rapport d'information fait au nom de la mission d'information sur l’accès des Français à un logement digne et la réalisation d’un parcours résidentiel durable — Comptes rendus

L’adaptabilité du parc au vieillissement constitue un véritable sujet, sur lequel nous avons travaillé. Nous avons ainsi établi des scénarios de prospective sur l’avenir du bâtiment avec le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) et l’Agence de la transition écologique (Ademe), en nous penchant notamment sur le vieillissement, lequel constitue un facteur clé et structurant de l’avenir de la ville. Les projections de l’Insee laissent assez peu de doute à cet égard : la part des personnes âgées de 75 ans et plus devrait passer de 9 % de la population aujourd’hui à 16 % à l’horizon 2050. Le besoin de logement de cette population est donc bien établi.

Certains peuvent considérer qu’il n’existe pas de souci pour loger cette classe d’âge, grâce à un système d’accueil, notamment en maison de retraite ou en Ehpad, parfaitement fonctionnel. Cependant, je ne pense pas que cette position soit assumée politiquement, à l’inverse de celle qui prône le maintien à domicile. Mais dans ce cas, encore faut-il disposer de logements adaptés et la question des pavillons se pose à nouveau. Dans ce cadre, il peut être envisageable de maintenir les personnes âgées au rez-de-chaussée, l’utilisation des étages étant un moyen de mieux densifier l’habitat.

Il est beaucoup question de la rénovation énergétique des logements, mais des investissements massifs doivent être menés en matière d’accessibilité des logements. De ce point de vue, la loi Elan ne constitue pas nécessairement une avancée. Compte tenu des caractéristiques du parc ancien, il est ainsi pertinent de construire des logements neufs accessibles. De plus, les logements ne sont pas uniquement construits pour ceux qui les achètent ; il faut également les construire pour ceux qu’on y accueille aujourd’hui, par exemple les personnes âgées, mais aussi pour les habitants futurs qui, là encore, pourront être des personnes âgées en situation de dépendance. Action Logement a porté un certain nombre de dispositifs, notamment sur l’accessibilité, à travers MaPrimeAdapt’. Cependant, le besoin en investissement et accompagnement est massif, au même titre que celui portant sur la rénovation thermique des bâtiments.

Vous m’avez également questionné sur le lien entre travail et emploi, qui fait aujourd’hui consensus. Je rappelle ainsi que le Medef a rendu un Livre blanc sur le logement dès 2015. De fait, le logement cher représente un frein à l’accessibilité et à l’acceptabilité des emplois en zones tendues. J’ai précédemment évoqué les phénomènes de métropolisation : l’emploi a en effet été concentré sur les territoires métropolitains, les rendant de facto très attractifs, ce qui a contribué à la hausse des prix immobiliers. Ce faisant, les populations ont été éloignées de leur lieu de travail.

À ce sujet, les derniers chiffres publiés par l’Insee sont éloquents : globalement, dans toutes les unités urbaines, la distance entre le domicile et le lieu de travail augmente. Les personnes s’installent de plus en plus loin de leur lieu de travail puisque l’accessibilité au parc de logements, tant en termes de prix qu’en termes d’offres disponibles, n’est pas suffisante. D’un point de vue conjoncturel, les offres locatives ont diminué de 20 % à 30 % en moyenne. Le marché locatif privé a vocation à accueillir les travailleurs en mutation, en mobilité ; ainsi que les jeunes. Au-delà des difficultés structurelles et anciennes, la conjoncture est difficile, du fait de l’entrave du parcours résidentiel des ménages et du durcissement des conditions de crédit. Dès lors, moins de logements locatifs sont libérés, ce qui se traduit directement par une diminution du nombre de logements mis en location, sans même parler de la concurrence avec les meublés de tourisme.

Ces éléments entraînent nécessairement une conséquence sur l’adéquation de l’offre et de la demande sur le marché du travail. La littérature scientifique cherche parfois à évaluer l’impact du taux de propriétaires sur le chômage. Il en va ainsi de la célèbre hypothèse d’Oswald, lequel a développé l’idée que l’une des explications majeures du chômage observé dans les pays de l’OCDE serait l’augmentation du nombre de propriétaires. Selon cette hypothèse, la hausse du nombre de propriétaires crée un spatial mismatch sur le marché de l’emploi. Cependant, la littérature économique n’a pas établi un consensus sur cette hypothèse : certains articles estiment que l’effet est marginal, quand d’autres considèrent qu’il existe effectivement un effet, mais pas pour les raisons attendues. Globalement, les propriétaires connaissent un moindre taux de chômage et ont plus de facilité que les locataires à trouver un emploi. En revanche, puisqu’ils sont enracinés sur leur territoire, ils ont tendance à accepter des emplois qui correspondent moins à leurs qualifications que les locataires.

Certains estiment que la politique du logement est trop coûteuse. Toutefois, il faut reconnaître qu’elle est liée à la politique de l’emploi. De ce point de vue, les professionnels ou le Medef s’alarment de plus en plus de l’impact du logement cher et de la raréfaction de l’offre de logement sur les territoires.

M. le président Stéphane Peu. Je souhaite revenir sur la question de l’effort de la nation, toutes politiques du logement confondues, en pourcentage du PIB. Il serait à ce titre intéressant de s’intéresser à l’évolution historique de cet élément.

M. Pierre Madec. Ce sujet est intéressant. En effet, on a tendance à pointer une dérive de la politique du logement, et à penser que la France dépense beaucoup plus que ses voisins. En réalité, quand on la rapporte au PIB, cette dépense est extrêmement stable. Une brève augmentation est intervenue en 2008-2009 au moment du plan de relance. Elle est liée aux aides à la pierre, qui ont été particulièrement favorisées, notamment à travers la libéralisation du dispositif Scellier. Toutefois, les politiques du logement représentent deux points de PIB chaque année depuis l’instauration de cette mesure dans les comptes du logement, en 1984 : un point est consacré aux aides à la personne et un point est destiné aux aides à la pierre.

En outre, la bascule intervient plutôt sur la période récente, d’autant plus que sur la période allant de 1984 à aujourd’hui, les aides à la rénovation énergétique ont connu une montée en charge très importante, notamment à travers MaPrimeRénov’. Les dispositifs visant à aider les ménages à payer leurs dépenses en logement ou à produire du logement ont, de leur côté, connu une baisse extrêmement importante.

M. le président Stéphane Peu. En prenant en compte cette longue période, arrivez-vous à distinguer la part en points de PIB de l’aide à la production de logements, toutes catégories confondues ?

M. Pierre Madec. Tout à fait. Les comptes du logement permettent de distinguer les aides à la rénovation des aides à la production de logements.

M. le président Stéphane Peu. Cette projection me semble en effet intéressante. Par ailleurs, un sujet plus récent, que nous n’avions pas nécessairement évoqué au début de nos travaux, prend de plus en plus d’envergure. Il concerne plus particulièrement les questions relatives aux prêts bancaires. Il est de plus en plus souvent question de prêts à remboursement in fine, de prêts hypothécaires ou d’une révision des mesures prudentielles adoptées par les banques. Quel est votre avis d’économiste sur ces sujets ?

M. Pierre Madec. Tout le monde s’accorde à dire que l’explosion des prix immobiliers et la déconnexion entre les prix immobiliers et les revenus ont été permises par l’assouplissement des conditions de crédit, dans tous les pays européens. Aujourd’hui, nous sommes revenus à des niveaux de taux élevés, que nous avons déjà connus par le passé. Cependant, nous n’avions jamais rencontré de tels taux simultanément avec des prix aussi élevés et aussi déconnectés du revenu des ménages.

Si l’on considère que le principal problème concerne l’accès au crédit, la course en avant sur la durée du prêt se poursuivra. Nous connaissons cette tendance depuis une vingtaine d’années, qui a eu pour conséquence de faire exploser les prix de l’immobilier. Dans ces conditions, la solvabilisation des ménages entraîne un effet inflationniste très important. Il faut se souvenir que la durée moyenne d’emprunt des ménages était de dix-sept ans il y a une dizaine ou une quinzaine d’années, contre vingt-quatre ans aujourd’hui.

Dès lors, le vrai problème porte sur la déconnexion entre les prix et les revenus. Il semblerait que le pari qui a été opéré par les autorités consiste à assécher la demande, à réduire de 40 % le volume de crédits distribués, en espérant que les prix s’ajusteront à la baisse comme la théorie économique nous l’enseigne. Cependant, les prix ne se sont pas ajustés, alors même que nous observons un effondrement des transactions dans l’ancien. Peut-être sommes revenus au rythme normal de transactions annuelles, autour de 700 000 à 800 000 opérations ? Ainsi, le rythme récent de 1,2 million de transactions par an n’était peut-être dû qu’à l’explosion du volume de crédits distribués. L’asséchement de la demande a conduit à freiner les mobilités qui n’étaient pas forcées, mais qui correspondaient à des échanges de logements entre ménages propriétaires qui profitaient de conditions de crédit favorables pour acheter un logement un peu plus grand ou ailleurs. Telles sont les raisons pour lesquelles les prix ont beaucoup moins diminué en France qu’en Allemagne par exemple, où en l’espace d’un trimestre, les prix ont baissé de 15 %.

Malheureusement, il n’existe pas de baguette magique pour faire baisser les prix : il convient d’agir, soit sur la demande, soit sur l’offre de logements en la massifiant. Par ailleurs, il faut également se poser les bonnes questions. Si nous avons créé de nombreux logements au cours des dix à quinze dernières années, peut-être n’avons-nous pas produit les bons logements, pour les bonnes personnes, au bon prix.

De ce point de vue, la massification ou la généralisation de dispositifs comme le bail réel solidaire (BRS), même s’il coûte cher, peut constituer une bonne mesure pour promouvoir l’accession sociale à la propriété.

M. le président Stéphane Peu. Pourquoi ce dispositif coûte-t-il cher ?

M. Pierre Madec. Il coûte cher, car cela implique de mobiliser du foncier et donc des capacités financières. Mais ce dispositif permet de s’attaquer à la cause du problème, c’est-à-dire la cherté du logement, ce qui n’est pas le cas de l’élargissement du prêt à taux zéro (PTZ) ou de la massification. Il faut rappeler que les perdants de l’assouplissement massif des conditions de crédit et de la dynamique de prix très importante qui s’en est suivie, et les perdants du renchérissement du coût du crédit actuel sont les mêmes : les ménages modestes. Si la part des primo-accédants a globalement été maintenue, au sein de ces derniers, la part des ménages modestes a été divisée par trois. Ils étaient déjà victimes de l’assouplissement des conditions de crédit et ses effets inflationnistes, ils sont aujourd’hui victimes du resserrement brutal de ces mêmes conditions de crédit. Nous ne reviendrons jamais à des taux à 1 % et si les prix ne s’ajustent pas, je ne vois pas comment l’équation financière peut être viable.

