rapport d'information fait au nom de la mission d'information sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation d’un parcours résidentiel durable — Comptes rendus

Les différentes lois qui se sont succédé, depuis la loi SRU, ont toujours raisonné en termes de quantité et non de qualité et de réponses aux besoins de chaque territoire, en fonction de sa population et de ses évolutions. Maintenant que la trame urbaine est tissée, comment broder une politique en dentelle afin qu’elle réponde aux besoins des territoires, de manière harmonieuse et en évitant les problèmes aux différentes étapes de la vie ?

On rencontre des difficultés pour insérer des logements en milieu artificialisé et, surtout, des problèmes de financement lorsqu’il s’agit de reconstruire sur des friches. Des réflexions sont-elles conduites pour inciter, par des outils, les promoteurs ou les bailleurs à construire sur des friches plutôt que sur un terrain vierge ? La part de ces terrains diminue et il vaut peut-être mieux la consacrer à d’autres choses qu’au logement, puisque tout ce qui est construit en périphérie des agglomérations ne fait que renforcer les problèmes de mobilité et, parfois, les problèmes sociaux.

M. Guillaume Vuilletet (RE). Une part importante des logements de demain est déjà construite aujourd’hui, sur un terrain déjà artificialisé sur lequel il y a du bâti. Quels seraient les outils pertinents pour réinvestir les centres urbains ou les centres-bourgs ? Ces zones souffrent de problèmes de désertification et de logements vacants, moins pour des raisons de prix ou d’indivision successorale que parce que ces logements sont inadaptés et qu’il est compliqué d’y vivre. Comme les problèmes d’accès au logement et d’usage du logement sont cumulatifs, les propriétaires peuvent renoncer, pendant des périodes relativement longues, à occuper ces locaux. Mon sentiment est qu’un important travail doit donc être réalisé sur les centres-bourgs, afin de les rendre de nouveau attractifs par des politiques de repeuplement associées à des restructurations. Quels sont, selon vous, les outils adéquats pour y parvenir ? Faut-il y déployer des opérations d’intérêt national (OIN) ou de grandes opérations d’urbanisme (GOU). Devons-nous adapter ces dispositifs ? Quel bilan dresser des outils existants ?

N’y aurait-il pas un problème d’adéquation du tissu économique pour répondre aux enjeux du logement ? Savons-nous faire autre chose que du neuf dans le cadre d’une production massifiée ? Si ce n’est pas le cas, que devrions-nous faire en termes de formation ?

Le foncier pâtit d’une injonction contradictoire : on ne peut pas demander simultanément à un producteur public d’optimiser ses actifs pour réduire sa dette et de faire de la décote. Le résultat, c’est qu’on ne fait rien ou pas grand-chose. Les exemples les plus criants sont les universités et les hôpitaux, qui montrent une vraie réticence à entrer dans ces schémas complexes…

M. Mickaël Cosson, rapporteur. C’est également le cas de la SNCF…

M. Guillaume Vuilletet (RE). En effet ! N’aurions-nous pas des outils de démembrement à simplifier ou à reconfigurer, afin que, dans une forme de conciliation, le terrain utilisé puisse rester public pendant un certain temps, afin de rendre des choses plus faciles ?

S’agissant de l’habitat indigne, un des problèmes est le suivi individuel des logements, pour savoir ce qu’ils deviennent et comment ils sont entretenus – et pas uniquement au niveau des copropriétés. J’ai toujours entendu dire que la DHUP avait une réticence presque systémique à une forme d’immatriculation pour identifier un local, pouvoir le contrôler, avoir une traçabilité de ce qui a été fait ou pas. Est-ce le cas ? La position de la DHUP peut-elle évoluer ?

Certaines mairies ne respectent pas leur propre PLU. Pouvons-nous faire quelque chose pour un plus grand respect des textes existants ? La transformation des zones commerciales ne devrait-elle pas être simplifiée ? Dans ma circonscription, un tiers des centres commerciaux est aujourd’hui vide, du fait de la concurrence du commerce en ligne. Ces terrains artificialisés pourraient intégrer le grand mercato du ZAN ou être reconvertis.

La crise sanitaire a favorisé le développement du télétravail, ce qui signifie que des familles s’implanteront plus loin pour bénéficier de conditions de vie correctes au regard des prix qui leur sont proposés. Cela signifie aussi qu’elles auront besoin d’un pied-à-terre ou d’un hébergement, au moins temporaire, dans les cœurs de métropoles – car le télétravail « absolu » existe très peu. Menez-vous une réflexion sur le statut de ces hébergements ? Aujourd’hui, ils sont soumis à la taxe d’habitation et à la taxe foncière, c’est-à-dire qu’une des taxes entre par la fenêtre et ressort par la porte…

M. Damien Botteghi. Sur la question des friches, il existe une mobilisation, notamment financière, via le fonds Friches. Ce fonds est bien installé, il est géré localement et il permet justement de financer des projets sur les friches, sachant que la dépollution, qui est souvent assez complexe et coûteuse, est l’un des enjeux majeurs. Il recouvre à la fois des moyens (de l’ordre de 300 M€), de l’ingénierie et un soutien et constitue donc une partie de la réponse.

Sur la question du tissu urbain des centres-bourgs et petits centres-villes, nous disposons d’un outil qui fonctionne bien, à savoir les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (Opah), qui donnent de la visibilité et permettent de reconfigurer des îlots. Nous avons par ailleurs le programme « Action cœur de ville », qui est porté par l’ANCT et qui permet d’accompagner les territoires.

Sur la question du démembrement, je ne peux qu’être d’accord. La dissociation du foncier et du bâti est une façon de répondre aux hésitations légitimes des collectivités sur la vente d’un foncier décoté, avec une perte de valeur. L’idée est de conserver la propriété du foncier, pour vendre ensuite les volumes à construire. Ce sont des choses qui se font déjà dans les territoires, il est tout à fait possible d’en faire un modèle.

Sur le statut ou la fiscalité spécifiques de l’hébergement provisoire, j’avoue que nous n’y avons pas particulièrement réfléchi. C’est une piste, mais la DHUP ne l’a pas explorée.

Les zones commerciales constituent, à l’évidence, de forts gisements. L’idée est de commencer par avoir des démonstrateurs, parce que l’imaginaire doit être réinventé : annoncer aux gens qu’ils logeront sur une zone commerciale réhabilitée, c’est pour l’instant un peu compliqué. Il faut passer par des étapes de renaturation, c’est donc également une question d’aménagement. J’ai compris d’un échange avec le directeur général de l’ANCT que Chartres notamment menait une politique assez avancée sur ces sujets et conduisait des projets intéressants.

Les entrées de ville recouvrent les mêmes problématiques de paysage. Je pense que nous pouvons avancer par les travaux d’aménagement, de renaturation et de reconfiguration des réseaux de transport, démontrant que ces zones ne sont pas enclavées. Les enfants iront à l’école facilement, dans un endroit agréable et porteur, avec des commerces autour : si nous parvenons à en apporter la preuve, nous trouverons toujours l’ingénierie nécessaire. Les promoteurs savent, de fait, que « c’est la guerre » pour trouver du foncier et le secteur privé s’orientera, de toute façon vers ces zones.

M. Emmanuel Rousselot. S’agissant de l’habitat indigne, vous avez évoqué la problématique des données et de leur mise à disposition pour estimer les besoins et mieux programmer. Il existe déjà les bases de données des notaires ainsi que des bases de données fiscales, notamment foncières – toutes ne nous sont pas accessibles au regard notamment du secret fiscal. Il y a aussi les données, en cours de publication, de l’enquête nationale sur le logement de 2020, qui donnent une vision globale et à laquelle la DHUP contribue.

L’outil Otelo d’estimation des besoins territorialisés en logements apporte également des éléments de réponse à la question de l’évaluation des besoins territoriaux. Il a été déployé par le ministère chargé du logement et le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema). Il est ouvert aux collectivités locales, aux agences d’urbanisme, aux bailleurs sociaux et aux services locaux de l’État. Il permet à ces acteurs, à partir de projections de population et sur la base d’hypothèses locales relatives à l’évolution de la vacance et des résidences secondaires et aux besoins liés au mal-logement, de réfléchir collectivement pour définir les besoins en logements des PLH. Nous assurons le déploiement de cet outil, qui est plutôt bien perçu et fait partie des éléments de la boîte à outils pour progresser.

Vous avez, par ailleurs, évoqué la question de l’identifiant. Des travaux sont en cours sur le référentiel interadministratif des logements et locaux non résidentiels (RIAL), un outil d’identification unique du logement, en lien avec la DGFiP et l’Insee, et permettant de suivre un logement, de savoir s’il est rénové, s’il est vendu, s’il est occupé par des locataires (par rapport à l’aide personnalisée au logement), s’il est indécent, s’il est indigne, etc. Ce chantier d’ampleur a commencé, il n’a pas encore abouti, mais il est vraiment essentiel et nous l’accompagnons.

M. Guillaume Vuilletet (RE). C’est une bonne nouvelle, même si l’invariant fiscal existe déjà.

M. Damien Botteghi. Sur l’habitat indigne, il existe aussi l’outil de suivi des sinistres (Histologe), qui répond à un certain nombre de préoccupations.

M. Guillaume Vuilletet (RE). Je crois que la démarche est partie de la communauté d’agglomération de Pau et il s’agit d’un outil vraiment remarquable.

M. le président Stéphane Peu. Vous avez indiqué que si nous nous occupions de 5 % des pavillonnaires de l’Île-de-France, nous réglerions les problèmes de logement en Île-de-France. J’entends des maires du Val-de-Marne, voire des Hauts-de-Seine, me dire que nous devons absolument maîtriser la division sauvage des pavillons. Aujourd’hui, dans beaucoup d’endroits, les pavillons sont divisés et un logement devient trois, quatre ou cinq logements, sans contrôle ni régulation ; les maires, les riverains et les voisins s’en inquiètent, ils n’y voient pas une solution à la crise du logement. Si cette division pavillonnaire est une réalité aujourd’hui en région parisienne, elle se fera ailleurs demain, partout où le logement est tendu : les maires en appellent à un encadrement plus sérieux, au-delà des autorisations de travaux.

Je crois beaucoup aux aménagements publics. Mais cet aménagement a-t-il le vent en poupe, aujourd’hui, dans notre pays ? Y a-t-il plus de zones d’aménagement concerté (ZAC) qui se créent que de ZAC qui se clôturent ? Intuitivement, j’ai l’impression qu’elles régressent. Dans ce cas, les vocations du maire-aménageur, du maire-bâtisseur ou de l’intercommunalité seraient compromises. En tout cas, si l’aménagement public devait régresser, nous devrions réfléchir à lui redonner ses lettres de noblesse et son intérêt, avec la limite qu’un chantier d’aménagement public s’inscrit souvent sur plusieurs mandats.

M. Damien Botteghi. J’ai conscience que mes propos étaient peut-être un peu réducteurs et provocateurs, mais la difficulté actuelle est bien que beaucoup de promoteurs cherchent du foncier et que les propriétaires privés ont des réflexes de division foncière. Le pavillonnaire présente des qualités urbaines et paysagères indéniables, qui font la qualité de vie dans ces lieux ; il nécessite un travail très fin sur l’existant, qui masque beaucoup de sous-peuplement. Des cabanes en fond de terrain ou des garages inoccupés peuvent se transformer ; tous ces sujets peuvent être travaillés à condition d’être anticipés, ce qui n’est pas suffisamment le cas. La densification et la division foncières ne constituent pas toujours la réponse ; elles sont actuellement très dispersées et gérées à l’opération, ce qui peut aboutir à des paysages urbains peu agréables en l’absence d’un véritable dialogue sur la construction.

Grand Paris Aménagement entame une réflexion sur des secteurs d’aménagement pavillonnaire, pour fournir des réponses intelligentes avec une densité attractive : il ne s’agit pas simplement de diviser et de juxtaposer, ce qui ne serait effectivement pas désirable ; il est possible de faire de la densification du pavillonnaire d’une manière attractive et ces réponses pourront s’adresser à des étudiants ou à de l’intergénérationnel.

M. le président Stéphane Peu. Dans le Val-d’Oise, vous devez entendre, comme moi, les maires dire que cette situation est épouvantable. Là où il y avait une famille par pavillon, ils se retrouvent avec quatre familles dans des espaces de douze mètres carrés. Cela devient de l’habitat insalubre et le phénomène touche toute la deuxième couronne parisienne.

M. Benoît Chantoiseau. Ces problématiques sont plus de l’ordre des marchands de sommeil que de l’aménagement du territoire.

M. le président Stéphane Peu. Je vous remercie.

10. Audition de M. Pascal Boulanger, président, de Mme Anne Peyricot, directrice de cabinet et des relations institutionnelles, et de M. Didier Bellier Ganiere, délégué général de la Fédération des promoteurs immobiliers de France (FPI) (jeudi 19 octobre 2023 à 9 heures 30)

M. le président Stéphane Peu. La présidente de l’Assemblée nationale nous a confié, à Mickaël Cosson et moi-même, une mission sur le logement au sens large. Plusieurs rapports parlementaires ont déjà été écrits sur les meublés touristiques, sur la fiscalité, etc. Notre mission s’inscrit plutôt dans le cadre calendaire annoncé par le Gouvernement, à savoir trois lois sur le logement d’ici un an. Le premier projet de loi sera présenté avant la fin de l’année et se concentrera sur l’habitat insalubre et le fonctionnement des copropriétés.

M. Pascal Boulanger, Président de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI). On sent bien que le ministère du logement en a assez du droit de la copropriété, parce que celui-ci est trop exigeant et qu’il ne permet pas le dégagement de majorités pour réaliser des travaux.

M. le président Stéphane Peu. Il y a aussi la problématique de l’habitat insalubre. Elle a provoqué des drames ces dernières années à Marseille, mais aussi à Lille.

M. Pascal Boulanger. Le Lillois que je suis peut vous dire qu’il ne s’agit pas d’un sujet d’habitat insalubre. Le problème était bien connu de tous les professionnels. Quand le métro a été réalisé, il y a une trentaine d’années, de l’eau a été pompée. Or la plupart des maisons étaient sur des pieux en bois. Quand le bois reste dans l’eau, il ne pourrit pas ; mais s’il est au contact de l’air, il pourrit. D’après des contacts qui travaillent dans le BTP, plus d’une centaine d’immeubles dans le Vieux Lille seraient concernés par ce phénomène.

M. le président Stéphane Peu. Le problème de la rénovation des logements, c’est que, trop souvent, on rénove ce qui se voit et on s’exonère de ce qui ne se voit pas – notamment, les reprises en sous-sol. Je suis dans une ville où le métro a été creusé partout ; il advient parfois que des immeubles s’y écroulent, parce que les reprises en sous-sol et les confortements n’ont pas été réalisés comme il se doit.

Le Gouvernement annonce un deuxième projet de loi au premier trimestre 2024, qui portera sur les meublés touristiques. Le ministre annonce enfin – et le Président de la République l’a confirmé – la présentation d’une loi-cadre sur le logement d’ici la fin du premier semestre 2024, avec, entre autres, un volet relatif à la décentralisation. Nous nous inscrivons dans cette perspective. C’est la raison pour laquelle nous avons lancé cette mission, avec comme objectif de publier un rapport au premier trimestre 2024, de sorte qu’il puisse servir de base à un dialogue avec le Gouvernement pour la rédaction de cette loi-cadre.

M. Mickael Cosson, rapporteur de la mission d’information. À chaque étape de sa vie, on a un problème de logement lorsqu’on devient étudiant, lorsqu’on devient actif et lorsqu’on devient senior.

L’action publique a toujours raisonné en quantité, c’est-à-dire que l’on produit ; mais derrière, on n’affine pas les besoins. Or les besoins sont spécifiques à chaque étape de la vie et à chaque territoire. Une entreprise peut renoncer à s’installer sur un territoire à cause de la pénurie de logements. Comment donc adapter la production de logements aux besoins spécifiques des territoires ?

À chaque étape de la vie, on rencontre des blocages qui conduisent à une très faible mobilité dans le parc locatif. Les taux d’emprunt ont tellement monté que des personnes qui, autrefois, auraient pu accéder à la propriété, restent désormais dans le locatif.

Il faut réfléchir aussi sur l’habitat intermédiaire. Nous connaissons les difficultés que peuvent rencontrer aujourd’hui les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad). Mais finir sa vie en Ehpad n’est pas non plus un but en soi : on devrait avoir des types de logements intermédiaires pour, justement, se rapprocher des commodités et gagner en indépendance, tout en ayant aussi un regard sur celles et ceux qui peuvent apporter des soins à domicile.

Nous voulions avoir votre regard sur ces sujets. Qu’est-ce que vous envisagez ? Y a-t-il des évolutions à opérer dans la manière d’approcher un territoire sur la production de logements ? Quels sont les liens qui sont faits en fonction des activités qui veulent être présentes au sein d’un bassin de vie ?

L’aspect fiscal est un autre élément bloquant, qui n’incite pas non plus à la production.

Nous connaissons le constat. Nous attendons des solutions. L’idée est de se nourrir des différentes auditions pour pouvoir disposer d’un maximum de leviers pour relancer la machine.

M. Pascal Boulanger. Nous vivons une situation inédite. Les chiffres sont catastrophiques. L’année 2022 a été la pire depuis une cinquantaine d’années et, en 2023, nous serons à – 30 000, voire – 40 000, sur les réservations par rapport à 2022 et – 40 000 à – 50 000 sur les années à venir. La fédération des promoteurs est heureuse quand elle fait 160 000 à 165 000 logements par an ; en période de crise sanitaire, nous étions descendus à 132 000 ; en 2022, nous sommes descendus à 122 000 ; en 2023, nous serons très certainement inférieurs à 90 000 ; pour 2024, comme nous ne pouvons pas vendre ce que nous n’avons pas mis à la vente, je m’attends à des chiffres cataclysmiques.

M. le président Stéphane Peu. Est-ce que vous citez les chiffres des livraisons ?

M. Pascal Boulanger. Non, ce sont les chiffres des réservations.

Quelles sont les raisons de la crise ? Elles sont multiples. La première raison est une crise de l’offre, qui est la conséquence de plusieurs facteurs.

Premier facteur : depuis les dernières élections municipales, il y a trois ans et demi, des maires se sont mis en tête qu’ils ne voulaient plus délivrer de permis de construire, parce qu’« un maire bâtisseur est un maire battu ». Nous voyons sans arrêt des maires qui nous disent que notre dossier leur convient, mais que, politiquement, ils ne peuvent pas le porter. Certains maires vont jusqu’à nous conseiller de procéder ainsi : « Déposez très rapidement votre dossier. Je vais le refuser dans la foulée. Ensuite, vous nous attaquerez au tribunal administratif. Votre avocat se mettra en rapport avec le mien. Je vais perdre puisque vous respectez le PLU. Comme nous sommes en zone tendue, il n’est pas possible de faire appel, il faut monter tout de suite jusqu’au Conseil d’État. Je dirai aux administrés : “Nous n’allons pas au Conseil d’État, car c’est trop coûteux.” Votre permis passera en l’état, puisque j’aurai une injonction du tribunal administratif de le signer, mais moi, j’aurais sauvé ma tête vis-à-vis de mes électeurs puisque je pourrai rejeter la responsabilité de la décision d’accorder le permis de construire sur le tribunal. »

Cette attitude des maires conduit, d’après nos estimations, à une réduction de l’offre de 25 % à 30 %. Il faut savoir que les plans locaux d’urbanisme (PLU), qui sont déjà plus restrictifs que leurs prédécesseurs, les plans d’occupation des sols (POS), ne sont utilisés qu’à 65 % de leur capacité. Je pense que le PLU ou le permis de construire ne sert à rien, l’un des deux est superflu. À un moment, il faut se poser la question de la valeur du PLU : nous considérons que le PLU est la loi de la constructibilité ; les élus voient les choses différemment, ils disent que le PLU fixe un maximum et qu’ils peuvent faire ce qu’ils veulent à l’intérieur des limites. Or ils savent pertinemment que, quand nous attaquons les décisions devant le tribunal administratif, ils perdent.

Le deuxième facteur, qui est en voie de diminution, est une crise des coûts de revient. Avec l’explosion des prix des matières premières et des autres intrants, une opération sur cinq a été stoppée, parce que son équilibre économique n’était plus assuré. Aujourd’hui, les prix des matières premières se sont stabilisés, les promoteurs ont intégré cette augmentation dans leurs prix et les entreprises du bâtiment se rendent compte que leurs carnets de commandes se vident. Elles ont une bonne visibilité à six mois, mais elles n’ont plus rien à neuf dix mois.

La deuxième raison est une crise de la demande, qui fait suite à deux phénomènes. D’abord, nous voyons beaucoup moins d’acquéreurs (– 30 % à – 35 %), parce que les prix et les taux d’intérêt ont augmenté. Ensuite, parmi les acquéreurs que nous voyons, le taux de désistement est passé de 13 % à 50 % environ. Cette hausse résulte de la combinaison de trois causes : le taux de désistement psychologique dans les 48 à 72 heures, la hausse des refus de prêt du fait des conditions imposées par le Haut Conseil de stabilité financière (HCSF) et le relèvement des exigences des banques vis-à-vis des promoteurs.

S’agissant de ce dernier point, les banques, en temps normal, nous demandent de 35 % à 40 % d’acheteurs avant de donner la garantie financière d’achèvement, sans laquelle nous n’avons pas le droit de commencer les opérations. Aujourd’hui, comme les temps sont difficiles, les banques demandent plutôt 50 %. Que se passe-t-il alors ? Nous annonçons aux clients que nous démarrons les travaux en 2023. Comme nous n’avons pas nos 50 % en janvier 2023, nous disons à nos clients que nous repoussons le démarrage des travaux à juin. En juin, nous n’avons toujours pas atteint les 50 %. Les clients commencent alors à se désister, notamment parce que leur offre de prêt n’est plus valable et qu’alors qu’ils avaient un prêt à 2 % il y a six mois, ils ont aujourd’hui un prêt à 4 %, ce qui ne passe plus.

Voilà toutes les raisons pour lesquelles nous allons faire moins de 90 000 logements cette année en réservations alors que, normalement, nous en faisons plus de 160 000.

Vous nous interrogez sur les causes de la diminution de la production de logements sociaux. Les promoteurs construisent 54 % du logement social en France. Les bailleurs sociaux ont tendance à se « déshabiller » de leurs outils de production et de maîtrise d’ouvrage, parce que, quand ils achètent chez nous, ils payent 10 % moins cher que s’ils faisaient eux-mêmes. Comme nous produisons deux fois moins, il y a deux fois moins de logements sociaux, à hauteur des 54 % du total produit. Nous voyons mal les bailleurs sociaux remettre aujourd’hui en route des départements de maîtrise d’ouvrage. Cette diminution sera compensée par les 17 000 logements repris par CDC Habitat et les 30 000 logements repris par Action Logement, mais ces bailleurs vont surtout faire du logement locatif intermédiaire, qui n’est pas du « logement social » au sens où nous l’entendons.

Vous vous interrogez également sur le rôle du maire : le maire demeure-t-il encore le bon niveau pour signer le permis ? Ce permis ne devrait-il pas être émis par l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent ? Pendant très longtemps, les promoteurs ont considéré les maires comme des « casse-pieds », mais, depuis trois ou quatre ans, nous pensons au contraire qu’il faut les aider. C’est pour cela que, dans mon appel de Strasbourg en faveur d’une stratégie nationale du logement (7 juillet 2022), j’ai proposé que l’on redistribue aux communes « bâtisseuses » une part de la TVA immobilière.

Mais il est vrai également que, si l’on donne la signature du permis à l’EPCI, les maires n’ont quasiment plus de pouvoir, ce qui les froisse : la signature des permis est presque le seul pouvoir qui leur reste…

M. Mickael Cosson, rapporteur. C’est même le seul…

M. Pascal Boulanger. Beaucoup de maires m’ont dit : « Si vous nous privez de cela, nous allons subventionner des associations pour attaquer les permis délivrés par une autre autorité. » : on en revient au point de départ… En revanche, d’autres maires m’ont dit l’inverse – et c’est d’ailleurs une analyse qui est partagée par le ministre Christophe Béchu –, à savoir que certains maires pourraient être très contents in petto que les permis soient signés par l’EPCI, parce qu’ils voudraient bien faire passer le dossier, mais qu’ils n’osent pas le faire pour les raisons politiques précédemment exposées.

Je pense donc qu’il devrait y avoir, pour la ville, non pas une obligation, mais une simple possibilité de transférer le pouvoir de signature à l’EPCI.

M. Mickael Cosson, rapporteur. Ayant été responsable du pôle « Permis de construire » au sein d’une direction départementale de l’équipement (DDE), je peux vous affirmer que le travail alors mené en collaboration avec les maires était bien plus intense qu’il ne l’est aujourd’hui où, au sein de l’EPCI, vous avez affaire à un pôle instructeur qui ouvre non pas un, mais dix parapluies… Il est devenu très compliqué à un maire de s’opposer à l’avis de l’EPCI, car il ne maîtrise plus rien.

M. Pascal Boulanger. Retirer les permis aux maires n’est pas une bonne idée ; il faut au contraire les aider. Aujourd’hui, le héros dans la ville, c’est celui qui a réussi à faire capoter le projet ; si, demain, le maire peut expliquer à ses administrés que, grâce à l’argent que rapporte un projet, il peut rénover la crèche ou construire une école ou un stade, tout change. Aujourd’hui, les maires avec lesquels j’échange me disent clairement : « Quel est mon intérêt à accorder un permis de construire ? Je n’ai que des ennuis. Tous les voisins viennent râler et certains lancent des pétitions. Ensuite, pendant les quinze mois que dure le chantier, les voisins se plaignent du bruit et de la poussière. Enfin, quand les habitants sont installés dans leur logement, il faut accueillir les enfants dans des crèches et dans des écoles, et je ne sais pas où les mettre… » Il faut donc leur donner un argument pour accorder des permis : le bénéfice d’une partie de la TVA immobilière, sur l’effort bâtisseur supplémentaire par rapport aux volumes habituels ; le ministère des finances serait gagnant, puisque la mesure ne serait applicable qu’au-dessus d’un certain seuil.

M. le président Stéphane Peu. Ce sujet est compliqué. On peut certes « cacher » le responsable, en renvoyant la signature des permis à l’EPCI, mais, à un moment donné, il faut affronter les électeurs et défendre politiquement, au sens noble du terme, l’idée qu’il faut construire et qu’une ville qui est figée est une ville qui décline. Si l’on se dissimule derrière les EPCI, on va accroître encore la crise démocratique dans notre pays, parce que les maires, qui sont les seuls à être élus (les présidents d’EPCI ne l’étant pas), ne seraient responsables de rien, alors que ceux qui décideraient seraient ceux qui ne seraient pas élus.

Par ailleurs, tout lien fiscal a été coupé entre la production de logements et la commune : cela n’a aucun sens. Je ne dis pas qu’il faut rétablir la taxe d’habitation. C’est pour cela que votre proposition sur la TVA immobilière est une piste intéressante ; il peut y en avoir d’autres, mais produire ou ne pas produire de logements ne peut pas être fiscalement neutre.

M. Pascal Boulanger. Les maires signent les permis de construire depuis la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, dite loi « Deferre ». Depuis cette date, on a toujours déshabillé leur intérêt à agir : il y a quarante ans, les maires étaient contents de délivrer les permis de construire, en lieu et place de l’État via les DDE ; aujourd’hui, on leur a laissé les inconvénients en supprimant tous les avantages. Mis à part les maires qui se sentent très forts dans leur ville parce qu’ils sont élus à 90 %...

M. le président Stéphane Peu. Certains qui se croyaient forts ont eu des réveils douloureux…

M. Pascal Boulanger. Le maire d’Illkirch a affiché, sur des panneaux 4 × 3 payés par le budget de la ville : « 22 projets avant mon arrivée : j’en ai déjà stoppé 20 ! » Une mairesse en Ile-de-France a écrit à ses administrés : « J’ai dû délivrer un permis à tel opérateur : voici comment l’attaquer. » C’est nouveau ! L’exemple des maires battus de Lyon et de Bordeaux a fait réfléchir tous les autres. Les maires écologistes ont précisément été élus sur ce mandat : ils sont donc cohérents à refuser de délivrer des permis de construire. Mais les maires conservateurs ont tiré les leçons de ce qui est arrivé aux maires de Bordeaux, de Lyon, de Strasbourg, de Marseille, de Grenoble, etc., et refusent d’accorder des permis, par peur d’être battus aux prochaines élections.

M. le président Stéphane Peu. À une époque pas si lointaine, les maires bâtisseurs bénéficiaient d’une aide…

Mme Anne Peyricot, directrice de cabinet et des relations institutionnelles. 1 500 euros par logement…

M. le président. Stéphane Peu. L’aide aux maires bâtisseurs et la taxe d’habitation ont été supprimées en 2018, il faudra rétablir l’intérêt financier et fiscal des maires. Si un maire fait 10 000 m² de bureaux, cela lui rapporte sans rien lui coûter ; si un maire fait des logements, cela ne lui rapporte rien tout en lui coûtant beaucoup : le calcul est vite fait.

M. Pascal Boulanger. Il faut que le maire ait un argument politique face à la contestation : « Grâce à l’argent que je récupère en accordant tel ou tel permis de construire, je peux construire une école, rénover la crèche, etc. » Aujourd’hui, il n’a plus aucun argument : quand il sent que le projet n’est pas accepté par les habitants, il recule et remercie le promoteur.

M. le président Stéphane Peu. J’ai échangé, en d’autres temps, avec le préfet Christian Lambert en Seine-Saint-Denis qui me révélait qu’en région parisienne, il y avait énormément de recours mafieux, c’est-à-dire de personnes qui déposaient des recours et qui allaient ensuite négocier la levée de ce recours. À un moment donné, nous avons travaillé main dans la main avec les promoteurs et obtenu la radiation du Barreau d’avocats qui avaient fait de ce type de recours leur activité principale – nous avons même fait radier de l’Ordre des médecins un praticien qui passait plus de temps à faire des recours qu’à soigner ses patients.

M. Pascal Boulanger. Le recours est devenu un sujet plus secondaire chez nous, parce que, d’une part, nous avons beaucoup moins de permis et que, d’autre part, depuis 2022, le tribunal administratif, le Conseil d’État et/ou la cour d’appel – selon que l’on est en zone tendue ou pas – sont corsetés dans des délais de six et quatre mois : le chronomètre était notre ennemi. Le vendeur du terrain, sachant que nous étions sous l’empire d’un recours, nous menaçait de retirer le terrain de la vente si nous ne le lui payions pas cash, car il ne voulait pas attendre cinq ou six ans. Aujourd’hui, nous avons des réponses dans des délais de dix mois. Comme nous savons qu’au final, nous gagnons presque toujours et que plusieurs personnes ont été condamnées à de la prison ferme pour recours mafieux, le recours reste un sujet, mais n’est plus le sujet dramatique qu’il était il y a quatre ou cinq ans.

M. Mickael Cosson, rapporteur. Dans beaucoup de villes moyennes, la construction de logements vise à éviter que des commerces ne ferment, que des seniors ne soient amenés à se rapprocher du littoral faute d’offre correspondant à leurs besoins dans le monde rural, que des étudiants ne déménagent dans les métropoles.

M. Pascal Boulanger. Vous avez parfaitement raison. Les maires demandeurs ou bâtisseurs n’intéressent pas les promoteurs s’il n’y a pas de marché. Dans les Hauts-de-France, le maire de Maubeuge ou le maire de Fourmies supplient pour que nous venions construire chez eux. Même avec un terrain gratuit, nous ne pouvons pas y aller pour un ensemble de raisons.

D’abord, le zonage C ou B2 ne permet pas d’être éligible au dispositif Pinel qui représente, selon les années, de 45 % à 50 % de nos clients. Quand le projet n’est pas éligible au Pinel, nous savons que nous allons perdre 50 % de nos clients… or ce sont souvent ces investisseurs qui achètent en premier et qui nous permettent d’atteindre les 50 % d’acheteurs pour démarrer la construction de notre immeuble, les propriétaires-occupants venant plutôt dans un second temps, quand ils commencent à voir à quoi l’immeuble ressemble.

La deuxième raison tient au fonctionnement et à l’équilibre des marchés. Le neuf trouve preneur quand il est entre 25 % et 40 % plus cher que l’ancien : les acheteurs dans le neuf bénéficient de frais de notaire réduits (2 %, au lieu de 7,5 % ou 8 %), de la garantie décennale, du confort d’un bâtiment classé A ou B, etc. Mais dans certaines villes, le marché de l’ancien est tellement déprimé qu’il est impossible d’y construire du neuf. Dans les villes que j’ai citées dans les Hauts-de-France, vous trouvez de l’ancien à 600 €, 700 € ou 800 €/m² ; si nous y construisions un immeuble neuf, même sur un terrain gratuit, nous serions au minimum à 3 000 €/m² avec la TVA : il n’y aurait donc pas de marché à ce prix.

À une certaine époque, la fédération des promoteurs a été à l’initiative de demandes de zonages parce que nous craignions que des promoteurs, pressés par des maires, n’aillent construire n’importe où, n’importe comment, sans qu’il y ait un marché locatif solvable. L’argument était le suivant : comme il n’y a pas de marché dans ces villes, cela ne sert à rien de les rendre éligibles au dispositif Sellier. Nous avons eu raison de le faire à cette époque, mais nous avons aussi contribué à ce que les zones tendues se tendent davantage, parce que tout le monde s’y concentrait, et que les zones dites « non tendues » se détendent encore, parce qu’il n’y avait plus de marché.

Je fais partie de ceux qui, assez minoritaires, défendent la thèse selon laquelle il faudrait peut-être raisonner à l’envers et donner un avantage fiscal attractif là où l’investisseur n’a pas envie d’aller, parce qu’il n’y a pas de marché : la bonne solution est celle du « Pinel breton ». Je reprends l’exemple des Hauts-de-France, que je connais bien : avant le changement du 5 ou 6 octobre dernier, la ville d’Arras, préfecture du Pas-de-Calais, était non éligible, alors que Béthune, à 40 km d’Arras et qui est beaucoup moins dynamique, était éligible ; dans le Nord, Douai, qui est une ville dynamique, n’est pas éligible, alors que Valenciennes est éligible ; nous savons bien que c’étaient là de petits arrangements politiques. Je pense que nous avons été trop loin dans une opposition binaire entre « éligible » et « non éligible » et qu’il faut réfléchir à un système comme le Pinel breton.

M. le président Stéphane Peu. Au vu des chiffres que vous nous avez donnés et des perspectives, avez-vous des inquiétudes sur des faillites ?

M. Pascal Boulanger. Le mot « inquiétude » est beaucoup trop faible : c’est une certitude.

M. le président Stéphane Peu. Avez-vous une évaluation en termes d’emplois ?

M. Pascal Boulanger. Sur les 33 000 à 35 000 emplois que compte la filière des promoteurs immobiliers, je m’attends à la disparition d’un petit tiers. Aujourd’hui, plus aucun promoteur n’embauche. Tous les promoteurs que je connais me disent qu’ils ne remplacent pas les départs et, chez les très gros opérateurs, des plans de sauvegarde de l’emploi se préparent ; Nexity vend son pôle d’administration de biens pour trouver du cash et finir ses opérations de promotion – il s’agit du plus gros promoteur de France, avec dix-huit mille logements par an.

M. le président Stéphane Peu. Ils ont racheté un certain nombre de cabinets dans le passé.

M. Pascal Boulanger. Le premier administrateur de biens est Foncia et le deuxième est Citya ou Nexity. Plus aucun promoteur n’achète de foncier actuellement. Nous savons très bien qu’à un moment, il y aura une relance – même si le Président Macron n’en a pas envie – et qu’alors nous nous battrons de nouveau pour trouver du foncier.

M. le président Stéphane Peu. L’année 2024 sera catastrophique sur les réservations. Mais la chute des livraisons de logement prêt à être habité est, vu le délai d’inertie, une véritable bombe sociale à horizon 2025, 2026, 2027, des années à fort enjeu électoral.

M. Pascal Boulanger. Les rares promoteurs qui ont lancé des opérations de commercialisation depuis le début de l’année ne font aucune réservation, alors qu’en temps normal, ils font cinq ou six réservations immédiates. J’en suis moi-même victime, comme beaucoup de confrères.

M. le président Stéphane Peu. Le premier à avoir lancé la commercialisation du Village olympique est Vinci, à grand renfort de publicités. Ils ont fait quelques réservations les premières semaines, mais ils ont eu beaucoup de désistements.

Je vais me faire l’avocat du diable. Le Président de la République a donné une interview, il y a quelques mois, sur le sujet du logement – ce qui est rare chez lui, car ce n’est pas son sujet de prédilection – et il dit, en gros, que le logement coûte très cher, pour aucun résultat… et il ne parle pas que du logement social.

Entre les logements que vous achètent les bailleurs sociaux, qui fonctionnent sur de l’argent public ou de l’argent socialisé (épargne populaire, 1 % logement, TVA, exonération de taxe foncière sur vingt-cinq ans, etc.), et qui représentent la moitié de votre activité, d’une part, et un quart de logements vendus dans le cadre d’un système de défiscalisation, cela ne fait-il pas un secteur d’activité concurrentiel et marchand extrêmement dépendant des aides publiques ? Ne faut-il pas assainir ?

M. Pascal Boulanger. Le ministère du logement calcule que le logement rapporte 90 milliards d’euros (Md€) à l’État tous les ans et coûte de 38 à 40 Md€…

Mme Anne Peyricot. 97 Md€ pour 2022…

M. Pascal Boulanger. Nous sommes complètement d’accord pour assainir, mais comment ? Le logement est un bien de première nécessité, mais il se voit appliquer une TVA à 20 %. À la TVA, s’ajoute l’impôt sur la fortune immobilière (IFI). J’habite près de la frontière et la plupart des personnes aisées ont quitté la France.

Dans notre profession, beaucoup sont partisans d’arrêter toutes les aides au logement au bénéfice d’une TVA à taux réduit ; mais cette mesure présente un risque majeur : l’avantage fiscal est un élément déclencheur pour venir au logement. Certaines estimations indiquent qu’environ 80 % des personnes qui vont faire un investissement dans l’immobilier seraient attirées par l’avantage fiscal et que, sans cet avantage fiscal, elles n’y auraient pas pensé.

Indiscutablement, nous sommes favorables à une politique pérenne. Sinon, quand le dispositif change tout le temps, des personnes sont lésées à chaque fois.

M. le président Stéphane Peu. Je poursuis dans le registre de l’avocat du diable.

Nous allons examiner et voter une loi sur les copropriétés dégradées. Après les programmes de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) dans les quartiers d’habitat social, nous allons être obligés de faire des programmes Anru sur les copropriétés des années soixante-dix et quatre-vingt. On s’aperçoit que la dégradation des biens s’accélère à partir du moment où, dans une copropriété, plus de 50 % des logements sont détenus par des propriétaires bailleurs qui ne sont pas toujours très fortunés et donc pas toujours en capacité de satisfaire aux obligations d’entretien de l’immeuble. Avec les règles de majorité au sein des copropriétés, on a un autre effet pervers, au-delà du coût financier des dispositifs de défiscalisation : on tord une tradition française où la propriété était liée à une conception patrimoniale du bien, pour passer à une conception fiscale, ce qui pose d’énormes problèmes et inquiète beaucoup les municipalités, d’ailleurs.

M. Pascal Boulanger. C’est la thèse défendue par le ministre Patrice Vergriete, à laquelle je n’ai pas de réponse toute faite. Il y a quarante ans, la taxe foncière ne représentait que la moitié d’un mois de loyer ; aujourd’hui, elle représente parfois trois mois de loyers et annihile toute rentabilité. Avant la loi du 22 juin 1982 relative aux droits et obligations des locataires et des bailleurs, dite loi « Quilliot », la taxe foncière n’était pas à la charge du propriétaire, il pouvait l’imputer au locataire ; aujourd’hui, le propriétaire ne peut imputer que la taxe sur les ordures ménagères.

Beaucoup nous disent qu’ils n’ont que de 1,5 % à 2 % de rentabilité nette et qu’ils n’ont donc pas les moyens de réaliser les travaux d’entretien. Vous parlez d’appauvrissement de certains propriétaires : je suis d’accord, c’est un vrai sujet. Le ministre Patrice Vergriete dit, en forçant le trait : « Les foncières deviennent promoteurs, les promoteurs disparaissent et, du coup, le logement est de 10 % à 12 % moins cher » ; sauf que les foncières n’ont pas l’intention d’investir pour avoir 2 % de rentabilité et tous les problèmes des locataires qui ne paient pas, que l’on n’a pas le droit d’expulser…

M. le président Stéphane Peu. Dans les 2 % de rentabilité, on oublie l’avantage fiscal.

M. Pascal Boulanger. Oui, mais l’avantage fiscal a disparu au bout de dix ans.

Mme Anne Peyricot. Certaines villes ont voté des dispositions qui permettent aux bailleurs de demander l’exonération totale ou partielle de la taxe foncière pour pouvoir payer des travaux.

M. Mickael Cosson, rapporteur. J’ai l’impression qu’aucune commune n’a saisi cette possibilité.

Mme Anne Peyricot. Si, la ville de Paris l’a voté à partir du 1er janvier 2024.

M. le président Stéphane Peu. La mesure fiscale d’une TVA à 5 % pour les propriétaires-occupants dans les zones « Quartier prioritaire de la politique de la ville », est-ce que cela marche ?

M. Pascal Boulanger. Oui.

Mme Anne Peyricot. Cet avantage disparaît au 31 décembre prochain et il faut vraiment que le dispositif soit renouvelé. Dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2024, il y a un amendement en ce sens de votre collègue Karl Olive, mais j’ai l’impression qu’il le limite aux quartiers Anru.

M. le président Stéphane Peu. Non, il couvre tous les QPV et une zone de cinq cents mètres alentour. Je l’ai également déposé.

Ne pensez-vous pas que, pour débloquer l’accession à la propriété et la construction neuve, au-delà des maisons individuelles, il faut impérativement solvabiliser les primo-accédants ? Quand les circuits sont aussi embolisés qu’ils le sont aujourd’hui, on n’arrive plus à quitter le logement social parce que la marche vers le marché locatif privé ou vers l’accession est trop haute. Est-ce que le maillon susceptible de déverrouiller toute la chaîne ne serait pas un soutien massif à la primo-accession ? Obtenir d’appliquer une TVA réservée aux produits de première nécessité à tout le secteur immobilier est, à mon avis, un combat loin d’être gagné. En revanche, plutôt que d’aider des personnes déjà propriétaires à l’être davantage, ne faut-il pas se concentrer sur ceux qui ne le sont pas pour qu’ils le deviennent et y mettre les moyens nécessaires, de type PTZ ou TVA ?

M. Pascal Boulanger. Nous sommes favorables à tout ce qui peut resolvabiliser la clientèle. Maintenant, je ne sais pas si le ministre Bruno Le Maire sera d’accord…

M. le président Stéphane Peu. Nous allons faire des propositions.

M. Pascal Boulanger. Chaque fois que je rencontre le ministre, il me dit : « Je ne peux rien pour vous, je suis totalement exsangue. Je n’ai qu’une seule crainte : être dégradé par Fitch et Standard & Poor’s. Donc, apprenez à vous débrouiller sans nous. » Je lui réponds : « Très bien, on fait tout sans vous ? Donc il n’y a plus d’IFI, il n’y a plus de TVA, il n’y a plus rien ? » Il m’objecte : « Non, ce n’est pas ce que j’ai dit. » C’est un dialogue de sourds ; il pratique l’humour, moi aussi. Chaque fois que je le vois, trois fois par an, il me dit : « Je ne ferai rien qui puisse attaquer les recettes ou augmenter les dépenses. »

Mme Anne Peyricot. Pourtant, il vaut mieux cent logements avec une TVA à 5,5 % que zéro logement avec une TVA à 20 %...

M. Pascal Boulanger. C’est ce que nous essayons de démontrer et que nous espérons que la Cour des comptes démontrera dans son rapport à paraître début janvier, notamment sur le Pinel.

M. Mickael Cosson, rapporteur. Est-ce que le Pinel a servi à construire plus ? Est-ce qu’il a répondu aux besoins ? Construire pour défiscaliser, c’est bien ; mais construire pour pouvoir répondre aux besoins des territoires, c’est mieux !

M. Pascal Boulanger. Les professionnels que nous sommes trouvent que le « Pinel breton » serait l’outil parfait, s’il était appliqué partout. Il a permis de proposer des logements en habitation principale à des gens qui ont des conditions de ressources et de loyer plafonnées. Aujourd’hui, grâce à ce système, le loyer Pinel, qui était à l’époque, quand il est sorti, à 84 % ou 85 % du prix du marché, est devenu la référence.

Vous avez dit, tout à l’heure : « Ne faut-il pas s’attaquer aux locataires pour avoir plus de propriétaires ? »

M. le président Stéphane Peu. Je me faisais l’avocat du diable !

M. Pascal Boulanger. Une étude démontre que, plus un pays est pauvre, plus les gens sont propriétaires et que plus les gens sont propriétaires, plus le pays est pauvre.

M. le président Stéphane Peu. C’est l’exemple de la Suisse ou de l’Autriche : la Suisse est le pays d’Europe qui compte le moins de propriétaires.

M. Pascal Boulanger. Les pays qui comptent le plus de propriétaires, en Europe, sont le Portugal, la Grèce, l’Espagne, l’Italie et la France. Pourquoi ? Pour deux raisons. Certains disent que c’est le fruit de la prudence : par peur de l’avenir, on investit dans la pierre pour ne pas avoir de loyer à payer au moment de la retraite. D’autres, comme le Medef, disent que c’est une cause : plus il y a de propriétaires, moins il y a de mobilité, car un propriétaire n’accepte pas un emploi à 500 km parce qu’il ne veut pas se séparer de sa maison, qu’il aime bien et qu’il n’est pas sûr de revendre correctement ; cette faible mobilité peut ensuite expliquer pourquoi le pays est pauvre.

M. le président Stéphane Peu. Il y a des questions de culture, aussi.

M. Pascal Boulanger. C’est exactement ce que j’allais vous dire. Les responsables politiques ont une représentation, à mon avis, en partie erronée : les locataires seraient pauvres et les propriétaires seraient riches. Nous ne disons pas cela : les grands cadres de direction sont très souvent locataires, parce qu’ils savent qu’ils vont bouger professionnellement ; en revanche, ils achètent souvent une maison dans leur région d’origine qui, elle-même, est louée et qu’ils récupéreront quand ils seront en retraite.

Il ne faut pas non plus dire : « Il ne faut que des propriétaires. » : certains cadres de banque, par exemple, ne peuvent pas être propriétaires, parce qu’ils bougent tous les trois ou quatre ans pour ne pas trop sympathiser avec la clientèle et être tenté de lui accorder des facilités. Ces cadres ne peuvent pas être propriétaires, ou alors ils achètent dans leur dernier emploi.

M. Dominique Da Silva (Renaissance). La mobilité dans le parc social est très faible, alors que les bénéficiaires de logement social sont locataires. En réalité, il y a une question de prix : si vous avez un loyer compétitif, vous n’avez pas d’incitation à bouger ; de même pour la propriété : à partir du moment où vous logez à un endroit et que vous avez amorti le bien, quel serait l’intérêt de bouger ?

Pour ma part, j’observe que l’on a construit beaucoup là où le chômage est élevé et durable. Il faut se poser cette question économique à un moment donné : construire du logement, oui ; mais pas dans des zones sinistrées économiquement. On a cassé ce lien direct entre le logement, le travail et l’emploi.

M. Pascal Boulanger. Vous avez raison. Mais aujourd’hui, ce n’est pas cela, le sujet : le sujet, c’est que tout est bloqué. Cette année, deux fois plus d’agences immobilières ont disparu que dans une année normale et quasiment aucune n’a été créée.

M. le président Stéphane Peu. Les agences immobilières s’étaient beaucoup développées.

M. Pascal Boulanger. J’ai un réseau d’une vingtaine d’agences immobilières dans les Hauts-de-France, qui ne font que de la transaction. Il y a deux ou trois ans, chaque agence avait quatre à cinq produits à vendre et elle tournait plutôt bien parce que, dès qu’elle rentrait un produit, elle avait dans son fichier une demande. Aujourd’hui, chaque agence a 35 produits à vendre… Tout est en panne !

M. le président Stéphane Peu. Je vais continuer dans mon registre de l’avocat du diable.

Une théorie circule en ce moment dans les ministères, notamment au ministère des Finances. Il ne faudrait pas remédier à la crise actuelle, mais au contraire la pousser jusqu’à son terme pour revenir ensuite à des prix normaux après les hausses de ces dernières années. Il s’agit de l’idée qu’a le ministre Bruno Le Maire pour assainir le marché. Croyez-vous à cela ?

M. Pascal Boulanger. C’est comme dire qu’il ne faut pas soigner le cancer parce que, ainsi, les gens n’auront plus envie d’avoir un cancer…

M. le président Stéphane Peu. J’étais atterré d’entendre cette thèse. Pensez-vous que la crise actuelle du secteur va se traduire par une chute des prix ?

