rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, relatif à la protection des enfants, (n°2841 rectifié et lettre rectificative n°, 3000).

1. SOMMAIRE

Pages

1. Avant-propos
2. Commentaire des articles
3. TITRE Ier SÉCURISER ET STABILISER LE PROJET DE VIE DE L’ENFANT PROTÉGÉ
4. Chapitre Ier Réformer la mesure de placement judiciaire pour sécuriser le parcours des enfants
5. Article 1er Évolutions apportées à la mesure de placement judiciaire dans le cadre de l’assistance éducative
6. Article 1er bis (nouveau) Renforcement du contenu et du cadre d’élaboration du projet pour l’enfant
7. Article 1er ter (nouveau) Association des professionnels du secteur médico-social à l’élaboration du rapport transmis au juge des enfants concernant les enfants en situation de handicap
8. Chapitre II Sécuriser plus rapidement le statut des enfants confiés dont le retour auprès de leurs parents n’est pas envisageable à long terme
9. Article 2 Évolution des procédures relatives au statut des jeunes enfants placés à l’aide sociale à l’enfance
10. TITRE II FAVORISER ET SÉCURISER L’ACCUEIL À DIMENSION FAMILIALE
11. Chapitre Ier Favoriser le recours aux tiers dignes de confiance et à l’accueil durable et bénévole
12. Article 3 Rendre obligatoire la recherche d’un tiers de confiance dans le cadre d’un placement en urgence et le versement d’une indemnité d’entretien de l’enfant aux personnes assurant un accueil durable et bénévole
13. Article 3 bis (nouveau) Garantir à l’accueil durable et bénévole un régime juridique équivalent aux tiers dignes de confiance
14. Chapitre II Réformer la réglementation relative aux assistants familiaux pour favoriser et élargir le recrutement
15. Article 4 Réviser les conditions d’instruction et de délivrance de l’agrément des assistants familiaux et créer un accueil spécifique dit « relais »
16. Article 4 bis (nouveau) Préciser les critères d’agrément des assistants familiaux inscrits au sein du référentiel national d’évaluation
17. TITRE III SÉCURISER LES MODALITÉS DE PRISE EN CHARGE DES ENFANTS
18. Chapitre Ier Étendre et améliorer le dispositif de contrôle des antécédents judiciaires des personnes accueillant un enfant à leur domicile ainsi que des membres de leur foyer
19. Article 5 Renforcer le contrôle des antécédents judiciaires des personnes en contact avec des mineurs et des personnes vulnérables
20. Chapitre II Créer une ordonnance de sûreté de l’enfant
21. Article 6 Création d’une ordonnance de sûreté de l’enfant
22. Article 6 bis (nouveau) Interdiction de fixer la résidence de l’enfant au domicile du parent ayant commis des violences sur l’autre parent ou sur son enfant
23. Article 6 ter (nouveau) Modifier la répartition des compétences entre le juge des enfants et le juge aux affaires familiales
24. Article 6 quater (nouveau) Rapport sur l’opportunité de créer une plateforme recensant les places au sein des établissements et services pouvant accueillir provisoirement des mineurs
25. Chapitre III Sécuriser les lieux d’accueil et la coordination entre les acteurs de la protection de l’enfance
26. Article 7 Réforme du cadre applicable aux structures accueillant des mineurs de l’aide sociale à l’enfance dans un cadre dérogatoire et instauration de règles d’interopérabilité des systèmes d’information
27. Article 7 bis (nouveau) Encadrement du recours à l’intérim dans les lieux de vie et d’accueil
28. Article 7 ter (nouveau) Encadrement des séjours de rupture
29. TITRE IV AMÉLIORER LA PRISE EN CHARGE DES ENFANTS PROTÉGÉS
30. Chapitre Ier Proposer aux familles un accompagnement éducatif plus souple et mieux adapté à leurs besoins
31. Article 8 Permettre la mise en œuvre de mesures administratives avec l’accord d’un seul parent, ainsi qu’une modulation des actions éducatives en milieu ouvert par le service chargé de leur exécution
32. Article 8 bis (nouveau) Favoriser la participation aux conférences familiales dans le cadre d’une mesure de protection de l’enfance
33. Chapitre II Simplifier l’exercice de l’autorité parentale sur les enfants confiés
34. Article 9 Sécuriser l’accès aux soins des enfants confiés au service départemental de l’aide sociale à l’enfance
35. Article 9 bis (nouveau) Précision du régime de secret partagé
36. Article 9 ter (nouveau) Restreindre aux actes non usuels la liste des actes sur lesquels le service de l’aide sociale à l’enfance a un droit de regard lorsque l’enfant est placé
37. TITRE V RENFORCER LA PRÉVENTION ET LA RÉPRESSION DES INFRACTIONS SUR LES MINEURS
38. Article 10 Préciser les actes d’enquêtes essentiels s’agissant d’infractions commises au préjudice des mineurs et informer systématiquement la victime de l’état d’avancement de l’enquête
39. Article 11 Porter la peine encourue pour le viol sériel à la perpétuité lorsqu’une des victimes est mineure de 15 ans
40. Article 11 bis (nouveau) Cumul de peines encourues pour les viols, incestes et agressions sexuelles commis sur un mineur de 15 ans, sans limitation de quantum et sans possibilité de confusion
41. Article 11 ter (nouveau) Allongement de la période de sûreté à la totalité de la durée de la peine prononcée pour les viols commis sur un mineur de 15 ans
42. Article 12 Exclure les auteurs d’infraction de nature sexuelle du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit
43. Article 12 bis (nouveau) Rapport sur l’accompagnement, à l’issue de leur peine, des personnes condamnées pour des infractions sexuelles commises sur mineurs
44. Article 13 Instaurer un régime de contrôle administratif des accueils de mineurs ne relevant pas de la catégorie des accueils collectifs de mineurs
45. Article 14 (supprimé) Communiquer aux parents l’identité des professionnels des activités périscolaires
46. Article 14 bis (nouveau) Rapport du Gouvernement au Parlement sur la détection des mis en cause pour violences sexuelles sur mineurs lors du recrutement
47. TITRE VI DISPOSITIONS RELATIVES À L’OUTRE-MER
48. Article 15 Dispositions relatives à l’outre-mer
49. Article 16 (nouveau) Plan stratégique visant à développer l’offre locale de formation aux métiers de la protection de l’enfance en Polynésie
50. TRAVAUX DE LA COMMISSION
51. Comptes rendus des auditions des ministres et de la discussion générale du projet de loi
52. 1. Audition de M. Gérald Darmanin, garde des sceaux, ministre de la justice
53. 2. Audition de M. Édouard Geffray, ministre de l’éducation nationale, et Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées
54. Comptes rendus de l’examen des articles du projet de loi
55. 1. Réunion du 1er juillet 2026 à 9 heures 30 (articles 1er et 2)
56. 2. Réunion du 1er juillet 2026 à 16 heures (article 2 [suite] à après l’article 4)
57. 3. Réunion du 1er juillet 2026 à 21 heures (article 5)
58. 4. Réunion du 2 juillet 2026 à 9 heures 30 (article 5 [suite] à après l’article 7)
59. 5. Réunion du 2 juillet 2026 à 15 heures (article 8 à après l’article 9)
60. 6. Réunion du 6 juillet 2026 à 15 heures (article 10 à après l’article 15)
61. Annexe N° 1 Liste des personnes entendues par lES rapporteurES
62. Annexe n° 2 Liste des contributions écrites reçueS par leS rapporteurES
63. Annexe n° 3 Contributions des groupes politiques
64. Annexe n° 4 Textes susceptibles d’être abrogés ou modifiÉs À l’occasion de l’examen du projet de loi

Avant-propos

Chaque année, plusieurs centaines de milliers d’enfants bénéficient d’une mesure de protection de l’enfance. À la fin de l’année 2024, on dénombre au total 405 500 mesures d’aide sociale à l’enfance, soit une augmentation de 1,6 % en un an. 55 % de ces mesures sont des mesures de placement, ce qui représente 224 700 enfants et adolescents, et 45 % sont des actions éducatives exercées en milieu familial, auprès de 180 800 jeunes, dont certains peuvent aussi bénéficier d’une mesure d’accueil ([2]).

La protection de l’enfance fait face à une crise majeure et structurelle. Le nombre de mesures prononcées au titre de l’aide sociale à l’enfance a été multiplié par 1,5 entre 1998 et 2023 avec une augmentation des dépenses de près de 70 % hors inflation pour les départements ([3]). Plus de 71 % des établissements de la protection de l’enfance peinent à recruter : 30 000 postes seraient ainsi vacants, conduisant à une dégradation sensible de la qualité des accompagnements ([4]). Le système se caractérise par de nombreuses défaillances, qu’il s’agisse de retards dans l’exécution des décisions de placement, d’insuffisances en matière de prévention ou encore de graves manquements et dérives constatées dans certaines prises en charge.

● En droit, la notion d’intérêt de l’enfant s’est imposée très progressivement. La première forme de réglementation relative à la protection de l’enfance est apparue après la Révolution française, en 1793, avec l’instauration d’un « droit au secours », c’est-à-dire d’une obligation pour la nation de protéger les enfants abandonnés. Le concept de protection de l’enfance s’étend avec la loi du 24 juillet 1889 sur la protection judiciaire de l’enfance maltraitée qui, pour la première fois, permet de protéger l’enfant contre ses parents, en prononçant la déchéance de la puissance paternelle. Ces évolutions se poursuivent au XXe siècle mais il faut attendre 1956, pour que l’assistance publique devienne l’aide sociale à l’enfance (ASE) avec pour objectif une meilleure prise en compte de l’intérêt de l’enfant. En 1990, la France ratifie la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE), dont l’article 3 consacre le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant.

L’article L. 112-3 du code de l’action sociale et des familles traduit aujourd’hui ce principe et énonce, parmi les finalités de la protection de l’enfance, la prise en compte des besoins fondamentaux de l’enfant ainsi que la préservation de sa santé, de sa sécurité, de sa moralité et de son éducation, dans le respect de ses droits. Cet article précise également que la protection de l’enfance repose sur un ensemble de dispositifs de repérage des situations préoccupantes et de protection des enfants concernés, mis en œuvre par les départements qui constituent le pivot de la politique de l’aide sociale à l’enfance depuis sa décentralisation ([5]).

Au cours des deux dernières décennies, la protection de l’enfance a fait l’objet de plusieurs réformes. Trois principales lois ont ainsi cherché à améliorer le fonctionnement de la protection de l’enfance : la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance ([6]), la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant ([7]) et la loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants ([8]). En dépit de ces réformes successives, le système de protection de l’enfance continue de subir de très fortes tensions et souffre d’un cadre législatif encore trop peu appliqué.

● Ce constat doit être remis dans la perspective plus large des violences faites aux enfants. Chaque année, ce sont près de 160 000 mineurs qui sont victimes de violences sexuelles ([9]). Au total, plus d’une personne sur dix déclare avoir subi des violences physiques commises par au moins un de ses parents durant l’enfance ([10]). La gravité de la situation est illustrée par le bilan des morts violentes : en 2022, 60 mineurs sont décédés des suites d’un infanticide dans le cadre familial ([11]). Plus récemment, l’affaire Lyhanna, collégienne de 11 ans tuée dans le Gers à la fin du mois de mai 2026, a agi comme un révélateur de l’existence de défaillances de la chaîne de prévention, de protection et de justice malgré des signalements multiples.

● Le 27 mai 2026, le Gouvernement a déposé à l’Assemblée nationale un projet de loi relatif à la protection de l’enfance, après engagement de la procédure accélérée. Ce texte a été renvoyé à une commission spéciale, constituée le 23 juin 2026 et présidée par Mme Perrine Goulet. Mme Nathalie Colin-Oesterlé et Mme Marianne Maximi ont été désignées rapporteures du présent projet de loi.

Le projet de loi initial comporte dix articles, dont la majorité porte sur la réforme de l’aide sociale à l’enfance, à l’exception de ses articles 5 et 6, dont le périmètre est plus étendu. À la suite de l’affaire Lyhanna, une lettre rectificative, enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale le 1er juillet 2026, a été adressée par le Premier ministre afin de compléter le texte de cinq nouveaux articles, en y intégrant notamment plusieurs dispositions visant à réduire le délai dans lequel sont accomplis les premiers actes d’enquête en cas de crime commis sur des enfants, à alourdir les peines en cas de viols en série dont au moins l’une des victimes est mineure, et à améliorer l’information des victimes tout au long de la procédure.

*

Le texte adopté par la commission spéciale comporte trente-deux articles répartis en six titres.

● Le titre Ier s’intitule « Sécuriser et stabiliser le projet de vie de l’enfant protégé ». Il est désormais composé de quatre articles.

L’article 1er, adopté par la commission, limite à un an la durée de la première mesure de placement des enfants de moins de trois ans et à deux ans celle des autres mineurs, tout en prévoyant plusieurs possibilités de renouvellement par décision spécialement motivée du juge. Il apporte également des modifications au placement de longue durée et généralise le projet de vie pour l’ensemble des enfants relevant de l’aide sociale à l’enfance. La commission a introduit un certain nombre de modifications, dont les principales visent à renforcer les garanties procédurales autour du renouvellement de la décision de placement et compléter les dispositions relatives au projet de vie, désormais intégré au projet pour l’enfant.

L’article 1er bis, introduit par la commission, apporte plusieurs précisions quant au délai de mise en œuvre et au contenu du projet pour l’enfant.

L’article 1er ter, également introduit par la commission, vise à mieux prendre en compte l’avis des professionnels du secteur médico-social pour les enfants relevant de l’assistance éducative en situation de handicap.

L’article 2, adopté par la commission, porte sur la situation des très jeunes enfants confiés à l’aide sociale à l’enfance dont les perspectives de retour dans leur famille sont compromises. Il modifie les règles relatives au délaissement parental, prévoit un mécanisme d’accueil des enfants relevant de la protection de l’enfance chez des familles agréées pour l’adoption et instaure la possibilité d’une adoption simple malgré un refus des parents, lorsque celui-ci est considéré comme abusif par le juge. La commission spéciale a renforcé les garanties entourant ces dispositifs, notamment en matière de délaissement parental et d’adoption simple.

● Le titre II vise à favoriser et sécuriser l’accueil à dimension familiale pour les enfants protégés.