M. le président Stéphane Peu. Je vous remercie.

21. Audition de Mme Laetitia Malet, déléguée générale adjointe de l’Association des communes et collectivités d’outre-mer (ACCD’OM) (Jeudi 15 février à 14 heures 30)

M. le président Stéphane Peu. La présente mission d’information sur les politiques du logement, qui nous a été confiée par la présidence de l’Assemblée nationale, s’inscrit dans la perspective de l’annonce effectuée par le Président de la République en septembre dernier, reprise par le ministre Vergriete, concernant une loi d’orientation et de décentralisation des politiques du logement. Celle-ci doit être présentée à la fin du premier semestre 2024. Notre mission a pour ambition de proposer des contributions approuvées par le plus grand nombre de parlementaires, à l’image des conclusions du Conseil national de la refondation (CNR) consacré au logement, qui a réussi à dégager des pistes consensuelles, soutenues de la fondation Abbé Pierre aux promoteurs en passant par le mouvement HLM et le Medef.

Alors que nous arrivons à la fin de nos travaux, nous souhaitons consacrer un temps d’échange à la situation particulière des outre-mer. Ces territoires connaissent en effet une crise du logement similaire à celle de la métropole, à laquelle s’ajoutent des difficultés spécifiques au sujet desquelles nous souhaitons vous entendre.

Mme Laetitia Malet, déléguée générale adjoint de l’Association des communes et collectivités d’outre-mer (ACC’DOM). Je tiens tout d’abord à vous remercier de nous permettre de vous apporter notre vision de la problématique du logement, sous l’angle des collectivités.

Il convient d’abord de souligner l’importance des enjeux de cohésion économique structurelle, environnementale et sociale qui marquent les outre-mer. Une attention particulière doit être portée à la question de l’habitat, au regard de l’ampleur des besoins en logement et de leur impact économique et social sur la vie de nos territoires.

En matière d’accès au logement social, la crise de l’offre de logements décents et abordables se prolonge. Dans les départements et régions d’outre-mer (Drom), 80 % de la population est éligible au logement social (contre 65 % au sein de l’Hexagone) et 70 % est éligible au logement très social (contre seulement 36 % au sein de l’Hexagone). Dans l’ensemble des outre-mer, l’Union sociale pour l’habitat (USH) évalue le déficit à plus de 110 000 logements. Malgré les efforts engagés depuis plusieurs années et malgré l’action des bailleurs sociaux, la situation du logement social et de l’habitat en général reste préoccupante. Le secteur est ainsi marqué par une forte baisse de l’offre de logements neufs, par la persistance de l’habitat indigne, la faible réhabilitation du parc locatif social, mais également par le retard pris en matière d’aménagement et d’équipement des fonciers constructibles, la faiblesse des moyens des collectivités locales et la hausse des coûts de revient du logement social. Ces problématiques sont exacerbées par la forte évolution de l’inflation que connaissent les outre-mer, qui fait obstacle à l’accès du plus grand nombre à un logement décent. Sur la période 2021-2022, on constate ainsi une baisse de 12 % des logements financés et une baisse de 11 % des logements livrés par rapport à 2016.

Sur le sujet du pilotage des politiques du logement, des défis différents existent dans chaque territoire en raison de ses spécificités géographiques, culturelles et économiques. Si les observations s’avèrent donc difficiles à généraliser, on constate néanmoins un bilan globalement contrasté sur la montée en compétences des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans les politiques locales. Bien que celle-ci se soit traduite par une plus grande efficacité dans certains territoires, au sein desquels le dialogue local en matière d’habitat existe historiquement, les politiques locales de l’habitat cherchent encore une cohérence et un portage dans d’autres, en raison de fortes résistances. Afin de concevoir et de mettre en œuvre des politiques efficaces, il est donc essentiel de favoriser une maturation du dialogue local entre les différentes collectivités, mais également entre les collectivités et l’ensemble des acteurs du secteur de l’habitat. L’échelon pertinent de gouvernance à retenir pour le logement nous semble être le niveau intercommunal, dans la mesure où les plans locaux d’habitat (PLH) y sont obligatoires et où ce sont les EPCI qui possèdent la compétence aménagement, eau et assainissement. Les EPCI assurent une coordination et une collaboration entre les différentes entités locales, qui permettent de mieux répondre aux besoins en logement de la population. L’efficacité des cadres de référence repose cependant sur leur nécessaire adaptation aux réalités spécifiques de chaque territoire, tout comme il est indispensable de s’assurer que la gestion globale ne desserve pas certaines communes au sein même de l’EPCI.

Sur la question de la production de logements, il est possible d’identifier à la fois des obstacles à la construction et à la réhabilitation des logements sociaux et des réponses à apporter aux besoins des populations.

Certaines mesures spécifiques rencontrent des retards dans leur mise en place. On peut citer la simplification et l’adaptation des normes liées à l’acte de construire, incluant des délais relatifs au temps d’étude (loi sur l’eau ou fouilles archéologiques) qui s’étendent jusqu’à trois ou quatre ans dans nos territoires. Il est donc urgent de lancer une simplification des normes ainsi que la mise en œuvre des normes RUP (régions ultrapériphériques) prévues par le Comité interministériel des outre-mer (Ciom).

On peut également citer le manque d’outils permettant de suivre le déploiement du plan au niveau de chaque territoire et de procéder à une évaluation à la fois qualitative et quantitative pour chacun.

La faible disponibilité de foncier à aménager et à équiper représente, en outre, une contrainte importante pour les politiques publiques. À cette problématique s’ajoutent celle des indivisions et celle des zones inconstructibles, car la forte demande se heurte à une offre insuffisante, en particulier dans le logement intermédiaire.

La construction de logements sociaux rencontre d’importants retards, dus notamment à un manque de soutien fiscal aux collectivités territoriales et à un manque d’équilibre entre les recettes et les dépenses induites des acteurs du secteur. Sur ce sujet, nous approuvons la proposition de M. Maurice Gironcel, président de la Communauté intercommunale du nord de La Réunion (Cinor), qui suggère que la politique de sanction à l’encontre des collectivités qui ne construisent pas assez de logements sociaux soit couplée avec une politique de récompense financière ou fiscale pour celles qui remplissent leurs objectifs. Cela permettrait d’induire des comportements vertueux au sein de certaines collectivités, qui préfèrent aujourd’hui faire le choix d’anticiper la sanction financière dans leurs budgets.

Nous déplorons par ailleurs la centralité du pilotage du plan depuis Paris, alors même que l’objectif initial était celui d’un pilotage en partenariat avec les acteurs locaux, au premier rang desquels les collectivités de chaque territoire.

Quant à l’augmentation des prix, qui s’accélère depuis ces deux dernières années, elle a pour effet une multiplication des appels d’offres déclarés infructueux ainsi que la prolifération de chantiers abandonnés avant leur terme, aussi bien dans le secteur du logement social que dans celui du logement privé. La fédération du BTP demande d’ailleurs que soit actée, de la même façon qu’en Guyane, une exonération de charges renforcée afin de permettre une remise à niveau. S’ajoutent à cela l’augmentation des délais d’approvisionnement en matériaux de construction et des prix unitaires, qui ne permettent plus de tenir les délais et budgets de chantier ; avec pour conséquences un allongement des délais de livraison des programmes et des coûts de sortie des opérations neuves désormais incompatibles avec les ressources de nombreux ménages. Il est important de rappeler que les besoins en logement en outre-mer sont essentiellement sociaux et très sociaux, en raison du coût de la vie et des faibles revenus des ménages.

Si nous tenons à saluer l’annonce faite par le Premier ministre, le 14 février 2024, concernant la simplification et les investissements qui vont être engagés pour 22 territoires français dont La Réunion, Mayotte et la Guyane, nous estimons que ces mesures, qui concernent 25 % d’un total de trente mille logements en trois ans, sont insuffisantes au regard des besoins réels.

À la lumière des éléments que je viens de vous présenter, il semble plus opportun d’engager des chantiers de rénovation que de construction. Les difficultés induites par le millefeuille administratif rendent impérieuse la simplification des procédures. Nous demandons également une augmentation et une facilitation sur la ligne budgétaire unique (LBU) pour les départements qui souffrent d’un fort déficit de logements, particulièrement Mayotte et la Guyane.

Sur la question des outils et selon les chiffres de l’USH, une vingtaine d’organismes interviennent dans le domaine du logement social en outre-mer, parmi lesquels treize sociétés d’économie mixte (SEM) immobilières et neuf organismes HLM. En 2019, le chiffre d’affaires de ces organismes était de 868 millions d’euros, pour plus de dix mille emplois par an. Du fait de la baisse des subventions et de la mise en œuvre de la réduction de loyer de solidarité (RLS), l’équilibre économique des opérations s’est dégradé au fil du temps. Par ailleurs, du fait de la non-revalorisation, pendant plusieurs années, du barème des APL, les loyers de sortie sont aujourd’hui trop élevés pour permettre aux ménages les plus modestes d’accéder à des logements neufs. Nous estimons préférable de consolider les opérateurs déjà existants, qui disposent d’une bonne connaissance des territoires ultramarins, plutôt que de faire appel à de nouveaux intervenants.

On trouve, en outre, des exemples de réussite parmi les opérations de regroupement des organismes. La reprise des parts de Siguy, SEM immobilière guyanaise qui se trouvait en grande difficulté financière, par la société immobilière de Kourou, est notamment saluée par les collectivités concernées.

Sur la question de la fiscalité applicable à la construction en outre-mer, le taux de TVA réduit à 2,1 % est satisfaisant.

Il est également nécessaire d’aborder la problématique centrale du foncier et des territoires au sein desquels des zones entières se retrouvent quasiment inconstructibles, majoritairement du fait de la zéro artificialisation nette (ZAN). En Guyane, par exemple, l’État, qui détient une grande majorité des terres, se doit de libérer certaines zones au profit des collectivités afin de permettre la construction de logements.

Si l’efficacité des nombreux dispositifs fiscaux doit être renforcée, il est également nécessaire de veiller à limiter les effets d’aubaine, d’assurer leur simplification et également de garantir des produits diversifiés. Il est par ailleurs essentiel de mettre en place des mesures en faveur de l’accession des habitants de nos territoires à la propriété.

