rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur les capacités d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de protection et de sécurité civiles — Rapport

RAPPORT D’INFORMATION

dÉposÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA MISSION D’INFORMATION ([1])

sur les capacités d’anticipation et d’adaptation de notre modèle

de protection et de sécurité civiles

et prÉsentÉ par

Mme Lisa BELLUCO, Présidente,

et

M. Didier LEMAIRE, Rapporteur,

Députés

TOME I

RAPPORT – RECOMMANDATIONS - ANNEXES

La mission d’information, créée par la Conférence des présidents, sur les capacités d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de protection et de sécurité civiles est composée de : Mme Lisa Belluco, présidente ; M. Didier Lemaire, rapporteur ; M. Jean-Marie Fiévet, Mme Marietta Karamanli, MM. Pierre Morel-À-L’Huissier, Éric Pauget, vice-présidents ; Mme Emmanuelle Anthoine, MM. Philippe Berta, Benoît Bordat, Julien Rancoule, secrétaires ; MM. Quentin Bataillon, Romain Baubry, Christophe Blanchet, Bertrand Bouyx, Florian Chauche, Yannick Chenevard, Mmes Catherine Couturier, Laurence Cristol, Julie Lechanteux, Gisèle Lelouis, M. Jean-François Lovisolo, Mme Alexandra Martin, MM. Damien Maudet, Davy Rimane.

SOMMAIRE

Pages

1. Avant-propos de la Présidente
2. INTRODUCTION
3. I. LA PROTECTION ET LA SÉCURITÉ CIVILES FRANÇAISES, UN MODÈLE REPOSANT SUR DE NOMBREUX ACTEURS ET COUVRANT UN CHAMP D’ACTION TRÈS LARGE
4. A. Les acteurs de la sÉcuritÉ civile : une constellation en constante Évolution et encore trop mÉconnue
5. 1. Les services d’incendie et de secours : un maillon essentiel du dispositif de sécurité civile, qui dépend amplement des collectivités locales
6. a. Un réseau départementalisé rassemblant 232 000 sapeurs-pompiers
7. b. Un maillage territorial à renforcer
8. c. Un investissement important pour les collectivités territoriales
9. 2. Le rôle de l’État, chargé de la coordination globale des moyens et de la gestion d’unités ou de moyens de sécurité civile spécialisés et financeur important de la sécurité civile
10. a. L’État, coordinateur de la sécurité civile
11. b. L’État, financeur de la sécurité civile
12. c. Les moyens humains et matériels à la disposition de l’État
13. 3. L’appui complémentaire fourni par les associations agréées de sécurité civile et les réserves communales et départementales
14. a. Les bénévoles engagés dans les associations agréées de sécurité civile
15. b. Les membres des réserves communales de sécurité civile et des réserves citoyennes des services d’incendie et de secours
16. B. Un PÉRIMÈTRE de missions particuliÈrement large et diversifiÉ, suscitant parfois des interrogations de la part des acteurs
17. 1. De la prévention des risques à l’après-crise : une accumulation de missions particulièrement exigeante
18. a. Un continuum de missions de l’avant à l’après-crise
19. b. Un engagement fréquent en dehors de nos frontières
20. 2. Un enchevêtrement d’acteurs qui peut parfois nuire à la clarté des missions et implique des efforts de coordination
21. a. Un manque de coordination de l’ensemble des acteurs nuisant particulièrement à la pleine intégration des associations agréées de sécurité civile
22. b. Le nécessaire renforcement de la coordination interministérielle et des effectifs dans les préfectures
23. 3. Une tension opérationnelle de plus en plus importante pesant sur les sapeurs-pompiers
24. a. De nombreuses interventions ne relevant pas du champ de compétences des sapeurs-pompiers
25. b. Une multiplication des crises et des contextes d’intervention de plus en plus difficiles
26. C. Une sÉdimentation de textes parfois contradictoires qui gagnerait À Être clarifiÉe
27. 1. Un corpus ancien et régulièrement complété qui témoigne de l’intérêt pour cette politique publique
28. a. Un corpus ancien qui reflète l’histoire du modèle français de sécurité civile
29. b. Un ensemble de textes plus récents qui continue de construire notre modèle actuel
30. 2. Des normes qui gagneraient souvent à être clarifiées ou harmonisées
31. 3. Des difficultés d’appropriation locale des normes nationales
32. II. De la prÉvention À la reconstruction, un continuum d’anticipation et de protection À renforcer pour faire face aux crises et soutenir la population
33. A. La sÉcuritÉ civile au cœur de la prÉvention et de l’anticipation des risques : un enjeu INTERMINISTÉRIEL En amont de la crise
34. 1. En amont de la crise, une véritable « culture du risque » à développer par la sensibilisation et la formation de tous sur la diversité des risques, la gestion de crise et les comportements adaptés
35. a. Des populations exposées à des risques et des menaces de nature très diverse
36. b. Une véritable « culture du risque » qui tarde à se développer malgré des tentatives récentes de renforcement
37. i. La journée nationale de la résilience : une initiative à renforcer
38. ii. L’action des médias, essentielle pour la diffusion d’une culture du risque
39. iii. La création d’une structure unique chargée de promouvoir la culture de la résilience, un projet qui reste à concrétiser
40. iv. Une culture de la résilience fondée sur des campagnes d’information, qui ne met pas assez l’accent sur l’entraînement et la mise en situation des populations
41. v. Des exemples étrangers qui peuvent être une source d’inspiration pour repenser le modèle français de culture du risque
42. 2. Le déploiement de stratégies de prévention des risques : une pratique utile, mais insuffisamment mise en œuvre sur le terrain
43. a. La prévention des risques technologiques
44. b. La prévention des risques naturels
45. c. Des missions de prévention de plus en plus importantes assumées par les SDIS
46. 3. Un rôle de coordination nécessairement interministériel face à des crises de plus en plus transversales
47. B. Des forces complÉmentaires, dont la mobilisation et l’organisation sont indispensables pendant la gestion de crise
48. 1. Au cœur de la crise, un couple maire-préfet efficace, mais parfois concurrencé par d’autres acteurs institutionnels
49. a. Un couple maire-préfet bien identifié et fonctionnel
50. b. La nécessaire clarification de l’articulation entre le rôle du couple maire-préfet et celui d’autres élus locaux
51. 2. Les sapeurs-pompiers, au cœur des dispositifs de gestion de crise quelle qu’en soit la nature
52. a. L’organisation générale des sapeurs-pompiers
53. b. Le rôle central des sapeurs-pompiers : de soldats du feu à soldats des crises
54. c. Des sapeurs-pompiers assumant aujourd’hui des tâches qui devraient incomber à d’autres acteurs
55. 3. Une gestion de crise qui repose grandement sur des bénévoles et des volontaires dont l’intervention doit être valorisée
56. a. De nombreux bénévoles et volontaires qui participent à la gestion de crise dans le cadre associatif ou spontanément
57. b. La nécessité de mobiliser les bénévoles, utiliser pleinement leur secours, valoriser leur action et la sécuriser juridiquement
58. i. Des ressources sous-employées dans certains cas, par méconnaissance ou par prudence dans « le feu de l’action »
59. ii. Des ressources parfois difficiles à mobiliser, lorsqu’elles existent
60. iii. Des interventions qui s’effectuent fréquemment hors réquisition et qui exigent une sécurisation juridique
61. iv. La nécessité de mieux valoriser l’intervention des volontaires et bénévoles, en particulier dans le contexte de leur participation à la gestion d’une crise
62. C. Un rÔle de soutien et de renfort nÉcessaire pour faire face aux consÉquences des catastrophes
63. 1. La sécurité civile dans les efforts de reconstruction
64. a. L’accompagnement des victimes et de leurs familles
65. b. Le rôle de la sécurité civile dans les efforts de reconstruction
66. 2. Les retours d’expérience : une pratique riche d’enseignements pour l’avenir
67. 3. La responsabilité des assureurs : un enjeu critique alors que se multiplient les crises
68. III. Des dÉfis majeurs doivent être relevÉs, avec la mobilisation de l’État et de toute la sociÉtÉ, pour Consolider notre modèle de protection et de sÉcuritÉ civiles
69. A. Le dÉfi climatique : un enjeu majeur, dont les consÉquences pour la sÉcuritÉ civile doivent Être anticipÉes
70. 1. L’apparition et la multiplication de risques naturels liés au changement climatique
71. a. La multiplication des risques naturels
72. i. Le risque incendie
73. ii. Le risque inondation
74. iii. Les vagues de chaleur
75. b. L’effet domino fait craindre des crises multiples et simultanées, ne se limitant plus aux seules crises naturelles
76. i. Les risques technologiques et industriels
77. ii. Les risques sanitaires
78. 2. L’anticipation et l’adaptation face aux risques naturels : un enjeu organisationnel et technologique pour les acteurs de la sécurité civile
79. a. Le rôle central de la direction générale de la prévention des risques (DGPR) et de ses opérateurs pour analyser et identifier les risques liés aux enjeux climatiques
80. i. Le rôle de la DGPR
81. ii. Le rôle des opérateurs
82. b. Le rôle des collectivités locales renforcé par plusieurs dispositions législatives
83. c. Des difficultés dans la mise en œuvre de certaines mesures signalées par les communes
84. 3. Le défi humain et matériel de la prise en charge de la crise
85. a. L’adaptation des moyens matériels et humains pour répondre à la crise
86. b. La coopération européenne et internationale pour renforcer la capacité à faire face aux catastrophes naturelles
87. B. Le DÉFI capacitaire : assurer À la SÉCURITÉ civile de demain les moyens de remplir ses missions
88. 1. Les difficultés de fidélisation, voire de recrutement des sapeurs-pompiers
89. a. Des difficultés d’attractivité et de fidélisation qui nuisent aux recrutements des services d’incendie et de secours (SIS) et à leur fonctionnement
90. i. Un enjeu d’attractivité pour des nouvelles recrues dont la fidélisation est essentielle
91. ii. Des difficultés qui compromettent le fonctionnement des SIS
92. b. La nécessaire mise en place de mesures résolues pour rendre le volontariat plus attractif et soutenir les sapeurs-pompiers professionnels dans leur activité
93. i. Renforcer l’attractivité des missions et du statut des sapeurs-pompiers volontaires
94. ii. Prendre en compte les besoins des sapeurs-pompiers professionnels en termes de rémunération, de conditions de travail et de carrières
95. c. Engager une politique volontariste en faveur de la féminisation des effectifs
96. 2. La nécessaire modernisation de nos capacités matérielles et technologiques
97. a. L’important chantier de modernisation des capacités matérielles et technologiques de la sécurité civile lancé par le ministère de l’Intérieur et des Outre-mer
98. b. Un enjeu financier pour les SIS
99. i. Les mesures fiscales exceptionnelles mises en œuvre récemment
100. ii. Les mesures complémentaires, dont l’étude se poursuit
101. C. Le DÉFI citoyen : mieux accompagner les ÉLUS, sensibiliser, informer et associer plus largement la population
102. 1. Renforcer l’accompagnement des élus pour la connaissance et la prévention des risques, ainsi que pour la préparation et la réaction aux crises
103. a. Renforcer la formation des élus en matière de prévention des risques et de gestion de crise
104. b. Simplifier les documents de planification opérationnelle en cas de crise et renforcer le soutien aux élus pour leur rédaction
105. 2. Les réserves et associations agréées : un formidable outil de mobilisation citoyenne
106. a. Mieux reconnaître le bénévolat dans les associations agréées de sécurité civile
107. b. Dynamiser les réserves communales et les réserves citoyennes des SIS
108. 3. Acculturer et sensibiliser dès le plus jeune âge, pour la sécurité civile d’aujourd’hui et de demain
109. a. Renforcer encore les actions de sensibilisation aux différents risques et aux gestes de premier secours dans les établissements scolaires
110. b. Faire confiance aux plus jeunes : favoriser la formation des enfants aux gestes de premier secours
111. Examen du rapport
112. SYNTHÈSE des recommandations du rapport
113. Contributions des membres de la mission d’information
114. I. Contribution présentée par M. Florian CHAUCHE, Mme Catherine COUTURIER et M. Damien MAUDET au nom du groupe La France Insoumise - Nupes
115. II. Contribution présentée par M. Jean-Marie Fiévet (membre du groupe Renaissance)
116. III. Contribution présentée par Mme Marietta Karamanli (membre du groupe Socialistes et apparentés)
117. IV. Contribution présentée par M. Julien Rancoule (membre du groupe Rassemblement national)
118. personnes entendues À l’Assemblée nationale
119. personnes entendues en Déplacement
120. Liste des Contributions écrites reçues
121. Annexe N° 1 : PLAN FAMILIAL DE MISE EN SÛRETÉ (PFMS)
122. ANNEXE N° 2 : PLANs DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS PRÉVISIBLES D’INONDATIONS dans le département des alpes-Maritimes
123. ANNEXE N° 3 : Présentation du Syndicat mixte pour les inondations, l’aménagement et la gestion de l’eau maralpin (SMIAGE)
124. annexe n° 4 : Synthèse des réponses reçues dans le cadre de la consultation du Centre européen de recherche et de documentation parlementaires (cerdp) sur l’organisation de la sécurité civile

Avant-propos de la Présidente

Nous vivons le changement climatique au quotidien. Ses effets sur nos vies sont déjà bien perceptibles. Certes, nous pensons en premier lieu aux sécheresses et aux canicules, à la modification des saisons, aux hivers plus cléments.

Mais le changement climatique, c’est aussi :

– plus d’inondations dans des régions habituellement épargnées – à l’heure où j’écris ces lignes, la Bourgogne et le Centre sont en proie à des inondations hors normes ;

– plus de feux de forêts – rappelons-nous de l’été 2022 ;

– plus de phénomènes climatiques extrêmes – pensons à la tempête Ciaran à l’automne 2023 ou à la tempête Alex à l’automne 2020.

Cette augmentation de la fréquence et de l’intensité des catastrophes naturelles expose nos concitoyens à des risques accrus. Il ne s’agit pas de faire peur, mais bien de croire à ce que l’on sait, pour enfin adapter nos politiques publiques à l’ampleur du phénomène.

Si nous regardons les faits en face, il nous faut choisir de prendre toutes les mesures indispensables à la protection des populations, à l’accompagnement des sinistrés, et à la prise de conscience de chacune et de chacun en forgeant une culture collective du risque.

Les risques liés au changement climatique ne doivent pas non plus occulter les autres menaces. Je pense au risque sécuritaire qui met nos forces de l’ordre et les pouvoirs publics en alerte permanente. Je pense également au risque industriel, qui va nécessairement s’accroître avec la réindustrialisation de la France.

La structure et les instances qui permettent de réagir en cas d’accidents ou de catastrophes, de gérer les crises, de protéger la population, c’est notre système de protection et de sécurité civiles. Ce dernier s’appuie sur des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, ainsi que de nombreux bénévoles. Ce système est encore robuste aujourd’hui, mais il est de plus en plus mis à l’épreuve, avec l’évolution des risques et la multiplication des crises de toute nature. À ces pressions nouvelles s’ajoute l’affaiblissement de notre système de santé, avec l’éloignement des services d’urgences des petites villes et l’impossibilité d’accéder à un médecin généraliste ou spécialiste rapidement en cas de problème.

L’adaptation de la France aux effets du changement climatique ne passera que par une adaptation de notre modèle de sécurité civile. La mission d’information a souhaité apporter une pierre à cet édifice, en étudiant les forces et les faiblesses de ce modèle.

Je tiens à remercier le rapporteur Didier Lemaire pour son travail ces derniers mois, et pour porter ce sujet crucial avec force au sein de la majorité présidentielle. Ensemble, nous avons choisi d’adopter une approche transpartisane, voyant nos différences idéologiques comme une possibilité de multiplier les points de vue. Je salue également l’implication réelle et sérieuse de députés de tous les bancs, engagés de longue date dans un travail sur la sécurité civile française.

C’est dans cet esprit transpartisan que j’ai présidé les travaux de cette mission d’information. Nous avons réalisé 40 auditions ou table rondes, entendant ainsi près de 140 personnes représentant une grande diversité d’actrices et d’acteurs de la sécurité civile. Afin d’être au plus proche du terrain, nous avons fait trois déplacements en France :

– en Seine-Maritime, pour échanger autour de l’accident industriel de Lubrizol ;

– en Gironde, pour étudier la manière dont notre modèle de sécurité civile a permis de réagir aux feux de forêts inhabituels de l’été 2022 ;

– et enfin dans les Alpes-Maritimes, afin de rencontrer les actrices et acteurs de première ligne lors de la tempête Alex.

Nous nous sommes également rendus dans deux pays européens proches – le Portugal et l’Italie – dans le but d’observer d’autres modèles et de nous en inspirer.

Notre volonté a toujours été de nous intéresser d’abord et prioritairement au vécu des personnes en première ligne en cas de crise, pour ensuite entendre les administrations et les cadres de notre modèle de sécurité civile. Pour le rapporteur et moi-même, il était indispensable de s’appuyer sur les réalités du terrain afin d’élaborer nos propositions.

Ces travaux ont permis d’identifier de nombreuses pistes d’amélioration. Il est urgent de déployer les moyens nécessaires à l’acculturation de la population aux risques auxquels elle est soumise et à la meilleure manière d’y réagir. Il est aussi indispensable de renforcer les capacités d’intervention au plus près du terrain et d’améliorer la coordination de tous les acteurs. L’aboutissement de ces travaux se retrouve dans 62 propositions clés. Elles sont en fait le point de départ d’un travail de plus grande ampleur qu’il est nécessaire d’engager. J’espère que, par ce rapport, nous parviendrons à convaincre nos collègues de l’impérieuse nécessité de traiter le sujet de la sécurité civile avec sérieux, au-delà de la simple situation des sapeurs-pompiers – qui mérite toute notre attention, mais qui ne saurait résumer à elle seule les nombreuses problématiques de notre modèle de sécurité civile.

Pour terminer, je tiens à saluer l’ensemble des personnes engagées pour la sécurité civile, qu’ils et elles soient bénévoles, volontaires ou professionnels. Sans elles et eux, qui donnent beaucoup de leur temps libre et de leur énergie, notre système de sécurité et de protection civiles n’existerait tout simplement pas. Les rencontres et les échanges avec toutes ces personnes ont été d’une grande richesse et ont réellement nourri ces travaux. Je les en remercie vivement.

INTRODUCTION

En cas d’urgence, d’incendie, de catastrophe naturelle ou industrielle, d’attentat ou de crise sanitaire, nos concitoyens savent qu’ils peuvent compter sur la réactivité et le professionnalisme de nos forces de protection et de sécurité civiles. Notre modèle, ancien, n’a cessé de s’adapter face à l’évolution des menaces et des besoins de protection de la population : depuis la création des compagnies de gardes pompes au début du XVIIIème siècle, suivie un siècle plus tard de celle des corps communaux de sapeurs-pompiers, puis de la création du service national de la protection civile au début des années 1950, et enfin de la départementalisation des services d’incendie et de secours décidée par le législateur en 1996, l’organisation de notre système de protection et de sécurité civiles a beaucoup changé, aboutissant à un modèle généralement considéré comme réactif, solide et efficace.

Pourtant, des interrogations apparaissent, le risque d’une « rupture capacitaire » est parfois évoqué, et certains acteurs de la protection et de la sécurité civiles rencontrent des doutes sur la conduite à tenir, voire sur le sens de leur engagement au service de la collectivité face à l’évolution de leurs activités. L’importance de la pression exercée quotidiennement sur nos forces de sécurité civile, que ce soit en raison de la multiplication des incendies estivaux et catastrophes naturelles, ou de l’importance croissante du secours aux personnes, nourrit ces interrogations. Malgré leur implication, certains élus locaux peuvent demeurer fragiles dans leurs compétences, et les associations agréées de sécurité civile insuffisamment associées ou reconnues.

Ces doutes ou difficultés, alors que la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de Covid-19 est encore récente et que le dérèglement climatique produit ses effets, ont conduit, à l’initiative du groupe Horizon et apparentés, à la mise en place en juillet 2023 de cette mission, qui a réuni pendant plus de six mois 25 députés de toutes les sensibilités politiques.

Devant l’étendue de son champ d’investigation et la complexité du sujet, la mission d’information, constituée au mois de juillet dernier, a souhaité non seulement prendre en compte la variété des risques et leur possible anticipation, mais aussi partir du terrain, pour découvrir la diversité des acteurs du monde de la sécurité civile, au premier rang desquels les élus locaux et les associations, avant d’échanger avec les professionnels et les administrations concernées. Elle a ainsi entendu près de 140 personnes dans le cadre des auditions et tables rondes organisées à l’Assemblée nationale entre le 7 septembre 2023 et le 29 février 2024. Elle s’est également déplacée, à partir de la fin du mois de novembre 2023, en France sur le lieu de récentes catastrophes naturelles ou industrielles (en Seine-Maritime, en Gironde et dans les Alpes-Maritimes), ainsi que dans deux pays européens (le Portugal et l’Italie), dont les modèles de protection et de sécurité civile lui ont semblé susceptibles de l’inspirer.

Votre rapporteur tient à remercier l’ensemble des membres de la mission d’information pour leur implication, ainsi que pour l’approche constructive et réellement transpartisane qui a prévalu pendant ses travaux.

Le présent rapport présente tout d’abord la grande diversité des acteurs de notre modèle de protection et de sécurité civiles et rappelle l’étendue de leurs missions. Face à une multiplication des urgences et à la complexification des contextes d’intervention, cette « constellation » d’acteurs variés peut être une chance, en étant source de souplesse et de résilience. Toutefois, cet enchevêtrement représente aussi un défi d’intégration et doit conduire à des efforts renforcés de coordination entre les forces impliquées, pour éviter la dispersion des énergies, ainsi que de possibles ambiguïtés, contradictions ou redondances.

Le rapport souligne ensuite l’existence d’une forme de continuité entre les différentes missions assignées à notre sécurité civile : la prévention sous toutes ses formes, qui suppose notamment de développer une culture du risque et nos capacités d’anticipation, la gestion de crise elle-même, qui implique une multiplicité d’acteurs, et enfin ce qu’il est convenu d’appeler l’« après-crise », qui inclut les retours d’expérience, les efforts de reconstruction, le soutien aux victimes et les modalités d’indemnisation. Compte tenu du caractère de plus en plus souvent transversal ou systémique des crises, le rapport met en lumière la nécessité d’améliorer la gestion interministérielle de la sécurité civile.

Enfin, le rapport analyse les grands défis auxquels est confronté notre modèle de protection et de sécurité civiles. Au premier rang de ces défis majeurs figurent notamment les tensions créées par l’augmentation manifeste des risques naturels, qui est elle-même favorisée par le dérèglement climatique. À ce défi climatique s’ajoutent un défi capacitaire – donner à nos forces de protection et de sécurité civiles les moyens humains et matériels dont elles ont besoin – mais aussi un défi citoyen : mobiliser l’ensemble de la société. Il s’agit ici de garantir une meilleure formation des élus à la gestion des risques et des crises, de développer la sensibilisation des plus jeunes et de renforcer l’engagement de tous dans le cadre des associations agréées et des réserves communales de sécurité civile, grâce à des mesures permettant d’accroître leur attractivité.

Ceux qui défendent et protègent notre population, répondant toujours à l’appel, parfois au péril de leur vie, qu’ils soient professionnels, volontaires ou bénévoles, méritent évidemment toute la reconnaissance de la nation ; mais ils ont aussi besoin de soutien public et de moyens adaptés pour mener leurs missions si cruciales. Les élus et les citoyens engagés au service de la collectivité doivent, quant à eux, voir leur rôle conforté et mieux reconnu. Votre rapporteur tient à rendre hommage à leur engagement au service de tous et espère qu’ils sentiront que ce rapport, en dessinant des pistes de progrès pour notre modèle de protection et de sécurité civiles, reflète l’écoute et l’attention qui leur ont été accordées par la mission d’information tout au long de ses travaux.

I. LA PROTECTION ET LA SÉCURITÉ CIVILES FRANÇAISES, UN MODÈLE REPOSANT SUR DE NOMBREUX ACTEURS ET COUVRANT UN CHAMP D’ACTION TRÈS LARGE

Le modèle français de sécurité civile repose sur une organisation déconcentrée : si l’État en est le garant, et exerce à cette fin un rôle essentiel de coordination et de pilotage, de nombreux acteurs locaux œuvrent au quotidien pour assurer un périmètre particulièrement large de missions de prévention, de gestion des crises et de réparation après leur survenue.

Cette « constellation » d’acteurs est une richesse, qui contribue à soutenir la croissance des interventions dans un contexte de multiplication des crises. Elle nécessite néanmoins des efforts de concertation, de coordination et de cohésion renforcés, afin de garantir la cohérence d’ensemble des actions menées, tout en permettant à chacun des acteurs de contribuer à l’efficacité de notre modèle de protection et de sécurité civiles.

De nombreuses normes ont contribué à bâtir le régime juridique qui prévaut aujourd’hui. Si cette législation et la réglementation qui la complète sont une richesse qui témoigne notamment du vif intérêt du législateur pour cette politique publique, elle contribue toutefois à additionner des normes pouvant parfois se contredire. Cette situation devrait conduire à rechercher une simplification et une clarification, afin de remédier aux difficultés rencontrées par les acteurs locaux pour s’approprier ce cadre normatif, comme la mission a pu le relever au cours de ses travaux.

A. Les acteurs de la sÉcuritÉ civile : une constellation en constante Évolution et encore trop mÉconnue

La sécurité civile repose sur de nombreux acteurs, que la mission s’est efforcée d’auditionner : les sapeurs-pompiers, professionnels et volontaires, les élus locaux, les personnels de l’État, les bénévoles des associations agréées de sécurité civile, ainsi que les réservistes des réserves communales et départementales de sécurité civile.

À l’ensemble de ces acteurs institutionnalisés présentés ci-après, s’en ajoute un autre, absolument essentiel, évoqué constamment au cours des travaux de la mission : le citoyen. Ce rôle, consacré dans la loi ([2]), fera l’objet d’un développement à part (voir II A et III C 2 et 3).

1. Les services d’incendie et de secours : un maillon essentiel du dispositif de sécurité civile, qui dépend amplement des collectivités locales

L’organisation du secours d’urgence repose principalement sur un réseau territorial constitué des services d’incendie et de secours (SIS). Ces services, dont la grande majorité est constituée en établissements publics à caractère administratif (EPA) départementalisés, sont chargés du fonctionnement du corps départemental de sapeurs-pompiers, de l’analyse des risques et de la mise en place des moyens de secours.

a. Un réseau départementalisé rassemblant 232 000 sapeurs-pompiers

L’organisation moderne des services d’incendie et de secours a toujours été gérée localement. Si la loi du 5 avril 1884 organisait les moyens publics de la lutte contre les incendies à une échelle communale, des services départementaux de protection contre l’incendie, placés sous l’autorité des préfets, ont été instaurés en 1938, et sont devenus en 1955 des établissements publics, qualifiés de « services départementaux d’incendie et de secours » (SDIS) par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République. La loi du 3 mai 1996 a rendu obligatoire la départementalisation des SDIS, tout en ménageant un délai de cinq ans aux collectivités afin de procéder aux transferts des biens et des personnes aux SDIS.

Chaque SDIS est dirigé par un officier supérieur de sapeurs-pompiers et est placé sous la double tutelle du préfet et du président du conseil d’administration du SDIS, composé de 15 à 30 membres représentant le département, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de lutte contre les incendies et de secours. Le conseil d’administration est responsable de la gestion administrative et financière du SDIS, tandis que les opérations de secours sont dirigées par le préfet, représentant de l’État.

L’arrêté du 21 janvier 2017 portant classement des services départementaux d’incendie et de secours distingue trois catégories de SDIS : la catégorie A, pour les services couvrant un territoire dont la population est supérieure ou égale à 900 000 habitants, la catégorie B pour ceux dont la population est comprise entre 400 000 et 900 000 habitants, et la catégorie C lorsque le territoire couvert par le SDIS comprend une population inférieure à 400 000 habitants.

Les trois CATÉGORIES de sdis

Source : Les statistiques des services d’incendie et de secours, chiffres 2023, DGSCGC.

Les SDIS recrutent et animent un réseau de plus de 232 000 sapeurs-pompiers professionnels (SPP) ou volontaires (SPV).

Évolution des effectifs de sapeurs-pompiers sur les dix DERNIÈRES ANNÉES

Source : DGSCGC.

Les 42 000 SPP actuellement en emploi en France sont des fonctionnaires territoriaux, recrutés sur concours, puis affectés dans un SIS en fonction des besoins des services. Ils sont épaulés par 190 000 SPV chargés par la loi de missions de sécurité civile de toute nature et remplissent les mêmes activités que les sapeurs-pompiers professionnels. Les SPP peuvent d’ailleurs exercer une activité de SPV dans une autre caserne.

b. Un maillage territorial à renforcer

Outre les SIS, le territoire national compte 6 093 centres d’incendie et de secours (CIS), aussi appelés « casernes », qui sont les unités opérationnelles de base des SDIS. Chaque CIS a pour mission la couverture des risques spécifiques à sa zone géographique d’intervention. Il réalise ainsi les opérations de secours et d’urgence définies par le SDIS, et les effectifs qui y sont rattachés interviennent directement auprès de la population.

Les CIS sont créés par le préfet en fonction du schéma départemental d’analyse et de couverture des risques (SDACR) et du règlement opérationnel. Ils se divisent en trois catégories :

– les centres de secours principaux (CSP), qui peuvent assurer simultanément au moins un départ en intervention pour une mission de lutte contre l’incendie, deux départs en intervention pour une mission de secours d’urgence aux personnes et un autre départ en intervention ;

– les centres de secours (CS), qui peuvent assumer simultanément au moins un départ en intervention pour une mission de lutte contre l’incendie ou un départ en intervention pour une mission de secours d’urgence aux personnes et un autre départ en intervention ;

– les centres de première intervention (CPI), qui peuvent assumer au moins un départ en intervention.

Selon la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF), la départementalisation des SIS a entraîné une érosion régulière du maillage territorial des CIS, dont le nombre est passé de 11 930 à 6 093 en vingt ans.

Or, selon de nombreuses personnes auditionnées par la mission d’information, ce seuil très bas pourrait nuire à l’efficacité de l’organisation des secours. Selon la FNSPF, qui a alerté à ce sujet votre rapporteur dans sa contribution écrite, « les motivations économiques [pouvant justifier la fermeture des casernes] dans un contexte budgétaire contraint pour les collectivités locales, omettent de prendre en considération l’ensemble des coûts, directs et indirects, générés par la fermeture de ces centres », en particulier en perte de capital humain et d’investissements en formation des personnels, une augmentation du nombre d’interventions et de leurs délais, pesant sur les personnels, et une diminution du nombre de points de recrutement de sapeurs-pompiers volontaires dans les territoires.

Pour le contrôleur général Stéphane Morin, président de l’Association nationale des directeurs des services d’incendie et de secours (ANDSIS), « nous sommes arrivés à un seuil en dessous duquel il ne faut pas descendre, sans quoi nous risquerions d’avoir du mal à faire face à de nouvelles crises, mais aussi à toutes les demandes de secours aux personnes – qui sont de plus en plus nombreuses. » Il constate cependant qu’est survenue récemment « une amélioration de la couverture, avec même des créations de centres d’incendie et de secours, ce que l’on ne voyait plus il y a dix ans » ([6]), dynamique que votre rapporteur estime encourageante.

Votre rapporteur observe que le rapport annexé de la LOPMI indique, à ce sujet, que « s’agissant d’un service public essentiel, l’inscription dans la loi de la subordination de toute fermeture d’un centre d’incendie et de secours à la consultation préalable du maire de la commune siège sera envisagée. » Cette disposition, qui aboutirait à l’expression d’un avis simple par le maire concerné et permettrait ainsi d’assurer une concertation locale, pourrait utilement trouver une traduction dans notre droit positif.

c. Un investissement important pour les collectivités territoriales

Les collectivités territoriales assument largement le financement de notre modèle de sécurité civile.

