaire privé est avant tout un copropriétaire. Si nous arrivons à résoudre la difficulté du formalisme des copropriétés, nous aurons sans doute résolu une partie du problème.

Le bailleur privé est capable de faire du logement intermédiaire. Il convient de s’entendre toutefois sur la terminologie du logement intermédiaire. Pour un bailleur privé, le logement intermédiaire se situe entre le loyer social et le secteur libre. Il convient de donner sa chance au bailleur privé pour, tout au long de l’exploitation de son bien, proposer un loyer abordable en dessous du secteur libre, à la condition qu’il bénéficie d’une fiscalité intéressante (par exemple, l’amortissement comptable de son bien tout au long de l’exploitation), que le logement soit ancien ou neuf. Or le logement ancien représente 80 % du parc actuel. Les constructions neuves sont insuffisantes. La difficulté de la rénovation porte sur les logements anciens. Le bailleur privé peut apporter une solution s’il bénéficie d’une fiscalité intéressante.

Aujourd’hui, le bailleur privé n’est pas reconnu. Or les bailleurs institutionnels ne représentent que 5 % du parc privé en France, contre 95 % pour les bailleurs privés particuliers.

En général, le bailleur privé particulier possède un ou deux logements. L’amortissement comptable ne coûte pas grand-chose à l’État. Il faut pouvoir proposer au bailleur privé une fiscalité intéressante à la condition qu’il propose des locations résidentielles de longue durée et que le loyer soit en-deçà du prix du marché. Si tel est le cas, le locataire sera content. Le bailleur privé paiera moins d’impôts et pourra bénéficier d’une capacité d’autofinancement pour réaliser les travaux de rénovation. Le bailleur privé doit absolument être préservé car il est une partie de la solution.

Le deuxième problème est le financement des travaux de rénovation. MaPrimeRénov’ n’est pas encore complètement au point. Des pistes de réflexion seront sans doute proposées.

M. Loïc Cantin. Sans rentrer dans le détail, la FNAIM avait émis une proposition en 2004 sur le statut du bailleur privé via une stratégie d’amortissement.

Quel que soit le système fiscal envisagé, il est important de restaurer une confiance perdue chez les propriétaires bailleurs et les investisseurs, en raison notamment de plusieurs impacts fiscaux qui viennent s’opposer à la location par des propriétaires. La loi Pinel, qui prendra fin, proposait le seul système fiscal intéressant qui permettait à des bailleurs de rester dans ce cadre locatif.

Aujourd’hui, être propriétaire d’un appartement et le louer représente tout de même un exercice compliqué. La fiscalité du bailleur est composée d’un taux marginal d’imposition (TMI) supérieur à 45 %, d’une contribution sociale généralisée (CSG) et d’une contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) de 17,1 %, soit 62,1 % en totalité. Lorsque son patrimoine dépasse 1,4 million d’euros, il est soumis à l’impôt sur la fortune immobilière (IFI).

Il est aujourd’hui plus pénalisant d’être propriétaire d’un appartement que d’une œuvre d’art ou de voitures de collection. Etre propriétaire d’un bien immobilier, c’est être soumis à ce TMI plus élevé, alors que les produits financiers sont soumis à la flat tax au taux de 30 %.

Par ailleurs, l’immobilier a toutes les contraintes par rapport à d’autres secteurs qui sont déréglementés. Airbnb profite de toutes les largesses, car on se dispense de rénovation énergétique, il est possible de louer sans DPE, et une majorité de propriétaires (65 %) se dispense de passer par un intermédiaire, professionnel de l’immobilier. À chaque fois que l’on légifère, on « tape » sur le professionnel qui assure l’intermédiation, qui est respectueux et vertueux dans l’exercice de son métier.

Le permis de louer s’applique aux professionnels et représente une contrainte supplémentaire, sans oublier les nombreux diagnostics qu’il faut adosser au contrat de location et dont se dispensent de nombreux propriétaires. Les propriétaires ne sont jamais contrôlés. Or la réglementation doit s’appliquer à tous les bailleurs, sans exception.

Les étudiants ont été confrontés à une rentrée difficile, car ils n’ont pas trouvé de logement ou ont été exposés à des prix importants. À Paris, les meublés représentaient 11,4 % des logements il y a douze ans, contre 23,8 % aujourd’hui. Une partie des propriétaires s’exonère des règles de droit ou s’oriente vers des évasions fiscales plus intéressantes car moins contraignantes.

Il faut restaurer la confiance du bailleur notamment par un rendement supérieur. Les taux d’intérêt ont été un détonateur dans cette perte de confiance. Comment un investisseur peut-il se positionner sur du placement immobilier quand les taux de rendement dégagés sont inférieurs au taux d’intérêt bancaire auquel il a accès ? Le fait que les intérêts soient déductibles des revenus fonciers ne suffit pas. Le placement immobilier n’a plus les vertus du passé.

Nous sommes aujourd’hui confrontés à une difficulté : l’État ne peut accompagner le financement du secteur immobilier en raison d’un « quoi qu’il en coûte » Désormais, il n’en coûtera rien à l’État. Nous avons bien compris le message et il nous faut trouver d’autres moyens.

En 1994, pour répondre à la crise de 1992, Édouard Balladur avait proposé une solution, s’apparentant à une fiscalité différée : lorsque vous achetiez un appartement neuf, vous étiez exonéré des droits de succession au moment de la transmission.

La FNAIM émet une proposition toute simple pour redonner confiance aux Français : lui permettre d’investir aujourd’hui et de défiscaliser demain, peut-être à échéance de douze ou quinze ans, au moment de la retraite. Le bailleur bénéficie d’un placement dont il tire des revenus locatifs exonérés d’impôt sur le revenu. Cette proposition représenterait un complément de retraite et serait novatrice dans notre pays. Cette solution serait préférable à une éventuelle possibilité d’institutionnaliser la détention du parc locatif privé en France, ce qui représenterait la pire des catastrophes.

Le parc privé est composé de 7,2 millions de logements. Il ne faut pas démembrer ce parc, mais au contraire l’accompagner, car il est nécessaire. Il assure en effet la mobilité résidentielle de nombreux ménages.

S’agissant du parc social, je serai plus sévère que d’autres. Le parc social est nécessaire car il est une composante du logement. Autrefois, il assurait la mobilité résidentielle des Français, qui devenaient ensuite locataires du parc privé ou accédaient à la propriété.

L’accession à la propriété est aujourd’hui en phase de paupérisation. Le phénomène s’accentuera dans les années à venir, et ce, de manière très rapide. La raison en est l’inversion de la pyramide des âges : les inactifs seront plus nombreux que les actifs, ce qui créera un déséquilibre dans la détention du patrimoine.

En tant qu’observateur immobilier, je suis pour l’équité fiscale et l’égalité totale de traitement de tous les acteurs. Je dénonce le système depuis quinze ans. Quand on est promoteur privé dans une ville et que l’on veut construire du logement social, de nombreux maires et élus amènent une contrainte, qui figure dans le règlement d’urbanisme du programme local de l’habitat (PLH). Ils imposent un prix de vente du logement construit par un promoteur privé à un bailleur social choisi par la collectivité elle-même. Lors du CNR logement, la FNAIM a proposé d’interdire cette pratique.

Nous sommes dans un pays de droit. La vente à perte est illégale. Faut-il assigner l’État devant la Cour européenne de justice pour mettre fin à ces pratiques ? Je pose la question car c’est là où se situe le problème.

Si nous voulons faire baisser le coût de l’accession à la propriété en France, commençons par la construction neuve en évitant cette contrainte budgétaire qui est totalement contraire à la réalité des prix du marché.

Les dispositifs de soutien au secteur social sont nombreux : exonérations d’impôt sur la société, bonification des taux d’intérêt, accompagnement par les collectivités, taxe sur la valeur ajoutée (TVA) généralisée à 5,5 % en cas de livraison à soi-même, exonération de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Monsieur le ministre du Logement a par ailleurs annoncé récemment 1,2 milliard d’euros pour soutenir les bailleurs.

Le secteur privé ne demande rien, mais faisons preuve d’un peu d’équité, de logique et de pragmatisme. Il s’agirait de mettre fin à un courant qui est aujourd’hui la seule ressource du pouvoir politique en matière de logement. Dans une interview au journal Le Monde, Madame Christine Lagarde affirmait autrefois que « pour faire face à la crise du logement, il faut renforcer la construction de logements sociaux ». Selon moi, il faut renforcer la construction de logements à la fois pour le parc social et pour le parc privé.

Sur la construction de logements, les discours sont discordants. Lors du récent congrès HLM, la déléguée générale de l’USH a fixé les besoins en logements sociaux à 520 000 logements, alors que l’État affiche 250 000 logements. Il convient de nous accorder sur les objectifs à atteindre, sur quel territoire et pour quelle typologie d’habitants.

Mme Danielle Dubrac. Nous pourrions tirer de premiers enseignements de la politique actuelle. L’encadrement des loyers n’a-t-il pas raté sa cible ? Les plus modestes sont toujours mal logés. De plus, l’encadrement des loyers est complètement indépendant de la politique énergétique.

Concernant l’augmentation des prix du « neuf », l’obligation légale qui consiste à imposer à chaque opération un quota fonctionne-t-elle ou pas ?

Sur l’agenda de la rénovation énergétique, il existe une attrition forte de l’offre locative durable. Sera-t-elle compensée par une production neuve si celle-ci était réactivée ?

Nous pensons par ailleurs qu’il faut absolument arrêter le zonage dans les zones tendues car il n’a pas fonctionné.

S’agissant de l’accession à la propriété, il ne faut pas oublier que l’achat d’un bien immobilier est motivé essentiellement par la perspective de la retraite. Soit la personne compte habiter le bien acheté, ce qui pose la question des zones touristiques, soit elle envisage de le vendre pour acquérir un meilleur logement ou profiter de sa retraite. Le Français aspire à un logement, ce qui explique la politique de parcours résidentiel.

Concernant l’échelon des politiques et la décentralisation, il est possible que cet échelon soit l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Il existe de nombreux outils d’urbanisme et documents de programmation qui manquent de cohérence. Les politiques sont quelque peu diluées. Le permis de construire est délivré par les maires, alors que les plans locaux d’urbanisme intercommunal (PLUi) relèvent de l’EPCI. Les schémas directeurs régionaux examinent la politique foncière, la politique de logement, notamment en fonction des bassins d’emploi. Le chef d’entreprise est également demandeur de logements car il a besoin de recruter. Or pour accepter une mobilité et exercer son activité, le salarié a besoin de se loger. La situation est quelque peu complexe.

La politique du logement étant liée au territoire, la décentralisation nous intéresse. Le triptyque « transports, logement et emploi » doit absolument être préservé. Le foncier doit rester efficace. Or avec le plan Zéro Artificialisation Nette (ZAN), il sera difficile de construire. Il faudra peut-être déconstruire pour assurer la réversibilité immobilière, en raison d’un trop grand nombre de bureaux par rapport à un manque de logements.

Les documents d’urbanismes tels que les PLUi ou les schémas de cohérence territoriale (SCoT) doivent être cohérents et nous devons viser les mêmes objectifs. Les échelons politiques sont divers, et les régions vivent des situations économiques différentes. Si nous sommes d’accord sur les objectifs à atteindre, nous devrions pouvoir y parvenir.

M. Loïc Cantin. Le ministre du logement a fait part de son souhait de décentraliser la politique du logement. Est-ce véritablement nécessaire ? La loi relative à la solidarité et au renouvelle urbain (SRU) du 13 décembre 2000 a mis à disposition des élus un certain nombre d’outils. Elle a donné la compétence « habitat » à l’EPCI, qui repose sur différents outils, à savoir le plan local d’urbanisme (PLU) - ancien plan d’occupation des sols (POS) -, le PLH encadré par un SCoT, ainsi que sur des outils d’intervention foncière pour accompagner les politiques de l’habitat.

En tant qu’observateur, je serai plus critique. Le Code de l’urbanisme dans sa définition antérieure, avant la promulgation du PLU, précisait que le POS devait fixer de manière suffisante les espaces fonciers nécessaires au développement du territoire et à la croissance de sa démographie, tout en étant conforme au plan d’aménagement et de développement durable (PADD). Vingt-trois ans plus tard, avons-nous mis en place les espaces fonciers nécessaires alors que nous disposions de tous les outils pour ce faire ?

La loi SRU prévoyait notamment de lutter contre l’étalement urbain et de reconstruire la ville sur elle-même. Or les aires urbaines ont été multipliées par trois dans les grandes agglomérations. L’étalement urbain n’a pu être freiné. Aujourd’hui, nous nous retrouvons avec un dispositif ZAN, car les erreurs du passé nous ont permis d’artificialiser des sols alors que nous avions les moyens d’ouvrir des espaces à l’urbanisation, disposition que les élus de France n’ont pas saisie, notamment pour permettre de raccourcir le parcours résidentiel des Français.

J’entends qu’il faut décentraliser la politique du logement, mais j’apporterai de nombreux bémols. Il ne faut pas reproduire les erreurs du passé. Tous les outils cités restent exclusivement entre les mains des élus. L’application du PLU et son impact sur les marchés de l’habitat ne sont jamais étudiés. Les marchés sont livrés à eux-mêmes.