M. Pascal Boulanger. Non ! Tout simplement parce que les promoteurs sont contraints par un prix « technique », qui est le résultat d’un cumul, et que nos marges de manœuvre sont limitées.

Quand j’ai commencé dans le métier, les marges étaient de l’ordre de 12 % à 13 % ; elles sont aujourd’hui de 5 %. À l’époque, les banques refusaient de donner les garanties financières d’achèvement quand les marges étaient inférieures à 7 %. Depuis un certain temps, elles se rendent compte que nous n’arrivons plus à être à 7 %. C’est nous qui, pour continuer à vivre, avons demandé aux banques de nous laisser faire des marges moins fortes et de nous accorder quand même les crédits promoteurs et les garanties – puisque moins la marge est élevée, plus la banque prend un risque.

Peut-on bloquer le prix du foncier ? Je n’y crois pas une seule seconde. Le foncier, contrairement à ce que l’on peut penser, ne représente que 20 % du prix en moyenne… même si à Cannes, sur la Croisette, à Courchevel ou sur les Champs-Élysées, le foncier peut représenter jusqu’à 85 % du prix.

À Saint-Denis, le foncier représente de 25 % à 30 % du prix. Dans les Hauts-de-France, le foncier représente en moyenne 15 %. Certains maires sont prêts à nous donner du foncier ; l’ancien maire de Saint-Quentin, Xavier Bertrand, m’a proposé un jour de me donner un foncier pour que je construise à Saint-Quentin – je lui ai répondu que c’était une raison de plus pour ne pas y venir…

Nous n’avons pas beaucoup de marges de manœuvre. Nous ne maîtrisons pas le coût de construction, car il dépend largement des cours des matières premières, qui obéissent à la loi de l’offre et de la demande au niveau mondial. Or le coût de construction représente de 50 % à 52 % de notre prix de revient. Nos honoraires de gestion (5 %) ne nous permettent pas de gagner de l’argent.

M. le président Stéphane Peu. Vous parlez de votre secteur : la production neuve. Si les prix des transactions sur les logements existants baissent, est-ce que les perspectives pour votre secteur seraient encore plus obscurcies ?

M. Pascal Boulanger. Si nous avons 35 biens à vendre dans nos agences immobilières, c’est parce que les vendeurs n’ont pas envie de vendre leur bien moins cher que le prix auquel ils l’ont acheté, dix ans auparavant : à un moment donné, ils préfèreront retirer leur bien du marché. Les prix baisseront sans doute à la marge, de 2 %, mais pas davantage.

Dans le neuf, je ne crois pas à une chute des prix, parce que les prix résultent d’un prix technique. Dans l’ancien, les prix sont fixés par le marché : ils peuvent baisser si le vendeur est, comme on dit, « pendu », mais aujourd’hui, alors que la crise s’est installée depuis un certain temps, on ne voit pas réellement les prix baisser. La presse fait ses titres sur des baisses de 4 %, mais, dans les études que nous réalisons, nous ne constatons pas de baisse – nous observons même que les prix augmentent dans certaines villes.

Si la thèse défendue par certains membres du gouvernement prospérait, elle aurait un coût considérable, entre la « casse sociale » et les moindres rentrées de TVA (de 4 à 5 Md€) et de droits de mutation à titre onéreux (Dmto), avec, au final, une baisse des prix aléatoire et une contraction de nos marges. Pour ma part, je ne le crois pas.

M. Dominique Da Silva (Renaissance). J’observe qu’en trente ans, les prix de l’immobilier ont été multipliés par trois sous l’effet de la hausse du foncier, des normes qui renchérissent le coût de la construction, mais également de l’effet inflationniste. En revanche, je suis d’accord avec vous sur ce point : si l’immobilier entre en crise, la « casse » sera importante partout. Et ceux qui ont acheté au prix fort ne voudront pas, à mon avis, revendre et avoir une dette envers leur banque.

M. Pascal Boulanger. Si celui qui a acheté il y a dix ans revend au même prix, il aura perdu tout ce qu’il aura remboursé en capital ! Je ne crois pas à cette thèse.

M. Mickael Cosson, rapporteur. Quand allez-vous vous positionner sur les besoins de l’industrie verte ? Aujourd’hui, des entreprises n’embauchent pas parce que les salariés ne trouvent pas de logement à proximité de leur lieu de travail. Quand ces rapprochements pourront-ils avoir lieu ?

L’autre enjeu est celui de l’habitat senior. Quand deviendrez-vous un acteur fort de l’habitat senior ?

M. Pascal Boulanger. Nous le sommes déjà.

M. Mickael Cosson, rapporteur. C’est ce que je voulais entendre.

M. Pascal Boulanger. Un amendement au projet de loi de finances pour 2024 porte sur la récupération de la TVA sur les résidences services.

M. Mickael Cosson, rapporteur. Qu’est-ce qui est bloquant ? Qu’est-ce qui est vraiment préjudiciable ? Qu’est-ce qui est nécessaire pour donner une bouffée d’air et répondre à tous ces enjeux ?

Mme Anne Peyricot. Un certain nombre de promoteurs aspirent aujourd’hui à aller vers les étudiants et les seniors. Ils font de belles propositions, mais ils se heurtent au problème des fonciers.

M. Mickael Cosson, rapporteur. Peut-être que des outils n’existent pas ?

Mme Anne Peyricot. Il faut plutôt lever des entraves. Nous avons dressé la liste de toutes les difficultés créées par les meublés touristiques et autres Airbnb. La location touristique a eu des effets collatéraux sur les résidences gérées au bénéfice des étudiants et des seniors, qui n’ont pas été anticipés. Par exemple, pour faire fonctionner une résidence étudiante, il faut avoir un minimum de 70 % d’étudiants ; or les apprentis et les jeunes salariés n’entrent pas dans ce décompte : il y aurait donc un petit frein à lever.

M. le président Stéphane Peu. Je vous remercie.

11. Audition de MM. Bruno Arcadipane, président, Philippe Lengrand, vice-président et Édouard Quinchon, directeur Territoires et Affaires publiques et Mme Akila Mat, responsable des relations institutionnelles du groupe Action Logement. (jeudi 19 octobre 2023 à 11 heures)

M. le président Stéphane Peu. La présente mission d’information parlementaire est large du point de vue des thèmes qu’elle aborde et s’inscrit dans le calendrier du gouvernement : un projet de loi sur l’habitat insalubre et les copropriétés dégradées d’ici la fin de l’année, une proposition de loi sur les meublés touristiques au premier trimestre 2024 et une loi-cadre sur le logement, avec un volet relatif à la décentralisation à la fin du premier semestre 2024.

Nous inscrivons notre travail dans la perspective de cette loi-cadre, notre but étant de publier au premier trimestre 2024 un rapport qui puisse entrer en résonance avec le projet de loi présenté par le Gouvernement.

M. Mickaël Cosson, rapporteur de la mission d’information. Notre mission vise à pouvoir débloquer des situations que nous pouvons rencontrer aujourd’hui, du fait de nombreux problèmes bien connus. Au-delà du diagnostic, il s’agit d’administrer un traitement qui permette aux parcours résidentiels de se fluidifier, de faire en sorte qu’à chaque étape de sa vie – que l’on soit étudiant, actif ou senior – on puisse disposer d’un logement en fonction de ses besoins, et d’apporter des solutions pour que la construction puisse redémarrer, sachant que l’aspect fiscal permet d’inciter à cette reconstruction.

M. Bruno Arcadipane, président du groupe Action logement. Action Logement est au service du lien emploi-logement depuis soixante-dix ans et s’appuie sur deux piliers. Le premier est Action Logement Services, un établissement financier qui nous sert, depuis 2017, à collecter la participation des employeurs à l’effort de construction (Peec), qui représente 0,45 % de la masse salariale des entreprises de plus de cinquante salariés, et à la restituer sur les territoires. Le second pilier est Action Logement Immobilier, la holding de tête et d’animation de nos cinquante opérateurs répartis sur les territoires hexagonal et ultramarin, qui nous permettent de gérer le 1,1 million de logements abordables que le groupe détient, mais également de construire et d’acheter en l’état futur d’achèvement (Vefa). Vous venez d’auditionner la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI), qui vous a sans doute entretenu du lien que nous avons avec eux – notamment en ce moment, avec cet appel à manifestation d’intérêt pour trente mille logements que nous devrions acheter dans les semaines et mois à venir.

Il faut également mentionner, au sein de l’écosystème Action Logement Groupe, l’Association pour l’accès aux garanties locatives (Apagl), qui distribue la garantie Visale, l’Opérateur national de vente (ONV), qui achète en bloc des immeubles pour les réhabiliter et les revendre à la découpe, et l’Association Foncière Logement, qui intervient exclusivement dans les quartiers de la politique de la ville (QPV) et gère la mixité sociale dans ces quartiers prioritaires…

Nous avons créé différents outils au fil de notre histoire, qui nous permettent d’intervenir de façon « chirurgicale » sur des sujets extrêmement précis. L’une de nos dernières créations est une foncière de transformation de bureaux en logements qui, depuis que nous l’avons lancée avec le ministre Julien Denormandie à la fin de 2018, a démontré son efficience – elle nous permet d’acheter un immeuble de bureaux vides pour les transformer en logements, souvent à fonction (logements étudiants, logements destinés aux saisonniers, etc.).

Notre mission est claire et unique : faciliter le logement pour favoriser l’emploi. Le Président Emmanuel Macron souhaite aller vers le plein-emploi : nous ne pouvons qu’y être favorables, mais, pour aller vers le plein-emploi, il faudra loger les futurs salariés là où ils travailleront. Hier encore au Conseil économique, social et environnemental (Cese), où nous étions auditionnés, j’entendais cette histoire « abracadabrantesque » de 840 000 logements vides en France, qui n’attendraient que d’être loués ou vendus… Il faut arrêter de colporter des idées fausses : ces logements existent peut-être, mais je voudrais que l’on regarde dans le détail où ils sont localisés et dans quel état ils sont.

On veut maîtriser le coût du foncier, maîtriser le prix des loyers, maîtriser les achats, etc. : tout cela ne sera pas possible si l’on n’a pas une offre en neuf et en réhabilitation, sujets dont nous sommes les spécialistes. Nous avons doublé notre production de logements neufs en cinq ans, nous avons signé une convention quinquennale avec des engagements forts : nous allons construire quarante mille logements par an pendant les cinq ans qui viennent. En même temps, nous allons réhabiliter quarante mille logements. Nous sommes volontaristes sur la construction et sur la réhabilitation, parce que notre pays a besoin des deux.

Si je prends l’exemple des Hauts-de-France, avec le canal Seine-Nord et l’arrivée des gigafactories, je veux bien que l’on aille chercher des logements qui ne sont pas habités… mais il n’y en a pas ! Par conséquent, si l’on ne construit pas, on n’arrivera pas à loger les travailleurs qui vont arriver. Quand on crée des gigafactories, quand la réindustrialisation commence à démarrer un peu partout en France, il faut, avant de loger les futurs salariés, loger les ouvriers qui viennent réaliser ces chantiers. La temporalité de nos offres doit donc en tenir compte.

Nous sommes allés voir le chantier du canal Seine-Nord, qui avance à toute vitesse. Les ouvriers sont partout le long du canal : il faut les loger en urgence, puisque le chantier est en cours et, qu’en plus, il se déplace. Nous avons donc mis au point, avec l’une de nos filiales, des logements déplaçables et de très bonne facture. Une fois que le canal sera réalisé, des entreprises voudront s’implanter à proximité et des demandes arrivent déjà. Les salariés n’iront pas habiter à Dunkerque, à Lille ou à Paris : il faudra construire là où sont les besoins.

Nous sommes également très attachés à la réhabilitation et à la reconstruction de la ville sur la ville. Nous venons ainsi d’investir 1,5 milliard d’euros (Md€) dans « Action cœur de ville » (ACV), pour une offre nouvelle de réhabilitation – et de traitement de « dents creuses » – de plus de vingt-cinq mille logements au cœur des villes moyennes. Ces vingt-cinq mille logements ont permis le retour de certains commerces en centre-ville, mais aussi le retour d’investisseurs privés – d’abord à travers « Action cœur de ville », ensuite à travers des opérations qui leur sont propres. Ces logements réhabilités représentent un double gain : un gain pour la ville et pour son attractivité, mais aussi un gain pour la planète.

Opposer aujourd’hui la construction et la réhabilitation est une ineptie. Nous sommes partants pour une nouvelle campagne (ACV2) et allons réinvestir un milliard d’euros dans ces villes moyennes qui en ont tant besoin ; cela fait près de trente ans que l’on n’avait rien fait pour ces villes. J’étais autour de la table quand, avec Jacques Mézard, Éric Lombard et d’autres, nous avons imaginé « Action cœur de ville » ; l’Agence nationale de la cohésion des territoires n’existait même pas à l’époque. Nous l’avons fait entre nous, chacun dans sa spécialité et chacun sur ses fonds propres. « Action cœur de ville » est né de la volonté d’un ministre et de quelques acteurs complémentaires et compétents sur les problématiques en cause.

Action Logement est l’un des rares opérateurs à travailler sur le logement des saisonniers. Il est vrai que le sujet est complexe. Quand on fait du logement à la montagne, il faut savoir à qui on loue par cycles de quatre saisons successives, ce qui impose de trouver des produits flexibles qui viendront apporter des ressources au porteur du dossier : nous avons ainsi racheté, à Bandol, une résidence de vacances qui était inoccupée depuis des années et que nous avons transformée en résidence pour les saisonniers ; évidemment, cette résidence est utilisée toute l’année pour pouvoir l’amortir.

Il est aussi possible d’imaginer des produits mixtes. À Gap, par exemple, nous avons racheté un couvent immense et nous l’avons transformé en 87 logements de quarante types différents, tout en respectant la trame architecturale. Une telle opération coûte cher, mais c’est là que le groupe Action Logement peut démontrer son utilité sociale, c’est là que notre professionnalisme et notre puissance d’ingénierie font la différence.

Tous vos interlocuteurs vous parlent d’argent. Nous, nous avons axé nos efforts depuis des années sur l’ingénierie. Il n’existe pas d’équivalent aujourd’hui, en Europe, d’un groupe avec une telle puissance d’innovation et de concrétisation des projets. Nous sommes capables de soutenir et d’accompagner des start-upers qui créent des produits nouveaux comme des maisons en bois déplaçables ou des constructions en préfabriqué bas carbone. Nous n’y prenons pas d’intérêt financier ; nous leur assurons des carnets de commandes et nous leur apportons notre ingénierie pour améliorer les produits et faire en sorte qu’ils correspondent aux besoins de nos concitoyens… les besoins actuels, pas ceux de 1970 ou de 1980.

Je ne suis pas opposé, par principe, à la décentralisation, mais je ne suis pas non plus favorable à transférer les responsabilités vers des structures qui n’ont peut-être pas les moyens financiers ou les moyens en ingénierie. Je pense que la politique du logement doit être une politique nationale, avec une ambition nationale ; ensuite, elle doit être délocalisée pour connaître les besoins de chaque territoire. Notre groupe est constitué sur ce modèle, avec une colonne vertébrale nationale, politique et stratégique et des acteurs territoriaux qui ont une pleine autonomie dans leur secteur.

Nos appels à manifestation d’intérêts sont structurés de cette manière. Le national centralise tous les dossiers, pour aller très vite, et donne le tempo : nous avons quinze jours pour analyser les offres et ensuite trente jours pour répondre, c’est-à-dire qu’en 45 jours, le promoteur qui a déposé un projet sur notre plateforme obtient sa réponse et connaît son opérateur local. Ensuite, c’est l’opérateur local qui traite avec le promoteur local. Je pense que cette méthode est la meilleure pour affronter les grandes difficultés que l’on connaît dans le monde du logement, en général, et dans celui du logement abordable, en particulier.

M. Philippe Lengrand, vice-président du groupe Action Logement. Nous vivons une crise du logement extrêmement forte. Quand je rencontre des adhérents syndicaux et des salariés et alors qu’ils ne me parlaient que d’emploi il y a quelques mois, ils me parlent désormais de la question du logement, quel que soit le territoire : aujourd’hui, le problème du logement n’est plus circonscrit à l’Île-de-France, nombre de territoires sont touchés.

Cette question touche tous les professionnels, y compris Action Logement, mais aussi, plus généralement, tous les acteurs républicains : c’est presque une question de démocratie, puisque ce qui est en jeu est le parcours résidentiel des salariés (logement social, logement intermédiaire, accès à la propriété, etc.) ; ce parcours est aujourd’hui rompu pour bon nombre de citoyens et de travailleurs. Comment va-t-on loger ces travailleurs, permanents ou saisonniers, à Dunkerque, Saint-Brieuc ou ailleurs ?

Un groupe comme Action Logement est un opérateur considérable des points de vue financier, du nombre de salariés qui y travaillent ou des politiques qu’il mène, mais nous essayons de rester les plus agiles possible.

Notre action se déploie selon trois axes. Le premier est celui de la construction : nous faisons 18 % du parc et, ces dernières années, c’est un tiers de la production qui a été réalisé par Action Logement, principalement dans le domaine du logement et un peu dans le domaine du logement intermédiaire.

La rénovation est le deuxième axe. Elle est incontournable aujourd’hui pour répondre aux questions de la fin de monde et de la fin du mois, c’est-à-dire pour répondre aux enjeux climatiques aussi bien qu’aux enjeux des travailleurs qui ont des difficultés à payer leurs loyers, leurs charges, etc.

Le troisième volet est l’accompagnement des salariés. La garantie Visale est un dispositif très important, c’est le réseau de ceux qui n’en ont pas… Un jeune qui ne peut pas obtenir de garantie de ses parents peut avoir la garantie Visale et accéder ainsi au parc privé. Nous avons signé le millionième contrat au mois de juin et notre objectif, dans la convention quinquennale, est de passer à deux millions de contrats.

Nous avons également mis en place un fonds « Énergie » pour faire face à la crise de l’énergie, des aides aux impayés de loyer pour faire face à la crise sanitaire, etc.

Les enjeux sont d’abord quantitatifs. Mais il faut aussi que le logement réponde aux besoins en termes d’usages et de localisations. Les travailleurs souhaitent être près de leur travail, des services publics, des commerces, avec des espaces verts, etc. : la « ville du quart d’heure » répond à ces attentes.

Contrairement aux politiques conduites dans les années soixante, soixante-dix ou quatre-vingt, je pense qu’il faut aujourd’hui faire de la dentelle. Nous avons des étudiants qui ont besoin d’un certain type de logement, mais ils ne le trouvent pas. Ceux que l’on appelait pendant la covid-19 les « travailleurs de première et deuxième lignes » ont beaucoup de difficultés à trouver un logement près de leur lieu de travail et l’Assistance publique–Hôpitaux de Paris a du mal à recruter pour cette raison. Les travailleurs souhaitent des balcons, compte tenu des chaleurs estivales dans certaines régions. La question du télétravail a aussi modifié les demandes en termes de taille et d’organisation des logements.

Action Logement est un groupe paritaire qui fonctionne bien et sait trouver les compromis qui permettent d’avancer.

Il faut construire plus, notamment du logement social. Les chiffres ont été rappelés : 2,4 millions de dossiers sur le système national d’enregistrement (SNE)… du jamais vu ! Certains jeunes travailleurs qui seraient tout à fait fondés à demander un logement social ne font même pas la demande. Il faut aussi construire du logement intermédiaire, les deux ne s’opposent pas. Il faut relancer l’accession sociale à la propriété. Où et comment ? Telle est la question. Car nous voyons que les zones pavillonnaires, cet idéal des Trente glorieuses, sont aujourd’hui interrogées pour des raisons climatiques, de transport, d’éloignement, etc.

Je pense enfin qu’il est essentiel de repenser le parcours résidentiel, parce qu’il s’agit de l’un des fondements de notre République. Le logement doit être une ambition nationale et faire l’objet d’une politique nationale. La décentralisation telle qu’on l’a connue dans les années quatre-vingt doit être requestionnée. Comme le groupe Action Logement dans son ensemble, je crois qu’il faut une politique générale qui serve de fil conducteur et qu’ensuite on tienne compte des spécificités territoriales : on ne peut pas faire en Île-de-France comme on fait en Bretagne et en Bretagne comme on fait en Outre-mer.

M. le président Stéphane Peu. Un Conseil national de la refondation consacré au logement s’est tenu et il a réussi à dégager des propositions consensuelles, de la Fondation Abbé Pierre aux promoteurs immobiliers. Au sein de l’Assemblée nationale, nous devrions également être capables de formuler des propositions consensuelles. Nous sommes face à une crise immobilière, qui porte en germe une crise sociale : cette crise demande des mesures très fortes.

Vous avez exprimé d’emblée votre désaccord avec l’idée, présente jusques et y compris au sein de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), selon laquelle construire n’est pas aussi nécessaire qu’on veut bien le dire et qu’il vaut mieux refaire la ville sur la ville. J’ai même entendu prétendre que, si l’on savait traiter sur le plan urbain le pavillonnaire de l’Île-de-France, on réglerait la crise du logement en Île-de-France sans construire !

Il faut se poser la question sans détours : comment ce pays peut-il renouer avec un effort de production ? Il faut certes réhabiliter – développer « Action cœur de ville », soutenir l’Agence nationale de l’habitat, etc. – mais j’apprends que le « Denormandie », un dispositif qui avait quelques vertus même s’il avait du mal à démarrer, va disparaître à la fin de l’année : n’est-ce pas assez paradoxal, quand on ne jure que par la remise sur le marché de logements inoccupés ?

Les chiffres de la production ne cessent de baisser dans tous les secteurs du logement (privés, publics, sociaux, intermédiaires…) et il n’est pas prévu d’inversion de cette tendance dans les années qui viennent.

Par ailleurs, Action Logement va déstocker des promoteurs à travers l’appel à projets sur trente mille logements, mais il s’agit d’un palliatif : cela permettra peut-être de sauver quelques entreprises et projets, mais ce n’est pas une politique durable.

Je suis très attaché à Action Logement et à la Peec depuis longtemps, très attaché également à ce qu’Action Logement reste un organisme paritaire. Les tentatives de fiscaliser la Peec sont récurrentes et, profitant d’une période où les budgets sont appelés à être adoptés sans vote grâce au 49.3, le ministère des Finances pourrait être tenté de pousser cette idée – ce qu’il ne s’autoriserait pas si la mesure faisait l’objet d’un débat parlementaire. Pensez-vous que le risque de fiscaliser la Peec a été écarté par la signature de la convention quinquennale 2023-2027 ou que ce risque subsiste ?

Par ailleurs, ne pensez-vous pas qu’il faudrait revenir sur la réduction de l’assiette de la Peec aux entreprises de plus de cinquante salariés et, ainsi, renforcer les moyens d’Action Logement ?

M. Bruno Arcadipane. Aujourd’hui, nous sommes confrontés à une menace très claire qui pèse sur le groupe : notre établissement financier, Action Logement Services, a fait l’objet d’un reclassement par l’Insee – que nous contestons devant les tribunaux – transformant Action Logement Services en administration publique (APU). Ceci aurait pour conséquence d’en faire un organisme divers d’administration centrale (Odac) et donc de nous enlever toute capacité d’endettement, puisqu’une APU se doit d’être calquée sur le cadre temporel du projet de loi de finances – donc, un endettement à douze mois avec un contrôle renforcé du ministère des finances.

Les ressources du groupe sont, quasiment à 100 %, liées au 0,45 % pris sur la masse salariale des entreprises – et donc, quelque part, sur les salariés ; c’est pour cela que nous sommes paritaires et, comme nous sommes d’utilité sociale, les partenaires sociaux ont décidé de continuer à servir l’ensemble des entreprises, quelle que soit leur taille et même si seules celles de plus de cinquante salariés contribuent.

Quand le seuil est passé de dix à vingt salariés, nous avons perdu 180 millions d’euros par an, qui devaient nous être compensés ; M. Manuel Valls, qui était Premier ministre à l’époque, en a décidé autrement. Quand le seuil est passé de vingt à cinquante salariés par décision de M. Bruno Le Maire dans le cadre de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi « Pacte », nous avons perdu trois cents millions d’euros par an. Au total, nous perdons donc 480 millions d’euros de collecte par an, qui ne peuvent pas être investis pour les logements social et intermédiaire. Pour mémoire, ces 480 millions d’euros par an n’ont été compensés qu’une seule fois, à hauteur de trois cents millions d’euros.

À force de vouloir « jouer » avec cette Peec pour payer ceci ou cela – je rappelle que la Peec n’est pas un impôt, mais une contribution volontaire obligatoire –, le conseil d’administration du Medef pourrait décider de revoir cette contribution ; la discussion avec le ministre des Finances pourrait être catastrophique pour les mondes du logement et de la construction, de manière générale.

La Peec a vocation à financer la construction de logements. Plaine Commune, dans le 93, est une France en miniature. Sur les 236 000 logements sociaux existants, Action Logement en détient 48 000 (20 %). Combien y a-t-il de demandeurs de tels logements ? Cent mille demandeurs dans le 93, dont trente-cinq mille à Plaine Commune ; ce sont en grande partie des salariés. Combien y a-t-il eu d’agréments ? 3 698…

Dans les Côtes-d’Armor, la situation est pire encore : seules 14 % des demandes de logements sociaux sont satisfaites, je pense qu’il s’agit de l’un des records en France. Il y a 23 791 logements sociaux dans les Côtes-d’Armor, on n’en a que 1 344 : on voit le peu d’impact que l’on peut avoir sur ce territoire. Pourtant, 70 % de la population est éligible au logement social…

M. Mickaël Cosson, rapporteur. 85 % dans les Côtes-d’Armor…

M. Bruno Arcadipane. Combien y a-t-il eu d’agréments délivrés en 2022 ? 190.

On est en train d’étouffer la machine, alors que, quand cette machine s’arrête, elle est très longue à redémarrer. Aujourd’hui, le secteur n’a que deux poumons : la Caisse des dépôts et consignations et Action Logement ; si l’on arrête l’un des deux, que va-t-il se passer, au moment où la hausse du taux du livret A, le seul taux sur lequel nous sommes tous indexés, affaiblit de façon importante l’ensemble du secteur ?

Je voudrais néanmoins terminer par quelques exemples encourageants. Quand une entreprise nous appelle, nous pouvons, du fait de notre paritarisme, prendre des décisions rapides et objectives. Le zoo de Beauval nous a contactés parce qu’il avait du mal à recruter, à cause du manque de logements à proximité. Nous avons construit au pied du zoo, ce qui est très compliqué.

Quand Yves Rocher a des difficultés pour recruter, nous créons une résidence sur mesure, qui s’appelle La Bergerie, pour qu’il puisse loger ses salariés.

Quand un groupe de la taille de Disney nous sollicite pour les mêmes raisons, nous trouvons encore des solutions sur mesure.

Nous venons de signer un accord avec les dirigeants du Puy-du-Fou qui, jusque-là, ne logeaient pas du tout leurs salariés. Ils ont du foncier, mais ils souhaitent peut-être demain continuer à développer leur parc. Là aussi, nous trouvons des solutions en posant sur leur propre terrain des maisons innovantes, qui peuvent être déplacées en fonction de l’évolution du parc.

Nous avons construit récemment à Maxéville (54), pour la fédération de la métallurgie, des logements étudiants sur son propre parking. Pourquoi ? Parce que son école était éloignée de Nancy, qui compte beaucoup de logements étudiants. Comme elle reçoit des mineurs, les trajets tard le soir pouvaient poser problème : nous avons donc construit une offre spécifique pour elle.

La crise est multifactorielle et terrible. Nous nous devons d’y répondre ensemble avec de l’innovation, de l’ingénierie et aussi un peu d’argent. Il faut consolider et sécuriser les ressources d’un secteur qui a perdu plus de dix milliards d’euros en une petite dizaine d’années.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Merci pour votre analyse, que je partage largement. Pendant des décennies, on a déroulé un tissu urbain et, maintenant qu’on va le découper, il va falloir faire de la dentelle pour coller le plus possible aux besoins des territoires. Dans le passé, on a beaucoup parlé en termes de quantités et d’objectifs, mais jamais en termes de logements répondant aux besoins présents et futurs du territoire, en fonction de l’évolution de sa population.

Vous évoquiez la définition, au niveau national, d’une caisse à outils dont les territoires pourraient s’emparer pour répondre à leurs besoins : je crois que cette approche est la bonne. Nous avons des blocages à tous les niveaux, aujourd’hui, et ces blocages sont renforcés par un contexte tempétueux. Il faudra être innovants et accepter que les règles d’urbanisme puissent être plus flexibles : lorsque vous parlez de logements qui puissent évoluer en fonction des besoins, cela signifie avoir des autorisations d’urbanisme qui soient différentes de ce qu’elles sont aujourd’hui.

Notre territoire s’est beaucoup artificialisé, au moment même où l’on mettait en place des documents de planification pour, prétendument, maîtriser la construction. En définitive, l’artificialisation s’est accélérée parce que l’on n’a su que juxtaposer des zones en créant des zones dédiées à l’artisanat, au commerce, au logement, à l’industrie, etc., la voiture étant le seul moyen de les relier.

Qu’est-ce qui, selon vous, nous manquerait encore du point de vue des outils de pilotage et de planification pour résoudre ces problèmes de logement ? Les logements pour les saisonniers sont en nombre insuffisant, ce qui a pour conséquence que des emplois saisonniers ne sont pas pourvus et que des restaurants ferment en pleine saison, une journée par semaine, pour tenir compte de la difficulté de recruter : quand vous êtes étudiant, travailleur saisonnier, et que vous gagnez 1 400 euros par mois, vous ne pensez pas dépenser 700 euros pour vous loger. Comment faire pour utiliser les zones artisanales, qui sont vides le soir, pour loger des saisonniers ? Nous nous heurtons encore une fois à une réglementation qui interdit de construire du logement dans les zones artisanales.

La question de la solvabilité se pose pour ceux qui veulent accéder à la propriété : le coût du crédit augmentant, beaucoup renoncent à acquérir un logement, ce qui a pour effet de mettre en difficultés ceux qui construisent des logements et conduit à supprimer des emplois.

Disposez-vous aujourd’hui d’outils précis qui vous permettent d’identifier les besoins de logements pour les entreprises, les étudiants et les seniors ? Apparemment, les instruments n’existent pas, qui permettraient de fixer des orientations et des règles pour les territoires.

Aujourd’hui, des entreprises sont obligées de renoncer à des marchés, faute de logements pour pouvoir loger leurs salariés. Nous avons des idées, nous avons besoin d’ingénierie pour faire de l’innovation. Les collectivités, quant à elles, n’ont pas les moyens d’innover : elles ne font que subir, subir les logements qui se construisent sur leur territoire et ne répondent pas à leurs besoins, subir que personne ne vienne construire chez elles alors qu’elles ont des besoins. Alors que l’ingénierie est essentielle, c’est l’inverse qui a été réalisé depuis trente ans pour réaliser des économies qui, aujourd’hui, nous coûtent très cher.

M. Dominique Da Silva (Renaissance). Pour moi, la problématique, c’est de loger où l’on en a besoin, là où les employeurs sont à la peine pour loger leurs salariés, plutôt que produire du logement là où c’est possible. Quand on a si peu d’attributions par rapport aux besoins, on ne répond pas à la crise du logement. Ce n’est pas de votre faute : vous faites avec les moyens que vous avez. Je pense que vous avez tout intérêt à être en soutien de tous ces employeurs qui sont prêts à « mettre la main à la poche » pour produire du logement afin de loger leurs salariés.

Le droit réel que doivent avoir les entreprises de loger leurs salariés est le vrai sujet et je tiens à ce lien réel entre emploi et logement. Si l’on veut que les entreprises investissent ou que vous soyez leur partenaire, il faut interroger le lien entre le contrat de travail et le contrat de location. Si une entreprise investit dans un logement, que son salarié démissionne et qu’il reste dans le logement, que faire ? Ces situations doivent être envisagées, puisque 3 % des salariés sont licenciés chaque année dans notre pays. Ne peut-on pas imaginer du relogement dans ces cas difficiles ? Dans le Val-d’Oise, un gros transporteur emploie trois mille salariés et verse cinq cent mille euros de Peec : il n’a eu que vingt attributions ! Ce n’est pas possible !

Il faut sortir de cette idéologie du « tout institutionnel » et de ces commissions d’attribution des logements qui, en réalité, ne servent pas les salariés de notre pays. Dans le parc social, le nombre de jeunes logés a été divisé par deux et le nombre de seniors a doublé en trente ou quarante ans : c’est un échec de mixité. Encore une fois, le logement aidé, c’est très bien ; mais si on veut aller vers le plein-emploi, il faut loger avant tout les salariés.

Que pouvez-vous nous proposer pour aller beaucoup plus loin et beaucoup plus fort ? Nous en avons besoin maintenant.

M. Bruno Arcadipane. Malheureusement, nous ne faisons pas la loi ! Imaginer demain « coller » un bail d’habitation à un emploi nécessiterait une modification législative. À titre personnel, je n’y crois pas beaucoup.

Je suis preneur des exemples où les employeurs ne s’y retrouvent pas, parce que, normalement, ils nous le disent. Nous tenons des fiches sur chaque entreprise, avec les services rendus (attributions, aides aux salariés, etc.) ; pour vous donner un ordre d’idées, Action Logement a distribué 850 000 aides aux salariés l’année dernière, ce qui est considérable.

Si l’on suit votre idée d’un lien entre le bail et le contrat de travail, quid de la personne qui arrive en retraite ou qui est en longue maladie ? Nous pourrions en débattre longuement.

Vouloir donner toute la responsabilité aux maires, notamment la signature des permis de construire, m’inquiète beaucoup. Si le maire est le seul décideur du peuplement de sa commune, la pression sur lui sera considérable. Il faut aller voir comment cela se passe dans un village de trois cents habitants, dans une ville de dix mille habitants et dans une métropole pour prendre la mesure des tensions qui s’exercent aujourd’hui, lorsqu’on touche à la problématique du logement. Le poids que l’on va mettre sur les épaules des élus sera, à mon avis, insupportable pour beaucoup d’entre eux.

M. Philippe Lengrand. S’agissant de la Peec, les risques sont toujours présents : nous avons mis presque un an pour négocier une convention quinquennale, mais l’épée de Damoclès est toujours présente. Le risque vient d’en haut, mais aussi d’en bas : il arrive que les travailleurs que nous représentons viennent nous voir et nous reprochent, alors que leur entreprise verse à Action Logement 0,45 % de sa masse salariale, de ne pas avoir de réponse quand ils demandent un logement ou de devoir se contenter d’un logement non rénové.

Nous pouvons être fiers, aujourd’hui, de nos résultats en termes de construction, de rénovation et d’accompagnement, grâce à l’ingénierie qui a été développée.

La culture des résultats, tout le monde doit l’avoir. Nous nous devons d’avoir des résultats pour les travailleurs, pour les entreprises, pour ceux que nous représentons.

Il faut également être innovant. Nous faisons de l’habitat modulaire pour les saisonniers au Pays basque, dans les Hautes-Alpes, etc. Nous expérimentons le corpoworking, près de Toulouse. Nous essayons de répondre aux spécificités territoriales : les idées ne viennent pas d’en haut, mais émanent des comités régionaux ou territoriaux d’Action Logement ; comme nous avons l’ingénierie qui nous permet d’examiner les demandes, nous pouvons essayer d’y répondre.

S’agissant du lien entre le contrat de travail et le bail, j’évoquerai deux points. D’une part, je pense qu’il ne faut pas aller trop vite, pour éviter les fausses bonnes idées. Le système tel qu’il existe est interprofessionnel et solidaire ; c’est d’ailleurs pour cela qu’il est géré par les partenaires sociaux. Je suis donc circonspect quand je vois certaines entreprises qui, de façon isolée, commencent à répondre à ces questions de logement : cela revient à détricoter nos systèmes de justice interprofessionnelle, intergénérationnelle et solidaire.

D’autre part, le contrat de travail est un lien de subordination ; c’est bien pour cela que les syndicats existent : si un travailleur a un problème avec son employeur, il peut se retourner vers un syndicat qui peut éventuellement lui apporter une réponse. Le travailleur a déjà, de par son contrat de travail, les pieds et poings liés. Si, en plus, le contrat de travail est lié au logement, les risques pour le salarié deviennent très grands.

M. Dominique Da Silva (Renaissance). Le lien emploi-logement n’a pas vocation à régir tous les Français. Le logement de fonction existe : quand les personnes arrêtent une profession, elles quittent leurs logements. Si une entreprise vous propose un logement, rien ne vous oblige dans le contrat de travail à prendre ce logement ; mais si vous le prenez, c’est donnant-donnant. Sinon, quel serait l’intérêt de l’entreprise à investir ?

L’idée n’est pas de fragiliser et de mettre les salariés en difficulté, mais de réfléchir à la manière de sortir de ce carcan pour que les salariés puissent être logés. Cette mobilité professionnelle, on en a besoin et, aujourd’hui, on n’y répond pas de façon satisfaisante.

M. le président Stéphane Peu. La perte de mobilité dans le parc social – elle a été divisée par deux ces dernières années – n’est pas due au fait que trop de personnes se satisferaient d’une rente de situation ; elle est très liée au fait que la mécanique est bloquée et que le parcours résidentiel ne fonctionne plus, c’est d’ailleurs l’un des objets de la présente mission d’information. J’ai présidé un organisme de vingt mille logements : nous faisions 12 % de mobilité par an jusqu’à il y a une petite dizaine d’années ; aujourd’hui, ce taux est tombé à 4 % ; sur vingt mille logements, au lieu d’en attribuer 2 400, vous en attribuez 800 désormais.

Action Logement est largement mise à contribution, en dehors de ses missions fondamentales, afin de soutenir financièrement des opérateurs ou actions de l’État – l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), le programme « Action cœur de ville », etc. Il serait intéressant d’avoir un document sur les recettes d’Action Logement (la Peec, les retours de prêts, etc.) et sur ses grands postes de dépenses, en distinguant le cœur des missions d’Action Logement (loger, construire, rénover) et les missions de l’État. Je bondis quand, dans l’hémicycle, j’entends des ministres dire : « Nous finançons l’Anru à hauteur de cinq milliards d’euros par an. » ; non, ce n’est pas l’État, ce n’est pas le contribuable, qui finance l’Anru, c’est Action Logement à hauteur de 90 %.

Action Logement est, comme le régime Agirc-Arcco, un organisme paritaire bien géré, qui arrive à fabriquer des consensus sur des sujets d’intérêt général comme le logement et qui se voit ponctionner par des responsables qui ont du mal à gérer convenablement le budget de l’État.

Je m’inquiète beaucoup des difficultés que nous rencontrons en matière de logement des fonctionnaires. Le ministère de l’intérieur peine à recruter des gardiens de la paix en région parisienne ; les difficultés sont les mêmes pour les enseignants, la fonction publique hospitalière, le greffe du tribunal de Bobigny… Il n’existe pas de Peec pour la fonction publique. À une époque, 5 % du contingent préfectoral étaient censés être réservés au logement des fonctionnaires ; cela n’existe plus, car les nombreuses filières de relogement prioritaire prennent le pas sur le reste. Ne pourrait-on pas proposer une Peec fonctionnaire ?

M. Bruno Arcadipane. Il existe déjà une Peec, que les entreprises publiques ou privées peuvent alimenter au-delà de la participation volontaire. Beaucoup d’entreprises le font, comme La Poste et la RATP. Quelques structures publiques nous demandent de gérer, pour leur compte, ce lien emploi-logement au bénéfice des fonctionnaires. Aujourd’hui, la Peec est fléchée vers le secteur privé, mais nous pourrions l’élargir demain au secteur public.

La SNCF, La Poste ou la RATP détiennent – ou détenaient – un opérateur dédié au logement de ses salariés. Comme nous, les opérateurs sont assujettis aux quotas, au droit au logement opposable (Dalo), au quota préfectoral, à tous ces publics prioritaires. À force d’avoir des publics prioritaires, ultra-prioritaires et prioritaires sur les ultra-prioritaires, on finit par perdre de vue que, pendant la covid, on applaudissait les soignants et les caissières à vingt heures : les applaudir, c’est bien… mais les loger, c’est mieux !

M. le président Stéphane Peu. Je vous remercie.

12. Audition de M. Patrice Vergriete, ministre délégué auprès du ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, chargé du logement (mercredi 25 octobre 2023 à 17 heures 30)

M. le président Stéphane Peu. Mon collègue Mickaël Cosson et moi-même avons été missionnés par la présidence de l’Assemblée nationale pour conduire une mission d’information parlementaire sur le logement. Il y en a déjà eu beaucoup, sur des thématiques particulières ; c’est pourquoi nous avons choisi de prendre de la hauteur et d’embrasser un large spectre de problématiques. Plusieurs projets de loi sont attendus prochainement, dont un projet de loi-cadre sur la politique du logement.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. L’objet de notre rapport sera notamment d’aborder les points bloquants qui existent en matière de logement pour les étudiants, les jeunes actifs ou les seniors. À chaque étape de la vie, nous rencontrons des difficultés pour trouver un logement adapté à nos besoins. Au cours des dernières décennies, nous avons produit des logements ; maintenant que le tissu urbain va être découpé, l’enjeu est de « coudre une dentelle » permettant de répondre aux besoins spécifiques de nos populations, lesquels peuvent différer d’un territoire à l’autre.

M. Patrice Vergriete, ministre délégué auprès du ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, chargé du logement. Une politique durable du logement poursuit quatre objectifs : un objectif économique – que chacun puisse trouver, à un coût abordable, un logement qui correspond à ses besoins ; un objectif environnemental – veiller à ce que l’ensemble des logements à l’échelle nationale répondent aux enjeux de la transition écologique et énergétique ; un objectif social – que chacun ait un toit digne et décent ; et un objectif territorial – avoir une politique du logement adaptée aux différents contextes territoriaux.

Tels sont les grands objectifs historiques de la politique du logement. Ils s’expriment aujourd’hui dans un contexte de crise multifactorielle. Il s’agit d’abord d’une crise de la production, avec la hausse des taux d’intérêt – ceux-ci oscillent aujourd’hui autour de 4 % –, l’augmentation du coût des matériaux et du coût de la construction, la raréfaction du foncier et son renchérissement ainsi que les réticences de plus en plus prononcées devant les constructions neuves.

À cette crise de la production s’ajoutent une crise écologique – la nécessité d’accélérer la rénovation énergétique des logements – et une crise démographique – c’est-à-dire les problématiques du vieillissement de la population et de l’adaptation des logements –, qui sont considérables. Aujourd’hui, le parc social est presque plus en avance sur la question de la rénovation énergétique que sur celle de l’adaptation au vieillissement. Il existe enfin une crise de l’hébergement d’urgence.

Cette crise multifactorielle appelle naturellement des réponses multiples : il n’existe pas de réponse simple à des questions complexes et diverses.

La stratégie que nous avons souhaité engager se déploie en deux temps et comporte plusieurs objectifs. D’abord – et ce fut ma préoccupation essentielle depuis mon arrivée – nous essayons de mettre en place des mesures d’amortissement de la crise – notamment des mesures à caractère économique, pour amortir le choc de la hausse des taux d’intérêt. Ces mesures sont ou seront inscrites dans le projet de loi de finances pour 2024 : je pense ainsi à l’élargissement du prêt à taux zéro (PTZ) à de nouveaux territoires et à de nouveaux publics, avec l’objectif de maintenir un même niveau d’engagement.

Nous souhaitons soutenir le logement locatif intermédiaire, en l’ouvrant à l’épargne des particuliers via des fonds d’investissement ainsi qu’aux résidences.

Nous soutenons le logement locatif social : un accord a été trouvé avec le mouvement HLM, notre volonté étant de tenir ensemble des objectifs difficiles sur la rénovation énergétique et sur la garantie d’un niveau de production satisfaisant. Des mesures ont été prises sur le foncier, avec l’idée de renforcer quelques abattements sur les plus-values de cession foncière, en attendant peut-être une réflexion sur leur fiscalité.

La réflexion sur le logement étudiant passera par différentes voies, notamment la mobilisation de foncier sur les campus universitaires et la volonté d’innover sur la colocation de grands logements des bailleurs sociaux.

À ceci s’ajoute le plan de rachat de 47 000 logements par la Caisse des dépôts et consignations et Action Logement, afin de pouvoir amortir le choc d’opérations déjà lancées par les promoteurs et qui ne trouvent pas preneurs.

Ces mesures visaient avant tout à amortir le choc économique. Pour essayer de répondre à la crise, l’idée est aussi de mobiliser le parc existant.

Nous poursuivons le plan de lutte contre la vacance : le nombre de territoires éligibles à la taxe sur les logements vacants a été élargi ; nous avons gardé, dans les zones détendues, un prêt à taux zéro dans l’ancien, destiné à accompagner la rénovation ; nous poursuivons le travail de la start-up Zéro Logement Vacant, qui permet aux maires d’avoir connaissance des propriétaires des logements concernés.

Nous souhaitons également travailler avec le mouvement HLM sur la manière de fluidifier et d’améliorer la mobilité à l’intérieur du parc social.

La réflexion porte aussi sur les meublés touristiques et la lutte contre l’attrition des logements. Le Parlement débattra prochainement de la fiscalité des meublés touristiques et il est un juge légitime en la matière. À mes yeux, l’important est de donner rapidement un outil de régulation aux collectivités locales : un simple aménagement de la fiscalité ne réduira pas substantiellement l’attractivité des meublés touristiques et leur rentabilité ; dans un certain nombre de territoires, seul un outil à la main des collectivités locales permettra de juguler le problème. La question de la fiscalité des meublés sera intégrée à la mission parlementaire que j’ai annoncée sur la fiscalité locative, mais elle ne doit pas être l’alpha et l’oméga de notre réflexion sur les meublés touristiques.

Hier, nous avons rendu public le rapport de Michèle Lutz et Mathieu Hanotin sur les outils d’habitat et d’urbanisme à créer ou améliorer pour renforcer la lutte contre l’habitat indigne. Il contient un certain nombre de propositions qui constitueront la feuille de route du ministère du logement, avec pour objectifs de mettre en place un plan à caractère réglementaire et financier le plus rapidement possible et de déposer un projet de loi au premier trimestre 2024.

Nous menons une réflexion sur la rénovation énergétique des passoires thermiques. Nous souhaitons conserver au maximum le calendrier de la loi « Climat et résilience » et essayons d’accompagner les professionnels dans le respect de celui-ci. Des annonces ont été faites sur le renforcement de MaPrimeRénov’ ; nous souhaitons mobiliser davantage des dispositifs comme Loc’Avantages, qui doivent permettre de remettre sur le marché de la location un certain nombre de biens vacants ou dans des situations d’habitat dégradé.

Une réflexion sur le long terme est également nécessaire pour refonder la politique du logement. Depuis la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), beaucoup de choses ont changé : la transition écologique s’est accélérée ; la crise sanitaire liée à la covid-19 a apporté une autre vision de ce que devait être l’habitat ; des thèmes forts s’imposent, comme le lien emploi-logement – peut-on accepter que des travailleurs-clés vivent à cinquante ou cent kilomètres de leur travail ? Des thèmes nouveaux apparaissent. Il semble donc nécessaire au gouvernement de refonder cette politique du logement et de penser un nouveau modèle de fabrication de la ville. Une fois que nous aurons imaginé collectivement la ville de demain, la politique du logement qui en découlera devra constituer le contenu même de ce projet de loi-cadre, qui a vocation à arriver sur le bureau de l’Assemblée nationale au printemps 2024.

Ce projet de loi couvre de nombreux sujets, notamment celui de la décentralisation et celui de la différenciation de l’action et de l’intervention de l’État. Dans ce nouveau modèle, l’intervention de l’État ne doit pas être la même à Paris, à Vesoul ou dans le Pays basque. Le zonage actuel opère une forme assez rudimentaire de différenciation de la politique et de l’intervention de l’État ; cela doit être largement amélioré : la différenciation de cette action doit être beaucoup plus précise.

Le projet de loi sera l’occasion de repenser la place du logement social dans notre modèle de logement. Les attributions suivent des logiques essentiellement procédurales. Le logement social a-t-il vocation à voir disparaître son modèle généraliste de mixité sociale ou faut-il se reposer la question de cette mixité ?

Nous commençons d’ores et déjà à mettre en œuvre cette différenciation de l’action de l’État avec la volonté de renforcer le prêt à taux zéro, ainsi qu’avec l’appel à candidatures « Territoires engagés pour le logement », une démarche qui vise à accélérer la production de logements dans un certain nombre de sites où la pénurie rend nécessaire d’agir plus vite.

M. le président Stéphane Peu. Cette année, le nombre de logements produits par notre pays a atteint un point bas historique, alors que la population et les demandes de logement continuent d’augmenter, notamment les demandes de logement social. Il ne s’agit pas seulement d’une crise immobilière, comme nous en avons connu dans les années 1900 ou en 2008, mais également d’une crise sociale qui n’est pas liée à la hausse des taux mais à la baisse de la production.

Lorsque la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « Elan », a été votée (2018), le taux du livret A se situait à 0,5 %. Je rappelle qu’un point de taux du livret A représente 1,5 milliard d’euros (Md€) supplémentaire à décaisser pour les organismes HLM et que 1,5 Md€ correspond également, à peu près, au montant de la réduction de loyer de solidarité (RLS). Nous sommes passés de 0,5 % à 3 %, ce qui ampute considérablement les capacités d’investissement des organismes HLM. Face à la crise du logement abordable, quelles que soient les catégories concernées, ne peut-il pas y avoir une mesure qui tienne compte de la conjoncture, laquelle n’est plus la même qu’en 2018, et qui permette de revenir à une TVA à taux réduit et de mettre fin à la RLS ?

