rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur les capacités d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de protection et de sécurité civiles — Compte rendu des auditions

Notre agence dispose également d’un point focal recueillant l’ensemble des signalements au niveau régional. Il est tenu par cinq agents à temps plein et assisté par une équipe de veille sanitaire de dix personnes. Il reçoit également l’appui transversal de toutes les directions métier de l’agence.

Enfin, une équipe dédiée à la planification et à la gestion de crise se charge de la planification des exercices, des formations et des retours d’expérience et plans d’action associés.

Eu égard aux évolutions du contexte national et international (changement climatique, cyberattaques, risque terroriste), nous sommes mobilisés plus fortement pour ces situations exceptionnelles. De notre point de vue, il est urgent de professionnaliser les personnels de santé, ainsi que les agents de l’ARS Grand Est, tout en favorisant l’acculturation du grand public à ces situations.

M. Samuel Pratmarty, directeur de l’offre de soins de l’ARS de Nouvelle-Aquitaine. Les missions de notre agence étant identiques à celles dévolues aux ARS d’Île-de-France et du Grand Est, permettez-moi de ne pas les répéter.

L’agence régionale de santé de Nouvelle Aquitaine comprend environ 750 agents, répartis sur l’ensemble du territoire. La moitié de l’effectif est située dans les trois implantations du siège, à Bordeaux, Poitiers et Limoges. L’autre moitié travaille dans les douze délégations départementales.

Les missions de veille, de sécurité sanitaire, de préparation et de gestion des situations sanitaires exceptionnelles sont assurées par deux services dédiés, auxquels peuvent être agrégées des compétences et ressources supplémentaires issues des équipes métiers. En cas de situation exceptionnelle, comme lors de la pandémie de Covid-19, tous les agents peuvent être réaffectés sur de nouvelles missions.

Les deux services dédiés à la préparation et à la gestion des situations exceptionnelles sont, d’une part, la cellule de veille et de gestion des alertes, et, d’autre part, le département de préparation et de gestion des situations sanitaires exceptionnelles.

La cellule de veille et de gestion des alertes a pour tâche de recevoir, qualifier et analyser l’ensemble des signalements. Le cas échéant, elle alerte l’ensemble de l’agence pour activer les comités internes. Pour sa part, le service de préparation et de gestion des situations sanitaires exceptionnelles est chargé de rédiger l’ensemble des plans opérationnels Orsan pour le compte de la région, d’assurer la coordination avec l’état-major de zone et d’organiser des exercices.

Les moyens disponibles sont suffisants pour assurer l’essentiel des missions, mais des ressources supplémentaires permettraient naturellement d’aller plus loin. La cellule de veille et d’alerte est dotée d’une quinzaine d’agents, d’infirmières et de médecins. C’est une équipe pluridisciplinaire, en capacité d’appréhender toutes les situations. Quant à l’équipe dédiée à la gestion des situations sanitaires exceptionnelles, elle est constituée de quatre agents affectés au siège et de six équivalents temps plein répartis sur douze personnes.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Merci beaucoup pour cette présentation.

Quels sont les risques sanitaires majeurs auxquels la France est confrontée aujourd’hui ? De quelle manière s’articule le dispositif de veille et d’alerte dans vos structures ?

Docteur Jean-Marc Philippe. Les risques sanitaires sont multiples. Pour commencer, nous devons répondre au risque infectieux, aussi appelé risque épidémique et biologique, en adoptant une approche « Une seule santé » (santé environnementale, santé animale et santé humaine). Des agents infectieux émergent ou réapparaissent, comme le montre l’épidémie de rougeole en Europe, qui est due pour partie à un déficit vaccinal. Nous observons aussi des zoonoses et des arboviroses, qui constituent une préoccupation majeure. Les arboviroses sont des maladies virales transmises par des moustiques, comme la dengue, le chikungunya ou le zika.

Il faut également mentionner le risque industriel et technologique, qu’il s’agisse du risque chimique ou du risque nucléaire, en passant par les pollutions, les incendies, les explosions et les accidents collectifs.

Par ailleurs, notre population peut être exposée aux risques environnementaux (catastrophe naturelle, événement climatique extrême).

À côté de ces risques sanitaires, nous devons aussi répondre aux menaces : le risque d’attentat par armes de guerre ou explosifs, la dispersion d’agents radiologiques, biologiques et chimiques, ou encore les cyberattaques d’infrastructures ou d’équipements de santé. Les grandes manifestations comme la Coupe du monde de rugby, les Jeux olympiques et paralympiques à venir ou les commémorations du Débarquement sont susceptibles de majorer les risques et menaces.

L’organisation est conçue pour mener un travail de veille. Il s’agit de surveiller l’émergence de nouveaux ennemis. Cette veille s’opère au plus près du terrain, avec les cliniciens et les biologistes. Les plateformes régionales de veille et d’alerte des ARS analysent les risques et prennent les mesures nécessaires au niveau local. Elles transmettent également les signalements au centre opérationnel de régulation et de réponse aux urgences sanitaires et sociales (Corruss) du ministère de la santé.

Le Corruss analyse les signalements, apporte son appui aux agences et mobilise s’il y a lieu les agences nationales – et, plus largement, tout moyen d’expertise scientifique. Le Corruss assure donc une veille permanente sur les informations provenant non seulement du territoire national, mais aussi des organisations internationales. Le Corruss est en lien avec les centres opérationnels des autres ministères : le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (Cogic), le centre de crise et de soutien (CDCS) du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, ou encore le centre de planification et de conduite des opérations (CDCO) du service de santé des armées.

Mme Cécile Somarriba. À l’instar des autres ARS, notre agence finalise la deuxième version du dispositif Orsan, qui distingue six risques majeurs : le risque d’accueil massif de nombreuses victimes (Amavi) ; le risque nucléaire, radiologique ou chimique ; le risque climatique, dont les risques liés aux événements climatiques stricto sensu ainsi que les inondations ; le risque épidémique ; le risque lié aux urgences médico-psychologiques (prise en charge des traumatismes) ; le risque de cyberattaques contre les établissements de santé ou médico-sociaux.

S’agissant du dispositif de veille sanitaire, nous nous efforçons de le rendre aussi large et transversal que possible. Pour ce faire, nous nous appuyons sur le point focal régional, qui centralise tous les signalements, quelle qu’en soit la nature. Cela implique une mise en alerte active de l’ARS par un professionnel de santé ou un établissement. Selon le type de réponse attendu, l’agence intervient avec la préfecture ou avec d’autres services de l’État.

En complément, nous recourons à des services de surveillance non spécifiques. Je pense, en particulier, aux systèmes de surveillance mis en œuvre par Santé publique France, avec l’aide de ses cellules régionales : en cas d’alerte, les codages des passages aux urgences font l’objet d’un suivi quotidien. Cette information nous permet de connaître le volume et la typologie des recours aux soins urgents dont les Franciliens ont besoin, de manière à pouvoir renforcer si nécessaire la surveillance.

Pour assurer sa mission de surveillance, notre agence est épaulée par un réseau de partenaires : Santé publique France, les observatoires régionaux des soins non programmés, mais aussi les centres de toxicovigilance, de pharmacovigilance ou d’addicto-vigilance.

M. Laurent Dalmas. Nous reprenons à notre compte l’ensemble des explications apportées par Cécile Somarriba. En complément, il me paraît opportun de rappeler l’existence du système d’information sanitaire des alertes et des crises (Sisac), qui nous permet d’alerter l’Agence nationale et les services de la préfecture. J’insisterai également sur l’interaction permanente entre le 15 et le 18 et sur la collaboration inter-service au sein de la préfecture.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Quelles sont les crises récentes auxquelles vos structures ont été confrontées ? Quelle mission avez-vous exercée dans ce contexte ? Enfin, avez-vous établi un bilan ou un retour d’expérience de ces crises ?

Docteur Jean-Marc Philippe. Nous préférons parler de situation sanitaire exceptionnelle, car le terme « crise » est quelque peu galvaudé.

Je citerai bien entendu les épidémies de chikungunya à La Réunion et dans les départements français d’Amérique, la pandémie de Covid-19, qui nous a profondément marqués, ou encore l’épidémie de mpox (aussi connue sous l’appellation « variole du singe ») en 2022. Je mentionnerai aussi les attentats de 2015 en région parisienne, de 2016 à Nice ou de 2018 à Strasbourg. Enfin, j’évoquerai les épisodes climatiques majeurs, notamment le cyclone Irma qui a frappé les îles de Saint-Martin et Saint-Barthélemy en 2017.

Face à une situation sanitaire exceptionnelle exigeant une grande coordination, des mécanismes interministériels entrent en action. Dans ce cadre, le Corruss est activement mobilisé. Il participe aux travaux de la cellule interministérielle de crise. Pour sa part, la cellule interministérielle d’information du public et d’aide aux victimes (Cipav) se charge d’informer les proches du lieu où sont prises en charge les victimes et d’élaborer un bilan victimaire.

Le retour d’expérience constitue une dimension majeure et consubstantielle au travail de préparation à la crise. De fait, il faut être capable de s’adapter en permanence face à une situation mouvante, comme l’a montré l’épidémie de Covid-19. La conduite de crise doit être évaluée à travers un retour d’expérience, et la direction générale de la santé a élaboré un guide méthodologique à ce sujet. D’ailleurs, le dispositif Orsan et le plan Orsec (organisation de la réponse de sécurité civile) donnent systématiquement lieu à un retour d’expérience.

M. Pierre Savary, chef du bureau premier recours à la direction générale de l’offre de soins (DGOS) du ministère du travail, de la santé et des solidarités. En cas de crise, la DGOS intervient en appui du centre de crise et assure le lien avec les acteurs concernés. À titre d’exemple, la DGOS participe à la rédaction des doctrines nationales des fédérations hospitalières, en anticipation de la crise. Elle prend également part à la rédaction des retours d’expérience. Enfin, elle accompagne les éventuelles modifications réglementaires lorsque des mesures d’urgence doivent être engagées.

M. Samuel Pratmarty. La seule véritable crise sanitaire que nous avons connue au cours des dernières années est l’épidémie de Covid-19. Cependant, nous avons été exposés à plusieurs autres situations sanitaires exceptionnelles depuis lors. En mars et avril 2022, nous avons organisé la prise en charge sanitaire, somatique et psychologique des réfugiés d’Ukraine. Nous avons aussi fait face à l’épidémie de mpox, entre mai et août 2022, ainsi que l’a rappelé le docteur Philippe. Dans ce cadre, les agences ont assuré le traçage des personnes infectées, afin de prévoir leur vaccination préventive. Elles ont aussi organisé des campagnes de vaccination préventive et des campagnes d’information et de sensibilisation auprès des personnes à risque. Enfin, je voudrais aussi citer les mégafeux de l’été 2022, qui ont frappé particulièrement la Gironde et les Landes. Avec les services de la préfecture, nous avons analysé les conséquences des dégagements de fumée causés par ces feux. Nous avons aussi pris en charge l’évacuation et le relogement des résidents des Ehpad menacés.

M. Laurent Dalmas. Je retiendrai trois situations exceptionnelles en région Grand Est sur les dernières années. La première remonte à 2018 : il s’agit de l’attaque terroriste perpétrée à Strasbourg. Cet attentat a fait 5 morts et 11 blessés, mais plus de 1 000 personnes ont eu besoin d’aide psychologique. La cellule d’urgence médico-psychologique (Cump) du plan Orsan a donc été activée. Des personnels d’autres régions ont été envoyés en renfort pour maintenir une continuité dans la prise en charge des victimes. Nous avons aussi dû traiter la question du transport et de l’hébergement de ces personnes, en plein marché de Noël. Ce dispositif exceptionnel a fait l’objet d’un retour d’expérience : nous avons ainsi constaté la difficulté à faire accepter aux hôteliers des réservations de la part de l’ARS lors d’un pic de fréquentation, de surcroît sans possibilité de régler par carte de crédit. Cette expérience nous a amenés à nous doter de moyens de paiement.

Le deuxième événement que je tiens à signaler est l’incendie de Wintzenheim, en août 2023. Il s’est déclaré dans un gîte accueillant des personnes handicapées. Le centre opérationnel de décision de l’agence a été mobilisé, et une cellule interne a été mise en place. Ici encore, l’ARS s’est employée à organiser la prise en charge médico-psychologique et s’est efforcée de libérer des places dans les unités de traitement de grands brûlés.

J’évoquerai, enfin, l’immobilisation à l’aéroport de Vatry d’un avion transportant des personnes suspectées de se livrer à la traite d’êtres humains. En décembre 2023, 300 passagers ont ainsi été bloqués à l’aéroport. L’agence a été appelée à rejoindre le centre opérationnel départemental (COD) et une cellule de crise interne a été activée, afin d’assurer une présence médicale permanente et l’approvisionnement en médicaments. Pendant un week-end coïncidant avec les fêtes de fin d’année, la capacité à mobiliser l’ensemble des acteurs a été un véritable défi.

Docteur Romain Hellmann. La difficulté réside dans l’équilibre à trouver entre les situations sanitaires exceptionnelles et le quotidien. J’en veux pour preuve l’activation récente du plan Blanc territorial en Alsace, en réponse à la saturation des lits d’hospitalisation due à l’épidémie de grippe. Là encore, il nous a fallu activer des cellules territoriales de coordination et déprogrammer des opérations. La complexité inhérente à la gestion des situations exceptionnelles tient au fait qu’il faut, en parallèle, continuer à assurer la prise en charge des malades.

Mme Cécile Somarriba. Face aux situations exceptionnelles, il appartient à l’ARS d’organiser la réponse sanitaire, depuis la prévention jusqu’à la prise en charge et à l’adaptation du système de santé. À propos de l’épidémie de mpox, je rappellerai que l’Île-de-France a rapidement connu de nombreux cas, qui ont entraîné des besoins de vaccination importants. Nous avons pu travailler sur le dispositif de réponse dans le prolongement des travaux habituels, en partenariat avec les services de maladies infectieuses et les associations de prévention et de santé sexuelles. Ces dernières ont facilité la diffusion des messages de prévention et sensibilisé à l’utilité de la vaccination. Notre collaboration régulière nous a aidés à déployer des actions inhabituelles, adaptées à ce contexte exceptionnel.

Enfin, il me semble important de détailler le cas d’une cyberattaque ayant touché un établissement de santé. Je précise que les dommages causés aux systèmes d’information et sur le risque de contamination ou de divulgation ne relèvent pas de la compétence de l’ARS mais de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi). Cependant, l’ARS veille à la continuité des prises en charge. Elle accompagne donc l’établissement touché, déploie des moyens supplémentaires pour l’aider et s’assure de la réorganisation des circuits de prise en charge.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Lors d’un événement impliquant de nombreuses équipes, dans le contexte de tensions hospitalières que nous connaissons, quelles mesures déployez-vous pour éviter la saturation des établissements de soins ? À travers cette question, je pense notamment aux transferts de résidents d’Ehpad et aux problèmes posés par leur réintégration.

Docteur Jean-Marc Philippe. La DGS s’est dotée en 2014 d’un dispositif destiné à mobiliser de manière coordonnée les acteurs de l’ensemble du système de santé et à assurer la prise en charge des patients, victimes et blessés, quel que soit le type de situation sanitaire exceptionnelle. C’est l’objet du dispositif Orsan. Ce dernier est un cadre intégré pour la préparation et la réponse du système de santé. Il permet la montée en puissance des opérateurs de soins (établissements de santé, médecins de ville, établissements médico-sociaux), en s’appuyant sur trois composantes indissociables : la planification opérationnelle, la formation, et enfin le maintien opérationnel des moyens de soins.

Le dispositif Orsan est élaboré, dans chaque région, par l’ARS. Bien qu’inscrit dans un cadre national, il implique une co-construction à l’échelle régionale, avec l’ensemble des acteurs. J’ajoute qu’il est construit dans une logique de parcours de soins, avec le dispositif de prise en charge préhospitalière ORSEC. Dès lors que les patients quittent le poste médical avancé, ils intègrent le système de santé standard. Or, on ne peut exiger d’un établissement de santé fonctionnant à flux tendu qu’il accueille d’un coup cinq blessés graves et trente blessés légers. Il convient de mettre en place une organisation particulière, et c’est l’objectif du dispositif ORSEC.

Docteur Romain Hellmann. Pour être en capacité de bien agir lors d’une crise, il faut déjà bien agir au quotidien. Nul ne s’invente gestionnaire de crise. Les opérations que nous menons en période de crise sont déjà mises en œuvre au quotidien, à commencer par la gestion des capacités d’établissement au regard de l’accueil de malades graves. Les plans Blanc territoriaux sont donc utilisés à la fois en situation sanitaire exceptionnelle et en temps normal. À l’échelle du département, nous devons veiller à la bonne coordination de l’ensemble des acteurs. À l’échelle régionale, la coopération interdépartementale est essentielle, mais elle s’avère compliquée. La visibilité en temps réel sur les disponibilités en lits d’hôpital dans un territoire nécessite, par exemple, une connexion entre les systèmes d’information des établissements. Autant de mesures qui nous aident à répondre à un afflux important de malades.

