rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur les capacités d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de protection et de sécurité civiles — Compte rendu des auditions

RAPPORT D’INFORMATION

dÉposÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA MISSION D’INFORMATION ([1])

sur les capacités d’anticipation et d’adaptation de notre modèle

de protection et de sécurité civiles

et prÉsentÉ par

Mme Lisa BELLUCO, Présidente,

et

M. Didier LEMAIRE, Rapporteur,

Députés

TOME II

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

La mission d’information, créée par la Conférence des présidents, sur les capacités d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de protection et de sécurité civiles est composée de : Mme Lisa Belluco, présidente ; M. Didier Lemaire, rapporteur ; M. Jean-Marie Fiévet, Mme Marietta Karamanli, MM. Pierre Morel-À-L’Huissier, Éric Pauget vice-présidents ; Mme Emmanuelle Anthoine, MM. Philippe Berta, Benoît Bordat, Julien Rancoule secrétaires ; MM. Quentin Bataillon, Romain Baubry, Christophe Blanchet, Bertrand Bouyx, Florian Chauche, Yannick Chenevard, Mmes Catherine Couturier, Laurence Cristol, Julie Lechanteux, Gisèle Lelouis, M. Jean-François Lovisolo, Mme Alexandra Martin, MM. Damien Maudet, Davy Rimane

comptes rendus des auditions

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Association des maires de France

Compte rendu de l’audition de M. Bastien Coriton, maire de Rives-en-Seine, maire-référent sécurité civile de l’Association des maires de France

(jeudi 7 septembre 2023)

Mme la présidente Lisa Belluco. Pour notre première audition, nous accueillons les représentants de l’Association des maires de France (AMF), et plus particulièrement M. Bastien Coriton, maire de Rives-en-Seine et maire-référent sécurité civile, ainsi que M. Sébastien Leroy, maire de Mandelieu-la-Napoule. Vous êtes accompagnés de Mmes Judith Mwendo, responsable du département Action et gestion communale, et Stéphanie Bidault, chargée de mission risques.

L’AMF, fondée en 1907, est une association reconnue d’utilité publique qui représente et porte la voix des communes. Forte de l’adhésion quasi-totale des maires et des présidents d’intercommunalités, elle est pleinement légitime à relayer, de manière transpartisane, les intérêts et les préoccupations des élus.

Notre mission, composée de vingt-cinq députés de tous groupes politiques, a été créée à l’initiative du groupe Horizons et a pour rapporteur notre collègue Didier Lemaire.

Notre objectif est d’étudier, au plus près du terrain, l’organisation de la protection et de la sécurité civiles et les défis à relever, ainsi que d’imaginer les adaptations éventuelles de notre modèle.

Pour éviter de faire fausse route ou nous défaire d’idées préconçues, nous avons tenu à commencer nos travaux en rencontrant les élus et leurs associations. Présents sur le terrain, les élus sont au plus près des opérations de prévention et des interventions menées par les forces de sécurité civile ; les maires sont des acteurs de premier plan lorsque des crises surviennent, de par leur compétence de police. Ils peuvent ainsi s’appuyer sur leur propre expérience de ces situations et nous faire part de leur regard sur l’état et le fonctionnement actuel de notre système de sécurité civile.

Nous voulons faire progresser encore notre modèle de protection et de sécurité civiles. N’hésitez donc pas à nous faire part de votre analyse critique sur l’organisation actuelle de notre système, ainsi qu’à nous livrer des suggestions qui pourront utilement contribuer à nos travaux.

M. Sébastien Leroy, maire de Mandelieu-la-Napoule. Dans le cadre du groupe de travail dédié aux risques et crises de l’AMF que je co-préside avec Éric Ménassi, le maire de Trèbes, nous avons fait le tour des maires de France pour recueillir leur avis sur ce sujet qui nous préoccupe au plus haut point.

Nous saluons la création de la mission d’information et nous essaierons de vous faire part des expériences et des difficultés sur le terrain.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Il nous semblait important, après les nombreuses crises que nous avons vécues, de réfléchir aux capacités d’adaptation et d’anticipation de notre modèle de sécurité civile, qu’elles concernent les services de l’État, les régions, les départements ou les communes. Nous sommes intéressés par les retours du terrain de la part de vos adhérents.

Comment l’AMF participe-t-elle aux réflexions publiques sur l’évolution du modèle de protection et de sécurité civiles ? A-t-elle récemment élaboré des documents pouvant nourrir les travaux de la mission d’information ?

M. Bastien Coriton. La sécurité civile a donné lieu à une consultation des maires au début de l’année 2023. Je propose de vous transmettre le rapport qui en a été tiré en février 2023. Nos réponses au questionnaire que vous nous avez adressé viendront aussi compléter nos propos.

M. Sébastien Leroy. Nous avons établi plusieurs documents, en particulier à l’attention de la mission dite Falco sur la modernisation de la sécurité civile et la protection contre les risques majeurs. Nous avons également eu de nombreux échanges avec les différents ministères – transition écologique, intérieur – sur les diverses crises auxquelles nous pouvons être confrontés. Nous vous les transmettrons bien volontiers, notamment les propositions législatives.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Quelles sont les idées-forces qui se dégagent de ces documents ?

M. Sébastien Leroy. Dans les réflexions du groupe de travail, reviennent systématiquement la nécessaire déconcentration, ainsi que l’importance du rôle du maire et du préfet sur le terrain. Quelle que soit la crise – sanitaire, naturelle ou de sécurité –, on note une contradiction entre les évolutions législatives et les solutions dont l’efficacité sur le terrain est avérée. En cas de crise, on a besoin de proximité, de logistique et d’organisation, lesquelles incombent au maire et à l’État, avec le soutien des départements et de la région. Or les évolutions récentes vont en sens inverse.

M. Bastien Coriton. Je partage pleinement ce qui vient d’être dit. Nous sommes frappés par le décalage entre la complexité des textes et la gestion concrète de la crise.

Ensuite, la culture du risque dans notre pays est insuffisante. Certains de nos voisins sont bien plus avancés que nous en la matière, en particulier s’agissant des exercices. Le porter à connaissance sur les risques de leur territoire reste problématique pour nombre de maires, malgré les progrès de la loi Matras, loi visant à consolider notre modèle de sécurité civile et à valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers comme des sapeurs-pompiers professionnels.

Enfin, le réarmement de l’État local est important, notamment pour venir en aide aux petites communes qui n’ont pas l’ingénierie nécessaire pour gérer les crises et s’y préparer ; les élus se retrouvent un peu seuls.

M. Didier Lemaire, rapporteur. La répartition des rôles entre le préfet et le maire dans la direction des opérations de secours est-elle assez claire ?

M. Sébastien Leroy. La répartition des rôles dans la gestion de la crise mériterait aujourd’hui d’être clarifiée. Bien souvent, elle se fait au cas par cas, selon la personnalité des acteurs. De même, en matière d’anticipation et de culture du risque, les politiques varieront d’un département à l’autre et au gré des personnalités.

Pour autant, et c’est l’un des principaux problèmes auxquels nous sommes confrontés, il n’est pas possible d’imposer un modèle unique à 36 000 communes. Ainsi, le transfert de compétences aux communautés d’agglomération peut être vertueux pour les petites communes dans lesquelles les maires manquent de moyens, mais il peut être contre-productif dans d’autres territoires où les villes sont plus efficaces. Lorsqu’une crise survient, celui qui est sur le terrain, par définition, c’est le maire, et son interlocuteur privilégié, c’est l’État, à travers la personne du préfet. Il reçoit évidemment le soutien notamment du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) si les événements laissent le temps de s’organiser. Bien souvent, malheureusement, il n’y a pas d’alerte et c’est l’improvisation totale. Il faut redéfinir les rôles et les schémas de fonctionnement.

Il convient également de s’interroger sur les contradictions législatives auxquelles nous sommes confrontés au quotidien et dans tous les domaines : quand les textes ne vont pas à l’encontre de la protection des territoires, les objectifs qu’ils nous assignent sont souvent inconciliables – on peut vous demander en même temps de sururbaniser et de désurbaniser. Face au flou qui règne, il y a les maires qui ont déjà vécu une crise et savent comment anticiper, et les autres.

M. Bastien Coriton. En ce qui concerne la gestion de la crise, il est sans doute nécessaire de redéfinir les rôles – en particulier, pour savoir à quel moment le préfet prend la main dans la direction des opérations de secours. Quant à l’avant-crise, le réarmement de l’État local que nous appelons de nos vœux consiste aussi à arbitrer entre des injonctions contradictoires – densifier et désimperméabiliser par exemple – comme l’a dit M. Leroy. Sans orientation claire de la part de l’État, les maires peuvent se trouver bloqués pour aménager leur territoire.

M. Sébastien Leroy. Je donne un exemple très concret. Dans les plans de prévention des risques d’inondation (PPRI), c’est l’État qui définit le risque. Or dans de très nombreux territoires, l’État se contente d’élaborer le document sans organiser aucun suivi, alors qu’il devrait sensibiliser les maires, s’assurer que le risque a bien été pris en considération et porté à connaissance des habitants, mais aussi étudier, avec chaque maire, les mesures à prendre. Sans un tel suivi, le risque est ignoré jusqu’à ce que la crise survienne.

Il faut reconstruire une relation de travail entre le maire et les services de l’État – préfectures et directions départementales des territoires et de la mer (DDTM). Malheureusement, la grande pénurie d’agents les contraint à gérer l’urgence, sans avoir les moyens de faire de la prévention et d’anticiper. Dans de nombreux territoires, les dossiers prennent un retard considérable à cause du manque de personnels de l’État pour les suivre.

M. Bastien Coriton. Je prends l’exemple de la construction d’un centre de secours pour laquelle l’axe de ruissellement a changé quatre fois d’emplacement au gré des interlocuteurs, ce qui nous a fait perdre un an et demi !

M. Didier Lemaire, rapporteur. Notre modèle de financement, qui repose essentiellement sur les départements et les contributions de l’État, est-il pertinent ou doit-il être revu ?

M. Bastien Coriton. N’oublions pas que les communes sont un financeur important de la sécurité civile – elles contribuent à hauteur de près de 50 % au financement des SDIS.

L’AMF ne souhaite pas pour l’instant revoir le modèle de financement qui a été défini lors de la départementalisation au début des années 2000. Nous sommes attachés au principe selon lequel la contribution des communes ne peut pas augmenter plus que l’inflation. Nous l’avons dit au cabinet de la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité cet été, mais nous attendons de connaître le détail du projet de loi de finances.

Si le département reste la zone pertinente pour l’organisation de la sécurité civile, s’agissant des risques qui dépassent les limites départementales, notamment les incendies, peut-être faut-il envisager un financement régional ? Dans ce domaine, l’État a octroyé, par le biais du pacte capacitaire, des crédits supplémentaires permettant à tous les départements de se doter de colonnes de renfort.

Une réflexion est en cours sur la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA), dont une fraction est attribuée aux départements pour être reversée aux SDIS.

M. Jean-Marie Fiévet (RE). Vous regrettez le flou sur le rôle des maires. Pourtant, la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 est très claire : le maire est le directeur des opérations de secours (DOS) dans sa commune ; si la crise dépasse ses compétences ou son territoire ou si le maire le lui demande, le préfet devient DOS. Un dépoussiérage de la loi pour clarifier encore davantage la fonction du maire et du préfet vous semble-t-il nécessaire ou est-elle dépassée ?

M. Sébastien Leroy. Notre constat est le suivant ; il y a, d’un côté, la théorie et, de l’autre, la pratique. Selon la première, nul n’est censé ignorer la loi ni le risque. Mais la multitude de documents qui se rapportent aux risques ne favorise pas la lisibilité. La carte d’une ville représentant ces documents, en particulier les zonages qui en découlent, est incompréhensible. Un travail de pédagogie est donc nécessaire. Pour ce faire, il faudrait rétablir un dialogue, qui, bien souvent, a disparu, entre la préfecture et l’élu qui prend ses fonctions pour qu’il comprenne bien les risques auxquels son territoire est exposé. Dans ce dialogue, l’élu pourrait aussi faire remonter les contradictions des textes et les difficultés nées de leur application uniforme à des territoires différemment exposés aux risques.

J’ai vécu des réunions au cours desquelles de neuf heures à neuf heures et demie on m’invitait à anticiper et renaturer, puis de neuf heures et demie à dix heures, on me demandait de construire plusieurs milliers de logements sous peine d’amende. Tous mes collègues connaissent cette situation.

Le risque est aujourd’hui trop complexe à appréhender. Il faut expliquer les données sur lesquelles repose son évaluation, et seul l’État peut le faire.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Si je comprends bien, vous déplorez le manque de cohérence dans l’anticipation des risques et la préparation de la gestion de crise.

M. Sébastien Leroy. Il ressort des échanges avec les maires que nous avons tous le même souci : d’un côté, nous devons anticiper le risque. Encore faut-il pouvoir l’appréhender, d’autant qu’il évolue désormais de manière considérable dans des délais très courts – qu’il s’agisse d’inondations ou de feux de forêt, nous avons connu depuis quatre ans des phénomènes inédits, d’une intensité démultipliée.

De l’autre côté, les réglementations sont tellement lourdes et complexes qu’elles empêchent toute transformation des territoires : les procédures en matière d’environnement peuvent bloquer pendant plus d’une décennie des projets pourtant vitaux – et reconnus comme tels par l’État – pour la protection des biens et des personnes. Pour se préparer aux crises, le maire ne peut agir que sur les moyens logistiques.

Il n’y a pas de contrôle a posteriori. En revanche, du fait de l’addition des contrôles a priori, entre douze et quinze ans seront nécessaires pour réaliser un aménagement qui ne sera plus adapté lorsqu’il sera enfin achevé. C’est la dichotomie entre la théorie – on doit faire pour anticiper – et la réalité – on ne peut rien faire – que vivent tous les maires de France.

M. Bastien Coriton. On en revient au nécessaire arbitrage. Face à des injonctions contradictoires, l’État doit aider les maires à trouver un chemin. Sinon cela bloque et nous perdons du temps. M. Leroy a raison, le projet est dépassé lorsqu’il voit le jour, ce n’est pas cohérent.

Les préfets doivent arbitrer. Je comprends leur réticence puisqu’ils endosseront la responsabilité, mais ils doivent faire confiance aux maires : nous ne leur soumettrons pas des choix délirants, nous voulons aussi protéger nos populations.

Mme Stéphanie Bidault, chargée de mission risques auprès de l’AMF. L’AMF est très attachée à la loi de 2004 qui répartit clairement les rôles entre maire et préfet. Mais les textes adoptés depuis cette date sont venus brouiller la lisibilité du dispositif. Je pense à la compétence Gemapi instaurée au profit des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, ou à la création des plans intercommunaux de sauvegarde (PICS). L’arsenal législatif continue de promouvoir de nouveaux outils dont la gouvernance n’implique pas seulement le maire et le préfet. Il faut redonner du sens et clarifier l’organisation, pour que chaque acteur sache quel est son rôle dans la gestion de crise. En ce qui concerne les régions, l’AMF est favorable à leur implication dans le financement mais pas dans l’organisation des secours. L’abondance de nouveaux outils pour faire face aux crises nous éloigne de l’esprit de la loi de 2004 au risque de perdre la cohérence d’ensemble. Le binôme maire-préfet doit rester central.

M. Benoît Bordat (RE). J’ai bien compris vos remarques concernant le couple maire-préfet. Je relèverai simplement que le préfet, quant à lui, est formé. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle l’État lui a confié cette mission. Les maires ne le sont pas toujours. Certains ont reçu une formation ou ont de l’expérience. D’autres, non. C’est par exemple le cas de ceux nouvellement élus en 2020. J’étais adjoint au maire de Dijon, au moment où il a fallu assurer son intérim dans la gestion d’événements majeurs. Nous n’avions pas tous le même niveau de formation, le même accès aux informations, et l’organisation du travail avec les pompiers et la préfecture fut parfois assez approximative. Il faut éviter que les maires ne se retrouvent dépassés par la situation, car cela complique et retarde la prise de décision, alors qu’il faut au contraire agir vite.

Il serait judicieux de prévoir un volet de formation, ne serait-ce que pour inculquer la culture du risque aux élus. Je le sais pour avoir été élu local : trop souvent, aucune formation n’est délivrée à l’élu qui se retrouve chargé d’un dossier qu’il ne sait comment aborder.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Si je comprends bien vos remarques, madame Bidault, vous ne contestez pas l’intérêt des dispositifs, mais vous regrettez leur surabondance en ce qu’elle amoindrirait leur efficacité. Par exemple, alors qu’il était demandé dans un premier temps aux communes d’établir un plan communal de sauvegarde, il est à présent prévu qu’elles adoptent également un plan intercommunal de sauvegarde – quand bien même les élus n’ont pas forcément compris comment définir le premier de ces deux plans. Selon vous, on ne devrait pas imposer de nouvelles obligations aux communes tant que les principes fondamentaux ne sont pas maîtrisés.

M. Sébastien Leroy. La multiplication des lois est un problème. Les élus doivent connaître les risques qu’encourt leur commune et maîtriser les moyens d’y répondre. C’est la base. Les plans communaux de sauvegarde, les plans intercommunaux de sauvegarde, la journée de sensibilisation, sont autant de dispositifs louables, mais ils ne suffiront pas si personne ne sait appliquer un plan communal de sauvegarde. Les nouveaux élus doivent être formés, c’est vrai, mais pour cela il faut surtout que l’État puisse échanger avec eux. Il arrive fréquemment qu’un élu ne rencontre jamais les services de la DDTM ni de la préfecture et n’évoque pas le sujet des risques pendant des années !

Certaines communes ont été dévastées par des inondations il y a deux ans, alors qu’elles n’avaient pas adopté de PPRI. Nous devons redéfinir la démarche autour du couple maire-préfet, qui est essentiel. En multipliant les acteurs, les intervenants, les textes, en transférant une grande partie des compétences aux communautés d’agglomération – ce qui peut être salutaire ou dévastateur selon les cas –, on perd la différenciation sur le terrain, la subsidiarité qui est essentielle à l’efficacité. Plus personne ne sait quel rôle il doit jouer, ce qui peut conduire à des situations inextricables lorsqu’un drame survient. Le premier à se retrouver sur le terrain, dans ces cas-là, c’est bien souvent le maire. C’est lui qui appellera la préfecture pour essayer de comprendre ce qu’il se passe. C’est à lui que le préfet demandera des informations. Il faut redéfinir cette relation pour la clarifier. Quand on multiplie les responsables, finalement plus personne ne l’est. C’est pour cette raison que j’insiste sur le couple maire-préfet et sur la nécessité de permettre à ce dernier de mener des actions reposant sur des contrôles qui s’exerceraient a posteriori et non a priori. Aujourd’hui, le préfet est soumis à ses services et il arrive que les débats n’en finissent plus, par exemple avec la DDTM ou la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), autour de sujets qui n’ont plus rien à voir avec la protection, mais qui suffisent à tout bloquer.

M. Bastien Coriton. Le PICS ne fait que compléter le plan communal de sauvegarde, puisque le président ou la présidente de la communauté d’agglomération ou de la communauté de communes ne dispose pas de pouvoirs de police, sauf s’ils lui ont été délégués. Je ne sais pas s’il faut améliorer la procédure, mais une chose est certaine, il faut partager l’établissement du plan communal de sauvegarde avec les élus. C’est ce que j’ai fait dans ma commune. Si vous ne prenez pas le temps de leur expliquer comment est construit un tel plan, ni la manière dont il est déclenché, ou encore le rôle de chacun dans la gestion de la crise, il ne servira à rien.

La loi Matras prévoit que les SDIS puissent désigner des référents « sûreté et sécurité ». Je suis vice-président du SDIS en Seine-Maritime : nous avons organisé quatre réunions pour présenter à plus de 400 élus le rôle du référent. Toutes les communes ont l’obligation de prévoir des crédits dédiés à la formation dans leur budget. Les plus petites ne les consomment jamais. Si on se retrouve démunis face à une crise, c’est parce qu’on n’a pas été formés pour y faire face. J’ai suivi une formation à la gestion de crise au début de mon premier mandat : en six ans, je ne sais même pas si 5 % des maires auront été formés ! Je ne suis pas certain qu’il faille l’ériger en obligation, mais qu’au moins il soit établi un vrai schéma de formation en partenariat avec les SDIS car toutes les communes sont confrontées à au moins un risque.

Le porter à connaissance est un document qui peut s’avérer utile, mais il s’écoule parfois trop de temps entre les différents porter à connaissance. Dans l’intervalle, les risques ont évolué et le maire n’en est pas averti. Des exercices doivent également être prévus. Je ne parle pas d’un exercice type pour tout le département comme ceux qui ont lieu dans les écoles ! Il n’est pas forcément utile d’apprendre à gérer une inondation quand on vit sur une colline, ni un camion qui se renverse quand aucune route départementale ou nationale ne traverse la commune. Nous n’avons pas la culture de l’exercice et nous devons progresser en ce domaine.

La journée nationale de la résilience face aux risques naturels et technologiques est intéressante. Dans notre territoire, nous avons créé la Semaine de la sécurité, afin de sensibiliser le grand public, les professionnels et les établissements scolaires à la sécurité au sens large. Nous leur proposons des ateliers, des visites, des conférences.

Enfin, j’approuve l’idée d’une pause législative. La loi prévoit plusieurs mesures : laissons-leur le temps de s’appliquer et de produire leurs fruits. De nombreuses communes n’ont pas encore de plan communal de sauvegarde, faute d’avoir su ou pu l’adopter. Il faut les aider. Quant au document d’information communal sur les risques majeurs (Dicrim), je pense qu’il faut d’abord appliquer les mesures législatives avant d’aller plus loin.

M. Jean-Marie Fiévet (RE). Concernant le financement, le rapport Falco émet des propositions intéressantes. Qu’en pensez-vous ?

M. Bastien Coriton. La TSCA a été créée pour financer les SDIS, mais son affectation pose problème et nous en avons discuté avec le cabinet de la ministre chargée des collectivités territoriales cet été. Cela fait bien longtemps que les SDIS ne sont plus financés à parts égales par les départements et les communes, mais on ne peut pas aggraver encore davantage la charge des communes. Les budgets sont importants et il faut laisser aux territoires le soin d’organiser la répartition de la contribution. La définition de critères à l’échelle nationale pour le calcul de la contribution des communes a été envisagée, mais nous avons réussi à convaincre le Gouvernement que cette proposition était risquée. Les contributions des communes sont principalement fondées sur ce qu’elles payaient au moment de la départementalisation. Les simulations ont montré qu’en fixant des critères au niveau national, les contributions pouvaient exploser de plus de 1 000 % ou régresser jusqu’à moins 500 %. C’est une usine à gaz. Il est donc préférable de réfléchir à mieux répartir le financement des SDIS entre les départements et les communes. Par exemple, les départements ne reversent pas la totalité du produit de la TSCA qu’ils perçoivent. D’autre part, pourquoi ne pourrions-nous pas faire participer les entreprises qui génèrent des risques ? C’est vrai, elles paient des impôts locaux, mais cela ne suffit pas forcément à couvrir le risque important qu’elles font courir à la commune. Ainsi, nous avons défini avec EDF, lorsqu’une centrale nucléaire est installée sur la commune, un nouveau financement qui permettrait de renforcer le nombre de sapeurs-pompiers professionnels. C’est la même chose pour les communes qui comptent un grand port maritime. Les sociétés participent au financement des postes de sapeurs-pompiers professionnels pour couvrir le risque d’incendie des navires.

M. Sébastien Leroy. Nous l’avons répété à la mission Falco : si les régions étaient appelées à abonder financièrement, il faudrait que l’organisation reste au niveau du département, sinon ce sera une grande usine à gaz qui nous conduira à l’échec. D’autre part, il faut avoir conscience que le financement des SDIS par les communes ne se résume pas aux mesures à prendre pour protéger et préserver le territoire, il englobe tout ce qui a trait à l’aménagement, l’entretien, l’équipement – jusqu’aux véhicules d’intervention des polices municipales si elles se rendent dans des secteurs exposés. Or la situation financière des communes est extrêmement tendue.

M. Bastien Coriton. Je suis d’accord. Le principe d’un cofinancement peut être une bonne idée s’il se limite, par exemple, aux moyens aériens, à la lutte contre les feux de forêt, qui nécessitent un budget important, mais il faut s’en tenir à l’échelle de la zone de défense et de sécurité et au couple maire-préfet pour la gestion du risque, sinon on risque la cacophonie ! Surtout, évitons de remanier à nouveau les conseils d’administration au sein desquels l’équilibre est plutôt préservé entre les communes et le département. Il y a bien sûr des exceptions mais, en général, il est possible d’y discuter des financements et des besoins.

Les pactes capacitaires sont une bonne solution de financement pour permettre l’acquisition de matériels spécifiques. Il fut une époque où l’État finançait en partie les SDIS par l’intermédiaire d’un fonds d’aide à l’investissement, dont la dotation était annuellement répartie par zones de défense. Les enveloppes qui lui étaient allouées n’ont cessé de diminuer au fil du temps et ce fonds a aujourd’hui disparu. Le pacte capacitaire est un effort. Peut-être conviendrait-il de pérenniser l’effort d’aide à l’investissement pour les SDIS.

M. Jean-Marie Fiévet (RE). Il y a un an, le Président de la République s’était engagé à débloquer 150 millions d’euros pour aider les SDIS. C’est chose faite depuis quinze jours. Ainsi, le SDIS des Deux-Sèvres reçoit près de 2 millions d’euros, mais tous les SDIS de France auront été aidés par l’État cette année.

M. Bastien Coriton. C’est vrai. Et cette aide nous permettra d’acheter des véhicules.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Notre système de sécurité civile fait intervenir de nombreux acteurs publics et associatifs. Est-il lisible et cohérent ?

M. Bastien Coriton. Notre modèle repose sur le volontariat, ce qui nous rend dépendants de la capacité de nos concitoyens à donner de leur temps. L’enjeu managérial est réel. Comment recruter ? Comment faire pour que le temps que les sapeurs-pompiers sont prêts à donner soit librement consenti ? Nous devons aussi nous appuyer sur les associations de sécurité civile, les réserves départementales de sécurité civile qui sont en train de se constituer. La multiplicité des acteurs n’est pas forcément négative, dès lors qu’ils parviennent à se coordonner.

En Seine-Maritime, nous avons voulu fédérer, sous la houlette du SDIS, l’ensemble des acteurs de la sécurité civile. À condition de réussir à coordonner leurs actions, c’est un système préférable à la fusion, qui risque de décourager bon nombre d’acteurs et de les faire partir. Nous réfléchissons à organiser, chaque année, une journée d’assises, pour que les acteurs se rencontrent et puissent échanger. Le choix d’un numéro unique pour appeler les services de secours est également important. Il faudrait surtout que, sur le terrain, on parvienne à installer un outil unique pour les services de secours. Ce n’est pas pour tout de suite !

M. Sébastien Leroy. Le rôle des acteurs publics de la sécurité civile est bien défini et le dispositif est clair, même si nous pourrions encore l’améliorer. La situation est plus compliquée dès que des associations interviennent. Il faut gérer leurs éventuels conflits et rivalités. De surcroît, leurs dénominations entretiennent parfois la confusion avec des organismes publics, ce qui peut poser problème lorsqu’elles délivrent des formations ou prétendent établir des plans communaux de sauvegarde. C’est une vraie nébuleuse et les élus peuvent s’y tromper en pensant, en toute bonne foi, qu’ils ont affaire à des organismes publics agréés alors qu’il s’agit de sociétés privées. Il faudrait songer à clarifier ce système.

M. Bastien Coriton. C’est dans cet esprit que nous avons voulu fédérer les associations de sécurité civile. C’est d’ailleurs la première fois que nous avons réussi à faire signer tout le monde. La réserve départementale de la sécurité civile et la maison de la sécurité civile qui ouvrira bientôt ses portes sont les fruits de ce travail. Peut-être conviendrait-il de reproduire ce modèle au niveau national.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Il reste à savoir qui prendrait l’initiative d’une telle opération et qui coordonnerait les différents organismes.

M. Julien Rancoule (RN). Je souhaiterais aborder le sujet de l’entretien des cours d’eau, qui est souvent problématique pour les maires. Il relève théoriquement de la responsabilité du propriétaire ou de l’exploitant riverain. Dans les faits, la situation est plus complexe car les propriétaires sont multiples, des parcelles sont abandonnées, des propriétaires peuvent ignorer qu’ils le sont parce que le cours d’eau est entré dans leur famille des générations auparavant. Une taxe Gemapi, qui est une taxe facultative, a été créée pour les collectivités locales. Le système actuel vous semble-t-il pertinent ? Serait-il nécessaire de le simplifier, en donnant par exemple aux collectivités locales les outils qui leur permettraient de gérer elles-mêmes ces cours d’eau ? Faut-il légiférer pour rappeler leurs obligations aux propriétaires de ces parcelles ?

D’autre part, une partie de ces cours d’eau sont à la charge de l’État. C’est le cas de l’Aude, fleuve de mon département. L’État dédie-t-il suffisamment de moyens financiers et techniques à leur entretien ?

M. Sébastien Leroy. Le système n’est ni satisfaisant, ni efficace. Contrairement à ce qui est prévu pour l’entretien des terrains en vue de prévenir les incendies, aucune disposition légale ne permet aux collectivités locales d’entrer sur un terrain privé pour y faire réaliser les travaux dont le propriétaire ne s’acquitte pas et de lui présenter la facture ensuite. Aujourd’hui, la collectivité ne peut se substituer au propriétaire si elle n’a pas obtenu une déclaration d’intérêt général, ce qui prend cinq ou six ans. La procédure qui suit est très lourde, puisqu’il faut prévoir plusieurs envois de courrier en recommandé et des relances, selon un calendrier précis. Or, certains vallons comptent plus de 450 propriétaires, dont certains sont injoignables ou ont disparu. Le même problème se pose pour le débroussaillement des terrains. Nous avons essayé, avec la direction générale de la prévention des risques (DGPR), de simplifier la procédure, qui prend entre six et huit mois et mobilise des agents à temps plein pour toutes les communes. Nous avons en partie réussi. Je pense qu’en l’espèce, il serait pertinent de recourir aux nouvelles technologies, en particulier les drones qui permettraient de détecter les cours d’eau ou les terrains non entretenus. Cette demande nous a été refusée, alors que nous gagnerions un temps considérable.

D’autre part, la loi relative à l’eau et diverses mesures de protection environnementale sont très contraignantes pour les collectivités locales. Ainsi, si le curage d’un cours d’eau n’intervient pas dans les quinze jours qui suivent une crue majeure ou une grave intempérie, il faut se lancer dans toutes les études que la loi prévoit pour garantir la protection de la biodiversité, ce qui peut prendre jusqu’à trois ans.

Le traitement et le stockage des sédiments retirés des cours d’eau sont un autre problème. Considérés comme des polluants, ils doivent en effet être apportés dans des décharges spécialisées, ce qui représente un coût faramineux pour les collectivités concernées.

Des mesures devraient être prises pour alléger les coûts et simplifier une réglementation dont la complexité ne se justifie pas.

M. Bastien Coriton. Ma commune compte quatre rivières et est traversée par la Seine. Je partage donc les inquiétudes de M. Rancoule. En Seine-Maritime ont été créés des syndicats mixtes de bassins versants qui gèrent le risque de ruissellement et détiennent la compétence sur les rivières. Les propriétaires paient une taxe qui permet d’entretenir la rivière. Le dispositif fonctionnait plutôt bien jusqu’à ce que les agences de l’eau considèrent que l’entretien des rivières ne leur incombe pas, ou est inutile, et décident d’arrêter de financer les postes d’agents d’entretien des rivières. C’est bien dommage. Nous avons créé un syndicat interdépartemental qui regroupe l’Eure, la Seine-Maritime, le Calvados et l’ensemble des EPCI. Il est chargé de la Gemapi, notamment de celle des bords de Seine. L’enjeu est colossal et coûteux, du fait du changement climatique et du risque grandissant de catastrophe naturelle suite à une montée des eaux, sans parler de l’absence de financement par l’État. Je suis assez inquiet. J’ai dû annoncer récemment à une entreprise que ce serait bientôt à elle de se protéger des risques de débordement du fleuve. La taxe Gemapi, c’est bien, mais cela reste une taxe supplémentaire.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je vous remercie. Nous aurons d’autres occasions d’échanger avec l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalités autour des sujets que nous n’avons pas pu aborder.

Mme la présidente Lisa Belluco. Je vous remercie pour la richesse de vos réponses. Nous aurons sans doute intérêt à vous entendre de nouveau à la fin des travaux de notre mission.

Intercommunalités de France

Compte rendu de l’audition, de l’association Intercommunalités de France

(jeudi 21 septembre 2023)

Mme la présidente Lisa Belluco. Nous poursuivons nos auditions en accueillant M. Régis Banquet, président de la communauté d’agglomération de Carcassonne, dite « Carcassonne agglomération », qui représente aujourd’hui l’association Intercommunalités de France et qui est en visioconférence, au même titre que le député M. Julien Rancoule. Nous recevons également, ici même, Mme Carole Ropars, qui occupe dans cette association les fonctions de responsable de pôle et conseillère urbanisme, mobilités et gestion des risques pour Intercommunalités de France, ainsi que Mme Montaine Blonsard, qui est responsable des relations avec le Parlement au sein de cette association.

Je rappelle qu’Intercommunalités de France promeut la coopération intercommunale et le dialogue territorial depuis sa fondation en 1989, à une époque où l’intercommunalité n’avait pas encore connu son essor actuel – on peut dire qu’elle est désormais généralisée. Votre association représente aujourd’hui près de 1 000 intercommunalités, regroupant des communes qui couvrent plus de 80 % de la population française.

Je précise, à l’attention de M. Banquet, que notre mission est composée de vingt-cinq députés de tous groupes politiques. Elle a été créée à l’initiative du groupe Horizons et a pour rapporteur notre collègue Didier Lemaire. J’ajoute que votre audition est filmée et accessible sur le site internet de l’Assemblée nationale.

L’objectif de notre mission est d’étudier, au plus près du terrain, l’organisation de la protection et de la sécurité civiles, ainsi que les défis à relever. Pour éviter de faire fausse route ou d’avoir des idées préconçues, nous avons tenu à débuter nos travaux en rencontrant les élus et leurs associations. Les élus sont « sur le terrain » et sont donc, par définition, au plus près des opérations de prévention et d’intervention menées par les forces de sécurité civile. Ils sont des acteurs de premier plan lorsque des crises surviennent et que ces forces interviennent. Ils peuvent ainsi s’appuyer sur leur propre expérience de ces situations et nous faire part de leur analyse sur l’état et le fonctionnement actuel de notre système de sécurité civile. Nous avons d’ailleurs rencontré jeudi dernier les représentants de l’Association des maires de France (AMF).

Je vous remercie de vous être rendus disponibles pour partager avec nous l’expertise et l’expérience des conseillers communautaires sur ces enjeux, ainsi que la manière dont les élus coordonnent leurs efforts en matière de sécurité et de protection civiles à l’échelle de l’intercommunalité.

Nous voulons faire progresser encore notre modèle de protection et de sécurité civiles et l’adapter aux nouveaux enjeux. N’hésitez donc pas à nous faire part de votre analyse critique sur l’organisation actuelle de notre système, ainsi qu’à nous livrer des suggestions qui pourront utilement contribuer à nos travaux. Avant de vous donner la parole, notre rapporteur, Didier Lemaire, va vous poser une première série de questions pour lancer notre discussion.

M. Didier Lemaire, rapporteur de la mission d’information sur les capacités d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de protection et de sécurité civiles. Nous nous rencontrons aujourd’hui pour évoquer le sujet de la sécurité civile. Monsieur Banquet, vous avez été destinataire d’un questionnaire. Participez-vous à la réflexion publique sur le fonctionnement du modèle français ? Souhaitez-vous apporter des éléments nouveaux sur les différentes lois existantes ? Dans le cadre de l’intercommunalité, comment vous positionnez-vous par rapport au rôle du maire et du préfet ? Nous souhaiterions connaître votre ressenti sur le sujet de la sécurité et de la protection civiles.

M. Régis Banquet, président de Carcassonne agglo. Je souhaite saluer en préambule M. Julien Rancoule, député de ma circonscription.

Intercommunalités de France n’a pas vocation à remettre en cause le rôle du maire, ni celui du préfet. En matière de protection civile, l’ensemble des lois qui ont été votées vont dans le bon sens. Cependant, nous estimons que la situation devrait progresser. À l’heure actuelle, la gestion du risque doit être décorrélée de son anticipation.

Les deux sujets doivent être abordés de manière différenciée, afin d’améliorer l’efficacité de la réponse lorsque l’événement survient. Tout le monde a sa place dans la chaîne de réponses que nous devons mettre en place dans les territoires, qu’il s’agisse du secours que nous pouvons porter à nos concitoyens ou des services que nous pouvons leur fournir, ainsi qu’aux communes qui sont touchées.

Afin de vous éclairer, je souhaite vous résumer la position d’Intercommunalités de France. Dans l’urgence, c’est-à-dire la survenue de l’événement, le rôle du maire est prépondérant. Il doit prendre les premières décisions et être le « référent », naturellement en relation étroite avec le préfet si l’événement dépasse le cadre de sa commune. Le couple maire-préfet est donc essentiel lors de la réponse immédiate à la crise.

Ensuite, une fois que la première urgence est passée, l’intercommunalité doit jouer un rôle dans l’accompagnement des communes et de nos concitoyens, qui ont besoin que les services qui leur sont dédiés soient remis en place le plus rapidement possible. Je pense notamment aux services d’eau et d’assainissement en cas d’inondations ou de rupture de canalisations.

Les accompagnements peuvent également être plus profonds. En 2018, lors des inondations que nous avons subies dans notre région, nous nous sommes rapidement rendu compte que les assurances n’allaient pas rembourser la totalité des dégâts qui avaient été causés aux habitations. En compagnie du préfet de l’époque, nous avons décidé de mettre en place un projet d’intérêt général (PIG) pour financer la différence entre le montant des travaux et le remboursement des assurances, afin que nos concitoyens soient remboursés pour l’ensemble des dégâts qu’ils avaient subis.

En résumé, le maire est le référent sur sa commune lors de la première urgence ; il prend les premières décisions, avec le représentant de l’État. Dans un deuxième temps, l’intercommunalité intervient pour soulager, accompagner et se mettre au service de la commune et de ses élus, mais aussi des habitants des communes, afin de remettre en place le plus rapidement possible les services qui leur sont dus.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Permettez-moi de résumer votre propos, pour m’assurer que j’ai bien compris. Dans le cadre d’une gestion de crise, il y a à la fois « l’avant », par exemple les alertes météorologiques, puis la gestion de l’urgence par le maire à travers son pouvoir de police lorsque l’événement survient et, ensuite, l’accompagnement des communes et le soutien à la population. Dans cette dernière phase, l’intercommunalité est particulièrement essentielle. Est-ce bien cela ?

M. Régis Banquet. Pas tout à fait. Dans l’avant-crise, il faut également intégrer les éléments relevant de l’anticipation, de la pédagogie, de la mémoire des crises passées, de la formation et de l’accompagnement des élus. L’intercommunalité y a aussi un rôle à jouer, puisqu’elle a notamment la charge de la collecte de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi), pour la réalisation de travaux.

Cependant, le rôle de l’intercommunalité et celui des maires sont complémentaires : l’intercommunalité doit venir au service des maires, par exemple pour leur offrir de meilleures formations en matière de risque quel qu’il soit – comme le risque inondation ou le risque incendie – et avoir la capacité de proposer de meilleures réponses pour protéger les populations. S’agissant du risque incendie, une petite commune ne dispose pas forcément des moyens suffisants pour tracer les pistes à travers les massifs forestiers et faciliter le passage des pompiers. Dans ce cas, l’intercommunalité doit donc suppléer la commune pour effectuer les travaux nécessaires.

En résumé, l’intercommunalité est au service des élus, de la population et de l’État.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je vous remercie. Vous avez fourni des éléments éclairants sur le rôle de l’intercommunalité, l’avant-crise et la prévention.

Ensuite, les différents plans de réponse aux crises vous paraissent-ils adaptés et suffisants ? Vos adhérents les connaissent-ils ? Faudrait-il en créer de nouveaux ? La formation des élus est essentielle, dans la mesure où, selon moi, la gestion de crise ne s’improvise pas. Pensez-vous qu’il faille aller plus loin ?

M. Régis Banquet. Il est assurément nécessaire d’aller plus loin. En effet, l’expérience est ici essentielle : seule la confrontation à une crise instruit. Lorsque l’on est un maire et qu’un événement majeur survient, on se sent parfois un peu seul ou isolé dans la prise de décision : tant que l’on n’a pas vécu une crise majeure, on n’est pas capable de répondre de manière pertinente à l’événement. En effet, dans ces circonstances, l’impréparation peut conduire à l’affolement et à la prise de décisions non optimales, sous l’effet du stress. C’est la raison pour laquelle je suis persuadé que la répétition d’exercices de simulation peut fournir une première expérience aux élus. Ensuite, lorsque la véritable crise interviendra, les élus auront réellement les moyens d’y répondre. Une circulaire d’instructions ne remplacera jamais le vécu sur le terrain.

En 2018, nous avons, dans notre département, été réveillés en pleine nuit par un orage terrible, qui a provoqué des inondations et a occasionné des morts toutes les heures. Face à une crise d’une telle ampleur, un maire ou un élu peuvent rapidement « perdre les pédales ». Pour éviter de s’affoler, ils doivent disposer d’une expérience préalable. Les pompiers commencent à travailler sur ces situations grâce à l’intelligence artificielle et des casques de simulations. De la même manière, il est possible de simuler une crise et de former l’élu pour lui fournir une expérience qui lui sera profitable le jour J. Après avoir affronté ces inondations en 2018, je suis convaincu que nous apporterions de meilleures réponses si un nouvel événement devait survenir. Nous savons aujourd’hui ce qu’il faut faire et ne pas faire. Mais cette expérience est difficile à retranscrire dans une loi ou une circulaire ; il faut la vivre.

Les textes doivent offrir un cadre. Je ne sais pas quelle sera la rédaction de la loi que vous souhaitez mettre en place. Mais au-delà de la loi, il est essentiel qu’une appropriation et qu’une acculturation des élus et des populations interviennent vis-à-vis de ces risques.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je vous remercie pour la clarté et la franchise de vos propos, qui nous placent au cœur des objectifs de notre mission d’information sur les capacités d’anticipation et d’adaptation. Je fais partie de ceux qui pensent que, dans une gestion de crise, la prévention demeure le meilleur atout. Vos propos le confirment. Vous avez raison de souligner la nécessité de se préparer avant qu’une crise n’intervienne. Face au constat que vous avez dressé, avez-vous mis en place des actions spécifiques pour préparer vos adhérents ou vos collègues ? Avez-vous le temps et les relais nécessaires ? La gestion de crise est en effet un exercice très particulier.

M. Régis Banquet. En tant que président d’Intercommunalités de France et de la communauté d’agglomération de Carcassonne, j’estime que l’essentiel consiste à organiser les services et la réponse de la collectivité.

À ce titre, je tiens à vous faire part de mon expérience. Lors des inondations de 2018, nous avons été réveillés en pleine nuit et nous avons essayé de parer au plus pressé. Vers six heures du matin, j’ai convoqué mes cadres à l’agglomération pour mettre en place une cellule de crise destinée à balayer tous les sujets, afin que l’intercommunalité puisse répondre aux besoins des maires et de nos concitoyens, qui n’allaient pas tarder à apparaître. Cette assistance concernait par exemple l’aide à domicile pour les personnes âgées ou le portage des repas à domicile. Cette cellule a été mise en place en une journée, puis nous avons décliné notre plan, qui a été forcément affecté par quelques erreurs et a nécessité des ajustements sur la durée. Globalement, cela s’est bien passé. À l’issue de cette crise, les maires de mon agglomération ont tous bien compris l’utilité de l’intercommunalité ; on peut même parler de révélation. Deux ans plus tard, lorsque nous avons dû faire face à la crise Covid, nous étions prêts. Nous savions comment organiser une gestion de crise et nous avons facilement pu remettre en place la cellule de crise.

Vous avez évoqué l’information et la formation des élus. Le vice-président de Carcassonne agglo est le maire de Trèbes, Éric Ménassi. Dans le cadre de sa vice-présidence, il est chargé de la gestion de crise de la résilience. À ce titre, il continuera de former et d’informer les élus et les communes, pour prévenir les événements de demain. Dans le Sud, nous ne nous posons plus la question de savoir si nous connaîtrons d’autres épisodes d’inondations. Elles se reproduiront. Les seules questions concernent le « où » et le « quand ». Nous nous y préparons, afin que la réponse des maires et de la collectivité dans son ensemble soit la meilleure possible pour protéger nos populations.

Mme la présidente Lisa Belluco. Vous avez évoqué les inondations survenues dans l’Aude en 2018. Pouvez-vous nous fournir de plus amples détails ?

M. Régis Banquet. En l’espace de quelques heures, il est tombé entre 300 et 400 millimètres d’eau au nord de l’agglomération de Carcassonne. Cette crue d’une violence inouïe a entraîné des destructions massives dans une douzaine de communes. Par exemple, l’ensemble des équipements publics (écoles, salle polyvalente, médiathèque) de la commune de Conques ont été détruits. Les communes de Trèbes, de Couffoulens ou de Villegailhenc ont également subi des dommages irréversibles. Des maisons, des ponts et des ouvrages d’art y ont été totalement détruits. Les dégâts se sont élevés à des centaines de millions d’euros. En outre, nous avons dû déplorer de nombreux blessés et seize décès.

Cet événement a surpris beaucoup de monde, puisque l’alerte météorologique n’était qu’au niveau orange et ne prédisait pas un événement aussi fort et aussi brutal. Celui-ci continue de nous marquer : les plaies ne sont pas encore refermées aujourd’hui.

Mme la présidente Lisa Belluco. Aujourd’hui, il est possible de mettre en place des plans intercommunaux de sauvegarde (PICS). Comment s’articule la gestion de ces PICS au sein de l’intercommunalité, dans la mesure où la compétence d’intervention revient au premier chef au maire de chaque commune ?

Ensuite, vous avez mis l’accent sur l’importance de l’expérience et du vécu. Comment transmettre ces expériences et conserver leur mémoire à plus long terme ? Disposez-vous d’outils pour transmettre ce que vous avez vécu ?

M. Régis Banquet. Je suis convaincu que les maires ont le devoir de disposer d’un plan communal de sauvegarde couvrant différents risques. Dans notre région, il peut s’agir d’inondations, de feux de forêt ou de risques liés aux produits dangereux. Chez nous, cette nécessité est largement acceptée : la plupart des communes possèdent ou sont en train de réaliser leurs plans de sauvegarde.

Au-delà, la réponse s’articule à deux niveaux. Le premier niveau est celui de l’urgence, face à laquelle le maire intervient grâce à son pouvoir de police. Le deuxième niveau concerne la « remise en ordre » du territoire. Dans ce cadre, je suis convaincu que le PICS de l’intercommunalité ne doit pas remplacer celui de la commune, mais venir en complément de ce dernier. Au sein de l’agglomération de Carcassonne, nous allons y travailler, afin de posséder un PICS avant la fin du mandat. Il s’agit de bien écrire, de cadrer et d’organiser la réponse de l’intercommunalité, en complément des plans communaux de sauvegarde.

Ensuite, comment transmettre l’expérience ? La transmission peut s’effectuer à travers la réalisation d’exercices. Dans le cadre du plan de prévention des inondations, le syndicat départemental gère les travaux de prévention. Ce syndicat organise des simulations d’événements sur plusieurs communes, afin de placer les maires en situation réelle. Cet exercice est réalisé en « grandeur nature » et permet de confronter les élus à la même situation de stress que celle qu’ils vivraient en cas de crise. Le maire s’habitue donc à surmonter ce stress, pour réagir de manière plus sereine lorsque l’événement arrive.