La FNAIM a émis une proposition dans le cadre du CNR logement : que les politiques publiques puissent être évaluées tous les ans en concertation avec l’EPCI, par l’ensemble de l’écosystème de production de logements afin de vérifier que les mesures mises en œuvre sont efficaces. Ce dispositif d’évaluation est nécessaire.

La décentralisation fait peur. Certains élus utilisent abusivement le permis de louer dans des territoires alors qu’il devrait être circonscrit à un périmètre bien défini de logements insalubres ou soumis à une fréquentation importante de marchands de sommeil. Certains maires vont jusqu’à zoner tout le territoire de leur commune. Nous sommes régulièrement confrontés à ce dispositif. Ce permis de louer qui était auparavant monnayé ne l’est plus.

En tant que professionnels, nous ne voulons pas être confrontés à des abus et des dérives de cet ordre. Nous avons donc un avis extrêmement réservé sur la décentralisation de la politique du logement dans sa totalité. En revanche, en renforçant l’intervention de l’élu sur l’accompagnement de la politique du logement avec une évaluation régulière des objectifs à atteindre, nous éviterions des problèmes tels que ceux rencontrés notamment dans la région de Biarritz. Nous assistons à une attrition totale du parc locatif à destination des jeunes travailleurs, à une prédominance de locations meublées et à des excès en tout genre.

L’observation de l’habitat demande un consensus et un échange avec tous les acteurs de la société civile. Les élus de toutes les villes de France auraient intérêt à se rapprocher du monde professionnel pour travailler ensemble dans l’intérêt des Français et établir une véritable assise pour conduire une politique du logement délocalisée.

Mme Danielle Dubrac. Nous vivons une crise et assistons à un ralentissement du marché, avec des conséquences sur les finances publiques, qu’elles soient nationales ou locales. La baisse de la construction a pour conséquence une baisse de recettes de la TVA. Quant à la baisse des mutations, elle induit une baisse des recettes des droits de mutation. L’encadrement des loyers, avec la mise en place de l’indice de référence des loyers (IRL) a généré des moindres revenus fonciers pour les propriétaires.

Pour le propriétaire occupant, on aurait pu imaginer le maintien de la réduction des droits de mutation dans le neuf, voire leur suppression pour les primoaccédants dans le neuf et dans l’ancien, peut être pendant une période limitée. Ce dispositif aurait permis de désengorger la situation.

Aujourd’hui, tout le monde est perdant. L’actif immobilier des propriétaires se déprécie et ils ne peuvent pas revendre leur bien pour éventuellement en racheter un autre en fonction de leurs nouveaux besoins. L’aspect démographique doit également être examiné.

Le rendement dont bénéficient les bailleurs est tout de même faible. Il est faux de dire qu’ils sont rentiers.

Les ménages et les étudiants locataires sont bloqués dans leur logement et ne trouvent pas de location en adéquation avec leur lieu de travail ou d’études.

L’entrée dans l’accession des jeunes est littéralement décalée.

Les recettes de l’État et des collectivités locales diminuent, alors que leurs charges se maintiennent, voire augmentent.

Il faut absolument inciter à cet investissement locatif, qui bénéficiera aux finances, puisque les recettes augmenteront. Il correspond à un besoin de logements et également au marché de l’emploi. Les travaux de rénovation créent par ailleurs du chiffre d’affaires, notamment pour les professionnels.

Paradoxalement, l’État n’a plus de budget. En même temps, on entend partout que l’épargne des ménages atteint un record. Il faut absolument mobiliser l’épargne de ces ménages, et l’aiguiller sur les travaux de rénovation. Nous ne souhaitons pas que notre patrimoine immobilier parte à l’étranger.

Vous nous demandez si le prêt à taux zéro (PTZ) est un dispositif-clé et quel bilan nous dressons de ce dispositif. De notre point de vue, les modifications annoncées auront un effet malheureusement marginal. En effet, 28 % des accédants ont bénéficié de ce PTZ dans les décennies passées et 50 % des primoaccédants dans le neuf. Pour que le PTZ produise ses effets, il doit être sans zonage, partout en France. Le plafond des ressources doit absolument être augmenté, par ailleurs. Je crois que des travaux du Conseil national de l’habitat (CNH) iront dans ce sens.

Sur la gouvernance, à tous les échelons, il est très important que les schémas directeurs régionaux et les SCoT puissent fixer dans leurs orientations des objectifs chiffrés pour chaque forme de logement. Ces objectifs sont inscrits, parfois difficilement, dans les PLUi, en fonction des territoires. Il convient de vérifier que ces objectifs sont respectés tels que décidés dans la vision politique de chacun. Les professionnels pourraient être consultés et apporter leur vision et leur expertise du sujet. Or ils ne sont pas toujours associés à la rédaction de ces documents.

M. Loïc Cantin. Je voudrais revenir sur votre préoccupation qui est de donner une feuille de route à la politique du logement en France. Il est toujours intéressant de regarder d’où l’on vient pour savoir où l’on veut aller. Le moment est opportun pour réfléchir ensemble et ne pas reproduire les erreurs du passé.

Quand je parcours la politique du logement depuis quarante ans, les grands événements sont notamment la loi Quillot de 1982 et la loi du 23 décembre 1986 qui donne pour la première fois un avantage fiscal à un investisseur qui achète pour louer. Le mécanisme durera jusqu’en fin 2024, soit trente-huit ans d’une politique ininterrompue d’accompagnement d’un investisseur déjà propriétaire de son logement qui s’engage à louer. C’est l’expression la plus totale de l’inefficacité des politiques du logement que de n’avoir eu d’autre alternative que de reconduire un même dispositif sous forme de déductions d’impôt.

Entre-temps, qu’avons-nous retenu d’une politique d’aide aux ménages qui souhaiteraient accéder à la propriété ? Nous avons pu déduire les intérêts d’emprunt. Nous avons introduit le PTZ. Nous avons balayé les anciens dispositifs qui avaient fait la réussite de notre pays pour ne laisser subsister que ce dispositif. La loi Pinel a permis de soutenir la construction de logements neufs en France, avant que le dispositif ne soit réaménagé au 1ᵉʳ janvier 2022. Il permettait à un Français d’investir 21 % de son logement dans la limite de 300 000 euros, de bénéficier de 63 000 euros de réductions d’impôt, et par conséquent d’acheter un appartement à 237 000 euros pour un prix de base de 300 000 euros. Cependant, un ménage accédant à la propriété achetait l’appartement 300 000 euros car il ne bénéficiait d’aucun dispositif de soutien. L’équité n’était pas assurée. L’investissement locatif a été favorisé. Au bout de la période de défiscalisation, l’investisseur revendait son bien.

Ce genre de dispositif ne doit plus être reproduit. Il faut soutenir la construction par des incitations, mais ne pas se s’inscrire dans des positions qui déséquilibrent le marché.

J’ai connu un marché de l’immobilier neuf avec 80 % d’accessions à la propriété et 20 % d’investissements locatifs. Dès que la loi Pinel a été promulguée, la règle s’est inversée avec 80 % d’investisseurs et 20 % d’accédants à la propriété, voire 100 % d’investisseurs. Il faut restaurer cette stratégie car il est fondamental de permettre l’accession à la propriété de l’ensemble des ménages. L’échéance de la vie, c’est la retraite. Au moment de la retraite, s’ils n’ont pas de toit, de nombreux concitoyens rencontreront des difficultés.

Devenir propriétaire n’est pas un « vilain mot », mais un statut auquel de nombreux Français devraient pouvoir accéder. Entre la France des années 1980 et la France des années 2020, notre société s’est transformée, voire s’est déformée dans toutes ses composantes. Le marché du logement est composé d’une mosaïque de territoires et aucun marché immobilier n’est identique, ce qui explique la délocalisation d’une partie des politiques du logement.

Nous avons vécu une période de croissance pendant les Trente Glorieuses avec la création d’emplois. Aujourd’hui, nous sommes confrontés à une inversion flagrante des tendances, notamment sociales, entre la courbe des actifs et celle des inactifs. Notre service économique a mesuré cette inversion sur les territoires. Le déplacement des populations sera décisif sur la forme de la ville de demain, sur la manière de l’aménager et de l’accompagner. Les besoins en logements de demain ne sont pas ceux d’hier et doivent être anticipés.

Définir une politique du logement, c’est se projeter sur le long terme, en réalisant le bilan des expériences passées. Le moment est opportun : il faut penser les politiques du logement pour les vingt à trente prochaines années. La feuille de route est longue et c’est la volonté des parties qui permettra de la réaliser.

M. Lionel Causse (RE). Merci pour vos interventions riches. Je voudrais revenir sur le lien entre centralisation et décentralisation et sur le passé pour construire l’avenir. Notre système est complètement hybride, c’est-à-dire qu’il n’est ni centralisé ni décentralisé, car une importante partie de la politique du logement est portée par les bras armés de l’État, voire par un système paritaire tel qu’Action Logement. Elle n’a pas certainement pas été au rendez-vous des besoins et des attentes pour construire l’avenir.

Je comprends que vous êtes plutôt favorables à un statut de l’investisseur privé avec des objets de défiscalisation permettant de relancer l’investissement des particuliers. Je partage le fait que des solutions sont possibles en termes de location intermédiaire.

En revanche, j’ai compris que vous étiez également critiques à l’égard des outils de défiscalisation mis en place ces trente-huit dernières années.

Sur les dernières décennies, au-delà des difficultés et des échecs, je retiens certains éléments positifs. Le nombre de logements en France est relativement important et ils sont globalement de qualité. Depuis la fin de la guerre, nous avons réalisé de nombreux aménagements, grâce aux politiques publiques menées. Je ne pense pas que nous puissions toutes les balayer, même si nous devons repenser structurellement la nouvelle politique du logement.

De votre point de vue, quels sont les éléments positifs importants sur lesquels s’appuyer pour définir la nouvelle politique du logement ?

M. Loïc Cantin. La question est longue et intéressante. Je serai extrêmement dur dans ma réponse. Depuis quarante ans, nous avons balayé tout ce qui fonctionnait.

Le système de financement des prêts à l’accession à la propriété ou des prêts conventionnés rendait les ménages éligibles à l’aide personnalisée au logement (APL) leur permettant d’accéder à la propriété. Le dispositif fonctionnait parfaitement et a été supprimé au fil dans ans. Au final, la politique du logement se résume très souvent à une ligne budgétaire au travers des lois de finances successives. Or la politique du logement est tout autre.

En 1978, j’ai connu des marchés immobiliers équilibrés, qui s’autorégulaient sans intervention excessive de l’État ou des collectivités. Pour autant, la population était tout aussi importante qu’aujourd’hui.

Lorsqu’un bailleur louait, il bénéficiait d’un abattement forfaitaire sur ces recettes locatives brutes de 35 %. Cet abattement a été supprimé au fil des lois de finances. Le statut de bailleur a été « déshabillé ».

Parallèlement, l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) s’est transformé en impôt sur la fortune immobilière (IFI) qui ne s’applique qu’aux seuls biens immobiliers, les autres étant exonérés. Le marché est de plus en plus compliqué, sur-réglementé, et impose sans cesse de nouvelles contraintes, de nouveaux diagnostics, de nouvelles obligations. Pour autant, les professionnels accompagnent ce mouvement.

À l’époque, nous avions un système fabuleux, qui alimentait l’Agence nationale de l’habitat (Anah). Le locataire payait la taxe de droit de bail de 2,5 % et le propriétaire payait une taxe additionnelle de 3,5 % sur les logements datant d’avant 1948. Le système a été abandonné et le fichier de suivi des locataires supprimé. Les subventions pour rénover l’habitat ancien ont donc disparu. Or nous aurions bien besoin de ces recettes aujourd’hui dans le cadre de la rénovation énergétique. Il ne faut pas se leurrer, les logements de classes énergétiques F et G sont plus nombreux sur les territoires les plus oubliés. Comment réaliser des travaux de rénovation énergétique dans des logements qui ont été laissés à l’abandon, aussi par les politiques publiques, depuis de nombreuses années ?

Voilà des exemples de systèmes qui fonctionnaient et qui ont été abandonnés ou oubliés. La location accession était un excellent dispositif. Aujourd’hui, on invente le bail réel et solidaire, sans réaliser de bilan des outils et mécanismes qui fonctionnaient. C’est le moment.

Le Crédit Foncier accordait via l’État une bonification des taux d’intérêt qui permettait à des ménages de devenir propriétaires, qui était le pendant du PTZ, mais avec une enveloppe beaucoup plus large.

Dans les quarante dernières années, nous avons taxé davantage, mais nous n’avons pas proposé de véritable stratégie innovante pour accompagner tout un pan d’un secteur qui est indispensable à la mise en place de logements pour les Français.

M. Lionel Causse (RE). L’USH a estimé le besoin en logements à 500 000 constructions lorsque Bercy en affiche 250 000. Avez-vous un chiffre à nous communiquer en fonction de ce que vous voyez sur le terrain ? Quel chiffre vous paraît le plus juste ?

Par ailleurs, l’autorégulation du marché est-elle une réponse à la crise actuelle ?