Ainsi que l’a rappelé le préfet Julien Marion au cours de son audition ([7]), « depuis la loi de 1996, les services d’incendie et de secours obéissent au principe de gouvernance locale : ce sont le département, puis le bloc communal, qui leur fournissent les moyens dont ils ont besoin. » De fait, les départements et le bloc communal sont les principaux financeurs des SDIS, comptant pour près de 96 % des recettes de ces services en 2022.

Recettes RÉELLES des SDIS (hors BSPP et BMPM) en 2022

Source : DGSCGC.

Dans le détail, les départements sont les principaux financeurs, comptant pour 55,5 % des ressources totales des services d’incendie et de secours. Cette participation, qui représente environ 5 % des dépenses de fonctionnement de ces collectivités, est très dynamique : elle a plus que doublé entre 2002 et 2021.

Cette participation prépondérante s’explique, d’une part, par la départementalisation des SIS depuis l’entrée en vigueur de la loi du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours et, d’autre part, par celle de la loi du 27 février 2002 de démocratie de proximité, qui a renforcé les liens entre les départements et les SDIS, en attribuant aux représentants départementaux une majorité des sièges au sein de leurs conseils d’administration. Depuis la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, ceux-ci ont un rôle de pilotage de ces structures, et des conventions pluriannuelles arrêtent la contribution financière du département ([8]).

Le bloc communal – c’est-à-dire à la fois les communes et les intercommunalités – est le second financeur des SDIS. Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, sa contribution est plafonnée par la loi et ne peut ainsi excéder l’indice des prix à la consommation (IPC) hors tabac ([9]). Elle a donc mécaniquement évolué moins vite que celle des départements ([10]).

Au sein de ce bloc communal, les EPCI contribuent le plus au financement des SDIS – comptant pour environ les deux tiers du financement total du bloc communal en 2021.

Évolution du montant des contributions en fonctionnement des DÉPARTEMENTS et du bloc communal, hors périmÈtre bspp

(en millions d’euros)

Source : rapport de l’IGA sur le financement des SIS, d’après les données financières de la DGFiP.

2. Le rôle de l’État, chargé de la coordination globale des moyens et de la gestion d’unités ou de moyens de sécurité civile spécialisés et financeur important de la sécurité civile

a. L’État, coordinateur de la sécurité civile

En matière de sécurité civile, l’État assume un rôle principalement de garant et de coordinateur. L’article L. 112-2 du code de la sécurité intérieure dispose ainsi : « L’État est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et coordonne ses moyens.

Il évalue en permanence l’état de préparation aux risques et veille à la mise en œuvre des mesures d’information et d’alerte des populations.

Sans préjudice des dispositions relatives à l’organisation de l’État en temps de crise et de celles du code général des collectivités territoriales, le ministre chargé de la sécurité civile coordonne les opérations de secours dont l’ampleur le justifie. »

Le rôle de coordinateur de l’État s’exécute essentiellement par l’intermédiaire des préfets, responsables de la préparation et de l’exécution des mesures pouvant être décidées pour faire face à une crise. Dans un tel cas de figure, le préfet ou son représentant assure la direction des opérations de secours, appuyé pour ce faire par le service interministériel de défense et de protection civiles (SIDPC) ainsi que par l’ensemble des services de l’État (voir II B 1 a).

b. L’État, financeur de la sécurité civile

Bien que le financement du modèle de sécurité civile soit largement soutenu par les collectivités territoriales, l’État y participe également à plusieurs titres.

● Le versement d’une fraction de la taxe sur les conventions d’assurance (TSCA)

La contribution financière la plus immédiate de l’État s’opère par le biais du versement d’une fraction de la TSCA aux SDIS. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit le transfert de deux fractions distinctes de cette taxe, l’une au titre du transfert de compétences, l’autre, représentant 6,45 % de la taxe, destinée au financement des SDIS en contrepartie d’une diminution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à hauteur de 874 millions d’euros.

La distribution par département de cette dernière fraction de TSCA est précisée à l’article 53 de loi de finances pour 2005 et repose sur une clé de répartition déterminée par le rapport entre le nombre de véhicules terrestres à moteur immatriculés dans le département au 31 décembre 2003 et le nombre total de ces mêmes véhicules sur le territoire national à la même date. Cette fraction représentait 1,12 milliard d’euros en 2021 (hors périmètre de la BSPP).

● Un soutien à l’investissement des SDIS

La loi du 27 décembre 2016 relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires a créé une dotation de soutien à l’investissement structurant des SDIS, destinée à appuyer les équipements structurants des services d’incendie et de secours. Dans ce cadre, l’État a créé un nouveau dispositif, appelé pacte capacitaire, qui prend la forme d’une convention, établie à l’échelle des zones de défense, entre l’État et les SDIS, afin de renforcer leurs moyens opérationnels de secours dans la lutte contre les incendies de végétation.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi Matras, les pactes capacitaires ont une existence législative et sont mentionnés à l’article L. 742-11-1 du code de la sécurité intérieure :

« L’État, les collectivités territoriales et les services d’incendie et de secours peuvent conclure une convention, dans chaque département, afin de répondre aux fragilités capacitaires face aux risques particuliers, à l’émergence et à l’évolution des risques complexes, identifiées dans les contrats territoriaux de réponse aux risques et aux effets potentiels des menaces définis au présent code.

Cette convention, intitulée pacte capacitaire, précise la participation financière de chacune des parties signataires. Dans ce cadre, l’État peut recourir à la dotation de soutien aux investissements structurants des services d’incendie et de secours prévu à l’article L. 1424-36-2 du code général des collectivités territoriales ([11]). »

La LOPMI prévoyait une enveloppe de 30 millions d’euros consacrés aux pactes capacitaires sur la période 2023-2027. Mais, pour faire face à la saison des feux de forêt 2022, particulièrement éprouvante, des mesures d’urgence ont été annoncées par le Président de la République, le 28 octobre 2022, visant notamment à renforcer les pactes capacitaires. Dans ce cadre, 150 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 37,5 millions d’euros de crédits de paiement ont été ouverts dans la loi de finances pour 2023 spécifiquement pour soutenir financièrement les SDIS dans l’achat d’équipements de lutte contre les feux de forêt.

L’investissement des SDIS n’est pas soutenu par l’État uniquement au travers des pactes capacitaires. Comme l’a rappelé le préfet Julien Marion au cours de son audition ([12]), « l’investissement des SDIS était soutenu par l’État à travers le FCTVA – fonds de compensation pour la TVA –, à hauteur de 117 millions d’euros en 2022. Sur le plan local, les préfets ont la possibilité de mobiliser des dispositifs tels que la DETR – dotation d’équipement des territoires ruraux –, la DSIL – dotation de soutien à l’investissement local – et la DSID – dotation de soutien à l’investissement des départements – pour accompagner certains projets d’investissement des SDIS. Selon nos estimations, cela représente à peu près 10 millions par an, ce qui n’est pas anecdotique. »

● Le financement de projets structurants

L’État est chargé du financement des investissements structurants pour les acteurs de la sécurité civile. L’on peut, à cet égard, citer deux chantiers importants, ayant été évoqués au cours des auditions de la mission : NEX-SIS 18-112 et le réseau radio du futur.

– Le projet NexSIS 18-112, piloté par l’Agence du numérique de la sécurité civile ([13]), vise à unifier et moderniser le système d’information et de commandement des services d’incendie et de secours en France.

Lancé par un décret en 2019 ([14]), il permettra une meilleure gestion des alertes et des réponses opérationnelles via un système unique et interopérable de traitement des appels du 18 et du 112 et de gestion des opérations de secours. Au terme de l’année 2024, près d’un quart des SIS devraient en être dotés et une moitié pourra bénéficier de cette solution en 2026.

Le coût de ce projet est estimé à 225 millions d’euros et est financé par l’État via le programme 161 « sécurité civile » de la mission Sécurités.

Il représente une simplification considérable du système actuel, dont M. Pierre Casciola, directeur de l’Agence du numérique de la sécurité civile, a rappelé qu’il était actuellement particulièrement fragmenté :

« L’ANSC (…) est principalement chargée de l’élaboration et de la mise en œuvre d’un projet consistant à centraliser, uniformiser et fédérer les systèmes de gestion de l’alerte et des opérations [c’est-à-dire] de tout ce qui se cache derrière le 18 et le 112, à savoir de la réception des alertes et de l’envoi des forces adéquates, avec les bons véhicules et les bonnes compétences, le plus rapidement possible. Historiquement, ce sont des éditeurs privés – quatre éditeurs principalement – qui se partageaient le marché au niveau départemental, les services d’incendie et de secours étant organisés à cet échelon et dépendant des conseils départementaux. Chaque département était souverain et avait d’ailleurs mis en place une solution quasiment unique, configurée de manière très particulière.

Ce projet d’ampleur, dénommé NexSIS 18-112, a vocation à transformer considérablement les outils, les métiers et la manière de travailler au sein des services d’incendie et de secours. Il permettra de façon native une entraide entre départements – certains sont aujourd’hui liés par des accords particuliers, mais sans réel partage d’outils numériques. Un SDIS pourra, par exemple, transférer un appel à un autre ou répondre à un appel au nom d’un autre. Peut-être aura-t-il même un jour la possibilité d’envoyer des secours pour le compte d’un autre département, mais cette perspective soulève d’autres problèmes, notamment de responsabilité. » ([15])

– Le projet « réseau radio du futur » (RRF) vise à déployer, entre 2024 et fin 2026, une infrastructure nationale de communication mobile très haut débit (4G et 5G) interopérable, prioritaire, sécurisée et résiliente au profit de l’ensemble des services responsables des missions de sécurité, de secours et de gestion des crises.

Le RRF doit également permettre de renforcer la coopération entre services opérationnels et de coordonner leur action. Il sera ainsi déployé auprès d’environ 300 000 utilisateurs participant au continuum de secours :

– les services concourant à la sécurité intérieure (police nationale, gendarmerie nationale, polices municipales) ;

– les services de secours (moyens nationaux de la sécurité civile, services d’incendie et de secours, SAMU, SMUR) ;

– les administrations de l’État participant aux missions de protection des populations ou de gestion des crises et des catastrophes (préfectures et services déconcentrés de l’administration territoriale, agences régionales de santé, douanes, agents du ministère de la Justice, administrations chargées des routes, des voies navigables, des ports, de la navigation maritime ou aérienne, agents responsables des polices de l’environnement) ;

– les forces armées, dans le cadre de leurs concours aux opérations de sécurité ou de secours sur le territoire national (opérations de type Sentinelle, Héphaïstos, Résilience, etc.) ou pour les besoins de communication de leurs unités en charge de la protection de leurs installations sur le territoire national ;

– certains opérateurs d’importance vitale (OIV) des secteurs du transport et de l’énergie, infrastructures au sein desquelles les services de sécurité et de secours peuvent être amenés à intervenir.

Cette opération, dont le coût est estimé à près de 900 millions d’euros pour la période 2022-2030, sera financée de deux manières :

– les coûts de construction ainsi qu’une partie des coûts de fonctionnement pendant la période de déploiement seront pris en charge par le budget du ministère de l’Intérieur, via le programme budgétaire n° 216 Administration générale et territoriale de l’État ;

– les utilisateurs paieront un abonnement pour financer les coûts de fonctionnement.

Comme l’a rappelé M. Guillaume Lambert, directeur de l’Agence des communications mobiles opérationnelles de sécurité et de secours (ACMOSS), chargée de mettre en œuvre le RRF, « ce programme est au cœur de la transformation technologique des communications opérationnelles de l’ensemble des services qui participent au continuum de sécurité et de secours, à la gestion des crises et des catastrophes et, plus largement, à la protection des populations. C’est la première fois que l’État crée en son sein un opérateur de réseau mobile dédié au soutien des communications opérationnelles des services de sécurité et de secours. » ([16])

● L’État contribue également pour partie au financement de la BSPP – à hauteur de 106 millions d’euros en 2024 – et du BMPM, à hauteur de 10 millions d’euros. Il participe aussi au financement de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (Ensosp).

● L’État finance les colonnes de renfort, c’est-à-dire « les dépenses afférentes à l’engagement de moyens publics et privés extérieurs au département lorsqu’ils ont été mobilisés par le représentant de l’État » ([17]), à hauteur de 7 millions d’euros pour 2024. Ainsi, en cas de catastrophe majeure, les colonnes de renfort, composées de sapeurs-pompiers des SDIS, sont mises à disposition des préfets de zone de défense et de sécurité ou du centre opérationnel de gestion interministériel de crises (Cogic), selon l’ampleur des sinistres.

Enfin, l’État finance des moyens humains et matériels qui lui sont propres.

c. Les moyens humains et matériels à la disposition de l’État

● Des moyens humains consacrés à des missions particulières et nécessitant un haut niveau de technicité

L’État mobilise des personnels, qu’il gère directement, et qui sont pour l’essentiel consacrés à des missions exigeant une forte technicité ou affectés à des tâches particulières.

Le volume global de ses effectifs suit une tendance à la hausse, qui s’inscrit dans le cadre de l’évolution des crédits du ministère de l’Intérieur prévue par la loi de programmation et d’orientation du ministère de l’Intérieur (LOPMI, voir I C b), en particulier du fait de la création d’une quatrième unité de formation militaire de la sécurité civile, se traduisant par une augmentation de 565 ETP.

Les personnels EMPLOYÉS par l’ÉTAT CONSACRÉs À des missions de SÉCURITÉ civile ([18])

Source : DGSCGC

Les personnels affectés en administration centrale travaillent au sein des services de la DGSCGC. Ceux affectés dans les centres de déminage sont chargés de missions liées à la lutte anti-terrorisme et à la neutralisation des engins pyrotechniques, tandis que les personnels des bases d’avion et d’hélicoptères sont respectivement responsables de la lutte contre les feux de forêt pour l’essentiel et du secours à la personne en conditions difficiles.

Les militaires de la sécurité civile, regroupés au sein des formations militaires de sécurité civile (Formisc), constituent une force de réaction rapide capable d’intervenir en renfort des moyens de secours locaux, tant sur le territoire national qu’à l’étranger (voir I B 1 b), avec une mobilisation rapide pour des missions variées allant de la gestion de crise aux risques naturels et technologiques. Trois unités existent aujourd’hui, complétées par une quatrième unité en fin d’année, pour un effectif total de 2 484 militaires actuellement, qui sera porté à 3 192 à l’horizon 2027.

Enfin, la sécurité civile dote les structures interministérielles que sont les EMIZ de personnels consacrés à la préparation, l’anticipation et la gestion des crises à l’échelle locale.

Ces moyens et dispositifs sont le fruit de l’histoire. Comme l’a rappelé le préfet Julien Marion lors de son audition ([19]), « en 1959, la tragédie du barrage de Malpasset conduit le général de Gaulle à créer les colonnes de renfort, un dispositif entré depuis dans les usages et toujours très utile. En 1964 naît le corps des démineurs, suivi, en 1974, par les premières formations militaires de sécurité civile (Formisc), ces formations répondant à des besoins spécifiques bien identifiés. »

● Des moyens aériens servant à la lutte contre les feux de forêt ou lors de missions de secours périlleuses

L’État est propriétaire de l’essentiel des moyens aériens français. Ils se divisent principalement en deux catégories : les flottes d’avion, le plus souvent utilisées pour lutter contre les feux de forêt, et les flottes d’hélicoptères intervenant surtout lors de missions de secours à la personne.

Le parc d’avions de la DGSCGC est composé de trois types d’appareils :

– l’État dispose de 12 Canadairs, destinés à l’attaque directe des incendies, sur lesquels ces appareils peuvent larguer plus de 6 000 litres d’eau. Il s’agit d’avions amphibies pouvant se poser sur l’eau et en redécoller, et capables de se ravitailler en vol en frôlant la surface d’un plan d’eau. Cette flotte a généré 1 154 jours d’activité – c’est-à-dire, 1 154 jours durant lesquels les Canadairs ont effectivement volé (soit en moyenne 96 jours par avion) – en 2022 et 977 jours en 2023 ([20]).

canadair CL 415

Crédits : sécurité civile

– La France dispose actuellement de huit avions bombardiers d’eau DASH 8 depuis une dernière acquisition en mai 2023. D’une capacité d’emport d’environ 10 000 litres, les DASH 8 sont les bombardiers d’eau les plus puissants dont dispose la sécurité civile et dont la mission principale est l’arrêt de la propagation des feux par l’établissement de lignes d’arrêt. Cette flotte a généré 861 jours d’activité en 2022 (soit en moyenne plus de 107 jours par avion) et 705 jours d’activité en 2023.

avion bombardier d’eau type dash

Crédits : Sécurité civile

– enfin, la flotte française comprend trois avions Beechcraft B200 « King Air ». Ces avions assurent la coordination en vol des opérations aériennes et remplissent des missions d’investigation et de surveillance des zones à risques élevés. Ils peuvent par ailleurs transporter des personnels dans des zones difficiles d’accès. Cette flotte a généré 314 jours d’activité en 2022 (soit en moyenne plus de 104 jours par avion) et 235 jours d’activité en 2023.

Avion beechcraft b200 « King air »

Crédits : sécurité civile

Dans le cadre de la lutte contre les incendies, la DGSCGC fait également appel à des moyens héliportés bombardiers d’eau (HBE) en location – deux HBE en 2020, trois en 2021 et onze en 2022 ([21]). En 2023, ce même dispositif a été renforcé avec la location de quatre avions légers de type AIR TRACTOR et un DASH en plus des HBE.

Outre la flotte d’avions, l’État dispose d’une flotte d’hélicoptères de deux types :

– 33 hélicoptères EC145 acquis auprès d’Airbus Helicopters entre 2002 et 2011. Ces appareils, à la disposition des sapeurs-pompiers, des personnels du SAMU, de la police et de la gendarmerie, servent à l’accomplissement de missions de secours d’urgence et de sauvetage ([22]). Ils seront progressivement remplacés par les nouveaux hélicoptères H145 en cours d’acquisition.

HÉLICOPTÈRE EC 145

Crédits : sécurité civile

– les hélicoptères H145, dont l’État a fait l’acquisition de quatre exemplaires auprès d’Airbus Helicopters entre 2021 et 2022 dans le cadre du plan de relance. 36 autres hélicoptères devraient être livrés entre fin 2024 et 2029, pour un total de 40 appareils. Mobilisés pour des missions de secours, les H145 seront aussi dotés d’une capacité de lutte contre les feux de forêt, à l’instar des bombardiers d’eau.

HÉLICOPTÈRE h145

Crédits : sécurité civile

Entre le 1er janvier et le 31 octobre 2023, la DGSCGC a effectué plus de 12 000 opérations de secours, pour un coût moyen de 4 023 euros par mission.

● Les moyens terrestres

Le parc d’équipements opérationnels nationaux est rassemblé au sein du groupement des moyens nationaux terrestres (GMNT) à la disposition des personnels de la sécurité civile de l’État. Ce parc comprend 534 véhicules, répartis en véhicules d’intervention, d’accompagnement et de vie courante. Parmi les véhicules d’intervention figurent principalement les 84 appareils consacrés à la lutte contre les incendies – les camions-citernes feux de forêt (CCF) et les camions-citernes grande capacité (CCGC) – dont le nombre devrait augmenter pour atteindre 138 en 2028.

Les Formisc disposent en outre d’équipements spécialisés pour remplir leurs missions – à titre d’exemple, l’une des unités compte ainsi un hôpital de campagne, ESCRIM – et l’ensemble de ces unités est doté de stocks de matériels spécifiques, comme les moyens de pompage lourds – dont de nouveaux stocks devraient être constitués à Mayotte, à La Réunion et dans la zone des Antilles d’ici 2027.

3. L’appui complémentaire fourni par les associations agréées de sécurité civile et les réserves communales et départementales

a. Les bénévoles engagés dans les associations agréées de sécurité civile

Près de 100 000 personnes – dont un tiers sont diplômées en secourisme – exercent une activité bénévole parmi les près de 700 structures associatives exerçant des missions de sécurité civile réparties sur l’ensemble du territoire national.

Ces associations sont agréées, c’est-à-dire qu’elles disposent de l’un des quatre agréments leur permettant de réaliser des missions de sécurité civile.

Les quatre types d’AGRÉMENTS DÉLIVRÉS aux associations AGRÉÉES de SÉCURITÉ civile

Cet agrément peut être national, interdépartemental ou départemental. En 2023, 15 associations disposaient d’un agrément de sécurité civile à l’échelle nationale ([23]) – une grande majorité d’entre elles disposant des quatre agréments.

L’essentiel des missions de sécurité civile dévolues à ces associations est assuré sans logique marchande, et les associations agréées de sécurité civile (AASC) financent elles-mêmes leurs achats de matériel et tous leurs frais fixes. En contrepartie, elles sont rémunérées au titre de leur participation à la tenue de postes de secours lors de rassemblements. Par ailleurs, elles sont habilitées à réaliser des formations de secourisme, qui relèvent d’un agrément de formation distinct et qui constituent une ressource financière importante pour leur trésorerie.

Interrogé à ce sujet au cours de son audition, le préfet Julien Marion a convenu qu’il pourrait être utile de travailler à « une simplification des procédures pour faciliter la vie des associations en évitant des surcharges inutiles » ([25]).

Cette simplification est en effet attendue par les AASC, que la mission a entendues, et contribuerait à faciliter la réalisation de leurs missions. Elle doit néanmoins être réalisée sans nuire aux contrôles de qualité des prestations réalisées par les associations ([26]). Pour M. Florent Vallée, directeur de l’urgence et des opérations de la CRF, « un agrément national [unique], englobant les déclinaisons départementales et interdépartementales, faciliterait la collaboration entre associations locales, départementales et nationales. Il est impératif de faire évoluer les aspects purement techniques à l’intérieur de ces agréments, notamment le référentiel national de dispositif prévisionnel de secours datant de 2006. Des ajustements sont nécessaires, car certaines spécifications gravées dans le marbre ne correspondent plus à la réalité. » ([27])

Cette simplification pourrait, par ailleurs, concerner l’obtention de l’agrément de formation, dont les modalités d’obtention diffèrent aujourd’hui des autres agréments. M. Pierre Charzat, directeur délégué du ŒHFOM, a résumé les difficultés rencontrées par les associations à cet égard :

« L’agrément de sécurité civile pour des missions dites de type "A", "B", "C" et "D", dont l’ordre de Malte dispose au niveau national, est renouvelé tous les deux ou trois ans ; il fonctionne bien et nous permet de décliner nos actions au niveau départemental. En parallèle, on trouve les agréments de formation, qui sont délivrés par les préfectures et qui présentent, quant à eux, une certaine lourdeur administrative, en ce qu’ils nécessitent un important suivi pour nos associations. La différence entre ces deux modèles nous semble illogique. Nous plaidons donc pour une harmonisation, et pour tendre vers un agrément de sécurité civile équivalent à celui des formations, ce qui permettrait également de contrôler de façon plus efficace tous les instituts de formation qui, à travers leurs agréments, exercent une sorte de concurrence déloyale pour nos associations. Je le rappelle une nouvelle fois, les formations et les postes de secours sont aujourd’hui les seules missions qui nous permettent de nous financer. » ([28])

M. Stéphane Voisin, vice-président de la FFSS, a indiqué à la mission d’information que des travaux sont en cours à ce sujet, et a appelé à « rapprocher les modes d’agrément pour les harmoniser, et simplifier ainsi le suivi administratif qui pèse sur les dirigeants de nos associations. » ([29])

Votre rapporteur souhaite qu’une réflexion, associant des représentants associatifs, puisse avoir lieu à ce sujet, et qu’elle permette de dégager plusieurs pistes concrètes de simplification administrative sans nuire à la qualité des prestations fournies par les bénévoles.

b. Les membres des réserves communales de sécurité civile et des réserves citoyennes des services d’incendie et de secours

Deux types de réserves permettent aux personnes qui le souhaitent de s’engager dans notre modèle de sécurité civile : les réserves communales et, depuis l’entrée en vigueur de la loi Matras, les réserves départementales de sécurité civile.

● Les réserves communales : un outil pertinent dont il faut faciliter le déploiement

Afin de renforcer les capacités de mobilisation locale lors d’une crise majeure et de permettre aux autorités locales de disposer d’un cadre juridique leur permettant d’accueillir des bénévoles, la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a créé les réserves communales de sécurité civile, dont le régime juridique est aujourd’hui précisé aux articles L. 724-1 et suivants du code de la sécurité intérieure. Il existe 679 réserves communales de sécurité civile en France, chiffre qui paraît bien insuffisant comparé aux 35 028 communes que comptait notre territoire en 2023.

Pourtant, ces réserves représentent un outil utile à la disposition des maires. Elles visent en effet à « appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d’événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières », et participent ainsi « au soutien et à l’assistance des populations, à l’appui logistique et au rétablissement des activités. Elles peuvent également contribuer à la préparation de la population face aux risques. » ([30])

Ainsi que l’a souligné la FNSPF dans sa contribution écrite aux travaux de la mission, « ces réserves jouent un rôle indispensable à la résilience des populations en participant au soutien et à l’assistance de ces dernières, à l’appui logistique et au rétablissement de l’activité en situation de crise. Elles peuvent également contribuer utilement à la préparation de la population face aux risques. »

Placée sous l’autorité du maire, la réserve communale est créée par délibération du conseil municipal. Sa gestion peut être confiée sur décision du maire au service départemental d’incendie et de secours ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). La charge de son fonctionnement incombe à la commune, sauf si une convention établie avec l’EPCI dont la commune est membre ou avec le conseil départemental prévoit les modalités de leur participation au financement de la réserve. ([31])

L’engagement à servir dans la réserve, souscrit pour une durée de cinq ans renouvelables, donne lieu à un contrat conclu entre l’autorité de gestion et le réserviste.

Par ailleurs, une convention peut être conclue entre l’employeur du réserviste et l’autorité de gestion de la réserve pour préciser les modalités, les durées et les périodes de mobilisation du réserviste, afin de concilier au mieux les impératifs de la réserve et la bonne marche de l’entreprise. ([32])

Lorsque ses missions au sein de la réserve communale ont lieu pendant son temps de travail, le salarié réserviste doit obtenir l’accord de son employeur, sous réserve de dispositions plus favorables résultant du contrat de travail, de conventions ou d’accords collectifs de travail ou de conventions conclues entre l’employeur et l’autorité de gestion de la réserve.

Lorsque l’employeur souhaite notifier un refus, il dispose d’une semaine à compter de la réception de la demande pour le motiver et le notifier au salarié ainsi qu’à l’autorité de gestion de la réserve.

Enfin, l’article L. 724-4 du CSI dispose que la durée des activités à accomplir au titre de la réserve de sécurité civile ne peut excéder quinze jours ouvrables par année civile. Cette limitation de la durée maximale annuelle d’engagement est particulièrement contraignante, surtout en comparaison avec le régime applicable pour les sapeurs-pompiers volontaires, pour lesquels un tel plafond n’existe pas (voir III C 2).

La FNSPF regrette, dans sa contribution écrite, que « l’existence de ces réserves demeure encore trop méconnue et leur création demeure hétérogène : très présentes dans le sud de la France, où elles sont nées de la transformation de comités communaux feux de forêt (CCFF) en réserves, ces réserves sont en nombre plus limité dans les autres territoires. »

Ce constat a été partagé par beaucoup de personnes auditionnées. Pour Mme Élodie Boileau, présidente de l’Association des volontaires internationaux en soutien opérationnel virtuel (Visov) « il est indéniable que la situation concernant les réserves communales n’est pas du tout homogène. On constate que, sans un soutien politique adéquat, ces réserves demeurent largement méconnues. Les CCFF, quant à eux, occupent davantage l’espace médiatique. » ([33])

Le rapport des inspections générales de l’administration (IGA) et des affaires sociales (IGAS) et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD),devenu Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) en 2022, portant sur Le renforcement du bénévolat et du volontariat de sécurité civile et paru en mai 2016, préconisait de rendre systématique la création de telles réserves dans les communes soumises à l’élaboration d’un plan communal ou intercommunal de sauvegarde (voir II B 1 et III C 1 b).

Votre rapporteur se range derrière l’avis de la FNSPF, selon laquelle « la généralisation des risques naturels liés au dérèglement climatique à l’ensemble du territoire national rend opportune une impulsion auprès des communes pour la création de ces réserves, en complément de l’action des SDIS et des AASC » ([35]), pourvu que les missions proposées à ces bénévoles soient suffisamment attractives et à même de les mobiliser dans la durée.

● Les réserves départementales : une structurelle nouvelle en cours de déploiement

La loi Matras a porté plusieurs avancées importantes en matière d’engagement citoyen. Elle a notamment créé les réserves citoyennes des SIS, qui « ont pour objet de développer et d’entretenir la culture de sécurité civile, de renforcer le lien entre la Nation et les services d’incendie et de secours ainsi que de promouvoir et de valoriser l’image des sapeurs-pompiers. » ([36])

Ces réserves sont créées par les SIS, sur délibération de leur conseil d’administration, et après consultation du réseau associatif départemental. Elles sont placées sous l’autorité du président du conseil d’administration du SIS.

Selon la ministre Dominique Faure, le nombre de réserves départementales en fonctionnement est aujourd’hui limité, ce dispositif étant encore récent. Il en existerait ainsi une dizaine, représentant quelques centaines de réservistes.

B. Un PÉRIMÈTRE de missions particuliÈrement large et diversifiÉ, suscitant parfois des interrogations de la part des acteurs

La sécurité civile recouvre un périmètre de missions très important, allant de la prévention à la gestion de la crise, puis à celle de l’après-crise. Alors que se multiplient les urgences – dont certaines ne relèvent pas de la sécurité civile mais faisant néanmoins appel à ses personnels – et que les contextes d’intervention sont de plus en plus compliqués, la pluralité des acteurs qui concourent à ces missions est une chance ; pour autant, cet enchevêtrement représente aussi un défi d’intégration et doit conduire, pour éviter la dispersion des énergies et éviter les ambiguïtés, contradictions ou redondances, à des efforts renforcés de coordination.

1. De la prévention des risques à l’après-crise : une accumulation de missions particulièrement exigeante

a. Un continuum de missions de l’avant à l’après-crise

Le périmètre d’intervention des services d’incendie et de secours est déterminé par la loi. L’article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales distingue deux principales attributions :

– la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies ;

– le concours, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l’évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu’aux secours et aux soins d’urgence.

Ce même article précise les quatre missions dévolues aux SIS, que sont la prévention et l’évaluation des risques de sécurité civile ; la préparation des mesures de sauvegarde et l’organisation des moyens de secours ; la protection des personnes, des animaux, des biens et de l’environnement ; et les secours et les soins d’urgence aux personnes ([37]) ainsi que leur évacuation, lorsqu’elles sont victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes, présentent des signes de détresse vitale ou présentent des signes de détresse fonctionnelle justifiant l’urgence à agir.

Le modèle français de sécurité civile est ainsi en capacité de prévenir et de faire face aux crises, quelle qu’en soit leur nature : industrielle, sanitaire, climatique, voire terroriste.

En pratique, l’énumération de ces missions n’est toutefois qu’indicative. Comme le faisait remarquer M. Éric Flores, vice-président de la FNSPF, « personne n’aurait pu prédire que nous vaccinerions à si grande échelle, que nous ferions des tests covid dans les Ehpad, ou que nous pomperions 500 000 mètres cubes par heure, comme c’est le cas actuellement dans le Nord et le Pas-de-Calais. Nous nous adaptons en permanence aux évolutions de la société : en ce moment, des Apple Watch font résonner des alertes dans nos centres opérationnels départementaux d’incendie et de secours (Codis), et nous envoyons des ambulances, sans que personne ne nous ait appelés. » ([38])

RÉpartition thÉmatique des sollicitations des sdis (bspp et bmpm COMPRISes) en 2022

Source : DGSCGC.

En 2021, selon les données figurant dans le rapport de l’IGA sur le financement des SIS, les sapeurs-pompiers réalisaient 12 824 interventions par jour, soit en moyenne un engagement toutes les 6,7 secondes. L’appel au « 18 » est traité avec un délai moyen légèrement supérieur à 2 minutes depuis au moins dix ans et les délais moyens d’intervention, qui se sont allongés depuis 2016, figurent néanmoins en dessous de 13 minutes pour plus de 48 millions de personnes. Cette efficacité a été largement saluée au cours des auditions menées par votre rapporteur ([39]).

b. Un engagement fréquent en dehors de nos frontières

Les personnels de la sécurité civile peuvent être sollicités, dans le cadre du mécanisme de protection civile de l’Union européenne (MPCU) ou d’accords bilatéraux, pour intervenir en cas de crise dans les pays partenaires de la France.