De la même manière que les pompiers effectuent des exercices, les élus devraient également en mener pour se former à la bonne réponse à apporter, dans un stress maximal et dans une situation de crise maximale.

M. Julien Rancoule (RN). Dans l’Aude, nous sommes confrontés à différents risques, qu’il s’agisse des feux de forêt ou des inondations. Ma question concerne le schéma intercommunal de défense extérieure contre l’incendie, outil complémentaire au PICS. Les communes disposent souvent d’un tel schéma, qui est particulièrement pertinent lorsque les massifs couvrent plusieurs communes. Malheureusement, il n’est sans doute pas suffisamment utilisé et développé. Quel est votre regard à ce propos ? Avez-vous une idée du nombre de schémas existants en France ?

M. Régis Banquet. Je ne connais pas les chiffres au niveau national. Ce schéma est nécessaire, dans la mesure où la réponse ne peut pas être communale lorsque les massifs forestiers dépassent le strict cadre de la commune, comme vous l’avez relevé. De notre côté, nous l’avons mis en place dans l’agglomération de Carcassonne.

La rédaction du schéma est relativement facile à effectuer, mais la réalisation des travaux associés est beaucoup plus compliquée, qu’il s’agisse de l’ouverture des pistes dans les massifs forestiers ou de la mise en place de réserves d’eau ou de retenues collinaires. Cependant, le problème de financement se présentera à un moment donné. Je tiens d’ailleurs à alerter les parlementaires à ce sujet : la mise en place de schémas intercommunaux de défense extérieure contre l’incendie va engendrer des coûts et l’intercommunalité ne pourra pas à elle seule financer la totalité des travaux nécessaires pour protéger les populations. Comment, collectivement, pouvons-nous trouver les moyens pour financer ce type de travaux ?

Chez nous, le massif d’Alaric est un massif à risque, qui a connu des incendies par le passé. Il y a deux ou trois années, un incendie y a détruit 1 000 hectares. Aujourd’hui, l’agglomération de Carcassonne a mis en place un schéma sur les quinze ou vingt communes de ce massif, afin de gérer le risque incendie : nous ouvrons des pistes et très prochainement, l’agglomération mettra en place une réserve d’eau de 600 mètres cubes pour les incendies, sur un domaine qu’elle possède. Sur le versant sud, nous réfléchissons avec l’État pour construire une retenue collinaire qui pourrait à servir à l’irrigation agricole et en cas d’incendie.

Nous essayons donc d’anticiper le plus possible ce risque, mais il s’agit d’une course contre la montre. Dans la réalisation des travaux, nous allons moins vite que le changement climatique et le risque incendie qui s’accroît d’année en année. Nous essayons de nous y atteler, mais une fois encore, la principale difficulté concerne le financement. Pour ouvrir certaines pistes, nous avons heureusement bénéficié d’un accompagnement de l’État. Nous travaillons également avec les associations de chasse, afin qu’elles nettoient les massifs forestiers et entretiennent les chemins.

Notre région connaît une crise viticole majeure et on nous demande de procéder à un arrachage massif des pieds de vigne. Or, si nous n’avons plus de vignes qui puissent œuvrer comme des coupe-feux, le feu peut partir de Carcassonne et courir jusqu’à la mer. Ce sujet concerne toutes les communes de ce périmètre et il devient urgent de le traiter.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je vous remercie pour ce retour d’expérience. Je profite de cette occasion pour vous rappeler que vous pourrez compléter et enrichir vos réponses par écrit.

Monsieur le président, vous avez évoqué les PICS. Il existe par ailleurs une réserve communale de sécurité civile. Mais qu’en est-il de la réserve intercommunale ? Ensuite, il me semble important d’aborder la relation interservices à partir d’un exemple concret. Lors d’une crise naturelle majeure, que se passe-t-il en cas de rupture du réseau téléphonique, si vous devez joindre la cellule de gestion de crise de la préfecture ? Avez-vous connaissance de ces fameux téléphones satellites ? Seriez-vous dépourvus si vous étiez isolés, sans connexion, pour joindre les services extérieurs ?

M. Régis Banquet. Si une coupure des télécommunications devait intervenir, nous serions particulièrement démunis. Je ne pense pas qu’un grand nombre de communes ou d’intercommunalités soient équipées de ces téléphones satellites pour gérer la survenue d’une éventuelle crise.

Pendant les inondations, le réseau téléphonique fixe et mobile ne fonctionnait plus dans les communes touchées. Chacun se débrouillait donc comme il le pouvait pour communiquer et transmettre les messages. Un maire était, par exemple, obligé de parcourir plusieurs kilomètres en voiture pour se rendre sur une colline et enfin pouvoir appeler avec son téléphone mobile.

Vous avez aussi évoqué les relations interservices. Il s’agit surtout des relations entre les services des intercommunalités, ceux de l’État, les pompiers et le service départemental d’incendie et de secours (SDIS). Je vous ai déjà parlé de notre cellule de crise au niveau de l’agglomération, mais il existe naturellement le centre opérationnel départemental (COD) au sein de la préfecture. En cas de crise, le COD rassemble ainsi tous les services de l’État (armée, gendarmerie, pompiers), mais également les collectivités concernées. Chacun peut ainsi apporter son éclairage sur les décisions qui doivent être prises. Par exemple, en 2018, nous avons siégé dans cette cellule pendant la période de crise, vingt-quatre heures sur vingt-quatre et durant au moins une dizaine de jours.

Ensuite, je ne suis pas persuadé que de nombreuses communes disposent de réserves intercommunales. Si elles connaissent des organisations très variées, ces réserves sont néanmoins utiles et complémentaires avec les forces de secours. Par exemple, elles nous ont beaucoup aidés lors des épisodes d’inondations ou de feux de forêt et ont agi de manière solidaire. Les réserves communales sont ainsi intervenues dans d’autres communes pour donner un coup de main. Il serait donc dommage de ne pas s’en servir.

M. Philippe Berta (Dem). Je souhaite vous faire part d’une réflexion. Je suis député du Gard et de Nîmes, qui a connu la première « grande inondation » en 1998. Ce territoire combine de nombreux risques : le risque nucléaire – les centrales de Marcoule et du Tricastin sont proches –, le feu, le vent, le froid, le soleil, la salinisation des sols. Chez nous, la gestion du plan inondation, qui a été lancée en 1988, est toujours en cours et se traduit notamment par la construction de bassins de rétention.

La gestion du risque est une affaire de professionnels, car il est multidimensionnel. Il est donc nécessaire de former ces professionnels. Par ailleurs, des initiatives sont intervenues dès 2006 dans le sud de la France, mais leur vocation est nationale. Je pense ici au pôle national de compétitivité sur le risque Safe, qui réunit les acteurs publics et privés. Ce pôle pourrait proposer des formations pour les élus et les spécialistes du risque, lesquels seraient par exemple positionnés à l’échelon intercommunal, en coordination avec les directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (Drire).

Ensuite, une université que je connais bien a choisi d’accorder une attention toute particulière à la gestion du risque, dans toutes ses dimensions. Elle pourrait également constituer un point d’appui pour mieux former l’ensemble des acteurs, qu’ils soient élus ou techniciens.

M. Julien Rancoule (RN). M. le rapporteur a évoqué le sujet crucial des télécommunications, que M. Banquet connaît bien, en sa qualité de président du syndicat d’énergies en charge du service public de l’énergie et de l’aménagement numérique du territoire dans l’Aude (Syaden).

Récemment, dans notre département, une personne d’une commune rurale des Corbières est décédée d’une crise cardiaque car les secours n’ont pas pu être prévenus à temps. Ce drame pose effectivement la question du téléphone satellitaire dans les zones blanches ou les zones dans lesquelles le réseau de téléphonie subit régulièrement des coupures.

Lors de la précédente mandature, une loi a été votée afin que les opérateurs déploient une couverture mobile sur l’intégralité ou presque du territoire national. Il serait intéressant de creuser cette question, afin que les opérateurs mettent à disposition des moyens d’urgence le temps que le déploiement s’achève. Il pourrait, par exemple, s’agir d’un téléphone satellitaire ou d’une ligne sécurisée dans les communes mal couvertes. Un certain nombre de zones sont concernées en France par cette problématique.

M. Régis Banquet. En l’espèce, d’après les renseignements que nous avons obtenus, il est apparu que le défaut émanait de Bouygues : la panne affectant les antennes de téléphonie n’a pas été réparée à temps. Pour ma part, je souhaite vous alerter sur la situation de SFR. Cette entreprise est aujourd’hui en grande difficulté financière et devra liquider des actifs. J’ignore à qui la société vendra son réseau mobile et fibre. Selon moi, ce sujet relève de la souveraineté nationale. Si SFR vend son réseau à un opérateur étranger, il sera difficile d’exiger de lui qu’il remplisse une mission de service public.

Mme la présidente Lisa Belluco. Je vous remercie, monsieur Banquet, pour votre intervention. N’hésitez pas à nous transmettre une contribution écrite pour fournir des informations complémentaires.

Départements de France

Compte rendu de l’audition, de l’association Départements de France

(jeudi 21 septembre 2023)

Mme la présidente Lisa Belluco. Nous accueillons aujourd’hui, en visioconférence, un représentant de l’association Départements de France (ADF), M. André Accary, président du département de Saône-et-Loire et président de la commission SDIS de l’ADF. Participent également MM. Jean-Baptiste Estachy, conseiller sécurité de l’ADF, et Brice Lacourieux, conseiller chargé des relations avec le Parlement pour cette association.

Je rappelle que l’ADF, fondée en 1946, réunit les présidents des 103 collectivités adhérentes, dont 95 départements et 8 collectivités territoriales à compétences départementales. En interaction avec l’ensemble des départements, elle souhaite porter la voix des départements, notamment concernant les problématiques rencontrées sur le terrain. Je précise, à l’attention de la délégation de l’ADF, que notre mission est composée de 25 députés de tous groupes politiques. Elle a été créée à l’initiative du groupe Horizons et a pour rapporteur notre collègue Didier Lemaire. Votre audition est filmée et accessible sur le site internet de l’Assemblée nationale.

Notre objectif consiste à étudier, au plus près du terrain, l’organisation de la protection et de la sécurité civiles, ainsi que les défis à relever, avant de proposer d’éventuelles adaptations. Pour éviter de faire fausse route ou d’avoir des idées préconçues, nous avons tenu à débuter nos travaux en rencontrant les élus et leurs associations. Nous avons ainsi débuté nos travaux, la semaine dernière, par l’audition des représentants de l’Association des maires de France (AMF). Les élus sont « sur le terrain » et sont donc, par définition, au plus près des opérations de prévention et d’intervention menées par les forces de sécurité civile. Ils constituent des acteurs de premier plan lorsque des crises surviennent et que ces forces interviennent. C’est d’autant plus vrai à l’échelon départemental, en raison de la participation, notamment financière, des départements à l’activité des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS).

Je vous remercie de vous être rendus disponibles pour partager avec nous l’expertise et l’expérience des élus départementaux sur ces enjeux. Nous voulons faire progresser encore notre modèle de protection et de sécurité civiles. N’hésitez donc pas à nous faire part de votre analyse critique sur l’organisation actuelle de notre système, ainsi qu’à nous livrer des suggestions qui pourront utilement contribuer à nos travaux.

Avant de vous donner la parole, je laisse intervenir notre rapporteur, Didier Lemaire.

M. Didier Lemaire, rapporteur de la mission d’information sur les capacités d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de protection et de sécurité civiles. Vous avez été, pour la préparation de cette audition, destinataires d’un questionnaire. Le temps imparti à cette audition limitant nos échanges, n’hésitez pas à nous transmettre par la suite des compléments d’information ou suggestions que vous jugerez utiles.

Dans l’immédiat, nous souhaiterions que vous nous fassiez part du point de vue de l’Assemblée départements de France concernant notre modèle de sécurité et de protection civiles. Notre mission d’information a pour objet de conduire le bilan de nos capacités d’anticipation et d’adaptation, compte tenu des événements récents – je pense notamment à la crise sanitaire.

M. André Accary, président du département de Saône-et-Loire et président de la commission SDIS de l’association des Départements de France. Au nom de l’ADF et en compagnie de mon collègue Jean-Luc Gleyze, président du département de la Gironde, nous avons réalisé une mission flash, notamment à la suite des feux de forêt qui ont eu lieu en France l’an dernier. Une autre mission est également en cours, consacrée aux risques naturels majeurs.

Le constat est unanime sur le modèle français de protection et de sécurité civiles : il tient, mais il fait face à deux fronts majeurs qui le remettent en question. Il s’agit d’abord de la tension opérationnelle quotidienne, qui est notamment liée au poids des secours aux personnes et aux difficultés sans précédent du système sanitaire français. Ce système sanitaire se dégrade de manière importante au fil des mois, induisant des conséquences pour nos pompiers. Ensuite, la multiplication dans le temps et dans l’espace des crises et des événements calamiteux met en tension notre modèle.

D’autres évolutions sociétales doivent également être mentionnées. Ainsi, le nombre de sapeurs-pompiers français volontaires au niveau national se maintient, mais leur disponibilité s’amoindrit. Nous pouvons le constater partout, en milieu rural comme en milieu urbain.

Par ailleurs, l’impact de la législation européenne pèse dans les missions et rend la formation de plus en plus exigeante.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Les pompiers constituent la clef de voûte de notre système de sécurité et de protection civiles, notamment en matière de gestion de crise. Ma première série de questions porte sur notre modèle de sécurité civile au sens large. Il existe ainsi une très grande diversité d’associations agréées de sécurité civile, mais selon leurs moyens humains et matériels et selon leur situation géographique, elles n’apportent pas les mêmes degrés de réponse face aux sollicitations dont elles font l’objet. Quelle est votre opinion sur ces associations agréées ? De quelle manière travaillez-vous avec elles ? La répartition des rôles en cas de crise est-elle clairement établie ? Quel est votre point de vue sur les réserves communales ou intercommunales de sécurité civile ? Faudrait-il revoir l’ensemble de ce fonctionnement ?

M. André Accary. Les situations diffèrent en fonction des territoires. Le fonctionnement est plutôt très efficace dans certaines parties du territoire, dans le sud-est ou le sud-ouest notamment, qui sont fréquemment confrontées à certains phénomènes comme les feux de forêt. Dans celles-ci, l’organisation territoriale entre élus, pompiers et associations est assez efficace. Dans d’autres régions, comme en Bourgogne, ce dispositif n’existe pas. Cependant, des modifications voient le jour : de nouvelles organisations et de nouveaux modes de fonctionnement sont progressivement mis en place pour répondre aux défis.

M. Jean-Baptiste Estachy, conseiller sécurité. Le paysage des associations agréées de sécurité civile est effectivement assez disparate. Comme le soulignait le président Accary, dans les territoires qui sont habituellement très sollicités en matière de gestion de crise, la coordination se déroule plutôt bien. Le président Gleyze pourrait vous en parler plus en détail : d’après les travaux de la mission flash, le service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de Gironde et l’association Défense des foyers contre l’incendie (DFCI) ont l’habitude de travailler ensemble sur le sujet des feux de forêt.

Des points de vigilance ont néanmoins été soulignés. Par exemple, la DFCI n’apparaît pas dans le plan ORSEC (organisation de la réponse de sécurité civile) de la Gironde. À l’heure actuelle, les différents acteurs se connaissent bien, ce qui permet de passer outre ces difficultés. Mais en cas de changement de responsable, la coordination pourrait s’en trouver affectée, notamment en matière de planification.

En outre, dans de nombreux territoires, le tissu associatif n’est pas aussi dense, ni rodé. Par ailleurs, la répartition des missions n’est pas toujours très bien établie, ce qui entraîne parfois une « concurrence » entre le SDIS et les associations agréées, entre les volontaires et les bénévoles, qui peuvent être parfois moins rigoureux car les exigences de formation qui les concernent sont moindres. Les SDIS doivent donc s’efforcer de conserver leurs volontaires bien formés. Simultanément, il faut veiller à ne pas donner uniquement aux associations des missions « supplétives », afin de maintenir entière la motivation des bénévoles.

Il nous paraît difficile de tout régenter depuis Paris, compte tenu du caractère protéiforme de ce paysage.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Vous pointez du doigt la disparité des situations et des relations entre les SDIS et les associations agréées de sécurité civile, en fonction des territoires et des secteurs. Vous soulignez également que la répartition des missions ne semble pas toujours claire. Si j’ai bien compris vos propos, il semble nécessaire de pouvoir s’adapter à la diversité des situations sur le terrain.

M. Jean-Baptiste Estachy. Ce constat est effectivement consensuel. Comment pouvons-nous y remédier ? Le travail de planification et d’exercice constitue une piste de réflexion pertinente, de même que l’approfondissement de la réflexion sur la sauvegarde des populations. En effet, en matière de gestion de crise, nous nous apercevons que le SDIS ne peut pas et ne doit pas tout faire. Un certain nombre de tâches relèvent du soutien logistique ou de la sauvegarde des populations et elles peuvent être confiées à des associations ou à des réserves communales. L’essentiel consiste ici à bien planifier et à s’entraîner.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je souhaite revenir sur les missions de chacun. Vous avez souligné que les sapeurs-pompiers ne peuvent pas tout faire. Dans notre système de sécurité civile et de gestion de crise, le maire tient un rôle prépondérant, en raison de son pouvoir de police. Il gère l’avant-crise dans le cadre de la prévention ; pendant la crise, il mène une action propre, en complément de celles assurées par les SDIS ; et dans un troisième temps, il s’occupe du « retour à la normale », avec notamment l’accompagnement de la population. C’est dans ce cadre que le rôle des SDIS et des autres structures peuvent parfois se chevaucher, si j’ai bien compris le sens de vos propos.

S’agissant justement des SDIS, je souhaiterais vous interroger sur les lois les plus récentes. Selon vous, ont-elles entraîné des conséquences sur notre modèle de protection civile ? Je pense notamment à la loi du 25 novembre 2021, dite « loi Matras ». Cette loi, ainsi que les autres concernant le sujet de la mission d’information, vous paraissent-elles suffisantes ? Pensez-vous qu’il faille développer certains aspects ?

M. André Accary. La loi du 25 novembre 2021 a apporté des améliorations significatives, notamment en matière de coordination avec les services de santé. Dans les départements qui maintiennent un dialogue de qualité entre les acteurs de la santé et le SDIS, de bons résultats peuvent être obtenus. Dans ces cas-là, les pompiers retrouvent leurs véritables missions, bien au-delà du simple transport sanitaire, lequel mobilise du matériel et des hommes.

La loi a permis par ailleurs de réelles avancées sur le sujet du volontariat, mais elles demeurent insuffisantes. Un allégement bien encadré des charges fiscales des employeurs avait ainsi été envisagé pour favoriser la mobilisation des pompiers volontaires. Mais il n’a pas été retenu, ce qui est regrettable.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Pouvez-vous évoquer le rôle des départements en matière de sécurité et de protection civiles ? Vous paraît-il clairement établi, avant, pendant et après la crise ? La coopération entre les différentes collectivités – communes, intercommunalités, départements – est-elle suffisante ? Faudrait-il prendre de nouvelles mesures pour éclaircir le rôle du département en la matière ?

M. André Accary. Le changement climatique entraîne une évolution des départements, qui réorientent des dépenses en direction de la formation et de l’achat de matériel. Un effort significatif a été produit par les départements en ce sens. En Saône-et-Loire, nous connaissions auparavant peu de feux de forêt. Par conséquent, il y avait peu de pompiers formés et de matériel adapté. Mais le département a modifié ses politiques en ce sens. À ce jour, près de 1 000 pompiers ont été formés sur les feux de forêt et des matériels spécifiques ont été achetés. Cette politique volontariste nous permet d’ailleurs d’envoyer en renfort des colonnes vers les départements du sud de la France, en cas de besoin.

À l’échelle locale, il existe une très bonne coopération entre les communes et les départements, comme l’ont prouvé les exemples récents de crises majeures en Gironde ou dans le Jura. Des hommes et du matériel ont ainsi été mis à disposition pour venir en appui des SDIS, sur le terrain. De multiples collaborations se mettent en place entre ces collectivités : je pense par exemple à la mise à disposition de cantines scolaires et de leurs cuisiniers.

M. Jean-Baptiste Estachy. Un axe d’amélioration demeure : en matière de planification, le rôle du département n’est pour le moment pas si prégnant. Dans les départements, en dehors du SDIS, les forces vives de l’État dans les départements pour apporter un soutien alimentaire et logistique sont surtout le fait des associations agréées. Je pense en particulier à des associations de radio amateur qui travaillent ainsi avec la préfecture pour retrouver des avions perdus, dans le cadre des plans de sauvetage aéroterrestre (SATER) notamment. La place du département en amont et en aval de la crise consiste surtout en un rôle de pilotage, qui est actuellement insuffisamment exercé. C’est la raison pour laquelle la Gironde expérimente en ce moment un plan départemental de sauvegarde.

En matière de sauvegarde des populations, la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a mis en place les plans communaux de sauvegarde, impliquant directement les maires. La loi Matras du 25 novembre 2021 passe à l’échelon intercommunal. Mais puisqu’un grand nombre d’intercommunalités manquent de moyens, il semble que le département a une place prépondérante à tenir dans ce domaine. D’un point de vue juridique, il importe de poursuivre notre action sur ce sujet, sur lequel nous avons travaillé avec l’Institut des risques majeurs de Grenoble, qui partage notre analyse. En aval de la crise, le « retour à la normale » accorde une place majeure au département – notamment pour les réseaux routiers et numériques –, mais celle-ci n’est peut-être pas assez formalisée à ce jour. Le département des Alpes-Maritimes pourrait ainsi vous faire un retour d’expérience après la survenue de la tempête Alex.

M. André Accary. Il faut également souligner le rôle du département en matière de prévention, c’est-à-dire d’aménagement du territoire. Je pense notamment à la création de parcours de sécurité, mais aussi aux actions en matière d’information. La coordination peut ainsi se réaliser à l’échelle départementale. Par exemple, dans certains départements, un important travail de prévention est conduit avec les forestiers dans le cadre du changement climatique, coordonné par le département.

Je reviens d’un déplacement dans les Alpes-Maritimes. Lors de la tempête Alex, le rôle du département a été majeur pour coordonner les différentes collectivités et rétablir l’ensemble des réseaux, qu’il s’agisse des réseaux de communication terrestre, mais aussi des réseaux internet et téléphoniques. En outre, les départements fournissent des moyens humains et matériels.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Au vu des exemples que vous nous avez fournis, il semble nécessaire de réfléchir dans un cadre élargi en matière de protection civile, compte tenu de la pertinence de l’échelon départemental. Néanmoins, les départements ne sont pas toujours égaux face à ces risques pour la population, compte tenu notamment des différences de moyens disponibles.

Notre mission d’information s’efforce de s’approcher au plus près du terrain. À ce titre, il m’importe d’évoquer les réserves communales de sécurité civile, qui ne sont pas forcément très homogènes selon les territoires. Quel est votre regard sur ce dispositif ? Quels en sont les avantages et inconvénients ?

M. Jean-Baptiste Estachy. J’avoue ne pas avoir une vision très claire des réserves communales de sécurité civile. Elles représentent un axe de progrès plus qu’une ressource sur laquelle nous pouvons d’ores et déjà compter de manière majoritaire sur le territoire. Plusieurs départements nous ont parlé de l’intérêt d’inclure dans ces réserves des anciens pompiers volontaires, qui souhaitent encore rendre service tout en ayant un degré d’investissement plus modéré. Ce dispositif a par exemple été mis en place dans l’Allier après les tempêtes de grêle de juin 2022. Le réemploi de personnes compétentes trouve un cadre approprié avec les réserves de sécurité civile.

M. André Accary. Ces réserves d’anciens pompiers volontaires ou professionnels peuvent être effectivement très utiles. Dans le périmètre du département, de telles réserves se constituent, notamment en Bourgogne-Franche-Comté.

Mme la présidente Lisa Belluco. Je ne suis pas sûre de bien avoir saisi le sens de votre réponse. Vous indiquez que ces réserves sont établies à l’échelle départementale et constituées d’anciens pompiers. Est-ce bien cela ?

M. André Accary. Ces créations de réserves s’effectuent dans le périmètre du département et comportent des anciens pompiers, qui réalisent des missions différentes, notamment de transport de matériel ou d’approvisionnement pour les pompiers en action. Cette réserve vient donc en appui des autres personnels mobilisés.

Nous évoquions tout à l’heure la question des actuelles inégalités entre les territoires. Permettez-moi de préciser que ces différences peuvent notamment s’expliquer par l’inégalité des moyens de l’État disponibles selon les territoires : qu’il s’agisse des moyens aériens – qui appartiennent essentiellement à l’État – ou des services de protection, des améliorations pourraient leur être apportées afin de parvenir à un traitement plus égal sur l’ensemble du territoire.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Comment qualifieriez-vous le lien entre le département et la préfecture en cas de crise ? Son rôle amont, notamment en matière de prévention, est-il suffisamment clair ?

M. André Accary. Pendant la crise, la coordination est bonne et s’effectue en temps réel entre le préfet, le président de département et, le cas échéant, le président du SDIS. Ce travail est effectué en équipe, sous l’autorité du préfet. Dans mon département, soumis comme d’autres au changement climatique et donc aux feux de forêt, le travail de prévention se réalise également en parfaite coordination avec le préfet. Nous sommes d’ailleurs en train de mener un réel travail de fond à ce sujet. Il ne s’agit pas d’un exemple isolé : dans de nombreux départements, la même coopération est également à l’œuvre.

M. Jean-Baptiste Estachy. Le rôle du département est d’autant mieux accepté par tous que le service interministériel de défense et de protection civile de la préfecture (SIDPC) a réalisé au préalable le travail de préparation. Dans ce domaine, des disparités sont constatées selon les départements : dans les préfectures des départements les plus exposés aux risques, les SIDPC sont au plus près du terrain et organisent de nombreux exercices. Je pense notamment au département de la Haute-Savoie, où tous les acteurs participent au centre opérationnel départemental. Face à une crise, chacun parvient à se réunir et à travailler ensemble, mais la gestion de la crise est plus fluide lorsque le travail de prévention a été préalablement mené.

Mme la présidente Lisa Belluco. Les SIDPC ont-ils la charge du pilotage des exercices dans tous les départements ?

M. Jean-Baptiste Estachy. Oui, au titre des plans de prévention des risques que la préfecture identifie sur le territoire départemental.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Nous aimerions connaître votre regard sur les pratiques à l’œuvre chez nos voisins européens. Avez-vous un avis à nous fournir à ce sujet ? Je pense notamment à nos amis italiens, espagnols ou portugais, qui ont été durement touchés récemment par de graves crises.

M. André Accary. Je n’ai pas retour d’expérience particulier à vous transmettre concernant le fonctionnement de la sécurité civile dans les pays voisins du nôtre. En revanche, je peux évoquer l’envoi de renforts de la part de pays voisins qui ont notamment eu lieu l’année dernière, lors des incendies en Gironde, occasionnant par là-même quelques problématiques. À cette occasion, nos pompiers français n’ont pas été prévenus au préalable des moyens humains et matériels qui devaient être envoyés depuis l’étranger : ils ne les ont découverts que lorsque ceux-ci sont arrivés sur place. La coordination a fait défaut en amont, différant la mise en place d’une véritable stratégie.

M. Julien Rancoule (RN). Je souhaite aborder le sujet des hélicoptères bombardiers d’eau. Jusqu’à présent, ces derniers étaient financés par les SDIS, quand ils pouvaient se le permettre. Cette année, le Gouvernement a mis en place une dizaine d’hélicoptères bombardiers d’eau en location pour lutter contre les feux de forêt. Ces hélicoptères semblent avoir fait preuve d’une réelle efficacité. Selon vous, une réflexion sur le financement de ces hélicoptères doit-elle être menée ? Ce financement devrait-il être assuré au niveau étatique ?

M. André Accary. Ce sujet a été évoqué lors de la mission flash que nous avons conduite en collaboration avec mon collègue Jean-Luc Gleyze. Selon nous, cette mission régalienne doit relever de l’État. Si tel n’est pas le cas, les disparités entre les territoires seraient trop prononcées.

Ainsi, si le département des Alpes-Maritimes consacre 2 millions d’euros chaque année à la location d’hélicoptères, un grand nombre de départements ne sont pas en mesure de dépenser de telles sommes d’argent. C’est le cas du Jura par exemple. Les présidents de SDIS et les présidents de départements sont d’ailleurs unanimes à ce sujet. Les moyens supplémentaires alloués par l’État cette année à travers la location de moyens aériens, essentiellement les hélicoptères, se sont avérés très utiles. Ils ont permis de prépositionner sur d’autres territoires des moyens aériens supplémentaires et ainsi, de redoubler d’efficacité. Le traitement du feu naissant par les moyens aériens permet en effet d’éviter qu’il ne prenne de l’ampleur. J’espère que ces mesures pourront se poursuivre.

M. Julien Rancoule (RN). Dans mon département de l’Aude, confronté à un risque de feux de forêt élevé, le SDIS est de petite taille et n’a pas les moyens de financer ce type de dispositif. Il a pu bénéficier d’un hélicoptère cet été et le retour d’expérience semble effectivement très positif.

M. André Accary. Ce dispositif est très efficace. Dans les massifs montagneux, les moyens terrestres mettent trop de temps pour accéder aux incendies. Dans ce cadre, le prépositionnement d’hélicoptères peut s’avérer décisif, dans la mesure où leur efficacité est cruciale. Le département du Jura n’avait pas les moyens de louer des hélicoptères lors des incendies de l’été 2022. Heureusement, il a pu malgré tout bénéficier de ces moyens aériens, qui ont permis d’éviter que le feu ne se propage dans les villages et dans les bourgs centres.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Le financement actuel de notre modèle de SDIS repose essentiellement sur l’État et les départements. Ce modèle vous semble-t-il pertinent ? Si tel n’est pas le cas, existe-t-il une réflexion à l’échelle des départements de France dans ce domaine ?

M. André Accary. Je rappelle que le financement des SDIS est assuré à 90 % par les départements, les intercommunalités et les communes ; les 10 % restants étant réglés par l’État. Les départements mènent effectivement une réflexion sur ce sujet : une modification de la clef de répartition de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) est ainsi à l’ordre du jour. Parmi les autres propositions de financement, nous travaillons sur le concept de « valeur du sauvé ».

M. Jean-Baptiste Estachy. Nous vous ferons parvenir les résolutions que l’ADF a prises en bureau au printemps au titre des pistes de réflexion, qui ont été retenues par l’État. Elles consistent notamment à revoir le plafonnement de la contribution du bloc communal, qui est aujourd’hui limité par l’inflation, en essayant de nous concentrer sur des critères démographiques. Il s’agirait par exemple de mettre en place un déplafonnement pour les gros centres urbains, qui sollicitent davantage les SDIS. Cette idée a été retenue par le Gouvernement, mais pas de manière ciblée sur les contraintes opérationnelles et démographiques.

Nous menons par ailleurs un travail sur la répartition de la TSCA, qui est actuellement fondée sur les immatriculations, mais avec 2003 comme année de référence. Elle ne correspond donc plus aux besoins actuels. Le ministère de l’intérieur a réalisé un travail que nous trouvons intéressant sur une nouvelle répartition de cette taxe, prenant en compte les critères démographiques et de la pression opérationnelle. À partir de travaux sur la valeur du sauvé, nous souhaiterions accroître la ressource issue de la TSCA qui est consacrée au financement des SDIS.

Enfin, la taxe de séjour constitue une autre piste, qui permettrait de tenir compte de la pression opérationnelle endurée par les départements touristiques.

M. André Accary. Je souhaite apporter une précision. Comme je vous l’ai indiqué, le financement des SDIS repose à 90 % sur les collectivités. Au sein de ces dernières, la répartition s’effectue pour le moment de la manière suivante : 59 % pour les départements et 41 % pour le bloc communal. À l’heure actuelle, un grand nombre de départements ont été obligés d’augmenter leur contribution, compte tenu des risques grandissants. Dans mon département de Saône-et-Loire, j’ai ainsi accru de 29 % la contribution du conseil départemental.

M. Jean-Baptiste Estachy. J’ajoute que le pilotage stratégique du financement de la sécurité civile mériterait d’être chapeauté par un comité des financeurs pérennes.

M. André Accary. Avant qu’un travail d’amélioration du financement de la sécurité civile ne puisse se mettre en œuvre, il est en effet indispensable de coordonner les cofinanceurs, de manière à agir dans de bonnes conditions.

Mme la présidente Lisa Belluco. Je vous remercie de nous avoir fait part de votre point de vue et de vos pistes de réflexion. N’hésitez pas à nous transmettre une contribution écrite pour approfondir un certain nombre des questions que nous n’avons pas pu aborder aujourd’hui.

Association nationale des élus de la montagne

Compte rendu de l’audition de Mme Pascale Boyer, présidente de l’Association nationale des élus de la montagne

(jeudi 28 septembre 2023)

M. Jean-Marie Fiévet, vice-président. Bonjour. En tant que vice-président, je remplace Mme la présidente, qui arrivera avec un peu de retard, et lui laisserai ensuite ma place. Je précise que je suis député des Deux-Sèvres, membre de la commission de la défense et des forces armées et sapeur-pompier professionnel.

Poursuivons nos auditions et accueillons en visioconférence Mme Pascale Boyer, présidente de l’Association nationale des élus de la montagne (ANEM) et députée des Hautes-Alpes. L’ANEM a près de 40 ans d’existence, puisqu’elle a été créée en 1984 dans le contexte des travaux préalables à la loi dite « Montagne » promulguée en 1985. Cette loi a entériné la nécessité d’adapter les dispositions générales aux particularités de ces territoires. D’après nos informations, votre association compte environ 6 000 membres et regroupe aujourd’hui plus de 4 000 communes ou intercommunalités, 40 départements, 7 régions et 240 parlementaires. Elle a pour principale mission de faire connaître les particularités des territoires de montagne et de défendre leur cause, tant au niveau national qu’au niveau de l’Union européenne.

Je rappelle à l’intention de Mme Boyer que notre mission est constituée de vingt-cinq députés de tous groupes politiques, a été créée à l’initiative du groupe Horizon et a pour rapporteur M. Didier Lemaire, ici présent. Votre audition est filmée et accessible sur le site internet de l’Assemblée nationale. Notre objectif est d’étudier au plus près du terrain l’organisation de la protection et de la sécurité civiles, ainsi que les défis que notre pays doit relever dans ce domaine. Pour éviter de faire fausse route ou d’avoir des idées préconçues, nous avons tenu à débuter nos travaux par des auditions consacrées aux élus et à leurs associations. Les élus sont sur le terrain et sont donc, par définition, au plus près des opérations de prévention et d’intervention menées par les forces de sécurité civile. Ils sont des acteurs de premier plan lorsque des crises surviennent et que ces forces interviennent. Ils peuvent ainsi s’appuyer sur leur propre expérience de ces situations et nous faire part de leur regard sur l’état et le fonctionnement actuel de notre système de sécurité civile.

Je vous remercie, Madame Boyer, de vous être rendue disponible depuis Oslo pour participer à cette visioconférence et partager avec nous l’expertise et l’expérience des élus de la montagne sur ces enjeux. Vous êtes en effet en première ligne d’un ensemble de risques spécifiques, comme l’ont notamment montré en octobre 2020 les inondations de la vallée de la Roya et les difficultés d’accès à certaines vallées. Il nous paraît indispensable de bien prendre en compte dans nos travaux les contraintes particulières de la montagne pour la gestion de ces risques. Nous voulons faire progresser encore notre modèle de protection civile. N’hésitez donc pas à nous faire part de vos analyses critiques sur l’organisation actuelle de notre système, ainsi qu’à nous livrer des suggestions qui pourront utilement contribuer à nos travaux.

Avant de vous donner la parole, notre rapporteur M. Didier Lemaire va vous poser une première série de questions.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Dans le cadre de cette mission d’information sur nos capacités d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de sécurité civile, je vous propose de vous entendre rapidement. Vous avez été destinataire du questionnaire et vous pourriez peut-être nous proposer un propos introductif. Notre mission d’information consiste à obtenir un état des lieux sur des crises récentes et successives que nous avons pu traverser, qu’il s’agisse de crises technologiques, naturelles ou même sanitaires comme avec le Covid. Les élus de l’ANEM sont-ils associés aux réflexions sur la sécurité civile ? Si oui, de quelle manière ? Nous aimerions également avoir votre retour sur les difficultés auxquelles vous faites face et recueillir vos pistes d’amélioration.

Mme Pascale Boyer. Merci Monsieur Lemaire, merci chers collègues, merci d’auditionner l’ANEM. En tant qu’association d’élus de la montagne, l’ANEM regroupe 4 000 EPCI, soit environ 3 000 communes de montagne, toutes communes confondues, et non uniquement les stations de ski. Les risques en montagne sont très élevés et ces gigantesques terrains de jeu provoquent souvent des accidents pour les bons pratiquants comme les touristes qui peuvent méconnaître la montagne.

Les secours en montagne sont organisés autour de trois acteurs clefs. Tout d’abord, la gendarmerie nationale intervient avec les pelotons de gendarmerie de haute montagne (PGHM) dans les Alpes et les Pyrénées, et les pelotons de gendarmerie de montagne (PGM) dans les Vosges, le Jura, le Massif central et la Corse. En 2020, les effectifs étaient de 319 agents pour assurer la sécurité en montagne. La police nationale intervient également grâce aux sections spécialisées de montagne relevant des compagnies républicaines de sécurité (CRS de montagne). En 2020, les effectifs des six départements s’élevaient à 157 agents. Le groupe montagne de sapeurs-pompiers des services départementaux d’incendie et de secours est également présent sur nos territoires pour assurer la sécurité civile. En 2020, son effectif comptait 779 personnes. Des moyens héliportés de l’État dépendant de la gendarmerie et de la sécurité civile sont également mis à disposition des équipes de secours mobilisées en cas de besoin. De même, des personnels médicaux rattachés au SAMU ou au SMUR et des services d’incendie et de secours peuvent intervenir.

Précisons que les hélicoptères et la gendarmerie et de la sécurité civile sont répartis sur le territoire avec une double logique, de mission et de subsidiarité. Les deux flottes ont obligation de remplacer un hélicoptère en cas d’indisponibilité et d’exigence de mobilisation. Compte tenu de la multiplicité des acteurs et de la complexité de l’organisation des secours en montagne, la mise en œuvre relève de l’autorité des préfets départementaux, responsables de l’organisation et de l’affectation des dispositifs d’organisation de la sécurité civile.

Si ces explications vous suffisent, nous pouvons passer aux questions qui vous intéressent plus particulièrement. Vous me demandiez si l’ANEM avait été associée à la réflexion sur l’organisation des services de secours en montagne. Or nous ne sommes pas spécialement associés à cette organisation.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Merci beaucoup pour ce premier point concernant le secours en montagne et ses différents acteurs, gendarmerie, police, sapeurs-pompiers. Le risque technologique est peut-être moins présent en montagne que sur le reste du territoire et nos questions porteront donc plutôt sur le risque naturel. L’idée de notre mission est de comprendre, en tenant compte des particularités de l’ensemble de l’hexagone et de l’outre-mer, comment les communes peuvent s’organiser en cas de catastrophe naturelle ou sanitaire, et sur qui elles peuvent compter. Nous avons bien compris que les services de l’État étaient fondamentaux, mais, à l’échelle d’un territoire, en cas de crise majeure, l’organisation devient peut-être très compliquée. Les communes sont-elles sensibilisées à devoir se débrouiller en cas de rupture des réseaux de communication notamment ? Existe-t-il des associations de sécurité civile établies auprès de vos 4 000 EPCI ? De quelle manière êtes-vous organisés ? Les dispositifs vous semblent-ils suffisants ?

Dans son propos introductif, Monsieur le vice-président a parlé de la vallée de la Roya. Nous nous souvenons de la difficulté d’organisation pour des territoires quelque peu coupés du monde en matière de télécommunications ou de transport routier par exemple. Quel est votre avis sur le sujet ? Les dispositifs vous paraissent-ils suffisants ? Identifiez-vous des pistes d’amélioration ? Êtes-vous associées à ce genre de réflexions ?

Mme Pascale Boyer. Je répondrai tout d’abord à la dernière question. L’ANEM n’est pas spécialement associée aux réflexions en matière de télécommunication ou de transport routier que vous mentionnez. S’agissant des risques naturels, ils ne sont pas les mêmes en fonction du type de territoire. Les stations de ski présentent des risques qui ne sont pas nécessairement naturels. Les risques naturels sont en principe connus dans les stations. Des avalanches peuvent être déclenchées avant l’ouverture des pistes par exemple. Normalement, tout doit bien se passer pour la pratique du ski alpin. D’autres risques naturels sont moins contrôlés, notamment pour le ski de randonnée ou le hors-piste. Dans ces cas précis, des avalanches peuvent se déclencher et s’avérer parfois catastrophiques.

Outre les sports d’hiver, les sports de pleine nature pratiqués en été présentent également des risques. Le réchauffement climatique peut par ailleurs engendrer de nouveaux risques, tels que. les pluies torrentielles qui peuvent par exemple provoquer des dégâts et des crues au niveau des cours d’eau.. Dans ce cadre, l’entretien des cours d’eau est fondamental. Il faut notamment travailler sur la GEMAPI (Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations) et le financement des travaux. Au niveau de l’organisation des services, le plan ORSEC permet de gérer ces risques naturels. Cette gestion est à la main des préfets départementaux.

Cette organisation satisfait les élus, mais évidemment des améliorations restent toujours possibles. Dans l’ensemble, l’organisation fonctionne, car les différents acteurs sont coordonnés par les préfets. La principale amélioration concerne les moyens de communication, qui sont souvent peu performants en montagne. Certaines associations possèdent des radios pour basculer lorsque le réseau n’est plus disponible dans les stations. Cependant, ce système ne repose que sur du bénévolat et de l’associatif, même s’il fonctionne bien. Or nous connaissons tous les limites de l’association.

M. Jean-Marie Fiévet, vice-président. Est-ce que l’ANEM connaît tous les risques répertoriés dans les différentes communes qui la composent ? Vous nous parlez des risques liés aux glissements de terrain ou aux orages violents et nous en avons constaté il y a quelques semaines encore. Êtes-vous également informés des risques tectoniques ? En effet, les Alpes et les Pyrénées sont établies sur des failles tectoniques, à l’origine des montagnes, qui bougent régulièrement. L’ANEM est-elle réellement informée de tous les risques qui peuvent se produire ? Si un barrage se rompt en montagne, êtes-vous informés également ? L’ANEM est-elle vraiment prise en compte pour ce type de risque ?

Mme Pascale Boyer. Non, nous ne sommes pas pris en compte pour ce type de risques. Ce type de risque ne se matérialise pas tous les jours, et tant mieux. Nous ne sommes pas spécialement impliqués. En cas de catastrophe naturelle, quelle qu’elle soit, les circuits d’alerte sont déjà bien organisés sur le territoire. Nous intervenons en deuxième niveau et ne sommes donc pas nécessairement alertés pour tout ce qui peut survenir dans les territoires. La question peut donc se poser : l’ANEM ne devrait-elle pas au moins être informée ? L’essentiel reste que la catastrophe soit gérée en urgence sur le territoire alors que nous n’aurions pas forcément les moyens d’organiser la réponse.

Concernant le travail de gestion des risques, l’ANEM a mis en place un travail sur les risques sismiques dans les Pyrénées. Dans les Alpes du Sud notamment, nous constatons fréquemment des secousses sismiques. Quelques dizaines d’années auparavant, celles-ci avaient eu de graves conséquences dans les Alpes-de-Haute-Provence, mais, jusqu’à présent, ces risques demeurent assez limités.

Nous sommes également membres de l’Anena, association qui travaille sur la connaissance des avalanches. Nous travaillons avec eux pour porter des actions de sensibilisation dans les territoires de montagne auprès des pratiquants et pratiquantes de sports de pleine nature. Ce travail sur les risques d’avalanche dans nos territoires de montagne est fondamental.

Il existe également des risques liés à la fonte des glaciers : les territoires sont transformés et des lacs se mettent en place. Il s’agit de retenues collinaires qui se forment avec la fonte des glaces. De nouveaux risques apparaissent donc dans ces territoires et ne sont pas forcément connus des locaux. Il faut donc porter une grande attention à ces transformations de terrains. Les territoires de montagne sont dynamiques, toujours en mouvement, notamment avec le retrait des glaciers qui entraîne des glissements de terrain. En ce sens, l’organisation des secours en montagne est fondamentale. L’organisation est à la main des préfets, mais les maires se trouvent également au cœur du sujet. Ils sont en général très bien informés, car ils sont les premiers concernés par ces risques. Ils sont également au cœur de l’organisation en lien avec les préfets et les secours de montagne.

M. Didier Lemaire, rapporteur. En dehors du travail mené par l’association des élus de la montagne, pensez-vous que l’approche entre les différents massifs, les Pyrénées, les Alpes, le Massif central et bien d’autres, soit identique ? Pour des critères divers et variés, les communes sont classées en communes de montagne par exemple. Dans mon département, la présence des Vosges est clairement établie, puisqu’il s’agit de montagnes. D’autres communes situées tout au sud de ma circonscription dépendent quant à elles du Jura alsacien et sont également classées en communes de montagne. Or j’ai le sentiment que l’approche de gestion des risques n’est pas du tout la même. Pensez-vous que l’approche est identique, du moins l’attention sur la particularité des zones de montagne ? J’ai le sentiment que l’approche est différente, et peut-être que la connaissance est également différente chez les élus des territoires.

Mme Pascale Boyer. Comme vous venez de le dire, les risques ne sont pas tout à fait les mêmes entre de la moyenne et de la haute montagne. Les pratiques diffèrent également entre les différents massifs et les différentes altitudes.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Madame la présidente, toutes mes excuses, j’ai simplement oublié de préciser un point. J’entends vos propos sur les risques liés aux activités, notamment les avalanches en haute montagne, mais ma question porte plutôt sur les risques dits naturels. Vous parliez de tremblements de terre, et nous pouvons également parler de mouvements de terrain, d’inondations, ou autres. Ma question porte vraiment sur ces risques communs, pas forcément sur les risques plus spécifiques comme les avalanches en haute montagne.

Mme Pascale Boyer. Les communes doivent avoir un plan communal de gestion des risques. Elles possèdent un schéma qui leur permet de connaître les endroits où des risques naturels existent. Ensuite, que ce soit en montagne ou non, des risques naturels sont présents dans chaque commune. Les maires y sont bien évidemment très attentifs. Un maire de station de ski fait en sorte d’être toujours actif en cas de catastrophe naturelle. La gestion des risques n’est pas un sujet que nos élus nous font régulièrement remonter. Bien au contraire, à part le groupe de travail mis en place dans les Pyrénées, nous n’avons pas de retour majeur concernant l’organisation de la gestion des risques naturels. Le sujet est fondamental pour un maire, bien évidemment, mais, n’ayant pas de retour, nous pouvons supposer que la gestion est plutôt bien organisée dans les territoires.

Le sujet porterait plutôt sur le financement des SDIS. Les communes ont l’obligation de financer les SDIS à hauteur de 15 %, le département à 51 %, et les EPCI à 26 %. Nous connaissons tous les budgets communaux, qui diminuent. Les dépenses de fonctionnement augmentent et le financement des SDIS est plus compliqué à tenir. Ces 15 % rendent parfois difficile pour les communes de financer leurs secours, notamment les SDIS.

Du fait de l’évolution des risques naturels en raison du changement climatique, qui s’amplifient de plus en plus entraînant des catastrophes de plus en plus importantes, les élus n’ont plus forcément connaissance des outils scientifiques nécessaires. Il faudrait une mise à jour régulière de tous les risques encourus sur les territoires de montagne et les communes des élus. C’est un manque et il faudrait travailler le sujet pour que les élus aient les connaissances scientifiques nécessaires. Elles ne s’inventent pas et il faudrait les diffuser régulièrement pour informer les élus de l’évolution des risques.