Mme Danielle Dubrac. Il serait temps de réaliser un bilan de la politique du logement avant de surajouter de la réglementation.

Aujourd’hui, est-il normal que la fiscalité déploie ou redéploie l’offre ? Quand on rencontre une difficulté en zone touristique ou en zone urbaine, on rajoute une sanction fiscale, une taxe sur les logements vacants, etc. C’est pour cette raison que je parle d’objectifs, de volumétrie, de vision, y compris sur le parc immobilier qui est vieillissant. Par ailleurs, la population française vieillit ou se recompose. Il existe des évolutions dans tous les domaines.

Il manque du logement intermédiaire pour les salariés, pour les professions essentielles largement évoquées pendant la crise sanitaire. Toutefois, avant d’étudier la question du logement intermédiaire, il faut s’accorder sur sa définition. Je ne critique pas le logement intermédiaire versus le logement institutionnel ou le logement privé.

Il faut faire confiance à l’épargnant et l’orienter vers du logement intermédiaire, qui permet de loger la plupart de nos salariés dans les bassins d’emplois.

En termes de données chiffrées, nous avons créé un observatoire réel et sérieux, l’observatoire Clameur. Les adhérents de l’Unis, de la FNAIM et les grands professionnels de l’immobilier donnent leurs données. Nous sommes en mesure d’observer à un instant donné la réalité du marché sur la base des baux signés. Nous disposons d’informations sur la typologie de l’appartement, sur la situation du locataire et même sur celle du bailleur. Nous pouvons réaliser des projections grâce à cet observatoire. Nous pourrions faire de même avec les charges, mais nous sommes pour l’instant très orientés vers l’observation des loyers privés. Nous sommes en mesure d’analyser les évolutions de prix car les baux signés sont une réalité, alors que les annonces ne sont que des intentions de louer.

Nous disposons de données fines qui manquent peut-être au gouvernement aujourd’hui ainsi qu’aux professionnels. Ces données sont importantes car elles permettent de dessiner la réalité et de se projeter dans l’avenir.

M. Loïc Cantin. Sur l’évaluation des besoins à construire entre le chiffre annoncé par l’USH et celui affiché par le gouvernement, la vérité se situe sans doute entre les deux.

Je défends toutefois la position que nous aurons de moins en moins besoin de logements. Nous avons en effet longtemps assisté à une équation très simple qui est qu’il faut 500 000 logements en France. Nous n’avons jamais atteint cet objectif, sauf dans les années 1975-1980. Le seuil le plus important a été atteint en déployant des efforts considérables lorsque Jean-Louis Borloo était ministre du logement, avec 470 000 logements sur un an.

La France avait besoin de construire, car elle était soumise jusqu’à présent à un solde migratoire naturel largement positif, dicté par une natalité forte, avec 350 000 habitants de plus par année. Par le doublement de la taille des ménages, le besoin en logements était identique. Nous avons répondu à ce besoin à un rythme de 350 000 logements, en fonction des évolutions et des variations.

Or le taux de natalité est passé de 2,40 à 1,70 %. Cette baisse de la natalité identifiée depuis deux à trois ans impactera largement les besoins en logement. Notre solde migratoire, évalué à 150 000 logements nécessaires par 150 000 habitants pour assurer l’équilibre de notre économie, deviendra peut-être le seul solde positif à alimenter la demande de logements.

L’équation n’est pas simple, et n’est plus mathématique. Le nombre de logements est similaire au nombre de ménages, avec même un excédent de 50 à 60 000 logements sans compter les logements vacants. Néanmoins, ces logements sont mal répartis géographiquement. La vraie question est : où les répartir demain ? Le positionnement des demandeurs de logements ne sera certainement pas dans les villes comme hier, mais ailleurs. Il est donc nécessaire de disposer de vraies projections tenant compte de ces évolutions démographiques et notamment de cette inversion dans la composition des actifs et des inactifs par territoire. Nous ne pouvons plus travailler sur une politique du logement sans véritable guide méthodologique pour parvenir aux objectifs fixés. Les besoins devraient être affinés en fonction des évolutions de notre société.

Il faudra également se poser la question de la transformation d’une partie du patrimoine qui sera exposé à une revente. Certaines populations ne pourront plus acheter comme nos parents ou nos grands-parents ont pu le faire avec des fortunes qui disparaîtront.

À la question de l’autorégulation, je répondrai qu’un marché ne peut s’autoréguler alors qu’il est soumis à une régulation forcée. Le principe d’une crise économique est qu’elle corrige les excès du passé, mais cette crise et les excès sont naturels. La demande vient sanctionner l’excès de production et les prix sont régulés.

Aujourd’hui, la hausse des taux d’intérêt s’oppose naturellement à la formation du prix et vient réduire le prix. Le cycle du logement est un cycle long, à l’opposé d’un cycle financier. Il n’y a pas d’immédiateté comme sur un marché boursier. Le marché du logement dispose d’une telle inertie que la crise et la régulation seront longues.

La crise de 1992 nous a enseigné que le temps de réajustement et d’adaptation des prix permettant de repartir sur une croissance en volume a été de quatre années minimum. Aussi, le temps de réadaptation et de réajustement sera très long, d’où la nécessité d’interventionnisme sur des points ponctuels, en mettant en place des actions curatives. Sans elles, le marché se dégradera extrêmement rapidement.

Mme Danielle Dubrac. Auparavant, les parcours résidentiels étaient classiques. Aujourd’hui, ils sont volatiles. Avec le télétravail, la charnière entre le logement et le travail est devenue compliquée. Le taux de natalité est en baisse, mais certaines personnes occupent des logements seules. Par ailleurs, la population vieillit et vieillira encore davantage d’ici 2030 et 2050. Il conviendra de s’adapter. Devant ces imprévisions et la difficulté de fournir des éléments chiffrés, la seule possibilité est d’imaginer des scénarios en fonction de bassins d’emplois ou de zones géographiques.

M. Mickaël Cosson (Dem), rapporteur. Pour avoir été vice-président d’agglomération en charge de l’attractivité, bon nombre de bureaux d’études élaborent des études auprès des EPCI pour les aider dans leurs décisions. Une multitude d’études existe déjà.

La pyramide des âges n’est pas connue de tous en matière de politique du logement. Aujourd’hui, nous nous heurtons d’ores et déjà à un mur qui est le problème d’adéquation entre les logements et les besoins. Nous connaissons le nombre de logements par rapport au nombre d’habitants mais ils ne sont pas adaptés et pas bien situés géographiquement.

Nous allons devoir agir pour éviter la bombe sociale. Pour cela, il nous faut des leviers. Vous avez évoqué les éléments positifs du passé. Néanmoins, face à la crise, il nous faut faire preuve à la fois d’innovation et de solidarité. Le plan de rénovation thermique est important et certains propriétaires bailleurs rencontreront des difficultés pour exécuter les travaux nécessaires. Pensez-vous que ces travaux puissent être pris en charge par la Banque des territoires grâce à l’épargne, qui récupérerait le montant de ces travaux au moment de la vente ?

Par ailleurs, le ZAN risque d’accélérer le prix de l’immobilier. Cette plus-value pourrait être adaptée à celles et ceux qui en ont la responsabilité et devenir une manne financière (250 000 hectares artificialisés) pour que la politique du logement ne soit plus du saupoudrage. L’idée est qu’elle s’oriente vers le particulier, vers l’intérêt général qui est avant tout de pouvoir loger la population selon sa génération et selon ses moyens.

Mme Danielle Dubrac. Je n’ai pas compris l’idée de la manne financière.

M. Mickaël Cosson (Dem), rapporteur. Imaginez 250 000 hectares au prix de 5 000 euros par hectare en zone agricole. Selon les territoires, le prix passe ensuite de 100 à 500 euros par mètre carré. Seul celui qui le vend « en voit la couleur ».

M. Loïc Cantin. Je n’ai pas du tout la même vision que vous en matière. J’ai vu une tentative de verser la plus-value sur le foncier à bâtir. Je vis dans une ville qui est pourtant une grande agglomération et les terrains à bâtir manquent. C’est la conséquence de l’absence d’ouverture à l’urbanisation des quinze dernières années. Aujourd’hui, la ville se reconstruit sur elle-même par un effet de démolition sur des friches et notamment sur de l’habitat de maisons individuelles. Une maison individuelle vaut plus cher quand elle est démolie que quand elle est debout, par la rente foncière qui est assise sur son terrain, au travers de droits à construire qui sont permis. La rente foncière est une vision du passé, avec certaines exceptions, des maires bâtisseurs ayant ouvert des espaces et des hectares à la constructibilité. Ce n’est pas le cas des grandes agglomérations françaises. Aujourd’hui, ce n’est pas une manne financière.

Je comprends que vous souhaitiez accompagner les Français dans l’accession à la construction. Il faut des espaces et il faut les maîtriser. Bien évidemment, un propriétaire qui obtiendra une autorisation d’urbanisation rendant un espace constructible sera doté d’une rente à laquelle il n’a pas contribué. Elle est la contrepartie de l’évolution du droit de l’urbanisme sur son sol. Un propriétaire qui n’a rien se contentera de mieux ; sinon, il n’aura rien.

La rareté du foncier a été et est le levier de l’augmentation de la charge foncière dans les bilans de promotion. J’ai réalisé un comparatif sur ma ville. En quinze ans, le foncier a augmenté de 1 200 % la charge foncière dans un bilan de promotion immobilière. C’est la réalité.

Si nous voulons nous attaquer au prix du neuf et rendre le logement moins cher, nous pouvons jouer sur une maîtrise foncière, notamment d’ouverture à l’urbanisation, et négocier avec le propriétaire un partage de la valeur, qui serait possible pour répondre à l’intérêt général.

Mme Danielle Dubrac. Il faut encourager les nouvelles formes d’habitat. Je pense notamment aux résidences intergénérationnelles comme les Maisons de Marianne, pour lutter contre l’isolement, ou à l’habitat participatif. Ces innovations sont importantes pour le « bien vivre ensemble ». Nous croyons beaucoup à ces formes d’habitat qui manquent aujourd’hui.

Une terre vide est aménagée, puis un transport est créé, parfois au pied du logement, qui prendra de la valeur par la suite. Pendant ce temps, des impôts auront été payés. En cas de revente, la plus-value est taxée. Par ailleurs, les établissements publics fonciers régulent le prix du foncier. Je comprends l’inquiétude sur ce point.

S’agissant de la rénovation, il faut aider les plus modestes et financer le reste à charge. La difficulté est qu’au lieu d’imaginer que l’habitat collectif est un acteur économique, on a fait des règles pour l’habitat individuel à travers le DPE et les obligations qui en découlent. Pour les copropriétés, il existe d’autres règles avec un autre calendrier et ces règles se percutent.

L’Unis et la FNAIM ont émis un certain nombre de propositions sur la priorité du DPE bâtiment par rapport au DPE individuel, car il est important que les travaux se réalisent. Nous ne sommes pas spécifiquement favorables à une obligation de travaux, sauf au moment de la vente. L’obligation de travaux signifie de trouver des financements pour tout et d’élargir encore « l’assiette ». Nous sommes en revanche favorables à l’incitation. Nous appelons de nos vœux la Banque de rénovation en insistant sur la solidarité. Tout a été fait pour désolidariser l’habitat collectif. La notion de propriété de partie privative n’a pas été reliée à la notion de propriété de partie commune.

Par conséquent, il faut relancer la solidarité et prioriser les travaux de rénovation collectifs. Le DPE bâtiment doit être supérieur aux DPE individuel. Le vote doit être rendu possible, tout comme les commandes groupées. La Banque de rénovation serait très importante pour trouver des prêts collectifs à cet habitat collectif et non pas à l’individu pris séparément dans cet habitat collectif. C’est une des solutions pour pouvoir réaliser ces travaux.

M. Guillaume Vuilletet (RE). Quand on ne fait pas les travaux énergétiques, on fait payer aux locataires une dépense énergétique supérieure. Il faut forcément trouver un équilibre sur ce point.

La réalité est un peu moins favorable que de dire : « quand on ouvre à l’urbanisme, on a une route qui arrive à la hauteur de la possibilité de construire ». La plupart du temps, quand un promoteur arrive avec son projet, le maire lui demande de le réduire de moitié.

Après les élections municipales de 2020, et suite à la crise sanitaire, des programmes sont apparus sur le thème « pas un voisin de plus ». Nous assistons aujourd’hui à une forme de réticence à la construction. La densification est forte dans de nombreuses communes. Il faut sans doute réinventer une histoire par rapport à cette situation.

Je reviens à la nécessité de logements pour la décohabitation, pour le vieillissement et pour les emplois-clés. Le discours est de coconstruire avec les élus locaux pour que le PLU soit effectivement respecté et que les besoins en logement soient objectivés. Tout l’enjeu est de faire en sorte que l’acte de construire soit ressenti de manière positive par les habitants.

Le logement doit correspondre à la réalité d’une situation à un instant T. Vous avez cité le télétravail. On pourrait citer les jeunes actifs qui devront de plus en plus changer de travail, et donc de logement, avant de pouvoir se stabiliser. Si l’on ne peut pas changer de logement, on doit renoncer au travail. Comment accompagner ce besoin de mobilité, qui n’est pas très simple à gérer, avec un besoin de revenus assurés pour une personne qui investit oui pour un propriétaire occupant qui va devoir changer de logement tous les trois ans ?