Enfin, nous travaillons avec les établissements pour élaborer des plans de continuité d’activité (PCA), de manière à garantir la qualité et la sécurité de la prise en charge des malades en cas de difficulté imprévue. Il existe aussi des PCA de territoire. Ces nouveaux outils, conçus suite à l’épidémie de Covid-19, visent à mobiliser le collectif pour répondre aux crises.

M. Samuel Pratmarty. L’intervention des ARS est d’abord préventive. Dans le cadre du dispositif Orsan, la première tâche consiste à recenser l’ensemble des ressources disponibles pour avoir la meilleure connaissance des capacités quantitatives et qualitatives de l’ensemble du système de santé de la région. C’est une étape indispensable pour être en mesure de faire face à un événement inopiné.

Il faut également prépositionner un ensemble de moyens dits tactiques, qui ne seront déclenchés qu’en cas de situation sanitaire exceptionnelle : postes sanitaires en ville, équipements de protection individuelle, etc. Ces moyens sont prépositionnés pour l’essentiel auprès des établissements et des Samu, et font l’objet de contrôles réguliers pour s’assurer de leur disponibilité en cas de besoin.

Nous participons aussi, auprès des préfets, à l’animation d’exercices de crise, l’objectif étant de bien coordonner l’ensemble des intervenants.

En situation sanitaire exceptionnelle, notre rôle consiste à mobiliser l’ensemble de ces ressources et, le cas échéant, à faire appel à d’autres ressources. Il s’agit, en quelque sorte, de construire une chaîne de solidarité entre établissements. En cas de dépassement des capacités du système de soins, l’ARS intervient aussi dans la priorisation de ces capacités. Ainsi, elle peut être amenée à demander à un établissement de santé de déprogrammer certaines activités pour en privilégier d’autres, comme ce fut le cas durant l’épidémie de Covid-19.

Mme Cécile Somarriba. Les questions logistiques touchent à la fois aux capacités, aux ressources en ressources humaines et aux moyens (dispositifs de santé et médicaments). La démarche de planification est ici déterminante. Elle se traduit par la constitution de stocks tactiques et par l’identification du niveau de réponse par établissement pour les différentes composantes du plan Orsan.

Cette démarche de planification se décline au niveau régional, mais aussi à l’échelle de l’établissement, à travers le plan de gestion des tensions et des situations sanitaires exceptionnelles.

M. Didier Lemaire, rapporteur. En matière de gestion de crise, le maître-mot est « coordination ». Comment votre action se coordonne-t-elle avec celle des autres acteurs ? Cette coordination vous paraît-elle suffisante ?

Docteur Jean-Marc Philippe. Dans une logique de parcours de soins, la coordination est effectivement primordiale. Le dispositif sectoriel sanitaire Orsan s’articule avec le plan ORSEC, qui est intersectoriel. Par exemple, le dispositif Orsan Amavi est le pendant du plan ORSEC Novi. Cette articulation se matérialise au travers de la régulation médicale, qui envoie dans les établissements des flux de patients en fonction de leurs lésions et des plateaux techniques d’accueil.

Lorsque les dispositions Orsan ne sont pas suffisantes, le préfet peut, à sa propre initiative ou à la demande du directeur général de l’ARS, mobiliser des moyens opérationnels ORSEC pour répondre à une mission sanitaire. Ce cas se présente notamment lorsqu’il faut évacuer un établissement de santé, lors d’opérations exceptionnelles de vaccination dans des centres dédiés, ou lors d’une distribution urgente à la population de produits de santé.

L’articulation entre les dispositifs Orsan et ORSEC est prévue dans le code de la santé publique comme dans le code de la sécurité intérieure.

La dernière loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (Lopmi) comprend un article permettant au préfet de zone d’habiliter le préfet de département à prendre toutes mesures nécessaires, et singulièrement à mobiliser l’ensemble des services et établissements publics de l’État, en cas de danger grave et imminent, de troubles à l’ordre public, ou encore de nécessité de préserver l’environnement ou la santé des populations.

Mme Cécile Somarriba. L’efficience de cette articulation est en effet cruciale. L’organisation de la coordination s’effectue surtout au moment de la planification de la réponse et lors de la survenance de l’événement. La préfecture – et au premier chef la préfecture de zone – est associée aux travaux de révision opérationnelle des volets Orsan, de manière à identifier les points d’articulation à décliner. En retour, la préfecture implique bien évidemment l’ARS dans l’élaboration des projets ORSEC.

Lorsqu’un événement survient, la coordination se prépare en centre opérationnel départemental ou en centre opérationnel de sécurité. Dans tous les cas, l’ARS participe à ces réunions.

Docteur Romain Hellmann. Je voudrais souligner que sur le terrain, la coordination opérationnelle se passe bien. Les acteurs dialoguent davantage qu’avant la crise du Covid-19.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Mme Somarriba, vous êtes associée auprès du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) à la gestion de crise et à l’élaboration des fiches de mesure mises à disposition de la cellule interministérielle.

Mme Cécile Somarriba. Au niveau zonal et non national, l’ARS Île-de-France est effectivement associée aux travaux de planification, dès lors qu’ils comportent un aspect sanitaire. Nous participons ainsi aux travaux sur l’ORSEC LAV (lutte anti-vectorielle).

Docteur Jean-Marc Philippe. Au niveau national, nous participons aux travaux interministériels, sous l’égide du SGDSN. Dans ce cadre, nous sommes associés aux réflexions sur la stratégie nationale de résilience, qui mobilise l’ensemble des ministères sur des thématiques diverses. La DGS est aussi impliquée dans la refonte de la planification de l’État. En déclinaison de ces travaux, nous produisons des doctrines, qui viennent alimenter la planification sanitaire et la planification Orsan. Celles-ci permettent d’élaborer des stratégies et de concevoir les tactiques mises en œuvre sur le terrain. La coopération interministérielle à l’échelon national est donc complétée par une déclinaison au niveau zonal et départemental, et la mise en œuvre sur le terrain s’opère avec les équipes, dans le cadre des planifications. La formation des acteurs des cellules interministérielles de crise est organisée grâce aux plans de formation dont nous sommes chargés avec le SGDSN.

M. Laurent Dalmas. Cette coordination est une réalité concrète que nous expérimentons lors des exercices sur le terrain qui sont pilotés par la préfecture, en partenariat avec l’ensemble des acteurs, dont les ARS.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Lors de la crise de Covid-19, quels ont été le rôle et les missions de vos organisations respectives ? Quel bilan en tirez-vous sur la coordination entre les acteurs sanitaires, mais aussi avec les pays voisins ?

Docteur Jean-Marc Philippe. Tous les acteurs nationaux ont été fortement sollicités par cette crise sanitaire mondiale. Au départ, une organisation strictement sanitaire a été déployée. Elle a rapidement été élargie, avec la création d’une cellule interministérielle de crise.

La plupart des acteurs mobilisés ont élaboré un retour d’expérience sur cette situation inédite. Dans ce cadre, il s’est avéré que des mesures réputées impossibles ont pu, contre toute attente, devenir une réalité concrète. Je pense par exemple au doublement de la capacité de lits de réanimation, qui paraissait inconcevable.

Il s’agit de capitaliser le savoir-faire acquis durant cette crise pour enrichir le dispositif Orsan, qui ne cesse d’évoluer.

Mme Anne Hegoburu. La DGOS a été pleinement mobilisée tout au long de la crise Covid-19, pour organiser à la fois la prise en charge des patients contaminés, mais aussi celle de tous les autres patients. Pour ce faire, il a fallu édicter des consignes nationales, assouplir les cadres réglementaires pour donner plus de liberté aux établissements et aux ARS, simplifier le fonctionnement général du système, et enfin parvenir à trouver des ressources humaines, matérielles et logistiques. À l’instar des autres structures, la DGOS a dressé son propre retour d’expérience pour évaluer ses modalités de fonctionnement.

M. Samuel Pratmarty. La crise Covid-19 a connu différentes étapes, et le rôle de l’ARS a évolué en conséquence. Quatre grandes séquences peuvent être dégagées. Tout d’abord, les premières alertes sérieuses ont été émises en janvier et février 2020, ce qui a entraîné la mobilisation préventive d’un certain nombre de professionnels. Dans notre région, l’accueil du premier patient atteint du Covid-19 au CHU de Bordeaux remonte au 24 janvier 2020. Dans un premier temps, l’ARS a donc adopté une posture de veille, de préparation et d’attente, ignorant quelle serait l’évolution de la situation.

À partir de mars et jusqu’en juin 2020, les ARS ont été recentrées exclusivement sur des missions de gestion de crise, autour des priorités suivantes : réorganiser complètement les modalités de fonctionnement des établissements de santé et médico-sociaux, accroître les capacités de soins critiques, et enfin préparer les évacuations sanitaires entre régions, avec la cellule de crise du ministère et les autres ARS. Il se trouve que la région Aquitaine a accueilli le plus grand nombre de transferts, puisqu’elle conservait des capacités disponibles.

Entre juin 2020 et jusqu’au deuxième pic de contaminations, nous avons vécu une troisième phase délicate : tout en reprenant ses activités traditionnelles, notre ARS a dû faire face à un accroissement des besoins en soins critiques et à une nouvelle vague de transferts de patients entre régions.

Une quatrième étape a été l’organisation de la campagne de vaccination, qui nous a occupés plusieurs mois, à partir de janvier 2021.

Docteur Romain Hellmann. Il est vrai qu’au début de la crise, nous avions très peu d’informations sur l’épidémie. Malgré tout, il a fallu construire des scénarios pour tenter de répondre à ce défi sans précédent. Ensuite, le rôle des ARS s’est transformé. Jusqu’alors, nous exercions des missions de contrôle et d’appui à l’organisation au quotidien. Avec l’irruption de la crise sanitaire, les ARS se sont vu confier des tâches nouvelles, telles que la distribution des masques ou la gestion des appareils respiratoires. Les équipes ont dû se familiariser à ces nouveaux métiers en quelques semaines, voire en quelques jours. Nous nous sommes efforcés collectivement de garantir l’égalité des territoires vis-à-vis des dispositifs mis en place, notamment l’accès aux tests PCR et aux vaccins.

Mme Cécile Somarriba. L’accessibilité aux soins et aux actions de prévention (dépistage ou vaccination), en particulier en direction des publics les plus éloignés du soin, a été l’une de nos priorités. À cet effet, les ARS ont déployé des actions essentielles au plus près des populations. L’Île-de-France a d’ailleurs mené un travail spécifique sur les aéroports, lors de la reprise des échanges internationaux, pour que les voyageurs puissent être testés à leur arrivée sur le sol français.

M. Laurent Dalmas. J’ajouterai que le travail conduit auprès des aéroports a été initié par les ARS, qui ont été mobilisées en première ligne.

Je voudrais aussi souligner qu’à l’occasion de cette crise de Covid-19, les ARS ont été amenées à prendre en charge des activités qu’elles n’avaient jamais couvertes jusqu’alors : outre la distribution de masques, je citerai l’établissement massif d’arrêts de travail, ou encore le traitement d’un volume considérable d’appels téléphoniques. Dans le Grand Est, nous avons été rapidement débordés par l’afflux d’appels.

Les retours d’expérience nous ont conduits à faire évoluer notre dispositif téléphonique de gestion du point focal régional et à lancer un marché visant à sécuriser la mobilisation d’une plateforme téléphonique de secours.

Docteur Romain Hellmann. Nous avons d’ailleurs conservé certaines initiatives héritées de la crise de Covid-19. Je pense par exemple à la cellule de gestion des lits de soins critiques, qui a été créée par l’ARS Île-de-France et dupliquée dans d’autres régions. Un certain nombre de nouveaux métiers qui ont émergé pendant l’épidémie de Covid-19 ont été conservés. Il est indispensable de garder cette mémoire.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Force est de constater qu’il a fallu réinventer le modèle de gestion de crise. Lorsque j’étais élu local, en tant qu’adjoint au maire, j’ai pu mesurer l’importance de la coordination avec l’ARS. Une relation de confiance s’est instaurée entre l’agence et les collectivités locales. D’ailleurs, ma ville d’Altkirch, qui compte 6 000 habitants, a accueilli un centre de vaccination occupant 300 bénévoles pendant plusieurs mois.

Ma question suivante porte sur les associations agréées de sécurité civile. Avez-vous une estimation du nombre de bénévoles impliqués dans cette crise ? Quels rôles ont-ils remplis ? Depuis l’épidémie de Covid-19, ces partenaires sont-ils mieux identifiés ? Un renforcement de la connaissance et du rôle de ces associations vous paraît-il utile, en prévision de futures crises sanitaires ?

Docteur Jean-Marc Philippe. Je confirme que les associations agréées de sécurité civile ont accompli un travail considérable pendant la crise de Covid-19, et je tiens à saluer leur contribution. Ces associations se sont investies très activement dans les plateformes d’écoute à destination des personnes confinées, dans l’appui à l’aide médicale d’urgence, dans la mise en œuvre de la stratégie de lutte anti-Covid et dans les campagnes de vaccination. Elles ont aussi apporté leur soutien aux établissements de santé.

Nous n’avions pas attendu cette crise pour identifier les associations agréées de sécurité civile, qui contribuent au plan ORSEC. Elles sont d’ailleurs citées dans le guide méthodologique du dispositif Orsan comme des partenaires pouvant être mobilisés lors de situations exceptionnelles. Grâce aux conventions existantes, les cellules d’urgence médico-psychologique bénéficient souvent de l’appui de ces associations.

Mme Cécile Somarriba. En Île-de-France, les associations agréées de sécurité civile ont effectivement été un recours précieux pour de multiples actions. Le médiateur de lutte anti-Covid, par exemple, se déplaçait au plus près des populations pour porter des messages de prévention, faciliter les dépistages et contribuer aux opérations de vaccination. Pour illustrer ce propos, je rappellerai que le centre de vaccination du Stade de France était tenu par la Croix-Rouge 93. En parallèle, des associations agréées de sécurité civile apportaient leur concours à la vaccination des personnes âgées à domicile.

Je soulignerai que cette mobilisation a toujours été organisée en amont avec les préfectures. Au-delà de leurs capacités opérationnelles, les associations ont l’avantage d’être connues des populations et peuvent donc relayer efficacement les messages.

M. Samuel Pratmarty. Les associations ont aussi joué un rôle important et utile en Nouvelle Aquitaine pendant l’épidémie de Covid-19. Nous avions déjà l’habitude de travailler avec elles avant la crise, au cas par cas, mais ces besoins de coopération ont été décuplés par le Covid-19.

Les associations agréées de sécurité civile ont largement contribué, aux côtés des structures mobiles d’urgence et de réanimation (Smur) et des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), à l’organisation des transferts de patients interrégionaux. Elles ont également apporté leur soutien à l’armement des sas sanitaires installés à l’entrée des Ehpad. Pour finir, elles ont participé activement à la montée en puissance des centres de vaccination, à compter de janvier 2021.

M. Laurent Dalmas. L’ARS du Grand Est souscrit entièrement à ces interventions. Nous saluons à notre tour la mobilisation des associations agréées de sécurité civile, et nous y sommes d’autant plus sensibles que nous avons fait appel à une équipe d’Île-de-France au tout début de l’épidémie pour intervenir sur des foyers identifiés dans la région Grand Est.

M. Didier Lemaire, rapporteur. D’après vous, est-il nécessaire d’approfondir la formation des bénévoles afin qu’ils puissent pratiquer des gestes médicaux ou paramédicaux en situation d’urgence ?

Docteur Jean-Marc Philippe. Les formations de sécurité civile (PSE1 et PSE2) ont été enrichies de connaissances sur les risques infectieux et sanitaires. Il existe aussi des modules complémentaires dédiés à certaines typologies de risques.

Lorsque nous avons mis en œuvre la démarche « tester, alerter, protéger », nous avons dû former les acteurs à la prise en charge des dépistages. À cet effet, un parcours de formation en ligne a été élaboré à notre demande par l’École des hautes études en santé publique. Il a permis d’apporter les connaissances nécessaires aux personnes travaillant dans les centres de dépistage ou de vaccination. Il me paraît judicieux d’adapter continuellement les formations existantes pour améliorer leur efficacité dans la réponse aux crises.

Mme la présidente Lisa Belluco. Estimez-vous que les bénévoles des associations agréées de sécurité civile pourraient pratiquer, en cas de crise, des actes médicaux simples ? Ces derniers considèrent qu’ils seraient en capacité de le faire, sous la supervision à distance d’un médecin. Cette orientation vous paraît-elle souhaitable ?