M. Jean-Marie Fiévet, vice-président. En effet, avec le dérèglement climatique, nous constatons que les catastrophes changent. Les départements ou communes de basse, moyenne ou haute montagne ont à présent un risque de feux de forêt. Madame la présidente, vous vous trouvez actuellement à Oslo où, en 2018, ont eu lieu des feux de forêt très importants alors que les pompiers locaux n’étaient plus formés ou équipés pour maîtriser ce type d’incendie. En France, faudrait-il augmenter ou former différemment les SDIS dans les communes de moyenne montagne ou autre pour les risques de feux de forêt ou d’autres domaines ? Ces risques sont très présents aujourd’hui et il est important de revoir l’organisation des secours dans leur globalité au niveau des moyennes et hautes montagnes. Nous connaissons les risques actuels, mais anticipons-nous réellement ceux de demain ? Pour qu’une catastrophe ne survienne pas, la meilleure manière est de l’anticiper et de la prévoir.

Comme vous le dites, il est extrêmement important qu’on vous informe sur les risques éventuels dans vos communes. En parallèle, faudrait-il également former différemment les secours, les forces de l’ordre, la gendarmerie, la police nationale, les sapeurs-pompiers, mais aussi les associations de protection civile ? Ces dernières doivent également évoluer vers les risques de demain. Pensez-vous que l’État est au rendez-vous de ces enjeux ? L’ANEM en a-t-elle pris conscience ? Êtes-vous informés, après chaque catastrophe, du retour d’expérience concernant les risques et la réponse apportée ? Pour la Roya par exemple, les communes de moyenne montagne ont-elles été informées des risques ? Comment l’intervention a-t-elle été gérée ? Comment éviter les problématiques dues à des catastrophes imprévues ?

Mme Pascale Boyer. Les risques changent, et changent très vite. Les catastrophes surviennent et sont imprévues. Parfois, elles sont tellement imprévues que nous ne pouvions pas imaginer qu’elles puissent arriver. Pour la protection de nos concitoyens, l’idée est d’anticiper au maximum et de comprendre comment nos territoires peuvent évoluer avec le réchauffement climatique. Des catastrophes naturelles pourraient être prévisibles au sens où nous pourrions organiser des secours au cas où elles surviendraient. D’autres au contraire restent imprévisibles. Pour la vallée de la Roya, la catastrophe a été tellement violente que l’organisation des secours était compliquée. Lorsqu’un événement survient en montagne, il est parfois très difficile de mobiliser tous les secours en un temps donné. Le tout peut aboutir à des situations similaires à celle de la vallée de la Roya.

L’essentiel reste de sauver les populations. Comme je le disais dans mes propos liminaires, nous possédons une organisation correctement définie, avec différents types d’acteurs et un préfet coordonnateur. Les services de l’État possèdent tout de même des moyens. Bien évidemment, il est toujours possible de dire qu’il faudrait ajouter des agents dans les territoires, notamment dans les PGHM, les PGM et les CRS de montagne. Néanmoins, des moyens existent. Cette impossibilité à prévoir tous les risques implique que, même si d’énormes moyens étaient mis en place, toutes les catastrophes ne pourraient pas être gérées. En haute montagne par exemple, il faut pouvoir accéder aux endroits accidentés, ces terrains entraînent des risques y compris pour la protection même des secours.

Les maires sont les premiers à être touchés par ces catastrophes naturelles et le travail se concentre également sur les relations intercommunales, au-delà du sens administratif. Quand une catastrophe naturelle survient, toutes les communes de la vallée sont touchées. Une solidarité et un travail commun entre tous les élus concernés sont nécessaires. Les informations ne sont pas figées et évoluent. À Oslo, des inondations ont eu lieu au mois de juillet ou en août, cet été. Ils n’avaient jamais vu ça non plus. Dans les Hautes-Alpes, nous avons souffert de trois feux de forêt qui se sont succédé en quasiment moins d’une semaine. Nous n’avions jamais vu ça non plus. En général, nos pompiers vont aider ceux d’autres départements. Dans ce cas précis, ce fut l’inverse.

Face à ces évolutions rapides, il faut garder les effectifs et les moyens nécessaires, et peut-être mener un travail sur le financement des SDIS par les communes. En parallèle, il faut surtout diffuser les informations et comprendre comment la situation peut évoluer sur un territoire. Ce ne sont que les travaux scientifiques qui peuvent nous apporter ces connaissances.

Je ne sais pas si j’ai répondu à vos questions.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Absolument, vous avez répondu assez largement, je crois. Nous accueillons Mme la présidente, Lisa Belluco.

Présidence de Mme Lisa Belluco, présidente.

Mme la présidente Lisa Belluco. Bonjour, je prends le relais et en profite pour remercier mon collègue, M. Fiévet, pour avoir assuré l’intérim au pied levé.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Madame la présidente, je me permets de revenir sur le cœur de ce que recherche cette mission. J’ai bien entendu les exemples que vous nous donniez, notamment lorsque vous avez mentionné un préfet. Lorsque vous dites « nous », je ne sais si vous considérez les Hautes-Alpes ou les Pyrénées, ou si le fonctionnement est pour vous assez homogène sur l’ensemble du territoire, sans oublier les outre-mer. Le degré d’information des maires, qui ont un rôle prépondérant à travers leur pouvoir de police, et notamment sur l’accompagnement de leur population avant, pendant et après la crise, vous paraît-il suffisant ? Quelle que soit leur taille, de la plus petite à la plus grande, les communes sont-elles assez préparées face à ces nouveaux risques ? Sont-elles résilientes face à ces risques, quitte, même, à être coupées, comme la vallée de la Roya, pendant plusieurs jours de communication et de réseau routier ?

Au-delà des corporations que vous avez citées, gendarmerie, police, sécurité civile, les membres de l’ANEM ont-ils connaissance des réserves de sécurité civile sur le territoire ? Pensez-vous qu’elles répondent, en partie en tous les cas, aux objectifs ? Faut-il les développer ou les faire connaître un peu mieux ?

Mme Pascale Boyer. Pour ce qui concerne les services de l’État, nous possédons une vision précise des effectifs et des moyens. Les SDIS reposent quant à eux essentiellement dans nos territoires de montagne sur du bénévolat, puisqu’ils sont constitués de sapeurs-pompiers volontaires. Ensuite, certains départements possèdent une bonne dynamique en la matière alors que, dans d’autres, l’engagement diminue. Ces SDIS font partie de la sécurité civile apportée à nos concitoyens en cas de risque majeur, et chaque département n’est pas loti de la même manière. Tout dépend de son nombre de sapeurs-pompiers volontaires. Comme pour les associations, une crise de l’engagement et du bénévolat existe par endroits. Un travail d’attractivité de ces missions est donc nécessaire. Il faut pouvoir attirer les jeunes de nos territoires vers ces missions.

Les maires sont très attentifs et sensibilisés aux risques encourus par leur population. Cette information doit bien sûr leur être fournie. Le travail avec les préfectures est important. Nous savons bien que nos forces de sécurité travaillent main dans la main avec les élus. L’association maire-gendarmerie-pompiers dans les territoires et les stations fonctionne très bien. Les élus possèdent une réelle connaissance de leur territoire, mais le changement climatique fait que de nouvelles catastrophes naturelles interviennent. Il faut donc constamment informer les élus sur ces nouveaux risques dans leurs communes.

Les risques incendie touchent de plus en plus de territoires de montagne et de haute montagne. Ces territoires possèdent des forces de sécurité et des secours incendie fournis, mais la solidarité entre les départements et les territoires doit tout de même être renforcée. Il faut appréhender le fait qu’auparavant, les pompiers des territoires de montagne venaient aider les autres territoires, notamment ceux du sud de la France, plus exposés aux incendies, alors qu’aujourd’hui, la gestion peut s’inverser et n’entre plus dans la logique que nous connaissions. Les flux jusqu’à présent unilatéraux deviennent aujourd’hui davantage bilatéraux. Nos territoires seront de plus en plus confrontés à la sécheresse. Ils sont très exposés au changement climatique et à la hausse des températures, qui les impactera tout particulièrement.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Merci Madame la présidente. Nous l’avions évoqué avec l’Association des maires de France il y a quinze jours, nous ressentons bien cette disparité qui peut exister sur le territoire. Sur le fonctionnement de l’État, nous savons qu’en cas de crise et de risque naturel, les services peuvent se retrouver débordés dans leur mission de secours. Par ailleurs, que pensez-vous des réserves communales de sécurité civile qui dépendent directement du maire et de la commune où elles se trouvent ? Cet outil n’est pas forcément connu partout. Le système est-il bien établi, quel que soit le massif montagneux ? Fonctionne-t-il correctement ? Ou bien, d’après vous, reste-t-il méconnu et faut-il l’accentuer ? Lors d’un sinistre ou d’une crise, les secours se retirent une fois l’essentiel de leur mission effectuée, mais le retour à la normale et l’accompagnement des populations continuent. Ce travail reste ensuite à la charge du maire, peut-être de l’intercommunalité ou du département en fonction de l’ampleur du sinistre. Pensez-vous que cet outil est suffisamment connu dans les territoires de montagne ?

Mme Pascale Boyer. Nous n’avons pas de retour relatif à ces réserves de sécurité dans les territoires de montagne. Les maires ne se sont pas saisis de ces outils. Nous n’avons pas ce type de possibilité de gestion des risques. Nous bénéficions plutôt de l’engagement dans les sapeurs-pompiers volontaires, mais pas forcément de ces réserves communales de sécurité. Il ne faut pas généraliser, des communes en ont peut-être, mais pas la majorité. Ce n’est pas quelque chose d’ancré dans les territoires. Je n’ai aucun retour sur le sujet.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Merci Madame la présidente. Je vous rejoins. C’est pourquoi je vous faisais part de l’audition avec l’Association des maires de France. Même dans des territoires non montagneux, vos propos se vérifient. Des différences existent en fonction des territoires, des SDIS, de la culture en matière de sécurité civile, de l’appétence d’un maire ou de son équipe sur ces sujets. Une des réflexions de cette mission est de s’interroger sur les moyens d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de sécurité civile, au sens large. Nous devrons faire face à ces risques, qui seront de plus en plus fréquents malheureusement. Nous savons qu’ils arriveront, mais nous ne savons ni où ni quand. L’idée est de pouvoir y répondre, que l’on habite une petite ou une très grande commune, dans une plaine, à la montagne ou au bord de mer. C’est l’objet de cette mission. Je vous remercie pour la clarté de vos propos, ils rejoignent ce que les associations précédentes nous ont dit.

Mme Pascale Boyer. Il y a peut-être des pistes d’approfondissement avec les réserves communales. La population pourrait s’engager vis-à-vis de ces risques dans ce cadre, alors qu’être sapeur-pompier volontaire est beaucoup plus engageant. Ce peut être une piste de participation citoyenne à sa commune qui mériterait d’être approfondie. L’ANEM serait, si nécessaire, tout à fait partante pour participer à un groupe de travail. Cette piste paraît doublement intéressante : pour la gestion des risques sur le territoire, et pour favoriser l’engagement citoyen dans les communes.

M. Didier Lemaire, rapporteur. J’aurais une dernière question d’ordre technique, car la communication est fondamentale lors d’une gestion de crise, et ce quel que soit l’endroit où cette crise survient. Vous avez mentionné la radio, utile lorsque la téléphonie ne passe pas. Connaissez-vous d’autres moyens que la radio si ce système devait ne pas fonctionner pour diverses raisons ? De même pour la téléphonie, est-il possible d’avoir un réseau satellitaire dans ces moments, ou bien est-ce que rien n’est établi en la matière ?

Mme Pascale Boyer. Je prends l’exemple de l’avion qui s’était écrasé contre une falaise dans les Alpes-de-Haute-Provence. La catastrophe est intervenue durant la campagne des élections départementales où j’étais candidate, et les télévisions se sont focalisées sur l’événement. Elle a été marquée par un problème de communication énorme. Heureusement, ce genre de catastrophe n’arrive pas tous les jours. Même si elle n’était pas d’ordre naturel, cette catastrophe était considérable pour nos montagnes.

Le grand problème était le manque de communication. J’entends encore les médias me dire qu’ils n’avaient même pas d’accès internet pour diffuser l’information. C’était bien évidemment moins grave qu’un problème pour acheminer les secours, mais cet exemple montre le manque d’outils de communication. Pour aller récupérer les corps malheureusement coincés dans cette montagne, les secours ont été pénalisés par le manque d’outils de communication. Il existe donc bien un problème de communication en cas de catastrophe. Dans les territoires de montagne, il est déjà, en temps normal, parfois difficile d’avoir des moyens de communication efficaces. Il est peut-être donc effectivement utile de travailler pour développer des moyens de communication satellitaires. Encore faut-il se trouver dans des zones qui puissent les recevoir.

La radio souffre quant à elle des limites géographiques. Les réseaux de communication ne passent pas forcément, du fait de la topographie de certains territoires, ce qui représente effectivement un handicap dans la gestion des crises. Travailler sur le développement des réseaux satellitaires pour nos forces de secours représenterait, en effet, une piste d’amélioration.

Mme la présidente Lisa Belluco. Merci Madame la présidente. Il nous reste une minute, vous pouvez ajouter un mot de conclusion si vous souhaitez.

Mme Pascale Boyer. Je vous remercie d’avoir auditionné et pensé à l’ANEM pour cette mission. Si vous avez d’autres questions ou souhaitez des informations complémentaires, nous sommes naturellement à votre disposition et pourrons le faire par écrit. Nous sommes preneurs du rapport que votre commission aura produit. Merci.

Mme la présidente Lisa Belluco. Merci beaucoup. N’hésitez pas à nous transmettre des réponses écrites au questionnaire si vous en avez la possibilité. Elles nous seront très utiles.

Association nationale des collectivités pour la maîtrise des risques technologiques majeurs

Compte rendu de l’audition de l’Association nationale des collectivités pour la maîtrise des risques technologiques majeurs(Amaris)

(jeudi 28 septembre 2023)

Mme la présidente Lisa Belluco. Messieurs les maires, Monsieur le rapporteur, chers collègues, nous avons aujourd’hui le plaisir d’accueillir les représentants de l’association Amaris. M. Alban Bruno est maire de Gonfreville-l’Orcher et vice-président de la communauté urbaine Le Havre-Seine-Métropole, chargé des risques majeurs et de l’environnement industriel. M. Karim Ternati est adjoint au maire de Grand-Quevilly, chargé des risques industriels, de la sécurité civile et des bâtiments. Amaris, l’Association des collectivités pour la maîtrise des risques technologiques majeurs, réunit depuis sa création en 1990 les communes, intercommunalités et régions accueillant sur leur territoire des activités industrielles ou des canalisations de transport de matières dangereuses.

Je rappelle à l’attention de nos auditionnés que notre mission est composée de vingt-cinq députés de tous groupes politiques. Elle a été créée à l’initiative du groupe Horizons et a pour rapporteur notre collègue Didier Lemaire. Cette audition est filmée et accessible sur le site de l’Assemblée nationale. Notre objectif est d’étudier au plus près du terrain l’organisation de la sécurité civile ainsi que les défis à relever. Pour éviter de faire fausse route et d’avoir des idées préconçues, nous avons tenu à débuter nos travaux en rencontrant les élus et leurs associations. Les élus sont sur le terrain et sont, par définition, au plus près des opérations de prévention et d’intervention menées par les forces de sécurité civile. Ils sont des acteurs de premier plan, et en particulier les maires, lorsque des crises surviennent et que ces forces interviennent. Ils peuvent ainsi s’appuyer sur leur propre expérience de ces situations et nous faire part de leur regard sur l’état et le fonctionnement actuel de notre système de sécurité civile.

Votre association dispose d’une expertise particulière en matière de risques technologiques majeurs. Or, jusqu’à maintenant, nous avons beaucoup entendu parler de risques naturels au cours de nos auditions. C’est donc un autre pan des risques que nous allons aborder aujourd’hui. Je vous remercie de vous être rendus disponibles pour partager avec nous l’expertise et l’expérience des collectivités qui connaissent de tels aléas.

Ces risques technologiques ont hélas pu aboutir, parfois, à des catastrophes industrielles représentant un défi important pour la protection de la population et notre sécurité civile, comme en 2001 avec AZF à Toulouse, ou en 2019, avec Lubrizol à Rouen. Cette audition permettra ainsi d’élargir notre réflexion sur la multiplicité des risques auxquels doivent être préparés les acteurs de la protection et de la sécurité civile sur l’ensemble du territoire national.

Nous voulons améliorer notre modèle de protection et de sécurité civile. Vous avez récemment publié un rapport dressant un bilan mitigé de certains outils de prévention en matière de risques technologiques. Aussi, nous ne doutons pas que vous saurez aussi nous faire part de votre analyse critique sur l’organisation actuelle de notre système de sécurité civile, ainsi que nous livrer des suggestions qui pourront utilement contribuer à nos travaux. Avant de vous donner la parole, je vais la laisser à mon collègue Didier Lemaire, rapporteur de cette mission, qui a un certain nombre de questions à vous poser pour lancer les débats.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Merci, messieurs, d’avoir répondu présent à notre invitation. Ainsi que l’a rappelé la présidente, nous avons, depuis le début du mois, essentiellement eu à connaître des risques naturels auxquels nos collectivités sont confrontées. Aussi est-il d’autant plus intéressant pour nous de pouvoir vous entendre ce matin, sachant que, malheureusement, les crises peuvent s’additionner, naturelles comme technologiques. Pourriez-vous d’abord nous présenter votre association, ses adhérents et son fonctionnement ?

M. Alban Bruneau. Notre association est avant tout un réseau de collectivités, de communes et d’intercommunalités. Elle existe depuis 1990 et compte actuellement quatre-vingt-cinq membres, tous concernés par la présence d’installations classées pour la protection de l’environnement et de sites Seveso – ma commune, Gonfreville-l’Orcher, située dans l’agglomération havraise, en compte d’ailleurs huit. Elle accueille la plus grosse raffinerie de notre pays. L’association regroupe également des communes accueillant des canalisations de matières dangereuses qui entraînent des risques accidentels ou chroniques.

Les profils des collectivités adhérentes sont assez variés. L’association compte des communes de petite taille, comme Grand-Puy en Île-de-France, qui accueille une raffinerie, et de grandes métropoles comme Lyon, Bordeaux, Strasbourg ou Le Havre. Aussi différentes soient-elles, ces communes doivent faire face à des situations identiques et répondre aux mêmes obligations en matière de prévention des risques et de sauvegarde des populations. L’objectif d’Amaris est de représenter ces collectivités, de faire entendre leurs voix auprès des ministères et des différentes directions générales, des fédérations industrielles et des médias. Notre association organise également des échanges d’expérience entre ses membres, qui sont des moments importants pour les élus locaux. J’ai le plaisir de la présider depuis 2020, même si la collectivité dont je suis maire en est adhérente depuis ses débuts.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Participez-vous à la réflexion publique en matière de gestion de crise, notamment s’agissant des risques technologiques ? Si oui, de quelle manière ? Pensez-vous que cette réflexion soit suffisante ou au contraire qu’il faille accroître les efforts en la matière ?

M. Alban Bruneau. Nous participons effectivement aux réflexions publiques sur l’évolution du modèle de protection et de sécurité civiles. Nous sollicitons chaque année la direction générale de la sécurité civile et de la gestion de crise (DGSCGC) du ministère de l’Intérieur, afin de lui faire part des difficultés que nous rencontrons et des propositions des membres de l’association, notamment sur tout ce qui concerne la sauvegarde des populations et les champs de compétences des collectivités. Nous représentons également la dimension « gestion de crise et risques industriels » dans les instances qui s’y intéressent. Mon collègue Karim Ternati représente d’ailleurs notre association au sein du Conseil national de la protection civile (CNPC). En revanche, Amaris n’est pas identifiée comme une association consultée pour les réflexions relatives à l’évolution de notre modèle de sécurité civile.

En 2022, nous avons établi une série de recommandations sur l’utilisation du cell broadcast de la plateforme FR-Alert. Le thème de l’alerte est crucial pour nos territoires, comme nous l’avons constaté avec le triste événement de Lubrizol. La responsabilité des maires est lourde en la matière. Le 19 septembre dernier, nous avons en outre produit un rapport sur l’impact des outils de prévention en matière de risques industriels rendus obligatoires par la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

M. Karim Ternati. Je suis adjoint au maire de Grand-Quevilly, qui est l’une des soixante et onze communes de la métropole Rouen-Normandie, une commune qui a été au cœur de l’incendie de Lubrizol survenu il y a quatre ans. Les populations ont besoin de connaître les risques qui existent sur leur territoire et il y a un besoin d’échanges entre les industriels et les communes. Dans le cadre de mes fonctions, je préside la cinquième commission « Sauvegarde des populations » au sein du CNPC. À ce titre, j’ai avec moi un guide que nous avons élaboré, avec les différentes associations agréées de sécurité civile. Nous y décrivons tout ce que ces associations peuvent apporter aux communes et au système de sécurité.

Mme la présidente Lisa Belluco. Pourriez-vous nous expliciter la façon dont se déroule la gestion de crise en cas d’accident industriel ? Quels sont les différents acteurs qui interviennent au fur et à mesure de la gestion de l’accident ?

M. Alban Bruneau. Les méthodes et façons d’agir différent d’un territoire à un autre, en fonction de la culture du risque et de la capacité à dialoguer en permanence avec les parties prenantes. Les crises sont mieux gérées dans les territoires ayant une culture de l’échange et du partage d’informations, dans ceux qui se préparent et s’exercent à faire face au risque. Les commissions de suivi de site sont, de notre point de vue, des outils intéressants pour développer cette culture. Dans les territoires qui les utilisent, les réponses en matière de gestion de crise et d’intervention sont plus efficaces, même si des avancées sont toujours possibles. À l’inverse, dans les territoires où cette culture et ce dialogue n’existent pas, le maire et les élus locaux se retrouvent parfois écartés de la gestion de crise. Le dialogue se fait alors uniquement entre la préfecture et les industriels concernés, et les maires sont « à la remorque ».

Mme la présidente Lisa Belluco. Dans le suivi des sites ou en matière de prévention en général, les maires et les élus ne sont-ils donc pas impliqués par la préfecture ? En dehors de la commission de suivi de site, qui donne lieu à une réunion annuelle – quand elle a lieu – d’autres dispositifs existent-ils pour que les élus des territoires concernés soient impliqués dans la connaissance des sites et les logiques de prévention ?

M. Alban Bruneau. D’un territoire à un autre, les commissions de suivi de site peuvent être très efficaces et vivantes, dès lors que la volonté de les animer existe. L’impulsion peut provenir de la préfecture ou de la sous-préfecture, qui doit, à mon sens, être le garant de l’animation et du bon fonctionnement de ces instances. Dans certains territoires, les élus locaux exigent, s’intéressent et se soucient du sujet, et font ainsi avancer ces instances de dialogue et de préparation. En revanche, dans d’autres territoires encore, cette dynamique n’existe pas et cela se traduit par une absence de préparation.

Nous recommandons que l’État puisse, par l’intermédiaire de son réseau de préfectures et de sous-préfectures accueillant des sites Seveso sur leur territoire, être le garant de l’animation des instances et du dialogue en associant l’ensemble des parties prenantes. Il faut développer l’acculturation aux risques, qu’ils soient naturels ou industriels, la formation, la prévention, et faire vivre les viviers associatifs qui peuvent participer à faire face à ces événements en complément des moyens de l’État et des moyens communaux.

Nous devons poursuivre nos efforts sur ces enjeux. Depuis deux ans, la journée nationale de la résilience a enfin été mise en place et nous disposons, avec FR-Alert, d’un outil technologique intéressant qui reste à conforter. Cependant, d’un territoire à un autre, soit les questions relatives aux risques industriels sont considérées et préparées, soit cela n’est pas le cas. Or, les enjeux sont forts, en matière de protection tant des populations que des installations et des travailleurs qui les font fonctionner, et nous avons besoin de progresser dans ces domaines.

M. Karim Ternati. En tant qu’élus locaux, nous avons besoin de la confiance des industriels. Par ailleurs, les habitants attendent que nous leur délivrions des informations sur les risques. Or, cet exercice de transparence passera seulement par la volonté de l’industriel. Il faut l’obliger à discuter et à impliquer les élus dans ses exercices, ses POI notamment.

Mme la présidente Lisa Belluco. Pourriez-vous expliciter ce qu’est un POI ?

M. Karim Ternati. Il s’agit des plans d’opération interne. Lorsque les industriels effectuent des exercices au sein de leur entreprise dans le cadre de ces plans, il faudrait ainsi que les élus locaux puissent déclencher leur plan communal de sauvegarde (PCS) et mettre en place leur poste de commandement, afin que tous les acteurs concernés puissent intervenir et s’entraîner ensemble. Un tel exercice conjoint permettrait d’être le plus efficace possible si une catastrophe devait malheureusement survenir. Obliger les industriels à être plus ouverts sur ces sujets et à nous convier à leurs exercices permettrait des avancées en la matière.

M. Alban Bruneau. Je partage parfaitement ces propos : dans certains territoires, cela se passe d’ailleurs dans de bonnes conditions. Nous demandons à ce que l’État puisse être garant de cette méthodologie pour élargir la capacité en France à disposer de moyens adéquats face aux risques et acculturer les populations et les parties prenantes pour faire face à la survenance d’une crise.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Vos interventions soulèvent une question fondamentale, l’acculturation de nos populations en matière de sécurité civile. Si je ne me trompe pas, dans la commission de suivi des sites siège la commune concernée par le risque, mais il faut aussi prendre en compte l’environnement alentour car, bien souvent, le risque technologique emporte des conséquences bien au-delà des frontières de la commune. Merci, donc, pour vos précisions.

Pensez-vous que notre modèle de sécurité civile au sens large est adapté pour répondre à ces grands enjeux ? Quelles pistes d’amélioration envisageriez-vous ? Quelles sont les difficultés rencontrées en matière d’alerte aux populations ?

M. Alban Bruneau. Concernant le périmètre des commissions de suivi de site, les textes réglementaires en précisent la composition. Y siègent les industriels présents sur le territoire, ainsi que les élus locaux dont le territoire est susceptible d’être affecté par un événement industriel – la liste de ces territoires est généralement précisée dans le plan particulier d’intervention établi par les services de l’État, sur la base d’études de danger. Participent également à ces comités les représentants des associations de riverains ou de protection de l’environnement, ainsi que des personnalités qualifiées et l’ensemble des représentants du personnel et organisations syndicales qui œuvrent dans les industries concernées.

Certaines communes associées à ces commissions de suivi se sentent moins concernées par le risque industriel parce qu’elles n’ont jamais eu à subir d’événement majeur. Elles peuvent constater des nuisances relatives à l’activité industrielle sur leur sol, mais tant qu’elles ne sont pas concrètement victimes d’un événement, elles s’intéressent peu au risque. Un travail, certes compliqué, est nécessaire pour aller vers ces communes – dont j’observe que les élus sont en revanche souvent davantage sensibilisés aux risques naturels.

Notre modèle de sécurité et de protection civile est organisé autour de plans d’urgence, les plans particuliers d’intervention (PPI), consacrés à chaque structure, et établissant une répartition des responsabilités. Or, nous sommes confrontés à de nombreuses menaces : celles liées aux évènements extrêmes, que la crise climatique contribue à développer, ainsi que les menaces de cyberattaques. Ces menaces, de plus en plus complexes, nécessitent d’y apporter une réponse qui se décline en trois axes.

Le premier axe consiste à mobiliser les moyens nécessaires pour rendre opérationnelle la planification. Le rôle des SDIS dans l’accompagnement des collectivités, que ce soit en cas d’accident ou en matière de préparation, est crucial. Alors que les collectivités ont besoin d’une plus grande présence des SDIS à leurs côtés, nous constatons que ces derniers s’inquiètent – et le font d’ailleurs régulièrement savoir, tant au plan national que localement – d’un nombre insuffisant de recrutements, ainsi que d’un manque de moyens matériels ou vestimentaires. Ce constat est une source d’inquiétude des élus locaux.

Le second axe devrait nous amener à travailler sur l’organisation des structures en réaction à des situations exceptionnelles. Il faut aller au-delà de la seule planification d’urgence que j’évoquais à l’instant.

Enfin, le troisième axe d’amélioration consiste, à créer ou renforcer le collectif de travail au sein de chaque territoire, en intégrant l’ensemble des acteurs concernés, notamment les gestionnaires des réseaux. Ils jouent en effet un rôle important dans ces événements et nous avons pu constater que, dans certains cas, ils pouvaient constituer une source de difficulté en matière de gestion de crise.

M. Karim Ternati. Le modèle de sécurité repose sur trois piliers. Tout d’abord, il y a les moyens nationaux comme la BSPP, les personnels chargés du déminage, les unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile (UIISC), et les grandes instances nationales. Ensuite, le modèle de sécurité repose aussi sur les moyens territoriaux comme les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires. Enfin, on y intègre également le monde associatif, qui peut également apporter ses contributions. Comme le rappelait Alban Bruneau, l’important est que l’ensemble de ces acteurs travaille ensemble et partage la même culture du risque.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Les associations agréées de sécurité civile sont-elles suffisamment nombreuses et leurs membres sont-ils assez formés ? En matière de soutien et d’accompagnement de la population, l’échelon de gestion de crise le plus cohérent reste-t-il l’échelon local ? Les réserves communales de sécurité civile constituent-elles, pour vous, une structure adaptée à la fois avant, pensant et surtout, après la crise ?

M. Karim Ternati. Nous avons la chance de constater que les habitants s’impliquent de plus en plus dans la vie de leur commune. Par exemple, pour ce qui concerne ma ville de Grand-Quevilly, nous avons créé une réserve communale il y a deux ans. Elle compte désormais quatre-vingt-dix volontaires, ce qui est considérable. Elle intervient dans les crises, mais pas uniquement : elle agit également en appui des services de secours. Il est donc important de travailler main dans la main avec les SDIS, les pompiers, et tout le panel associatif, pour que ces réservistes apprennent la bonne méthodologie. Ce sont en effet des habitants lambda qui se voient confier des missions de soutien. Il faut donc que cela reste cantonné à des missions de sauvegarde, et non de secours. Cependant, cette expérience peut également susciter des vocations, et les réservistes peuvent ensuite se diriger vers le volontariat ou un concours professionnel. Il peut s’agir d’un tremplin pour des jeunes qui sortent des études et ne savent pas trop où se placer.

Nous comptons énormément d’associations, peut-être parfois un peu trop. En tant qu’élus, l’on peut se demander à qui faire appel en cas de besoin. La protection civile, la Croix rouge, la Croix blanche, la Croix de Malte… Toutes ces associations sont agréées et nous les connaissons bien. Mais de nombreuses petites associations viennent de se créer, notamment pour du secourisme. Elles ne possèdent peut-être pas les agréments nécessaires et il est important de travailler sur le tissu associatif et d’informer toutes les communes. Nous avons produit un vademecum et l’avons transmis à toutes les communes autour de Grand-Quevilly. Celui-ci regroupe les associations agréées, avec qui nous avons l’habitude de travailler, qui sont reconnues et existent dans l’intérêt de la protection des biens et des personnes. Il est important de savoir où aller, et avec qui.

M. Alban Bruneau. Parmi son réseau, Amaris compte également des communes de la Martinique, et une vice-présidente de l’association est une élue locale de ce territoire. Nous sommes d’autant plus attentifs, notamment dans la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques, car le type de bâtis situé autour des industries concernées présente des difficultés plus importantes qu’en France métropolitaine.

Les réserves communales représentent un très bon outil pour traiter certains sujets. Cependant, je constate sur le terrain qu’elles nécessitent un travail d’animation dans la durée, avec les moyens financiers nécessaires. Leur bon fonctionnement dépend aussi de la volonté politique et des moyens de la collectivité. Or, depuis la création des intercommunalités, le lien économique entre l’industriel et la commune s’est distendu. Tandis que les intercommunalités captent les ressources fiscales, les communes, qui avaient un peu de moyens, notamment grâce à la taxe professionnelle, pour animer ces réseaux, se retrouvent en difficulté pour continuer à le faire. Elles font parfois le choix de renoncer à ces dispositifs. Il faut garder ces difficultés en tête.

En outre, il serait intéressant de restaurer des liens directs entre la commune et l’activité industrielle qui génère le risque. C’est ce travail d’acculturation qui nous fera progresser. Je tiens à souligner l’excellent retour d’expérience des classes de cadets de la sécurité civile dans les collèges. Dans ma commune, j’ai insisté pour qu’une telle classe s’ouvre dans le collège. C’est extrêmement intéressant pour travailler auprès des plus jeunes générations sur les risques au niveau global.

M. Jean-Marie Fiévet. Vous représentez, Monsieur le président, les communes sur lesquelles sont installés un ou plusieurs sites industriels à risque, classés Seveso, qu’ils soient seuil haut ou seuil bas. J’ai été interpellé par vos propos, selon lesquels certains élus ne seraient pas impliqués dans les manœuvres qui ont lieu, en théorie, une fois par an sur les sites. Il y a donc deux possibilités : soit les industriels et les organismes chargés de cette opération omettent de prévenir les élus, ce qui serait lamentable, soit le maire ne s’implique peut-être pas suffisamment, voire ne demande pas de lui-même à être impliqué dans les manœuvres. Je suis convaincu d’une chose : il faut participer pour comprendre comment la manœuvre fonctionne et comment le site fonctionne. Le problème se trouve peut-être des deux côtés : les industriels ne prennent peut-être pas suffisamment en compte les élus, mais, en parallèle, les élus font-ils la démarche réciproque, pour obtenir des informations complémentaires qui pourraient leur servir en cas de crise ?

M. Alban Bruneau. Tout dépend des personnes, élus comme industriels. Lors d’exercices de plans d’organisation interne, certains industriels ne vont pas convier les élus alors que d’autres le feront. Dans certains territoires, les élus rappellent à l’industriel qu’ils souhaiteraient participer à ces exercices. Puisqu’aucune obligation n’existe en la matière, cette participation doit être provoquée, soit par la volonté de l’industriel, soit par celle des élus locaux ou des services communaux. Notre association souhaiterait que l’État, les préfectures, les sous-préfectures, les DREAL, soient les garants de cette association et organisent ce dialogue. C’est en effet à travers ces exercices et ce dialogue que nous serons plus efficaces.

M. Karim Ternati. Les risques industriels et climatiques n’intéressaient pas grand monde auparavant et étaient plutôt laissés de côté. Aujourd’hui, face aux catastrophes d’envergure qui frappent le monde, les élus, dont les maires, s’impliquent de plus en plus et manifestent un besoin de savoir et de maîtriser ces risques, qui prennent de plus en plus de place dans les conseils municipaux et inquiètent les habitants. Les rencontres – que nous souhaitons régulières – avec les industriels sont fondamentales pour créer ce climat de confiance. Elles permettent à l’industriel, le jour où un exercice ou un incident intervient, de se souvenir de l’adjoint ou du maire impliqué, et de le solliciter. Il faut créer ce climat de confiance.

M. Julien Rancoule. J’ai une question complémentaire relative aux exercices et à la formation. Nous avons auditionné ces dernières semaines les représentants des collectivités, qui ont tous rappelé l’importance de la formation et de la sensibilisation de la population aux risques, notamment. Le cadre légal actuel en la matière vous paraît-il suffisant ? Avez-vous des suggestions pour, éventuellement, mettre en place un protocole de formation ou de sensibilisation des élus et de la population ? Quel serait d’après vous le portage de responsabilité entre l’industriel et les collectivités ? Quel doit être le rôle de chacun pour permettre de sensibiliser effectivement les élus et la population ?

M. Alban Bruneau. Sur ce sujet très important, la réglementation pose un cadre insuffisant. Tout dépend, dans les faits, des bonnes volontés des parties prenantes : d’un territoire à un autre, un industriel, une commune, une préfecture ou une DREAL peuvent se montrer volontaires et proactifs en la matière. Dans la communauté urbaine Le Havre-Métropole, l’intercommunalité met en place, depuis très longtemps, une formation à destination des techniciens des collectivités locales et des élus locaux chargés de la gestion de crise. Sur mon territoire, les industriels invitent régulièrement les élus et les techniciens en charge de ces sujets à des exercices de plan d’organisation interne. Dans le cadre des révisions des plans particuliers d’intervention, l’État organise des exercices grandeur nature, sous la responsabilité de la préfecture. Le dernier en date dans l’agglomération havraise concernait le risque attentat.

De même, dans le cadre de la révision du plan particulier d’intervention, nous réaliserons un exercice grandeur nature auquel nous associerons les populations, où nous testerons le dispositif FR-Alert, et où nous placerons les écoles en situation. À l’occasion de la journée de la résilience, les écoles pourront activer leur plan particulier de mise en sûreté. Tout dépend, en somme, de la volonté des acteurs et parties prenantes. L’association Amaris demande à l’État d’être garant de cette méthodologie de travail là où les sites industriels dangereux peuvent avoir des conséquences sur notre société, notamment dans certains territoires, où nous savons que de tels acteurs demeurent modestes, voire inexistants.

Mme la présidente Lisa Belluco. Pour être tout à fait transparente, j’étais dans une vie antérieure inspectrice des installations classées. Ma question porte précisément sur l’inspection des installations classées pour la protection de l’environnement. Quel rôle l’inspection joue-t-elle en termes de prévention ? Pensez-vous que ce rôle soit suffisant ? Avez-vous constaté des disparités entre les territoires, dans un contexte de réindustrialisation ? Vous n’êtes pas sans savoir que nous avons en effet voté un projet de loi visant la réindustrialisation de la France en juillet dernier. Dans ce contexte, y aurait-il besoin de renforcer l’inspection des installations classées et, plus largement, la présence humaine sur le terrain ?

M. Alban Bruneau. Nous constatons, dans le cadre des commissions de suivi de site, une certaine disparité sur le territoire. Nous sommes informés des recommandations et actions à mener pour les industriels à la suite des inspections. Les commissions départementales d’évaluation des risques sanitaires et technologiques (CoDERST) disposent également d’informations sur ce sujet. Ces commissions, qui se réunissent au niveau des préfectures, permettent aux élus locaux et associations de protection de l’environnement qui y siègent d’obtenir des informations pertinentes. Mais là encore, d’une préfecture à l’autre, le fonctionnement de ces instances est plus ou moins bon.

Les élus locaux souhaiteraient que les inspections soient plus fréquentes. C’est aussi le souhait des populations, qui attendent davantage de contrôles, et ont conscience que les choix des industriels font parfois passer la sécurité après d’autres considérations. Suite à l’incident de Lubrizol, le Gouvernement avait annoncé la création de cinquante postes au niveau national. Je ne sais pas où nous en sommes, mais, à l’époque, ce nombre représentait à peine un poste dans ma commune. Au regard de l’ensemble des sites Seveso du département, l’effort était assez réduit. Il faut aller plus loin.

Il nous faut davantage de contrôles, donc, mais aussi éventuellement davantage de sanctions. Nous venons de fêter le quatrième anniversaire de l’accident de Lubrizol et les associations s’émeuvent de la faiblesse des sanctions prises à l’encontre de l’entreprise, qui s’élèvent à quelques milliers d’euros. En montrant de tels exemples, nous distendons le lien de confiance entre le citoyen, l’industriel et les services de l’État.

Concernant le cadre réglementaire de la réindustrialisation, nous nourrissons là encore quelques inquiétudes. Pour ma part, je considère que la réindustrialisation est nécessaire pour notre pays. Nous avons besoin d’une industrie respectueuse de l’environnement et des salariés. Gardons-nous, en revanche, d’aller trop vite et de nous dispenser de garde-fous avant d’installer des sites potentiellement à risque.

Par exemple, dans la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, a été glissée, si je ne m’abuse, la possibilité d’installer un terminal méthanier dans le port du Havre pour faire face au manque de gaz dans notre pays. À l’époque où cette loi était débattue, la situation du pays du point de vue énergétique était inquiétante. L’installation a pu être réalisée très rapidement, avec des études de danger menées à la va-vite. Les riverains et élus locaux sont aujourd’hui inquiets. Nous souhaitons que les contrôles indispensables soient mis en œuvre préalablement à toute installation classée sur le territoire. Attention à la simplification des démarches administratives pour ce type d’activités.

M. Karim Ternati. On ne peut pas dire qu’il n’y a pas de contrôle. Cependant, ces contrôles dépendent des moyens humains mis à disposition. Les DREAL ont besoin de renforcer leurs équipes pour effectuer davantage de contrôles ou suivre l’application des recommandations. Des restrictions peuvent en effet être prononcées pour une industrie, mais il faut ensuite suivre les travaux qui seront menés par l’industriel afin d’obtenir la levée de la restriction. Je siège en commission de suivi de site en préfecture et les associations présentes sont largement demandeuses d’informations. Elles ne cessent d’interroger les industriels pour pouvoir, elles aussi, défendre les intérêts des citoyens dans les territoires. Elles observent précisément les réponses apportées par l’industriel et le suivi des sites réalisé par les DREAL.

Mme la présidente Lisa Belluco. Diriez-vous que l’inspection des installations classées a un rôle à jouer, voire que cette inspection joue déjà un rôle spécifique dans notre modèle de sécurité civile, d’une part en termes de prévention et d’autre part une fois que l’accident a lieu ? Estimez-vous que l’inspection des installations classées est suffisamment indépendante et a pleinement la possibilité d’informer les citoyens ou, du moins, les élus concernés, puisqu’un enjeu de sécurité industrielle peut se poser également ?

M. Alban Bruneau. Je considère que les inspecteurs ont un rôle important à jouer. Ils doivent pouvoir bénéficier de formations et être accompagnés pour faire correctement leur travail. Ils doivent aussi être suffisamment nombreux. Je constate dans mon département que le travail de contrôle réalisé par ces inspecteurs est remarquable et très pointu. La question porte plutôt sur la quantité que sur la qualité des contrôles.

Concernant leur indépendance, je considère que l’État doit en être le garant. Je ne pense pas que nous devrions tendre vers un modèle similaire à ce qui existe pour l’industrie nucléaire. J’estime que la parole de l’État doit être forte, et que celui-ci doit pleinement jouer son rôle de garant. Dans le cas inverse, comment instaurer un climat de confiance vis-à-vis des services de l’État ? Nous écarterions encore plus les citoyens en choisissant un tel système, alors que la défiance envers les services de l’État ne cesse d’augmenter. En parallèle, il faut que l’État, les préfectures et leurs fonctionnaires puissent travailler dans des conditions optimales, avec toutes les garanties de pouvoir exercer leur métier de la meilleure manière possible au service des populations, de la République, des départements, des instances, des élus locaux, etc.

M. Jean-Marie Fiévet. Je tiens d’abord à rappeler que le maire est le directeur des opérations de secours (DOS) de sa commune. C’est donc aussi à lui de s’impliquer. Vous parliez tout à l’heure des moyens mis en place : ils regroupent les moyens nationaux, avec la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) qui comprend les moyens aériens français, les canadairs et les bombardiers d’eau, le déminage, la formation, pour un total d’environ 2 500 hommes. S’ajoutent les moyens territoriaux par département, en particulier via les SDIS, puis le corps associatif – et je veux ici parler des associations de protection civile agréées, car d’autres associations ne le sont pas. Nous retrouvons en bout de chaîne les réserves communales, qui restent aujourd’hui peu mises en avant dans les communes. Est-ce un choix délibéré des municipalités, ou un manque de temps pour s’impliquer dans la création d’une telle structure ?

À Rouen, les travaux pour la création d’une première Maison de la sécurité civile débuteront dans quelques mois. Tous les acteurs de la sécurité civile seront regroupés en une seule entité. Je ne sais pas ce que vous en pensez, mais j'estime qu’il s’agit d’une réelle avancée. Je tiens d’ailleurs à saluer le directeur du SDIS, M. Stéphane Gouezec, qui a lancé cette idée, reprise d’un département précédent. Cette maison représente l’avenir de la sécurité civile. Vous pointiez d’ailleurs le manque de communication entre les associations : ce genre de regroupement permettra de créer un transfert de connaissances précieux.

La réserve communale n’est pas nouvelle. Nous constatons que le système fonctionne bien dans le sud de la France, dans le cadre des réserves communales forestières. En revanche, dans mon département de l’ouest de la France ou dans le vôtre, le système est peu développé et n’en est qu’à ses débuts. Dès lors, faut-il rendre obligatoire dans les communes la création d’une réserve communale ou bien seulement la conseiller et la mettre en avant ? Comme vous l’avez dit, au sein de ce vivier, certains bénévoles pourraient vouloir devenir pompiers volontaires, pompiers professionnels ou rejoindre d’autres domaines de la sécurité. Lorsque vous annoncez, M. Ternati, que la réserve communale de votre commune compte quatre-vingt-dix personnes, je ne peux que vous féliciter. Ces membres sont-ils impliqués dans des actions de terrain ? Sans cela, ils peuvent se démotiver au bon d’un certain temps. Pensez-vous qu’il faudrait rendre la création de la réserve communale obligatoire, ou bien seulement la conseiller et la mettre en avant ? L’idée d’une maison départementale de la sécurité civile est-elle importante à vos yeux ?

M. Karim Ternati. Je suis moi aussi sapeur-pompier volontaire depuis vingt-huit ans, au grade d’adjudant-chef dans la commune de Grand-Quevilly. Je suis vice-président d’une association interdépartementale des réserves communales. À l’arrivée du colonel Stéphane Gouezec, nous avons travaillé conjointement pour créer une réserve départementale qui a aujourd’hui vu le jour. Elle intègre tous les acteurs associatifs au sein d’une même entité gérée par le préfet et le SDIS. Tous les signataires ont accepté de faire partie de cette aventure. Il s’agit en réalité du deuxième dispositif de ce genre, puisque le colonel en avait déjà créé un dans son précédent département. Il s’agit ainsi d’une maison de la sécurité civile, qui intégrera notamment les réserves communales, les anciens sapeurs-pompiers aujourd’hui retraités et qui souhaitent encore aider, et tout ce qui concerne l’union départementale, comme les présidents des associations. Tous ces acteurs intégreront cette maison de la sécurité civile.

Pour ne rien vous cacher, demain, nous signerons avec la commune de Grand-Quevilly le transfert de notre réserve communale dans la réserve départementale. Heureusement, il n’y a pas de catastrophe tous les jours et il faut faire vivre ces réserves communales. Pour y parvenir, il faut qu’elles s’entraînent régulièrement, qu’elles aillent sur le terrain, qu’elles puissent également voir d’autres territoires que les seules frontières de la commune. En créant cette convention entre la réserve communale et la réserve départementale, nous pourrons travailler dans d’autres départements, avec d’autres matériels et d’autres personnes, pour apprendre et monter en compétences.

Rendre la réserve communale obligatoire serait compliqué pour les petites communes, car le dispositif réclame d’importants moyens financiers ou humains. Nous avons par exemple créé un poste dédié à cette réserve communale dans ma ville. Tout est pris en charge par le budget communal, nous ne recevons ainsi pas d’aide de l’État ou du département. Comme vous le disiez, une réserve de quatre-vingt-dix personnes paraît considérable, mais c’est également peu parfois : ces personnes ont par ailleurs un métier, même si quelques retraités sont également présents. Ainsi, ce vivier intègre tout type d’individus et les coordonner est extrêmement chronophage.

M. Jean-Marie Fiévet. Rendre la réserve obligatoire ne serait donc pas forcément une bonne idée.

M. Karim Ternati. Non, car les petites communes ne pourraient pas gérer leur réserve. En revanche, créer une maison départementale et une réserve départementale qui interviendrait sur tout le département pourrait pallier le manque de moyens de certaines communes.