M. Loïc Cantin. Je reviens sur le cas du maire qui réduirait les possibilités de construction. L’urbanisme est un urbanisme réglementaire. Or les tendances et les pratiques ont fait en sorte que l’urbanisme devienne un urbanisme négocié. Ce ne sont pas les acteurs de la promotion qui n’ont pas envie de construire ou de densifier plus. On les empêche de le faire. Finalement, l’urbanisme réglementaire permet des droits à construire, mais l’instruction doit se faire. La véritable problématique est que le promoteur, face à une telle situation, pourrait très bien faire un recours devant le Tribunal administratif, notamment à l’encontre de la Ville, pour excès de pouvoir. En agissant ainsi, le promoteur peut « prendre sa valise et retourner travailler ailleurs ». Il faut un juge de paix sur le respect des droits et notamment du pétitionnaire, pour lui permettre de réaliser un objectif de construction qui soit conforme à la norme. Ses droits à construire ne doivent pas être bafoués par une vision politique ou protectrice.

Je suis un peu brutal, mais c’est la réalité. La loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Elan) a réformé le droit de l’urbanisme sur les recours, entre autres. Aujourd’hui, être maire-bâtisseur, c’est s’exposer à une sanction, alors que nous, nous avons besoin de logements. C’est un vrai sujet.

Mme Danielle Dubrac. Je ne fais pas de politique, mais le permis de construire est-il au bon échelon ? On comprend les difficultés que vous rencontrez. Des documents d’urbanisme existent, ils demandent du temps à être rédigés, à être partagés et à être validés. Or ils ne sont pas exécutés. La situation est compliquée, tout de même.

M. Mickaël Cosson (Dem), rapporteur. Hormis les grandes villes qui disposent d’un service instructeur, les permis de construire sont instruits par les services de l’État et depuis 2015 par les EPCI. Les documents d’urbanisme imposent des hauteurs maximales et des règles par rapport au tiers en matière de distance. Ne faut-il pas fixer des hauteurs minimales ?

8. Table-ronde réunissant les organismes de contrôle et de garantie du logement social : M. Serge Bossini, directeur général de l’Agence nationale de contrôle du logement social et Mme Marianne Laurent, directrice générale de la Caisse de garantie du logement locatif social (mercredi 18 octobre 2023 à 14 heures)

M. le président Stéphane Peu. La mission qui nous a été confiée par la présidence de l’Assemblée vise à embrasser largement les questions relatives au logement, abordant la production, les parcours résidentiels, la fiscalité du logement, les conditions économiques, l’environnement économique et institutionnel, etc. Un projet de loi sur les copropriétés et l’habitat insalubre a été présenté ce matin en conseil des ministres, qui devrait arriver à l’Assemblée nationale d’ici la fin de l’année. Une loi sur les meublés touristiques est évoquée pour le premier semestre 2024. Enfin, une loi-cadre sur le logement, comportant un volet sur la décentralisation, a été annoncée par le Président de la République et le ministre chargé du logement ; sa rédaction devrait être finalisée au deuxième trimestre 2024, pour un dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale ou celui du Sénat dans le courant de l’année 2024.

Notre mission s’inscrit dans la perspective de cette troisième loi, même si nous ne nous interdirons pas d’évoquer les deux autres.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Notre objectif est de présenter des propositions pour rendre le logement en meilleure santé et plus accessible à toutes les bourses et à tous les âges. En effet, comme nous le savons, le parcours résidentiel est aussi difficile pour un étudiant que pour un actif ou un senior.

Nous devons définir les moyens de recréer une dynamique malgré les contraintes que nous connaissons, afin de traiter notamment la problématique de l’attribution de logements pour les différents âges et les différentes bourses.

L’objectif est donc que les différentes auditions auxquelles nous procédons aboutissent à une feuille de route, dans laquelle nous pourrons piocher et qui nous permettra d’intervenir pour débloquer les situations que nous connaissons.

Mme Marianne Laurent, directrice générale de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). En guise de préambule, je voudrais rappeler que la CGLLS collecte une cotisation auprès des bailleurs pour alimenter un ensemble de dispositifs nationaux, comme l’Agence nationale de la rénovation urbaine (Anru), le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) et le Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL). Nous finançons également l’Union sociale pour l’habitat (USH), les fédérations de bailleurs, les associations de locataires, etc. Nous collectons en outre une cotisation au bénéfice de l’Agence nationale de contrôle du logement social.

Nous avons également des dispositifs d’aide, dans le cadre desquels nous signons des protocoles avec les bailleurs en difficulté afin de leur apporter un soutien sous forme de subventions. Les deux dispositifs subventionnels sont la Commission de réorganisation, instituée en 2018 dans le cadre de la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « Elan », et le Fonds social pour l’innovation, qui visent à accompagner la modernisation des différentes actions des bailleurs et l’innovation.

M. Serge Bossini, directeur général de l’Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols). L’Ancols est un établissement public administratif, qui a pour mission principale de contrôler les entités du secteur du logement social – non seulement les organismes de logement social stricto sensu, mais aussi tous ceux qui gravitent autour de ce secteur. Elle a également pour mission de produire des études et des évaluations sur le secteur.

Nous contrôlons une centaine d’entités et produisons une douzaine d’études par an.

M. le président Stéphane Peu. Vos postes d’observation respectifs vous permettent de faire des propositions sur la façon d’améliorer le système, éventuellement par rapport aux difficultés accrues de la période récente.

Mme Marianne Laurent. La production de logements est un sujet qui interpelle beaucoup. D’après nos interlocuteurs au ministère du Logement et à l’Union sociale pour l’habitat, nous atteindrons un niveau d’agréments assez bas cette année : la valeur basse serait de 80 000 et la valeur haute de l’ordre de 85 000 agréments. L’année 2023 ne sera donc clairement pas une bonne année en termes d’agréments.

Il est possible de suivre les mises en service de logements, qui figurent dans le bilan des bailleurs et qui se reflètent au travers d’un des paramètres de leur cotisation. Depuis 2015 ou 2016, le nombre de premières mises en service ne cesse de diminuer, avec une forte distorsion au bénéfice des entreprises sociales pour l’habitat (ESH), qui portent jusqu’aux deux tiers du développement, et en défaveur des offices publics. Ce mouvement s’est accompagné d’un développement très significatif des productions destinées à être vendues en l’état futur d’achèvement (Véfa). L’Agence nationale de contrôle du logement social a publié très récemment une étude sur ce sujet, que le directeur général Serge Bossini pourra vous détailler et qui corrobore nos propres observations. Certains groupes, qui œuvrent dans la production, travaillent désormais presque exclusivement à partir de Véfa.

Cette évolution de la production est liée à la difficulté d’accéder au foncier. Je pense qu’il y a également eu, du côté des offices et même si tous les bailleurs étaient concernés, un effet de surprise au moment de l’instauration de la réduction de loyer de solidarité (RLS), qui a privé le secteur de recettes et a pu susciter de l’inquiétude.

Parallèlement, la loi Elan a imposé des regroupements aux offices, générant un important mouvement de concentration, de rapprochements et de discussions qui a peut-être entravé certaines velléités de développement (ou mis les priorités sur d’autres sujets). C’est d’autant plus regrettable que, dans le même temps, les taux d’intérêt étaient extrêmement bas et que, finalement, le secteur avait les moyens financiers de produire. Mais pris dans son ensemble, le secteur a plutôt été renforcé, malgré la RLS, dans sa structure financière.

L’autofinancement se dégrade dès 2022, mais surtout en 2023 et, de manière prévisible, en 2024 et 2025, du fait de la hausse des taux d’intérêt. Nous avons donc l’impression qu’une porte se referme, alors, même qu’elle était seulement entr’ouverte. L’inflation et les coûts, en termes notamment de coûts de revient des opérations, se sont beaucoup accrus, que ce soit dans le neuf ou en réhabilitation.

Les bailleurs sont des investisseurs très importants, à hauteur de 15 milliards d’euros (Md€) en année basse et 20 Md€ en année plus favorable, sur des opérations projetées à quatre-vingts ans – puisque telle est la durée des prêts les plus longs. Tout ce qui accroît l’incertitude – y compris réglementaire – au sens large, qu’elle soit réelle ou psychologique, constitue un frein au développement pour les bailleurs.

J’observe, pour conclure, que les ESH se sont beaucoup endettées pour porter le développement et que ce sont elles qui, aujourd’hui, sont les plus exposées au risque de taux.

M. Serge Bossini. Nous avons à peu près le même point de vue que la CGLLS, au moins sur le passé. L’Ancols a publié une note sur la santé financière du secteur au 31 décembre 2021, puisque les bailleurs remontent actuellement leurs états réglementaires dans les bases de données ministérielles : cela donne un point de référence sur les ressources durables et présentes dans les comptes du secteur.

Si l’on considère le « macro-organisme » du logement social, c’est-à-dire le secteur comme s’il était un seul opérateur, on constate que ses réserves durables fin 2021 dépassaient largement ce qui était attendu. Elles résultent de la tendance baissière de la production de logements pendant ces années-là.

Pour augmenter la production de logements, la solution immédiate, souvent demandée par les bailleurs, est de rajouter des subventions publiques… alors même qu’une situation financière très favorable n’avait pas suffi à déclencher la production pour atteindre les objectifs fixés. Il faudra avoir ce point en tête lorsque le législateur voudra proposer des solutions, à travers le projet de loi de finances (PLF) ou à travers des lois d’organisation : les freins se situent ailleurs. Je ne nie pas que certains bailleurs puissent avoir besoin de financement – car je me situe au niveau du « macro-organisme » – ni que les besoins et les moyens ne soient pas toujours en adéquation. Mais en tout état de cause, dans la recherche de solutions de déblocage, je pense qu’il est important de travailler sur d’autres pistes que le financier.

Mme Marianne Laurent. Vous vous interrogez sur l’étude de la Banque des territoires sur les perspectives du logement social, qui est une référence extrêmement solide : elle examine le macro-organisme des bailleurs sociaux, dont elle analyse la rétrospective et qu’elle essaye de projeter.

Cette publication existe depuis 2013 et, toutes les années qui ont suivi, nous projetions un volume de constructions neuves en cohérence avec les ambitions de politique publique – donc, compris entre 100 000 et 125 000 unités par an. Dans l’édition publiée en 2016, le discours était que le secteur avait globalement les moyens, en dépit de disparités entre les bailleurs, de construire 100 000 logements et de conduire entre 75 000 et 100 000 réhabilitations par an.

Ce qui a changé, c’est que les volumes de réhabilitations à projeter pour répondre à la stratégie nationale bas-carbone, sur le long terme, et à la loi « Climat et résilience », sur le court terme, ont quasiment doublé, pour atteindre de 150 000 à 200 000 opérations par an, selon les estimations. De tels volumes doublent l’investissement nécessaire au titre des réhabilitations, qui passe de 4-5 Md€ à 9-10 Md€ par an, d’autant que le prix de revient des opérations n’a plus rien à voir entre l’étude de 2016 et ce qui est projeté aujourd’hui. L’USH a peut-être des coûts de revient supérieurs à ce que projette le ministère du Logement ou la Banque des territoires ; mais, en tout état de cause, une réhabilitation coûtait hier 30 000 euros : elle coûte au minimum 60 000 euros actuellement.

Si le rythme des réhabilitations double et compte tenu des coûts de revient croissants, que reste-t-il alors pour la production neuve, en prenant également en considération l’augmentation du coût de revient de ces opérations de construction neuve ? Il faut injecter en plus, dans le modèle, le niveau du livret A. Supposons qu’en 2025, son taux revienne à 2 % et que l’inflation redevienne raisonnable, qu’est-ce que le modèle peut globalement absorber ? La loi fixant des objectifs en termes de réhabilitation – mais pas en termes de constructions neuves – nous faisons l’hypothèse que les bailleurs se conformeront à la loi. Compte tenu du plafond de l’investissement globalement réalisable, ces bailleurs devront réduire leurs ambitions en termes de développement. Les projections à 2050 indiquent que les autofinancements seront alors très minces et que les réserves financières accumulées auront été consommées, compte tenu de l’injection de fonds propres dans les opérations. Sur le long terme, nous embarquons actuellement des opérations déséquilibrées en matière de réhabilitations : un investisseur financier classique observe le taux de rendement interne (TRI) et, si le TRI est négatif, il n’investit pas ; or les bailleurs investissent quand même. Sur les opérations de construction neuve, les équilibres sont également beaucoup plus lointains. La barque se charge donc d’opérations déficitaires et seuls les bailleurs qui ont un portefeuille d’opérations d’une masse suffisante – certaines excédentaires, d’autres déficitaires – réussiront à garder des ratios d’autofinancement corrects. Les autres, au moins dans un premier temps, afficheront des autofinancements très minces, voire négatifs.