Nous avons également été interrogés sur le parc de logements existants. Bien que le développement des locations saisonnières soit notable sur l’ensemble de nos territoires, nous déplorons, sur ce sujet comme sur de nombreux autres, le manque de données concernant l’outre-mer. Nous suggérons de rendre obligatoire la déclaration à la mairie des logements vacants utilisés comme location saisonnière, la mise en place d’une taxe sur cette activité, ainsi que d’une taxe en cas de non-occupation des logements durant, par exemple, plus de 50 % des nuitées annuelles. Cela permettrait, d’une part, de quantifier le parc de logements réellement vacants et, d’autre part, de limiter les potentiels abus des propriétaires qui mettraient leur logement en location saisonnière uniquement pour éviter la taxe sur les logements vacants en zone tendue. Je rappelle d’ailleurs que tous les territoires d’outre-mer sont en zone tendue. En dehors des nouvelles constructions, que les mairies peuvent quantifier grâce aux demandes de permis de construire, les collectivités ne disposent d’aucune visibilité sur le parc de logements privés et ne peuvent effectuer aucun contrôle sur les prix des loyers ou des transactions. En Guyane, par exemple, les fonctionnaires achètent des biens pour la durée de leur mission et les revendent après seulement quelques années, provoquant ainsi une hausse substantielle des prix sur le marché.

Sur le vaste sujet de l’adaptation du parc de logements à de nouveaux besoins, nous proposons également des pistes de réflexion. Pour tenir compte des habitudes culturelles spécifiques à l’outre-mer, du fait desquelles les personnes âgées privilégient le maintien à domicile, il est nécessaire de développer des outils pour adapter les logements, les parties communes et les espaces extérieurs au vieillissement et à la perte d’autonomie. Une piste à considérer pourrait être le développement de solutions nouvelles adaptées, intégrées dans une programmation mixte. Au-delà de la partie immobilière, la partie « Services » est essentielle et doit pouvoir s’appuyer sur un écosystème d’acteurs en lien les uns avec les autres. Les bailleurs sont ainsi fortement encouragés à développer des stratégies transversales en lien avec les partenaires du territoire.

Sur la question de l’emploi, la répartition des logements sur le territoire est inégale, aussi bien dans les Antilles qu’à La Réunion. Les communes en déficit de logements sont celles qui recensent le plus grand nombre d’emplois, tandis que les communes correctement équipées en logements souffrent du manque d’activité économique. Les habitants sont ainsi fréquemment contraints à l’exil au sein de communes dortoirs, et les conséquences sur les réseaux routiers comme sur le pouvoir d’achat des ménages s’observent au quotidien. En 2023, le nombre de demandes en attente pour un logement s’élève, dans les Drom, à 89 847, pour 11 489 attributions. Une partie des ménages ne trouve donc pas de solution adaptée à sa situation d’emploi, particulièrement au sein des zones les plus tendues où l’activité économique est la plus dynamique et l’offre de logement la plus notoirement insuffisante.

Le prêt à taux zéro est un dispositif clé pour les ménages à revenus modestes, en ce qu’il permet de faciliter la constitution de leur apport personnel et, par le mécanisme du différé, de mieux les solvabiliser. Il a cependant, faute d’actualisation annuelle des plafonds, largement perdu en efficacité. Si les annonces récentes du Gouvernement vont dans le bon sens, une révision de la composition familiale pourrait s’avérer profitable.

Si le bail réel solidaire (BRS) trouve progressivement sa place parmi les dispositifs d’accession sociale, le mécanisme de dissociation foncier/bâti ne saurait cependant se substituer aux politiques foncières des collectivités locales. Les conditions d’agrément des organismes fonciers solidaires par les services de l’État doivent faire l’objet d’une attention particulière, la pertinence économique et sociale des porteurs de projet n’étant aujourd’hui pas suffisamment analysée. Un seul organisme foncier solidaire, situé en Guadeloupe, est aujourd’hui agréé en outre-mer.

M. le président Stéphane Peu. Je vous remercie pour ces explications détaillées et constate une grande similarité entre les problématiques que vous évoquez et celles que nous observons dans l’Hexagone.

Je souhaite tout d’abord savoir si les critères de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi « SUR », sont les mêmes pour les outre-mer et pour l’Hexagone. Je souhaite également que vous nous indiquiez les différentiels d’inflation que vous constatez entre les territoires d’outre-mer et l’Hexagone. J’aimerais également que vous puissiez nous préciser si le sujet des fonciers d’État concerne uniquement la Guyane ou s’il s’agit d’une question plus générale, puisque nous proposerons dans notre rapport que l’État s’engage dans une politique plus volontariste sur la libération de fonciers à des fins de production de logements.

Mme Laetitia Malet. Je confirme que la loi SRU s’applique de la même manière sur l’ensemble du territoire.

Sur les différentiels d’inflation, il convient de préciser que le niveau des prix est, de façon générale, nettement plus élevé dans nos territoires qu’au sein de l’Hexagone, et que l’inflation y est donc également beaucoup plus importante. Si l’impact de certaines hausses tarifaires est moindre, à l’image des coûts de l’énergie dans la mesure où le chauffage n’est pas nécessaire dans nos habitations, les coûts supplémentaires liés à la distance amplifient encore davantage ces hausses. Si le différentiel est donc considérable entre outre-mer et Hexagone, on observe en revanche une cohérence entre les territoires des Drom malgré les écarts de distance. La situation est encore différente en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, où l’inflation est gérée différemment et le coût de la vie encore plus élevé.

La question du foncier d’État est en effet principalement guyanaise, puisque l’État détient 98 % de ce territoire. Compte tenu de la loi ZAN, de l’érosion des littoraux et des espaces naturels ou historiques à protéger, les collectivités ne peuvent finalement intervenir que sur une partie très limitée du foncier.

Je précise également que la TVA est différente en outre-mer par rapport à l’Hexagone : elle s’y élève à 2,10 % et elle est même inexistante en Guyane et à Mayotte.

J’évoquais précédemment la situation particulière de la Guyane, qui bénéficie déjà de l’exonération des charges sociales sur le BTP (et le tourisme), que réclame aujourd’hui la fédération du BTP en vue de relancer l’activité.

Cela démontre que nous sommes en mesure d’adapter nos actions aux spécificités de chaque territoire, à condition que cette démarche soit encouragée en amont. Les enjeux étant différents pour chacun de nos territoires, le traitement de la question du logement doit s’y adapter. À titre d’exemple, la forte demande que connaissent Mayotte et la Guyane est liée au nombre élevé de naissances et à une importante immigration. Il convient ainsi, pour ces territoires, de réfléchir à la simplification des mesures de viabilisation des logements informels, afin d’au moins garantir à la population un accès à l’eau et à l’électricité.

M. le président Stéphane Peu. Êtes-vous en mesure de nous communiquer le nombre de demandeurs de logement pour chaque département d’outre-mer ?

Mme Laetitia Malet. Je pourrai vous communiquer ces chiffres.

M. le président Stéphane Peu. La tension sur le logement social se constate-t-elle partout de la même façon ?

Mme Laetitia Malet. On l’observe absolument partout, aussi bien à La Réunion qu’en Guadeloupe et en Martinique, mais de façon plus prégnante encore à Mayotte et en Guyane, où l’on rencontre à la fois une demande de logement plus forte et une pauvreté plus intense.

Je tiens également à souligner une nouvelle fois les difficultés que nous rencontrons, sur ce sujet comme sur de nombreux autres, dans la récupération de données concernant nos territoires – et davantage encore pour des territoires comme Saint-Barthélemy, Saint-Martin, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Je vous remercie pour la qualité de votre présentation.

Si la faible disponibilité du foncier s’explique, en Guyane, par l’importance de la surface du territoire détenue par l’État, pouvez-vous nous expliquer ce qu’il en est pour les autres territoires : l’impossibilité de construire s’explique-t-elle par la réglementation liée à la loi « Littoral » ou aux zones protégées, à des friches ou à des zones dédiées à l’agriculture ? Quel rôle joue le ZAN dans cette situation ?

Sur la question des territoires retenus par l’appel à projets, il s’agit, selon moi, de s’inspirer des expériences concluantes qui ont été menées en matière de simplification, afin de les reproduire ensuite dans d’autres territoires et d’aboutir enfin à une réelle relance de la production de logements. Aussi, quelles sont, selon vous, les mesures concrètes qui permettraient de débloquer la situation ? J’ai notamment appris, grâce à votre intervention, que les mesures liées à la TVA que nous appelons de nos vœux sont déjà mises en place sur vos territoires. J’ai également noté qu’en plus du coût des matières premières, historiquement élevé en raison de l’importation, l’impact de l’inflation s’y ressentait de façon beaucoup plus brutale. Malgré les difficultés que vous rencontrez dans l’obtention de données chiffrées, disposez-vous d’éléments sur le parc de logements qui pourrait être transformé ou sur le bâti inutilisé et vacant ?

Je partage vos propos sur l’hétérogénéité des demandes en fonction des territoires. Je présume notamment qu’en Guyane et à Mayotte, les fortes demandes de logement et les difficultés d’accès concernent une population jeune et active, et que les spécificités culturelles liées aux seniors ne sont pas prises en compte de la même façon dans tous les territoires. Aussi, ressentez-vous plus fortement à l’heure actuelle ces problématiques liées aux spécificités territoriales ou est-ce une situation historiquement observée ?

Mme Laetitia Malet. Outre la situation particulière de la Guyane, que j’ai précédemment présentée, la faible disponibilité du foncier s’explique avant tout par la géographie de nos territoires. Du fait de la petite taille des îles, les surfaces disponibles sont naturellement modestes, et la topographie renforce encore davantage cette problématique puisque les volcans, les montagnes et les rivières représentent autant de surfaces constructibles en moins. Il est en outre important de souligner que de nombreux espaces considérés aujourd’hui comme inconstructibles par les différentes lois sont déjà occupés, à l’image des littoraux. La nécessité est donc celle d’une adaptation, qui s’avère aujourd’hui complexe.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Vous estimez donc que, compte tenu du faible nombre de surfaces constructibles, le relogement des populations vivant sur les zones littorales menacées par l’érosion est une solution complexe à mettre en application ?