M. Alban Bruneau. La rendre obligatoire mettrait effectivement certaines petites communes en difficulté. À ce titre, puisque nous parlons des risques naturels et technologiques, je voudrais préciser que les premiers font l’objet de financements, grâce aux programmes d’action et de prévention des inondations (PAPI) notamment, mais pas les seconds. Notre réseau a même constaté que certaines communes utilisent des crédits du PAPI pour réaliser des actions de prévention des risques technologiques.

Par ailleurs, développer les réserves départementales est très intéressant, mais il faut veiller à maintenir de la proximité, du maillage et de l’échange entre les réserves.

M. Jean-Marie Fiévet. Vous avez plusieurs fois cité le système FR-Alert, mis en place il y a quelques mois seulement. Nous n’avons pas encore de retour sur son efficacité. Le système est censé fonctionner même si nos réseaux de téléphonie sont saturés. Que pensez-vous de ce système ? Est-il réellement adapté ? Peut-il être amélioré ? Cette question intervient alors que la population a un besoin d’information et se tourne donc vers les chaînes de télévision, quand bien même une information officielle serait plus pertinente. Quelles informations faut-il intégrer prioritairement pour lancer une alerte ? Le système doit-il servir uniquement pour des alertes ponctuelles très importantes, ou faut-il intégrer d’autres informations, même si elles risqueraient de diluer le message ?

M. Alban Bruneau. Le sujet fait l’objet de nombreuses réflexions au sein du réseau. Tout d’abord, il n’existe pas un seul et unique système d’alerte. Je me réjouis que FR-Alert soit un système supplémentaire d’alerte. Les sirènes et systèmes locaux sont toujours utiles. De plus, il faut distinguer un système d’alerte et un système d’information. Ces outils doivent rester des outils d’alerte. Ils interviennent en cas de crise, avec des consignes très précises et simples à délivrer aux populations pour une mise à l’abri. Ces systèmes doivent uniquement être utilisés pour faire face à un événement et limiter l’impact sur les populations.

Des confusions existent sur le sujet. Parfois, lors d’événements dits mineurs qui ne nécessitent pas d’envoyer des messages de mise en sécurité des populations, certaines personnes nous disent qu’elles n’ont pas été informées, que le système d’alerte n’a pas été utilisé. Au contraire, en cas d’événement qui ne nécessite pas de comportement particulier, il faut informer de l’événement en cours, préciser par exemple que les secours sont sur place, éteignent le feu, etc. Il faut bien distinguer ces deux aspects du sujet. Quoi qu’il en soit, je me réjouis de ce dispositif supplémentaire qui s’impose sur les téléphones des populations d’une zone où un événement survient.

M. Karim Ternati. Il y a néanmoins un petit bémol avec FR-Alert : le maire est laissé de côté. Le déclenchement de l’alerte est en effet uniquement à la main du préfet. Lors des premiers travaux sur ce système, nous avions demandé que les maires soient un peu plus associés. Aujourd’hui, ceux-ci peuvent seulement demander au préfet de déclencher FR-Alert pour un événement, mais le système n’a pas encore été testé. Pour informer la population, il reste préférable d’utiliser les moyens à disposition dans les communes, comme le site internet de la ville ou les alertes SMS. Il faut garder FR-Alert pour les situations de danger et les mises à l’abri.

Mme la présidente Lisa Belluco. Merci beaucoup messieurs. N’hésitez pas à nous faire parvenir une contribution écrite, notamment en réponse à notre questionnaire.

M. Alban Bruneau. Merci beaucoup, Madame la présidente, nous vous transmettrons bien sûr un document écrit. Permettez-moi en conclusion de transmettre trois messages clefs : la gestion de crise doit se préparer en amont entre l’ensemble des acteurs ; les crises se complexifient et demandent une adaptation de nos structures ; sans moyens, les collectivités ne peuvent assurer leurs compétences et des rôles à la hauteur de leurs ambitions. Merci pour votre accueil et d’avoir sollicité Amaris dans la tenue de vos travaux.

Mme la présidente Lisa Belluco. Merci pour cette conclusion très claire. N’hésitez pas, par ailleurs, à nous adresser toute la documentation évoquée lors de vos prises de parole.

Association des maires ruraux de France

Compte rendu de l’audition de M. Pierre Pantanella, maire de Saint-Rome-De-Cernon et membre du conseil d’administration de l’Association des maires ruraux de France (AMRF)

(jeudi 5 octobre 2023)

Mme la présidente Lisa Belluco. Nous achevons aujourd’hui notre première série d’auditions en accueillant M. Pierre Pantanella, maire de Saint-Rome-de-Cernon et membre du conseil d’administration de l’Association des maires ruraux de France (AMRF), ainsi que Mme Catherine Leone, chargée de mission dans cette association.

Je rappelle que l’AMRF a été créée en 1907 et fédère près de 10 000 maires ruraux, afin de défendre et relayer les intérêts spécifiques des communes de moins de 3 500 habitants.

Monsieur Pantanella, je précise que notre mission est composée de députés appartenant à tous les groupes politiques. Elle a été créée à l’initiative du groupe Horizons et a pour rapporteur notre collègue Didier Lemaire. Votre audition est filmée et accessible sur le site de l’Assemblée nationale.

Notre objectif consiste à étudier au plus près du terrain l’organisation de la protection et de la sécurité civiles, ainsi que les défis à relever. Pour éviter de faire fausse route, nous avons tenu à débuter nos travaux en rencontrant les élus et leurs associations, à commencer par ceux du bloc communal.

La présence sur le terrain est un marqueur essentiel pour les élus des communes rurales. Ils sont donc, par définition, au plus près des opérations de prévention et d’intervention menées par les forces de sécurité civile. Le maire, en particulier, est appelé à tenir le rôle de directeur des opérations de secours dans certaines situations. Ces élus sont au premier plan lorsque des crises surviennent et que les forces de sécurité civile interviennent. Ils peuvent s’appuyer sur leur expérience de ces situations et nous faire part de leur regard sur notre système actuel de sécurité civile.

Les élus des communes rurales connaissent des défis spécifiques en matière de protection et de sécurité civiles, et ne disposent pas nécessairement de ressources équivalentes à celles des communes urbaines pour y faire face.

Je vous remercie de vous être rendus disponibles pour partager avec nous l’expertise et l’expérience des maires de communes rurales sur ces enjeux. Nous voulons faire progresser notre modèle de protection et de sécurité civiles. Nous vous invitons donc à nous faire part de votre analyse critique sur l’organisation actuelle de notre système, et à nous livrer toute suggestion susceptible de contribuer à nos travaux.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Permettez-moi, tout d’abord, de vous exposer les motifs de ma demande de mission d’information, déposée au nom de mon groupe, Horizons. Elle est le fruit d’une longue réflexion. Avant d’être député, j’ai moi-même été sapeur-pompier volontaire puis professionnel pendant plus de trente ans, mais aussi adjoint au maire d’une ville de moins de 6 000 habitants. Eu égard aux crises que nous avons traversées, en particulier celle liée à l’épidémie de Covid-19, il m’a semblé important d’interroger notre modèle de protection et de sécurité civiles.

Monsieur Pantanella, je vous propose de nous faire part de vos réflexions sur le sujet, en tant que représentant de l’AMRF.

M. Pierre Pantanella, maire de Saint-Rome-de-Cernon et membre du conseil d’administration de l’AMRF. Merci de venir prendre le pouls des maires ruraux. Le fait est que nous sommes confrontés à divers problèmes. Par exemple, en Aveyron, nous faisons face à des inondations et à des feux de forêt. Nous nous efforçons de traiter ces risques par le biais de notre plan communal de sauvegarde (PCS).

Or, les communes très rurales ont des budgets particulièrement contraints – je suis maire d’une commune de 950 habitants, disposant d’un budget de 800 000 euros – et n’ont pas assez de ressources techniques ni de personnel pour établir ces plans en interne. Elles se trouvent donc dans l’obligation de confier cette tâche à des prestataires. Ces communes ont besoin de bénéficier d’aides, ainsi que d’un accès à des services d’ingénierie. J’ajoute que nous devons aussi améliorer les pistes dans les forêts et gérer les citernes d’eau, entre autres responsabilités.

Les obligations légales en matière de débroussaillement nous posent aussi de sérieuses difficultés, même si elles s’avèrent utiles pour lutter contre les feux de forêt, notamment en cas de sécheresse importante. Les contraintes d’organisation sont lourdes pour les petites communes, dont les moyens sont limités, et les exercices anti-incendie, efficaces pour la lutte contre les feux, sont très coûteux.

Le rapport Falco préconise la modernisation du système de sécurité civile, notamment des casernes de sapeurs-pompiers. Il aborde également la question de l’élaboration du PCS, qui est absolument indispensable. De nombreuses communes connaissent mal les consignes à suivre en cas de feu ou d’inondation. Personnellement, j’ai eu la chance de pouvoir faire appel à mon fils, pompier volontaire, qui a réalisé le PCS de notre commune à titre gracieux. À cette occasion, nous avons appris beaucoup, par exemple sur l’alerte des populations ou sur la fermeture de routes inondées. Cet exercice doit être renouvelé régulièrement. La loi nous impose d’ailleurs d’informer la population tous les deux ans, en cas d’inondations. Cette information, qui représente elle aussi un coût, peut prendre la forme d’organisation de réunions publiques ou d’animations à proximité de la rivière ou dans les écoles.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Merci beaucoup pour cette introduction. Notre mission d’information a pour objectif de mener une réflexion à l’échelon national, à la fois en métropole et en outre-mer. Dans ce cadre, nous nous intéressons à l’ensemble des risques auxquels nous pouvons être confrontés, entre autres les inondations et les feux de forêt.

Nos investigations concernent non seulement les grandes agglomérations, mais aussi les villes et les villages, que vous représentez à travers l’AMRF. Je souhaiterais savoir si votre association participe aux réflexions sur l’évolution de notre modèle de sécurité civile. Dans ce cadre, avez-vous élaboré des documents ou conduit des études sur cette thématique ? Enfin, j’ai noté que le coût de ces actions est une préoccupation pour les communes rurales. Pouvez-vous partager avec nous votre expérience d’élu sur la gestion de crise ?

M. Pierre Pantanella. Permettez-moi de préciser que j’ai été président de l’association des maires de l’Aveyron pendant six ans, et que j’en suis aujourd’hui le vice-président. Les préfets ont toujours associé l’AMRF aux réflexions sur la sécurité civile, comme sur d’autres sujets. Les comptes rendus de réunion sont envoyés à l’ensemble de nos adhérents, mais ne sont malheureusement pas lus de tous les maires.

Ma commune est traversée par deux voies départementales très importantes, ainsi qu’une voie ferrée. Elle est donc exposée aux risques chimiques, parmi d’autres risques. Or les élus ne sont pas toujours formés, ni même informés. Le plus souvent, le responsable désigné doit assister à une réunion par an, à laquelle il n’est pas forcément présent. L’AMRF s’attache à mobiliser ses adhérents sur la question du risque.

En tant que maire, j’ai dû faire face à deux événements majeurs touchant mon village. Le 28 novembre 2014, nous avons subi une inondation. Plusieurs personnes ont été secourues grâce au concours des pompiers, que nous devons féliciter. À ce propos, je voudrais mettre le Gouvernement en garde contre tout projet de réorganisation impliquant la fermeture de casernes de pompiers. Une telle décision risquerait de mettre en difficulté des habitants.

Face à un événement, c’est le maire qui porte la responsabilité dans sa commune. Il va de soi que celui-ci ne possède pas forcément les connaissances nécessaires pour gérer une crise. Si certains maires sont ingénieurs, d’autres sont plombiers ou agriculteurs. J’ai eu la chance d’être accompagné par le commandant du service départemental d’incendie et de secours (SDIS).

J’ajoute que nous avons aussi l’obligation de fournir aux pompiers leur repas. C’est un coût supplémentaire, mais lorsqu’il s’agit de sauver des vies, nous savons trouver l’argent nécessaire.

Je vous confirme donc que nous sommes associés aux réflexions sur la sécurité civile. Je constate néanmoins que le problème de communication auprès des mairies perdure. À cet égard, l’organisation de réunions avec les élus, sous la houlette des préfets et sous-préfets, constituerait une initiative intéressante. Cette mesure permettrait de mieux mobiliser les élus.

Par ailleurs, il serait bon que les communes soient aidées sur le plan technique pour l’élaboration des PCS. En outre, il faut impérativement inclure dans la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) une ligne budgétaire dédiée au financement de ces plans. J’appelle de nouveau votre attention sur les capacités budgétaires très limitées des petites communes rurales.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Les sapeurs-pompiers, tant volontaires que professionnels, jouent un rôle reconnu dans le modèle français de sécurité civile.

D’après vous, notre dispositif de protection et de sécurité civiles au sens large est-il suffisant, et peut-il répondre aux enjeux présents et à venir ? Nous savons en effet que nous serons confrontés, dans les prochaines années, à des crises majeures.

M. Pierre Pantanella. Je ne suis pas devin… Ce n’est qu’une fois confronté à l’événement que nous découvrons si nous y avons été bien préparés. Pour autant, nous devons commencer par anticiper, évaluer la potentialité des risques et organiser des exercices pour se préparer à répondre au mieux à l’événement.

Que se passera-t-il demain ? Je l’ignore, bien que l’on annonce le retour de la sécheresse à l’avenir. En 2022, déjà, l’Aveyron a été confronté à des épisodes de sécheresse intense, qui ont causé des feux de forêt. Plus de 90 % des feux sont d’origine humaine.

Il faut former et informer les populations, notamment par des campagnes de sensibilisation dans les médias.

J’ai le sentiment que notre capacité de réaction aux différents risques est plutôt satisfaisante. Nous savons tirer le bilan des événements, de manière à en limiter les impacts sur la biodiversité. La démarche globale me paraît relativement positive. Sur le plan opérationnel, notre territoire est plutôt bien équipé. Cette année, nous avons posté des pompiers à même d’intervenir dès la détection de fumées.

En revanche, je ne peux me prononcer sur les événements auxquels nous pourrions être exposés à l’avenir. Nous subirons les premières crises, puis nous nous adapterons. L’expérience fait notre force.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je retiens de votre intervention qu’un effort est à mener sur l’accompagnement des élus, tant pour la formation que pour la mise en œuvre, et sur l’acculturation des populations. Elles doivent être aidées dans leur compréhension des risques et des gestes à suivre en cas de crise majeure.

Le financement de notre modèle de protection et de sécurité civiles repose essentiellement sur les départements et sur une contribution de l’État. Ce dispositif vous paraît-il pertinent ? Les communes rurales sont-elles associées à cet effort financier ?

M. Pierre Pantanella. Les SDIS sont effectivement financés par le département, avec une contribution des communes. À titre d’exemple, ma ville s’acquitte d’une somme de plus de 10 000 euros à ce titre, ce qui n’est pas négligeable.

De mon point de vue, la protection de la population devrait être gérée au niveau national. Auparavant, la taxe d’habitation nous permettait de recueillir une contribution des citoyens à la vie de leur collectivité. Il est regrettable d’avoir retiré ce « droit d’entrée ». En outre, il me semblerait justifié d’accroître la contribution de l’État au financement des SDIS, puisqu’il s’agit d’une problématique nationale. En tout état de cause, il est indispensable de préserver les services publics, essentiels dans la vie de nos concitoyens. Après avoir supprimé une partie de ces services, l’État recrée des structures de type France services. Mieux vaut conserver les services existants, plutôt que de réduire les impôts.

M. Didier Lemaire, rapporteur. D’après vous, les associations agréées de sécurité civile sont-elles adaptées aux besoins de l’ensemble des maires ruraux et, si tel n’est pas le cas, comment améliorer ce point ? Tous vos adhérents comprennent-ils le rôle de ces associations et le modèle de sécurité civile ?

M. Pierre Pantanella. Tous les élus n’ont pas connaissance de l’organisation départementale des secours. Ils en connaissent les grands acteurs (les pompiers et les gendarmes notamment), mais ne sont pas toujours informés de l’existence d’autres structures, telles que les associations agréées de sécurité civile. Les élus ne sont pas omniscients, et c’est pourquoi je recommande d’organiser des réunions d’information collectives sur l’organisation territoriale avec les préfets et les sous-préfets.

Cette action gagnerait à être réalisée au lendemain des élections. Étant élu depuis 2000 et maire depuis 2008, je suis désormais familier du fonctionnement des institutions. Mais les nouveaux élus sont souvent déboussolés. Je considère qu’une formation obligatoire des nouveaux maires serait tout à fait justifiée. À côté de la connaissance des institutions, les maires ont besoin d’être formés à l’élaboration d’un budget. Les communes connaissent souvent des difficultés financières en fin d’année, et les collectivités font face au même problème. Une piste à explorer serait la création d’un fonds de solidarité mutualisé entre différentes communes.

M. Didier Lemaire, rapporteur. D’après vous, les risques auxquels les communes rurales sont exposées pourraient-ils évoluer au cours des prochaines années, et sont-ils suffisamment anticipés par les pouvoirs publics ? Enfin, constatez-vous des disparités entre territoires dans ce domaine ?

M. Pierre Pantanella. Les maires ruraux ont pour rôle d’éveiller la conscience des autres élus sur les risques qu’ils pourraient avoir à traiter. Dans l’Aveyron, nous avons d’ailleurs organisé des réunions de travail avec nos adhérents sur le risque d’inondation.

Bien entendu, il existe de réelles disparités entre collectivités. Certaines, bien qu’exposées à des risques, n’ont toujours pas établi leur PCS, faute de moyens financiers ou techniques. Les revenus des communes sont aussi très hétérogènes, et c’est bien pour cette raison qu’un plan dédié doit être mis en place, sous l’autorité du préfet, à l’intention des communes en difficulté. Le PCS et le document d’information communal sur les risques majeurs (Dicrim) sont les meilleurs supports sur lesquels une commune peut s’appuyer pour prendre en compte les risques. Mis à disposition de la population, le Dicrim permet aussi d’organiser des réunions publiques et des animations. Je doute que toutes les collectivités remplissent leur obligation d’information bisannuelle de la population sur les risques.

J’ai le sentiment que certaines lois sont élaborées sans écouter les élus de terrain. Je vous remercie donc de m’avoir invité à cette audition et d’entendre, à travers moi, la voix de l’AMRF.

Les maires ruraux rencontrent des problèmes financiers, mais aussi techniques. Dans mon département, nous avons heureusement pu faire appel aux services d’Aveyron Ingénierie. C’est principalement en direction des nouveaux maires qu’il faut concentrer les efforts, notamment pour les former et les informer. Il faut aussi planifier des exercices. Ces actions, qui sont souvent relayées dans les médias, ont un effet d’entraînement sur les autres communes. Par exemple, nous avions réalisé un exercice simulant une collision entre un autocar et un train. Cet événement a suscité des discussions pendant plusieurs mois. En résumé, il existe des leviers pour réduire les disparités entre communes.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Cette mission entend être au plus près des réalités du terrain, qu’elles soient celles d’une grande ville, d’une petite commune ou d’un village.

Pensez-vous que vos collègues ont bien conscience du rôle du maire rural en cas de crise ? Trouvent-ils leur place dans le dispositif de protection et de sécurité civiles ? Si ce n’est pas le cas, quels seraient, d’après vous, les axes d’amélioration pour mieux faire connaître le rôle du maire auprès des communes adhérentes ?

M. Pierre Pantanella. Il est difficile de répondre à ces questions, car tout dépend du risque. Nous pouvons nous appuyer sur des professionnels de grande qualité. Face à un feu, le maire doit laisser les personnes compétentes intervenir – en l’occurrence, les sapeurs-pompiers. Face à une inondation, en revanche, le maire remplit un rôle de protection. Il condamne les routes inondées et ferme les espaces menacés. À Saint-Rome-de-Cernon, nous avons été pris de court par les inondations, car nous n’avons été alertés qu’à midi, alors que la crue avait débuté dès 8 heures.

Notre rôle est défini dans le PCS. Pour autant, il est essentiel que les élus participent à des exercices pour identifier toutes les difficultés potentielles.

Notre intervention est plus ou moins pertinente selon le type de risque. D’après le PCS, le maire est le chef des opérations. En réalité, nous ne sommes pas les acteurs les plus compétents dans le domaine de la protection. Dans la pratique, nous n’avons pas de mal à laisser les personnes compétentes faire leur travail.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Vous faites référence à la difficulté pour les maires de distinguer les responsabilités de directeur des opérations de secours de celles du commandant des opérations de secours.

À présent, je souhaiterais vous interroger sur les réserves communales de sécurité civile. Avez-vous connaissance de ce dispositif ? Quels en sont, d’après vous, les avantages et les inconvénients ?

M. Pierre Pantanella. J’ai eu connaissance de ce dispositif, mais je ne crois pas que ce sujet ait déjà été soulevé dans nos réunions de bureau ou avec nos adhérents. Je ne suis pas certain que beaucoup d’entre eux aient connaissance des réserves communales de sécurité civile.

Lorsque ma commune a dû affronter les inondations, de nombreuses personnes sont venues porter secours aux sinistrés. Aussi ronchons soient-ils, les Français sont solidaires – et les Aveyronnais peut-être davantage ! En cas de problème, nous pouvons compter sur cette solidarité. La réserve de volontaires se constitue donc tout naturellement, sans être forcément identifiée et numérotée. Il y aura toujours plus de personnes solidaires que de volontaires inscrits sur cette liste. D’ailleurs, je ne connais pas le rôle exact de ces équipes de réserve. La solidarité française me paraît beaucoup plus importante.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Vous avez raison de parler de solidarité, notamment dans le monde rural, qui sait faire preuve d’une certaine force dans les épisodes difficiles. Les réserves communales, placées sous l’égide du maire, sont implantées au plus près du terrain. De ce fait, elles peuvent aider à structurer la réponse au moment de la crise. C’est pourquoi j’ai voulu connaître votre avis sur ce dispositif.

J’ai noté que vous relevez une différence significative entre la préparation des anciens élus, avantagés par leurs expériences, leur vécu et leurs connaissances, et celle des jeunes élus, qui apprendront à gérer les crises lorsqu’elles se présenteront. Était-ce bien le sens de votre propos ?

M. Pierre Pantanella. C’est tout à fait cela. J’observe un manque de formation chez les jeunes élus. J’ai effectivement une certaine expérience liée aux crises que j’ai été amené à gérer. En résumé, rien ne vaut l’information, la formation et l’exercice pour apprendre à mieux réagir face aux difficultés. Celles-ci sont pour l’instant épisodiques, mais leur fréquence va s’accentuer. L’épisode de chaleur inhabituel que nous traversons en plein mois d’octobre laisse craindre le pire. Aujourd’hui, le changement climatique est une réalité incontestable. Vous avez parfaitement raison d’engager une réflexion nationale sur ces problèmes et de tenter d’identifier des solutions. Ces dernières peuvent être nationales, mais leur application au niveau local sera forcément diversifiée. Je crois qu’il faut laisser aux autorités locales telles que le préfet et le sous-préfet la possibilité de déroger à la règle nationale pour s’adapter aux spécificités locales et gagner en efficacité. L’efficacité me paraît prioritaire à l’application uniforme des lois. Il faut donc autoriser les aménagements locaux adaptés à la réalité locale.

Mme la présidente Lisa Belluco. Je vous remercie pour vos réponses extrêmement riches. Je voudrais vous poser une dernière question, en lien avec vos remarques sur les préfets et les sous-préfets. Pouvez-vous nous expliquer quelles sont vos relations avec les services de l’État, notamment les préfectures et les sous-préfectures, sur la question spécifique du risque et de la sécurité civile ? Vous avez évoqué l’importance des exercices, et les préfectures peuvent être à l’origine de cette démarche. Cette situation s’est-elle déjà présentée dans votre commune ?

M. Pierre Pantanella. L’AMRF participe à des rencontres départementales, sous l’égide du préfet. Dans ma commune, un exercice simulant un accident lié à la collision entre un train et un bus a été organisé en associant le SDIS, la préfecture et la mairie.

Il pourrait être intéressant que la préfecture alerte les communes pour les inciter à réaliser des exercices. Ces derniers perdent de leur sens si leur programmation est entièrement connue à l’avance. Je pense que la participation des préfectures et des sous-préfectures à ces exercices serait tout à fait profitable. Je crois me souvenir que l’AMRF avait d’ailleurs présenté une contribution écrite relative à l’élaboration des PCS. Si cette information est confirmée, nous ne manquerons pas de vous transmettre ce document à l’issue de l’audition.

Mme Catherine Leone, chargée de mission à l’AMRF. Notre association a effectivement rédigé une contribution écrite sur les modalités d’élaboration des PCS. Celle-ci reprend les explications de Pierre Pantanella. Elle recommande aussi que les sites d’information contenant les modèles de PCS soient davantage portés à la connaissance des élus. L’AMRF veille déjà à diffuser ces modèles, mais il est préférable de doubler les canaux d’information. Je vous ferai parvenir ce document.

Mme la présidente Lisa Belluco. Merci beaucoup. Si vous le souhaitez, vous avez aussi la possibilité de nous adresser une contribution écrite complémentaire, notamment si certains points ne vous semblent pas avoir été suffisamment approfondis aux cours de nos riches échanges de ce matin.

Nous pourrons par ailleurs vous transmettre le rapport de notre mission. Je vous remercie de vous être rendus disponibles.

M. François-Xavier Fort, enseignant-chercheur

Compte rendu de l’audition de M. François-Xavier Fort, enseignant-chercheur en droit public à l’Université de Montpellier

(jeudi 5 octobre 2023)

Mme la présidente Lisa Belluco. Bonjour, monsieur Fort. Nous vous accueillons pour cette deuxième audition de la matinée, et nous inaugurons avec vous un nouveau cycle de nos travaux. Dans les semaines à venir, nous convierons en effet des chercheurs et universitaires spécialisés dans les sujets intéressant directement notre mission d’information.

Au cours du premier cycle d’auditions, nous avons entendu de nombreuses associations nationales d’élus, dont les témoignages et expertises ont apporté des éclairages essentiels sur notre modèle de sécurité civile. Ces échanges nous ont d’ores et déjà permis d’identifier nos points forts et nos défaillances, et de dégager des pistes d’amélioration. Dans les prochains mois, nous continuerons à explorer toutes les dimensions de ce sujet crucial, en entendant l’ensemble des acteurs intéressés. Nous ouvrirons ultérieurement un autre cycle consacré aux acteurs de la société civile.

Monsieur François-Xavier Fort, vous êtes enseignant-chercheur en droit public à l’université de Montpellier. Je vous remercie de votre présence. Je suis convaincue que votre expertise en droit public, ainsi que l’ensemble de vos travaux sur le sujet qui nous réunit, enrichira notre compréhension et contribuera à nourrir utilement notre réflexion commune. Nous avons bien noté que vous interviendrez dans le cadre de vos compétences en tant que juriste.

Pour votre information, sachez que notre mission est composée de 25 députés de groupes politiques. Elle a été créée à l’initiative du groupe Horizons et a pour rapporteur notre collègue Didier Lemaire. Je précise que notre audition est filmée et consultable sur le site de l’Assemblée nationale. Elle sera également retranscrite sous forme de compte rendu.

Nous espérons que votre audition nous aidera à mieux comprendre l’évolution de notre modèle de sécurité civile et les défis à relever pour renforcer son efficacité. Nous nous efforçons d’identifier ce qui doit être adapté ou consolidé pour mieux réagir aux crises majeures auxquelles nous pourrions être confrontés demain, telles que les catastrophes naturelles ou industrielles. Nous vous invitons à nous faire part le plus librement possible de votre analyse critique sur l’organisation actuelle de notre système et à nous livrer des suggestions qui pourront contribuer à nos travaux.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Pour commencer, je voudrais revenir sur le contexte de cette mission d’information. Avant d’être député, j’ai été sapeur-pompier pendant plus de trente ans, en tant que bénévole puis professionnel. J’ai aussi été premier adjoint d’une commune de 6 000 habitants. De ce fait, j’ai dû faire face à la crise sanitaire et à d’autres difficultés.

Monsieur Fort, pourriez-vous nous présenter brièvement vos travaux relatifs à notre modèle de sécurité civile et les enseignements que vous en avez retirés ?

M. François-Xavier Fort, enseignant-chercheur en droit public à l’université de Montpellier. Madame la présidente, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs, je vous remercie de m’avoir sollicité, car c’est pour moi un honneur de participer à vos travaux.

J’ai eu la chance de diriger une formation de master 2 « droit et gestion de la sécurité civile », en partenariat pendant quelques années avec l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (Ensosp). Dans ce cadre, j’accueillais des étudiants en formation initiale, mais aussi des sapeurs-pompiers souhaitant compléter leur formation. Certains d’entre eux avaient le grade de capitaine, d’autres le grade de lieutenant-colonel. J’ai donc pu développer une forme d’expertise dans ce domaine, et j’ai été amené à diriger plusieurs thèses sur la thématique de la sécurité civile dans mon laboratoire de droit public de l’université de Montpellier.

Je vais être aussi bref que possible, de manière à laisser la place aux questions, mais je pourrai vous transmettre une contribution écrite. En tant qu’universitaire, mon indépendance est protégée. Ma personnalité m’incline à être très critique, et certains de mes propos risquent de vous déplaire, mais l’exercice est ainsi fait.

La sécurité civile constitue, à mon sens, une action fondamentale sur le plan social. Elle incombe à la puissance publique, avec pour objectif de protéger les populations contre les multiples risques auxquels elles peuvent être exposées. Cette préoccupation est apparue au XXe siècle. La loi du 8 avril 1935 évoque en effet pour la première fois la notion de défense passive. En 1951, un règlement d’administration publique relatif à l’organisation du ministère de l’intérieur institue une direction de la protection civile. Ce service national de la protection civile perdure jusqu’en 1975. Il est alors remplacé par la direction de la sécurité civile.

Il faut attendre la loi du 22 juillet 1987 pour que la sécurité civile reçoive un statut législatif, consacré par la loi de 2004. En 1987, le législateur se fonde sur les objectifs assignés à la sécurité civile et définit les mesures concourant à la réalisation de ces objectifs – à savoir, la protection des populations.

Il s’agit aujourd’hui d’instituer une protection générale de la population contre les risques de toute nature. La sécurité civile comporte trois missions, qui sont toujours d’actualité :

- la prévention des risques ;

- l’information, l’alerte et la préparation des populations ;

- la mise en œuvre des mesures et moyens de secours appropriés.

Nous vivons aujourd’hui dans une ère de sécurité : celle-ci est une motivation fondamentale de l’organisation de l’État et des pouvoirs publics. Ces derniers ont placé la sécurité, et notamment la sécurité civile, au cœur de leur action.

Il faut dire que l’environnement a beaucoup évolué au cours des cinquante dernières années. Nous sommes confrontés à des mutations globales qui, pour la plupart, ne sont pas achevées. Je pense notamment au risque d’attentat, au contexte international de plus en plus tendu (y compris sur le sol européen), au risque sanitaire, ainsi qu’au réchauffement climatique et à ses multiples conséquences, qui ne sont pas strictement environnementales.

Ainsi, la sécurité civile constitue désormais un enjeu national, voire régional. Jusqu’à une période récente, elle était envisagée uniquement au niveau local. Cette préoccupation a progressivement intégré la question plus large de la sécurité nationale et intérieure. Aujourd’hui, les crises majeures auxquelles nous pouvons faire face touchent à la fois à la sécurité intérieure et à la sécurité civile (risque technologique ou risque naturel).

La sécurité est un droit fondamental pour l’exercice des droits et libertés, et ce principe ne doit jamais être perdu de vue. Il n’existe en réalité qu’une sécurité, même si celle-ci comporte de multiples composantes.

Dans un premier temps, j’expliquerai comment l’organisation de la sécurité civile est partagée. Dans un second temps, je détaillerai les divers instruments permettant de mettre en œuvre la politique de sécurité civile.

La sécurité civile met en jeu de nombreux acteurs publics, intervenant à des niveaux différents. Cette situation est sans doute liée au fait que cette préoccupation, à l’origine locale, est devenue nationale. Chacun sait que notre millefeuille territorial est très critiqué pour sa lourdeur. Or, en matière de sécurité civile, les acteurs sont peu nombreux : le maire, d’une part, et la chaîne étatique, d’autre part.

Depuis 1884, le maire est une autorité de police, en charge de la sécurité, de la tranquillité, de la salubrité publique et de l’ordre. En cas d’aléa, il devient directeur des opérations de secours. Il se voit investi d’un pouvoir de police élargi, même si, en pratique, ce sont les sapeurs-pompiers qui commandent les opérations de secours.

Quant à la chaîne étatique, elle est beaucoup plus complexe, puisqu’elle va du préfet au Président de la République. Cela signifie que l’État est le garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et coordonne les moyens.

Le préfet intervient lorsque l’incident dépasse la limite d’une commune, et s’étend sur deux communes au moins. Toutefois, cette capacité a été élargie : désormais, lorsqu’un risque est susceptible de dépasser les limites ou capacités d’une commune, le préfet peut se substituer au maire. Cette subtilité traduit une volonté de renforcer l’action de l’État. Au-dessus du préfet, le préfet de zone détient des pouvoirs assez larges.

Vient ensuite l’organisation centrale, composée de plusieurs entités. Tout d’abord, la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, rattachée au ministère de l’intérieur, agit sous l’autorité du ministre de l’intérieur. Ensuite, le Premier ministre, conformément à l’article 20 de la Constitution, est lui aussi habilité à agir. En vertu du code de la défense, le Premier ministre « prépare et coordonne l’action des pouvoirs publics en cas de crise majeure ». La circulaire du ministre de l’intérieur du 26 septembre 2023 précise : « Pour la gestion des crises, les responsabilités sont dévolues au Premier ministre, en liaison avec le Président de la République. » Enfin, le Président de la République préside le Conseil de défense et de sécurité nationale.

S’agissant des moyens mis en œuvre, le premier acteur est le service départemental d’incendie et de secours (SDIS). Son rôle a été confirmé et pérennisé par la loi de 1996. Les premiers appelés en cas de crise sont les sapeurs-pompiers. L’article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales assigne au SDIS quatre missions : la prévention ; la préparation des mesures de sauvegarde ; la protection des personnes ; le secours, les soins d’urgence et l’évacuation. En matière de sécurité civile, le volontariat joue un rôle essentiel. Il existe en France 42 000 sapeurs-pompiers professionnels, mais ils ne représentent que 17 % de l’ensemble des sapeurs-pompiers. Il s’ensuit que la réponse à un événement de sécurité civile repose essentiellement sur le volontariat. Or, ce dernier n’est pas toujours bien considéré par les pouvoirs publics.

Une concurrence a émergé dans le volontariat avec la création de réserves multiples : à côté de la réserve militaire, il existe la réserve de la police nationale, la réserve de la gendarmerie, ou encore les réserves communales. Ces différentes réserves sont constituées de bénévoles, et même si certains d’entre eux peuvent être rétribués, ils sont animés avant tout par la volonté de servir.

En cas de crise majeure, toutes ces réserves seront mobilisées, ce qui pourrait poser des problèmes de coordination. De plus, nous constatons un phénomène de tension, car les volontaires ne peuvent pas appartenir à toutes les réserves. Ce point mérite réflexion. J’ajoute qu’une crise majeure impliquerait de nombreux autres acteurs : les secours médicaux tels que le Samu, les associations agréées de sécurité civile, la gendarmerie, la police nationale, éventuellement l’armée et les polices municipales. Il faut aussi se demander si, dans ce contexte, la sécurité privée pourrait être sollicitée. La réponse doit être graduelle.

Il existe de nombreux documents ou instruments juridiques organisant la sécurité civile. Ils permettent de recenser les risques et d’organiser les réponses en cas de réalisation de l’aléa, qu’il s’agisse d’un accident majeur ou d’une catastrophe. Il convient de distinguer deux catégories d’instrument : les instruments de planification, d’une part, et les instruments négociés relevant de la logique contractuelle, d’autre part.

Parmi les instruments de planification figure le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques. Ce dernier structure l’action des SDIS au niveau départemental, recense les risques et définit l’organisation de la réponse en cas de réalisation de ces risques. Les SDIS effectuent un véritable travail d’investigation sur le risque lui-même, mais aussi sur la conception de la réponse. La grande qualité de ce travail mérite d’être saluée.

Autre instrument de planification, le dossier départemental des risques majeurs s’inscrit dans une logique d’information préventive. Élaboré par les services de l’État, il vise à décrire les risques et leurs conséquences prévisibles.

Il existe aussi les plans communaux ou intercommunaux de sauvegarde, ainsi que les multiples « plans réponses » élaborés par l’État. Ces derniers formalisent les opérations de secours susceptibles d’être mises en œuvre en cas de réalisation de l’aléa. Le plus connu est le plan d’organisation de la réponse de la sécurité civile, dit plan ORSEC, instauré au début des années 1950. Ce plan ORSEC a intégré les anciens plans rouges, aujourd’hui qualifiés de plans ORSEC Novi (nombreuses victimes). Il faut aussi mentionner les plans particuliers d’intervention, qui constituent un volet du plan ORSEC consacré à des établissements particuliers. Pour sa part, le plan Blanc est élaboré par chaque établissement. Quant au plan Bleu, il est apparu à la suite de la canicule de 2003, et tout établissement social ou médico-social se doit d’élaborer le sien. Enfin, les contrats territoriaux de réponse aux risques et aux effets potentiels des menaces (Cotrrim) sont des instruments négociés. Mis en œuvre à titre expérimental en 2015, ils ont été consacrés par la loi de 2021. Ils associent, à l’initiative des représentants de l’État, tous les acteurs publics et privés concernés. Ils peuvent aboutir à l’établissement de pactes capacitaires, conclus entre l’État, les SDIS et les collectivités territoriales. Ils ont pour objectif de répondre aux fragilités capacitaires face à certains risques.

Pour conclure, je pense que les progrès à accomplir portent d’abord sur la rationalisation de la réponse, mais aussi sur l’information et la participation du public et des usagers. Nous constatons, en effet, que l’information sur les risques liés à la sécurité civile est très peu diffusée par les pouvoirs publics. Il faut aussi replacer le citoyen au cœur de la politique de sécurité civile, car il est le grand absent du dispositif. Je plaide pour une association plus large de la population, de manière à ce que la sécurité civile soit l’affaire de tous.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je vous remercie pour la clarté de vos propos. Vous avez souligné l’importance du rôle du citoyen. Estimez-vous toutefois que le système existant est en capacité de répondre aux besoins futurs en matière de sécurité et de protection civiles ?

M. François-Xavier Fort. Pour préparer cette audition, j’ai sollicité différentes connaissances, notamment des sapeurs-pompiers. Tous m’ont apporté la même réponse, à savoir qu’ils savent faire ce qu’ils ont appris à faire. Il y a trois ans, nous avons réussi à faire face à la pandémie, qui était une crise majeure. Nous avons su mobiliser tous les acteurs, qui ont répondu présents, malgré des moyens parfois insuffisants. En dépit du plan Blanc, les hôpitaux ont été rapidement saturés, au point de devoir suspendre toutes les opérations chirurgicales. Je pense que nous pouvons compter sur les SDIS, qui possèdent une véritable expertise en la matière. Tout dépend de l’ampleur du phénomène et de sa localisation.

Jusqu’à présent, les moyens disponibles ont été suffisants. Cependant, face à certains incidents, les ressources humaines sont limitées. Je pense par exemple aux feux de forêt de l’été 2022. Mais comme le disent de nombreux sapeurs-pompiers, le feu finit par s’éteindre quand il n’y a plus rien à brûler.

M. Didier Lemaire, rapporteur. D’après vous, de quelle manière le changement climatique et l’évolution des modes de vie (en termes de vieillissement, d’urbanisation ou de mobilité) peuvent-ils conduire à une évolution des catastrophes auxquelles notre système de sécurité et de protection civiles devra faire face ?

M. François-Xavier Fort. Nous aurons à affronter des défis majeurs. Pour commencer, l’augmentation des températures entraîne une raréfaction de la ressource en eau. Elle a aussi des incidences sur notre habitat, qui n’est pas prévu pour cela. Il nous faudra évaluer les conséquences de ces changements. Par exemple, comment pourrons-nous éteindre les incendies si la ressource en eau diminue ? Certaines régions pourraient être confrontées à un manque d’eau potable. Ces catastrophes auront des impacts directs sur notre mode de vie.

La réponse à ces défis nécessite un travail de grande ampleur, qui n’en est encore qu’à ses prémices. Le fait est que nous n’avons pas identifié les conséquences des différents phénomènes en jeu, à commencer par le réchauffement climatique.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Pensez-vous que les différentes crises, qu’elles soient sanitaires, technologiques, environnementales ou liées à des attaques terroristes, puissent être appréhendées au travers d’une même réflexion et d’une même réponse ?

M. François-Xavier Fort. De mon point de vue, d’une façon générale la réponse à ces différentes crises doit être la même. J’ai été très surpris de constater, lors de la pandémie, que l’ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics ont été respectées par une très grande majorité de la population, à la fois chez les acteurs et chez les citoyens. Cet exemple montre que nous pouvons compter sur leur civisme.

Il va de soi que la réponse concrète donnée à une crise sanitaire ne peut être identique à celle apportée à un attentat localisé ou à un feu de forêt gigantesque. Les moyens mobilisés varient également en conséquence. Dans le cas d’un attentat, la difficulté tient à la capacité à porter secours aux victimes et à les évacuer vers des structures hospitalières, avec une mobilisation concentrée sur un même lieu. En l’espèce, il faudrait peut-être affiner les plans existants.

Pour ce qui est d’un feu de forêt, la réponse est d’autant plus efficace qu’elle est rapide. Cela n’est cependant pas toujours possible, car les forces des sapeurs-pompiers dépendent de la population présente sur le territoire. Par conséquent, il est plus difficile d’élaborer une réponse proportionnée à la crise dans des zones rurales ou peu peuplées.

Il existe une profusion d’instruments, mais il serait judicieux de se doter d’un document de référence unique pour l’ensemble des acteurs. Un travail de rationalisation doit aussi être mené pour limiter le nombre de documents communs à l’ensemble des acteurs, tant en termes de prévision et d’identification des risques qu’en termes de réponse.

Mme la présidente Lisa Belluco. Vous avez évoqué à plusieurs reprises les sapeurs-pompiers, qui sont les premiers acteurs à intervenir lors d’événements touchant à la sécurité civile. En revanche, vous avez parlé assez peu des associations agréées de sécurité civile. Il me semble pourtant qu’elles occupent un rôle important dans le dispositif. Quelle est votre analyse sur ce sujet ?

M. François-Xavier Fort. Les associations agréées de sécurité civile exercent un rôle et sont mobilisées lors d’événements de grande ampleur, réunissant de grandes populations. Cependant, les premiers acteurs appelés lors des catastrophes sont les sapeurs-pompiers. Les associations de sécurité civile, voire l’armée, sont sollicitées lorsque l’événement dépasse les capacités des services d’incendie ou de secours. Ces associations ne peuvent être considérées comme une force d’appoint, mais elles ne sont pas les premières sollicitées.

M. Didier Lemaire, rapporteur. D’après vous, les compétences des associations agréées sont-elles claires et pertinentes ? À défaut, comment pourrions-nous les améliorer ?

M. François-Xavier Fort. En cas d’événement grave, un directeur des opérations de secours et un commandant des opérations de secours sont nommés. Tous les acteurs se rangent sous la bannière de l’autorité désignée.

Au cours des deux dernières décennies, la formation des sapeurs-pompiers a connu une montée en compétences notable, à la fois pour les professionnels et pour les volontaires. C’est une évolution normale, car les formations sont financées par la puissance publique, et visent un haut degré d’expertise.

Les associations agréées de sécurité civile ne possèdent pas les mêmes moyens. Elles ne possèdent donc pas les mêmes compétences que les sapeurs-pompiers. Toutefois, dès lors que ces associations se trouvent placées sous l’autorité opérationnelle du commandant de secours, cette organisation fonctionne bien. N’étant pas présent lors des opérations, je ne connais pas les modalités opérationnelles de manière détaillée.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Vous avez mentionné la loi de 1987 et la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004. Je citerai également la loi du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et à valoriser l’engagement des sapeurs-pompiers et des sapeurs-pompiers professionnels. Ces mesures vous paraissent-elles suffisantes, ou faut-il aller plus loin dans le développement du volontariat ?

M. François-Xavier Fort. C’est un risque à prendre. J’observe qu’il y a de la bonne volonté. Force est de constater, néanmoins, qu’il est extrêmement difficile pour certains de conjuguer leur vie professionnelle et leur volontariat. À cet égard, la loi du 25 novembre 2021 marque une volonté vertueuse d’aller plus loin. Par ailleurs, la loi de 2023 ouvre deux perspectives sur la sécurité civile, avec la multiplication des exercices et la culture du risque. Le législateur, le Gouvernement et les pouvoirs publics ont pris conscience que nous pouvions être de plus en plus exposés aux risques.

Si l’on ne souhaite pas accroître la masse des fonctionnaires, il faudra donc développer le volontariat. Ce modèle finira tout de même par trouver ses limites, comme en témoignent l’augmentation du nombre de contentieux et les difficultés croissantes au sein des SDIS. Dans ces conditions, il convient de s’interroger sur les limites du recours au volontariat, sachant que 17 % seulement des sapeurs-pompiers sont professionnels. De surcroît, les volontaires n’ont évidemment pas la même disponibilité qu’un professionnel. En cas d’événement majeur, la réponse sera donc plus limitée si elle repose davantage sur les volontaires que sur les professionnels.

M. Didier Lemaire, rapporteur. D’après vous, existe-t-il dans d’autres pays des modèles de protection et de sécurité civiles dont nous devrions nous inspirer ? Sont-ils transposables en France ? À l’inverse, quels seraient les écueils à éviter, à la lumière des risques auxquels d’autres pays ont été exposés ?

M. François-Xavier Fort. Le droit comparé nous enseigne qu’il faut être très prudent dans l’exercice de transposition. Chaque pays possède sa propre histoire, et chaque organisation administrative est singulière et spécifique à un pays. Prenons l’exemple de l’Espagne. Dans ce pays, l’État remplit une mission de cohérence. Les villes de plus de 20 000 habitants disposent de leurs propres forces. Dans les villes plus petites, la compétence est gérée par les communautés autonomes. Vu depuis la France, ce système peut paraître incongru. Lorsqu’il est question de transposition d’un modèle d’un État à l’autre, les plus grandes précautions sont de rigueur.

Il serait intéressant de développer la coopération entre États, notamment sur les zones frontalières. Ainsi, dans les Pyrénées orientales, un hôpital transfrontalier a été construit. Il accueille des patients français et espagnols, et reçoit des secours de France et d’Espagne. Notre système est certes perfectible, mais il en est de même des autres systèmes.

Dès 2001, l’Union européenne avait engagé des réflexions sur une coopération entre États membres en matière de sécurité civile. Malheureusement, ces derniers ne se sont pas vraiment emparés de cette proposition, car la sécurité touche à leur souveraineté. C’est pourquoi les États sont assez réticents à l’idée de partager cette compétence. Je suis d’avis que ces réserves doivent être dépassées, car les catastrophes environnementales, sanitaires ou technologiques ne connaissent pas les frontières. La réponse aux nouveaux défis doit être construite de manière collective, puisque tous les États européens sont confrontés aux mêmes problématiques.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Souhaitez-vous aborder d’autres points ou compléter certains propos ?

M. François-Xavier Fort. L’amélioration du dispositif passe par un travail de simplification et par le développement du contrat. Les Cotrrim et les pactes capacitaires sont des instruments intéressants, dans la mesure où ils associent une multiplicité d’acteurs. Ils facilitent le partage d’expertise et la construction concertée de la réponse. Cette piste mérite d’être approfondie.