Docteur Jean-Marc Philippe. Les bénévoles ont été amenés à exécuter des prélèvements, qui constituent pourtant un geste médical invasif. Jusqu’alors, cette pratique n’était même pas autorisée à certains professionnels paramédicaux. Il a fallu commencer par généraliser l’autorisation à toutes ces professions paramédicales, avant de l’étendre à des non-professionnels. Cette démarche s’est accompagnée, bien entendu, d’un parcours de formation. En outre, les prélèvements ont été effectués avec la présence permanente d’un professionnel de santé susceptible d’intervenir.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Notre modèle de protection et de sécurité civile repose sur une multiplicité d’acteurs, publics ou associatifs. Cette constellation vous semble-t-elle adéquate et lisible ? La répartition des compétences entre ces différents acteurs, notamment entre les pompiers et les Samu pour les appels d’urgence, est-elle suffisamment claire et pertinente ? Si tel n’est pas le cas, comment pourrait-elle être améliorée ?

M. Pierre Savary. Nous partageons le constat que dans le champ de l’urgence préhospitalière, de nombreux acteurs sont formés pour mettre à disposition du patient leurs compétences. La coordination en temps de crise doit rejoindre celle du quotidien.

Il existe depuis 2008 un référentiel sur les secours aux personnes et l’aide médicale urgente. Nous sommes en relation avec la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) pour une éventuelle révision de ce référentiel.

Les acteurs de la santé se sont aussi beaucoup mobilisés autour des transports sanitaires urgents. La diminution des carences ambulancières est une réforme préparée de longue date avec l’ensemble des acteurs, notamment les transporteurs sanitaires. Déployée à partir de l’été 2022, elle est en cours d’évaluation. Les premières données disponibles sont positives, puisqu’elles mettent en évidence une diminution de 27 % des carences ambulancières. Un bilan qualitatif sera également réalisé.

S’agissant des numéros d’urgence, ils sont bien connus de la population. Cette organisation se transforme avec la généralisation des services d’accès aux soins. Ainsi, le 15 devient à la fois le numéro de l’accès aux soins de médecine d’urgence et celui de l’accès aux soins non programmés.

Par ailleurs, le ministère du travail, de la santé et des solidarités prend toute sa place dans les travaux sur l’expérimentation Matras, qui vise à explorer d’autres formes de coopération. Cette démarche donnera également lieu à une évaluation.

M. Samuel Pratmarty. La répartition des rôles et missions des différents acteurs est relativement claire. Il existe effectivement des zones de chevauchement, qui nécessitent une coordination fine, mais elles sont résiduelles.

Nous avons eu à cœur de garantir la meilleure coopération possible entre les services, dans l’intérêt de la population. À cet effet, nous avons instauré en 2019 une gouvernance partagée au niveau régional et départemental. Nous avons aussi engagé des chantiers communs, comme la réorganisation de la gare ambulancière. Cette action a permis de réduire de 50 % le nombre de carences, selon les dernières données disponibles.

Avec les services de sécurité civile, nous menons depuis quelques mois un travail sur l’ordre zonal d’engagement des hélicoptères de la sécurité civile. Cette démarche devrait être finalisée d’ici quelques semaines. De manière générale, nous associons volontiers les SDIS à nos travaux, et réciproquement. Nous faisons tout notre possible pour structurer et pacifier nos relations avec ces services, de manière à pouvoir résoudre conjointement les problèmes auxquels nous faisons face.

Docteur Romain Hellmann. Au quotidien, les acteurs connaissent bien les limites de leurs missions sur le terrain. Des situations conflictuelles peuvent se présenter, mais il en est ainsi dans toute organisation.

En tant que représentants des ARS, notre préoccupation consiste à choisir l’offre la mieux adaptée aux besoins du malade. Nous associons les SDIS à nos travaux, et nous partageons avec eux les règles et les protocoles.

En région Grand Est, l’enjeu relève davantage de la doctrine : comment construire une stratégie commune à moyen terme ? Nous avons identifié des pistes d’action qui nous aideraient à consolider ces progrès et à gagner en efficacité.

M. Didier Lemaire, rapporteur. L’acculturation au risque de notre population vous paraît-elle suffisante ? À votre sens, les jeunes générations sont-elles suffisamment impliquées ? Avez-vous l’occasion d’aborder ce sujet avec le ministère de l’éducation nationale ?

Docteur Jean-Marc Philippe. Vous soulevez là une question fondamentale : comment rendre notre nation plus résiliente aux crises, et particulièrement aux situations sanitaires exceptionnelles ? Cette problématique est prise en compte dans la stratégie nationale de résilience, qui a pour objet de renforcer la résistance aux chocs de l’ensemble des acteurs de la nation : les citoyens, les collectivités territoriales, mais aussi les entreprises.

Dans le milieu du travail, des ambassadeurs de lutte anti-Covid ont été désignés. Leur mission consistait à porter des messages de prévention auprès de leurs collègues. Dans l’éducation nationale, de nombreuses initiatives en ce sens ont aussi été déployées.

Selon moi, l’intégration de la notion de résilience dans les parcours de formation de type PSC1 mérite un débat interministériel.

Je rappellerai aussi qu’une journée « Tous résilients face aux risques » a été organisée en 2022 par le Gouvernement. Cette initiative s’avère très intéressante pour approfondir la connaissance du sujet. Seule la diffusion de la connaissance permet de contrer l’influence des réseaux de désinformation. En tout état de cause, notre ministère est très ouvert pour travailler sur ces différents sujets.

Mme la présidente Lisa Belluco. Vous avez mis en avant la nécessité d’une bonne coordination entre acteurs, ainsi que les dispositifs engagés pour répondre aux situations rencontrées. Plusieurs directeurs de SDIS nous ont rapporté que leurs ambulances devaient parfois patienter plusieurs heures aux urgences lors des pics d’affluence. Avez-vous examiné ce problème et identifié des pistes pour y remédier ?

M. Pierre Savary. Je vous confirme que cette préoccupation est bien détectée et fait l’objet d’échanges fréquents entre l’administration, les ARS, les représentants des urgentistes et tous les acteurs du ministère de l’intérieur. Cette question est appréhendée au travers de l’engagement présidentiel pour le désengorgement du système de soins.

Une réforme importante sur les autorisations de médecine d’urgence est entrée en action au moment des fêtes de fin d’année. Elle a permis de pérenniser plusieurs mesures des missions flashs du Docteur François Braun, qui ouvrent de nouvelles possibilités d’organisation pour les territoires. C’est l’une des solutions mises en œuvre pour réduire les pressions dans les urgences, et ses effets devraient aussi permettre de réduire les délais d’attente des ambulanciers et des sapeurs-pompiers.

M. Samuel Pratmarty. En Nouvelle Aquitaine, ce problème est bien identifié, mais il doit être relativisé. De fait, cette difficulté n’affecte que deux départements sur douze dans notre région. Si elle touche la Gironde de manière quasi permanente, elle affecte les Landes essentiellement en période estivale, du fait de l’afflux de population. En résumé, onze départements sur douze ne connaissent pas de problèmes chroniques d’engorgement des urgences. J’ajoute qu’en Gironde, le phénomène touche spécifiquement l’agglomération de Bordeaux, où les temps d’attente aux urgences sont historiquement élevés.

Les SDIS, la préfecture et les ARS ont pris la mesure du problème, et plusieurs actions ont été lancées. Dans plusieurs établissements, des bornes d’horodatage ont été installées, de manière à pouvoir quantifier les temps d’attente. En outre, des zones de dépose dédiées aux SDIS ou transporteurs sanitaires ont été aménagées. Certains établissements se dotent aussi de circuits de prise en charge dédiés aux sapeurs-pompiers ou transporteurs sanitaires. La combinaison de ces mesures a permis de réduire significativement la durée des temps d’attente et la fréquence des délais excessifs.

Des améliorations ont pu être constatées objectivement depuis quelques années, mais la situation reste perfectible. C’est d’ailleurs l’une des priorités de notre directeur général pour 2024. À cet effet, nous avons prévu de contractualiser avec les établissements de santé portant les services d’accueil d’urgence pour redoubler d’efforts sur la diminution des temps d’attente.

Docteur Romain Hellmann. Ce sujet fait aussi partie des priorités de l’ARS du Grand Est. En tant que médecin urgentiste en activité, je peux témoigner de la complexité de cette question. Il est à noter que la saturation des services d’urgences n’est pas une problématique propre à la France : tous les pays développés rencontrent la même difficulté.

Dans la région Grand Est, nous avons décidé d’inscrire à notre projet régional de santé (PRS) un objectif « zéro brancard » pour les patients en attente d’hospitalisation. En complément, nous prévoyons un investissement de 8 millions d’euros en 2024 pour aider les établissements à se doter de dispositifs internes. Il s’agit d’un travail structurel de grande ampleur, qui nécessite du temps.

Mme la présidente Lisa Belluco. Merci beaucoup pour cet échange. Si vous le souhaitez, n’hésitez pas à nous adresser vos contributions écrites, qui seront prises en compte dans notre rapport.

Table ronde sur le thème « Recherche et anticipation au service de la sécurité civile ».

Compte rendu de la table ronde sur le thème « Recherche et anticipation au service de la sécurité civile »

(jeudi 15 février 2024)

Mme la présidente Lisa Belluco. Nous terminons cette après-midi d’auditions avec une dernière table ronde thématique : après avoir échangé, lors des précédentes tables rondes, sur les questions environnementales, les technologies de communication, les grands événements, la logistique d’urgence et, aujourd’hui même, sur les enjeux sanitaires concernant la sécurité civile, nous nous penchons enfin sur les questions de recherche et d’anticipation.

Cet enjeu se trouve au cœur de la mission d’information : c’est en anticipant l’avenir que nous parviendrons à faire évoluer notre modèle de sécurité civile afin de lui permettre de faire face aux grands enjeux de notre siècle – et il y a encore, en la matière, d’importants efforts à mener.

Nous avons l’honneur de recevoir M. Patrick Laclémence, professeur, titulaire de la chaire gestion de crise de l’université de Troyes ; M. Patrick Lagadec, chercheur spécialiste de la gestion de crise et du risque, qui est avec nous en visioconférence ; et M. Jérôme Dantan, enseignant-chercheur, docteur en informatique au Conservatoire national des arts et métiers (Cnam) et spécialiste des systèmes de décision en univers incertain, également en visioconférence.

Je tiens à vous remercier pour votre présence et pour le temps que vous avez bien voulu nous accorder pour contribuer à nos travaux de contrôle et, ainsi, éclairer la représentation nationale sur la situation actuelle et les évolutions souhaitables pour notre modèle de protection et de sécurité civile.

Avant de vous céder la parole, je rappelle rapidement que notre mission d’information, composée de députés issus de tous les groupes politiques, a été initiée par le groupe Horizons, dont fait partie notre rapporteur, Didier Lemaire. Cette table-ronde, enregistrée et accessible sur le site internet de l’Assemblée nationale, fera aussi l’objet d’un compte rendu qui sera annexé au rapport ; nous espérons que notre rapport pourra être rendu public au printemps.

M. Didier Lemaire, rapporteur de la mission d’information sur les capacités d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de protection et de sécurité civiles. Cette mission m’a été inspirée par mon expérience d’élu local, notamment durant la crise sanitaire, et par mon ancien métier de sapeur-pompier. Il m’est apparu important d’engager une réflexion sur notre modèle de sécurité civile.

Messieurs, comment définiriez-vous les notions de crise et de gestion de crise ? Quels sont les principaux défis liés à ces situations pour les pouvoirs publics ?

M. Patrick Laclémence, professeur, titulaire de la chaire gestion de crise de l’université de Troyes. Avant de répondre à votre question, je voudrais préciser que notre chaire gestion de crise est codirigée par l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (Ensosp). Au regard du sujet qui nous occupe, cette coopération trouve tout son sens.

Avant de définir la notion de crise, il faut commencer par comprendre dans quelle société nous vivons. Jamais l’homme n’a autant échangé, jamais il ne s’est autant déplacé qu’aujourd’hui. La continuité d’activité est devenue une obsession. Dans cet environnement, l’enjeu consiste à maintenir le décideur au centre du système. Il s’agit d’une problématique centrale du troisième millénaire.

En ce qui concerne la crise, toute la difficulté consiste à gérer la rupture et la minute d’après. Cette préoccupation a toujours habité l’être humain. La minute d’après est angoissante, traumatisante, et source de problèmes à résoudre. De fait, nous vivons constamment dans l’anticipation.

Nous sommes confrontés aujourd’hui à différents types de crise. Je distinguerai tout d’abord la crise « de rupture », qui nécessite de relier l’avant et l’après. C’est le cas par exemple de l’incendie de l’usine Lubrizol à Rouen. Il existe aussi une crise « de fracture », qui pose beaucoup plus de difficultés, car elle est liée à des phénomènes naturels. Au cours des vingt dernières années, les crises de cette nature se sont multipliées. Elles ont des coûts humains et financiers élevés. Par ailleurs, j’appellerai crise « de mémoire » les attentats terroristes, qui touchent la mémoire collective d’une société. Récemment, elle s’est matérialisée sous forme de « self terrorisme ». Enfin, avec le Covid-19, nous avons fait l’expérience d’un autre type de crise. Dans ce cas, nous sommes passés de la gestion de crise à la crise de gestion. Nous avons dû nous demander où positionner l’expertise, et le politique a repris la main.

La gestion de crise doit être temporaire, car dès qu’elle s’inscrit dans une échelle de temps plus longue, de nouveaux problèmes émergent. Personnellement, j’ai consacré ma thèse aux phénomènes de panique dans les stades. Contrairement à la peur, qui a un objet défini, l’angoisse est liée à une atmosphère. Il est donc essentiel d’apporter une réponse le plus rapidement possible, et c’est tout le principe de la gestion de crise. Pour cela, il faut trouver la bonne articulation entre les différents niveaux d’intervention.

M. Patrick Lagadec, chercheur spécialiste de la gestion de crise et du risque. Nous avons l’habitude de définir la crise à partir de l’accident. Néanmoins, la crise ne se confond pas avec l’urgence. L’urgence implique de mobiliser très rapidement des moyens pour faire face à une situation connue, empreinte d’une légère incertitude : il s’agit d’alerter, de mobiliser et de coordonner au mieux dans cet environnement.

Pour sa part, la crise survient lorsqu’il y a une destruction des références : les paradigmes habituels et les hypothèses appliquées en temps normal n’opèrent plus. Nous sommes obligés de passer d’un univers de réponses à un univers de questions. Comme le précisait un ministre américain de la santé en 1976 à propos de l’épidémie de grippe porcine : « Ce n’est pas que nous n’avions pas les réponses : nous n’avions pas les questions que nous aurions dû nous poser. »

Pour les décideurs, l’enjeu est bien de parvenir à passer d’un univers de réponses à un univers de questions très complexes. Cela implique deux exigences : l’excellence dans le connu, d’une part, et l’inventivité dans l’inconnu, d’autre part. Si la société est plutôt bien préparée aux grandes urgences, elle est très mal préparée à l’environnement de crise. Il est primordial de bien comprendre que nous sommes désormais confrontés à des scénarios de surprise de haute intensité, qui sont d’une nature radicalement différente des risques auxquels nous avions à faire face jusqu’alors.

M. Jérôme Dantan, docteur en informatique, enseignant-chercheur en informatique à l’Institut polytechnique UniLaSalle et spécialiste des systèmes de décision en univers incertain. Hippocrate décrivait la crise comme un moment où tout peut basculer, où tous les futurs sont possibles. Une crise est une situation exceptionnelle et imprévisible, et par conséquent inconnue de l’homme. La gestion de crise consiste à prendre des décisions visant à minimiser les conséquences négatives de la crise. Pour cela, il convient de s’appuyer sur l’anticipation et la prévention.

Pour les pouvoirs publics, la complexité et l’incertitude découlant de la crise sont des défis majeurs. Les technologies d’information et de communication sont déterminantes pour la prévention et la gestion de la crise.

M. Didier Lemaire, rapporteur. À la lumière de vos expertises respectives, quel regard portez-vous sur l’évolution des menaces et des crises des dernières décennies ? Quelles seraient les caractéristiques des crises des années à venir ?

M. Patrick Laclémence. Comme je vous le précisais, j’ai travaillé sur les phénomènes de violence et de panique dans les stades. En 1985, un mouvement de foule consécutif à des attaques de supporters, au stade du Heysel à Bruxelles, faisait 39 morts et plus de 400 blessés. La tragédie avait été retransmise en direct à la télévision. Margaret Thatcher avait alors engagé une politique très dure pour combattre le phénomène, qui représentait l’ennemi public numéro un et qui deviendra une véritable obsession. Cela n’empêchera pas la survenue d’un nouveau drame, quatre ans plus tard, à la suite d’un mouvement de foule. Cet exemple montre qu’il faut savoir trouver le bon équilibre entre la gestion du quotidien et des mesures ciblant des situations extrêmes, sans céder à l’angoisse permanente.