L’article 3, adopté par la commission, s’inscrit dans l’objectif de soutenir les placements auprès de tiers digne de confiance ou de personnes assurant un accueil durable et bénévole (ADB). Il étend notamment l’évaluation systématique de la possibilité de confier l’enfant à un tiers digne de confiance dans les cas où le placement judiciaire a été opéré en urgence et prévoit le versement d’une indemnisation aux accueillants durables et bénévoles dans les mêmes conditions que pour les tiers dignes de confiance. La commission spéciale a souhaité renforcer la priorité donnée par le juge aux placements judiciaires auprès de tiers, ainsi que l’obligation d’accompagnement des tiers.

L’article 3 bis, introduit par la commission, prévoit une harmonisation par voie réglementaire du régime applicable aux personnes auxquelles un enfant peut être confié, que ce soit dans le cadre administratif de l’ADB ou judiciaire des tiers dignes de confiance.

L’article 4, adopté par la commission, réforme le cadre applicable aux agréments des assistants familiaux afin de faciliter et diversifier leur recrutement. Il autorise le transfert de la compétence de délivrance des agréments des services de la protection maternelle et infantile (PMI) à d’autres services compétents du département et autorise la délivrance d’agréments sous conditions, notamment en cas d’adaptations du logement ou de restriction à certains profils d’enfants ou de jeunes. Il crée également un régime d’accueil spécifique dit « relais » avec des conditions spécifiques d’agrément, de formation et de rémunération. La commission spéciale en a précisé les modalités d’organisation et a également ouvert le cumul d’un emploi public avec l’exercice de fonctions d’assistant familial.

L’article 4 bis, introduit par la commission, vise à préciser le contenu du référentiel national fixant les critères d’agrément des assistants familiaux de manière à garantir une appréciation globale des aptitudes des candidats pour l’accueil d’un enfant confié à l’aide sociale à l’enfance.

● Le titre III vise à sécuriser les modalités de prise en charge des enfants.

L’article 5, adopté par la commission, étend et renforce le contrôle des antécédents judiciaires à tous les professionnels ou bénévoles exerçant ou évoluant dans un environnement au contact de mineurs. L’examen en commission a toutefois démontré la persistance d’angles morts et la nécessité d’aller plus loin dans l’harmonisation des dispositifs de contrôle de l’honorabilité. Un travail s’est ainsi engagé sous l’égide de la rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé avec les membres de la commission spéciale pour proposer, en vue de l’examen en séance publique, un dispositif unifié, sans porter atteinte à la déclinaison sectorielle des régimes d’incapacités.

L’article 6, adopté par la commission, introduisait initialement une réforme de l’ordonnance de placement provisoire, qui devient ordonnance de sûreté de l’enfant, afin de renforcer la protection des enfants en danger, en particulier dans les hypothèses de danger émanant d’un parent, allégué par l’autre parent. La commission spéciale a adopté un amendement de rédaction globale de l’article 6 déposé par la rapporteure Marianne Maximi et cosigné par la présidente Perrine Goulet, afin confier la délivrance de l’ordonnance de protection de l’enfant au juge aux affaires familiales. Le juge des enfants conserve des prérogatives pour statuer en urgence sur la résidence de l’enfant et pour prononcer des interdictions de contact et de paraître, lorsqu’il est déjà saisi du dossier d’un mineur en assistance éducative. En outre, comme c’était prévu dans le cadre de l’ ordonnance de sûreté de l’enfant, le procureur de la République pourra prononcer en urgence des mesures d’interdiction de contact et de paraître dans certains lieux et attribuer la jouissance du logement familial. Cet article renforce aussi la protection de la victime mineure, qui peut se fonder dessus afin de solliciter la reconnaissance d’une affectation de longue durée.

L’article 6 bis, introduit par la commission, vise à interdire que le lieu de résidence de l’enfant soit fixé, à titre principal ou en alternance, au domicile de l’un de ses parents lorsque celui-ci a commis des violences sur l’autre parent ou l’enfant.

L’article 6 ter, introduit par la commission, modifie la répartition des compétences entre le juge des enfants et le juge aux affaires familiales lorsqu’un enfant bénéficie d’une mesure d’assistance éducative. Il prévoit que le juge des enfants est seul compétent pour fixer les modalités d’exercice de l’autorité parentale ainsi que les droits de visite et d’hébergement des parents pendant toute la durée de la mesure, afin d’assurer une meilleure cohérence du suivi de l’enfant.

L’article 6 quater, introduit par la commission, prévoit la remise au Parlement d’un rapport évaluant la création d’une plateforme nationale sécurisée recensant les capacités d’accueil disponibles pour les mineurs faisant l’objet d’un placement en urgence.

L’article 7, adopté par la commission, réforme le cadre applicable aux structures accueillant des mineurs de l’aide sociale à l’enfance dans un cadre dérogatoire et instaure de règles d’interopérabilité des systèmes d’information.

L’article 7 bis, introduit par la commission, encadre le recours à l’intérim dans les lieux de vie et d’accueil.

L’article 7 ter, introduit par la commission, encadre le recours aux séjours de rupture pour les mineurs et jeunes majeurs pris en charge par l’aide sociale à l’enfance et interdit les séjours de rupture à l’étranger.

● Le titre IV améliore la prise en charge des enfants protégés.

L’article 8, adopté par la commission avec modifications, vise à assouplir les conditions de recueil de l’accord parental pour la mise en place de mesures administratives. Il introduit également une refonte des mesures d’assistance éducative en milieu ouvert dites renforcées ou intensifiées, pouvant inclure un hébergement exceptionnel ou périodique, de manière à permettre leur modulation par le service en charge de leur exécution sans l’intervention du juge. La commission spéciale a cherché à encadrer davantage ces possibilités d’adaptation et prévu l’élaboration par décret d’un référentiel national définissant les conditions minimales d’intensification ou de renforcement des mesures d’assistance éducative en milieu ouvert, ainsi que des aides à domicile.

L’article 8 bis, introduit par la commission, vise à encourager la participation des familles à des conférences familiales dans le cadre d’une mesure de protection de l’enfance.

L’article 9, adopté par la commission, simplifie l’exercice de l’autorité parentale pour les enfants confiés. Il autorise les professionnels de santé à accomplir, certains actes nécessaires à la santé de l’enfant sans accord des titulaires de l’autorité parentale.

L’article 9 bis, introduit par la commission, atténue les conditions du partage d’informations à caractère secret pour les services sociaux, médicaux, éducatifs ou judiciaires qui accompagnent un enfant ou une famille en difficulté afin de faciliter leur collaboration.

L’article 9 ter, introduit par la commission, simplifie les rapports entre les familles d’accueil et les services de l’aide sociale à l’enfance. Il établit une liste limitative des actes non usuels de l’autorité parentale que la personne en charge de l’enfant ne peut accomplir sans en référer au service de l’ASE. Il prévoit en outre qu’à défaut de figurer sur cette liste, tout acte est réputé usuel et peut à ce titre être réalisé sans accord préalable des titulaires de l’autorité parentale.

● Le titre V renforce la prévention et la répression des infractions sur les mineurs.

L’article 10, adopté par la commission, précise le cadre des enquêtes sur les infractions commises au préjudice des mineurs et assure la bonne information de la victime sur ses droits découlant de la procédure.

L’article 11, adopté par la commission, rehausse le quantum de peine encouru pour viol sur mineurs de 15 ans à caractère sériel pour le fixer à la réclusion criminelle à perpétuité.

L’article 11 bis, introduit par la commission, rend possible le cumul, sans limitation de quantum et possibilité de confusion, des peines prononcées pour les crimes et délits de nature sexuelle commis en concours sur un ou plusieurs mineurs de 15 ans.

L’article 11 ter, introduit par la commission, renforce la répression des viols commis sur des mineurs de 15 ans en prévoyant que, lorsque leur auteur est condamné à la réclusion criminelle à perpétuité, la période de sûreté s’applique à l’intégralité de la peine.

L’article 12, adopté par la commission, exclut les auteurs d’infractions sexuelles du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit.

L’article 12 bis, introduit par la commission, prévoit la remise au Parlement d’un rapport sur l’accompagnement des personnes condamnées pour des infractions sexuelles commises sur des mineurs à l’issue de leur peine.

L’article 13, adopté par la commission, vise à instaurer un régime de contrôle administratif, assuré par le préfet, portant sur les accueils de mineurs qui ne relèvent pas des accueils collectifs de mineurs et ne sont donc pas, à l’heure actuelle, couverts par le régime du code de l’action sociale et des familles.

L’article 14 bis, introduit par la commission, cherche à protéger les mineurs des personnes mises en cause pour des faits de violences ou d’atteintes sexuelles mais n’ayant pas encore fait l’objet d’une condamnation ou d’une mesure judiciaire. L’article propose que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur les moyens permettant de détecter ces situations dès le stade du recrutement.

Par ailleurs, l’article 14 autorisant la communication de l’identité des personnes employées ou intervenant dans le cadre d’activités périscolaires aux parents des mineurs accueillis a été rejeté par la commission.

● Le titre VI est consacré à des dispositions relatives à l’outre-mer.

L’article 15, adopté par la commission, étend aux outre-mer les dispositions des articles précédents.

L’article 16, introduit par la commission, propose au Gouvernement d’élaborer, en concertation avec l’assemblée de la Polynésie française, un plan visant à développer l’offre de formation aux métiers de la protection de l’enfance sur le territoire.

Commentaire des articles

TITRE Ier

SÉCURISER ET STABILISER LE PROJET DE VIE

DE L’ENFANT PROTÉGÉ

Chapitre Ier

Réformer la mesure de placement judiciaire

pour sécuriser le parcours des enfants

Article 1er

Évolutions apportées à la mesure de placement judiciaire dans le cadre de l’assistance éducative

I. le droit existant

A. le placement judiciaire des enfants au titre de l’assistance éducative

1. Le cadre juridique du placement judiciaire au titre de l’assistance éducative

● La protection de l’enfance recouvre principalement deux grands types de mesures :

– les mesures administratives, qui sont de la compétence directe du département ([12]) et nécessitent l’accord du ou des parents ou des titulaires de l’autorité parentale (article L. 221-1 du code de l’action sociale et des familles) ;

– les mesures judiciaires, qui relèvent de la compétence du juge des enfants dans le cadre de ses prérogatives d’assistance éducative. Ainsi, aux termes de l’article 375 du code civil, « si la santé, la sécurité, la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation et de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises », le juge peut ordonner des mesures dites d’assistance éducative, à la requête du père, de la mère, de la personne à qui l’enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public. Dans le cas où le ministère public a été avisé par le président du conseil départemental, il s’assure que la situation du mineur correspond aux situations prévues à l’article L. 226-4 du code de l’action sociale et des familles, ce qui permet notamment de s’assurer du respect du principe de subsidiarité entre les mesures administratives et les mesures judiciaires. Le juge peut également se saisir d’office à titre exceptionnel.

● S’il n’est pas possible de maintenir l’enfant dans son milieu actuel ([13]) et que la protection de l’enfant l’exige, en vertu de l’article 375-3 du code civil, le juge des enfants peut décider de le confier :

1° à l’autre parent ;

2° à un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance ;

3° à un service départemental de l’aide sociale à l’enfance (ASE) ;

4° à un service ou un établissement habilité pour l’accueil de mineurs à la journée ou suivant toute autre modalité de prise en charge ;

5° à un service ou un établissement sanitaire ou d’éducation, ordinaire ou spécialisé.

● Le service public départemental de l’ASE est chargé de l’exécution des décisions de placement prises par le juge des enfants sur le fondement du 3° de l’article 375-3 du code civil. À ce titre, les enfants peuvent être confiés auprès d’assistants familiaux ou au sein d’une structure d’accueil collective. L’évolution récente de la répartition des modes de prise en charge témoigne d’un recul de l’accueil par des assistants familiaux, dont la part est passée de 50 % en 2015 à 36 % fin 2023. Corrélativement, l’accueil en établissement est devenu, depuis 2022, le principal mode d’accueil des enfants protégés ([14]).

● Le juge des enfants n’a pas de pouvoir décisionnel sur le lieu de placement mais doit être prévenu en cas de changement de lieu d’accueil (article L. 223-3 du code de l’action sociale et des familles). L’étude d’impact relève toutefois que cette obligation est imparfaitement respectée en pratique.

● Fin 2024, on dénombre 405 500 mesures d’aide sociale à l’enfance, soit une augmentation de 1,6 % en un an. 55 % de ces mesures sont des mesures de placement, ce qui représente 224 700 jeunes. 45 % sont des actions éducatives exercées en milieu familial, auprès de 180 800 jeunes, dont certains peuvent aussi bénéficier d’une mesure d’accueil ([15]). Les mesures de nature judiciaire demeurent prédominantes. Elles représentent environ 70 % des mesures éducatives et 78 % des mesures d’accueil ([16]).

2. L’encadrement en droit des durées des mesures de placement

En droit, la durée d’un placement au titre de l’assistance éducative est encadrée, cette mesure ayant par principe un caractère temporaire.

Ainsi, en vertu du troisième alinéa de l’article 375 du code civil, la décision fixant la durée de la mesure d’assistance éducative ne peut excéder deux ans. Néanmoins, elle peut être renouvelée par décision motivée du juge, sans que le droit ne fixe de limite à ce renouvellement. Ces dispositions figurent dans le code civil depuis 1986 ([17]). La loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant a légèrement ajusté cette règle, en prévoyant que le délai maximum de deux ans s’applique à tout type de mesures, et non pas uniquement au placement dans un service ou dans une institution, comme c’était le cas dans la rédaction antérieure.

En outre, et depuis la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, le quatrième alinéa de l’article 375 du code civil ouvre la possibilité pour le juge de décider d’un placement dit « long » – soit d’une durée supérieure à deux ans, « lorsque les parents présentent des difficultés relationnelles et éducatives graves, sévères et chroniques, évaluées comme telles dans l’état actuel des connaissances, affectant durablement leurs compétences dans l’exercice de leur responsabilité parentale [...] afin de permettre à l’enfant de bénéficier d’une continuité relationnelle, affective et géographique dans son lieu de vie dès lors qu’il est adapté à ses besoins immédiats et à venir ».

Utilisé à bon escient, le placement de longue durée peut ainsi constituer un outil au service de la stabilisation du parcours de l’enfant et éviter les renouvellements multiples ou les audiences parfois délétères pour les enfants.

3. Le rapport sur la situation de l’enfant

a. Le rapport de suivi éducatif

Selon le dernier alinéa de l’article 375 du code civil, un rapport concernant la situation de l’enfant doit être transmis annuellement, ou tous les six mois pour les enfants de moins de 2 ans, au juge des enfants. Comme cela est précisé depuis la loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants, dite loi « Taquet », le rapport comprend notamment un bilan pédiatrique, psychique et social de l’enfant.