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Un sujet n’a pas été retravaillé depuis des décennies : celui des baux. N’y a-t-il pas quelque chose à faire pour permettre plus de fluidité, plus de droits, plus de garanties pour le locataire en cas de défaillance ? Au Québec, trouver un logement est chose aisée : le projet de loi ne peut-il pas s’inspirer de cet exemple et importer certaines pratiques pour faciliter les parcours résidentiels, qui deviennent parfois de véritables courses d’obstacles ?

M. William Martinet (LFI-NUPES). Au congrès de l’Union sociale pour l’habitat (USH), vous avez annoncé 400 millions d’euros (M€) par an pour financer la rénovation énergétique des logements sociaux. Il se murmure que ces 400 M€ seraient prélevés sur l’augmentation de l’enveloppe décidée pour MaPrimeRénov’, laquelle se monte à 1,6 Md€ pour 2024 : est-ce exact ?

À combien estimez-vous le coût de l’abattement sur la plus-value foncière ? Combien de terrains seront mis à disposition ?

En termes d’attribution de logements, il existe aujourd’hui des obligations légales. 25 % des attributions doivent être DALO ou, à défaut, prioritaires ; 25 % doivent bénéficier aux ménages du premier quartile de revenus. Ces obligations poussent les réservataires et les bailleurs à aller chercher les ménages modestes. Contrairement aux idées reçues, plus vous avez un revenu important, plus il vous est facile d’accéder au logement social et ce sont les publics les plus précaires qui rencontrent des difficultés d’accès : un rapport de la fondation Abbé Pierre est assez clair là-dessus. Avec l’objectif de plus de mixité sociale que vous avez évoqué, souhaitez-vous renverser la vapeur ?

La Banque des territoires a réalisé des projections sur la production de logements sociaux et la capacité de rénovation des bailleurs. Ces projections font état de 80 000 productions et de 60 000 rénovations par an, à périmètre économique constant : nous sommes très loin des besoins sociaux et environnementaux avérés. J’imagine que le gouvernement lui-même pense que nous ne sommes pas à la hauteur des besoins. Vous satisfaites-vous de ces chiffres ? Sinon, que comptez-vous faire pour que les réalisations soient plus élevées ?

M. Julien Bayou (Écolo-NUPES). Depuis quand n’y a-t-il pas eu de véritable politique du logement dans notre pays ? Cette interrogation est réelle et sans esprit polémique.

Chaque année, nous nous battons contre la perte de places et la fermeture de centres d’hébergement. Qu’en est-il pour cet hiver ?

S’agissant du logement social, une disposition permet au préfet de construire en lieu et place, sur le budget de la commune, quand les maires sont récalcitrants. Le gouvernement compte-t-il activer cette disposition, qui figure déjà dans la loi ?

Concernant les meublés touristiques, allons-nous en finir avec la niche fiscale ? Je ne parle pas d’un alignement des taux ou d’un ajustement de l’abattement. Le rapporteur a indiqué qu’il était trop violent de changer les taux à l’approche de la nouvelle année… mais la violence, c’est de ne pas pouvoir se loger !

Quand des requérants arrivent à être reconnus DALO, ils peuvent demander une astreinte. Celle-ci est versée de l’État à l’État. Êtes-vous favorable à ce que, dans l’attente de son relogement, toute ou partie de cette astreinte puisse être versée au requérant ?

Si une grande loi « Logement » est présentée, êtes-vous favorable à une nouvelle garantie universelle des loyers ? Elle avait un temps été légale, avant d’être escamotée dans la loi Alur.

M. Philippe Lottiaux (RN). La crise est économique : les entreprises de BTP ont encore du travail, mais il n’y a plus rien qui arrive. La crise est aussi sociale. Il ne faut pas oublier que plus de la moitié des logements sociaux sont produits dans le cadre d’opérations mixtes. Il n’y a plus de privé, il n’y a plus de public, ce qui est problématique. J’ai l’impression que vous n’avez pas pris de mesures à la hauteur de la situation.

Que fait-on pour faciliter l’acte de construire ? Certains maires hésitent beaucoup à construire. Des propositions ont été formulées, notamment en termes d’incitation financière. Que fait-on pour faciliter l’acte d’achat, quand les banques refusent de plus en plus de prêts et que les taux augmentent ? Il semble qu’il n’y ait pas de mesure conjoncturelle à la hauteur de cette crise, qui est très prégnante. L’extension du PTZ est un autre exemple : on en a exclu le neuf individuel dans la plupart des territoires.

Que peut-on faire pour relancer l’investissement locatif ? Nous avons constaté une disparition totale des investisseurs institutionnels dans le locatif. Comment les faire revenir ?

Le bailleur social doit-il absolument être propriétaire des murs ? N’est-il pas possible d’envisager des foncières ou des investisseurs qui délèguent à d’autres la gestion de logements à caractère social ?

Ma troisième question porte sur le statut du bailleur, qui pourrait également faciliter l’investissement locatif.

M. Patrice Vergriete. Le maintien du taux du livret A à 3 % représente l’équivalent de 1,4 Md€ d’économie de charges. L’effort du gouvernement est aujourd’hui supérieur à la charge liée à la RLS. Le lendemain de cette décision, nous avons vu les bailleurs sociaux revenir vers la Caisse des dépôts et consignations et refaire partir les prêts. L’impact a donc été substantiel.

Quand on analyse les « produits » de logement social, on voit que le prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) arrive à trouver son modèle économique, tout comme le prêt locatif social (PLS) ; le prêt locatif à usage social (Plus), en revanche, ne le trouve pas. L’accord conclu avec le mouvement HLM prévoit de regarder comment faire évoluer ces produits, de manière à ce qu’ils s’équilibrent. Dans son rapport, la Caisse des dépôts et consignations indique que le Plus ne se rééquilibre qu’à cinquante-deux ans : c’est sans doute le produit qui pose problème dans le bouclage des opérations des bailleurs sociaux. Je suis d’accord sur la nécessité de réfléchir aux moyens de rééquilibrer ce produit.

Les 400 M€ que vous évoquez ne sont pas pris sur le 1,6 Md€ de MaPrimeRenov’, mais sur les 5 Md€ dédiés à la rénovation énergétique.

S’agissant de l’abattement foncier, nous n’avons pas de chiffrage. Il existe plusieurs mesures possibles, qui sont assez techniques. Je ne dispose pas des éléments permettant de vous répondre plus précisément.

Pour ce qui est des attributions, je ne partage pas votre analyse. Aujourd’hui, les deux premiers déciles n’ont jamais été aussi représentés dans l’histoire du parc social. Il n’est pas exact de dire que les attributions n’iraient pas vers les plus défavorisés. Le mouvement HLM le dit lui-même : il y a une paupérisation des locataires du parc HLM.

La loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi « 3DS », a inventé le dispositif des « résidences à enjeu de mixité sociale ». Quand les élus locaux auront identifié de telles résidences, devra-t-on intégrer des paramètres de mixité sociale dans les attributions ou est-ce qu’on continuera à concentrer toujours plus la misère au même endroit ? C’est une question de fond qu’il faudra se poser dans le cadre du futur projet de loi sur le logement. Allons-nous abandonner définitivement notre modèle généraliste pour accepter une concentration des plus pauvres, convergeant ainsi vers d’autres modèles européens de logement social ? À titre personnel, je n’y suis pas favorable ; je défends le concept de « mixité sociale », je suis d’ailleurs l’un des corédacteurs de l’article 55 de la loi SRU, auquel je tiens. Continuer à fermer les yeux et à concentrer la misère n’est pas une solution.

En ce qui concerne les projections de constructions, je me fiche éperdument des chiffres nationaux qui circulent ; ils ne m’intéressent pas.

S’il y a une chose que nous devons faire aujourd’hui, c’est de la différenciation territoriale : je vais mettre en place des conventions territorialisées, avec des engagements de production et de rénovation énergétique. Ce qui m’intéresse est de savoir si nous atteignons les objectifs, territoire par territoire : l’Île-de-France a besoin d’énormément de constructions neuves ; est-elle en retard ? Si oui, pourquoi ? Qu’est-ce qui fait que des territoires qui sont dans la même situation arrivent ou pas à « sortir » des logements ? Dunkerque va accueillir vingt mille emplois nouveaux : nous avons identifié tous les opérateurs et tous les fonciers ; nous avons des dates et des engagements ; les logements sortent… J’aimerais savoir pourquoi ce n’est pas le cas dans d’autres territoires : est-ce en raison de questions territoriales, nationales ou politiques ?

Vous avez évoqué l’hébergement d’urgence. Nous n’avons pas de diminution du nombre de places : ce nombre est passé de 93 000 en 2013 à 203 000 aujourd’hui ; l’augmentation est considérable et ce chiffre n’a jamais diminué. Mais faut-il continuer à accepter, année après année, une augmentation du nombre de places, ou doit-on essayer de faire une réforme plus structurelle de l’hébergement d’urgence ? Je ne comprends pas que des familles avec des enfants scolarisés logent pendant cinq ans en hébergement d’urgence dans un hôtel. Peut-être faut-il refuser de telles situations et engager une réflexion de fond sur ce sujet.

La loi SRU, qui est critiquée de tous côtés, est une loi que je veux défendre. Elle a fait son chemin et aujourd’hui, un logement social sur deux vient de la loi SRU – ce qui me semble être un succès. C’est l’une des rares lois qui aient survécu à tous les gouvernements et sensibilités ; elle n’est ni trop restrictive, ni pas assez. Vous pouvez compter sur moi pour l’appliquer avec fermeté et signer des contrats de mixité sociale avec les élus, pour rendre tangibles les engagements. Certains maires, nous le savons, sont récalcitrants et nous pouvons nous montrer coercitifs : les choses avancent, je ne voudrais pas qu’on fasse un mauvais procès à cette loi.

La question de l’évolution de baux et celle de la fluidité du marché peuvent s’inscrire dans le cadre d’un projet de loi consacré au logement.

S’agissant des meublés touristiques, le débat en cours au Parlement est sain et intéressant. J’ai donné mon point de vue personnel. Je veux insister sur un point : la fiscalité des meublés touristiques ne réglera pas le problème de fond, il faut un outil de régulation publique. Une mission parlementaire analysera les effets de bord d’un éventuel alignement de cette fiscalité ; ensuite, que le Parlement prenne la décision qu’il estimera fiscalement juste !

S’agissant de la garantie universelle des loyers, le Conseil général de l’environnement et du développement durable et l’Inspection générale des finances avaient considéré que cette garantie devait être ciblée sur les jeunes. Cela a donné la garantie Visale, qui s’étend progressivement à d’autres publics que les jeunes et qui fonctionne bien. C’est un débat que nous pourrons avoir dans le cadre du projet de loi consacré au logement.

Vous avez évoqué la dimension procyclique du logement social par rapport au logement privé. Effectivement, jusqu’à une période récente, quand survenait une crise du logement privé, il n’y avait qu’une contagion limitée vers le logement social. Les bailleurs sociaux avaient une certaine capacité à produire en propre, ils avaient un patrimoine moindre et ils s’appuyaient moins sur les ventes HLM pour équilibrer leurs opérations : il y avait un effet contracyclique du logement locatif social par rapport au secteur privé. Aujourd’hui et c’est un fait nouveau, 50 % du logement social est produit par les promoteurs et certains bailleurs n’ont même plus la capacité de produire du logement social. Cette dimension moins contracyclique est un problème supplémentaire : quand la crise survient dans le secteur privé, elle survient aussi dans le secteur HLM.

Le problème ne vient pas nécessairement de ce que les maires ne voudraient pas construire, mais plutôt du fait que, dans notre société, dans la population, il existe une forme de réticence à la construction neuve. Le nouveau modèle de développement territorial que nous devons construire doit donc intégrer un dialogue avec la population : souvent, une population accepte la densification dès lors qu’elle y gagne des services. L’acceptation par la population de ce nouveau modèle économique est indispensable si nous voulons changer notre mode de fabrication de la ville.

Le crédit immobilier a beaucoup souffert de la hausse des taux. Le ministre chargé de l’économie, Bruno Le Maire, et moi-même dialoguons avec le gouverneur de la Banque de France. Nous ne demandons pas qu’on change les règles prudentielles, mais qu’on arrête de mettre des sous-critères supplémentaires aux banques dans leurs 20 % de marge ! Aujourd’hui, les banques n’utilisent que 13 % de leur marge et nous perdons donc 7 % de crédits qui pourraient être utilisés dans la construction neuve.

M. Dominique Da Silva (RE). Je crois que la ville de demain devra s’attacher à l’équilibre logement-emploi, surtout dans l’intérêt des actifs les plus modestes : il me semble que c’est une dimension que nous avons oubliée.

Le péché originel de la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains a été de ne pas introduire la notion d’emploi ; nous avons construit là où c’était possible, là où les maires étaient d’accord, mais nous ne nous sommes pas attachés à savoir si les gens trouveraient du travail. Les logements sociaux ont augmenté de 30 %, mais les demandeurs sont deux fois plus nombreux, ce qui interroge.

Nous évoquons toujours l’emploi au sein des grandes entreprises, mais nous ne parlons jamais des problématiques d’accès au logement pour les salariés des PME. Des millions d’entreprises sont confrontées à ce sujet et nous n’y répondons pas. Ne pensez-vous pas que les employeurs pourraient s’engager dans le cofinancement du logement ? Il faut leur redonner la main, car c’est une manière de décentraliser et de faire du logement là où c’est utile, à proximité des lieux de travail, ce qui répond aussi à la question écologique.

M. Guillaume Vuilletet (RE). Vous avez parlé de la réticence de certains habitants à avoir de nouveaux voisins. C’est peut-être moins vrai dans les cœurs de métropole, même s’il apparaît parfois un attachement soudain et inattendu à la biodiversité dans les villes, dès lors que des logements sociaux doivent s’implanter près de notre lieu d’habitation...

L’idée selon laquelle les emplois sur le point d’être créés dans une ville doivent trouver leur contrepartie dans des logements supplémentaires est, à mon avis, une bonne manière d’aborder le sujet. Elle peut être à la base du récit que l’on doit raconter aux habitants des villes pour leur faire admettre que leur voisin n’est pas haïssable.

Vous avez parlé de la paupérisation de la population du parc social. Celle-ci s’explique par le fait que les commissions d’attribution privilégient les personnes en très grande difficulté, mais aussi par le fait que ces personnes ne bougent pas et vieillissent. Si l’on croise ce constat avec le fait que les besoins ne sont pas les mêmes dans les territoires, le problème fondamental n’est-il pas celui de la mobilité ? Certaines personnes refusent un emploi parce que l’accepter supposerait de quitter un logement social, au risque de ne pouvoir y revenir.

Les endroits où existent de fortes tensions sur le logement sont aussi les endroits où il y a peu de foncier disponible et où ce foncier disponible est public. Entre l’injonction du ministre des finances à vendre cher et le système de décote du ministère du logement pour pouvoir faire du logement social, il existe un hiatus qui fait qu’à la fin, personne n’est logé. N’y a-t-il pas quelque chose à faire, notamment en réfléchissant à des mécanismes de démembrement de la propriété publique ?

Que comptez-vous faire pour permettre une meilleure mobilité dans le logement social, mais aussi résidentiel ?

En matière de logements indignes, que pensez-vous de l’idée d’immatriculer les logements afin de mieux les suivre et de mieux suivre les travaux qui y sont réalisés ?

M. le président Stéphane Peu. La participation des employeurs à l’effort de construction (Peec) est désormais une cotisation sur les entreprises de plus de cinquante salariés. Ne faudrait-il pas revenir à une Peec applicable aux entreprises à partir de dix salariés et qu’on ponctionnerait moins pour financer certaines politiques publiques ?

Vous avez parlé de différenciation et de décentralisation. Presque tous les territoires sont astreints à une programmation, à travers les programmes locaux de l’habitat (PLH), ce que l’État ne fait plus. En cumulant tous les PLH, on en arrive à cinq cent mille logements à produire, dont 198 000 logements sociaux. Si nous prenons ce chiffre comme seuil et comme ambition, nous ne regarderons plus la crise de la même manière : ce n’est pas un décrochage que nous vivons, mais une véritable chute.

Quand la décision de mettre en place la RLS a été prise, en 2018, le taux du livret A était de 0,5 % ; avec un taux à 3 %, cela fait 3,7 Md€ supplémentaires par an pour les organismes HLM, auxquels il faut ajouter la RLS (+ 1,5 Md€) : c’est autant de capacité à produire du logement en moins. Par ailleurs, quand vous devez arbitrer entre l’entretien d’un patrimoine existant et la production de logements neufs, vous arbitrez toujours en faveur de l’entretien. Il y a nécessairement un lien entre le niveau de production historiquement bas du logement social dans notre pays et ces mesures qui amputent les capacités financières des organismes. C’est la raison pour laquelle je pensais que la conjoncture pouvait vous amener à revenir sur une mesure comme la RLS.

M. Patrice Vergriete. Le thème emploi-logement était absent de la loi SRU parce qu’il n’était pas à l’ordre du jour à la fin des années quatre-vingt-dix. Nous étions encore dans un modèle de fabrication de la ville dans lequel nous réglions le problème par l’automobile, s’éloigner de son emploi de cinquante kilomètres n’était pas un problème. C’est ce modèle que nous devons remettre en cause et de nouveaux outils doivent apparaître pour répondre aux nouveaux enjeux.

S’agissant de la contribution des employeurs au logement de leurs salariés, il faut bien veiller à ce que ce soit une contribution volontaire – et non en déduction de la Peec. Sinon, nous perdons d’un côté ce que nous gagnons de l’autre.

Vous avez évoqué la question des travailleurs-clés, ainsi que celle de la mobilité dans le parc social, qui est un enjeu majeur aujourd’hui – c’était d’ailleurs l’objectif de la gestion en flux. Nous discutons avec le mouvement HLM pour essayer de trouver des mesures permettant d’améliorer les choses.

Je ne suis pas très favorable à la remise en cause du droit au maintien dans les lieux : je pense qu’il concourt à la mixité. Avant cette remise en cause, il me semble qu’un certain nombre de mesures peuvent être mises en place chez les bailleurs sociaux pour essayer d’améliorer la fluidité et la mobilité. Sur les quelque 2,4 millions de demandeurs d’un logement social, huit cent mille personnes sont déjà au sein du parc social : un tiers du problème concerne donc la mobilité au sein de ce même parc.

Pour ce qui concerne la mobilisation du foncier public, il y a un débat autour de la décote, qui est un débat de justice fiscale. Quand l’État choisit d’appliquer une décote pour produire du logement social à Paris, c’est le contribuable national qui donne de l’argent pour cela : est-il légitime que ce soit ce contribuable qui participe, ou faut-il que ce soit le contribuable parisien ? Ce qui permettrait de trancher cette question, c’est qu’il n’y ait pas de cession du foncier. La rentabilité du foncier de l’État ne dépend que de nous et n’est plus une question de justice fiscale.

Je ne veux pas donner le sentiment que le foncier public est l’alpha et l’oméga de la solution. Une réflexion a été développée sur les zones commerciales, où les réserves foncières sont très importantes. Les foncières commerciales sont à la recherche de ce type d’opérations. Dans le nouveau modèle de fabrication de la ville, avoir davantage de mélange entre logements et commerces est une piste à explorer.

Nous ne sommes pas opposés à l’immatriculation des logements, mais c’est un énorme travail.

Vous avez évoqué la question de la Peec : il s’agirait de l’aligner sur le versement Mobilité. Si vous obtenez cela, je signe. Ce sujet dépasse le ministère du logement…

Il est intéressant d’essayer de comprendre pourquoi certains territoires n’arrivent pas à atteindre leurs objectifs. Nous devrions avoir 198 000 logements sociaux, mais nous ne les avons pas. Essayons de comprendre ensemble, je suis certain que vous ne serez pas opposés à des analyses territorialisées : ce n’est pas uniquement une question de budget, d’autres éléments entrent en jeu.

Je ne reviens pas sur le débat portant sur le livret A et la RLS. Jusqu’en 2020, les bailleurs avaient un taux d’autofinancement compris entre 9 % et 10 %, qui n’était pas mauvais en soi. Ce qui m’intéresse, c’est de savoir si les bailleurs ont aujourd’hui la capacité d’assurer à la fois la rénovation et la production : tel était l’objectif et le sens de l’accord signé avec le mouvement HLM. Il importe que l’on puisse continuer à poursuivre ces deux objectifs concomitamment et que l’on ne donne pas aux bailleurs le sentiment qu’il faut sacrifier la production pour assurer la rénovation.

Je voudrais évoquer les investisseurs institutionnels. Nous ne reviendrons jamais aux 30 % que nous avons connus, mais je ne me satisfais pas de 1 %. Si l’on analyse les choses sur le temps long, l’immobilier de bureau a servi de rente pendant très longtemps et a mobilisé l’épargne des particuliers via des fonds d’investissement. Je ne suis pas sûr que l’immobilier de bureau ait encore de beaux jours devant lui, alors que l’épargne est importante et abondante en France. Dans cette épargne, il y a peut-être deux à trois milliards d’euros qui pourraient donc être investis dans l’immobilier résidentiel, à travers des fonds d’investissement : c’est la raison pour laquelle le projet de loi de finances pour 2024 prévoit l’ouverture aux SCPI du logement locatif intermédiaire. Aujourd’hui, de nouveaux entrants – en particulier, des promoteurs – ont envie de se saisir de cet outil : essayons de voir si cela marche et si, grâce à cela, nous réussissons à orienter un peu plus d’épargne vers la production de logements. J’ai envie d’étudier ce sujet, ainsi que celui de la fiscalité pouvant y être adossée, de manière à avoir un rendement locatif suffisamment attractif pour développer ces fonds d’investissement.

Le dispositif d’aide fiscale à l’investissement locatif direct des particuliers constitue un effet d’aubaine pour celui qui avait l’intention de faire de l’investissement immobilier, ou alors il concerne quelqu’un qui s’engage dans l’investissement immobilier parce qu’un banquier ou un conseiller en gestion de patrimoine le lui a conseillé. Or ce dispositif n’a pas produit des logements comme nous l’imaginions, car les coûts de commercialisation étaient de 10 % : ceux qui croyaient faire de bonnes affaires ont fini par en faire de mauvaises.

M. le président Stéphane Peu. Je vous remercie, Monsieur le ministre.

13. Audition de M. Kosta Kastrinidis, directeur des prêts à la Banque des territoires, de Mme Sophie Vaissière, directrice des relations institutionnelles et des affaires stratégiques et de Mme Selda Gloanec, conseillère pour les relations institutionnelles de la Caisse des dépôts et consignations (mercredi 15 novembre 2023 à 14 heures)

Présidence de M. Mickaël Cosson, rapporteur de la mission d’information

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Député des Côtes-d’Armor depuis un an, j’étais auparavant le maire d’une commune située dans une agglomération soumise à la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). J’avais antérieurement occupé, au sein de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM), des fonctions liées à l’aménagement, à l’urbanisme et au logement social.

Les constats dressés lors des diverses auditions déjà réalisées sont largement partagés : le besoin en matière de logement est important et le manque de mobilité le rend plus pressant encore. À chaque étape de la vie, il est difficile d’accéder à un logement, et la situation s’est aggravée au cours des derniers mois. Les étudiants doivent souvent attendre la fin de leurs études pour en obtenir un, ou bien sont logés dans de mauvaises conditions. Les jeunes actifs rencontrent des difficultés pour se loger à proximité de leur lieu de travail ou dans les conditions souhaitées. Enfin, faute d’offre adéquate sur le marché, les retraités trouvent difficilement un logement qui leur permette de conserver leur autonomie et qui soit situé à proximité des commodités.

La Banque des territoires joue un rôle important en matière de logement social. Elle a évolué, afin de pouvoir répondre à des besoins qui vont croissant. Ceux-ci sont néanmoins toujours supérieurs à la production, ce qui entraîne des difficultés plus ou moins prononcées selon la conjoncture.

La présente mission d’information a pour objectif d’identifier les leviers à même de satisfaire des besoins qui diffèrent dans le temps et selon les régions, en fonction de la démographie : il s’agit d’apporter des réponses spécifiques et non d’appliquer la loi uniformément dans tous les territoires.

Le logement social est peut-être une étape par laquelle nous avons tous vocation à passer. Mais il faut aussi pouvoir en sortir ; or lorsque les taux d’intérêt augmentent, l’accès à l’emprunt devient difficile – sans compter la hausse du coût des matériaux. Dans ces conditions, comment faire pour que la Banque des territoires devienne un acteur majeur du logement social, mais également du logement en général, tout au long du parcours résidentiel et pour toutes les bourses ?

M. Kosta Kastrinidis, directeur des prêts à la Banque des territoires. La direction des prêts de la Banque des territoires est responsable de l’ensemble des activités de financement du logement social. Les montants octroyés au titre du logement social et de la politique de la ville atteignent aujourd’hui environ 11 milliards d’euros (Md€) par an. Principalement destinés aux bailleurs sociaux, ils visent à soutenir l’effort de construction de logements ainsi que les travaux de rénovation thermique du parc social, de plus en plus nombreux. La Banque des territoires est légalement le financeur de référence du secteur HLM, dont elle supporte 170 Md€ de dette. Partenaire stratégique des bailleurs sociaux, elle doit s’adapter en permanence pour accompagner le mouvement HLM dans une conjoncture devenue plus complexe ces dernières années.

Je voudrais tout d’abord partager avec vous l’analyse que la Banque des territoires fait de la situation. Le monde du logement, en particulier social, est en première ligne pour assurer la nécessaire conjugaison des enjeux de cohésion sociale et de transformation écologique : nous avons la conviction que l’on ne réussira pas cette transformation si l’on ne préserve pas un modèle social fort. Or nous devrons y parvenir dans un contexte macroéconomique plus dégradé que les années précédentes. Le logement social, plus encore que d’autres secteurs, est donc appelé à accroître son volume d’investissements, à la fois pour répondre aux besoins sociétaux et pour permettre au parc HLM d’atteindre les objectifs de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC). À cet égard, la capacité de maîtrise d’œuvre des bailleurs sociaux leur permet d’être plus avancés que le parc d’habitat privé ou tertiaire en matière de réhabilitation thermique. C’est une chance pour notre pays, mais il faut poursuivre l’effort, en particulier pour intégrer les critères carbone dans la construction neuve et la rénovation du patrimoine.

Pour relever ces deux défis, le mouvement HLM investit un montant significatif, de 19 à 20 Md€ par an. Depuis le début du choc inflationniste en 2022, les 550 organismes qui le composent se trouvent confrontés à une difficulté supplémentaire : la remontée très rapide des taux d’intérêt et, de facto, de celui du livret A – le taux de référence auquel ils s’endettent. Une hausse d’un point du taux du livret A se traduit pour eux par 1,4 Md€ de charges financières supplémentaires. Or ce taux a été multiplié par six en 2022 ; cette hausse sans précédent depuis le choc pétrolier des années soixante-dix a une forte incidence sur leurs comptes. En parallèle, les coûts de la construction et d’autres charges ont également augmenté, créant un effet « ciseau » qui se ressent sur l’exercice 2023 et se ressentira également sur l’exercice 2024.

Néanmoins, nous n’avons pas une lecture catastrophiste de la situation du secteur HLM : celui-ci est bien géré et dispose de fondamentaux financiers très solides. Ce modèle avait déjà démontré sa résilience avant le choc inflationniste et il a su, tout en en maîtrisant ses grands ratios financiers, traverser les différentes épreuves qu’ont représenté pour lui la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « Elan », le dispositif de réduction de loyer de solidarité (RLS), puis la crise de la covid-19. Si l’on agrège les comptes de l’ensemble des bailleurs sociaux pour considérer le secteur HLM comme un macro-organisme – une simplification qui ne rend pas compte de son hétérogénéité –, on observe une progression de sa capacité d’autofinancement de 14 % environ en 2020 à 19 % en 2021. Le choc inflationniste va peser sur les exercices 2023 et 2024, mais le monde HLM dispose d’une situation financière saine et de bonnes capacités d’investissement.

Dans ce secteur, les investisseurs empruntent à long terme – sur quarante ou cinquante ans lorsqu’ils investissent dans un logement, voire sur quatre-vingts ans lorsqu’ils investissent dans le foncier en territoire tendu. Notre étude annuelle Perspectives, qui dresse l’état de santé du secteur sur le fondement des comptes arrêtés, vise à projeter les grands équilibres financiers du monde HLM en s’appuyant sur la vision prospective de nos macroéconomistes. Cet exercice est, par définition, incertain, mais il permet d’étudier la capacité d’investissement des bailleurs sociaux dans le temps long. Or l’étude que nous avons menée cette année montre, de façon marquante, qu’en dépit d’une situation financière solide en début de crise, les charges liées à la rénovation thermique et à la décarbonation du parc, qui visent à se rapprocher des cibles de la stratégie nationale bas-carbone pour les années 2030 et 2050, vont provoquer une érosion rapide des fonds propres du secteur. Ces opérations sont en effet déséquilibrées, dans la mesure où aucun mécanisme ne compense le coût des travaux d’isolation thermique ou de modification des vecteurs énergétiques. La gestion locative, qui est le « cœur de métier » des bailleurs, se trouve ainsi dégradée par les investissements réalisés. De ce fait, la hausse du nombre de rénovations, jusqu’à près de cent trente mille par an – ce qui ne permettra pas d’atteindre l’objectif fixé par la SNBC – soulève la question de la capacité des bailleurs sociaux à investir à la fois dans la transformation écologique du parc et dans de nouvelles productions. Cela nous a conduits, dans le cadre de notre étude, à envisager de réduire la production à soixante-six mille logements sociaux par an pour préserver le mouvement HLM dans le temps long, soit une réduction de plus de vingt-cinq mille unités, d’autant plus significative que les besoins actuels sont importants.

Le message que nous souhaitons formuler avec ces études objectives, qu’en tant que banquier du secteur nous sommes les seuls à pouvoir réaliser, est le suivant : il n’est pas acceptable de mener la transformation écologique au détriment de la production de logements sociaux. Il faut trouver les voies et moyens d’aider les bailleurs à articuler les deux. Ainsi, en l’absence de dispositif de soutien ou de recettes nouvelles, la loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience », pourrait conduire les bailleurs sociaux à arbitrer leurs investissements en faveur de la rénovation et au détriment de la construction.

Une fois ce diagnostic posé, des éléments rassurants doivent néanmoins être mentionnés : le secteur HLM est régulé et bénéficie du soutien des acteurs locaux, de l’État, de la Banque des territoires mais aussi d’Action logement, qui est pour lui un autre partenaire essentiel. Comme ce fut le cas en d’autres occasions, l’ensemble des parties prenantes doit travailler de façon solidaire pour soutenir sa capacité d’investissement. C’est dans cet esprit que l’État a annoncé, en marge du congrès HLM de Nantes, la mise en place d’un fonds dédié à la rénovation énergétique des bâtiments et doté de 1,2 Md€ sur plusieurs années – d’ores et déjà inscrit dans le projet de loi de finances pour 2024. Cette vision pluriannuelle, qui offre de la visibilité, est bienvenue : outre qu’elle rassurera les investisseurs, elle permettra de réduire le déséquilibre provoqué par le financement des opérations de rénovation énergétique.

Nous soutenons également le dispositif « Seconde vie » des logements locatifs sociaux. Il sera généralisé avec l’application de la prochaine loi de finances, peu de temps après le lancement de l’expérimentation – ce qui prouve sa pertinence. En adaptant des bâtiments existants, donc déjà amortis et ne nécessitant pas de nouvelle empreinte foncière, on évite en effet les opérations de démolition et on contribue à la décarbonation du parc. Nous pressentons que ce dispositif, qui permet de transformer des actifs et de reconventionner les logements, pourrait constituer un levier très intéressant pour les bailleurs sociaux, d’autant qu’il leur offrirait une plus grande souplesse en matière de gestion patrimoniale.

De notre côté, nous avons mis en œuvre de nouvelles mesures fin 2022 et en avons renforcé certaines autres à l’occasion du congrès HLM. Nous avons ainsi augmenté le montant de l’enveloppe dédiée au financement de l’éco-prêt logement social (éco-PLS), dont le taux est celui du livret A diminué de 75 points de base : il s’établit donc actuellement à 2,25 %, bien en dessous aux autres taux monétaires, qui se situent plutôt autour de 4 à 5 %. Ce financement très attractif, visant à favoriser la rénovation thermique, constitue un véritable atout pour les bailleurs sociaux. Nous avons également innové avec la création d’un outil de data science, dont l’utilisation sera totalement gratuite pour les bailleurs sociaux : il vise à cartographier la consommation énergétique de l’ensemble du parc social, afin de les aider à localiser les passoires thermiques et à identifier les pistes de décarbonation – par exemple, raccorder le parc de logements aux réseaux de chaleur passant à proximité ou utiliser le potentiel photovoltaïque des bâtiments. Nous espérons ainsi sensibiliser les bailleurs à l’enjeu de la décarbonation. Nous travaillons également avec l’Agence de la transition écologique (Ademe) à la mise en place d’un financement concessif dédié à la décarbonation : certains bailleurs qui ont isolé leurs bâtiments enregistrent de bonnes performances thermiques, mais obtiennent de moins bons résultats dans le domaine des émissions de carbone à cause du chauffage au gaz – c’est l’enjeu, vous le savez, des nouveaux diagnostics de performance énergétique (DPE). Il est important que nous puissions accompagner ces bailleurs dans les investissements qu’ils devront consentir, de façon sans doute plus autonome, pour faire évoluer le chauffage de leurs bâtiments. Le soutien de l’Ademe, experte en la matière, sera précieux à cet égard.

À l’occasion du congrès HLM, nous avons aussi annoncé des mesures de soutien à la construction de logements sociaux, notamment en diminuant les marges sur nos financements. Depuis début novembre, nous avons ainsi réduit significativement notre marge sur les prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI), qui financent les logements les plus sociaux du parc HLM. Associés aux loyers les plus bas, ces prêts sont en effet les plus difficiles à équilibrer. L’enveloppe significative de 6 Md€ que nous avons débloquée permettra de couvrir les besoins des bailleurs sociaux durant deux à trois ans.

Nous avons également créé des prêts « verts » sur les prêts locatifs à usage social (PLUS), qui correspondent au milieu de la gamme des logements sociaux. Nous souhaitons ainsi aider les bailleurs à réaliser les efforts nécessaires pour atteindre les objectifs de la nouvelle réglementation environnementale 2020 (RE2020) : parmi les plus exigeantes d’Europe, elle entraîne nécessairement des coûts. Au total, cette mesure permet de réduire de 600 millions d’euros les intérêts et de réinjecter cette somme dans le monde HLM.

En conclusion, je voudrais évoquer deux éléments de contexte rassurants. D’abord, la décision du ministre Bruno Le Maire de geler le taux du livret A jusqu’en janvier 2025 a trois effets très bénéfiques sur les modalités de financement du monde HLM : elle met un terme à une hausse très rapide, elle offre de la visibilité aux bailleurs sociaux et elle leur donne accès à une ressource liquide et compétitive, à l’heure où le taux directeur de la Banque centrale européenne (BCE) atteint 4 %. Nous constatons déjà l’effet de rattrapage : après un premier semestre dégradé, le second a été dynamique et nous devrions observer en fin d’année une augmentation importante des financements liés à la rénovation énergétique – en hausse de 25 % à ce jour –, ainsi qu’une relative stabilité de ceux liés à la construction, par rapport à l’an dernier.

Enfin, la possibilité pour les bailleurs sociaux de se saisir du développement du logement intermédiaire constitue à nos yeux un autre élément structurant. Certes, le logement intermédiaire n’est pas au cœur du mandat historique du logement social, mais il offre aux bailleurs sociaux une piste pour la diversification de leurs activités. L’une des mesures figurant dans le pacte signé entre le ministre délégué chargé du logement et le monde HLM lors du Congrès permettra bientôt de porter progressivement de 10 % à 20 % la part de logement intermédiaire dans le bilan des bailleurs sociaux. Si cette évolution doit rester raisonnable afin de ne pas « cannibaliser » la production de logements sociaux, elle est néanmoins très favorable, car elle envoie un signal de souplesse. À nos yeux, le modèle HLM s’est montré résilient et continuera de l’être. C’est donc plutôt à la marge qu’il doit évoluer : s’il bénéficie du soutien de l’État, des collectivités et de la Caisse des dépôts, il doit aussi trouver des pistes de recettes nouvelles qui lui seront propres. Une plus grande souplesse dans la fixation des loyers est l’une de ces pistes. Elle doit s’accompagner de précautions, car il convient, dans une période inflationniste, de préserver le pouvoir d’achat des locataires. Néanmoins, si l’inflation dépasse 5 ou 6 % durant plusieurs années, il semble logique d’appliquer des augmentations de loyer plus élevées qu’aujourd’hui. Une autre piste est la diversification des activités que j’évoquais précédemment, par exemple avec le logement intermédiaire : celui-ci a le mérite d’avoir des loyers plus élevés, de soutenir le parcours résidentiel – ce qui le rend intéressant à tous points de vue, eu égard aux questions qui nous préoccupent aujourd’hui – et d’offrir davantage de liberté patrimoniale aux bailleurs sociaux dans la gestion de leurs grands équilibres financiers. Après une dizaine d’années, la revente des logements peut en effet engendrer des plus-values de cession, lesquelles sont susceptibles d’être réinvesties au profit du logement social.

Une dynamique vertueuse peut ainsi s’installer avec le développement du logement intermédiaire dont nous nous félicitons, dans le contexte actuel, de devenir le principal financeur – même s’il ne faut pas que nous soyons le seul. L’articulation entre logement social et logement intermédiaire figure certainement parmi les leviers qui permettront de passer le cap d’une période complexe.

Présidence de M. le président Stéphane Peu

M. le président Stéphane Peu. Vous avez souligné la solidité, en cette période troublée, du logement social à la française, dont le modèle est relativement singulier en Europe. Mieux vaudrait, au moment de se projeter vers l’avenir, ne pas saper les fondements qui assurent cette solidité depuis plus de cent ans et qui ont permis à ce modèle de surmonter bien des crises – parfois plus graves que celle que nous traversons. Quels sont ces fondements ? J’ai mon idée sur la question et vous ne serez pas étonné d’apprendre que, selon moi, la Banque des territoires en fait partie – à condition toutefois qu’elle reste elle-même !

On lit et entend beaucoup de choses au sujet de l’élargissement du champ des missions publiques financées par le livret A et l’épargne populaire – par exemple, au nucléaire ou à l’armement. Je rappelle qu’il y a encore peu de temps, l’épargne populaire récoltée sur le livret A était quasi exclusivement orientée vers la production de logements et, dans une moindre mesure, vers l’aménagement du territoire. De nombreux acteurs du logement considèrent que, depuis quelques années – je ne serai pas plus précis pour ne pas politiser le sujet –, le logement n’est plus une priorité dans notre pays et que les financeurs du secteur sont invités à faire autre chose. Quel est votre point de vue ?

J’entends enfin, non sans inquiétude, ce que vous dites quant à l’autonomie de financement que les bailleurs pourraient gagner en diversifiant leurs activités dans le logement intermédiaire. Je m’interroge sur l’articulation de cet objectif avec les propos que vous avez tenus au début de votre intervention, au sujet de la solidité du modèle. Une politique du logement, en effet, doit partir de la réalité de la demande, notamment sociale. Au cours de mes mandats d’élu local puis de député, je n’ai jamais pu identifier la demande sociale à laquelle répondrait le logement intermédiaire – pourtant fortement soutenu par les pouvoirs publics et par vous-même – compte tenu du niveau de ses loyers et de ses caractéristiques. Certes, il peut toujours y avoir une demande marginale, mais n’oublions pas que c’est sur les logements du milieu et du bas du spectre, c’est-à-dire les logements PLUS et PLAI, que porte la demande non satisfaite, celle qui allonge les listes d’attente.

M. Kosta Kastrinidis. S’agissant d’abord des fondamentaux, notre modèle est effectivement soutenu depuis plus d’un siècle par un cercle vertueux : la capacité de mobiliser l’épargne des citoyens permet de financer les bailleurs sociaux, acteurs d’intérêt général quel que soit leur statut. Eux-mêmes sont placés au service des territoires, et chacun des échelons démontre son implication – sachant qu’en dépit des évolutions qu’elle a connues, la gouvernance territoriale demeure un point d’ancrage. Quant à la typologie des logements, elle répond aux différents besoins sociaux. Les acteurs sont capables de produire, de rénover et de gérer un parc social dont la qualité ne va qu’en s’améliorant et, en tant que service d’intérêt économique général (SIEG), le secteur bénéficie de financements avantageux, qui ne sont pas limités. Au cours de la décennie passée, alors que les taux étaient très bas, la tentation a existé d’ouvrir au monde HLM la voie des financements de marché ou commerciaux. Mais dans les périodes de crise, ce qui préserve les 550 acteurs du secteur – qui emploient, de façon directe ou indirecte, trois cent mille personnes – et ce qui assure leur exceptionnelle capacité d’investissement, à hauteur de 20 Md€, c’est la possibilité de mobiliser l’épargne des Français : ce système est à la fois très républicain et très intéressant.

Au-delà du système de financement, le monde HLM tire sa force des femmes et des hommes qui le composent : engagés, ils ont réussi à surmonter des crises bien plus graves que celle que nous traversons. Aussi, suis-je toujours confiant !

S’agissant des fonds d’épargne, je redis ce qu’a déjà très clairement exposé le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations Éric Lombard, : notre mission première consiste à financer le monde HLM et aucun des secteurs que vous avez évoqués, monsieur le président, ne viendra concurrencer ou prendre le pas sur celle-ci. La Banque des territoires prête 11 Md€ par an pour financer le logement social et la politique de la ville : les bailleurs sociaux, dont nous sommes le premier financeur, sont les principaux investisseurs dans les quartiers prioritaires et nous accompagnons également les collectivités locales concernées.

Par ailleurs, nous soutenons des projets des collectivités locales, principalement en lien avec la transformation écologique et la rénovation de bâtiments publics – mais certains sont liés à l’eau ou à la mobilité décarbonée. Nous sommes un financeur important de ces collectivités, mais le mandat qui nous est confié n’est pas de même nature, dans la mesure où la place bancaire ne se positionne pas en tant que financeur de ces projets.

Le fonds d’épargne est abondé, depuis de nombreuses années et particulièrement depuis la pandémie, par une collecte très soutenue : la collecte nette s’est ainsi élevée à 11 Md€ pour le seul mois de janvier 2023 et elle dépasse les 30 Md€ sur une année. La Banque des territoires prête entre 12 et 14 Md€ par an et l’enjeu est de mobiliser cette épargne pour continuer à financer des projets de politique publique et d’intérêt général, tout en maintenant l’équilibre du modèle. Nous sommes donc très actifs dans le secteur du logement au sens large, plus particulièrement dans le soutien à l’investissement des bailleurs sociaux. Nous soutenons également les collectivités locales dans leurs projets de transition écologique, grâce notamment à des prêts sur quatre-vingts ans auxquels elles sont de plus en plus nombreuses à recourir. Notre mandat principal et prioritaire reste le soutien au monde HLM, dans le respect d’une équation économique globale. Aucune des actions que je viens de citer, non plus que les pistes de réflexion sur lesquelles nous travaillons, ne retirerait de moyens à l’exécution de ce mandat.

Je suis un fervent défenseur du modèle HLM et de ses principes fondamentaux. Dans un contexte où le coût de l’investissement est de plus en plus élevé, les soutiens publics – celui de l’État ou ceux d’autres acteurs comme Action logement – sont certes indispensables, mais il faut également penser à des sources de recettes supplémentaires permettant aux bailleurs sociaux, qui sont comme des chefs d’entreprise d’intérêt général, de dégager des marges d’action de façon indépendante. Plusieurs initiatives en ce sens se sont développées ces dernières années, mais elles restent des initiatives de niche, à des échelles réduites. Le bail réel solidaire (BRS), dont la vocation est très sociale, en est une : aujourd’hui, quelque quatre-vingt-dix organismes fonciers solidaires sont agréés et environ 3 500 logements ont été produits ces dernières années. Quant aux ventes de logements HLM, elles assurent une grande partie de la capacité d’investissement et des fonds propres des bailleurs, si bien que la vente contribue davantage que la gestion locative à leur capacité d’autofinancement. Cela représente un changement important qui doit être perpétué, mais de manière limitée et équilibrée, car si la vente devient le « fonds de commerce » principal, le risque est de voir l’activité de gestion locative disparaître, faute de loyers. Nous en sommes toutefois encore loin, car les ventes ne concernent que quinze mille logements HLM, sur un parc total de 5,5 millions de logements.

Environ vingt mille logements intermédiaires sont produits chaque année, sur un total de quatre cent à cinq cent mille – sans doute un peu moins cette année. Les logements intermédiaires sont très ciblés : ils concernent les territoires en forte tension et s’adressent au bas de la classe moyenne, qui est éligible au prêt locatif social (PLS) mais a parfois du mal à l’obtenir. Ces logements représentent une « niche », qui doit rester telle, pour les bailleurs sociaux : cela leur permet de fortifier leurs comptes de résultat ainsi que leur capacité de réinvestissement.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Le monde HLM consacre des sommes significatives à la rénovation thermique. On se souvient du rôle important qu’avait joué, il y a quelques décennies, la Caisse des dépôts dans l’électrification du territoire. Dans le contexte actuel de crise du logement, comment pouvez-vous agir pour éviter que ces investissements ne se fassent au détriment de la production de logements ? Les paramètres de cette équation à plusieurs inconnues sont connus depuis longtemps, mais nous ne savons toujours pas comment la résoudre.

M. Kosta Kastrinidis. En tant que financeur, nous cherchons depuis plusieurs années à concevoir des produits adaptés aux besoins des bailleurs sociaux, pour leur permettre de réduire les coûts des opérations de rénovation et de production de logements, qui sont en augmentation. Notre gamme peut être perçue comme sophistiquée, mais les initiés du monde HLM apprécient son caractère « sur-mesure ».

La rénovation thermique par les bailleurs sociaux est en partie financée par l’éco-PLS, dont la durée peut aller jusqu’à trente ans. Ce financement nous coûte de l’argent – nous devons procéder à un rééquilibrage par des péréquations dans le bilan du fonds d’épargne –mais, couplé au dispositif du fonds de rénovation qui est en cours de structuration, il améliore considérablement les capacités d’investissement des bailleurs sociaux pour mener cette rénovation thermique.

À la différence du secteur privé, le monde HLM procède souvent à une rénovation totale des bâtiments – mais il le faisait déjà lorsque la question de la décarbonation n’était pas aussi prégnante qu’elle l’est aujourd’hui – de sorte que seule une part des bâtiments déjà rénovés, quelques points de pourcentage du total, demanderont de nouveaux investissements. La rénovation thermique leur pose en outre une question épineuse : faut-il la concevoir selon les normes de 2030 ou, ce qui demande des investissements plus lourds, celles de 2050 ? Nous devons pouvoir accompagner les bailleurs sociaux en leur proposant des financements importants, mais ma conviction est que nous n’y parviendrons que grâce à la solidarité entre les acteurs concernés. Nous avons ainsi travaillé avec l’Ademe pour leur proposer des produits qui prennent en considération les possibilités de raccordement aux réseaux de chaleur et de changement de vecteur énergétique à l’intérieur des bâtiments. Un autre exemple de coconstruction est le produit « Prioréno » qui, grâce à la collaboration avec Enedis et Gaz réseau distribution France (GRDF), met gratuitement des données à la disposition des bailleurs sociaux.

Dans la conception de nos produits destinés à la production de logements, nous avons distingué le bâtiment et le foncier et nous sommes en mesure de proposer aux bailleurs deux prêts distincts : l’un pour le bâtiment, amortissable sur quarante ou cinquante ans, l’autre pour le foncier, amortissable sur une durée pouvant aller jusqu’à quatre-vingts ans. Une telle durée, aujourd’hui réservée aux territoires tendus mais que nous sommes en train d’étendre à tous les territoires, contribue à améliorer l’équilibre des opérations financières, ce qui est particulièrement important quand on sait que le coût du foncier est un des éléments les plus inflationnistes d’une opération de construction. J’ajoute que cela ne peut être proposé qu’à des acteurs publics, dont la pérennité est assurée. C’est d’ailleurs une des forces du modèle.

Au cours des dernières années, à la suite de la RLS, nous avons déployé des titres participatifs pour renforcer le « haut de bilan » des bailleurs sociaux. La troisième tranche de 400 millions de titres est en cours de distribution. À l’issue de l’opération, 1,4 milliard de titres auront été émis. Sans préjuger du résultat définitif de cette distribution, je pense qu’entre 120 et 130 organismes de logement social seront concernés – en grande majorité des offices, mais également des entreprises sociales pour l’habitat, des coopératives et des sociétés d’économie mixte (SEM). Ce produit a eu du succès : de nombreuses collectivités locales ont soutenu leur bailleur social en souscrivant aux titres qu’il a émis.