M. Patrick Lagadec. Le décideur doit tenir compte de deux dimensions, imbriquées en contexte de crise. D’une part, il lui faut répondre à l’événement et à ses potentiels effets systémiques rapides, en s’efforçant de s’adapter à l’inconnu et à des surprises de haute intensité. D’autre part, les socles sur lesquels le décideur ancre ses actions sont de plus en plus fragiles : la cohésion sociale, la crédibilité des experts et des responsables, la légitimité, la vérité des faits et la démocratie elle-même sont de plus en plus mises en cause. Il s’agit donc de composer avec des événements sortant des cadres, en s’appuyant sur des socles beaucoup plus friables. Cet environnement nécessite de revoir les liens entre les organes de décision et les organes d’expertise, et c’est l’un des grands défis de la gestion de crise aujourd’hui. À cet égard, la crise de Covid-19, au même titre que tous les grands événements récents, a révélé la difficulté à piloter les décisions dans un tel contexte.

Selon mes hypothèses, nous ne sommes pas préparés à ces situations. À mon sens, le grand danger serait d’améliorer notre capacité de réponse à des urgences limitées, que nous savons déjà traiter, alors que l’essentiel est ailleurs : nous devons apprendre à « fracturer nos univers mentaux », pour citer les propos du patron de la Federal Emergency Management Agency (FEMA) après le passage de l’ouragan Sandy. Bien entendu, il est extrêmement difficile et angoissant de se préparer à des scénarios inconnus avec des acteurs que nous ne connaissons pas. C’est pourtant bien l’enjeu des crises que nous allons rencontrer, et si nous prenons du retard dans ce domaine, nous le paierons très cher. Il est donc urgent de s’atteler à répondre aux crises d’aujourd’hui, plutôt que de se préoccuper des crises d’hier.

M. Jérôme Dantan. Mes travaux de recherche confirment que les crises à venir auront des conséquences de long terme sur le système de sécurité civile. Nous prévoyons des pénuries de ressources énergétiques, des manques d’eau et une réduction des surfaces agricoles, dans un contexte d’augmentation de la population. Les impacts du changement climatique deviennent également plus significatifs.

Parmi les solutions envisagées, l’agriculture de précision devrait aider à ajuster les doses d’intrants au plus près des besoins, limitant ainsi les impacts sur l’environnement. En production animale, les technologies de l’information ouvrent des avancées en matière de bien-être animal, de santé et de sécurité sanitaire. Elles faciliteront notamment la prévention des pandémies.

L’aide à la surveillance environnementale est tout aussi fondamentale. Elle permet de lutter par exemple contre les feux de forêt, grâce à la prévention de la sécheresse.

Pour sa part, la robotisation réduira la pénibilité, améliorant du même coup les conditions de travail des agriculteurs. Cette thématique sera appréhendée dans notre institut par la future chaire « Agromachinisme et nouvelles technologies ».

À l’avenir, les services de sécurité civile seront certainement amenés à prendre en charge des opérations de logistique et à assurer l’approvisionnement en eau des régions en pénurie. Tous les outils et procédés permettant d’économiser la ressource en eau prendront une importance stratégique.

Par ailleurs, les attaques contre les systèmes d’information des hôpitaux, des entreprises ou des usines risquent de se multiplier dans les années à venir. Cette menace pèse aussi sur les objets connectés et les capteurs, qui pourraient propager de fausses informations.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Quelle crise récente vous paraît emblématique des forces et limites du modèle français de gestion de crise ? Quels enseignements en tirez-vous ?

M. Patrick Laclémence. Le premier cas qui me vient à l’esprit est celui de la crise de Covid-19, qui a mis en évidence les forces et faiblesses de notre modèle. Pour ce qui est des faiblesses, il convient de constater que notre modèle d’expertise devient difficile à gérer, notamment pour le décideur. D’ailleurs, l’intelligence artificielle vient compliquer l’équation, en court-circuitant le rôle du chercheur. Les résultats issus de calculs mathématiques semblent en effet impossibles à contredire.

De mon point de vue, notre fragilité réside aussi dans notre capacité à percevoir la limite du système. D’un côté, nous disposons d’un nombre croissant de systèmes d’assistance, qui font notre force. D’un autre côté, le décideur ne peut plus réfuter les informations produites par des bases de calcul. De ce fait, il perd la maîtrise du processus de prise de décision.

Où placer le décideur ? Comment l’aider à se protéger ? Comment attribuer les responsabilités dans la chaîne hiérarchique ? Telles sont, en résumé, les questions de fond auxquelles il nous incombe de répondre. Il en découle une autre interrogation cruciale : comment faire progresser le droit pour tenir compte de ces évolutions ?

M. Patrick Lagadec. Permettez-moi de vous citer quelques exemples qui donnent matière à réflexion sur la gestion de crise. J’évoquerai, tout d’abord, l’explosion de l’usine chimique AZF à Toulouse. D’après la première information transmise au Samu, des bombes avaient éclaté dans toute la ville. Dès lors, il était impossible de déterminer les lieux d’intervention prioritaires. Une autre difficulté tenait au fait que les premiers blessés se trouvaient dans l’hôpital, ayant été touchés par des éclats de verre. Ce sont les blessés qui ont orienté le Smur sur le lieu de l’accident. La règle veut que dans une situation d’urgence de ce type, les vitres et entrées d’air soient colmatées. Or, les vitres avaient été pulvérisées, ce qui empêchait de respecter cette consigne. Enfin, en l’espace de quelques minutes, des centaines de blessés avaient rejoint l’hôpital. La situation était d’autant plus inquiétante que l’on redoutait un effondrement du bâtiment. De son côté, le colonel des sapeurs-pompiers découvre qu’il a perdu toute liaison avec le préfet et avec ses troupes. Comment agir en présence d’événements aussi singuliers et complexes ? Vingt ans après les faits, les résultats des expertises sur les circonstances demeurent incertains.

En août 2022, la Corse fut frappée par des orages d’une violence extrême. Cet événement climatique avait été prévu par un modèle météorologique, mais les autres simulations étaient bien moins alarmistes. Le scénario le plus inquiétant avait donc été ignoré, de sorte que les populations n’ont pas été alertées aussi vite qu’il l’aurait fallu.

En résumé, c’est la plongée dans des situations auxquelles les décideurs et les experts ne sont pas bien préparés qui soulève des problèmes majeurs. Face à de telles crises, les experts doivent être capables de prendre des décisions intelligentes en temps réel, en acceptant des risques mesurés. D’ailleurs, les organismes d’expertise n’ont peut-être pas engagé de réflexion sur les actions à mener, dans une configuration d’extrême urgence et d’extrême incertitude, pour éclairer les décideurs. C’est bien sur ces nouvelles frontières que nous devons apprendre à travailler.

Lors des attentats du 11 septembre 2001, 18 officiers supérieurs des sapeurs-pompiers sur 23 sont décédés en montant dans les tours du World Trade Center pour tenter d’éteindre ce qui semblait être un incendie. Dans un univers aussi déconcertant, il était impensable de conduire une réflexion stratégique guidant l’action.

Il est certain que nous allons connaître d’autres situations de ce type, à l’instar de celles que nous avons connues à profusion pendant la crise sanitaire. Je maintiens que nous ne sommes absolument pas préparés à ces événements, tant il est culturellement angoissant de s’entraîner à réfléchir à très haute vitesse sur des hypothèses aussi inédites.

C’est pourquoi j’ai proposé à EDF de développer une « force de réflexion rapide », à savoir une capacité de réflexion à très haute vitesse, avec des personnes très entraînées, pour imaginer des perspectives d’action dans des environnements fragilisés. Nous devons nous préparer de toute urgence à ces défis, sous peine d’être « vaincus à chaque bataille », comme l’écrivait Marc Bloch.

M. Jérôme Dantan. Par nature, une crise est un moment de rupture, que nous ne pouvons pas appréhender en fonction des expériences passées. Il nous faudra donc développer des systèmes informatiques capables de tenir compte de la réalité à l’instant t et des futures hypothèses. Or, il existe un décalage entre le temps présent et sa transposition dans les systèmes informatiques. Il s’agit donc de réduire autant que possible cet écart.

Une autre source de difficulté tient à la véracité de l’information qui nous est communiquée par des capteurs automatiques ou d’origine humaine. La fiabilité de la source et la crédibilité de l’information vont devenir de plus en plus cruciales. Il faut employer des outils permettant d’agréger des données, en vue de qualifier une source. Les informaticiens devront aussi concevoir des solutions pour identifier la source de la source.

Il convient aussi d’être attentif aux aléas liés au facteur humain, et notamment aux biais cognitifs : l’être humain a une tendance naturelle à se focaliser sur les crises récentes, en oubliant les crises plus anciennes. De même, nous devrons mettre au point des outils permettant de détecter les dissonances cognitives, de manière à s’assurer que différents interlocuteurs parlent bien du même sujet.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Monsieur Laclémence, comment définiriez-vous les concepts de sécurité globale et d’anticipation ?

M. Patrick Laclémence. Pour répondre à votre question, je voudrais commencer par rappeler la création de l’Institut des hautes études de sécurité intérieure (IHESI) par Pierre Joxe en 1989. Cette date n’a rien de fortuit, puisqu’il s’agissait de repenser la sécurité intérieure dans un monde ouvert, après la chute du Mur de Berlin. C’est à partir de cette époque qu’une réflexion sur la notion de sécurité va être lancée. J’ai eu la chance de participer à ces travaux.

Après l’attentat de la station Saint-Michel, en 1995, un espace sécuritaire est reconstruit et les militaires sont sollicités pour compléter les patrouilles. S’ensuit une succession d’actes terroristes, qui conduisent à s’orienter vers une approche globale de la sécurité.

À l’époque, nous avons ouvert, avec Dominique Bourg, un laboratoire consacré aux risques sociaux et sociétaux à l’université de technologie de Troyes. Au sein de cette équipe de recherche, nous travaillons sur la sécurité globale.

La santé et la sécurité font face à la même problématique. Si Robert Debré avait décidé d’associer des établissements universitaires avec des hôpitaux, c’est parce que dans notre monde, la recherche ne peut plus être désolidarisée du décideur. C’est pourquoi l’IHESI et d’autres laboratoires se sont efforcés de ramener le décideur au niveau de la recherche.

Dans le cadre de mes fonctions à l’Agence nationale de la recherche, j’ai été amené à travailler sur la question de la résilience. La sécurité globale implique d’appréhender l’ensemble du système pour traiter un point particulier, en associant dès le départ les praticiens. L’enjeu consiste à faire participer la hiérarchie aux travaux de recherche. C’est l’une des facettes de la sécurité globale, qui est une méthodologie.

J’en viens à votre question sur l’anticipation. J’ai pu accompagner des professionnels jusqu’au doctorat, ce qui a permis de bénéficier de leurs retours d’expérience et de leur longue expertise. C’est un extraordinaire levier d’anticipation.

Pour terminer, je voudrais évoquer un dernier exemple. Il y a près de six ans, nous avons répondu à un appel à projets du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) sur le terrorisme. Avec une archéologue, nous avons donc bâti un programme de recherche sur l’« archéologie du sang » : il portait sur les objets provenant de pays en guerre et intégrant les circuits de la criminalité organisée. Cette initiative, née d’une coopération entre professionnels et chercheurs, est devenue un programme européen.

La sécurité globale nécessite la mutualisation de compétences de très haut niveau, sur des domaines transversaux, l’objectif étant d’assurer la continuité d’activité.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Monsieur Dantan, quelle place occupe le numérique dans la survenue des crises et leur gestion ? Comment anticiper son rôle futur ?

M. Jérôme Dantan. Nous avons déjà mentionné le risque de piratage d’infrastructures stratégiques et de systèmes d’information. La gestion d’une crise repose très largement sur les moyens de communication, et il faut éviter à tout prix l’irruption d’une « crise dans la crise », notamment à travers la rupture des moyens de communication. En ce sens, le numérique joue un rôle dans la survenue des crises.

Il faut aussi contrer la propagation de la désinformation et optimiser la coordination entre les acteurs, grâce à des applications prévues à cet effet. Les solutions de « télésanté » et de « télémédecine » sont aussi des outils précieux facilitant les soins à distance.

À côté de la gestion de crise, j’insisterai également sur le travail de prévention. Je pense notamment à la surveillance environnementale, qui passe par des drones, des capteurs de température ou d’humidité et des modélisations alimentées par l’intelligence artificielle.

Nous disposons donc d’un large panel de capteurs à même de nous fournir des données plutôt locales, ainsi que d’indicateurs globaux tels que la télédétection.

En ce qui concerne l’anticipation du rôle du numérique, nous avons déjà fait référence à l’intelligence artificielle, et relevé l’importance de la coordination entre les acteurs métiers pour vérifier la fiabilité des données obtenues par cette technologie.

En tout état de cause, il est indispensable que les acteurs du terrain collaborent non seulement avec le décideur, mais aussi avec le modélisateur. Dans la même perspective, il faut se doter de modèles explicables.

Les progrès des technologies promettent de grandes avancées. Les images satellites deviendront plus fréquentes et précises, et les drones gagneront en capacité et en autonomie. De nouveaux robots capables d’intervenir en conditions extrêmes seront également mis au point.

Enfin, la réalité virtuelle et la réalité augmentée pourront être mises au service d’actions de formation, notamment à travers des simulations. Ces procédés permettent en effet de créer des environnements plus réalistes. Les équipes de gestion de crise ont tout intérêt à investir dans le développement des compétences numériques.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Monsieur Lagadec, par quels moyens est-il possible de s’entraîner, à l’échelle d’une société, à gérer la « surprise », soit le caractère imprévu d’une crise ?

M. Patrick Lagadec. Le piège consisterait à multiplier les séminaires et préparations de crise pour s’entraîner à mobiliser beaucoup plus rapidement les solutions existantes. Le débriefing permettrait de mesurer l’écart entre les actions réellement mises en œuvre et celles qu’il aurait fallu déployer.

Aussi nécessaire soit-elle, cette démarche n’est pas suffisante pour répondre aux surprises. À titre personnel, j’adopte une approche radicalement différente dans mes travaux avec les directeurs médicaux de crise à Sorbonne Université. Au lieu de leur proposer des scénarios connus, je leur demande de concevoir eux-mêmes des situations hypothétiques auxquelles nous n’avons pas de réponse. Je les accompagne pour parvenir à naviguer dans cet univers fait de surprises et d’inconnu.

C’est une approche difficile à mettre en place et cela nécessite donc une impulsion au plus haut niveau. Je me souviens que lors de la création de l’IHESI, Pierre Joxe avait ouvert un premier séminaire auquel plusieurs préfets avaient participé. En revanche, trois ou quatre préfets n’avaient pas souhaité le suivre. Quelle ne fut pas leur stupeur en apprenant que le séminaire se poursuivrait à Beauvau, en présence du ministre ? Ils prirent ainsi conscience de l’importance de ce travail. Cette démarche avait montré qu’il existait, au plus haut niveau de l’État, une volonté d’envoyer un message de mobilisation collective sur ces questions essentielles.

Dans les années 2000, nous avons relancé ce parcours de formation à destination des préfets. Dans ce cadre, nous avons organisé un séminaire spécifique sur le thème « Nouvelles crises, nouvelles attitudes » : les participants étaient invités à nous faire part des solutions qu’ils avaient inventées pour faire face à des crises inédites. Cette expérience s’est révélée passionnante.

Bref, nous avons besoin d’une logique d’ouverture. À ce propos, il me vient à l’esprit une demande récente d’Olivier Schmitz, gouverneur de la province de Luxembourg, en Belgique. Ce dernier a fait appel à moi pour mettre au défi son équipe, la pousser dans ses retranchements et l’encourager à aller au-delà du connu.

Avec le général Gallet, qui était à l’époque commandant de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris, nous avions organisé une journée internationale au Palais de la Découverte, intitulée Thinking differently. Il s’agissait d’étudier les nouveaux univers de pensée qu’il était nécessaire de s’approprier. À cette occasion, le général Gallet avait invité le patron des sapeurs-pompiers de Tokyo et le responsable des sapeurs-pompiers de New York ayant dirigé les opérations au World Trade Center en 2001.

Quand j’ai été sollicité chez EDF pour entraîner une « force de réflexion rapide », aux côtés de Pierre Béroux, la surprise était systématiquement au centre des scénarios sur lesquels nous travaillions. Nous tenions en effet à constituer une équipe capable d’intervenir très rapidement sur une « feuille blanche », sans détenir l’expertise et la connaissance du milieu nécessaires.

L’objectif est bien d’aller au-delà des plans donnés et au-delà des réponses pour travailler sur les questions. Nous devons parvenir à mobiliser de l’énergie et de la détermination pour enclencher cette dynamique, et cela suppose une stimulation au plus haut niveau. L’exercice est inquiétant, car il nous oblige à passer de la gestion à l’invention, en temps réel et avec d’autres intervenants. Tel est l’esprit des actions qu’il nous faut engager.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Quel regard portez-vous sur la place de la protection et de la sécurité civile dans notre modèle français ? Quel est votre avis sur la coordination interministérielle dans ce domaine ?