Mme Laetitia Malet. C’est effectivement le sens de mon propos. Je peux, pour l’illustrer, citer l’exemple de Saint-Pierre-et-Miquelon. La commune de Miquelon-Langlade, touchée par une érosion dévastatrice qui menace le village de disparition à court terme, va ainsi être intégralement déplacée et reconstruite plus loin sur les hauteurs. Le coût de ce projet colossal, qui prévoit le déplacement de l’ensemble des infrastructures du village, s’élève à 30 millions d’euros pour l’Agence française de développement (AFD). Il en va de même en Guadeloupe, où l’état de certaines zones rend impérieux le relogement d’une partie de la population. Or la construction des nouveaux logements destinés à accueillir ces déplacés est rendue complexe par le manque d’espace disponible et les contraintes géographiques propres aux territoires. Les habitudes culturelles et sociales des habitants s’en trouvent également bouleversées, puisqu’ils sont contraints de quitter leurs maisons individuelles pour des logements en immeuble.

La question des logements vacants soulève, quant à elle, la problématique de l’indivision, particulièrement prégnante en outre-mer. On trouve ainsi, en particulier à La Réunion, en Guadeloupe et en Martinique, de nombreux logements vacants qui se dégradent progressivement. À Fort-de-France, on dénombre près de quinze mille logements laissés vacants du fait de telles situations. Il conviendrait donc de simplifier, de façon urgente, les procédures liées à la résolution des indivisions dans nos territoires.

Le parc de logements vacants et disponibles pour une réadaptation est, en revanche, très réduit en outre-mer. On trouve notamment très peu de grands bâtiments anciens qui pourraient être rénovés et transformés en logements.

Sur la question du parcours résidentiel, il faut avant tout tenir compte des spécificités de l’outre-mer. Le nombre élevé de familles très nombreuses entraîne, par exemple, un fort besoin en logements de grande taille. Or on constate que les opérateurs du logement ne tiennent pas suffisamment compte de ces besoins, à l’image de La Réunion où 25 % des logements issus des opérations immobilières ne sont pas achetés ni loués du fait de leur inadaptation à la demande. Il en découle des opérations immobilières dont la rentabilité insuffisante met en péril les entreprises impliquées et des logements dont la pérennité ne peut pas être assurée. Une partie de la solution se trouve donc dans une meilleure adaptation aux habitudes culturelles de nos territoires.

Les difficultés d’accession à la propriété s’expliquent, quant à elles, par le coût élevé de la vie. Dans la mesure où environ 70 % des habitants des outre-mer vivent en dessous du seuil de pauvreté, les possibilités d’accès à l’achat sont rares. Il est d’ailleurs fréquent que les chantiers de construction soient interrompus avant leur terme, à la suite d’une dégradation de la situation financière de l’acquéreur. Des solutions devront donc être trouvées face à ces importantes pertes de foncier, et les moyens adaptés pour permettre à nos populations à revenus modestes ou très modestes d’accéder à la propriété. En Guyane, la maire de Saint-Laurent-du-Maroni mène des expérimentations en ce sens.

M. le président Stéphane Peu. Votre association a-t-elle formulé des propositions visant à accélérer la résolution des problèmes d’indivision ? Les règles étant semblables en outre-mer et dans l’Hexagone, comment s’expliquent ces spécificités ?

Mme Laetitia Malet. Des pistes de réflexion sont actuellement à l’étude sur ce sujet, en lien notamment avec la mairie de Fort-de-France.

Cette situation s’explique par le nombre important de crises liées à des problèmes intrafamiliaux. Dans de nombreuses familles, les enfants ont quitté les Antilles pour l’Hexagone et les parents décèdent souvent sans laisser de consignes explicites concernant l’héritage, ce qui génère des conflits au sein de la fratrie quant au devenir du bien. C’est donc l’impact de l’éloignement d’une partie des familles qui est significatif sur les indivisions.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Votre intervention permet de prendre conscience des spécificités de vos territoires. L’ajout de normes réglementaires supplémentaires, qui pourrait avoir une pertinence en métropole, est ici rendu inutile par les éléments naturels et géographiques qui vous contraignent.

Mme Laetitia Malet. Il est intéressant de noter que la superposition, sur la carte de la Guyane, de l’ensemble des réglementations liées à la biodiversité, à la loi « Littoral » du 3 janvier 1986 et au ZAN, couvre l’ensemble du territoire. Je tâcherai de vous envoyer cette carte.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Ce chevauchement des réglementations, appliquées de la même façon au sein de vos territoires qu’en métropole, démontre des lacunes dans la prise en compte de vos contraintes spécifiques.

Mme Laetitia Malet. Il est en effet essentiel que les parlementaires prennent conscience de cette nécessité d’adapter les normes aux réalités propres à chaque territoire d’outre-mer.

M. le président Stéphane Peu. Je vous remercie.

22. Audition de Mme Véronique Bédague, présidente-directrice générale de Nexity et de M. Christophe Robert, délégué général de la Fondation Abbé Pierre (Lundi 26 février 2024 à 15 heures)

M. le président Stéphane Peu. Nous parvenons au terme de la mission d’information que nous a confiée la présidente de l’Assemblée nationale l’été dernier et dont les travaux ont commencé au mois de septembre. Créée à l’initiative de l’Assemblée nationale elle-même, donc investie d’un statut particulier, cette mission répondait à trois ambitions du Gouvernement : une loi sur les copropriétés et l’habitat insalubre, déjà examinée en première lecture ; une loi sur les meublés touristiques et Airbnb, qui suit actuellement le cours de la navette parlementaire ; une loi d’orientation sur le logement annoncée par le Président de la République et M. Patrice Vergriete, alors ministre délégué chargé du logement, et qui doit notamment comporter un volet consacré à la décentralisation. Plutôt qu’aux lois déjà écrites, cette mission visait à contribuer à l’élaboration de cette loi d’orientation, dont je dois du reste avouer qu’on ne sait pas très bien où elle en est… Elle n’a pas été mentionnée dans la déclaration de politique générale du Premier ministre ni dans les premières déclarations du nouveau ministre du logement, que nous n’avons pas auditionné.

Au-delà de son intitulé, notre mission a un champ assez large. Nous nous sommes appuyés sur les travaux du Conseil national de la refondation (CNR), dont vous avez assuré la coprésidence, considérant que, si un consensus pouvait se dégager au sein de ce conseil dans les milieux professionnels du logement, réunissant les promoteurs immobiliers, la fondation Abbé Pierre, les organismes HLM et le Medef, en passant par tout le spectre des fédérations professionnelles, il n’y avait pas de raison que ce consensus ne puisse pas se retrouver au sein de la représentation nationale. Nous avons donc pour objectif de formuler des propositions consensuelles au sein de la représentation nationale pour alimenter une loi de programmation dans ce domaine.

Nous avons procédé à de nombreuses auditions, notamment d’universitaires, de spécialistes, de fédérations de promoteurs, de fédérations du bâtiment, de l’Union sociale pour l’habitat (USH), d’Action logement, de la fondation Abbé Pierre, d’organisations de consommateurs, etc., et nous sommes en train de conclure nos travaux.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Notre commission a en effet débuté voilà déjà quelques mois et a procédé à une multitude d’auditions touchant l’ensemble des partenaires concernés par le logement. Il ne s’agissait pas tant de publier un énième rapport que de disposer d’une boîte à outils dont le contenu pourrait être variable selon les territoires. De fait, un parcours résidentiel pour toutes les bourses et tous les âges peut avoir des incidences différentes d’un territoire à l’autre, selon que la priorité y est donnée au logement des seniors, à l’accueil de nouveaux actifs ou au logement étudiant, qui est devenu un parcours du combattant. Le constat est le même un peu partout : à chaque étape de la vie et dans quelque situation qu’on se trouve, on rencontre des difficultés pour se loger ou pour trouver le logement adapté à ses besoins du moment. Nous voulons donc être une force de proposition, au moyen notamment de cette mallette, pour répondre à une question qui, comme la fondation Abbé Pierre peut en témoigner, se pose déjà depuis de nombreuses décennies : comment, en 2024, apporter une réponse au cas par cas en fonction des typologies de logements et des situations rencontrées d’une région à l’autre ?

M. Christophe Robert, délégué général de la fondation Abbé Pierre. Au terme de votre travail parlementaire sur un sujet que vous connaissez bien, il est intéressant de creuser des points particuliers sur lesquels demeurent des interrogations, notamment pour ce qui concerne l’adaptation aux réalités des différents territoires.

L’un des premiers résultats observés dans le cadre du CNR, et qui fait écho à la constatation rappelée tout à l’heure par M. le président, est le fait que les différents acteurs réunis aient partagé certains points de vue – ce qui pourrait peut-être guider les décisions des pouvoirs publics. Je rappelle qu’avant la création du volet « Logement » du Conseil national de la refondation (CNR logement), lors de la première rencontre avec le Président de la République, quatre thèmes étaient proposés dans le cadre de ce CNR. Toutefois, après le premier tour de table, tant le Medef que les syndicats, les présidents d’associations de collectivités, la fondation Abbé Pierre et un grand nombre des vingt à vingt-cinq acteurs non gouvernementaux présents autour de la table constataient l’absence du thème du logement, qui a pourtant, au-delà des questions techniques et financières, une incidence sur toutes les dimensions du quotidien de nos territoires et de nos concitoyens. Cette constatation a été massive, le Medef soulignant l’importance de la mobilité dans l’emploi pour le développement des territoires et le frein que constituait le manque de logements pour la création de nouvelles activités, tandis que nous mettions en lumière les difficultés sociales que nous observons tous les jours chez les étudiants comme chez les personnes disposant de revenus modestes, les familles monoparentales ou les personnes ayant rencontré des situations difficiles dans leur parcours. La question du logement apparaissait donc comme une évidence parmi les difficultés auxquelles notre pays est confronté.

C’est ainsi qu’à la fin de cette séquence, le Président de la République Emmanuel Macron a décidé de créer un CNR logement, qu’il nous a été proposé de coanimer – ce que, conscients des enjeux, nous avons accepté. Nous avons donc réuni trois groupes de travail, dotés chacun de deux animateurs.

Durant les six mois qui ont suivi, plus de deux cents personnes ont été mobilisées. Il s’agissait de fins connaisseurs des questions de logement, des parcours, de la technique, des territoires et des situations difficiles, œuvrant collectivement pour dépasser leurs identités et leurs champs particuliers d’intervention économique et sociale, en réponse à l’invitation à réfléchir lancée par le Président de la République, puis par la Première ministre et par le ministre du logement, évidemment très impliqué. L’évidence s’imposait que chacun devait dépasser le point d’où il parlait pour réfléchir avec les autres aux moyens de faire évoluer la situation du logement.