M. le président Stéphane Peu. Lors des débats sur la loi Elan, certains avaient fait valoir que le caractère non capitalistique des organismes de logement social, notamment la non-inscription du patrimoine dans les actifs immobiliers, pouvait constituer un handicap. Je pense pour ma part que cela contribue à la solidité du modèle. Pensez-vous qu’une réforme du modèle favoriserait le dynamisme du secteur ?

Le logement traverse une crise de la production ; les effets de la pénurie – augmentation du prix des logements, accroissement des difficultés à se loger, aggravation de la fracture sociale et territoriale – commencent déjà à se faire sentir et se feront sentir de manière plus brutale dans deux ou trois ans. Crise dans la crise – une récente étude de l’Insee le montre –, la part du logement dans le budget des ménages, déjà prépondérante, ne cesse de croître, et le reste à vivre de se réduire, pour une grande partie des Français.

Vos propos sur la nécessité de renforcer l’autofinancement des organismes HLM, notamment par la vente de logements, m’ont un peu heurté. Ne faut-il pas d’abord consolider le modèle afin qu’il soit davantage en adéquation avec la situation des ménages et avec la demande sociale ? Il faut également réfléchir aux recettes destinées à la production. J’ai été président d’un organisme HLM avant d’être parlementaire : je sais qu’en cas d’arbitrage entre la rénovation d’un immeuble accueillant des locataires et la construction d’un immeuble neuf, la priorité est systématiquement donnée à la rénovation, ce qui est logique. Mais plus les arbitrages se font en ce sens, plus la production baisse. Ce n’est certes pas le seul frein à la production de logements, mais si l’on veut amenuiser les effets de la crise dans laquelle nous sommes en train de nous enfoncer, il faut provoquer un choc de l’offre et particulièrement de l’offre de logements abordables, pour ceux qui en ont le plus besoin : les jeunes, les personnes âgées et les salariés modestes.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Pour faire face à la demande croissante de logements – qui, selon Ouest France, a augmenté de 25 % en un an dans la plupart des départements bretons et de 100 % en Ille-et-Vilaine en dix ans –, la Banque des territoires a mis en place les leviers que vous avez évoqués, mais ceux-ci ne permettent pas de résoudre l’équation complexe posée par la crise du logement et de désamorcer cette bombe à retardement. Les différents acteurs impliqués dans les territoires – notamment l’État, la Banque des territoires, Action logement – doivent se réunir autour d’une table pour résoudre l’équation sans faire peser la solution sur les plus endettés. J’ajoute que produire davantage ne suffit pas : il faut s’assurer que les nouveaux logements répondent aux besoins spécifiques des territoires. Comment, selon vous, la Banque des territoires peut-elle devenir un partenaire privilégié pour faire face à la crise du logement, comme elle l’a été lors de l’électrification du territoire ?

Mme Marjolaine Meynier-Millefert (RE). Nous avons parlé de l’incidence de la rénovation thermique sur les nouveaux projets, mais ceux-ci doivent répondre à d’autres enjeux, notamment l’adaptation des logements au vieillissement de la population. A-t-on suffisamment mesuré son poids financier ?

De nombreux propriétaires bailleurs nous ont fait part de leur inquiétude quant à la difficulté de rénover des logements classés F ou G, au point qu’ils envisagent de les retirer du parc locatif. Ne pourrait-on concevoir un conventionnement social pour les logements dont les bailleurs ne disposent pas des moyens suffisants pour les rénover dans les délais ? Un conventionnement social, un soutien à la rénovation ou un délai, au moins dans le diffus, pourraient éviter que ces logements ne soient retirés et permettraient de compléter l’offre dans les zones peu denses.

Enfin, pour revenir à la question des activités génératrices de revenus supplémentaires, je me suis demandé si les bailleurs sociaux ne pourraient pas mettre à disposition des territoires leurs compétences de gestionnaire de patrimoine collectif. On pourrait imaginer un dispositif de type « Mon Accompagnateur Rénov’ », par lequel les bailleurs sociaux accompagneraient les collectivités territoriales, avec lesquelles elles cultivent des liens de confiance, dans leurs projets de rénovation de bâtiments publics ou de copropriétés. Dans leur propre parc, ces bailleurs ont déjà réalisé les 80 % de rénovation thermique les plus faciles, les 20 % restants constituant le « dur du dur ». Ils pourraient mettre leur expertise à la disposition des collectivités territoriales, qui n’ont pas encore atteint cette proportion et qui ne disposent pas toujours des compétences nécessaires.

M. Kosta Kastrinidis. Il n’est pas opportun d’ouvrir un débat de fond sur la structuration non capitalistique des organismes HLM, car la priorité aujourd’hui est de favoriser une dynamique d’action – telle est du moins ma conviction. La réforme du statut d’un secteur, quel qu’il soit et a fortiori s’agissant d’un secteur régulé, comporte en effet le risque de passer plus de temps à discuter qu’à faire. Il me semble préférable de ne pas toucher à la loi Elan, qui a rationalisé le nombre d’opérateurs et a créé des sociétés anonymes de coordination (SAC) – dont certaines permettent de faire vivre de vrais projets d’entreprise, alors que d’autres restent des coquilles vides.

M. le président Stéphane Peu. Je suis d’accord avec vous, mais ne pensez-vous pas que, à la suite de la loi Elan, beaucoup de temps et d’énergie ont été perdus à travailler sur la structure de coordination plutôt que sur les projets ?

M. Kosta Kastrinidis. C’est effectivement un des risques de tout travail sur les aspects organiques. Cela dit, la rationalisation limitée de la loi Elan a eu le mérite de consolider les situations financières et de réduire l’accroissement des charges, ce qui a aujourd’hui des effets bénéfiques sur les capacités d’investissement.

Le groupe Caisse des dépôts joue un rôle central pour le logement. Ainsi, le plan de rachat de logements vendus en l’état futur d’achèvement, réalisé par sa filiale CDC Habitat, avance à un rythme très satisfaisant avec l’engagement de racheter dix-sept mille logements. De façon générale, la Caisse des dépôts investit des fonds propres, déploie ses différentes composantes et offre ses expertises aux acteurs du monde du logement. L’aspect contracyclique de ces actions, qui s’inscrivent dans une dynamique pluriannuelle, est très appréciable. Pour autant, sont-elles suffisantes ?

Perspectives souligne le changement radical du contexte macroéconomique : il y a cinq ans, personne n’aurait tiré la sonnette d’alarme si les investissements avaient été au niveau d’aujourd’hui pour atteindre les mêmes objectifs de politiques publiques. Les taux courts et les taux longs semblent aujourd’hui stabilisés, mais ils devraient se maintenir à un niveau élevé pendant assez longtemps, ce qui aura forcément une incidence sur les acteurs du logement, dont le modèle économique est fondé sur la dette. Heureusement, les bailleurs sociaux ne connaissent pas les mêmes difficultés que le monde de la promotion privée, qui se finance à des taux tels que tous les programmes ne sont pas réalisables.

Le travail pour résoudre l’équation évoquée par le rapporteur doit bien sûr se poursuivre. Les quelques pistes dont j’ai parlé tout à l’heure sont limitées, mais, conjuguées les unes avec les autres, elles permettent d’apporter un début de réponse solide. J’ai mentionné la diversification des recettes, mais il en existe d’autres. La seconde vie des bâtiments en est une : les immeubles R + 4 des années soixante-dix en entrée de ville possèdent un potentiel important de transformation et de reconventionnement. Des travaux montrent qu’il est également possible de recycler des zones commerciales, notamment avec des partenariats public-privé qui, dans ce cas, peuvent être encouragés.

Le foncier est une composante majeure du prix du logement. Le foncier public offre donc également une piste. Une politique volontariste de mise à disposition de foncier pour les bailleurs sociaux me semble nécessaire, pourvu qu’elle s’accompagne d’une collaboration entre les aménageurs et les bailleurs sociaux sans recours à la promotion privée, contrairement à ce qui arrive souvent. La dépendance des bailleurs sociaux vis-à-vis de la promotion privée est d’ailleurs dommageable : quand celle-ci connaît des difficultés, comme c’est le cas aujourd’hui, les bailleurs sociaux construisent moins de logements, alors que leur importante capacité de maîtrise d’ouvrage devrait leur permettre de jouer un rôle contracyclique. Nous devons les aider en ce sens, mais cela dépend probablement d’un réajustement des prix du foncier en entrée de chaîne.

Les projets de réindustrialisation sont de plus en plus nombreux – la Banque des territoires les soutient. Nous devons anticiper au mieux les besoins de logement qu’ils créent. Le logement des salariés à proximité des usines peut, dans un premier temps, être assuré par des constructions temporaires, dont la bonne qualité permet d’attendre la construction de logements sociaux, intermédiaires ou libres.

Madame la députée, je partage votre analyse sur l’adaptation des logements au vieillissement. Nous nous sommes d’ailleurs donné pour objectif en 2024 d’y travailler davantage. Nous cofinançons d’ores et déjà des études sur ce sujet avec l’Union sociale pour l’habitat (USH). Jusqu’à présent, nous sommes peu intervenus dans le financement, puisque l’adaptation au vieillissement demande surtout de petits aménagements à l’intérieur du logement, qui n’ont pas vocation à être financés par la dette ; mais cette adaptation est amenée à concerner massivement le parc social et nous devons réfléchir à son accompagnement, probablement par des financements concessifs. Certains bailleurs ont déjà pris cette question à bras-le-corps.

La loi « Climat et résilience » impose de mettre aux normes les logements classés F et G avant de les relouer. Le projet de loi de finances soutient le modèle d’acquisition-amélioration des logements, qui permet aux bailleurs sociaux de reprendre des biens délaissés par les investisseurs privés en raison de la détérioration de l’équilibre économique, afin de les remettre en location, comme logements intermédiaires dans les zones tendues et comme logements sociaux dans les autres.

Il est étonnant que les collectivités locales, malgré leur proximité avec les bailleurs sociaux, fassent rarement appel à eux pour des opérations de maîtrise d’ouvrage dans le parc public, alors que beaucoup seraient sans doute disposés à mettre leurs compétences au service de leur territoire. Cela dépend avant tout des collectivités locales, mais nous pourrions encourager la démarche en dissipant les doutes, infondés, sur sa possibilité juridique.

De nombreux bailleurs sociaux sont déjà très actifs pour aider les copropriétés, particulièrement celles en difficulté. Il s’agit d’un travail long et difficile, qu’il faut saluer. Les discussions que vous aurez prochainement sur ce sujet aboutiront, je l’espère, à un dispositif à même de faciliter ce travail, car les bailleurs sociaux disposent de nombreux atouts pour redresser des copropriétés fragiles.

M. le président Stéphane Peu. Vos propos ont été très instructifs et je vous en remercie.

Nous sommes preneurs de toute étude sur le foncier que vous pourriez mettre à notre disposition – il s’agit de la matière première du logement. J’ai récemment rencontré des patrons de marques détentrices de grandes surfaces commerciales en entrée de ville, qui m’ont fait part de leurs réflexions sur le recyclage de certains centres. Il me semble important de s’assurer qu’ils ne réalisent pas de plus-values indues à la suite de projets d’aménagement et de révision du plan local d’urbanisme (PLU), dont l’objectif doit d’abord être d’assurer la diversité des logements produits

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14. Audition de Mmes Brigitte Bariol-Mathais, déléguée générale, et Karine Hurel, déléguée générale adjointe de la Fédération nationale des agences d’urbanisme, de Mme Stéphanie Jankel, directrice d’études en charge des sujets « Habitat » et « Hébergements » à l’Atelier parisien d’urbanisme et de Mme Anne-Claire Davy, chargée d’études « Habitat et modes de vie » à l’Institut Paris-Région (jeudi 23 novembre 2023 à 14 heures)

M. le président Stéphane Peu. Cette mission confiée par la présidence de l’Assemblée nationale vise à examiner un sujet complexe, car il a trait à la fois à la production du logement, à sa réhabilitation, à sa rénovation et au parcours résidentiel.

Le logement a été relativement oublié dans les débats publics nationaux, ces dernières années, alors même que des textes législatifs sont annoncés, dont la proposition de loi visant à remédier aux déséquilibres du marché locatif en zone tendue, qui devra permettre de réguler le marché des meublés touristiques et que l’Assemblée nationale examinera en décembre prochain.

Une loi-cadre sur le logement a également été évoquée par le ministre et par le Président de la République. Elle est prévue pour la fin du premier semestre 2024 – sous réserve du respect du calendrier annoncé – et englobera les différents aspects du logement, y compris les dimensions fiscales, l’usage de l’article 49.3 de la Constitution n’ayant pas permis à notre assemblée de débattre lors de l’examen du volet « Logement » du projet de loi de finances pour 2024.

Le point de vue des agences d’urbanisme sera du plus grand intérêt pour nos travaux, car vous êtes des acteurs de l’aménagement et de la production de foncier – ce que l’on pourrait qualifier de « matière première » du logement.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Cette mission vise à aborder le parcours résidentiel en considérant le logement du point de vue de l’aménagement.

En effet, le besoin de changement de logement émerge souvent dans le cadre d’études, du travail ou simplement du désir de vieillir dans un environnement répondant aux attentes liées à l’âge. Notre objectif est d’aider à franchir ces diverses étapes de la vie sans être confronté à des problèmes de logement, alors que c’est aujourd’hui fréquemment le cas.

Nous sommes conscients que la conjoncture actuelle accentue les obstacles à ces différentes étapes. Notre défi est de constituer une « boîte à outils » permettant aux territoires de s’en saisir, afin qu’ils puissent répondre aux attentes de la population en matière de logement à chaque étape de la vie, tout en tenant compte des contraintes financières.

Nous aspirons à restaurer un parcours résidentiel devenu assez chaotique, en veillant à doter tous les acteurs impliqués dans la construction et le logement des outils nécessaires pour répondre efficacement aux besoins, sans fixer des objectifs inatteignables, comme cela a pu être le cas par le passé.

Notre démarche consiste à rattraper ce retard en préservant l’harmonie de notre territoire. Après des années d’extension du tissu urbain, nous devons désormais œuvrer avec précision, surtout à la lumière de nouveaux défis émergents. Comment assurer un développement harmonieux, transformer les friches en ressources, optimiser nos espaces tout en préservant la qualité de notre cadre de vie ? Voilà les enjeux cruciaux auxquels nous faisons face. Nous sommes extrêmement intéressés par vos contributions, vos études et vos réflexions sur ces questions.

M. Philippe Lottiaux (RN). Mon expérience m’a particulièrement sensibilisé aux problématiques de logement des actifs, y compris des saisonniers, dans les zones littorales, notamment dans le golfe de Saint-Tropez.

Les questions qui retiennent mon attention sont à la fois structurelles et conjoncturelles, en particulier la crise actuelle du logement. Cette crise a des conséquences sociales et économiques significatives. Vous êtes naturellement très informées, des inquiétudes des entreprises du bâtiment, avec des salariés qui se trouvent dans une situation préoccupante, particulièrement pour les deux prochaines années.

Mme Brigitte Bariol-Mathais, déléguée générale de la Fédération nationale des agences d’urbanisme (Fnau). La Fnau offre une perspective territoriale en tant que réseau de professionnels et réseau d’élus présidents d’agence, ce qui nous permet de présenter des témoignages issus du terrain.

Le logement, les modes d’habitation et le logement abordable revêtent une importance cruciale pour nos concitoyens et je sais que les élus que vous êtes partagent ces préoccupations. Les agences sont dotées d’outils d’ingénierie mutualisés entre les collectivités et l’État et procèdent à une observation minutieuse des besoins locaux, qui est essentielle pour prendre des décisions éclairées. Nous sommes convaincus qu’une observation quantitative et qualitative est nécessaire, prenant en compte les territoires et les parcours résidentiels des ménages.

Les agences peuvent s’appuyer sur les observatoires de l’habitat et du foncier mis en place par la loi du 22 août 2021, dite loi « Climat et résilience », ainsi que sur d’autres outils d’accompagnement pertinents, comme les observatoires des loyers.

Nous soulignons l’importance d’articuler les différents segments du parc immobilier, qu’il s’agisse du parc social ou du parc privé, trop souvent abordés de façon cloisonnée, car leur coordination est cruciale pour faciliter les parcours résidentiels. La crise actuelle résulte d’ailleurs du « grippage » concomitant de ces différents segments.

Trop souvent, toute l’attention est accordée à la construction neuve, voire à la seule construction neuve du secteur social. Nous insistons sur l’exploitation des parcs existants, considérant qu’une part significative des logements nécessaires se trouve déjà en place. La transformation du parc existant et sous-utilisé fournit d’importants gisements de logements.

Une autre préoccupation concerne l’apparente contradiction entre la nécessité de construire des logements et les impératifs de transition écologique, notamment avec la mise en œuvre du « zéro artificialisation nette » (ZAN). Nous recommandons l’adoption de stratégies de sobriété foncière au niveau local pour concilier ces impératifs.

Le risque de sortie du parc des logements de classes énergétiques E, F et G et les défis liés à leur transformation, sont également importants, particulièrement pour des publics fragiles. La question revêt un caractère très sensible en Île-de-France.

Le prochain projet de loi sur le logement portera beaucoup sur les enjeux de gouvernance et, à cet égard, nous considérons que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) jouent un rôle central dans les politiques du logement, en tant qu’autorités organisatrices de l’habitat, et qu’ils peuvent se voir confier des compétences nouvelles.

Toutefois, nous insistons sur le maintien du rôle de l’État comme garant de l’égalité territoriale. La complexité du paysage de gouvernance nécessite une coordination contractuelle entre les différents échelons, impliquant les communes, qui portent les projets, mais aussi les départements et les régions, compétentes en matière de rénovation énergétique. Il faut donc assurer la continuité des politiques du logement et celles-ci devraient être intégrées aux politiques d’aménagement et aux politiques de transition. Les agences aspirent à jouer un rôle majeur dans cette démarche.

Pour ce qui concerne les difficultés de production de logements sociaux, des facteurs explicatifs résident dans la difficulté d’accès au foncier, la priorité donnée au renouvellement urbain ainsi que les réticences de certains maires en raison de l’adage « Maire bâtisseur, maire battu ».

Le foncier représente un enjeu crucial et nous préconisons d’accompagner toutes les collectivités dans l’élaboration de stratégies foncières visant à identifier les gisements cachés d’intensification urbaine : cela appelle l’intégration, dans un projet de territoire, de politiques du logement et de l’aménagement qui relèvent parfois d’élus ou de services différents.

Mme Stéphanie Jankel, directrice d’études en charge des sujets « Habitat » et « Hébergements » à l’Atelier parisien d’urbanisme (Apur). Les travaux de l’Apur concernant la mobilisation du parc existant mettent en lumière le potentiel de résidences principales récupérables pour loger des ménages et optimiser les mètres carrés déjà bâtis.

Les meublés de tourisme privent les logements de leur vocation à accueillir des ménages toute l’année et contribuent à l’augmentation des logements inoccupés. À titre d’illustration parisienne, les données les plus récentes du recensement révèlent que 19 % des logements parisiens ne sont pas occupés à l’année par des ménages actifs dans la région, contre 14 % en 2011, totalisant ainsi 262 000 logements inoccupés. Cette tendance est également perceptible dans des territoires tels que les Côtes-d’Armor, le Var et les zones tendues des villes touristiques côtières et montagneuses. Cette hausse de l’inoccupation oblitère les efforts de construction dans des territoires déjà denses et complexes. Paris compte actuellement plus de logements que jamais, mais moins de résidences principales, soulignant la complexité de la situation.

On distingue trois types d’inoccupation : les logements vacants, relativement stables à Paris (128 000 unités) ; les résidences secondaires, en forte augmentation depuis cinquante ans en raison du développement de la multipropriété (134 000 unités à Paris) ; depuis à peu près 2010 et en plein essor, les locations meublées touristiques (Airbnb, HomeAway, Abritel) – à titre d’exemple, Paris compte 55 000 annonces sur Airbnb. Environ vingt mille logements sont détournés de leur usage à l’année. Si la location à court terme ne pose pas nécessairement problème pour des durées limitées, l’utilisation permanente à des fins touristiques soulève des inquiétudes.

Des mesures peuvent être envisagées pour réguler les meublés touristiques, telles que la réduction du seuil de location à moins de 120 jours par an, clarifiant ainsi la distinction entre les locations très occasionnelles et les logements dédiés à la location meublée touristique à l’année. Les contrôles municipaux et intercommunaux pourraient être facilités, alors qu’il faut aujourd’hui apporter la preuve de l’usage du bien en tant que logement au 1er janvier 1970, ce qui est parfois difficile. Au plan fiscal, une réflexion sur l’alignement des régimes fiscaux entre les locations meublées touristiques et les locations nues est nécessaire. Une rectification récente n’a porté que sur les meublés de tourisme classés, ce qui ne touche pas la location meublée touristique. Il faudrait enfin laisser aux communes ou aux intercommunalités plus de liberté pour fixer le niveau de la taxe de séjour : l’absence de progressivité au-delà du plafond de cinq euros est aujourd’hui peu dissuasive et pas proportionnée aux types de biens mis en location.

Concernant la vacance des logements, nous identifions plusieurs facteurs, allant de la crainte des impayés de loyer à la réticence à effectuer des travaux, en passant par des considérations énergétiques, ou encore des comportements de rétention pour bénéficier des abattements pour durée de détention applicables aux plus-values de cession.

Il convient néanmoins de faire un sort à part à la vacance frictionnelle, qui résulte des déménagements et des ventes, qui est favorable au parcours résidentiel et que l’on peut estimer à un taux de 7 % dans les zones tendues. Le taux de vacance national de 9 % ne fournit donc pas un gisement de logements durablement inoccupés aussi important qu’on pourrait le croire. L’accès récent au fichier des logements durablement vacants établi par l’État permet de confirmer ces chiffres.

Nous suggérons de traiter l’inoccupation dans son ensemble, incluant les vacances et les résidences secondaires. Les principaux leviers identifiés sont d’ordre fiscal, impliquant un renforcement de la fiscalité sur les logements vacants et sur les résidences secondaires, afin d’inciter à loger des ménages à l’année. Fusionner ces deux taxes pourrait éviter tout jeu fiscal entre les propriétaires optant pour l’un ou l’autre régime.

Pour restaurer la confiance du propriétaire bailleur et l’inciter à louer le bien comme résidence principale, nous attirons l’attention sur le dispositif national Solibail et sa version parisienne « Louer solidaire et sans risque », qui sécurisent le bailleur en l’incitant à transmettre la gestion locative de son bien aux services de l’État ou d’une collectivité, avec un engagement de récupération du bien après trois ans.

Je souhaite également souligner qu’exempter les résidences secondaires et les logements vacants des exigences de la loi « Climat et résilience » nous paraît problématique pour l’avenir. Même si nous sommes d’accord sur le fait que le logement principal doit prioritairement être efficace techniquement et thermiquement, cette différence pourrait pousser les propriétaires à proposer leurs logements en location en tant que résidence secondaire. Il nous semble donc que ces exigences devraient s’appliquer à tout le parc.

Par ailleurs, une réflexion sur la réduction du nombre de résidences secondaires nous semblerait également pertinente. Nous devrions passer d’une politique de protection du logement à une politique de protection des résidences principales.

Mme Anne-Claire Davy, chargée d’études « Habitat et modes de vie » à l’Institut Paris-Région. L’Institut Paris-Région a réalisé un travail sur les logements considérés comme des passoires thermiques et cherché à estimer la ponction que l’interdiction de leur location représenterait sur le parc francilien. Bien que nos données soient datées, elles fournissent une première perspective. Nous constatons que 45 % des logements en Île-de-France présentent une faible performance énergétique, avec une proportion qui atteint 55 % dans le parc locatif privé. Cela fait peser une menace nouvelle sur cette offre de location privée, déjà en déclin.

Il est crucial de rappeler l’importance de cette offre dans les parcours résidentiels en Île-de-France. En effet, 90 % des étudiants et 80 % des salariés en mobilité provenant d’autres régions recourent au parc locatif privé. La diminution de cette offre compromet l’attractivité locative, accentuant la rareté et la pression sur ce secteur, notamment dans la centralité francilienne.

Des interrogations subsistent quant aux stratégies des bailleurs face à ces nouvelles obligations. Le risque existe d’une augmentation des locations hors du cadre légal, car certains bailleurs pourraient vouloir se soustraire à leurs obligations, créant ainsi une incitation à des pratiques de location indésirables. À titre d’illustration, deux tiers des logements à Paris pourraient être concernés par une interdiction de location d’ici 2034 et un tiers d’ici 2028.

Pour ce qui est des bailleurs sociaux, confrontés à un mur d’investissements, 29 % du parc locatif social en Île-de-France est classé en catégories E, F ou G. Les nouvelles obligations légales représentent des investissements considérables, sources de difficultés pour des bailleurs qui sont, par ailleurs, engagés dans des calendriers financiers contraignants et concomitants au titre, par exemple, du renouvellement urbain. Leurs projets de production peuvent ainsi se trouver compromis. La crise actuelle et la concomitance des obligations d’investissement conduit à une chute potentielle de la production de logements sociaux, comme le confirment les scenarii présentés par la Banque des territoires.

La demande locative sociale en Île-de-France est en constante augmentation et atteint désormais 780 000 demandeurs. Or on observe un décalage croissant entre les revenus des demandeurs et la capacité à produire des logements qui correspondent à leurs profils de revenus, en particulier des logements très sociaux. La majorité des demandeurs, même avec des revenus très modestes, sont des actifs en activité, ce qui remet en question l’opposition entre le logement social ou très social et celui destiné aux actifs. En effet, 72 % des demandeurs en attente d’un logement social correspondent aux plafonds les plus sociaux (PLAI), alors que la production actuelle se situe autour de 30 %. Ce décalage est ancien et récurrent et atteste qu’il est difficile, pour les montages financiers des bailleurs, de correspondre à la réalité des besoins sociaux.

Mme Stéphanie Jankel. S’agissant de la sous-occupation du logement social à l’échelle de la métropole du Grand Paris, nous observons que 20 % des logements sociaux sont actuellement sous-occupés. Cette situation est caractérisée lorsqu’un logement compte deux pièces de plus qu’il ne compte d’occupants, par exemple une personne seule dans un trois pièces ou un couple dans un quatre pièces. Dans 5 % des logements sociaux, le décalage s’élève à trois pièces.

La cohabitation intergénérationnelle est une piste intéressante. Il est également pertinent d’encourager les échanges entre les situations au sein du parc social. Cependant, il est complexe de proposer à une personne âgée, par exemple, de réduire la taille de son logement. Souvent, elle est attachée à son quartier et à ses sociabilités ou tient à conserver des meubles.

La loi prévoit déjà des mécanismes permettant à une personne de changer de logement tout en conservant son loyer au mètre carré d’origine. Cela la rend systématiquement gagnante, car elle a moins de mètres carrés à la fin de l’opération, mais il demeure que la taille des logements proposés reste souvent limitée, même si la personne est seule. On pourrait donc proposer que, de manière dérogatoire par rapport aux attributions initiales, une approche plus souple encourage ces déménagements, car cela permet de récupérer un logement pouvant accueillir une famille.

Les enjeux de sous-occupation du parc social sont étroitement liés à ceux de la sur-occupation, qui sont quantitativement plus nombreux. Ces deux aspects sont interconnectés, si bien que traiter la sous-occupation peut contribuer à apporter des solutions aux situations de sur-occupation également constatées.

Mme Anne-Claire Davy. Je voudrais ajouter que la demande de logement social s’est profondément transformée en Île-de-France où elle émane désormais principalement de personnes seules parmi les nouveaux demandeurs, distincts des demandeurs déjà logés au sein du parc social et sollicitant une mutation.

La structure du parc social, autrefois caractérisée par une sous-représentation des petites surfaces, s’adapte progressivement à l’évolution des types de ménage que ce parc doit accueillir. Une transformation démographique est observable, caractérisée par une tendance des individus à demeurer seuls pendant des périodes prolongées et donc à solliciter des logements sociaux adaptés à des ménages de taille réduite. Le parc social ne correspond donc plus exclusivement à l’image d’un ensemble familial, particulièrement dans la densité de la métropole francilienne.

Mme Brigitte Bariol-Mathais. Il est crucial de mobiliser les gisements de logements déjà existants. Souvent, nous observons une trop grande focalisation sur la production plutôt que sur les parcours résidentiels.

Concernant les enjeux du vieillissement de la population, divers dispositifs comme MaPrimeAdapt’ ont été mis en place pour transformer les logements. Cependant, au-delà du seul enjeu de l’adaptation du logement, il convient d’examiner les enjeux de l’adaptation des quartiers au vieillissement, en prenant en compte des critères d’accès aux services et aux espaces publics de proximité. Il pourrait être opportun de changer d’échelle dans cette approche.

Les liens entre le logement et l’accès à l’emploi constituent une problématique importante, qui intéresse directement Action Logement et qui est susceptible de représenter un frein dans de nombreux territoires – en Île-de-France, mais également dans de nombreuses communes touristiques. Certains territoires, en particulier ceux avec des projets de réindustrialisation, se trouvent face à la nécessité d’adapter le parc de logements à cette dynamique. On note aussi le besoin de loger certaines catégories de personnel, comme l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris s’y efforce actuellement. Nous collaborons activement avec des associations de collectivités, France Université et les ministères sur la question du logement des étudiants.

Enfin, nous soulignons l’intérêt des organismes de foncier solidaire (OFS) et des baux réels et solidaires (BRS), du fait de la dissociation ainsi opérée entre un bâti et un foncier maintenu en tant que propriété publique, d’une part, et de clauses anti-spéculatives permettant une meilleure régulation, d’autre part. Il s’agit là d’outils intéressants, complémentaires de l’accès à la propriété et notamment de l’accession sociale.

M. le président Stéphane Peu. Vous avez souligné, à juste titre, l’importance du « déjà-là », mais je m’interroge sur la cohérence d’une approche qui mettrait au second plan les enjeux de la production.

L’idée de réintégrer des logements vacants ou sous-utilisés sur le marché des résidences principales est louable, mais les indicateurs actuels prédisent une direction opposée au cours des dix prochaines années du fait de l’impact attendu de la loi Climat et résilience, particulièrement en ce qui concerne les obligations relatives aux étiquettes E, F et G.

Il est donc crucial de définir le volume de logements que notre pays doit produire. Dans le passé, on utilisait la notion de « point mort », qui permettait de déterminer le nombre de nouveaux logements nécessaires chaque année au regard des évolutions démographiques attendues, mais cette approche ne semble plus être mobilisée.

Les avis divergent sur la nécessité de produire de nouveaux logements. Le ministère chargé du logement, à travers la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), considère que la réintégration des logements existants pourrait limiter cette nécessité ; d’autres acteurs, tels que la Fédération du bâtiment ou les élus locaux, soutiennent un point de vue contraire. La seule compilation des documents de planification existants, tels que les programmes locaux de l’habitat (PLH) et les plans locaux d’urbanisme et de l’habitat (PLUH), aboutit à des objectifs de production annuelle de cinq cent mille logements, un chiffre dont on n’a que rarement dépassé la moitié.

Les agences d’urbanisme disposent d’une vision privilégiée sur la question de l’aménagement public : existe-t-il actuellement une crise de cet aménagement ? Une diminution de la création de ZAC publiques est-elle observée ? Les maires délaissent-ils leur rôle d’aménageur ? Une réduction de l’appétence pour l’aménagement public se ferait au détriment de projets cohérents et d’espaces publics bien aménagés…

Mme Brigitte Bariol-Mathais. Récemment, l’Union sociale pour l’habitat (USH) a réalisé une étude approfondie, identifiant la nécessité de produire environ cinq cent mille nouvelles unités. Il est indubitable qu’un impératif de production demeure, même dans des territoires à croissance démographique modérée et où le renouvellement du parc immobilier s’impose.

La préoccupation de valoriser le gisement des logements existants ne dispense pas de construire ; elle implique également de construire de manière différente, notamment en mobilisant mieux des ressources foncières complexes du fait de leur intégration dans le tissu urbain, que ce soit à travers l’optimisation des « dents creuses », des surélévations ou la reconversion de bâtiments existants. Cette approche requiert une action d’aménagement plus subtile et minutieuse.

En ce qui concerne la question de l’aménagement, les grandes collectivités semblent être bien équipées et continuent de mener des actions d’aménagement volontaristes. Des initiatives telles qu’« Action cœur de ville » et « Petite ville de demain » ont généré un élan significatif dans des villes moyennes et leur ont offert une nouvelle dynamique. Il est impératif de développer des outils d’aménagement adaptés à ces territoires détendus et à leurs centralités, notamment en exploitant les opportunités offertes par la mobilité, telles que la proximité des gares et l’utilisation des RER métropolitains comme vecteurs de polarisation urbaine.

Un gisement supplémentaire qui mérite attention est celui du périurbain, où les enjeux de densification cohabitent avec la possibilité de créer une vie de proximité plus riche. Il est crucial d’élaborer des stratégies, car l’aménagement spontané de ces espaces périurbains ne débouche pas sur une cohérence : l’action publique a toute sa place pour l’organiser et l’accompagner. Par exemple, l’accompagnement des propriétaires individuels peut favoriser une densification judicieuse ; des remembrements de parcelles peuvent favoriser la densité tout en respectant la distance entre voisins ; la réhabilitation des propriétés permet de réduire la part des passoires thermiques, etc. Des approches d’aménagement adaptées à ces divers types de territoires impliquent de définir de nouvelles formes de solidarité et de faire naître de nouveaux métiers.

Mme Stéphanie Jankel. L’exemple du métro du Grand Paris Express, regroupant soixante-huit nouvelles gares, nécessitant un investissement de quarante milliards d’euros et se déployant sur deux cent kilomètres de lignes supplémentaires, est intéressant. Depuis 2010, date à laquelle le tracé a été dévoilé, nous scrutons attentivement les répercussions de ce projet. Pour répondre à votre interrogation sur une éventuelle crise de l’aménagement, nous constatons que les interventions d’acteurs et d’aménageurs publics dans ces quartiers diffèrent considérablement des évolutions impulsées par une promotion immobilière privée et désorganisée.

Les résultats ne sont pas comparables en termes d’agencement des rez-de-chaussée et d’animation de l’espace. Lorsque des aménageurs interviennent, l’accent est mis sur la création d’une animation en rez-de-chaussée, ainsi que sur la gestion du rapport avec la rue. Ces opérations intègrent généralement une rénovation des espaces publics, bien que le financement des espaces verts devienne de plus en plus délicat.

L’observatoire des quartiers de gares du Grand Paris Express met en évidence des situations où les financements et les calculs s’inscrivent dans des durées relativement courtes par rapport à la temporalité de l’évolution urbaine. Cette tendance conduit parfois à la création de programmes denses et sacrifie des espaces non rentables tels que les espaces publics et les espaces verts.

M. le président Stéphane Peu. Disposez-vous d’une étude spécifique concernant les gares du Grand Paris ? Il semblerait que ce projet représente l’investissement public le plus conséquent au niveau national…

Mme Stéphanie Jankel. La Société du Grand Paris (SGP) parle même du plus grand projet européen, voire mondial…

M. le président Stéphane Peu. Pour l’échelle européenne, je ne saurais me prononcer, mais en France, cela est indubitable. Il est toujours frappant de constater le manque flagrant d’aménagements publics autour de ces gares et, surtout, d’observer que toute la valorisation foncière engendrée par ces infrastructures est accaparée par le secteur privé, ce qui est scandaleux.

Il convient de s’interroger sur ce que serait une politique d’aménagement qui ne permettrait pas la privatisation des plus-values foncières générées par l’investissement public. Sur l’ensemble du territoire français, dans chaque ville, les investissements publics dans des écoles, des aménagements, des espaces publics ou d’autres équipements, génèrent de la valeur. Cependant, cette valeur n’est jamais socialisée et contribue à un enrichissement sans cause. Cela ne favorise pas la création d’une ville un peu moins dense et un peu plus équilibrée entre logements privés et logements sociaux. Député d’une circonscription parmi les plus défavorisées d’Île-de-France, je m’indigne de constater que les travailleurs qui font « fonctionner » au quotidien Paris intra muros ne bénéficieront pas de logements à proximité et seront contraints de s’éloigner davantage. Cette situation est véritablement dramatique.

Mme Anne-Claire Davy. La mise en place d’outils d’aménagement sur les tissus pavillonnaires, où l’intervention structurée demeure peu courante, revêt indéniablement une importance capitale. Dans des zones pavillonnaires également, lorsque de telles démarches ne sont pas entreprises, il en résulte une densification non souhaitable, comme vous l’avez illustré par l’exemple de l’aménagement public par opposition à l’aménagement privé.

Il faut se doter d’outils d’accompagnement spécifiques pour les tissus pavillonnaires, qui seront soumis à des pressions, des aspirations et des mutations notables. On peut citer l’exemple, en Île-de-France, de la Société immobilière et foncière pour la requalification de tissus pavillonnaires franciliens (Sifae), filiale à parité d’Action Logement Immobilier et de l’Etablissement public foncier d’Île-de-France (Epfif), qui a développé une compétence globale dans ce domaine.

S’agissant de l’évaluation du besoin, la région Île-de-France vient de terminer l’élaboration de son schéma régional de l’habitat et de l’hébergement (SRHH). La loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris avait fixé un objectif quantitatif de 70 000 logements, mais, il est essentiel de comprendre ce que recouvre ce volume. Le ralentissement de la croissance démographique en Île-de-France, qui pourrait être divisée par deux d’ici 2030, ne va pas dispenser de construire : il faudra ainsi 17 000 nouveaux logements pour compenser des disparitions de logements pour défaut de performance énergétique ou indécence ; les constructions nouvelles liées à la croissance démographique passeront, quant à elles, de 35 000 à 28 000 logements. Nous maintenons néanmoins un objectif de 70 000 logements par an pour les six prochaines années, considérant que 25 000 logements par an sont également nécessaires pour améliorer les conditions de vie des Franciliens, permettre les décohabitations voulues et accompagner la création de nouveaux ménages. Parallèlement à cet objectif, le SRHH et le schéma directeur de la région Île-de-France affichent une ambition de deux tiers de logements abordables, soulignant que la réalisation de logements sociaux et abordables est cruciale pour que ces 70 000 logements atteignent les effets escomptés.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Les outils d’aménagement aujourd’hui disponibles sont peut-être trop complexes à l’échelle des collectivités. Ils sont techniques et nécessitent un investissement considérable en termes de temps, tant pour leur mise en œuvre que pour la concrétisation des réflexions qui en découlent.

Dans cette perspective et compte tenu du changement d’échelle que nous envisageons pour garantir que la production de logements réponde au mieux aux besoins du territoire, ne devrait-on pas envisager des outils d’aménagement multisites affinés à l’échelle communale ? Actuellement, lorsqu’une commune élabore son plan local d’urbanisme (PLU), elle se contente souvent de définir des zones, sans réelle spécification quant au type de logement adapté à chaque public. Cette approche ne permet pas de répondre efficacement aux enjeux locaux.

Dans l’agglomération de Saint-Brieuc, qui couvre trente-deux communes aux enjeux variés, la méthode retenue pour réaliser un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) présente des lacunes : les bureaux d’études privés ont tendance à se dispenser de rencontrer les populations, car ils satisfont leurs obligations contractuelles par un petit nombre de rencontres avec les maires ou leurs représentants, sans réelle concertation ; quant à la consultation, souvent déléguée à des adjoints ou à des techniciens, elle ne permet pas une réelle prise en compte des besoins locaux.

Cette situation conduit à une déconnexion totale avec les besoins du territoire et les outils d’urbanisme ne sont plus utilisés comme des instruments au service de projets territoriaux. Je suis convaincu que ces documents doivent avant tout être des outils, mais, pour être efficaces, ils doivent être simples et adaptés aux capacités d’action des communes. Il est impératif de réfléchir à la création d’outils plus flexibles, que les communes pourront utiliser pour avoir une vision multisites et répondre aux besoins de la population de manière pragmatique et rapide, sans être confrontées à des procédures complexes et chronophages.

Mme Brigitte Bariol-Mathais. Il faut souligner l’importance de l’ingénierie territoriale et je me permets de vous appeler, en tant que parlementaires, à soutenir le renforcement de l’appui à l’ingénierie territoriale de proximité, en particulier celle des agences d’urbanisme mais aussi celui d’autres outils comme les conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (CAUE).

Pour ce qui concerne les outils mobilisables dans le cadre des plans locaux d’urbanisme, les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) sont probablement sous-exploitées, alors que cet instrument flexible permet d’identifier des objectifs précis de production de logements dans des secteurs déterminés.

Les contrats de projet partenarial d’aménagement (PPA) et les grandes opérations d’urbanisme (GOU) sont des grosses machines, mais il faut attirer l’attention sur les opérations de revitalisation des territoires (ORT), qui sont des outils flexibles ayant la capacité de mobiliser des acteurs publics, voire privés. Elles ont été largement utilisés dans le cadre d’ « Action cœur de ville », notamment dans des territoires non tendus qui offraient des opportunités de création de valeur. Une évolution des ORT vers une approche multisites pourrait être envisagée, avec des ajustements minimes. Actuellement, de nombreux outils d’aménagement sont sous-utilisés et il serait judicieux d’étudier la manière dont certains d’entre eux pourraient évoluer sans introduire des changements majeurs. Les élus locaux devraient aussi avoir le temps de s’approprier les instruments existants, avant l’introduction de nouveaux dispositifs.

M. Philippe Lottiaux (RN). J’ai apprécié la richesse de vos propos, mais je souhaiterais soulever quelques points de divergence

Le « déjà-là » peut sans doute être mobilisé dans les zones déjà urbanisées en vue d’une optimisation territoriale. Cependant, il faut conserver la possibilité, pour les citoyens, de jouir d’un espace individuel, notamment à travers l’accession à la propriété de petites maisons individuelles.

Je m’interroge sur les limites de l’approche par la rénovation, notamment dans les petits villages du Var où la dégradation avancée de certains bâtiments impose parfois la démolition et la reconstruction d’ensemble pour assurer une réhabilitation adéquate et mettre un terme aux problèmes liés aux marchands de sommeil. Pourriez-vous partager avec nous votre point de vue sur ces éventuelles limites, particulièrement dans les centres historiques ?

Par ailleurs, je suis extrêmement réservé face à toute tentative d’alourdir les contraintes pesant sur les propriétaires. Si un propriétaire ne veut pas améliorer son diagnostic de performance énergétique, il en assume les conséquences financières mais on ne peut pas sans cesse tout réglementer.

Enfin, si je partage l’idée qu’il conviendrait de rétablir l’attrait des locations non meublées à long terme, je m’interroge sur la meilleure approche : devons-nous rendre moins attractives les locations meublées à court terme ou plutôt encourager davantage les locations non meublées à long terme ?

Mme Anne-Claire Davy. Des recherches récentes sur le statut du bailleur privé conduisent à recommander une harmonisation de la fiscalité. Certaines situations confèrent des avantages injustifiés et il apparaît nécessaire d’ajuster la taxation de manière à promouvoir davantage l’occupation en tant que résidence principale.

Mme Stéphanie Jankel. Il ne faut pas désavantager les modes d’utilisation des logements qui contribuent de manière significative à l’intérêt collectif : loger un ménage à l’année remplit une mission d’intérêt général plus manifeste que l’accueil de touristes pendant quelques jours par an.

Nous connaissons comme vous l’importance des propriétaires dans le logement des ménages, en particulier à Paris où le parc locatif joue un rôle déterminant pour accueillir de nouveaux résidents : l’objectif n’est donc pas de stigmatiser l’ensemble des propriétaires. Toutefois, ces dernières années, une tendance à la multipropriété s’est développée, caractérisée par une fraction de ménages possédant plusieurs logements. Ce phénomène déséquilibre le marché et limite l’accès au logement pour d’autres.

La propriété immobilière reste une aspiration classique. Bien que l’on puisse vanter les avantages de la location en termes de souplesse, les calculs tendent souvent à montrer qu’il est plus avantageux d’être propriétaire pour diverses raisons. Cependant, cette aspiration devient de plus en plus complexe à satisfaire pour les générations actuelles, qui doivent consacrer un nombre croissant d’années de salaire à l’accès à la propriété. Cette situation est notamment liée au déséquilibre introduit par des ménages ayant constitué un patrimoine immobilier important. Si une telle démarche pouvait être justifiée par le passé, elle suscite actuellement des interrogations relatives à la nécessité de rendre les conditions d’accès au logement plus équitables, en valorisant l’usage des logements plutôt que leur simple détention patrimoniale.

Mme Brigitte Bariol-Mathais. Concernant l’évolution des centralités et au-delà du simple acte de réhabilitation, il s’agit bien de s’investir dans les tissus urbanisés.

Prenons l’exemple d’un village dans le Var : dans certaines localités, il pourrait être opportun de dédensifier et de transformer un îlot bâti dégradé en un espace vert, ce qui accroîtrait la valeur environnante. Cela nécessiterait d’examiner le modèle économique de l’opération dans son ensemble et revêtirait un enjeu d’adaptation au changement climatique. Au sein des agences d’urbanisme, la densification n’est pas prônée de manière systématique : nous préférons formuler notre approche en termes d’« intensification intelligente », ce qui implique une finesse d’exécution.

M. le président Stéphane Peu. Vos interventions ont été des plus intéressantes et nous vous en remercions. L’Assemblée nationale abordera assez rapidement l’un des sujets que vous avez évoqués, avec la proposition de loi n° 1176 de Mme Annaïg Le Meur, M. Iñaki Echaniz et de plusieurs de mes collègues visant à remédier aux déséquilibres du marché locatif en zone tendue.

15. Audition de Mmes Aurélie Goin, cheffe de la division « Logement et patrimoine » et Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales à l’Insee (jeudi 7 décembre 2023 à 14 heures)

M. Mickaël Cosson, rapporteur. La mission d’information sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation d’un parcours résidentiel durable, qui a commencé ses travaux en septembre, vise à remédier à une crise dont on entend beaucoup parler.

Le parcours résidentiel, très grippé, est pour nos concitoyens une succession d’obstacles à chaque étape de leur vie : ils ont des difficultés pour se loger pendant leurs études supérieures, puis à leur entrée dans la vie active, et enfin à un âge un peu plus avancé, lorsqu’ils cherchent à se rapprocher de certaines commodités et aspirent à une habitation répondant à leurs besoins. Les objectifs annuels en matière de construction de logements ne sont pas atteints, si bien que les Français sont souvent en attente, contraints de demeurer dans un logement qui ne correspond plus à leurs besoins, soit qu’ils aient l’intention de devenir propriétaires, soit qu’ils cherchent une habitation plus grande pour accueillir une famille qui s’agrandit.

Si les besoins diffèrent en fonction des étapes de la vie, ils dépendent aussi des territoires : certains connaissent un accroissement du nombre d’actifs, d’autres attirent de nombreux seniors, d’autres encore abritent des villes étudiantes.

Nous cherchons donc à disposer d’outils suffisamment précis pour ne pas manquer notre cible. L’objectif est non seulement de réduire les listes d’attente qui ne cessent de s’allonger, que ce soit dans le parc locatif public ou dans le privé, mais également de faire en sorte que ceux qui aspirent à devenir propriétaires essuient moins de refus. Nous devons trouver des solutions qui profitent à chacun, notamment à la filière du bâtiment, en grande souffrance, et acquérir une connaissance plus fine du parc existant et de ses capacités d’adaptation.

L’objectif zéro artificialisation nette (ZAN) est source de crispations. Alors que nous avons décidé de mettre un coup d’arrêt à l’extension du tissu urbain, nous devons faire en sorte que les nombreux hectares artificialisés soient optimisés et répondent aux besoins des habitants de ces territoires.

De nombreux chiffres sont souvent cités au cours de nos auditions : certains se rejoignent, d’autres se contredisent. Nous avons donc besoin des lumières de l’Insee pour établir une base sur laquelle tout le monde pourra travailler en visant le même objectif, celui d’offrir un toit à l’ensemble des générations.

Nous vous avons transmis un questionnaire très large. Vous n’avez pas forcément toutes les réponses attendues, mais les éléments que vous nous apporterez nous aideront à construire la vision la plus transversale possible des problèmes de logement, lesquels sont liés, par exemple, à l’emploi ou à l’offre de services.

Mme Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales de l’Insee. Le questionnaire que vous nous avez transmis comporte de nombreuses questions. Nous pourrons y apporter des réponses écrites dans les prochains jours, même si nous ne disposons pas toujours des éléments que vous attendez. Nous évoquerons aujourd’hui les données dont nous disposons sur le parc actuel de logements, sa taille, sa composition, les prix, le montant des loyers et leur évolution, les conditions de logement des Français, en essayant de faire le lien avec le parcours résidentiel de nos concitoyens.

Les statistiques publiques sur le logement sont produites, d’une part, par l’Insee, et d’autre part, par le service des données et études statistiques (Sdes) du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

L’Insee établit, au 1er janvier de chaque année, une estimation du parc de logements. Ces estimations annuelles sont en réalité une synthèse de plusieurs sources : le recensement de la population, qui permet de dénombrer les logements et de connaître leurs caractéristiques ; les fichiers de la taxe d’habitation ; le répertoire d’immeubles localisés.