M. Patrick Laclémence. Plusieurs diplômes en sécurité globale ont été créés il y a une vingtaine d’années. Il existe aussi un diplôme de gestion de crise, qui a été mis en place avec les officiers de sapeurs-pompiers.

Dans une culture d’ouverture et d’hybridation, qui amène à étudier aussi bien les risques sociaux et sociétaux que les risques technologiques ou les risques environnementaux, nous devons élaborer de nouveaux moteurs de décision avec une perspective globale. Vingt ans après la création des premiers diplômes en sécurité globale, d’anciens étudiants ayant réussi le concours de sapeur-pompier ou d’officier viennent occuper des postes de décision. Certains poursuivent leurs études jusqu’au doctorat.

La sécurité civile est un système très réactif. Elle n’est pas organisée autour d’un ennemi, mais autour de problématiques à résoudre. Par conséquent, elle requiert une stratégie. Les modèles partent du réel pour aller vers la définition des besoins.

De mon point de vue, la sécurité civile est un modèle intéressant, tant en termes de programmation qu’en termes de proximité. De fait, la sécurité civile est la première force de proximité. En tant que telle, elle est exportable.

En revanche, je suis assez dubitatif sur la pertinence d’une coordination interministérielle dans ce domaine. En effet, il paraît difficile de concilier l’exigence de proximité avec les mécanismes des décisions interministérielles. Se pose, plus largement, la question de se doter d’un système de sécurité civile européen. Quoi qu’il en soit, je constate que la crise amène tous les acteurs à se réunir.

M. Patrick Lagadec. La véritable préoccupation, d’après moi, a trait à la préparation des acteurs : au-delà des moyens employés en salle de crise, l’efficacité de notre réponse dépend essentiellement de la préparation de l’ensemble des acteurs aux nouvelles surprises à affronter. Cette question me paraît prioritaire par rapport à celle de la coordination interministérielle. Encore une fois, si nous sommes en retard d’une guerre, nous en paierons le prix fort. Mieux vaut faire travailler les acteurs sur des sujets qui nous dépassent plutôt que de visiter des salles de crise. C’est le grand enjeu de la sécurité civile.

M. Jérôme Dantan. Je ne peux que souscrire aux interventions de mes collègues. J’ajouterai que toutes les mesures susceptibles de favoriser le partage et la centralisation d’informations seront bienvenues, tout comme les actions de formation continue des différents intervenants – en particulier au sein du ministère de l’intérieur et dans les services de sécurité civile.

Mme la présidente Lisa Belluco. Avant de vous poser une dernière question, je vous rappelle que vous pouvez librement nous faire parvenir vos contributions écrites sur tout sujet se rapportant à notre thématique de travail.

Au fil de nos auditions, nous avons constaté un déficit dans la culture du risque de l’ensemble des acteurs, qu’il s’agisse des élus ou des citoyens. Nos travaux montrent que personne ne sait comment réagir face à une situation anormale ou une crise. Il nous apparaît donc nécessaire de diffuser cette culture du risque, de sensibiliser et d’informer.

Selon vous, par quels moyens pouvons-nous parvenir à mieux diffuser dans la population la culture du risque et faire connaître les premiers réflexes à adopter en cas d’événement imprévu ?

M. Patrick Laclémence. On estime à 75 milliards le nombre d’objets interconnectés en 2025.

Pour répondre à votre question, j’aimerais vous faire part du témoignage d’un jeune doctorant équatorien ayant participé à un programme de recherche que j’ai animé en partenariat avec l’école des sapeurs-pompiers d’Aix et Airbus, parmi d’autres structures. Ce chercheur avait choisi de travailler sur la catastrophe climatique ayant touché la vallée de la Roya dans les Alpes-Maritimes en 2021. Il s’est intéressé à l’entraide entre villageois qui a précédé l’intervention du système institutionnel, et a pu mettre en évidence le rôle significatif de cette coopération. De retour de son enquête, il nous a confié que les villages de la Roya lui rappelaient son village natal par l’importance du lien social. Le fait est que les relations de voisinage contribuent beaucoup à la transmission de la culture du risque. Or, ces relations ont été mises à mal par la crise sanitaire.

Par conséquent, les liens sociaux sont un excellent vecteur de propagation de la culture du risque. D’ailleurs, les pompiers volontaires participent activement à cette démarche, de même que les policiers et gendarmes volontaires.

Enfin, le milieu associatif, par sa vocation à « aller vers » les populations, peut aussi nous aider à mobiliser nos concitoyens. Je pense, par exemple, aux actions de sensibilisation portant sur les défibrillateurs dans les villages.

M. Patrick Lagadec. Je voudrais évoquer à mon tour une anecdote qui me semble bien résumer le problème de la diffusion de la culture du risque dans la population. Lors d’un séminaire, nous avons assisté à une rencontre entre des sapeurs-pompiers et des écoles. À cette occasion, j’ai entendu un sapeur-pompier dire à une élève de CM2 : « S’il y a un problème, ne t’en fais pas, nous serons là. » En aparté, je lui ai conseillé d’expliquer aussi aux écoliers qu’il leur faudrait peut-être un jour sauver eux-mêmes un membre de leur famille. Je pense ici à Tilly Smith, jeune Anglaise de dix ans qui, ayant compris qu’un tsunami approchait, a sauvé 100 personnes en faisant évacuer une plage de Thaïlande en 2004. Il faudrait porter largement ce message, et cesser de s’effrayer du partage de l’information.

Pour ce qui est de l’implantation de la culture du risque au plus haut niveau, je reprendrai à mon compte le remarquable dispositif mis en place par le conseiller spécial de l’Agence fédérale des situations d’urgence américaine (FEMA) lors de l’ouragan Sandy. Ce dispositif se composait de trois cellules d’appui au directeur général de la FEMA : une cellule « Détection des erreurs », une cellule « Détection des initiatives émergentes », et enfin une cellule « Inventions ». Je suis convaincu que les initiatives stratégiques au plus haut niveau, destinées à faciliter le pilotage, sont absolument primordiales. C’est bien cette capacité d’invention collective, tant sur le terrain qu’au niveau stratégique le plus élevé, qui nous fait défaut et que nous devons développer aujourd’hui.

Malheureusement, ce sujet suscite tant d’inquiétude qu’en règle générale, les acteurs s’en tiennent à des scénarios déjà connus. Sans nier l’importance de ce travail, je constate que nous ne sommes pas assez impliqués dans la préparation à l’imprévu. Excellence dans le connu et inventivité dans l’inconnu : nous devons travailler sur ces deux dimensions. Force est de constater que jusqu’à présent, nous avons peu investi le second axe.

M. Jérôme Dantan. En tant qu’enseignant-chercheur, mais aussi en tant que citoyen, je suis particulièrement sensible aux questions d’éducation et de sensibilisation. À titre personnel, j’ai été marqué par les formations au secourisme. Elles gagneraient à être déployées plus activement dans les établissements scolaires ou dans les sites recevant du public.

Mme la présidente Lisa Belluco. Je vous remercie pour vos contributions et vous souhaite une bonne fin de journée.

Fédération française des métiers de l’incendie (FFMI)

Compte rendu de l’audition de M. Régis Cousin, président de la Fédération française des métiers de l’incendie (FFMI)

(jeudi 29 février 2024)

Mme Jean-Marie Fievet, président. Je prends la présidence pour lancer cette audition, mais notre présidente nous rejoindra d’ici quelques minutes.

Nous recevons Monsieur Régis Cousin, président de la Fédération française des métiers de l’incendie. La Fédération française des métiers de l’incendie (FFMI) a été créée en 1961 et couvre l’ensemble du spectre de la sécurité incendie et douze secteurs professionnels. Elle représente plus de 300 entreprises et 25 000 salariés au service de la protection contre les risques incendie.

Nous espérons que votre audition nous aidera à bien saisir le rôle de vos métiers et leur articulation avec ceux des acteurs de la sécurité civile. Elle nous permettra sans doute aussi de mieux comprendre comment les perspectives d’évolution et d’innovation de votre secteur pourront permettre à l’avenir de mieux répondre aux besoins de notre modèle de protection et de sécurité civiles.

N’hésitez pas à nous faire part de votre analyse critique sur l’organisation actuelle de notre système. Nous serions heureux que vous puissiez nous livrer des suggestions susceptibles de contribuer utilement à nos travaux.

Pour votre parfaite information, je précise que notre mission est composée de 25 députés de tous groupes politiques. Elle a été créée à l’initiative du groupe Horizons et a pour rapporteur notre collègue Didier Lemaire. Votre audition est filmée et accessible sur le site internet de l’Assemblée nationale. Elle fait aussi l’objet d’un compte rendu.

Je vous remercie de votre engagement et de votre disponibilité pour participer à nos travaux. Pour lancer les débats, je laisse notre rapporteur vous poser une première question.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je suis très heureux de pouvoir entendre votre Fédération. Pouvez-vous nous présenter la FFMI, ses membres, les activités qui leur incombent, ainsi que la manière dont ils contribuent à la prise en charge des enjeux de sécurité civile dans son ensemble ?

Présidence de Mme Lisa Belluco, présidente.

M. Régis Cousin, président de la Fédération française des métiers de l’incendie. C’est un très grand plaisir de pouvoir venir porter une voix indispensable dans le paysage français.

Nous œuvrons dans la sécurité incendie, qui est l’une des composantes de la sécurité civile. La construction française de réponse au risque incendie est bâtie sur un triptyque : matériel, hommes, doctrine.

La doctrine, c’est vous, c’est l’État, les élus, mais aussi le monde de l’assurance.

Les hommes, ce sont généralement les pompiers.

Le matériel, globalement, c’est la FFMI.

La Fédération française des métiers de l’incendie, auparavant Fédération française du matériel incendie pendant 50 ans, existe depuis une dizaine d’années. La FFMI regroupe un peu plus de 300 adhérents, structurés autour de 11 syndicats et autant, voire plus de métiers.

La moitié des entreprises de nos adhérents sont des sociétés industrielles, l’autre moitié étant constituée de sociétés de services. Nous avons des adhérents modestes qui travaillent seuls, beaucoup de PME, quelques ETI, et quelques filiales de grands groupes internationaux. Cet ensemble regroupe 3 milliards d’euros d’activité et 25 000 emplois, répartis sur tous nos territoires.

La FFMI s’inscrit dans le triptyque que je viens de décrire, et plus particulièrement au travers de ses collaborations avec la sphère publique dans le cadre des administrations centrales et des constructions et révisions réglementaires. Nous sommes des faiseurs de solutions, nous donnons corps et vie à ce que vous avez déterminé au Parlement et que la réglementation transcrit de manière opérationnelle.

Notre réglementation française interagit avec des normes techniques élaborées au sein de commissions de normalisation françaises, européennes, voire internationales. La FFMI dispose d’une centaine d’experts qui œuvrent dans ce domaine. C’est un sujet particulier qui sort du cadre de la mission de sécurité civile, mais qu’il ne faut pas négliger pour autant.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Quelles sont aujourd’hui les priorités en termes de construction et d’équipement, afin d’atténuer les risques incendie et de faciliter la prise en charge par les acteurs de la sécurité ?

M. Régis Cousin. Le modèle français de réponse au risque incendie est construit sur deux lignes de défense.

La première est constituée de toutes les mesures prises en termes de prévention et de protection pour éviter qu’un incendie puisse survenir ou en limiter les effets ; la seconde est représentée par tout le monde de l’intervention, et en premier lieu les pompiers.

Il faut bien distinguer ces deux lignes de défense, sachant que l’une conditionne l’autre. Le filtre par la réglementation en amont conditionne la dotation en aval.

La partie amont concerne avant tout les mesures bâtimentaires et les mesures portées par la loi du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie, comprenant notamment des obligations légales de débroussaillement, conséquences des « mégafeux » de 2022. Même si la sécurité civile est trop souvent perçue et parfois limitée exclusivement au monde de l’intervention, il y a toutes ces mesures qui existent en amont et qui permettent de limiter le risque incendie, ou tout du moins de ne pas susciter de débat national sur le sujet. Je tiens néanmoins à rappeler que ce risque cause 300 à 500 décès annuels, ainsi que 10 000 brûlés.

Je pense que notre responsabilité collective au sein de ce triptyque est d’être capables de maintenir au moins ce consensus autour de l’exposition au risque, et notamment par rapport aux nouvelles évolutions qui concernent le risque incendie et sont de deux natures.

Il y a, tout d’abord, l’ensemble des enjeux liés à la construction biosourcée, puisque notre réglementation a été pensée avec une construction qui l’est peu, voire pas du tout.

Ensuite, il y a l’électrification des mobilités. Il ne s’agit pas uniquement des voitures, mais également des vélos et des trottinettes. De temps en temps, nous voyons des débuts d’incendie liés à ces nouveaux véhicules, et il nous semble qu’il existe une déconnexion entre les ambitions de déploiement de ces moyens de locomotion et la réponse que nous devons apporter pour garantir la même exposition au risque.

Sur ce point, je pense qu’il serait absolument nécessaire d’essayer de casser les silos. Beaucoup travaillent de manière esseulée, et la mission que vous menez pourrait rappeler qu’il faut absolument prendre en compte ce risque. Cela nécessite, me semble-t-il, un travail transversal, qu’il soit interministériel et qu’il réunisse les parties prenantes comme les sapeurs-pompiers, le monde de l’assurance, les collectivités locales et les professionnels que nous sommes.

M. Didier Lemaire, rapporteur. D’après vous, les forces de sécurité civile sont-elles correctement équipées pour faire face à la multiplication du risque incendie lors de certaines périodes ?

M. Régis Cousin. La situation s’est nettement améliorée grâce à l’intervention très forte de l’État à la suite d’une saison 2022 catastrophique. Je pense que les mesures fortes qui ont été prises porteront leurs fruits.

Il y a aujourd’hui une très grande expérience sur les feux de végétation sur l’arc méditerranéen, portée notamment par l’Entente Valabre, qui œuvre depuis des décennies sur le sujet. Les moyens et doctrines mis en œuvre permettent de grandement limiter les conséquences des débuts d’un incendie. Je pense donc qu’il faut s’inspirer largement de ce qui est fait sur l’arc méditerranéen.

Cela se traduit par un renforcement des moyens. Les capacités économiques qui ont été mises à disposition des territoires apportent une réponse bienvenue. Il faut cependant accepter que la mise en œuvre demande un certain temps, car la fabrication de véhicules incendie demande du temps. Ce ne sont pas des produits de grande diffusion. De plus, les tensions dans le monde automobile ont touché cette filière industrielle. Quoi qu’il en soit, l’effort est là et devrait produire des résultats.

Par ailleurs, il y a également une quatrième UIISC (unité d’instruction et d’intervention de la sécurité civile) reconstituée en Gironde. C’est un renfort bienvenu de moyens. L’usage de retardants devrait aussi se généraliser.

Concernant les ressources humaines, nous comptons aujourd’hui à peu près 250 000 pompiers : environ 40 000 professionnels, un peu plus de 10 000 militaires et un peu moins de 200 000 volontaires.

C’est tout cet ensemble qui peut permettre une réponse adéquate.

M. Didier Lemaire, rapporteur. En tant que président de la FFMI, entretenez-vous des échanges avec les acteurs de la sécurité et de la protection civiles, afin de faire évoluer les matériels et les capacités d’intervention ?

M. Régis Cousin. Oui, tout à fait. La force de la FFMI est d’être une fédération très dynamique, très technique et technologique au travers de nos experts et de nos expertises. Nous sommes d’importants contributeurs à la construction de la réglementation et à l’élaboration de guides de bonnes pratiques.

C’est au travers de ces échanges avec les administrations centrales, dans des groupes de travail et lors d’échanges plus informels, que nous sommes capables de pouvoir contribuer et alerter sur de nouvelles technologies.

L’incendie est un risque qui est mal perçu, voire non perçu. Toutes les mesures que nous mettons en œuvre sont généralement assez transparentes pour nos concitoyens. Par contre, dans l’extrême urgence, nous devons être certains qu’elles fonctionnent. Cela impose toute une chaîne de sécurité en termes de qualité de fonctionnement pour s’assurer que le jour J, il n’y aura aucun doute sur le sujet.

Cela nécessite donc des échanges réguliers avec les administrations centrales et avec les utilisateurs – je pense notamment à toute la communauté des sapeurs-pompiers.

M. Didier Lemaire, rapporteur. À travers les différentes auditions de la mission et nos déplacements sur le terrain, nous avons pu identifier un problème d’acculturation tant des citoyens que des élus.

De quelle manière les entreprises que vous représentez jouent-elles un rôle auprès des citoyens dans la sensibilisation et la responsabilisation face au risque incendie ?

D’après vous, les citoyens sont-ils suffisamment inclus dans cette réflexion ?