Vous connaissez le contexte tragique dans lequel s’inscrivait cette réflexion, marqué par une forte baisse de la construction globale et du nombre de logements sociaux, qui atteint des records à l’échelle de plusieurs décennies. Avec moins de trois cent mille logements construits en France, c’est une catastrophe. Quant aux logements sociaux, 82 000 ont été financés en 2023, contre 125 000 en 2018 : 40 000 logements sociaux en moins, ce sont 40 000 situations non résolues. Parallèlement, la demande de logements sociaux a connu une hausse sans précédent, avec 2,6 millions de ménages demandeurs, et le nombre de personnes sans domicile fixe a doublé en dix ans, tandis qu’augmentaient le coût de la construction et les prix de l’énergie, ainsi que les taux du crédit et le nombre des refus de prêt. Ces indicateurs se sont encore dégradés dans les mois qui ont suivi le CNR.

Un autre constat partagé était que le logement, premier poste de dépenses des ménages, avait, dès avant l’inflation, un impact considérable sur le pouvoir d’achat comme sur la santé et la scolarisation, sans parler de l’impact écologique, chantier abordé par l’un des trois groupes de travail que j’évoquais. Se posaient également la question des freins à la mobilité dans l’emploi – et, plus globalement, des freins au plein emploi –, celle de l’emploi dans le bâtiment, qui suscite aujourd’hui d’immenses inquiétudes, et celle du développement des territoires.

Pour ce qui est des grandes orientations générales, au-delà des chantiers techniques qui renvoient à bien des égards au questionnaire que vous nous avez adressé et sur lesquels nous pourrons revenir dans le détail, les acteurs du CNR se sont accordés, parmi plus de trois cents propositions formulées, sur une vingtaine de chantiers perçus comme prioritaires.

Parmi les questions transversales, les acteurs demandaient avec force une pluriannualité des engagements et des moyens – soit, en quelque sorte, une loi de programmation budgétaire s’apparentant à un plan de cohésion sociale –, pour donner de la visibilité aux acteurs, les mettre en dynamique et structurer les filières. C’est fondamental car, si on ne sait pas où on va, ce qui est aujourd’hui le cas… on va dans le mur. Il a également été demandé que les objectifs soient chiffrés pour permettre d’évaluer s’ils sont ou non atteints et, si nécessaire, de rectifier le tir, ce qui suppose une évaluation permanente.

Sans que cela exclue une différenciation territoriale, le rôle majeur de l’État en la matière a été unanimement souligné. Bien que nous n’ayons pas encore compris ce que l’exécutif entend faire en termes de décentralisation, l’État a, dans ce domaine, un rôle majeur, historique, et l’impulsion qu’il donne, sans interdire l’adaptation aux territoires, garantit une politique du logement forte et une égalité des territoires dans une perspective d’aménagement du territoire qui doit être à nouveau prise en compte – et qui rejoint également l’objet de votre mission.

L’État doit donc assumer un rôle de portage, d’impulsion, de pilotage et de soutien, ce qui n’empêche pas – et ce n’est, à nos yeux, pas paradoxal – que les politiques de l’habitat prévoient une délégation de compétences à des autorités disposées à le faire, équipées à cet effet et ayant mobilisé les moyens nécessaires. Cette possibilité a été formalisée autour des autorités organisatrices de l’habitat (AOH) créées par la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi « 3DS », mais d’autres modalités sont possibles et nous pouvons y réfléchir. Toujours est-il qu’une grande ambition et une adaptation au niveau des territoires, en fonction de la réalité locale, ne sont pas incompatibles. Il s’agirait ainsi de mettre en œuvre localement les objectifs définis à l’échelle nationale, en adaptant les outils et les financements aux besoins des territoires. Il faut toutefois veiller à ne pas déléguer n’importe quoi – c’est, par exemple, la question du contingent préfectoral, sur lequel nous pourrons revenir.

Un autre élément transversal est la nécessité de maintenir les aides et contreparties sociales. À cet égard, nous avons pris littéralement « une grande claque » lorsqu’à l’issue du CNR, au lieu de l’impulsion en ce sens qu’attendaient tous les acteurs, on nous a annoncé la réduction du prêt à taux zéro et la fin du dispositif Pinel. Or des aides et des incitations sont nécessaires et, même si on peut discuter de tout, en particulier du niveau pertinent des contreparties sociales et écologiques, le retrait pur et simple de ces mesures est une catastrophe.

Il a également été demandé des mesures d’urgence et des mesures structurelles, qui peuvent être combinées à l’instar du rôle de l’État et de l’adaptation des outils et des moyens aux territoires.

Un autre élément transversal qui s’est dégagé est la nécessité d’agir sur tous les leviers. Avant même les conclusions du CNR, Véronique Bédague et moi-même avons beaucoup insisté auprès de l’Élysée, de Matignon et du ministère du logement, invitant les pouvoirs publics à faire feu de tout bois face aux parcours résidentiels et aux réalités plurielles que vous avez évoquées en introduction. Personne, en effet, n’est épargné, sinon les très riches : qu’il s’agisse des sans-abri qui rencontrent les pires difficultés ou de ceux qui ne peuvent pas accéder à la propriété ou à la mobilité professionnelle, il y a de très nombreux chantiers à ouvrir.

Pour conclure cette introduction, je tiens à souligner que tous les acteurs ont fait preuve d’un très grand engagement. Certains sujets qui n’étaient initialement pas évidents ont émergé d’une manière assez consensuelle, comme l’importance que revêt le foncier. Il s’agirait en effet de définir le sens que l’on donne à la maîtrise du foncier et ce que l’on voudrait en faire. Plusieurs approches sont possibles et, pour Véronique Bédague et moi-même, les moyens à employer pour encourager la construction dans une perspective de densification sans l’opposer au zéro artificialisation nette pourraient justifier la création d’une mission. Toujours est-il qu’un débat autour du foncier s’est nettement fait jour : quelle ville voulons-nous ? Où construire ? Où densifier ? Construire quoi, en fonction de quels besoins ?

La « claque » que j’évoquais tout à l’heure est la forte déception ressentie, après un engagement de six mois, par les deux cents acteurs du CNR au vu des résultats de ce processus. Il faut faire attention, car ce n’est pas à la légère que nous avons participé à cette réflexion : comme vous, nous sommes très occupés et, dans le débat public, démocratique et politique, le peu d’écoute accordée à ce travail collectif réalisé à la demande de l’exécutif fait mal.

Mme Véronique Bédague, présidente-directrice générale de Nexity. Pour évoquer ce que je retiens, quant à moi, des conclusions du CNR, je commencerai par une plaisanterie : quelqu’un disait un jour que, lorsqu’on pose ses fesses en haut d’un toboggan, il est rare qu’on n’arrive pas en bas – et c’est exactement ce qui est en train de se produire. Christophe Robert évoquait le chiffre de trois cent mille logements construits mais, l’année dernière, moins de deux cent mille ont été vendus et il n’y a aucune raison de construire plus qu’on n’a vendu. De fait, avec 95 000 logements collectifs, 58 000 maisons – un effondrement ! – et 40 000 logements sociaux construits par les organismes de logement social pour compte propre, le total est inférieur à deux cent mille, de telle sorte qu’on peut s’attendre, en rythme de croisière, à ce que deux cent mille logements soient construits chaque année. La situation ne s’améliore pas en début d’année, car les ventes ne sont pas plus nombreuses. Je ne sais plus quel mot employer pour dire qu’il y a urgence, car je ne me fais pas entendre.

Pour ce qui concerne le CNR, c’est au Gouvernement et à vous de dire quelles sont les bonnes réponses aux questions posées. Je reviendrai pour ma part sur quatre ou cinq questions qui ont émergé de ce travail – au-delà de celles, évidemment très importantes, qui touchent au développement durable.

Une première question intéressante est celle du foncier. Nous avons en effet tous pris conscience, au sein du groupe, que nous ne regardions pas comme il conviendrait ce bien commun, que nous devrions traiter comme tel – même si je ne sais pas comment le faire. Toujours est-il que le zéro artificialisation nette rend le foncier encore plus rare et que la baisse du prix du foncier escomptée par certains à cause de la crise – on entendait citer le chiffre de – 20 % – n’a pas eu lieu. En réalité, ceux qui disposent d’un foncier constructible savent très bien qu’ils possèdent un bien rare.

L’une des propositions du CNR était d’encourager la libération de foncier par une fiscalité appropriée, et elle a donné lieu à des travaux parlementaires. L’idée a même été émise de savoir comment contrôler le prix du foncier et comment rendre, le cas échéant, aux collectivités une partie de la plus-value générée par l’amélioration d’espaces publics. Ainsi, lorsque nous avons construit le tramway à Paris, il s’agissait d’une dépense publique très importante, qui s’est traduite par une vraie requalification des boulevards des maréchaux et une augmentation des prix du foncier dans cette zone, mais les collectivités ne savent pas reprendre une partie de cette plus-value. Certains jugent que ce n’est pas possible, mais il faut tout de même examiner la question, car on ne peut se satisfaire d’enrichir les propriétaires fonciers pour la simple raison qu’ils se trouvent dans une zone revalorisée par l’action publique. Il y a là un vrai débat. Il est bon que les marchés aient un prix, mais le foncier est aujourd’hui un bien commun très rare et il n’y a aucune raison que son prix baisse, ce qui ne favorisera pas la production de logements abordables.

Une deuxième question très intéressante abordée par le CNR – qui n’a du reste pas réussi à la traiter – est celle de l’évaluation des besoins, qui suppose une itération entre ceux que définit l’État et les besoins locaux. Comme vous le disiez vous-même, en effet, les besoins ne s’expriment pas de la même manière selon les territoires. Comment organiser cela ?

En outre, pendant plusieurs années, l’État n’a pas dit qu’il fallait du logement. Il est intéressant de rappeler, à cet égard, qu’à l’ouverture du CNR, la cheffe économiste du Trésor déclarait qu’une production annuelle de deux cents à deux cent cinquante mille logements suffisait. Avec deux cent mille logements, nous y sommes presque… et nous allons donc voir si ça suffit ! Il est très difficile de définir des politiques publiques sans faire un diagnostic partagé, lequel doit prendre en compte tant la production de logements neufs que la réhabilitation, les logements insalubres et le souhait des gens d’habiter près de leur travail – alors que les travaux du Medef ont montré qu’année après année, ils habitaient de plus en plus loin.