Une autre source de référence est l’enquête nationale sur le logement, effectuée à intervalles assez réguliers, depuis les années cinquante, auprès d’un échantillon de ménages. Elle est historiquement réalisée par l’Insee, qui procède actuellement à la collecte des données 2023-2024. La dernière enquête dont les résultats ont été publiés a été menée en 2020 par le Sdes, lequel a cependant repris le modèle utilisé par l’Insee.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Quand aurons-nous connaissance des premiers résultats de l’enquête en cours ?

Mme Christel Colin. Nous ne faisons pas d’estimations sur la base d’échantillons partiels : il faudra donc attendre la fin de la collecte des données, en juin 2024.

L’enquête nationale sur le logement permet de décrire finement et précisément le parc et ses occupants, la qualité de l’habitat, d’estimer les dépenses de logement et le taux d’effort des ménages, de recueillir l’opinion de ces derniers sur leur logement et d’appréhender les phénomènes de mobilité résidentielle. Elle permet de travailler avec une certaine profondeur historique et de suivre l’évolution des données. La taille de l’échantillon utilisé est assez importante puisque la collecte en cours concerne 27 000 ménages de France métropolitaine auxquels s’ajoutent 2 000 ménages dans chaque département d’outre-mer. Nous pouvons ainsi exploiter les données relatives à des populations spécifiques et nous intéresser, par exemple, aux ménages aux plus bas revenus ou aux personnes hébergées chez des tiers.

Les analyses sur le logement réalisées par l’Insee comme par le Sdes mobilisent également assez fortement les données fiscales : nous utilisons ainsi les fichiers du cadastre, des impôts, et avons construit divers systèmes d’information permettant de connaître les logements, leurs occupants et leurs mutations.

Certains dispositifs permettent un suivi des loyers et des prix des logements neufs et anciens. Nous ne nous intéressons pas à des montants moyens mais à des prix ou loyers « à qualité constante » ; en d’autres termes, nous neutralisons l’augmentation liée à l’amélioration de la qualité des logements. Ces données alimentent notamment le poste « loyers » de l’indice des prix à la consommation, qui permet de suivre l’inflation.

J’en viens aux résultats de nos enquêtes s’agissant du parc de logements. En janvier 2023, la France comptait 37,8 millions de logements ordinaires – sans compter les logements communautaires, par exemple inclus dans les maisons de retraite – dont 56 % de logements individuels et 44 % de logements collectifs. Le taux de croissance annuel du parc a été relativement stable, autour de 1,2 %, jusqu’en 2008, année à partir de laquelle il a diminué ; il s’est établi entre 1 % et 1,1 % entre 2008 et 2017 et est encore plus faible depuis 2017, avoisinant 0,9 %. La croissance du nombre de logements individuels, en particulier, n’a cessé de ralentir depuis la fin des années 2000.

Parmi les 37,8 millions de logements dénombrés en janvier 2023, 82 % étaient des résidences principales, 10 % des résidences secondaires ou des logements occasionnels et 8 % des logements vacants. Cette répartition a assez peu évolué en quarante ans – vous pourrez le constater en comparant les graphiques de 1983 et de 2023 –, même si la part des logements vacants et des résidences secondaires a légèrement augmenté. Je précise que les vacances de logement peuvent être de courte durée, frictionnelles, ou au contraire plus structurelles.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Vous expliquez que la part de logements vacants s’est accrue ces dernières années. Vos graphiques montrent aussi que le ralentissement de la croissance du parc de logements s’est arrêté en 2021. N’y aurait-il pas un lien de cause à effet entre ces deux tendances : la hausse de la part de logements vacants ne peut-elle pas s’expliquer par l’augmentation du nombre de logements produits, les Français ayant plutôt tendance à vouloir occuper un logement neuf ?

Mme Christel Colin. Je ne saurai répondre précisément à votre question pour la période récente. Cependant, il ressort effectivement des études portant sur la vacance des logements – le Sdes en a encore publié une hier – que l’ancienneté de ces derniers est un facteur déterminant. Autrement dit, si l’on fait abstraction des éventuelles tensions territoriales, notamment dans les zones touristiques, ce sont plutôt les logements plus anciens, moins confortables, qui sont vacants.

Au cours de la dernière décennie, le nombre de résidences secondaires et de logements vacants a augmenté un peu plus vite que l’ensemble du parc.

Penchons-nous maintenant sur le statut d’occupation des logements. Début 2023, 57 % des ménages étaient propriétaires de leur résidence principale. Ce taux, atteint il y a déjà quelques années, est relativement stable. Parmi ces ménages propriétaires, 37 % n’ont plus de charges de remboursement tandis que 20 % sont accédants à la propriété et ont, à ce titre, des prêts à rembourser. En début d’année, 40 % des ménages étaient locataires, dont 18 % dans le parc public et 22 % dans le parc privé. Enfin, 3 % des ménages étaient logés gratuitement.

La part des propriétaires sans charges de remboursement a nettement augmenté entre 1983 et 2003, mais très peu depuis. À l’inverse, la part des accédants à la propriété a un peu diminué entre 1983 et 2003 mais est restée quasi stable au cours des vingt dernières années. Ainsi, cette structure bouge très peu depuis vingt ans.

Vous avez souligné, monsieur le rapporteur, l’importance de la question des étapes de la vie. En effet, le statut d’occupation varie selon l’âge et la composition des ménages : les plus âgés sont plus souvent propriétaires non-accédants que les autres ; les propriétaires accédants sont les plus nombreux entre 30 et 49 ans. La part des locataires dans le secteur libre diminue très nettement avec l’âge : elle passe de plus de 70 % pour les moins de 25 ans à un peu plus de 10 % pour les 80 ans et plus. En revanche, la part des locataires dans le secteur social est plus stable.

Il faut du temps pour accéder à la propriété ou à un logement social et, une fois acquis, ces statuts sont souvent conservés. On sort plus souvent du secteur libre, que ce soit pour accéder à la propriété ou pour trouver une location dans le secteur social – le turnover est, de fait, plus important. Inversement, l’ancienneté des occupants est plus élevée dans le secteur social que dans le secteur libre : de nombreux logements sociaux ont été construits dans les années soixante et soixante-dix, dont les occupants ont vieilli.

Le statut d’occupation peut également être analysé en fonction de la composition des ménages. Assez logiquement, les personnes en couple sont plus souvent propriétaires, tandis que les personnes seules et les familles monoparentales sont plus souvent locataires : les chiffres dont nous disposons montrent que plus de 60 % des familles monoparentales sont locataires.

Vous nous avez également interrogés sur les ménages multipropriétaires. Grâce à une nouvelle source dont dispose l’Insee, nous avons pu étudier cette question assez finement. Nous avons ainsi constaté qu’un quart des ménages vivant en France étaient propriétaires de plusieurs logements et que ces multipropriétaires détenaient les deux tiers du parc de logements occupés par des particuliers. Il y a donc une certaine concentration de la détention. Pour aller dans le détail, 34 % des ménages possèdent un logement ; 13 % en possèdent deux, représentant un quart du parc ; 11 % en possèdent trois ou plus, représentant près de la moitié du parc.

La moitié des ménages multipropriétaires mettent au moins un de leurs logements en location. La propriété de ces logements en location est, elle aussi, très concentrée puisque 3,5 % des ménages en détiennent la moitié. Je parle évidemment ici du parc privé, c’est-à-dire des logements détenus par des particuliers, et non par des bailleurs publics. Nous avons publié dans notre étude des cartes qui illustrent la concentration de ces situations dans certains territoires, notamment dans certains centres-villes.

Le sujet des prix et des loyers est une autre dimension importante de la thématique du logement. Les données que nous présentons sont à qualité constante : en d’autres termes, la hausse des prix liée à l’amélioration de la qualité des logements, c’est-à-dire au fait que ces derniers soient plus grands et plus confortables, est neutralisée.

Depuis 2000, les prix des logements neufs et anciens augmentent beaucoup plus vite que les loyers d’habitation et, surtout, que le revenu disponible moyen des ménages : alors que ce dernier a été multiplié par 1,5, le prix des logements à l’achat l’a été par 2,7 environ. Du fait de ces évolutions très différenciées, ceux qui détiennent un patrimoine bénéficient d’une forte valorisation de celui-ci, tandis que ceux qui n’en possèdent pas encore se heurtent à une importante barrière à l’entrée.

Les dynamiques des prix dans le neuf et dans l’ancien ne sont pas très différentes.

Chronologiquement, on a constaté une forte croissance des prix des logements au cours de la décennie 2000, suivie d’une légère baisse, de quelques oscillations puis d’une nouvelle hausse depuis 2016. Depuis trois trimestres, nous sommes entrés dans une phase de baisse des prix des logements, à qualité constante, et ces évolutions sont un peu plus marquées en Île-de-France.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Imputez-vous cette baisse des prix au décrochage de la demande solvable, lié au relèvement des taux d’intérêt et au renchérissement du coût des crédits pour les ménages emprunteurs ?

Mme Christel Colin. Nous n’avons pas publié d’analyses sur ce point, mais on peut effectivement penser que ces facteurs sont déterminants : du fait du renchérissement des crédits, les ménages sont moins solvables et ont une moindre capacité d’emprunt pour acheter un logement, ce qui peut avoir tendance à faire baisser les prix des biens immobiliers.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. L’effet de l’évolution de la réglementation énergétique et de la lutte contre les passoires thermiques est-il perceptible ?

Mme Christel Colin. Voulez-vous dire que les vendeurs seraient pressés de se débarrasser des logements pouvant être qualifiés de passoires thermiques, avant qu’ils n’aient plus le droit de les louer ? Nous ne disposons pas d’éléments permettant d’étayer cette hypothèse de manière suffisante : nous n’avons, par exemple, pas de données relatives aux diagnostics de performance énergétique (DPE).

Depuis la fin des années quatre-vingt, les loyers ont connu une hausse presque ininterrompue. Cette hausse a été un peu plus élevée, surtout en début de période, dans le secteur libre que dans le secteur social. Cette tendance est beaucoup plus régulière que l’évolution des prix d’achat, dont la hausse est plus nette mais ne prémunit pas contre certaines baisses significatives.

S’agissant, en dernier lieu, des conditions de logement, vous avez souligné la nécessité, pour nos concitoyens, d’occuper un logement correspondant à leurs besoins. Il est donc intéressant d’analyser les caractéristiques des logements, leur confort ainsi que l’opinion des ménages à leur sujet. Nous appréhendons principalement cette question à partir des enquêtes logement. Les chiffres que nous présentons sont essentiellement issus de celle réalisée par le Sdes, qui est la plus récente puisqu’elle date de 2020, mais l’Insee publie des données similaires depuis les années 1980.

Cette dernière enquête indique que 79 % des ménages jugent leurs conditions de logement satisfaisantes ou très satisfaisantes en 2020 – un pourcentage en légère progression par rapport à celui de 2013. Toutefois, cette appréciation varie énormément en fonction des personnes et des conditions d’occupation des logements : 90 % des propriétaires se déclarent satisfaits de leurs conditions de logement, mais le pourcentage tombe à 63 % pour les locataires de manière générale, et même à 56 % pour ceux du parc social collectif.

Le taux de satisfaction dépend de nombreux critères tels que la taille ou les défauts du logement, que je vous propose de passer en revue. Sur longue période, depuis les années 1970, la taille des logements a nettement augmenté, qu’elle soit calculée en surface globale, en nombre de mètres carrés par occupant ou en nombre de pièces.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Avez-vous des comparaisons avec d’autres pays sur ce point ?

Mme Christel Colin. Je n’ai pas ces données sous la main, mais elles existent et je pourrai vous les communiquer ultérieurement.

En France, la taille des logements augmente depuis les années soixante-dix, mais les logements collectifs sont nettement plus petits que les logements individuels et la surface dont dispose chaque occupant varie en fonction de son âge. La surface disponible par personne est de 51,2 mètres carrés en moyenne, mais elle est seulement de 35 mètres carrés pour les 30-39 ans et peut atteindre plus de 70 mètres carrés pour les personnes de 75 ans et plus.

À partir de ces données, nous avons calculé des indicateurs de surpeuplement ou de sous-peuplement, en fonction d’une norme de nombre de pièces requis compte tenu de la taille et de la composition du ménage. Pour l’élaboration de cette norme, on part ainsi du principe que deux enfants de moins de 7 ans peuvent partager une chambre, mais que les plus âgés doivent disposer d’une chambre chacun. Pour un couple avec deux enfants de plus de 7 ans, on considère donc que la taille standard du logement est de quatre pièces : une salle de séjour, une chambre pour les parents, une chambre pour chacun des deux enfants. On estime que le logement est surpeuplé quand il manque au moins une pièce par rapport à la norme, et qu’il est sous-peuplé quand il dispose au moins d’une pièce en plus. C’est un indicateur important du confort des logements et surtout de l’adéquation entre le logement et ses occupants. En se fondant sur le nombre de pièces plutôt que la surface, l’indicateur permet de tenir compte de notions telles que l’intimité et la possibilité de s’isoler.

En moyenne, 8 % des ménages vivent dans un logement surpeuplé, mais le taux atteint 16 % pour les 30-39 ans ; à l’inverse, les logements occupés par des personnes plus âgées sont fréquemment sous-peuplés. Les études qui portent sur les difficultés de logement s’intéressent d’ailleurs plutôt au surpeuplement.

Les défauts les plus courants des logements ont été listés dans l’enquête du Sdes : fenêtres mal isolées, vis-à-vis de moins de dix mètres, manque d’aération, problème d’isolation du toit ou des murs, traces d’humidité sur les murs et logement difficile à chauffer. Les propriétaires sont moins nombreux à faire état de tels défauts que les locataires, ce qui est logique. En revanche, le taux de locataires à s’en plaindre n’est pas systématiquement plus élevé dans le parc social ou dans le parc privé, tout dépend du type de défaut mis en avant.

L’enquête est une donc illustration concrète des conditions de logement. Elle a aussi recensé treize défauts graves qui vont de l’absence de toilettes, d’eau courante, de douche ou de baignoire, de chauffage ou de cuisine à une installation électrique dégradée, en passant par des infiltrations ou inondations dues à la plomberie. Un tiers des ménages occupe un logement qui présente un ou plusieurs de ces défauts graves de confort. Ce sont plus souvent des locataires que des propriétaires.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Cette liste est très intéressante, notamment pour qui voudrait proposer des mesures en faveur de l’amélioration de l’habitat et de ses performances énergétiques. En revanche, je m’étonne de ne voir aucun critère concernant les besoins quotidiens tels que la proximité des services et des réseaux de transport.

Mme Christel Colin. Vous avez raison : l’environnement du logement a son importance, comme on le voit dans les souhaits de mobilité des ménages. Nous avons retenu quelques-uns de ces défauts d’environnement : l’éloignement des services, cité par 9 % des personnes ; les problèmes de pollution, évoqués dans 5 % des cas, un taux qui a augmenté au cours des dix dernières années ; les problèmes de délinquance, violence ou vandalisme dans les environs ; les difficultés d’accès, notamment l’éloignement des transports en commun. Ces défauts d’environnement, notamment la pollution, sont plutôt en hausse depuis l’enquête de 2013 ; ils varient selon les territoires, les avantages des uns étant les inconvénients des autres : les habitants des territoires ruraux souffrent moins de la pollution mais sont plus éloignés des services, et vice-versa.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Avez-vous des indicateurs par territoire ou par région, qui nous permettraient d’observer ces disparités ? De même, il serait intéressant de détailler par tranches d’âges et régions pour que nous puissions formuler des propositions adaptées en fonction des attentes des différents publics. Pourriez-vous aussi revenir sur la manière dont vous définissez un logement « éloigné des services » ? S’il existe des données concernant la délinquance, il me paraît en effet moins évident de mesurer la présence des services. Qu’est-ce qu’un service ? Qu’est-ce qu’un logement éloigné des services ?

Mme Christel Colin. Ces enquêtes sont fondées sur les déclarations des ménages, leur opinion, leur ressenti. Nous n’allons pas chez eux vérifier le nombre de pièces, l’absence d’eau chaude ou la proximité des transports en commun. Nous leur demandons si leur logement est accessible par les transports en commun, s’il est proche des commerces, s’il y a des espaces verts dans les environs, s’ils sont confrontés à des problèmes de pollution ou d’insécurité. Tout est déclaratif.

S’agissant des différences territoriales, nous distinguons l’aire de Paris, puis des périmètres autour des villes très grandes, grandes, moyennes et plus petites. Les réponses aux questions sur les défauts d’environnement varient en effet beaucoup selon les territoires. Un tiers des ménages vivant dans des aires de moins de 200 000 habitants évoque des difficultés d’accès aux transports en commun ou le manque de commerces dans les environs, problèmes qui ne concernent quasiment aucun Parisien. À l’inverse, l’accessibilité par la voiture sera plus compliquée pour les urbains que pour les ruraux. Les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) donnent aussi lieu à une exploitation des données spécifique, afin d’y mesurer l’ampleur de ces défauts d’environnement. En ce qui concerne les classes d’âge, il faudrait que je regarde quelles sont les données disponibles.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Il serait intéressant de mesurer les effets de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), adoptée en 2000. Existe-t-il une étude effectuée ou en cours sur la manière dont les gens voyaient leur logement et son environnement en l’an 2000 et maintenant, à quasiment une génération d’écart ? Cette loi SRU a-t-elle apporté des solutions ou créé de nouveaux problèmes ?

Mme Christel Colin. Les mêmes enquêtes ayant été réalisées en 1996, 2001 et 2020, il serait tout à fait possible d’en tirer des analyses en matière de confort et d’environnement des logements.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. De telles études sont des aides à la décision.

Mme Christel Colin. L’avantage de ces enquêtes est que le questionnaire est relativement stable, même s’il faut y intégrer de nouvelles préoccupations.

Nous voulions enfin aborder le thème du changement de logement. Dans les enquêtes, 18 % des ménages indiquent souhaiter changer de logement hors de toute contrainte liée à une mobilité professionnelle obligatoire ou autre, ce taux montant à un tiers pour les jeunes adultes. Ce souhait répond à une envie d’accéder à la propriété pour ceux qui sont locataires ou d’améliorer ses conditions de logement. Cette volonté de mobilité est donc plus manifeste parmi les locataires – souvent plus jeunes et désireux d’accéder à la propriété – et aussi parmi les ménages qui vivent en habitat collectif. Dans la précédente étude, les raisons des mobilités avaient fait l’objet de développements plus importants, mais on peut imaginer qu’elles sont assez structurelles.

Voilà le panorama général des types de données dont nous disposons à l’Insee pour éclairer ces thématiques.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Qu’en est-il des logements vacants ? Vous a-t-on demandé des études sur ce sujet, afin d’évaluer leur nombre, leur répartition sur le territoire, la manière dont leur part a évolué au cours des dernières années, les raisons de cette vacance et les façons d’y remédier ?

Mme Christel Colin. Chaque année, lorsque nous décrivons le parc de logements, nous mesurons la part de ceux qui sont vacants. Celle-ci se situe à 8 %, ce qui représente environ 3 millions de logements, toutes raisons de vacance confondues.

L’étude publiée hier par le Sdes ne retient que les logements vacants depuis plus d’un an – ce qui en élimine la moitié, ceux qui correspondent à une vacance « frictionnelle », comme une période de travaux entre deux locataires. Cette vacance de plus ou moins longue durée peut être due à la qualité insuffisante du logement, à des questions de succession, au départ en maison de retraite de personnes âgées ou à des causes plus difficiles à évaluer dans les zones où il n’y a pas vraiment de pression immobilière.

Du côté de l’Insee, nous allons publier mi-janvier un bouquet d’études sur les logements vacants, toutes durées confondues : l’étude nationale sera complétée par des déclinaisons effectuées par les directions régionales de l’Institut. Nous allons évaluer les taux de vacance et leur évolution au cours des dernières années, notamment dans les zones tendues. Ces études n’étant pas encore publiées, je ne peux pas vous en donner les résultats, mais elles pourront éclairer vos travaux s’ils ne sont pas terminés.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Nous avons reçu des professionnels du bâtiment qui se sont montrés assez dubitatifs sur le nombre de logements vacants apparaissant dans les statistiques produites par l’Insee. Notre difficulté est de savoir s’il existe véritablement une « manne » à exploiter, pour peu que nous sachions nous y prendre pour remettre sur le marché des logements vétustes, bloqués dans des processus de succession ou voués à faire l’objet d’une démolition-reconstruction. Alors que nous devons respecter l’objectif « Zéro artificialisation nette », cette vacance doit pouvoir être utilisée pour accueillir de nouvelles populations, des familles ou des seniors, d’autant que toutes les commodités sont déjà présentes. D’où l’importance de telles études.

Mme Christel Colin. Nous pourrons vous communiquer toutes ces descriptions et analyses qui vous aideront à réfléchir aux solutions, notre rôle n’étant pas de faire des préconisations.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Disposez-vous de quelques analyses sur la politique du logement et les effets des mesures prises depuis une vingtaine d’années en matière de soutien à l’investissement locatif et d’accès à la propriété ?

Mme Christel Colin. La plupart de nos études décrivent le parc de logements et la manière dont il évolue. Nous pouvons vous orienter vers des études réalisées par des universitaires ou des chercheurs sur les politiques d’investissement locatif ou sur l’effet des aides au logement.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Que pouvez-vous nous dire des logements pour étudiants, dont tout le monde s’accorde à penser qu’ils sont en nombre insuffisant ? Quelles sont les attentes des étudiants en la matière ?

Mme Christel Colin. Je crains de ne pas avoir grand-chose à apporter à votre réflexion dans ce domaine.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Autre question qui se pose dans le cadre de la présente mission d’information : l’adaptation du parc de logements aux évolutions « sociodémographiques » de la population – par ce terme générique, on peut faire référence au vieillissement de la population, à l’évolution de la sociabilité, à l’existence de nombreuses familles recomposées ou monoparentales. Au regard de la masse de données que vous avez collectées et analysées, quelle appréciation globale portez-vous sur cette problématique ? Le parc, y compris dans ses segments collectif et privé, s’adapte-t-il ? Sera-t-il en mesure de satisfaire des besoins et des attentes évolutifs ?

Mme Christel Colin. Nous documentons l’évolution de la population à partir de différentes hypothèses et nous prévoyons un vieillissement important au cours des années à venir. Nous en déduisons que, en raison de la réduction de la taille des ménages, les besoins concerneront des logements plus petits et adaptés aux personnes âgées. Une autre tendance qui se dessine, quoique de façon moins massive, est celle d’une réduction de la taille des ménages liée à d’autres facteurs que le vieillissement : il y a quelques décennies, le nombre moyen de personnes par ménage était de 3 ; aujourd’hui, il est de 2,2. Nous publierons au mois de janvier prochain des projections sur le nombre de ménages qui pourront vous éclairer sur la future demande de logements.

Nous documentons également l’évolution des modes de vie et nous observons des tendances contradictoires, avec une augmentation à la fois du nombre de séparations – et donc une augmentation des besoins de petits logements – et du nombre de familles recomposées, qui ont besoin de logements plus grands.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Les attentes des seniors en termes de logement ont évolué, mais la plupart des logements qui leur sont destinés n’ont pas évolué depuis trente ans. Les logements répondant à ces attentes sont en nombre encore insuffisant et ceux qui existent résultent le plus souvent d’initiatives individuelles. Nous souhaitons anticiper ces besoins, notamment ceux liés à l’autonomie, afin de pouvoir construire des logements y répondant sur les territoires auxquels les habitants sont légitimement attachés et leur éviter ainsi d’avoir à habiter ailleurs. Cela permettrait également de libérer de grands logements, plus adaptés aux familles.

Mme Christel Colin. Nous ne disposons malheureusement pas d’informations précises sur les attentes en termes de logement et je crains que celles que nous publions, notamment sur les souhaits de mobilité par âge, ne répondent pas vraiment à votre question.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Elles seraient pourtant précieuses, tant pour les maîtres d’ouvrage – elles leur permettraient notamment d’évaluer la profitabilité d’une opération – que pour les territoires, dont certains sont plus attractifs en raison des services d’autonomie qu’ils offrent aux seniors et de la vie sociale à laquelle ceux-ci peuvent participer.

Mme Christel Colin. Je voudrais dire un mot sur l’échelle, nationale ou européenne, des statistiques sur le logement.

L’enquête sur le logement, que l’Insee mène depuis les années 1950, n’est pas réalisée à l’échelle européenne, à la différence, par exemple, de l’enquête sur l’emploi. Toutefois, l’enquête européenne sur les ressources et les conditions de vie comporte des informations sur le logement, notamment sur leur confort – la part des individus vivant dans un logement surpeuplé, par exemple –, sur le taux d’effort des ménages pour le logement et sur les privations, qui concernent notamment le chauffage. Ces informations ne sont toutefois pas ventilées par âge ou par composition familiale.

À la différence des politiques de lutte contre la pauvreté, qui sont suivies par un ensemble d’indicateurs très harmonisés, les politiques de logement me semblent être moins suivies.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. La moitié du parc locatif est détenue par 3,5 % des propriétaires bailleurs : vu l’ampleur de leur parc, ils ne sont plus de simples propriétaires, mais de véritables entreprises employant des gestionnaires de biens. Disposez-vous d’informations sur les incitations et les freins à l’investissement dans l’immobilier en vue de la location ? Il faut élargir cette assiette de 3,5 % et donner aux Français confiance dans la pierre.

Mme Christel Colin. Parmi les 7,3 millions de ménages multipropriétaires, la moitié met en location au moins un des logements possédés, l’autre moitié ne le faisant pas pour des raisons diverses – ces logements peuvent constituer, par exemple, leur résidence principale et une ou plusieurs résidences secondaires. Parmi les trois millions de ménages propriétaires bailleurs, seuls certains détiennent beaucoup de logements qu’ils ne gèrent pas eux-mêmes et 3,5 % sont propriétaires de la moitié du parc locatif.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. S’agissant du taux d’effort que représente le logement sur le budget des ménages, observez-vous des fluctuations ? Dans les périodes où il s’alourdit, au détriment de quels postes cela joue-t-il ?

Mme Christel Colin. Nous ne suivons pas cet indicateur année après année, mais plutôt en tendance. Clairement, le taux d’effort lié au logement – achat, loyer, chauffage – a augmenté depuis le début des années 2000, mais nous n’avons pas documenté les inflexions fines de cette hausse, ni quels postes ont pu en pâtir. Nous savons que le loyer n’est pas le principal facteur puisque sa hausse a suivi celle des revenus. Depuis la fin de l’année 2021, l’inflation, notamment énergétique, a joué de façon importante. Bien que nous ne l’ayons pas mesurée en termes de taux d’effort, nous suivons l’inflation de façon différenciée en fonction du mode de chauffage des logements – ce sont ainsi les ménages ruraux se chauffant au fioul qui en ont le plus pâti – et du niveau de vie.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Je vous remercie pour vos réponses.

16. Audition de Mmes Virginie Carolo-Lutrot, présidente de Caux Seine agglo et première vice-présidente, Claire Delpech, responsable du pôle « Habitat » et Montaine Blonsard, responsable des relations avec le Parlement d’Intercommunalités de France (jeudi 7 décembre 2023 à 15 heures 30)

M. Mickaël Cosson, rapporteur. La mission d’information sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation d’un parcours résidentiel durable vise à identifier les difficultés que rencontrent nos concitoyens, à chaque étape de leur vie, pour obtenir un logement. L’objectif premier est de répondre aux besoins en qualité plutôt qu’en quantité.

Nous vous avons fait parvenir un questionnaire aussi large que possible, qui correspond aux questions que nous posons aux nombreux acteurs du logement. Il s’agit de disposer d’une boîte à outils pour améliorer le parcours résidentiel, qui est grippé à chaque étape : l’étudiant a du mal à se loger, l’actif a du mal à se loger près de son lieu de travail, le retraité a du mal à quitter son logement faute d’une offre suffisante.

Dans la mesure où les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) jouent un rôle essentiel dans la définition et la mise en œuvre locale des politiques du logement et de l’habitat, comment faire pour qu’ils disposent d’une boîte à outils adaptée à chaque territoire ? Certains bassins de vie, celui de Dunkerque par exemple, peuvent accueillir une entreprise de mille salariés, mais ils n’ont pas mille logements à proposer. Tel territoire de l’ouest de la France dont la population vieillit n’a pas d’offre de logements pour les populations nombreuses qui souhaitent s’y établir. En zone rurale, des gens renoncent à des emplois faute de trouver un logement.

Le parc de logement, public et privé, est soumis à une tension croissante. Le problème des logements vacants et celui des locations saisonnières n’arrangent rien, et couper une jambe à l’un pour la donner à l’autre n’est pas une solution. Comment rendre confiance aux propriétaires pour les inciter à investir dans la pierre ? Quelles solutions apporter aux problèmes du logement ?

Au durcissement de l’accès à la propriété provoqué par la hausse des taux d’intérêt s’ajoutera l’impact de l’objectif « Zéro artificialisation nette » (ZAN). Au cours des dernières décennies, nous avons étendu de façon massive le tissu urbain sans véritablement résoudre le problème du logement. Comment, désormais, faire une dentelle à même de satisfaire les besoins des diverses étapes de la vie et de toutes les bourses ?

Mme Virginie Carolo-Lutrot, première vice-présidente d’Intercommunalités de France. Je préside la communauté d’agglomération Caux Seine agglo, qui compte quatre-vingt mille habitants. Entre Le Havre, Rouen et la mer, organisée autour de l’axe de la Seine, elle présente une dominante rurale. Polycentrique, elle compte trois villes de plus de dix mille habitants ainsi que des implantations industrielles – nous serons sans doute, lorsque la communauté urbaine de Dunkerque (CUD) aura tout vendu, l’une des dernières réserves foncières de France.

Au sein d’Intercommunalités de France, de nombreuses collectivités locales dressent le constat alarmant de l’extension du domaine des locations saisonnières. Dans certaines communes de Bretagne et sur le littoral normand, leur proportion atteint 60 %, ce qui tend à en faire des villes fantômes.

Depuis 2004, les intercommunalités se voient déléguer des compétences en matière de logement. La possibilité de devenir autorité organisatrice de l’habitat (AOH), dont la mise en œuvre n’est pas aboutie, est le point d’orgue de cette évolution. Le ministre délégué chargé du logement Patrice Vergriete a fait part de sa volonté d’ouverture pour affiner les choses et arrêter des règles de bon fonctionnement sur les territoires.

La position d’Intercommunalités de France est que les territoires sont à même de formuler des propositions tenant compte de leurs spécificités, en collaboration avec les services de l’État représentés par le préfet. Tous les territoires ne se ressemblent pas, c’est notre fil rouge. Dans le mien, coincé entre Rouen et Le Havre, je pilote le volet « Logement » de notre projet « Territoire d’industrie » et je ne dialogue pas de la même façon avec Fécamp, Goderville ou les autres communes. Au sein d’Intercommunalités de France, la volonté domine de mettre au point des outils aussi souples que possible, de les expérimenter et d’en rendre compte. Le rapport d’information sur le rôle de l’État dans les territoires, présenté en septembre 2022 par les sénateurs Agnès Canayer et Eric Kerrouche, a souligné que le préfet peut accompagner les territoires dans le cadre d’une réelle décentralisation des compétences, ce que nous appelons de nos vœux s’agissant de l’habitat.

Dans la communauté d’agglomération Caux Seine agglo, nous nous apprêtons à recevoir trois implantations industrielles qui représentent près de 2,5 milliards d’euros d’investissements et créeront un millier d’emplois. À Paluel, la seule construction du réacteur pressurisé européen (EPR) mobilise 1 200 ingénieurs, qu’il faut loger temporairement – ce qui n’est pas toujours adapté, compte tenu du ZAN – ou faire venir en train.

Faut-il faire des EPCI le cadre de référence de la conception et de la mise en œuvre des politiques de logement territorialisées ?

Pour nous, la réponse est affirmative. Nous proposons de rendre obligatoire le statut d’AOH pour les métropoles, les communautés urbaines et les communautés d’agglomération. Toutes ou presque ont un programme local de l’habitat (PLH), à défaut d’un programme local de l’habitat intercommunal (PLHI) ayant vocation à être intégré dans un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI).

Il y a plus d’incertitudes pour le niveau de la communauté de communes : un temps de latence serait sans doute nécessaire, sur le modèle de ce qui a été fait pour la compétence « Eau et assainissement », qui a été rendue obligatoire d’abord pour les autres strates ; les communautés de communes, par manque d’ingénierie, d’expérience ou d’outils, n’ont pas de délégation d’aides à la pierre, pas même de deuxième niveau, mais pourraient en obtenir sur la base du volontariat. Ce qui importe, pour nos adhérents, est de ne pas procéder par seuils – le seuil de dix mille habitants n’a pas la même signification selon les territoires – et d’assurer l’accompagnement des communautés de communes par les services de l’État et la mise à disposition d’outils optionnels. Certaines délégations existent d’ores et déjà.

Une question est de savoir si les départements peuvent apporter une aide en matière d’ingénierie : la plupart pilotent des organismes HLM et ils connaissent bien le parc social. Nous avons posé cette question à M. François Sauvadet, président de l’Assemblée des départements de France : faire entrer les communautés de communes progressivement dans le dispositif permettrait, selon lui, de régler certains problèmes ; au demeurant, une expérimentation consistant à faire du département l’AOH lorsque la communauté de communes n’a pas la compétence « Logement » est en cours en Côte-d’Or et en Loire-Atlantique. Il importe d’agir par étapes et de ne pas mettre les territoires en difficulté.

La question du zonage est essentielle. S’agissant du millier d’emplois attendu dans mon territoire, le ministre Patrice Vergriete m’a dit que, pour accueillir cette population qui relève de la catégorie immédiatement supérieure à celle éligible au prêt locatif social (PLS), il faudrait construire des logements locatifs intermédiaires (LLI) ou des logements financés par le prêt locatif intermédiaire (PLI). Or cela suppose d’être situé en zone B1, ce à quoi une commune d’une dizaine de milliers d’habitants ne peut prétendre sans intervention du ministère… alors que nous aurions très bien pu, dans le cadre du PLHI, élaborer des projets, sur la base d’un noyau de logements à venir dans les dix prochaines années.

Comment autoriser une évolution du zonage pour que les organismes HLM, qui ont des fonds disponibles, puissent construire du PLI ? Pour nous, l’essentiel, en tant qu’AOH, est de participer aux débats des organismes HLM. À cet égard, je préfère parler de « loyer réglementé », ayant constaté, lors de mes campagnes, que l’expression « logement social » est souvent stigmatisante et dissuade de construire : certains territoires, notamment les villages, refusent le logement social par crainte de voir arriver une population catégorisée en tant que « cas sociaux ». Nous travaillons donc sur la dénomination du logement social pour faire évoluer ces représentations, d’autant que la mixité « au palier » est satisfaisante dans le logement social – pour trois F2 sur un palier, le loyer va de 200 à 450 euros en fonction de la catégorie du logement.

La plupart des aides, celles de l’Agence nationale de l’habitat (Anah) et de l’Agence nationale de la rénovation urbaine (Anru) et MaPrimeRénov’, sont nationales. Nous en demandons la territorialisation, dans le cadre de contrats signés directement avec les territoires. Il faut faire en sorte que les AOH participent aux débats, dans le cadre de conventions d’objectifs conclues avec les bailleurs sociaux. Je suis administratrice du bailleur social Logéal, qui, après fusion avec d’autres bailleurs, représente plus de vingt mille logements en Normandie. Je constate le poids de la logique financière : la vente de logements sert à dégager des marges de manœuvre pour construire. Mais il n’y a pas de prospective ou d’articulation avec un projet de territoire : là est le problème. Au demeurant, tel est le cas de la plupart des bailleurs sociaux : ils rénovent et vendent des logements construits vingt ou trente ans auparavant, dans le cadre de programmes pluriannuels d’intervention (PPI), mais en dehors de toute concertation avec les EPCI, qui ne sont qu’informés de la convention d’utilité sociale (CUS). Le rôle de l’AOH, me semble-t-il, est d’informer les bailleurs de ses projets pour le territoire et de développer avec eux une vision prospective.

J’en viens à votre question sur les raisons pour lesquelles la production de logements sociaux se situe aujourd’hui à un niveau historiquement bas et inférieur aux besoins. La réduction des marges de manœuvre des bailleurs sociaux est la première explication qui vient à l’esprit. Souvent, ils ont compensé la réduction de loyer de solidarité (RLS) et la diminution des aides personnelles au logement (APL), alors même que les gros bailleurs, en Normandie en tout cas, sont financièrement à l’aise.

Un autre problème tient à la territorialisation et au foncier. L’interdiction de louer les logements dont le diagnostic de performance énergétique (DPE) est F ou G a amené les bailleurs sociaux à concentrer une grande part des financements sur la rénovation thermique des logements, qui avait pris énormément de retard. Je salue ainsi la loi « Climat et résilience » : il y va de la salubrité des logements, ainsi que de l’équité et de la mixité sociales – d’autant que la rénovation énergétique est souvent l’occasion d’améliorer l’accessibilité des logements. Nous le rappelons régulièrement aux bailleurs : « Ne faites pas une isolation par l’extérieur sans penser à la salle de bains pour le maintien à domicile. Essayez de repenser en prospective le logement senior par rapport au logement non senior. Faites changer les appartements de catégorie. ». Si les AOH sont d’emblée associées au dialogue avec les bailleurs sociaux, les EPCI seront plus à même de construire une politique commune avec le parc social.

Par ailleurs, la diminution des aides à la construction de logements à loyer réglementé du Fonds national d’aide à la pierre (Fnap) induit une diminution de l’offre de construction, même si elle est anticipée par les bailleurs. Les aides du Fnap n’ont pas disparu, mais l’évolution d’Action Logement laisse augurer d’une poursuite de la diminution des aides, même si le ministre délégué a annoncé qu’il faut consommer l’ensemble des crédits disponibles et construire absolument.

Pour ce qui concerne le parc privé, le principal problème est sa mise au niveau des normes énergétiques et le manque de terrains constructibles. Dans le cadre des PLUI, les maires peuvent recourir au sursis à statuer pour différer la construction de logements, puisque nous n’avons plus d’espace de constructibilité en extensif. Il importe que les EPCI portent les politiques de l’habitat de manière pleine et entière, eux qui dialoguent avec les maires et construisent avec eux les PLUI ainsi que les PLHI. Nous sommes capables de présenter les questions de la densification et de la verticalité sous un jour favorable, mais ce dialogue ne prospère pas, faute de disposer de la compétence « Logement ».

Au maire qui affirme : « Je ne peux plus construire à cause du ZAN », je réponds : « Si, mais autrement, en élevant la constructibilité d’un ou deux étages dans le plan local d’urbanisme (PLU) ou en profitant des rénovations énergétiques pour augmenter la surface constructible. ». Le PLU de Paris, que nous avons étudié cette semaine, prévoit de végétaliser les cours, d’utiliser les extérieurs, de surélever les immeubles d’au moins un étage et d’occuper les terrasses. Traiter les « dents creuses » et la végétalisation au sol incite les bailleurs privés et sociaux à construire et à prévoir des espaces sur les toits. Le toit est utile aux économies d’énergie comme à l’occupation sociale, car tout le monde a le droit d’accéder aux étages élevés : cette perspective permet de réconcilier énormément de constructions avec la verticalité et la densification, qui suscitent à l’heure actuelle une forme d’opposition culturelle.

Sur ce point, il faut ouvrir un véritable dialogue avec les bailleurs privés et publics.

Une étude récente de la Banque des territoires montre que les opérateurs sont confrontés à un mur d’investissements pour rénover le parc existant et construire des logements neufs. Les organismes HLM donnent la priorité à la rénovation de leurs logements, de crainte de ne plus pouvoir les louer. Au demeurant, le Fnap a alloué des crédits à la rénovation des logements dont le DPE est E, ce à quoi la loi « Climat et résilience » n’oblige pas.

La réduction des moyens donnés aux opérateurs est un réel point faible de la politique nationale de l’habitat, qu’il s’agisse du logement vertical ou du logement horizontal, plutôt familial, offrant trois chambres et permettant d’accueillir des familles dans les territoires. Le nombre de constructions diminue, leur surface aussi. La construction de maisons sur des terrains de 500 m2 dans les campagnes soulève bien plus de problèmes de voisinage qu’en ville. Le lobbying de l’Association des maires ruraux de France (AMRF) auprès des maires concernés n’aide pas à les inciter à élaborer des PLU et des PLUI, ni à allouer à la construction des terrains de petite surface.

Notre agence d’urbanisme se penche depuis quinze ans – bien avant que la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) n’incite les EPCI à instruire les permis de construire – sur des constructions telles que les maisons Boomerang et les maisons basses ainsi que sur les toits non occupés. Les EPCI sont capables d’accompagner le parcours résidentiel de A à Z, en recrutant des architectes paysagistes et des architectes dans leurs équipes, et en ouvrant des maisons de l’habitat ainsi que des matériauthèques.

Par ailleurs, la hausse des taux d’intérêt ayant eu pour effet de réduire le nombre de constructions, il faut peut-être envisager des mécanismes de soutien. Le Crédit agricole offre aujourd’hui aux primo-accédants, de façon volontaire, 1 € par euro accordé par l’État dans le cadre d’un prêt à taux zéro (PTZ). Il serait aussi envisageable de demander aux banques d’accorder des PTZ pour la production d’énergie renouvelable (EnR) par les maisons : dépenser quinze mille euros de plus pour l’isolation et le chauffage permet d’économiser deux cent euros par mois pour une augmentation du prêt de cent euros par mois ; tout le monde y gagne.

Les AOH pourraient jouer le rôle d’organisme certificateur, par le biais des espaces Info énergie et des plateformes du Service d’accompagnement pour la rénovation énergétique (Sare). Notre expérience en la matière nous permet de dire à la banque : « Vous pouvez dépasser le taux d’usure, car les frais de fonctionnement seront plus faibles ». Si complexe que cela puisse paraître, un EPCI ayant la volonté de construire peut faire venir dans le territoire, grâce à un « Welcome Package », une entreprise et ses salariés, en accompagnant ces derniers auprès des banques et des professionnels de l’habitat – sinon à l’échelle des grandes métropoles, du moins à celle d’une centaine de milliers d’habitants. Au Havre, des dispositifs souples sécurisent le parcours de l’habitat. En prospective, nous savons exactement le nombre de logements pour seniors qu’il faut construire en centre-ville, ce qui permet de libérer des espaces en périphérie.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Nombre de ménages logés dans le parc privé souhaiteraient accéder à la propriété. Alors que la somme du loyer et des charges qu’ils acquittent est bien supérieure à ce qu’ils paieraient s’ils étaient propriétaires, on leur dit qu’ils ne remplissent pas les conditions. C’est une aberration, sachant qu’ils auraient un reste à vivre bien supérieur !

Mme Virginie Carolo-Lutrot. En effet, la situation est plus défavorable, financièrement, pour les locataires que pour les propriétaires d’une petite maison, par exemple. Cela contribue certainement à la sédentarité. En France, on a le culte de la propriété, contrairement au reste de l’Europe. De plus, on veut réindustrialiser et fixer les gens sur le territoire. De ce fait, notre modèle, qui était critiquable il y a dix ou quinze ans, ne l’est plus aujourd’hui, me semble-t-il.

On doit multiplier les opérations d’accession à la propriété, même pour les logements privés. Dans la perspective de l’arrivée des mille emplois d’ici 2025 à 2026, j’ai souhaité la construction, dans ma ville, d’un immeuble de logements loués sur le mode « Airbnb ». Cela nous permettra d’accueillir des salariés en période d’essai, des ingénieurs et des techniciens participant à la construction des usines, des médecins… C’est un projet coûteux, car je veux un immeuble entièrement réversible, qui puisse devenir une résidence pour seniors dans dix à quinze ans, quand nous n’aurons plus besoin de ces logements. Comme nous prévoyons déjà les espaces partagés, les services de l’État me disent que le coût au mètre carré est trop élevé pour du logement mais pas assez pour des bureaux ; ils ne comprennent pas ce que nous faisons. Je vais donc être confrontée à un problème de financement pour réaliser cette construction hybride adaptée aux besoins actuels et adaptables aux besoins futurs. Le sous-préfet, tout en connaissant la problématique du territoire, me dit que nous ne remplissons pas les conditions pour prétendre au Fonds vert ou à d’autres aides nationales.

À l’avenir, les industries s’implanteront dans des territoires intermédiaires comme le nôtre, c’est-à-dire des territoires qui ne sont pas compris dans les zonages B1 ni soumis aux dispositifs des métropoles, dont la densification est assumée depuis des années.

Notre territoire, comme tous les autres, est spécifique : cela justifie de recourir, pour chaque territoire, à des projets et des contrats « sur mesure ». Nous sommes prêts à renoncer à certaines choses si ça ne marche pas et à partager les projets qui fonctionnent avec d’autres territoires aux caractéristiques similaires. Il ne faut pas rater ce virage, car on n’aura plus beaucoup de terrains ni de moyens, et énormément de gens à loger.

En Normandie, nous avons construit beaucoup de logements, mais nous n’avons pas plus d’habitants – nous en perdons même, par exemple des étudiants qui ne trouvent pas à se loger dans les métropoles caennaise, havraise et rouennaise. Nous sommes aussi confrontés au desserrement des familles. Sur mon territoire, de nombreux logements à loyer réglementé – par exemple, des appartements familiaux de quatre chambres – ne sont plus occupés que par les parents, une fois les enfants partis. Il faudrait que nous puissions inciter ces personnes à trouver un logement plus petit ; c’est un sujet prégnant, pour nous comme pour les bailleurs. On a besoin de parcours sécurisés, qui impliquent que l’on annonce dès le départ aux locataires qu’ils ne pourront pas rester si certaines conditions ne sont plus remplies.

Le principal outil de soutien à la production de logements devrait être, à mon sens, l’assouplissement du PLI. Sur des territoires intermédiaires, il faut penser à ce dispositif, qui est très concentré sur les zones en tension. Les services de l’État ont rejeté notre PLH au motif que nous n’en avons pas besoin aujourd’hui, quand bien même je leur ai fait observer que de nouvelles implantations industrielles étaient annoncées – j’ai déjà deux permis de construire et 357 fiches de poste. Les services de l’État en sont conscients, mais ils ne peuvent pas prendre en considération ces données pour le contrôle du PLH.

Je travaille très bien avec la DDTM, la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal) et l’Agence de la transition écologique (Ademe), mais, au stade de l’instruction, elles se disent « coincées » par les outils actuels. Il faut davantage de souplesse et privilégier une approche « bottom-up » : dans le cadre de la décentralisation de la compétence « Habitat », il va falloir aborder ces sujets.

La prime aux maires bâtisseurs instituée par le Gouvernement est méconnue de mes services, alors que j’ai bâti près de huit cents logements en dix ans. J’avais entendu parler de cette aide de deux mille euros par logement, mais je n’ai pas fait le lien et le sous-préfet ne m’en a jamais parlé. Un faible nombre de nos adhérents a utilisé le dispositif et nous allons les réinterroger pour vous en donner les raisons ; peut-être est-il trop restrictif.

Quant à la taxe sur les logements vacants (TLV) et la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV), il faudrait les fusionner et laisser la main aux intercommunalités, qui pourraient proposer au préfet, en fonction des zonages, des mécanismes incitant davantage les propriétaires à rénover. La plupart du temps, les logements sont vacants en raison de leur vétusté. À titre d’exemple, au sein de mon agglomération, plus de 10 % du parc de la commune historique sont vétustes et insalubres. Je n’ai pas trouvé les moyens qui nous permettraient de faire rénover ces logements sans que cela coûte trop cher aux propriétaires. Souvent, dans le cadre d’indivisions avec plusieurs héritiers, personne ne veut mettre la main à la poche. La plupart du temps, les propriétaires préfèrent ne pas louer plutôt qu’investir. Nous multiplions les réunions avec les notaires et autres syndics pour leur demander d’informer que nous accordons des aides aux copropriétés. Il arrive parfois qu’un immeuble entier soit laissé vacant : c’est un problème que nous partageons certainement avec de grandes métropoles comme Marseille.

L’intercommunalité ne me semble pas suffisamment identifiée sur la question du logement. De ce point de vue, la décentralisation, telle que la veut le ministre délégué, présentera un grand intérêt, car nous connaissons les interlocuteurs à l’échelon local. Si on est correctement identifié, ces interlocuteurs se serviront spontanément d’outils comme notre plateforme de rénovation énergétique pour accéder aux financements. Au lieu d’attendre que les gens se rendent à la maison de l’intercommunalité, nous envoyons un bus faire le tour des villes et des villages, en commençant par les quartiers les plus énergivores, pour inciter les habitants à remettre en location ou à vendre leur bien.

S’agissant du ZAN, l’effort de pédagogie devra, à mes yeux, porter sur la densification et la verticalité. Il faut occuper les toits, il existe de nombreuses façons de construire pour densifier.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Le ZAN est un outil qui crispe, en raison de l’augmentation du coût au mètre carré qu’il entraînera. À mes yeux, il doit permettre de réaménager la ville. Les 125 000 hectares restant constructibles au cours des dix prochaines années pourraient constituer une manne financière pour les territoires ayant des projets de démolition-reconstruction ou de réhabilitation en centre-bourg et en centre-ville. De ce fait, des propriétaires qui ne vivent plus sur place, parfois depuis des décennies, pourraient engranger des plus-values : ne pensez-vous pas que celles-ci devraient profiter aux territoires pour répondre aux besoins de la population locale qui paie des impôts, éviter la mort d’une école ou d’un bourg, etc. ?