Ce rapport s’inscrit dans le cadre plus large du suivi éducatif assuré par les services de l’aide sociale à l’enfance.

En miroir, l’article L. 223-5 du code de l’action sociale et des familles prévoit ainsi les modalités relatives au rapport du suivi éducatif de l’enfant relevant de la protection de l’enfance.

Le service de l’ASE élabore au moins une fois par an, ou, depuis la loi du 14 mars 2016 précitée, tous les six mois pour les enfants âgés de moins de 3 ans, un rapport, après une évaluation pluridisciplinaire, sur la situation de l’enfant accueilli ou faisant l’objet d’une mesure éducative. Des précisions ont été apportées par la loi du 14 mars 2016 sur le contenu du rapport, qui porte notamment sur la santé physique et psychique de l’enfant, son développement, sa scolarité, sa vie sociale ainsi que ses relations avec sa famille et les tiers intervenant dans sa vie. Il doit aussi permettre de vérifier la bonne mise en œuvre du projet pour l’enfant, son adéquation aux besoins de l’enfant, ainsi que, le cas échéant, l’accomplissement des objectifs fixés par la décision de justice. Un référentiel approuvé par décret en Conseil d’État fixe le contenu et les modalités d’élaboration du rapport.

b. Le projet pour l’enfant

Instauré par la loi du 7 mars 2007 précitée et complété au fil des évolutions législatives intervenues depuis lors, le projet pour l’enfant, codifié à l’article L. 223-1-1 du code de l’action sociale et des familles ([18]), est un document devant être établi pour chaque mineur bénéficiant d’une mesure de protection, administrative ou judiciaire, de la protection de l’enfance, dans l’objectif de garantir « son développement physique, psychique, intellectuel et social ». Élaboré sous la responsabilité du président du conseil départemental, en concertation avec les titulaires de l’autorité parentale et le mineur lui-même, il détermine les objectifs et modalités des interventions menées en sa faveur et accompagne l’ensemble de son parcours. Il doit être mis à jour sur la base des rapports de suivi éducatifs et transmis au juge en cas de saisine.

c. La notion de projet de vie de l’enfant

Le projet de vie de l’enfant est une notion qui concerne aujourd’hui les pupilles de l’État. Introduite par l’article 34 de la loi du 14 mars 2016 et codifiée à l’article L. 225-1 du code de l’action sociale et des familles, le projet de vie doit permettre de déterminer les perspectives les plus adaptées à la situation de chaque enfant pupilles. Alors que l’article L. 225-1 prévoyait dans sa rédaction antérieure à la loi du 14 mars 2016 que les pupilles de l’État devaient faire l’objet d’un projet d’adoption dans les meilleurs délais, il renvoie désormais plus largement à l’élaboration d’un projet de vie, lequel peut notamment prendre la forme d’un projet d’adoption, mais également d’autres solutions répondant à l’intérêt de l’enfant (placement long, parrainage, etc.).

Source : article L. 224-4 du code de l’action sociale et des familles.

La loi Taquet a modifié l’article L. 225-1 précité de façon à mieux prendre en compte l’adhésion de l’enfant à son projet de vie. Dans sa rédaction actuelle, le premier alinéa de l’article L. 225-1 dispose ainsi que « les enfants admis à la qualité de pupille de l’État [...] bénéficient, dans les meilleurs délais, d’un bilan médical, psychologique et social, qui fait état de l’éventuelle adhésion de l’enfant à un projet d’adoption, si l’âge et le discernement de l’enfant le permettent. Un projet de vie est ensuite défini par le tuteur avec l’accord du conseil de famille ([19]). Ce projet peut être une adoption, si tel est l’intérêt de l’enfant. »

L’article précise également que le projet de vie s’articule avec le projet pour l’enfant.

B. des durées de placement souvent excessives, malgré des outils juridiques destinés à favoriser la stabilité du parcours de l’enfant

1. Les placements courts fréquemment renouvelés constituent la norme

● Comme le rappelle l’étude d’impact, en pratique, et même si les chiffres manquent pour objectiver l’ampleur du phénomène, beaucoup d’enfants voient leurs mesures de placement renouvelées pour des durées courtes (un an ou deux), parfois toute leur minorité, y compris lorsqu’il n’existe pas de perspective de retour dans la famille, sans qu’un parcours soit pensé sur le long terme. Ces renouvellements s’accompagnent souvent de changement de lieux de placement. Ils sont à l’origine de discontinuités dans le parcours de l’enfant et peuvent constituer un frein à la création de lien affectif et relationnel stables.

Les chiffres de l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE) cités dans l’étude d’impact montrent que, sur une cohorte donnée, seuls 8 % des enfants sujets de l’étude sont restés dans le même lieu de vie pendant toute la durée du placement (contre 23 % au Québec). Une grande majorité (64 %) a connu au moins deux changements.

Par le biais d’une analyse de 536 décisions tirées de 50 dossiers français correspondant au critère principal de dix ans de placement sans réunification de plus de trois mois, l’Observatoire national de la protection de l’enfance montre que les juges privilégient des durées de placement courtes. Hormis les cas de placements effectués dans le cadre d’une ordonnance de placement judiciaire, 51 % des décisions sont d’un an, 26 % de deux ans et 20 % sont inférieures à un an.

durée des mesures de placement judiciaire

comparaison entre la France (FR) et Québec (QC)

● Les renouvellements des mesures de placement interrogent sur le sens même des mesures d’assistance éducative prononcées par le juge, qui sont censées permettre un travail avec la famille et à terme un retour de l’enfant dans son foyer. Ces parcours bien souvent chaotiques sont le reflet d’une prise en charge globalement inadaptée, liée au manque de moyens et à l’accent trop faible mis sur les mesures de prévention.

2. Les mécanismes destinés à favoriser le projet à long terme de l’enfant et la stabilité de son parcours sont d’une efficacité limitée

a. Des outils mis en place...

● Ces difficultés sont aussi le reflet de l’importance historique apportée à la question du maintien du lien familial dans le cadre français de la protection de l’enfance. Le rapport Gouttenoire de 2014 ([20]) l’avait mis en évidence, en soulignant que « les professionnels de l’aide sociale à l’enfance doivent inverser leur regard et leurs pratiques car, pour le moment, ils ont, en priorité, pour mission d’aider au maintien de l’enfant dans sa famille et de soutenir les fonctions parentales ». À partir des années 2000, plusieurs réformes ont cherché, au côté des enjeux du maintien du lien familial, à donner une place de plus en plus importante au principe de l’intérêt supérieur de l’enfant et de la stabilisation de son parcours de vie. Ces objectifs peuvent parfois entrer en contradiction, lorsque le maintien du lien familial n’est pas compatible avec l’intérêt supérieur de l’enfant.

● La volonté de donner une place plus grande à la prise en compte de l’intérêt de l’enfant s’est illustrée à l’occasion de la loi du 14 mars 2016 précitée, avec plusieurs modifications notables :

– l’article L. 221-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit désormais explicitement que l’aide sociale à l’enfance doit « veiller à la stabilité du parcours de l’enfant confié et à l’adaptation du statut » ;

– l’article 29 de la loi du 14 mars 2016 (codifié à l’article L. 227-2-1 du même code) et les mesures prises pour son application ([21]) disposent que « tous les deux ans, le service départemental de l’aide sociale à l’enfance examine l’opportunité de mettre en œuvre d’autres mesures que le placement en assistance éducative pour tout enfant qui lui a été confié [...] depuis deux ans. Pour les enfants de moins de deux ans, cet examen doit avoir lieu chaque année. » Il en informe le juge des enfants qui suit le placement, en présentant les raisons qui l’amènent à retenir ou à exclure les mesures envisageables ;

– la création des commissions d’évaluation de la situation et du statut des enfants confiés (Cessec) ([22]), qui ont pour mission d’examiner la situation des enfants confiés dont les perspectives de retours dans la famille sont éloignées, afin d’évaluer l’adéquation de leur statut juridique à leurs besoins et d’envisager, le cas échéant, des solutions plus pérennes que le renouvellement du placement.

– la mise en place des projets de vie (cf. supra) ;

– des mesures visant à faciliter l’adoption simple ([23]) ;

– la mise en place de la procédure de délaissement parentale ([24]).

b. ... dont l’efficacité demeure limitée

Ces outils, s’ils se développent, restent encore sous-utilisés.

Le projet pour l’enfant (PPE), qui devait constituer le support de cette réflexion pour l’ensemble des enfants relevant de la protection de l’enfance, est loin d’être pleinement effectif. Le PPE demeure encore trop peu appliqué, avec une mise en œuvre disparate en fonction des départements. Toutefois, lorsqu’il est effectivement utilisé comme un véritable outil d’accompagnement et non comme un simple document administratif, ses bénéfices sont largement reconnus, tant pour l’enfant que pour sa famille et les professionnels chargés de son suivi.

Les procédures d’adaptation du statut demeurent assez peu mobilisées. Les commissions d’examen de la situation et du statut des enfants confiés, si elles sont désormais largement déployées, demeurent inégalement mobilisées selon les territoires ([25]). Le projet de vie, qui permet d’envisager des adaptations du statut, ne concerne que les pupilles de l’État.

La possibilité donnée au juge de décider d’un placement long (quatrième alinéa de l’article 375 du code civil), est très peu utilisée. Les placements longs représentent moins de 1 % des décisions étudiées dans une étude de l’Observatoire national de la protection de l’enfance ([26]). L’étude d’impact annexée au projet de loi attribue le faible recours à ce dispositif à son champ d’application limité aux placements en établissement ainsi qu’aux conditions restrictives exigées pour sa mise en œuvre.

II. le dispositIF proposé

L’article 1er a pour objectif de renforcer la stabilité du parcours de l’enfant en réformant les durées et les modalités de placement dans le cadre de l’assistance éducative. Il s’inscrit dans une réflexion plus large visant à rendre plus systématique l’élaboration du projet de vie de l’enfant placé.

A. la réforme des mesures de placement dans le code civil

Le a du 1° du I de l’article remplace le quatrième alinéa de l’article 375 du code civil par six nouveaux alinéas, modifiant le droit relatif aux durées de placement.

1. Le rappel du caractère provisoire du placement à l’ASE et l’adaptation de sa durée en fonction de l’âge des enfants

● Il est ainsi proposé que la mesure de placement à l’aide sociale à l’enfance dans le cadre de l’assistance éducative ne puisse excéder « une durée non renouvelable » d’un an pour les mineurs âgés de moins de 3 ans et de deux ans pour les autres. Il s’agit donc, d’une part, de conforter le caractère provisoire des placements à l’aide sociale à l’enfance, traduisant l’idée qu’un placement à l’aide sociale à l’enfance en institution ne peut constituer un projet de long terme pour l’enfant. D’autre part, l’écriture proposée différencie les durées de placement en fonction de l’âge de l’enfant, avec pour objectif de mieux prendre en compte les enjeux spécifiques liés aux placements des très jeunes enfants.

Il convient enfin de relever que la rédaction proposée par le Gouvernement conserve la règle générale prévoyant que les durées des mesures d’assistance éducative ne peuvent dépasser deux ans. Cette règle demeure applicable à l’ensemble des mesures d’assistance éducative, tandis que le présent dispositif instaure un encadrement spécifique des placements à l’aide sociale à l’enfance prononcés sur le fondement du 3° de l’article 375-3.

Si le principe d’un placement non renouvelable est affirmé, le juge pourra toutefois toujours décider du renouvellement de la mesure, par décision spécialement motivée et pour les mêmes durées, sur l’un des fondements suivants :

1° dans l’attente d’un retour de l’enfant dans son milieu familial, envisagé à court terme ;

2° lorsque l’action éducative menée a été jusqu’alors insuffisante ou qu’aucune autre mesure n’est susceptible de faire cesser une situation de danger pour l’enfant ;

3° lorsqu’une procédure relative au changement de statut de l’enfant est envisagée ou en cours.

2. L’assouplissement du placement de longue durée

Proche de la rédaction en vigueur, une nouvelle rédaction relative au placement de longue durée est proposée (modifications du troisième alinéa de l’article 375 du code civil) : « Lorsque les parents présentent des difficultés relationnelles et éducatives graves, sévères et chroniques, affectant durablement leurs compétences dans l’exercice de leur responsabilité parentale, la mesure d’accueil ordonnée en application des 2° à 5° de l’article 375-3 peut être renouvelée pour une durée supérieure à celles prévues aux alinéas précédents ([27]), afin de permettre à l’enfant de bénéficier d’une continuité relationnelle, affective et géographique dans son lieu de vie dès lors qu’il est adapté à ses besoins immédiats et à venir. Lorsque l’enfant est âgé de plus de treize ans, la mesure de placement peut être renouvelée dans les mêmes conditions pour toute la durée de sa minorité. »

Selon la rédaction proposée dans le projet de loi, le placement de longue durée ne pourrait désormais être décidé qu’à l’occasion du renouvellement de la mesure, alors que le droit en vigueur permet au juge de le prononcer dès la décision initiale de placement. Les autres modifications apportées à cet alinéa visent, en revanche, à assouplir les conditions de recours à ce dispositif et à en favoriser l’utilisation :

– le placement long est élargi aux placements non institutionnels (tiers dignes de confiance, membres de la famille). Cet élargissement du périmètre conduit à rétablir une situation proche de celle qui prévalait avant la loi du 14 mars 2016 précitée ;

– la référence à « l’évaluation en fonction de l’état actuel des connaissances », permettant d’évaluer les difficultés relationnelles et éducatives graves, sévères et chroniques des parents, pouvant justifier un placement long, est supprimée. Selon l’étude d’impact, cette suppression vise à permettre au juge de décider plus facilement de cette forme de placement ;

– il est ajouté des dispositions spécifiques pour les enfants de plus de 13 ans, prévoyant que pour ces derniers, le placement peut être décidé jusqu’à leur majorité.

Le 2° du I de l’article 1er complète l’article 375-7 du code civil, afin que les modifications de lieu de placement du mineur confié à l’ASE pour une durée supérieure à deux ans (placement long), ne fassent plus uniquement l’objet d’une information du juge des enfants, mais nécessitent son accord. Le service départemental devra saisir le juge des enfants d’une demande motivée au moins un mois avant la date de changement envisagée afin que le juge se prononce sur cette modification. Il est prévu qu’en cas d’urgence, le service procède au changement de lieu d’accueil, à charge pour lui de saisir le juge des enfants dans un délai de quarante-huit heures suivant ce changement aux fins de statuer sur cette modification.