Selon les données transmises par la DGSCGC à votre rapporteur, ces interventions, d’un niveau hétérogène d’une année sur l’autre, sont globalement en augmentation, tant en termes de coût qu’en termes de nombre d’engagements ([43]). Dans le cadre du MPCU, 75 % du coût des interventions est pris en charge par l’Union européenne et le quart restant est prélevé sur le budget du ministère pilote de l’engagement des forces françaises – soit, sur le budget du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères le plus souvent.

En 2023, neuf interventions extérieures ont été réalisées, principalement dans le cadre du MPCU – et, pour deux de ces opérations, à la fois via le MPCU et via un accord bilatéral avec le pays sollicitant l’aide de la France. À titre d’exemple, l’opération la plus coûteuse a concerné l’envoi de 31 sapeurs sauveteurs des Formisc et de 30 sapeurs-pompiers, ainsi qu’une équipe médicale en Libye, après les inondations de septembre 2023, afin d’apporter une assistance médicale à la population. La France a également répondu à l’appel international à la solidarité après le séisme ayant frappé la Turquie en février, afin de rechercher les victimes sous les décombres, et est notamment intervenue au Canada, en Grèce et au Chili pour soutenir les autorités locales dans la lutte contre les feux de forêt.

OPÉRATIONS EXTÉRIEURES auxquelles la France a PARTICIPÉ en 2023

Source : DGSCGC

2. Un enchevêtrement d’acteurs qui peut parfois nuire à la clarté des missions et implique des efforts de coordination

Votre rapporteur partage le constat, dressé par Départements de France dans sa contribution écrite, et rappelé par de nombreuses personnes auditionnées, selon lequel « la constellation [d’acteurs contribuant à notre modèle de sécurité civile] en elle-même est davantage un facteur de résilience qu’un frein, pour peu que les mesures de coordination soient à la hauteur. Toutes les réflexions relatives à la gestion de crise convergent vers le besoin de forces vives en périphérie des services d’incendie et de secours. »

Il est en effet apparu, au cours des travaux de la mission, que l’enchevêtrement des acteurs mobilisés pouvait nécessiter ainsi des efforts renforcés de coordination.

a. Un manque de coordination de l’ensemble des acteurs nuisant particulièrement à la pleine intégration des associations agréées de sécurité civile

Les travaux de la mission d’information ont révélé certaines lacunes en matière de coordination de l’ensemble des acteurs sur le terrain, et en particulier des associations de sécurité civile.

● Des difficultés de coordination qui ne sont pas uniformes sur l’ensemble du territoire national

Du fait de sa fonction de coordinatrice, la DGSCGC est déjà chargée de la signature de conventions nationales d’assistance technique encadrant les relations entre les associations agréées de sécurité civile (AASC) et les services de l’État. Ces conventions peuvent ensuite être déclinées à l’échelle départementale. La DGSCGC diffuse également des dispositions spécifiques ORSEC propres à certains risques particuliers, qui précisent pour certaines les conditions d’engagement des associations.

Ces travaux, nécessaires, semblent néanmoins insuffisants pour garantir la bonne coordination des AASC avec l’ensemble des autres acteurs chargés de la sécurité civile. Ainsi que l’a fait remarquer M. Philippe Da Costa, président de la Croix-Rouge française, lors de son audition, « la crise sanitaire récente, bien que la Croix-Rouge française se soit engagée de manière exceptionnelle, a révélé une incapacité à réunir l’ensemble des acteurs autour de la table au lendemain de cette crise. » ([44])

Ces difficultés sont variables d’un territoire à l’autre. Comme l’observait M. André Accary, président du département de Saône-et-Loire et président de la commission SDIS de l’association des Départements de France, la coordination « est plutôt très efficace dans certaines parties du territoire, dans le sud-est ou le sud-ouest notamment, qui sont fréquemment confrontées à certains phénomènes comme les feux de forêt. Dans celles-ci, l’organisation territoriale entre élus, pompiers et associations est assez efficace. Dans d’autres régions, comme en Bourgogne, ce dispositif n’existe pas. » ([45])

M. Jean-Baptiste Estachy, conseiller sécurité de Départements de France, a abondé dans le même sens, prenant l’exemple de la Gironde, où « la Défense des forêts contre l’incendie (DFCI) en Aquitaine n’apparaît pas dans le plan ORSEC (…) À l’heure actuelle, les différents acteurs se connaissent bien, ce qui permet de passer outre ces difficultés. Mais en cas de changement de responsable, la coordination pourrait s’en trouver affectée, notamment en matière de planification. » ([46])

La question du rôle des associations agréées dans le contexte d’un grand évènement continue d’être un sujet de réflexion. M. Édouard Donnelly, directeur exécutif des opérations du Comité d’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 (Cojop), a ainsi rappelé à la mission que, « lors des événements sportifs, le dispositif de secourisme est habituellement normé, voire très normé, mais il s’inscrit dans un cadre médical – médecins et infirmeries, pour les spectateurs comme pour les athlètes – qui l’est beaucoup moins. Cela peut provoquer des frictions : au sein du comité de pilotage mis en place par la délégation interministérielle aux Jeux olympiques et paralympiques (DIJOP), des débats ont eu lieu avec les associations agréées de sécurité civile, notamment, qui ne travaillent pas systématiquement avec un médecin urgentiste sur les événements – il n’existe en effet pas de cadre en la matière. Il en ressort que la répartition des compétences et des missions entre les équipes médicales et les équipes de secourisme est floue. » ([47])

En outre, si, depuis la loi Matras, les AASC peuvent désormais, sur l’ensemble du territoire national, réaliser des évacuations d’urgence de victimes lors d’opérations de secours, seule une convention a été signée dans un département, selon les informations transmises à votre rapporteur par la DGSCGC, qui mène en ce moment une enquête afin d’établir un état des lieux précis.

Afin d’améliorer cette situation, la FNSPF s’est fait écho, auprès de votre rapporteur, de deux recommandations formulées par la mission nationale sur la modernisation de la sécurité civile et la protection contre les risques majeurs, dirigée par M. Hubert Falco, à savoir :

– expérimenter la mise en place d’une direction départementale de la sécurité civile, confiée au directeur du SDIS sous l’autorité du préfet et en collaboration étroite avec les maires (préconisation n° 20), afin d’améliorer la coordination opérationnelle des partenaires locaux de la sécurité civile ;

– organiser annuellement une conférence animée par le directeur du SDIS sous l’autorité du préfet, afin de mieux partager la connaissance des risques, la stratégie à mettre en œuvre et la répartition des rôles de chacun, et d’organiser des exercices de simulation en commun (préconisation n° 19). L’ensemble des partenaires de la sécurité civile (CCFF, AASC, forestiers, sylviculteurs, agriculteurs, bénévoles, réserves communales, intercommunales et départementales…) doivent y être associés.

Votre rapporteur estime que ces deux recommandations de la mission conduite par M. Falco seraient à même de renforcer la nécessaire coordination de tous les acteurs et suggère donc de les mettre en œuvre.

Votre rapporteur estime que la même recherche d’une bonne circulation de l’information et d’une coordination plus régulière entre les acteurs de la protection et de la sécurité civiles devrait conduire à ce que ceux-ci soient systématiquement associés aux projets déployés par l’Agence du numérique de la sécurité civile (ANSC). Cela permettrait de favoriser une approche plus transversale des différents risques et contribuerait à faire émerger une culture de la cohésion entre ces acteurs.

● Le rôle du conseil départemental de la sécurité civile

Depuis sa création par décret en 2006 ([48]), le conseil départemental de sécurité civile (CDSC), dont l’installation est prévue aux articles D. 711-10 à D. 711-12 du CSI, a pour mission de participer à l’évaluation des risques encourus par les personnes, les biens et l’environnement, à la préparation à la gestion des crises et à la définition des actions d’alerte, d’information et de protection de la population, ainsi qu’à la promotion du volontariat en faveur de la sécurité civile.

Il comprend des représentants des services de l’État, de l’agence régionale de santé (ARS), des collectivités territoriales, des services, organismes et professionnels spécialisés dans le domaine de la prévention et des secours, des opérateurs de service public et des représentants des organismes experts, publics et privés, concourant à la sécurité civile, ainsi que des personnalités qualifiées.

Tout en reconnaissant qu’il peut exister un défaut de coordination des AASC sur le terrain, le préfet Marion a rappelé à la mission que « les textes prévoient des instances pour faire vivre cette coordination, en particulier le conseil départemental de sécurité civile. On pourrait se demander s’il est suffisamment vivant dans chaque département – je n’en suis pas totalement certain. Il y aurait peut-être lieu de réactiver un peu cette instance. En tout cas, c’est à ce niveau que la coordination doit avoir lieu. Au niveau central, nous traitons, par définition, de sujets systémiques. La coopération opérationnelle ne peut relever que de dynamiques territoriales. » ([49])

Votre rapporteur observe qu’il a été très peu question de cette instance durant les travaux de la mission d’information. Pourtant, cet outil semble effectivement représenter un moyen de mieux coordonner les acteurs de la sécurité civile à l’échelle départementale, pourvu qu’ils s’en saisissent et y soient représentés.

Afin d’avoir une vision claire sur les réussites, les échecs et les potentialités de cet outil visiblement encore trop peu mobilisé, votre rapporteur préconise d’établir un état des lieux exhaustif du déploiement et du fonctionnement des CDSC sur l’ensemble du territoire, et d’engager une réflexion associant tous les acteurs de la sécurité civile sur une éventuelle évolution de sa composition et de ses missions.

● Le renfort des synergies entre les réserves communales et les associations agréées

Les AASC et les réserves communales de sécurité civile exercent des missions essentielles à une échelle locale justifiant le renforcement des synergies entre ces deux entités.

La proposition de loi n° 2130 visant à renforcer les réserves communales, rédigée, enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale le 30 janvier 2024 et rapportée par votre rapporteur, a pour objectif d’y contribuer (voir III C 2) ; elle n’a toutefois pas pu être examinée en séance publique le 14 mars 2024. Son article 1er, tel qu’amendé en commission des Lois par le député Yannick Chenevard ([50]), vise notamment à permettre aux AASC, par contrat avec l’autorité de gestion, de participer aux réserves communales de sécurité civile. Ainsi que l’a précisé l’auteur de l’amendement, « cette contractualisation "en bloc" signifie ainsi que les membres bénévoles d’une association de sécurité civile intégreront la réserve communale de sécurité civile par le biais de leur association et non par le biais d’un contrat individuel avec l’autorité de gestion. »

b. Le nécessaire renforcement de la coordination interministérielle et des effectifs dans les préfectures

● Les crises auxquels notre territoire peut être confronté, et qui nécessitent l’intervention des volontaires, bénévoles, réservistes et professionnels, sont par nature interministérielles. S’exprimant sur le sujet particulier du positionnement des AASC dans l’écosystème des acteurs de la sécurité civile, M. Philippe Da Costa a ainsi rappelé que « le véritable enjeu auquel nous sommes aujourd’hui confrontés est notre capacité à redéfinir le positionnement des associations de sécurité civile (…) dans leur relation avec le ministère de l’Intérieur et, de manière cruciale, avec le ministère de la Santé. Historiquement, notre relation avec le ministère de la Santé a toujours été présente, et il est essentiel de la rétablir dans une perspective interministérielle, impliquant également le ministère des armées et de la Défense nationale. » ([51])

Au Portugal et en Italie, où deux délégations de la mission d’information se sont rendues, une telle interministérialité s’est matérialisée, respectivement, par la mise en place d’un secrétariat d’État chargé de la sécurité civile et par celle d’un ministre délégué à la sécurité civile directement rattachée à la présidence du Conseil – ce qui correspondrait en France à un rattachement d’un tel ministre au Premier ministre. D’un point de vue administratif, ce secrétariat d’État ou ce ministère délégué repose sur une administration unique, qui est en contact avec l’ensemble des acteurs publics concernés par la sécurité civile dans tous les ministères.

De l’avis des personnes entendues sur place, cette visibilité politique favorise les échanges entre les acteurs lors d’une crise majeure. Elle permet aussi à l’ensemble de ces acteurs de disposer, au niveau de la décision politique, d’un interlocuteur unique et bien identifié au sein même du Gouvernement, et que ce responsable politique puisse concentrer son action sur ces sujets majeurs, tout en disposant d’une autorité interministérielle suffisante.

La création d’une telle structure en France est, en particulier, réclamée par la FNSPF et par la Conférence nationale des services d’incendies et de secours. Il s’agit, pour reprendre les termes de M. Jean-Luc Wertenschlag, président du collectif Citoyen du 13 novembre, de « rompre avec la logique des silos – l’éducation nationale, la protection civile, qui dépend du ministre de l’Intérieur, la santé. » ([52]) Le présent rapport propose de tirer les conséquences de ces constats par la création d’un mécanisme interministériel et indépendant dédié à ces questions (voir II A 3).

● Le « réarmement » de l’État, tout comme le réarmement citoyen que le Président de la République a appelé de ses vœux lors de son discours aux Français du 31 décembre 2023, passe inéluctablement par celui de ses préfectures, et donc par la mobilisation de moyens adéquats et renforcés afin de leur permettre de remplir pleinement leur rôle d’impulsion. Comme l’observait M. Thomas Alliot, président fondateur de l’Unité nationale de secouristes citoyens (UNSC), il conviendrait en particulier de « revivifier les services interministériels de défense et de protection civile (SIDPC) dans les préfectures. Ces services manquent sans doute de moyens pour réunir tous les acteurs régulièrement et échanger sur leurs capacités respectives, ainsi que sur les possibilités de mutualisation. » ([53])

3. Une tension opérationnelle de plus en plus importante pesant sur les sapeurs-pompiers

Le modèle de sécurité civile française est soumis à une importante tension opérationnelle, principalement due à deux facteurs : d’une part, du fait du poids du secours à personne dans l’activité quotidienne des sapeurs-pompiers ainsi que des difficultés rencontrées au sein des services d’urgence et, d’autre part, du fait d’une multiplication des crises, dans un contexte opérationnel difficile.

a. De nombreuses interventions ne relevant pas du champ de compétences des sapeurs-pompiers

Les SIS sont notamment chargés des « secours et les soins d’urgence aux personnes ainsi que leur évacuation, lorsqu’elles : a) Sont victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes ; b) Présentent des signes de détresse vitale ; c) Présentent des signes de détresse fonctionnelle justifiant l’urgence à agir. » ([54]) Ils peuvent, dans ce cadre, être sollicités par le SAMU. Comme le résumait la FNSPF dans sa contribution écrite aux travaux de la mission, « historiques soldats du feu, les sapeurs-pompiers sont devenus des soldats de la vie. »

● Si les SIS ont vocation à intervenir en matière de secours à personne, en pratique ils interviennent régulièrement dans le cadre de missions ne relevant a priori pas de leurs champs de compétences, notamment pour effectuer des transports de victimes en cas d’indisponibilité des ambulanciers privés, ce que l’on appelle une « carence ambulancière ».

Selon les données transmises par la DGSCGC par le biais de l’enquête Infosdis, en 2022, 99 SIS répondant avaient enregistré plus de 575 000 interventions de carences ambulancières, ce qui correspond aux interventions réalisées « à la demande de la régulation médicale du SAMU, lorsque celle-ci constate le défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés ».

Ces interventions, qui représentent à peu près 85 % de l’activité des sapeurs-pompiers selon le directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), font certes l’objet d’une compensation financière ([55]), mais elles détournent les sapeurs-pompiers des missions au cœur de leur engagement et de leur vocation, ce qui peut créer des doutes chez certains d’entre eux ou émousser leur motivation.

Les « sur-sollicitations » correspondant à des missions de secours aux personnes non urgents constituent une forme de dysfonctionnement. D’après les informations transmises par la FNSPF, ces sollicitations ont connu une augmentation de 85,6 % entre 2002 et 2021. Cette hausse spectaculaire résulte d’une augmentation de 90 % des carences ambulancières.

Cette situation a vocation à évoluer : l’article 6 de la loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels, dite loi Matras, a en effet apporté une évolution du cadre juridique applicable aux carences ambulancières, en modifiant la rédaction de l’article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Cette modification a consisté, d’une part, à prévoir explicitement la possibilité de différer ou de refuser les interventions qui ne relèvent pas des missions des SIS.

Elle a conduit, d’autre part, à définir plus précisément les carences ambulancières, qui sont des « interventions effectuées par les services d’incendie et de secours sur la prescription du service d’aide médicale urgente, lorsque celui-ci constate le défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés pour une mission visant à la prise en charge et au transport de malades, de blessés ou de parturientes, pour des raisons de soins ou de diagnostic, et qui ne relèvent pas de l’article L. 1424-2 ».

Enfin, cet article a institué une commission de conciliation paritaire, consultable en cas de désaccord sur les modalités de qualification de l’intervention des SIS ([56]).

Ainsi que l’observe la FNSPF dans sa contribution écrite, la mise en place de ces mesures a fait baisser de 25 % le nombre de carences ambulancières en 2023. Cette baisse a d’ailleurs été soulignée par la ministre Dominique Faure dans sa contribution aux travaux de la mission d’information.

Votre rapporteur restera attentif à l’évolution de cette tendance, afin qu’elle se traduise effectivement par un allègement de la charge des sapeurs-pompiers.

● Les sapeurs-pompiers peuvent, en outre, être mobilisés pour des interventions dites « d’aide à la personne », en particulier pour des relevages à domicile ou des soutiens divers. Cette catégorie de missions est comptabilisée comme du secours à personne, mais ne participe pas non plus du périmètre de missions incombant aux sapeurs-pompiers.

Évolution des missions assimilÉes au service À personne mais n’en relevant pas

(en milliers)

Source : mission d’information de l’Inspection générale de l’administration (IGA) sur le financement des SDIS, octobre 2022, à partir de données transmises par la DGSCGC.

Ainsi que l’a relevé M. Mickaël Pacanowski, vice-président de la CFTC-Sapeurs-pompiers et agents des SDIS (SPA-SDIS), cette charge indue entraîne « une perte de sens [de la part des sapeurs-pompiers, qui accomplissent] trop de missions non urgentes qui relèvent de plus en plus largement de l’assistanat. Les relevages en ambulance sont le quotidien, avec des délais d’attente dans les hôpitaux de plus en plus problématiques, car un sapeur-pompier volontaire ne peut pas se permettre, en journée, de passer trois heures en intervention pour la seule raison que l’hôpital ne peut pas prendre en charge la personne qu’il lui amène. » ([57])

Afin de poursuivre les efforts entrepris, la FNSPF préconise d’adapter la gouvernance des établissements de santé à deux niveaux :

– au niveau territorial, en particulier en renforçant la représentation des SDIS dans les conférences régionales de santé et d’autonomie et en intégrant des présidents de conseil d’administration des SDIS au conseil de surveillance des ARS ;

– et au niveau national, en instaurant une représentation des sapeurs-pompiers au sein du Conseil national de l’urgence hospitalière (CNUH).

Votre rapporteur partage cette analyse et reviendra sur cette problématique (voir II B 2 c).

Recommandation n° 11 : Adapter la gouvernance des établissements de santé afin de mieux y associer les acteurs de la sécurité civile, en particulier les représentants des sapeurs-pompiers.

b. Une multiplication des crises et des contextes d’intervention de plus en plus difficiles

Selon les chiffres transmis par la FNSPF, l’activité opérationnelle des sapeurs-pompiers a augmenté de près de 30 % entre 2002 et 2021. Dans le détail, pendant la même période, le nombre d’interventions de secours aux personnes, urgents et non urgents, a augmenté de 75 %.

L’Évolution des interventions des sis

(en milliers)

Source : mission d’information de l’Inspection générale de l’administration (IGA) sur le financement des SDIS, octobre 2022, à partir de données transmises par la DGSCGC.

Cette multiplication du nombre d’interventions doit être mise en perspective avec la charge moyenne représentée par chaque type d’interventions. Le rapport de l’inspection générale de l’administration (IGA) sur le financement des SDIS, transmis au Parlement en octobre 2022, rappelle que les missions incendies ou risques technologiques sont généralement plus longues et mobilisent des moyens plus importants que le secours à personne. En 2021, l’incendie représentait 13 % de sollicitation des effectifs, contre 66 % pour le secours à personne.

Le même rapport souligne en outre que l’accroissement de l’activité des SDIS est inégal sur le territoire : 27 SIS connaissent ainsi une augmentation de leur activité de plus de 50 % entre 2002 et 2019, tant dans les territoires ruraux que touristiques ou très peuplés, tandis que 31 autres, essentiellement ruraux, connaissent une hausse de moins de 25 % de leur activité.

Les sapeurs-pompiers font aujourd’hui face à des défis sans précédent : outre la difficulté liée aux carences ambulancières, ils doivent assurer le développement des missions de prévention et d’éducation citoyenne aux risques et faire face à des risques accrus, voire nouveaux – à l’instar de ceux connus durant la crise sanitaire, de la protection du patrimoine culturel (illustrée par les incendies des cathédrales de Paris et Nantes), ou encore du développement des feux de parking et de véhicules électriques. La FNSPF a ainsi rappelé à votre rapporteur que cette multiplication des crises pouvait se traduire par un risque de rupture capacitaire, en particulier en cas de simultanéité des urgences.

L’augmentation du nombre d’interventions des SDIS se traduit, sans surprise, par une augmentation de leurs dépenses, essentiellement due à une augmentation des effectifs permanents depuis 2002, à une meilleure rémunération des SPP et à une revalorisation de l’indemnisation des SPV.

Évolution des dÉpenses totales des SDIS entre 2002 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapport de l’IGA sur le financement des SIS, d’après les données financières de la DGFiP et de la DGSCGC.

En parallèle de ces deux fronts majeurs – la tension opérationnelle quotidienne et la multiplication des crises dans le temps et l’espace – l’association Départements de France observe, comme d’autres acteurs auditionnés par la mission, des évolutions sociétales mettant au défi le système du volontariat.

Ainsi, si « le nombre de sapeurs-pompiers volontaires ne baisse pas, leur disponibilité s’amoindrit, la législation européenne fait peser une forte menace sur le statut, l’intensité opérationnelle et la complexité de certaines missions rendent la formation de plus en plus exigeante. » ([58]) Votre rapporteur formule, à ces multiples égards, plusieurs recommandations dont il espère qu’elles parviendront à inverser cette tendance (voir III B 1 b).

Enfin, les contextes d’intervention des sapeurs-pompiers sont de plus en plus difficiles, de l’aveu de nombreux représentants auditionnés par la mission. Le rapport de l’IGA sur le financement des SIS souligne un accroissement régulier du nombre de sapeurs-pompiers victimes de violences ; ce nombre a plus que doublé entre 2014 et 2021, passant de 1 569 à 3 742. Plus de la moitié de ces violences sont uniquement verbales, mais les agressions simples ou avec projectiles ou armes ont progressé au cours des dernières années, passant de 648 en 2018 à 984 en 2021.

Au cours de son audition, M. Lionel Mathieu a ainsi regretté « la violence désinhibée dont font parfois preuve non pas les criminels, comme on pourrait le penser, mais les victimes et leurs familles » ([59]). Le rapport de l’IGA sur le financement des SIS relève à ce titre, à partir des travaux de l’Observation nationale des violences envers les sapeurs-pompiers mis en place par la DGSCGC en 2020, qu’« environ 80 % des agressions sont le fait des personnes secourues elles-mêmes qui se trouvent dans un état psychologique, d’alcoolisme, d’intoxication ou de détresse majeure ».

Par ailleurs, les sapeurs-pompiers semblent désormais être devenus des cibles privilégiées, avec les forces de l’ordre, en marge des manifestations importantes. Selon M. Gilles Bachelier, « les collègues sont [ainsi] confrontés, depuis quelque temps, à des violences exacerbées. Ce n’est que depuis peu que l’on voit des personnes s’en prendre aux sapeurs-pompiers lors de manifestations. Dans le cadre des émeutes, ce n’étaient pas seulement les policiers qui faisaient l’objet d’une défiance, en tant qu’incarnation de l’État ; les sapeurs-pompiers étaient aussi pris à partie, parfois dans des guets-apens. Le fait qu’ils soient assimilés aux forces de l’ordre par certains constitue une nouveauté. » ([60])

Comme l’a finalement résumé M. Xavier Boy, président de la Fédération autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs et techniques spécialisés (FA-SPP-PATS), « nos missions ont changé et nous sommes aujourd’hui des sauveurs de la détresse sociale. Nous constatons malheureusement la dégradation de la société et sommes victimes de violences. » ([61])

C. Une sÉdimentation de textes parfois contradictoires qui gagnerait À Être clarifiÉe

Depuis le XVIIIème siècle, de nombreux textes ont contribué à créer le cadre juridique sur lequel repose notre système contemporain de sécurité civile. Ces dispositions, qui se sont accumulées ces dernières années, peuvent être difficiles à appréhender ou appliquer localement, et mériteraient parfois une clarification ou une harmonisation.

1. Un corpus ancien et régulièrement complété qui témoigne de l’intérêt pour cette politique publique

a. Un corpus ancien qui reflète l’histoire du modèle français de sécurité civile

La sécurité civile française s’est d’abord construite autour de la lutte contre les incendies. Ainsi que l’a expliqué le directeur général Julien Marion lors de son audition par la mission ([62]), il faut « remonter aux XVII et XVIIIèmes siècles [pour trouver] les premières démarches de structuration par la puissance centrale d’un embryon de service de sécurité civile, et ce autour d’un outil dont la découverte constitua un tournant : la pompe à incendie. » Les garde-pompes ont été créés en 1716 et constitués en compagnies en 1722.

Le principe de gratuité des secours, toujours au fondement de notre modèle contemporain, a été posé par une ordonnance du 11 mars 1733 du roi Louis XV.

Une première garde nationale a été créée en 1789, pendant la Révolution française, et placée sous l’autorité des communes l’année suivante. Comme l’a rappelé à votre rapporteur M. Julien Marion, « La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen avance d’ailleurs plusieurs principes qui valent toujours : la solidarité de la nation à l’égard des victimes d’accidents, de sinistres et de calamités ; la prise en charge des dépenses qu’occasionne l’organisation des secours par la collectivité, garante de leur gratuité. » ([63])

Dissoute par Charles X, la garde nationale a été reconstituée par la loi du 22 mars 1831 portant la création de corps communaux de sapeurs-pompiers, comptant alors 55 000 effectifs. À Paris, la BSPP a été créée en 1811, en réaction à l’incendie de l’ambassade d’Autriche l’année précédente, et placée sous l’autorité du préfet de police. Lors de la dissolution de la garde nationale, par la loi du 25 août 1871, le corps des sapeurs-pompiers fut le seul à être maintenu.

En 1952, les premiers plans ORSEC (pour « organisation des secours ») ont été mis en place, avant que le décret du 20 mai 1955 intervienne pour donner une existence administrative aux services départementaux de protection contre les incendies ([64]).

Ce bref rappel témoigne de la profondeur historique de notre modèle de sécurité civile, qui a été saluée tout au long des travaux de la mission.

b. Un ensemble de textes plus récents qui continue de construire notre modèle actuel

Plusieurs lois récentes ont contribué à construire le modèle français de sécurité civile, et témoignent de l’intérêt du législateur pour ce sujet. Votre rapporteur n’en mentionnera ici que quelques-unes ([65]), régulièrement cité par les personnes qu’il a entendues.

● La loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours

La loi de 1996 est une loi fondatrice du modèle contemporain de sécurité civile, qui consacre et pérennise le rôle des SDIS, en rendant obligatoire la départementalisation des services d’incendie et de secours.

De l’aveu de nombreuses personnes entendues, cette départementalisation a renforcé leur efficacité. Selon la FNSPF, elle a en effet contribué à moderniser les casernes et les états-majors, ainsi que le parc d’équipements des sapeurs-pompiers, à harmoniser la formation et à faire progresser le taux d’encadrement, notamment en doublant la part des sous-officiers.

Comme l’a résumé le contrôleur général Stéphane Morin, au cours de son audition par la mission, « avec un peu plus de vingt ans de recul, on constate que la création des SDIS a constitué un véritable progrès pour le service public, partout en France. La doctrine relative aux moyens humains et matériels, notamment les casernements, a été harmonisée, comme la formation des sapeurs-pompiers. Le satisfecit est général. » ([66])

● La loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile

Ainsi que l’ont rappelé de nombreuses personnes auditionnées par la mission d’information, la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 a eu pour ambition de mieux se préparer aux risques. Elle a réparti clairement les rôles entre maire et préfet lors d’une gestion de crise et a créé les plans communaux de sauvegarde, qui sont aujourd’hui devenus des outils essentiels en matière de prévention des risques (voir II B 1).

Cette loi pose pour principe que la sécurité civile est l’affaire de tous, en prévoyant des dispositions relatives à la sensibilisation des populations, à l’apprentissage généralisé des gestes de secours, ainsi qu’à une redéfinition du rôle des associations agréées de sécurité civile.

Confirmant la départementalisation des SIS, la loi crée une Conférence nationale des services d’incendie et de secours, composée d’un député et d’un sénateur, pour un quart au moins de représentants des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels, de représentants de l’État et, en majorité, de représentants des conseils d’administration des SDIS ([67]).

Enfin, elle porte plusieurs dispositions visant à rendre plus solidaire notre modèle de sécurité civile, en instaurant notamment une prise en charge par l’État du coût des renforts extérieurs au département sinistré, la mise en place davantage de retraites en faveur des sapeurs-pompiers professionnels et l’amélioration du dispositif de prise en compte des difficultés opérationnelles pour les professionnels.

● La loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels, dite « loi Matras »

La loi Matras du 25 novembre 2021 a renforcé le modèle français de sécurité civile et valorisé l’engagement des sapeurs-pompiers. Elle comprend de nombreuses dispositions sur lesquelles votre rapporteur reviendra largement dans ce rapport.

Tout en étendant l’obligation de réaliser un plan communal de sauvegarde, la loi instaure les plans intercommunaux de sauvegarde et consacre le rôle des préfets de département dans la gestion territoriale des crises. Elle promeut notamment une meilleure reconnaissance des droits et de la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels, et instaure un dispositif d’indemnisation pour les victimes d’accidents ou de maladies liées à leur service. La loi crée une réserve citoyenne des SIS et entérine la création, à titre expérimental, d’un numéro unique pour les appels d’urgence.

Tout en saluant les avancées portées par la loi Matras, la FNSPF a cependant regretté qu’un certain nombre de décrets d’application ne soient pas encore pris, notamment ceux liés à l’expérimentation zonale de la création d’un numéro unique d’appel d’urgence et à la reconnaissance des SIS comme stages de terrain pour les étudiants en santé.

Votre rapporteur regrette que certains décrets d’application aient tardé à être publiés. Il observe néanmoins que l’ensemble de ceux prévus dans le cadre de la loi Matras ont finalement été pris, le dernier ayant été publié en janvier 2024 ([68]).

● La loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur

La loi d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur (Lopmi) fixe les objectifs et programme les moyens humains, juridiques, budgétaires et matériels de ce ministère pour la période 2023-2027 et prévoit une hausse du budget de l’Intérieur de 15 milliards d’euros sur cette même période. Un rapport, annexé à la loi, décline les investissements et grands chantiers entrepris entre 2023 et 2027.

La hausse importante du budget du ministère de l’Intérieur va profiter à la sécurité civile, dont ce ministère est responsable. Cette augmentation permettra notamment de financer d’importants projets structurants, de rénover la flotte aérienne de l’État, de déployer des moyens supplémentaires pour la sécurité civile en outre-mer, et de soutenir l’investissement des SDIS par le biais des pactes capacitaires.

La FNSPF a salué auprès de votre rapporteur les mesures budgétaires importantes prévues en faveur de la sécurité civile, tout en attirant son attention sur la nécessité de respecter le calendrier annoncé de renouvellement et de renforcement de la flotte d’avions bombardiers d’eau.