Nous subissons, de surcroît, les conséquences des lotissements dont nous avons autorisé la construction. Alors que les centres-villes et les centres-bourgs ont été aménagés par des architectes urbanistes, les lotissements, eux, l’ont été par des géomètres.

Mme Virginie Carolo-Lutrot. De fait, ma commune comporte un lotissement malbâti, qui a été conçu par une société de voies et réseaux divers. Les études architecturales et paysagistes sont essentielles en matière d’urbanisme : lorsqu’on les interroge, les gens répondent que le bonheur réside d’abord un logement préservant leur intimité et pas trop éloigné de leur travail, pour avoir du temps pour leurs proches. Les lotissements construits dans les années trente offraient plus d’intimité que ceux des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix. On devrait imposer que tout projet de construction d’un lotissement soit accompagné d’une étude urbanistique, architecturale et paysagiste. J’insiste sur la fonctionnalité du végétal : plutôt que de désherber des trottoirs, il vaut mieux implanter des noues et plutôt que de recourir à la climatisation, installer des îlots de fraîcheur – ou encore un cloître – dans les écoles.

Dès lors, le ZAN peut être une opportunité à saisir en ce qu’il rend le sol précieux et exigera de construire plus intelligemment.

Concernant la fiscalité, nous pensons que le « 1 % logement » pourrait être réattribué dans le cadre de la décentralisation de la compétence « Logement » pour financer l’accompagnement du dispositif. Je pense aussi que l’on pourrait fiscaliser les plus-values qui sont dues non pas à l’action des propriétaires, mais à la réalisation d’investissements publics – la création d’une liaison ferroviaire, l’installation d’une entreprise, la construction d’équipements, etc. Cela permettrait de financer les politiques qui visent à renforcer la verticalité et la densification de la construction, sur des terrains plus chers, comme les friches, qu’il faut dépolluer. On pourrait aussi, par le jeu de la péréquation, aider des territoires qui renoncent à demander l’installation d’une industrie, mais qui sont parfois limitrophes de zones industrielles dont ils subissent les conséquences. Cette taxation devrait être réalisée d’une manière subtile et être spécifique à chaque territoire : un tableur Excel national ne saurait être un outil adapté.

Il faut aussi prendre en compte la spéculation : certains achètent des quartiers entiers à bas prix. Parfois, les maires n’arrivent pas à acquérir des terrains non encore constructibles pour y installer des équipements publics ou améliorer l’attractivité du territoire, car, lorsque cela se sait, on les leur propose au prix fort.

Le bail réel solidaire (BRS) est difficile à utiliser, même si de nombreux organismes HLM sont agréés pour le conclure. L’agrément étant compliqué à obtenir, on pourrait autoriser des agréments à l’échelon intercommunal. Cela étant, l’agrément par un organisme de foncier solidaire (OFS) ne suffit pas : encore faut-il trouver les terrains, car on se heurte, ici aussi, à la spéculation. Je connais peu d’opérations de ce type.

Mme Claire Delpech, responsable du pôle « Habitat » d’Intercommunalités de France. Le BRS est néanmoins un bon dispositif. De nombreux OFS sont apparus au cours des dernières années, mais la production n’est qu’en état de devenir. Différents montages économiques existent. On produit des logements en accession sociale, avec des niveaux de redevance raisonnables, dans des secteurs tendus et de grandes métropoles, comme Lyon, Rennes, Bayonne ou encore Biarritz. Ces dispositifs souffrent toutefois de la cherté du foncier.

Mme Virginie Carolo-Lutrot. Je voudrais revenir sur les liens entre l’accès à l’emploi et le logement. Il y a quinze ans, les entreprises s’implantaient près des sièges sociaux et des lieux de transport multimodal – fluvial, ferroviaire, etc. Aujourd’hui, elles s’établissent là où elles pensent trouver des salariés, présents ou susceptibles de s’y installer. C’est un vrai changement : alors qu’on subissait la décision des entreprises, à présent c’est l’attractivité du territoire qui les fait venir. Avant de s’installer chez nous, Eastman nous a demandé notre PLH, notre vision prospective en matière de logement, notre taux de vacance, toutes choses sur lesquelles on ne nous avait jamais interrogés auparavant : ils voulaient savoir si nous avions des marges pour accueillir de nouveaux salariés. Ils ont été rassurés par le fait que nous investissons onze millions d’euros dans de gros ensembles immobiliers en centre-ville, où pourront s’installer leurs salariés ; ils sont prêts à réserver des espaces.

Cela me paraît être une bonne idée que de recourir à une gestion en flux – et non plus de se fonder sur un stock – pour attribuer les logements sociaux. De nombreux maires n’ont pas compris cette évolution et regrettent de ne plus pouvoir inscrire ceux qu’ils souhaitent sur leur quota de logements. Pour que cette disposition soit réellement intéressante, il faudrait que l’EPCI ait une véritable légitimité à leurs yeux pour traiter des questions d’habitat, dans le cadre d’une conférence intercommunale du logement qui permettrait un dialogue avec l’ensemble des maires.

Une fausse bonne idée, en revanche, a été de dire aux maires des communes rurales qu’ils avaient tous « droit » à un hectare d’artificialisation. Ils ont compris qu’ils pouvaient y prétendre même s’ils n’étaient pas propriétaires et n’avaient pas de projet. Or ce droit est soumis à de nombreuses conditions, parmi lesquelles l’existence d’un projet d’aménagement, la possibilité de libérer du foncier, le respect de la règle littorale, etc. Pour nous, cette disposition a constitué un frein au dialogue : alors que nous avions établi un PLHI, un PLUI avec un vrai projet d’aménagement et de développement durables intercommunal (Paddi) en accord avec toutes les collectivités, les maires sont venus nous dire qu’ils voulaient simplement un hectare – ce qu’ils ne le souhaitaient pas un mois avant…

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Je suis à l’origine de l’amendement qui a introduit la possibilité de mutualiser un hectare…

Mme Virginie Carolo-Lutrot. Ils ne l’ont pas compris comme cela !

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Une commune rurale peut avoir un projet qui nécessite 1,5 hectare – pour installer une école ou une entreprise, par exemple – et auquel elle pourrait être contrainte de renoncer. Or ce projet peut avoir de l’intérêt pour les communes voisines : cette disposition permet donc de mutualiser un terrain à l’échelle des communes rurales ou de l’agglomération.

Mme Virginie Carolo-Lutrot. Parmi les cinquante communes qui composent notre territoire, certaines, en zone rurale, souhaitaient avoir deux ou trois hectares pour mener un véritable projet de développement.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Elles pourront le conduire en mutualisant les opérations avec d’autres communes.

Mme Virginie Carolo-Lutrot. Il y a eu un problème d’interprétation. Nous avions compris que cette disposition constituait un outil, mais il n’a pas été vu comme cela politiquement – ce qui a malheureusement créé beaucoup de confusion. C’était une fausse bonne idée, car elle a été utilisée à des fins politiques.

Dès le départ, nous avions bien compris que les différentes contraintes empêcheraient le système de fonctionner s’il n’y avait pas d’entente avec les collectivités voisines. Cela conduit souvent à un blocage politique de l’élaboration du PLUI, alors que son adoption est l’une des conditions pour devenir AOH. Nous proposons plutôt d’exiger un accord sur un Paddi, c’est-à-dire sur une stratégie commune : ce serait un bon critère pour devenir AOH. Les conditions exigées actuellement sont tellement restrictives que seulement sept EPCI sont AOH. Beaucoup d’EPCI sont déjà délégataires des aides à la pierre de niveau 2 et devraient passer au niveau 3, ce qui leur permettra de devenir AOH presque automatiquement.

Il faut aussi probablement convaincre les communes rurales que les intercommunalités ne vont pas essayer de les voler. L’intercommunalité que je dirige est composée pour l’essentiel de communes rurales et un véritable dialogue avait été engagé. L’AMRF s’est emparée de ce sujet…

M. Mickaël Cosson, président. L’urbanisme a toujours été une matière qui donne lieu à de multiples interprétations.

Mme Virginie Carolo-Lutrot. Lorsque j’ai été élue maire en 2014, celui de Céret, dans les Pyrénées-Orientales, m’avait dit que je n’aurai plus d’amis dans un an parce que j’aurai refusé des permis de construire.

L’urbanisme et l’habitat sont des sujets complexes, avec un très grand nombre d’interlocuteurs et qu’il est difficile d’expliquer aux citoyens. Il s’agit, au fond, de choisir ce que l’on va faire d’un espace et dans quel délai. Sans urbanisme, il n’est pas possible d’avoir une vision de l’avenir d’un territoire.

M. Mickaël Cosson, président. Il faut que cela reste un outil.

Mme Virginie Carolo-Lutrot. En effet, un outil au service de projets.

Dans le cas de mon intercommunalité, c’est l’élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCoT) qui a permis à nos quatre EPCI de comprendre qu’ils étaient d’accord sur l’essentiel. Ils ont donc fusionné dès 2008 et nous n’avons pas attendu la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi « Maptam ». Auparavant, nous avions mis en place un schéma directeur, puis un SCoT, communs. Comme nous nous étions déjà mis d’accord sur l’organisation de l’espace et la localisation des équipements et des routes, ainsi que sur la préservation des sols, des forêts et de l’eau, nous nous sommes dit que nous serions forcément d’accord sur les écoles, les transports et le développement économique.

L’urbanisme peut donc être un véritable outil pour organiser le dialogue ; il ne faudrait pas qu’il devienne une source de conflits.

M. Dominique Da Silva (RE). J’ai déposé une proposition de loi qui vise à créer les conditions pour que les employeurs s’impliquent davantage pour loger leurs employés.

De manière très pratique, dans le cadre d’une AOH, quels sont les outils dont une intercommunalité aurait besoin pour réaliser les études prospectives qui permettront aux employeurs de compter sur des logements au plus près des lieux de travail ? Quelles sont les relations à établir avec les employeurs pour cela ? Je ne parle pas de l’implantation de très grandes usines, car ces projets ambitieux bénéficient de moyens importants, mais bien des besoins des commerçants, des artisans et des PME, pour lesquels la question du logement est devenue cruciale pour attirer des personnels compétents.

Mme Virginie Carolo-Lutrot. Nous avons créé une société publique locale (SPL) d’aménagement qui regroupe désormais sous une même direction l’agence de développement économique, l’agence d’urbanisme et la maison des compétences : nous avons en effet estimé qu’il était impossible de s’occuper de ces trois domaines séparément.

Les logements que nous sommes en train de construire ont été présentés préalablement aux entreprises. Nous avons travaillé avec des architectes urbanistes dans le cadre du concours Europan, ouvert en 2019 et consacré aux villes productives ; ils nous ont montré comment créer une ville vivante et de la fluidité territoriale.

Nous avons donc sorti de leurs silos respectifs les questions du logement, du développement économique et de la formation professionnelle.

À côté des logements, nous avons prévu des bureaux, une crèche – au financement de laquelle les entreprises ont participé – ainsi que des organismes de formation, un laboratoire et des ateliers relais. Tout cela forme un écosystème en ville, destiné à assurer la symbiose avec les entreprises – car les TPE et les PME sont très importantes.

Il n’existe, à ma connaissance, pas d’obligation pour les entreprises d’investir dans le logement lorsqu’elles s’implantent. Nous avons décidé de les inciter à réserver un certain nombre de logements pour leurs salariés et nous étudions s’il serait possible qu’elles participent financièrement à leur construction – puisqu’on nous dit partout que ces structures hybrides ne correspondent à aucun schéma existant. Je ne souhaite pas que ces logements relèvent du logement social, car il s’agit de pouvoir accueillir des personnes aux activités très différentes, par exemple des médecins. Les entreprises qui envisagent de s’installer se renseignent en effet aussi sur l’offre de soins pour leurs salariés ou sur les modes de garde d’enfants en horaires décalés.

Nous nous sommes aussi dit qu’il faudrait intégrer l’office du tourisme à la SPL, afin de prendre en compte ce volet de l’attractivité du territoire.

Reste que nous ne pouvons pas répondre en totalité aux besoins en logement liés au dynamisme économique – notamment en raison du ZAN : c’est utopique. Il fallait donc aussi prendre en compte les besoins de mobilité, si possible décarbonée, y compris pour les personnes qui télétravaillent. Nous avons négocié avec la région Normandie pour que la ligne ferroviaire utilisée pour le fret le soit aussi de nouveau pour le transport de passagers. La SPL consacrée à la mobilité sera également fusionnée dans l’outil constitué par l’entité unique.

Présidence de M. Dominique Da Silva, vice-président de la mission

M. Dominique Da Silva, président. Est-ce que cette SPL permet de répondre à l’ensemble des différents besoins exprimés ? Comment ce modèle intéressant a-t-il été financé et comment envisagez-vous l’avenir ?

Mme Virginie Carolo-Lutrot. La SPL Caux Seine développement a interrogé l’ensemble des entreprises installées sur le territoire, mais aussi certaines qui avaient l’intention de le faire, pour savoir comment elles voyaient la situation dans dix ou quinze ans. Ce sont elles qui ont déterminé les besoins en logement. Nous avons ensuite trouvé le foncier pour y répondre.

Je mène une rénovation « Cœur de ville » depuis 2010, avec une concession d’aménagement depuis 2013. Pendant longtemps, on nous a seulement demandé de créer des logements, des parkings et des cases commerciales. Mais nous avons choisi d’avoir moins de commerces, pour qu’ils marchent mieux. Nous avons réduit l’emprise routière et nous avons réfléchi à ce qu’une entreprise souhaitait trouver pour s’installer chez nous. Nous avons travaillé avec l’établissement public foncier de Normandie (EPFN), qui s’occupe de développement économique, et avec la foncière de Normandie, qui aide à nous financer.

La concession d’aménagement est un outil extrêmement efficace pour se projeter à l’horizon de vingt ans – puisque c’est le temps qu’il faut pour amortir les investissements en raison du coût de la construction. La commune ou l’intercommunalité ne peut pas consentir directement un tel investissement ; elle intervient à travers une foncière ou grâce à un mandataire – dans notre cas, il s’agit de la Société d’économie mixte d’aménagement normande (Shema). Nous nous attachons à l’effet de levier produit par notre action : nous savons que chaque euro investi dans la Shema en rapporte cinq.

La SPL est, quant à elle, financée par la vente de prestations aux communes. Elle s’occupe de l’animation commerciale, mais aussi des opérations de revitalisation de territoire (ORT) et des programmes « Petites Villes de demain » (PVD) – qui concerne trois des villes de la communauté d’agglomération – et « Villages d’Avenir ». Elle fournit également des prestations d’ingénierie aux communes. Ces recettes permettent de financer des interventions réalisées par le biais de sociétés d’économie mixte (SEM). La SPL est une petite structure composée d’une vingtaine de personnes et elle s’autofinance. Nous avons en quelque sorte créé notre petit cabinet d’ingénierie.

Nous vous détaillerons par écrit ce qui devrait, selon nous, figurer dans le statut d’AOH.

Le pilotage de certains instruments pourrait être amélioré : c’est notamment le cas de MaPrimeRénov’, qui est un outil extrêmement important. Actuellement, lorsque je monte des dossiers, je constate que, dès le mois de juin, l’Anah a épuisé ses crédits. Les demandeurs doivent alors se tourner vers la région, le département et, dans notre cas, la communauté d’agglomération, qui intervient aussi pour faire un effet de levier. Compte tenu de l’importance des primes versées par l’Anah, des centaines de dossiers se trouvent de fait reportés au mois de janvier suivant. Une véritable décentralisation de MaPrimeRénov’ permettrait de faire remonter plus vite les informations sur le rythme de consommation des crédits par rapport aux besoins, mais aussi d’offrir un véritable service intégré pour orienter les citoyens et déterminer quels sont les travaux les plus opportuns : j’ai moi-même pu bénéficier de MaPrimeRénov’ pour changer de chaudière, alors qu’une isolation aurait probablement été une meilleure solution.

Intercommunalités de France insistent sur l’importance des financements, car on ne peut pas balayer le sujet d’un revers de la main : les besoins sont en effet considérables. Mais on pourrait mieux utiliser l’argent disponible en mettant en place un guichet unique, au plus près des habitants dans les territoires.

M. Dominique Da Silva, président. Vous avez évoqué la mobilité dans le parc social. J’imagine que, comme partout, vous avez plus de demandes que de logements disponibles. Comment envisagez-vous la décentralisation de la gestion de ce parc ?

On sait que le but premier du parc social est de loger les populations les plus défavorisées. De quels outils auriez-vous besoin pour mieux gérer ce parc et pouvoir prendre aussi en compte la démarche globale de retour vers l’emploi et de formation ? Il faut sans doute introduire une notion de parcours résidentiel car, s’il est normal que les gens accèdent au logement social, ils n’ont pas forcément vocation à y rester toute leur vie.

Mme Virginie Carolo-Lutrot. La saturation du parc social s’explique par plusieurs raisons dont, tout d’abord, l’absence de rénovation. Je le constate dans l’une des communes de ma communauté d’agglomération : les nouvelles opérations de logements à loyer réglementé ont vidé les programmes anciens. Le bailleur de ces derniers ne retrouve pas l’équilibre financier et n’a plus les moyens de financer une rénovation, qu’il aurait certes peut-être dû engager plus tôt.

La deuxième raison, c’est que beaucoup trop de gens installés dans des logements sociaux ont des revenus au-dessus des plafonds de ressources et payent des surloyers – je serais d’ailleurs curieuse d’en connaître le nombre exact. Quand trop de locataires paient des surloyers, il devrait être possible de dire au bailleur qu’il doit contractualiser avec ses locataires et qu’ils ne relèvent plus du logement social.

Enfin, il y a des problèmes de comptabilisation des logements sociaux. Lorsqu’un bailleur social vend ses logements, ces derniers continuent pourtant à être considérés comme des logements sociaux pendant dix ans au titre de la dotation générale de fonctionnement (DGF). Cela affecte les équilibres du PLHI. Il faut en finir avec cette règle.

Quand le bailleur social vend un logement, il le propose en priorité au locataire et une rénovation énergétique est souvent réalisée au préalable. C’est donc très intéressant pour le locataire, mais il ne s’agit plus de logement social. Il faut donc libérer en parallèle du potentiel pour créer du logement social ailleurs. Dans ma commune, un immeuble assez agréable comprend 50 % de locataires qui paient des surloyers. Ils préfèrent le faire plutôt que d’avoir à quitter leur logement : on s’éloigne de la logique de baux à caractère social.

Une solution pourrait être d’indiquer dès le départ les règles du jeu au locataire d’un logement à loyer réglementé, afin qu’il sache qu’il devra quitter ce logement lorsque son revenu dépassera un certain seuil. Il faut aussi prévoir un dispositif qui permette de proposer le transfert vers un logement moins grand dans le même immeuble quand les enfants n’y habitent plus – par exemple, à partir du moment où leur domicile fiscal est différent de celui des parents. Le logement social est destiné à répondre aux besoins de la population française, dans le cadre d’un parcours résidentiel : il ne faut pas dériver vers un droit à y demeurer ad vitam aeternam.

Mme Claire Delpech. Le maintien dans les lieux lorsque les enfants sont partis et le surloyer sont des sujets sensibles.

L’une des solutions consisterait à mettre entre les mains des collectivités territoriales, dans le cadre de l’AOH, des dispositifs qui leur permettent vraiment d’agir en tenant compte des réalités locales.

Cela passe principalement par un droit de regard sur la stratégie patrimoniale menée par les bailleurs sociaux – qu’il s’agisse de la production de logements neufs comme de la réhabilitation. Comme cela a été dit, cette dernière produit des effets de vases communicants. Il faut aussi pouvoir questionner la politique des loyers ou la vente de logements sociaux, car celle-ci a des effets sur les collectivités dans le cadre de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), ainsi que sur le montant de la DGF, de manière indirecte.

Les collectivités peuvent négocier dans de bonnes conditions avec les bailleurs lorsqu’elles sont représentées à leur conseil d’administration – et, bien entendu, dans des conditions encore meilleures lorsqu’il s’agit de leurs propres bailleurs, c’est-à-dire d’offices publics de l’habitat (OPH). Mais cela peut devenir plus compliqué avec les offices départementaux, car les démarches de regroupement débouchent parfois sur des stratégies patrimoniales qui voient s’opposer la communauté d’agglomération et la grande ville, ou bien la communauté d’agglomération et la métropole. Et c’est encore plus difficile lorsque l’on a affaire à de grands bailleurs, comme CDC Habitat ou d’autres groupes, qui mènent une stratégie à l’échelle nationale et ne tiennent pas compte des territoires.

Il est nécessaire que les collectivités disposent d’un droit de regard et d’une capacité de négociation nettement plus affirmés sur les plans patrimoniaux et sur les conventions d’utilité sociale. C’est ce que nous souhaitons pouvoir introduire dans le cadre de l’AOH.

M. Dominique Da Silva, président. Merci beaucoup.

17. Audition de Mme Jessica Brouard-Masson, directrice de l’expertise et des politiques publiques et M. Antonin Valiere, responsable des relations institutionnelles de l’Agence nationale de l’habitat (jeudi 14 décembre 2023 à 15 heures 30)

M. le président Stéphane Peu. Notre mission d’information a pour ambition de s’inscrire dans le calendrier législatif et les annonces gouvernementales. Un débat aura lieu, au mois de janvier prochain, sur un projet de loi relatif aux copropriétés dégradées et à l’habitat insalubre. Par ailleurs, le Président de la République et le ministre délégué ont annoncé une loi-cadre portant sur le logement et les territoires.

La plupart des membres de cette Assemblée partagent le même constat d’une triple crise : il s’agit d’une crise immobilière, comme notre pays en a connu à plusieurs reprises, mais également d’une crise du logement et, en toile de fond, d’une crise sociale. Nos concitoyens les plus fragiles subissent ainsi les effets de ces crises superposées. Face à ce constat, la mission a pour ambition d’alimenter l’Assemblée nationale en réflexions et propositions, dans la perspective du projet de loi-cadre précédemment évoqué. À l’instar du Conseil national de la refondation, qui a réussi à dégager des pistes faisant consensus de la Fondation Abbé Pierre au Medef, nous pensons qu’il est possible de présenter un ensemble de propositions acceptées par le plus grand nombre de parlementaires. La conscience de ces crises est désormais bien plus forte qu’elle ne l’était il y a encore quelques mois et nous souhaitons formuler des recommandations communes au Gouvernement.

Mme Jessica Brouard-Masson, directrice de l’expertise et des politiques publiques de l’Agence nationale de l’habitat. L’Agence nationale de l’habitat (Anah) existe depuis un peu plus de cinquante ans et a toujours eu pour mission-socle les enjeux de confort dans le logement, qui ont fortement évolué dans le temps : concentrés sur la sortie de l’insalubrité dans les années soixante-dix, ils ont ensuite porté sur la rénovation énergétique, le traitement des copropriétés, mais aussi l’adaptation des logements à la perte d’autonomie. L’Anah a également pour objet de répondre aux fractures sociales et territoriales, même si le champ des bénéficiaires de l’Agence a été élargi depuis la mise en place de MaPrimeRénov’, en 2020. Depuis 2021, l’ensemble des ménages, quelles que soient leurs ressources, peuvent formuler des demandes d’aides auprès de l’Anah.

Depuis trois ans, le spectre d’intervention de l’Agence s’est très sensiblement élargi et la place de la rénovation énergétique dans nos dispositifs d’aide s’est fortement accrue. Ces enjeux énergétiques sont fréquemment associés à d’autres, comme ceux relevant de l’habitat indigne.

Dans ce contexte, l’Agence continue de s’appuyer sur un partenariat avec les collectivités locales, à travers une contractualisation qui prend la forme d’opérations programmées d’amélioration de l’habitat ou de programmes d’intérêt général. Cette contractualisation a commencé à évoluer avec la mise en place du service public de la rénovation de l’habitat et le regroupement de l’ensemble des espaces-conseil en faveur de la rénovation énergétique, dont une partie était pilotée par l’Agence de la transition écologique (Ademe) et une partie par l’Anah. L’objectif consiste ici à apporter un service public de qualité à l’ensemble de nos concitoyens, sur les enjeux d’amélioration de l’habitat.

Une autre modification d’ampleur interviendra à partir du mois de janvier 2024, avec la mise en place de MaPrimeAdapt’, regroupement de plusieurs aides en faveur de l’adaptation des logements à la perte d’autonomie, dans une dynamique de simplification des aides à destination de nos concitoyens.

La première partie de vos questions portait sur la manière d’accroître la production de logements. Bien évidemment, l’Anah n’est pas la structure la plus appropriée pour répondre sur ce sujet, même si un certain nombre de nos dispositifs peuvent apporter ponctuellement des réponses par le traitement de l’habitat ancien et de l’habitat dégradé.

S’agissant de l’adaptation du parc de logements aux nouveaux besoins, l’Agence intervient sur les enjeux de rénovation énergétique, qui portent sur des volumes extrêmement importants de logements à remettre à niveau. Cependant, la question de l’adaptation ne se limite pas à la rénovation énergétique : nous traitons également la question de l’habitabilité des logements, notamment au bénéfice des personnes en perte d’autonomie, comme les personnes âgées ou les personnes handicapées.

Un autre enjeu concerne les nouveaux usages dans le logement. Nous portons une attention particulière à ce sujet, notamment dans les opérations de recyclage de l’habitat indigne. L’objectif consiste ainsi à pouvoir disposer in fine de logements qui répondent aux besoins des habitants, grâce à des espaces assez modulables et des espaces extérieurs. Certaines opérations montrent que, y compris dans des contextes urbains anciens, il est possible de disposer de logements qui répondent aux attentes d’aujourd’hui.

M. le président Stéphane Peu. Pourriez-vous nous éclairer sur les grandes masses budgétaires et leurs évolutions dans le temps ? Dans quelle mesure leurs poids relatifs ont-ils été modifiés, compte tenu notamment de la part prise par MaPrimeRénov’ ou les enjeux climatiques – peut-être au détriment des « fondamentaux » de l’Anah qui concernaient, par exemple, l’habitat dégradé ?

Mme Jessica Brouard-Masson. En 2018, le budget de l’Agence s’élevait à 800 millions d’euros (M€) ; le budget pour l’année 2024, voté la semaine dernière en conseil d’administration, dépasse les 6 milliards d’euros (Md€) : la hausse est donc particulièrement marquée. En 2017 et 2018, le nombre de logements accompagnés par l’Anah s’établissait à soixante-dix mille environ ; en 2022, près de 720 000 logements ont bénéficié d’une aide de l’Agence, à travers les aides à la pierre ou MaPrimeRénov’, qui est une aide nationale.

La rénovation énergétique représente une part extrêmement conséquente du budget de l’Agence, mais l’ensemble de nos lignes budgétaires ont augmenté. L’enveloppe dévolue à MaPrimeRénov’ a crû fortement au moment du plan de relance, mais les aides à la pierre ont également augmenté : en 2018, ces aides s’élevaient à 800 M€, contre 3,7 Md€ actuellement.

M. le président Stéphane Peu. La formule des aides à la pierre est souvent appliquée à la production neuve, mais à quoi correspondent ces aides dans le cadre de l’Anah ?

Mme Jessica Brouard-Masson. Une partie est liée à la production de logements sociaux, tandis qu’une autre est dévolue à l’amélioration des logements du parc privé existant. Ces aides peuvent concerner l’habitat indigne, l’adaptation des logements à la perte d’autonomie, le traitement des copropriétés ou la rénovation énergétique au bénéfice des ménages modestes et très modestes. Ces dispositifs passent par le système de délégation des aides à la pierre auprès des collectivités, quand celles-ci ont fait le choix d’en prendre la délégation de compétence.

Ce socle, qui existe depuis la création de l’Agence, a été maintenu et renforcé : depuis 2018, chaque année, les budgets dédiés augmentent progressivement. En 2024, le budget dédié à l’autonomie s’établira à un peu plus de 240 M€, quand il était, l’année dernière, de 68 M€. Pour l’habitat indigne, les calculs sont plus compliqués : lorsque l’on traite une copropriété dégradée, on traite également des habitats indignes, de même que pour les interventions directes sur des logements soumis à des arrêtés d’insalubrité ou de péril ; en réalité, plusieurs dispositifs permettent de répondre à ces enjeux. On peut estimer qu’entre seize mille et vingt mille logements sont ainsi traités au titre de l’habitat indigne.

M. Antonin Valiere. Au-delà de moyens d’intervention en nette augmentation, les moyens humains progressent également de manière importante : au titre de l’année 2024, le cadre d’emploi s’établira ainsi à 55 équivalents temps plein (ETP). Depuis 2018, les moyens d’intervention et les moyens humains ont crû de façon très significative.

Par ailleurs, les crédits d’ingénierie de l’Agence représentaient 100 M€ en 2023. Dans le cadre des contractualisations, ces montants ont permis de dépenser plus de 4 Md€ en crédits d’intervention. Le partenariat avec les collectivités territoriales est particulièrement actif, puisque plus de 955 opérations de l’habitat ont été programmées et qu’elles couvrent l’ensemble du territoire : de fait, les « zones blanches » sont quasiment inexistantes désormais. L’Agence vise à aider les collectivités territoriales dans l’accompagnement des plans locaux de l’habitat, sur la thématique de l’habitat privé, afin de permettre la consommation des crédits – notamment, les crédits d’intervention dans le cadre des aides à la pierre, puisque ceux-ci sont à la main des collectivités lorsqu’elles ont fait le choix d’en prendre la compétence.

Dans le cadre des futures discussions sur le projet de loi « Logement et territoires », qui mettra l’accent sur la décentralisation, il est important de souligner ici que nous travaillons déjà beaucoup avec les collectivités en matière d’aides à la pierre.

M. le président Stéphane Peu. Les masses financières évoquées sont élevées. Aujourd’hui, à quels niveaux se situent le nombre de logements traités en résorption de l’habitat insalubre et le nombre de logements traités en rénovation énergétique ? Quelles sont les grandes masses ?

Mme Jessica Brouard-Masson. En matière de rénovation énergétique, nous avons traité plus de six cent mille logements par an, en gestes simples ou en rénovations globales ; de mémoire, les rénovations globales s’établissent à soixante mille environ. En matière d’habitat indigne, environ vingt mille logements sont traités chaque année, sachant que seize mille le sont dans le cadre du traitement de copropriétés dégradées.

Pour décompter les logements accompagnés en fonction de la typologie des désordres, il importe d’être vigilant, car il n’est pas possible de faire la somme des logements traités au titre de la rénovation énergétique et de ceux traités au titre de l’habitat indigne et de l’autonomie. Il existe en effet des doubles comptes : dans un certain nombre de situations, nous traitons à la fois l’habitat indigne et la rénovation énergétique.

M. le président Stéphane Peu. Si je comprends bien, le nombre de logements traités dans le cadre de la rénovation énergétique, de gestes simples ou de rénovations plus complètes est de six cent mille environ. En habitat insalubre, le nombre n’est que de vingt mille logements.

Mme Jessica Brouard-Masson. L’intervention est beaucoup plus complexe en habitat insalubre qu’en matière de rénovation énergétique, car nous sommes alors face à des ménages qui font face à une certaine précarité. Nous pouvons mener un certain nombre d’actions pour inciter ou forcer les propriétaires bailleurs à intervenir et effectuer des travaux. En revanche, les propriétaires occupants sont des ménages difficiles à « aller chercher » en habitat indigne : ces propriétaires sont fréquemment en situation de précarité financière et sociale, ils sont parfois dans des situations de refus de l’accès au droit, avec des contextes très complexes.

Une fois que les ménages ont été approchés et que nous avons réussi à enclencher une démarche de travaux, une des difficultés majeures rencontrées tient au « bouclage » du reste à charge, malgré les niveaux d’aide. Nous l’avons constaté lors de l’expérimentation concernant six « Territoires d’accélération » dans six départements (Seine-Saint-Denis, Essonne, Val-de-Marne, Bouches-du-Rhône, Alpes-Maritimes et Nord) : dans ces départements, nous avons dû majorer nos aides en matière de lutte contre l’habitat indigne, qu’il s’agisse des aides aux propriétaires occupants et aux propriétaires bailleurs ou du financement des travaux d’office. Ces expérimentations ont notamment eu lieu durant la période de crise sanitaire, qui a pu orienter les préoccupations des ménages et des collectivités vers d’autres sujets, notamment le soutien alimentaire. Quoi qu’il en soit, la majoration des aides sur ces six territoires n’a pas entraîné un effet de levier pleinement satisfaisant, lorsque l’on compare la situation avec celle qui prévalait pendant les années précédant la mise en place de ces majorations.

Le conseil d’administration de l’Anah a très récemment voté la mise en place de « MaPrimeLogementDécent », qui regroupera nos deux dispositifs d’aide au traitement de l’habitat indigne, à savoir « Habiter sain » et « Habiter serein ». En outre, nous avons aligné les taux de financement sur ceux de la rénovation énergétique : ainsi, pour le traitement de l’habitat indigne et jusqu’au 31 décembre 2023, les aides s’établissaient à hauteur de 50 % du coût des travaux avec des plafonds fixés à 20 000 euros ou 50 000 euros de travaux ; dans le cadre de « MaPrimeLogementDécent », les aides passent à 60 % du coût des travaux pour un ménage modeste et 80 % pour un ménage très modeste. Nous avons en outre augmenté les plafonds de travaux : le plafond de base passe à 50 000 euros, voire 70 000 euros lorsque l’on atteint l’étiquette E, sans obligation de saut de classe comme cela est le cas pour les aides à la rénovation énergétique.

Voici les chiffres exacts concernant la rénovation : en 2022, l’Agence a accompagné la rénovation de 718 555 logements. Dans cette masse, 669 190 logements ont été accompagnés au titre de la rénovation énergétique, dont 65 938 rénovations globales. Je rappelle qu’un certain nombre de ces rénovations globales incluent le traitement de l’habitat indigne, soit 14 555 logements en 2022.

M. Dominique Da Silva (RE). Il existe un grand nombre de logements vacants et de propriétés qui ne sont pas mises en location. Quelle est votre analyse sur ces logements vacants, supérieurs à trois millions en France métropolitaine ?

Avec le dispositif Loc’Avantages, vous accompagnez les bailleurs privés dans la mise en location, en sécurisant et en apportant des mesures fiscales très attractives. Où en sommes-nous ? De quelle manière ce dispositif évolue-t-il ? Compte tenu des chiffres que vous avez avancés, il devrait pourtant remporter un immense succès. Quels sont les freins éventuels à son essor et pouvons-nous faire mieux ?

Mme Jessica Brouard-Masson. Les aides aux propriétaires bailleurs sont effectivement couplées avec l’avantage fiscal lié à Loc’Avantages. Il faut souligner que Loc’Avantages peut être mobilisé selon différentes modalités. Il peut s’agir ainsi d’un conventionnement sans travaux, pour un propriétaire dont le logement répond aux normes et qui est au moins classé E – cela permet d’être inclus dans les décomptes de la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains (SRU), mais également de plafonner les loyers, le propriétaire s’engageant à louer le logement à des personnes situées sous un certain plafond de ressources ; la réforme de Loc’Avantages intervenue en 2022 a permis de basculer sur une réduction d’impôt, quand auparavant il n’existait qu’une déduction dans le cadre du dispositif « Louer abordable ». Ce dispositif fiscal peut être également couplé avec nos aides aux travaux à destination des propriétaires bailleurs ; dans ce cas, l’étiquette énergétique doit atteindre le niveau D au minimum.

L’année 2023 est clairement marquée par une baisse du conventionnement et s’inscrit dans les mêmes dynamiques que la baisse générale d’accès aux aides, observée pour diverses raisons : inflation, augmentation du coût des travaux, limitation de l’accès au crédit pour un certain nombre de ménages, etc.

S’agissant du dispositif sur les logements vacants, les territoires nous font remonter une problématique tenant à l’évolution des modalités de calcul du plafond de loyer. En passant de « Louer abordable » à Loc’Avantages, le loyer de référence a été modifié, la carte des loyers publiée par le ministère du logement s’appuyant sur des chiffres datant de 2018. Or, dans un certain nombre de territoires, ces chiffres étaient vraisemblablement en dessous des loyers de marché effectivement pratiqués : une mise à jour de ces plafonds de loyer sera donc proposée au 1er janvier 2024, pour la poursuite du dispositif.

Vous vous interrogez sur l’intérêt, pour un propriétaire bailleur, de rentrer dans un dispositif du type Loc’Avantages. Ce dispositif cherche à intéresser plutôt les propriétaires qui payent des impôts ; les propriétaires modestes n’ont pas nécessairement intérêt à utiliser Loc’Avantages.

Par ailleurs, il existe d’autres freins à la mise en location. Je pense notamment aux logements en indivision, dans le cadre de successions : les propriétaires ne voient pas nécessairement d’intérêt à réinvestir le logement et, en tout cas, à mettre à le mettre en location. Par ailleurs, certains logements sont dans des états de dégradation assez avancés et soumis aux échéances posées par la loi « Climat et résilience », concernant les fins de mise en location de passoires énergétiques. Nous observons ainsi un recul du conventionnement de logements grevés d’étiquettes énergétiques basses ou moyennes et où les propriétaires n’ont pas forcément envie de réaliser des travaux.

Comme chez un propriétaire occupant, la réalisation de travaux dans un logement mis en location ne s’improvise pas et certains propriétaires peuvent être dissuadés d’engager des travaux trop importants.

M. Dominique Da Silva (RE). Vos propos sont intéressants, puisqu’ils précisent que le conventionnement diminue, alors que l’on pourrait penser intuitivement le contraire.

Où peut-on trouver des données précises sur les logements vacants ? Il importe de les connaître et de les mesurer, si nous voulons pouvoir en faire un objet de politiques publiques.

Mme Jessica Brouard-Masson. Le plan « Logement » lancé en 2020 a mis à disposition des collectivités qui le souhaitent un certain nombre d’outils : je pense notamment au fichier Lovac, géré par le ministère chargé du logement et, qui permet de recenser les logements vacants. Il existe également la solution numérique « Zéro logement vacant » (ZLV), qui permet aux collectivités d’effectuer un repérage et de préparer un publipostage à destination des propriétaires afin de vérifier si leurs logements sont toujours vacants ; elle permet également de rendre visibles les différents dispositifs qui leur permettraient de réaliser des travaux et de remettre le logement sur le marché, à la vente ou à la location.

Un certain nombre de collectivités se sont déjà approprié ces outils et ont mis en place une ingénierie ad hoc. En effet, pour pouvoir aller au-devant des propriétaires, il faut également disposer d’équipes sur le terrain, qui accompagnent au quotidien ces propriétaires dans leur compréhension des dispositifs. Ces opérations restent néanmoins assez longues, leurs effets mettent du temps à se concrétiser et les sorties de vacance ne sont pas très rapides.

M. Dominique Da Silva (RE). Le dispositif semble, en théorie, extrêmement attractif, puisqu’il offre un grand nombre d’avantages. Je suis donc surpris qu’il fonctionne aussi peu ou, à tout le moins, que les conventionnements diminuent. Comment l’améliorer encore ?

Mme Jessica Brouard-Masson. Il faut garder présent à l’esprit que le conventionnement n’est pas systématique. Aujourd’hui, pour bénéficier des aides de l’Anah en habitat indigne ou en rénovation énergétique, un propriétaire bailleur modeste ou très modeste doit obligatoirement passer par un conventionnement. Dans le cadre de MaPrimeRénov’, en revanche, le conventionnement n’est pas obligatoire : l’engagement du propriétaire porte ici sur la location du logement pendant cinq ans (jusqu’à la fin de cette année) ou pendant six ans (à partir du 1er janvier prochain), pour aligner les durées de mise en location entre les aides à la pierre et MaPrimeRénov’.

Aujourd’hui, les propriétaires bailleurs un peu avertis sont attachés à la rentabilité de leur investissement et le plafonnement à trois logements de la niche fiscale sur le conventionnement représente un frein. De même, les plafonds de loyers semblent trop bas par rapport aux loyers de marché, malgré une déduction fiscale qui peut atteindre jusqu’à 85 % en cas de loyer très social – je rappelle que Loc’Avantages comprend trois niveaux de loyers et que la déduction fiscale est plus importante à partir du moment où le propriétaire s’engage à modérer ses exigences.

Les arbitrages s’effectuent ainsi entre les loyers perçus et la déduction d’impôt. D’après les retours des territoires, un certain nombre de propriétaires se détournent du dispositif parce qu’ils ne s’y retrouvent pas aussi bien que dans le dispositif précédent, qui était « Louer abordable ».

M. Dominique Da Silva (RE). J’entends l’argument, mais pourquoi préfèrent-ils ne pas louer ?

Mme Jessica Brouard-Masson. Pour des logements qui, pour le moment, ne sont pas vacants, un propriétaire va préférer louer avec un loyer intermédiaire ou un loyer de marché.

M. le président Stéphane Peu. L’une de nos préoccupations concerne effectivement la remise sur le marché des logements vacants. Par définition, un logement vacant ne fournit pas de revenus. L’Anah dispose-t-elle d’une « cible » particulière pour la remise sur le marché de logements vacants ? Quels sont les plafonds de loyer ? En Seine Saint-Denis, je ne constate pas une telle décorrélation entre les plafonds de loyer et le marché.

Mme Jessica Brouard-Masson. Tout dépend vraiment des territoires. Dans le cadre de Loc’Avantages, les plafonds de loyer sont souvent inférieurs aux loyers du parc social.

M. le président Stéphane Peu. En matière de conventionnement, les loyers s’entendent par mètre carré. Pour ma part, j’ai connu, à l’inverse, des plafonds de loyer dans le cadre de conventionnements Anah supérieurs à ceux du parc social, à environ 12 euros par mètre carré.

Mme Jessica Brouard-Masson. Tout dépend vraiment des territoires.

M. le président Stéphane Peu. Mais qu’en est-il en moyenne ?

Mme Jessica Brouard-Masson. Le plafond de loyer est différencié selon les territoires, je n’en connais pas la carte par cœur et ne peux pas vous donner de moyenne.

M. le président Stéphane Peu. Il ne semble pas y avoir tant d’écart.

Mme Jessica Brouard-Masson. Quand il s’agit du Loc1, il faut être à 15 % en dessous des loyers du marché ; pour Loc2, à 30 % en dessous ; pour le très social (Loc3), l’écart est encore plus marqué (– 45 %). Par rapport au plafond déterminé par la carte des loyers et en fonction du type de locataire que le propriétaire accepte de prendre, celui-ci subit donc une décote plus ou moins prononcée par rapport au loyer de marché.

M. le président Stéphane Peu. La remise massive de logements vacants sur le marché est-elle une mission qui vous est confiée par les pouvoirs publics ? Si tel est le cas et que vous êtes confrontés à un échec concernant la remise en location de ces logements vacants, il est peut-être nécessaire de se poser un certain nombre de questions et, de notre côté, de présenter des propositions.

Mme Jessica Brouard-Masson. Nous n’avons pas de cible directe concernant la remise sur le marché de logements vacants. En revanche et en fonction des territoires et des diagnostics territoriaux, cette problématique peut être intégrée aux objectifs d’une opération programmée de l’habitat ou d’un programme d’intérêt général : par exemple, le programme d’intérêt général porté par le conseil départemental de la Meuse intègre précisément des objectifs de remise sur le marché de logements vacants ; de même, l’Eurométropole de Strasbourg est très active sur cette thématique. Nous ne suivons pas spécifiquement cet axe de politique publique, mais les outils et les financements apportés aux collectivités permettent de répondre à ces enjeux.

Les propriétaires bailleurs ont historiquement constitué la cible principale de l’Anah. Depuis les changements opérés autour de 2010, avec notamment une orientation vers les ménages les plus modestes, les objectifs assignés au traitement des logements locatifs ne représentent plus qu’une petite partie de nos objectifs globaux. En moyenne, ces objectifs ont été de cinq mille logements par an, en accompagnement de travaux à travers un conventionnement.

M. Dominique Da Silva (RE). Le plan « Logement d’abord » (2018-2022) ciblait 49 500 logements abordables créés dans le parc locatif privé, soit beaucoup plus que les cinq mille logements par an que vous venez de mentionner.

Mme Jessica Brouard-Masson. L’objectif de cinq mille logements par an concerne le conventionnement avec travaux. Chaque année, il y a à peu près autant de conventionnements avec travaux que de conventionnements sans travaux. Par conséquent, notamment dans le cadre du plan « Logement d’abord », l’enjeu portait sur les dispositifs d’intermédiation locative, qui permettent de capter des logements dans le parc privé et de les mettre en location ou sous-location, au bénéfice des ménages les plus précaires.

Ces ménages sont également ciblés par nos dispositifs en maîtrise d’ouvrage d’insertion, dans le cadre desquels nous accompagnons le financement d’opérations de réhabilitation, voire de transformation d’usage : dans certains territoires, nous avons ainsi converti des écoles en logements.

M. le président Stéphane Peu. L’Anah fournit des aides pour la rénovation des logements. Vous disposez également d’une structure qui, pendant la durée du conventionnement, va assurer la gestion du bien en lieu et place du propriétaire, avec l’engagement de restituer ce bien à l’issue du conventionnement. Ce dispositif d’intermédiation locative monte-t-il en puissance ?

Mme Jessica Brouard-Masson. C’est assez stable. Cette année, l’Anah a modifié les conditions d’accès à la prime d’intermédiation locative afin que cette dernière soit accessible dans toutes les zones, y compris dans les zones C avec des majorations. Dans ce cadre, nous passons par des agences immobilières à vocation sociale, qui font l’intermédiaire entre les propriétaires et les ménages.

M. le président Stéphane Peu. L’Anah intervient-elle dans le cadre du dispositif Denormandie, qui est relativement récent ? Quels enseignements en tirez-vous ? S’agissant du projet de loi relatif à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé, considérez-vous que celui-ci doit être complété ou enrichi ?

Mme Jessica Brouard-Masson. Le dispositif « Denormandie dans l’ancien » semble assez intéressant sur le papier et peut être couplé, dans certains cas, avec nos propres aides. Par rapport au dispositif Pinel, il manque des opérateurs proposant à des propriétaires des opérations « clés en main », avec des accompagnements spécifiques sur les travaux et la mise en location : un particulier ne s’improvise pas maître d’ouvrage sur de tels travaux, qui sont assez lourds. Aujourd’hui, pour pouvoir profiter du dispositif Denormandie, un propriétaire doit se projeter sur les travaux et sur la mise en location de son bien ; dès lors, les résultats de ce dispositif restent assez modestes.

Le projet de loi sur les copropriétés dégradées va permettre de conforter certains dispositifs. Nous avons été sollicités et l’avons analysé, nous n’y avons pas noté d’oublis manifestes.

M. Dominique Da Silva (RE). L’Anah travaille-t-elle sur de nouvelles offres permettant de loger les salariés ? En effet, les remontées de terrain font apparaître les difficultés croissantes des entreprises à loger leurs salariés à proximité de leur lieu de travail. Il apparaît donc nécessaire de rendre du parc locatif disponible – raison pour laquelle je suis surpris par la baisse du conventionnement, compte tenu du grand nombre de logements vacants. Des employeurs passent-ils déjà par l’Anah pour réhabiliter des bureaux ou d’autres types d’immeubles ?

Mme Jessica Brouard-Masson. Nous avons effectivement été sollicités par un certain nombre de structures, comme l’Assistance publique – Hôpitaux de Paris (AP-HP) ou La Poste, pour faire connaître à leurs salariés le parc de logements conventionnés. Dans le cadre des diagnostics territoriaux et des travaux préparatoires aux opérations programmées d’amélioration de l’habitat, un axe spécifique peut concerner la manière de produire plus de logements pour les salariés qui s’installeront.

Votre question sur le logement des salariés concerne-t-elle uniquement les salariés à temps plein ou également les saisonniers ?

M. Dominique Da Silva (RE). Ma question est globale et porte sur l’ensemble des salariés. Les besoins concernent l’ensemble des secteurs, en lien avec les phénomènes de vacance. Si les logements vacants ne sont pas situés dans des zones de forte activité économique, il faut pouvoir le dire clairement. Aujourd’hui, les chiffres bruts ne sont pas suffisamment précis alors qu’un tel éclairage constitue, à mon sens, une mission de service public : à un moment donné, la puissance publique doit traiter ces logements.

Mme Jessica Brouard-Masson. L’Anah propose justement un certain nombre d’outils destinés aux propriétaires de ces logements, pour les réhabiliter ou pour engager des ventes et permettre leur remise sur le marché. Au même titre que la question de l’habitat indigne, celle des logements vacants est multiforme et multiterritoriale.

Dans les secteurs tendus, la vacance est liée, en réalité, à la problématique des meublés touristiques : pour un propriétaire, il peut être plus rentable de louer son logement quelques semaines, via les plateformes de location, plutôt qu’à l’année…

M. Dominique Da Silva (RE). Dans ce cas, il ne s’agit plus de vacance…

Mme Jessica Brouard-Masson. Il ne s’agit effectivement pas de vacance stricto sensu, mais l’enjeu est du même ordre en termes de disponibilité de l’offre.