M. Serge Bossini. Je confirme totalement ces propos. Si on entre plus avant dans le détail, on s’aperçoit que les logements énergivores classés G et F ne sont pas uniformément répartis entre les bailleurs. La base des données est instable, sachant que les modalités de calcul du diagnostic de performance énergétique (DPE) ont changé et que les déclarations des bailleurs ne sont pas toutes à jour. Nous estimons néanmoins que la part du parc en F et G est aujourd’hui comprise entre 6 % et 8 % ; ce n’est donc pas considérable et les bailleurs ne sont pas très inquiets par rapport aux échéances de 2025 et 2028. Paradoxalement, c’est l’étiquette E à l’horizon 2034 – une date certes plus lointaine, mais qui concerne des masses de logements plus importantes – qui les inquiète davantage. S’agissant de la répartition des étiquettes entre les bailleurs, nous identifions une trentaine de bailleurs qui concentrent 40 % des passoires, sachant que beaucoup d’étiquettes DPE manquent. En termes de politique publique, la bonne nouvelle est que nous avons trente interlocuteurs prioritaires ; la mauvaise est que, lorsque les problèmes sont ainsi concentrés sur quelques bailleurs, ceux-ci peuvent se trouver eux-mêmes en difficulté et nécessiter des mesures de sauvegarde.

L’Ancols prépare des études et des contrôles pour vérifier que les bailleurs pourront répondre aux obligations légales et qu’ils ne reloueront pas les logements F et G, conformément à la loi. L’Ancols contribuera à faciliter les arbitrages des bailleurs pour sécuriser la rénovation thermique, peut-être au détriment de la production neuve. Les arbitrages se font dans chaque conseil d’administration, au moment de la relecture du plan stratégique de patrimoine (PSP) qui s’articule à long terme avec la situation financière prévisionnelle du bailleur. La question est notamment de savoir s’il est stratégiquement plus intéressant de rénover pour « sauter une étiquette » à la fois – ce qui permet d’avoir des quantums de rénovations lissés jusqu’en 2030 – ou de passer tout de suite en A ou B. Pour la politique publique et la stratégie nationale bas-carbone, il vaudrait mieux que les bailleurs « montent » directement aux étiquettes A et B, mais, pour l’instant, la loi n’impose pas des sauts d’étiquettes.

M. le président Stéphane Peu. J’ai l’impression qu’il y a une divergence entre vous deux sur la question du déficit de production, qui ne serait pas lié à la situation financière des organismes. Nous sommes confrontés à d’immenses enjeux de rénovation, avec des surcoûts considérables et des objectifs assignés par la loi – alors qu’elle n’en impose pas sur la production. Les capacités d’investissement étant les mêmes pour produire et pour rénover, l’effort de rénovation se traduira nécessairement par un déficit de production, dont la causalité est tout de même financière.

M. Serge Bossini. Avoir des réserves financières ne suffit pas pour déclencher l’acte de construction. Pour autant, l’absence de finances interdit de construire.

Mme Marianne Laurent. La situation financière actuelle des bailleurs leur donne la capacité à embarquer les niveaux de rénovation fixés par le législateur. J’émets toutefois une réserve sur les capacités humaines, puisque leurs capacités de développement sont principalement assises sur les promoteurs, au détriment du maintien d’équipes de maîtrise d’ouvrage propres aux bailleurs. Les inconvénients d’une telle configuration, dans le contexte de crise actuel, sont que les promoteurs vont lancer moins d’opérations et qu’ils s’adresseront moins « en bloc » aux bailleurs sociaux.

Le dispositif de prévention des difficultés financières des bailleurs de la CGLLS se situe aujourd’hui à un point bas. Nous suivons seulement 21 bailleurs en protocole ; nous avons signé trois protocoles en 2021, trois en 2022, zéro en 2023 et nous en avons un à l’étude pour 2024. En revanche, il y a trois ans, nous avions encore quarante bailleurs en protocole. Le protocole de certains était d’ailleurs échu… mais ils restaient volontairement dans le giron de la CGLLS, en espérant une petite rallonge subventionnelle.

J’ai souhaité y voir clair entre ce qui relevait d’une forme d’opportunisme et les bailleurs qui avaient vraiment besoin d’être accompagnés. Sur les six protocoles signés en 2021 et 2022, quatre au moins accompagnaient des bailleurs qui n’étaient pas en situation financière difficile sur le moment ; cependant, compte tenu du poids des investissements qui pesaient sur eux au titre de la réhabilitation, de la construction et des conventions de rénovation urbaine, ces bailleurs n’avaient pas suffisamment de réserves accumulées – même s’ils étaient accompagnés par leur collectivité locale de rattachement ou leurs actionnaires, à travers des titres participatifs acquis par la Banque des territoires, Action Logement ou des collectivités locales. En dépit de ces injections de fonds propres, la capacité d’autofinancement de ces bailleurs ne suffisait pas à alimenter leurs fonds propres dans les proportions nécessaires pour conduire tous ces plans d’investissement.

Une petite dizaine de bailleurs, sur un total de cinq cents opérateurs (toutes familles confondues), est aujourd’hui fragile et une cinquantaine est sous surveillance. Le dispositif de prévention est assis sur une première « ligne de défense » constituée par les travaux des fédérations dans le cadre d’un autocontrôle… qui sont plutôt des lanternes accrochées dans le dos que des phares éclairant la route ! Nous discutons avec les fédérations afin de mieux anticiper les directions que prennent les bailleurs qui cumulent les difficultés, parce qu’ils n’ont pas assez de fonds propres ou parce que leur structure financière les a conduits à beaucoup s’endetter dans le passé. Ce sont des opérateurs dont les charges d’annuité continuent à s’alourdir, alors qu’ils doivent rénover des logements très énergivores, qu’ils pratiquent parfois des loyers bas et qu’ils sont confrontés à la paupérisation de leurs locataires. Les disparités entre bailleurs sont appelées à devenir de plus en plus manifestes désormais, compte tenu de leur histoire et de leur patrimoine.

M. le président Stéphane Peu. Quel est votre regard sur les regroupements rendus obligatoires par la loi Elan ? Le sujet a beaucoup occupé les esprits – peut-être au détriment d’autres problématiques. Portez-vous un regard positif sur le caractère obligatoire et le calendrier de ces regroupements ?

M. Serge Bossini. L’Ancols a publié, en mars 2023, un contrôle thématique sur les regroupements d’organismes.

Le législateur a considéré que le mouvement HLM devait se professionnaliser et a souhaité rendre possibles les opérations en capital à l’intérieur du secteur. Lorsque chacun gère son parc comme un monopole sur son territoire, certains bailleurs s’en trouvent très bien – voire exagérément bien – s’ils se situent en zone détendue (ce qui ne nécessite pas de produire des logements), avec peu d’impayés et des coûts de maintenance et de gestion parfaitement maîtrisés. Or ce surcroît de ressources, qui ne doit pas sortir du secteur selon le principe même du logement social en France, doit pouvoir circuler vers ceux qui en ont besoin : de chacun selon ses moyens à chacun selon ses besoins. Notre analyse montre que ce n’est pas encore le cas aujourd’hui. L’essentiel des regroupements s’inscrit plutôt dans le cadre de sociétés de coordination, qui n’ont pas encore mis en œuvre toutes leurs obligations, notamment de soutien financier mutuel ; elles ne sont pas pensées ainsi.

M. le président Stéphane Peu. La coordination entre un secteur qui ne produit plus (ou très peu) et un secteur où il faut produire beaucoup me semble très compliquée à mettre en œuvre, car les logiques structurantes sont surtout géographiques. J’ai surtout vu se réunir des organismes qui avaient les mêmes besoins. J’ai pu observer des rapprochements d’organismes dont les parcs anciens sont amortis et qui dégagent de la marge avec des organismes dont le parc est plus récent et qui sont donc plus endettés, beaucoup plus qu’entre organismes situés respectivement en zone tendue et en zone détendue.

M. Serge Bossini. J’ai un exemple dans le nord-est de la France, à l’intérieur d’une société de coordination que dans le cadre d’une fusion de groupes.

Les adossements à des groupes verticaux permettent aussi ces transferts, mais, même à l’intérieur de tels groupes, nous ne constatons pas de mécanismes de rééquilibrage entre endroits confrontés à des besoins et endroits disposant de moyens. En dépit du rythme rapide imposé par la loi Elan, les pratiques attendues ne sont pas encore déployées.

Mme Marianne Laurent. Nous dressons le même constat : le nombre de bailleurs diminue sensiblement depuis 2015 et les dispositions de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Nous estimons qu’il reste une centaine de bailleurs, représentant environ un million de logements, qui ont échappé à l’obligation de regroupement.

Parmi ces bailleurs qui restent indépendants, il y a les offices départementaux, par exemple : s’ils ont une taille suffisante, ils pourront continuer à vivre de manière autonome. Il y a aussi beaucoup de sociétés d’économie mixte (SEM), qui ont échappé au regroupement grâce au critère du chiffre d’affaires et sur lesquelles nous sommes parfois dubitatifs.

Les sociétés de coordination n’ont pas encore produit leurs effets, parce qu’elles se sont progressivement constituées au cours des trois dernières années sous l’effet d’accords, de désaccords, de mariages, de divorces, de remariages… Toutes ne se sont pas encore dotées des outils réglementaires attendus, comme un PSP et un plan financier consolidés à moyen terme. Certaines ont des logiques territoriales avérées ; d’autres ont des logiques opportunistes visant à échapper à l’obligation de se rapprocher d’un partenaire qu’elles n’apprécient pas, pour des raisons politiques ou autres. Celles qui portent de vrais projets peuvent aller sur des sujets non obligatoires sur le plan réglementaire. Certaines mettent des moyens en commun. Il y aura aussi le sujet très structurant de la convergence des systèmes d’information, nécessaire pour piloter un groupe : opérer une telle convergence prend beaucoup de temps. Sans parler des sujets d’alignement des équipes, au-delà de la direction générale, des reconfigurations de patrimoine, etc.

Enfin, nous n’avons effectivement pas encore constaté le bénéfice financier d’une forme de mutualisation des fonds propres, à laquelle les bailleurs sont très réticents : personne ne souhaite que ses fonds propres, quand bien même seraient-ils sous-utilisés, bénéficient au voisin. Des dispositifs avaient déjà été tentés dans le passé, comme des prélèvements sur le potentiel financier ou la mutualisation des fonds propres ; ils n’avaient pas fonctionné non plus, pour les mêmes raisons de stratégies d’évitement clairement mises en place.

Pour l’instant, nous ne voyons donc pas bien le bénéfice induit par cette soixantaine de sociétés de coordination, hormis celles adossées à des groupes capitalistiques qui ont injecté des fonds pour sortir certains opérateurs de l’ornière.

M. le président Stéphane Peu. Comment expliquez-vous le décalage, constaté ces dernières années, entre la production des entreprises sociales de l’habitat et celle des offices ? Nous aurons prochainement l’occasion d’auditionner Action Logement et de l’interroger sur la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC), à laquelle je suis très attaché. Tout cela est-il bien réparti ?

Mme Marianne Laurent. L’impact psychologique de la RLS et celui de la loi Elan ont beaucoup plus contraint les offices à se regrouper que les ESH, qui avaient déjà fusionné et n’ont fait qu’accélérer le mouvement – comme chez CDC Habitat ou Action Logement – pour constituer des entités plus importantes.

Les offices ont été pris par des considérations financières et des obligations de regroupement, avec tous les travaux induits, qui les ont probablement pénalisés. Ils n’ont pas su saisir les opportunités offertes par les Véfa et leur dynamique, sur laquelle les ESH ont surfé de manière assez opportuniste – mais réussie. Certains offices indépendants rencontrent aujourd’hui de réelles difficultés, parce qu’ils opèrent sur des territoires parfois détendus, avec des obligations patrimoniales importantes, des taux de vacance élevés et des marges de manœuvre sur les loyers extrêmement réduites. Ils ne pourront pas sortir facilement de ces difficultés.

Il y a quelques années, les offices avaient accès à moins de supports financiers qu’aujourd’hui. Je travaillais à la Caisse des dépôts et consignations à l’époque où le dispositif des titres participatifs a été mis en place. La première enveloppe du plan « logement » s’élevait à 700 millions d’euros (M€) ; cette mesure, parmi d’autres, était vraiment novatrice. L’enveloppe de la première année (300 M€) était réservée aux offices, à la suite d’une négociation entre la Fédération des offices et la Banque des territoires. Nous constatons aujourd’hui qu’une partie des sorties du protocole de la CGLLS a été rendue possible grâce à la souscription de titres participatifs par la Banque des territoires. Action logement avait également distribué une enveloppe d’environ 150 M€ et la possibilité a été offerte aux collectivités locales de souscrire ces titres participatifs.

Les offices ont donc bénéficié de moyens et de supports financiers accrus en 2021 et ils étaient moins endettés, par ailleurs.

M. Serge Bossini. Je n’ai pas d’éléments à ajouter sur le différentiel de construction entre offices publics de l’habitat (OPH) et ESH. Il y a peut-être plus d’OPH en zones détendues, dans lesquelles la production n’a pas forcément autant de sens qu’en zone tendue.

S’agissant de la répartition de la PEEC, le congrès de l’USH a beaucoup cité le rapport annuel statistique et financier de l’Ancols pour l’année 2021. La fédération des OPH considère que ce rapport constate, ex post, que la répartition de la PEEC entre personnes morales ne respecte pas le poids respectif des organismes dans le parc social et que les filiales d’Action Logement en ont bénéficié significativement plus que le reste du secteur, lors des dernières années de la convention quinquennale échue.