Comme le relève l’étude d’impact, cette évolution pourrait entraîner une charge de travail supplémentaire pour les juges des enfants et les greffes lorsqu’elle nécessite la tenue d’une audience. Cet effet pourrait toutefois être compensé par la modification envisagée par voie réglementaire de l’article 1200-1 du code de procédure civile, qui impose actuellement au juge des enfants de tenir une audience tous les trois ans en cas de placement de longue durée. L’étude d’impact fait ainsi état de la volonté gouvernementale de supprimer ces dispositions, au motif qu’elles créent un sentiment d’instabilité chez l’enfant.

B. les modifications apportées concernant le rapport sur la situation de l’enfant

● Le b du 1° du I modifie le dernier alinéa de l’article 375 du code civil, afin que le rapport sur la situation de l’enfant soit transmis tous les six mois pour l’ensemble des enfants de moins de 3 ans – seuls les enfants de moins de 2 ans étant concernés dans la rédaction actuelle de l’article ([28]).

L’article 375 est également complété par un nouvel alinéa, afin qu’à l’issue du délai de la première mesure de placement, lorsque le retour au domicile parental n’est pas préconisé, le rapport éducatif transmis au juge comporte des propositions alternatives au renouvellement de la mesure d’accueil ou, à défaut, de renouvellement de la mesure d’accueil dans les conditions prévues par le code de l’action sociale et des familles.

● Dans le prolongement de ces dispositions, le II de l’article 1er modifie le troisième alinéa de l’article L. 223-5 du code de l’action sociale et des familles, relatif au rapport de suivi de l’enfant, afin d’y introduire la notion de projet de vie de l’enfant et la recherche de solutions alternatives au placement. Il est ainsi prévu qu’à l’issue des durées de la première décision de placement, le rapport comporte « un avis sur les perspectives d’évolution éducative. Lorsque l’évolution des compétences parentales ne permet pas d’envisager le retour de l’enfant auprès de sa famille, le rapport propose un projet de vie faisant état de la recherche de mesures alternatives au renouvellement de la mesure d’accueil auprès de l’aide sociale à l’enfance. » Le rapport se prononce, le cas échéant, sur l’adéquation du statut juridique de l’enfant confié à ses besoins, sur la possibilité de confier l’enfant à un membre de sa famille ou à un tiers digne de confiance, à défaut, sur l’opportunité de renouveler le placement auprès de l’aide sociale à l’enfance. Le rapport doit également se prononcer, le cas échéant, sur la durée du renouvellement de la décision de placement et ses modalités, en examinant prioritairement la possibilité d’un accueil auprès d’un assistant familial ou au sein d’un village d’enfants.

● La rapporteure Marianne Maximi estime que les modifications proposées à l’article 1er réaffirment des principes importants mais qu’elles demeurent très largement insuffisantes pour répondre aux difficultés structurelles de la protection de l’enfance. Les durées de placement excessives résultent en effet avant tout de l’insuffisance des moyens alloués aux juridictions et aux services de l’aide sociale à l’enfance, qui ne leur permettent pas d’assurer un accompagnement de qualité des enfants et des familles et conduisent, de fait, à des parcours souvent chaotiques, contraires à l’intérêt supérieur de l’enfant. En l’absence de moyens supplémentaires, ces modifications législatives ne seront que peu, voire pas suivies d’effets, hormis éventuellement une rédaction différente des rapports de suivi éducatif, encore faut-il que les éducateurs aient le temps nécessaire pour cela.

La rapporteure émet également plusieurs réserves sur certaines dispositions de l’article.

S’agissant de l’assouplissement du régime du placement de longue durée, la rapporteure souscrit au fait que ce dispositif peut, dans certaines situations, contribuer à stabiliser le parcours de l’enfant. Il convient toutefois de rester vigilant à ce que cet outil ne soit pas détourné de son objet pour pallier les difficultés de fonctionnement des juridictions et des services sociaux liées au manque de moyens. En outre, les dispositions spécifiques prévues pour les enfants de plus de 13 ans ne reposent sur aucune justification particulière et apparaissent excessives.

Enfin, si les évolutions apportées au rapport sur la situation de l’enfant, notamment l’introduction de la notion de projet de vie et l’examen plus systématique des mesures alternatives, vont dans le sens d’un meilleur accompagnement des parcours, elles risquent de demeurer sans effet si les services ne disposent pas des moyens humains et financiers nécessaires à leur mise en œuvre. La rapporteure relève par ailleurs que la notion de « compétences parentales », qui figure dans le texte, demeure insuffisamment définie et n’est adossée à aucun référentiel permettant d’en garantir une appréciation homogène par les juridictions et les services sociaux.

III. Les modifications apportées par la commission spéciale

Vingt amendements ont été adoptés à l’article 1er.

● Plusieurs de ces amendements portent sur les critères et conditions de renouvellement de la décision de placement par le juge :

– l’amendement CS57 de Mme Marie-Charlotte Garin et des membres du groupe Écologiste et Social ajoute, parmi les critères susceptibles de justifier le renouvellement de la décision de placement du juge, la prise en compte des liens de fratrie, lorsque leur maintien est conforme à l’intérêt de l’enfant. La rapporteure observe qu’il s’agit là d’un nouveau critère « autonome » pouvant justifier une décision de renouvellement et considère que si le maintien des liens de fratrie constitue un objectif important de la protection de l’enfance lorsqu’il est conforme à l’intérêt de l’enfant, il ne saurait justifier à lui seul le renouvellement d’une mesure de placement. Celui-ci doit demeurer fondé sur la persistance d’une situation de danger et sur les besoins de protection de l’enfant ;

– l’amendement CS221 de Mme Ayda Hadizadeh et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés subordonne le renouvellement de la décision de placement à un réexamen, au moins tous les deux ans, de l’adéquation du statut de l’enfant à ses besoins par la commission d’examen de la situation et du statut des enfants confiés. La rapporteure estime que les difficultés de déploiement de ces commissions sur l’ensemble du territoire, qui traduisent un manque de moyens et de pilotage, ne permettent pas d’en faire un préalable au renouvellement des mesures de placement, cette condition pouvant fragiliser la protection des enfants ;

– l’amendement CS846 de Mme Christine le Nabour et plusieurs de ses collègues du groupe Ensemble pour la République précise que le renouvellement de la décision de placement est prononcé après l’audition du mineur capable de discernement.

● La commission spéciale a adopté l’amendement CS838 de la présidente Perrine Goulet et plusieurs de ses collègues du groupe Les Démocrates, selon lequel le rapport de suivi transmis au juge des enfants fait mention, le cas échéant, des soins reçus par l’enfant dans le cadre d’un centre d’appui à la protection de l’enfance.

● Ont également été retenus les amendements identiques CS14 de Mme Émilie Bonnivard et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine, CS30 de Mme Patricia Lemoine et plusieurs de ses collègues du groupe Ensemble pour la République, CS94 de M. Jérôme End (groupe Droite Républicaine), CS417 de Mme Isabelle Santiago et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, CS475 de Mme Julie Ozenne et des membres du groupe Écologiste et Social, CS518 de Mme Soumya Bourouaha et plusieurs de ses collègues du groupe Gauche Démocrate et Républicaine et CS874 de Mme Charlotte Parmentier-Lecocq (groupe Horizons & Indépendants). Ces amendements suppriment les dispositions de l’article 1er qui soumettent le changement d’un lieu de placement à l’accord préalable du juge des enfants. Les auteurs de ces amendements ont ainsi considéré que cette disposition risquait d’alourdir les procédures dans un contexte de forte augmentation des dossiers et de déplacer vers l’autorité judiciaire des choix qui relèvent de l’organisation de la prise en charge, compétence du département.

● La commission spéciale a voté l’amendement CS825 de la présidente Perrine Goulet et plusieurs de ses collègues du groupe Les Démocrates, qui complète l’article L. 221-2 du code de l’action sociale et des familles, afin de renforcer le cadre juridique de la transmission d’information entre départements. Lorsque le service départemental de l’aide sociale à l’enfance auquel l’enfant est confié entend exécuter la mesure de placement dans un autre département, il en avise le département d’accueil au moins un mois avant la date de changement du lieu d’accueil ou, si ce changement est intervenu en urgence, dans les quinze jours qui suivent l’arrivée de l’enfant.

● La commission spéciale a également adopté plusieurs modifications relatives au projet de vie :

– l’amendement CS476 de Mme Julie Ozenne et les membres du groupe Écologiste et Social complète les dispositions relatives au projet de vie afin que celui-ci soit élaboré à l’issue d’une concertation associant l’ensemble des professionnels concourant à l’accompagnement de l’enfant ainsi que l’enfant lui-même, selon son âge et son degré de maturité ;

– les amendements identiques CS200 de Mme Virginie Dubuy-Muller et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine, CS288 de Mme Constance de Pélichy et plusieurs de ses collègues du groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires, CS509 de Mmes Émilie Bonnivard et Justine Gruet (groupe Droite Républicaine), CS834 de la présidente Perrine Goulet et plusieurs de ses collègues du groupe Les Démocrates et CS875 de Mme Charlotte Parmentier-Lecocq (groupe Horizons & Indépendants) ont été adoptés. Ils visent à intégrer le projet de vie – généralisé à l’ensemble des enfants de l’aide sociale à l’enfance par l’article 1er du projet de loi – au projet pour l’enfant ;

– l’amendement CS158 de M. Christian Baptiste et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés indique que le projet de vie comporte les modalités relatives à la continuité de l’accompagnement sanitaire, psychologique, médico-social et scolaire de l’enfant, en tenant compte des contraintes susceptibles d’affecter durablement son parcours ;

– enfin, l’amendement CS872 de Mmes Parmentier-Lecocq et Ludmann (groupe Horizons & Indépendants) dispose que le projet de vie, pour les enfants âgés de moins de 3 ans, fait également état des actions d’accompagnement à la parentalité proposées et mises en œuvre depuis le début de la mesure d’accueil. L’amendement indique également que les actions comprennent un accompagnement soutenu des titulaires de l’autorité parentale lorsque le maintien ou la restauration des liens familiaux est conforme à l’intérêt de l’enfant. Ces mesures visent à soutenir les compétences parentales, à répondre aux difficultés ayant conduit au placement et, lorsque cela est possible, à préparer les conditions d’un retour de l’enfant auprès de sa famille.

*

Article 1er bis (nouveau)

Renforcement du contenu et du cadre d’élaboration du projet pour l’enfant

Introduit par la commission

L’article 1er bis complète le cadre du projet pour l’enfant en consacrant au niveau législatif le délai de trois mois, actuellement fixé par voie réglementaire, dont dispose le service départemental de l’aide sociale à l’enfance pour élaborer ce document. Il précise que ce document doit comporter une évaluation actualisée des risques pesant sur la sécurité de l’enfant et, dans la mesure du possible, prendre en compte les relations personnelles de l’enfant avec ses parents.

I. le droit existant

● Instauré par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance ([29]), le projet pour l’enfant (PPE) est codifié à l’article L. 223-1-1 du code de l’action sociale et des familles ([30]).

Il s’agit d’un document devant être établi pour chaque mineur bénéficiant d’une mesure de protection, administrative ou judiciaire, de la protection de l’enfance, et qui a vocation à l’accompagner jusqu’à la sortie de son parcours.

Aux termes de l’article L. 223-1-1 du code de l’action sociale et des familles, le projet pour l’enfant doit garantir le « développement physique, psychique, intellectuel et social » de l’enfant.

Construit dans une « approche pluridisciplinaire » et « en cohérence avec les objectifs fixés dans la décision administrative ou judiciaire », le projet pour l’enfant détermine :

– la nature et les objectifs des interventions menées en direction du mineur, de ses parents et de son environnement ;

– leur délai de mise en œuvre ;

– leur durée ;

– le rôle des parents et, le cas échéant, des tiers intervenant auprès du mineur.

● Le président du conseil départemental est le garant du projet pour l’enfant. Ce dernier doit être élaboré en concertation avec les titulaires de l’autorité parentale et le mineur lui-même dans la mesure où son âge et sa maturité le lui permettent (cinquième alinéa de l’article L. 223-1-1 précité). Les tiers impliqués dans la vie de l’enfant, les services départementaux et, le cas échéant, le service ou l’établissement auquel le juge a confié l’enfant doivent être parties à la construction commune de ce projet ([31]). L’article D. 223-12 indique qu’il est élaboré dans un délai de trois mois à compter du début de la mesure de protection ([32]).

Une fois établi, le projet pour l’enfant doit être remis au mineur ainsi qu’à ses représentants légaux. Il est actualisé sur la base des rapports de situation prévues à l’article L. 222-5 du code de l’action sociale et des familles.

● Le projet pour l’enfant demeure très insuffisamment mis en œuvre. Si les bénéfices d’un tel outil d’accompagnement des mineurs sont reconnus par tous les acteurs concernés, il n’en demeure pas moins qu’il est peu appliqué et fait l’objet d’une mise en œuvre hétérogène selon les départements. Selon les chiffres fournis par le Gouvernement ([33]), à partir de soixante-quatre départements ayant répondu à une enquête, seul 16 % déclarent qu’un projet pour l’enfant est établi pour chaque enfant bénéficiant d’une mesure en protection de l’enfance et près d’un département sur deux déclare ne l’élaborent que pour une partie des enfants, avec une priorité mise sur les plus jeunes et les enfants en situation de handicap.

II. Le dispositif proposé

Le présent article résulte de l’adoption de plusieurs amendements par la commission spéciale. Il apporte plusieurs modifications à l’article L. 223-1-1 du code de l’action sociale et des familles.

● En premier lieu, trois amendements identiques CS100 de Mme Anne-Laure Blin et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine, CS502 de Mme Isabelle Santiago et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés et CS528 de M. Yannick Monnet et plusieurs de ses collègues du groupe Gauche Démocrate et Républicaine ont été adoptés. Ils complètent l’article L. 223-1-1 précité afin que le projet pour l’enfant soit mis en place dans un délai de trois mois à compter du début du parcours de l’enfant dans le cadre de la protection de l’enfance. Il s’agit donc de consacrer au niveau législatif une disposition existant déjà au niveau réglementaire.

● En deuxième lieu, l’amendement CS745 de Mme Catherine Ibled (groupe Ensemble pour la République) a également été adopté. Il insère un alinéa après le deuxième alinéa de l’article L. 223-1-1 du code de l’action sociale et des familles, afin que le projet pour l’enfant comporte une évaluation actualisée des risques pesant sur sa sécurité et des mesures mises en œuvre pour les prévenir. L’évaluation doit, le cas échéant, pouvoir être transmise à toute autre structure dans le respect des règles relatives au secret professionnel et au partage d’informations à caractère secret.