L’autre orientation à explorer consiste à faire participer les citoyens à l’identification des risques, par exemple le risque avalanche en montagne ou le risque de submersion maritime. Alors que les personnes vivant sur place connaissent bien les risques sur leur territoire, un ingénieur envoyé par l’État, malgré toute son expertise, n’est pas à l’abri d’un oubli. Il est essentiel de mutualiser la connaissance, à la fois pour l’identification du risque et pour la construction de la réponse. Celle-ci doit être construite avec le citoyen, qui est quelque peu délaissé dans le domaine de la sécurité civile.

Il me semble que ces pistes n’ont pas été suffisamment explorées.

Mme la présidente Lisa Belluco. Merci beaucoup pour votre intervention, très claire et riche. N’hésitez pas à nous adresser une contribution écrite. Notre rapport devrait être publié autour du printemps 2024.

M. François-Xavier Fort. Merci beaucoup de votre attention. J’ai été honoré de vous exposer mes réflexions sur ce sujet.

M. Érik de Soir, Docteur en psychologie

Compte rendu de l’audition de M. Érik de Soir, docteur en psychologie, membre de l’Association européenne de psychologie des sapeurs-pompiers

(jeudi 5 octobre 2023)

Mme la présidente Lisa Belluco. Monsieur le rapporteur, mes chers collègues, cette troisième audition vient clôturer notre session matinale. Monsieur de Soir, vous êtes docteur en psychologie et psychotraumatologie. Votre expertise dans la gestion des traumatismes et des situations de crise nous permettra de mieux comprendre les aspects psychologiques, et somme toute l’humanité, sur lesquels repose notre modèle de sécurité civile. Je vous remercie de votre engagement et de votre disponibilité pour participer à nos travaux.

Je précise que notre mission est composée de vingt-cinq députés de tous groupes politiques. Elle a été créée à l’initiative du groupe Horizons et a pour rapporteur le député Didier Lemaire. Votre audition est filmée, consultable sur le site de l’Assemblée nationale, et fera l’objet d’un compte rendu.

Notre objectif consiste à cerner le fonctionnement de notre système de sécurité civile dans ses diverses dimensions. Nous souhaitons identifier les aspects à adapter, renforcer et améliorer pour être en mesure de mieux réagir à toutes les crises majeures auxquelles nous pourrions être confrontés demain : catastrophes naturelles et industrielles, crises sanitaires, crises sécuritaires. Nous devons nous appuyer sur les expériences passées pour en retirer des enseignements utiles. Nous vous invitons à nous faire part de votre analyse critique sur l’organisation actuelle de notre système de protection et de sécurité civiles, et à nous livrer toute suggestion susceptible de contribuer à nos travaux. Nous sommes convaincus que vos analyses aideront à faire progresser notre organisation, au bénéfice de tous nos concitoyennes et concitoyens.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Monsieur de Soir, je vous remercie d’avoir répondu à notre invitation et accepté d’être auditionné.

Permettez-moi, tout d’abord, de vous exposer les motifs de ma demande de mission d’information, déposée au nom de mon groupe Horizons. J’ai été sapeur-pompier volontaire puis professionnel pendant plus de trente ans, mais aussi adjoint au maire d’une ville de près de 6 000 habitants. J’ai donc pu appréhender selon ces deux perspectives la gestion d’une crise sanitaire et d’autres situations difficiles.

J’aimerais que vous nous exposiez les principaux enseignements que vous avez tirés de vos recherches sur les modèles de sécurité civile.

M. Érik de Soir, docteur en psychologie, membre de l’Association européenne de psychologie sapeur-pompier (AEPSP). Je vous remercie pour votre invitation. C’est la deuxième fois que je suis convié dans le cadre de travaux parlementaires.

L’année 2023 revêt une importance particulière pour nous, car elle marque à la fois le trentième anniversaire de l’équipe belge d’aide collégiale pour les sapeurs-pompiers et le vingtième anniversaire de l’Association européenne des psychologues sapeurs-pompiers (devenue ensuite Association européenne de psychologie sapeur-pompier). Ces deux structures ont posé en Europe les fondations d’un modèle d’aide collégial pour les sapeurs-pompiers et pour toutes les catégories de sinistrés.

Mon travail avec les collègues sapeurs-pompiers français a débuté dans le département du Nord, dans le poste de Villeneuve-d’Ascq. Notre collaboration a donné lieu à la création d’un concept désormais connu sous le nom d’« unité de soutien psychologique pour les pompiers ».

Je constate qu’en France, le travail de soutien psychosocial et d’encadrement psychologique, avec une approche pluridisciplinaire, demeure assez difficile. Les relations entre les cinq principales disciplines – le repérage et le sauvetage des victimes, l’aide médicale et le secours sanitaire, les forces de l’ordre, la logistique et l’implication de l’armée, l’information du public – ne sont pas toujours bonnes.

La première discipline concerne essentiellement les pompiers, tandis que la deuxième implique les services de secours médicaux et les services d’ambulance. La troisième discipline mobilise surtout la police et la gendarmerie. Pour sa part, la quatrième discipline intéresse la protection civile et, en Belgique, l’armée (pour l’approvisionnement en matériel lourd). Enfin, la cinquième discipline fait intervenir les acteurs participant à l’information du grand public.

Lorsque j’ai commencé à travailler en France, dans des activités d’intervention de secours, de supervision ou de formation, j’ai découvert que l’accès des psychologues français à la littérature internationale était compliqué. De fait, peu d’entre eux maîtrisaient l’anglais. Il m’est donc souvent arrivé de défendre des positions promues par des sources internationales, mais peu connues en France. En France, la psychiatrie a longtemps été herméneutique, sous l’influence de psychiatres peu enclins à mener des recherches empiriques.

J’ai été confronté au même problème lorsque j’ai travaillé avec les forces armées. Dans l’armée, les psychologues étaient autrefois appelés « officiers d’environnement humain » pour éviter de les nommer. Nous avons connu une situation comparable en Belgique, quand notre pays a décidé d’envoyer des psychologues en mission humanitaire. Ils étaient dénommés « conseillers en opérationnalité mentale ».

Le premier enseignement essentiel, d’après moi, réside dans l’importance de la recherche empirique. Après tout événement majeur ou catastrophe de type plan Rouge, il convient de constituer immédiatement un comité d’experts en urgence médico-psychologique, chargé d’élaborer un modèle de suivi pour les victimes, les familles des victimes et les intervenants. C’est, à mon sens, la première recommandation à suivre. J’observe en effet qu’il y a beaucoup d’improvisation dans les premières heures et les premiers jours après la catastrophe. Pour prendre un exemple, la ville de Venise a récemment connu un terrible accident d’autocar : le véhicule a fait une chute d’une quinzaine de mètres, causant la mort de plus de vingt personnes. Dans un tel contexte, je conseillerais de réunir des experts reconnus, sélectionnés selon de solides critères, tels que la rédaction et la publication de travaux scientifiques. Le comité d’experts se voit confier la mission de dresser l’inventaire des recherches scientifiques consacrées à l’accompagnement de sinistrés dans le même type d’accident. À la lumière de ces travaux, il lui est demandé d’élaborer un modèle de suivi.

En 2012, la Belgique a connu, elle aussi, un accident d’autocar dramatique. Celui-ci transportait des enfants belges et néerlandais et a heurté de plein fouet une paroi d’un tunnel, à Sierre, ville suisse. Un collègue norvégien m’a immédiatement envoyé sa thèse de doctorat, qui portait sur un accident similaire survenu dans son pays. J’ai proposé aux dirigeants des services d’intervention et aux politiques de s’inspirer de ce travail, mais personne n’a voulu m’entendre. Après quatre ans, les actions menées dans le cadre de l’accompagnement psychologique de cet accident ont été reconsidérées comme un contre-exemple des décisions à prendre dans pareil contexte. Des groupes de victimes ont pris la parole dans la presse suisse, belge et néerlandaise pour exprimer leur mécontentement. Cette erreur est d’autant plus dommageable qu’il aurait été possible d’accomplir un travail exemplaire.

En cas d’événement majeur, il convient de s’appuyer sur un plan d’intervention préétabli au lieu de rechercher un mandat d’intervention psychologique et d’encadrement psychosocial. J’ajouterai que, dans de telles circonstances, l’aide ne doit en aucun cas être commercialisée. En effet, en France comme en Belgique, certains collègues proposent leurs services, après une catastrophe, à un prix très élevé.

En ce qui me concerne, je suis intervenu dans diverses situations de catastrophe. La première s’est déroulée en 1994-1995, suite à un incendie dans un grand hôtel d’Anvers ayant entraîné seize décès. J’ai été sollicité dans d’autres catastrophes, tant en Belgique qu’à l’étranger. J’ai aussi été impliqué dans l’accompagnement et la supervision de collègues lors d’attentats terroristes en France et en Tunisie.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Merci pour vos propos introductifs. En tant que membre d’une association européenne, vous disposez d’une vision d’ensemble sur les modèles de sécurité et de protection civiles en vigueur dans les différents pays. Quel est votre regard sur le modèle français ?

M. Érik de Soir. Le point fort du modèle français tient aux textes et référentiels, qui sont très détaillés. Les structures d’intervention françaises sont rapidement mobilisables et de nombreux corps en uniforme conservent un esprit assez militaire, voire militariste. Ces structures présentent donc une bonne discipline. En France, l’attitude militaire facilite le commandement ; ce dernier est parfois rigide, mais clair et bien structuré.

Le point faible du modèle français concerne la difficulté à faire face à une catastrophe potentielle avec des sinistrés de différentes langues. Par contraste, chaque Belge parle couramment quatre langues, ce qui simplifie la communication en cas d’accident touchant des personnes d’autres pays d’Europe. Il est primordial qu’à l’échelle de l’Europe, le système de protection et de sécurité civiles dispose d’un réseau de personnes ressources de référence, connues à l’avance. Trouver le bon interlocuteur dans un autre pays et entrer en contact avec lui est toujours délicat. Les centres de crise rattachés au ministère de l’Europe et des affaires étrangères disposent d’intervenants mobilisables, mais ces derniers n’ont pas toujours une bonne connaissance de la gestion des crises. Ainsi, lorsqu’un accident fait des victimes appartenant à dix pays différents, il est très compliqué de trouver, dans chacun de ces pays, la personne à contacter pour activer le plan catastrophe et les plans de contingence.

Si le système français paraît bien organisé en théorie, je doute que la rapidité d’activation soit équivalente dans tous les départements. La qualité et l’expérience des cellules d’urgence médico-psychologique (CUMP) sur l’ensemble du territoire sont très disparates. Les ressources en zone rurale sont bien plus limitées que dans les grandes villes, ce qui est normal dans un grand pays tel que la France. Toutefois, j’ai le sentiment qu’une certaine rivalité perdure dans les grandes villes, entre les différents acteurs amenés à travailler ensemble. Je l’ai d’ailleurs constaté lors des attentats terroristes : certains professionnels voulaient être les premiers présents auprès des victimes.

Les attentats terroristes à l’aéroport de Bruxelles ont confirmé l’importance d’une approche pluridisciplinaire. En effet, les forces de police, les forces de l’ordre et l’armée belges n’avaient jamais eu l’occasion de travailler ensemble sur des événements de cette ampleur. Un inspecteur de police ayant trouvé un chargeur de fusil militaire avait ainsi lancé l’alerte, croyant qu’il s’agissait d’un chargeur de kalachnikov. Le peloton militaire qui patrouillait à l’aéroport revenait du Mali, où il avait assuré la protection des troupes françaises. Il a observé une réaction tout à fait appropriée à l’événement. Ce fait montre que les attitudes des policiers étaient très différentes de celles des militaires.

Pour améliorer la prise en charge des événements majeurs, il faut donc s’attacher à impliquer les différentes disciplines (services de secours, secours médicaux, pompiers, armée et police) dès la formation et les faire travailler ensemble. Ces services doivent être placés dans des situations de simulation très réalistes et être entraînés de manière collective.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Pouvez-vous revenir sur les effets psychologiques des accidents ou catastrophes sur les sapeurs-pompiers, tels que l’état de choc, la dépression ou encore le burn-out ?

Par ailleurs, il existe en France des associations agréées de sécurité civile, qui interviennent également en cas de crise majeure. D’après vous, est-il envisageable de les associer aux actions d’accompagnement psychologique, dans la mesure où elles peuvent être exposées aux mêmes chocs que les sapeurs-pompiers, les gendarmes et les policiers ?

M. Érik de Soir. Mes propres recherches et les travaux de collègues de l’université de Liège et des Pays-Bas montrent que la prévalence de l’état de stress ou du syndrome de stress post-traumatique chez les pompiers est comparable à celle constatée chez les policiers. Cette prévalence est estimée entre 8 et 10 % du public total, soit une personne sur dix. Cependant, le taux de suicide est trois fois plus élevé chez les agents de police que chez les pompiers, sans doute parce que l’autorisation du port d’arme facilite le passage à l’acte chez les policiers. D’après une récente étude menée en Belgique, 8,74 % des 8 700 policiers composant l’échantillon présentent un syndrome de stress post-traumatique. Pour autant, ce résultat n’est pas nécessairement la conséquence du métier exercé par les pompiers, les agents de sécurité civile ou les pompiers. De fait, nous n’avons aucune connaissance sur la santé mentale des agents de sécurité civile à leur entrée en formation. À titre de comparaison, je rappelle toutefois qu’à l’échelle de toute l’Europe, on estime qu’entre une femme sur quatre et une femme sur cinq a subi des violences sexuelles.

Dans ma thèse de doctorat, soutenue il y a une dizaine d’années, j’ai établi que l’un des facteurs prédicteurs des états de choc et de stress post-traumatique, parmi les pompiers et les ambulanciers, est la dissociation péritraumatique. Celle-ci renvoie aux états de choc subis en situation d’intervention, et se manifeste par des phénomènes tels que la double conscience, la dépersonnalisation ou la déréalisation. Ces états, qui permettent de rester fonctionnels en situation d’intervention, aggravent par la suite le cheminement post-traumatique. Le manque d’aide et le manque de satisfaction envers l’aide reçue sont aussi des prédicteurs importants. J’ai pu montrer que le soutien social et psychologique de l’environnement des personnes concernées est essentiel. Néanmoins, des études conduites aux Pays-Bas ont relevé que ces différents prédicteurs s’effaceraient dans les modèles statistiques à condition de disposer d’une mesure spécifique, à savoir l’état de santé mentale de l’individu avant l’événement.

Sur la base de ces travaux, je formulerai la recommandation suivante. Les aspirants pompiers et policiers, dès leur admission, devraient faire l’objet d’une évaluation de santé mentale. L’objectif n’est pas de sélectionner, mais bien de dépister – c’est-à-dire de mesurer pour mieux accompagner par la suite. Cette action nous permettrait d’améliorer la résilience des aspirants pompiers et policiers dès leur parcours de formation, avant de les envoyer sur le terrain.

De nombreux pays d’Europe se sont dotés de lois sur la prévention du burn-out. L’employeur est tenu de prendre des mesures préventives contre ce syndrome. En réalité, je crois que le burn-out est surtout lié à des antécédents non connus de la vie personnelle des agents avant leur intervention sur le terrain. Encore une fois, il me paraît judicieux d’opter pour une approche préventive et de commencer par évaluer la santé mentale des aspirants pompiers et policiers, avant de les former et de les envoyer sur le terrain.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Si je comprends bien, les aspects psychologiques doivent être pris en compte avant l’engagement de ces personnels, dès leur formation.

M. Érik de Soir. Exactement. Il convient effectivement de prévoir des mesures durant la formation. Permettez-moi de vous rappeler la distinction entre prévention primaire, prévention secondaire et prévention tertiaire. La prévention primaire désigne les actions de soutien et de formation mises en place avant l’engagement sur le terrain. La prévention secondaire se rapporte aux actions déployées après l’événement, telles que le débriefing psychologique et la prise en charge individuelle ou collective. Enfin, la prévention tertiaire intervient lorsque la prévention primaire et la prévention secondaire ne sont pas suffisantes. Elle se traduit par le traitement individuel de la personne concernée.

C’est pourquoi il est très utile de pouvoir s’appuyer sur des experts. Les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) disposent d’unités de soutien psychologique. Composées de psychologues en uniforme, elles peuvent être sollicitées pour le recrutement, la formation et les interventions sur le terrain. Je précise que, sur l’ensemble du territoire belge, nous ne sommes que quatre ou cinq psychologues en uniforme chez les pompiers. La France compte de nombreux psychologues sapeurs-pompiers sur le terrain, et ce modèle se rencontre dans très peu de pays. Il est précieux de pouvoir mobiliser ces personnes ayant une formation de psychologue, et parfois aussi de pompier. Certains sont d’ailleurs actifs en tant que pompiers de terrain.

Je sais qu’un capitaine psychologue est basé en Andorre. Mais les Pays-Bas, les pays scandinaves et la Grande-Bretagne n’ont pas de psychologues en uniforme. L’AEPSP s’efforce justement d’influencer les dirigeants d’autres pays en leur montrant qu’il est crucial de pouvoir intervenir dans les moments les plus aigus d’une crise. Depuis la création de notre association, en 1993, la France est exemplaire pour la mise en place de soutien psychologique dans les corps en uniforme sur le terrain. Il y a quelques années encore, les services de gendarmerie disposaient de deux ou trois psychologues seulement pour l’ensemble du territoire. Ces intervenants étaient amenés à parcourir des distances considérables pour apporter leur aide. Heureusement, les effectifs se sont beaucoup étoffés au cours des dernières années. Cette évolution me semble tout à fait positive.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je vous remercie. Je tiens à vous faire part de mon expérience sur le sujet. Avant d’être député, j’ai fait partie d’un SDIS qui avait fait le choix d’une politique de soutien psychologique. Je dois reconnaître qu’au début de cette aventure, nous considérions cette aide avec une certaine distance. Je vous rejoins complètement sur l’importance de pouvoir s’appuyer sur des psychologues portant le même uniforme que les sapeurs-pompiers. Aujourd’hui, il serait impensable de se passer d’eux. Leur contribution est primordiale.

Pouvez-vous nous présenter le réseau européen d’assistance et d’appui pour la gestion du stress traumatique pour les sapeurs-pompiers et les services médicaux d’urgence ? En quoi consiste-t-il, et dans quels pays est-il actif ?

M. Érik de Soir. Notre association, l’AEPSP, compte des membres installés en France, en Belgique, en Italie, en Andorre, en Grèce et au Luxembourg. Les pays plus nordiques, notamment les Pays-Bas et la Scandinavie, ne font pas encore partie de ce réseau. Ce fait s’explique par une différence de culture. La Belgique fait office de pont entre les pays du Nord et du Sud de l’Europe.

Le dispositif créé par notre association comporte d’abord un premier niveau d’aide par les pairs : les « pairs aidants ». Ceux-ci sont formés aux interventions de soutien immédiat, selon une approche monodisciplinaire. Les pairs aidants sont formés dans les différentes disciplines (les hôpitaux, les services de police, les services d’ambulance ou les sapeurs-pompiers) pour des interventions immédiates et directes auprès de leurs propres collègues. Le dispositif intègre ensuite un deuxième niveau d’aide, pluridisciplinaire. Dans le suivi psychologique, le bilan et la reconstruction de l’événement sont des étapes importantes, nécessitant l’apport des différentes disciplines. Il faut parfois réunir quarante ou cinquante spécialistes pour établir le bilan d’un événement, et cette démarche peut prendre plusieurs heures. Ce deuxième niveau de prise en charge est supervisé par un psychologue.

Pour illustrer ce point, j’évoquerai le drame familial récent survenu dans le nord-est de la Belgique : un père a tué ses deux enfants avant de se jeter dans un canal avec sa voiture. L’événement a mobilisé à la fois des pompiers, des plongeurs, des équipes de réanimation, des intervenants des Smur, trois médecins, des agents de protection civile et des forces de police. Dès que les pompiers peuvent quitter les lieux, ils sont pris en charge par des pairs aidants. Cette action relève du premier niveau d’aide. Le deuxième niveau prend place quelques jours après. Tous les intervenants présents sur les lieux sont alors réunis et bénéficient d’une prise en charge spécialisée. Nous restons ensuite en contact avec les personnes concernées, en mesurant leur état de choc selon trois dimensions : une dimension traumatogène (appréciée selon un code couleur vert, orange et rouge), une dimension dépressogène (réactions de deuil), une dimension d’épuisement. Pour ce faire, nous utilisons une matrice comprenant différents critères, sur une durée de quatre à huit semaines. Si le vert progresse, nous pouvons en conclure que l’intervention va dans le bon sens. En principe, le diagnostic d’état de stress post-traumatique peut être posé au bout d’un mois.

En résumé, notre dispositif est constitué d’un premier niveau de pair aidant, d’un deuxième niveau de débriefing pluridisciplinaire, et enfin d’un troisième niveau, celui du psychologue sapeur-pompier.

Comme je vous l’expliquais, les pays nordiques et anglophones ont une approche très différente, contraire à celle qu’ils avaient adoptée il y a une dizaine d’années. À cette époque, quand des événements graves survenaient, la situation était prise en charge immédiatement. Aujourd’hui, les pays anglo-saxons ont plutôt tendance à privilégier le watch through waiting, c’est-à-dire « attendre attentivement ». Aucune action n’est menée lorsque la crise se produit, et la situation est évaluée au bout d’un mois. Si les syndromes de stress post-traumatique perdurent, la personne est envoyée en thérapie individuelle cognitive. Il va de soi que nous ne soutenons pas ce modèle, qui revient à laisser les personnes sans aide pendant un mois.

En France, les formations des intervenants des unités de soutien psychologique sont dispensées à l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (Ensosp), à Aix. Ce dispositif fonctionne très bien.

Pour sa part, la Belgique est divisée en dix provinces, et chacune d’entre elles dispose d’un institut provincial de formation, dans lequel les agents de police et de protection civile, ainsi que les pompiers et les ambulanciers, sont formés ensemble. Ils apprennent ainsi à se connaître.

Le point fort de ce modèle de prise en charge immédiate réside, à mon sens, dans sa validité scientifique. Il fait l’objet de travaux de master et de thèses de doctorat depuis plus de cinq ans. En matière de formation, mon collègue Sylvain Goujard dirige un diplôme universitaire en psychologie de l’urgence à l’université de Haute-Savoie. J’espère que d’autres cycles de formation permettront à des intervenants d’autres disciplines (médecins, psychologues, psychiatres, etc.) de se former à la psychologie de l’urgence à un niveau universitaire. Cela suppose qu’ils entreprendront des recherches de master.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Merci pour ces réponses complètes. Souhaitez-vous apporter des précisions ou des compléments en lien avec le sujet de cette mission d’information ?

M. Érik de Soir. J’espère que l’accès aux données sera facilité. Pour l’instant, le règlement général sur la protection des données (RGPD) complique beaucoup les choses. Or, il est très important de connaître l’état de la victime après l’intervention. Deux heures après les attentats à l’aéroport de Bruxelles, j’étais présent sur place. J’ai été confronté à des scènes d’horreur et d’atrocité. Le plus important, pour les intervenants, est d’obtenir des informations sur la santé des victimes. Je souhaiterais que nous puissions trouver le moyen de tenir les sauveteurs et secouristes informés des résultats de leurs actions. Ils se trouvent en effet submergés par un flot d’images traumatiques qu’ils n’ont pas les moyens d’intégrer s’ils ne connaissent pas l’issue de l’intervention. Tout au plus peuvent-ils se dire : « J’ai fait ce que je devais faire, mais je ne sais pas comment se porte la victime ».

À côté des événements majeurs, il ne faut pas oublier les accidents de tous les jours, qui sont des catastrophes microsociales. En tant que psychologue sapeur-pompier, l’accompagnement des familles des victimes est un aspect primordial de mon métier. Cet accompagnement assuré sur le lieu de l’intervention aide souvent à prévenir le deuil traumatique. Le pompier, le policier, l’ambulancier, et parfois le médecin du Smur lui-même, n’ont pas souvent conscience qu’ils sont les acteurs les plus importants dans la prévention du traumatisme des victimes et des familles des victimes.

Je voudrais aussi préciser que, depuis 2004, j’accompagne des victimes grièvement blessées, incarcérées dans des épaves de véhicules. Pour ce faire, je m’appuie sur la technique de stabilisation psychophysiologique des grands blessés, qui est bien documentée en France. Au sein de l’Otan, j’ai aussi développé une version de cette technique destinée à l’armée. Il s’agit d’une forme d’hypnose, qui permet de mener un travail sur l’anxiété, l’angoisse de mort, la dissociation. J’ai pu démontrer qu’en cas de situation extrêmement grave, auprès de polytraumatisés, cette approche conduit à une stabilisation des paramètres vitaux. C’est un travail qui peut être mené par des pompiers et des ambulanciers en situation de catastrophe.

J’explique souvent aux personnes que je forme qu’elles seront tôt ou tard amenées à utiliser cette technique auprès de collègues grièvement blessés ou brûlés lors d’une intervention.

Mme la présidente Lisa Belluco. Merci pour toutes vos réponses instructives et riches. Si vous le souhaitez, vous pouvez nous transmettre une contribution écrite pour consolider vos propos ou apporter des éléments complémentaires. Je vous remercie pour votre disponibilité.

M. Érik de Soir. Ce fut un honneur et un plaisir d’être avec vous. Je vous souhaite bonne continuation dans vos travaux.

M. Laurent Alfonso, chargé de mission affaires européennes à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises du ministère de l’Intérieur et expert en protection civile pour l’Union pour la Méditerranée

Compte rendu de l’audition de M. Laurent Alfonso, chargé de mission affaires européennes à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises du ministère de l’Intérieur et expert en protection civile pour l’Union pour la Méditerranée

(jeudi 12 octobre 2023)

Mme la présidente Lisa Belluco. Je suis ravie de vous accueillir aujourd’hui pour cette nouvelle matinée d’auditions. Notre mission d’information a été créée dans le but de mieux comprendre et d’améliorer notre système de sécurité civile. Cela fait un peu plus d’un mois que nous avons débuté nos travaux.

Nous avons l’honneur de recevoir aujourd’hui M. Laurent Alfonso, qui est chargé de mission affaires européennes à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises du ministère de l’intérieur, et expert en protection civile pour l’Union pour la Méditerranée (UPM). Son expérience, en tant qu’expert, et ses connaissances approfondies sur la protection civile en Europe pourront à coup sûr enrichir nos débats et nos réflexions. La protection civile est un enjeu crucial, surtout à l’échelle européenne, où la coopération et la coordination entre les États sont essentielles pour faire face aux crises de grande envergure que connaît désormais trop souvent notre continent.

Nous avons d’ailleurs commencé à réunir quelques informations sur les systèmes de sécurité civile existant dans d’autres pays, notamment chez certains de nos voisins européens. Nous avons également prévu de nous déplacer dans les prochains mois en Italie et au Portugal, afin de découvrir des organisations différentes et, peut-être, de trouver des sources d’inspiration pour améliorer notre système. Vous le voyez, notre réflexion sur ce sujet n’est pas seulement nationale. À ce titre, votre regard nous intéresse donc d’autant plus, compte tenu de votre connaissance de ces systèmes européens.

Monsieur Alfonso, nous vous remercions sincèrement de votre engagement et de votre disponibilité pour participer à nos travaux en tant qu’expert.

Avant de céder la parole au rapporteur, permettez-moi de préciser, à l’attention de notre auditionné, que notre mission est composée de vingt-cinq députés issus de différents groupes politiques et que cette audition est filmée et accessible sur le site internet de l’Assemblée.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Pourriez-vous nous rappeler brièvement les missions qui sont les vôtres au sein du ministère de l’intérieur et de l’Union pour la Méditerranée ?

M. Laurent Alfonso, chargé de mission affaires européennes à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises du ministère de l’intérieur et expert en protection civile pour l’Union pour la Méditerranée. Tout d’abord, je vous remercie de m’avoir convié à votre audition. Je suis officier sapeur-pompier et j’appartiens au service départemental d’incendie et de secours (SDIS) du Gard. Je suis mis à disposition à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) du ministère de l’intérieur.

À ce titre, je suis chargé de mission des affaires européennes et notamment du suivi réglementaire des travaux du mécanisme de protection civile, ainsi que des négociations. Représentant de la France dans plusieurs groupes d’experts, j’agis également en tant qu’opérationnel lors de déploiements, dans le cadre du mécanisme de protection civile de l’Union européenne (UE). Je participe en outre à des exercices et divers instruments, comme les revues de pairs. À ce titre, j’ai récemment participé à des revues de pairs en Roumanie et en Moldavie, au mois d’avril.

Je participe à tous les travaux du mécanisme et à ses différentes réunions, notamment les réunions de directeurs généraux, dans le cadre de chaque présidence tournante, tous les six mois. La prochaine aura lieu la semaine prochaine, sous présidence espagnole, à Valence. Je participe également aux différents ateliers, conférences ou séminaires qui peuvent être organisés dans ce cadre, et suis chargé de la préparation d’éléments de langage et de l’élaboration des positions françaises dans les groupes de discussion de la Commission comme le groupe protection civile (Prociv), en lien avec le secrétariat général des affaires européennes (SGAE).

Par ailleurs, depuis juillet 2022, je suis également mis à disposition par le ministère de l’intérieur auprès de l’Union pour la Méditerranée, dont le siège est à Barcelone. Au sein de cette organisation intergouvernementale, je suis le seul en charge de la protection civile. Par convention, je travaille donc la moitié du temps pour le ministère de l’intérieur et l’autre moitié pour l’UPM, dans une triangulation assez unique et innovante, puisque cela me permet à la fois de représenter la France en tant qu’État membre dans ce mécanisme de protection civile de l’Union européenne, d’être au plus près des pays du sud avec l’UPM et de travailler avec la direction générale de la recherche, de la protection civile et des opérations d’aide humanitaire européennes (DG ECHO) de la Commission européenne.

À ce titre, je travaille à l’élaboration et à la mise en œuvre de la stratégie de l’UE vers les pays du voisinage sud. J’ai notamment mis en œuvre l’année dernière une plateforme régionale de dialogue et, la semaine prochaine, nous organiserons pour la première fois la réunion des directeurs généraux du mécanisme de protection civile de l’UE et des représentants des États membres de l’UPM. L’objectif de cette réunion conjointe concernera, in fine, la présentation d’un cadre méditerranéen de protection civile qui viendra en extension de l’actuel mécanisme de protection civile de l’UE.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Quel regard portez-vous sur le fonctionnement de notre modèle de protection civile français ? Face aux risques et aux crises qui se profilent lors des années à venir, pensez-vous qu’il soit assez efficace ? Faut-il au contraire envisager son évolution ?

M. Laurent Alfonso. Compte tenu de l’évolution de mes fonctions, mon regard est désormais plus aiguisé sur la coopération européenne et internationale et peut-être un peu moins sur le modèle français en tant que tel. Cependant, j’en suis issu et j’en suis relativement fier, parce qu’il fait référence en Europe et dans le monde. La France est ainsi le premier contributeur du mécanisme de protection civile de l’UE, en termes de capacité et de réponse opérationnelles.

Ce modèle ancien est résilient et il répond aux besoins de notre territoire, de notre société et de nos citoyens. Il convient de le valoriser, parce qu’il est capable de s’adapter aux crises sur le territoire hexagonal et dans les régions ultrapériphériques, qui sont riches d’enseignements. Je pense ainsi aux crises qui peuvent nous affecter en interne, mais aussi à celles qui peuvent être exogènes comme la Covid, par exemple. Nous sommes en mesure de traiter à la fois le risque courant, mais aussi des risques majeurs et nous avons la capacité d’intégrer des scénarios dimensionnels qui reposent sur la planification. C’est une particularité unique à la fois en Europe, mais aussi à l’international. Notre modèle présente en outre l’avantage de cultiver les réseaux avec nos voisins.

Naturellement, comme tous les modèles, il doit être en mouvement perpétuel et à l’écoute des évolutions en interne, mais également chez nos voisins, proches ou éloignés. Aujourd’hui, les modèles doivent être agiles et flexibles, afin de correspondre aux besoins de nos sociétés, dont les habitudes et cultures sont différentes. Le service de la sécurité civile en France est riche et repose sur des formations militaires de sécurité civile, des sapeurs-pompiers professionnels, des sapeurs-pompiers volontaires et des associations agréées de sécurité civile. Cet écosystème est riche et le rend d’autant plus résilient, lui permettant de compenser des faiblesses éventuelles sur l’un ou l’autre des piliers de notre modèle.

Madame la présidente, vous avez mentionné vos futures visites en Italie et au Portugal. Il s’agit là d’une bonne initiative ; il est toujours intéressant d’aller voir comment nos voisins envisagent les prochaines décennies dans le domaine de la gestion des crises et des désastres. Cette coopération doit être à la fois « montante » et « descendante ». De son côté, la France est reconnue pour sa culture du bilatéral et du multilatéral : elle propose et partage son modèle de sécurité civile, aussi bien dans les domaines de la gouvernance et de la procédure que dans celui des techniques opérationnelles. L’un des enjeux consiste aujourd’hui à recevoir d’autres pays et à identifier les bonnes pratiques dont nous pouvons nous inspirer. Il s’agit également de cibler nos propres mécanismes, pour intégrer ces bonnes idées, du cadre réglementaire jusqu’aux techniques opérationnelles, aux équipements et aux matériels.

Mme la présidente Lisa Belluco. Pouvez-vous évoquer le modèle européen de protection civile tel qu’il fonctionne actuellement ? Avez-vous identifié des pays ou des systèmes dont nous pourrions nous inspirer pour faire évoluer un certain nombre de piliers de notre propre système de sécurité civile ?

M. Laurent Alfonso. Il est intéressant de revenir effectivement sur les modèles, sans trop rentrer dans la sémantique : au niveau européen, on parle effectivement plus de protection civile que de sécurité civile. Le risque courant est parfaitement couvert en France et dans la plupart des pays européens. En revanche, les risques majeurs sont constitués par des crises complexes aux effets cumulatifs, « en cascade », qui ne manqueront pas de survenir dans le futur. À ce titre, il importe de maintenir une veille permanente à la fois sur notre modèle, mais aussi sur celui des autres pays.

Nous savons que les crises seront hybrides et qu’elles seront exacerbées par le changement climatique. À cet égard, un rapport sur l’adaptation de la sécurité civile face aux défis climatiques à l’horizon 2050 a été publié en juin 2023, à la suite des travaux de plusieurs groupes de travail, sous l’égide de la DGSCGC. Ce rapport évoque les risques naturels et technologiques actuels, tout en soulignant des éléments de prospective et la nécessaire coopération européenne et internationale.

Au niveau européen, le mécanisme de protection civile de l’UE correspond en réalité à une compétence de soutien et d’appui de la Commission européenne auprès des États. Créé en 2001, il a été activé à plus de 600 reprises, dont la plupart du temps à l’extérieur de l’UE. Initialement limité aux États membres, le mécanisme s’est progressivement ouvert à des participants extérieurs – aujourd’hui au nombre de neuf et bientôt dix avec l’entrée de la Moldavie dans le dispositif au 1er janvier 2024.

Ce mécanisme est également proposé au reste du monde, à chaque fois qu’une catastrophe apparaît, qu’un État voit ses capacités nationales dépassées et souhaite recevoir une assistance, d’une manière souveraine. Il est fondé sur deux niveaux de réponse : une réponse volontaire à l’aide d’une réserve européenne et une réponse fondée sur le protocole RescUE, qui a été créé en 2019. Évolutif, il s’adapte en tenant compte de la réalité de terrain et des retours d’expérience, et s’efforce d’anticiper l’avenir.

Il est cependant confronté à des problématiques de gouvernance. Le centre de coordination de la réaction d’urgence (ERCC) est situé à Bruxelles et a vocation à coordonner des moyens qui sont fournis par les États membres et participants. Cette coordination n’est pas réalisée de manière doctrinale à l’heure actuelle : il n’existe pas de stratégie opérationnelle du mécanisme de protection civile de l’UE. Aujourd’hui, le mécanisme et l’ERCC ne sont pas capables de prioriser leurs réponses, ce qui peut poser problème lors de crises simultanées. Dans certains cas, des ruptures capacitaires peuvent ainsi intervenir.

Le protocole RescUE est le plus récent dispositif du mécanisme, créé en réaction aux incendies survenus au Portugal et en Grèce, en 2017 et 2018. À cette occasion, nous avons en effet été confrontés à des ruptures capacitaires au sein du mécanisme. Les incendies étaient tellement nombreux que les États membres n’avaient plus la capacité d’apporter la réponse capacitaire nécessaire sur le simple fondement du pool volontaire.

Il a donc fallu trouver un système plus incitatif, fondé sur des financements à 100 % par le mécanisme de protection civile de l’Union sur son budget propre. En la matière, la France a initié le processus et a été le premier État à expérimenter le protocole. Depuis, il s’est développé sur d’autres modules opérationnels pour couvrir de nouveaux risques. Ce développement est intervenu après la crise Covid, à travers la création de stocks médicaux, ou de stocks relatifs aux menaces NRBC. Il concerne également l’évacuation médicale et portera demain sur les abris d’urgence et le domaine de l’énergie.

Les modules opérationnels vont ainsi être créés et financés à 100 % par le mécanisme de protection civile de l’Union, sur son budget propre. Ils seront mis en œuvre par les États membres et constitueront une charge très importante en matière de création et de maintien opérationnel. Près de 130 modules opérationnels sont intégrés dans le pool volontaire, contre plus d’une trentaine pour RescUE. Ce système est particulièrement contraignant pour les États membres ; il repose sur des modules nationaux, qui ont été améliorés et adaptés dans le cadre de ce mécanisme pour pouvoir être déployés en Europe et au niveau international.

Aujourd’hui, ce mécanisme couvre tout type de catastrophes, naturelles comme technologiques, mais aussi sanitaires : à l’occasion de la crise Covid, il a été étendu à des capacités de rapatriement de citoyens et a aussi été employé à l’occasion d’évacuations consulaires en Afghanistan. À l’heure actuelle, il est extrêmement utilisé pour l’envoi de matériels et d’équipements, notamment en Ukraine.

En résumé, la question du périmètre d’action du mécanisme de protection civile de l’UE se pose aujourd’hui. En effet, sa définition est quelque peu différente dans chacun des États membres. Cet aspect fera l’objet d’une discussion la semaine prochaine.

M. Yannick Chenevard (RE). Au début de votre propos, vous avez évoqué l’organisation de la sécurité civile en France, qui constitue un modèle bien particulier, qui ne coûte pas cher. Il est composé des formations militaires de la sécurité civile (ForMiSC), des SDIS et des associations agréées de sécurité civile, ce qui représente en totalité environ 500 000 personnes. Mais, au sein de cet ensemble, seulement 40 000 sont des salariés permanents de la sécurité civile, le reste étant composé de 210 000 sapeurs-pompiers volontaires et de 250 000 bénévoles des associations agréées de sécurité civile.

Comment envisagez-vous un modèle de ce type à l’échelle de l’UE, qui permettrait de décupler la capacité d’intervention ? Les organisations comme le Technisches Hilfswerk (THW) allemand et la protection civile italienne ou belge sont différentes de la nôtre, mais partagent malgré tout un certain nombre de points communs avec notre modèle. Existe-t-il une réflexion permettant d’élargir très rapidement le vivier disponible pour remplir les différentes missions que vous avez évoquées ? Naturellement, les missions les plus lourdes seraient confiées aux professionnels de la sécurité civile. D’autres missions pourraient être assumées par les bénévoles de la sécurité civile ou par un vivier de volontaires.

M. Laurent Alfonso. Vous touchez du doigt la problématique à laquelle l’ensemble des États sont aujourd’hui confrontés et qui peut se résumer à la question suivante : sur quels piliers faire reposer les modèles de protection civile ?

À ce sujet, différents aspects doivent être distingués. Le premier concerne le volet capacitaire et organisationnel. Si les questions de gouvernance et de gestion des ressources ne sont pas clairement établies, il est impossible d’envisager l’avenir de manière sereine. Je ne suis pas toujours défenseur d’une approche du haut vers le bas mais, en l’espèce, il est nécessaire de se poser la question de l’agilité de la gouvernance. Celle-ci doit nous permettre de dessiner ce qui doit être mis en place sur les niveaux tactiques et opérationnels, en tenant compte de l’existant, de notre histoire et de notre culture.

La France est particulièrement attachée au concept de résilience, qui allie à la fois les actions des autorités, mais aussi des citoyens, à travers les organisations de la société civile au sens large. Aujourd’hui, il existe un paradoxe à vouloir faire reposer la protection de la population sur la population elle-même, puisqu’elle est à la fois la cible et celle qui est censée se secourir. Il importe donc de trouver un équilibre entre les deux, sans oublier les problématiques de coût. Historiquement, nous avons choisi de faire couvrir par les sapeurs-pompiers, qu’ils soient professionnels ou volontaires, un large spectre des besoins en matière de protection civile, ce qui rend notre modèle assez unique et assez facile à manœuvrer.

Afin d’essayer d’apporter des clefs de compréhension, il faut travailler à la mutualisation de cette palette de moyens dont dispose la France, la consolider et peut-être l’élargir. Ainsi, les associations agréées de protection civile constituent un vivier important, qui est peut-être sous-exploité aujourd’hui, au regard des besoins qui pourraient se faire sentir à l’avenir sur des crises complexes, hybrides et de longue durée. Peut-être convient-il également d’adopter une approche intégrant les ONG, comme le font d’autres pays. Elles présentent l’avantage d’être au contact permanent de la société et donc de pouvoir capter des signaux faibles ou des informations montantes.

Il est aussi pertinent de s’inspirer de bonnes pratiques. À titre d’exemple, la Roumanie a mis en place une plateforme nationale déclinée aux niveaux régional et local qui regroupe les différents acteurs. Ce système est très fédérateur et il fonctionne en permanence en temps de paix, mais également en temps de crise, car les acteurs ont l’habitude de travailler et de décider ensemble. L’approche du haut vers le bas est utile si elle est structurée, permanente, sincère, transparente et s’inscrit dans le long terme. Je considère que nous devons nous inspirer de ce modèle pour élargir la base et travailler à la résilience des sociétés, notamment grâce aux ONG, même si ce fonctionnement diffère de nos habitudes culturelles.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Vous avez évoqué la palette d’outils dont dispose la France à travers ses sapeurs-pompiers, qu’ils soient civils ou militaires, professionnels ou volontaires, mais également à travers les associations agréées de sécurité civile. Vous avez souligné à juste titre la nécessité d’une bonne imbrication et d’un fonctionnement fédérateur entre ces différents acteurs – mais aussi avec les réserves communales de sécurité civile. Je connais assez bien les modèles allemand et suisse, où l’engagement citoyen est très prégnant. De quelle manière la France peut-elle améliorer sa gouvernance pour faire face aux différents enjeux auxquels nous serons confrontés lors des crises futures, en associant l’ensemble des structures s’intégrant au modèle de sécurité civile ?

M. Laurent Alfonso. La gouvernance se décline à chaque niveau selon l’organisation administrative de chaque pays. Dans ce cadre, l’essentiel consiste à lier les différents niveaux en matière de responsabilité et de compétence, jusqu’au premier niveau, qui est celui du citoyen. À cet égard, les réserves communales de sécurité civile ne doivent pas être oubliées. Les plans communaux de sauvegarde sont extrêmement importants, dans la mesure où ils constituent le premier niveau de réponse lors des crises sur nos territoires. Les sapeurs-pompiers ont mis du temps à intégrer ces plans dans les schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (Sdacr) ou dans les plans ORSEC, mais le dispositif fonctionne aujourd’hui. De même, les réserves départementales de sécurité civile constituent des initiatives intéressantes, qui doivent venir enrichir cette palette.

Il est aujourd’hui nécessaire de créer de nouvelles relations entre ces différents niveaux, qui n’ont pas été suffisamment explorées. Nos voisins allemands disposent d’un système doté de plus d’un million de volontaires, par exemple. En outre, il importe de traiter en parallèle la gestion de crise, pour pouvoir faire face, au moment requis. Nos modèles de gouvernance doivent intégrer ces différents aspects, mais également deux critères essentiels à mes yeux, c’est-à-dire les critères d’ordre spatial (à quel endroit, à quel moment et de quelle magnitude) et d’ordre temporel (la semaine ou le week-end ; la nuit ou la journée, l’été ou l’hiver).

Ces éléments conditionnent la réponse opérationnelle en termes de gestion des crises et nécessitent, par exemple, de prendre en compte les différentes catégories de la population, qui n’ont sans doute pas fait l’objet d’un travail spécifique en France. L’épidémie de Covid nous a, par exemple, fourni un grand nombre d’enseignements sur la prise en charge de populations vulnérables, comme les personnes âgées, les personnes en situation de handicap et les enfants. En résumé, les différents publics nécessitent des réponses appropriées et singulières lors de la gestion de crises. De son côté, le secteur privé représente le poumon de notre économie, ce qui implique la mise en place de plans de continuité d’activité durables, pérennes et mis à jour.

Plus largement, il importe également de s’inspirer des expériences étrangères. Parmi les pays méditerranéens, certains sont ainsi habitués à travailler dans un mode qui peut être ici considéré comme « dégradé ». En réalité, ces pays parviennent à s’adapter et peuvent être des sources d’inspiration, puisque leurs modèles sont éprouvés. Au sein de l’UPM, je m’efforce de faire remonter les bonnes initiatives et les adaptations concrètes menées dans les pays du sud. En effet, ces dernières s’avéreront utiles pour gérer les futures crises qui seront exacerbées par le changement climatique.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je vous remercie à nouveau pour la clarté de vos propos. Notre mission d’information devra s’interroger pour savoir si notre pays dispose des capacités et des moyens de travailler sur ces sujets, qui sont chronophages. Vous avez souligné, à juste titre, que nous avons traversé la « tempête » Covid, dont nous pouvons tirer un certain nombre d’enseignements.

Vous semble-t-il nécessaire de poursuivre le renforcement de la coopération à l’échelle européenne en matière de sécurité et de protection civile ? Si tel est le cas, de quelle manière est-il possible d’y parvenir ?

M. Laurent Alfonso. La France est aujourd’hui suffisamment outillée pour répondre aux crises majeures. Néanmoins, comme pour tous les modèles, il demeure une marge de doute sur la capacité à utiliser les moyens dont nous disposons en termes de gouvernance, de réponse capacitaire, de coordination et de durabilité, pour nous assurer que le modèle fonctionne en toutes circonstances.

Certains secteurs, notamment le secteur privé, travaillent à partir de stress tests. La France dispose d’une forte culture des exercices, qui est excellente, et que nous promouvons à l’étranger. Ces exercices doivent être plus inclusifs et faire partie de nos habitudes quotidiennes, en particulier dans les foyers, en veillant à conserver un équilibre afin de ne pas sombrer dans l’excès inverse, celui de la psychose. Ces outils permettent de dédramatiser les situations et d’éviter l’affolement.

Des marges d’amélioration subsistent également dans le rapprochement des services publics et de la communauté scientifique. En France, l’organisation de la sécurité civile présente l’avantage de disposer d’une pensée complexe de l’organisation et de la planification jusqu’au dernier kilomètre ; mais également de la mise en œuvre de guides doctrinaux et de référentiels. Le modèle français intégré et interopérable sur l’ensemble du territoire présente ainsi une véritable valeur ajoutée, qui n’est pas toujours présente dans d’autres pays européens, où les doctrines peuvent différer d’une région à l’autre.

Nous bénéficions en outre d’un écosystème avantageux de scientifiques, d’entreprises privées, de fondations et d’associations sur lesquels nous devons pouvoir nous appuyer. De même, nos politiques publiques doivent pouvoir se fonder sur la connaissance scientifique, qui nous permet à la fois de prendre le pouls de la société, mais aussi de nourrir une réflexion prospective. Tout le monde connaît aujourd’hui les rapports du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (Giec). Au sein de l’UPM, nous disposons également d’un groupe d’experts, dans la mesure où cette zone présente la particularité de générer des phénomènes qui lui sont propres.