Par ailleurs, des logements vacants peuvent être présents dans des territoires en déprises démographique et économique. Les réponses doivent être liées aux réalités et aux besoins des territoires : l’amélioration de l’habitat ne se traite pas de manière isolée, dans une bulle.

M. Dominique Da Silva (RE). C’est précisément la raison pour laquelle nous avons besoin de chiffres et d’une évaluation précise. Qui doit mener cette évaluation ? Les collectivités doivent-elles recenser elles-mêmes ces logements ou ce travail doit-il être mené par vos services ? Pour que le débat public soit éclairé, il faut qu’on réussisse à savoir à quoi correspondent ces trois millions de logements vacants. Nous ne pouvons pas nous contenter de réponses floues si nous voulons mener de bonnes politiques publiques.

Mme Jessica Brouard-Masson. L’État a mis à disposition des collectivités qui en font la demande les fichiers de recensement des logements vacants. La politique de l’habitat est en effet une politique locale, portée par les collectivités, qui doivent se saisir de cette problématique à partir des outils mis en place et qui permettent d’effectuer un premier recensement.

À partir de ce diagnostic territorial, il est nécessaire que la collectivité structure sa politique et sa stratégie d’intervention. De son côté, l’Anah ne peut pas imposer tel ou tel dispositif sur un territoire. Lorsque les enjeux sont liés à la rénovation énergétique, la mise en place du service public de la rénovation de l’habitat permet d’apporter les services et réponses nécessaires. Dans certains territoires, il sera nécessaire d’en passer par le traitement des copropriétés fragiles, de l’habitat indigne et de la vacance.

M. Dominique Da Silva (RE). Je retiens de vos propos qu’aucun opérateur n’est aujourd’hui responsable d’un recensement qui permettrait d’évaluer correctement la vacance. Vous dites que les collectivités doivent se saisir de ce sujet, mais, si elles ne le font pas, rien ne se passe.

Mme Jessica Brouard-Masson. Des analyses fines sont conduites au sein du ministère chargé du logement, plus particulièrement au sein de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP). Un chef de projet y a précisément en charge le traitement de la vacance.

M. le président Stéphane Peu. Il faut veiller à ne pas faire porter trop de responsabilités aux collectivités : le seul outil qui existe aujourd’hui pour recenser les logements vacants est un outil fiscal et qui, jusqu’à preuve du contraire, est aux mains de l’État.

Ce chiffre de trois millions de logements vacants émane d’ailleurs de la DHUP elle-même. Pour la majorité d’entre eux, les programmes locaux de l’habitat définissent des stratégies locales d’habitat, mais ils ne recensent pas les logements vacants – puisque les collectivités ne disposent pas de l’outil statistique, aux mains de l’Insee, ni de l’outil fiscal, qui relève de la direction des finances publiques.

Mme Jessica Brouard-Masson. Le fichier Lovac, mis en place par la DHUP, croise plusieurs bases et il est transmis à toutes les collectivités qui en font la demande.

De notre côté, nous avons intégré le fichier Lovac à nos outils de connaissance du parc privé. Les délégations locales de l’Anah y ont accès et peuvent travailler avec les collectivités sur la base de ces données, ce qui permet ensuite d’enclencher des stratégies en fonction du repérage statistique. Selon la DHUP, les logements réellement vacants, c’est-à-dire « la vacance de fond », seraient plutôt au nombre de 1,1 million d’unités.

M. le président Stéphane Peu. Je vous remercie.

18. Audition de M. Jean-Claude Driant, Professeur émérite à l’École d’urbanisme de Paris (Université Paris Est Créteil) (mercredi 31 janvier 2024 à 16 heures 30)

M. le président Stéphane Peu. La mission d’information sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation d’un parcours résidentiel durable s’apprête à achever ses travaux, puisque nous espérons rendre notre rapport début mars. Nous avons déjà entendu M. Patrice Vergriete, ministre délégué chargé du logement du précédent gouvernement ; s’il n’est pas reconduit, nous auditionnerons sans doute son successeur pour conclure nos travaux.

Cette mission d’information créée par la conférence des présidents – ce qui lui donne une dimension transversale – porte sur un thème assez large. Lorsque nous avons entamé nos travaux, plusieurs textes législatifs étaient « dans les tuyaux ». Le projet de loi relatif à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement a été adopté en première lecture la semaine dernière. La proposition de loi visant à remédier aux déséquilibres du marché locatif en zone tendue, qui concerne notamment la régulation des meublés touristiques de type Airbnb, l’a été avant-hier. Nous examinerons demain, en séance publique, une proposition de loi visant à faciliter la transformation des bureaux en logements. Outre ces textes portant sur des sujets particuliers, le Président de la République avait annoncé l’été dernier une grande loi plus générale, ce qu’avait confirmé M. Vergriete en évoquant une loi d’orientation et de décentralisation des politiques du logement. Notre mission d’information s’est insérée dans ce calendrier afin d’éclairer les débats législatifs, de faire un diagnostic de la crise du logement, d’en analyser les causes et les conséquences et de formuler un certain nombre de propositions.

Nous recevons aujourd’hui le professeur Jean-Claude Driant, auteur de nombreux ouvrages et études sur la question du logement.

Notre mission aimerait être éclairée par votre expérience, votre analyse et les nombreuses données chiffrées que vous citez régulièrement – j’avais trouvé très intéressante la communication que vous aviez présentée lors du Sommet de la construction organisé par la Fédération française du bâtiment (FFB). Notre rapport devant éclairer la représentation nationale quant à la nature de la crise du logement et déterminer le nombre de personnes en difficulté ainsi que de logements à produire, mieux vaut s’entendre sur le diagnostic avant de formuler des propositions !

M. Jean-Claude Driant, professeur émérite à l’École d’urbanisme de Paris. Je ne suis pas sûr que toutes mes réponses soient très précises cet après-midi, mais je vous communiquerai les données qui manqueraient dès mon retour.

Au risque d’être un peu banal, je considère que la crise du logement résulte de la superposition de deux phénomènes.

Faut-il d’ailleurs employer le mot « crise » ? Je l’ai moi-même beaucoup fait, notamment dans le livre que j’ai coécrit avec l’économiste Pierre Madec et intitulé Les crises du logement (2018). En réalité, la situation actuelle résulte d’abord d’un problème structurel qui s’est développé au cours des vingt-cinq dernières années, dès lors que les prix du logement ont commencé à augmenter plus vite que les revenus et l’indice des prix à la consommation.

Il faut distinguer deux périodes. Entre 1998 et 2008, les prix de l’ancien – ceux que l’on mesure le plus facilement, avec les données des transactions réalisées par les notaires – ont doublé partout. Je ne parle pas des loyers, qui ont évolué de façon beaucoup plus modérée. Il peut sembler étrange que les prix de vente doublent aussi bien à Saint-Étienne qu’à Paris ou à Nevers. Dans cette dernière ville, où j’ai travaillé avec les élus il y a quelques années, le marché immobilier est pourtant l’un des plus détendus de France – ce qui ne va d’ailleurs pas sans difficultés : on peut s’y loger assez facilement, mais le centre est vide !

Pendant cette période, les écarts territoriaux se sont donc considérablement creusés : si l’on a constaté un doublement partout, le prix du mètre carré est passé de 4 000 à 8 000 € à Paris, mais de 500 à 1 000 € à Saint-Étienne. Cela joue sur la capacité même des ménages à accéder au marché du logement : à revenu égal (ou quasi égal), les difficultés se sont davantage accrues à certains endroits qu’à d’autres. J’ai cité deux cas extrêmes, entre lesquels il existe une multiplicité de situations ; il n’empêche que les prix ont doublé partout.

La deuxième période commence en 2008, avec la crise financière, qui a entraîné un petit choc sur le marché immobilier. Je parle d’un « petit » choc, car la France a pris des mesures contracycliques très puissantes : je pense notamment à l’ouverture généralisée du prêt à taux zéro, sans plafond de ressources, dans le neuf comme dans l’ancien, ainsi qu’à la création du dispositif Scellier, qui est allé bien plus loin que les mesures de défiscalisation de l’investissement locatif existantes. En dépit de la fin du plan de cohésion sociale, les pouvoirs publics ont injecté de l’argent dans le logement social. Ce faisant, on a évité la crise : la courbe des prix de l’immobilier a marqué un petit creux, mais elle est très vite repartie à la hausse. Durant cette deuxième période, cependant, les évolutions se sont davantage différenciées : dans le Grand Paris et la plupart des métropoles, les prix ont repris leur hausse à pleine allure, tandis que dans d’autres territoires, comme à Nevers ou Saint-Étienne, ils se sont plutôt stabilisés – quand ils n’ont pas légèrement baissé. Les écarts ont donc continué à se creuser.

À cette dimension territoriale s’ajoute un deuxième élément, longtemps masqué par l’euphorie immobilière qui a duré jusqu’à la crise sanitaire – pendant cette période, on a vu des logements vendus en une journée. Dans la plupart des régions, on a beaucoup construit : on a compté près de 450 000 mises en chantier par an en 2017 et 2018, on a même approché la barre des 500 000 autorisations annuelles, on est monté à des sommets qui n’avaient pas été atteints depuis les années 1970. On a dépassé le million de transactions dans l’ancien en une année, ce qui n’était jamais arrivé. Les promoteurs ont vendu leur production sans aucune difficulté, ce qui leur permettait de balayer les critiques du rapport de François Leclercq et Laurent Girometti, publié en 2021 et mettant en cause la qualité des logements neufs. Cette euphorie masquait non seulement les disparités territoriales que j’ai évoquées, mais également l’éviction progressive d’une partie des ménages, notamment de ceux que l’on regroupe sous le terme très vague de « classe moyenne ».

Le doublement des prix partout – même à Nevers, donc ! – a été rendu possible par l’amélioration des conditions du crédit, les prix s’alignant sur la solvabilité des acquéreurs. Cependant, ces derniers, bien que toujours nombreux, se sont progressivement limités aux revenus les plus élevés et aux classes d’âge supérieures. Ainsi, l’âge moyen du primo-accédant à la propriété a augmenté de près d’une dizaine d’années en vingt ans. Les ménages déjà propriétaires ont contribué à alimenter le marché en vendant des biens, en rachetant, en investissant – c’est à ce moment-là que des patrimoines locatifs avec plusieurs propriétés se sont constitués. Le marché fonctionnait donc très bien, mais en évinçant une partie des ménages. C’est ce que j’ai contribué à qualifier de « crise », même si le terme n’est probablement pas le bon, puisqu’il désigne habituellement un phénomène brusque, violent, de courte durée et facteur de transformations – tel n’est pas le cas en matière de logement, c’est le moins qu’on puisse dire !

On a donc observé la montée structurelle de certaines inégalités liées au logement. Mais si l’on met de côté les locataires, qui n’arrivent plus à accéder à la propriété, cette situation profite à tout le monde : les ménages déjà propriétaires s’enrichissent et les collectivités voient leurs recettes fiscales augmenter, entre l’impôt sur la fortune immobilière et les droits de mutation. En somme, les prix élevés satisfont de nombreux intérêts convergents et ne nuisent qu’à ceux qui ne peuvent pas acquérir de logement.

Il faut bien réaliser que ces derniers sont désormais minoritaires dans notre pays. On cite assez peu un chiffre qui explique en partie les difficultés que l’on a eues à parler de crise du logement. Depuis une bonne quinzaine d’années, le taux de ménages propriétaires de leur résidence principale est très stable, à 58 % – il aurait peut-être tendance à baisser légèrement, à 57 %, mais on reste là dans l’épaisseur du trait. Ce qu’on dit peu, c’est que le taux des ménages « propriétaires non-accédants », c’est-à-dire qui possèdent leur résidence principale sans avoir d’emprunt en cours, est de 40 % – les deux tiers des propriétaires occupants. Autrement dit, 40 % des ménages français ne paient ni loyer ni mensualité pour leur résidence principale, ce qui ne les empêche pas de rembourser par ailleurs un crédit éventuellement souscrit dans le cadre d’un investissement locatif.

Propriétaire non-accédant est le statut d’occupation le plus courant dans notre pays, plus fréquent que celui de propriétaire accédant, de locataire du parc privé ou de locataire du parc social. Les propriétaires non-accédants sont en moyenne de vingt ans plus âgés que les propriétaires accédants, car beaucoup ont eu un crédit qu’ils ont fini de rembourser. Quoi qu’il en soit, pour eux, le fait que le logement soit cher n’est pas tellement un problème ! Voilà aussi pourquoi la question de la crise du logement a eu, jusqu’à présent, du mal à s’imposer dans le débat politique.

On voyait pourtant qu’une partie des ménages se faisaient évincer du marché immobilier. L’un des indicateurs majeurs pour suivre cette évolution est la mobilité dans les parcs locatifs, en particulier dans le parc social, où l’on trouve logiquement les locataires dont les revenus sont les plus bas. À ce propos, on dit souvent qu’il y a autant de pauvres dans le parc privé que dans le parc social. C’est statistiquement vrai, mais les locataires à faibles revenus logés dans le parc privé ont des profils sociaux et démographiques un peu différents : ils sont généralement jeunes, avec une perspective d’évolution de leurs revenus. Les ménages susceptibles de quitter le parc locatif pour accéder à la propriété sont principalement les locataires du parc social. Or, depuis vingt à vingt-cinq ans, les taux de rotation dans le parc social, surtout dans les zones les plus tendues comme l’agglomération parisienne, n’ont cessé de baisser. Autrement dit, les perspectives de sortie du logement social ont beaucoup reculé.

L’exemple de l’Île-de-France est particulièrement frappant. Selon les statistiques publiées il y a quelques jours par l’Agence nationale du contrôle du logement social (Ancols), le nombre d’attributions de logements sociaux en région parisienne est au plus bas – de l’ordre de 75 000 en 2022 contre 80 000 il y a encore quelques années. Ainsi, bien que le stock de logements sociaux ait considérablement augmenté en Île-de-France au cours des vingt à vingt-cinq dernières années – dans les années 2000 et 2010, le logement social était le moteur de la production de logements neufs – l’offre de logements à attribuer n’a cessé de baisser. Voilà un signe de l’éviction progressive des ménages du marché immobilier.

À cela s’ajoute, depuis dix-huit mois, une crise immobilière. Le déclencheur en a été la hausse des taux d’intérêt, qui ont quadruplé en un an et demi. Cependant, ces taux, aujourd’hui de l’ordre de 4 % ou 4,2 %, restent relativement bas dans la mesure où ils sont inférieurs à l’inflation. La véritable raison de la crise immobilière est le niveau des prix, qui demeurent adaptés à des taux d’intérêt de 1 %. Ainsi, la cause du problème conjoncturel est la même que celle du problème structurel des vingt dernières années : les prix sont trop élevés.

Les acteurs de l’immobilier parlent d’une crise de la demande, qui diffère un peu selon que l’on considère le marché du neuf ou celui de l’ancien, beaucoup plus volumineux. Sur le marché du neuf, on observe principalement une crise de solvabilité des ménages, lesquels n’arrivent pas à obtenir les crédits qui leur permettraient d’acquérir ces logements. Dans l’ancien, ce problème de solvabilité s’ajoute à l’attentisme des acquéreurs, qui espèrent une baisse des prix et considèrent donc, sauf urgence, que le moment n’est pas venu d’acheter.

Ainsi, les logements neufs ne se vendent pas. Des opérations sont abandonnées, tandis que celles qui ont été lancées laissent des invendus qui représentent, pour les promoteurs concernés, des problèmes majeurs. Contrairement à ce qui s’est passé en 2008 avec l’élargissement du prêt à taux zéro et la création du dispositif Scellier, la seule véritable mesure contracyclique constatée est la revente de 47 000 logements neufs à des bailleurs sociaux.

L’échec de ces opérations peut avoir des conséquences sur la construction de logements sociaux : c’est l’une des causes du recul de la production que l’on observe. Depuis une vingtaine d’années s’est développée la pratique de la vente en l’état futur d’achèvement (Vefa) pour les organismes HLM : en quinze ans, le taux de logements HLM produits en Vefa est ainsi passé de 20 % à 49 % l’année dernière. Cette évolution est à l’origine d’une dépendance réciproque entre les promoteurs et les bailleurs sociaux. Les seconds dépendent évidemment des opérations menées par les premiers : si elles sont abandonnées, c’est autant de logements sociaux en moins. Mais il y a aussi une dépendance des promoteurs à l’égard des opérations de logement social : pour équilibrer leurs comptes, ils ont en effet tendance à tirer le prix des logements libres vers le haut, ce qui réduit le nombre de leurs clients compte tenu des problèmes actuels de solvabilité. Il ne fait aucun doute que la Vefa-HLM a été un moteur de la production de logements sociaux, notamment dans les communes qui en comptaient peu et qui se sont engagées dans des opérations mixtes, et qu’elle a contribué à la mixité sociale : cette pratique comporte donc des aspects positifs. Elle n’en fait pas moins peser des risques sur l’activité.

Face à la crise de la demande, dans l’ancien, la solution est assez simple : les vendeurs vont finir par baisser leurs prix. Il est certes difficile de convaincre les particuliers, mais les agents immobiliers incitent les vendeurs à la modération. Le mouvement est d’ailleurs un peu amorcé, même si cela n’est pas encore flagrant.

Dans le neuf, la situation est beaucoup plus compliquée. Les coûts de construction ont subi une inflation significative. Les bailleurs sociaux et les promoteurs me disent, certes de plus en plus souvent, que les offres des constructeurs commencent à s’orienter à la baisse, mais je crains que cela ne résulte davantage de soldes que d’une baisse réelle des coûts, avec un risque in fine pour la santé de l’entreprise. Mais la véritable variable d’ajustement est le foncier. Dans une logique de marché libérale, il devrait se passer la même chose que dans l’ancien : les prix du foncier devraient finir par baisser. Cependant, cette évolution est beaucoup moins évidente et prendra beaucoup plus de temps : pour les logements qui sortiront de terre dans deux ou trois ans, la plupart des opérations sont déjà engagées et les transactions sont en cours, voire finalisées. Il faudra donc sans doute attendre plusieurs années avant qu’une éventuelle baisse des prix du foncier se fasse réellement sentir. À mon sens, le neuf aura donc beaucoup plus de mal à se remettre de la crise de la demande.

Cette crise de la demande entraîne, mécaniquement, une crise de l’offre, notamment dans le secteur locatif. Dans un contexte de marchés tendus, le secteur social a rarement connu des taux de rotation aussi bas, ce qui explique le recul du nombre d’attributions – je vous ai cité un chiffre de l’Ancols tout à l’heure. S’agissant du secteur locatif privé, je n’ai aucun moyen de mesurer la baisse, mais je me fie aux enquêtes effectuées l’année dernière par la Fédération nationale de l’immobilier auprès de ses membres et qui font ressortir un recul du nombre d’offres de 34 %, ce qui est énorme.

Les causes de cette baisse, dans le secteur locatif privé, sont multiples. Outre l’impossibilité, pour les locataires, d’accéder à la propriété, la réglementation relative aux passoires énergétiques dissuade probablement les propriétaires bailleurs de mettre leur bien en location – cet impact n’est pas mesuré, mais il suffit de regarder les vitrines des agents immobiliers pour s’en convaincre. À Paris et en région parisienne, le problème se révélera surtout après les Jeux olympiques : pour le moment, les propriétaires de passoires thermiques ne mettent pas leur bien en vente, car ils espèrent faire de beaux profits dans les mois qui viennent, dans le cadre de la location touristique.

Ce phénomène de la location touristique joue aussi un rôle : il fait partie de ce faisceau de facteurs qui provoquent une crise de l’offre, particulièrement dans le secteur locatif privé – élément clef du fonctionnement du système, parfois négligé, voire maltraité politiquement car vu comme un repaire de rentiers et de multipropriétaires. Or nous connaissons tous des gens qui n’ont les moyens ni d’accéder à la propriété, ni d’attendre un logement social, dont ils ne sont d’ailleurs pas forcément demandeurs : ce sont eux, les ménages les plus mobiles, qui ont besoin de ce parc privé locatif qui connaît actuellement une crise grave.

Quant aux chiffres que j’ai donnés à la FFB, Monsieur le président, je les avais calculés sur un coin de table ; je pourrai vous en transmettre une version un peu plus raffinée. Dans un échantillon de villes donné, j’ai calculé ce que pouvait louer ou acheter un couple avec un enfant à la recherche d’un T3, doté d’un revenu médian et appartenant à la tranche de revenu du troisième décile, en fournissant un taux d’effort de 30 % – j’ai été plus exigeant que la Banque de France. En juin 2022, avant la hausse des taux d’intérêt, notre ménage de référence pouvait se loger dans un appartement de plus de 64 mètres carrés dans des villes comme Saint-Étienne, Mende, Rodez ou Limoges, mais pas dans des villes comme Rennes ou Nantes, pour reprendre le rapport de MM. Girometti et Leclercq. Notre ménage se trouvait à peu près dans la même situation sur le marché locatif, pouvant s’offrir ce type d’appartement à Grenoble, par exemple, mais pas à Nantes. Il ne lui reste plus alors qu’à viser plus petit, à partir en périphérie de ville ou à demander un logement social – nous parlons du revenu médian, je le répète.

J’ai refait le calcul en décembre dernier, après la hausse des taux : notre ménage avait perdu environ 20 % de surface. En dix-huit mois…

M. le président Stéphane Peu. Quittons l’analyse des mécanismes de l’offre et venons-en aux caractéristiques et au volume de la demande car, d’un interlocuteur à l’autre, nous obtenons des évaluations très variables à ce sujet. J’ai ainsi été surpris d’entendre Damien Botteghi, directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), nous dire que les chiffres qui circulent sont très exagérés.

Ce sont les territoires, par le biais des établissements publics de coopération intercommunale, qui effectuent la programmation des logements, privés ou sociaux, dans le cadre de programmes locaux de l’habitat (PLH) obligatoires et contractualisés. Tous les PLH additionnés représentent une production de quelque 500 000 logements par an. Or nos interlocuteurs ministériels avancent un chiffre bien inférieur et nous constatons que le nombre de demandeurs de logement atteint un niveau record, qui ne cesse d’augmenter. Nous ne pouvons d’ailleurs ignorer les évolutions sociologiques intervenues au cours des vingt ou trente dernières années, qui s’ajoutent aux effets de la croissance démographique : les ménages ne fonctionnent plus comme par le passé et les modes de vie évoluent, ce qui accroît les besoins ainsi que les difficultés de la planification.

Quelle analyse faites-vous de la demande actuelle ? En ces temps de crise, comment faire en sorte que l’offre se rapproche le plus possible de cette demande ? Pour ma part, je suis très surpris de l’engouement, qu’on entend s’exprimer à longueur de discours, pour le logement locatif intermédiaire (LLI), dont je ne vois pas bien à quel public il est destiné – sauf de façon marginale. Pour que la crise prenne fin, il va pourtant falloir que l’offre et la demande se rencontrent, ce qui oblige à affiner l’analyse.

M. Jean-Claude Driant. La réponse à votre question n’est pas simple – sinon, cela se saurait !

Commençons par la demande de logement social, qui est en constante augmentation : environ 2,4 millions de personnes – pas de « ménages », car le nombre inclut, par exemple, de jeunes cohabitants – sont inscrites dans le système national d’enregistrement de la demande. Ces demandeurs ont globalement des revenus très inférieurs aux plafonds de ressources réglementaires des trois niveaux du logement social : prêt locatif aidé d’intégration (PLAI), prêt locatif à usage social (Plus) et prêt locatif social (PLS). Dans leur majorité, ils ont des revenus proches du plafond fixé pour les PLAI, voire inférieurs.

Cela indique que les plafonds de ressources actuels sont devenus assez largement fictifs. La demande et les attributions réelles de logements sociaux se font aujourd’hui à des niveaux nettement inférieurs aux plafonds, pour diverses raisons : à la fois parce que la demande est ainsi faite et pour répondre à des politiques publiques parfaitement légitimes, qui donnent la priorité aux personnes les plus en difficulté, en application du droit au logement opposable ou comme issue à l’hébergement d’urgence, par exemple. Les plafonds actuels couvrent pourtant très largement les classes dites « moyennes » dans le langage courant : 65 % des ménages sont éligibles au Plus, et environ 75 % le sont au PLS. Bref, d’un point de vue théorique et juridique, seules les classes supérieures ne sont pas éligibles au logement social. Il faut donc s’interroger sur l’utilité d’un autre produit pour le logement des classes moyennes.

Le statut actuel du LLI a été créé par une ordonnance de 2014, à la demande d’opérateurs tels que CDC Habitat ou Action logement et sa filiale In’li. Ce n’est pas qu’il manquait un « produit » : en théorie, la population concernée était déjà couverte par les dispositifs existants. Mais le fait est que nombre de gens qui auraient besoin d’un logement locatif à un loyer un peu inférieur au niveau du marché n’accèdent pas au logement social, en raison de son image, de son statut ou de ses procédures d’attribution. Il faut notamment être inscrit dans un fichier de demande de « HLM » – j’emploie ce terme à dessein, pour souligner la perception péjorative souvent associée à ce type de logements. Ces personnes potentiellement éligibles n’obtiendront jamais de logement social compte tenu de la lourdeur du système, par ailleurs justifiée par la nécessité de cotation de la demande et de transparence de l’attribution. Le système privilégie mécaniquement les ménages aux revenus les plus faibles, et ce, je le répète, pour de bonnes raisons.

Les bailleurs sociaux, tels que CDC Habitat ou Action logement, ont constaté qu’ils avaient du mal à louer les PLS, notamment à Paris. Pourtant, ces derniers sont proposés à 13 € le mètre carré, soit moitié moins cher que le loyer du marché ! Mais même à ce tarif attractif, ils ne trouvent pas preneurs, au point que Paris Habitat, ainsi que la presse l’a relaté, en a été réduit à passer des annonces sur Leboncoin… à Paris ! Les taux de refus sont de l’ordre de 60 % pour des PLS pourtant proposés à des ménages qui correspondent à la cible. Le problème n’est donc pas à chercher dans le niveau de loyer et le plafond de ressources : c’est la commercialisation qui n’est pas bonne.

C’est ainsi qu’est née l’idée de développer un autre produit, le LLI, non comptabilisé dans les obligations de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), donc décliné de façon beaucoup plus libre dans les territoires et commercialisé comme un logement privé – il est soumis aux mêmes plafonds de ressources que le Pinel. Le LLI offre l’avantage d’être géré par des professionnels, alors que le Pinel l’est par des particuliers dont on ne sait pas, faute de contrôle, s’ils appliquent vraiment les plafonds dans la durée.

Il y a deux ans, j’ai travaillé avec la direction de la clientèle de CDC Habitat, qui s’interrogeait sur le public du LLI. Il apparaît que ce public se distingue clairement des demandeurs de logements sociaux. Il s’agit essentiellement de jeunes couples, n’ayant pas encore d’enfants, à la recherche d’un appartement de deux ou trois pièces maximum, où ils resteront quatre ou cinq ans. Il y a vraiment un public, même s’il n’est pas massif et que son importance n’a pas été mesurée. Ces jeunes, en début de vie professionnelle et familiale, sont probablement appelés à sortir assez rapidement du plafond de ressources.

La demande de logement locatif social est-elle surestimée, comme l’indique le DHUP ? Je ne sais pas, mais deux facteurs incitent à analyser les chiffres avec une certaine prudence. Tout d’abord, les demandes ont très fortement augmenté dès lors qu’il a été possible de remplir son dossier sur internet. Il est devenu très facile de déposer une demande de logement social, sans se déplacer dans les services idoines…

M. le président Stéphane Peu. En revanche, il faut la renouveler…

M. Jean-Claude Driant. En effet – et c’était mon deuxième facteur incitant à la prudence – la demande doit être renouvelée tous les ans. Il y a quatre ans, avant la crise sanitaire, j’avais effectué un travail avec l’Ancols montrant qu’un tiers des demandeurs ne renouvelaient pas leur demande, ce qui est considérable. Ce n’est d’ailleurs pas pour cela que la courbe baisse : les sortants sont remplacés par de nouveaux venus, ce qui provoque une sorte de sédimentation. Il serait intéressant de savoir pourquoi tous ces gens n’ont pas renouvelé leur demande, mais une telle étude est difficile à faire : on ne sait pas où ils sont partis. Peut-être que certains avaient déposé une demande un peu opportuniste et que leur vie a changé, peut-être ont-ils juste « loupé » la procédure de renouvellement ? À Paris, avec toutes ses spécificités, l’étude effectuée tous les ans par l’Atelier parisien d’urbanisme (Apur) sur la demande et les attributions de logements sociaux montre que le taux d’abandon est le même qu’ailleurs.

Qu’en est-il du rapport entre la demande et le besoin de construction, le premier concept étant beaucoup plus vaste que le second ? La demande est constituée par tous les gens qui, à un moment donné, se positionnent dans le système pour acheter un logement ou en louer un, que ce soit dans le parc privé ou dans le parc social. On peut l’estimer à 2,5 millions, soit le nombre de ménages qui s’installent dans un nouveau logement chaque année – un chiffre bien supérieur aux 350 000 à 380 000 logements neufs construits tous les ans au cours des vingt-cinq dernières années.

Ce que l’on cherche à mesurer, c’est la demande potentielle de logements neufs, longtemps appelée « besoin de constructions neuves » : il s’agit de l’accroissement de la demande dans l’année ; autrement dit, les nouveaux ménages qui entrent dans le système. Cette croissance est liée à des facteurs purement démographiques, mais aussi à des évolutions sociologiques, comme la décohabitation, qui font que le nombre de ménages augmente plus vite que la population elle-même et que le nombre moyen de personnes par ménage diminue.

Cette demande potentielle n’avait pas été mesurée depuis 2012, ce qui était un peu préoccupant. Il y a quelques semaines, le ministère en charge du logement a publié une étude montrant que l’accroissement serait de l’ordre de 215 000 à 220 000 ménages par an d’ici à 2030, avant une baisse très forte. Ces projections sont en phase avec les projections démographiques de l’Insee : la croissance de la population devrait ralentir à partir de 2030 et surtout 2040, et se stabiliser, voire régresser, à l’échéance de 2070 – selon des hypothèses migratoires qui mériteraient d’être revues. Selon un scénario central, le nombre de ménages augmenterait de 85 000 par an entre 2040 et 2050, ce qui marquerait un ralentissement très fort.

Pour connaître le besoin de constructions neuves, il faut additionner le nombre de ménages supplémentaires et les pertes de logements dues au renouvellement du parc. Selon l’hypothèse qui circule depuis vingt-cinq ans, cinquante mille logements disparaissent chaque année – c’est un solde, qui prend en compte à la fois les pertes dues aux démolitions et aux changements d’usage et les gains liés aux subdivisions pavillonnaires ou aux transformations de bureaux en logements, par exemple. Le service des données et études statistiques conduit actuellement une étude sur ce total des logements qui disparaissent chaque année, dont le nombre serait largement surestimé. Enfin, il faut aussi tenir compte des résidences secondaires : si 10 % des ménages en possèdent une et que l’accroissement est de 250 000 ménages par an, il faut 25 000 logements supplémentaires pour intégrer cette demande considérée comme inévitable.

C’est ainsi que l’on arrive au chiffre de 350 000 logements à construire tous les ans au niveau national. Dans cette logique de calcul, il manque une déclinaison territoriale et aussi la prise en compte d’autres raisons de construire, c’est-à-dire des estimations locales du nombre de logements à construire pour couvrir les besoins. Un élu local peut être tenté de faire des projections démographiques optimistes, même si la population stagne ou baisse, ce qui conduira à des objectifs de production supérieurs à la simple déclinaison du chiffre national à l’échelle territoriale. Il y a aussi des enjeux de politique urbaine : une ville, y compris si sa population stagne, peut se donner l’objectif de refaire le quartier de la gare ou de privilégier la construction interne au détriment du périurbain. Il est donc normal que la somme des besoins locaux ne soit pas égale aux besoins nationaux – c’est même l’inverse qui ne serait pas normal.

Pendant longtemps, le besoin annuel a été estimé à cinq cent mille logements. Ce chiffre, qui n’est plus guère repris dans les discours politiques ni même par la Fondation Abbé Pierre, reposait sur l’idée qu’il fallait combler un déficit accumulé. Membre du comité de pilotage du rapport annuel de la Fondation Abbé Pierre pendant plus de quinze ans et resté proche de l’organisation, il me semble que j’ai contribué à la faire évoluer sur ce point : certes, il faut continuer à dire qu’il faut construire beaucoup de logements, mais en insistant plutôt sur leurs caractéristiques que sur leur nombre. Cela renvoie à la question des prix et à la notion de « logement abordable » dans tous les segments – y compris le logement intermédiaire, même s’il n’est pas équivalent à un logement social.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Vous avez posé le diagnostic. Notre rôle est désormais de rédiger l’ordonnance, afin d’atteindre non pas un simple chiffre de constructions mais une production adaptée aux besoins identifiés ainsi qu’aux spécificités des territoires. Il est parfois nécessaire de soumettre le malade à un électrochoc pour le réanimer. Selon vous, quelles sont les mesures à prendre d’urgence ? Vous avez indiqué que 40 % des ménages étaient propriétaires non-accédants, c’est-à-dire n’ayant plus de prêt immobilier à rembourser. Que faudrait-il faire pour les impliquer dans la résolution de la crise, pour les inciter à mettre des logements intermédiaires sur le marché par exemple ? Qu’en est-il de la hausse des taux des emprunts ? Que feriez-vous si l’on vous confiait une mission pour dégripper la machine ?

M. Jean-Claude Driant. Je suis un universitaire : j’analyse, mais je formule peu de recommandations…

Il n’y a pas de solution miracle. En particulier, l’idée d’un « choc de l’offre » me semble relever de la pensée magique. Construire beaucoup plus, pourquoi pas ? Mais cela ne fera pas baisser les prix, les exemples de Lyon, de Nantes ou de Bordeaux le montrent bien : on y a beaucoup construit, mais les prix ont augmenté. Cela ne veut pas dire qu’il ne faut pas construire ; mais il faut se demander de quels types de logement nous avons besoin.

Il est également illusoire d’espérer des effets massifs et rapides sur notre système : les inerties sont fortes – je l’évoquais à propos du marché foncier.

Il y a bien des décisions politiques qui pourraient être prises, mais elles ne seraient sans doute pas simples.

Ainsi, la capacité d’investissement et de production du monde du logement social est extrêmement fragilisée par des phénomènes liés à notre situation macroéconomique – hausse du taux du livret A et des taux d’intérêt, problèmes de la Vefa-HLM –, mais aussi par les coupes imposées aux organismes de logement social – réduction de loyer de solidarité (RLS), hausse de la TVA. La Caisse des dépôts a bien montré, dans son étude annuelle sur la capacité d’investissement du monde du logement social, que lier les enjeux de la rénovation et ceux de la production n’était pas tenable. J’ai demandé aux auteurs de l’étude ce qu’il en serait si on « rendait » la RLS aux bailleurs sociaux : cela fonctionnerait ! L’effet ne serait pas immédiat, puisqu’il faut au moins quatre ans entre la décision de construire un logement social et le moment où les clés sont remises à un locataire ; mais il serait possible de relancer la machine du logement social, qui dispose d’équipes professionnelles et de l’ingénierie nécessaire pour agir. Bien sûr, il faut aussi que les maires délivrent des permis de construire, ce qui n’est pas toujours facile – il y a des résistances. Mais redonner les moyens serait un pas dans la bonne direction.

J’évoquais le secteur locatif privé : c’est une banalité aujourd’hui, mais l’idée de donner un statut économique et fiscal au bailleur privé personne physique me paraît également pertinente.

On ne peut pas compter sur les institutionnels pour redynamiser le marché : ils y étaient un peu revenus avant la crise actuelle, mais les statistiques pour 2022 et 2023 montrent qu’ils sont déjà en train de se retirer. C’est peut-être purement conjoncturel – la situation de l’immobilier de bureaux n’est pas excellente, c’est le moins que l’on puisse dire –, mais il n’y a pas grand-chose aujourd’hui qui leur donne envie d’investir dans l’immobilier.

Le marché locatif est et restera donc, très majoritairement, un marché de particuliers. Dès lors, on pourrait imaginer de leur donner un statut fiscal.

Il faudrait qu’il concerne l’ancien aussi bien que le neuf : les systèmes d’aides mis en place depuis une vingtaine d’années ont toujours été centrés sur le neuf, comme le Pinel ou, à quelques exceptions près, le prêt à taux zéro. Or si l’on veut provoquer une reprise de l’offre, il ne faut pas en rester là : sinon, l’impact ne sera visible que dans vingt ans.

À ce statut s’attacheraient naturellement des contreparties. Celles-ci pourraient porter sur le montant du loyer ou le niveau des ressources, à l’instar de ce qui existe pour le LLI et le Pinel ; elles pourraient aussi concerner la qualité du logement, avec un critère de performance énergétique, par exemple.

Il faudrait naturellement mesurer le coût d’une telle mesure, mais il me semble qu’elle pourrait être efficace.

Il y a une autre idée qui se trouvait déjà dans les cartons du ministre précédent. Ayant animé un groupe de travail du Conseil national de l’habitat sur la décentralisation de la politique du logement, qui a tenu sa dernière réunion hier, nous avons constaté qu’il existe de vraies velléités locales de prise en charge de la politique de l’habitat, de façon bien plus forte que cela n’existe aujourd’hui.

Une telle mesure devrait-elle être automatique ? Toutes les métropoles, toutes les communautés urbaines, toutes les communautés d’agglomération, voire certaines communautés de communes pourraient-elles être concernées ? Il y a un débat. C’est une perspective qui m’inquiéterait plutôt. Je citais Nevers : voilà une communauté d’agglomération qui ne remplit aucun des critères pour devenir autorité organisatrice de l’habitat (AOH). Elle n’est pas délégataire des aides à la pierre, par exemple. Elle n’en a pas les moyens : l’ingénierie en la matière, c’est une seule personne… Le volontariat et la fixation d’un certain nombre de critères en matière d’ingénierie me sembleraient donc bien préférables à une généralisation automatique.

Le potentiel de l’action locale, si elle était un peu plus libre qu’elle ne l’est aujourd’hui, me semble intéressant. Je pense par exemple au cadre normatif : une AOH ne devrait pas avoir besoin de l’autorisation de l’État pour imposer un encadrement des loyers. On peut penser à Grenoble, qui a été « recalée » : c’est vrai que les loyers n’y sont pas très élevés, mais une collectivité doit pouvoir prendre ses responsabilités ! Il en va de même pour la réglementation de la location touristique de courte durée, pour la taxe sur les logements vacants, pour les permis de louer… Il doit être possible d’agir au niveau local sans demander l’autorisation du préfet. C’est là que le statut d’AOH aurait un sens.

Les associations d’élus demandent aussi que les collectivités qui le souhaitent – et qu’elles estiment nombreuses – puissent prendre la main sur MaPrimeRénov’. Cela doit être mis en balance avec l’enjeu national de rénovation énergétique. Certes, MaPrimeRénov’ ne fonctionne pas aussi bien qu’on le voudrait, mais on voit quand même une montée en puissance. Comment imaginer une articulation entre des AOH responsables de ce dispositif et l’agence nationale qu’est l’Anah ? Je suis perplexe, je l’avoue. Mais la force de cette demande m’a surpris.

On peut ensuite penser à une série de petites mesures. Parmi celles-ci, je compte le LLI : je continue de penser que ce produit a sa place sur le marché.

On peut aussi penser au bail réel solidaire (BRS), ce qui pose la question du foncier. Je n’ai pas les connaissances techniques pour dégager des mesures précises, notamment fiscales. Mais j’ai compris des travaux du CNR Logement – le volet « Logement » du Conseil national de la refondation a eu au moins la vertu de réunir l’ensemble des acteurs – qu’un consensus se dégageait en faveur d’une plus forte régulation du foncier, avec un encadrement, davantage de droits de préemption ou encore un plafonnement des prix. Ce consensus n’aurait pas existé il y a quinze ans : c’est peut-être le moment d’agir ! Je sais que le ministre Patrice Vergriete y pensait.

M. Dominique Da Silva (RE). Vous parlez de relance du logement social. Si l’on regarde ce qu’a produit le logement social, on voit qu’il abrite peu de jeunes et beaucoup de personnes âgées. On constate aussi que plus on construit, plus on a de demandes : grâce à la loi SRU, le nombre de logements sociaux a augmenté de 30 %, mais le nombre de demandeurs a doublé. En outre, les prix sont complètement décorrélés du marché privé ; des gens restent dans de grands logements, parce qu’il serait plus coûteux pour eux d’en prendre un plus petit. Faut-il vraiment remettre de l’argent dans un système qui a produit de tels résultats ?

CDC Habitat, bras armé de l’État pour produire du logement social, préfère aujourd’hui se tourner vers le logement locatif intermédiaire – ou, en tout cas, le développer en parallèle. Le LLI lui sert finalement à contourner le carcan du logement social.

Je vois aussi que l’on produit du logement social là où c’est possible, et pas forcément là où on en a besoin – toujours la question du foncier.

Ne faut-il donc pas plutôt repenser tout ce système ? Quel logement social produire ?

Et quid de l’accession à la propriété ? Le logement social a-t-il vocation à loger les deux tiers de la population française ? On en est très loin, au demeurant, puisque le parc existant ne suffit même pas à loger les plus modestes.

M. Jean-Claude Driant. Mon propos sur la crise du logement était très centré sur l’accession à la propriété. Une partie croissante des ménages à revenus moyens, voire inférieurs à la moyenne, pouvaient accéder à la propriété à la fin des années 1990 – période assez florissante de détente du marché – et donc libérer des logements sociaux, rendant ainsi le système plus fluide. Ce n’est plus le cas aujourd’hui.

Vous avez raison de souligner qu’il faut trouver les moyens d’une accession à la propriété abordable. Mais l’accession très sociale à la propriété, dont il a pu être question, est une zone de fort risque, notamment en raison des risques d’endettement. Les ensembles immobiliers dans lesquels les problèmes sont les plus graves ne sont pas des ensembles de logements sociaux, mais des copropriétés ! Amener à la propriété des ménages qui n’en ont pas les moyens, c’est prendre un grand risque – on l’a vu à l’étranger. C’est une des grandes vertus du système français que d’être, jusqu’à aujourd’hui et pour l’essentiel, resté prudent.

Un des moyens de rendre un peu de fluidité au logement social est effectivement de développer des formes d’accession sociale à la propriété. Le BRS est une des formules possibles.

Cela ne fait pas disparaître le besoin de construire des logements sociaux. C’est d’ailleurs une autre vertu du système français : ne jamais mettre tous ses œufs dans le même panier et continuer à développer les trois grands secteurs du logement (accession à la propriété, logement social et logement locatif privé) grâce aux systèmes de défiscalisation que j’évoquais.

La demande de logement social reste forte. Ce n’est pas parce qu’on en a construit qu’il y a davantage de demandes, mais parce qu’il y a plus de ménages qui ont du mal à se loger sur le marché privé.

Vous évoquez la question de la sous-occupation. Le problème est réel – avec d’immenses disparités territoriales. À Nevers, ce n’est pas un problème : au contraire, on est plutôt content d’avoir des locataires ! Mais là où le marché est très tendu, il faut effectivement s’en préoccuper. C’est de la technique : il faut faire en sorte qu’un locataire ne paye pas plus cher un T3 qu’un T4 – c’est la moindre des choses. Il ne faut pas non plus penser qu’une veuve seule dans un T4 va déménager dans un studio : elle a des meubles, elle veut recevoir ses petits-enfants et c’est légitime.

Il faut donc développer des mesures techniques, et mener un travail de conviction. Certains organismes de logement social le font, mais les résultats demeurent modestes.

Faut-il réfléchir au droit au maintien dans les lieux ? Est-ce justifié partout, pour tous les ménages ? Je n’ai pas la réponse, c’est un problème qu’il faut mettre sur la table. Mais je suis inquiet : comment dire à un ménage qu’il doit partir parce qu’il a dépassé un plafond de ressources, alors que cela signifie pour lui une explosion des temps de trajet, par exemple ? Ce n’est pas simple.

Le problème, encore une fois, est que même si l’on construit, l’offre recule. Pour seulement rester au niveau d’offre d’il y a vingt ans – sans parler d’un niveau optimal, que l’Île-de-France n’a jamais connu – il faut construire davantage et des logements de qualité.

Je disais que 65 % des ménages sont éligibles au logement social : c’est vrai si l’on s’en tient au critère des revenus, mais c’est en réalité la moitié, car la moitié de ces ménages sont propriétaires et ne sont donc pas éligibles. Le chiffre réel est d’un peu plus de 30 %, davantage dans la métropole parisienne où les locataires sont plus nombreux.

La majorité de la demande est composée de personnes seules – jeunes, séparées ou divorcées, âgées… Or l’offre de logement de deux pièces est insuffisante. Les studios ne conviennent pas vraiment, car une personne seule ne le reste souvent pas. Mais le logement social est aujourd’hui majoritairement composé de logements de trois ou quatre pièces. Il faut donc compléter la production avec les logements petits qui manquent aujourd’hui.

Les raisons de produire sont donc nombreuses, d’autant qu’il faut oublier l’image des HLM des années 1960 et 1970, celle des tours et des barres – même si elles rendent encore bien des services. Les logements sociaux construits aujourd’hui sont beaux, de qualité. Leur gestion est professionnelle et, là aussi, globalement plutôt de qualité.

M. le président Stéphane Peu. Merci pour ces propos très riches.

19. Audition de Mme Agnès Thouvenot, membre du groupe de travail « Logement » de l’Association des maires de France (mercredi 7 février 2024 à 15 heures)

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Notre mission d’information traite de l’accès au logement, plus particulièrement du parcours résidentiel et des freins que nous pourrions lever, dans un contexte de crise. Depuis septembre 2023, nous avons auditionné une multitude d’acteurs du secteur du logement. Notre rapport, qui établira une cartographie des freins existants et présentera des propositions pour les lever, sera transmis en mars prochain, afin que des mesures immédiates soient prises, en plus des dispositions qui pourraient nécessiter davantage de temps.

La problématique du logement n’est pas nouvelle et elle s’est même amplifiée ces derniers temps. Chacun en connaît les raisons, pour les avoir entendues, lues, mais surtout vécues. Que l’on soit étudiant, actif ou senior, il est difficile de se loger ou de se reloger pour faire correspondre son habitat à ses besoins et se rapprocher des commodités. On peut ainsi se demander quelles actions entreprendre sur les plans local et national afin de résoudre les difficultés que nos concitoyens rencontrent à chaque étape de leur vie.

Des bribes de loi ont été promulguées : nous avons adopté récemment un projet de loi relatif à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement, qui comporte des mesures pour réaliser des travaux afin de mettre des logements dignes sur le marché. Peu de temps auparavant, une proposition de loi visant à faciliter la transformation des bureaux en logements avait été adoptée par la commission des affaires économiques. Bien que la question des moyens se pose, il faut accélérer et construire mieux, en tenant compte des objectifs et des spécificités des territoires.

Mme Agnès Thouvenot, membre du groupe de travail « Logement » de l’Association des maires de France (AMF). Beaucoup a déjà été écrit sur la crise du logement, notamment par la Fondation Abbé Pierre, chaque année, et par le Conseil national de la refondation (CNR). Mes propositions et les points que je soulèverai manqueront donc peut-être d’originalité.

Il faut tout d’abord redire que la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dit loi « SRU », constitue un socle indépassable. On ne peut pas comptabiliser les logements intermédiaires pour respecter les quotas fixés par la loi : c’est une offre intermédiaire, qui n’est pas celle du logement social. Seuls 3 % des demandeurs de logement social pourraient en effet y prétendre. On a besoin de logements sociaux qui le soient vraiment, avec des plafonds de ressources.

Le directeur général du bailleur social que je préside m’a alertée sur le fait que 30 % des nouveaux entrants sont en dette de loyer au bout de moins d’un an. Même un parc de logements anciens, financés par des prêts locatifs à usage social (Plus), ne suffit pas aux ménages qui sont au-dessus du premier quartile de revenus ; pour ceux de ce premier quartile, ces logements sont inabordables. De vraies questions se posent donc pour les logements sociaux que l’on construit, leurs destinataires et leur adéquation aux besoins de la population et aux capacités financières des ménages.

De plus, introduire le logement locatif intermédiaire (LLI) comme un élément permettant de satisfaire aux quotas de la loi SRU risque de mener à une spécialisation des communes : certaines dans les logements sociaux, car elles en ont beaucoup construit ; d’autres dans le LLI. On aboutirait ainsi à une fragmentation et une polarisation des populations au sein des métropoles, certaines communes privilégiant l’accueil de ménages à revenus intermédiaires, c’est-à-dire des ménages relativement aisés.

Cette mesure annoncée ne doit donc pas être adoptée. On en voit dès à présent les conséquences dans le plan national que le Gouvernement a lancé pour sauver la promotion immobilière et que je ne conteste pas. Les loyers des logements intermédiaires sont très proches de ceux du marché, bien qu’ils soient présentés comme leur étant inférieurs de 20 %. Le marché n’est pas uniforme : à Villeurbanne, où l’encadrement des loyers a été instauré, nous avons cinq zonages, que les logements intermédiaires ne prennent pas en compte.