● La loi n° 2023-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie

Source : rapport d’information de l’Assemblée nationale n° 1778 du 18 octobre 2023 de M. Éric Pauget.

Tout en soulignant l’intérêt que présentent l’ensemble de ces dispositions législatives, la FNSPF appelle en outre à compléter ces mesures par d’autres dispositions « visant à développer la culture du risque, à moderniser la gouvernance et le financement et à clarifier les compétences, à renforcer les moyens de la sécurité civile en les adaptant à l’évolution des risques, et à stimuler l’innovation » ([69]). Votre rapporteur formule, à ces différents égards, plusieurs recommandations tout au long du présent rapport d’information (voir III).

2. Des normes qui gagneraient souvent à être clarifiées ou harmonisées

Outre les lois consacrées spécifiquement à la sécurité civile, cette politique publique est soumise à de nombreuses autres dispositions législatives, qui entrent parfois en contradiction les unes avec les autres.

Au cours de son audition par la mission d’information, Mme Stéphanie Bidault, chargée de mission risques auprès de l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalités (AMF), a donné un exemple éloquent des difficultés liées à l’accumulation des normes. Tout en rappelant que : « l’AMF est très attachée à la loi de 2004 qui répartit clairement les rôles entre maire et préfet » elle a regretté que « les textes adoptés depuis cette date [soient] venus brouiller la lisibilité du dispositif [citant en particulier] la compétence Gemapi ([70]) instaurée au profit des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, ou la création des plans intercommunaux de sauvegarde (PICS). » Mme Bidault a notamment regretté que « l’arsenal législatif continue de promouvoir de nouveaux outils dont la gouvernance n’implique pas seulement le maire et le préfet », invitant à « redonner du sens et clarifier l’organisation, pour que chaque acteur sache quel est son rôle dans la gestion de crise. » ([71])

Les municipalités peuvent, en outre, être confrontées à une pluralité d’objectifs contradictoires, comme l’impératif de construire davantage de logements sociaux d’un côté, et la nécessité de désimperméabiliser les sols de l’autre, ce qui a été rappelé par plusieurs élus entendus par la mission.

Afin d’éviter une accumulation de dispositions légales et réglementaires incompatibles, et de sortir d’une vision en silo, l’AMF a suggéré à votre rapporteur de « travailler sur une loi regroupant l’ensemble des questions de sécurité civile [et] d’avoir une stratégie claire et affichée. » ([72])

Les normes relatives à la sécurité civile devraient, par ailleurs, faire l’objet d’une meilleure harmonisation à l’échelle européenne. Ainsi que l’a rappelé M. Laurent Alfonso au cours de son audition, il paraît essentiel de « travailler à l’harmonisation des modèles [nationaux], afin de les rendre plus interopérables. Nos stratégies nationales doivent également intégrer le mécanisme européen, lequel a été utilisé en 2022 lors des incendies de Landiras et de La Teste-de-Buch. La sollicitation du mécanisme ne constitue pas un aveu de faiblesse, mais représente bien au contraire un signe de vitalité : le support de la capacité de protection civile de nos voisins nous permet d’apprendre énormément. » ([73])

Votre rapporteur observe que ces difficultés, régulièrement évoquées au cours des auditions de la mission d’information, pourraient être résolues par l’adoption des recommandations qu’il formule pour une meilleure coordination des acteurs de la sécurité civile (voir I B 2 a).

3. Des difficultés d’appropriation locale des normes nationales

Au cours des déplacements réalisés par la mission d’information, il a notamment été regretté par les acteurs – en particulier par les élus locaux – une addition de normes nationales complexes, que les élus éprouvent des difficultés à s’approprier.

L’association Départements de France a partagé ce constat au cours de son audition par la mission d’information. En particulier, l’association a souligné, en regrettant cette situation, que les élus rencontrent « des difficultés de mise en œuvre [de la loi Matras dans certains territoires] par exemple en termes de garde ambulancière. Les textes sont adoptés au prix de négociations difficiles et une fois signés, leur mise en œuvre réclame encore une vigilance de tous les instants. Là encore, l’arbitrage local a toute son importance. » ([74])

Comme l’a indiqué l’AMF dans sa contribution écrite aux travaux de la mission, « il faut en outre digérer les textes qui se sont succédé. (…) Il faudrait sans doute accompagner davantage les plus petites collectivités dans la mise en place et la mise en œuvre des PCS - PICS, notamment avec l’aide des SDIS. »

L’accompagnement des élus locaux paraît en effet nécessaire afin de donner à notre modèle de sécurité civile toute sa force dans les territoires, et appelle un renforcement de la formation qui doit leur être proposée (voir III C 1) ; votre rapporteur appelle en outre de ses vœux des efforts accrus de concertation et de coordination entre l’ensemble des acteurs de la sécurité civile, notamment au niveau départemental.

II. De la prÉvention À la reconstruction, un continuum d’anticipation et de protection À renforcer pour faire face aux crises et soutenir la population

Les travaux de la mission d’information ont mis en lumière qu’il existe une forme de continuité entre les différentes missions assignées à notre sécurité civile, depuis la prévention sous toutes ses formes (développement d’une « culture de la résilience », prévention des risques, anticipation) (A) jusqu’à l’« après-crise » (Rextex, reconstruction, soutien aux victimes, indemnisations) (C), en passant par la gestion de crise elle-même, qui implique une multiplicité d’acteurs (B).

Face au développement de risques systémiques et de crises transversales, votre rapporteur souhaite insister sur la nécessité d’améliorer la gestion interministérielle de la sécurité civile, en envisageant notamment la création d’une structure interministérielle dédiée, qui serait rattachée au Premier ministre.

La sÉcuritÉ civile au cœur de la prÉvention et de l’anticipation des risques : un enjeu INTERMINISTÉRIEL En amont de la crise

1. En amont de la crise, une véritable « culture du risque » à développer par la sensibilisation et la formation de tous sur la diversité des risques, la gestion de crise et les comportements adaptés

a. Des populations exposées à des risques et des menaces de nature très diverse

Les grandes évolutions contemporaines – climatiques, démographiques, technologiques, notamment – obligent à repenser le modèle français de sécurité civile et, plus largement, ce qui a été désigné comme le modèle de « sécurité globale et d’anticipation » par le professeur Patrick Laclémence lors de son audition par la mission ([75]).

Plusieurs facteurs modifient en profondeur la physionomie des risques auxquels la société française est exposée : le changement climatique, dont les implications sont multiples – augmentation de la fréquence et de la gravité des catastrophes naturelles, surgissement de nouveaux risques –, mais aussi la révolution numérique, la densification des échanges internationaux – susceptible de favoriser la survenue de crises sanitaires de grande ampleur –, l’instabilité des relations internationales (terrorisme, conflits armés) et l’évolution des modes de vie – dont les phénomènes de vieillissement, d’urbanisation ou de nouveaux enjeux de mobilité.

Il en résulte une exposition plus forte des populations aux risques – le rapport dit « Falco » relève, par exemple, que les catastrophes naturelles ont été multipliées par cinq en quinze ans ([76]) – et une diversité croissante de la nature des risques auxquels ils sont confrontés – la Cour des comptes note ainsi que les différents plans de prévention des risques naturels (PPRn) comportent 89 000 combinaisons différentes de risques correspondant aux spécificités des situations locales ([77]).

Ces menaces et risques font l’objet d’une classification, qui figure notamment en annexe de la directive générale interministérielle relative à la planification de défense et de sécurité nationale ([78]), adoptée dans le cadre de la stratégie nationale de résilience (SNR) du 21 avril 2022 ([79]).

Typologie des menaces et des risques ÉTABLIE dans le cadre de la STRATÉGIE nationale de RÉSILIENCE (SNR)

Source : directive générale interministérielle relative à la planification de défense et de sécurité nationale, n° 320, 23 janvier 2023

Plus précisément, les différents types de menaces et de risques majeurs ([80]) peuvent être ainsi définis :

- Les risques naturels : inondations, séismes, éruptions volcaniques, mouvements de terrain, avalanches, feux de forêt, cyclones, tempêtes, vagues de chaleur, etc. ;

- Les risques technologiques : risque nucléaire, risque industriel, risque de transport de matières dangereuses, risque de rupture de barrage, risques miniers, etc. ;

- Les risques sanitaires et épidémiques : épidémies, épizooties, etc. ;

- La menace cyber : cyberattaques, rançongiciels, espionnage, etc. ;

- La menace terroriste : attentats, etc.

C’est à ces différents risques et menaces, variables d’un territoire à l’autre, que l’ensemble de la population doit être préparée, dans le cadre de la diffusion d’une véritable « culture du risque ».

b. Une véritable « culture du risque » qui tarde à se développer malgré des tentatives récentes de renforcement

Les différentes auditions menées par votre rapporteur ont renforcé sa conviction que le perfectionnement du modèle français de sécurité civile passait par le développement d’une véritable « culture de prévention du risque » largement partagée, qui fasse de chaque citoyen l’acteur de sa propre sécurité et de celle de ses proches. Ce principe est au cœur du cadre juridique de la sécurité civile, l’article L. 721-1 du code de la sécurité intérieure disposant que : « Toute personne concourt par son comportement à la sécurité civile ».

Votre rapporteur note que les pouvoirs publics semblent avoir pris pleinement – mais trop récemment – conscience de la nécessité de placer l’information et la formation de tous les publics au cœur de leur stratégie. Pour l’heure, la mise en œuvre de ce principe paraît très en deçà des objectifs fixés.

Le plan d’action ministériel « Tous résilients face aux risques » ([82]), lancé en 2021 par Mme Barbara Pompili, alors ministre chargée de l’écologie, devait tirer les conséquences du rapport, paru en juin 2021, de la mission de modernisation de la culture du risque, présidée par M. Frédéric Courant ([83]).

Le plan d’action ministériel constate les carences de la diffusion en France de la « culture du risque », déplorant le fait que « si de nombreux dispositifs réglementaires existent », ils proposent « une approche diffuse du risque sans permettre à chaque citoyen d’appréhender son exposition individuelle au risque ». Illustrant cette carence, le plan rappelle qu’en 2019, un Français sur trois ignore s’il vit à proximité d’un site industriel classé Seveso (voir II A 2 du présent rapport) et les trois quarts des personnes interrogées ne savent pas comment agir en cas d’accident. Le plan identifie donc plusieurs axes d’action, qui sont d’importance inégale :

- Créer ou identifier une structure pérenne afin de promouvoir la culture de la résilience ;

- Organiser une journée nationale de la résilience face aux risques naturels et technologiques ;

- Mettre en valeur les collectivités qui s’engagent pour la résilience de leur territoire ;

- Développer et adapter la plateforme Géorisque pour en faire le site de référence ;

- Réformer les dispositifs réglementaires pour privilégier une information individuelle et pédagogique sur les risques ;

- Mettre en place une charte graphique unique et cohérente, connue et reconnue de tous, afin d’uniformiser les messages de prévention.

Certaines de ces recommandations ont d’ores et déjà été mises en œuvre ; d’autres en revanche, notamment la création d’une structure pérenne, sont demeurées lettre morte, ce qui est regrettable.

i. La journée nationale de la résilience : une initiative à renforcer

Le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires (MTECT) et le ministère de l’Intérieur et des Outre-mer ont soutenu conjointement la mise en place, en 2022, de la « journée nationale de la résilience » et son inscription dans la loi du 10 juillet 2023, relative aux feux de forêt.

Fixée le 13 octobre, cette journée s’inscrit en cohérence avec la journée internationale pour la réduction des risques de catastrophes de l’Organisation des Nations unies.

Cette « journée nationale de la résilience » connaît une audience croissante : en 2023, elle a donné lieu à 3 000 actions, dans l’hexagone et en outre-mer, soit une augmentation du nombre d’initiatives de près de 50 % par rapport à la première édition ([85]).

Lors des auditions, cette initiative a été fréquemment évoquée et saluée par les acteurs. Ils ont cependant insisté sur la nécessité d’amplifier les manifestations organisées à cette occasion. M. Clément Vivès, sous-préfet et directeur de cabinet du préfet de la région Normandie et du département de la Seine-Maritime, a ainsi indiqué devant la mission : « La métropole de Rouen a, de son côté, consacré une semaine entière à cette question. Cette journée, importante et symbolique, permet de sensibiliser quelques centaines d’enfants pour la métropole. Ce résultat n’est pas négligeable, mais l’enjeu est bien plus large. La cible est de toucher une classe d’âge entière, soit environ 14 000 enfants, qui auront la capacité de diffuser ces informations, notamment au sein de leur domicile. Cet objectif, qui est rempli à un tiers cette année, devrait être atteint en 2025 » ([86]). Votre rapporteur note avec intérêt que certains territoires semblent s’être plus particulièrement emparés de cette initiative pour la compléter ou la prolonger. Tel est le cas, par exemple, dans les Alpes-Maritimes, comme le soulignait lors de son audition Mme Anne-Cécile Novella, cheffe du service interministériel de défense et de protection civiles dans ce département : « Nous avons instauré une initiative qui était initialement locale : la journée départementale des risques majeurs. Elle est organisée chaque 3 octobre depuis l’année 2016. Au début, nous mettions en avant des exercices effectués avec l’Éducation nationale, dans le cadre des plans particuliers de mise en sûreté. Des démonstrations étaient conduites par les services opérationnels. Depuis plusieurs années, grâce au concours des collectivités locales et au fonds Barnier, nous organisons des « villages inondations » destinés au public scolaire. Cette année, nous avons sensibilisé près de 400 élèves de CM1 et CM2 dans différentes communes, dont Nice. Ces exercices concernent également les thématiques des feux de forêt et des séismes. Il s’agit d’actions menées chaque année pour sensibiliser les plus jeunes, en complément de la journée de résilience pérennisée par le Gouvernement ». Votre rapporteur note que ces initiatives renforcées se sont principalement développées dans des territoires dont les élus et la population ont été éprouvés par des crises majeures et récentes ; il importe donc de renforcer la mobilisation dans les territoires n’ayant pas connu récemment de telles crises, la sensibilité à ces enjeux y demeurant moindres.

ii. L’action des médias, essentielle pour la diffusion d’une culture du risque

Le plan ministériel met l’accent sur le développement du site internet Géorisques, destiné à devenir le site de référence en matière de gestion des risques. Comme l’ont souligné, lors de leur audition, les représentants du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires (MTECT), la plateforme open data a connu, en 2022, une profonde refonte. Elle comporte de nombreuses données, qui sont proposées aux élus, aux citoyens ainsi qu’aux experts, chacune de ces catégories disposant d’un onglet dédié. Les citoyens peuvent ainsi, en saisissant leur adresse, connaître l’ensemble des risques auxquels ils sont exposés et avoir accès à des fiches d’informations. Le volet destiné aux élus comporte des documents types, le recensement de bonnes pratiques et des vidéos d’information. Certains documents pratiques mis en ligne paraissent très intéressants à votre rapporteur, mais insuffisamment connus et utilisés par les particuliers. C’est notamment le cas du plan familial de mise en sûreté qui propose une méthode pour préparer son foyer à la survenue d’une crise. Illustré et pédagogique, le document constitue un guide permettant d’identifier les risques auxquels sont exposés les particuliers ; il rappelle les moyens par lesquels les populations sont alertées de la survenue d’un risque majeur, ainsi que les consignes générales à respecter ; enfin, il établit la liste des équipements devant être rassemblés au sein d’un kit d’urgence pour être autonome 72 heures jusqu’à l’arrivée des secours ou, au contraire, pour évacuer en urgence sans rien oublier d’essentiel ([87]).

Les représentants de la direction générale de la prévention des risques (DGPR) du MTECT ([88]) ont rappelé, lors de leur audition, les efforts consentis pour améliorer les différents outils d’information en ligne du public, notamment sur le plan éditorial. Vigicrues, qui cartographie les risques de crues, est disponible depuis plus d’un an sous la forme d’une application pour téléphone mobile : les particuliers reçoivent, par ce biais, des notifications et des avertissements de vigilance.

Déployé sur le territoire national depuis fin juin 2022, FR-Alert est un système d’alerte national par diffusion cellulaire, qui est utilisé par les autorités pour alerter et informer rapidement sur leurs téléphones mobiles le public concerné par une urgence ou une catastrophe majeure, imminente ou en cours. Lors de son audition par la mission d’information, Mme Véronique Lehideux, cheffe du service des risques naturels et hydrauliques au sein de la DGPR, a indiqué que ce dispositif avait été particulièrement utile lors de la tempête Ciaran, jouant « rôle s’apparentant à de la prévention en incitant la population à se protéger » ([89]). Hors tests, le système FR-Alert a été employé vingt-cinq fois pour répondre à des situations très variées – dont notamment la tempête Ciarán et le cyclone Belal – et les auditions menées par la mission ont mis en évidence que ce dispositif semble efficace.

Plus largement, l’acculturation des populations aux risques passe par un renforcement des démarches associant les pouvoirs publics et les grands médias généralistes. La DGPR indique mener un travail de fond en la matière : des partenariats ont été créés pour réaliser des actions de formation, notamment avec le groupe Altice, pour les radios BFM et RMC. La DGPR et la DGSCGC ont également formé des journalistes aux risques, aux phénomènes et aux outils utilisés par les autorités, lors de plusieurs sessions de formation. Il faut également citer, dans le cadre de la Journée nationale de la résilience, le Résilience Tour, piloté par l’Institut des risques majeurs (Irma) et auquel ont participé de nombreuses associations, ainsi que le lancement, dans les locaux de la chaîne de télévision France 3, d’un partenariat avec France 3 régions, afin de déployer ces actions. D’autres initiatives méritent d’être soulignées, comme la transformation, par France Télévisions, du bulletin météo de France 2 et France 3 en un « Journal de la météo et du climat », destiné à mieux faire comprendre les effets du changement climatique, en particulier sur les risques naturels.

Ces initiatives, qui constituent de bonnes pratiques, doivent être amplifiées.

iii. La création d’une structure unique chargée de promouvoir la culture de la résilience, un projet qui reste à concrétiser

La sensibilisation et la formation de l’ensemble des publics aux risques revêtent une dimension interministérielle et impliquent de très nombreux acteurs. Plusieurs ministères sont impliqués, dont le ministère chargé de l’écologie, notamment la DGPR, et le ministère chargé de l’intérieur, notamment la DGSCGC, mais aussi les ministères de l’Éducation, de l’agriculture ou encore des outre-mer, qui interviennent chacun dans leur champ de compétence sur ce sujet.

Les SDIS jouent également un rôle essentiel dans la diffusion de la culture du risque, en s’engageant dans des actions d’éducation des populations et d’information sur les risques, qui prennent notamment la forme d’initiations aux gestes qui sauvent, d’interventions dans le cadre scolaire ou celui du service national universel et d’actions de sensibilisation au risque incendie.

Enfin, de nombreuses associations agréées de sécurité civile assument un rôle de formation des populations et de sensibilisation aux risques. Lors de son audition par la mission d’information, M. Jean-Luc Buccino, président de l’Union nationale des associations de sauveteurs secouristes (UNASS) précisait ainsi que son organisation accordait « une grande importance à la sensibilisation et à la prévention des risques. Cela s’explique par notre élargissement de champ d’action à la prévention des risques en milieu professionnel. Nous constatons, en effet, une méconnaissance du grand public vis-à-vis de ces thématiques, notamment à travers les réactions des participants à nos formations Gestes qui sauvent (GQS) ou PSC1 » ([91]). De même, le Président de la Croix Rouge, M. Philippe Da Costa, soulignait lors de son audition que la mobilisation de la population autour de la culture de la préparation au risque était au cœur du projet stratégique de la Croix-Rouge, entériné lors de son assemblée générale de 2021.

Votre rapporteur estime qu’une plus grande coordination permettrait de renforcer cette dimension essentielle du modèle français de résilience, qui souffre aujourd’hui d’une forme d’éparpillement.

iv. Une culture de la résilience fondée sur des campagnes d’information, qui ne met pas assez l’accent sur l’entraînement et la mise en situation des populations

De manière générale, votre rapporteur considère que la culture de la résilience en France accorde une place excessive aux campagnes d’information et met insuffisamment en œuvre des exercices pratiques, tels que les entraînements et formations, qui ont l’avantage de permettre aux populations de devenir pleinement actrices de leur sécurité.

Dans ses réponses écrites au questionnaire de la mission d’information, le MTECT a mis en avant les efforts consentis en matière de communication, évoquant les campagnes nationales d’information portant sur les bons réflexes face aux inondations et aux feux de forêt et de végétation, ou encore portant sur les obligations légales de débroussaillement, qui demeurent trop peu connues de la population.

Si ces campagnes d’information sont effectivement essentielles, il paraît important à votre rapporteur de renforcer la dimension « pratique » de l’acculturation aux risques, notamment par le développement d’exercices et d’entraînements impliquant largement l’ensemble des publics. Lors de son audition, M. Patrick Lagadec, chercheur spécialiste de la gestion de crise et du risque, a ainsi insisté sur la nécessité de « s’entraîner à faire face à l’imprévisible » et sur l’importance de mettre en œuvre des « exercices de simulation de crise ». Il paraît essentiel de promouvoir la mise en œuvre d’une culture de la résilience plus active, permettant réellement au citoyen d’être acteur de sa sécurité et aux populations de mieux réagir à la survenue de crise résultant des risques spécifiques auxquels leur territoire est exposé.

v. Des exemples étrangers qui peuvent être une source d’inspiration pour repenser le modèle français de culture du risque

Dans cette perspective, certains exemples étrangers évoqués lors des auditions constituent des modèles intéressants. Ainsi, un déplacement de la mission au Portugal a permis à votre rapporteur de prendre la mesure des forces du modèle portugais. Après des incendies meurtriers en 2017, le Portugal a très fortement renforcé sa stratégie de lutte anti-incendie, en triplant entre 2017 et 2022 le budget qui lui était consacré, qui est passé de 143 à 525 millions d’euros. En outre, le Portugal a créé une Agence pour la gestion intégrée des incendies ruraux (AGIF), chargée à la fois de la prévention et de la gestion des feux de forêt, alors que ces compétences relevaient auparavant de six ministères différents. La création d’une agence unique et le choix d’orienter la politique publique en donnant priorité à la prévention caractérisent ainsi le nouveau modèle portugais. En complément, un effort important de débroussaillement et des campagnes de replantation de végétaux moins inflammables – impliquant notamment la réduction des cultures d’eucalyptus et la présence de pins maritimes – ont contribué à réduire le risque. De même, le risque sismique fait l’objet d’une politique de prévention et de sensibilisation forte des populations, fondée sur des campagnes d’information, mais aussi sur des exercices de simulation fréquemment organisés.

Fréquemment invoqué lors des auditions, le modèle japonais de culture de la résilience se présente comme particulièrement complet. Très exposé au risque sismique notamment, mais aussi au risque de typhons ou de tsunamis, et éprouvé par l’accident nucléaire de nucléaire de Fukushima Daiichi en 2011, le Japon a développé de longue date – en particulier depuis le séisme du Kanto en 1923 – une « culture de la prévention et de la réduction des catastrophes » ([92]). Ce pays dispose, depuis 2001, d’un ministère d’État pour la gestion des risques de catastrophes, qui est chargé d’établir la politique de gestion des risques au niveau national, en s’appuyant sur un Conseil national de la gestion des risques. Le plan national est ensuite décliné au niveau départemental, puis communal. Cette « culture » est fortement territorialisée et intégrée par l’ensemble des populations locales : « Il s’agit globalement de mesures culturelles et de pratiques quotidiennes de prévention, développées dans les différentes communautés régulièrement touchées par des catastrophes. Il existe d’ailleurs des variations en fonction des aléas et des régions. Se distingue ainsi, par exemple, une culture des inondations particulière dans l’arrondissement Katsushika à Tokyo, entouré et traversé par des cours d’eau, ou encore une culture de prévention des catastrophes tsunamiques sur les côtes du Sanriku, le long de l’océan Pacifique. L’objectif est en tout cas de transmettre un héritage et de vivre en évitant au maximum les dangers » ([93]). Cette culture, fondée sur la transmission et la mémoire des évènements, revêt de multiples aspects : transmission, dès l’école maternelle, de connaissances techniques et pratiques sur ces catastrophes, exercices d’évacuation en milieu scolaire, organisations volontaires de prévention au sein des communautés de quartier, centres de sensibilisation ouverts aux populations, monuments commémoratifs et aménagement de musées permettant de conserver la mémoire des évènements antérieurs, brochures de prévention diffusées par les collectivités, devoir légal d’information sur la prévention assumé par les médias, etc. Le Japon organise également, chaque 1er septembre depuis 1960, une « journée nationale de prévention des désastres ».

Votre rapporteur est convaincu de la nécessité d’unifier sous l’égide d’une entité interministérielle unique les différentes politiques publiques intéressant la sécurité civile (voir recommandation n° 09 et 3 du présent A). Il considère également que la culture du risque gagnerait à être territorialisée et davantage fondée sur la mémoire des évènements antérieurs, comme le recommande le rapport précité de M. Hubert Falco ([94]). Les dates anniversaires des grandes crises pourraient, par exemple, être retenues pour l’organisation d’exercices et de campagne de sensibilisation.

2. Le déploiement de stratégies de prévention des risques : une pratique utile, mais insuffisamment mise en œuvre sur le terrain

En amont de la survenue des crises, l’État déploie également une stratégie de prévention des risques conduite par la direction générale de la prévention des risques (DGPR) du MTECT. Cette direction est chargée d’identifier et quantifier l’ensemble des risques, afin de mener des politiques de prévention adaptées.

La politique de prévention des risques se décline au niveau local au travers de plusieurs documents de programmation. Le recensement des risques majeurs fait l’objet d’un dossier départemental des risques majeurs (DDRM), qui est public.

Les plans de prévention des risques (PPR) peuvent concerner les risques technologiques, naturels ou miniers. Ils encadrent l’urbanisme par des prescriptions réglementaires approuvées par le préfet, en concertation avec les acteurs locaux.

En outre, le maire, responsable de l’aménagement et de la sécurité sur son territoire, veille à l’information sur les risques et à l’organisation des secours en cas de crise. Il élabore, dans une logique de prévention de ces risques, le plan communal de sauvegarde (PCS) et le plan local d’urbanisme (PLU).

a. La prévention des risques technologiques

La prévention des risques technologiques se fonde sur la régulation, l’autorisation et le contrôle des activités industrielles par la DGPR et ses services déconcentrés. Le champ d’action de cette prévention englobe un large panel d’établissements, des activités quotidiennes telles que les stations-service aux gros sites industriels, qu’ils correspondent à des secteurs traditionnels, aux énergies renouvelables (éoliennes, méthaniseurs, barrages) ou aux activités du futur (développement de l’hydrogène, des batteries, des nanotechnologies, etc.).

Les installations agricoles et industrielles font l’objet d’un classement en fonction de la nature et de l’importance des activités dangereuses qui sont mises en œuvre, dans le cadre du régime des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) instauré en 1976. Dans le prolongement de l’explosion de l’usine AZF le 21 septembre 2001, le dispositif a été complété en 2003 par la création des plans de prévention des risques technologiques (PPRt). Ce nouveau dispositif concerne les sites les plus risqués, en particulier ceux dits « Seveso seuil haut ». Ces installations relèvent des régimes d’enregistrement ou d’autorisation par l’administration, compte tenu de l’importance des risques, et sont soumises à une inspection annuelle ou triennale.

Comme le souligne le rapport de la Cour des comptes précité, le modèle de prévention des risques technologiques repose sur une hiérarchisation explicite de ces derniers, qui conduit à concentrer actuellement les contrôles sur environ 10 % seulement des installations relevant de la nomenclature ICPE.

La prévention du risque courant (qui concerne 450 000 autres installations, soumises à déclaration) ne repose en revanche que sur des mesures réglementaires, dont la mise en œuvre effective est peu contrôlée et peu sanctionnée.

Installations agricoles et industrielles relevant du RÉGIME ICPE et soumises à l’ÉTABLISSEMENT de PPRt en 2021

Source : rapport de la Cour des comptes précité (juin 2023)

b. La prévention des risques naturels

La prévention des risques naturels se fonde sur des démarches de connaissance et d’investissement pour la réduction des risques

L’action de la DGPR du MTECT s’appuie sur le développement de la connaissance des phénomènes à l’origine des risques, leur surveillance, leur prise en compte dans l’aménagement du territoire, l’anticipation et la préparation de la crise, ainsi que le soutien aux collectivités territoriales. Elle s’appuie sur les services déconcentrés du ministère que sont les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL et DEAL en outre-mer) et les directions départementales du territoire et de la mer (DDTM).

De nombreux opérateurs contribuent à la mise en œuvre des priorités du ministère dans le domaine de la prévention des risques. Tel est notamment le cas de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe), de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris), de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses), du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), de l’Institut national de recherche et de sécurité (INRS), du Centre d’études et d’expertise sur les risques, la mobilité et l’aménagement (Cerema), de Météo-France, de l’Office national des forêts (ONF), ou encore de l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (Inrae).

La DGPR assure, en outre, la constitution et le fonctionnement d’instances indépendantes telles que le Haut comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN) et la mission de liaison avec l’Autorité de sûreté nucléaire, autorité indépendante assumant des missions de police.

La prévention des risques naturels recouvre un ensemble de politiques relativement éclectiques et trouve d’abord sa traduction dans les plans de prévention des risques naturels (PPRn), qui reposent sur une maîtrise de l’urbanisme. La Cour des comptes, dans son rapport de 2023 ([95]), souligne que compte tenu des ressources et des contraintes inhérentes à l’élaboration de ces plans, les préfets assument de prioriser les zones dans lesquelles la dynamique d’urbanisation est la plus forte, débouchant sur « un taux très modeste de couverture des risques majeurs par les PPRn, malgré un effort important des services » ([96]) .

De nombreux programmes d’action ont été formalisés dont, notamment, les programmes d’action et de prévention des inondations (PAPI) depuis 2002, les stratégies territoriales pour la prévention des risques en montagne (STePEiM) depuis 2017, ou encore les programmes d’actions de prévention des risques liés aux cavités (PAPRiCA) depuis 2018.

La Cour des comptes, dans son rapport précité, regrette le fait que « le nombre particulièrement élevé de prescriptions réglementaires à instruire conduise les préfets et les services déconcentrés à fortement sélectionner les risques courants » et déplore également que « la faible coordination de l’ensemble des dispositifs (réglementations nationales ou locales, programmes d’action) compromet l’indispensable vision d’ensemble du niveau de risque réel et de la bonne articulation des mesures publiques qui y répondent ».

Risques naturels identifiÉs par les DDRM non couverts par un plan de prÉvention approuvÉ (2021)

Source : rapport précité de la Cour des comptes (juin 2023)

Votre rapporteur, tout en jugeant pertinent que des priorités aient été établies par les services de l’État, estime que les taux de couverture, notamment pour les inondations et surtout les feux de forêt (qui concernent un nombre plus limité de communes), demeurent trop faibles et que, d’une façon générale, ces résultats sont encore insuffisants. Votre rapporteur appelle donc les services déconcentrés de l’État à se mobiliser davantage auprès des communes pour progresser plus vite dans l’élaboration des PPRn nécessaires. Compte tenu de la fréquence croissante des événements météorologiques extrêmes, il estime absolument nécessaire d’améliorer nettement, sur tout le territoire national, le taux de couverture par des PPRn des zones exposées à ces risques : pour y parvenir, un objectif indicatif de progression du taux de couverture en PPRn pourrait être fixé chaque année par la préfecture pour les différents risques dans chaque département. L’efficacité de la politique de prévention des risques naturels dépend largement de cet effort de planification.

c. Des missions de prévention de plus en plus importantes assumées par les SDIS

Moins visibles que leurs activités de secours, les actions de prévention des SDIS figurent explicitement au nombre de leurs attributions, le code général des collectivités territoriales leur confiant « la prévention et l’évaluation des risques de sécurité civile » ([97]). Chaque direction départementale dispose d’un groupement ou d’une structure équivalente chargée de la prévention, dont les activités prennent deux formes : la sécurité des établissements recevant du public (ERP) et des interventions d’éducation et d’information sur les risques.