● Enfin, l’article 1er bis intègre également à l’article L. 223-1-3 les modifications proposées par l’amendement CS837 de la présidente Perrine Goulet et plusieurs de ses collègues du groupe Les Démocrates, selon lequel le projet pour l’enfant prend en compte les relations personnelles avec ses parents lorsqu’elles existent, lorsque c’est possible et que l’intérêt de l’enfant ne s’y oppose pas. Pour prendre une telle décision, la compétence des parents est évaluée au regard du référentiel national d’évaluation parentale. La rapporteure Marianne Maximi relève toutefois qu’en l’absence d’un tel référentiel, une clarification juridique s’avère nécessaire.

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Article 1er ter (nouveau)

Association des professionnels du secteur médico-social à l’élaboration du rapport transmis au juge des enfants concernant les enfants en situation de handicap

Introduit par la commission

L’article 1er ter complète l’article 375 du code civil en précisant que, lorsque l’enfant est en situation de handicap et bénéficie d’un accompagnement médico-social, les professionnels qui y concourent sont sollicités pour l’élaboration du rapport sur sa situation transmis au juge des enfants dans le cadre de l’assistance éducative.

● En application du dernier alinéa de l’article 375 du code civil, un rapport sur la situation de l’enfant est transmis au juge des enfants chaque année, ou tous les six mois lorsque l’enfant est âgé de moins de 2 ans. Ce rapport comprend des éléments relatifs à la situation pédiatrique, psychique et sociale de l’enfant ([34]).

● Issu de l’adoption de l’amendement CS534 de M. Yannick Monnet et plusieurs de ses collègues membres du groupe Gauche Démocrate et Républicaine, l’article 1er ter complète les dispositions du dernier alinéa de l’article 375 du code civil, en précisant que, lorsque l’enfant est en situation de handicap et bénéficie d’un accompagnement médico-social, les professionnels y concourant sont sollicités pour l’élaboration du rapport transmis au juge. Comme expliqué dans l’exposé sommaire de l’amendement, il s’agit ainsi d’améliorer l’information du juge sur les besoins spécifiques des enfants en situation de handicap en renforçant la coordination avec les professionnels du secteur médico-social.

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Chapitre II

Sécuriser plus rapidement le statut des enfants confiés dont le retour auprès de leurs parents n’est pas envisageable à long terme

Article 2

Évolution des procédures relatives au statut des jeunes enfants placés à l’aide sociale à l’enfance

le droit existant

A. la procédure de délaissement parental

1. Une procédure encadrée par le code civil qui permet à l’enfant d’accéder à la qualité de pupille de l’État

Le délaissement parental constitue l’un des principaux outils juridiques à disposition des services sociaux et de la justice pour permettre à l’enfant durablement délaissé une autre perspective que celle du renouvellement des mesures d’assistance éducative.

● La procédure de déclaration judiciaire de délaissement parental figure dans le code civil. Elle a été introduite par la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant, en remplacement de la procédure de déclaration judiciaire d’abandon, en pratique très peu utilisée. L’introduction de la procédure de délaissement parental avait donc pour objectif d’être plus simple et plus rapide à mettre en œuvre, dans un objectif de sécurisation du parcours de l’enfant. En particulier, contrairement à l’ancienne procédure de déclaration judiciaire d’abandon ([35]), la procédure de délaissement parental ne repose plus sur la nécessité de prouver le « désintérêt manifeste des parents » ou l’absence de « maintien de liens affectifs », identifiés alors comme l’un des principaux freins au développement de la procédure, car trop sujettes à interprétation.

● Selon l’article 381-1 du code civil dans sa rédaction issue de la loi du 14 mars 2016 relative à la protection des enfants, « un enfant est considéré comme délaissé lorsque ses parents n’ont pas entretenu avec lui les relations nécessaires à son éducation ou à son développement pendant l’année qui précède l’introduction de la requête, sans que ces derniers en aient été empêchés par quelque cause que ce soit ».

● L’article 381-2 du même code décrit la procédure applicable pour que le tribunal judiciaire soit en mesure de déclarer le délaissement parental. La demande en déclaration de délaissement parental doit être transmise à l’issue du délai d’un an prévu à l’article 381-1, par l’établissement, la personne ou le service de l’aide sociale à l’enfance (ASE) recueillant l’enfant, après que des mesures appropriées de soutien aux parents aient été proposées. La demande en délaissement parental peut également être formulée par le procureur, d’office ou sur proposition du juge des enfants. Le deuxième alinéa de l’article 381-2 précise que « la simple rétractation du consentement à l’adoption, la demande de nouvelles ou l’intention exprimée mais non suivie d’effet de reprendre l’enfant » ne sont pas suffisantes pour rejeter de plein droit une demande en déclaration de délaissement parental et n’interrompent pas le délai d’un an.

Le délaissement parental ne peut être déclaré dès lors qu’au cours du délai d’un an précédant la requête, un membre de la famille a demandé à assumer la charge de l’enfant et que cela est considéré conforme à l’intérêt de ce dernier (troisième alinéa de l’article 381-2 du code civil). Le délaissement parental peut concerner les deux parents ou un seul d’entre eux. La procédure peut s’appliquer à tout enfant, quel que soit son âge.

En cas de déclaration de délaissement, l’autorité parentale est déléguée à la personne, l’établissement ou le service départemental de l’aide sociale à l’enfance à qui l’enfant a été confié. Quand le délaissement n’est déclaré que pour l’un des deux parents, la délégation emporte partage de l’exercice de l’autorité parentale entre le délégataire et le parent qui n’a pas fait l’objet de cette déclaration, s’il exerce l’autorité parentale.

Comme le prévoit le 6° de l’article L. 224-4 du code de l’action sociale et des familles, les enfants considérés délaissés acquièrent le statut de pupille de l’État ([36]) et peuvent par conséquent être concernés par une adoption ([37]).

Lorsque l’autorité parentale est pleinement déléguée, les parents sont privés de leurs droits, y compris celui de consentir à l’adoption. Le consentement à l’adoption relève alors du conseil de famille, après avis de la personne qui prend soin au quotidien de l’enfant (article 348-2 du code civil).

2. La procédure de délaissement parental se développe mais fait l’objet d’interprétations parfois divergentes

● Comme le souligne l’Observatoire national de la protection de l’enfance dans sa note publiée en 2025 intitulée « Protéger l’enfant sur le long terme », depuis 2016, les procédures visant à modifier le cadre juridique de protection des enfants confiés se sont sensiblement développées. La déclaration judiciaire de délaissement parental fait l’objet d’un recours croissant. Son développement explique la forte hausse de 72 % depuis 2016 du nombre de pupilles de l’État, dont la majorité a connu un parcours de placement avant leur admission ([38]). Ce développement est également à mettre en regard du déploiement progressif des commissions d’examen de la situation et du statut des enfants confiés (Cessec), qui sont en charge, depuis la loi Taquet, d’examiner tous les six mois la situation des enfants de moins de 3 ans pour lesquels une adaptation du statut est envisageable.

● L’étude d’impact met néanmoins en avant des difficultés et divergences d’interprétation par les juridictions des critères permettant de prononcer le délaissement. En particulier, la condition de « ne pas avoir été empêché par quelque chose que ce soit », prévue à l’article 381-1 précité, implique que le juge apprécie la situation concrète des parents et les raisons de leur inaction. Les juridictions exigent un caractère « continu » et « extérieur » de l’empêchement. Ainsi, ne sont pas constitutifs d’un empêchement l’hospitalisation ponctuelle d’un parent, une incarcération, ou l’éloignement géographique du seul fait des parents ([39]).

Concernant les troubles psychiatriques et l’altération des facultés mentales, les analyses varient en fonction des juridictions. Longtemps, les juridictions ont considéré que des troubles psychiatriques graves et durables constituaient une cause d’empêchement faisant obstacle à la caractérisation du délaissement parental. Récemment, au nom de l’intérêt supérieur de l’enfant, la Cour de cassation admet désormais que des troubles psychiques n’excluent pas nécessairement la reconnaissance d’une situation de délaissement lorsque l’absence d’investissement parental se prolonge dans le temps ([40]). Les pratiques sont aujourd’hui variables, comme l’illustrent les deux exemples cités dans l’encadré ci-dessous, issus de l’étude d’impact.

Source : exemples de jurisprudence cités dans l’étude d’impact.

● L’étude du ministère de la justice sur les décisions rendues en 2018 par les tribunaux judiciaires en matière de délaissement parental a montré que les décisions de rejet étaient rares, puisqu’elles ne représentaient que 6 % des décisions rendues.

Moins d’un tiers de ces décisions de rejet (9 cas sur 30) étaient motivées par le caractère prématuré de la demande, l’existence de relations entre le parent et l’enfant ou encore un projet de placement au sein de la famille proche. Dans quelques situations plus rares, le rejet était lié à une carence du conseil départemental n’ayant pas permis aux parents de bénéficier de l’aide nécessaire pour maintenir des relations avec leur enfant. Une faible part des décisions de rejet (5 cas sur 30) était également fondée sur l’intérêt de l’enfant.

Principal motif de rejet, l’empêchement des parents était à l’origine de plus de la moitié des décisions recensées par l’étude, soit 16 cas sur 30 ([41]).

B. le cadre juridique de l’adoption simple et la question du consentement à l’adoption

1. Le cadre juridique de l’adoption simple

Depuis la loi n° 66-500 du 11 juillet 1966 portant réforme de l’adoption, le code civil distingue deux formes d’adoption : l’adoption plénière et l’adoption simple.

À la différence de l’adoption plénière, l’adoption simple ne rompt pas les liens de filiation avec la famille d’origine. Ainsi, en vertu de l’article 360 du code civil, l’enfant adopté garde son lien de filiation avec sa famille d’origine et y conserve ses droits. L’adopté conserve ainsi, en principe, le nom de son ou de ses parents de naissance (article 363 du code civil). En outre, lorsque l’intérêt de l’enfant le justifie, les parents d’origine peuvent bénéficier d’un droit de visite. Le mineur conserve également la possibilité d’entretenir des relations personnelles avec ses ascendants, notamment ses grands-parents, sauf si ces relations sont contraires à son intérêt (article 371-4 du même code). En revanche, le prononcé de l’adoption simple emporte transfert de tous les droits de l’autorité parentale à l’adoptant (article 362 du même code).

Depuis une vingtaine d’années, plusieurs évolutions législatives ont cherché à faciliter le recours à l’adoption simple. Le rapport du groupe de travail « Protection de l’enfance et adoption », présidé par Mme Adeline Gouttenoire ([42]), a plaidé en ce sens, en insistant sur la nécessité de renforcer la sécurité juridique de cette forme d’adoption. La loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant a réformé le régime de l’adoption simple afin de favoriser son développement en levant certains obstacles juridiques, notamment en la rendant irrévocable pendant la minorité de l’adopté, sauf demande du ministère public fondée sur des motifs graves.

Néanmoins, l’adoption simple demeure peu développée dans le cadre de la protection de l’enfance. Aujourd’hui, l’adoption simple a lieu dans la grande majorité des cas dans un cadre intrafamilial. Concernant les pupilles de l’État, en 2023, 21 % d’entre eux, soit 1 093 enfants, ont été confiés à l’adoption, parmi lesquels 21 ont fait l’objet d’une adoption simple ([43]).

2. La question du consentement à l’adoption

● L’adoption d’un enfant mineur, qu’elle soit simple ou plénière, suppose en principe le consentement de ses parents de naissance, dès lors qu’ils disposent de leurs droits d’autorité parentale. Ces règles sont rappelées à l’article 348 du code civil. Ainsi, « lorsque la filiation d’un mineur est établie à l’égard de ses deux parents, l’un et l’autre doivent consentir à l’adoption. Si l’un d’eux est décédé, dans l’impossibilité de manifester sa volonté, ou s’il a perdu ses droits d’autorité parentale, le consentement de l’autre suffit. » Pour être valable, le consentement doit être donné librement après la naissance de l’enfant, sans contrepartie et en pleine connaissance des conséquences de l’adoption. Il est recueilli selon les formes prévues par l’article 348-3 du code civil, généralement par acte notarié, afin de garantir l’information éclairée des parents sur les effets de leur décision.

L’article 348-2 du même code dispose : « Lorsque les parents de l’enfant sont décédés, dans l’impossibilité de manifester leur volonté ou s’ils ont perdu leurs droits d’autorité parentale, le consentement est donné par le conseil de famille ([44]), après avis de la personne qui, en fait, prend soin de l’enfant. Il en est de même lorsque la filiation de l’enfant n’est pas établie. »

● Dans certains cas très limités, l’adoption est possible sans consentement des parents ou des titulaires de l’autorité parentale.

Ainsi, en vertu de l’article 348-7 du code civil, le juge est habilité à passer outre le refus des parents ou du conseil de famille de consentir à l’adoption lorsque ce refus est considéré abusif. Cette appréciation repose notamment sur la constatation d’un désintérêt susceptible de compromettre la santé, la sécurité ou la moralité de l’enfant. La jurisprudence constante de la Cour de cassation subordonne cette qualification au caractère volontaire de ce désintérêt.

L’étude d’impact annexée au projet de loi cite deux exemples de jurisprudence où le refus a pu être considéré comme abusif. Ainsi, a été jugé abusif le refus d’une mère qui, après avoir abandonné son enfant en bas âge et s’en être durablement désintéressée, est à l’origine d’une possible mise en péril de la santé morale et physique de son enfant qui s’est intégré à la famille qui l’a pris en charge depuis plus de cinq ans et l’élève avec affection. De même, les juges ont qualifié d’abusif le refus d’un père qui ne s’était plus manifesté auprès de ses enfants depuis cinq ans, n’avait pas contribué à leur entretien et présentait un état psychique préoccupant, les enfants exprimant une crainte à son égard en raison de son comportement impulsif et imprévisible ([45]).

En dehors de ces cas, le consentement du parent, du tuteur légal ou du conseil de famille est requis. L’enfant âgé de plus de 13 ans doit consentir personnellement à son adoption. Ce consentement demeure révocable jusqu’au prononcé de la décision d’adoption (article 349 du code civil).