Une troisième question est celle de la densité. En effet, le zéro artificialisation nette et le souhait de réduire les déplacements en voiture – lequel suppose que les gens vivent dans des endroits desservis par les transports en commun – conduisent à réfléchir sur ce thème, et des travaux très intéressants ont donc été engagés pour savoir comment rendre le plan local d’urbanisme (PLU) accessible à la population – ce qui n’est pas facile : peut-on le dessiner ou le représenter en 3D ? D’un point de vue démocratique, cela n’a rien d’anecdotique. Peut-on, par ailleurs, imposer une densité minimale et comment faut-il travailler la réversibilité ? Ces problèmes ont donné lieu à de nombreux débats au sein du CNR et des propositions ont été émises.

Un grand débat a également été consacré à ce sujet tabou qu’est la fiscalité. Les maires ont-ils les moyens de financer les équipements qui accompagnent les logements ? Le système de la fiscalité locale est en effet d’une perversité folle : pour financer les logements, il faut taxer davantage les propriétaires, car ce financement repose sur la taxe foncière. Pour aider les maires bâtisseurs, une refonte de la fiscalité locale serait nécessaire, mais on peut, à défaut, adopter une approche plus douce en accordant des bonus à ces maires, ce qui toutefois ne résoudra pas le problème du financement du fonctionnement de ces équipements, notamment en termes de personnel.

On constate, par ailleurs, l’effondrement du marché de la location et de l’investissement des Français dans le logement. De fait, les investisseurs institutionnels privés, encore présents sur le marché du logement voilà deux ans, en sont désormais absents, car les écarts de rendement sont bien trop grands. Quant aux bailleurs privés, ils sont détournés de ce marché par la somme de la hausse des taux d’intérêt et de la fiscalité. Je rappelle en effet que l’investissement dans le logement est le seul investissement qui subisse d’abord l’impôt sur le revenu (IR), puis – à la différence des dividendes – une taxe locale, puis encore l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) : si on ajoute à ce rasoir à trois lames les taux d’intérêt, il est difficile de trouver de la rentabilité – les quelques marchés qui supportent encore ce régime sont peu nombreux. Un débat a donc eu lieu au sein du CNR, au cours des mois de mars et avril, sur l’aide aux bailleurs privés et sur le statut de ces derniers. On a donc pris conscience, voilà neuf mois, du besoin de nourrir de nouveau le marché de l’investissement privé.

La gouvernance a également donné lieu à des débats très intéressants, au moment où l’État annonçait davantage de décentralisation. La conviction s’exprimait que l’État devait être présent et déterminer la politique du logement. Il lui était demandé de se focaliser sur la définition et le respect des objectifs – sachant que, pour l’instant il n’en a pas fixé –, d’assurer la péréquation entre les territoires – ce qui est son rôle historique – et l’équilibre de l’attractivité, et d’appuyer le déploiement des paradigmes d’intervention, comme le plan « Logement d’abord ». Il faut donc définir une vraie politique nationale, qui doit être en itération permanente avec les territoires. Les habitudes de logement, les besoins et les populations sont très différents, et le sont de plus en plus – je perçois bien plus fortement cette différenciation aujourd’hui que lors de mon arrivée chez Nexity, voilà sept ans. C’est très intéressant.

Bien que cette question dépasse le champ de mes compétences, j’ai observé que les élus présents autour de la table appelaient à une généralisation des autorités organisatrices de l’habitat au niveau des collectivités pour définir les politiques du logement à l’échelle locale.

M. le président Stéphane Peu. Nous nous sommes approprié les conclusions du CNR. La quantification de la demande et des besoins est une question incontournable, qui est souvent revenue au cours des auditions précédentes. Il y a quelques années, un consensus régnait entre les représentants de l’État, les promoteurs et les bailleurs sociaux sur les objectifs quantitatifs – ceux-ci étaient ensuite atteints ou non. Je l’ai dit au ministre lors d’une table-ronde organisée à l’occasion de l’assemblée de la Fédération nationale de l’immobilier (Fnaim) : le directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) semble intégrer la position de la direction générale du Trésor, qui est peut-être celle du Gouvernement, à savoir que notre pays n’aurait pas besoin de logements supplémentaires et que la remise sur le marché des logements vacants couplée à la densification des secteurs pavillonnaires pourrait suffire. Nous avons compilé les programmes locaux de l’habitat (PLH), émanation des territoires, exercice qui aboutit au chiffre de 490 000 logements à produire annuellement, dont 180 000 logements sociaux. Il y a un écart entre l’analyse de l’administration centrale et cette évaluation : notre rapport tentera de clarifier la question. Le CNR a-t-il élaboré des estimations chiffrées sur ce sujet très important ?

Notre mission ne s’aventurera pas dans le grand chantier de la fiscalité locale, mais elle doit se pencher sur l’absence de corrélation entre celle-ci et les permis de construire que délivrent les municipalités. Il n’est pas opportun de faire porter aux maires l’entière responsabilité des problèmes actuels. Il ne faut pas non plus éluder la question du foncier que vous avez abordée : aucune maîtrise foncière publique n’entoure les soixante-huit gares du futur Grand Paris Express (GPE), dont les environs deviennent par conséquent des lieux de grande spéculation ; or un minimum de volonté politique aurait pu éviter cette dérive. Avez-vous des propositions de modification de la fiscalité et de libération du foncier ?

Que recommandez-vous pour le statut fiscal des bailleurs privés ? Mon inclination naturelle n’est pas de reconnaître un statut particulier aux propriétaires privés, mais l’impasse actuelle dans le secteur locatif incite à ouvrir la réflexion.

Dans le domaine du logement social, les chiffres dont nous disposons montrent qu’une fois soustraites les démolitions et les ventes, le solde net est de 35 000 logements sociaux pour les familles éligibles.

M. Christophe Robert. Nous n’avons pas réalisé le même travail que celui que vous avez effectué sur les PLH et qui me semble très intéressant ; en revanche, l’Union sociale pour l’habitat (USH) a procédé à une addition proche de la vôtre. Lors du CNR, l’exécutif nous a dit qu’il fallait cesser de fixer des objectifs nationaux ; néanmoins, ceux-ci peuvent se révéler utiles pour soutenir une stratégie ambitieuse, d’autant qu’il reste indispensable d’identifier les besoins dans les territoires – dans ce domaine, le PLH est d’ailleurs un outil de qualité.

S’agissant du mal-logement, le surpeuplement, dont la diminution était un signe de modernité, est reparti à la hausse dans les secteurs tendus, à cause d’une augmentation des prix bien supérieure à celle des revenus des ménages. Les personnes sans domicile, sans abri ou contraintes de rester dans des logements indignes, mais chers, sont nombreuses : les exemples les plus catastrophiques se trouvent à Marseille, comme l’a montré le rapport de Christian Nicol qui évaluait à quarante mille le nombre de ménages contraints d’acquitter des loyers élevés pour des logements qui ne devraient pas être mis sur le marché. Faut-il intégrer toutes les dimensions du problème ou se contenter de l’élément démographique ?

On a l’impression qu’une rationalisation a posteriori s’est imposée, consistant à dire qu’il ne fallait plus construire, mais rénover. Véronique Bédague et moi-même l’avons dit au CNR, devant la Première ministre d’alors et les ministres : il serait erroné de choisir entre les deux ; ce serait comme choisir entre la lutte contre les mauvaises conditions de logement des personnes âgées et celles des jeunes, alors qu’il faut évidemment agir dans ces deux domaines. La rénovation constitue un chantier majeur pour lequel nous avons formulé des propositions très fortes lors du CNR – ce thème était celui de l’un des trois grands groupes de travail dont vous avez pu lire les conclusions. Si l’on s’en tient à une analyse macroscopique, il est possible d’épouser le raisonnement de la direction générale du Trésor et de se contenter de mobiliser les trois millions de logements vacants ; sans même compter la vacance frictionnelle, il est patent qu’une telle approche manque de pertinence : ainsi, le département le plus affecté par la vacance de logements est le Cantal, où les besoins sont faibles.

Une approche sérieuse consiste à étudier, comme vous l’avez fait, les PLH : les acteurs locaux connaissent les besoins, ils consultent les acteurs économiques, ils analysent la liste des demandeurs de logements sociaux, ils observent les demandes de desserrement, ils prennent en compte les capacités foncières, etc. Nous voulons du sérieux… mais nous ne souhaitons évidemment pas nous substituer au Parlement, à l’État ou aux spécialistes.

Le sujet du foncier a fortement émergé : je n’aurais jamais pensé, en tant que délégué général de la fondation Abbé Pierre, pouvoir autant discuter de cette question avec tous les acteurs et parvenir à nous accorder sur la nécessité d’en faire le premier thème à aborder devant la Première ministre. Il ne s’agit pas d’être confiscatoire, mais d’appréhender tous les aspects, comme ceux de la plus-value, du partage, de l’aménagement du territoire et du bien commun – dans certains pays, le terrain n’appartient pas à la personne qui a fait construire sa maison dessus, parce qu’il servira peut-être à un autre usage dans cent ans. Nous avons demandé la création d’une mission visant à affiner les modalités de densification possibles : certains travaux montrent que 70 % à 75 % seulement du niveau de densification autorisé par le plan local d’urbanisme (PLU) est atteint dans la construction : c’est dommage ! Dans certains pays, la loi impose d’arriver à 100 % : voilà un levier ! Il est indispensable d’ouvrir la réflexion à ce sujet.

Nous avons également proposé d’instaurer une fiscalité incitant à la libération du foncier non bâti, alors que le système actuel rend avantageuse sa conservation par son propriétaire.

Le bail réel solidaire (BRS) recoupe la question de la construction, celle de la maîtrise du foncier à travers la dissociation de celui-ci et du bâti, et celle du rachat, en vue de les restaurer, de logements souffrant, par exemple, d’un mauvais diagnostic de performance énergétique (DPE). Cela ne suffira certes pas à répondre à notre première préoccupation, qui est de produire davantage de logements adaptés aux besoins de nos concitoyens, en soutenant les maires bâtisseurs et les investisseurs institutionnels : il faudra trouver les bons équilibres, mais agir en ce sens est indispensable. Une mission, qui pourrait être parlementaire et qui devra s’appuyer sur des comparaisons internationales, serait bienvenue, puisque des acteurs peu habitués à travailler sur ce registre ont ouvert la porte à cette réflexion.