Outre leur rôle dans le cadre des commissions de sécurité et d’accessibilité, les SIS sont également associés à des procédures administratives de prévention des risques, telles que les examens des conditions de sécurité des grands rassemblements, les travaux préparatoires des planifications de prévention, en particulier pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), en association avec les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) pour les plans de prévention des risques, ainsi que dans le cadre de la défense extérieure contre l’incendie (DECI).

Plus ponctuellement, les SIS agissent, au titre de la prévention, dans le cadre de l’expertise et de la recherche sur les causes et les conséquences des incendies (RCCI), de la présidence des jurys de qualification des agents des services de sécurité incendie et d’assistance à personne (SSIAP), ainsi que de l’agrément de leurs entreprises.

3. Un rôle de coordination nécessairement interministériel face à des crises de plus en plus transversales

La diversité des risques et de la nature des crises susceptibles de survenir entraîne un nécessaire traitement interministériel des missions de prévention et de gestions de celles-ci (voir tableaux ci-après).

Organisation simplifiÉe de la gestion ministÉrielle des risques

Source : Cour des comptes, La gestion publique des risques, juin 2023.

rÉpartition des responsabilitÉs de l’Évaluation des principaux risques et menaces

Source : Annexe à la directive générale interministérielle n° 320/SGDSN/PSE/PSN du 23 janvier 2023 relative à la planification de défense et de sécurité nationale.

En amont de la crise, la préparation et la planification revêtent nécessairement un aspect interministériel. La stratégie nationale de résilience (SNR), définie en avril 2022, en témoigne. Elle vise à mieux préparer la France, ses entreprises et ses citoyens aux différents chocs susceptibles de l’affecter afin de « tenir dans la durée, collectivement et en profondeur face aux crises ».

La sécurité civile incombe aujourd’hui, pour l’essentiel, au ministère de l’Intérieur et des outre-mer et, plus particulièrement, à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC). Toutefois, le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui est placé auprès du Premier ministre, joue un rôle surplombant en matière d’anticipation et de gestion des crises.

Une directive générale interministérielle (DGI) n° 320 relative à la planification de défense et de sécurité nationale a été publiée le 23 janvier 2023. M. Gabor Arany, sous-directeur adjoint de la planification de sécurité nationale au SGDSN, en a souligné les objectifs lors de son audition : « Elle offre une matrice d’organisation moderne, garantissant un certain degré de modularité et de subsidiarité dans le traitement des crises. Auparavant, nous fonctionnions selon le schéma « Une crise, un plan ». La crise du covid-19 a montré que les crises sont de plus en plus protéiformes et transversales, ce qui exige un traitement agile. Elles sont aussi plus longues, de sorte qu’il n’est pas toujours nécessaire d’activer tous les plans en même temps. Ce qui importe est d’identifier un socle de mesures en fonction de la nature de la crise et d’activer des modules complémentaires selon sa spécificité ».

En cas de crise, une cellule interministérielle de crise (CIC) peut être activée par le Premier ministre. Depuis septembre 2021, le SGDSN anime le comité interministériel d’anticipation, qui travaille sur des scénarios classifiés d’atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Des directives nationales de sécurité (DNS) sont rédigées par chaque ministère pour son champ de compétence et peuvent être complétées par le SGDSN. Le suivi de la SNR est assuré par une commission interministérielle, qui est réunie deux fois par an sous la présidence du cabinet du Premier ministre. Son secrétariat est assuré par le SGDSN, qui prépare ses travaux à travers différents groupes de travail thématiques. La préparation de certains grands évènements exige également un travail interministériel (voir encadré ci-après).

Le caractère interministériel de la gestion des risques et des crises est, aux yeux de votre rapporteur, l’un des principaux leviers de modernisation du modèle français de sécurité civile. Certaines personnes auditionnées ont, en effet, souligné que l’évolution des crises impliquait de repenser la répartition des missions entre ministères afin d’éviter les dérives d’un fonctionnement en silo. Le Président de la Croix-Rouge, M. Philippe Da Costa, a résumé cet enjeu en mettant en évidence la nécessité de faire évoluer les relations entre l’État et les associations de sécurité civile : « Il est primordial de souligner notre volonté de sortir de la position qui nous confinerait à une relation exclusive avec le ministère de l’Intérieur. Bien que nous soyons soucieux de préserver une relation de haut niveau et de qualité avec ce ministère, nous estimons que l’évolution des crises que nous traversons nécessite une approche interministérielle. Le ministère de la Santé occupe une place prépondérante dans cette réflexion, tant historiquement qu’actuellement, notamment au regard de notre agrément initial, axé sur la santé ».

Il convient donc, aux yeux de votre rapporteur, de ne pas éluder la question de la création d’un secrétariat d’État à la sécurité civile (ou d’une structure interministérielle dédiée pouvant jouer un rôle équivalent), englobant l’ensemble des dimensions que celle-ci revêt. Certes, lors de son audition, Mme Dominique Faure, ministre chargée des collectivités territoriales et de la ruralité, a d’abord souligné que « peu de pays européens [avaient] placé la sécurité civile sous l’autorité d’un secrétaire d’État. Ce n’est pas le cas en Allemagne, ni en Italie, ni en Espagne ». Toutefois, celle-ci a également nuancé son propos, en ajoutant : « le Portugal dispose d’un secrétariat d’État à la protection civile et la Grèce, d’un Ministère du changement climatique et de la protection civile. En Italie, bien que les sapeurs-pompiers, qui sont nationalisés, soient rattachés au Ministère de l'Intérieur, la gestion de crise dépend quant à elle du Premier Ministre ».

Votre rapporteur a ainsi acquis la conviction que les modèles présentés comme les plus efficients se caractérisaient par une plus grande coordination des différentes composantes de la sécurité civile, placée sous l’égide d’une autorité unique, clairement identifiée. D’autres exemples ont été évoqués lors des auditions, dont celui de la Nouvelle-Zélande, ainsi présenté par Mme Julie Duchalais, vice-présidente de l’Association des volontaires internationaux en soutien opérationnel virtuel (Visov) : « Nous aimerions mettre en avant le modèle néozélandais, où une agence nationale coordonne une stratégie complète de prévention. Cette agence se charge de sensibiliser le public, notamment les élèves, tout en identifiant les aléas, en évaluant les risques, et en mettant en place des dispositifs d’alerte, similaires à notre système français avec le dispositif « Alerte enlèvement ». Il pourrait être bénéfique d’avoir une approche globale et unifiée pour traiter l’ensemble du processus, de la sensibilisation à la gestion des crises » ([99]). Le Japon, souvent invoqué et présenté comme exemplaire, dispose également, pour la gestion des risques de catastrophes, d’un Ministère d’État dont les attributions sont comparables. Votre rapporteur plaide donc pour l’instauration d’une autorité interministérielle unique, placée auprès du Premier ministre et chargée de la sécurité civile, qui permettrait de moderniser le modèle français en assurant sa cohérence (voir I B 2).

B. Des forces complÉmentaires, dont la mobilisation et l’organisation sont indispensables pendant la gestion de crise

La mission d’information a souhaité s’intéresser plus particulièrement au fonctionnement opérationnel de la sécurité civile dans le cadre de crises de nature très différente. Plusieurs auditions ont ainsi été organisées, portant respectivement sur la gestion et les conséquences de l’incendie de l’usine Lubrizol à Rouen le 26 septembre 2019 ([100]), celles de la tempête Alex qui a frappé en octobre 2020 les Alpes-Maritimes ([101]) et celles des grands incendies survenus en Gironde au cours de l’été 2022 ([102]).

Au cœur de la crise, un couple maire-préfet efficace, mais parfois concurrencé par d’autres acteurs institutionnels

a. Un couple maire-préfet bien identifié et fonctionnel

Dans le cadre de la gestion de crise, le couple « maire-préfet » apparaît bien identifié et fonctionnel, s’inscrivant dans le prolongement des échanges réguliers qu’entretient l’autorité préfectorale avec les élus sur l’ensemble des thématiques qui concernent leur territoire. Lors de son audition, Mme Dominique Faure, ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité ([103]), a ainsi insisté sur le fait qu’en cas d’aléa ou de menace, l’autorité préfectorale prenait systématiquement l’attache de ou des élus concernés – qu’il s’agisse du maire, du président de l’établissement public de coopération intercommunale, du président du conseil départemental ou des conseillers départementaux – afin de partager les informations dont elle dispose, de s’assurer de la capacité de la commune à prendre en charge l’événement et proposer ou mettre à disposition des moyens de l’État.

Lorsqu’une crise survient sur le territoire communal, le maire assure la fonction de directeur des opérations de secours (DOS) aux termes de l’article L. 742-1 du code de la sécurité intérieure tant qu’il n’a pas sollicité le préfet pour prendre cette direction, en application de l’article L. 742-2 et suivant du même code. Dans une telle situation, le maire continue d’assurer, sur le territoire de sa commune, la responsabilité de la mise en œuvre des mesures de sauvegarde vis-à-vis de ses administrés, ainsi que l’ensemble des missions que le préfet peut être amené à lui confier, par exemple l’accueil de personnes évacuées. Les élus peuvent aussi être invités à intégrer le centre opérationnel départemental (COD).

En situation de crise, quelle qu’en soit l’origine, le préfet de département est l’autorité unique chargée d’assurer la cohérence et l’unité de l’action publique, notamment par la coordination de l’ensemble des acteurs publics, privés, associatifs et des collectivités territoriales. Pour ce faire, il a autorité sur l’ensemble des moyens publics et privés nécessaires à la protection des populations et à la satisfaction de leurs besoins prioritaires. Il recourt, au besoin, à la réquisition. Le service interministériel de défense et de protection civile de la préfecture (SIDPC) est chargé d’assurer le fonctionnement et l’animation du centre opérationnel départemental (COD), qui constitue la cellule de crise de la préfecture. En cas de crise majeure, un poste de commandement opérationnel (PCO) est créé et situé au plus près de la crise, dont le SDIS fournit la base. Dans le cas des incendies en Gironde à l’été 2022, deux PCO avaient dû être mobilisés, l’un à La Teste-de-Buch et l’autre à Landiras (puis, suivant l’évolution du feu, vers les communes de Villandraut et Langon).

Le préfet peut solliciter des moyens supplémentaires extra-départementaux auprès de l’état-major interministériel de zone (EMIZ).

En cas de situation de nature à entraîner un danger grave et imminent pour la sécurité, l’ordre ou la santé publics, le préfet de zone de défense et de sécurité peut autoriser temporairement le préfet de département à diriger l’action de l’ensemble des services et des établissements publics de l’État ayant un champ d’action territorial. Ceux-ci sont alors placés pour emploi sous son autorité, conformément aux dispositions de l’article L. 742-2-1 du code de la sécurité intérieure.

Votre rapporteur tient donc à souligner l’importance de maintenir le fonctionnement actuel du couple maire-préfet, qui a fait ses preuves en matière de gestion de crise (voir, ci-après le témoignage de M. Jean-Marc Pelletant, maire de Landiras). Reprenant une préconisation du rapport dit « Falco » ([104]), il lui paraît utile de réaffirmer ici l’autorité du préfet de département qui doit être, en cas de crise, le « seul et unique patron de la gestion de crise », les autres acteurs – directeurs d’agence et services de l’État – assumant un rôle de conseillers experts destiné à éclairer la prise de décision.

Bien que la relation actuelle entre le préfet et les maires soit, dans l’ensemble, tout à fait satisfaisante et généralement très adaptée à la gestion des situations de crise, la formation de ces élus en matière de sécurité civile demeure hélas insuffisante, ce qui conduit votre rapporteur à préconiser leur renforcement (voir III C 1).

b. La nécessaire clarification de l’articulation entre le rôle du couple maire-préfet et celui d’autres élus locaux

La loi dite « Matras » a institué la possibilité de réaliser des plans intercommunaux de sauvegarde. Ces outils, complémentaires de ceux des communes, permettent d’organiser la solidarité à l’échelle de l’intercommunalité en cas de crise. Dans le cadre des auditions menées par la mission d’information, votre rapporteur a eu le sentiment que les intercommunalités souhaitaient que se poursuive ce renforcement de leurs compétences, les représentants d’Intercommunalités de France ayant indiqué lors de leur audition que leur association n’avait pas vocation à « remettre en cause le rôle du maire, ni celui du préfet » mais que « la situation devrait progresser » ([106]). En revanche, les représentants de l’Association des maires de France (AMF) ([107]) ont semblé considérer que cette montée en charge des intercommunalités pouvait créer, sur le terrain, de la confusion, de la complexité, voire des rivalités, comme le soulignait Mme Stéphanie Bidault, chargée de mission risques auprès de l’association : « L’AMF est très attachée à la loi de 2004 qui répartit clairement les rôles entre maire et préfet. Mais les textes adoptés depuis cette date sont venus brouiller la lisibilité du dispositif. Je pense à la compétence Gemapi instaurée au profit des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, ou à la création des plans intercommunaux de sauvegarde (PICS) ».

Il paraît donc essentiel de rappeler que les intercommunalités ne peuvent ni ne doivent se substituer aux maires dans la direction des opérations de secours, au risque de créer une confusion et une complexité préjudiciables. En revanche, comme le soulignait M. Régis Banquet, président de Carcassonne Agglo, qui représentait Intercommunalité de France lors de son audition par la mission d’information, les intercommunalités assument, dans une logique de complémentarité, des missions dans le cadre de l’« avant-crise », notamment en matière d’anticipation, de pédagogie, de mémoire des crises passées et de prévention – la collecte de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) pour la réalisation de travaux leur incombant. De même, dans le cadre de l’« après-crise », les intercommunalités sont appelées à jouer un rôle d’accompagnement des communes, notamment pour assurer un prompt rétablissement des services nécessaires aux populations, tels que les services d’eau et d’assainissement en cas d’inondation ou de rupture des canalisations, par exemple.

Il en va de même pour les régions, qui ont vocation à jouer un rôle essentiel en matière d’aménagement du territoire et d’anticipation des crises.

Ainsi, ces collectivités locales n’ont pas vocation à intervenir directement dans la gestion des crises, si ce n’est pour offrir un appui à titre complémentaire, en mettant à disposition certains moyens, installations ou ressources, le rôle principal revenant bien au couple maire-préfet.

Les départements, bien qu’ils financent largement les SDIS, doivent également éviter de s’impliquer directement dans le pilotage de la gestion des crises, et inscrire leur action dans cette logique d’accompagnement matériel ou logistique, qui peut s’avérer très utile en pratique. Ainsi, au moment des incendies de l’été 2022 en Gironde, le département a contribué à accompagner les maires, « notamment en ouvrant les collèges pour accueillir les populations évacuées, en offrant un appui pour les personnes handicapées, ainsi que pour les personnes âgées en situation d’isolement, et en ouvrant un domaine départemental qui est une base de loisirs » ([108]). Ce domaine a permis l’accueil des pompiers et des militaires, ainsi que de renforts européens.

2. Les sapeurs-pompiers, au cœur des dispositifs de gestion de crise quelle qu’en soit la nature

a. L’organisation générale des sapeurs-pompiers

Les sapeurs-pompiers occupent une place centrale dans le cadre de la gestion de crise, quelle qu’en soit la nature. L’article R. 1424-43 du code général des collectivités territoriales affirme clairement cette position : « Le commandement des opérations de secours, exercé sous l’autorité du préfet ou du maire agissant dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police, est assuré par un sapeur-pompier professionnel ou volontaire, officier, sous-officier ou gradé, dans les conditions fixées par le règlement opérationnel ».

Au niveau départemental, les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) sont des établissements publics autonomes, administrés par un conseil d’administration comprenant entre 15 et 30 membres et constitué de représentants du département, qui est chef de file, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents (EPCI).

Chaque SDIS est dirigé par un officier supérieur de sapeurs-pompiers et placé sous la double autorité du préfet pour la gestion opérationnelle et du président du conseil d’administration pour ce qui relève de sa gestion administrative et financière. Le centre opérationnel du SDIS (CODIS) assure une veille permanente (24 heures sur 24) et coordonne les différentes interventions.

Votre rapporteur rappelle que les SDIS ont pour missions la prévention, la protection et la lutte contre les incendies. Ils concourent, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l’évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours et aux soins d’urgence. Les secours et les soins d’urgence aux personnes représentent 84 % des interventions. Les SDIS prennent également en charge leur évacuation, lorsqu’elles sont victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes, présentent des signes de détresse vitale, ou présentent des signes de détresse fonctionnelle justifiant l’urgence à agir.

Aux termes de l’article R. 1424-39 du code général des collectivités territoriales, les centres d’incendie et de secours sont les unités territoriales chargées des missions de secours. Ils sont créés et classés par arrêté du préfet en centres de secours principaux, centres de secours et centres de première intervention, en fonction du schéma départemental d’analyse et de couverture des risques (SDACR) et du règlement opérationnel (voir I A 1 du présent rapport pour la présentation des différentes catégories de centres, ainsi que l’évolution des effectifs de sapeurs-pompiers).

Le fonctionnement de ces centres est régi par un règlement opérationnel, arrêté par le préfet, après avis d’un comité technique départemental, de la commission administrative et technique des services d’incendie et de secours et du conseil d’administration. Il fixe les consignes opérationnelles relatives aux différentes missions des services d’incendie et de secours et détermine obligatoirement l’effectif minimum et les matériels nécessaires, en tenant compte de plusieurs prescriptions :

- Les missions de lutte contre l’incendie nécessitent au moins un engin pompe-tonne et six à huit sapeurs-pompiers ;

- Les missions de secours d’urgence aux personnes nécessitent au moins un véhicule de secours aux asphyxiés et blessés et trois ou quatre sapeurs-pompiers ;

- Pour les autres missions, les moyens doivent être mis en œuvre par au moins deux sapeurs-pompiers.

Le règlement opérationnel fait l’objet d’une publication aux recueils des actes administratifs de la préfecture et du service départemental d’incendie et de secours et d’une notification à tous les maires du département.

b. Le rôle central des sapeurs-pompiers : de soldats du feu à soldats des crises

Les sapeurs-pompiers assument des missions diversifiées, qui ne se limitent pas à la lutte contre les incendies. Dans le cadre de cette mission historique, l’action des sapeurs-pompiers est encadrée par une marche générale des opérations (MGO) de lutte contre l’incendie, qui ne doit pas être réduite à un simple enchaînement chronologique de différentes actions, mais qui doit refléter une approche globale de la lutte contre le sinistre. Les différentes étapes de cette MGO permettent d’appréhender très concrètement le rôle dévolu aux sapeurs-pompiers en cas de crise (voir encadré ci-après).

Dans l’ensemble des crises dont la mission d’information a souhaité examiner le déroulement pour en tirer des enseignements, les sapeurs-pompiers jouent un rôle opérationnel central, de leur participation aux différents organes de pilotage (COD, PCO) aux opérations de sauvetage et de lutte contre le sinistre sur le terrain.

De manière plus générale, une évolution des missions des sapeurs-pompiers est à l’œuvre, avec une activité globale accrue depuis la départementalisation, une tendance baissière en matière d’interventions contre les incendies mais en forte hausse en ce qui concerne le secours à la personne (voir tableaux des missions et des interventions figurant au I B 3 du présent rapport).

Cette approche en nombre moyen d’interventions doit cependant être nuancée : les missions de lutte contre les incendies ou les risques technologiques sont, par nature, plus longues et nécessitent l’engagement de davantage de personnels que les missions de secours à la personne. En pondérant le nombre d’interventions par la charge de celles-ci en hommes engagés à l’heure dans la mission, on obtient un tableau plus complet de la répartition de leurs activités : la lutte contre les incendies sollicitait 13 % des effectifs en 2021 (contre 20 % en 2002) tandis que le secours à la personne correspondait à 66 % des effectifs (contre 43 % en 2002) ([109]). Il faut noter, en outre, que les missions de prévention des risques assumée par les SDIS sont également en augmentation (voir précédemment, A du présent II).

Si, dans l’ensemble, la départementalisation des SDIS a permis une modernisation de l’immobilier, des équipements, de la formation et de l’encadrement des SDIS, les crises récentes témoignent du fait que, face à des évènements majeurs, les moyens dont disposent les sapeurs-pompiers doivent encore être adaptés et renforcés.

Le rapport 2022 sur le financement des SDIS précité relève plusieurs exemples qui confirment les témoignages entendus dans le cadre des auditions et des déplacements conduits par la mission ([110]). La tempête Alex, dans les Alpes-Maritimes, les 2 et 3 octobre 2020, a entraîné le décès de dix-huit personnes (la moitié n’a pas été retrouvée), dont deux sapeurs-pompiers en intervention et des dégâts considérables ; les systèmes de transmissions ont été rendus indisponibles pendant au moins les douze premières heures des opérations, et la majorité des routes impraticable pendant plusieurs jours, voire semaines. De même, les feux de forêts de l’été 2022 en Gironde et dans les Landes, particulièrement étendus et parfois simultanés, ont connu une progression pendant plusieurs jours sans pouvoir être fixés, malgré l’ampleur des moyens engagés pour les combattre.

Les services de secours des départements concernés ont ainsi été placés, provisoirement, dans les situations de quasi-impossibilité opérationnelle, rendant nécessaire la mobilisation de renforts importants – colonnes de renfort et moyens nationaux de sécurité civile – ce qui a permis de faire face au risque de rupture capacitaire.

Face à la multiplication des évènements climatiques majeurs et des crises transversales, il paraît donc essentiel de poursuivre cette modernisation tant des équipements dont disposent les sapeurs-pompiers que de leur formation (voir III du présent rapport).

c. Des sapeurs-pompiers assumant aujourd’hui des tâches qui devraient incomber à d’autres acteurs

Comme votre rapporteur l’a souligné dans sa présentation du périmètre des missions des acteurs de la sécurité civile (voir I B 3), il paraît essentiel de décharger les SDIS de missions non-urgentes dont ils se chargent du fait de dysfonctionnements d’autres institutions ou acteurs, publics ou privés. Plusieurs auditions, dont notamment celles des syndicats, de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) et l’Association nationale des directeurs des services d’incendie et de secours (ANDSIS), ont permis d’aborder cette question importante sur laquelle la mission souhaite attirer l’attention des pouvoirs publics.

La mise en œuvre de la loi Matras et la réforme des transports sanitaires urgents du 22 avril 2022, qui ont permis une baisse significative des carences ambulancières dont votre rapporteur a précédemment souligné l’ampleur, doivent être poursuivies et régulièrement évaluées afin de pérenniser cette tendance. Il faut noter, en outre, que les interventions d’aide à la personne ont augmenté de 77,3 % en raison du vieillissement de la population. Ces « sur-sollicitations » sont particulièrement préjudiciables pour deux raisons principales : elles mobilisent fortement les effectifs de sapeurs-pompiers, au détriment des interventions d’urgence, et elles contribuent à une démobilisation et à une dégradation de l’attractivité de ces fonctions.

La fermeture régulière de structures hospitalières et le phénomène de saturation des urgences entraînent des augmentations du temps de transport et d’attente des sapeurs-pompiers qui doivent être réduits. Il pourrait être fructueux, dans cette perspective, d’intégrer davantage les représentants des SDIS dans les conférences régionales de santé, les conseils de surveillance des agences régionales de santé (ARS) – qui sont présidés par les préfets de région – et, au niveau national, au sein du conseil national de l’urgence hospitalière (CNUH), comme le suggère la FNSPF.

Enfin, la persistance d’un nombre trop important d’incendies domestiques, à l’origine de 460 décès et 10 000 blessés et brûlés par an, invite à la mise en œuvre de nouvelles campagnes nationales d’information du public sur la prévention de ces risques et, en particulier, sur l’équipement des logements en détecteurs de fumée (DAAF), légalement obligatoire depuis 2015.

3. Une gestion de crise qui repose grandement sur des bénévoles et des volontaires dont l’intervention doit être valorisée

a. De nombreux bénévoles et volontaires qui participent à la gestion de crise dans le cadre associatif ou spontanément

Lorsque survient une crise, de nombreux bénévoles et volontaires prennent part à sa gestion, soit dans le cadre associatif, soit dans celui d’une initiative spontanée.

La mise en œuvre du plan ORSEC (voir B. 1 a) entraîne la mobilisation des associations agréées de sécurité civile, chargées de différents types de mission : opérations de secours, actions de soutien aux populations sinistrées ou encadrement des bénévoles lors des actions de soutien aux populations sinistrées. Les auditions menées par la mission ont mis en évidence la grande diversité des missions qui pouvaient échoir aux associations agréées dans un tel contexte : M. François Richez, président de la Fédération nationale de protection civile (FNPC), a insisté sur le soutien aux populations sinistrées, M. Stéphane Voisin, vice-président de la Fédération française de sauvetage et de secourisme (FFSS), sur les gestes de premier secours, tandis que M. Jean-François Sergent, président de la Fédération nationale de radioamateurs au service de la sécurité civile (FNRASEC), a mis en lumière un aspect moins connu de la participation des associations agréées à la gestion de crise en soulignant leur capacité à prendre le relais pour l’acheminement des transmissions officielles en cas de « shutdown ». M. Yann de Saint-Pol, administrateur et secouriste bénévole des Œuvres hospitalières françaises de l’ordre de Malte (OEHFOM), dit « ordre de Malte France », a, par ailleurs souligné que le rôle des membres des associations agréées de sécurité civile avait connu de fortes évolutions en fonction des crises : « La covid-19 nous a, quant à elle, fait entrer dans une crise sanitaire qui a été gérée par le ministère de la Santé, et non plus par le ministère de tutelle qui était celui de l’intérieur. Cela a changé un certain nombre de paradigmes et nous a amenés à constater une évolution des pratiques, notamment dans la réalisation de gestes dits invasifs, qui n’étaient pas dans les référentiels de sécurité civile, comme les tests nasaux ou la pratique de la vaccination ».

En parallèle de ces interventions structurées dans le cadre associatif, de nombreuses personnes se mobilisent pour faire face crise, manifestant ainsi leur solidarité. Cet élan de solidarité peut être extrêmement utile, voire déterminant, mais également poser des difficultés, notamment lorsque les citoyens prennent des risques inconsidérés qui mobilisent les forces de l’ordre ou les mettent en danger. Le rôle d’encadrement des bénévoles qu’assurent alors les associations agréées de sécurité civile est essentiel dans ce contexte.

b. La nécessité de mobiliser les bénévoles, utiliser pleinement leur secours, valoriser leur action et la sécuriser juridiquement

L’intervention des bénévoles et des volontaires dans un contexte de crise soulève plusieurs enjeux : celui de la pleine adéquation des missions qui sont confiées aux volontaires avec les compétences spécifiques qu’ils peuvent apporter, celui de la mobilisation de ces volontaires, mais aussi la valorisation de ces interventions et leur sécurisation juridique.

i. Des ressources sous-employées dans certains cas, par méconnaissance ou par prudence dans « le feu de l’action »

Les retours d’expérience pourraient permettre de mieux appréhender leur rôle afin d’en tirer tous les bénéfices, comme l’a souligné, lors de son audition par la mission, la sénatrice Nathalie Delattre. Cette dernière a décrit des limites posées à l’action de bénévoles, qui auraient pourtant pu éviter, dans le contexte des incendies en Gironde de l’été 2022, l’embourbement de véhicules de secours grâce à leur connaissance des lieux (voir encadré ci-dessous).

Les auditions ont également démontré que les associations de sécurité civile pouvaient être sous-employées, notamment du fait de la méconnaissance de certaines d’entre elles par l’autorité préfectorale. Le témoignage du président de la Fédération nationale de radioamateurs au service de la sécurité civile (FNRASEC) est, à cet égard, édifiant : « Nous passons énormément de temps, moi le premier, à prendre le téléphone pour expliquer à des services interministériels de défense et de protection civiles de la préfecture (SIDPC) qu’il existe des associations agréées, entre autres la nôtre, pour les communications. Les préfets changent environ tous les trois ans, et les SIDPC avec eux, ce qui rend les actions complexes, puisqu’ils n’ont parfois jamais effectué ce travail et ne sont donc pas au courant des procédures. Nous sommes donc souvent contraints, lors des crises, de devoir nous présenter à nouveau et réexpliquer notre rôle » ([111]). Votre rapporteur estime que de telles situations, qui peuvent occasionner une perte de temps ou de moyens potentiels lors de crises, sont d’autant plus regrettables que les associations agréées de sécurité civile devraient être bien identifiées par les préfectures – ne serait-ce qu’en raison de l’instruction régulière de leurs demandes d’agrément au niveau départemental.

ii. Des ressources parfois difficiles à mobiliser, lorsqu’elles existent

En outre se pose la question de la mobilisation des bénévoles et volontaires des associations agréées de sécurité civile, que leurs employeurs peuvent être réticents à libérer même en cas de crise ([112]) .

Les réserves communales de sécurité civile que votre rapporteur a souhaité valoriser en déposant une proposition de loi ([113]), constituent une réponse intéressante à cet enjeu. Elles sont régies par les articles L. 724-1 à L. 724-13 du code de la sécurité intérieure. Insuffisamment développées pour l’heure, ces réserves communales présentent, lorsqu’elles existent, une utilité reconnue par de nombreux acteurs. Le directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), M. Julien Marion, a confirmé cette analyse lors de son audition, soulignant l’efficacité des réserves communales et la marge de développement de ces dispositifs : « Il existe 639 [réserves communales de sécurité civile] : c’est bien, mais ce n’est clairement pas suffisant. Bien que les réserves communales de sécurité civile aient un fondement juridique, leur création est laissée à la libre initiative des élus. Notre constat est que certains d’entre eux se sont emparés de ce dispositif, ce qui est très positif – nous avons tous en tête des exemples dans lesquels la mobilisation de réserves communales de sécurité civile a joué un rôle déterminant dans la gestion d’une crise –, mais on peut clairement faire mieux dans un pays qui compte 36 000 communes » ([114]). Le développement de ces réserves, afin de mailler étroitement le territoire, est donc une priorité (voir III C 3 du présent rapport).

iii. Des interventions qui s’effectuent fréquemment hors réquisition et qui exigent une sécurisation juridique

Par ailleurs, les associations de sécurité civile ont fait état auprès de la mission de la nécessité de davantage sécuriser juridiquement les interventions des associations de sécurité civile dans un contexte de crise. Plusieurs d’entre elles ont, en effet, indiqué à la mission que leurs adhérents agissaient fréquemment dans un cadre insuffisamment déterminé, sans ordre écrit, avec un simple courriel ou un accord oral du maire. M. Stéphane Voisin, vice-président de la Fédération française de sauvetage et de secourisme (FFSS), a ainsi rapporté à la mission « des cas où le centre opérationnel départemental (COD) demande aux associations d’intervenir pour faire suite à la sollicitation d’un maire », précisant qu’ils attribuaient alors « l’action à la mission de soutien aux populations dévolue au maire, sans pour autant savoir avec certitude qui [était] le donneur d’ordres » ([115]). Lors de la même audition, M. François-Xavier Volot Delaunay, directeur aux affaires générales de la FNPC, a également mis l’accent sur les difficultés liées à l’action des associations engagée avant la réquisition : « Pour illustrer mes propos, je prendrais l’exemple de notre intervention actuelle dans le département du Pas-de-Calais : depuis environ trois semaines, ce sont jusqu’à 150 bénévoles qui sont mobilisés sur place, sans que nous n’ayons à ce stade reçu la réquisition (…) Je pense que chacune des associations autour de cette table pourra citer un exemple de difficulté d’obtention de réquisition, ce qui est dommageable pour l’intervention et finalement pour les citoyens. Nous sommes donc aujourd’hui face à deux options : intervenir sans attendre la réquisition, afin d’aider les populations, tout en prenant un risque financier et en faisant courir un risque à nos bénévoles, ou attendre. Mais si nous avions dû attendre, nous ne serions toujours pas dans le Pas-de-Calais aujourd’hui » ([116]). Il apparaît donc nécessaire, au regard de la situation sur le terrain, de simplifier les démarches administratives liées à la réquisition, comme le suggère la FNPC.

iv. La nécessité de mieux valoriser l’intervention des volontaires et bénévoles, en particulier dans le contexte de leur participation à la gestion d’une crise

Enfin, l’action des bénévoles et des volontaires dans un contexte de crise, qu’elle s’inscrive dans un cadre associatif ou spontané et individuel, doit faire l’objet d’une plus grande valorisation. La proposition de loi de M. Yannick Chenevard visant à reconnaître le bénévolat de sécurité civile ([117]) devrait permettre la mise en œuvre d’une plus grande reconnaissance, notamment en favorisant la délivrance de récompenses et de distinctions et en instaurant un label « employeur partenaire des associations agréées de sécurité civile ». Cependant, comme le soulignaient les associations auditionnées par la mission d’information, la reconnaissance de l’action des associations de protection civile passe par une plus grande mise en avant de leur rôle par les pouvoirs publics. Elles font le constat « que l’État, lorsque survient une crise, peut avoir du mal à admettre qu’il y ait besoin de bénévoles pour compléter l’action publique » ([118]), soulignant par exemple que dans le cadre de la visite du Président de la République dans le Finistère dans le prolongement de la tempête Ciaran, aucun représentant des associations de protection civile ne figurait dans la délégation officielle de la préfecture.