Il importe donc d’associer cette communauté scientifique. Le mécanisme de protection civile de l’UE s’y essaye avec la création récente d’un réseau de connaissances, qui débute, et se fonde sur deux piliers : un pilier scientifique et un pilier opérationnel. La France y contribue et je participe au groupe de travail associé dont le séminaire de travail annuel, que j’ai mentionné au début de mon audition, sera d’ailleurs organisé en fin d’année à Bruxelles. Nous aurons l’occasion d’évoquer à nouveau la question de la gouvernance dans cette instance, et notamment le sujet de l’intégration des scientifiques à nos réflexions. En résumé, nous sommes prêts, mais nous devons toujours être vigilants et nous assurer que notre modèle saura faire face et s’adapter à la prochaine crise à laquelle nous serons confrontés.

Le mécanisme de protection civile de l’UE vit aujourd’hui un moment clef. À l’heure actuelle, il est particulièrement tourné vers la réponse opérationnelle, qui absorbe plus de 90 % de son budget pour l’acquisition et la maintenance de modules, qu’il s’agisse des hôpitaux de campagne, des moyens aériens de lutte contre les feux de forêt ou de l’évacuation médicale. Désormais, un enjeu majeur consiste à travailler sur le cycle amont, c’est-à-dire la prévention et la préparation, afin d’économiser des capacités pour pouvoir les déployer à bon escient lors des crises.

Compte tenu du changement climatique, j’estime en effet que les crises seront de plus en plus sévères ; les phénomènes de plus en plus violents et nombreux. Face à la simultanéité de ces événements, le risque capacitaire s’accroît. Dès lors, il importe de mieux travailler sur les phases amont, afin d’essayer d’atténuer les conséquences de ces catastrophes et de préparer les populations et les infrastructures à y faire face. En résumé, prévention et préparation constituent désormais les maîtres mots du mécanisme de protection civile de l’UE.

Il s’agit enfin de travailler à l’harmonisation des modèles, afin de les rendre plus interopérables. Nos stratégies nationales doivent également intégrer le mécanisme européen, lequel a été utilisé en 2022 lors des incendies de Landiras et de La Teste-de-Buch. La sollicitation du mécanisme ne constitue pas un aveu de faiblesse, mais représente bien au contraire un signe de vitalité : le support de la capacité de protection civile de nos voisins nous permet d’apprendre énormément.

M. Jean-Marie Fiévet (RE). Vous êtes le seul représentant français au sein de l’UPM, et la DG ECHO ne compte qu’une seule représentante française, la colonelle Claire Kowalewski. Estimez-vous que vous êtes suffisamment nombreux pour témoigner de l’implication de la France dans la protection civile européenne et du bassin méditerranéen ? La France devrait-elle, à l’inverse, augmenter ses effectifs pour réellement peser dans ces deux instances ?

M. Laurent Alfonso. Au sein de l’UPM, je suis effectivement le seul représentant français, à mi-temps. La tâche est ardue, mais il convient de saluer l’initiative de la DGSCGC de financer ce demi-poste. Cette démarche témoigne ainsi de notre préoccupation de pouvoir interagir avec cette zone, mais également de bénéficier des bonnes pratiques des pays du sud. Il est toujours possible de considérer que cet effort est insuffisant, mais la France est le seul pays à s’être investi dans la protection civile au sein de l’UPM.

La colonelle Claire Kowalewski n’est plus experte détachée représentante de la France ; elle a désormais intégré directement la Commission européenne. Mais je vous rejoins : notre capacité d’influence est aussi liée au nombre de personnels mis à disposition ou détachés au sein des organisations internationales. Cette présence nous permet ainsi de transmettre un grand nombre de messages, mais aussi de nous imprégner des pratiques à l’œuvre dans d’autres pays, tout en faisant remonter aux autorités de tutelle l’ensemble des informations collectées, qu’il s’agisse de signaux forts ou de signaux faibles. Cependant, ces mises à disposition représentent naturellement des efforts financiers pour les autorités nationales. Simultanément, il est nécessaire de trouver des experts prêts à s’expatrier et à mettre parfois en suspens leur carrière professionnelle pour servir les intérêts nationaux.

M. Jean-Marie Fiévet (RE). Au mois de juin dernier, le commissaire européen Lenarčič s’est exprimé sur la plateforme X (ex-Twitter) pour indiquer que la sécurité civile roumaine était la plus professionnelle de l’Union européenne, loin devant les autres. Cette prise de position peut être interprétée de différentes manières, mais elle suggère que la France n’est plus la première force de protection civile européenne. Qu’en pensez-vous ?

Ensuite, lors des incendies de l’été 2022, la France a sollicité pour la première fois des moyens européens au sol. Cet exemple témoigne peut-être de l’incapacité de la France à déployer une gestion opérationnelle intégrale. Je précise qu’il ne s’agit pas d’un reproche de ma part. J’estime en effet qu’il faut encore accroître les moyens européens sur le sol français. Quelle est votre opinion à ce sujet ?

Enfin, dans le département de la Seine-Maritime, une maison de la sécurité civile sera mise en place dans quelques mois. Elle regroupera au sein d’une même entité les associations de sécurité civile issues de différents organismes. L’objectif consiste à permettre aux personnels de se rencontrer, d’échanger et de travailler ensemble sur différentes thématiques. Cette démarche vous paraît-elle constituer une solution d’avenir ?

M. Laurent Alfonso. La protection civile est devenue un outil diplomatique, non seulement en Europe, mais également dans le monde entier. La Roumanie l’a bien compris et utilise cet outil à bon escient. Du côté français, nous disposons d’un réel savoir-faire dans le domaine de la sécurité civile ; il convient désormais de mieux le faire savoir.

S’agissant de votre seconde interrogation, nous travaillons aujourd’hui sur le concept de host nation support, c’est-à-dire la capacité à recevoir de l’assistance internationale. Ce sujet ne doit pas faire l’objet de tabou : aucun pays ne doit se dévaloriser lorsqu’il intègre dans sa réponse nationale le mécanisme de protection civile de l’Union européenne. En effet, le momentum est extrêmement important et des échéances majeures interviendront en France en 2024. De plus, les crises peuvent se superposer les unes aux autres. Nous devons donc être capables d’y faire face, en intégrant la capacité de réponse de nos voisins dans notre propre système.

Enfin, les associations agréées de sécurité civile font naturellement partie de la palette de moyens disponibles. Plus nous irons puiser des ressources au sein de la société, plus nous impliquerons le citoyen dans sa propre sécurité et plus nous pourrons alléger notre système national de sécurité civile et mieux prioriser nos actions. En résumé, cette initiative d’une maison de la sécurité civile me semble particulièrement importante et pourrait éventuellement être déployée sur l’ensemble du territoire national.

Mme la présidente Lisa Belluco. Je vous remercie pour vos réponses. Si vous souhaitez nous fournir des informations supplémentaires, n’hésitez pas à nous adresser une contribution écrite.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je me joins aux propos de Mme la présidente pour vous remercier. Vos explications étaient particulièrement claires et nous ont permis de nourrir nos échanges. Nous serons peut-être conduits à nous revoir dans le cadre de cette mission d’information sur les capacités d’adaptation et d’anticipation de notre modèle de sécurité civile. Parmi les éléments que je retiens de votre intervention figurent en bonne place les enjeux en matière d’acculturation.

M. Laurent Alfonso. Je vous remercie de l’opportunité que vous m’avez donnée de transmettre un certain nombre de messages qui me semblent importants. Je n’hésiterai pas à vous faire parvenir une contribution écrite complémentaire.

M. Didier Lambert, fondateur du centre historique du monde sapeur-pompier de Thiers

Compte rendu de l’audition de M. Didier Lambert, fondateur du centre historique du monde sapeur-pompier de Thiers

(jeudi 12 octobre 2023)

Mme la présidente Lisa Belluco. Mes chers collègues, nous poursuivons la matinée avec une seconde audition, celle de M. Didier Lambert, fondateur du centre historique du monde sapeur-pompier de Thiers. Vous êtes, monsieur Lambert, un témoin privilégié de l’histoire et de l’évolution des sapeurs-pompiers en France. Votre engagement et votre dévouement pour préserver la mémoire et l’héritage de cette profession sont précieux.

Je tiens à vous remercier de vous être rendu disponible et de nous faire bénéficier de votre expertise. Nous avons retenu d’auditions précédentes que notre modèle de sécurité civile s’était progressivement mis en place surtout à partir du milieu du XXe siècle, à mesure qu’une importance croissante était accordée à ces questions de sécurité pour protéger la population de certains risques. Il a bien sûr connu diverses évolutions législatives au cours des dernières décennies, avec notamment l’essor de l’intercommunalité, le développement du volontariat et l’apparition de réserves de sécurité civile. Notre rapport collectif aux risques a certainement évolué, aussi, au fil des années et des crises survenues, qu’il s’agisse de risques naturels, industriels, sanitaires ou sécuritaires.

N’hésitez pas à partager votre analyse critique sur les évolutions intervenues dans l’organisation de notre sécurité civile et à formuler des recommandations. Elles pourront contribuer à l’améliorer, en particulier pour nos sapeurs-pompiers. Je vous rappelle que notre mission est composée de vingt-cinq députés de divers groupes politiques et que cette audition est enregistrée et accessible sur le site internet de l’Assemblée.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Notre mission d’information s’intéresse aux capacités d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de sécurité civile. J’ai eu le plaisir et l’honneur de faire partie de cette belle maison des sapeurs-pompiers pendant plus de trente ans, d’abord en tant que sapeur-pompier volontaire et, ensuite, en tant que sapeur-pompier professionnel.

Il me semble ainsi important de pouvoir évoquer avec vous le monde des sapeurs-pompiers, qui constitue la pierre angulaire de notre modèle de sécurité civile. Avant de nous pencher sur l’évolution du métier des sapeurs-pompiers, qu’ils soient civils ou militaires, volontaires ou professionnels, pouvez-vous présenter en quelques mots le centre historique du monde sapeur-pompier de Thiers ?

M. Didier Lambert, fondateur du centre historique du monde sapeur-pompier de Thiers. Nous avons ouvert le centre historique en 2019, après avoir constitué une association en 2009. Celui-ci est conçu comme une vitrine sur l’histoire des sapeurs-pompiers à travers les âges, mais aussi à travers les pays au-delà de la France, comme le Japon ou les États-Unis. Nous organisons une visite guidée d’une durée de deux heures, qui évoque l’histoire des pompiers, de l’époque romaine à nos jours. Une collection privée est ainsi mise à disposition de l’association, qui gère le centre historique, lequel se déploie sur une surface de 1 500 mètres carrés.

M. Didier Lemaire, rapporteur. D’après vous, quelles ont été les premières étapes de la construction de notre modèle de sécurité civile ? De quelle manière ont évolué le matériel et les équipements mis à disposition des sapeurs-pompiers ?

M. Didier Lambert. Quelques grandes dates jalonnent l’histoire des pompiers en France. François Dumouriez du Perrier est considéré comme le premier pompier professionnel de France, après avoir découvert en Hollande les premières pompes à incendie et les avoir ensuite introduites en France. Jusque-là, les feux n’étaient pas éteints avec de l’eau, mais « sapés », c’est-à-dire cassés devant, derrière et sur les côtés, pour éviter les propagations des incendies. Cette manœuvre avait notamment été employée lors des grands incendies de Paris.

Ensuite, il convient d’évoquer l’époque napoléonienne. Napoléon Ier a en effet créé le bataillon des sapeurs-pompiers de Paris à partir d’un régiment du génie de la Garde impériale, après l’incendie de l’ambassade d’Autriche à Paris. Le modèle mis en place par Napoléon, qui mêle civils et militaires, a perduré à travers les âges. À titre d’exemple, les pompiers civils ou militaires portent toujours une tenue de type militaire et sont organisés par grades.

L’activité a ensuite été transformée par les innovations technologiques successives et, en premier lieu, l’arrivée des pompes à vapeur en provenance d’Angleterre. Pour la première fois, la force utilisée pour éteindre les feux n’était plus la force humaine. Des tuyaux ont ensuite été utilisés et l’usage des échelles s’est répandu. Les autopompes ont ensuite fait leur apparition au début du XXe siècle, avec le développement des moteurs à explosion.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Observez-vous une différence en termes d’organisation et de matériels selon les régions en France ? Existe-t-il des distinctions entre l’hexagone et l’outre-mer dans ces domaines ?

M. Didier Lambert. Il n’existe pas de grandes différences selon les départements. Naturellement, certains départements sont soumis à des risques spécifiques du fait de leur géographie et des activités qui existent sur leur territoire. Jusqu’à présent, les risques de feux de végétation étaient plutôt limités au sud du pays, mais le dérèglement climatique a modifié ce constat. Le matériel change également, puisque les échelles automatiques tendent à être remplacées par des bras élévateurs, qui permettent de monter plus haut.

Au-delà du secours d’urgence aux personnes (SUAP), la formation du personnel s’oriente davantage vers de nouveaux risques, comme les risques technologiques – notamment les produits radioactifs – ou les risques d’attentat. Lorsque j’ai commencé il y a près de cinquante ans, nous n’aurions pas imaginé intervenir avec un casque lourd et un gilet pare-balles. De fait, à travers les siècles, les sapeurs-pompiers français se sont toujours adaptés aux risques.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Dans ma région, en Alsace, et plus particulièrement dans le sud de l’Alsace, je constate que la population et notamment les sapeurs-pompiers sont particulièrement attachés à leur patrimoine. De quelle manière votre musée permet-il de valoriser ce patrimoine ? Contribuez-vous à des exercices de sensibilisation ou de formation, par exemple auprès des plus jeunes ? Êtes-vous en relation avec la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France ?

M. Didier Lambert. Il existe quatre-vingt-dix musées dédiés à la profession de sapeur-pompier en France, souvent portés par des associations. Ces dernières organisent des visites et sensibilisent, notamment dans le domaine de la formation au secours d’urgence aux personnes. Nous répondons également aux questions des jeunes, pour leur parler des métiers de la sécurité en général et notamment du rôle des jeunes sapeurs-pompiers (JSP). Nous intervenons également dans le domaine de la citoyenneté, avec des formations au porte-drapeau, en lien avec d’autres associations, dont le Souvenir français. En effet, lors des cérémonies patriotiques dans les communes, les sapeurs-pompiers sont souvent les seuls corps constitués présents.

Une problématique particulière apparaît dans les centres mixtes, qui regroupent pompiers professionnels et pompiers volontaires. Ces pompiers professionnels dépendent du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) et sont souvent de passage dans une commune, dont ils n’ont pas toujours la culture, à l’inverse des pompiers volontaires, qui sont généralement issus de cette même commune. Par conséquent, il peut manquer une forme de continuité dans le commandement.

Nous essayons également de transmettre l’histoire, même si nous éprouvons des difficultés à faire venir dans le musée les sapeurs-pompiers, qui sont parfois plus attachés au nouveau matériel à leur disposition. Grâce à la réalité virtuelle, nous avons reproduit une ancienne pompe à bras de 1820, afin de plonger nos visiteurs dans les conditions de l’époque.

Ensuite, vous m’avez demandé si nous travaillions avec la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France. Je vous le confirme, puisque j’ai la chance d’être le secrétaire de la commission « Histoire et musée » de la fédération. À ce titre, je m’occupe de cette thématique dans le département du Puy-de-Dôme et dans la région Auvergne. En partenariat avec mes homologues des autres régions, nous essayons de mener des actions de sensibilisation. Nous venons par exemple de publier une carte de France grand format qui répertorie toutes les associations et les musées dédiés aux sapeurs-pompiers, afin de les faire connaître au plus grand nombre. Dans la région Auvergne, nous avons essayé de faire venir les jeunes sapeurs-pompiers au centre, pour qu’ils s’approprient leur histoire. Malheureusement, cette action ne rencontre pas un succès à la hauteur des enjeux, ce que je regrette. Sur leurs quatre-vingt-dix heures de formation, nous aimerions qu’ils passent quatre heures avec nous. En effet, je pense sincèrement qu’il s’agit là d’un véritable apport pour leur métier ou leur engagement citoyen.

M. Jean-Marie Fiévet (RE). Monsieur Lambert, nous nous sommes rencontrés en 2020. J’ai eu le grand honneur de visiter votre très beau musée et je tiens à vous féliciter, ainsi que tous vos bénévoles qui contribuent à sa réussite. Comme vous l’avez souligné, vous présentez des matériels issus de différents pays, dont un beau camion américain.

Les premiers pompiers connus étaient les moines qui étaient chargés d’éteindre les incendies dans les maisons au Moyen Âge. Ensuite, seules les communes riches étaient dotées de pompiers, quand les communes pauvres en étaient dépourvues. Une révolution est intervenue en 1972, avec la création de la première départementalisation, qui n’est devenue obligatoire qu’en 1996. Cette organisation départementale me semble pertinente, dans la mesure où elle permet de venir en aide à tous les citoyens.

Cependant, malgré cette départementalisation, les moyens ne sont pas forcément identiques selon les départements, puisque chaque département présente des risques spécifiques. Compte tenu de votre longue expérience, pensez-vous qu’il serait important d’établir une véritable norme française en matière de matériel ? Par exemple, la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) possède des tuyaux de 50 millimètres de diamètre, quand les services départementaux utilisent des tuyaux de 40 ou 70 millimètres de diamètre. Faudrait-il adopter une seule norme, que tout le monde devrait respecter, sans exception ? Au-delà de l’exemple des tuyaux, je pense également aux véhicules, aux casques, aux tenues de feu ou aux autres équipements.

M. Didier Lambert. L’établissement de normes a débuté en 1947, avec la première normalisation des fourgons d’incendie. Tous les fourgons étaient identiques à l’époque, avant qu’il en soit autrement par la suite. Je pense que chaque département et chaque Sdis éprouvent le besoin de mettre en avant sa spécificité pour se distinguer du voisin, pour le matériel ou les équipements. Par exemple, sur le principe, les tenues sont toutes les mêmes, mais leur couleur change. Il en va de même pour les casques : il existe un bon fabricant en France, mais certains départements préfèrent s’équiper avec du matériel allemand.

Je suis favorable à l’instauration d’une norme nationale, mais je ne suis pas certain que tout le monde la respecterait. Il faut également noter que certains corps de pompiers, comme celui de Paris et de Marseille, sont militaires et ont leur propre histoire. Ils disposent de moyens plus conséquents, qui leur permettent d’effectuer des essais de matériel plus nombreux. Par exemple, lors de l’incendie de la cathédrale de Paris, la BSPP a notamment utilisé des robots.

M. Didier Lemaire, rapporteur. En tant qu’ancien sapeur-pompier, je souhaiterais savoir quel regard vous portez sur le fonctionnement actuel de notre système français de protection civile. Le modèle actuel pourra-t-il répondre aux différents enjeux et crises qui se profilent ? D’après vous, comment celui-ci devrait-il évoluer ? N’hésitez pas à nous faire part d’exemples en provenance de nos voisins européens qui seraient transposables en France.

M. Didier Lambert. Il est possible de s’inspirer d’un certain nombre d’éléments émanant de pays étrangers. Par exemple, en Belgique, la fin de carrière n’est pas établie selon une date précise : dans ce pays, tant que le sapeur-pompier est apte, il peut continuer son activité. Ensuite, les collectivités locales pourraient libérer leurs sapeurs-pompiers volontaires, de la même manière que les entreprises privées doivent le faire. À titre d’exemple, sur une organisation comportant quatre postes, les collectivités locales pourraient recruter cinq personnes, afin qu’à tour de rôle, l’une d’entre elles soit systématiquement détachée à un centre de secours. Ce fonctionnement avait cours il y a plus de quarante ans, avec l’utilisation de pompiers dits permanents qui, par la suite, sont devenus professionnels. Mais, à l’époque, le volontariat était plus fréquent qu’à l’heure actuelle, où nous peinons à susciter des vocations et à attirer les jeunes.

Il faut également insister sur la formation et le sentiment d’appartenance. Quoi que l’on en dise, les jeunes sont sensibles à la reconnaissance qui leur est portée. Lors des journées portes ouvertes organisées en commun avec la police et la gendarmerie, nous constatons que ces deux institutions attirent plus de jeunes que la nôtre. En effet, les jeunes y partent en formation pendant une quinzaine de jours, période pendant laquelle ils éprouvent le sentiment d’appartenir à une famille. À la fin de celle-ci, ils se considèrent déjà comme gendarmes ou policiers. De notre côté, la formation est plus disparate, car ils ne participent pas tous ensemble aux exercices de secours et de lutte contre les incendies. Dès lors, ils n’ont pas l’impression de faire partie d’une même équipe. Je regrette donc que la formation des sapeurs-pompiers de base ne soit pas semblable à celle dispensée par l’armée. Il faudrait aussi s’inspirer des usages de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers, qui délivre des formations à l’issue desquelles les promotions portent le nom d’un ancien.

Ensuite, les chefs de centre devraient être plus reconnus et bénéficier d’une formation plus appropriée, en tant que cadres. La discipline peut également faire défaut chez les jeunes sapeurs-pompiers qui ont été biberonnés aux réseaux sociaux et ne savent pas toujours écouter et obéir aux consignes qui leur sont données. Pour certains d’entre eux, la vérité est celle des réseaux sociaux et non celle des casernes. Certaines avancées ont tout de même pu voir le jour. Au congrès national des sapeurs-pompiers de France qui s’est déroulé il y a quelques jours à Toulouse, des annonces positives ont été effectuées dans le domaine des trimestres de retraites et des crédits d’impôt. La fédération nationale des sapeurs-pompiers a également rédigé un Livre blanc du volontariat, assorti de soixante-quinze propositions.

Néanmoins, il serait nécessaire d’introduire une plus grande souplesse en matière d’engagement et surtout de management. Nous pourrions profiter de l’expérience de management d’un certain nombre de nos pompiers volontaires, qui sont chefs d’entreprise ou techniciens, ces derniers n’étant pas forcément écoutés comme ils devraient l’être. Enfin, je pense qu’il manque également une campagne nationale comme l’armée, la gendarmerie ou la police ont été capables d’en réaliser.

Par ailleurs, la suppression du service militaire nous a handicapés. En effet, le service militaire permettait de mélanger des jeunes issus de différents horizons et de leur apporter bien plus qu’une formation. Il permettait de mettre en avant le rôle de la nation, l’attachement au drapeau et l’importance de l’engagement citoyen, qu’il est de plus en plus difficile de transmettre. Certes, il existe aujourd’hui le service national universel, mais sa durée demeure trop courte. Je suis favorable à de plus nombreuses interventions de formation auprès des élèves des écoles, notamment sur les gestes qui sauvent, qui donneraient la possibilité d’être au contact des plus jeunes et de susciter des vocations. Malheureusement, dans certains endroits, les professeurs n’y sont pas favorables.

Mme la présidente Lisa Belluco. Je souhaiterais revenir sur des éléments historiques. Pouvez-vous nous expliquer pourquoi les sapeurs-pompiers de Marseille et de Paris sont restés militaires ? De même, à quel moment sont apparues les autres composantes de la protection civile ? Je pense notamment aux associations agréées de sécurité civile.

M. Didier Lambert. Le corps des sapeurs-pompiers de Paris a été créé en 1811, à partir de militaires du génie. Par la suite, la Ville de Paris a souhaité maintenir leur statut militaire. La situation de Marseille est quelque peu différente. En 1938 a eu lieu l’incendie des Nouvelles Galeries, un grand magasin situé sur la Canebière. À l’issue de ce drame, le corps des sapeurs-pompiers municipaux a été dissous et remplacé par un corps militaire de marins-pompiers.

De leur côté, les unités de la sécurité civile (USC) ont été créées en 1976 et accueillaient initialement des réfractaires au service militaire, qui refusaient de porter des armes. Ces unités ont également fait appel à des harkis. Initialement dévolues aux feux de forêt, elles ont vu ensuite leurs missions évoluer. Par exemple, l’unité d’instruction et d’intervention de la sécurité civile de Nogent-le-Rotrou est spécialisée dans les catastrophes naturelles. Ces unités travaillent aussi bien en France qu’à l’étranger, lors de différentes catastrophes comme les séismes. En 1988, j’ai eu la chance de partir en Arménie en tant que maître-chien après le tremblement de terre. J’ai eu l’occasion de travailler avec ces unités.

M. Jean-Marie Fiévet (RE). Dans mon centre de secours, j’ai participé pendant plusieurs années aux processus de recrutement des pompiers volontaires. Lors des entretiens, nous demandions toujours quelles étaient leurs motivations. La réponse était toujours identique : ils voulaient éteindre des incendies, mission première des sapeurs-pompiers. Dans l’esprit des gens, l’image du métier est héritée du film Backdraft, où les pompiers sortent des flammes un enfant dans les bras.

Or, il faut savoir que les feux ne représentent aujourd’hui que 5 % des interventions des pompiers. Dès lors, utilisons-nous aujourd’hui à bon escient les sapeurs-pompiers ? Est-il vraiment nécessaire de solliciter des pompiers professionnels ou militaires pour s’occuper de personnes qui souffrent d’une entorse du genou ? Ne faudrait-il pas recadrer les interventions des sapeurs-pompiers ? Quel est votre avis à ce sujet ?

M. Didier Lambert. L’image du pompier est effectivement liée au cliché entretenu dans les films ou les séries, où des pompiers à la musculature impressionnante sauvent les enfants des flammes. Heureusement, nous menons des campagnes d’information pour montrer que tout le monde peut devenir sapeur-pompier. Mais il est vrai que nous avons parfois du mal à nous détacher de cette image qui nous colle à la peau, alors même qu’elle n’est pas justifiée.

S’agissant du secours aux personnes, nous disposions avant de véhicules de secours aux asphyxiés et blessés (VSAB). Désormais, ces véhicules sont utilisés pour tout type de victime. Des sapeurs-pompiers se lèvent toutes les nuits pour conduire des personnes à l’hôpital, ce qui n’est pas forcément très attractif. De même, les employeurs de pompiers volontaires sont prêts à aider leur commune, mais ils peuvent déchanter quand ils constatent que leurs salariés attendent parfois des heures dans les salles d’attente des hôpitaux puisque les ambulanciers manquent. Je suis d’accord avec vous : les pompiers ont vocation à s’occuper des urgences, pas des petits « bobos ». Si nous continuons de la sorte, nous allons dissuader l’ensemble des sapeurs-pompiers, qu’ils soient professionnels ou volontaires.

Un grand nombre de jeunes nous rejoignent pour porter secours et sauver leurs concitoyens. De fait, le sauvetage d’un enfant continue d’être le « Graal » pour tout sapeur-pompier. Cependant, il est également nécessaire de donner une autre image de notre activité. Si l’image des sapeurs-pompiers français continue à être dévoyée, nous n’y arriverons pas.

M. Jean-Marie Fiévet (RE). Je partage votre point de vue. Je souhaite par ailleurs évoquer la question de la formation. Vous avez évoqué la formation initiale. Les jeunes sapeurs-pompiers (JSP) connaissent généralement des formations initiales d’une durée de quatre semaines. Cependant, il faut souligner qu’il est difficile pour un sapeur-pompier volontaire d’amputer ses jours de congé pour s’y consacrer.

De son côté, la formation continue, sur toute l’année, correspond à quarante heures par an. Pour ma part, j’ai commencé par des formations simples, où nous pouvions prendre le temps de discuter et échanger. Désormais, les formations sont beaucoup plus compliquées. Je pense notamment à la formation pour la mise en œuvre des lots de sauvetage, dans laquelle il existe cinq types de manœuvres, alors que nous ne nous servons en réalité que d’une seule. Est-il réellement utile de continuer à former sur ces cinq manœuvres ? Ne faudrait-il pas revoir et alléger les formations continues ? Il me semble plus pertinent de se concentrer sur des formations réellement importantes, adaptées aux départements et aux risques locaux. Quel est votre avis sur cet allègement des manœuvres ?

M. Didier Lambert. Je pense également qu’il convient d’opérer des changements. Généralement, ces formations sont établies à Paris, sans consulter l’avis des personnels locaux. De fait, les formations s’accumulent. À la formation initiale de quatre-vingt-dix heures viennent notamment s’ajouter la formation incendie ou la formation au secours d’urgence des personnes. Il convient en outre de mentionner les recyclages de spécialités, qui sont chronophages et empêchent les sapeurs-pompiers de partir en intervention. Je suis donc favorable à un allègement mais, pour y parvenir, il faut convaincre ceux qui prennent les décisions.

Aujourd’hui, la situation tend à devenir infernale. Au préalable, nous effectuions la « sortie du mois », qui nous permettait de faire le tour des communes et de manœuvrer l’échelle et le fourgon. Nous en profitions également pour solliciter les personnes sur le terrain. Désormais, cela n’est plus possible : les premiers dimanches du mois sont consacrés au recyclage. Mais, encore une fois, ces messages doivent plutôt être adressés en haut lieu. De notre côté, nous sommes déjà convaincus de leur pertinence.

Par ailleurs, il importe de trouver un juste milieu. Lorsque j’ai commencé, il y a cinquante ans, nous étions tout de suite plongés dans l’action, sans y être forcément préparés. Lorsque nous nous trompions, nous étions réprimandés, mais nous apprenions ainsi, sur le tas. Aujourd’hui, les nouveaux sapeurs-pompiers peuvent rester un an à la caserne sans partir en intervention, alors qu’ils sont venus pour s’engager.

M. Jean-Marie Fiévet (RE). Je souhaite également revenir sur le secourisme. Aujourd’hui, il est important que les sapeurs-pompiers et l’ensemble des acteurs de la vie civile soient formés au secourisme. À ce titre, il faut former les jeunes durant leur scolarité, et j’estime que la période idéale serait celle de la classe de seconde, qui n’est pas sanctionnée par un examen de fin d’année. Une ou deux journées pourraient ainsi être consacrées à ces formations au secourisme, qui pourraient être assurées par des sapeurs-pompiers, mais également par les associations de sécurité civile ou des organismes privés. Je précise que cette proposition a déjà été soumise en haut lieu.

De même, ne faudrait-il pas revoir les modalités d’apprentissage du secourisme ? Il est essentiel que nos concitoyens sachent réaliser un minimum de gestes, mais le secourisme tel qu’il est enseigné aujourd’hui est-il judicieux ? Ne convient-il pas ici aussi d’alléger les procédures ? Par exemple, est-il vraiment essentiel de disposer d’un niveau infirmier pour être secouriste ?

M. Didier Lambert. Dans ce domaine, il est également nécessaire de faire un saut dans le passé. Il y a une trentaine ou une quarantaine d’années, les sapeurs-pompiers étaient préparés pour aller dans les écoles afin de former à leur tour aux gestes de secourisme. Mais, à un moment donné, l’éducation nationale n’a plus voulu que nous procédions de la sorte, sous prétexte que les pompiers n’étaient pas des enseignants.

Par ailleurs, le brevet national de secourisme a également évolué pour revenir à l’essentiel. À ce titre, les « gestes qui sauvent » constituent la base, pour apprendre à positionner la victime sur le côté et à maintenir en vie une personne, sur les plans ventilatoires et circulatoires. Les formations complémentaires gagnent ensuite en complexité, à travers les premiers secours en équipe de niveau 1 (PSE1) et les premiers secours en équipe de niveau 2, pour les intervenants de la sécurité civile.

Selon moi, il n’est pas possible d’alléger les gestes qui sauvent, mais il faudrait qu’ils soient enseignés à tous et, pourquoi pas, rendre cet enseignement obligatoire. À une époque, il me semble que le passage du permis de conduire nécessitait également l’apprentissage des gestes qui sauvent.

M. Jean-Marie Fiévet (RE). Il s’agissait d’une simple proposition, mais qui n’a pas été suivie d’effet.

M. Didier Lambert. Ceci est regrettable. Ensuite, je pense que votre proposition concernant les classes de seconde est pertinente. Il s’agit du bon âge pour apprendre et débuter un engagement chez les sapeurs-pompiers volontaires.

Mme la présidente Lisa Belluco. Je vous remercie pour votre intervention qui contribue à nourrir nos travaux. À cet égard, j’en profite pour vous indiquer que vous pouvez également nous adresser par écrit des éléments complémentaires que nous n’aurions pas pu évoquer aujourd’hui.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je vous remercie à mon tour d’avoir pris le temps de nous faire part de vos réflexions. Je pense que nous serons également conduits à rencontrer la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France. Je crois également avoir relevé dans votre dernière remarque une invitation impérieuse à renforcer la culture de la sécurité et de la protection civile à tous les niveaux, à commencer par les citoyens, qu’ils soient ou non sapeurs-pompiers ou membres de sociétés agréées.

Table ronde, ouverte à la presse, sur le contexte et la gestion des incendies survenus en Gironde au cours de l’été 2022

Compte rendu de la table ronde sur le contexte et la gestion des incendies survenus en Gironde au cours de l’été 2022

(jeudi 19 octobre 2023)

Mme la présidente Lisa Belluco. Nous poursuivons aujourd’hui les travaux de notre mission d’information en commençant une nouvelle série de tables rondes, qui réunissent des représentants de l’État et des élus de territoires ayant récemment connu des évènements majeurs du point de vue de la sécurité civile. Nous avons, pendant nos précédentes auditions, entendu les associations nationales d’élus ainsi que des chercheurs et universitaires spécialistes de la sécurité civile. Nous avons ensuite voulu organiser trois tables rondes thématiques, afin de revenir sur trois grandes catastrophes ayant récemment touché notre territoire.

La première de ces tables rondes nous permet d’aborder les incendies tragiques qui ont frappé la Gironde durant l’été 2022. Notre objectif est de bénéficier de connaissances de terrain et d’un retour d’expérience sur ce drame, afin de mieux comprendre le fonctionnement de notre modèle de sécurité et de protection civile en période de crise et de réfléchir à des mesures concrètes pour le renforcer.

Nous avons le plaisir d’accueillir aujourd’hui M. Vincent Ferrier, sous-préfet de l’arrondissement de Langon, M. François Gros, chef d’état-major interministériel de la zone de défense et de sécurité Sud-Ouest, M. Marc Vermeulen, directeur du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de Gironde, et M. Bernard Lauret, président de l’Association des maires de la Gironde, maire de la commune de Saint-Émilion, qui participe en visioconférence.

M. Jean-Luc Gleyze, président du conseil départemental de la Gironde, et M. Jean-Marc Pelletant, maire de la commune de Landiras, sont également invités et sont sur le point de nous rejoindre en visioconférence.

Nous vous remercions tous de vous être rendus disponibles pour partager avec nous votre expérience malgré vos agendas chargés. Notre mission d’information aura, par ailleurs, la chance de se déplacer bientôt en Gironde.

Nos questions porteront prioritairement sur le contexte et la gestion de la crise qu’a vécue le département, mais n’hésitez pas à nous faire part de votre analyse critique sur l’organisation actuelle de notre modèle de sécurité civile et sur les possibilités de l’améliorer, notamment à la lumière de ce que vous avez pu constater et vivre.

Notre mission est composée de 25 députés de tous groupes politiques et elle a été créée à l’initiative du groupe Horizons. Cette table ronde est filmée et accessible sur le site de l’Assemblée nationale. Elle fera également l’objet d’un compte rendu.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je vous remercie, messieurs, d’avoir répondu à notre demande. Notre mission d’information porte sur notre capacité d’anticipation et de gestion de crises. Ayant moi-même été sapeur-pompier volontaire, puis professionnel pendant plus de 30 ans, ainsi qu’élu local, j’ai eu à faire face à diverses crises.

D’abord, j’aimerais vous entendre sur votre approche de la sécurité civile, que ce soit au niveau départemental ou en fonction de votre expérience sur d’autres postes.

M. Vincent Ferrier, sous-préfet de l’arrondissement de Langon. Je vous remercie d’organiser cette table ronde, qui nous offre l’opportunité de revenir sur la gestion des feux de 2022 en Gironde et sur les enseignements que nous en avons tirés. Pour ma part, en tant que sous-préfet de l’arrondissement de Langon, j’ai été particulièrement concerné par l’un des feux. En effet, deux feux principaux s’étaient déclarés, l’un dans le secteur du bassin d’Arcachon, à La Teste-de-Buch, et l’autre dans le secteur de Landiras, situé dans mon arrondissement et qui s’est étendu sur plusieurs communes, englobant un vaste massif forestier, à savoir les Landes de Gascogne.

J’ai été directement concerné par cet épisode intense et, avec un peu plus d’un an de recul, je constate que, malgré tous les retours d’expérience et les enseignements tirés, cette crise a révélé la résilience de notre territoire, de nos populations et de notre modèle de sécurité civile, ainsi qu’une capacité d’adaptation face à un phénomène hors normes à de nombreux points de vue, notamment en raison des conditions météorologiques dégradées. Le bilan affiche des éléments positifs, car il ne fait état d’aucune victime ou blessé grave. Ces opérations ont été menées dans un contexte difficile et en mobilisant d’importants moyens.

Cependant, comme dans toute gestion de crise, des enseignements sont à tirer, à la fois sur ce qui a bien fonctionné et sur les éléments d’amélioration. Notre modèle de sécurité civile a permis de faire face à cet évènement totalement hors normes. J’en retiens également des liens extrêmement forts entre tous les acteurs mobilisés pendant cette crise.

M. François Gros, chef d’état-major interministériel de la zone de défense et de sécurité Sud-Ouest. Je n’étais pas présent au moment de cette crise, ayant pris mes fonctions en février de cette année. Je pourrai donc apporter un regard externe sur la manière dont elle a été gérée. Je rallie d’emblée les propos de M. le sous-préfet, en soulignant que ce modèle de sécurité civile, même soumis à des tensions et à des limites capacitaires, a résisté et s’est réinventé pendant la crise. Il a évolué vers des modèles qui ont connu aujourd’hui une consécration législative. Je me concentrerai sur la manière dont, sous l’impulsion du Président de la République et de son gouvernement, nous avons mis en œuvre diverses mesures pour compléter un dispositif déjà performant lors de ces feux, car nous pourrions faire face à des situations similaires, voire plus intenses et plus fréquentes, compte tenu des évolutions climatiques.

M. Marc Vermeulen, directeur du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de Gironde. Je suis ravi de participer à cette commission et d’aborder un sujet aussi important que l’amélioration de notre système de sécurité civile. J’ai pris le commandement de la Gironde en octobre 2021 et, auparavant, j’avais commandé le département du Val-d’Oise ainsi que le département des Côtes-d’Armor. De plus, j’ai occupé le poste de chef de bureau à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC). Cette expérience m’a permis d’avoir une vision globale de la sécurité civile en France.

Notre système de sécurité civile a été malmené et nous avons peut-être atteint les limites de nos capacités, mais il a tenu, notamment par la solidarité interdépartementale et nationale, voire internationale, ainsi que grâce aux sapeurs-pompiers volontaires.

Trois domaines mettent en difficulté le modèle de sécurité civile français. Tout d’abord, il est nécessaire de mentionner le réchauffement climatique et l’augmentation de l’intensité ainsi que de la fréquence des évènements auxquels nous devons répondre. Ensuite, la sur-sollicitation de notre sécurité civile dans le cadre des secours d’urgence aux personnes consomme parfois des troupes, ce qui peut engendrer une perte de sens et une difficulté à répondre aux situations exceptionnelles. Enfin, la question de la pérennisation du financement des SDIS se pose.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je renouvelle ma question pour les personnes en visioconférence : pourriez-vous revenir sur ce que vous avez vécu et sur votre approche de notre modèle de sécurité civile ?

M. Jean-Marc Pelletant, maire de la commune de Landiras. Je suis maire de Landiras depuis 2008 et, auparavant, j’ai fait carrière dans l’armée de l’air. En 2022, j’ai été le malheureux maire qui a vu la forêt brûler.

M. Jean-Luc Gleyze, président du conseil départemental de la Gironde. La question porte, plus largement, sur la résilience de notre pays en matière de sécurité civile. Ce que nous avons vécu a constitué une forme d’exercice réel et a permis d’évaluer le rôle de chacun, ainsi que l’articulation et la coordination entre les différents acteurs, qui sont divers quant à leur niveau d’intervention, leur structuration et leur capacité à intervenir. Nous pourrions d’ailleurs considérer d’autres départements de France qui ont vécu des incendies et qui ont parfois été confrontés à des difficultés que nous n’avons pas vécues.

Même si le système n’a pas rompu, nous avons connu nos propres difficultés et nous avons parfois approché de très près ce point de rupture. L’analyse qui peut être faite aujourd’hui doit notamment porter sur le rôle de chacun, sur l’articulation des acteurs et sur la manière dont nous anticipons, planifions, prévenons et garantissons une connaissance commune de nos rôles respectifs, pour être les plus efficaces possible lorsque la crise survient. Le travail que vous effectuez aujourd’hui, qui fait suite à d’autres travaux déjà réalisés, est fondamental. Il devrait nous permettre de mieux identifier la structuration de cette organisation et, à terme, de garantir que chacun soit prêt et à sa place lorsque les crises surviennent.

M. Bernard Lauret, président de l’Association des maires de la Gironde, maire de la commune de Saint-Émilion. En tant que président de l’Association des maires de la Gironde, je remarque le rôle très important que les maires, adjoints et conseillers ont joué lors de cette catastrophe. Les élus sont les premiers sur le terrain et sont nécessaires pour orienter les services de secours au moment des évacuations. Je remercie énormément le département, qui a ensuite pris la main sur l’organisation de l’intendance pour accueillir les personnels de secours. En tant qu’élus, nous n’avons pas l’habitude d’être confrontés à la gestion de crise et nous n’avons pas de formation sur le sujet. Nous organisons cependant des réunions pour parler du rôle du maire lors de tels évènements.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je vous remercie pour ces propos introductifs. Le rôle de chacun est un enjeu important qui a été souligné pour la gestion de crise, car nous faisons face à des crises d’ordre naturel, technologique, sanitaire et, malheureusement, à des crises relatives au risque attentat.

Je vous propose maintenant d’évoquer la sécurité civile en Gironde, les incendies de l’été 2022 et des questions générales sur notre modèle de sécurité civile. À quels risques principaux le département de la Gironde est-il exposé ? Comment ont évolué ces risques ces dernières années ?

M. Jean-Marc Pelletant. Les risques sur notre commune correspondent en premier lieu aux incendies, et, en second lieu, aux inondations, puisque nous sommes placés sur un plateau versant. Par exemple, 70 maisons ont été inondées en 2020.

M. Marc Vermeulen. M. Gleyze a l’habitude de dire que nous sommes confrontés à tous les risques au sein du département de la Gironde, hormis le risque avalanche. Nous couvrons environ 1,6 million d’habitants et 5,7 millions de nuitées. De plus, la dynamique est très importante en termes d’augmentation de la population, avec de 15 000 à 20 000 habitants supplémentaires par an au cours des dernières années. La superficie à couvrir s’élève à 10 725 kilomètres carrés, faisant de la Gironde le plus vaste département métropolitain. Elle est en outre caractérisée par 126 kilomètres de littoral, 35 000 kilomètres de cours d’eau et 48 % de surface boisée. La majeure partie de cet espace correspond à une forêt exploitée et qui a été plantée par l’homme, à savoir le massif des Landes de Gascogne. Historiquement, la terre n’était pas exploitable et, grâce à la main humaine et à la plantation du pin maritime, le département a pris la forme que nous lui connaissons. Le département compte aussi 11 800 hectares de vignes, 135 000 établissements recevant du public, 473 installations classées pour la protection de l’environnement, 39 sites Seveso, un aéroport national, une centrale nucléaire et le laser Mégajoule. Ces caractéristiques nous amènent à couvrir de nombreux risques, relatifs aux feux de forêt, aux tempêtes, aux orages – qui peuvent d’ailleurs mettre le feu au massif –, à l’érosion, aux inondations, à la technologie et à la métropole bordelaise. En effet, la plantation de nouveaux arbres génère des problématiques d’accessibilité et de nombreuses constructions en bois.

En 2022, nous avons assuré 146 184 interventions et 80 % de notre activité concernaient les secours à personnes. La Gironde est, en outre, confrontée à la problématique des temps d’attente : les sapeurs-pompiers peuvent patienter dans les sites d’accueil des urgences jusqu’à huit heures avant que les victimes soient prises en charge, ce qui bloque les équipages. Cela peut représenter, en termes de temps d’attente, 80 ETP.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Monsieur Pelletant, nous souhaiterions vous entendre sur la manière dont vous avez vécu cette crise en tant que maire.

M. Jean-Marc Pelletant. Le feu de 2022 a pris vers 16 heures 15 et j’étais sur place à 17 heures, moment auquel les flammes et la chaleur étaient déjà très importantes. Je me suis tout de suite rendu compte que nous étions confrontés à un évènement extraordinaire. En effet, nous subissons des départs de feux tous les ans, ce qui nous confère une certaine expérience. Dans le cas qui nous occupe, j’ai immédiatement créé une cellule de crise avec les élus, en pensant que la nuit ne serait pas tranquille. Le feu a en effet parcouru 1 500 hectares en vingt-quatre heures et il a duré un peu plus d’un mois. J’ai personnellement perdu 6 kilos en raison de nombreuses nuits blanches. Le village a en outre été évacué, davantage par crainte de la fumée que du feu. Nous avons veillé, avec les gendarmes, à la sécurité des habitations isolées et 1 200 pompiers ont dû être hébergés au mois d’août. Notre principal rôle a été de nous occuper d’eux et d’assurer leur bien-être.

M. Didier Lemaire, rapporteur. S’agissant de votre appréhension de la gestion de crise, aviez-vous une appétence sur le sujet en tant que maire, ou une personne de votre équipe municipale était-elle déjà spécialisée dans le domaine ? Est-ce plutôt les évènements qui vous ont poussé à mettre en place cette cellule de crise ?

Vous êtes-vous retrouvé isolé – non pas du reste du monde, car les services et l’inter-service fonctionnent souvent très bien dans notre pays – au moment du départ de feu ? Aviez-vous une approche d’avant-crise, pendant la crise et d’après-crise ? En effet, les maires sont souvent confrontés à l’après-crise, notamment au sujet du relogement.

Vous êtes-vous doté d’une réserve communale de sécurité civile ou pouvez-vous vous appuyer sur des associations agréées ?

M. Jean-Marc Pelletant. J’ai travaillé 36 ans dans l’armée de l’air, ce qui m’a confronté à plusieurs problèmes de ce type. Je n’ai donc pas été tout à fait désorienté quant à l’organisation induite par cet évènement. J’ai mis en place une cellule de crise dans la soirée avec les élus et elle a perduré pendant près d’un mois. Nous avons commencé à travailler et à aménager les salles pour accueillir les personnes évacuées et, à 4 heures du matin, nous étions préparés à accueillir des habitants des villages voisins. Nous avons en outre accueilli les pompiers.

J’avais une grande expérience des cellules de crise grâce à ma carrière militaire et nous créons maintenant notre plan local de sauvegarde ainsi que la réserve communale. Nous avons travaillé en relation avec la défense des forêts contre l’incendie (DFCI), la gestion des volontaires et des bénévoles, ainsi que la gestion des dons qui nous parvenaient de partout. Je pense que nous avons fait ce qu’il fallait dans la mesure de nos moyens. L’ensemble de nos élus a d’ailleurs été sur le pont pendant près d’un mois.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Ces évènements ont amené à mener une réflexion plus poussée pour se préparer aux prochaines crises, notamment avec la mise en place de la réserve communale de sécurité civile et d’une cellule de crise à l’échelle communale. Selon vous, faut-il poursuivre les efforts en ce sens pour que les communes ne soient pas dépourvues lorsqu’elles n’ont pas de compétences en la matière ? Il arrive, en effet, que les conseils municipaux ne comprennent pas de personnes aguerries dans la gestion du risque. De plus, la solidarité que vous avez évoquée avec votre équipe municipale, et peut-être les habitants, demande sans doute à être structurée à l’avenir, notamment à l’échelon national.