Mme Véronique Bédague. Nous ne demandons pas de fiscalité spécifique pour relancer la création de logements, car la fiscalité sur le logement est déjà particulière. Un prélèvement unique sur les revenus fonciers, qui rassemblerait l’impôt sur le revenu, la taxe foncière et l’IFI, entraînerait des pertes de recettes pour l’État ou pour les collectivités territoriales. Mais le problème inhérent à la fiscalité actuelle sur le logement, c’est qu’elle diminue fortement le rendement de l’investissement : la taxe foncière représente près d’un mois de loyer, par exemple. Or les investisseurs comparent les placements et ils constatent qu’il n’y a pas de taxe foncière sur les obligations ni sur les dividendes. Nous appelons donc de nos vœux une normalisation de la fiscalité sur le logement, plutôt que des dispositifs ad hoc comme le Pinel.

M. Christophe Robert. Des travaux parlementaires ont déjà été réalisés sur le foncier de l’État, mais une question politique se pose : que voulons-nous faire de ce foncier ? Acceptons-nous d’en perdre une partie ?

Les bailleurs sociaux et les ménages ont subi des coupes massives, représentant environ quatre milliards d’euros par an, à cause notamment de la baisse des aides personnalisées au logement (APL). Le ministre de l’économie et des finances a récemment annoncé des économies de dix milliards d’euros pour le budget de l’État : les APL seront à nouveau réduites ; or nous n’avons jamais fait mieux que ces aides pour lisser les difficultés : de telles diminutions sont délétères et nous inquiètent profondément.

M. Julien Bayou (Écolo-NUPES). Dans le prolongement de l’action de Nicolas Sarkozy, le Gouvernement oppose propriétaires et locataires : cette position n’est pas seulement stérile, elle est dangereuse, car les petits propriétaires font face aux mêmes difficultés que les locataires à cause de l’augmentation des charges et des prix de l’énergie. Le clivage ne passe-t-il pas plutôt entre les gros propriétaires, qui possèdent plusieurs biens et qui spéculent, et tous les autres ?

Vos propos sur les propriétaires qui louent un bien m’ont intéressé, madame Bédague : en effet, on se demande pourquoi ils continuent de le faire, alors que la solution de l’Airbnb ou celle de l’assurance vie sont bien plus rémunératrices. Nous nous battons actuellement pour supprimer la niche fiscale sur la location en Airbnb, ce à quoi le Gouvernement se refuse. Quel est, selon vous, le clivage utile ?

Vous avez raison, nous n’avons plus les mots pour dire l’urgence du problème du logement, mais le problème n’est-il pas tout simplement celui du « je-m’en-foutisme » ? Les éléments étant connus – le ministère du logement demande les chiffres à la fondation Abbé Pierre lorsqu’il en manque –, ne faut-il pas supposer que l’attitude qui prévaut au plus haut niveau de l’État est, dans une logique darwiniste, l’attente d’un effondrement du marché – d’une « purge », comme j’ai pu l’entendre dire – pour que les investisseurs ajustent leurs positions et que le marché reparte à la hausse dans trois ou quatre ans, quitte à ce que la population souffre dans l’intervalle ?

Si nous faisons le deuil de la capacité du Gouvernement à montrer le moindre intérêt pour la question du logement, quels grands axes législatifs, au-delà du budget, devrait suivre un gouvernement qui prendrait le sujet à bras-le-corps en 2027 ?

M. Christophe Robert. Il me semble en effet que certaines personnes pensent utile de laisser le marché s’effondrer… mais, comme l’a dit Véronique Bédague, le prix du foncier ne diminuera pas à Paris, dont l’attractivité est forte, ni dans d’autres villes. Il s’agit donc d’une erreur de lecture politique et économique.

N’oublions pas les souffrances ! À force de commettre des erreurs et de refuser de déployer des politiques à la hauteur des enjeux sociaux, économiques et territoriaux, on provoque de très lourds dégâts ; comme nous l’avons déjà souligné, les souffrances vont bien au-delà des personnes mal logées. Le logement est une question compliquée qui n’est pas que technique ; or des apprentis sorciers affaiblissent notre capacité d’intervention dans ce domaine si important pour la vie de nos concitoyens et de nos territoires, à tel point que la pente sera difficile à remonter. Il y a quelques années, nous produisions 473 000 logements, donc cela est possible ; néanmoins, on accumule tellement de retard que la reconstitution d’un appareil de production performant sera difficile et longue ; dans ce domaine, la visibilité est essentielle pour tous les acteurs. Actuellement, règnent des logiques et des slogans déconnectés des besoins des territoires. Sur ce plan, le CNR a dégagé un consensus chez les élus comme chez les acteurs du secteur. J’ai rencontré peu de personnes connaissant le logement qui étaient en désaccord avec tout ce que nous avons dit depuis le début de cette audition. Notre diagnostic n’est pas le reflet de lubies mais de notre analyse de l’histoire des politiques du logement, de l’habitat et de l’aménagement du territoire.

Quant au programme législatif à dérouler, il faut savoir que certaines questions restent en discussion : quel est le bon niveau des aides ? Quelles sont les contreparties sociales et écologiques idoines ? Quels investissements faut-il encourager ? L’État doit fixer des objectifs pluriannuels et apporter des soutiens : nous devrions discuter de cette politique dans un nouveau CNR, qui se pencherait sur la phase opérationnelle des chantiers qui nous sont collectivement apparus incontournables. Il faudra agir sur différents leviers et non en privilégier un seul. Nous avons conscience du niveau de l’endettement public, mais nous connaissons également le retour sur investissement d’une politique active du logement, pour les caisses de l’État comme pour la société.

Mme Véronique Bédague. Je suis, comme toujours, parfaitement d’accord avec Christophe Robert. Le sujet, c’est de loger les Français là où ils le souhaitent. Dans cette optique, il est totalement inutile d’opposer les propriétaires aux bailleurs, d’autant que tout se contracte, le nombre de propriétaires comme celui des logements sociaux ou du parc privé. Il faut agir dans tous les domaines et offrir aux gens de l’espoir. Actuellement, tous ceux qui veulent se mettre en mouvement – les jeunes, les décohabitants, les personnes qui souhaitent déménager pour travailler ou faire des études – sont bloqués. Entre 12 % et 17 % des jeunes ont renoncé l’année dernière à la formation de leur choix parce qu’ils ne trouvaient pas de logement : est-ce normal ? Il faut activer tous les robinets du système pour que l’énergie circule à nouveau.

Vous avez raison, de nombreuses personnes ont espéré que la crise actuelle débouche sur une baisse généralisée des prix, mais celle-ci est impossible puisque l’offre de logements est insuffisante. L’année dernière, la diminution des prix a été très légère et cantonnée à des villes qui avaient connu de fortes augmentations les années précédentes ; en janvier 2024, le mouvement s’est déjà arrêté : rien de plus normal dans un marché où l’offre est si faible.

Une loi d’orientation serait évidemment utile, mais ceux qui nous gouvernent doivent reconnaître le besoin de logements : si on produit 193 000 logements et que le pouvoir estime que 200 000 suffisent, la situation est satisfaisante ! Le problème est qu’à ce rythme, les Français ne parviennent pas à se loger, et cette cible est donc tout à fait insuffisante : à la rentrée 2026-2027, nous aurons bien du plaisir ! Je pensais que les chiffres des PLH étaient plus bas que ceux que vous avez avancés, monsieur le président. Tout le monde doit tenir le même discours aux maires : ces derniers doivent délivrer des permis et nous devons les aider à créer des équipements – dans de grosses opérations, mon entreprise paie des montants élevés pour les projets urbains partenariaux (PUP), ce qui est normal car il faut construire des écoles, des crèches et d’autres équipements publics autour des logements. Il convient de s’accorder sur les objectifs et de soutenir les maires pour les atteindre.

M. Mickaël Cosson, rapporteur. Les conclusions du CNR peuvent apparaître frustrantes après six mois de réflexion. J’ai travaillé au ministère chargé du logement pendant vingt-huit ans : j’ai vu de nombreux gouvernements s’y succéder et de nombreuses lois être promulguées, sans que les bonnes solutions aient été apportées ; notre tâche consiste à les trouver. Vous avez affirmé qu’une loi de programmation pluriannuelle fixant des objectifs donnerait de la lisibilité : nous partageons ce constat, d’autant que les acteurs ont besoin de retrouver de la confiance. Près de 56 % des ménages possèdent leur logement, dont deux tiers n’ont plus d’emprunt en cours : l’idée n’est pas d’opposer les propriétaires aux locataires, mais de restaurer la confiance pour que ces personnes participent sans crainte à la résolution de la crise du logement dans notre pays : ce chemin est indispensable pour ne pas devoir se tourner vers l’acteur le plus endetté, à savoir l’État.

Les territoires sont différents comme leurs problèmes. Malheureusement, bien que les statistiques à notre disposition soient nombreuses, aucun chiffre ne nous donne une idée précise de ce que nous devrions mettre en place à l’échelle du territoire, alors qu’une grande ambition en matière de logement ne pourrait se concrétiser que par la prise en compte de cette hétérogénéité.

Il faut effectivement utiliser tous les leviers pour faciliter le parcours résidentiel. L’exemple des étudiants montre qu’avant de pouvoir se payer un logement, il faut le trouver. Je constate qu’à Rennes, par exemple, les listes d’attente sont tellement longues que beaucoup d’étudiants auront terminé leur scolarité avant même de pouvoir déposer leur dossier… alors que des étudiants français ayant fait le choix d’étudier à l’étranger trouvent, dans certains pays, un logement dans la journée.

Aujourd’hui, nombreux sont ceux qui se crispent à l’écoute de l’expression « Zéro artificialisation nette ». Certains territoires disposant de terrains constructibles prévoient de rémunérer leur aménagement grâce au foncier des habitants, alors qu’il arrive que le propriétaire d’un terrain ne revienne sur le territoire que pour signer l’acte chez le notaire. Il est donc souhaitable qu’une part de la plus-value revienne aux collectivités afin de leur permettre de construire des équipements, de mener des travaux de réhabilitation thermique ou d’adapter les logements au handicap ou aux seniors. Il serait dommage que les 125 000 hectares pouvant être artificialisés jusqu’en 2030 ne profitent pas aux territoires.

Afin de construire suffisamment de logements, il faut redonner confiance à ceux qui souhaitent investir, mais qui se tournent aujourd’hui vers des investissements bénéficiant d’une rentabilité plus élevée. Six mois après la conclusion des travaux du CNR, certaines questions devraient pouvoir être remises sur la table. Cette mission d’information rendra bientôt ses conclusions et il faut éviter qu’elles aboutissent aux mêmes frustrations que vous avez pu connaître. Cela doit être l’occasion de faire du logement une priorité, car il concerne le quotidien de chacun et il est bien difficile pour ceux qui sont mal logés, quels que soient leur âge et leur revenu, de se projeter.