C. Un rÔle de soutien et de renfort nÉcessaire pour faire face aux consÉquences des catastrophes

1. La sécurité civile dans les efforts de reconstruction

La sécurité civile joue un rôle important dans le prolongement de la crise, dont les conséquences peuvent être durables. Cet accompagnement de moyen ou long terme prend plusieurs formes et fait aujourd’hui l’objet d’une insuffisante mise en valeur.

a. L’accompagnement des victimes et de leurs familles

Les auditions menées par la mission ont été l’occasion de mettre en lumière un aspect méconnu des missions de la sécurité civile dans le prolongement de la crise, celui de l’accompagnement des victimes et de leurs familles.

L’accent sur cette mission a été plus particulièrement mis par Mme Marie-Claude Desjeux, chargée des relations extérieures de la Fédération nationale des victimes d’attentats et d’accidents collectifs (FENVAC) ([119]), qui soulignait l’importance de la prise en charge adéquate des victimes et de leurs familles, mais aussi les enjeux attachés à l’annonce des décès aux familles. La FENVAC a ainsi accompagné plus de 8 000 victimes dans différents domaines, de la prise en charge lors de l’événement jusqu’au procès et ses suites, en passant par le suivi judiciaire et social, dans le cadre d’un suivi qui peut être mené pendant plus de dix ans. Elle a également insisté sur l’importance d’intégrer les associations de victimes aux prises de décisions pendant la crise, soulignant que « jusqu’en 2017, [la FENVAC participait] aux cellules de crise », ce qui lui permettait « d’être présente dans les premiers instants, au plus près des familles – par l’intermédiaire des centres d’accueil des familles (CAF) –, et de créer immédiatement des liens avec les victimes, puis de les suivre ».

Par ailleurs, l’audition de M. Érik de Soir, docteur en psychologie, membre de l’Association européenne de psychologie sapeur-pompier (AEPSP), a également mis en exergue l’importance, dans la période qui succède à une crise, « de constituer immédiatement un comité d’experts en urgence médico-psychologique, chargé d’élaborer un modèle de suivi pour les victimes, les familles des victimes et les intervenants » ([120]).

Votre rapporteur souhaite donc insister sur la nécessité de davantage formaliser le suivi des victimes, des familles de victimes mais également des intervenants – sapeurs-pompiers ou volontaires des associations de sécurité civile notamment – dans la période qui suit la crise, y compris sur le long terme. Il convient, à cet égard, de rappeler que l’intervention des secouristes dans certaines situations de crise (par exemple lorsqu’il existe un grand nombre de victimes en un même lieu, à la suite d’un accident ou d’un attentat) peut être traumatisante pour ces derniers. Compte tenu de leur exposition particulière à ce risque, il est nécessaire que les acteurs de sécurité civile participant à ces opérations de secours bénéficient effectivement d’un accompagnement psychologique afin d’éviter des séquelles plus durables. Il est également important qu’ils puissent faire l’objet d’une sensibilisation aux risques psychologiques : dans la mesure où ils sont les premiers intervenants sur un théâtre de crise, leur approche des victimes est essentielle pour éviter le développement de troubles post-traumatiques.

b. Le rôle de la sécurité civile dans les efforts de reconstruction

Dans l’immédiat après-crise, la sécurité civile assume, dans un premier temps, la sauvegarde des populations, qui passe par le maintien ou la reconstitution partielle des services nécessaires aux populations, permettant d’assurer l’hébergement, le ravitaillement, la circulation et l’information des personnes. Dans ce contexte, les bénévoles des associations agréées mettent en œuvre des actions d’accueil et d’assistance des populations jusqu’au rétablissement des services minimaux de la collectivité et au relogement de toutes les personnes impliquées.

Les associations de protection civile exécutent ensuite des missions de retour à l’habitabilité, en œuvrant notamment à la sécurisation des lieux, au nettoyage, au tronçonnage, au déblayage ou encore au pompage des eaux, en fonction du type de crise et de ses conséquences sur les infrastructures et le bâti. L’accompagnement des sinistrés est également important avec un soutien à la constatation des dégâts et à la remise en état des lieux d’habitation.

Sur le plus long terme, les associations départementales de protection civile (APC) accompagnent la collectivité sinistrée dans l’adaptation de sa réponse communale en cas de crise, notamment via l’analyse du retour d’expérience (Retex).

La DGPR, dans ses réponses écrites au questionnaire de la mission, a fait état d’attentes convergentes, exprimées par divers acteurs, visant à améliorer la gestion de l’après-crise, dont celle de pouvoir reconstruire plus vite après une catastrophe, mais aussi de pouvoir « mieux reconstruire », c’est-à-dire de ne pas reconstruire à l’identique. Cette reconstruction « post-crise » rejoint ainsi les politiques de prévention décrites précédemment (1 du II) et constitue un levier majeur d’amélioration de la résilience.

M. Xavier Pelletier, ancien préfet délégué à la reconstruction des vallées dans les Alpes-Maritimes, a insisté sur cette importance de la reconstruction après la crise, en mettant l’accent sur l’importance de tirer les leçons des évènements, mais aussi sur celle de consentir un effort de pédagogie vis-à-vis de populations dont les attentes ne prennent pas toujours en compte l’ensemble des exigences qui pèsent sur la reconstruction : « Par exemple, il ne faut pas mettre des parkings en zone inondable, puisqu’on sait très bien que les gens ont de mauvais réflexes : ils se mettent en danger pour sauver leurs véhicules, qui constituent ensuite des embâcles potentiels. Il est absolument essentiel de prendre en compte tous ces éléments, mais la résilience ne sera jamais absolue (…) Lors des premiers mois de la reconstruction, les gens ont considéré qu’on allait endiguer partout et qu’il n’y aurait à l’avenir plus aucune exposition aux risques. Or, c’est impossible. Tout d’abord, il y a une question de coût. Il s’agit également de notre capacité à mettre en œuvre des dispositifs qui ont, par ailleurs, un impact important sur la nature et les paysages, notamment » ([122]).

La reconstruction après une catastrophe constitue ainsi une phase méconnue de la gestion des catastrophes naturelles. Elle doit faire l’objet d’une plus grande prise en compte, d’une sensibilisation de l’ensemble des publics et d’un dialogue plus structuré entre les pouvoirs publics et les habitants, afin d’améliorer la résilience des territoires et d’en réduire les vulnérabilités.

2. Les retours d’expérience : une pratique riche d’enseignements pour l’avenir

Dans le contexte de l’« après-crise », la pratique du retour d’expérience (Rex ou Retex) s’est largement développée et imposée comme un outil incontournable, permettant de tirer les enseignements du terrain et d’accroître la résilience du système de sécurité civile. Elle peut être définie comme un « processus, approfondi et formalisé, d’observation des faits et de traitement de l’information, centré sur un ou des évènements, en vue de tirer des enseignements pour éclairer le passé et préparer l’avenir » ([123]). D’abord développée dans l’industrie, où elle a été appliquée à l’aéronautique et à l’industrie militaire au cours de la Seconde Guerre mondiale, la pratique du Retex a ensuite été mise en œuvre dans les secteurs du nucléaire et de l’aérospatial. En matière de risques naturels, elle a connu ses premiers développements dans le prolongement de la survenue de séismes. De nombreux domaines ont été plus récemment investis, dont notamment la santé, du fait de plusieurs grandes crises sanitaires.

Comme le rappelait M. Gabor Arany, sous-directeur adjoint de la planification de sécurité nationale au SGDSN : « On dit souvent du plan qu’il est la première victime de la crise. C’est malheureusement assez juste » ([126]). L’imprévisibilité qui accompagne nécessairement la gestion de crise sur le terrain rend la pratique du Retex absolument nécessaire.

La loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile met ainsi l’accent sur la nécessité d’améliorer la planification ORSEC en procédant à des Retex. La fiche du « mémento pour les maires » consacrée au retour d’expérience par l’Institut des risques majeurs (IRMA) ([127]) souligne les efforts méthodologiques de l’État en la matière, qui se traduisent notamment par la publication de guides destinés à encadrer le Retex, dont, par exemple :

- Un guide méthodologique consacré à « La conduite du retour d’expérience, éléments techniques et opérationnels », publié en 2006 par le Ministère de l’intérieur ([128]), ainsi que la synthèse des retours d’expérience publiée par le même ministère en 2013 ;

- Un guide de méthodologie du retour d’expérience de la direction générale de la santé (2019) ([129]) ;

- Un guide établi à la demande du ministère chargé de l’écologie, pour la réalisation des retours d’expérience Inondation (2019), co-rédigé par le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et le CEREMA ([130]).

Ces efforts d’exploitation des expériences concrètes de gestion de crise permettent d’améliorer constamment les pratiques et d’ajuster les moyens face aux risques et menaces.

Il paraîtrait intéressant à votre rapporteur de poursuivre et de renforcer cette pratique du Retex. Il lui semble qu’à l’issue d’une crise, les Retex sont trop fréquemment réalisés en « silo », ne rendant finalement compte que d’une partie de l’expérience. La crise de la covid-19 en témoigne, avec la réalisation de très nombreux Retex, effectués à différents moments de la crise et impliquant les différentes catégories d’acteurs et de témoins dans le cadre d’études séparées ([131]).

La crise de la covid-19 a également souligné l’intérêt de faire davantage de place aux citoyens et usagers dans les Retex concernant de grandes crises transversales ([132]). Dans le contexte d’un tout autre type de crise, le témoignage de Mme Nathalie Delattre, sénatrice de la Gironde, qui a assisté à la gestion des feux de forêt de l’été 2022 dans son département, souligne l’intérêt de prendre en compte l’ensemble des expériences vécues pendant une crise : « J’ai porté sur les événements un regard de citoyenne, en contact avec les décideurs. Le recul aidant, j’ai dressé dans ma note un certain nombre de constats » ([133]).

Votre rapporteur encourage donc le développement d’une pratique du Retex plus systématique, plus encadrée méthodologiquement et plus interministérielle, notamment pour dresser le bilan des grandes crises transversales. Il souhaite également insister sur la nécessité de faire davantage de place, dans le cadre de ces Retex, à la parole des victimes et des témoins, afin de ne pas cantonner l’exercice à la seule prise en compte de la parole des décideurs et des acteurs de la gestion de crise.

3. La responsabilité des assureurs : un enjeu critique alors que se multiplient les crises

Dans le contexte de l’après-crise se pose la question de l’indemnisation des pertes et dégâts, ainsi que celle des assurances contre les catastrophes naturelles et l’ensemble des risques majeurs.

La reconnaissance d’une commune en état de catastrophe naturelle par arrêté est le préalable nécessaire à l’indemnisation par les assureurs des biens assurés des particuliers, des entreprises et des collectivités, touchés par des phénomènes naturels non assurables. Cette procédure vise à identifier les communes qui ont subi un phénomène naturel anormalement intense et pour les habitants desquelles une indemnisation sur le fondement de la garantie catastrophe naturelle devra être mise en œuvre.

Cette reconnaissance préalable est prévue par l’article L.125-1 du code des assurances, car si l’indemnisation effective des sinistrés s’appuie sur le secteur privé de l’assurance, le financement du dispositif repose quant à lui sur d’autres acteurs :

- La Caisse centrale de réassurance (CCR), réassureur public dont les capitaux appartiennent à l’État. Elle couvre, dans son champ d’habilitation, les catastrophes naturelles, les attentats et les conséquences d’actes de terrorisme, les risques exceptionnels en matière de transport et ceux liés à la responsabilité civile des exploitants d’installations nucléaires ;

- Sur le budget de l’État qui garantit l’ensemble du dispositif en cas de catastrophe de très grande ampleur dépassant les provisions financières de la CCR et des assureurs.

L’État détermine les territoires qui ont subi un phénomène naturel présentant une intensité suffisamment anormale pour justifier la mise en œuvre de la garantie catastrophe naturelle. La DGSCGC est chargée de l’animation de la procédure de reconnaissance préalable de l’état de catastrophe naturelle à l’échelle nationale et du secrétariat de la commission interministérielle catastrophes naturelles.

Ainsi, la mission catastrophes naturelles :

- Anime le réseau des services déconcentrés de l’État au niveau départemental qui sont chargés de réceptionner et de contrôler la conformité des demandes communales de reconnaissance, puis de constituer les dossiers destinés à être présentés en commission interministérielle ;

- Instruit les dossiers communaux validés par les préfets de département et propose à la commission interministérielle un avis sur chacun des dossiers.

La mission catastrophe naturelle instruit entre 6 000 et 8 000 demandes de reconnaissance communale par an depuis 2018.

Une commission interministérielle est responsable de la rédaction des projets d’arrêtés interministériels portant reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, établis sur la base des avis simples adoptés par la commission interministérielle, ainsi que du suivi de leur signature et de leur publication au Journal officiel.

La commission rend des avis tant sur des événements naturels très localisés que sur des événements de grande ampleur qui peuvent concerner plusieurs départements – dont, par exemple, les cyclones Irma et Maria survenus aux Antilles septembre 2017, les crues du printemps 2018 et les inondations dans l’Aude en octobre 2018, le séisme du Teil en novembre 2019, la tempête Alex en octobre 2020 et les inondations en Guyane en janvier 2022, le séisme survenu à la Laigne en juin 2023 et les inondations touchant le Pas-de-Calais, en novembre 2023.

La Cour des comptes, dans son rapport de juin 2023 précité, souligne que le « dispositif [est] globalement équilibré à ce jour, hormis en ce qui concerne la capitalisation pour des événements naturels extrêmes et à la fréquence de survenue très faible » ([134]). Le même rapport met cependant en exergue des inquiétudes quant à l’avenir de ce régime, compte tenu du changement climatique et de l’évolution générale des risques : « l’accumulation de « chocs » de toutes natures (sanitaire, naturelle, économique, etc.) pourrait à terme remettre en cause l’ensemble de ce modèle : des risques plus transverses, interconnectés et, en un mot, globaux, fragilisent le principe de mutualisation, qui est le fondement du modèle d’assurance actuel ». Il convient donc dès à présent d’engager une réflexion sur l’avenir du modèle assurantiel français, en accentuant l’investissement dans la prévention des risques, comme le préconisent tant la Cour des comptes ([135]) que le Conseil économique, social et environnemental ([136]).

Dans le cadre d’une telle réflexion, la notion de « valeur du sauvé » pourrait permettre des évolutions intéressantes. Récente et encore difficile à traduire sur le plan opérationnel, la valeur du sauvé constitue nouvelle modalité de mesure de l’efficacité des SDIS, prenant en compte les vies sauvées, les souffrances évitées et la valeur des biens préservés, ainsi que l’ensemble des coûts économiques réduits grâce à l’intervention des sapeurs-pompiers. Même s’il reste à mettre en place une méthodologie harmonisée et fiable en ce domaine, la prise en compte de la valeur du sauvé permettrait une meilleure prise en compte des externalités positives (ou bénéfices indirects pour d’autres acteurs) résultant de l’action des SDIS ([137]).

En outre, la participation au financement des SDIS des assureurs, qui y prennent d’ores et déjà part dans le cadre de la taxe spéciale sur les contrats d’assurance (TSCA), pourrait être renforcée par la création d’un fonds alimenté par une contribution du secteur assurantiel, reposant notamment sur la valeur du sauvé ([138]).

III. Des dÉfis majeurs doivent être relevÉs, avec la mobilisation de l’État et de toute la sociÉtÉ, pour Consolider notre modèle de protection et de sÉcuritÉ civiles

Le modèle français de protection et de sécurité civiles, en dépit de son organisation généralement perçue comme efficace grâce notamment à la mobilisation et la complémentarité des forces mobilisées, est toutefois confronté à de multiples défis majeurs, au premier rang desquels les tensions créées par la nette augmentation des risques naturels, elle-même favorisée par un dérèglement climatique dont les effets sont de plus en plus sensibles.

Le dÉfi climatique : un enjeu majeur, dont les consÉquences pour la sÉcuritÉ civile doivent Être anticipÉes

Si les risques naturels, du fait de leur tendance confirmée à l’augmentation, méritent une attention toute particulière, justifiant des développements plus étendus dans le présent rapport, il convient toutefois de rappeler que d’autres risques ou événements exceptionnels peuvent aussi mettre à l’épreuve nos forces de protection et de sécurité civile. La mission d’information y a d’ailleurs consacré plusieurs auditions et tables rondes ([139]).

Il peut s’agir de risques industriels ou technologiques, tels que l’incendie de l’usine Lubrizol, survenu à Rouen en 2019 et dont la gestion, malgré la réactivité des services de l’État et l’absence de décès, a suscité certaines interrogations sur la préparation et l’information des élus comme de la population, comme la mission a pu le constater en effectuant un déplacement sur les lieux le 30 novembre dernier. De même, l’explosion d’une violence exceptionnelle d’un stock de nitrate d’ammonium dans l’usine d’engrais et de produits chimiques d’AZF à Toulouse, survenu le 21 septembre 2001 et qui avait causé la mort de 31 personnes ainsi que des milliers de blessés, constitue un autre exemple marquant de catastrophe industrielle.

En outre, les risques nucléaires et radiologiques, biologiques et chimiques (NRBC), qu’ils résultent d’un acte hostile ou d’un accident, ne doivent pas être négligés compte tenu de leur particulière gravité ([140]). La menace NRBC, loin d’avoir reculé depuis une trentaine d’années avec la fin de période de la Guerre froide, connaît au contraire une recrudescence entre les mains d’acteurs plus diversifiés, et fait l’objet d’une stratégie de défense spécifique, sous le contrôle notamment du ministère des Armées et du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).

Les risques peuvent aussi être de nature sanitaire, en particulier du fait des risques croissants de pandémie, phénomène mondial qui pourrait être accéléré par l’évolution des modes de vie (notamment l’urbanisation) et le déplacement des populations. Ainsi, la grave crise sanitaire provoquée par l’épidémie de Covid-19, qui a conduit notamment à plusieurs périodes de confinement de la majeure partie de la population, a également mis en tension nos moyens de protection et de sécurité civile.

Votre rapporteur souligne que cette épreuve collective, surmontée en particulier grâce à la mobilisation des professionnels et de très nombreux volontaires, a mis en lumière l’importance de la coordination avec les services de santé et la nécessité de disposer d’une agilité accrue dans l’organisation administrative face à des circonstances exceptionnelles. Ces enseignements sont clairement ressortis de la table ronde organisée à ce sujet par la mission le 15 février dernier, avec la participation de représentants de la direction générale de l’offre de soins (DGOS) et de la direction générale de la santé (DGS) du ministère du Travail, de la Santé et des Solidarités, ainsi que des agences régionales de santé du Grand Est, d’Île-de-France et de Nouvelle-Aquitaine (voir aussi III A 1 b ii du présent rapport).

Enfin, notre modèle de protection et de sécurité civiles est aussi confronté à des risques sécuritaires importants. Il peut alors s’agir :

- d’attentats simultanés ou de grande ampleur, comme ceux survenus le 13 novembre 2015 en région parisienne ou le 14 juillet 2016 à Nice ;

- de possibles entreprises de déstabilisation informationnelle ou d’attaques informatiques de grande ampleur ;

- ou encore de l’organisation de grands événements ou manifestations internationales, tels que l’organisation, prévue aux mois de juillet et août prochains, des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024.

Là encore, une organisation administrative agile et réactive, appuyée sur des moyens dédiés, ainsi que la mobilisation (comme la reconnaissance de l’aide complémentaire pouvant être fournie par les volontaires et bénévoles) apparaissent nécessaires pour protéger efficacement la population et secourir rapidement les victimes. Ces enjeux ont fait l’objet d’une attention particulière de la mission. C’est ainsi qu’elle a procédé, le 18 janvier dernier, à l’audition de M. Gabor Arany, sous-directeur adjoint de la planification de sécurité nationale au SGDSN, ou encore qu’elle a organisé, le 25 janvier, en présence notamment de représentants de la préfecture de police de Paris, une table ronde consacrée au rôle de la sécurité civile dans le cadre de la préparation et du déroulement de grands évènements, notamment les Jeux olympiques de l’été de 2024 ([141]) (voir aussi II A 3 du présent rapport).

1. L’apparition et la multiplication de risques naturels liés au changement climatique

Au cours de l’ensemble des auditions et déplacements menés par le rapporteur, un consensus s’est clairement dégagé pour considérer la multiplication des crises liées au changement climatique – et ses conséquences inédites sur la capacité d’action des acteurs de la sécurité civile – comme le plus grand défi auquel devra faire face notre modèle de sécurité civile.

Devant la multiplication des risques liés au changement climatique, « nous devons collectivement nous habituer à voir l’exception devenir la norme », comme le soulignait M. Julien Marion, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC).

Votre rapporteur entend ici présenter l’état de la connaissance actuelle de l’accélération des risques naturels en raison du changement climatique, ainsi que leurs conséquences pour le modèle français de sécurité civile.

a. La multiplication des risques naturels

La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) s’est engagée dans une démarche prospective, afin d’être en mesure d’anticiper et d’adapter la réponse de la sécurité civile face à au changement climatique à horizon 2050. Avec l’aide des opérateurs de l’État et du Haut conseil pour le climat, elle établit une cartographie du développement des risques naturels sur le territoire métropolitain et ultramarin (voir carte de synthèse ci-après).

carte de SYNTHÈSE de l’ÉVOLUTION des risques sous l’effet du changement climatique

Source : DGSCGC, Adaptation de la sécurité civile face aux défis climatiques à l’horizon 2050.

i. Le risque incendie

Cœur de mission des acteurs de la sécurité civile, le risque incendie est, selon les projections climatiques, appelé à s’intensifier sur l’ensemble du territoire métropolitain. En 2022, 6 870 communes sont exposées aux risques de feux de forêt.

Le rapport d’information sur les feux de forêt et de végétation publié en août 2022 par le Sénat ([142]) identifie quatre paramètres renforçant le risque incendie pour les années à venir :

– Une intensification du risque, avec une hausse de 80 % des surfaces brûlées d’ici 2050 ;

– Une extension géographique, puisque près de 50 % des forêts pourraient être concernées par un risque incendie élevé, contre seulement, un tiers en 2010. Cette extension est corroborée par le DGSCGC, qui souligne la singularité des récents épisodes d’incendies : « En 2022, plus de la moitié des départs de feu sont survenus au nord de la Loire et nous avons été confrontés à des situations graves dans des départements que l’on pensait à l’abri, en particulier le Finistère, les Vosges et le Maine-et-Loire » ;

– Une extension temporelle, prenant la forme d’une multiplication par trois de la durée de la période de risque incendie élevé. En effet, selon la DGSCGC, le nombre de jours correspondant à un danger « sévère » dans l’aire méditerranéenne s’élèvera à 3 mois en 2055, contre un mois et demi aujourd’hui ;

– Le développement d’incendies de végétation ou de terres agricoles (feux de friches). Cet élément a également été rappelé par le représentant du SDIS de la Somme lors de son audition par la mission d’information : « Comme tous les départements français, nous observons une récurrence inquiétante des crises. Des risques auparavant aléatoires surviennent désormais tous les deux ou trois ans : alors que les feux de champ, de blé sur pied ou de récoltes n’ont jamais été un sujet d’inquiétude en zone Nord, nous avons dû assurer durant les étés 2019 et 2022 des engagements opérationnels très importants pour y faire face, allant jusqu’à deux tiers des personnels disponibles. Nous avons également connu des tempêtes et tornades particulièrement violentes. Pour résumer, l’intensité des événements s’est accrue. Notre fonctionnement atteint ses limites, et nous ne sommes pas à l’abri d’une rupture capacitaire. »

L’assèchement des sols et des végétations, la multiplication des épisodes parasitaires ainsi que la raréfaction de la ressource en eau contribuent également à l’inflammabilité des zones forestières et rurales, ainsi qu’à la réduction de la capacité d’écopage pour les canadairs.

La DGSCGC dresse un constat alarmant concernant les répercussions de l’accroissement du risque incendie pour le modèle de sécurité civile : « Le délai d’intervention permettant de maîtriser un départ de feu en phase initiale va se réduire, forçant les moyens de lutte terrestres et aériens à intervenir toujours plus précocement avant que les incendies ne deviennent non maîtrisables. Les secteurs moins exposés ne sont pas suffisamment dotés en moyens opérationnels. La généralisation du risque à une plus grande partie du territoire implique une mise en tension de la ressource d’autant plus critique si la période estivale s’étend de juin à octobre. Les moyens nationaux dans leur configuration actuelle ne peuvent pas couvrir un risque généralisé, ne serait-ce qu’à la moitié sud. Par ailleurs, le principe de solidarité nationale éprouvé chaque été (colonne de renfort feux de forêt) peut être mis à mal et constitue un important point de fragilité » ([143]).

L’extension du risque incendie à de nouveaux territoires peut également concourir à la multiplication des crises ou à l’avènement de « crises dans la crise », dues à la nouveauté du phénomène. La DGSCGC mentionne notamment les risques de chutes de bloc, de glissements ou de laves torrentielles sur ces zones, rendant encore plus lourde et complexe l’intervention des forces de sécurité civile.

ii. Le risque inondation

Selon les dernières estimations disponibles, 18,5 millions d’habitants et 23 000 communes sont sujets aux risques d’inondation par submersion marine ou par débordement des cours d’eau ([144]). Le nombre d’inondations a plus que doublé en vingt ans, et représente aujourd’hui 56 % des catastrophes naturelles reconnues par l’État.

Nombre d’ÉVÉNEMENTS dommageables recensÉs en france

Source : MTES, DGPR et SRNH

Comme pour le risque incendie, le risque inondation s’étend sur des zones géographiques plus larges qu’auparavant, du fait de l’augmentation des épisodes de précipitations extrêmes sur certains territoires, notamment dans les régions de Bretagne, de Normandie et du Nord, où le nombre d’inondations pourrait connaître une augmentation de l’ordre de 50 à 75 % d’ici 2050.

Les épisodes d’inondations pourraient également être plus étendus sur l’année, le SDIS de l’Hérault indiquant à titre d’exemple que les inondations liées aux épisodes cévenols surviennent désormais jusqu’en janvier, alors qu’elles étaient auparavant cantonnées au mois d’août.

S’agissant des zones de montagne, les représentants de l’ANEM ont également alerté le rapporteur sur les conséquences de la fonte des glaciers, qui transforme les territoires par la formation de lacs et de retenues collinaires accentuant également le risque de crue.

La DGSCGC note que, « face à l’imprévisibilité de certains événements tels que les orages et les problématiques de ruissellement, le prépositionnement des moyens sera complexe et ne suffira pas pour répondre aux inondations. »

iii. Les vagues de chaleur

Les projections du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) démontrent que les températures moyennes continueront d’augmenter dans les décennies à venir, entraînant une multiplication des périodes de fortes chaleurs.

Ainsi, Météo-France relève trois fois plus de vagues de chaleur sur les trente-cinq dernières années que sur les trente-cinq précédentes. Selon les scénarii de réchauffement planétaire les plus pessimistes, un événement extrême qui ne survenait qu’une fois tous les dix ans dans les années 1900 pourrait se produire 6 à 9 fois par décennie à partir de 2050, avec une intensité supérieure de 2,6 à 5,1 degrés de plus qu’au XXème siècle.

Selon la DGSCGC, « les conditions climatiques et sanitaires pourraient avoir un fort impact sur la société et les individus, au point où le système de santé tel qu’il est dimensionné et organisé aujourd’hui serait probablement débordé (générant des crises comme la pandémie du SARS-COV-2 où les capacités d’accueil hospitalières ont été dépassées). L’accumulation et le caractère inédit des périodes de fortes chaleurs et des épidémies se traduiront par une sollicitation plus fréquente des acteurs de la Sécurité civile, au travers de situations d’accroissement significatif du nombre d’activité SUAP (malaises hyperthermiques, noyades en eaux intérieures, des feux de végétation ou encore lutte anti-vectorielle, du soutien médical NRBC…) et de soutien dans la conduite de missions d’assistance aux populations (ravitaillement en eau, etc.). Ces épisodes, s’ils deviennent fréquents et s’étendent dans le temps pourraient entraîner des situations de tension capacitaire majeures. » ([145])

La DGSCGC souligne également que la hausse tendancielle des températures pourrait engendrer une dégradation des infrastructures et du matériel. L’organisation même des effectifs de secours pourrait être affectée, le modèle actuel ne permettant plus d’offrir des conditions matérielles et sécuritaires suffisantes à la protection des sapeurs-pompiers, et les techniques opérationnelles étant dépassées. Lors de son audition par la mission d’information, M. François-Xavier Fort, enseignant-chercheur en droit public à l’Université de Montpellier, soulignait à ce titre la nécessité d’envisager le faible accès à la ressource en eau, y compris dans la lutte contre les incendies, dans les décennies à venir.

b. L’effet domino fait craindre des crises multiples et simultanées, ne se limitant plus aux seules crises naturelles

i. Les risques technologiques et industriels

L’urbanisation et l’industrialisation de nos territoires conduisent au renforcement des risques liés à la perturbation des grandes infrastructures par des phénomènes climatiques. En effet, la concentration démographique dans des pôles urbains, soutenue par la construction d’infrastructures en réseau (transport, énergie), et le déploiement de pôles industriels peuvent conduire, en cas de crise d’origine naturelle, à des réactions en chaînes laissant craindre l’apparition de « multicrises » ou de « crises dans la crise ».

Les réseaux ferroviaires, aéroportuaires ou autoroutiers sont particulièrement vulnérables face à la multiplication des périodes de températures extrêmes, des fortes précipitations ou des incendies, laissant craindre l’apparition de crises dites « NaTech », c’est-à-dire une crise de nature technologique résultant d’un évènement naturel. Ces crises représentent aujourd’hui une part faible des accidents industriels (2 %), mais sont en augmentation selon l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris).

La DGSCGC identifie deux principales conséquences pour la sécurité civile :

– une modification de la doctrine des acteurs de sécurité civile afin de tenir compte des évolutions des infrastructures et des réseaux (enterrement d’infrastructures, adaptation des centrales nucléaires, modification de la production énergétique) ;

– un risque de rupture capacitaire, du fait de l’allongement de la durée des missions, de la diversification des attentes et du risque de simultanéité des crises.

M. Patrick Lagadec, chercheur spécialisé dans la gestion du risque et de la crise, a notamment souligné, lors de son audition par la mission, que « l’enjeu pour les années à venir est de savoir faire face à des événements hors échelle, avec des effets systémiques rapides, plusieurs crises simultanées et beaucoup d’inconnues. […] Le danger, pour les décideurs en matière de sécurité civile, serait alors de ne se préparer qu’à répondre mieux, et plus rapidement, aux scénarios connus, plutôt que de préparer une réponse à l’inconnu » ([146]).

ii. Les risques sanitaires

La mission d’information a souhaité insister sur les enjeux attachés à la gestion des grandes crises sanitaires, dont la pandémie de Covid-19 constitue un exemple particulièrement marquant. Une table ronde a ainsi été organisée le 15 février dernier, afin d’aborder avec précision le rôle de la sécurité civile dans le cadre des crises sanitaires majeures. Le changement climatique et l’évolution des risques sanitaires sont très intimement liés : comme le souligne l’Organisation mondiale de la santé (OMS), « le changement climatique a des répercussions sur la santé de multiples façons, et entraîne notamment des décès et des maladies dus à des phénomènes météorologiques extrêmes de plus en plus fréquents, comme les vagues de chaleur, les tempêtes et les inondations, la perturbation des systèmes alimentaires, l’augmentation des zoonoses, des maladies d’origine alimentaire et à transmission hydrique ou vectorielle, ainsi que des problèmes de santé mentale » ([147]).