Il existe un principe de non-discrimination directe : il convient, de vérifier que les fonds ne sont pas attribués par Action Logement directement et par un mécanisme qui ne serait dédié qu’à ses propres filiales. Les mécanismes de distribution et de répartition de la PEEC s’appuient sur un ensemble de critères qui aboutissent effectivement à une surreprésentation des filiales d’Action Logement, mais sans que les dispositifs organisent par eux-mêmes une discrimination : la discrimination est donc indirecte. Elle est à la fois très visible et difficile à contrer, si on considère que l’argent de la PEEC doit bénéficier aux bailleurs qui construisent plus que leur poids dans le parc – car il se trouve effectivement que les filiales d’Action Logement Immobilier construisent proportionnellement plus que leur poids dans le parc : elles réalisent, en effet, environ 30 % de la production brute, alors qu’elles ne pèsent que 20 % du parc. Leur contribution justifie que des subventions et des dotations aux fonds propres leur soient versées : ce n’est pas uniquement un problème d’allocation d’une ressource publique, c’est aussi une question d’allocation dynamique et d’optimisation de l’utilisation des fonds, pour le bien du secteur tout entier – notamment, des locataires et des demandeurs.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. À une époque où la production ne cesse de baisser, quel est, selon vous, le rôle que vous pourriez jouer, dès lors que nous vous en accorderions les moyens, sur les offres de prêts qui seraient attendues et sur le parcours résidentiel ? Certains logements ne correspondent pas toujours aux besoins d’un territoire et inversement. Une réflexion est-elle menée sur des outils pour permettre aux logements de se développer ? Je pense aux logements pour étudiants, pour les seniors et autres.

Ma question est donc de savoir ce qui manque dans votre besace pour que vous puissiez être plus performants et surtout atteindre les objectifs, qui sont importants. Cette question vaut aussi pour la rénovation thermique attendue sur les bâtiments, puisqu’elle représente 40 % du coût – ou plutôt de la pollution qu’elle pourrait entraîner. Qu’est-ce qui, selon vous, manque sur ces deux leviers ?

Mme Marianne Laurent. S’agissant des bailleurs sociaux, la CGLLS garantit exclusivement les prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) et les prêts locatifs à usage social (Plus). Aujourd’hui, les prêts locatifs sociaux (PLS) et les prêts locatifs intermédiaires (PLI) sont exclus du bénéfice de cette garantie – ce qui est logique, s’agissant de logement locatif social ; pour le PLS, cela pourrait se discuter.

Je pense que les bailleurs pourraient souhaiter une simplification de ces dispositifs de financement – au moins, sur le logement social – puisque, derrière chaque typologie de financement APL, se trouvent au minimum deux lignes de prêt. Une opération mixte, qui embarquerait du Plus, du PLAI et du PLS mobiliserait de six à huit prêts, pour lesquels les bailleurs sociaux doivent demander une garantie aux collectivités locales – lesquelles sont plus ou moins enclines à l’accorder. On a pu évoquer l’idée d’un prêt ou d’un agrément globaux pour de telles opérations : je sais que ce sujet est éminemment complexe, mais il pourrait constituer une piste à explorer.

Le renouvellement automatique des conventions fige dans le temps la nature des revenus des bailleurs et potentiellement la population hébergée. Des politiques de modulation des loyers n’ont pas été mises en place par les bailleurs, probablement en raison de leur complexité. Il y a peut-être, là aussi, des voies de simplification à trouver, afin de permettre aux bailleurs de revoir la typologie au bout d’un certain temps et leur accorder un peu de souplesse, à masse de loyers donnée – y compris pour favoriser la mixité sociale dans certaines résidences et la mobilité dans le parc social, qui n’ont cessé de décliner pour des raisons qui sont simples à appréhender, mais qui figent les situations.

M. Serge Bossini. Rennes Métropole est une collectivité modèle en matière de politique de loyer : elle est la seule à avoir mis en place une politique de loyer unique, pour contourner le fait qu’un logement financé il y a trente ans pour un type de ménage donné est aujourd’hui occupé par un ménage aux caractéristiques différentes, dans un contexte où la ville a considérablement évolué.

Ce modèle ressemble de plus en plus au marché libre : à une typologie donnée correspond un loyer, où que ce soit dans la métropole. Du point de vue du parcours de l’usager et des ménages, c’est une promesse de mixité sociale, puisque les ressources du ménage n’entrent pas en ligne de compte pour choisir la localisation. Une cotation des besoins du ménage est établie par les bailleurs et la métropole. C’est un exemple intéressant de simplification, non pour le bailleur, mais pour l’usager.

L’Ancols a réalisé une étude qualitative sur les nouvelles politiques de loyer pour essayer de comprendre pourquoi ces politiques n’avaient pas prospéré. Il en ressort que l’insécurité juridique fait partie des risques que refusent de prendre les bailleurs : ils craignent de se lancer dans un changement de leur système d’information (SI) pour ensuite constater, trois ans plus tard, que la politique a de nouveau évolué ; ils préfèrent rester sur du standard. Rennes Métropole a obtenu une prolongation de dérogation à la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi « 3DS » ; elle vit donc sous le couperet d’un possible retour en arrière. Le risque législatif et la complexité des SI doivent être pris en compte.

Les normes sont complexes pour de très bonnes raisons et elles tendent à se sédimenter. Il est ensuite demandé à l’administration d’imaginer une sorte de « couvercle » qui permette à l’usager de s’y repérer. Quelquefois, ça marche ; mais quand les normes sont trop complexes (par exemple, en matière de financement), le coût de la simplification chez le bailleur au bénéfice de l’usager devient trop élevé. En l’occurrence, je pense qu’il faudra simplifier les zonages, car les zonages pour calculer les plafonds de loyers ne sont pas les mêmes que pour calculer les plafonds de ressources. Ces derniers prennent en compte des compositions de ménages qui ne sont pas des unités de consommation, parce que certains types de ménages comme les jeunes couples ont des plafonds de ressources différents des autres couples. Toute cette complexité peut se comprendre, dans l’intention politique qui est celle d’un service public, mais elle rend les choses illisibles et difficiles à fluidifier ultérieurement, y compris pour connaître ses droits.

J’imagine qu’on vous pose souvent cette question difficile dans vos circonscriptions : ai-je droit à un logement social ? Il faut non seulement connaître le revenu, mais aussi la composition du ménage (et pas seulement le nombre de personnes dans ce ménage) et l’établissement public de coopération intercommunale dans le ressort duquel la personne souhaite habiter. En outre, les personnes n’ont pas accès au même segment du parc selon leur niveau de revenus et qu’on est en PLS, en Plus ou en PLAI. Ces éléments nuisent beaucoup au parcours résidentiel des ménages, dont certains abandonnent leur demande de logement social parce qu’ils ne comprennent pas le fonctionnement du système. Certains ménages refusent le logement attribué lorsqu’ils le découvrent, car tous les bailleurs n’organisent pas des visites a priori.

Nous avons beaucoup parlé des bailleurs aujourd’hui ; mais, le législateur devrait penser au parcours de l’usager et à ce qu’il voit réellement du logement social…

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Quand Rennes Métropole a-t-elle commencé son expérimentation ? Nous pourrions éventuellement l’auditionner.

M. Serge Bossini. La loi 3DS a prolongé de cinq ans l’expérimentation ouverte par la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « Alur », en 2014. Rennes Métropole a vraisemblablement commencé son expérimentation à cette date ; elle n’est d’ailleurs pas complète, car les loyers uniques ne sont appliqués qu’à la relocation, elle-même soumise à la lenteur de la mobilité interne.

Rennes Métropole s’est dotée d’un programme local de l’habitat (PLH) intercommunal bien avant que la loi ne l’impose. Ce territoire a mis le logement au cœur de sa structuration politico-territoriale depuis Edmond Hervé.

M. le président Stéphane Peu. Il me semble que la CGLLS avait dû accompagner des organismes confrontés à des difficultés du fait de leur recours à des « prêts toxiques ». Je m’inquiète de savoir si la hausse du taux du livret A (TLA) n’ouvre pas la possibilité d’une nouvelle dérive de ce genre.

Mme Marianne Laurent. Cette pratique a effectivement été beaucoup utilisée par les bailleurs, qui ont recouru à des produits complexes. Il y a eu des swaps et des prêts à options ; dans tous les cas, ce sont des options complexes sur des produits dont les bailleurs ne maîtrisaient pas les sous-jacents, parce que ce n’était pas leur métier et que les banques ont largement commercialisé ces instruments.

Il y a eu quelques placements avec options, qui ont pu connaître des sorts divers. C’est beaucoup plus grave pour de l’endettement, car, quand le taux d’intérêt passe de 3 % à 30 %, ce n’est plus du tout la même histoire… Je pense que les banques ne commercialisent plus ce type de produits. Pour avoir souscrit des swaps pour couvrir le taux du livret A, je peux confirmer qu’il vaut mieux éviter toutes ces options, qui sont fondées sur des projections.

Des couvertures d’inflations et de taux existent, mais le livret A est administré : ce n’est pas un produit de marché. Je décommande donc fortement d’avoir recours à des swaps pour couvrir ses variations de taux, y compris avec des produits simples pour lesquels les sous-jacents sont clairs, sous peine d’être pris à revers. La fixation du taux du livret A à 3 % est une bonne décision pour les bailleurs, mais elle a pu générer des pertes dans certains bilans où il y avait des swaps. Ce sont des produits complexes dont il faut s’éloigner.

Je défends ardemment ce produit simple qu’est le livret A. Lorsqu’il a été un peu « hors marché » cette dernière décennie, les bailleurs se sont tournés vers les banques et ont pu profiter de taux fixes bas. Le marché est désormais retourné, puisque les taux n’y sont plus intéressants pour les bailleurs ; d’où le retour à une logique de souscription d’emprunt adossé au livret A, avec des bonifications d’intérêt que la Banque des territoires met en place en accord avec le ministère des finances. Il n’y a pas de risque que ce robinet financier se ferme et tous les bailleurs sont traités équitablement.

M. le président Stéphane Peu. J’imagine que l’Ancols et la CGLLS ont désormais établi une doctrine sur le sujet.

Mme Marianne Laurent. L’interdiction de souscrire ce type de produit est effectivement embarquée dans tous les protocoles signés.

M. Serge Bossini. En ce qui nous concerne, nous constatons encore des swaps, y compris chez des bailleurs de référence qui connaissent bien la Banque des territoires. Quand c’est pour couvrir le TLA par du taux fixe, nous sommes très loin de prêts toxiques. Néanmoins, il y a un surcoût et un pari : nous le signalons dans nos contrôles.

M. le président Stéphane Peu. J’ai noté vos propos sur la Véfa, les risques induits par un recours massif à cet instrument, ces dernières années, et la perte de la capacité de maîtrise d’ouvrage des organismes. Cette perte peut également être un handicap pour la réhabilitation, pas seulement pour la production neuve.

Pourquoi, maintenant que les promoteurs sont en difficulté et invités à déstocker leurs logements pour passer le cap, dans un domaine aussi réglementé que le logement social, le prix de la Véfa n’a-t-il jamais été réglementé ? Est-ce que ce serait nécessaire ?

Mme Marianne Laurent. Nous sommes là sur une pure logique de marché. Les prix de revient et les coûts de la construction ont beaucoup augmenté. Les promoteurs estiment que les ventes en bloc ne génèrent que des micro-marges et ils semblent ne répondre que peu, voire pas, aux appels à manifestation d’intérêt lancés par les groupes qui souhaitent se porter acquéreurs.

Il me paraîtrait compliqué de réglementer complètement la Véfa. Certaines collectivités locales, pour accorder leurs garanties, plafonnent le prix de la Véfa, mais ce système fonctionne moyennement.

M. Serge Bossini. Il faut tenir compte des rapports de force entre collectivités et promoteurs, qui sont plus ou moins favorables à la collectivité. Dans certains cas, elles réunissent à donner des indications de prix de sortie aux bailleurs.

Faute de réglementation, il est difficile de fixer des prix dans un mécanisme soumis à des moteurs de coûts, en particulier pour les coûts de construction, de l’énergie ou des matériaux, qui relèvent du marché. Plafonner le prix des Véfa pourrait induire des marges négatives et entraîner l’abandon de l’opération.

M. le président Stéphane Peu. Nous savons combien coûte un logement produit par un bailleur et combien coûte un logement acheté par un bailleur à un promoteur. La « matière première » étant le foncier, le développement massif de la Véfa est aussi une invitation à faire augmenter le prix du foncier, sans encadrement, comme cela s’est beaucoup fait à Paris. J’ai en mémoire la ZAC des Batignolles, avec des Véfa soumises à des prix administrés et entraînant une élévation anormale du prix du foncier. Il y a un sujet de régulation et les organismes de contrôle que vous représentez auraient peut-être des suggestions à présenter.

M. Serge Bossini. Je vous renvoie à notre étude de juillet 2023, qui compare les prix de sortie des logements en maîtrise d’ouvrage directe aux prix de logements achetés en Véfa. La Véfa est bien moins chère que la maîtrise d’ouvrage directe.