M. Régis Cousin. Vous mettez le doigt sur le parent pauvre de la sécurité incendie en France aujourd’hui : l’exposition au risque.

Les 300 à 500 décès annuels que j’ai mentionnés sont, pour 90 % d’entre eux, à déplorer dans l’habitation : c’est donc l’environnement où nous sommes le plus exposés, l’endroit dans lequel il y a le moins de contraintes en termes de sécurité incendie. Contrairement aux établissements qui reçoivent du public, où la réglementation prescriptive est très fine et les contrôles très rigoureux, le monde de l’habitation est relativement peu contrôlé. Cela se comprend, car il y a des réticences à entrer dans la sphère privée des particuliers. Comment y remédier ?

Pour limiter les conséquences d’un risque incendie pour les personnes, la loi du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l’installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d’habitation a rendu obligatoire l’apposition de détecteurs autonomes avertisseurs de fumée. La date butoir pour le respect de cette consigne était fixée à 2015 et il existait une disposition qui permettait une évaluation du respect de cette obligation 5 ans après. Elle a été activée par Mme Emmanuelle Wargon, confiée à la DHUP (direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages), et un rapport a été produit il y a deux ans. Malheureusement, il n’a toujours pas été publié. Or, l’absence de publication de ce rapport empêche de faire œuvre de pédagogie pour essayer d’acculturer nos concitoyens au risque.

La FFMI avait essayé de faire œuvre de pédagogie en organisant deux grandes actions : tout d’abord, un tour de France dans huit grandes villes de France avec des démonstrateurs, en collaboration avec la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF).

Nous avons aussi réalisé un film pédagogique à destination du public scolaire (plus particulièrement les élèves de CE2, CM1, CM2) à la demande du SDIS du Lot-et-Garonne et en collaboration avec celui-ci. Des élus de tous bords s’étaient également impliqués sur le sujet. Les enfants sont de bons vecteurs pour atteindre le cœur des foyers.

Par ailleurs, une journée de la résilience a été instaurée plus récemment. Elle n’est pas encore très connue, mais elle permet d’avancer dans le bon sens. Elle est fixée, de mémoire, le 12 ou le 13 octobre, à un moment où le risque incendie domestique est le plus important. Nous pourrions envisager de muscler cette communication.

Enfin, chaque année dans les écoles se déroule un exercice d’évacuation pour les élèves. Il serait peut-être intéressant de leur expliquer les raisons de cet exercice et en profiter pour les sensibiliser sur ce risque incendie, qui est perçu à l’école mais l’est moins au domicile.

Ce sont quelques axes de progression possibles.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Comment le modèle français de protection et de sécurité civiles devrait-il selon vous évoluer ou progresser ? Vous semble-t-il adapté pour répondre aux futurs besoins, notamment en cas de crise majeure ?

M. Régis Cousin. Le drame de la sécurité civile, c’est qu’elle est excessivement protéiforme et, surtout, atomisée. Contrairement à d’autres domaines avec une bonne concentration, une bonne structuration et donc une bonne coordination, la sécurité civile embrasse de nombreuses activités de nature différente.

Je ne suis légitime que sur la partie sécurité incendie, qui n’est qu’une composante de la sécurité civile. Ne serait-ce qu’au niveau de la sécurité incendie, il existe un silotage, qui aboutit à une situation dans laquelle trois administrations centrales principales œuvrent sur le sujet.

Au sein du ministère de l’intérieur, la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) s’occupe des moyens relatifs aux sapeurs-pompiers et à la réglementation pour les établissements qui reçoivent du public.

Par ailleurs, la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) est officiellement rattachée au ministère de la construction, dont le statut est variable. La DHUP, c’est l’art de construire en tant que tel. Elle gère aussi la sécurité incendie habitation.

Enfin, la direction générale de la prévention des risques (DGPR) s’occupe des risques tels que ceux des installations classées protection de l’environnement (ICPE).

Ces ministères et leurs administrations ont chacun leur propre culture. Or, le sujet de la sécurité incendie nécessite généralement une très bonne coordination entre ces différentes administrations centrales.

Ainsi, concernant les nouveaux risques à prendre en considération très rapidement (construction biosourcée, batterie lithium-ion), il faudrait, me semble-t-il, une approche transversale interministérielle, ouverte également aux acteurs que sont les sapeurs-pompiers, les assureurs, et les acteurs industriels dont fait partie la FFMI.

Il y a eu, lors de la campagne présidentielle de 2022, certains propos appelant à créer un secrétariat d’État à la sécurité civile. Cela pourrait porter ce grand ensemble qu’est la sécurité civile, mais il faut veiller à ne pas le résumer exclusivement au monde de l’intervention. Des mesures sont également prises en amont, et c’est la coordination avec l’aval (les mesures d’intervention) qui fournit la réponse aux risques de la sécurité civile.

S’il devait y avoir une telle démarche, il faudrait que cette structure soit capable de fédérer et dispose donc d’un minimum d’autorité sur des domaines variés qui sont aujourd’hui assez éclatés. Elle ne devrait pas se limiter au seul monde de l’intervention.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je voudrais revenir sur l’acculturation au risque. Quelles seraient vos recommandations pour mieux diffuser cette culture du risque chez les élus, mais également chez les citoyens ?

M. Régis Cousin. Nous avons un modèle qui est perfectible et qui doit s’adapter aux enjeux de demain, mais force est de reconnaître que s’il vous arrive quelque chose de dramatique, vous serez pris en charge indépendamment de votre condition et de votre statut. Je crois que, d’une manière générale, nous devons tous, citoyens comme élus, être conscients de la richesse de ce modèle.

J’encourage tous les élus à faire une immersion de quelques heures à bord d’une ambulance du bataillon des marins pompiers de Marseille. C’est une expérience que je recommande à toutes et tous, pour pouvoir saisir toutes les interventions réalisées et le lien social qui est apporté dans les territoires ruraux où les services publics sont parfois moins perceptibles.

Pour aider chaque citoyen à devenir acteur de sa sécurité, je crois profondément à la notion de culture du risque. La réglementation n’est là que pour les mauvais élèves, les étourdis, ou les récalcitrants. Lorsque vous êtes conscient que vous êtes exposé à un risque, vous essayez de vous en prémunir.

Il faut donc faire resurgir la conscience de cette exposition dans la population, en commençant dès le plus jeune âge. L’école est un bon endroit pour véhiculer ces actions de sensibilisation au risque incendie. Il n’est pas possible de tout attendre de l’État, et chacun doit être conscient et responsable de ses actes, mais il faut aussi aider la population à grandir dans sa connaissance des risques. La journée du 12 octobre et l’exercice d’évacuation réalisé dans les écoles sont notamment des occasions de sensibiliser la population.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Auriez-vous des éléments précis à communiquer à la mission d’information, ou un message à faire passer et à prendre en compte dans le rapport ?

M. Régis Cousin. J’ai effectivement une mesure d’optimisation des efforts et du temps de chacun. Elle avait été présentée dans le livre blanc de la FFMI, dans le cadre de ses propositions pour l’année 2022.

Le conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique (CSCEE) a vocation à pouvoir apporter un œil expert sur tout ce qui concerne la construction. Or, au sein du CSCEE, il n’y a aucun acteur de la sécurité incendie.

Je pense que c’est une sérieuse erreur. J’en veux pour preuve le projet de loi pour un État au service d’une société de confiance (Essoc), devenu loi n° 2018-727 du 10 août 2018, qui est passé au sein du CSCEE sans susciter d’alerte sur la dangerosité de la rédaction première de ce texte, lequel visait à offrir une alternative à la réglementation actuelle, notamment sur la sécurité incendie.

À chaque fois que les obligations réglementaires sur la sécurité incendie sont modifiées, il faut être très prudent. Il ne s’agit pas de scléroser le système, au contraire. Il faut le faire vivre, mais faut le faire vivre avec beaucoup de clairvoyance. La présence d’un représentant du monde de la sécurité incendie au sein du CSCEE me semble absolument indispensable. Elle serait précieuse, aussi bien pour maintenir ce niveau de sécurité que pour optimiser le travail du Parlement et éviter des débats qui pourraient être traités bien en amont.

Enfin, je rappellerai que les Anglais ont introduit un module de sécurité incendie dans la formation initiale des architectes à la suite de l’incendie de la tour Grenfell, en 2017. Je pense que c’est une initiative qui serait bienvenue en France.

M. Julien Rancoule (RN). La société évolue et les modes de construction avec elle. Les énergies renouvelables se développent sur les toitures, ainsi que les véhicules électriques.

Aujourd’hui, ces nouvelles technologies et ces nouvelles constructions sont-elles bien encadrées réglementairement ?

Il existe par ailleurs un débat sur les retardateurs de flamme, sur leur dangerosité et leurs risques potentiels sur la santé. Menez-vous des études sur de nouvelles molécules plus saines pour la santé, notamment la santé des intervenants tels que les sapeurs-pompiers ?

M. Régis Cousin. Je ne me prononcerai pas sur les effets de ces substances, qui sont néanmoins très précieuses pour le monde de la sécurité incendie.

Nous sommes dans des domaines où nous anticipons toujours les mesures à venir quand elles nous sont connues. Tel était le cas sur ce sujet, et il y a aujourd’hui des solutions alternatives en cours de développement et de mise sur le marché, qui n’utilisent plus de produits fluorés. Nous avons déjà vécu une situation similaire lorsqu’il a fallu faire disparaître certains types de gaz pour les systèmes d’extinction automatique. Généralement, nous parvenons toujours à trouver une solution. Par contre, la mise en œuvre peut nécessiter une modification parfois assez profonde de la doctrine d’emploi et des matériels.

Sachez par ailleurs que, lorsque ces matériels arrivent entre vos mains, ils ont été testés et éprouvés au préalable. Nous sommes dans un système très sain du point de vue de la sécurité incendie, où personne ne s’auto-certifie. Des essais sont systématiquement réalisés par des laboratoires indépendants.

Concernant les nouveaux risques, nous en sommes apparemment aux derniers arbitrages sur les constructions biosourcées. Il y a vraisemblablement un équilibre à trouver au niveau du coût économique pour que l’ensemble reste pertinent. En l’espèce, le problème n’est pas vraiment technologique.

S’agissant de l’électrification des mobilités, un point d’alerte pourrait exister lorsqu’il y a, au sein d’une habitation, des véhicules électriques au sous-sol, des vélos électriques à recharger au rez-de-chaussée, et des trottinettes électriques dans les étages. Nombre de ces matériels ne font pas l’objet de tests éprouvant leur sûreté et la qualité de leur fonctionnement pendant tout leur cycle de vie.

La seule réponse à court terme pour ne pas exposer inutilement nos concitoyens serait de renforcer les mesures de sécurité incendie dans le cadre de l’utilisation de ces matériels. Beaucoup d’expérimentations sont menées, mais de manière non-coordonnée. Il faudrait qu’il y ait une structure qui coordonne, qui fédère, qui recense toutes les expérimentations.

Au niveau de la FFMI, nous avons très modestement lancé des entretiens sur ce sujet, pour essayer de collecter un maximum d’informations et de créer un réseau sur le sujet. La difficulté que pose le sujet des batteries à base de lithium provient surtout du fait qu’il existe plusieurs types de batteries de qualité différente, nécessitant des moyens d’extinction complètement différents. Avant tout, il faudrait prendre conscience du besoin d’un déploiement très rapide en matière de sécurité incendie, qui n’est pas encore au rendez-vous.

M. Jean-Marie Fievet (RE). Je tiens à préciser qu’en France, un feu se déclare toutes les deux minutes. Cela coûte environ 1,3 milliard d’euros par an, mais surtout, ce sont 800 morts par an liés aux incendies et 10 000 blessés.

L’incendie est une véritable catastrophe pour tout le monde. En tant qu’industriels des incendies, vous êtes les coordinateurs des équipements que vous apportez aux pompiers et aux associations de sécurité civile.

J’ai pu observer la sécurité civile dans le monde entier et voir comment chacun s’équipait et travaillait. Il apparaît que les normes sont différentes dans les différents pays, y compris au sein de l’Union européenne. Même en France, nos pompiers n’ont pas les mêmes équipements, ni les mêmes normes en fonction des départements.

Travaillez-vous à une normalisation européenne des moyens, matériels bien sûr, mais aussi de transport ? Par ailleurs, pourquoi les pompiers sont-ils aussi longs à s’équiper en véhicules à motorisation électrique ?

Mme Emmanuelle Anthoine (LR). Vous avez insisté sur l’enjeu de la prévention. Comment organiser la prévention des risques des entreprises de manière efficace ?

M. Régis Cousin. Nous constatons, de manière générale, que nos concitoyens ne sont pas suffisamment sensibilisés au risque incendie. Quoi qu’il en soit, au sein de la FFMI, nous avons un syndicat qui s’occupe plus particulièrement de la formation professionnelle sur le sujet.

Lorsque le risque n’est pas perçu, la stimulation peut venir de la réglementation ou du monde de l’assurance. Dans le monde de l’entreprise, ce sont généralement les assureurs qui sont les premiers prescripteurs en termes de mesures relatives à l’incendie.

Là où il y a un risque d’incendie, l’assureur sera attentif et demandera que des mesures soient mises en œuvre, que ce soit en termes de dotation de matériel ou de formation au risque d’incendie. Lorsque le risque d’incendie est plus faible, cette préoccupation ne sera pas forcément la plus forte.

Concernant les aspects de normalisation, deux éléments doivent être considérés : la normalisation technique où il y a consensus sur l’utilisation d’un matériel quel qu’il soit ; l’utilisation qui en est faite, qui est harmonisée au niveau européen, ou liée profondément à la culture de chaque pays et à la structuration du risque incendie.

Ainsi par exemple, les diffuseurs sonores (qui diffusent le fameux signal d’évacuation) doivent répondre à une norme européenne depuis 20 ans. Le son reste en revanche purement national. Chaque pays a son propre son d’évacuation.

Concernant la dotation des SDIS et le découpage territorial, un choix a été fait de laisser la liberté à chaque département de pouvoir doter son SDIS du matériel le plus adapté compte tenu de ses ressources. En contrepartie, les industriels doivent répondre de façon détaillée à l’ensemble de ces demandes.

Mme la présidente Lisa Belluco. Merci pour votre intervention. N’hésitez pas à nous envoyer une contribution écrite si vous voulez compléter vos réponses ou aborder d’autres sujets qui ne l’auraient pas été aujourd’hui, afin que nous puissions la prendre en compte.

Mme Dominique Faure, ministre déléguée auprès du ministre de l’Intérieur et des Outre-mer et du ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, chargée des Collectivités territoriales et de la Ruralité

Compte rendu de l’audition de Mme Dominique Faure, ministre déléguée auprès du ministre de l’Intérieur et des Outre-mer et du ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, chargée des Collectivités territoriales et de la Ruralité »

(jeudi 29 février 2024)

Mme la présidente Lisa Belluco. Je tiens avant tout à vous remercier, Madame la ministre déléguée, de votre présence parmi nous ce matin. Depuis le début de nos travaux, en septembre dernier, nous avons auditionné l’ensemble des acteurs chargés, de près comme de loin, de notre modèle de sécurité civile, entendu plus de 130 personnes et réalisé cinq déplacements, en France et à l’étranger. Cette audition devrait être la dernière de la mission d’information, et c’est un honneur pour nous de conclure nos travaux en vous recevant.

Je ne serai pas longue, afin de nous permettre d’entrer rapidement dans le vif du sujet. Permettez-moi de rappeler une dernière fois que notre mission d’information, créée à la demande du groupe Horizons, a pour rapporteur mon collègue Didier Lemaire, qui est à mes côtés, et que toutes les composantes politiques de notre assemblée y sont représentées – c’est un point important, tant ce sujet nous est apparu, à bien des égards, de nature à dépasser les clivages politiques habituels.

Cette audition fait, comme toutes celles que nous avons menées, l’objet d’une captation vidéo ; un compte rendu de nos échanges sera par ailleurs annexé au rapport que nous rendrons sous peu.

Je vous propose de céder la parole à notre rapporteur. Merci encore pour votre présence à ce temps d’échanges, dont je ne doute pas qu’il sera fructueux.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Tout comme la présidente, je tenais à vous remercier sincèrement, Madame la ministre déléguée, de nous accorder du temps en conclusion de notre mission d’information. Je connais votre attachement aux sujets de la sécurité et de la protection civiles pour les avoir évoqués à plusieurs reprises avec vous.

Comment les moyens humains et matériels évolueront-ils dans les prochaines années et quel rôle l’État aura-t-il dans l’accompagnement de cette évolution ? Comment l’État peut-il contribuer à armer les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) les moins bien dotés ? Comment ceux-ci pourront-ils faire face au risque de rupture capacitaire en cas de crises simultanées ?

Mme Dominique Faure, ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité. Si vous me le permettez, je commencerai par une déclaration générale, avant d’en venir aux questions. Je pourrai ainsi aborder tous les sujets, afin de vous exposer la politique du ministère en cette matière.