Le bouleversement climatique modifie donc la nature des crises sanitaires, leur fréquence et leur ampleur. La multiplicité de ces risques a été rappelée, lors de la table ronde précitée, par le docteur Jean-Marc Philippe, conseiller médical à la direction générale de la santé (DGS) du ministère du Travail, de la Santé et des Solidarités : « Les risques sanitaires sont multiples. Pour commencer, nous devons répondre au risque infectieux, aussi appelé risque épidémique et biologique, en adoptant une approche « Une seule santé » (santé environnementale, santé animale et santé humaine). Des agents infectieux émergent ou réapparaissent, comme le montre l’épidémie de rougeole en Europe, qui est due pour partie à un déficit vaccinal. Nous observons aussi des zoonoses et des arboviroses, qui constituent une préoccupation majeure. Les arboviroses sont des maladies virales transmises par des moustiques, comme la dengue, le chikungunya ou le zika ».

Auditionné par la mission, M. Laurent Dalmas, directeur de la qualité, de la performance et de l’innovation de l’ARS du Grand Est, a rappelé que la résilience du système de santé reposait notamment sur la préparation des acteurs, soulignant l’importance du dispositif régional d’organisation de la réponse du système de santé en situations sanitaires exceptionnelles (Orsan) : « D’autres plans complètent [le dispositif Orsan]. Cette démarche se rencontre aussi dans le champ sanitaire avec le plan Blanc, et dans le domaine médico-social avec le plan Bleu. Elle fait partie d’un dispositif global de gestion des tensions hospitalières et événements sanitaires exceptionnels. J’ajoute qu’un plan Blanc est en cours d’élaboration pour la médecine libérale, impliquant les maisons de santé et les communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS). Le succès du dispositif résulte de la coconstruction de la réponse et de la préparation (formations, exercices et retours d’expérience) ».

2. L’anticipation et l’adaptation face aux risques naturels : un enjeu organisationnel et technologique pour les acteurs de la sécurité civile

Devant le constat de la multiplication des crises liées aux risques naturels et aux enjeux climatiques, notre modèle de sécurité civile a d’ores et déjà entamé sa transformation, en renforçant ses dispositifs d’anticipation et d’adaptation. Ces derniers doivent permettre de mieux détecter la survenance de crises en captant les signaux faibles, mais également d’être en mesure de rendre les territoires exposés et les acteurs de la sécurité civile mobilisés plus résilients face à ces nouveaux aléas.

a. Le rôle central de la direction générale de la prévention des risques (DGPR) et de ses opérateurs pour analyser et identifier les risques liés aux enjeux climatiques

i. Le rôle de la DGPR

Créée le 11 janvier 1994, la direction générale de la prévention des risques (DGPR) a pour mission d’identifier et de quantifier l’ensemble des risques pour mener les politiques de prévention adaptées et renforcer la résilience du territoire (voir II A 2).

Les services de la DGPR ont ainsi pu anticiper, à l’aide du modèle de vigilance « Vigicrues », couplant prévisions de précipitations et modèles hydrologiques, une hausse significative du débit des cours d’eau dans le département des Alpes-Maritimes en octobre 2023. Cette alerte a permis aux autorités publiques de procéder à plus de 300 évacuations préventives des populations exposées avant l’arrivée de la tempête Aline.

Pour mener à bien ces missions, la DGPR s’appuie sur les opérateurs de l’État, auxquels elle accorde des subventions pour charge de service public, ainsi que sur des équipes de recherche (CNRS, UGE, IPGP), afin d’améliorer la connaissance des différents aléas naturels (inondation, submersion marine, incendie de forêt, mouvement de terrain, avalanche, séisme, etc.) et les techniques de prévention et de protection.

Afin de structurer les actions menées sur les risques naturels, la DGPR a demandé aux opérateurs de co-construire des documents synthétiques nommés « feuilles de route » ([148]). Celles-ci, prenant la forme de fiches qui définissent des « lignes directrices » et contiennent des plans d’action, ont pour but de favoriser la coopération entre les acteurs concernés, d’identifier les possibles difficultés, de fixer des objectifs et de définir des stratégies pour les atteindre. Elles visent notamment à s’assurer que les opérateurs soient en mesure de recueillir les données, de suivre l’évolution du changement climatique et la survenue des risques, d’étudier la vulnérabilité des populations exposées aux risques et de définir une méthodologie partagée de vigilance, d’adaptation et de prévention face aux risques, en répartissant des actions clés entre les opérateurs.

Extrait de la feuille de route pour les risques induits par le ruissellement – détail des actions stratÉgiques prioritaires

La recherche et l’innovation ne sont pas au cœur des activités de la DGPR, mais elle veille toutefois à soutenir différents travaux pouvant venir alimenter les politiques de prévention des risques. À ce titre, elle apporte son soutien aux actions de recherche et développement et aux projets menés par différents opérateurs de l’État. Les partenariats en matière de recherches et développement (R&D) prennent la forme de conventions établies avec ces opérateurs. L’INRAE bénéficie par ce biais d’un budget de 2 millions d’euros par an en moyenne, répartis entre plusieurs axes : prévision des inondations, sécurité des ouvrages hydrauliques, prévention des inondations, études économiques, et risques en montagne.

La DGPR soutient également des projets multi-opérateurs, notamment le projet Explore 2, qui vise à évaluer la ressource en eau à l’horizon 2100, et qui bénéficie d’un financement DGPR de 200 000 euros. La DGPR apporte son soutien au développement d’outils de surveillance innovants, tels un planeur sous-marin destiné à assurer la surveillance des émissions de fluides du sous-sol marin, qui a été mis en place dans le secteur de Mayotte à la suite de l’émergence du volcan sous-marin Fani Maoré survenu en 2018.

S’agissant des spécificités des risques naturels auxquels sont exposés les territoires ultra-marins, la DGPR travaille également avec la mission d’appui à aux politiques publiques de prévention des risques naturels majeurs outre-mer (MAPPPROM).

ii. Le rôle des opérateurs

Afin de renforcer les capacités d’analyse, de suivi, de vigilance et d’anticipation des acteurs de la sécurité civile face aux risques climatiques, la DGPR travaille en collaboration avec des opérateurs, permettant l’étude sur le temps long des phénomènes, tout comme une alerte réactive en cas de crise.

Météo France

Établissement public à caractère administratif, Météo France voit ses missions fixées par le décret du 18 juin 1993, modifié en 2016. L’article 2 dudit décret stipule que l’opérateur « exerce les attributions de l’État en matière de sécurité météorologique des personnes et des biens. À ce titre, il assure, conformément aux dispositions réglementaires en vigueur, et s’il y a lieu dans le cadre de conventions, la satisfaction des besoins exprimés, notamment par les services chargés en métropole et outre-mer de la sécurité civile, de la prévention des risques majeurs et de la sûreté nucléaire. Il exerce auprès de ces services un rôle d’expertise dans les domaines de sa compétence. Il contribue également, par ses informations et son expertise, à l’élaboration des politiques publiques en matière de changement climatique ».

Les activités de Météo-France visent en premier lieu à assurer la sécurité météorologique, notamment en informant les autorités et les citoyens sur les phénomènes météorologiques dangereux, en particulier grâce à la carte de vigilance et en apportant un soutien aux services de l’État (sécurité des transports dont le trafic aérien, contribution à la lutte contre les feux de forêt avec la sécurité civile, soutien aux forces armées, etc.). Météo-France exerce donc un rôle d’anticipation de la crise, en alertant les pouvoirs publics, ce pourquoi il travaille en lien constant avec la DGSCGC, la DGPR et la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN). À titre d’exemple, en 2022, 98,6 % des évènements les plus intenses ont bien fait l’objet d’un avertissement par une vigilance rouge ou orange.

Ces dispositifs de suivi et d’alerte font l’objet d’améliorations constantes, comme l’extension à 2 jours du dispositif de la vigilance (au lieu de 24 heures précédemment) et un début d’information infra-départementale pour les phénomènes « vagues/submersion » et « avalanches ». Une prévision de phénomènes météorologiques dangereux jusqu’à 7 jours a également été rendue disponible pour le grand public ainsi que la cartographie des communes concernées par un avertissement de Pluies Intenses (dit APIC). Depuis 2023, Météo-France a également mis en un dispositif Météo des forêts indiquant l’exposition au risque de feux de forêts à l’échelle départementale.

Par ailleurs, une partie des activités de Météo-France vise également à conserver des données relatives au climat, à élaborer le diagnostic du changement climatique et prévoir le climat futur, ou encore à développer des services climatiques en appui aux stratégies d’adaptation des territoires et des acteurs de la sécurité civile. Météo-France s’est ainsi développé afin de devenir un acteur central dans le recueil et l’analyse de données liées au changement climatique, notamment par des outils tels que :

– le portail Drias, qui présente les projections des modèles climatiques validés par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) et s’adresse notamment aux bureaux d’études, afin de leur permettre de déduire des évolutions ;

– Climadiag communes, qui entend permettre aux collectivités locales d’obtenir très facilement une vision de ce que sera le climat dans une commune en 2050, en mettant en lumière les paramètres les plus problématiques en fonction du territoire, afin d’inciter les acteurs locaux à une prise de conscience rapide.

L’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN)

L’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) concourt à l’adaptation et à l’anticipation des acteurs de la sécurité civile face aux risques climatiques, en produisant des données et des analyses sur les incendies de forêt, ainsi que des cartes portant sur les obligations légales de débroussaillement. Grâce à ces outils, il peut connaître la composition d’une forêt afin d’anticiper le risque et la forme de la propagation d’un incendie.

Sur le risque d’inondations, l’IGN élabore des modélisations numériques de terrain permettant une connaissance fine de la topographie, afin de simuler et d’anticiper les effets de l’augmentation soudaine des volumes d’eau.

Les programmes transverses de l’IGN interviennent en soutien de ces actions. Tel est le cas, par exemple, de géoplateforme, qui vise à fournir à la puissance publique des outils mutualisés de gestion d’information géographique, ou du projet de jumeaux numériques du territoire, qui a pour objet de renforcer les capacités de simulation. Les transformations induites par les enjeux de la transition écologique imposent en effet de gérer des éléments multithématiques, de croiser les enjeux et, par conséquent, d’être davantage en capacité de simuler la prévention ou la réaction face au risque.

Le service hydrographique et océanographique de la Marine (Shom)

Établissement public à caractère administratif depuis 2007, le service hydrographique de la Marine (Shom) détient pour partie des missions à finalité civile, en appui aux politiques publiques en mer et sur le littoral. À ce titre, il travaille à l’étude des enjeux environnementaux en lien avec les risques pour la sécurité et la protection civiles. Le Shom est l’opérateur d’un important réseau de marégraphes numériques, permettant de mesurer le niveau de la mer en temps réel. Il est également l’un des principaux acteurs techniques en matière de modélisations de la circulation océanique.

Les relevés de données dont il dispose, ainsi que les modélisations produites, sont ainsi mobilisés, d’une part pour la vigilance vagues-submersion, en lien avec Météo-France et, d’autre part, dans la caractérisation des tsunamis.

b. Le rôle des collectivités locales renforcé par plusieurs dispositions législatives

Deux lois sont venues, au cours des dernières années, renforcer le cadre de prévention et d’anticipation des risques, notamment de feux de forêt.

En premier lieu, plusieurs dispositions visant à mieux anticiper la gestion de crise ont été inscrites dans la loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels. Ainsi, cette loi a élargi l’obligation de réaliser des plans communaux de sauvegarde (PCS) à toutes les communes présentant au moins un risque majeur, en y incluant désormais les risques technologiques, ainsi que de nouveaux risques naturels (risques forestiers, volcaniques ou cycloniques). En parallèle, le maire de la commune se doit désormais de « communiquer à la population, par tout moyen approprié, les caractéristiques du ou des risques majeurs, les mesures de prévention, les modalités d’alerte et d’organisation des secours et, le cas échéant, celles de sauvegarde ». Ce texte a également prévu la désignation d’un correspondant incendie et secours dans chaque conseil municipal au sein duquel n’a pas déjà été désigné un adjoint au maire ou un conseiller municipal chargé des questions de sécurité civile.

Plus récemment, la loi n° 2023-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie a renforcé les mesures de prévention contre les feux de forêt, notamment sur la base de recommandations émises par le rapport précité du 3 août 2022, élaboré par la mission conjointe de contrôle du Sénat sur la prévention et à la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie.

Cette loi a d’abord visé à renforcer l’analyse et la prévention du risque incendie par les acteurs locaux comme nationaux. Elle a ainsi prévu l’élaboration par les ministères compétents, en concertation avec l’Office national des forêts (ONF) et les élus locaux, d’une stratégie nationale de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies, ce travail devant être conduit avant juillet 2024.

Elle a étendu l’obligation de concevoir des plans de protection des forêts contre les incendies (PPFCI) dans les départements dont les bois et forêts sont classés à risque, et prévu l’inclusion des risques incendie au sein de l’ensemble des schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (Sdacr). Elle permet désormais la mise en place de délégations régionales à la protection de la forêt auprès des préfets de zone de défense et de sécurité, à l’instar de la délégation déjà constituée pour la protection de la forêt méditerranéenne (DPFM).

Le texte a également renforcé les obligations légales de débroussaillement (OLD), afin de mieux réguler les interfaces forêts-zones urbaines-infrastructures, et augmenté les peines encourues en cas de non-respect de ces obligations. Elle a aussi prévu l’identification de toutes les communes exposées à un danger élevé ou très élevé de feux, laissant la possibilité au préfet de déterminer sur ces territoires des « zones de danger », soumises à de plus fortes interdictions ou limitations en matière de construction.

Cette loi a par ailleurs cherché à stimuler la gestion des forêts et à promouvoir la sylviculture face au risque incendie par diverses dispositions d’ordre fiscal : maintien du dispositif d’encouragement fiscal à l’investissement en forêt jusqu’en 2027 et du taux réduit de TVA sur les travaux sylvicoles jusqu’en 2025. Afin d’améliorer l’aménagement des massifs forestiers, la proposition de loi a prévu l’octroi de pouvoirs élargis aux communes en matière de préemption des parcelles forestières, ainsi que l’établissement, par les départements, d’une carte des dessertes forestières, des voies de défense contre les incendies et des points d’eau. Enfin, elle a donné la possibilité aux préfets, en cas de risque incendie très sévère, de prescrire la réalisation de travaux agricoles et d’identifier les acteurs susceptibles d’être mobilisés pour soutenir la lutte contre un incendie (notamment les agriculteurs volontaires dans chaque commune, pour l’approvisionnement en eau).

Cette loi a également comporté un volet de sensibilisation de la population, en consacrant au niveau législatif l’interdiction de fumer dans tous les bois et forêts et dans un rayon de 200 mètres alentour, ainsi qu’en incluant au sein du code forestier le jet de mégot parmi les causes pouvant provoquer involontairement l’incendie des bois et forêts.

c. Des difficultés dans la mise en œuvre de certaines mesures signalées par les communes

Les auditions d’élus locaux ont permis de mettre en lumière les difficultés rencontrées par ceux-ci dans l’application des mesures prises afin de renforcer les capacités d’adaptation et d’anticipation des crises de nature climatique au niveau local.

M. Sébastien Leroy, maire de Mandelieu-la-Napoule, co-président du groupe de travail de l’AMF dédié aux risques et aux crises, soulignait ainsi qu’« il n’y a pas de contrôle a posteriori. En revanche, du fait de l’addition des contrôles a priori, entre douze et quinze ans seront nécessaires pour réaliser un aménagement qui ne sera plus adapté lorsqu’il sera enfin achevé. C’est la dichotomie entre la théorie – on doit faire pour anticiper – et la réalité – on ne peut rien faire – que vivent tous les maires de France. »

L’audition de l’Association des maires de France (AMF) a également permis de mettre l’accent sur « les contradictions législatives » auxquelles sont confrontés les élus dans leur quotidien, notamment en matière d’urbanisation du territoire. M. Bastien Coriton, maire de Rives-en-Seine, maire-référent sécurité civile de l’AMF, a insisté sur le sentiment des maires d’être soumis à des exigences paradoxales : « Quant à l’avant-crise, le réarmement de l’État local que nous appelons de nos vœux consiste aussi à arbitrer entre des injonctions contradictoires – densifier et désimperméabiliser par exemple (...) Sans orientation claire de la part de l’État, les maires peuvent se trouver bloqués pour aménager leur territoire. » ([149])

Les élus de communes rurales ont également alerté la mission d’information sur le manque de ressources humaines comme techniques à l’échelle de la commune pour la réalisation du plan communal de sauvegarde, obligeant certaines communes à déléguer ces missions à des prestataires externes. Beaucoup d’élus locaux souhaiteraient ainsi pouvoir bénéficier d’un accompagnement plus poussé de l’État en matière d’ingénierie, afin de pouvoir être plus à même de développer ces outils par eux-mêmes. De même, les exercices anti-incendie représentent un coût difficilement pris en charge par les collectivités, alors que leur utilité dans la lutte contre les feux de forêt est avérée.

Outre les obligations visant à lutter contre le risque incendie, les communes sont soumises à plusieurs normes visant à limiter la survenance d’autres types de crises qui peuvent entraîner des difficultés d’application et des coûts importants, notamment en zone rurale.

Tel est notamment le cas de l’entretien des cours d’eau, dont la responsabilité relève théoriquement du propriétaire ou de l’exploitant, mais auxquels les communes ne peuvent se substituer en cas de manquement, comme cela est possible pour les OLD, à moins qu’elles n’obtiennent une déclaration d’intérêt général – ce qui peut prendre jusqu’à six mois. Ces procédures sont lourdes pour les petites communes, notamment lorsqu’un nombre élevé de propriétaires ne remplissent pas leurs obligations. Les élus souhaiteraient, dès lors, pouvoir avoir recours aux nouvelles technologies, en particulier les drones, qui permettraient de détecter les cours d’eau ou les terrains non entretenus.

Les coûts de traitement et de stockage des sédiments des cours d’eau sont également extrêmement pénalisants pour les communes, qui se voient contraintes de réaliser un curage de cours d’eau après une crue majeure ou une grave intempérie. Ces procédures nécessitent en outre des études de protection de la biodiversité, qui peuvent s’étaler sur plus de trois années.

3. Le défi humain et matériel de la prise en charge de la crise

a. L’adaptation des moyens matériels et humains pour répondre à la crise

À la suite de la saison inédite de feux de forêt en 2022, le Président de la République a annoncé plusieurs mesures visant à s’assurer de la capacité opérationnelle de réponse aux crises :

– la mise à jour en 2023 de l’ensemble des pactes capacitaires avec les services départementaux d’incendie et de secours, afin de renforcer la stratégie territoriale concertée et renforcer la solidarité entre les SIS. Dans ce cadre, 150 millions d’euros sont mobilisés pour l’acquisition de près de 1 100 camions-citernes feux de forêt (CCF), permettant d’accroître significativement la capacité d’intervention. Cela représente l’équivalent de quarante-six colonnes de renfort.

– le doublement du nombre de colonnes de renfort. Dès 2023, le dispositif prévoyait la possibilité d’armer cinquante et une colonnes de renfort dans un département confronté à des incendies majeurs. Il sera reconduit en 2024, et les années suivantes.

– la création d’une quatrième unité d’instruction et d’intervention de la sécurité civile (UIISC), dans la cadre des formations militaires de la sécurité civile (Formisc). Installée à Libourne, elle entrera en fonction en format réduit dès l’été 2024, puis atteindra son format définitif à l’été 2027, avec 650 militaires. Cela portera le nombre d’agents des Formisc à plus 2 000, contre 1 400 auparavant. Ils accompliront toutes les missions qui reviennent aux Formisc, notamment l’appui aux sapeurs-pompiers locaux en cas de feux de forêt.

– la location de moyens aériens supplémentaires. Au cours de l’été 2023, le ministère de l’Intérieur a loué dix hélicoptères et cinq avions bombardiers d’eau. Ce dispositif sera reconduit pour les années à venir, car il a prouvé son efficacité : en 2023, les départs de feux ont été plus nombreux qu’en 2022, mais 14 000 hectares seulement ont brûlé.

Ces nouveaux moyens s’accompagnent du maintien de la doctrine d’intervention française. Construite progressivement, depuis les années 1990, autour du bassin méditerranéen, elle consiste, en premier lieu, à attaquer massivement les feux naissants, pour éviter qu’ils ne prennent de l’ampleur et deviennent hors de contrôle. La doctrine prévoit, en second lieu, l’organisation d’un guet aérien armé, en assumant de consacrer une partie des vecteurs aériens à la surveillance des zones à risque. Pendant la saison des feux, des prévisionnistes de Météo-France sont accueillis au ministère et dans les états-majors de zone, Sud et Sud-Ouest notamment. Avec eux sont déterminées les zones les plus à risques pour les prochaines vingt-quatre heures. Des avions partent effectuer des rotations dans des périmètres définis, afin de détecter les départs de feux et d’intervenir immédiatement, en attendant des moyens complémentaires.

La loi du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur (Lopmi) comprend également un volet visant à adapter les moyens opérationnels à l’évolution très dynamique des risques (voir III B 2 a). La Lopmi prévoit ainsi le remplacement des moyens aériens actuels, les hélicoptères dragons (Eurocoptère EC145), par les hélicoptères H145 de chez Airbus.

Cette flotte passera ainsi de trente-six à quarante machines d’ici 2028. Indépendamment de la Lopmi, la DGSCGC a également engagé le renouvellement de ses avions, en achetant huit appareils Dash 8-Q400 MR, livrés entre 2019 et juin 2023. Par ailleurs, l’acquisition de quatre Canadairs DHC515 neufs est en cours, mais les livraisons n’interviendront pas avant 2028 au mieux, pour le premier appareil. En outre, concernant la flotte d’hélicoptères, quatre appareils H145, également dotés d’une capacité de lutte contre les incendies de dernière génération, ont été acquis auprès d’Airbus Helicopters grâce au plan de relance, et réceptionnés entre 2021 et 2022. Un marché d’acquisition de trente-six hélicoptères supplémentaires sera notifié en fin 2023, avec trois premières livraisons prévues fin 2024, puis huit par an jusqu’en 2029.

Par ailleurs, la gestion de crise sera améliorée par la modernisation des systèmes d’information grâce au projet NexSIS 18-112, mis en place en 2024 et qui permettra d’équiper du même outil de gestion opérationnel les services d’incendie et de secours et les services de l’État partenaires, à savoir l’État-major interministériel de zone (Emiz) et le centre opérationnel de gestion interministériel de crises (Cogic). Cela permettra d’être bien plus efficace dans l’analyse et le pilotage des crises.

b. La coopération européenne et internationale pour renforcer la capacité à faire face aux catastrophes naturelles

La gestion des grandes catastrophes naturelles invite non seulement à un renforcement des capacités françaises pour y faire face, mais aussi à un approfondissement de la coopération européenne et internationale en la matière.

Le Mécanisme de protection civile de l’Union (MPCU), créé en 2001 et piloté par la Commission européenne, a pour objectif de renforcer la coopération entre les autorités nationales de protection civile des différents pays européens. Il vise à améliorer la coordination entre l’Union européenne et les États membres dans le domaine de la protection civile, afin d’améliorer l’efficacité des systèmes de prévention, de préparation et de réaction aux catastrophes naturelles ou d’origine humaine, notamment les conséquences d’actes de terrorisme, de catastrophes technologiques, radiologiques ou environnementales, ou celles de la pollution marine et des urgences sanitaires graves survenant dans ou en dehors de l'Union. Dans les cas de terrorisme ou de catastrophe radiologique, seules les mesures de préparation et de réaction sont éligibles. Ce mécanisme de coopération concerne en premier lieu la protection des personnes, mais peut aussi porter sur celle de l’environnement et des biens, y compris le patrimoine culturel (voir I B 1 b).

Ce mécanisme, qui vise à soutenir, compléter et faciliter la coordination de l’action des États membres, mérite d’être renforcé car il contribue à atteindre des objectifs multiples et essentiels :

- Assurer un niveau élevé de protection contre les catastrophes, en prévenant ou en réduisant leurs effets potentiels, en encourageant le développement d’une culture de la prévention et en améliorant la coopération entre les services compétents ;

- Améliorer la préparation aux niveaux des États membres et de l’Union pour faire face aux catastrophes via une réserve européenne de protection civile et RescEU ;

- Favoriser la mise en œuvre d’une réaction rapide et efficace lors de la survenance d’une catastrophe ;

- Renforcer la sensibilisation et la préparation du public aux catastrophes ;

- Accroître la disponibilité et l’utilisation des connaissances sur les catastrophes ;

- Intensifier les activités de coopération et de coordination au niveau transfrontalier, ainsi qu’entre les États membres exposés aux mêmes types de catastrophes.

Comme votre rapporteur l’a précédemment indiqué, la Commission européenne a procédé à la modernisation du MPCU de l’Union européenne, notamment par la création de la composante RescEU, qui constitue une réserve de capacités européennes, totalement financée par l’Union. Cette composante comprend une flotte d’avions et d’hélicoptères bombardiers d’eau, des avions d’évacuation médicale, ainsi qu’une réserve d’articles médicaux et des hôpitaux de campagne permettant de faire face aux urgences sanitaires, mais aussi des abris, des équipements de transport et de logistique, ainsi que des systèmes d’approvisionnement en énergie. Des réserves sont également en cours de constitution pour faire face aux risques chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires ; elles comportent des équipements de décontamination et de détection, ainsi que des réserves dédiées aux contre-mesures médicales spécifiques à ces risques.

Votre rapporteur rappelle que le MPCU est composé de quatre éléments essentiels :

- Un centre de coordination de la réaction d’urgence (ERCC), qui constitue le bras opérationnel du mécanisme basé à Bruxelles. Il fonctionne en permanence et sert de plateforme de coordination entre le pays touché par une catastrophe majeure, lorsque celui-ci fait appel au MPCU, les États membres de l’UE, les États tiers participant et les équipes de protection civile et d’aide humanitaire. Après expertise des besoins et des moyens disponibles, l’ERCC coordonne l’acheminement et le déploiement rapide de l’aide d’urgence ;

- Une réserve européenne de protection civile, dans le cadre de laquelle les États membres de l’UE et les autres pays participant au MPCU s’engagent à mettre à disposition une partie de leurs capacités nationales de réaction aux catastrophes (équipes de secours, experts, matériels spécialisés), afin qu’elles prennent part aux opérations d’urgence dans une zone sinistrée lorsque l’UE est sollicitée. L’ensemble de ces capacités constituent la réserve européenne. Elles font l’objet d’une procédure préalable de certification par la Commission européenne, impliquant leur participation régulière à des formations et à des exercices de simulation de catastrophe. En cas de déploiement, la réserve agit sous le commandement et sous le contrôle de l’État ayant demandé son intervention ;

- RescEU est une réserve de capacités européennes additionnelles, dite de « second niveau », qui est mobilisée en dernier recours lorsque les capacités nationales sont dépassées et la réserve européenne de protection civile est insuffisante ou non disponible. Le contenu de cette réserve est défini par décision d’exécution et financé par la Commission européenne. Initialement, la Commission européenne a été habilitée à constituer ces réserves pour une période transitoire de cinq ans, mais celle-ci a été prolongée jusqu’en 2027. RescEU a fait l’objet d’appels à manifestations d’intérêt (AMI) entre 2021 et 2023 dans les domaines de la lutte contre les feux de forêt, des capacités de transport et de logistique nécessaires au déploiement du MPCU (abris, générateurs dispositifs de traitement de l’eau notamment), des urgences médicales (avions médicaux, équipes médicales d’urgence, médicaments et arsenal médical, tels que des hôpitaux de campagne et des laboratoires mobiles), de la sécurité sanitaire et civile (constitution d’arsenaux relatifs aux incidents nucléaires, radiologiques biologiques et chimiques pour des risques de « faible probabilité – fort impact/prix unitaire élevé »).

La France a, en pratique, pu bénéficier du programme RescEU pour financer en partie les capacités suivantes :

Un avion Dash de 2019 à 2021, deux avions CL415 pour les saisons feux de forêts 2022 et 2023, ainsi qu’un hélicoptère bombardier d’eau pour la saison 2023 ;

Des stocks médicaux et des équipements NRBC qui permettent, en cas de crise sanitaire transfrontalière, de couvrir les pandémies, le terrorisme NRBC, les accidents industriels ou les catastrophes climatiques.

- Enfin, un réseau européen de connaissance en matière de protection civile est opérationnel depuis 2021. Ce réseau est chargé de diffuser toute information pertinente pour le MPCU, notamment par une plateforme d’échanges, de mettre en place des programmes de formation et des exercices de simulation, de renforcer les partages de connaissances entre experts du réseau, les organisations internationales et les pays tiers, ainsi que de rendre visible l’action du MPCU auprès des citoyens.

Par ailleurs, d’autres moyens de l’Union européenne contribuent au MPCU :

- Le programme spatial, et notamment le programme Copernicus pour la fourniture de cartes des zones sinistrées ;

- Le système commun de communication et d’information d’urgence (CECIS), outil informatique permettant une communication d’urgence entre pays participants.

Tous les pays, y compris hors Union européenne, ainsi que les organismes des Nations Unies, peuvent solliciter l’aide du mécanisme de protection civile de l’Union. En revanche, seuls certains pays tiers peuvent participer au programme : les pays de l’Association européenne de libre-échange (AELE) et les pays candidats ou ayant conclu des accords d’association. Actuellement, dix pays tiers y participent : l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, l’Islande, la Macédoine du Nord, le Monténégro, la Norvège, la Serbie, la Turquie, l’Ukraine et la Moldavie.

La France a bénéficié, dans ce cadre, du renfort de 361 pompiers européens lors des incendies de l’été 2022 en Gironde.

Un rapport d’information de la commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale consacré à la protection civile européenne, publié le 18 janvier 2022, regrettait cependant que la France, bien qu’elle participe résolument au MPCU, ne le sollicite néanmoins pas suffisamment. ([151])

Les rapporteurs, MM. André Chassaigne et Jean-Marie Fiévet, ont par ailleurs regretté que « la France ne [respecte] pas toujours les consignes transmises par les pays en demande d’assistance via l’ERCC, rappelant que « les précisions apportées sur les modalités peuvent avoir une grande importance en matière de réponse à la crise. La chaîne d’information allant du COGIC, interlocuteur de l’ERCC, aux unités opérationnelles, pourrait être plus fluide afin d’éviter les situations d’inadéquation entre demande et réponse. ». Votre rapporteur appelle donc à poursuivre les efforts de mobilisation de ces moyens européens en cas de crise.

Votre rapporteur considère qu’il est essentiel de renforcer la coordination opérationnelle à l’échelle européenne. Reprenant certaines préconisations du rapport dit « Falco » précité, il prône la création d’une force européenne composée de personnels permanents se consacrant à la coordination opérationnelle des interventions. Il lui apparaît en outre nécessaire d’accroître les exercices de simulations transfrontaliers, d’élaborer un schéma européen d’analyse et de couverture des risques, ainsi que de renforcer les moyens consacrés à la réserve RescUE.

B. Le DÉFI capacitaire : assurer À la SÉCURITÉ civile de demain les moyens de remplir ses missions

La sécurité civile doit faire face à un défi capacitaire : comment assurer le recrutement et la valorisation des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels face à une crise des vocations ? Comment assurer les investissements matériels, technologiques et innovants de l’État et des services d’incendie et de secours (SIS), nécessaires pour adapter notre modèle aux chocs d’aujourd’hui et de demain ? Confrontés à ces interrogations, les pouvoirs publics doivent prendre des mesures fortes et résolues pour répondre aux attentes des acteurs de terrain.