Sur l’évolution du prix du foncier, nous avons besoin de produire des connaissances nouvelles, car, au cours de ces dernières années, l’évolution du prix de sortie des logements est parallèle à l’évolution du prix du foncier. Ce dernier a accompagné un renchérissement du prix de production au niveau global – sans parler de situations particulières en zones très tendues ou de fonciers non remplaçables, qui défient tout entendement.

M. le président Stéphane Peu. Vous dites que vos analyses montrent que la Véfa est moins chère que la production directe ?

M. Serge Bossini. Oui, elle est moins chère de 10 % environ, du fait du mécanisme de régulation à l’intérieur de l’opération : l’opération sociale à l’intérieur de l’opération mixte bénéficie des prix de sortie très élevés de la partie libre. De ce fait, la Véfa est un principe intéressant. Comme les prix s’envolent, l’idée est de collecter une forme de subvention à la fois pour payer le foncier de la part publique de l’opération et pour limiter les prix de sortie de la Véfa.

M. le président Stéphane Peu. J’en prends acte, mais je suis surpris : sur mon territoire de Seine-Saint-Denis, j’ai toujours constaté l’inverse. Les Véfa s’achetaient entre 3 000 et 3 500 euros par mètre carré, quand la production directe s’élevait à 2 600 euros par mètre carré. Je suis étonné que la Véfa puisse coûter moins cher que la production directe pour un organisme HLM.

Mme Marianne Laurent. Je souhaite enfin évoquer le sujet des garanties des collectivités locales, même si la décentralisation n’est pas au cœur de mon métier. Il n’y a pas d’alerte particulière, c’est-à-dire que nous ne constatons pas une envolée des demandes de garanties auprès de la CGLLS au motif que les collectivités locales se seraient retirées massivement. La plupart des opérations restent garanties par les collectivités locales.

En revanche, le nombre d’opérations pour lesquelles nous apportons une garantie à 100 % est en nette progression. Or la garantie de la CGLLS est normalement subsidiaire : elle ne devrait pas constituer 100 % d’une opération… mais nous n’empêcherons évidemment pas la réalisation d’une opération au motif qu’une garantie à 100 % doit être apportée.

Comme nous parlons beaucoup de l’échelon de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) comme étant celui potentiellement pertinent, il me semble que la réflexion pourrait embarquer l’analyse du processus de bout en bout, afin que l’EPCI puisse également apporter sa garantie aux prêts nécessaires. La CGLLS se trouve en bout de chaîne : le permis de construire a été accordé il y a bien longtemps, tout comme l’agrément, l’immeuble est en construction ou tout juste livré ; les financements se mettent en place et la recherche de garanties intervient, alors que tout le monde a oublié la satisfaction de la commune ou de l’EPCI que telle opération se fasse ou que tel type de locataires puisse bénéficier de ces logements. Toutes les collectivités ont leur autonomie quant à la délivrance d’une garantie, mais les communes et les établissements publics de coopération intercommunale n’y sont pas toujours. La plupart des départements y sont, mais pas tous.

Par ailleurs, nous constatons que de nombreux règlements sont adoptés de manière autonome par des communes sur le territoire d’une collectivité ou une collectivité vis-à-vis des communes. À la fin, la somme des règlements entrave l’obtention de garanties pour une opération. Je tenais à vous en faire part.

M. le président Stéphane Peu. Les garanties ne font pas partie des ratios de la loi Galland.

Mme Marianne Laurent. Elles ne rentrent effectivement pas dans le calcul des ratios Galland. Le code de la construction et de l’habitation et le code général des collectivités territoriales réservent un traitement spécifique à ces garanties au secteur du logement social, en bout de chaîne.

M. le président Stéphane Peu. Je vous remercie.

9. Audition de M. Damien Botteghi, directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) au ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, M. Emmanuel Rousselot, sous-directeur du financement et de l’économie du logement, M. Benoît Chantoiseau, chef du bureau du développement de l’offre de logements sociaux et intermédiaires, et M. Raphaël Montagner, adjoint au chef du bureau de la fiscalité du logement et de l’aménagement (mercredi 18 octobre à15 heures 30)

M. le président Stéphane Peu. La mission d’information qui nous a été confiée par la présidence de l’Assemblée nationale porte sur les problématiques du logement au sens large : contrairement à des missions précédentes, qui étaient focalisées sur tel ou tel aspect de la politique du logement, celle-ci est beaucoup plus étendue.

Un projet de loi sur les propriétés dégradées a été présenté ce matin, qui sera sans doute débattu d’ici la fin de l’année ; une proposition de loi sur les meublés touristiques est attendue au premier semestre 2024 ; une loi-cadre sur le logement, avec un volet relatif à la décentralisation, devrait être présentée au premier semestre 2024. Telle est la perspective dans laquelle s’inscrivent nos réflexions.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Notre souhait est de disposer d’une feuille de route qui, malgré les nombreux acteurs, nous permette à la fois d’assurer un parcours résidentiel à chaque étape de la vie de chacun et de répondre aux enjeux des différents territoires en matière de logement. Parfois le logement pèche pour les étudiants, mais il peut pécher aussi pour les entreprises souhaitant s’installer sur un territoire. Aujourd’hui, il pèche pour les multiples raisons que nous connaissons (inflation, hausse des taux d’intérêt, etc.) et qui empêchent certains de bouger et de libérer un logement qui pourrait permettre à d’autres d’en acquérir un.

La volonté de cette mission est de disposer d’une caisse à outils, dans laquelle nous pourrions piocher en cas de blocage, et surtout de remettre de l’huile dans les rouages pour faire en sorte de trouver des solutions.

M. Damien Botteghi, directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP). La situation est aujourd’hui complexe à beaucoup d’égards. Nous parlons de « crise du logement », mais ce mot, à force d’être utilisé depuis des années, a de moins en moins de sens. Il existe évidemment des facteurs circonstanciels et liés à la conjoncture des taux d’intérêt, des coûts de la construction, etc. ; des réponses de court terme sont proposées par le gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2024. Les causes sont toutefois largement structurelles ; elles appellent des réponses plus profondes et qui, par ailleurs, dépendent des territoires.

Les situations ne sont en effet pas les mêmes sur l’ensemble du territoire. L’attention se porte naturellement sur les zones tendues, où la demande est la plus forte, mais toutes ne sont pas toutes tendues pour les mêmes raisons : une agglomération et un littoral touristique ne sont pas dans les mêmes situations et n’ont pas les mêmes origines de contraintes. Il existe inversement des problématiques plus spécifiques aux zones détendues, comme celle de la vacance.

Vous nous interrogez, en premier lieu, sur le pilotage de la politique du logement. Indéniablement, la DHUP considère – comme la législation le porte d’ailleurs depuis un certain temps – que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) constituent l’échelon approprié pour assurer un pilotage stratégique. C’est le niveau auquel les programmes locaux de l’habitat (PLH) sont normalement élaborés.

S’agissant de la politique de peuplement et des attributions, la dynamique pousse également à monter au niveau intercommunal, en cohérence avec le PLH et le dialogue collectif. L’intercommunalité est la maille adéquate pour des réponses efficaces et qui ne portent pas sur des territoires trop petits. Depuis la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (2014), dite loi « Alur », la dynamique enclenchée est très largement centrée autour de l’EPCI.

Je sais qu’il y a une forte demande, notamment pour les attributions, de revenir au niveau communal ou de le conforter ; une proposition de loi en ce sens a d’ailleurs été votée en première lecture au Sénat, il y a quinze jours. Nous pensons que la maille communale est un peu trop fine pour mener des politiques efficaces de diversification du peuplement et de mixité sociale. C’est la raison pour laquelle l’EPCI, en association évidemment avec les communes membres et les maires, nous paraît se situer au bon niveau.

J’ajoute que les autorités organisatrices de l’habitat (AOH) au sens de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi « 3DS », qui ont encore besoin de monter en compétences et en contenu, bâtissent également leur écosystème autour de cet échelon.

S’agissant de la production, la construction neuve constitue, dans les circonstances actuelles, le segment qui pose le plus de difficultés. Les difficultés d’accès sont à la fois conjoncturelles et structurelles. Afin de contribuer à la solvabilisation de la demande, le projet de loi de finances pour 2024 recentre le prêt à taux zéro (PTZ) sur le neuf, le tendu et le collectif.

Pour sauvegarder la capacité d’investissement des bailleurs sociaux, le maintien du taux du livret A à 3 % est extrêmement significatif, puisque tout le dispositif de financement de la production neuve de logement social est fondé sur les prêts bonifiés et l’épargne réglementaire.

Les autres outils de court terme sur la production neuve sont, en tout cas dans le parc privé, relativement modestes. Un travail est clairement engagé pour faciliter la libération de foncier. Il y a aussi des réflexions, portées par le ministre de l’économie et des finances, sur la capacité des banques à prêter.

S’agissant des bailleurs sociaux, les sujets sont nombreux et parfois conflictuels. Lors du congrès de l’Union sociale pour l’habitat (USH) à Nantes, le ministre chargé du logement a fait un certain nombre d’annonces significatives. La Caisse des dépôts et consignations (CDC) a proposé un travail intéressant sur le prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) et le prêt locatif à usage social (Plus), pour restaurer l’attractivité de ces deux produits.

Je rappelle aussi le soutien financier public important sur la rénovation, puisque 1,2 milliard d’euros (Md€) sont mobilisés sur trois ans, soit 400 millions d’euros (M€) par an pour la rénovation du parc.

S’agissant des Perspectives sur le logement social récemment publiées par la Banque des territoires, la production neuve et la rénovation du parc existant, qu’il soit social ou privé, ne doivent pas être opposées dans l’esprit de la DHUP et il est tout à fait possible, financièrement et techniquement, de les faire avancer conjointement. C’est certes financièrement très lourd et cela ne mobilise pas les mêmes mécanismes, mais les deux sont combinables.

L’enjeu de la production neuve est de produire là où il faut, un objectif qui peut être partagé par tous et auquel le dispositif Pinel, appelé à s’éteindre, n’apportait pas une réponse appropriée. Faut-il produire cinq cent mille, trois cent mille ou quatre cent mille logements par an ? Le débat peut être ouvert, mais il nous semble que là n’est pas l’essentiel.

Un travail fin est à mener sur les produits du logement social eux-mêmes, notamment les PLAI et les Plus. Nous constatons un déséquilibre entre ces produits : le PLS présente une attractivité forte, mais qui est supérieure aux besoins ; le PLAI et le Plus ont une attractivité moins forte, pour des raisons techniques et politiques, singulièrement pour le PLAI. Ceci explique les annonces de la Caisse des dépôts et consignations pour rendre le PLAI attractif en termes d’équilibre financier. Quant au Plus, un produit qui peut paraître déséquilibré aux acteurs – y compris en termes de soutien financier –, nous nous attachons à le rééquilibrer pour qu’il soit plus utilisé dans la production de logement social, le Plus et le PLAI étant destinés aux publics sociaux et très sociaux.

Le développement du logement intermédiaire est poussé par beaucoup d’acteurs de la filière et par le gouvernement. L’actuel ministre chargé du logement a tenu des propos très clairs, lors du congrès de Nantes, sur la mise en place de dispositifs au soutien de la production de logements intermédiaires, qui sont beaucoup plus orientés vers la classe moyenne.

S’agissant du foncier, le projet de loi de finances pour 2024 propose des abattements exceptionnels temporaires pour les terrains à bâtir et de retravailler sur l’imposition des plus-values de cession à horizon de vingt ou trente ans.

La sobriété foncière et la mise en œuvre du « Zéro artificialisation nette » (ZAN) relèvent d’un exercice complexe de gestion des contradictions. Au cours de la première période (2020-2030), il est tout à fait possible d’atteindre le volume de constructions neuves attendu à l’échelle du territoire français tout en tenant l’objectif de diminuer de moitié la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf). Cela nécessite de travailler sur le recyclage foncier et sur toutes les thématiques de « dents creuses ». Le travail est compliqué et nécessite de nouveaux outils, mais, en termes de gisement, c’est tout à fait réalisable.

Avec la seconde étape (2031-2050), il faudra basculer vers une logique de projets de territoire. Nous en sommes aujourd’hui au stade des schémas régionaux d’aménagement et de développement durable du territoire (Sraddet), appelés à être déclinés progressivement ; à partir de 2031, ce sera au niveau des plans locaux d’urbanisme que les choix auront à être réalisés, dans le cadre de véritables projets de territoire. Même si ce travail est complexe et qu’il nécessite de revoir une partie des habitudes de construction et d’aménagement, singulièrement sur l’artificialisation par extension, nous sommes capables d’intégrer ces problématiques et de trouver les gisements au niveau de la parcelle.

De manière générale sur le foncier public, qui représente environ 50 % du coût de sortie de la construction neuve et dont le coût croît depuis vingt ans, des pistes sont explorées. Nous savons que la « décote Duflot » ne fonctionne pas très bien et peut être améliorée. Les agglomérations peuvent aussi mener un travail technique sur le niveau des décotes, même si, depuis une loi de 2019, ces décotes sont plafonnées – ce n’était pas le cas auparavant, ce qui permettait des négociations plus souples.