M. Jean-Marc Pelletant. Nous n’avions pas de plan communal de sauvegarde (PCS) et celui-ci est maintenant pratiquement terminé. Nous allons l’envoyer aux autorités compétentes et nous avons déjà trouvé un certain nombre de personnes pour la réserve communale. Le nombre de volontaires demeure pour l’heure insuffisant, car nous voulons désigner un référent dans chaque quartier. La commune de Landiras se compose d’un bourg et de 18 quartiers, éloignés parfois de 9 kilomètres. Il nous faut un référent et un suppléant dans chaque quartier, avec des consignes pour qu’ils puissent intervenir de manière adéquate. Les élus de Landiras sont par ailleurs, pour certains, des propriétaires qui ont déjà été confrontés au feu.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Pensez-vous que la population de votre commune et des alentours – voire la population au niveau national – est assez acculturée au sujet de la sécurité civile et de la protection des populations ?

M. Jean-Marc Pelletant. Ce n’est pas une question facile, mais il me semble que c’est le cas. Les élus et les habitants de Landiras sont des « hommes des bois », ayant vécu toute leur vie dans des bois. À part en 1949 et 1962, des feux de ce type ne se déclarent pas tous les ans, mais les habitants ont l’habitude des incendies et savent ce qu’ils doivent faire. Par exemple, ils ne comprenaient pas pourquoi ils étaient évacués, car habituellement, on leur demande de rester chez eux en cas de feu.

Mme la présidente Lisa Belluco. Quelles ont été les relations entre vous, les autres maires, le département et les services de l’État ? Ont-elles été fluides ? Comment avez-vous vécu cette crise ?

M. Jean-Marc Pelletant. Les relations ont été constantes. En tant que maire, j’étais sur le terrain avec mes autres collègues, M. le sous-préfet, la DFCI et le SDIS. J’étais aussi en relation téléphonique constante avec la cellule de crise, qui était dirigée par ma première adjointe. Je n’ai donc pas trop de commentaires à faire sur ce sujet. Les relations étaient constantes et précises, aussi bien avec les services de l’État qu’avec les collègues maires, les pompiers et les gendarmes. J’ai également eu les postes de commandement (PC) des gendarmes et des pompiers sur la commune.

Mme la présidente Lisa Belluco. Monsieur Gleyze, quel a été le rôle du département dans ce type de crise et quelles ont été vos propres relations avec les services de l’État et le maire de Landiras ?

M. Jean-Luc Gleyze. Je suis né en Gironde, et plus particulièrement dans le massif des Landes de Gascogne. Au fil des années, j’ai occupé des rôles de directeur général des services (DGS) dans des communes et j’ai pu observer divers évènements dans cette région, y compris des tempêtes majeures et des incendies, comme ceux dans le Médoc dans les années 1990 et dans la région de Saint-Jean-d’Illac en 2015. Ce dernier, bien que de moindre ampleur en termes de superficie brûlée, a marqué les esprits, car il s’est rapproché dangereusement de l’agglomération bordelaise.

Au fil du temps, j’ai observé une évolution dans la manière d’aborder les crises et les risques. À l’époque de la tempête Martin, nous n’étions pas du tout préparés à affronter un évènement d’une telle envergure. La désorganisation était très importante, avec des coupures d’électricité pendant un mois dans certaines communes, des problèmes de distribution d’eau et une organisation improvisée, parfois désordonnée, avec des communes se disputant les groupes électrogènes.

Aujourd’hui, il semble y avoir un niveau de préparation légèrement meilleur, mais les renouvellements électoraux entraînent des changements de maires. Être directeur des opérations de secours (DOS) dans sa commune ne fait généralement pas partie de la formation initiale des maires. Ils acquièrent donc cette conscience soit lors de la crise elle-même, soit en se préparant en amont, notamment en élaborant des plans communaux de sauvegarde. Dans notre petite commune de 1 300 habitants située dans le massif, nous disposons d’un plan communal de sauvegarde depuis plusieurs années. Celui-ci doit être testé régulièrement pour garantir son opérationnalité au moment où il sera utilisé.

Dans notre conseil municipal, nous avons la chance de compter un ancien pompier, dont l’expérience est inestimable pour nous aider à déployer notre plan communal de sauvegarde. Toutefois, il est essentiel que les maires prennent pleinement conscience de l’importance de ce plan et de la nécessité de le tester régulièrement.

Aujourd’hui, je constate que les maires dont les communes ont été touchées par des incendies sont évidemment beaucoup plus sensibles à l’utilité des plans communaux. Le travail effectué en collaboration avec l’Association des maires de Gironde (AMG) et le SDIS, qui propose des formations aux élus, vise à sensibiliser l’ensemble des élus. La dernière journée des maires du conseil départemental, qui s’est tenue il y a quelques semaines, portait justement sur la question des risques. Je considère que cette sensibilisation en amont est un élément essentiel à prendre en compte.

La question de la population est également importante, car elle se renouvelle et évolue régulièrement, y compris dans les milieux ruraux. Si les autochtones ont développé une culture du risque incendie et forestier dans le massif des Landes de Gascogne, de nombreux nouveaux habitants et touristes ne sont, cependant, pas toujours conscients de ces risques. Ils peuvent soit contribuer à créer des risques, soit devenir des victimes.

En ce qui concerne les relations entre les différents acteurs, je tiens à souligner – étant à la fois président de conseil départemental et président de SDIS –, l’excellente collaboration que nous avons entretenue avec Mme la préfète Buccio et les deux sous-préfets, à savoir Vincent Ferrier et Ronan Léaustic. Les évènements que nous avons vécus ont renforcé les liens entre les différents acteurs, que ce soit l’État, à travers la préfète et les sous-préfets, ou l’ensemble des organisations de sécurité civile sur le terrain. Ces incendies, que l’on peut qualifier d’historiques, ont resserré les rangs et ont montré l’importance d’une collaboration étroite entre toutes les parties prenantes. La relation entre le SDIS et la DFCI a également été très bonne, cette dernière ayant été un partenaire majeur de la défense contre ces incendies, parfois même au-delà de son périmètre officiel. La relation entre le SDIS et la DFCI est très structurée en raison des incendies d’après-guerre, la connaissance mutuelle entre les personnels permettant d’être rapidement opérationnel.

S’agissant des maires, nous avons essayé de les accompagner autant que possible, notamment en ouvrant les collèges pour accueillir les populations évacuées, en offrant un appui pour les personnes handicapées, ainsi que pour les personnes âgées en situation d’isolement, et en ouvrant un domaine départemental qui est une base de loisirs. Ce domaine a accueilli des pompiers, des militaires, la DFCI, la protection civile, des élus et des bénévoles départementaux, qui ont servi jusqu’à 2 000 repas matin, midi et soir, ainsi que la nuit. Nous avons également accueilli les troupes européennes. Ces actions nous ont inspiré l’élaboration d’un document qui sera inédit en France, à savoir un plan départemental de sauvegarde. Il s’incrémenterait entre l’organisation de la sécurité civile nationale et les plans communaux et intercommunaux de sauvegarde, afin de pouvoir jouer un rôle complémentaire pour face à ce type de crises.

M. Bernard Lauret. Nous pouvons remercier le travail important réalisé par le département pour aider les collectivités, notamment lorsqu’il a pris la main pour gérer l’accueil de ces centaines de pompiers et gendarmes. Mon rôle en tant que président de l’association des maires de Gironde consistait surtout à assurer l’interface. J’avais très souvent au téléphone la directrice de cabinet de la préfète, car il fallait trouver des quantités d’eau très importantes, des camions frigorifiques et des lits. Je me chargeais de la coordination, afin d’apporter tout ce matériel dans les centres d’accueil des petites communes. L’implication du département a été bénéfique pour tous les maires concernés par des déplacements de population et par la fourniture de nourriture. Le président du conseil départemental avait d’ailleurs mobilisé des cuisiniers des collèges du département, les conseillers départementaux et des bénévoles.

En 2015, j’ai connu l’accident grave d’un bus à Puisseguin, qui a fait 41 victimes. Le rôle de la communauté de communes a alors été manifeste, et j’avais mis à disposition mes policiers municipaux en renfort pour accueillir les familles des victimes. Tout le personnel de la communauté de communes a en outre permis de nourrir les gendarmes et pompiers qui étaient présents.

Nous travaillons par ailleurs sur des plans intercommunaux de sauvegarde, afin de fédérer les différents plans et de travailler ensemble sur un modèle unique. Il est judicieux de travailler à une échelle plus importante, car la Gironde compte 535 communes et, individuellement, nous sommes presque tous démunis.

Mme la présidente Lisa Belluco. Souhaitez-vous réagir aux propos des élus locaux ? Pouvez-vous nous parler du rôle de chacun et des relations entre les différents échelons dans ce type de crises ?

M. Vincent Ferrier. Je tiens également à saluer la très grande qualité des relations entre les acteurs de la crise, en particulier des relations avec les élus. Nous avions tous le sentiment profond de vivre une crise tout à fait exceptionnelle, ce qui justifiait des relations aussi fluides et efficaces que possible. Je crois que cet objectif a été atteint, même si tout est, par définition, perfectible. Nous avons fait de notre mieux pour coordonner nos efforts de manière optimale.

Nous faisons face à deux défis importants, dont le premier était l’ampleur du périmètre géographique. Deux grands feux ont débuté presque simultanément le 12 juillet, à deux heures d’intervalle. Le premier a principalement touché une commune, mais a entraîné des répercussions sur les communes environnantes, situées sur le bassin d’Arcachon, notamment La Teste-de-Buch. Le second incendie a commencé à Landiras et s’est rapidement propagé dès le premier soir vers Guillos, Origne, Louchats, etc. Au plus fort de la crise, 16 communes étaient concernées, soit directement par le feu, soit parce que leur population située en périphérie de la zone d’incendie était évacuée. La coordination entre tous les maires concernés constituait donc un enjeu majeur, en raison de l’ampleur géographique de l’évènement.

Le deuxième défi résidait dans le grand nombre d’acteurs impliqués, avec d’abord le SDIS de la Gironde, qui a été rapidement renforcé par des moyens des départements voisins, puis des moyens régionaux, nationaux et européens, auxquels se sont ajoutées les forces de sécurité civile au sens large. Les gendarmes et la police nationale ont également joué un rôle essentiel, de même que l’armée, qui est venue en renfort, la DFCI, les élus, leurs services et d’autres acteurs. Coordonner tous ceux-ci a constitué un défi considérable, mais nous y sommes parvenus.

La gestion logistique a été particulièrement complexe. Il a fallu organiser la logistique pour, d’une part, accueillir les renforts mobilisés et, d’autre part, prendre en charge les populations évacuées. Il a également fallu accueillir, nourrir et gérer ces populations, ce qui nécessite de mettre en adéquation l’ensemble des besoins et des ressources disponibles, qui étaient parfois trop nombreuses ou pas toujours au bon endroit.

Lorsqu’une telle crise survient, deux pôles d’activation entrent en jeu. Le premier est le centre opérationnel départemental (COD), qui a été activé dès le 12 juillet vers 18 heures ; le second est le poste de commande opérationnel (PCO), qui est situé au plus près de la crise et dont la base a été fournie par le SDIS. La particularité de cette crise réside dans le fait que deux PCO ont été mobilisés. Le premier avait été situé dans la commune de Landiras avant de se déplacer en suivant l’évolution du feu vers les communes de Villandraut et Langon. De plus, un PCO était installé à La Teste-de-Buch.

Quant à l’articulation des actions en cas de crise de cette ampleur, le maire de chaque commune joue le rôle de DOS. Lorsque la crise s’étend sur plusieurs communes et nécessite des moyens supplémentaires, le DOS devient alors l’autorité préfectorale, qui coordonne les actions nécessaires. L’articulation de la gestion de cette crise impliquait un DOS principal, en l’occurrence la préfète de la Gironde, et deux DOS de site, c’est-à-dire les deux sous-préfets, chacun sur leur site. Un commandement était enfin assuré par le SDIS. Les maires ont été très directement concernés et les décisions importantes, telles que l’évacuation des communes, ont toujours été prises en concertation avec ceux-ci, car il leur revenait de les mettre à exécution avec le soutien des gendarmes et d’autres acteurs.

La mise à jour des plans communaux de sauvegarde représente un enjeu très important. Beaucoup de communes sont devenues conscientes de cette nécessité, en particulier celles qui ont été directement touchées par la crise ou celles qui sont exposées à des risques particuliers. De plus, il est indispensable de se doter de plans intercommunaux de sauvegarde, articulés avec les PCS. L’autorité de police sur chaque commune reste le maire, mais le président de l’intercommunalité peut jouer un rôle essentiel, notamment en matière de soutien logistique.

En conclusion, les relations ont été les plus constructives possible et la communication a toujours été privilégiée. Nous pouvons saluer l’ensemble des maires, qui ont été présents sur le terrain jour et nuit. Le président du conseil départemental et d’autres acteurs ont également consacré beaucoup de temps.

M. Marc Vermeulen. Nous avons été confrontés à une situation inédite en termes de crise de sécurité civile, car nous avions deux incendies de grande ampleur sur le même département. De plus, nous ne disposions pas de fenêtres de tir pour les éteindre. Nous faisions face à des incendies qui gagnaient en puissance et, malgré toutes les tactiques mises en œuvre, les conditions météorologiques empêchaient leur extinction.

Nous avons alors rapidement maintenu les fondamentaux en termes de structuration du commandement, avec un DOS et un commandant des opérations de secours (COS). Nous avons toutefois adapté cette structure à la situation. En effet, tout n’était pas dans le manuel et, à plusieurs reprises au cours de ces mois d’été, nous avons pris des mesures extraordinaires. D’abord, Mme la préfète Buccio a pris la direction des opérations de secours, tandis que j’ai assumé le rôle de COS. Cependant, nous avions affaire à deux feux majeurs séparés par environ 50 kilomètres. N’ayant pas le don d’ubiquité, le commandant de terrain avait plus de latitude qu’un simple chef de secteur, mais des priorités devaient être établies entre les chantiers.

Ces priorités ont été définies et validées par Mme la préfète de manière très claire. Il fallait d’abord éviter les pertes humaines au niveau des deux incendies principaux, puis empêcher l’apparition d’un troisième incendie de grande ampleur. Sur les trois mois d’été, nous avons dû traiter 640 départs de feu. Nous devions donc conserver nos moyens pour les déployer sur les incendies qui survenaient, en particulier le 18 juillet, maintenant appelé le « lundi noir ». À ce moment-là, les deux incendies principaux ont atteint leur pic de virulence et nous avons dû traiter un troisième feu à Vendays, que nous sommes parvenus à « coiffer ». En parallèle, nous devions maintenir la réponse quotidienne en matière de sécurité civile, c’est-à-dire assurer 300 à 400 interventions journalières, dont 80 % représentaient des secours à des personnes.

Notre structuration a conduit à avoir deux DOS de terrain, qui connaissaient leur marge de manœuvre et rendaient compte régulièrement à Mme la préfète pour divers aspects de la gestion de la crise. Cette structure se retrouvait du côté des sapeurs-pompiers, avec des COS de terrain, bien que leur autonomie soit moins étendue que dans une opération classique. Ils devaient rendre compte et faire valider des idées de manœuvres ou de propositions.

Pour maintenir un lien avec les élus, les deux mêmes lieutenants-colonels étaient présents sur les PC, de même que les deux sous-préfets, tandis qu’une rotation était mise en place la nuit. La structuration très claire a permis que l’inter-service fonctionne avec aisance, évitant ainsi toute tension avec les forces de l’ordre, notamment lorsqu’il a fallu préparer des évacuations. Des réunions étaient tenues avec le sous-préfet, le COS de terrain et le correspondant de police ou de gendarmerie pour élaborer des stratégies en termes de temporalité et de zones géographiques à évacuer en priorité. Ce travail était partagé avec le maire, qui apportait sa connaissance du territoire.

Lorsque des innovations ont été nécessaires, nous avons mis en œuvre des techniques opérationnelles connues, mais que nous avons élevées à une échelle industrielle. Par exemple, les feux tactiques supposaient de mettre le feu à des parcelles appartenant à des propriétaires forestiers. Les sous-préfets, les maires et élus étaient d’ailleurs à nos côtés pour faire œuvre de pédagogie auprès des sylviculteurs. De plus, nous avons travaillé avec des coupes tactiques, qui représentent une nouvelle technique opérationnelle. Comme nous n’avions pas de point de rendez-vous dans des délais raisonnables, nous avons été amenés à couper du bois grâce à la DFCI en partenariat avec les sylviculteurs. Nous ne disposions alors d’aucune base légale, mais un travail a permis d’introduire cette mesure dans le code forestier. La directrice des opérations de secours a pesé de tout son poids, notamment parce que dans la loi de modernisation de la sécurité civile, tous les moyens réquisitionnés au profit du SDIS sont à la charge de l’établissement public. En effet, lorsque vous êtes confronté à une crise hors normes, il est nécessaire de faire appel à la solidarité nationale. C’était l’une des premières fois que nous avions été amenés à le faire et Mme Buccio s’était montrée très claire.

M. François Gros. J’ai tiré mes observations des retours d’expérience que j’ai pu consulter et des échanges réguliers avec les services d’incendie et de secours : la coordination au niveau départemental a été très efficace. L’état-major interministériel de la zone de défense et de sécurité coordonne douze départements au sein de la zone de défense et de sécurité Sud-Ouest. En Gironde, six départements composent l’aire d’influence du pin maritime, et trois départements historiques englobent le Massif des Landes, d’une surface de plus de 1 million d’hectares : la Gironde, les Landes et le Lot-et-Garonne.

Notre mission consiste principalement à coordonner les actions de ces services et à mobiliser des renforts et des capacités lorsque les ressources d’un département sont dépassées. Lors de l’été 2022, la Gironde a enregistré trois feux hors normes, totalisant près de 28 000 hectares brûlés. Au niveau de la zone de défense et de sécurité Sud-Ouest, nous avons recensé 2 064 départs de feu, dont 640 en Gironde et le reste réparti dans d’autres départements, dont les Landes, la Dordogne, le Sud de la Charente et la Charente-Maritime. Certains de ces feux avaient le potentiel de devenir des feux hors normes, mais ont pu être maîtrisés malgré d’importantes surfaces brûlées, soit environ 3 500 hectares supplémentaires.

Cette réussite s’explique en grande partie par la stratégie française d’attaques massives des feux naissants, tant par des moyens terrestres qu’aériens. Cette attaque combinée est essentielle pour éviter le développement de feux catastrophiques. En effet, une fois que les incendies atteignent une certaine taille, ils deviennent une préoccupation majeure pour la sécurité civile, surtout dans un massif tel que celui des Landes de Gascogne quand il est soumis à des conditions météorologiques extrêmes.

En 2022, cette stratégie a impliqué près de 5 000 largages d’avions ou d’hélicoptères bombardiers d’eau. Les feux dans les Landes de Gascogne, en raison du terrain particulier, ont tendance à durer, s’enterrer et compliquer la lutte, notamment pour les équipes au sol, ce qui exige une attention constante. Huit à neuf appareils bombardiers d’eau ont d’ailleurs été alloués pendant la période des feux de forêt.

La zone se situe donc à un niveau supra-départemental, permettant de fournir des moyens zonaux, voire nationaux ou européens. Ces moyens zonaux sont d’ailleurs constitués par les moyens des SDIS, c’est-à-dire des prélèvements sur les moyens de départements qui ne sont pas nécessairement moins soumis aux risques. À ce moment-là, nous touchons aux limites de la réponse capacitaire lorsque plusieurs départements sont soumis à des risques similaires dans une même zone de défense.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Lorsque j’avais accompagné le ministre de l’intérieur à La Teste-de-Buch au premier semestre, j’avais pu échanger avec les différents élus et acteurs intervenus durant ces feux. Le résultat de ces interventions a été admirable grâce à la coordination entre les différents acteurs, qu’ils soient locaux, départementaux, nationaux, voire européens, sans oublier les élus. Monsieur le directeur départemental, une phrase m’a semblé particulièrement pertinente : « tout n’est pas dans le manuel ». Je partage cette vision, car la seule réalité qui compte est celle du terrain. Je comprends bien l’organisation des services d’incendie et de secours, notamment la mise en place d’un COD, de deux PCO et des COS.

Bien que nous parlions des feux de forêt, il est essentiel de prendre du recul et d’examiner la gestion de crise dans son ensemble, quelle que soit sa nature. L’acculturation des élus et des citoyens ainsi que les enjeux qui en découlent ont été abordés. La population évolue, avec des arrivées et des départs, et tout le monde n’est pas nécessairement acculturé au risque du département. On omet peut-être de parler de l’affluence touristique importante, alors que cette population est encore moins sensibilisée.

Toutefois, en gestion de crise, la prévention est toujours le meilleur atout. Au moment de la survenue d’une crise, les maires et les élus locaux sont souvent concernés au premier chef, en attendant l’arrivée des moyens départementaux, qui peuvent ensuite être interdépartementaux, zonaux ou nationaux. Je suis curieux de savoir si l’acculturation de la population a facilité la gestion de la crise et s’il est possible de développer cette sensibilisation pour soutenir les services d’incendie et de secours, ainsi que les associations agréées en sécurité civile.

Outre les feux de forêt et les risques courants, comment la crise que vous avez connue aurait-elle pu être gérée si un troisième évènement était survenu au même moment ?

M. Marc Vermeulen. En sortant d’une saison telle que celle que nous avons vécue, les défis opérationnels rendent humble. Il est vrai que le bilan est très positif, car aucune victime n’est à déplorer parmi la population et tous les sapeurs-pompiers ont pu rentrer chez eux, même si nous avons malheureusement dénombré quelques blessés, dont la vie n’a pas été mise en danger. Certes, nous comptons 20 habitations détruites, mais 10 000 bâtiments avaient été exposés. Nous avons d’ailleurs permis aux assureurs de réaliser des économies substantielles.

De plus, nous avons bénéficié du soutien des élus, de la population et des professionnels de la forêt. Ce soutien a pu se mettre en place en raison de la culture existante dans le massif des Landes de Gascogne, héritée des feux de 1949. Le législateur a imposé aux communes d’organiser la DFCI dans le cadre de la surveillance des feux, car le massif contient de la tourbe dans laquelle les feux peuvent s’enfoncer. Pour éviter la mobilisation des moyens sapeurs-pompiers pendant de nombreux jours, les communes forestières fonctionnent avec des bénévoles, qui apportent leur aide en surveillant le feu.

De manière concrète, j’ai mis en place un secteur bénévole, que j’ai placé sous l’égide de la DFCI. Sa mission englobait l’organisation de la traçabilité de tous les bénévoles qui étaient engagés sur le terrain. Parmi ces bénévoles, nous avions des agriculteurs venus apporter une aide précieuse, notamment en fournissant des tonnes à lisier pour remplir les camions, ou en nous aidant à traiter les lisières en raison du grand nombre de kilomètres à parcourir. Des entreprises ont également été réquisitionnées par la préfète dans le cadre des coupes tactiques.

Plus largement, je pense que l’encadrement des bénévoles et la synergie entre toutes les personnes doivent passer par plusieurs initiatives. Tout d’abord, il est essentiel de former les élus et de les sensibiliser. Le SDIS de Gironde s’est engagé à envoyer une vingtaine d’officiers en formation à notre école nationale, officiers que nous déployons sur l’ensemble de la Gironde et que nous mettons à disposition des élus. L’objectif est de permettre aux maires, en tant que DOS, de se positionner dans la gestion de crise et de savoir quand ils peuvent utiliser de manière autonome leur réserve communale de sécurité, ainsi que d’identifier les situations dans lesquelles ces réserves doivent passer sous le commandement du COS. De plus, nous souhaitons contribuer à la formation et à la sensibilisation de ces réserves communales, car nous savons qu’à un moment donné, elles seront à nos côtés et que le travail sera plus facile si nous nous connaissons.

Au sujet des associations agréées en sécurité civile, notamment en Gironde, nous devons aller plus loin et nous servir de toutes les possibilités de la loi Matras pour couvrir plus facilement le risque courant et concentrer les moyens de sapeurs-pompiers sur la crise, en lien avec ces associations.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Vous avez évoqué une sectorisation bénévole : les personnes la connaissent-elles ou l’avez-vous établie sur le terrain même ? De plus, en cas d’inondation importante, de tremblement de terre ou d’attentat, la préparation de la population doit-elle être la même ?

M. Marc Vermeulen. Je n’avais jamais eu connaissance, du moins dans la littérature des retours d’expérience, de secteur bénévole au niveau d’un incendie. Cependant, il existe un certain nombre de retours d’expérience dans le cadre de la gestion des pollutions des plages où l’accent est mis sur la manière de gérer les bénévoles, de les structurer et surtout d’assurer leur protection. Par exemple, les briefings de début de mission sont essentiels pour que tout se déroule dans de bonnes conditions. Ces pratiques, qui existaient déjà, ont été adaptées pour les feux de forêt.

S’agissant des autres crises de sécurité civile, je dirais que le niveau de préparation est commun à toutes les crises, car nous disposons de spécialistes et de matériel adapté. Nous avons également une structure de commandement claire et adaptable à différentes situations. Cependant, notre capacité à répondre dépendra de l’ampleur de l’évènement et de la simultanéité par rapport à d’autres incidents. Pendant l’été 2022, nous sommes arrivés à la limite de nos capacités en ce qui concerne les camions, alors que, depuis les incendies de 1949, les SDIS qui défendent le massif des Landes de Gascogne avaient toujours eu des moyens matériels suffisants.

M. François Gros. Au sujet de la préparation de la population à réagir en situation de crise, il existe aujourd’hui un arsenal juridique offrant divers moyens, notamment de sensibilisation. La journée nationale de la résilience a eu lieu le 13 octobre dernier et les ministères de la transition écologique et de l’intérieur ont uni leurs forces en mobilisant des crédits assez importants, dont le montant avoisine les 900 000 euros au niveau national. De plus, des appels à projets ont été lancés au niveau départemental pour mobiliser l’ensemble des acteurs de la sécurité civile, bien au-delà des forces de sécurité civile, notamment en impliquant les associations et en encourageant des initiatives.

Bien que cela doive être renforcé, multiplié, voire décuplé, nous nous sommes inspirés de ce qu’on a appelé à un moment donné la « journée japonaise », qui consiste à observer comment les Japonais se préparent à un tremblement de terre. Vis-à-vis d’une multitude de risques, il est nécessaire de se préparer en anticipant, en adoptant les bons comportements, en prenant les bonnes décisions et en s’intégrant dans un dispositif. Je pense que les moyens existent et il nous appartient maintenant de les faire connaître, de les promouvoir et de les utiliser.

M. Jean-Luc Gleyze. En comparant la situation dans le Jura avec les incendies dans le massif des Landes de Gascogne, nous avons élaboré un rapport à la suite de la mission flash des départements de France avec mon collègue André Accari. Il a évoqué le souvenir d’un incendie dans le Jura où des agriculteurs se sont spontanément mobilisés avec leurs tonnes à lisier pour contribuer à la défense contre l’incendie. Le Jura n’était pas préparé pour fédérer et coordonner ces bénévoles qui arrivaient spontanément, prêts à aider, mais sans garantie d’être réquisitionnés pour être protégés, assurés et éventuellement indemnisés. Parfois, ils se rendaient sur le site de l’incendie de manière spontanée, sans coordination, même si la défense incendie relevait du SDIS, et cet apport complémentaire devait être impérativement coordonné.

La grande différence, dans notre cas, réside dans le fait que la DFCI a été capable de jouer le rôle d’intermédiaire pour coordonner les bénévoles. Je me souviens, à Guillos par exemple, d’un entrepreneur forestier qui est arrivé avec un camion-citerne sans même avoir été réquisitionné et sans se préoccuper des étapes nécessaires pour garantir son assurance et son éventuelle indemnisation. La DFCI a directement repris la main et est parvenue à coordonner ces bénévoles. Ce type d’organisation mérite d’être étudié et potentiellement dupliqué ailleurs, car il est riche d’enseignements sur la structure de l’approche bénévole.

Par ailleurs, nous prenons un risque lorsque nous organisons spontanément l’appui aux forces présentes, en particulier en ce qui concerne le soutien logistique. J’ai eu l’occasion d’en discuter avec des maires et j’ai moi-même vécu une situation similaire avec l’ouverture du domaine départemental d’Hostens, où nous avons dû accueillir et servir des repas à près de 2 000 personnes. Nous prenons en effet un risque sur le moment sans poser de questions, notamment si une épidémie de salmonellose circule au moment où nous servons ces repas.

En ce qui concerne le domaine départemental, nous avions la chance d’avoir une cuisinière sur place, connaissant les normes HACCP, même si je doute qu’elles aient été pleinement respectées au moment de l’incendie. Nous avons également bénéficié de l’aide de restaurateurs bénévoles. Tout cela a été organisé de la meilleure manière possible, avec la mise en place d’une sorte de supermarché local pour gérer les stocks, ainsi qu’une chaîne de restauration en self-service proposant des repas de qualité correspondant aux besoins des personnes mobilisées. Je tiens à souligner l’importance du bénévolat dans cette organisation, ainsi que la coordination nécessaire, assurée par la DFCI. Par ailleurs, les élus locaux, les bénévoles et la population agissent de manière très volontaire, mais il reste toujours cette part de risque.

Le contrôleur général a également évoqué les coupes tactiques, ce qui m’a rappelé les négociations avec les propriétaires forestiers. Je peux vous assurer que convaincre certains d’entre eux de couper leurs arbres pour prévenir la propagation de l’incendie a été un vrai défi. Nous devions anticiper en nous projetant un à deux jours dans l’évolution de l’incendie et la plupart des pare-feux créés à ce moment-là ont réellement limité la progression de l’incendie. Cependant, deux d’entre eux se trouvaient à l’extérieur du périmètre, mais étaient là à titre préventif, ce qui était compliqué à expliquer aux propriétaires. Depuis, la législation est venue faciliter le recours à ces procédés.

Lors des tempêtes Klaus et Martin, je me souviens que des personnes arrivaient avec des tronçonneuses à la mairie, prêtes à couper des pins. On les envoyait sur une piste forestière menant à une maison très isolée où une personne était sous respirateur et devait être évacuée de toute urgence. À ce moment-là, personne ne se posait la question de l’assurance ou du danger vis-à-vis de ceux qui intervenaient. Cet aspect est également important à prendre en considération. L’élan de solidarité est extraordinaire, mais il présente une part de risque.

M. Vincent Ferrier. Chaque type de risque a sa propre temporalité. En Gironde, nous sommes confrontés au risque d’inondation sur la Garonne, un phénomène beaucoup plus lent avec une montée graduelle des eaux. Nous avons donc davantage de temps pour nous organiser, mais il est important d’embarquer la population dans cette démarche pour réduire la vulnérabilité des territoires face aux risques.

La population doit à la fois être impliquée dans la prévention, afin d’éviter que la crise ne survienne, et dans l’adoption de bons réflexes en cas de crise. Des progrès sont encore à réaliser collectivement, malgré les mesures nationales. Localement, nous avons un rôle important à jouer, notamment avec les maires. Il serait bénéfique de mettre en place davantage d’exercices, car ils contribuent à une meilleure préparation. La culture du risque s’estompe en effet rapidement, surtout lorsque nous ne faisons pas face à des incidents pendant plusieurs années.

Les inondations de 2021 sur la Garonne ont, par exemple, constitué une redécouverte du risque. À la suite de celles-ci, nous avons positionné des repères de crue sur les bâtiments, ce qui participe à l’acculturation des nouveaux habitants. Les plans communaux de sauvegarde peuvent aussi permettre de communiquer sur ces sujets.

En outre, nous réfléchissons actuellement à la prise en compte de la présence de touristes, y compris de touristes étrangers. Au sein de trois départements concernés par le massif des Landes de Gascogne, nous avons un règlement interdépartemental de protection de la forêt contre les incendies qui datait de 2016 et dont la révision a été finalisée à l’été 2023. Les principales dispositions de ce règlement incluent des niveaux de risque codifiés par couleur, avec des prescriptions et des restrictions liées à chaque niveau de risque. Le défi relève maintenant de la communication. Nous avons commencé à élaborer des vignettes faciles à diffuser et nous nous interrogeons sur la meilleure façon de communiquer ces supports en collaboration avec les campings, les acteurs touristiques et les communes. En 2022, nous avons constaté que certaines personnes continuaient de bonne foi à se rendre en forêt sans être conscientes du risque, ce qui souligne la nécessité d’une communication efficace.

Celle-ci joue également un rôle crucial avant même qu’une crise ne survienne, en encourageant les populations locales et les vacanciers à adopter les bons réflexes. Les retours d’expérience que nous avons menés depuis l’été ont réellement contribué à améliorer la situation. L’objectif partagé est de réduire à la fois l’aléa et la probabilité que les risques se concrétisent.

Mme la présidente Lisa Belluco. Monsieur Lauret, vous souhaitez peut-être répondre au sujet de l’acculturation des populations, notamment en lien avec le rôle de l’AMF et des élus locaux.

M. Bernard Lauret. Nous travaillons avec le SDIS à l’organisation de formations envers les élus. Nous devons en outre communiquer vis-à-vis de nos populations, car nous accueillons 20 000 nouveaux habitants en Gironde chaque année. Ils ont besoin d’être formés, car ils ne sont pas toujours habitués aux contraintes relatives aux massifs forestiers. Nous menons par exemple des exercices d’évacuation dans les écoles et nous pourrions les élargir à un périmètre plus important. Dans ma commune de Saint- Émilion, j’ai un plan de prévention des risques de mouvements de terrain (PPRMT). Nous devons en effet informer les populations sur les risques liés aux carrières, aux massifs forestiers et aux submersions, sans tomber toutefois dans la psychose.

M. Didier Lemaire, rapporteur. L’aspect opérationnel est plus souvent mis en avant que l’aspect logistique. Le cas des services de repas constitue toutefois l’une des difficultés auxquelles on peut être confronté. Quel regard portez-vous sur le système d’alerte et d’information des populations ?

M. Vincent Ferrier. Le principal moyen utilisé pour diffuser de l’information institutionnelle de la part de l’État et établir une communication claire a été Twitter, avec la publication régulière de communiqués de presse. Trois communiqués par jour étaient en effet diffusés sur divers réseaux, tels que Twitter ou Facebook. Cette approche a constitué le vecteur institutionnel privilégié pour diffuser des informations actualisées.

Parallèlement, le relais médiatique a été très fort dès le début et l’objectif était de fournir une communication d’État claire, intelligible et aussi objective que possible. Des points presse réguliers ont été assurés par la préfète, les deux sous-préfets, le préfet d’Arcachon et moi-même. Les trois points presse quotidiens ont permis de communiquer sur l’évolution de la situation, les surfaces brûlées, l’état des évacuations et les perspectives pour la suite des opérations.

Nous avons évacué 16 communes en Sud Gironde. Lorsqu’une décision d’évacuation est prise, communiquer l’information n’est pas si simple en raison des différences d’accès à l’information en fonction des types de population. Ces décisions étaient relayées par les élus et maires par tous les moyens de communication à leur disposition. Ensuite, il était nécessaire de faire du porte-à-porte. L’outil FR-Alert désormais disponible devrait être déterminant à cet égard, car il permet d’envoyer un SMS à l’ensemble des populations concernées. Toutefois, il ne dispensera pas de porter l’information au plus près, car tout le monde ne possède pas nécessairement un téléphone portable.

M. Jean-Luc Gleyze. J’attire votre attention sur la nécessité d’une information régulière et spécifique. Lors de mes échanges avec les populations tout au long de l’évolution des incendies, qui ont perduré sur plusieurs semaines, j’ai constaté que les personnes évacuées, notamment celles accueillies dans les collèges, étaient souvent celles qui n’avaient pas de familles locales et peu de relations sociales locales. Ces individus se trouvaient généralement en situation de précarité et de difficulté. Au-delà de l’alerte et des mesures préventives pour l’évacuation, cette partie de la population, confrontée à des conditions d’accueil parfois précaires, exprimait de vives inquiétudes quant à la situation dans leur commune et à proximité de leur domicile. Je relayais ce que je voyais et je mettais en valeur les actions réalisées quotidiennement. Beaucoup de personnes m’ont ensuite remercié d’avoir communiqué très régulièrement et expliqué ce qu’il se passait.

Le retour médiatique était de nature très diverse, allant des chaînes d’information continue, plutôt superficielles et sensationnalistes, aux médias locaux, plus approfondis et représentatifs de la réalité. Cependant, ces médias ne suffisent pas toujours à rendre compte de la réalité du terrain. Par exemple, certaines personnes s’inquiétaient de la situation de leurs animaux de compagnie, y compris jusqu’au poisson rouge, ce qui montre l’importance d’une communication continue. Il est donc important de rassurer les populations confrontées aux risques. Je souhaitais ainsi souligner le caractère affectif de ces préoccupations, qui est souvent omis.

Mme la présidente Lisa Belluco. Pourriez-vous chacun aborder le bilan à tirer de cette expérience et les pistes à travailler ? Nous viendrons en outre vous rencontrer sur place d’ici quelques semaines lors d’une journée de travail, lors de laquelle nous pourrons poursuivre nos échanges.

M. Vincent Ferrier. Nous vous accueillerons avec plaisir et je pourrai vous remettre les retours d’expérience conduits en octobre 2022. Ils listent les points mis en œuvre en matière de prévention, de moyens, notamment aériens, et de questions qui ont débouché sur les états généraux de la forêt, demandés par le président Gleyze et plusieurs de ses collègues du massif forestier. Les conclusions initiales ont été évoquées en introduction, en relation avec le bilan de la résilience, mais le processus continue d’évoluer. De nombreuses leçons ont été tirées de cette expérience et elles peuvent servir au-delà du cas girondin.

Sur le plan organisationnel, la sécurité civile dispose de nombreux atouts et notre modèle fonctionne bien. Cependant, les années qui ne connaissent aucun évènement de ce type ne doivent pas laisser oublier le travail sur le sujet. L’organisation de points de rencontre réguliers sur nos principaux risques pourrait constituer une solution. Nous avons beaucoup travaillé dans la continuité de l’été 2022 sur ces questions, mais la nature humaine fait que si nous n’avons pas eu de feux pendant quatre ou cinq ans, l’attention risque de diminuer. Les rendez-vous doivent rassembler l’ensemble des acteurs concernés, à savoir l’État, les collectivités territoriales et toutes les forces essentielles qui concourent à la sécurité civile.

M. François Gros. En ce qui concerne la zone de défense, une mission cruciale d’intérêt général a été confiée à l’Office national des forêts (ONF), se traduisant concrètement sur le terrain par la mise en place de dispositifs permettant d’analyser l’état de la sécheresse et son impact sur la végétation vivante. De plus, le ministère de l’agriculture apporte un soutien très actif à travers une subvention particulière par la DFCI dans une logique de complémentarité. Le massif des Landes de Gascogne compte 92 % de surfaces privées et la DFCI permet de regrouper l’ensemble de ces 250 000 propriétaires. La logique adoptée est celle de la complémentarité, évitant la concurrence et favorisant plutôt la densification d’outils sur l’ensemble du territoire.

Par ailleurs, des actions concrètes ont été entreprises en matière de préparation opérationnelle, telles que le renforcement de la présence de Météo-France dans les locaux du centre opérationnel zonal, qui offre une expertise partagée et complétée par les SDIS. Cette démarche combine les modèles mathématiques avec la réalité du terrain, afin d’avoir une connaissance fine du niveau de risque.

Une gestion différente a été mise en place, notamment en ce qui concerne les moyens aériens. Un centre national de coordination avancé a été instauré et a permis d’organiser près de 170 visioconférences au cours de la saison 2023. Il a produit plus de 100 bulletins quotidiens dans l’analyse des risques partagés avec les SDIS. Ces échanges couvrent un large spectre, allant de la météo au risque concret sur le terrain. La météo représente en effet l’une des composantes, mais il faut également considérer la pression incendiaire, les migrations estivales, les festivals et d’autres facteurs qui complètent la nature du risque.

De plus, le Président nous a tracé une feuille de route précise le 28 octobre 2022 au sujet de la lutte contre les incendies. Elle s’est traduite par la mobilisation exceptionnelle des SDIS, permettant au niveau de la zone Sud-Ouest la mobilisation de sept colonnes de renfort et d’un détachement d’intervention retardant à Mont-de-Marsan, composé d’une cinquantaine de personnels de la sécurité civile, qui, bien qu’inutilisé, était prêt à intervenir en cas de sinistres similaires à ceux de 2022. D’autres initiatives comprenaient l’allocation de moyens aériens, tels qu’un Dash pour 5,2 millions d’euros, quatre Air Tractor pour 6 millions d’euros et 10 hélicoptères bombardiers d’eau, dont un était basé dans la zone Sud-Ouest. Le ministre de l’intérieur a aussi rappelé, le 2 août dernier, l’implantation d’une unité d’intervention de la sécurité civile à Libourne. De plus, la nécessité de moderniser la flotte aérienne a été réaffirmée et devrait s’accompagner du passage de 12 à 16 Canadairs, incluant de nouveaux modèles d’avion.

Enfin, ce qui se passe après doit se préparer avant, c’est-à-dire avec une collaboration renforcée entre les acteurs du terrain, notamment la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (Draaf) lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre des coupes tactiques, d’indemniser les propriétaires et de déterminer les prix auxquels le bois découpé pourra être vendu. Ce travail englobe également la recherche des causes et des circonstances des incendies, avec des actions déterminantes impliquant des forestiers, des sapeurs-pompiers et des forces de l’ordre. L’objectif est d’identifier plus précisément les causes des incendies, dont 90 % sont d’origine humaine. Une meilleure compréhension de ces causes permet une meilleure prévention, et une lutte plus efficace contre les développements catastrophiques. Je vous remercie pour votre invitation et me tiendrai à votre disposition lors de votre déplacement en Gironde.

M. Marc Vermeulen. Le premier aspect à considérer est celui de la prévention. Il est indéniable que les incendies les plus faciles à gérer sont ceux qui ne se produisent pas. Un vecteur sous-utilisé à cet égard est celui de la jeunesse, en particulier à travers l’éducation nationale. Actuellement, la sécurité civile n’irrigue pas suffisamment celle-ci.

La prévention doit également prendre en compte la structure de notre massif. Les professionnels de la sylviculture ont un rôle actif à jouer, en particulier dans le contexte des parcelles brûlées qui seront replantées. À la suite des deux tempêtes, nous avons observé une modification des pratiques, avec des parcelles plus denses et plus étendues. Nous devons donc nous interroger sur la manière de structurer le massif des Landes de Gascogne à l’avenir.

Je suis par ailleurs inquiet vis-à-vis de la tension et de la sollicitation du modèle de sécurité civile français. D’abord, nos sapeurs-pompiers, qu’ils soient professionnels ou volontaires, sont fatigués par la sollicitation constante et la perte de sens de leur mission. Nous avons réussi à mobiliser 3 000 sapeurs-pompiers en Gironde le 18 juillet, provenant en majorité du département, mais également d’environ 60 autres départements, car nous avons des sapeurs-pompiers volontaires. Cependant, l’effet cumulé de la sursollicitation, des temps d’attente aux urgences et de la fermeture de certains sites d’accueil conduit à une démobilisation de ceux-ci. Sans eux, nous ne parviendrons pourtant pas à couvrir les enjeux qui nous attendent.

Enfin, la question du financement des moyens nécessaires pour faire face à ces risques exceptionnels doit être considérée. Des efforts importants ont déjà été fournis sur les pactes capacitaires et le département de la Gironde n’a pas été oublié, avec une distribution et un soutien résultant d’un partenariat entre les efforts du conseil d’administration et ceux de l’État. Cette aide à l’investissement doit être pérennisée pour préparer l’avenir, en adaptant notre matériel aux nouveaux risques.

M. Jean-Luc Gleyze. Votre venue en Gironde est une bonne nouvelle et nous serons ravis de vous accueillir. L’acculturation aux risques concerne non seulement les populations, mais aussi les élus pour faire face à la multiplicité des risques. La réponse n’est d’ailleurs pas toujours uniforme, compte tenu de la variabilité, de la rapidité et de l’ampleur des risques. De plus, la planification, la préparation et les exercices sont essentiels. Des outils existent déjà, mais ils doivent être formalisés et partagés avec toutes les parties prenantes potentiellement impliquées au moment de la survenue du risque.

En termes de moyens de lutte contre les incendies, l’attaque au feu naissant est une doctrine essentielle, reconnue à tous les niveaux de la sécurité civile. Il est nécessaire de se doter des moyens ad hoc et je reconnais l’effort fourni par l’État en matière de moyens aériens, dont la permanence de la possibilité de déploiement sur le massif des Landes de Gascogne doit être maintenue. Nous avons également reçu un soutien via les pactes capacitaires sur le terrain.

La coordination et les partenariats doivent permettre à chacun de jouer son rôle à sa place. Il est fondamental d’éviter l’amnésie collective au fil du temps, c’est-à-dire lorsque les risques ne se concrétisent pas pendant quelques années. Cette amnésie peut conduire à une redécouverte des réalités, que ce soient des inondations, des incendies ou même des tempêtes.

Par ailleurs, certains SDIS connaissent de fortes évolutions démographiques, comme c’est le cas en Gironde, département qui compte 20 000 habitants supplémentaires par an. Il est donc impératif de déployer en permanence de nouveaux moyens adaptés à la réalité du territoire, que ce soit en termes de constructions nouvelles ou de besoins humains. Le recrutement périodique de nouveaux sapeurs-pompiers pour renforcer le corps girondin nécessite également des moyens financiers.

De plus, la valeur du sauvé, qui englobe tout ce que les sapeurs-pompiers réussissent à protéger, que ce soit en termes de vies sauvées ou de biens préservés, contribue à réduire les indemnisations dues par les assurances. Nous revendiquons, au niveau des départements de France, une évolution de la base de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) pour renforcer le financement des SDIS. Actuellement, le SDIS de la Gironde repose sur des contributions obligatoires du département, des intercommunalités et des communes, ainsi que sur une contribution volontaire, qui est renégociée tous les deux ans pour ajuster le budget à la hauteur des besoins. Cependant, cette solution fragile de financement n’est pas viable à long terme, et des mesures fortes doivent être mises en œuvre au niveau législatif pour garantir la consolidation du financement des SDIS par une mise à jour de la TSCA.

Cette préoccupation n’est pas propre à la Gironde, et de nombreux départements, tels que le Finistère ou le Jura, qui ont pris conscience du risque incendie sur leur territoire, demandent également des moyens supplémentaires.

M. Bernard Lauret. Tout a été pratiquement dit, et je rejoins les propos du président de notre département au sujet de la formation des élus. Je souligne également la nécessité d’une complémentarité entre les services de l’État et les élus, qui ont une réelle connaissance du terrain. Nous serons très heureux de vous accueillir dans notre département.

Mme la présidente Lisa Belluco. Je vous remercie tous pour votre participation à cette table ronde. Nous nous retrouverons en Gironde le 14 décembre prochain.

M. Jean-François Schmauch, docteur en sciences de gestion

Compte rendu de l’audition de M. Jean-François Schmauch, docteur en sciences de gestion

(jeudi 19 octobre 2023)

Mme la présidente Lisa Belluco. Pour conclure cette matinée d’auditions, nous recevons à présent le colonel Jean-François Schmauch, auteur d’une thèse comparative sur l’organisation des services d’urgence et de nombreux travaux et ouvrages sur les sapeurs-pompiers, notamment de Nantes, et sur l’histoire des véhicules de pompiers.

Nous espérons que votre audition nous aidera à mieux comprendre l’évolution de notre sécurité civile et les défis qu’elle doit aujourd’hui relever pour progresser en efficacité, face aux crises majeures – catastrophes naturelles ou industrielles, crises sanitaires ou sécuritaires – que nous pourrions connaître demain.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Merci, monsieur Schmauch, d’avoir répondu à notre invitation. Pourriez-vous d’abord nous présenter vos travaux sur la sécurité civile en France et les enseignements que vous en avez tirés ?