Je vous remercie de me permettre d’intervenir aujourd’hui sur un sujet d’une importance majeure pour nos territoires et notre population. La protection et la sécurité civiles sont des priorités du Gouvernement, comme en témoignent sa mobilisation dans la gestion de crise, ainsi que l’effort permanent d’adaptation de notre modèle d’organisation, à laquelle vous avez vous-mêmes réfléchi. Adapter notre modèle de sécurité civile est un impératif qui exige de penser le temps long. Cela n’est pas un exercice facile, mais c’est l’une des ambitions de la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur et des outre-mer (Lopmi), qui fixe une trajectoire jusqu’en 2027.

J’aimerais, avant d’échanger avec vous sur les différents points que vous souhaitez aborder, insister sur trois éléments saillants permettant de définir notre modèle, sa force et sa capacité d’adaptation. D’abord, il convient de rappeler la capacité de réponse immédiate de la sécurité civile au défi des grands feux de l’été 2022, cette année hors norme. Ensuite, il faut évoquer la spécificité et la force du collectif, associant l’État, les collectivités et les citoyens. Enfin, il nous reviendra d’envisager avec vous des pistes pour l’avenir et d’interroger notre capacité à nous réinventer.

La saison des feux en 2022 a défié la solidité de notre modèle. Nous avons su en tirer des enseignements immédiats. Le Gouvernement, que ce soit par le biais de la Lopmi ou des différents budgets, a pris en compte les cruels enseignements des dernières crises – nous pensons à la « saison en enfer », pour reprendre l’expression du Président de la République. Ce sont 72 000 hectares qui ont été incendiés en 2022, soit six fois plus que la moyenne des dix dernières années, dans cinquante départements. Nous avons regretté deux décès parmi nos sapeurs-pompiers. Cette saison fut tout à la fois un choc, un avertissement et ce que j’appelle un stress test pour notre modèle. Celui-ci a tenu, même si le coût a été élevé. La nation a résisté, grâce à l’engagement conjoint des sapeurs-pompiers, des personnels militaires, de la sécurité civile, de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), des états-majors de zone, de l’Office national des forêts (ONF), des forces de sécurité intérieure et de nos partenaires européens, mais aussi des agriculteurs, des forestiers, des associations de sécurité civile et, évidemment, des élus – notamment des maires, en première ligne dans ce combat.

Ainsi, si le bilan de la saison des feux 2022 a été lourd humainement, climatiquement et en matière de biodiversité, le modèle français de sécurité civile a permis d’éviter des conséquences qui auraient pu être bien plus dramatiques. La mobilisation est donc réelle, à la fois au niveau national et au niveau local. Au niveau national, le budget de la sécurité civile a augmenté de 60 % ces six dernières années. La flotte aérienne est renforcée ; des efforts ont été consentis du point de vue des ressources humaines ; des cartographies des risques à la maille plus fine ont été dressées. L’État a engagé 180 millions d’euros dans les pactes capacitaires, ce qui a produit un fort effet de levier en lien avec les collectivités, au profit des équipements de tous nos SDIS. Au niveau local, les schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (Sdacr) ont été adaptés, après une évaluation des spécificités de chaque territoire. Ce travail se traduira par des investissements mieux ciblés de chaque SDIS, tant au point de vue du matériel que de la formation ou de l’organisation.

Ces efforts immédiats et proportionnés témoignent de la vitalité, de la plasticité et de la modularité de notre modèle, qui doit faire face aux évolutions climatiques et sociales, aux évolutions internationales et sanitaires, ainsi qu’aux évolutions en matière de sécurité publique ou de risque terroriste. Comme vous le voyez, j’associe à ce satisfecit autant le niveau national que le niveau local.

Notre modèle associe l’État, les collectivités locales et l’engagement citoyen. À rebours de l’histoire de l’administration française, l’organisation de la sécurité civile trouve ses origines dans l’organisation citoyenne et communale. Sa structuration nationale est arrivée tardivement. C’est l’un des rares exemples de système ascendant (bottom-up) dans l’organisation des pouvoirs publics français. La DGSCGC, les plans d’organisation de la réponse de sécurité civile dits plans ORSEC, l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (Ensosp), le groupement aérien de la sécurité civile, le système d’alerte et d’information aux populations ne se sont constitués qu’à partir des années 1950. C’est à cette même époque que le ministère de l’intérieur a été formellement chargé de la préparation et de la mise en œuvre de la défense civile. C’est ainsi qu’aujourd’hui, chaque préfet de département, directeur des opérations de secours, dispose d’un service de défense et de protection civiles et d’un centre opérationnel départemental. Bien avant cela existaient les corps communaux de sapeurs-pompiers. Le maire reste un acteur essentiel : il est le directeur des opérations de secours pour les interventions dites courantes et tient à jour son plan communal de sauvegarde (PCS).

Enfin, notre modèle tient grâce à l’engagement citoyen. Nos sapeurs-pompiers volontaires et nos associations agréées de sécurité civile ne sont pas de simples auxiliaires. Ils sont des acteurs incontournables, bien formés et réactifs. Les évolutions sociétales rendent leur disponibilité moins évidente et plus ponctuelle, ce dont il faudra tenir compte. Ainsi, les femmes et les hommes qui font vivre notre sécurité civile sont des agents de l’État, des agents des collectivités, mais aussi des bénévoles. Ce travail de concert s’incarne parfaitement dans la composition des conseils d’administration de nos SDIS entre représentants du conseil départemental, des municipalités et des préfets.

Pour conclure, ce modèle, qui a tenu face à une augmentation des risques grâce à ses spécificités, peut-il encore se réinventer ? Il faut s’interroger collectivement sur notre capacité à adapter en permanence notre organisation. Je pense que c’est tout l’objet de votre mission, dont je vous remercie ; je lirai attentivement votre rapport. Il faut nous assurer d’une agilité suffisante pour saisir toutes les innovations technologiques, doctrinales et organisationnelles nécessaires. Au niveau national, l’État impulse des investissements et des innovations. Il renforce les moyens nationaux terrestres avec la création, vous le savez, d’une quatrième unité d’instruction et d’intervention de la sécurité civile métropolitaine. Il renforce également les moyens aériens. Il lance des programmes de modernisation des systèmes d’information. Il adapte le système d’alerte et d’information des populations, notamment avec le lancement de FR-Alert. Il développe le réseau radio du futur (RRF), qui aura vocation à être largement utilisé. Il lance un projet de direction permanente de crise et de modernisation de la cellule interministérielle de crise, CIC 2.0.

Ces différents efforts s’organisent selon trois axes : renforcement des moyens, modernisation des pratiques et renforcement du positionnement du ministère de l’intérieur comme premier acteur de la crise. Ne voyez pas là un satisfecit. C’est un combat qu’il nous faudra poursuivre. Et, comme je vous l’ai dit, je m’appuierai bien sûr sur votre rapport.

Au niveau local, le binôme maire-préfet a largement montré son efficacité. Tous les retours d’expérience nous montrent combien la gestion locale départementale de ces événements dramatiques, qu’ils soient du quotidien ou exceptionnels, est la plus efficace : c’est le bon échelon. Bien évidemment, dans un certain nombre de situations, l’échelon local n’est pas suffisant. Mais la force de notre système, sa capacité de résilience, son adaptabilité viennent précisément de cette solidarité que l’on trouve à tous les niveaux et qui permet de résoudre chacune des crises.

Parallèlement, il convient de renforcer le mécanisme de protection civile de l’Union européenne mis en place en 2001. Nous en sommes des contributeurs, mais également des bénéficiaires. Allemands, Grecs, Polonais, Roumains, Autrichiens, Italiens, Suédois sont venus nous soutenir en 2022 lors des feux de forêt. Les études en stratégie des organisations le montrent. C’est une illusion de vouloir piloter de manière centralisée le cycle du changement. Je suis persuadée qu’une co-construction des réponses aux défis de demain est nécessaire, en se fondant sur des regards différents et sur une écoute des retours du terrain. Notre modèle est fédérateur. Notre modèle est agrégateur. Il associe plusieurs forces vives et permet l’émulation et l’innovation. Certes, c’est parfois une complexité, mais c’est également une force. Il nous faut écouter les acteurs de terrain, au premier rang desquels nos sapeurs-pompiers, nos élus et nos associations agréées de sécurité civile.

Penser le modèle de sécurité civile ne passera pas que par des investissements massifs, par ailleurs nécessaires et déjà lancés, mais aussi par une réflexion à 360 degrés, associant toutes les strates d’intervention. L’ambition est claire : gagner en résilience. Le ministère de l’intérieur et des outre-mer en a pleinement conscience. Cet objectif rejoint celui de l’adaptation au changement climatique, visé notamment par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Il contribuera à résoudre d’autres problématiques, comme la capacité de nos collectivités locales à s’assurer. Ce travail est, comme vous l’avez perçu dans mon propos, pleinement engagé par la DGSCGC, mais aussi par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui défend le plan national pour développer et structurer la capacité de résilience de la nation face à des événements de toute nature. Je veux évidemment saluer le travail qui est réalisé par la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF).

Je suis ravie de pouvoir échanger avec vous aujourd’hui sur ce sujet d’avenir. Je vous renouvelle tous mes remerciements sincères pour le travail que vous avez réalisé. Si vous le souhaitez, nous pourrons poursuivre notre échange dans mon ministère. Nous avons répondu par écrit aux quatorze questions que vous avez eu la gentillesse de nous poser ; nous pourrons vous transmettre le document. Voulez-vous que je réponde à votre première question ou considérez-vous que je l’ai en partie traitée ?

M. Didier Lemaire, rapporteur. Merci beaucoup, madame la ministre, pour ces propos liminaires qui me font très plaisir. Vous avez pu aborder bon nombre de sujets, dont les capacités d’adaptation et d’anticipation de notre modèle de sécurité civile, qui sont au cœur de cette mission d’information. Nous vous remercions également de votre proposition de vous rencontrer au ministère.

Le système de sécurité civile est principalement financé par les collectivités locales. Quelles sont les principales pistes d’évolution envisagées, à la suite de la publication du rapport des inspections sur le financement des SDIS ?

Mme Dominique Faure, ministre déléguée. Des concertations ont été menées par le ministère de l’intérieur et des outre-mer avec l’association Départements de France et l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité (AMF). Plusieurs propositions évoquées dans le rapport des inspections ont déjà fait l’objet d’une traduction dans la loi : tel est le cas notamment de l’exonération du malus écologique pour les véhicules des services d’incendie et de secours (SIS), ainsi que de l’exonération de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

Les autres pistes évoquées, comme le déplafonnement des contributions du bloc communal et l’utilisation différenciée de la dynamique de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA), restent à l’étude. J’y ai beaucoup travaillé ce dernier semestre, en étroit lien avec François Sauvadet, le président de Départements de France. Nos discussions se poursuivent. Les premiers travaux ont permis de proposer des critères de répartition de la dynamique annuelle du produit de la TSCA, fondés notamment sur des aspects opérationnels et pas uniquement démographiques.

M. Didier Lemaire, rapporteur. La loi visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels, dite loi Matras, a créé les réserves citoyennes des services d’incendie et de secours. Quel bilan en faites-vous et comment ce dispositif devrait-il s’articuler vis-à-vis des réserves communales de sécurité civile ?

Mme Dominique Faure, ministre déléguée. La création des réserves citoyennes des services d’incendie et de secours est récente et, à ce jour, le nombre de réserves est encore très limité. Nous en avons dénombré une dizaine, représentant quelques centaines de réservistes. Il existait préalablement des dispositifs adossés aux unions départementales qui assuraient des missions similaires. Le ministère de l’intérieur et des outre-mer privilégie leur intégration au sein de ces réserves.

Les réserves citoyennes des SIS et les réserves communales de sécurité civile sont des composantes complémentaires, qui servent des missions différentes et permettent à chacun de trouver un engagement citoyen adapté à ses possibilités et à ses envies de servir.

M. Didier Lemaire, rapporteur. La loi Matras a apporté de premières réponses pour soulager les sapeurs-pompiers en matière de carences ambulancières. Quel bilan dressez-vous de ces dispositions ? Vous semble-t-il nécessaire d’aller plus loin ?

Mme Dominique Faure, ministre déléguée. C’est un sujet que le ministre et moi-même connaissons bien et sur lequel nous avons commencé à travailler avec les ministres de la santé successifs. La question des carences ambulancières réalisées par les sapeurs-pompiers s’apprécie par le biais de deux dispositifs distincts : le premier est constitué par les apports de la loi Matras, le second par la réforme des transports sanitaires urgents.

D’une part, les SIS ont désormais, explicitement, la possibilité de différer ou de refuser les interventions qui ne relèvent pas de leurs missions. Cette mesure concerne en particulier les carences ambulancières et permet de préserver leur potentiel opérationnel.

La notion de carence ambulancière est définie par la loi Matras, afin de clarifier de nombreuses situations potentiellement conflictuelles entre les SIS et les hôpitaux sièges de Samu : « Les interventions effectuées par les services d’incendie et de secours sur la prescription du service d’aide médicale urgente, lorsque celui-ci constate le défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés pour une mission visant à la prise en charge et au transport de malades, de blessés ou de parturientes, pour des raisons de soins ou de diagnostic, et qui ne relèvent pas de l’article L. 1424-2 sont des carences ambulancières. » Une commission de conciliation paritaire a également été instituée : elle pourra être consultée en cas de désaccord sur les modalités de qualification.

D’autre part, la réforme des transports sanitaires urgents a eu pour finalité de ne pas reporter sur les services d’incendie et de secours des dépenses qui ne se rattachent pas à l’exercice de leurs missions et qui pèsent sur le budget des collectivités territoriales. En effet, en recentrant les entreprises de transport sanitaire urgent sur leur cœur de métier, elle doit aboutir à limiter les carences ambulancières pesant sur l’activité des SIS, tout en préservant la continuité du service public.

Par ailleurs, elle apporte une meilleure indemnisation des SIS, grâce à la revalorisation du montant du tarif national d’indemnisation des carences ambulancières, qui a été porté à 209 euros en 2023, ainsi qu’à l’indemnité horaire de substitution de 12 euros par heure pour les secteurs non couverts ou partiellement couverts par une garde ambulancière. Une évaluation de la réforme des transports sanitaires urgents (TSU) sera menée, en lien avec le ministère chargé de la santé, à la fin du premier semestre 2024.

Enfin, les travaux de révision du référentiel portant sur l’organisation du secours à personne et de l’aide médicale urgente (SAP/AMU) du 25 juin 2008 ont été lancés. Ce document, qui constitue la doctrine française des services publics en matière d’organisation quotidienne des secours et des soins urgents, doit être mis à jour au regard des enjeux actuels et futurs en matière de prise en charge de l’urgence préhospitalière.

M. Didier Lemaire, rapporteur. La sécurité civile est une compétence du ministère de l’intérieur, mais elle est par essence interministérielle. Quel regard portez-vous sur l’idée de créer, comme cela existe dans d’autres pays européens, un secrétariat d’État à la sécurité civile chargé de diriger cette politique publique, qui pourrait être placé sous l’autorité du Premier ministre pour refléter directement cette dimension interministérielle ?

Mme Dominique Faure, ministre déléguée. Nombre de politiques menées dans les territoires relèvent, au fond, de plusieurs ministères, comme l’écologie ou la sécurité routière, et elles sont articulées entre l’État et les collectivités locales. Le caractère interministériel de la sécurité civile ne constitue pas un particularisme notable dans l’architecture administrative qui justifierait un rattachement direct au Premier ministre.

Le rôle du préfet en matière de gestion de crise doit être souligné. Le niveau départemental est d’ailleurs considéré, dans tous les retours d’expérience, comme le meilleur pour gérer les crises. Le lien avec le ministère de l’intérieur est donc prégnant. En cas de crise, qu’elle soit majeure ou non, la nécessaire coordination avec les forces de sécurité intérieure constitue une exigence qui milite pour une cohérence administrative.

Peu de pays européens ont placé la sécurité civile sous l’autorité d’un secrétaire d’État. Ce n’est le cas ni en Allemagne, ni en Italie, ni en Espagne. En revanche, le Portugal dispose d’un secrétariat d’État à la protection civile et la Grèce d’un ministère du changement climatique et de la protection civile. En Italie, bien que les sapeurs-pompiers, qui sont nationalisés, soient rattachés au ministère de l’intérieur, la gestion de crise dépend du président du Conseil.