C. LA SITUATION particulièrement PRÉOCCUPANTE DES TRÈS JEUNES ENFANTS CONFIÉS À L’ASE

Selon les chiffres de la Drees, au 31 décembre 2024, près de 12 000 enfants de moins de 3 ans étaient confiés à l’aide sociale à l’enfance. Ces très jeunes enfants constituent une population particulièrement vulnérable, et les placements peuvent avoir des conséquences très graves sur leur santé physique et mentale et leur développement affectif, psychique et relationnel, largement documentées par la littérature scientifique. Ces risques sont particulièrement accrus lorsque les enfants en bas âge sont placés en pouponnières, dans le cadre de placement long et sans personnel adéquat. Ces situations ont conduit à la résurgence du syndrome de l’hospitalisme, observé chez plusieurs de ces jeunes enfants.

Dans ce contexte, la rapporteure Marianne Maximi rappelle que le cadre juridique des pouponnières est pourtant resté inchangé pendant plus de cinquante ans, sans règle d’encadrement adéquate. Il a fallu attendre le décret n° 2025-900 du 5 septembre 2025 ([46]) pour que ce cadre juridique soit rénové et que le droit vienne fixer une durée maximale de placement en pouponnière de quatre mois, renouvelable une fois.

Si l’étude d’impact attribue ces situations aux réflexions insuffisantes sur les adaptations du statut de l’enfant, la rapporteure tient à souligner qu’elles traduisent avant tout l’insuffisance des moyens alloués à la protection de l’enfance, qui ne permettent ni de mettre en œuvre des actions de prévention et des prises en charge adaptées aux besoins des familles et des enfants, ni de doter les professionnels du temps et des moyens nécessaires pour évaluer la situation de l’enfant et, le cas échéant, envisager une évolution de son statut.

II. le dispositIF proposé

A. modifier les conditions de recours à la procédure de délaissement parental

Le I de l’article 2 apporte plusieurs modifications à la procédure de délaissement parental prévue dans le code civil, afin d’en faciliter la mise en œuvre.

● Le 1° du I complète l’article 381-1 du code civil par un nouvel alinéa, qui réduit d’un an à six mois le délai nécessaire avant l’introduction de la requête visant à obtenir une déclaration en délaissement parental pour les enfants de moins de 3 ans. Les conditions de constatation du délaissement restent inchangées (absence de relations nécessaires à l’éducation ou au développement de l’enfant, sans empêchement par quelque cause que ce soit, le tribunal devant également s’assurer que des mesures de soutien parental adaptées ont été proposées).

Dans l’étude d’impact annexée au projet de loi, le Gouvernement justifie cette mesure en mettant en avant les risques associés à la non prise en compte des besoins spécifiques des très jeunes enfants, pour lesquels la continuité des liens d’attachement et la stabilité du cadre de vie sont particulièrement essentielles.

● Le 2° du I de l’article fait évoluer la procédure de délaissement telle que décrite à l’article 381-2 du code civil.

L’architecture de l’article est modifiée. Il est désormais introduit un I, qui reprend les dispositions actuelles du premier alinéa de l’article 381-2, en les modifiant marginalement, dans l’objectif d’insister sur l’obligation de proposer des mesures appropriées aux parents avant de pouvoir présenter une demande en délaissement parental. La rédaction proposée est la suivante : « La personne, l’établissement ou le service départemental de l’aide sociale à l’enfance qui a recueilli l’enfant ne peut présenter une demande en déclaration de délaissement parental qu’après que des mesures appropriées de soutien aux parents leur ont été proposées. » Il est également précisé, ce qui n’est pas le cas dans la rédaction actuelle de l’article 381-2, « qu’il en est de même pour la demande qui peut également être présentée par le ministère public agissant d’office ou, le cas échéant, sur proposition du juge des enfants » (a du 2° du I).

La suite de l’article 381-2 constitue désormais un II, qui détaille les règles de la procédure (b du 2° du I) :

– des mesures de coordination sont apportées afin de rendre cohérente la rédaction de l’article avec les modifications apportées à l’article 381-1, prévoyant un délai de six mois pour les enfants de moins de trois ans et d’un an pour les autres ;

– par coordination, la dernière phrase du premier alinéa de l’article 381-2, prévoyant que la demande en délaissement parental peut également émaner du procureur, d’office ou sur proposition du juge des enfants, reprise dans le nouveau I, est supprimée ;

– il est inséré un nouvel alinéa à l’article, selon lequel « l’existence d’une mesure de protection ou d’un trouble psychiatrique durable ne constitue pas, en elle-même, une cause d’empêchement au sens de l’article 381-1 ».

D’après l’étude d’impact, « une telle précision devra conduire les tribunaux judiciaires, d’une part, à devoir motiver en quoi la situation personnelle du parent l’empêche, concrètement, d’entretenir des liens avec l’enfant, sans possibilité de se contenter de viser la seule existence de la mesure de protection, et, d’autre part, lorsque les parents souffrent de troubles psychiatriques durables qui ne leur permettent pas d’entretenir de façon pérenne avec leurs enfants des relations conformes aux besoins de ces derniers, de ne pas retenir qu’il s’agit d’un empêchement qui fait obstacle au prononcé du délaissement ».

Dans son avis rendu sur le projet de loi, le Conseil d’État considère que le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant, qui découle des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ([47]), de la convention du 26 janvier 1990 de New York relative aux droits de l’enfant et de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi que de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ([48]), « justifie que ces mesures puissent être prononcées par le juge, après avoir apprécié l’ensemble de la situation notamment les causes qui ont empêché les parents d’entretenir avec leur enfant des relations nécessaires à son éducation, particulièrement dans les toutes premières années de la vie de l’enfant déterminantes pour son développement, sans qu’il soit porté une atteinte excessive au droit des parents de l’enfant de voir respectée leur vie privée et familiale [...] ».

● La rapporteure Marianne Maximi s’oppose aux modifications que l’article 2 apporte à la procédure de déclaration judiciaire de délaissement parental.

La réduction du délai à l’issue duquel la requête peut être introduite suscite de vives inquiétudes, comme l’a notamment souligné le Conseil national de la protection de l’enfance. Dans le contexte de la crise profonde que traverse la protection de l’enfance, les services ne disposent pas des moyens humains et du temps nécessaires pour mener, en seulement six mois, les démarches permettant d’établir de manière rigoureuse l’existence d’un délaissement parental.

Ce constat est partagé par le Syndicat de la magistrature, qui estime que la réduction des délais ne répond pas aux difficultés actuelles, lesquelles tiennent avant tout à l’insuffisance des moyens et aux lourdeurs des procédures préalables. Elle pourrait même conduire à une augmentation des rejets des demandes de déclaration de délaissement, les départements ne disposant pas toujours des éléments nécessaires pour étayer leur requête.

Dans ces conditions, la réduction des délais risque soit de demeurer largement inopérante, soit de conduire à des décisions particulièrement lourdes de conséquences prises dans des délais incompatibles avec une évaluation approfondie de la situation de l’enfant. Si une réflexion sur une réduction des délais peut être pertinente à terme – le Conseil national de la protection de l’enfance ayant lui-même évoqué, dans un avis récent, un délai de huit mois – elle ne peut être envisagée qu’à la condition de renforcer au préalable les moyens de la protection de l’enfance.

● La rapporteure est également défavorable à la précision selon laquelle un trouble psychiatrique durable ne peut constituer une cause d’empêchement. Dans un contexte de dégradation préoccupante des moyens consacrés à la psychiatrie, elle estime que cette disposition est susceptible d’emporter des conséquences importantes pour les parents concernés. Plusieurs acteurs, parmi lesquels l’Union syndicale des magistrats et le Comité de vigilance des anciens enfants placés, ont d’ailleurs exprimé leurs inquiétudes à son égard.

B. les modifications apportées dans le code de l’action sociale et des familles relatives à la suppléance parentale par des familles agréées pour l’adoption

Le II de l’article 2 complète le code de l’action sociale et des familles par deux nouveaux articles.

Un nouvel article L. 221-2-7 rend obligatoire, pour les enfants de moins de 3 ans confiés depuis au moins six mois à l’aide sociale à l’enfance, l’établissement d’un bilan médical, psychologique et social, qui fait état, après évaluation des compétences parentales, des perspectives de retour au domicile parental dans le délai prévu au quatrième alinéa de l’article 375 du code civil, soit un an, selon les modifications prévues à l’article 1er du présent projet de loi. Si le retour au domicile parental n’est pas envisageable à l’issue de ce délai, un projet de vie de l’enfant (tel que prévu à l’article L. 223-5 du code de l’action sociale et des familles, conformément à l’article 1er du présent projet de loi) est établi. Il s’articule avec le projet pour l’enfant ([49]) et prend en considération les éléments d’observation relatifs au développement psychique et relationnel de l’enfant, au regard de son inscription possible dans un projet d’adoption. Cet article vise ainsi à instituer une évaluation pluridisciplinaire précoce et systématique des enfants de moins de trois ans confiés à l’aide sociale à l’enfance, afin d’apprécier les perspectives de retour au domicile parental.

Un nouvel article L. 221-2-8 est également ajouté dans le code de l’action sociale et des familles. Il dispose que lorsque le projet de vie de l’enfant de moins de 3 ans qui se trouve dans l’une des situations visées à l’article 381-1 du code civil (délaissement parental) ou dont les parents présentent des difficultés relationnelles et éducatives graves, sévères et chroniques ([50]), affectant durablement leurs compétences dans l’exercice de leur responsabilité parentale est celui d’une adoption, le président du conseil départemental peut décider, si tel est l’intérêt de l’enfant et après avoir recueilli l’avis de la commission d’examen de la situation et du statut des enfants confiés et l’accord du juge des enfants, de le confier à une famille agréée pour l’adoption dans le cadre d’un accueil de suppléance parentale.

L’article précise que le président du conseil départemental peut faire appel à des associations pour identifier, parmi les personnes agréées en vue de l’adoption qu’elles accompagnent, des candidats susceptibles d’accueillir des enfants dans le cadre d’un accueil de suppléance parentale. Le service de l’aide sociale à l’enfance informe, accompagne et contrôle la famille ou les personnes à qui il confie l’enfant. L’accueil de suppléance parentale prend fin au jour du prononcé de l’adoption ou, à tout moment avant ce prononcé, sur décision du juge des enfants ou du président du conseil départemental agissant d’office.

● La rapporteure Marianne Maximi est défavorable aux évolutions envisagées en matière de suppléance parentale, qui suscitent les réserves de la quasi-totalité des acteurs entendus. Ce dispositif risque de créer de nouvelles ruptures et une importante insécurité juridique pour l’ensemble des parties concernées.

Le Conseil national de l’adoption alerte ainsi sur le risque de multiplication des procédures contentieuses, susceptibles de fragiliser tant les familles d’origine que les candidats à l’adoption. Le Comité de vigilance des anciens enfants placés souligne, quant à lui, que si la suppléance parentale ne constitue pas une adoption, elle peut être vécue psychiquement et affectivement par l’enfant comme une « pré-adoption ». En cas d’échec de la procédure, l’enfant serait alors exposé à une nouvelle rupture, contraire à son intérêt supérieur.

C. les modifications apportées au code civil relatives à l’adoption simple

Le III de l’article 2 complète l’article 348-7 du code civil par un nouvel alinéa, prévoyant que le tribunal peut également prononcer l’adoption simple de l’enfant confié depuis plus d’un an au service départemental de l’aide sociale à l’enfance pour garantir sa santé, sa sécurité ou sa moralité, les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social, en cas de refus abusif des parents de consentir à l’adoption, lorsque ceux-ci présentent des difficultés relationnelles et éducatives graves, sévères et chroniques, affectant durablement leurs compétences dans l’exercice de leur responsabilité parentale. Sont donc concernés les enfants qui ne peuvent ni revenir dans leur milieu familial, ni être pris en charge par des proches.

Il s’agit ainsi de favoriser l’adoption de l’enfant confié à l’aide sociale depuis plus d’un an. Dans les réponses écrites fournies aux rapporteures, l’administration a précisé l’objectif poursuivi : « En l’état du droit positif, un enfant confié qui n’a aucune perspective de retour au domicile familial car ses parents sont durablement dépourvus des capacités parentales pour répondre effectivement à ses besoins, mais dont les parents ne se désintéressent pour autant pas de lui ne pourra pas faire l’objet d’une adoption puisque la condition du désintérêt n’est pas remplie. Il en résulte que les services de l’aide sociale ne travaillent pas la question de l’adoption simple pour ces enfants, qui ne sont pas en situation de délaissement mais qui pourtant ne pourront jamais retourner auprès de leurs parents, alors que dans ces situations, il est évident que l’intérêt de l’enfant n’est pas d’être maintenu placé. Le projet de loi propose donc de remédier à cette situation qui n’est pas couverte par la loi à ce jour en permettant l’adoption simple de l’enfant en cas de refus abusif de ses parents d’y consentir ».

● La rapporteure Marianne Maximi considère que le développement de l’adoption simple constitue un objectif pertinent, susceptible de répondre aux besoins de certains enfants. Elle est toutefois défavorable aux dispositions proposées, qui paraissent contradictoires avec la logique même de l’adoption simple, fondée sur le maintien des liens avec la famille d’origine. Elle relève en outre que la notion de « refus abusif », au cœur du dispositif, n’est pas définie, ce qui est susceptible de placer le juge face à des situations particulièrement délicates à apprécier.

En outre, la rapporteure souligne que, si le Conseil d’État a estimé que cette disposition ne portait pas une atteinte excessive au droit au respect de la vie privée et familiale garanti par la Cour européenne des droits de l’homme, dès lors qu’elle est justifiée par l’intérêt supérieur de l’enfant et que l’adoption simple ne rompt pas les liens avec la famille d’origine, elle n’en demeure pas moins proche des limites fixées par la jurisprudence de la Cour.

● En conclusion, sur la philosophie générale de l’article 2, la rapporteure partage sur le plan théorique l’idée selon laquelle il est nécessaire de faire évoluer le statut juridique de certains enfants protégés et de réinterroger le principe du maintien des liens familiaux lorsque celui-ci n’est plus conforme à l’intérêt supérieur de l’enfant. Mais elle estime que ces évolutions ne pourront être mises en œuvre dans des conditions satisfaisantes et seront même dangereuses sans un renforcement significatif des moyens consacrés à la protection de l’enfance.

III. les modifications apportées par la commission spéciale

La commission a adopté vingt et un amendements qui modifient l’article 2.