1. Les difficultés de fidélisation, voire de recrutement des sapeurs-pompiers

Les sapeurs-pompiers professionnels (SPP) et les sapeurs-pompiers volontaires (SPV) sont le « nerf de la guerre » de notre modèle de sécurité civile. Si leurs effectifs augmentent régulièrement depuis plusieurs années (voir I A 1 a), la fidélisation des nouvelles recrues constitue en elle-même un défi pour les SIS. De nombreuses mesures ont d’ores et déjà été prises et devraient être complétées par d’autres dispositions, tandis qu’un important chantier de féminisation des effectifs, déjà entamé par le Gouvernement, devrait se poursuivre.

a. Des difficultés d’attractivité et de fidélisation qui nuisent aux recrutements des services d’incendie et de secours (SIS) et à leur fonctionnement

i. Un enjeu d’attractivité pour des nouvelles recrues dont la fidélisation est essentielle

Nombre de représentants de services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) ou d’unités militaires employant des sapeurs-pompiers entendus par la mission d’information ont fait état de difficultés de recrutement et, plus encore, de fidélisation des jeunes personnels recrutés.

Si les raisons pouvant conduire au départ des jeunes recrues peuvent être multiples, une explication souvent avancée par les personnes auditionnées tient au décalage entre l’image collective que l’on se fait souvent du pompier et la réalité des missions qu’il remplit. Cette forme de désillusion a été clairement décrite par M. Xavier Boy, président de la Fédération autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs et techniques spécialisés (FA-SPP-PATS), au cours de son audition :

« Le périmètre et le spectre de nos missions ont ainsi été modifiés : l’image du pompier sortant des flammes avec un enfant dans les bras, comme dans le film Backdraft, c’est beau pour l’affiche, mais ce n’est pas la réalité. Certains collègues qui nous rejoignent ne trouvent pas ce qu’ils pensaient trouver en venant exercer ce métier (…).

Nos missions ont changé et nous sommes aujourd’hui des sauveurs de la détresse sociale. Nous constatons malheureusement la dégradation de la société et sommes victimes de violences. Des mesures sont prises pour nous protéger, comme des caméras-piétons ou des caméras installées à bord de nos engins, ainsi que des gilets pare-lame anti-agression, mais mieux vaudrait que nous ne soyons pas confrontés à ce genre d’interventions, du moins lorsque l’appel permet de déterminer le contexte que nous trouverons. » ([152])

Pour M. Xavier Boy, ce sentiment de désillusion ne concerne pas uniquement les jeunes sapeurs-pompiers, mais peut également gagner les plus expérimentés :

« J’en viens à ce qui peut démotiver le sapeur-pompier une fois qu’il a été recruté. Au début, la DGSCGC nous expliquait que la jeune génération, dite "post-it", testait un peu tout. Nous, pompiers de terrain, nous rendons compte que ceux qui partent ne sont pas les jeunes sapeurs-pompiers qui viennent de rejoindre nos rangs, mais ceux qui ont perdu le sens de leur travail. Étant supplétifs de tous les services publics, nous ne voyons plus le sens de ce que nous faisons et sommes confrontés à des conflits de valeurs. On nous demande de faire des choses qui ne relèvent pas de nos missions, alors que nous savons en outre que si nous les faisons, nous ne serons plus disponibles pour répondre à une mission qui supposerait précisément que nous le soyons. C’est très difficile à vivre pour un pompier. » ([153])

Comme l’a expliqué M. Emmanuel Clavaud, directeur départemental et métropolitain du service départemental-métropolitain d’incendie et de secours du Rhône et de Lyon, le problème le plus manifeste est celui de la fidélisation, qu’il impute à la fois à une évolution de la conception de l’engagement et à celle des missions dévolues SPV. Ainsi, « depuis la crise du Covid-19, nos sapeurs-pompiers ont d’autres activités, ce qui est bien normal mais rend leur engagement moins exclusif et réduit leur disponibilité. Il s’agit (…) d’une tendance sociétale forte (…) et qui préfigure des changements profonds pour les années à venir. L’excès de missions de secours d’urgence aux personnes freine la disponibilité et l’engagement ([154]) ; il démotive les volontaires comme les professionnels, qui estiment souvent que ces missions ne relèvent pas de l’urgence. » ([155])

M. Franck Machingorena, directeur départemental du SDIS de la Haute-Vienne, a abondé dans le même sens, observant « un changement de mentalité entre les générations, car si les sapeurs-pompiers volontaires de [son] âge voient le volontariat comme une carrière, les jeunes le considèrent comme une activité temporaire. Cela se voit au moment même du recrutement. Il est donc difficile de renouveler [les] effectifs. » Il partage également le même constat tenant à un désinvestissement des volontaires, quelle que soit leur classe d’âge, depuis la crise de Covid-19 : « l’investissement dans les associations n’est plus le même. Désormais, les bénévoles sont disponibles de façon plus intermittente. Par exemple, on peut compter sur un volontaire pour tout un week-end d’astreinte où il s’investit à fond, mais pas pour le week-end suivant. » ([156])

● Ces difficultés globales ne semblent pas affecter uniquement les SIS. Selon le Lionel Mathieu, commandant le Bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM), les associations agréées de sécurité civile (AASC) avec lesquelles travaille le bataillon rencontrent, elles aussi, de plus en plus de difficultés dans leurs recrutements.

Pour M. Yann de Saint-Pol, administrateur et secouriste bénévole des Œuvres hospitalières françaises de l’ordre de Malte (OEHFOM) dit « ordre de Malte France », « l’on note un certain recul dans le recrutement depuis environ une année. » ([157]) Ce constat a été partagé par d’autres représentants d’associations, dont M. Jean-Luc Buccino, président de l’Union nationale des associations des secouristes et sauveteurs (Unass), pour lequel « le recrutement et la fidélisation des bénévoles se révèlent de plus en plus difficiles. Globalement, nous avons enregistré une baisse d’environ 20 % de nos effectifs de bénévoles à la suite de la crise sanitaire liée à la Covid-19. Malgré la forte mobilisation de nos bénévoles pendant cette période critique, nous avons donc essuyé des pertes. Dès lors, il devient impératif de concentrer nos efforts sur la fidélisation de nos bénévoles. » ([158])

Votre rapporteur formule une série de recommandations visant à répondre à ces inquiétudes (voir III C 3).

● En matière de recrutement, la BSPP souffre par ailleurs d’une difficulté qui lui semble propre. Le général Joseph Dupré La Tour, commandant la brigade, a ainsi expliqué à la mission que « le recrutement et la fidélisation constituent deux préoccupations majeures pour la BSPP. Notre ambition est de recruter chaque année près de 1 200 jeunes, en raison du renouvellement élevé. Bon nombre des jeunes qui rejoignent la BSPP n’y restent pas. Ils intègrent ensuite les corps de sapeurs-pompiers départementaux.

Depuis deux ans, nous faisons face à un réel problème de recrutement. En 2022, nous n’avons recruté que 930 jeunes, au lieu des 1 000 attendus. Cette année, nous n’effectuerons que 1 050 recrutements, pour un objectif de 1 200. » ([159])

La brigade souffre du fait que les jeunes recrues qu’elle embauche souhaitent généralement rejoindre ensuite un SDIS de leur département d’origine et, de ce fait, ne s’engagent pas pour un temps long. Ainsi « en 2022, 800 jeunes ont passé [le concours de la BSPP], ce qui représente 10 % de l’effectif des sapeurs-pompiers de Paris. Sur les 500 lauréats, 350 ont déjà quitté la brigade. Les 150 lauréats restants attendent de trouver une place dans leur département d’origine. » ([160])

Il semble pertinent, ainsi que le demande la BSPP, de prévoir une mesure ou une organisation permettant d’éviter que les nouvelles recrues de la BSPP rejoignent immédiatement un autre SDIS pendant la durée de leur engagement dans la brigade. Cet ajustement devrait porter uniquement sur la date de l’affectation de ces sapeurs-pompiers dans le SDIS concerné, sans leur interdire de présenter un concours, afin de ne pas porter atteinte au principe d’égale admissibilité aux emplois publics ; cette organisation devrait par ailleurs conserver une certaine Cette mesure pourrait ainsi contribuer à stabiliser les effectifs de jeunes sapeurs-pompiers au sein de la BSPP, ce qui est d’autant plus important que leur départ anticipé risque actuellement de fragiliser le fonctionnement d’un SIS particulièrement sollicité, sur un territoire stratégique.

ii. Des difficultés qui compromettent le fonctionnement des SIS

● Les difficultés rencontrées par les SIS, en particulier liées à l’accroissement de la tension opérationnelle et au contexte difficile dans lequel interviennent les sapeurs-pompiers (voir I B 3) nuisent au recrutement des SPV et, dans une moindre mesure, des SPP. En conséquence, le vivier de volontaires a diminué : au cours des trente dernières années, la France a ainsi perdu 30 000 SPV.

La tendance à la baisse, regrettée par de nombreuses personnes entendues par la mission, semble néanmoins s’être inversée. Selon M. Julien Marion, « les dernières données disponibles montrent qu’on a réussi à inverser la tendance à la baisse du nombre de volontaires. Une hausse a été constatée en 2022, même si ce n’est pas dans des proportions spectaculaires. Il faut poursuivre nos efforts, parce que nous savons tous que les sapeurs-pompiers volontaires sont une ressource qui constitue le cœur de notre modèle – ne serait-ce que d’un point de vue quantitatif. » ([161]) Ainsi, les effectifs de l’année 2022 sont quasi équivalents à ceux comptabilisés pour l’année 2007.

Si ce redressement doit être salué, il ne paraît en revanche pas encore suffisant pour répondre à la tension opérationnelle que rencontrent les SIS. Selon la FNSPF, une augmentation globale des effectifs paraît nécessaire afin de soutenir l’activité des professionnels et volontaires. La Fédération estime ainsi que le nombre de SPP devrait être porté à 50 000 en 2027, tandis que celui des SPV devrait être porté à 250 000 dans trois ans.

Les objectifs de recrutement souhaités par la FNSPF ne sont pas partagés par le Gouvernement, qui estime que ces objectifs ne sont pas réalistes au regard des difficultés rencontrées pour recruter et fidéliser les jeunes SPV et SPP. La mission d’information prend note de cette absence de consensus.

● La méconnaissance du métier de sapeur-pompier semble révéler, en creux, un besoin de mieux communiquer sur l’étendue des missions qu’ils exercent. Lors de son audition, M. Julien Marion a indiqué à la mission que la DGSCGC réfléchissait à proposer une campagne de communication afin de soutenir le recrutement des SPV. Bien que de telles initiatives dépendent en pratique des SDIS, qui sont les recruteurs des SPV, votre rapporteur estime pertinent de déployer une campagne nationale, uniformisant ainsi les efforts menés localement en la matière et complétant les initiatives des SDIS.

S’agissant des SPV, cette campagne pourrait, en particulier, mettre en avant la possibilité d’un engagement différencié. Ce dispositif, encore méconnu, consiste à exercer non pas la totalité, mais uniquement une ou plusieurs des activités qui leur sont normalement dévolues. Ainsi, après avoir suivi la formation correspondante, le sapeur-pompier volontaire est autorisé à exercer l’activité pour laquelle il a été formé, sans devoir être préalablement formé à toutes les activités existantes des SIS. Il conviendrait de faire davantage connaître cette possibilité, destinée à remédier aux difficultés de recrutement des SIS.

● Le manque de SPP conduit mécaniquement à accroître la pression opérationnelle sur les SPV, dont la disponibilité paraît pourtant moindre, voire menacée par une évolution jurisprudentielle européenne et française récente.

Pour M. René Cellier, directeur départemental et chef du corps départemental du service d’incendie et de secours du Bas-Rhin, « pour maintenir la résilience de notre système dans ces conditions, nous nous posons la question, alors que nous n’avons plus assez de personnel pour assurer l’astreinte sur une commune ou un centre, d’envisager des gardes. Il faudrait alors autoriser les sapeurs-pompiers volontaires à y participer, ce qui soulève, autre problématique, le risque de voir le temps de garde être assimilé à du temps de travail. Mais c’est peut-être l’un des moyens de pouvoir continuer à répondre à toutes les sollicitations à n’importe quelle heure du jour ou de la nuit. » ([162])

La précarité juridique dans laquelle se trouve plongé le régime des SPV appelle à prendre des mesures correctrices dans les plus brefs délais. Auditionnée par la mission d’information, la ministre Dominique Faure a indiqué à la mission qu’une concertation, en lien avec le conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, la FNSPF et les autres acteurs institutionnels concernés, était d’ores et déjà en cours pour trouver des solutions.

Si ce travail de concertation et de réponse nationale paraît effectivement indispensable, votre rapporteur se fait l’écho d’une préconisation de la FNSPF, qui a fait part à la mission de son souhait d’appuyer la mise en chantier par la Commission européenne et l’adoption d’une directive européenne destinée à doter le volontariat et le bénévolat de protection civile d’un statut attractif et protecteur.

● Le rapport de l’IGA de décembre 2023 sur l’activité des SPV relève que la question du temps de travail « renvoie aux problématiques générales du fonctionnement des SIS, sur lesquelles il faut continuer à agir ». Ce rapport cite une série de problématiques pour lesquelles la mission d’information formule plusieurs recommandations :

– « la maîtrise de l’activité face à la sur-sollicitation des services pour des opérations de secours à la limite de l’urgence ;

– le recrutement d’effectifs SPV plus importants nécessaires pour absorber la charge opérationnelle et permettre une montée en puissance face aux risques ;

– la sauvegarde d’un maillage territorial de proximité permettant un fonctionnement en astreinte ;

– la prise en compte des besoins économiques des employeurs ; une réflexion sur l’indemnisation (pouvant moins apparaître comme une contrepartie du volume d’activité). »

La question de l’augmentation des recrutements en pose une autre : celle de leur financement. Ce point a été évoqué, au cours de son audition, par M. Franck Machingorena, directeur départemental du SDIS de la Haute-Vienne : « Pour pallier ces difficultés et maintenir nos conditions de fonctionnement, la question du financement est centrale. Augmenter les effectifs de sapeurs-pompiers volontaires est nécessaire, mais représente des moyens – en formation ou en habillement notamment – alors que nos coûts, comme ceux de toute organisation, sont déjà en augmentation. » ([168]) La problématique du financement des SDIS fait l’objet d’un traitement à part (voir III B 2 b).

b. La nécessaire mise en place de mesures résolues pour rendre le volontariat plus attractif et soutenir les sapeurs-pompiers professionnels dans leur activité

i. Renforcer l’attractivité des missions et du statut des sapeurs-pompiers volontaires

Depuis 2006, plusieurs plans nationaux en faveur du volontariat ont été mis en œuvre, avec l’ambition de rendre plus attractifs les missions et le statut des sapeurs-pompiers volontaires (SPV). Dans sa contribution écrite aux travaux de la mission d’information, la DGSCGC met en avant plusieurs mesures récentes, dont le développement du dispositif de l’engagement différencié (voir précédemment au ii du a du présent 1)), la simplification des procédures administratives d’engagement, ou encore une meilleure reconnaissance des expériences déjà acquises, permettant d’adapter la formation nécessaire et le dispositif du compte d’engagement citoyen.

La loi Matras comprend plusieurs mesures de revalorisation, dont la labellisation des conventions de disponibilité avec les employeurs, la priorisation d’accès aux logements sociaux et l’amélioration de la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires.

Les modalités d’indemnisation des SPV ont, elles aussi, considérablement évolué. Ils peuvent désormais bénéficier de la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance (NPFR) dès 15 ans de service, contre 20 ans auparavant. Cette prime, d’un montant de 411 euros pour 15 ans de service, a été portée l’an dernier à 1 024 euros pour les SPV engagés depuis 20 ans. ([169])

La revalorisation de la nouvelle prestation de fidÉlisation et de reconnaissance

(en euros)

En outre, le Gouvernement a procédé à d’importantes revalorisations de l’indemnité horaire des SPV ([170]).

Évolution de l’indemnitÉ de base des sapeurs-pompiers volontaires (SPV)

(en euros)

En complément de l’adoption de telles mesures, qui représentent un engagement financier important pour les pouvoirs publics, la FNSPF souhaite l’adoption d’une série d’autres dispositions en faveur des SPV. Elle a publié en septembre dernier un Livre blanc, comprenant 75 mesures en faveur du volontariat, réparties en quatre thématiques portant sur l’attractivité du statut, le parcours du volontaire durant son engagement, la manière d’accompagner la fin de cet engagement, ainsi que l’environnement du SPV (famille et employeur notamment).

Il n’est ici pas possible de résumer l’ensemble de ces mesures. Toutefois, votre rapporteur souhaite se faire l’écho d’un certain nombre d’entre elles, régulièrement abordées au cours des auditions.

● La revalorisation de l’indemnisation des SPV

Tout en saluant les augmentations successives de l’indemnisation des SPV, et en rappelant que ces indemnisations n’étaient pas la motivation principale des volontaires, la FNSPF a rappelé que ces augmentations demeurent inférieures à l’inflation, en contradiction avec la mesure n° 25 de l’engagement national pour le volontariat signé en 2013 ([171]).

Par ailleurs, la FNSPF défend « la création d’un crédit d’impôt en fonction d’un nombre de semaines d’astreintes par an afin de soutenir cette forme d’exercice de l’activité de SPV de préférence à la garde postée dans les territoires où cela est envisageable. » ([172])

● La simplification des modalités de recrutement

Les personnes auditionnées par la mission ont regretté l’existence de difficultés liées au mode de recrutement des SPV. Les procédures, différentes selon les SDIS, semblent parfois trop rigides. Dans son Livre blanc, la FNSPF préconise en particulier :

– d’assouplir les tests de recrutement et de les uniformiser au niveau national ;

– de généraliser la possibilité de faire les démarches administratives de recrutement de manière dématérialisée ;

– d’accélérer et de simplifier le processus de mutation et de double affectation ([173]) ;

– d’instaurer des règles identiques pour tous les SDIS s’agissant de l’accueil par voie de mutation ;

– de désigner un référent pour accompagner chaque nouvelle recrue SPV.

● Plusieurs dispositions de fidélisation et de reconnaissance

La FNSPF a indiqué à la mission d’information que plusieurs dispositions complémentaires permettraient, selon elle, de favoriser le recrutement et la fidélisation des 250 000 SPV dont elle espère le déploiement sur le territoire d’ici 2027 :

– en matière de retraite, la création d’une bonification de trois trimestres pour dix ans d’ancienneté, complétée d’un trimestre tous les cinq ans, pour l’ensemble des SPV ;

– l’adoption de nouvelles mesures législatives de soutien, à l’instar de la pérennisation et l’extension aux employeurs publics de SPV de l’exonération de charges patronales introduite par la récente loi incendie du 10 juillet 2023 ([174]), et de la création d’un crédit d’impôt au bénéfice des sapeurs-pompiers volontaires sous astreinte, pour inciter à préférer cette forme d’activité à la garde postée ;

– un toilettage du cadre réglementaire en vigueur – la FNSPF citant en particulier le relèvement des limites d’âge supérieures et la facilitation de l’accès à l’honorariat ;

– la création mutualisée d’outils de soutien aux territoires, tels qu’une campagne nationale de recrutement, des kits de promotion de l’engagement volontaire dans les écoles, les collectivités et les entreprises, ou encore une marque « Employeur engagé pour le volontariat de sapeur-pompier » ;

– au bénéfice des employeurs, le renforcement des dispositifs d’incitation à la disponibilité, notamment en permettant des exonérations de charges patronales pour les employeurs privés et publics, ainsi qu’un crédit d’impôt pour les SPV en astreinte ;

– et, enfin, l’introduction à tous les niveaux (recrutement, formation, management…) « de plus de souplesse, de personnalisation et de considération dans les SDIS envers les SPV » ([175]), renvoyant aux propositions formulées dans le Livre blanc.

Ces dispositions ont été régulièrement abordées au cours des travaux de la mission, mais leur mise en œuvre pourrait emporter des conséquences, en particulier financières, qu’il conviendrait d’évaluer. Votre rapporteur préconise donc que l’ensemble de ces recommandations fassent l’objet d’une étude d’impact par le Gouvernement, sur la base des évaluations qui pourront être conduites par la DGSCGC en liaison avec les ministères concernés, et que cette étude soit ensuite communiquée au Parlement, aux grandes associations d’élus, ainsi qu’aux représentants des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels, des employeurs et des services d’incendie et de secours.

ii. Prendre en compte les besoins des sapeurs-pompiers professionnels en termes de rémunération, de conditions de travail et de carrières

● En matière de rémunération, les SPP ont bénéficié d’une nouvelle hausse du point d’indice à hauteur de 1,5 % au 1er juillet dernier, après une précédente hausse de 3,5 % intervenue en juillet 2022 ; ces hausses étant restées inférieures à l’augmentation des prix, elles ont conduit à une baisse de leur rémunération en termes réels. En outre, depuis l’entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022, la part salariale de la surcotisation liée à la prime de feu des SPP ([176]) a été supprimée. Cette même prime avait d’ailleurs été revalorisée en 2020 ([177]).

● La FNSPF a fait part à la mission de plusieurs mesures complémentaires dont elle souhaiterait la mise en œuvre. En particulier, dans le cadre de la réforme des retraites, elle préconise la suppression, pour la liquidation en pension de la prime de feu des SPP, de l’obligation de terminer son activité professionnelle sur un emploi de sapeur-pompier. Votre rapporteur avait défendu cette disposition par voie d’amendement lors des derniers débats parlementaires.

En outre, dans le prolongement de cette réforme, elle souhaite le déplafonnement de la bonification du cinquième du temps de service et la création d’une sixième année de bonification en contrepartie de l’allongement des carrières.

● En matière de temps de travail, les représentants syndicaux entendus par la mission ont rappelé que les SPP, tout en bénéficiant d’un régime attractif, sont soumis à de fortes contingences de service. Pour M. Xavier Boy, président de la Fédération autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs et techniques spécialisés (FA-SPP-PATS), « les sapeurs-pompiers professionnels sont les seuls fonctionnaires de France à qui on impose un régime d’équivalences permettant à un employeur de les faire travailler pendant vingt-quatre heures d’affilée en ne leur décomptant que dix-sept heures de rémunération. Ce temps de travail de vingt-quatre heures n’est pas seulement néfaste pour la santé des agents qui y sont soumis : il est aussi en totale contradiction avec tous les discours exaltant le pompier héroïque que nous entendons lors des commémorations de fin d’année, notamment à la Sainte-Barbe, ou lorsque nous sommes engagés sur des missions ou des catastrophes de grande importance. Plus que cette bienveillance, nous demandons une reconnaissance de chaque jour, qui suppose que l’on cesse de nous imposer ce temps de travail hors norme et dangereux. » ([178])

M. Stéphane Bardel, membre de la commission nationale des SDIS pour la Fédération CFDT-Interco, a abondé dans le même sens, relevant que « les gardes de vingt-quatre heures ne sont en principe exigées qu’en raison des nécessités de service, mais aucun SDIS ne peut indiquer quelles sont les nécessités qui l’amènent à déroger à la règle, si ce n’est les restrictions budgétaires. » ([179])

Il a notamment été relevé que certains SDIS, pour contourner le plafond de temps d’emploi annuel de 2 256 heures des SPP, incitaient leurs personnels à s’engager comme volontaires. Le double statut – SPP et SPV – est très fréquent parmi les pompiers et n’est pas problématique en soi, mais il devrait néanmoins faire l’objet d’un meilleur encadrement afin d’en éviter les dérives. Il ne doit, en particulier, plus servir à contourner le plafond annuel.

La FNSPF invite à distinguer entre les fonctions occupées en qualité de SPP et de SPV, qui ne sauraient être les mêmes. Elle préconise en particulier de séparer les activités dans le temps et dans l’espace.

● En matière d’accompagnement durant la carrière et en fin de carrière, des efforts semblent nécessaires, afin de diversifier les horizons professionnels et fluidifier les parcours des SPP. Selon M. Gregory Allione, directeur de l’Ensosp, « lorsque vous êtes jeune officier de sapeurs-pompiers, que vous soyez lieutenant ou capitaine, il arrive un moment où l’espace territorial et fonctionnel qui est le vôtre ne suffit plus. Vous avez envie de vous nourrir de nouvelles expériences professionnelles. Avec nos structures, le SDIS, la direction générale de la sécurité civile, l’Ensosp et l’état-major de zone, il s’agit de permettre à certains cadres de rejoindre nos états-majors plus rapidement que d’autres. Aujourd’hui, nous n’y sommes pas encore préparés, mais ce sujet est compris dans la question de l’hétérogénéité et des évolutions structurelles à apporter. » ([180])

Alors que la question de l’accompagnement du SPP à la fin de son activité constitue elle aussi un enjeu, M. Grégory Allione a regretté les difficultés d’application de la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, qui a créé des droits spécifiques au bénéfice des agents qui souhaitent évoluer professionnellement.

La concertation annoncée, au mois de mars dernier sur le réseau social X, par le ministre de l’Intérieur et des outre-mer à partir du mois d’avril, sous le nom de « Beauvau de la sécurité civile », doit aussi porter sur l’ensemble de ces aspects. Votre rapporteur formule le souhait que ce temps d’échanges avec l’ensemble des acteurs de la sécurité civile permette de dégager des pistes concrètes d’amélioration de ces difficultés.

Recommandation n° 41 : À l’occasion de la prochaine concertation annoncée sous l’égide du ministère de l’Intérieur, dégager des pistes d’amélioration en matière d’accompagnement des sapeurs-pompiers professionnels pendant leur carrière (notamment en termes de mobilité et d’évolution) ainsi qu’en fin de carrière.

c. Engager une politique volontariste en faveur de la féminisation des effectifs

Les sapeurs-pompiers sont confrontés à un défi supplémentaire, qui a été régulièrement abordé au cours des travaux de la mission : la féminisation des effectifs, qui demeurent très majoritairement masculins. Il y a 48 204 femmes au sein des effectifs de SPP ou SPV ; la proportion de femmes ne dépasse donc pas 20 % au sein de l’ensemble des sapeurs-pompiers civils.

Le plan national en faveur du volontariat de 2019 traitait pour partie cette problématique, avec des résultats encourageants : entre 2015 et 2020, les effectifs féminins de SPV ont crû de 9 730, soit plus du double de l’évolution globale du nombre de recrutements sur cette même période, évolution qui constitue donc déjà un progrès appréciable, même si elle doit être poursuivie.

Selon la ministre Dominique Faure, « le recrutement de sapeures-pompières se trouve favorisé notamment par les possibilités d’engagement différencié. Le principal point d’amélioration reste désormais dans le champ de la fidélisation, la durée d’engagement des SPV féminines restant plus faible que leurs homologues masculins, vraisemblablement en lien avec les engagements familiaux plus importants, comme cela peut se constater également dans le milieu professionnel. » ([181])

Le concours de SPP semble lui aussi constituer une difficulté particulière pour les femmes. Pour M. Charles Cosse, directeur de cabinet de l’UNSA-SDIS, « la formule actuelle du concours est néfaste pour l’accès des femmes à la profession. Ces dernières sont intéressées par le métier et passent les épreuves écrites, mais au moment des épreuves sportives, c’est la catastrophe, n’en déplaise aux ayatollahs du sport – car il en existe chez nous. Tant qu’on ne se penchera pas sur les épreuves sportives du concours de caporal de sapeurs-pompiers professionnels, il restera difficile de recruter des femmes. Ce problème se pose depuis de nombreuses années et nous n’avons pas encore trouvé une oreille assez attentive à ce propos. Si nous voulons féminiser notre profession – ce que soutient bien évidemment l’UNSA – et élargir sa représentation, il faut déjà être en mesure de recruter des femmes, ce qui n’est malheureusement pas le cas aujourd’hui. » ([182])

Lors de son audition, la ministre Dominique Faure a annoncé que la DGSCGC travaille actuellement à un nouveau plan d’égalité professionnelle, en lien avec les partenaires de la sécurité civile. Votre rapporteur souhaite que le contenu des épreuves des concours, notamment en matière sportive, soit examiné à cette occasion pour s’assurer que ceux-ci ne pénalisent pas le recrutement de femmes. Il sera attentif, d’une façon générale, à ce que des mesures concrètes et efficaces puissent être trouvées afin de poursuivre les efforts de féminisation des effectifs des sapeurs-pompiers.

Recommandation n° 42 : Procéder, dans le cadre du nouveau plan d’égalité professionnelle en préparation, aux ajustements nécessaires dans les épreuves des concours de sapeurs-pompiers, notamment en matière sportive, afin d’éviter que celles-ci aient pour effet de pénaliser les femmes par rapport aux hommes.

2. La nécessaire modernisation de nos capacités matérielles et technologiques

Pour faire face aux menaces protéiformes d’aujourd’hui et de demain, le ministère de l’Intérieur et des outre-mer a engagé un important chantier de modernisation de ses capacités matérielles et technologiques. Une telle démarche doit également irriguer les SIS, renvoyant à la question cruciale du financement de notre modèle de sécurité civile. Si d’importantes mesures d’allégement fiscal ont d’ores et déjà été mises en œuvre et représentent un effort financier significatif au bénéfice des SIS, d’autres arbitrages sont encore attendus.

a. L’important chantier de modernisation des capacités matérielles et technologiques de la sécurité civile lancé par le ministère de l’Intérieur et des Outre-mer

Le ministère de l’Intérieur et des outre-mer a engagé d’importants chantiers de modernisation et de renforcement de ses moyens matériels et technologiques, dont plusieurs ont été déjà exposés (voir I A 2 b).

Le rapport annexé à la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur (Lopmi) détaille la feuille de route de modernisation de l’équipement des personnels du ministère, intégrant ainsi les personnels de la sécurité civile relevant de l’État.

● La Lopmi prévoit un programme d’acquisition de drones, complétant l’arsenal de moyens aériens du ministère. Le rapport annexé précise que « ces matériels seront adaptés aux missions différentes qu’ils seront amenés à remplir mais feront l’objet d’un achat puis d’une maintenance et d’une formation des pilotes mutualisés entre les différentes forces du ministère - police, gendarmerie, sapeurs-pompiers ».

Les conditions d’usage sont posées par la loi ([183]) et déclinées par la voie réglementaire. ([184])

L’intérêt des drones en matière de sécurité civile n’est plus à prouver. La sénatrice Nathalie Delattre, qui a observé le mode opératoire des pompiers lors des incendies ayant frappé la Gironde à l’été 2022, a précisé à la mission que ceux qui avaient été prêtés pour l’occasion par la gendarmerie avaient été particulièrement utiles, permettant d’assurer une veille constante au plus près du feu sans exposer les sapeurs-pompiers. Elle a ainsi appelé à en généraliser l’usage.

Au cours de son audition, M. Bastien Coriton, maire de Rives-en-Seine, maire-référent sécurité civile de l’Association des maires de France, a souhaité que ce matériel puisse être déployé plus largement. Ainsi, « il serait pertinent de recourir aux nouvelles technologies, en particulier les drones qui permettraient de détecter les cours d’eau ou les terrains non entretenus. Cette demande nous a été refusée, alors que nous gagnerions un temps considérable. » ([185])

La mission sur la modernisation de la sécurité civile et la protection contre les risques majeurs de M. Hubert Falco préconise de « généraliser l’emploi des drones dans les SIS pour la surveillance thermique des incendies ainsi que pour la surveillance préventive », recommandation que votre rapporteur soutient pleinement.

Les drones ont donné lieu à diverses expérimentations. Au cours des travaux de la mission, le général Joseph Dupré la Tour a, en particulier, mentionné le projet Libellule, « un projet de drone autonome doté d’une intelligence artificielle, capable de détecter les mouvements d’une personne se débattant dans l’eau et de lui envoyer une bouée. Ce drone ne pourra pas être utilisé pendant les Jeux olympiques, pour des raisons à la fois réglementaires et de financement. » ([186]) Il espère néanmoins que ce dispositif pourra, à terme, être déployé sur les bords de Seine, où les personnels de la BSPP interviennent une centaine de fois par an pour des faits de noyade.

● Le rapport annexé à la Lopmi fixe des ambitieux objectifs pour renouveler et compléter la flotte aérienne de l’État, qu’il s’agisse d’hélicoptères ou d’avions, afin de renforcer l’efficacité des interventions de sécurité civile, notamment pour tenir compte des besoins accrus dans le cadre de la lutte contre les incendies :