M. Jean-François Schmauch, docteur en sciences de gestion. Avant d’être sapeur-pompier, j’avais reçu un diplôme d’ingénieur des Arts et métiers en cours du soir, ce qui m’a conduit à travailler dans les mines de fer, dans le secteur privé. J’ai ensuite intégré les pompiers en Moselle, puis en Loire-Atlantique. J’écris depuis toujours, et j’ai donc beaucoup écrit sur les services d’incendie et de secours (SIS), notamment sur leurs différences d’organisation d’un pays à l’autre, car je voyage beaucoup et je visite systématiquement les casernes de pompiers des pays où je me rends, pour en comprendre le fonctionnement. J’ai accumulé une importante bibliothèque sur les SIS, et je fais partie de commissions européennes traitant de l’histoire des sapeurs-pompiers, ce qui m’a permis de rencontrer de nombreux homologues. Je suis intervenu, durant deux ans, comme expert sur l’incendie du tunnel du Mont-Blanc, avant de préparer à l’université un doctorat en sciences de gestion sur l’organisation des sapeurs-pompiers européens et américains.

Je tire de l’ensemble de cette expérience le constat selon lequel notre système de sécurité civile ne constitue en aucun cas un « modèle », même si cette expression est souvent employée. Il est peu étudié, d’abord parce que les pays se comparent peu entre eux, sauf en cas de crise majeure. De plus, les services d’incendie et de secours sont généralement très mal comparés lorsqu’ils le sont, du fait de leurs différences profondes selon les pays, notamment aux plans financiers et humains. Des erreurs considérables ont ainsi été commises dans certains rapports, y compris de la Cour des comptes, qui confondaient les statuts, les structures ou les budgets des différents pays, mais qui ont été repris par la suite. Ma première étude, publiée dans les années 1990 par la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, souffrait elle-même de nombreux défauts, que j’ai ensuite corrigés progressivement.

Une comparaison internationale des services d’incendie et de secours doit tenir compte, premièrement, des statuts des sapeurs-pompiers ; deuxièmement, des missions qu’ils assurent, en lien avec les structures qui leur sont associées. En Autriche, les SIS reposent pour moitié sur la Croix-Rouge, alors qu’en France, les secours médicaux sont assurés en grande partie par les sapeurs-pompiers.

En troisième lieu, il faut tenir compte des différentes logiques d’organisation de ces services. En France, les schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (Sdacr) font 1 000 pages, quand leurs équivalents autrichien, allemand ou anglais n’en font qu’une (s’agissant des risques courants). Chaque département français doit en produire un, mais de manière indépendante : le fonctionnement des pompiers est laissé au libre choix de la collectivité, ce qui n’existe nulle part ailleurs en Europe.

Enfin, il faut tenir compte des moyens opérationnels, des budgets et des modes de financement dont les SIS disposent, et qui varient eux aussi de manière considérable. Pour connaître les budgets des pompiers allemands, il faut interroger les communes, les Kreis, les cantons, les Länder et l’État (dont le budget pour les pompiers se limite généralement au matériel technique et puissant). Un très ancien rapport de l’Assemblée nationale indiquait à tort que les pompiers n’assuraient aucun secours médical en Allemagne, parce qu’il s’appuyait sur le Land du Bade-Wurtemberg, où c’est en effet le cas. Entre ce Land et le reste de l’Allemagne, où les pompiers assurent ce secours, les budgets des pompiers sont donc très différents également.

J’ai comparé 30 pays européens, en incluant tous ceux de l’Union européenne, mais aussi la Norvège et la Suisse. Deux grands systèmes d’organisation des pompiers doivent d’abord y être distingués.

Le premier est celui des pompiers professionnels, qui est observé dans 17 de ces 30 pays, et qui est issu du système mis en place par James Braidwood en 1850 lors de la création des pompiers en Angleterre.

Le deuxième (qui est appliqué dans les 13 autres pays) est celui des pompiers volontaires, issu du système mis en place en Allemagne par le prince de Bade, à la même époque, pour officialiser les structures qui y existaient déjà. Au sein de cette deuxième famille, il faut encore distinguer entre les pompiers volontaires (qui touchent des vacations) et les pompiers bénévoles (qui n’en touchent pas). En Autriche, par exemple, les pompiers sont bénévoles.

Ces deux systèmes impliquent des gestions des hommes fondamentalement différentes, ce qui rend impossible de les comparer.

Sur les 2,9 millions de sapeurs-pompiers que comprennent ces 30 pays, 2,5 millions sont volontaires et 400 000 sont professionnels (dont 320 000 à temps plein et 80 000 à temps partiel).

Parmi les pays recourant aux sapeurs-pompiers volontaires, la France dispose de 45 sapeurs-pompiers pour 100 kilomètres carrés, contre 288 en Allemagne et 290 en Autriche ; et de 31 sapeurs-pompiers pour 10 000 habitants, contre 273 en Autriche.

Ainsi posée en termes scientifiques (plutôt qu’en termes affectifs, comme toujours depuis 1900), la problématique de la disponibilité des pompiers en France prend toute son acuité. Pour produire du fer, il faut interroger l’équipement requis dans les mines à cette fin. Les pompiers produisent de l’intervention : il faut donc interroger leurs besoins à cette fin.

Le problème s’aggrave encore si l’on considère leur charge opérationnelle. Sur les 13,4 millions d’interventions annuelles réalisées dans les 30 pays étudiés, 10,6 millions le sont par des pompiers volontaires. Cette disproportion tient au nombre d’interventions réalisées dans deux pays, l’Allemagne et la France, où les interventions médicales représentent environ 45 % de la charge opérationnelle assurée par les pompiers, alors qu’ils n’assurent pas le secours médical dans les autres pays. Ainsi, les sapeurs-pompiers français représentent 9,5 % des effectifs des SIS ayant principalement recours à des pompiers volontaires dans les 30 pays étudiés (et 8,5 % des effectifs des SIS de ces 30 pays), mais ils assurent 43 % de leurs interventions (34 % des interventions des SIS des 30 pays). La charge de travail des sapeurs-pompiers français est donc « infinie », ce qui, s’agissant de pompiers volontaires, pose des problèmes de disponibilité chez les employeurs, qui apprécient d’employer des pompiers tant qu’ils ne sortent pas.

En France, pour 10 000 habitants, on compte ainsi 39 sapeurs-pompiers, qui réalisent en moyenne 721 interventions au total, alors qu’en Autriche, ils sont 276 pour 279 interventions à réaliser en moyenne. Il en résulte un risque évident en France en cas de crise.

Trois missions sont communes à tous les SIS : la lutte contre les incendies ; la partie technique des secours routiers ; et certaines composantes de la lutte contre les pollutions. Toutes les autres interventions (réception et traitement des appels d’urgence ; partie médicale des secours routiers ; secours médicaux urgents ; transports d’organes et de sang ; transports sanitaires urgents et non urgents, etc.) sont, soit assurées par les SIS, soit partagées entre les SIS et d’autres structures associées, soit réalisées indépendamment des SIS. En Autriche, le prix des SIS n’est ainsi que de 45 euros par habitant et par an, mais il double si l’on y inclut les secours médicaux, et il triplerait si un salaire était versé aux sapeurs-pompiers. Du moins ces économies réalisées par l’absence de salaire versé sont-elles précisées dans le budget autrichien. De même, les Anglais, les Norvégiens et les Américains savent très bien évaluer les économies réalisées par les feux effectivement éteints. La France ne sait pas réaliser de telles mesures, car elle ne considère pas les pompiers comme un « business ». Lorsque j’étais en activité, j’écrivais aux élus locaux des notes économiques leur indiquant combien de milliers d’emplois et de millions d’euros avaient été sauvés en empêchant un paquebot de brûler, ce qui permettait d’ailleurs de facturer ces interventions aux chantiers concernés.

En France, les structures associées aux SIS incluent des SIS publics, des SIS privés (et non encadrés), le service d’aide médicale urgente (Samu), les structures mobiles d’urgence et de réanimation (Smur), la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) et les unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile (UIISC).

En Allemagne, le système, dépendant des Länders, est plus complexe, puisqu’il inclut, outre des SIS publics et des SIS privés (quant à eux très encadrés), la Deutsches Rotes Kreuz (DRK), mais aussi la Bayerisches Rotes Kreuz (BRK), etc., ainsi que le Technisches Hilfswerk (THW), le secours en montagne (réalisé soit par les pompiers, soit par une structure indépendante), et de très nombreux hélicoptères publics ou privés. L’Allemagne compte ainsi près de 800 corps de SIS privés, réunissant 32 000 sapeurs-pompiers, qui réalisent 184 200 interventions par an et disposent de 3 000 véhicules d’incendie et de secours. L’Université technique de Munich dispose ainsi de son propre corps de sapeurs-pompiers privés, qui est immensément riche, car, m’a-t-on expliqué, il s’agit de « protéger la recherche ». Les moyens privés et publics s’entraident néanmoins, de manière totalement automatisée.

La sécurité civile est assurée en France par la DGSCGC et, en Allemagne, par le THW, qui relèvent tous deux de l’État central ou fédéral. Toutefois, le THW, organe de défense civile qui a émané de l’armée du génie après la Seconde guerre mondiale, est extrêmement riche, puisqu’il compte 86 000 volontaires, dont 45 000 très spécialisés, et 8 000 véhicules, dont certains extrêmement puissants (130 scrapers, 60 pompes de 1 000 mètres cubes, 480 groupes électrogènes, etc.), qui peuvent intervenir en cas de crise majeure. La Deutsche Bundesbahn dispose également de trains de secours équipés pour dépanner en électricité une petite ville ou un hôpital complet.

Au total, les SIS représentent en France 70 000 professionnels à temps plein et 200 000 volontaires, contre 230 000 professionnels et 1,36 million de volontaires en Allemagne.

Bien que constituée majoritairement de volontaires, la Croix-Rouge autrichienne dispose également de moyens humains et techniques bien plus importants par habitant que les secours médicaux français.

Dans la plupart des pays étudiés, les textes organisant les SIS sont très anciens – ils datent de 1900 en Angleterre et de 1880 en Allemagne –, et sont restés stables, malgré le progrès des structures. Il s’agit surtout de textes très simples, structurants, précis et incontournables, qui imposent donc au moins une obligation de moyens. Cependant, dans les pays reposant sur le volontariat, les maires, qui assurent la réponse principale, se dotent généralement de bien plus de moyens que ce minimum obligatoire, afin d’être réélus.

Ces textes définissent les risques à couvrir, les délais d’intervention à ne pas dépasser, les moyens opérationnels à engager a minima, ainsi que le taux de réussite à respecter.

En France, les délais d’intervention sont laissés à la liberté des départements, ce qui conduit à des durées aberrantes, alors que ces délais sont censés être calculés sur des bases techniques et scientifiques. En Allemagne, des travaux de recherche sont conduits sur les incendies courants par des structures universitaires techniques, qui étudient : les vitesses de développement des incendies ; les délais d’installation des environnements très hostiles ; les délais de survenance des phénomènes thermiques de type flash-over ; les chances de survie des victimes soumises aux fumées – qui sont nulles après 16 minutes – ; et l’obligation faite aux sapeurs-pompiers de conduire des actions simultanées. L’État fédéral en a conclu une obligation en toutes circonstances de pouvoir engager en moins de 8 minutes un camion-citerne incendie (CCI), un fourgon pompe-tonne secours routier (FPT-SR), une échelle pivotante automatique de 30 mètres (EPA 30) et 11 pompiers ; et en moins de 13 minutes, en cas de besoin, le renfort d’un FPT-SR et de 6 pompiers. Chaque Land peut ensuite adapter ces obligations, mais aucun ne le fait en pratique, excepté à la marge.

En Angleterre, un seul texte s’applique partout.

Au Danemark, l’obligation est de pouvoir engager, en zone rurale, 9 pompiers avec différents véhicules en moins de 15 minutes ; dans les communes moyennes, 9 sapeurs-pompiers avec un FPT et une EPA 30 en moins de 10 minutes ; et davantage dans les grandes villes. La prévention interdit également les bâtiments élevés dans le monde rural, comme en Angleterre.

Les textes régissant les secours médicaux en Allemagne varient davantage en fonction des Länders. Le texte de base prévoit la mobilisation en 10 minutes d’une ambulance avec deux secouristes paramédicaux. Le Bade-Wurtemberg restreint ce délai à tous les lieux d’intervention accessibles par la route. En Schleswig-Holstein, il est porté à 12 minutes dans tous les cas. Ainsi, alors qu’en France, la règle est adaptée aux moyens, en Allemagne ce sont les moyens qui sont adaptés à la règle. Ils sont donc considérables. Tous secours médicaux confondus, les délais d’intervention des ambulances allemandes sur site sont en moyenne de 8,7 minutes, pour une durée de transport moyenne de 12,3 minutes et un délai moyen de réarmement de 20,1 minutes. Sachant qu’une ambulance est généralement engagée pour une heure, M. Schröder avait ainsi réalisé des calculs de probabilité pour déterminer le nombre d’ambulances nécessaires dans un secteur pour couvrir le risque. Certains centres médicaux – qui sont à Munich des casernes – sont ensuite fermés de nuit.

92 % des ambulances arrivent ainsi en moins de 10 minutes en Allemagne, contre des délais d’intervention moyens en France de 12 minutes en 2013, et de 13 minutes en 2017. Or, pour une détresse vitale, toute intervention après 10 minutes devient inutile.

Au Royaume-Uni, pour une détresse vitale avérée, chaque comté doit, de même, justifier en fin d’année de délais d’intervention de moins de 8 minutes pour 75 % des cas, et de moins de 19 minutes dans 95 % des cas. Les ambulances sont donc prépositionnées à cette fin sur le terrain (de manière mouvante en fonction des situations), et le délai moyen d’intervention total est de 8 à 9 minutes.

Au Canada, aux heures ouvrables des magasins, une voiture de police et une ambulance sont positionnées de chaque côté des rues principales. Elles ne sont plus présentes la nuit.

À Londres, 75 % des ambulances interviennent en moins de 8 minutes. Les pompiers de Londres n’assurent pas de secours médical. Il y a quelques années, un rapport, qui estimait que les pompiers de Londres coûtaient le même prix que les pompiers de Paris, passait sous silence cette différence, alors qu’elle représente pourtant un écart de 300 millions d’euros, de 5 000 personnes, 855 véhicules, 71 centres de secours paramédicalisés, etc.

Pour respecter un délai d’intervention de 10 minutes malgré un temps de rassemblement de 7 à 8 minutes, il faut des casernes partout. Pour 100 kilomètres carrés, en 2021, l’Allemagne disposait ainsi de 9,3 casernes (30 000 au total), l’Autriche de 6,3 (7 000 au total), et la France de 1,1. Or, ce chiffre est en diminution constante, puisqu’il était de 2,3 en 1975 et de 1,3 en 2016. En Loire-Atlantique, un vaste programme de fermetures de casernes se poursuit ainsi. Elles sont remplacées par des casernes à temps partiel, au détriment d’une réponse de proximité. En cas de crise majeure, il faut pourtant du monde et des moyens : le reste, « c’est de la littérature ».

En France, la dérive des Sdacr induit la fermeture d’un très grand nombre de centres d’incendie et de secours (CIS), le remplacement de pompiers professionnels par des pompiers postés, le non-remplacement des pompiers partant à la retraite, et la diminution drastique des effectifs de garde. La ville de Nantes n’aura bientôt plus que 9 ou 10 pompiers de garde la nuit, au moment où des violences urbaines sont en cours. En conséquence, certaines missions sont supprimées ou transférées à des structures privées. De plus, chaque département est libre de s’équiper en camions comme il le souhaite. Certains ne disposent plus que de 2 ou 3 FPT, quand il leur en faudrait 8.

À l’inverse, l’Autriche est le premier pays exportateur mondial de camions de pompiers, ce qui lui permet d’équilibrer très largement ses dépenses de secours. L’Allemagne et les États-Unis en sont les deuxième et troisième exportateurs : ces trois pays produisent à eux seuls 75 % des camions de pompiers dans le monde. Dans le monde entier, les échelles de pompiers sont allemandes. Or, une échelle coûte 1 million d’euros. L’Allemagne en exporte 150 à 200 par an. Les véhicules aéroportuaires, très coûteux également, sont dans le monde à 50 % américains et 50 % autrichiens.

Le système français est donc en train de s’effondrer d’une manière effrayante, quoi qu’on en dise.

Quelques solutions existent. J’ai écrit il y a quelques années un article sur les pompiers islandais, qui ont su s’adapter aux vastes déserts qu’ils ont à couvrir. Il en va de même dans le Montana aux États-Unis. Il ne s’agit pas d’y placer des pompiers en permanence, mais de savoir les y acheminer rapidement, avec les moyens adéquats.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Merci beaucoup, monsieur Schmauch, pour vos explications, qui nous ont fait entrer dans le vif du sujet, puisque cette mission vise à évaluer la capacité d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de sécurité civile.

Quel regard portez-vous sur ce modèle ? Comment devrait-il évoluer ? Répond-il selon vous aux enjeux d’aujourd’hui et de demain ?

M. Jean-François Schmauch. Il faudrait le faire évoluer en commençant par en dresser un état des lieux complet, pour ensuite rendre au pouvoir central la capacité d’imposer aux départements des normes minimales, notamment en matière de délais. Même au « fin fond » de la Suède, il existe encore des obligations de délais d’intervention et de moyens, alors même que ne s’y trouvent plus de pompiers volontaires.

Il faut environ 10 pompiers volontaires pour en avoir 1 disponible. Je suis depuis longtemps membre de l’amicale d’un petit corps de pompiers, qui réalise presque 530 interventions par an, soit près de 2 par jour. Or, ces pompiers sont payés par le maire, alors même que près d’une de ces interventions sur deux est réalisée sur la commune d’à côté.

Il reste toujours possible de recruter des professionnels. Toutefois, lorsqu’il n’y aura plus de volontaires pour gérer les crises, les masses salariales qui seront requises pour les remplacer par des professionnels vont « ruiner le pays ».

J’ajoute qu’il n’existe pas de « modèle » français, puisque personne ne le reproduit.

M. Didier Lemaire, rapporteur. D’un point de vue stratégique, les Sdacr ne répondent-ils pas aux impératifs de délais des villes et départements ?

Quelles sont les spécificités de la sécurité civile française ?

M. Jean-François Schmauch. Lors de la mise en place des Sdacr, j’ai participé à une commission de la direction de la sécurité civile. Avec plusieurs officiers supérieurs de sapeurs-pompiers, nous étions partisans de produire un Sdacr très rigide, impliquant une obligation de délais, de moyens et d’effectifs, et presque de résultats. Pour des raisons diverses, cela n’a malheureusement pas eu lieu. Pour éteindre un feu, il faut pourtant un camion, 8 pompiers et un délai de 10 minutes d’intervention : c’est pourquoi le Sdacr autrichien fait 2 pages et le Sdacr anglais une seule. Le Sdacr français fait plus de 1 000 pages, mais il laisse la liberté aux structures départementales de faire ce qu’elles veulent. Lorsque j’ai soutenu mon mémoire, j’avais analysé 54 Sdacr : il n’existait aucune corrélation (de moyens, de délais d’intervention, etc.) entre eux. Il en allait de même entre les différents Samu ou Smur. Il faut donc absolument reprendre la main sur le système, en imposant aux services incendie des objectifs de production minimaux.

En Allemagne ou en Autriche, la commune porte des obligations en moyens courants ; le Kreis ou canton l’aide s’agissant des moyens spéciaux ; le Land affecte les moyens très lourds qui ne servent presque jamais, et dont l’État fédéral passe commande. L’État fédéral allemand vient ainsi de commander près de 300 cellules mobiles d’intervention chimique (CMIC) et radiologique (CMIR) pour remplacer les équipements obsolètes du pays. Une hiérarchie des responsabilités existe donc, mais des règles minimales s’imposent à tous.

Il faut également recruter des volontaires pour que leur charge de travail diminue. Un corps de pompiers allemand, autrichien ou américain sort rarement plus de 100 fois par an. Lorsqu’en 1980, les Américains ont affecté le secours médical aux pompiers, le volontariat s’est « effondré », car le nombre de sorties avait considérablement augmenté. Une commission a donc été réunie, qui a mis en place une mesure financière et technique extrêmement simple pour résoudre le problème.

La crise est cependant inégale d’un département à l’autre. En Moselle, où l’organisation des pompiers reposait encore beaucoup sur des textes allemands à l’époque où j’y travaillais, les pompiers disposaient de moyens très conséquents. Lorsque je suis arrivé en Loire-Atlantique, j’ai découvert que ce département, pourtant de même population, de même superficie et de même tissu industriel (avec la sidérurgie et les mines en Moselle, et la construction de paquebots en Loire-Atlantique), disposait de moyens bien moindres. C’est ce qui m’a poussé à développer des analyses comparatives, pour finalement réaliser que le système français n’obéissait à aucune logique.

Ce constat n’est pas nouveau. Déjà, entre les deux guerres, le général Pouderoux, des pompiers de Paris, réclamait que des moyens minimaux soient imposés aux collectivités.

On sait bien qu’aujourd’hui le volontariat s’effondre. À effectifs constants, le nombre d’interventions est passé de 200 000 dans les années 1950 à 5 millions aujourd’hui. Il y a vraiment « péril en la demeure ».

Une différence importante doit être tracée entre les moyens à disposition et les moyens qui devraient être disponibles, au regard d’obligations de délais d’intervention (de 10 à 12 minutes pour les ambulances ou les autopompes, etc.).

La départementalisation ayant créé des frais de structure considérables pour les départements, dont les budgets sont contraints, 5 000 casernes de pompiers ont été fermées ces dernières années, pour tenir les budgets. De même, les matériels sont diminués et les plans d’équipements sont affaiblis, à 600 ambulances par an désormais, ce qui, de manière impossible, devrait porter leur durée de vie moyenne à 60 ans. Donc « on va dans le mur ».

M. Bertrand Bouyx (RE). Que pensez-vous des nombreuses réserves incendie qui se constituent sur nos territoires, et qui pèsent beaucoup sur les budgets communaux ou intercommunaux ? Si je me souviens bien, une réserve doit coûter 15 000 euros à une commune.

M. Jean-François Schmauch. Des réserves incendie existent dans le monde entier. Elles visent à fournir aux communes des moyens en eau, ce qui reste le meilleur moyen d’éteindre des feux. Toutefois, elles ne suffisent pas : encore faut-il disposer à temps de camions porteurs d’eau en nombre suffisant.

Éteindre un feu ou secourir quelqu’un repose sur des mathématiques assez simples. Une phrase souvent citée dit approximativement que « la première réponse consiste à engager les moyens immédiatement disponibles, même s’ils ne sont pas totalement adaptés ». Les élus se disent en ce sens qu’ils doivent au moins disposer de réserves en eau. Financièrement, cette politique atteint sans doute ses limites cependant.

Il fallait dimensionner le système lorsque c’était possible, c’est-à-dire lorsque l’économie était porteuse. Aucun texte français ne parle aujourd’hui de délais ou de moyens. Un texte de 1969 en ce sens a été dénoncé par la fédération des pompiers, puis annulé. Un autre a prévu en 1981 des délais, qui ont cependant été annulés en 1988. Cette spécificité ne se retrouve que dans deux ou trois autres pays dans le monde. D’après une publication récente sur les pompiers japonais dans une revue allemande, le délai moyen d’intervention des ambulances à Tokyo est de 7 minutes, conformément aux obligations qui sont imposées d’après des calculs de besoins.

Ce qu’il faut comprendre, c’est que, rapportés à la valeur des biens qu’ils permettent de sauver, ces investissements en moyens de services incendie ne coûtent absolument rien. Lorsque j’étais encore en activité, j’avais calculé qu’à Nantes, le coût global annuel du service incendie du département représentait la valeur des biens sauvés dans le département au 15 janvier : le reste des biens sauvés dans l’année l’est de manière purement bénéficiaire. Lorsqu’à Nantes, on sauvait un paquebot, on sauvait 3 000 emplois directs et 3 000 emplois indirects. Cette logique intellectuelle n’appartient cependant pas aux pays de culture catholique. Les pays de culture plus protestante prévoient davantage de pompiers, précisément pour perdre moins d’argent.

Dans de nombreux pays, les secours sont donc financés en grande partie par les assurances, mais aussi grâce aux dons, qui peuvent être très élevés, même si chacun, à son niveau, y contribue également.

M. Didier Lemaire, rapporteur. De quels pays pourrions-nous nous inspirer en matière de sécurité civile ?

M. Jean-François Schmauch. Le « pays du volontariat » est l’Autriche. Il serait possible de lui demander comment il fait pour que ses volontaires le restent durant trente ans.

La solution est simple : il faut du monde, des camions et des délais. Le problème est que cela suppose des investissements considérables lorsqu’ils n’ont pas été engagés en continu.

Il serait possible également de considérer les moyens engagés par ce type de pays lors des crises majeures qu’ils ont rencontrées. Lorsque le train à grande vitesse Inter-City-Express (ICE) « Wilhelm Conrad Röntgen » a déraillé en Allemagne, 41 hélicoptères ont été engagés dans la demi-heure.

En situation de crise, en France, un autre problème tient au fait que tout le monde commande et personne n’obéit. En Allemagne, comme en Angleterre et aux États-Unis, le chef des pompiers est le chef suprême.

Parmi les questions posées dans votre questionnaire en figurait une consacrée aux associations de sécurité civile. Au cours de ma carrière, je n’ai jamais vu la Croix-Rouge ou la Croix-Blanche participer à une seule de mes interventions, parce qu’elles ne sont pas dimensionnées à cette fin. Elles pourraient cependant être incluses au système, en créant des centres de traitement de l’alerte (CTA) groupés, qui couvriraient l’ensemble des appels, pour y répondre à l’aide des moyens les plus proches, qu’il s’agisse de la Croix-Rouge, de la Croix-Blanche, ou d’ambulanciers privés. Il faudrait donc commencer par unifier cet ensemble, et par en dresser un état des lieux. Les moyens de la Croix-Rouge française sont aujourd’hui impossibles à trouver, alors que ceux de la Croix-Rouge islandaise sont immédiatement disponibles.

En somme, le système français est « féodal » : chaque département fait ce qu’il veut, sans la moindre contrainte. En Loire-Atlantique, le Sdacr de 2001 prévoyait la présence d’ambulances et d’autopompes à moins de 12 minutes. Dans celui qui sortira prochainement, ce délai est passé à plus de 20 minutes, afin que les budgets restent constants. Presque tous les départements suivent cette voie. Même l’Alsace-Moselle a fermé un grand nombre de casernes. Elle commence à le regretter, car l’essentiel en cas d’incendie ou de détresse vitale tient aux délais d’intervention. Il faut que le ministère de l’intérieur ait le courage d’imposer des minima aux départements.

Je vous ai envoyé hier une contribution écrite très complète, qui compare l’ensemble des systèmes. Elle contient seulement une petite erreur, car le Danemark, dont les pompiers sont pour moitié de statut privé (avec une délégation de service public mise en place en 1900), est, semble-t-il, en train de recommunaliser ses corps de pompiers.

M. Julien Rancoule (RN). Vous avez expliqué que le maillage des SIS en France était bien plus faible que celui de certains de nos voisins européens.

M. Jean-François Schmauch. Il est le plus faible d’Europe.

M. Julien Rancoule (RN). Vous avez également indiqué qu’il était en diminution depuis plusieurs décennies, pour des raisons budgétaires. Il me semble cependant que les petites casernes rurales ferment surtout par manque de volontaires. Comment expliquez-vous cette difficulté à trouver des volontaires dans les zones rurales, et que la France peine à trouver 200 000 volontaires alors que l’Allemagne en compte plus de 1 million ? Comment serait-il possible d’y remédier ?

M. Jean-François Schmauch. Il sera très difficile d’y remédier, car cette situation tient à des raisons culturelles, et au statut social des volontaires. Je reviens d’un colloque d’historiens aux frontières de la Pologne, où un corps de pompiers tchèque m’a été présenté : le statut social qui leur est offert permet très rapidement de comprendre que des volontaires y soient trouvés.

De plus, la charge de travail des pompiers est telle en France que les industriels (contraints par certains textes à les laisser partir) ne souhaitent plus en employer. Des calculs sont donc nécessaires à cet égard.

Les communes doivent être impliquées, pour recruter les chefs de corps dans les niveaux élevés de la société. Un texte anglais de l’entre-deux-guerres indiquait que le chef de corps volontaire (car il existait alors des pompiers volontaires en Angleterre) devait être le châtelain, le pasteur ou le directeur du collège, l’essentiel étant qu’il ait accès à des financements.

Dans de nombreux pays, lorsque les communes n’ont plus de pompiers, le service est obligatoire : en Allemagne, c’est le Pflichtfeuerwehr. Des pompiers sont nommés pour éteindre les feux. Ce ne serait pas possible en France, car ce système y serait perçu comme « totalitaire ».

En Angleterre, les territoires ont été classés de A à D en fonction du maillage des casernes disponibles, et chacun a accès à cette information. Lorsque vous installez une usine à 20 minutes d’une caserne de pompiers, on vous en avertit.

Au regard du faible nombre de volontaires disponibles en France, une solution consisterait peut-être à faire basculer le système vers le modèle anglais, avec des pompiers à temps partiel. Certains départements ont ainsi créé des pompiers volontaires postés, qui prennent des gardes à heures définies. La prochaine étape consistera à transformer les vacations en salaires, qui seront donc fiscalisés, ce qui finira de faire fuir les pompiers volontaires. Le système actuel atteint donc ses limites, car il n’a jamais vraiment été dimensionné pour garantir une capacité d’intervention minimale, malgré la soixantaine de textes existants sur les pompiers volontaires que j’ai pu dénombrer.

Il est possible de compenser le manque de volontaires par des moyens très lourds, comme le font notamment les Américains : fournir à deux pompiers un camion de 20 mètres cubes d’eau avec une grosse pompe leur permet au moins d’attendre les renforts.

Je crains néanmoins que la situation soit très grave. Plus on ferme de casernes, plus les volontaires s’en vont, car les volontaires sont socialement attachés à leurs communes, où ils ont besoin d’être connus. Dans les mois qui viennent, cinq casernes de sapeurs-pompiers volontaires vont fermer, sous l’effet de la crise. En Loire-Atlantique, le corps de 150 sapeurs-pompiers volontaires de Bouaye, disponible presque immédiatement, sera remplacé par une garde postée d’une dizaine de pompiers qui auront 3 000 sorties à effectuer par an : c’est perdu d’avance. J’ai écrit l’histoire de ce corps dans un livre qui sortira dans quelques jours. Il assurait dans 80 % des cas une réponse en 10 à 12 minutes sur les communes où il était stationné. Jamais ses membres n’accepteront de travailler dans d’autres communes. Les pompiers volontaires sont communaux dans le monde entier, ce qui n’empêche pas leur hiérarchie opérationnelle de couvrir un département ou une région. Cette perte d’ancrage local s’ajoute à une surcharge de travail. Certains corps de pompiers volontaires ont dépassé 1 000 sorties par an, ce qui occupe en Angleterre trois équipes à temps plein.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Notre système de sécurité civile est-il adapté aux crises naturelles, technologiques, sanitaires et terroristes auxquelles nous sommes confrontés ?

M. Jean-François Schmauch. Il peut paraître adapté tant qu’il n’est pas comparé aux autres. Les crises doivent être préparées par un dimensionnement. En cas de déraillement d’un train, il faut se demander en combien de temps les victimes pourront être évacuées et secourues. En cas d’inondation catastrophique, il faut des effectifs en grand nombre. En Loire-Atlantique (où les inondations sont fréquentes), 150 volontaires immédiatement disponibles pour prendre un véhicule, bâcher des toits et apporter une réponse sociale, sont remplacés par 10 pompiers postés.

Or, en l’absence de volontaires, il n’y a plus de gestion de crise possible. En Angleterre, où les pompiers sont professionnels, il manque toujours un peu de monde en cas de crise. En Allemagne et en Autriche, au contraire, les effectifs volontaires et les moyens engagés dans ces situations sont toujours impressionnants. Le THW peut construire un pont par jour pendant plusieurs jours, car il est équipé à cette fin.

Il faut également se préparer aux crises, en calculant les moyens locaux mobilisables, privés et publics, par exemple lors d’une crise d’ampleur et de durée moyennes, et en se demandant qui commandera les moyens mobilisés. La dilution des pouvoirs en France constitue un autre mode de fonctionnement surprenant. Lors de l’accident ferroviaire d’Eschede, le chef de corps volontaire des pompiers d’Eschede a pu engager des moyens blindés, afin que les chars puissent tirer les wagons.

Le système français me paraît à bout. J’ai lu un Sdacr qui garantissait la présence de 2 pompiers à 30 minutes pour gérer les incendies : il n’est alors même plus nécessaire de prévoir ces pompiers, car le délai d’un décès en cas d’incendie est de 17 minutes. En comptant les 7 minutes nécessaires à la découverte de l’incendie, il faut donc bien prévoir un délai d’intervention de 10 minutes maximum. En cas de déraillement d’un train, il faut des volontaires nombreux et des moyens lourds pour réaliser les découpes.

M. Julien Rancoule (RN). Vous avez déploré l’absence de corrélation entre les différents Sdacr. Faudrait-il créer un schéma national en complément de ces schémas départementaux ? Devrait-il alors relever de la DGSCGC ou d’un autre ministère que celui de l’Intérieur ?

M. Jean-François Schmauch. Cette question aurait dû être posée en premier lors de la départementalisation. En Allemagne comme aux États-Unis, un unique Sdacr s’applique à l’ensemble des comtés ou des États. Il suffirait de reprendre le texte américain, qui est très simple. À l’inverse, les Sdacr sont inutilement complexes. Pour éteindre un incendie, les moyens à mobiliser sont faciles à calculer. Il faudrait par exemple imposer aux départements de pouvoir mobiliser 8 pompiers et une autopompe en 12 minutes depuis le décroché de l’appel. Chaque département serait alors contrôlé et devrait avoir une réponse sérieuse à apporter pour expliquer les « zones blanches » sur son territoire. Les départements seraient enfin classés en fonction des délais d’intervention de leurs secours, comme en Angleterre.

Aux États-Unis, les assurances sont impitoyables avec les communes dont les délais d’intervention sont anormaux. La plupart des villes américaines affichent leurs budgets de pompiers volontaires et professionnels, avec les valeurs associées des biens sauvés et les niveaux d’impôts ainsi préservés. De même, les rapports autrichiens commencent toujours par un état des biens sauvés dans l’année.

Je suis encore correcteur des mémoires à l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers. La plupart du temps, ils parlent du « modèle français » à chaque page, mais ne l’analysent pas, et ne comportent pas de bibliographie.

Il y a trente ans, une entreprise américaine de pharmacie est arrivée en Loire-Atlantique pour s’installer dans un port, mais y a renoncé, considérant que les moyens de protection opérationnels offerts n’étaient pas suffisants.

Lors du procès du tunnel du Mont-Blanc, un colonel suédois, interrogé à la barre, a indiqué qu’en tant que chef des pompiers, il avait le pouvoir de fermer un tunnel en cas de défaillance du système de détection. Lorsque les avocats et les experts auront compris les limites du modèle français, ils demanderont aux futurs accusés pourquoi leurs ambulances sont arrivées en 20 minutes, alors que toute la littérature spécialisée montre la nécessité de limiter ces délais à 12 minutes au maximum.

Il faut à cette fin un Sdacr unifié. C’est un choix politique. Lors d’une visite de caserne de pompiers, on m’a dit qu’elle avait été construite avant le gymnase, afin que des pompiers soient présents si le gymnase venait à brûler. On peut aussi choisir de faire le contraire.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Merci, monsieur Schmauch, pour votre présence à notre mission d’information, et pour votre contribution écrite, que nous étudierons attentivement.

Table ronde sur le contexte, la gestion et les conséquences de l’incendie survenu à l’usine Lubrizol de Rouen le 26 septembre 2019

Compte rendu de la table ronde sur le contexte, la gestion et les conséquences de l’incendie survenu à l’usine Lubrizol de Rouen le 26 septembre 2019

(jeudi 26 octobre 2023)

M. Jean-Marie Fiévet, vice-président. Après une précédente table ronde, portant sur les incendies ayant eu lieu en 2022 en Gironde, nous poursuivons ce jour les travaux de notre mission d’information, en nous focalisant sur le grave incendie de l’usine Lubrizol, survenu en 2019 à Rouen et Petit-Quevilly.

Nous organisons cette table ronde en réunissant les représentants de l’État, les élus locaux et le SDIS du département, afin de bénéficier de leurs retours d’expérience et analyses sur cet événement majeur.

Cet incident a d’ailleurs fait l’objet d’une mission d’information de l’Assemblée nationale, sous la précédente législature, ainsi que d’une commission d’enquête au Sénat.

Nous avons le plaisir d’accueillir Madame Charlotte Goujon, vice-présidente de la métropole Rouen Normandie, en charge de la transition écologique, de la santé et de la sécurité sanitaire et industrielle, et également maire de Petit-Quevilly, commune qui accueillait une partie du site de l’usine Lubrizol ; Madame Françoise Lesconnec, conseillère municipale de Rouen déléguée à la nature en ville et la politique environnementale ainsi que M. André Gautier, président du conseil d’administration du SDIS de la Seine-Maritime, qui est également vice-président du conseil départemental en charge de l’habitat, du logement et de la politique de la ville ; M. Clément Vivès, sous-préfet, directeur de cabinet du préfet de la région Normandie et du département de la Seine-Maritime, qui est chargé de le représenter aujourd’hui, et le Colonel Stéphane Gouezec, directeur du SDIS de la Seine-Maritime.

Nous vous remercions pour votre disponibilité et votre volonté de partager avec nous votre expertise et vos témoignages. Vos éclairages sont essentiels, non seulement pour nous aider à comprendre les événements et la gestion d’une telle crise, mais aussi pour réfléchir aux améliorations nécessaires de notre système de sécurité civile.

Nous aurons la chance de prolonger ces échanges précieux dans quelques semaines, lorsque notre mission d’information se déplacera en Seine-Maritime. Notre rapporteur et les membres de notre mission sont donc impatients de poursuivre ces échanges sur le terrain.

Nos questions porteront sur le contexte, la gestion et les conséquences de l’incendie de Lubrizol, sans oublier la gestion des suites de l’incendie lui-même.

Nous vous encourageons également à partager avec nous vos analyses critiques de l’organisation actuelle de notre système de sécurité civile, en mettant en lumière les leçons tirées de cet événement.

Notre mission, qui est composée de 25 députés, a été créée à la demande du groupe Horizon et a pour rapporteur notre collègue Didier Lemaire.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Merci d’avoir répondu à notre invitation pour évoquer ce sujet important, notamment sur la gestion de crise.

L’objectif de cette mission est de réfléchir sur la capacité d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de sécurité civile. De ce point de vue, il nous paraissait intéressant de pouvoir bénéficier de votre expérience au sujet de l’incident de Lubrizol.

Je vous propose, dans un premier temps, de vous présenter et de nous faire part de votre expérience dans le domaine de la sécurité civile ainsi que sur l’incident de Lubrizol.

M. Clément Vivès, sous-préfet, directeur de cabinet du préfet de la région Normandie et du département de la Seine-Maritime. Je n’étais pas personnellement en poste à Rouen, à l’époque de cet incendie il y a quatre ans. Toutefois, j’ai eu la chance, pendant près de deux ans, de travailler avec le préfet Durand, qui a directement vécu l’incident de Lubrizol.

Grâce aux équipes en place, nous avons bénéficié d’une mémoire, d’un historique de l’événement, mais surtout d’un énorme travail de retour d’expérience (Retex) local et national, auquel la préfecture a été associée.

Ce travail a été mené en parallèle d’une commission d’enquête sénatoriale, d’une mission d’information et d’une mission inter-inspections, qui ont permis d’apporter un éclairage sur un certain nombre d’éléments.

Des décisions ont été prises à la suite de cet événement, au niveau local et national. La loi Matras a probablement pris en compte un certain nombre d’enseignements de la crise Lubrizol.

En outre, les institutions du département apparaissent en avance sur le plan national. Ce constat est normal et logique, car la Seine-Maritime ressort comme le département français le plus exposé aux risques. Ce département regroupe deux centrales nucléaires, deux grands ports maritimes, ainsi qu’un grand nombre de sites Seveso (seuil haut, seuil bas).

De surcroît, le département est confronté à un nombre particulièrement important de phénomènes naturels graves, liés aux inondations, aux ruissellements ou encore aux marnières. Ce département est donc identifié comme un expert dans ces domaines.

Mme Françoise Lesconnec, conseillère municipale de Rouen déléguée aux risques majeurs. Le département est effectivement confronté à de nombreux risques et la ville de Rouen n’y échappe pas.

Notre préparation face à ces risques doit intégrer les apports de la connaissance scientifique, notamment ceux du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), afin de tenir compte de l’augmentation inéluctable de certains phénomènes naturels, qui conduiront probablement à des mises en danger des installations.

Le traumatisme de l’incident de Lubrizol est encore présent. L’inquiétude des citoyens est ravivée très facilement, dès qu’une fumée est visible ou qu’une odeur suspecte apparaît.

Un incendie relativement grave a récemment eu lieu dans la ville de Rouen, concernant deux immeubles contenant notamment une grande quantité d’amiante, avec un risque environnemental réel. Cet événement a réactivité des peurs et des questionnements.

Nous pouvons affirmer, de manière globale, qu’un réel déficit de confiance s’est installé depuis l’incident de Lubrizol. Restaurer cette confiance sera probablement extrêmement difficile.

Les élus locaux se situent dans une proximité immédiate avec les citoyens, et reçoivent ainsi directement leurs interrogations. À titre d’exemple, alors que je participais récemment à une réunion publique sur des sujets de politique générale, une grande partie des échanges a finalement été consacrée aux risques et à la protection des populations.

Nous sommes témoins d’un sentiment de non-transparence sur la transmission d’informations. Bien que l’intervention remarquable du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) ait permis d’éviter une catastrophe de plus large ampleur lors de l’incident de Lubrizol, ainsi que lors du récent incendie de deux immeubles, la transmission de certains éléments d’information a pu toutefois faire défaut.

Nous ne devrions pas être réunis ce jour, si ce n’est en se plaçant dans une démarche enthousiaste d’amélioration continue. Néanmoins, l’incident de l’usine AZF qui a eu lieu en 2001 aurait déjà dû permettre une réflexion sur l’ensemble de ces questions Nous devons nous améliorer continuellement, face à l’évolution des processus industriels, de la densification des villes et du réchauffement climatique (et ses éventuelles incidences sur l’Axe Seine).

Je suis fière d’être présente ce jour et de participer à cette mission d’information, mais je ne m’inscris pas réellement dans une démarche enthousiaste.

M. Didier Lemaire, rapporteur. Je rappelle que cette mission d’information a vocation à étudier les capacités d’anticipation et d’adaptation de notre modèle de sécurité civile. Nous essayons de comprendre comment une collectivité locale et les élus locaux font face à ces situations et apportent un soutien à la population avant, pendant et après la crise.

Il était donc intéressant pour nous de constituer un panel de représentation et de comprendre les enjeux de chaque partie, afin d’avoir une réflexion la plus juste possible.

M. André Gautier, vice-président du conseil départemental de la Seine-Maritime en charge de l’habitat, du logement et de la politique de la ville et président du conseil d’administration du SDIS de la Seine-Maritime. Je suis vice-président du conseil départemental de la Seine-Maritime depuis 2015 et conseiller municipal de Dieppe, une commune située entre deux centrales nucléaires (Paluel et Penly). Je suis également président délégué du SDIS depuis 2015.

J’ai suivi l’incident de Lubrizol depuis le centre de direction du SDIS. Au cours de cette journée, il est devenu évident que nous étions confrontés à un événement majeur, qui entraînerait des répercussions au niveau départemental et national, notamment au sujet de la gestion des risques.

La Seine-Maritime présente une grande variété de risques (naturels, industriels ou encore technologiques). Ces risques sont liés à l’histoire industrielle particulièrement riche de notre département. Il s’agit du premier département pour le raffinage du pétrole et des lubrifiants. De plus, nous disposons de deux grands ports autonomes, avec de nombreuses entreprises Seveso, manipulant des produits dangereux.

Je souhaite rappeler que l’incident de Lubrizol n’a fait aucune victime. Cet événement a néanmoins sensibilisé les élus et la population aux risques qui nous entourent au quotidien. Cette prise de conscience a suscité la volonté des élus locaux d’améliorer notre compréhension des risques et de mieux anticiper la communication auprès de la population.

En revanche, même si les habitants ont pris conscience des risques qui les entourent, je ne suis pas certain qu’ils réagissent de manière adéquate en cas d’activation des processus d’alerte et de confinement lors d’une prochaine crise. En effet, les exercices menés régulièrement auprès de la population ne mobilisent pas massivement les habitants. Les populations vivent à proximité des risques, mais n’ont probablement pas complètement saisi la dangerosité et les conséquences de ces dangers sur leur vie quotidienne et leur mobilité.

Mme Charlotte Goujon, vice-présidente de la métropole Rouen Normandie en charge de la transition écologique, de la santé et de la sécurité sanitaire et industrielle, maire de Petit-Quevilly. Je suis maire depuis le 2 juillet 2019 et l’incendie de Lubrizol a eu lieu de 26 septembre 2019, soit très peu de temps après ma prise de fonction.

Je suis donc attachée au sujet de la formation et de l’information des élus concernant les risques majeurs, ainsi que la gestion de crise. La question de l’information et de l’alerte aux populations est également essentielle, compte tenu de la sensibilité de notre métropole aux risques majeurs.

S’agissant de l’information de la population et de sa participation à la culture de la sécurité, nous avons constaté que de nombreux habitants ont pris conscience des risques qui les entourent seulement lors de la crise. Il est donc nécessaire d’anticiper cette question et de travailler sur des exercices impliquant la population, afin de promouvoir la culture du risque, qui avait quelque peu diminué dans notre métropole.

La question de la transparence vis-à-vis des habitants, concernant les activités des entreprises et de l’État, doit aussi être prise en compte. À ce titre, les rapports d’inspection sont disponibles en ligne, sur le site de la préfecture.

Des améliorations restent néanmoins à apporter à ce sujet. Il subsiste une certaine méfiance, voire des difficultés à croire en ce que les autorités, quelles qu’elles soient, peuvent communiquer lors d’événements majeurs.

Enfin, il semble important de discuter des moyens disponibles pour le SDIS et les inspections des installations classées.

M. le Colonel Stéphane Gouezec, directeur du SDIS de la Seine-Maritime. Je suis colonel hors classe et j’évolue dans le domaine de la sécurité civile depuis une trentaine d’années. J’ai commencé ma carrière à la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris et suis officier des sapeurs-pompiers depuis 1997. J’ai occupé divers postes, notamment à Toulouse, en Haute-Garonne, puis en Ille-et-Vilaine pendant plusieurs années. Au fil du temps, j’ai progressé vers des postes de direction, d’abord dans la Nièvre, puis dans les Deux-Sèvres, et désormais en Seine-Maritime.

Je souhaiterais aborder divers sujets liés à la prévision, à la culture du risque, à l’éducation des populations et au lien avec la jeunesse, à la fédération des acteurs de la sécurité civile sur un territoire, à la formation des élus à la gestion de crise, aux missions de soutien aux populations et aux organisations publiques (telles que le SDIS), ainsi qu’aux réponses aux événements particuliers.

Nous constatons une progression continue dans ces domaines au cours du temps. Des textes législatifs ont été fondateurs sur ces questions, notamment les lois sur les risques majeurs et celles liées à l’organisation de la sécurité civile. La notion de culture du risque a également été revisitée à plusieurs reprises.

Cependant, des pistes restent encore à explorer pour renforcer ce système en constante amélioration. Je suis à votre disposition pour répondre à toutes les questions, en particulier sur la manière de fédérer cette constellation d’acteurs sur un territoire.