Ainsi, le positionnement de la sécurité civile au sein du ministère de l’intérieur, ministère des forces, ministère de la territorialité et ministère des crises, est pleinement justifié. Une amélioration des relations entre les services reste cependant nécessaire pour fluidifier les travaux et prendre pleinement en compte le continuum de sécurité civile, qui va de la prévision des phénomènes jusqu’au retour à la normale après événement, en passant par la préparation des infrastructures, des terrains et des personnels. Les SDIS qui m’ont accueillie ont pu voir à quel point le ministre de l’intérieur et des outre-mer s’appuie sur moi pour l’accompagner dans cette mission.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Lors de la survenance d’une crise, le couple maire-préfet est-il, selon vous, bien identifié par l’ensemble des acteurs sur le terrain ? Leur rôle vous semble-t-il concurrencé par l’intervention d’autres acteurs institutionnels, à l’instar des intercommunalités ou des régions ? De manière plus large, quel rôle les régions et les intercommunalités doivent-elles jouer au sein de notre modèle de sécurité civile ?

Mme Dominique Faure, ministre déléguée. Oui, le couple maire-préfet est bien identifié et fonctionnel en situation de crise, dans le prolongement des échanges réguliers qu’entretient l’autorité préfectorale avec les élus. En cas d’aléa ou de menace, l’autorité préfectorale prend systématiquement l’attache des élus concernés – maire, président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI), président du conseil départemental, conseillers départementaux –, afin de partager les informations, de s’assurer de la capacité de la commune à prendre en charge l’événement et de proposer ou de mettre à disposition des moyens de l’État.

En qualité de premier directeur des opérations de secours, le maire sait solliciter l’appui du préfet en cas de nécessité. Dans ce cas, le préfet prend la direction des opérations et le maire continue d’assumer, pour sa commune, la responsabilité de la mise en œuvre des mesures de sauvegarde vis-à-vis de ses administrés. Les élus – maire, président du conseil départemental en cas d’événements sur le réseau départemental ou concernant les établissements scolaires qu’il gère, etc. – peuvent aussi être invités à intégrer le centre opérationnel départemental (COD). J’invite d’ailleurs tous les maires qui nous écouteront à organiser des exercices annuels d’entraînement, afin de vérifier que leur plan communal de sauvegarde (PCS) est opérationnel.

Les intercommunalités comme les régions sont des appuis pour le maire comme pour le préfet. Mais la nécessité de leur accorder un pouvoir de police n’est pas apparente au vu de toutes les dernières crises qui ont été gérées. Au quotidien, le maire est le directeur naturel des opérations de secours ; dans la gestion de crise, le préfet apparaît comme l’interlocuteur le plus approprié. Les retours d’expérience de toutes les dernières crises nous le montrent.

Mais les intercommunalités ont maintenant un rôle à jouer dans la mise en œuvre des mesures de sauvegarde. La loi Matras a institué la possibilité de réaliser des plans intercommunaux de sauvegarde, outils complémentaires des plans relevant de la commune et du maire ; ces plans intercommunaux permettent d’organiser la solidarité à l’échelle de l’intercommunalité en cas de crise.

Quant aux régions, elles ont une place toute trouvée dans l’aménagement du territoire, dans l’anticipation des crises. Nul besoin de démultiplier les niveaux de gestion.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Les auditions menées par la mission d’information soulignent l’importance de la formation et de l’éducation aux risques, tant pour la population d’une manière générale que pour les élus, en particulier les élus locaux. Les efforts consentis aujourd’hui vous paraissent-ils suffisants ? Est-il envisagé de renforcer la formation des élus à la gestion de crise qui, nous le savons, ne s’improvise pas ?

Mme Dominique Faure, ministre déléguée. La formation est en effet fondamentale. La loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a institué le principe selon lequel « toute personne concourt par son comportement à la sécurité civile ». Chacune et chacun d’entre nous doit pouvoir agir et réagir face à une situation qui peut toucher les autres, mais peut également nous toucher personnellement. Connaître les gestes qui sauvent peut permettre de sauver une personne faisant un arrêt cardiaque ; savoir comment se protéger en cas de catastrophe permet de ne pas provoquer d’embolie des services de secours en démultipliant les points d’intervention.

Cette formation concerne également les élus qui sont placés en position de décideurs, et plus seulement en position d’acteurs, sans pourtant connaître tous les éléments permettant la décision. Les possibilités de formation pour tous existent, mais doivent encore se démultiplier. Les exercices réalisés dans le cadre de la mise en application des plans communaux de sauvegarde sont également, je le disais, une bonne façon de se former et de s’approprier les outils disponibles.

Pour les actions de formation au secourisme, le rôle de l’éducation nationale est essentiel, et sans être parfait, nous permet petit à petit de toucher toutes les générations qui sortent du système scolaire.

Dans de nombreux départements existent des actions de sensibilisation des élus, à l’initiative de la préfecture, du conseil départemental ou du service d’incendie et de secours. Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (Ensosp) proposent aussi des mallettes pédagogiques qui doivent, il est vrai, faire l’objet d’une plus grande publicité pour que chacun se les approprie.

Il y a donc deux axes : la formation continue, et le CNFPT est ici un excellent soutien ; les exercices grandeur nature que j’appelle tous les maires à réaliser, et qui sont organisés gratuitement par les sapeurs-pompiers du département. C’est un jeu de rôle très efficace.

M. Jean-Marie Fiévet (RE). J’avais rendu en 2022 un rapport consacré à la protection civile européenne. Nous nous inquiétions déjà des conséquences de l’arrêt Matzak du 21 février 2018, c’est-à-dire d’une possible transformation des sapeurs-pompiers volontaires en travailleurs. Le Président de la République et le Gouvernement ont réussi à éviter cet écueil. Le tout récent rapport de l’inspection générale de l’administration (IGA) sur l’activité des sapeurs-pompiers volontaires revient sur ce sujet : ses conclusions vont dans le bon sens, mais il faudra rester vigilant. La sécurité civile française doit évoluer, mais il est essentiel de préserver notre système de sapeurs-pompiers volontaires. Reconnaître ceux-ci comme des travailleurs poserait de grands problèmes.

Merci d’avoir cité les ministres chargés, dans différents pays, de la sécurité civile. Vous avez oublié deux pays qui jouent un rôle important dans l’Europe de la sécurité civile : la Roumanie – dont le secrétaire d’État, M. Raed Arafat, est un acteur essentiel – et la Suède, pays qui met depuis 2018 un point d’honneur à intervenir dès qu’il est sollicité. Les sapeurs-pompiers de ces deux pays ont prêté main-forte aux Français en 2022.

Les sapeurs-pompiers français répondent présent partout dans le monde – dernièrement, au Canada, par exemple. Accueillir chez nous des sapeurs-pompiers de toute l’Europe était une grande première. Je citerai ici la proposition n° 2 de mon rapport de 2022 : « Renforcer les capacités nationales sans attendre qu’elles soient prises en défaut par une crise. » Cette crise a eu lieu à l’été 2022, et nous y avons mis fin grâce aux sapeurs-pompiers des autres pays. Mais il me semble que la France doit accentuer son engagement, notamment dans le Mécanisme de protection civile de l’Union européenne (MPCU) et au sein des actions de la direction générale pour la protection civile et les opérations d’aide humanitaire européennes (DG Echo).

Il y a un domaine qui est malheureusement laissé de côté, c’est le bassin méditerranéen. Tous les pays y sont confrontés à des catastrophes majeures – la Turquie, avec 52 000 décès dans le récent tremblement de terre, le Maroc, la Grèce… Pourtant, il n’y a pas de mécanisme de sécurité civile parallèle à ce que fait la DG Echo, et la France ne fait pas beaucoup d’efforts en ce sens. C’est regrettable. De quelle manière la France pourrait-elle contribuer activement au développement de la sécurité civile de l’Union pour la Méditerranée (UPM) ?

Mme Dominique Faure, ministre déléguée. S’agissant de l’arrêt Matzak, vous avez raison de souligner la nécessité d’être vigilants. Toutefois, le récent rapport de l’IGA conforte le ministère de l’intérieur et des outre-mer dans l’idée que la majorité des sapeurs-pompiers volontaires ne présentent aucune vulnérabilité face à la directive européenne sur le temps de travail (DETT).

Seules deux situations peuvent mettre un service d’incendie et de secours en situation de vulnérabilité : la réalisation à titre individuel d’un nombre trop important de gardes postées ; l’utilisation forte de renforts saisonniers sans réelle limitation de durée de sollicitation et selon le principe indemnitaire classique du sapeur-pompier volontaire, hors logique de contrat à durée déterminée et de socialisation.

Il est donc nécessaire de mener un travail de concertation pour trouver, sans forcément passer par la voie réglementaire, les modalités les plus adaptées pour protéger le statut de sapeur-pompier volontaire, qui est indispensable au bon fonctionnement de notre modèle de sécurité civile – je souscris entièrement à vos propos, et il s’agit aussi de la position du ministre de l’intérieur et des outre-mer. Que serait ce modèle sans ce maillage extraordinaire que nous permet la densité du volontariat ? Que serait-il sans cette capacité de mobilisation hors norme, qui nous permet, en plein été 2022, d’envoyer plus de 10 000 sapeurs-pompiers pour lutter contre ces terribles feux de forêts ?

Les recommandations issues de ce travail qui sera mené avec le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) et les autres acteurs institutionnels devront être mises en œuvre de façon progressive, concertée et programmée, afin d’intégrer les indispensables périodes transitoires. Il s’agira d’éviter que l’engagement en qualité de sapeur-pompier volontaire soit assimilé à un travail au sens de la directive européenne sur le temps de travail (DETT).

Il me paraît également essentiel d’associer à cette entreprise les membres de cette mission d’information qui le souhaiteront.

Je voudrais aussi vous dire que les Roumains – pour l’essentiel des militaires – et les Suédois – très professionnalisés – étaient associés à ma prise de parole initiale, aux côtés des Allemands, des Grecs, des Polonais, des Autrichiens, des Italiens…!

Vous parlez d’anticiper les crises. S’agissant des liens avec l’Union européenne et l’Union pour la Méditerranée, je travaille, vous l’avez compris, par délégation du ministre de l’intérieur et des outre-mer. J’ai reçu récemment le ministre grec en charge de ces questions. Nos échanges ont été extrêmement intéressants.

Des travaux existent au sein de l’Union pour la Méditerranée : formation de personnels, envoi de moyens lors de feux ou de séismes, participation au financement de l’acquisition de matériels. Vous avez raison, ils ne sont sans doute pas suffisants. Dans mes échanges avec le ministre grec, j’ai vu des opportunités pour tous – nous disposons ainsi d’un centre à Nîmes, qui accueille toutes nos forces de sécurité civile aériennes et qui pourrait relever de l’Europe. Notre ambition est partagée et nous pourrons, je crois, aller plus loin. Je transmettrai votre observation au ministre de l’intérieur et des outre-mer.

Je représente aussi régulièrement le ministre dans les réunions européennes. Des échanges informels ont notamment lieu dans le cadre du dispositif RescEU (réserve européenne de ressources). Je ne manquerai pas de demander à mon cabinet de vous y associer.

Je rappellerai brièvement les engagements français au niveau de l’Union européenne : nous disposons de vingt modules qui peuvent être mis à disposition en Europe. Nous avons ainsi engagé, entre 2015 et 2020, sept à huit détachements par an pour 3 000 jours-hommes ; entre 2021 et 2022, dix-huit détachements, pour 10 000 jours-hommes ; en 2023, vingt détachements, pour 46 000 jours-hommes. La France a ainsi la plus forte présence en effectifs de tous les États membres. Je suis à votre disposition pour débattre de ces chiffres, et j’entends ce que vous dites au sujet du travail partagé avec l’Union européenne.

Au niveau national, le montant du pacte capacitaire était de 30 millions d’euros, vous le savez. Nous l’avons porté à 180 millions d’euros, et avons encore ajouté un fonds de 150 millions. C’est une décision du Président de la République. Ces crédits sont fléchés. Vous dites qu’il ne faut pas les augmenter seulement en temps de crise, et j’entends qu’il faut anticiper. Mais je sais que vous êtes un député responsable : on pourrait mettre plus d’argent partout, dans la santé, dans l’éducation nationale, dans les collectivités locales, mais nous avons 3 000 milliards d’euros de dette et le Gouvernement a l’ambition de la réduire.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Les associations agréées de sécurité civile constituent une force de notre modèle – je pense à la Protection civile, à la Croix-Rouge…

La coordination des associations de sécurité civile avec les autres acteurs vous semble-t-elle satisfaisante ? Des évolutions sont-elles envisagées ?

Une réflexion est-elle en cours pour simplifier les modalités d’agrément des associations de sécurité civile ? Des mesures concrètes sont-elles à l’étude pour mieux valoriser le bénévolat au sein de ces associations ?

Mme Dominique Faure, ministre déléguée. Je ne manque pas, quand je visite des SDIS, d’aller à la rencontre de ces associations. La dernière fois, c’était dans le Var, et j’ai constaté leur efficacité.

La DGSCGC assure l’animation de ce réseau ; elle signe ainsi des conventions nationales d’assistance technique, encadrant les relations entre les associations agréées et les services de l’État, conventions susceptibles de déclinaisons départementales qui consolident les modalités de leur engagement ; elle diffuse également des dispositions spécifiques ORSEC propres à certains risques particuliers, qui détaillent les conditions d’engagement des associations.

Pour autant, la coordination des acteurs de la sécurité civile dépend principalement de dynamiques territoriales.

Parmi les instances susceptibles de contribuer à cette coordination, le conseil départemental de sécurité civile demeure insuffisamment activé.

La tendance d’ensemble est à un renforcement de la coordination de l’activité de ces associations avec les autres acteurs. À une échelle plus sectorielle, le niveau d’intégration des associations agréées à la réponse proposée par les SIS demeure variable. La loi Matras a étendu à l’ensemble du territoire national la possibilité pour ces associations de réaliser des évacuations d’urgence de victimes lorsqu’elles participent aux opérations de secours ; cette possibilité était jusqu’alors limitée aux ressorts territoriaux de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris et du bataillon de marins-pompiers de Marseille. À ce jour, le SDIS 34 et deux associations implantées localement – la délégation territoriale de la Croix-Rouge française et l’association départementale de la Protection civile – ont signé une convention en ce sens. Une enquête est actuellement menée par la DGSCGC pour dresser un état des lieux précis.

Aujourd’hui, quatorze associations disposent d’un agrément de sécurité civile délivré au niveau national. La majorité d’entre elles dispose des quatre agréments, les associations restantes exerçant une compétence spécialisée. Deux associations bénéficient d’un agrément interdépartemental. Au total, en ajoutant les associations nationales et les associations départementales de sécurité civile, ce sont environ 600 structures locales qui maillent le territoire national.

Compte tenu des garanties attendues pour l’exercice de missions participant à la couverture secours-santé, un parallélisme des formes prévaut pour les procédures d’agrément quel que soit le niveau de délivrance, national ou départemental. Une association qui bénéficie d’un agrément national de sécurité civile peut intervenir sur l’ensemble du territoire. Dès lors, la question de la simplification des modalités d’agrément au niveau local des associations bénéficiant d’un agrément national ne se pose pas – voilà un sujet où la simplification a été faite !

En ce qui concerne la valorisation du bénévolat au sein des associations de sécurité civile, la loi Matras marque une première avancée, puisqu’elle consacre les associations agréées, leurs salariés et leurs bénévoles comme participant à l’exercice des missions de sécurité civile aux côtés des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, des personnels des services de l’État et des unités militaires qui en sont investis à titre permanent. Son article 49 proclame la reconnaissance par la nation de l’engagement citoyen en qualité de bénévole d’une association agréée de sécurité civile.

Les mesures de valorisation des sapeurs-pompiers volontaires ne peuvent être strictement dupliquées pour les bénévoles. Cette valorisation doit se faire à l’aune de l’engagement de chacun ; or les contraintes de disponibilité, d’engagement et d’opérationnalité des sapeurs-pompiers volontaires ne sont pas comparables à celles des bénévoles des associations agréées. Le rôle de ces derniers est essentiel et nous devons les valoriser, mais ne créons pas des volontaires bis.

À ce stade, les mesures proposées par la proposition de loi visant à reconnaître le bénévolat de sécurité civile appellent, en particulier, les réserves suivantes.

Tout d’abord, en ce qui concerne le champ des missions associé au bénéfice de certains dispositifs de soutien, l’engagement au sein d’une association agréée de sécurité civile ne coïncide pas nécessairement avec l’exercice de missions de secourisme. En outre, l’amarrage de certaines mesures au principe d’ancienneté des bénévoles se heurte à ce stade au fait que la perte de qualité de membre d’une association agréée de sécurité civile ne peut être prononcée pour des motifs d’insuffisance dans les activités exercées.

Une analogie trop poussée entre le volontariat des sapeurs-pompiers et le bénévolat au sein de ces associations n’est pas pertinente, les deux types d’engagement obéissant pour partie à des logiques différentes.

Aucune étude d’impact n’a été réalisée sur les mesures proposées par cette proposition de loi.

Enfin, il faut éviter un risque reconventionnel avec d’autres associations détentrices d’un agrément délivré par l’État.

Mme la présidente Lisa Belluco. Je vous remercie, Madame la ministre.

([1]) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.