La question est donc de définir l’offre de logements que l’on développe et les niveaux de loyer, y compris aux plafonds des prêts locatifs sociaux (PLS) – ces logements PLS ont du mal à trouver preneurs, car les ménages cherchent plutôt des logements au niveau des plafonds du prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ou du Plus.

Il faut aussi travailler sur les zonages, le logement intermédiaire et l’encadrement des loyers. Bien qu’il ne soit pas encore très répandu ni très efficace, l’encadrement est un vrai outil, qui nécessite une politique publique cohérente.

Deuxième élément : le bail réel solidaire (BRS), qui est un vrai moyen d’accéder à la propriété, notamment en cœur de métropole où les prix sont très élevés. Sans être propriétaire du foncier, on accède à la propriété du bâti à 30 % ou 40 % en dessous du prix du marché. Les organismes de foncier solidaire ne sont toutefois pas assez dotés.

Pour faire du BRS un véritable outil, une piste consisterait à réfléchir aux plafonds de ressources des ménages qui accèdent à ce bail. Ceux-ci peuvent être fragiles, puisqu’ils sont éligibles au logement social et qu’accéder à la propriété représente des frais supplémentaires. Il serait intéressant d’inventer plusieurs BRS, avec différents plafonds de loyer. Dans la métropole de Lyon, sans ces dispositifs permettant à des personnes d’accéder à la propriété, il n’y aurait aucun primo-accédant, car les prix y sont bien trop élevés. Pour acquérir un logement, il faut habituellement en avoir revendu un autre. On a donc là un effet de levier très important.

La président de l’Union sociale pour l’habitat (USH), Mme Emmanuelle Cosse, que vous avez auditionnée, le dirait certainement mieux que moi : les bailleurs sociaux sont en immense difficulté. À Villeurbanne, ils nous demandent de choisir entre rénover une copropriété, travailler sur les copropriétés dégradées ou construire, car ils ne peuvent mener de front ces trois volets. Nous les sollicitons sur tous les registres, mais ils n’ont plus les fonds propres nécessaires pour soutenir les plans d’investissement.

Les offices publics de l’habitat (OPH) satisfont les obligations des commissions intercommunales d’attribution, chargées de loger les premiers quartiles. L’écart s’accroît entre les entreprises sociales pour l’habitat (ESH) et les OPH s’agissant de ces obligations.

Il nous faut mobiliser les bailleurs sociaux pour qu’ils réalisent des plans stratégiques de patrimoine (PSP) à la hauteur des enjeux. Les dettes de loyers qu’accumulent les ménages diminuent d’autant leurs ressources pour ces plans.

Les demandes qu’adressent les bailleurs aux collectivités depuis quinze ans pour vendre des éléments du parc HLM soulèvent aussi des questions. Les bailleurs sont confrontés au fait que les ménages ont du mal à acheter – parmi les logements mis en vente, tous ne sont pas vendus. Ces ventes fabriquent les copropriétés dégradées de demain, puisque se trouvent parfois vendus des biens en mauvais état énergétique : lorsque les bailleurs ne sont plus majoritaires dans la copropriété, les ménages devenus propriétaires se trouvent en grande difficulté pour financer les travaux de rénovation nécessaires.

Il serait souhaitable que le bailleur social ait l’obligation de vérifier que l’ensemble des biens qu’il met en vente ne relèvent pas d’une classe énergétique G, F, voire E – il faut anticiper, compte tenu du temps nécessaire à la réalisation de la vente. Ce problème est récurrent : quatre membres de copropriétés différentes, qui venaient d’acheter leur logement auprès d’un bailleur social, m’ont indiqué qu’ils n’avaient pas l’argent pour rénover.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Avez-vous connaissance du projet de loi relatif à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement ? Adopté en première lecture par l’Assemblée, il doit désormais être examiné par le Sénat et prévoit que les syndics pourront prendre certaines mesures.

Mme Agnès Thouvenot. Ce texte ne résoudra pas tous les problèmes, car les copropriétés que j’évoque, certes fragiles, ne sont pas encore dégradées – les bailleurs sociaux ne mettent tout de même pas en vente des copropriétés où les cages d’escalier sont en mauvais état.

Lorsque le bailleur social détient encore beaucoup de tantièmes, voire est toujours majoritaire au sein de la copropriété, il pèse fortement dans la décision de voter les travaux de rénovation énergétique prévus par la loi « Climat et résilience » ; le problème est que les copropriétaires qui ont récemment accédé à la propriété par la vente de HLM sont fragiles et qu’ils n’ont pas les moyens de financer ces travaux.

Se pose aussi la question des mutations dans le parc public. Un vrai levier serait de permettre aux ménages logés dans un grand logement avec un loyer faible d’accéder à un logement social plus petit, avec un loyer similaire. La proposition pourrait figurer dans un texte de loi : il s’agit de donner à tous les ménages en sous-occupation la garantie de disposer d’un logement assorti d’un loyer dont le prix par mètre carré serait équivalent à celui de leur loyer précédent.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Ce dispositif a été expérimenté à Saint-Denis : il peut être une solution dans un délai court, pour diminuer la tension sur la demande, mais, sur le long terme, il est coûteux pour le bailleur.

Mme Agnès Thouvenot. Il faut en effet prévoir des mesures de compensation pour les bailleurs sociaux qui ont appliqué la disposition. Il est certain qu’à moyens financiers identiques, les bailleurs ne pourront pas faire grand-chose.

Les copropriétés classées F et G que j’évoquais précédemment ne bénéficient pas de plans de sauvegarde, donc des aides de l’Agence nationale de l’habitat (Anah). D’autres subventions existent, mais les restes à charge sont élevés. Les avances sur travaux n’intègrent pas tous les mécanismes possibles – il y a bien Procivis, mais il se trouve surchargé de demandes.

J’ai demandé aux bailleurs sociaux de ma commune un état de situation des immeubles dans lesquels ils ont mis des logements en vente, afin qu’ils retirent de la vente les immeubles énergivores et qui nécessiteront des rénovations à court terme. Certains n’étaient pas concernés par cette demande, puisqu’ils avaient vendu les logements il y a longtemps. L’objectif est désormais de mettre en vente uniquement des logements qui ne placent pas en difficulté les propriétaires issus du logement social.

Pour ce qui est du parc privé, le projet de loi sur la rénovation de l’habitat dégradé est une bonne chose : il permet de faire levier, notamment par la pénalisation des marchands de sommeil ; il y manque toutefois une définition de ces marchands de sommeil.

En ce qui concerne les meublés touristiques, le projet de loi doit aller jusqu’au bout de la démarche car la situation est difficile, même pour les communes comme la mienne (Villeurbanne) qui n’atteignent pas le seuil des deux cent mille habitants au-dessous duquel les 120 nuitées ne sont pas déclarables. Quand elles sont dans ces interstices, les villes subissent un vrai préjudice en matière d’accès au logement, car la location de meublés touristiques est beaucoup plus rentable que la location en bail classique.

Quant aux colocations, elles peuvent ne pas relever du code de la construction et de l’habitation. Pour notre part, nous avons déjà refusé d’en classer certaines dans les zones habitables du plan local d’urbanisme (PLU) pour les assimiler à l’hôtellerie des zones économiques. Actuellement, tout le monde s’engouffre dans la brèche des produits de colocation car, associés à des techniques de défiscalisation, ils promettent des rendements de 10 % à 11 %, ce qui est colossal. En facilitant la conclusion de tels baux, la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « Elan », visait les colocations d’étudiants, mais elle a produit de puissants effets pervers d’autant que, passé l’âge de 25 ou 27 ans, la vie en colocation est plus souvent subie que choisie.

En matière d’encadrement des loyers, il reste beaucoup à faire. Les recours passent par une double saisine – conciliation et procédure administrative – qui reste assez compliquée à actionner. La direction départementale de la protection des populations (DDPP) s’intéresse aux agences immobilières qui commettent des infractions répétées, mais il me semble que nous pourrions aller un peu plus loin pour rendre cet encadrement effectif. Il faudrait aussi permettre l’application de loyers différenciés selon que le logement a fait ou non l’objet d’une rénovation. Actuellement, le propriétaire qui a fait de gros travaux se rabat sur la possibilité d’appliquer un surloyer, mais tout le monde s’y met, ce qui transforme le système en un vrai bazar – j’ai déjà vu appliquer un surloyer pour tenir compte de l’existence d’une fenêtre…

La question du foncier a été largement traitée par les groupes de travail du volet « Logement » du Conseil national de la refondation (CNR). Comment encadrer le prix du foncier ? Il faut inventer des mécanismes pour majorer la taxation des plus-values de cession de terrains nus qui sont rendus constructibles. Il est problématique que certains terrains soient revendus moins de dix-huit mois après la révision du PLU, en affichant des prix en hausse de 10 % ou 15 %. C’est ainsi que l’on se retrouve, dans ma commune de Villeurbanne, avec des prix de logements libres dans des constructions neuves qui évoluent entre 5 500 et 6 500 euros par mètre carré, ce qui est inaccessible pour la quasi-totalité des ménages. La spéculation foncière crée une situation où l’accession à la propriété est impossible pour les ménages de la classe moyenne, à revenus modestes. Nous constatons qu’il n’y a plus de primo-accédants à la propriété dans notre commune, ce qui est très ennuyeux pour la diversité sociale et les écoles. Quoi qu’il en soit, quels que soient les moyens d’ingénierie utilisés, nous devons encadrer le prix du foncier si nous voulons pouvoir construire des logements accessibles à tous.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. S’agissant des logements pour seniors, estimez-vous que le nombre de porteurs de projets est suffisant pour anticiper les besoins futurs de logements de différents types ? Ces logements faciliteraient le maintien à domicile d’une bonne partie de ces personnes, dès lors qu’elles seraient proches des commodités, gage d’autonomie.

Agnès Thouvenot. Le problème n’est peut-être pas tant la quantité que la qualité – en particulier, la taille – des offres des résidences autonomie : les modèles d’affaires ont poussé à des structures de quatre-vingt à cent résidents au minimum, ce qui donne l’impression d’avoir affaire à des établissements médico-sociaux. Il faudrait des unités de logements plus petites et plus diffuses dans la ville, mais nous avons été soumis à de fortes pressions de la part des agences régionales de santé (ARS) pour regrouper les établissements : à Villeurbanne, les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) publics comptent au moins quatre-vingts ou quatre-vingt-dix chambres pour des questions de rentabilité et le même phénomène touche les résidences autonomie. Un dispositif comme celui de l’aide à la vie partagée pourrait être utilisé pour les seniors, mais je remarque qu’il l’est, dans mon territoire, surtout pour les personnes en situation de handicap.

Au sein de la société d’économie mixte (SEM) dont je suis la présidente, nous explorons la possibilité de recourir à ce dispositif d’aide à la vie partagée dans le cadre d’un habitat diffus, au bénéfice des locataires du parc social d’un quartier. Nous avons un bailleur social dont le périmètre d’activité se situe dans un quadrilatère de deux cents mètres par cinquante mètres, ce qui est très concentré. L’idée est d’encourager les bailleurs sociaux à utiliser ce dispositif, si cela est possible, pour que les ménages restent dans leur logement mais bénéficient de l’offre de services telle qu’imaginée dans le cadre de l’aide à la vie partagée.

Cela étant, ces énormes ensembles en forme de pavé ne font pas forcément très envie, notamment pour anticiper les problèmes liés au vieillissement – mais nous sommes un peu contraints et forcés d’en passer par ces dispositifs d’aide. Peut-être la vieillesse se passerait-elle mieux si les seniors se montraient parfois plus proactifs ?

M. le président Stéphane Peu. Vos préoccupations rejoignent des propos que nous avons déjà entendus et que nous pouvons faire nôtres, sur la nécessité d’encadrer la vente de logements HLM et sur le fait que le logement intermédiaire n’a pas sa place dans la comptabilité SRU.

Le projet de loi sur la rénovation de l’habitat dégradé, adopté à la quasi-unanimité en première lecture à l’Assemblée nationale, fait l’impasse sur une définition du marchand de sommeil. Le procureur de la République de Bobigny me faisait d’ailleurs récemment remarquer que cette absence de définition n’aidait pas les juridictions à être efficaces. Au cours de la navette parlementaire, il nous faudra donc apporter des précisions sur ce point et en rectifier d’autres – il ne devrait pas être permis de louer un logement dont la hauteur sous plafond est de 1,80 mètre.

J’espère que notre mission permettra également d’apporter des éclaircissements sur la colocation, qui peut donner lieu à des baux séparés pour un même appartement depuis l’adoption de la loi Elan. Pour un prix souvent exorbitant, chaque colocataire dispose de quelques mètres carrés, mais pas de toilettes ni de salle de bains en propre : il est nécessaire d’encadrer ce dispositif, qui a révélé certains effets pervers.

Je suis d’accord avec la quasi-totalité de vos remarques ainsi qu’avec les conclusions du CNR Logement, qui a réussi à dégager un consensus des acteurs sur certaines propositions. Puisque celles-ci n’ont pas franchi ses portes, notre mission va en reprendre l’esprit.

Comment pourrions-nous rétablir un lien fiscal ou financier entre les communes bâtisseuses et celles qui ne le sont pas ? Le CNR Logement proposait, par exemple, de moduler la dotation globale de fonctionnement (DGF) en fonction de l’effort de construction des communes. La taxe d’habitation et l’aide aux maires bâtisseurs ont été supprimées, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) a été réformée : les maires n’ont plus d’intérêt à agir et ils ne peuvent plus compter sur les aides financières pour faire face aux besoins d’équipements et de services publics inhérents à l’afflux de populations nouvelles. L’AMF a-t-elle des propositions spécifiques à formuler concernant ce lien financier et fiscal entre le maire bâtisseur et l’État ?

Agnès Thouvenot. Abondant dans votre sens, je citerai aussi la non-compensation de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) comme frein à la construction par les communes, notamment celles qui respectent la loi SRU et accueillent des ménages de plus en plus fragiles.

Nous recevons des compensations pour les équipements publics, mais il nous en faudrait aussi pour les besoins sociaux. L’éducation nationale reçoit des moyens supplémentaires pour les zones classées en réseau d’éducation prioritaire (REP et REP+), là où la concentration de logements sociaux correspond à la géographie des quartiers prioritaires. Maintes communes n’ont pas renoncé à construire de nombreux logements sociaux, mais, comme Villeurbanne, essaient de le faire de différentes manières : développer le logement social en diffus, faire de l’hébergement d’urgence dans le parc privé dans le cadre de projets intercalaires, créer des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), etc. Il est regrettable que tout cela ne soit pas comptabilisé dans la loi SRU.

Par ailleurs, pour l’hébergement d’urgence et pour les constructions « en dur » visées par la loi SRU, les services de l’Etat travaillent en silo : ces deux mondes ne se parlent pas, le service d’accueil et d’orientation (SIAO) et la direction départementale des territoires (DDT) ne tenant d’ailleurs plus de comptabilité quand les communes ont dépassé le seuil de 28 % de logements SRU.

M. le président Stéphane Peu. Quant à l’idée de moduler la DGF ?

Agnès Thouvenot. Ce serait un geste judicieux.

L’État avait aussi accordé une aide aux maires bâtisseurs à la sortie de la crise sanitaire liée à la covid-19. Pour notre part, nous avions été très contents de recevoir plus d’un million d’euros d’aide, mais les promoteurs immobiliers n’ont pas réalisé le projet. Même quand le maire est volontaire, il peut être empêché par un contexte ou une conjoncture économique défavorables.

M. Dominique Da Silva (RE). J’imagine que tous les maires n’ont pas la même vision du logement et du parc social. Votre commune construit beaucoup pour le parc social, ce qui est très bien ; mais se posent aussi les questions du peuplement et de la gestion de la mixité par les communes. C’est pourquoi je ne partage pas votre point de vue s’agissant de l’idée d’ajouter les logements intermédiaires dans le calcul du quota que les communes soumises à la loi SRU doivent respecter.

La demande de logement social se porte essentiellement sur des PLAI et des Plus, alors que les PLS ciblent des personnes aux revenus plus élevés. Ne faudrait-il pas remettre à plat ces barèmes qui ne correspondent plus vraiment à la réalité ? Pour ma part, je pense qu’il y a trop de barèmes, mais aussi qu’il faudrait harmoniser les prix par mètre carré, car les écarts, qui se creusent au fil du temps, posent des problèmes de mobilité dans le parc social : le locataire d’un grand logement ne sera évidemment pas enclin à déménager dans un plus petit pour un loyer supérieur. Cette dérive n’est pas à l’avantage des bailleurs, qui auraient besoin de moyens pour construire et rénover. Le parcours résidentiel, dont il est souvent question, n’est pas respecté : vous gardez toute votre vie le PLAI que vous avez obtenu au départ, les variations de revenus ultérieures n’étant qu’assez peu prises en compte ; si l’on vous sort de ce PLAI, la surprise peut être assez désagréable. Il serait donc temps que les élus et les acteurs du logement social fassent des propositions sérieuses pour régler ce problème dont tout le monde a conscience.

Membre de la majorité présidentielle, je suis évidemment plutôt favorable à la proposition du Premier ministre d’ajouter les logements intermédiaires dans le quota SRU, afin de répondre au besoin de logement des classes moyennes. C’est aussi une manière de s’attaquer à la lourdeur du processus d’attribution des logements.

C’est bien beau de construire du logement social, encore faudrait-il éviter de créer des quartiers qui se paupérisent. N’y aurait-il pas, dans ce domaine aussi, un seuil à ne pas dépasser pour ne pas en arriver à ces copropriétés dégradées dont vous parliez ? Quel lien faites-vous entre ces logements sociaux, l’emploi et l’économie ? Que propose l’AMF pour faire en sorte que les logements soient construits au bon endroit, à proximité d’entreprises capables d’offrir des emplois aux habitants ? On parle de problématiques sociales sans s’intéresser suffisamment aux conditions nécessaires à remplir pour que les personnes ne restent pas en dehors de l’emploi et ne tombent pas dans la précarité.

Si l’idée d’encadrer le prix du foncier me semble bonne, il faut trouver des solutions crédibles pour le faire. Je remarque d’ailleurs que certaines collectivités n’hésitent pas à vendre au plus offrant : il faudrait donc mettre les pratiques en cohérence avec la volonté affichée de maîtriser le foncier.

Agnès Thouvenot. S’agissant de la remise à plat des loyers, le mouvement HLM en fait régulièrement la demande. Sans être une spécialiste du sujet, l’idée me semble intéressante. Pour citer des cas que je connais, je peux dire que les logements construits dans les années cinquante, n’ayant pas fait l’objet de réhabilitation, sont à 4,50 euros par mètre carré. Une fois ces logements réhabilités, leur prix passe à 5 ou 6 euros par mètre carré. Les logements PLAI neufs coûtent plutôt 7,5 ou 8 euros par mètre carré : un allocataire du RSA n’a pas les moyens de payer un PLAI à 8 euros. Les ménages les plus pauvres, ceux des premier et deuxième quartiles, ne peuvent payer que les loyers les plus bas.

Dans ces conditions, comment refondre les modalités de calcul des loyers ? Faut-il les établir en fonction des ménages et non plus en fonction du type de prêt et de l’année de construction ? Une telle réforme serait aussi importante que celle de 1977, qui avait créé les aides au logement. Si ces aides parviennent plus ou moins à solvabiliser les ménages, on constate aussi que c’est un puits sans fond dans le parc privé : elles ont alimenté une forte augmentation des loyers au cours des vingt à trente dernières années, à laquelle l’encadrement des loyers tente désormais de remédier. La piste d’une remise à plat des loyers est intéressante, mais elle implique de revoir en profondeur le financement du logement social, les types et durées de prêt et les moyens des bailleurs sociaux. N’oublions pas néanmoins, comme je le disais dans mon propos liminaire, que 30 % des ménages qui ont obtenu un logement social à Villeurbanne entre 2022 et 2023 ont déjà une dette locative – et nous ne faisons pas exception.

Quant au logement intermédiaire, non soumis au processus d’attribution et aux cinquante critères de priorisation y afférents, ce n’est pas du logement social. Les élus locaux ne sont même pas informés quand un investisseur en logements intermédiaires passe un contrat. Ce n’est pas possible ! Il m’arrive d’apprendre, au détour d’une conversation avec un promoteur, qu’il vient de signer un contrat avec In’li, la filiale spécialisée du groupe Action Logement. On ne peut pas tout demander au maire, sans lui donner des outils de pilotage.

Vous dites qu’il faudrait envisager les logements sociaux en lien avec l’emploi. Pour ma part, je pense qu’il est difficile de lier toutes les mobilités dans un même mouvement, car il y a des ruptures dans les parcours de vie : on peut changer de logement sans changer d’emploi et inversement, sans parler de ceux qui n’ont pas d’emploi. Si vous regardez l’expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée », vous verrez qu’une personne qui est au RSA depuis très longtemps a beaucoup de mal à accéder à l’emploi, même si elle bénéficie d’un logement social. Il faut évidemment construire des logements à proximité des zones d’emploi, mais il faut aussi veiller à ne pas enfermer les gens comme au temps des corons.

La volonté de maîtrise du foncier n’empêche pas les collectivités – et aussi l’État – de chercher à dégager des recettes foncières : tout le monde a besoin d’argent. Actuellement, il n’y a pas de mécanisme d’encadrement permettant de faire en sorte que le prix du foncier n’empêche pas la construction de logements abordables pour les classes moyennes qui veulent accéder à la propriété, soit aux alentours de 3 500 à 4 000 euros par mètre carré. Le sujet suscite l’intérêt de nombreux organismes, tels l’Institut de la transition foncière, qui devraient réussir à imaginer des mécanismes d’encadrement… de sorte qu’on évite d’en finir par construire des logements à 7 000 euros par mètre carré, qui ne trouvent pas preneurs.

M. Dominique Da Silva (RE). Quand les gens n’ont pas les ressources nécessaires pour payer un loyer, même décoté par rapport au prix du marché libre, ne serait-ce pas aux APL de compenser ? C’est la seule manière de préserver la mobilité. Que les gens soient un peu moins aidés lorsque leurs revenus augmentent est assez logique et cela vaut mieux que les enfermer dans des logements dont les prix bougent à peine avec le temps et ne correspondent plus à la réalité du marché. Il y a là un enjeu d’économie du logement social.

Le logement social est un logement rentable, puisque des loyers sont encaissés, même s’ils sont décotés. Une fois le bien amorti, on gagne plus d’argent qu’on n’en dépense et je m’étonne donc que ce patrimoine immobilier ne permette plus de solvabiliser les bailleurs et de dégager des liquidités pour construire. Le parc social, qui représente plus de 500 milliards d’euros de patrimoine, ne vaut rien en termes comptables : est-ce normal ? N’est-il pas possible de revenir à des loyers encadrés, moyennant un zonage – car la situation n’est évidemment pas la même en région parisienne et dans d’autres régions ? Si nous en restons à la complexité des barèmes actuels, nous ne nous en sortirons pas.

Mme Agnès Thouvenot. C’est tant mieux si le parc social ne donne pas lieu à valorisation financière, car il s’agit d’un bien commun. Aujourd’hui, on financiarise tout – l’eau comme les forêts. Or le logement est un bien social fondamental, et le droit au logement, un droit à la dignité. Il est nécessaire d’avoir un toit pour subvenir à ses besoins, éduquer ses enfants, travailler et construire une vie : je ne suis donc pas favorable à la financiarisation du logement social. Au demeurant, on n’est pas obligé de valoriser financièrement le parc pour remettre à plat les loyers et, effectivement, peut-être y a-t-il là une piste pour permettre plus de mobilité.

Il existe certes le mécanisme du surloyer, mais les logements concernés ne sont pas très nombreux : il n’y a pas beaucoup de ménages dont les revenus se situeraient au-dessus des plafonds et qui vivraient richement dans des logements qu’ils n’ont pas choisis. La question est plutôt celle de l’assignation à résidence que subissent ceux qui ne choisissent pas le lieu où ils habitent et qui sont contraints par les prix de l’immobilier à rester dans les quartiers où ils se trouvent.

Les opérations de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) permettent quelques mobilités résidentielles choisies. Certaines personnes peuvent partir, d’autres reviennent ou arrivent – parfois plus pauvres encore, ce qui risque de laisser penser que les actions menées par l’Anru ne sont pas bénéfiques.

M. le président Stéphane Peu. Notre collègue Dominique Da Silva a le mérite de la constance, car il défend la même position à chaque audition !

La valorisation du patrimoine HLM est une vieille lubie du ministère des Finances. Je me souviens avoir eu, lors du débat sur la loi Elan, de longues discussions sur ce sujet avec le ministre de la Cohésion des territoires, Jacques Mézard, et son secrétaire d’État, Julien Denormandie. Le mouvement HLM et moi-même avions fini par les convaincre que l’économie du logement avait besoin de marcher sur deux jambes, l’une privée et l’autre publique (ou socialisée), et que le modèle économique HLM, qui a fait ses preuves au fil du temps, reposait précisément sur le fait qu’il n’y a plus d’encours sur une partie du patrimoine, en raison de son âge, et que les gains réalisés par un organisme sur le patrimoine amorti lui permettaient de dégager des marges pour investir, produire ou réhabiliter. Cet équilibrage de long terme fait la solidité du système, à l’opposé du court-termisme de l’économie privée. Coexistent donc un segment privé et un segment socialisé et il ne faut surtout pas déséquilibrer cette mixité de l’économie du logement, qui a permis que, dans des moments de crise, les acteurs puissent se relayer selon que leur situation était plus ou moins bonne.

La crise que nous traversons aujourd’hui est à la fois une crise immobilière, une crise sociale et une crise du logement, qui met en difficulté aussi bien le secteur socialisé que le secteur privé, pour des raisons multiples sur lesquelles je ne m’étendrai pas. La loi Elan a mis un terme à la velléité de capitaliser le patrimoine HLM, en entérinant le fait qu’il s’agissait d’une économie de long terme. Du reste, la durée des prêts consentis notamment par la Caisse des dépôts et consignations pour construire ou acheter du foncier témoigne de cette vision de long terme, qui permet à la fois de proposer des loyers inférieurs au prix du marché et de jouer le rôle social qu’assume le mouvement HLM.

Il n’y a pas de rente de situation dans le patrimoine HLM, sinon à la marge. Ce qui bloque la mobilité dans ce parc est le fait que, dans le parcours d’ascension sociale du salarié français moyen, le passage du HLM à la primo-accession, qui précédemment était une simple marche, est devenu, en raison des écarts de prix, un obstacle infranchissable ; dans les zones tendues, la mobilité dans le parc HLM a été divisée par deux : alors qu’elle était de 10 % ou 12 % par an, elle est désormais de 4 % à 6 %. En une cinquantaine d’années, la part du logement dans le budget des ménages est passée de 9 % environ du revenu dans les années soixante à 30 % en moyenne aujourd’hui, la proportion étant beaucoup plus importante pour les familles les plus modestes.

Ce n’est donc pas en augmentant les loyers ni en remettant en cause la mixité de notre économie du logement qu’on trouvera des solutions, mais plutôt en renforçant des modèles qui ont permis à notre pays de faire de grandes choses qu’il ne parvient plus à faire aujourd’hui, parce que nous avons trop démantelé le système. Il faut sans doute l’adapter et le moderniser, mais sans remettre en cause ses fondamentaux.

M. Dominique Da Silva (RE). Un immeuble amorti génère évidemment des moyens permettant aux bailleurs de produire et de rénover, mais il faut aussi optimiser ce patrimoine. Louer à des niveaux de prix très inférieurs à ceux des logements plus récents construits à proximité ne correspond pas à la réalité de l’économie de l’habitat. Le fait qu’un immeuble soit ancien ou neuf ne doit pas faire varier les loyers du simple au triple, si le logement dispose des commodités requises. Il n’y a que dans le social que l’on ne suit pas le marché.

M. le président Stéphane Peu. La ville de Saint-Denis, dont je suis élu, compte de nombreux logements construits entre les années trente et soixante – il s’y trouve même la première cité HLM construite en France, en 1890 – et l’écart de loyer avec les immeubles récents n’est pas de un à trois, car ces cités ont été réhabilitées et leurs loyers ont été réajustés, en partie d’ailleurs pour payer cette réhabilitation.

Cependant, le taux d’effort des familles qui y vivent – car c’est là ce qui doit principalement nous intéresser – est souvent élevé et la mixité sociale n’est malheureusement pas au rendez-vous dans ces quartiers.

Pour le locataire, ce qui compte n’est pas tant le loyer que la quittance. Or, si je ne me trompe pas, le décret relatif aux charges locatives n’a pas été modifié depuis le début des années quatre-vingt, de sorte que l’APL ne solvabilise les ménages que pour la partie correspondant au loyer, qui ne représente parfois que 50 % de la quittance. Cette situation ne s’améliore pas, du fait notamment des augmentations du coût de l’énergie. Il faut donc plutôt raisonner en termes de quittance et en fonction des revenus du ménage : même avec un loyer de 7 euros par mètre carré – ce qui est maintenant le cas pour les loyers les plus bas du parc HLM, y compris pour les immeubles les plus anciens, les loyers situés entre 5 et 7 euros étant désormais très rares, même s’il en existe encore –, l’explosion du montant des charges rend souvent difficile pour les familles d’assumer les quittances. Ainsi, pour les 25 % de retraités qu’accueille le parc HLM de Saint-Denis et qui, même au minimum vieillesse, ne perçoivent plus l’aide personnalisée au logement une fois leurs enfants partis, la quittance peut représenter 40 %, voire 50 %, de leurs revenus. Il faut tenir compte de cette réalité.

Je vous remercie.

20. Audition de M. Pierre Madec, chargé d’études à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) (mercredi 14 février 2024 à 16 heures 30)

M. le président Stéphane Peu. Nous arrivons au terme de notre mission sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation d’un parcours résidentiel durable, qui nous a été confiée par la présidente de l’Assemblée nationale.

Cette mission a débuté au mois de novembre 2023 et, initialement, il s’agissait de mener une mission généraliste sur les questions de logement. En effet, quelques semaines auparavant, le Président de la République avait annoncé une loi d’orientation sur les questions de logement pour la fin du printemps 2024, par la suite confirmée par le ministre du logement alors en exercice. Notre mission a eu pour objectif d’élaborer des propositions dans la perspective de cette loi-cadre, en s’appuyant notamment sur les conclusions du conseil national de la refondation (CNR). En effet, celui-ci a réussi à dégager des propositions consensuelles à l’issue de travaux co-pilotés par des représentants de la Fondation Abbé Pierre, du Medef, des promoteurs immobiliers et des organismes HLM.

Nous achevons nos travaux en sollicitant des spécialistes, c’est-à-dire des universitaires et des chercheurs qui développent des réflexions plus globales. Nous sommes donc intéressés par votre analyse d’économiste à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). Nous avons besoin de dresser un état des lieux objectif : le quotidien Le Monde a publié hier un article montrant que la quantification de la demande de logement dans notre pays varie selon les interlocuteurs ; celle-ci passe du simple au double, selon qu’on reprend les chiffres de la direction du Trésor ou ceux du Conseil national de l’habitat.

M. Pierre Madec. Économiste à l’OFCE, je travaille notamment sur les questions de politique du logement et enseigne à Sciences-Po sur des sujets relatifs à l’économie urbaine.

Le premier point de votre questionnaire portait sur la gouvernance et l’idée de décentralisation – un sujet qui, effectivement, mérite un point de vigilance. Les acteurs locaux ont demandé, pendant des années, qu’une politique de décentralisation soit engagée, arguant de leur connaissance du terrain. Je partage plutôt ce point de vue, mais j’estime que l’État doit également jouer un rôle essentiel pour assurer la cohésion territoriale : les politiques du logement sont extrêmement diverses, certains territoires étant très volontaristes sur la question – notamment la métropole de Rennes – et d’autres étant moins mobilisés. Du point de vue du logement, de l’immobilier et de l’habitat, le principe de cohésion des territoires n'est pas assuré et la décentralisation ne comporte pas uniquement des aspects positifs.

En outre, il faut bien s’entendre sur la « décentralisation » dont il est question : décentralise-t-on des objectifs ou des moyens ? Globalement, les moyens de la politique du logement ont plutôt tendance à se réduire. Dès lors, décentraliser une politique qui fonctionne imparfaitement pourrait conduire certains à blâmer a posteriori les collectivités locales, quand bien même les moyens disponibles diminueraient.

Votre deuxième question porte sur la production de logements sociaux. La diminution de la production de ces logements constitue une tendance relativement ancienne, qui remonte aux années 2008-2010. Cette situation résulte de choix politiques : après les dernières élections municipales, la production de logements sociaux par les municipalités a eu tendance à diminuer. Par ailleurs, les économies budgétaires réalisées sur le secteur ont amputé les capacités de financement et d’investissement des bailleurs, sans parler des difficultés liées à l’indisponibilité du foncier. Les tensions sont nombreuses sur le segment du parc social, alors que la demande reste extrêmement dynamique.

Il est, de surcroît, est particulièrement difficile d’estimer les besoins. À l’heure actuelle, la question se concentre sur la capacité à pouvoir financer autant de logements sociaux que l’année précédente. Or le taux de rotation dans le parc social ne cesse de diminuer et les besoins de financement pour la production de logements sociaux sont en réalité sous-estimés.

Vous avez récemment auditionné le professeur Jean-Claude Driant, avec lequel j’avais écrit un article sur les questions de mobilité résidentielle dans le cadre d’un ouvrage que nous avions co-dirigé. Cet article, qui s’appuyait sur des données relativement anciennes (2013), pointait l’existence d’un véritable problème de sortie du parc social et d’accession sociale à la propriété, qui s’expliquait par plusieurs raisons : renchérissement des prix immobiliers, désolvabilisation d’un certain nombre de ménages, déconnexion entre le revenu des ménages et les prix, etc. Auparavant, les ménages réussissaient à sortir du parc social pour accéder à la propriété ; aujourd’hui, ils sont de moins en moins nombreux à y parvenir. Puisque le taux de rotation diminue, le nombre de logements attribués chaque année diminue également. Ainsi, la file d’attente qui s’accroît dans le parc social n’est pas seulement due à la moindre production de logements sociaux, elle est largement liée à la moindre libération de ces logements dans le cadre des parcours résidentiels des ménages.

D’un point de vue plus conjoncturel, une des questions concerne le mur d’investissement et les besoins de rénovation. De mémoire, le nombre de passoires thermiques dans le parc social est de l’ordre de 300 000 unités. Certes, il est question de revoir le diagnostic de performance énergétique (DPE), ce qui contribuera à extraire un certain nombre de logements. Cependant, s’il fallait rénover ces 300 000 logements à raison de 10 000 euros ou 20 000 euros par logement, les montants d’investissement seraient extrêmement élevés.

Les bailleurs préféreraient rénover plutôt que construire pour différentes raisons. D’abord, ils auraient la main sur ces rénovations, contrairement à la construction. Ensuite, il est nécessaire de rénover, parce que la loi l’impose. Aujourd’hui, nous avons l’impression que la capacité d’investissement des bailleurs a été amputée, notamment avec le dispositif de réduction de loyer de solidarité (RLS). Simultanément, les bailleurs font face à des injonctions contradictoires, qui les contraignent à la fois à plus construire et à plus rénover. L’équation financière devient très compliquée, à plus forte raison dans ces temps d’économies budgétaires.

Ensuite, il me semble nécessaire de prendre du recul sur la situation financière des bailleurs. Il faut adopter une position de juste milieu entre des bailleurs qui estiment être à l’agonie et un gouvernement ou des décideurs qui considèrent que les bailleurs n’ont pas de problèmes de fonds propres ou de capacités de financement. Je pense que la vérité se situe entre ces deux positions. À ce titre, les rapports de l’Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols) fournissent un grand nombre d’informations. Dans le rapport produit par l’Ancols sur les données de 2021, c’est-à-dire avant le durcissement des conditions de crédit, la situation était décrite comme globalement satisfaisante. En effet, à l’époque, les conditions d’accès au crédit étaient exceptionnelles : puisque les taux d’intérêt étaient à un niveau historiquement bas, la charge d’intérêt pour les bailleurs se situait à un niveau historiquement faible, ce qui permettait à ces derniers de bénéficier d’une situation correcte.

La remontée massive des taux met en danger cet équilibre qui, selon les mots de l’Ancols, était déjà fragile. De ce point de vue, même s’il existe un juste milieu, le système financier des bailleurs sociaux a vu sa fragilité s’accroître en raison du durcissement soudain des conditions de crédit.

M. le président Stéphane Peu. Il faut rappeler que les bailleurs sont endettés à taux variable. Le stock de la dette des bailleurs est considérable, car les prêts qui leur sont accordés sont indexés sur le taux variable du livret A.

M. Pierre Madec. Il me semble que l’Union sociale pour l’habitat (USH) a d’ailleurs réalisé un exercice de simulation de l’impact de la hausse du taux du livret A sur l’endettement des bailleurs. Puisque le taux de ce livret A a augmenté, l’ensemble de l’encours des dettes s’en trouve impacté.

Une autre question portait sur les prêts aidés et leur efficacité. Il n’existe pas aujourd’hui de meilleur moyen que les prêts aidés, les subventions et les réductions d’impôts. Les bailleurs sociaux sont confrontés au même coût du foncier que les bailleurs privés. Jusqu’à récemment, ils ne pouvaient pas compter sur la vente comme un levier d’endettement. Pour produire du logement moins cher que le prix de marché, la seule manière consistait à travailler à partir des dispositifs d’aide.

Pendant très longtemps, ces prêts aidés ont été accompagnés par ce que les bailleurs appellent les « aides à la pierre », c’est-à-dire des subventions directes. Ces prêts aidés ont été mis en place pour être accompagnés de subventions et d’aides. Aujourd’hui, à la lecture des opérations de financement des bailleurs, nous constatons que l’endettement et les fonds propres ont remplacé les subventions directes et les aides fiscales. Faut-il revoir le système en profondeur ? Est-il seulement la résultante d’économies budgétaires qui ont pu être réalisées ? J’aurais tendance à pencher pour la deuxième assertion.

Quoi qu’il en soit, le système n’a pas été créé pour fonctionner de la manière dont il fonctionne aujourd’hui. Si les aides à la pierre cessent, s’il est considéré que la TVA à taux réduit et que l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ne constituent pas de bons outils, il sera nécessaire de réfléchir au fonctionnement même des prêts aidés, comme les prêts bonifiés à l’installation (BAI).

Votre questionnaire comporte plusieurs questions relatives à la fiscalité. Des réflexions sont en cours dans ce domaine, des papiers de recherche récents ont étudié la taxation des loyers implicites. Globalement, une remise à plat de la fiscalité immobilière semble être absolument indispensable. Aujourd’hui, la fiscalité incite à la rétention et elle est assise, de fait, sur les prix immobiliers. À Paris, la taxe foncière a flambé dans la mesure où l’on anticipait une diminution des droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

Cette fiscalité immobilière, qui incite à la fois à la rétention et à la hausse des prix de l’immobilier, pose question. La remise à plat de la fiscalité devrait concerner le neuf et l’ancien, mais il faudrait également imaginer un nouveau système plus performant, qui prenne mieux en compte le revenu des ménages. En effet, la taxe foncière est globalement un impôt anti-redistributif, en tout cas, lorsque l’on se concentre sur les propriétaires. En résumé, la question de la fiscalité immobilière est centrale. En outre, il me semble exister un consensus pour mettre en place une espèce de taxe foncière rénovée, prenant mieux en compte le revenu et l’occupation du logement. Il faut également ajouter à cet aspect la question du statut du bailleur privé, qui revient aussi régulièrement dans les débats. Je pense que l’outil fiscal représente un levier d’action publique extrêmement important, il doit être mobilisé.

Votre questionnaire porte également sur le foncier. Économiquement, le prix du foncier est établi par la méthode du « compte à rebours » : le prix du foncier dépend des prix de l’immobilier et non l’inverse. De fait, le foncier est une résultante : il est cher parce que les prix immobiliers ont explosé. En résumé, le foncier correspond aux prix immobiliers, moins le bâti et les coûts de construction. Aujourd’hui, les professionnels, les promoteurs indiquent qu’ils ont acheté à un prix du foncier extrêmement cher dans la mesure où ils pensaient revendre à la fois bâti et foncier à un prix extrêmement élevé. Ils estiment que si les prix se sont légèrement ajustés, ils ne peuvent de leur côté ajuster leur charge foncière. Ils conservent certes un peu de flexibilité sur leurs marges, mais il existe malgré tout des frictions : sur les opérations de logements neufs, le prix du foncier est déterminé avant la vente finale, une fois le terrain bâti. Quoi qu’il en soit, si les prix immobiliers diminuent, les prix du foncier suivront la même tendance.

Ensuite, la disponibilité foncière est relativement faible. À ce titre, un élément demeure surprenant. Des plans de mobilisation du foncier public et du foncier privé ont été mis en place. Des appels ont été adressés aux propriétaires, à qui des exonérations fiscales massives ont été promises pendant un ou deux ans en échange d’une libération du foncier. Malgré tout, il demeure difficile de récupérer du foncier. J’ignore s’il faut établir des incitations. De ce point de vue, l’objectif zéro artificialisation nette (ZAN) participe à une raréfaction de l’offre foncière. L’accompagnement par les collectivités locales n’était sans doute pas tout à fait suffisant, de même que la pédagogie concernant le dispositif. Néanmoins, nous pouvons avoir l’impression que le logement est le grand perdant du ZAN.

Le ZAN a été établi en intégrant des objectifs particulièrement ambitieux, en affirmant que le logement ne devait pas y perdre. Mais simultanément sont intervenus des plans de soutien aux zones commerciales en déprise. Par conséquent, il conviendrait sans doute d’adopter une vision plus large et indiquer que le ZAN ne porte pas sur le logement, mais sur l’occupation des sols. Il est certainement possible de mieux occuper les sols et d’accorder une plus grande place au logement en France, tout en respectant le ZAN. Par exemple, le nombre d’entreprises logistiques qui accaparent du foncier n’a cessé d’augmenter. En résumé, il importe d’adopter une vision plus « macro », qui accorderait une priorité au logement plutôt qu’à d’autres types d’occupation des sols.

Vous m’avez également interrogé sur les dispositifs d’incitation à l’investissement locatif. De la même manière qu’il existait un consensus pour critiquer le dispositif Pinel, un consensus se fait aujourd’hui jour pour critiquer sa suppression, en raison de l’absence de contreparties. Certes, le Pinel et les précédents dispositifs coûtaient extrêmement cher et ne permettaient pas de produire du logement accessible, abordable pour les ménages, mais ils permettaient néanmoins de sortir chaque année 40 000 à 60 000 logements, qui avaient vocation à être mis en location. Dès lors, le marché locatif était soutenu, même si cela n’intervenait peut-être pas dans de bonnes conditions. Si le Pinel n’est pas remplacé par un autre dispositif, mais uniquement par des économies budgétaires, cela se traduira par une diminution du nombre de logements mis en location. Dès lors, cet aspect pose question.

Une autre interrogation concernait la mobilisation du parc existant. Ce débat revient de manière régulière, à juste titre. En effet, il faut rappeler que les bonnes années, la construction neuve représente 1,5 % de production de logements rapportés au stock. L’étude des données historiques fait apparaître une diminution du nombre de résidences principales. Paris constitue à ce titre un exemple caricatural. Ainsi, en dix ans, le nombre de logements s’est accru de 20 000 unités, mais le nombre de résidences principales a diminué d’autant.

Avant la crise récente, la France était, au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le pays dont la production de logements en proportion de son nombre d’habitants était la plus importante. Malgré tout, le logement est cher et peu abordable. Les tensions s’accentuent dans les zones les plus tendues, la part des résidences principales a diminué quand le nombre de résidences secondaires et les phénomènes de vacance n’ont cessé d’augmenter. Par conséquent, si un choc d’offre doit intervenir, il doit porter en premier lieu sur l’ancien. Comment, dans une ville comme Paris, le nombre de logements peut-il augmenter, mais le nombre de résidences principales diminuer ?

De ce point de vue, quoiqu’en dise la directrice des affaires publiques d’Airbnb, les meublés de tourisme et les résidences secondaires, jouent un rôle dans la raréfaction du logement, car ils sont concentrés dans les zones les plus chères où les difficultés de logement sont les plus importantes. Même si au niveau macroéconomique, l’effet est relativement marginal, dans les territoires en tension, un meublé de tourisme est un logement soustrait.

Une thèse récente réalisée sur Barcelone montre l’impact d’Airbnb sur le prix des loyers dans cette ville, à travers un double effet : d’une part une raréfaction de l’offre et d’autre part l’augmentation des loyers par les propriétaires. Ce double effet entretient une inflation élevée et la thèse en question évalue à 15 % la contribution des meublés de tourisme à l’augmentation des loyers à Barcelone, soit une hausse extrêmement significative.

Au-delà de cet effet inflationniste, il faut relever un effet de captation d’une partie du parc dans les territoires en tension où, par définition, des logements ne sont pas produits. En résumé, les meublés de tourisme constituent un véritable sujet d’interrogation. Dès lors, il convient d’aller plus loin en matière de réglementation. Aujourd’hui, certaines villes interdisent la mise en location de logements entiers, à l’instar de New York ou de Berlin par exemple.

Ensuite, l’Insee a récemment publié une étude sur l’augmentation notable de la vacance. En la matière, plusieurs aspects doivent être distingués. Pour commencer, la vacance est très souvent liée un manque d’attractivité, notamment dans la « diagonale du vide ». La direction générale du trésor ou certains candidats à la dernière élection présidentielle estimaient que la crise du logement pourrait se résoudre en mobilisant les logements vacants. Mais expliquer aux travailleurs essentiels d’Île-de-France qu’un logement vacant est disponible pour eux dans la Creuse me semble relever d’une vision assez réductrice.

La question de l’attractivité des territoires est donc incontournable. À ce propos, le soutien de la métropolisation pendant des décennies a contribué à vider des territoires. Or l’accessibilité à l’emploi figure parmi les facteurs de l’attractivité d’un territoire et des prix immobiliers. Si des emplois disparaissent d’un territoire, des phénomènes de vacance se créent. Par conséquent, lorsque des politiques de réindustrialisation sont menées, elles doivent s’accompagner d’une réflexion sur le logement. Inversement, une réflexion sur la manière de mobiliser les logements vacants nécessite de s’interroger sur les politiques d’attractivité des territoires. Selon moi, une très grande partie de la vacance dans la diagonale du vide ne pourra pas être résolue uniquement en établissant une taxe sur les logements vacants : il n’est pas pertinent de taxer des propriétaires qui n’arrivent pas à vendre, à louer ou à rénover simplement parce que la demande n’existe pas.

Un autre aspect, plus marginal, de la vacance, concerne les zones tendues. Ici, les outils fiscaux peuvent jouer un rôle. À cet égard, il peut sembler intéressant d’augmenter la taxe sur les logements vacants. Cependant, je n’ai pas le sentiment que la vacance longue soit massive dans les zones tendues. La vacance existe dans les zones tendues, car elle est aussi mesurée comme une résultante de la mobilité résidentielle. Cette vacance « frictionnelle » est plutôt liée au bon fonctionnement du marché.

Dans les territoires tendus, il convient de s’intéresser à la vacance longue, qui est plus difficile à mesurer. Des expérimentations sont actuellement menées sur des territoires « Zéro logement vacant » et portent sur des accompagnements des collectivités, pour prendre contact avec les propriétaires. Ainsi, il peut être intéressant de massifier ce type de dispositif qui semble fonctionner correctement et de le généraliser à l’ensemble des territoires pour mobiliser au mieux les logements vacants.

La dernière partie du questionnaire porte sur la question du sous-peuplement. Ce sujet revient fréquemment dans le débat. De nombreuses voix s’élèvent pour signaler qu’il existe un très grand nombre de logements sous-peuplés dans le parc social et qu’il est absolument nécessaire de corriger cette situation pour pouvoir accueillir les familles. Il est exact que le sous-peuplement a augmenté massivement, en raison du vieillissement de la population et des effets de décohabitation, à la suite des divorces notamment. Ces effets sont désormais bien documentés et ce sous-peuplement a fortement augmenté dans le parc social et dans le parc privé locatif : environ 45 % des logements sociaux seraient aujourd’hui sous-peuplés.

Cette problématique est réelle, mais elle doit être intégrée dans un cadre plus général. La moitié des demandeurs de logements sociaux sont des personnes seules. Dès lors, on a tendance à penser qu’il faut surtout des logements sociaux de plus petite taille. Au niveau des territoires, l’adéquation peut sûrement être améliorée, mais je ne suis pas sûr que la solution consiste à s’attaquer à la sous-occupation.

Ensuite, la sous-occupation existe aussi dans le diffus, dans l’individuel, ces fameux pavillons occupés par un certain nombre de ménages âgés. Il est possible de conduire une re-densification en essayant de mieux mobiliser ces logements, qui sont sous-occupés. La colocation intergénérationnelle peut ainsi être envisagée, mais un travail d’ampleur doit être accompli pour rendre ces territoires attractifs. En résumé, les réponses simples que l’on entend régulièrement ne sont pas nécessairement les plus performantes.