● Plusieurs de ces modifications portent sur la procédure de délaissement parental :

L’amendement CS491 de Mme Isabelle Santiago et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés complète les dispositions relatives au délaissement, afin que les mesures appropriées proposées aux parents avant l’introduction de la requête comprennent notamment des mesures d’accompagnement en économie sociale et familiale ;

– l’amendement CS868 de Mme Charlotte Parmentier-Lecocq et plusieurs de ses collègues du groupe Horizons & Indépendants précise que les mesures appropriées proposées aux parents avant l’introduction de la requête doivent être adaptées aux besoins spécifiques des titulaires de l’autorité parentale en situation de handicap ;

– l’amendement CS247 de Mme Ayda Hadizadeh et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés supprime les modifications procédurales apportées à l’article 381-2 du code civil, qui tiraient les conséquences de la réduction du délai à compter duquel la procédure de délaissement parental peut être engagée. Néanmoins, les modifications apportées à l’article 381-1 du même code ayant été maintenues, cette suppression introduit un défaut de coordination entre les deux dispositions ;

– la commission a également adopté l’amendement CS950 de la rapporteure Marianne Maximi. Cet amendement supprime les dispositions de l’article 2 prévoyant qu’une mesure de protection juridique ou un trouble psychiatrique ne peuvent, à eux seuls, constituer une cause d’empêchement faisant obstacle à la mise en œuvre de la procédure de délaissement parental. La rapporteure estime que, dans un contexte de dégradation préoccupante des moyens consacrés à la psychiatrie, cette disposition est susceptible d’emporter des conséquences graves pour les parents concernés ;

– l’amendement CS246 de Mme Ayda Hadizadeh et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés dispense l’enfant de l’obligation alimentaire à l’égard du parent à l’endroit duquel le délaissement parental a été judiciairement déclaré, sauf disposition contraire spécialement motivée par le juge.

● Un certain nombre d’amendements adoptés portent sur le bilan médical, psychologique et social pour les enfants de moins de trois ans confiés à l’aide sociale à l’enfance, introduit au II de l’article 2 :

– l’amendement CS847 de Mme Christine Le Nabour et plusieurs de ses collègues du groupe Ensemble pour la République indique que le bilan comprend le repérage des troubles du neurodéveloppement et des situations de handicap ;

– deux amendements identiques CS386 de Mme Constance de Pélichy et plusieurs de ses collègues du groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires et CS489 de Mme Isabelle Santiago et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés apportent des précisions sur les modalités d’évaluation des compétences parentales, dont le contenu et les modalités sont renvoyés à un décret ;

– les commissaires ont également voté l’intégration de ce nouveau bilan au sein du projet pour l’enfant, avec les amendements identiques CS113 de Mme Anne-Laure Blin, CS201 de Mme Virginie Duby-Muller, CS510 de Mme Émilie Bonnivard, cosignés par plusieurs membres du groupe Droite Républicaine, CS384 de Mme Constance de Pélichy et plusieurs de ses collègues du groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires, CS835 de la présidente Perrine Goulet et plusieurs de ses collègues du groupe Les Démocrates et CS876 de Mme Charlotte Parmentier-Lecocq (groupe Horizons & Indépendants) ;

– l’amendement CS72 de Mme Martin (Alpes-Maritimes) et plusieurs de ses collègues du groupe Droite républicaine apporte des précisions concernant le renouvellement du bilan de santé, en faisant référence au bilan de santé et de prévention déjà existant.

● Enfin, une autre série d’amendements adoptés modifie les dispositions du texte relatives à l’adoption simple :

– l’amendement CS248 de Mme Ayda Hadizadeh et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés subordonne la prononciation de l’adoption simple par le tribunal à un avis préalable de la commission d’examen de la situation et du statut des enfants confiés ;

– les commissaires ont également apporté une clarification rédactionnelle visant à préciser que le refus abusif ne doit pas être présumé et relève de l’appréciation du tribunal, avec l’adoption des amendements identiques CS22 de Mme Émilie Bonnivard et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine, CS335 de M. Arnaud Bonnet et des membres du groupe Écologiste et Social, CS388 de Mme Constance de Pélichy et plusieurs de ses collègues du groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires, CS554 de Mme Soumya Bourouaha et plusieurs de ses collègues du groupe Gauche Démocratique et Républicaine et CS802 de Mme Prisca Thevenot et plusieurs de ses collègues du groupe Ensemble pour la République.

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TITRE II

FAVORISER ET SÉCURISER L’ACCUEIL

À DIMENSION FAMILIALE

Chapitre Ier

Favoriser le recours aux tiers dignes de confiance

et à l’accueil durable et bénévole

Article 3

Rendre obligatoire la recherche d’un tiers de confiance dans le cadre d’un placement en urgence et le versement d’une indemnité d’entretien de l’enfant aux personnes assurant un accueil durable et bénévole

le droit existant

A. L’accueil de l’enfant par un tiers demeure peu répandu en dépit de la primauté donnée à ce mode d’accueil par le législateur

1. Les modalités de placement de l’enfant par le juge en application de l’article 375-3 du code civil

● En application de l’article 375-3 du code civil, lorsque le maintien du mineur dans son milieu actuel n’est pas possible ([51]) et si la protection de l’enfant l’exige, le juge des enfants peut décider de le confier, par ordre prioritaire :

1° à l’autre parent ;

2° à un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance ;

3° à un service départemental de l’aide sociale à l’enfance (ASE) ([52]) ;

4° à un service ou à un établissement habilité pour l’accueil de mineurs à la journée ou suivant toute autre modalité de prise en charge ;

5° à un service ou à un établissement sanitaire ou d’éducation, ordinaire ou spécialisé.

répartition des enfants accueillis à l’aide sociale à l’enfance

selon le type de décision au 31 décembre (1994-2023)

L’article 375-5 du code civil prévoit en outre la possibilité d’un placement provisoire d’urgence pouvant relever d’une décision du juge des enfants ou du procureur de la République.

● Dans la majorité des cas, le juge des enfants confie l’enfant au service départemental de l’aide sociale à l’enfance, lequel décide des modalités de ce placement, au sein d’un établissement ou d’une famille d’accueil – auprès d’assistants familiaux – essentiellement. D’après les données de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, au 31 décembre 2023, les enfants confiés auprès du département représentent 64 % des mesures de placement, qu’elles soient judiciaires ou administratives.

2. Un cadre juridique renforcé en faveur d’un membre de la famille ou du tiers de confiance depuis la loi « Taquet » de 2022

● Le placement auprès d’un membre de la famille ou d’un tiers digne de confiance a été fortement encouragé depuis quelques années par les pouvoirs publics et le législateur dans le cadre notamment de la loi « Taquet » ([53]).

À la différence des assistants familiaux, le tiers digne de confiance n’est pas un professionnel ; il est identifié comme tel en raison des liens qu’il entretient de manière préexistante avec l’enfant qui lui est confié. Ce mode d’accueil est aujourd’hui considéré comme plus favorable au bien-être de l’enfant. Les lignes directrices relatives à la protection de remplacement pour les enfants, adoptées par l’Assemblée générale des Nations unies le 20 novembre 2009 ([54]), recommandent à ce titre de limiter les placements en institution et de privilégier les formes de prise en charge qui se rapprochent le plus d’un cadre familial (famille élargie, accueil familial, autres formes familiales) identifié comme plus adapté aux besoins de l’enfant, notamment les plus jeunes.

● L’article 1er de la loi précitée a modifié en ce sens l’article 175-3 du code civil de manière à prévoir un examen en lien avec les services sociaux concernés de la possibilité de confier l’enfant à un membre de la famille ou à un tiers digne de confiance préalablement à la décision de placement du juge et « après audition de l’enfant lorsque ce dernier est capable de discernement ». Cet examen doit être réalisé systématiquement ; il est toutefois prévu une exception dans les situations de placement en urgence. La loi ne précise pas à ce titre que la recherche peut ou doit être réalisée après l’accueil en urgence.

Le décret du 28 août 2023 pris en application de la loi « Taquet » ([55]) a en outre renforcé le droit du tiers de confiance à une aide financière du département au titre des dépenses d’entretien, d’éducation et de conduite de l’enfant ([56]). L’article D. 221-24-4 prévoit désormais explicitement le droit du membre de la famille ou du tiers digne de confiance à une allocation et précise que la fixation de son montant et de ses modalités de versement par le conseil départemental intervient dès notification par le juge de la décision de placement. En pratique, l’allocation est aujourd’hui déterminée par les départements sur le modèle de l’indemnité d’entretien existante pour les assistants familiaux et dont le montant est prévu à l’article D. 423-22 du code de l’action sociale et des familles. En référence à cet article, ce montant ne peut être inférieur à 3,5 fois le minimum légal garanti mentionné à l’article L. 3231-12 du code du travail – soit au 1er janvier 2026, 14,77 euros par jour – et peut être modulé en fonction de l’âge de l’enfant.

Les tiers dignes de confiance peuvent également bénéficier des allocations familiales dues au titre de l’enfant pris en charge sous certaines conditions ([57]).

Le décret susmentionné prévoit également des modalités d’information et d’accompagnement du tiers de confiance par le service de l’aide sociale à l’enfance. Cet accompagnement prend notamment la forme d’entretiens et de visites au domicile assurées par un référent spécialement désigné. L’accueil de l’enfant par un tiers digne de confiance doit également faire l’objet d’évaluations régulières ([58]).

3. Moins de 8 % des enfants accueillis à l’aide sociale à l’enfance le sont auprès d’un autre membre de la famille ou d’un tiers de confiance

● En dépit du renforcement du cadre réglementaire applicable, le placement auprès d’un membre de la famille ou d’un tiers digne de confiance demeure résiduel. Au 31 décembre 2023, les enfants placés auprès d’un tiers digne de confiance représentent 7,24 % des enfants accueillis à l’ASE, soit 14 763 enfants contre 203 905 enfants placés dans un établissement de l’ASE ou un service d’accueil familial (assistants familiaux).

Depuis 2022, l’accueil en établissement constitue la modalité d’accueil la plus fréquente (41 % des enfants confiés à l’ASE au 31 décembre 2023) devant l’accueil chez des assistantes familiales (36 %). La primauté de l’accueil institutionnel constitue une spécificité française ; de nombreux pays privilégiant l’accueil à dimension familiale. À titre illustratif, l’étude d’impact du présent projet de loi mentionne le cas du Canada où, d’après des données de l’agence nationale de santé publique du pays, 84,3 % des enfants pris en charge hors de leur foyer vivent dans un milieu familial.

Pour expliquer le faible recours aux tiers dignes de confiance en France, les acteurs du secteur pointent des problèmes de disponibilité et d’identification des personnes volontaires, d’adaptation des configurations familiales, mais également des complexités de parcours, en matière notamment de transfert des droits. Le syndicat de la magistrature soulève plus précisément parmi les obstacles récurrents rencontrés par les magistrats : le manque de temps des professionnels, notamment des cellules de recueil des informations préoccupantes (Crip), pour évaluer pleinement les ressources familiales ; la faiblesse du montant de l’allocation d’entretien ; des évaluations démontrant des conditions d’accueil et un contexte global conflictuel rendant cet accueil insuffisamment protecteur pour les enfants, ainsi que l’absence d’accompagnement suffisant et global des tiers de confiance dans le cadre de ces placements ([59]).

À titre d’exemple, alors que l’article 375-7 du code civil prévoit, concernant le placement chez un membre de la famille ou chez un tiers digne de confiance, la possibilité pour le ou la juge des enfants de « charger le service de l’aide sociale à l’enfance ou le service chargé de la mesure mentionnée à l’article 375-2 d’accompagner l’exercice de ce droit de visite », il est fréquent que les services en charge des mesures d’assistance éducative en milieu ouvert (AEMO) et de l’aide sociale à l’enfance refusent de médiatiser les rencontres entre les parents et les enfants dans ce type de placement. Cette absence de possibilité de médiatisation constitue un frein important au prononcé de ce mode d’accueil. Les départements ayant fait le choix de créer des dispositifs spécifiques d’accompagnement des tiers dignes de confiance demeurent plus généralement à ce jour exceptionnels.

B. L’accueil durable et bénévole sur décision administrative bénéficIe d’un régime moins favorable que le tiers de confiance

● La protection de l’enfance repose sur deux types de mesures : des mesures administratives prises par le service départemental de l’aide sociale à l’enfance avec l’accord des parents d’une part ; des mesures judiciaires dites d’assistance éducative qui relèvent de la compétence du juge des enfants d’autre part (voir supra) ([60]).

Dans le cadre d’une mesure administrative – c’est-à-dire hors décision de placement judiciaire –, le département a également la possibilité depuis la loi de 2016 ([61]), de confier un enfant pris en charge par l’ASE à un tiers recherché dans son environnement ou bénévole. Cet accueil dit durable et bénévole est défini à l’article L. 221-2-1 du code de l’action sociale et des familles.

Ses modalités de mise en œuvre ont été précisées par un décret du 10 octobre 2016 et codifiées aux articles D. 221-16 à D. 221-24 du même code. Préalablement à la décision de confier l’enfant au tiers, le service départemental de l’aide sociale à l’enfance procède à une évaluation de la situation de l’enfant de manière à s’assurer que cette modalité d’accueil est conforme à son intérêt. Le tiers est recherché dans l’environnement de l’enfant, parmi des personnes qu’il connaît déjà ou des personnes susceptibles de l’accueillir durablement et de répondre à ses besoins. Une évaluation de la situation du tiers est également réalisée impliquant au moins un entretien à domicile, ainsi qu’un contrôle des antécédents judiciaires du tiers, ainsi que des majeurs vivant à son domicile ([62]).

Enfin, s’agissant d’une prise en charge administrative et non judiciaire, l’accord écrit des parents titulaires de l’exercice de l’autorité parentale est nécessaire à la mise en place de l’accueil durable et bénévole en application de l’article L. 223-2 du code de l’action sociale et des familles ([63]).

● Cette modalité d’accueil demeure encore peu répandue. D’après les données de la Drees, seulement 1 019 enfants bénéficiaient ainsi d’un accueil durable et bénévole au 31 décembre 2023.

Elle tend à s’inscrire toutefois en progression ; le nombre d’enfants concernés étant passé de 373 à 1 080 entre 2018 et 2024 d’après les données renseignées dans l’étude d’impact du présent projet de loi.

II. Le dispositif PROPOSÉ

A. Systématiser la recherche et l’évaluation du tiers digne de confiance dans le cadre d’un placement en urgence

● Le I de l’article 3 du projet de loi vise à rendre obligatoire la recherche et l’évaluation de tiers dignes de confiance dans le cadre d’un accueil en urgence.