Le Conseil national de la refondation (CNR) souhaite mettre fin aux enchères publiques pour la vente du foncier public. Des outils fiscaux seront présentés dans le projet de loi à venir, permettant de libérer une partie du foncier.

Les établissements publics fonciers d’État ou locaux couvrent quasiment 90 % de la population française et constituent des outils de portage intelligents, qui travaillent dans la durée, ont la connaissance technique et peuvent jouer un rôle contracyclique. Ces outils sont plus ou moins appropriés selon les territoires, mais ils sont en mesure d’assurer l’ingénierie sur le portage foncier, sur l’achat et tout ce qui permet de faire du recyclage urbain intelligent, voire très sophistiqué.

S’agissant de la vacance, une mission spécifique au sein de la DHUP et une start-up d’État travaillent sur ce sujet important. La vacance structurelle, c’est-à-dire celle de plus de deux ans, concerne 1 million de logements, soit un peu plus de 3 % du parc privé en France : sans être totalement négligeable, l’enjeu n’est donc pas considérable. Il s’agit plutôt d’un problème de zone détendue que de zone tendue, ce qui explique que cette thématique soit intégrée à France Ruralité et à d’autres programmes.

Dans le détail, 65 % des vacances s’expliquent par des raisons d’obsolescence des biens. Viennent ensuite les problèmes de succession, les blocages juridiques, les propriétaires qui ont une mauvaise expérience locative et qui préfèrent renoncer… mais, globalement, ce sont des biens en mauvais état : on finit par retomber sur des problématiques d’accompagnement et de financement de la rénovation. Une partie des réponses est donc portée par l’Agence nationale de l’habitat (Anah) pour le ciblage des publics sociaux, avec MaPrimeRénov’ pour la réhabilitation et, à partir de 2024, un dispositif de rénovation énergétique qui s’oriente vers une rénovation plus structurelle que le geste individuel, le vecteur énergétique ou le changement des huisseries et fenêtres.

La mission et le travail de beaucoup d’acteurs comme l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et l’Anah consistent, en réalité, à aller voir les propriétaires de logements vacants, dans les bourgs et les villages, afin de leur présenter les solutions auxquelles ils pourraient avoir accès.

Il existe une taxe sur les logements vacants et une taxe d’habitation sur les logements vacants, mais cette dernière est peu mobilisée. La taxe sur les logements vacants (TLV) a fait l’objet d’un zonage en application des dispositions de la loi de finances pour 2023 et afin d’ouvrir cette taxe, auparavant limitée à des communes de plus de cinquante mille habitants, à beaucoup plus de communes : 2 200 communes supplémentaires peuvent désormais lever la taxe sur les logements vacants. L’outil est donc utile, mais il peut certainement être amélioré : en l’état, c’est une ressource non affectée qui abonde le budget de l’État – ce qui peut être un sujet du point de vue des collectivités, puisque ce n’est pas une taxe locale ; par ailleurs, le taux de majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires est défini au niveau national, dans une fourchette comprise entre 5 % à 60 % – ou pourrait donc ouvrir un débat sur la possibilité de moduler ou, en tout cas, de donner des marges de manœuvre sur cette taxe… voire sur l’affectation de cette taxe et le caractère incitatif de cette fiscalité.

La taxe d’habitation sur les logements vacants, qui est liée à la TLV, rencontre les mêmes difficultés.

S’agissant des besoins spécifiques des personnes âgées, nous sommes en phase de mise en œuvre de MaPrimeAdapt’, qui sera effective à partir du 1er janvier 2024 : elle sera portée par l’Anah, mais nous en assurons le pilotage. Cette prime, annoncée par le Président de la République l’année dernière, correspond à une aide unique à l’adaptation des logements au vieillissement et au handicap, avec un objectif de 680 000 logements aidés dans les dix prochaines années, pour un budget évalué à environ 1,5 Md€ (et un sous-objectif de 250 000 logements d’ici à 2027). Cette prime sera presque universelle, puisqu’elle sera versée aux personnes de plus de soixante-dix ans sans condition de perte d’autonomie ; elle sera également ouverte aux moins de soixante-dix ans en perte d’autonomie précoce.

Par ailleurs, il est proposé de prolonger, jusqu’en 2025, le crédit d’impôt autonomie, qui est remplacé par un nouveau mécanisme pour continuer à prendre en charge les populations couvertes jusque-là.

La gestion en flux des logements sociaux, comme la cotation, peine à se mettre en œuvre malgré les injonctions législatives.

Le bail réel solidaire (BRS) est un outil récent, qui est très attractif. Il n’aboutit, pour l’instant, qu’à peu de réalisations concrètes, mais c’est normal – je crois que nous atteignons neuf cents réalisations de logements. En revanche, les organismes de foncier solidaire (OFS) sont agréés en nombre et plusieurs dizaines sont maintenant créés sur le territoire. Nous tentons désormais de les étendre au tertiaire.

Nous menons également un travail pour rehausser les plafonds, qui ne permettent pas forcément aux classes moyennes et moyennes-supérieures d’accéder aux logements ainsi construits, notamment dans les grandes agglomérations ; or ce public est également visé. Nous soutenons cet outil, qui demande néanmoins de l’ingénierie et reste toutefois une réponse très ponctuelle, une réponse de « niche ».

M. le président Stéphane Peu. Vous avez indiqué que le débat sur le volume de la production de logements dans notre pays pouvait être ouvert, tout en considérant que le sujet était peut-être secondaire. Il est tout de même sensé de se fixer des objectifs et de savoir quelle direction prendre en fonction des besoins.

Puisque vous nous invitez à descendre au niveau des territoires, je voudrais vous faire réagir sur un document. Si nous cumulons les PLH, qui sont au plus près des territoires et des élus locaux, nous arrivons, selon une étude qui nous a été communiquée, à un besoin de cinq cent mille logements environ et de 198 000 logements sociaux. Ce qui signifie que, si nous prenons le problème à l’envers en nous rapprochant de l’expression des besoins, nous arrivons à des chiffres jamais atteints et révélateurs du niveau des attentes.

Deuxièmement, vous avez à juste titre parlé des questions foncières, qui sont un problème majeur, avec des lois qui peuvent être difficiles à concilier – voire contradictoires – entre les ambitions de produire et les restrictions sur l’utilisation du foncier. L’autre problématique liée au foncier est l’explosion des coûts, ces dernières années, et l’absence de cadre réglementaire pour la valorisation des fonciers par les investissements publics, qu’ils soient issus de l’État ou des collectivités : j’ai en tête le réseau de transport du Grand Paris, qui valorise des fonciers sans être encadré par une régulation. La DHUP conduit-elle une réflexion sur une grande politique de régulation foncière, de sorte que les établissements publics fonciers, qui sont effectivement des outils formidables, ne fassent pas seulement de la réserve foncière, mais interviennent également sur la régulation de ce foncier ? Êtes-vous ouverts, sur le plan réglementaire, à une extension du droit de préemption pour un motif de régulation des coûts, au-delà du seul motif de l’utilité publique ?

Vous avez, en troisième lieu, indiqué que la crise de la production comporte des dimensions conjoncturelle et structurelle. Vous avez bien décliné la dimension conjoncturelle, mais pas la dimension structurelle. Quels sont, selon vous, les facteurs structurels qui expliquent ou aggravent la crise de la production qui est aujourd’hui observée ?

M. Damien Botteghi. On parle depuis des décennies de cinq cent mille logements à construire, un objectif qui n’a jamais été véritablement atteint. Les discours qui brandissent ce chiffre comme un totem ont pour inconvénient de ne pas se pencher suffisamment sur les besoins réels de chaque territoire.

M. Benoît Chantoiseau, chef du bureau du développement de l’offre de logements sociaux et intermédiaires. Aujourd’hui et afin de donner un ordre de grandeur, 300 à 350 PLH sont exécutoires ou en phase de signature, qui couvrent environ 33 millions de personnes en France, c’est-à-dire à peu près la moitié de la population. Ils représentent 1,2 million de logements en cumulé sur six ans, c’est-à-dire environ deux cent mille logements programmés par an, uniquement en production. Nous avons des difficultés à récupérer les objectifs de production sociale, qui ne sont pas renseignés par toutes les collectivités. Cet objectif de deux cent mille logements à produire ne tient pas compte du « taux de chute », c’est-à-dire du fait que, que lorsque nous autorisons cent logements, nous n’aboutissons pas à cent logements privés. Les objectifs d’un PLH s’entendent donc plutôt comme un besoin de logements projetés, c’est-à-dire livrés.

M. Emmanuel Rousselot, sous-directeur du financement et de l’économie du logement. Parmi les facteurs déterminants du besoin en logements – et donc du besoin de construction –, au-delà des projections sur la démographie et la taille des ménages, figurent les rythmes de résorption des situations de mal-logement liées à l’indécence, au surpeuplement, à la situation financière des ménages ou encore à des ménages dont le logement n’est pas adapté à la composition familiale. Dans les hypothèses de chiffrage, cette variable est déterminante, mais elle n’est pas toujours prise en compte. In fine, la question porte sur la détermination des besoins au niveau territorial plutôt que sur un chiffre national.

M. Benoît Chantoiseau. Nos travaux s’attachent à dissocier le « besoin en construction » du « besoin en production », notamment sociale : ce dernier peut être satisfait par de la construction, mais également par la remobilisation du parc existant via des mécanismes d’acquisition-amélioration et, éventuellement, la recomposition des logements – notre parc de logements sociaux est essentiellement composé de grands logements, construits dans les années soixante et soixante-dix, alors qu’aujourd’hui, les deux tiers des demandes concernent des petits logements. La construction et la production de logements ne sont donc pas toujours des concepts interchangeables.

M. Damien Botteghi. S’agissant de la question foncière et du rôle des OPH, la position de la DHUP est bien que la mission des OPH n’est pas seulement de faire du portage financier, mais aussi des formes de régulation foncière.

Nous travaillons sur la question du droit de préemption et sommes ouverts à une évolution de son périmètre. Certaines collectivités en font déjà un usage extensif, notamment dans un département que vous connaissez bien, mais ces démarches font parfois l’objet d’annulations juridictionnelles. Il existe une demande de confortement de l’outil, pour avoir un droit de préemption qui pourrait notamment être utilisé pour « refroidir le marché » et lutter contre la spéculation foncière ; un travail technique doit permettre de définir cette spéculation, car il n’est jamais évident de définir un prix « anormal » de marché.

La valorisation et les mécanismes de décote du foncier public issus de la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement, dite loi « Duflot », n’ont pas très bien fonctionné, en raison notamment du captage de la plus-value. Après les opérations d’aménagement, des opérateurs peuvent développer des projets sur les terrains, puis les mettre en vente, parfois à des prix très élevés ; les plus-values réalisées reviennent alors totalement aux opérateurs et aux propriétaires successifs. Il existe certes des outils contractuels, imaginés par des notaires, permettant que la plus-value liée à un effort public ne soit pas captée par les propriétaires successifs.

Certaines collectivités, qui ne disposent pas de ces mécanismes anti-spéculatifs, peuvent être dissuadées de vendre. De tels mécanismes pourraient donc faire partie de la panoplie pour inciter à la mise à disposition du foncier public, en plus du portage et du droit de préemption.

S’agissant des causes structurelles et dans la continuité des propos de Benoît Chantoiseau, nous devons effectivement nous entendre sur la production et la construction. Nous pouvons offrir plus de logements sans forcément construire du neuf – il existe beaucoup d’outils disponibles et des réflexions à mener sur le réinvestissement de l’existant.

Concernant le peuplement, nous savons que 60 % du parc privé est considéré comme sous-peuplé, selon les chiffres de l’Insee. Nous disposons donc d’une ressource, mais qui nécessite un travail très fin, notamment en zone pavillonnaire. Travailler sur 5 % du pavillonnaire d’Île-de-France nous permettrait de répondre aux besoins de production de logements en Île-de-France. Ce travail à l’îlot, sur les plans locaux d’urbanisme, est complexe du fait des problématiques de parkings, très bloquantes pour les opérations. Ce type de réponse doit être exploré, en parallèle au soutien par les prêts à taux zéro.

Se pose également la question du rôle joué par les plans locaux d’urbanisme (PLU) : beaucoup d’opérateurs déplorent que ce qui est permis par les PLU n’est pas forcément autorisé, ce qui pose naturellement problème.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Nous devons réfléchir à des PLU qui afficheraient des hauteurs non plus maximales, mais minimales.

Pourriez-vous mettre à notre disposition une sorte de resource data, qui donnerait les chiffres à atteindre, les évolutions démographiques en corrélation avec les besoins de chaque territoire, etc. ?

Dans le cadre de la réindustrialisation, des logements devront être créés. Or la politique du logement a toujours été décorrélée des autres politiques, tant du point de vue économique que du point de vue de l’aménagement d’un territoire. Quels sont les projets dans ce domaine ?

Nous devons mettre une boîte à outils à la disposition des territoires, au regard des enjeux auxquels ils sont confrontés – par exemple, pour loger les étudiants dans des conditions adéquates lorsque des filières d’enseignement supérieur se développent, mais également pour le parcours résidentiel des seniors, lorsque leur démographie est vieillissante.