Vous avez parlé de quatre ou cinq priorités. Quelles sont celles qui sont suffisamment mûres pour être consensuelles ?

M. Christophe Robert. La première des priorités est le foncier, y compris public : comment l’encadrer et à quoi doit-il être dédié ? La production et les maires doivent être soutenus, à un niveau qui reste à définir : un niveau trop bas n’est pas incitatif et un niveau trop haut serait un gâchis du budget de l’État. Nous avons conscience de ces difficultés.

La régulation des marchés est également une priorité. Elle doit concerner celui du foncier, mais aussi celui des locations touristiques. M. Bayou évoquait une proposition de loi en ce sens, qui est d’autant plus urgente que les plateformes de location empêchent le développement local – les responsables politiques, de droite comme de gauche, ont pu le constater en Bretagne ou au Pays basque. Le BRS est une piste intéressante.

Il faut trouver le bon niveau d’investissement et de contrepartie en matière de transition écologique. Le dernier rapport de la fondation Abbé Pierre relevait, parmi les points positifs de l’action du Gouvernement, les moyens mis sur la table pour la rénovation thermique des logements, mais nous avons appris il y a quelques jours que le Gouvernement avait décidé de retirer 1 milliard, ce qui m’a beaucoup surpris. Peut-être ces efforts ne permettaient-ils pas d’atteindre le niveau de deux cent mille logements, mais il s’agit d’une dynamique de long terme : un cap doit être fixé afin que les acteurs se mettent en ordre de marche pour l’atteindre.

Enfin, une question sociale se pose. La baisse des APL a certes permis d’économiser quatre milliards d’euros, mais les dégâts sociaux qu’elle a entraînés – difficultés à se maintenir dans son logement ou à pouvoir être en mobilité – ont-ils été bien mesurés ? Il faut trouver les bons indicateurs. Aujourd’hui, des personnes qui, jusqu’à présent, n’éprouvaient pas de difficultés à se loger y sont confrontées, et nous ne sommes malheureusement qu’au début de cette triste histoire. Nous constatons ainsi la fragilisation de catégories comme celle des artisans ou celle des commerçants. La baisse des APL a été catastrophique, car elle a affaibli le bouclier social que constituent les APL qui sont, avec les minima sociaux, l’aide la plus efficace pour faire sortir les ménages de la pauvreté. Elle nuit également au plan « Logement d’abord », alors qu’il concrétise une bonne politique du logement visant à aller vers des solutions de logement durables et dignes plutôt que de payer des hébergements d’urgence, qui coûtent cher à la nation.

Mme Véronique Bédague. Il faut d’abord que l’État reprenne sa place et la représentation nationale a un vrai rôle à jouer, notamment en faisant remonter les besoins. J’espère que les déclarations d’Élisabeth Borne en juin dernier – qui disait vouloir prendre le problème à bras-le-corps – ou du Premier ministre qui a affirmé vouloir aller chercher les logements « avec les dents » dans sa déclaration de politique générale se traduiront par des effets concrets. Le rôle de l’État est d’identifier les besoins et de fixer une politique pour y répondre. Faute de but de guerre, comment espérer mobiliser tout le monde dans ce combat ?

Si le foncier devient un bien rare, il n’est pas possible de mener une politique de non-artificialisation sans densifier. C’est mathématique ! Il faut donc se pencher sur le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI), sur la densité minimale et sur les permis de construire, car tout est lié.

Il faut encourager les investisseurs et les accédants à la propriété. Je me suis opposée au retrait du prêt à taux zéro (PTZ) sur le neuf dans les zones détendues, mais je reconnais que des efforts ont été faits, notamment par les banques. Nous allons d’ailleurs lancer une offre pour les primoaccédants.

Pour la location, en revanche, je regrette que les annonces d’Élisabeth Borne sur l’insertion de dispositions dans le projet de loi de finances pour 2024 n’aient pas été suivies d’effets. Le sujet serait tellement compliqué qu’il faudrait prendre le temps de réfléchir… alors que l’urgence est absolue.

Nous n’avons pas beaucoup parlé des sujets écologiques, mais ils font l’objet d’une partie entière du rapport.

M. le président Stéphane Peu. Quel est votre avis sur les prêts hypothécaires et sur les prêts in fine ? C’est un sujet controversé et certains craignent un effet subprime.

Le Gouvernement annonce un retour des investisseurs institutionnels. Cela fait longtemps qu’il est annoncé mais, personnellement, je n’y ai jamais cru. Est-ce selon vous une réalité, qui pourrait remplacer le dispositif Pinel, ou un fantasme ?

L’État doit pouvoir quantifier les besoins afin de fixer des objectifs. Quelle est la relation entre la quantité des différents types de logement à produire et la réalité sociale du peuple français ? Je n’ai rien contre le logement intermédiaire, mais quand on sait que le salaire médian dans notre pays est de deux mille euros, on voit qu’il ne répond qu’aux besoins d’un tout petit segment. Or on a l’impression que les logements intermédiaires sont aujourd’hui brandis comme la solution idoine à la crise du logement.

Mme Véronique Bédague. Je n’ai pas d’avis tranché sur les prêts hypothécaires ni sur les prêts in fine. Je ne saurais dire s’ils sont une vraie promesse pour les Français, mais si les prêts classiques se remettaient à fonctionner normalement, cela ne serait déjà pas mal. Avec les règles fixées par le Haut Conseil de stabilité financière (HCSF), les banques ont dû demander un apport plus important. Nous avons ainsi constaté que cet apport était en moyenne de quarante mille euros l’année dernière, alors que les jeunes entrant dans la vie active avec un tel pécule ne sont pas si nombreux. Les banques sont en train d’essayer de remettre le système classique en marche, mais peut-être faudrait-il vérifier si les règles prudentielles fixées par le HCSF ne constituent pas un facteur de blocage. Elles ont en effet été fixées à un moment où les prêts se trouvaient à un très haut niveau, alors qu’ils ont depuis diminué de 40 %. Je ne comprends pas pourquoi ces règles sont maintenues.

L’achat immobilier des particuliers n’est pas uniquement motivé par le rendement, il peut l’être, par exemple, par le désir de transmettre. Les investisseurs institutionnels, en revanche, sont des « monstres froids » qui exigent un certain niveau de rendement. Répondre à leurs exigences aujourd’hui nous demanderait de consentir un abattement de 30 % sur la vente de notre production, ce que personne ne sait faire. Nous avons réalisé une étude détaillant ville par ville les taux de rendement demandés par les institutionnels, par les family offices et par les particuliers, et nous avons observé des disparités entre les villes. J’ajoute qu’une aide aux investisseurs institutionnels serait très coûteuse pour les finances publiques. Je constate que leur retour est, pour le moment, une chimère en raison de la hausse des taux d’intérêt. Nous serions ravis de pouvoir leur vendre notre production comme nous le faisions il y a deux ans, car ils achètent en bloc.

M. le président Stéphane Peu. Une aide massive aux primoaccédants permettrait-elle de débloquer la situation ?

Mme Véronique Bédague. J’ai passé dix ans à la direction du budget, où nous nous méfiions comme de la peste des « économies qui coûtent ». C’est le cas de celles qui ont été réalisées dans le domaine du logement avec la suppression du dispositif Pinel. À cela s’ajoute la baisse de la production, de 365 000 à 200 000 logements, qui provoque un effondrement de la TVA et des conséquences sur l’emploi.

Nous réalisons des logements intermédiaires, mais de façon marginale par rapport au social. Ils ont leur utilité, car ils permettent dans certaines zones de sortir du logement social, donc d’y augmenter la rotation.

M. Christophe Robert. Le logement intermédiaire répond à un besoin dans certains territoires, mais l’intervention de la puissance publique doit d’abord porter sur les besoins sociaux, qui sont majeurs, et ne doit donc pas avoir pour conséquence de concurrencer le logement social sur le foncier ou sur l’appareil de production. Il ne s’agit pas d’une question de spécialiste : il s’agit simplement d’identifier la demande Parmi les 2,6 millions de ménages demandeurs de logements sociaux, seuls 5 % d’entre eux relèvent du logement intermédiaire. Il ne faut donc pas modifier la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU) dans le sens voulu par le Premier ministre.

Si on regarde plus en détail la réalité des ressources de ces 2,6 millions de ménages, on constate que les trois quarts sont éligibles au logement très social et ne sont donc pas concernés par le logement intermédiaire, ni par le prêt locatif social (PLS), ni même par le prêt locatif à usage social (Plus). Cela aurait pu être le cas si les plafonds des APL étaient encore les mêmes que les plafonds de loyer dans le logement social, mais ils sont déconnectés depuis une quinzaine d’années. Les mesures d’économies dans ce domaine ne remontent pas à seulement à 2017. C’est une question de responsabilité collective : les moyens de l’État – foncier public, défiscalisation, TVA avantageuse sur le PLAI ou sur le Plus – doivent être alloués en priorité aux besoins sociaux – je ne parle pas ici des plus pauvres et des mal-logés, qui nous tiennent particulièrement à cœur, mais des classes populaires et, éventuellement, des classes moyennes inférieures. Dans le débat sur la crise du logement, il y a tromperie sur la marchandise. Il faut d’abord objectiver les besoins afin d’identifier les catégories qui n’arrivent pas à se loger.

À l’issue des travaux du CNR, un consensus s’est dégagé sur la nécessité de faire quelque chose, mais le bon équilibre demande réflexion. Il faut soutenir l’accession sociale, car la demande existe et favorise la sortie du logement social, mais pas dans n’importe quelles conditions. Il faut, par exemple, éviter de favoriser l’achat de logements « pourris » qui deviendront les copropriétés dégradées de demain. Je me méfie du prêt hypothécaire, comme de toute solution de dernier recours visant à donner à des ménages n’en ayant pas la capacité l’accès à la propriété : on l’a fait avec les prêts à trente ans, qui ont conduit à l’achat de logements toujours plus petits ; concernant les prêts hypothécaires, on a vu les effets catastrophiques des conditions de rachat aux États-Unis et en Espagne avec la saisie de logements de millions de personnes. J’appelle donc à la vigilance, qui devra être plus ou moins grande selon l’acteur qui pilotera la démarche.

([1]) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.