Il complète le septième alinéa de l’article 375-3 du code civil, introduit par la loi « Taquet » (voir supra) de manière à préciser que, dans le cas où la décision de placement a été prise en urgence, l’évaluation de la possibilité d’un accueil par un membre de la famille ou par un tiers digne de confiance est effectuée et transmise au juge des enfants dans un délai de trois mois à compter de la date de la décision de placement.

La disposition améliore la loi en vigueur depuis 2022 en systématisant la recherche et l’évaluation de tiers de confiance dans les cas où l’urgence n’a pas permis d’effectuer les démarches préalablement à la décision de placement du juge.

B. garantir le versement d’une indemnité aux personnes assurant un accueil durable et BÉNÉVOLE

● Le II vise à étendre l’indemnisation versée aux tiers dignes de confiance aux personnes exerçant de l’accueil durable et bénévole (ADB).

Il complète l’article L. 221-2-1 du code de l’action sociale et des familles relatif à l’ADB de manière à prévoir le versement au tiers concerné, par le président du conseil départemental, d’une « indemnité d’entretien, d’éducation et de conduite » dans des conditions fixées par décret.

Au sein du chapitre consacré aux dispositions financières relatives à l’aide sociale à l’enfance, il est également inséré un nouvel article L. 228-3-1 visant à préciser que l’indemnité susmentionnée est à la charge du département ayant confié l’enfant au tiers.

La disposition concourt au respect du principe d’égalité devant la loi. Elle vise en effet à aligner le régime applicable aux tiers à qui peuvent être confiés un enfant, qu’il s’agisse d’une mesure de placement de nature judiciaire ou administrative. Dans ces deux régimes, les tiers bénévoles à qui les enfants sont confiés, ainsi que les enfants concernés se situent dans une situation similaire qui justifie des conditions d’indemnisation équivalentes. En outre, l’obligation légale d’indemniser les accueillants durables et bénévoles vise également à garantir des conditions d’accueil et de traitement des enfants concernés homogènes sur l’ensemble du territoire ; certains départements ayant pris l’initiative d’indemniser les tiers dans le cadre d’un ADB tandis que d’autres ne versent à ce jour aucune indemnisation.

La mesure vise plus généralement à favoriser l’accueil d’enfants confiés à l’ASE par des familles bénévoles en sécurisant leur prise en charge au niveau matériel et financier. L’étude d’impact du présent projet de loi souligne tout particulièrement le frein que peut constituer l’absence de rémunération pour des familles modestes pourtant volontaires pour assumer la charge d’un enfant. En outre, pour des assistants familiaux approchant de la retraite qui souhaitent conserver la charge de l’enfant qu’ils accueillent, une indemnisation garantie dans le cadre du régime de l’ADB apparaît de nature à favoriser la continuité des parcours de prise en charge pour les enfants concernés en limitant les ruptures de liens et les changements de lieux d’accueil.

● Enfin, le III prévoit une compensation financière des charges correspondantes dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales et conformément à l’article 72-2 de la Constitution, qui impose à l’État de compenser une charge nouvelle pour les collectivités territoriales.

L’étude d’impact du présent projet de loi évalue la dépense supplémentaire entre 5,49 millions d’euros et 6,1 millions d’euros par an pour un peu plus de 1 000 enfants accueillis. Elle souligne toutefois les économies potentielles associées au développement de l’accueil durable et bénévole pour les départements dans les cas où cet accueil familial se substituerait à des accueils en établissement significativement plus coûteux ([64]).

III. Les modifications apportées par la commission spéciale

● La commission spéciale a adopté l’amendement CS951 de la rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé visant à renforcer expressément à l’article 375-3 du code civil l’ordre de priorité entre les modes d’accueil de l’enfant que le juge doit considérer dans ses décisions de placement. La rédaction adoptée affirme le principe selon lequel le juge confie en priorité l’enfant, chaque fois que son intérêt et sa protection le permettent, à l’autre parent, puis à un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance ; avant d’envisager un placement en établissement qui doit demeurer une solution exceptionnelle et subsidiaire dès lors que les solutions précédentes ont été écartées.

● Les conditions dans lesquelles la possibilité de confier l’enfant à un tiers digne de confiance est évaluée dans le cadre d’un placement en urgence, comme le prévoit le projet de loi initial, ont été précisées par plusieurs amendements :

– l’amendement CS803 de Mme Prisca Thevenot et plusieurs de ses collègues du groupe Ensemble pour la République, ayant reçu un avis défavorable de la rapporteure, prévoit une convocation d’office des parties par le juge des enfants dans un délai de quinze jours à compter de l’expiration d’un délai de trois mois pour la transmission de l’évaluation des conditions d’accueil par un tiers. Cette mention vise à prévenir les statu quo pour l’enfant lorsque les délais de transmission des évaluations ne sont pas respectés ;

– ce même amendement apporte des précisions sur le contenu de l’évaluation, qui doit notamment porter sur « les conditions matérielles d’accueil, les liens avec l’enfant et les antécédents judiciaires du tiers et des membres majeurs de son foyer » ;

– l’amendement CS250 de Mme Ayda Hadizadeh et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés prévoit la transmission systématique de l’évaluation à l’avocat de l’enfant. Cette disposition s’inscrit dans le prolongement d’une proposition de loi récemment adoptée en seconde lecture par l’Assemblée nationale visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d’un avocat dans le cadre d’une mesure d’assistance éducative et de protection de l’enfance ([65]) ;

– l’amendement CS251 des mêmes auteurs, ayant reçu un avis défavorable de la rapporteure, prévoit, enfin, une saisine du juge des enfants sans délai par le service compétent pour examiner l’opportunité de modifier le lieu d’accueil de l’enfant « lorsque l’évaluation fait apparaître que la situation d’accueil ne permet pas de préserver ou de construire des liens d’attachement stables et sécurisants pour l’enfant ». Le juge peut déterminer dans ce cadre les modalités d’une transition progressive vers une autre lieu d’accueil, dans le respect de l’intérêt de l’enfant.

● La commission spéciale a souhaité renforcer les modalités d’accompagnement des tiers dignes de confiance. Bien que récemment précisées par le décret n° 2023-826 du 28 août 2023 pris en application de la loi « Taquet », celles-ci demeurent à ce jour insuffisantes. Or, le défaut d’accompagnement des tiers freine le recours à ce mode de placement et ne permet pas d’accueillir l’enfant dans des conditions qui garantissent sa sécurité, ainsi que celles du tiers et/ou de ses proches.

Les amendements identiques – CS952 de la rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé, CS34 de Mme Patricia Lemoine et plusieurs de ses collègues du groupe Ensemble pour la République, CS76 de Mme Alexandra Martin (Alpes-Maritimes) et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine, CS513 de Mme Isabelle Santiago et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, CS527 de Mme Soumya Bourouaha et plusieurs de ses collègues du groupe Gauche Démocrate et Républicaine, CS582 de Mme Marianne Maximi et des membres du groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire et CS785 de Mme Pauline Cestrières et plusieurs de ses collègues du groupe Ensemble pour la République – prévoient ainsi que, dans le cadre d’une mesure de placement auprès d’un membre de la famille ou d’un tiers digne de confiance en application du 2° de l’article 375-3, le juge des enfants désigne un service en charge de l’accompagnement du tiers et du suivi du développement de l’enfant. À défaut de service compétent, il peut mettre en place cet accompagnement dans le cadre d’une mesure d’assistance éducative en milieu ouvert (AEMO).

● Enfin, la commission spéciale a adopté deux amendements complétant l’article L. 221-2-1 du code de l’action sociale et des familles relatif à l’accueil durable et bénévole :

– l’amendement CS252 de Mme Ayda Hadizadeh et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, ayant reçu un avis défavorable de la rapporteure, précise les conditions de versement de l’indemnité d’entretien de l’enfant étendue par le présent article aux accueillants durables et bénévoles en fixant un délai maximal d’un mois pour le premier versement à compter de la décision confiant l’enfant au tiers ;

– l’amendement CS953 de la rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé vise à garantir l’accueil conjoint des frères et des sœurs dans le cadre de l’accueil durable et bénévole, sauf impossibilité pour le tiers ou si l’intérêt de l’enfant s’y oppose. Il reprend le principe de non séparation des fratries tel qu’inscrit aux articles 375-5 et 375-7 du code civil.

● La commission spéciale a également adopté les amendements rédactionnels CS935, CS936 et CS937 de la rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé.

*

Article 3 bis (nouveau)

Garantir à l’accueil durable et bénévole un régime juridique

équivalent aux tiers dignes de confiance

le droit existant

● L’accueil dit durable et bénévole (ADB), introduit par la loi du 14 mars 2016 ([66]) et défini à l’article L. 221-2-1 du code de l’action sociale et des familles, permet au département de confier un enfant pris en charge par l’aide sociale à l’enfance (ASE) à un tiers recherché dans son environnement ou bénévole.

Nonobstant le recueil obligatoire de l’accord écrit du ou des parents titulaires de l’exercice de l’autorité parentale ([67]), ses modalités de mise en œuvre se rapprochent de celles prévues pour un placement auprès d’un autre membre de la famille ou d’un tiers digne de confiance dans le cadre d’une mesure judiciaire en application du 2° de l’article 375-3. Celles-ci ont été notamment précisées par un décret du 10 octobre 2016 et codifiées aux articles D. 221-16 à D. 221-24 du même code :

– préalablement à la décision de confier l’enfant au tiers, le service départemental de l’ASE procède à une évaluation de la situation de l’enfant de manière à s’assurer que cette modalité d’accueil est conforme à son intérêt ;

– le tiers est recherché dans l’environnement de l’enfant, parmi des personnes qu’il connaît déjà ou des personnes susceptibles de l’accueillir durablement et de répondre à ses besoins (i.e. sans lien préalable) ;

– dès lors que le tiers, dûment informé de ses droits et obligations, accepte de se voir confier l’enfant, une évaluation de sa situation est réalisée impliquant au moins un entretien à domicile, ainsi qu’un contrôle des antécédents judiciaires du tiers, ainsi que des majeurs vivant à son domicile ;

– le département met en place un accompagnement et un suivi du tiers, à travers notamment des entretiens et visites au domicile par un référent spécialement désigné. Il prévoit également des évaluations régulières ainsi que des contrôles ([68]).

● Si les tiers bénévoles à qui les enfants peuvent être confiés dans le cadre d’une mesure administrative se situent ainsi dans une situation similaire aux tiers dignes de confiance qui accueillent également des enfants dans le cadre d’une mesure de placement judiciaire, leurs droits, par ailleurs récemment précisés par le décret du 28 août 2023 pris en application de la loi « Taquet » ([69]), diffèrent notamment en matière d’indemnisation ([70]).

● Cette modalité d’accueil demeure par ailleurs encore peu répandue. D’après la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, seulement 1 019 enfants bénéficiaient ainsi d’un accueil durable et bénévole au 31 décembre 2023. Elle tend à s’inscrire toutefois en progression ; le nombre d’enfants concernés étant passé de 373 à 1 080 entre 2018 et 2024 d’après les données renseignées dans l’étude d’impact du présent projet de loi.

II. Le dispositif proposé

L’article 3 bis, issu de l’amendement CS878 de Mme Charlotte Parmentier-Lecocq (groupe Horizons & Indépendants), complète l’article L. 221-2-1 du code de l’action sociale et des familles relatif à l’ADB. Il vise à aligner « le régime juridique » applicable aux personnes assurant un accueil durable et bénévole sur celui des tiers dignes de confiance – dans le cadre d’une mesure de placement judiciaire – de manière à garantir un niveau de protection et d’accompagnement équivalent. Il prévoit l’élaboration d’un décret d’application en Conseil d’État.

*

Chapitre II

Réformer la réglementation relative aux assistants familiaux

pour favoriser et élargir le recrutement

Article 4

Réviser les conditions d’instruction et de délivrance de l’agrément des assistants familiaux et créer un accueil spécifique dit « relais »

le droit existant

A. Une entrée dans le métier d’assistant familial strictement réglementée

1. Le législateur a reconnu depuis 2005 un statut spécifique aux assistants familiaux

● L’assistant familial est une personne qui, moyennant rémunération, « accueille habituellement et de façon permanente des mineurs et des jeunes majeurs de moins de vingt et un ans à son domicile » ([71]). Il intervient au titre de la protection de l’enfance ou d’une prise en charge médico-sociale ou thérapeutique, et exerce sa profession en qualité de salarié de personnes morales de droit public, comme un département, ou de droit privé, telles qu’une association d’aide à l’enfance ([72]). Il constitue, avec les personnes résidant à son domicile, une « famille d’accueil ».

● Depuis la loi du 27 juin 2005 ([73]), le législateur a engagé une dynamique de professionnalisation des assistants familiaux en encadrant plus précisément leurs conditions d’agrément, de travail, de rémunération et de formation. Leur statut est désormais régi par des dispositions pour partie dérogatoires au droit commun et codifiées au titre II du livre IV du code de l’action sociale et des familles.

L’article L. 421-15 prévoit notamment une formation obligatoire dans les trois ans après le premier contrat de travail, ainsi qu’un stage préparatoire préalable à l’accueil du premier enfant confié. Ces modalités de formation ainsi que les conditions de délivrance du diplôme d’État d’assistant familial (DEAF) ([74]) ont été récemment révisés par un décret qui a notamment porté la durée respective de la formation et du stage à 420 heures (en alternance) et 100 heures, et revalorisé la qualification à un niveau équivalent au baccalauréat ([75]).

Outre un contrat de travail, l’assistant familial conclut avec son employeur « un contrat d’accueil » précisant notamment son rôle, les conditions d’arrivée et de départ de l’enfant, ainsi que le soutien éducatif dont il bénéficiera ([76]). Ce contrat prévoit si l’accueil permanent du mineur est continu, car prévu pour une durée supérieure à quinze jours consécutifs, ou intermittent dans le cas contraire.

2. Une procédure d’agrément relevant de la compétence de la protection maternelle et infantile et strictement encadrée par un référentiel national depuis 2014

● L’exercice de la profession d’assistant familial nécessite plus particulièrement l’obtention d’un agrément prévu à l’article L. 421-3 du code de l’action sociale et des familles. Cet agrément est délivré par le président du conseil départemental et accordé si « les conditions d’accueil garantissent la sécurité, la santé et l’épanouissement des mineurs et majeurs de moins de vingt et un an accueillis, en tenant compte des aptitudes éducatives de la personne ». Depuis 2014, un référentiel national inscrit à l’annexe 4-9 du code de l’action sociale et des familles en fixe précisément les critères ([77]).

En application des articles L. 2111-2 et L. 2112-1 du code de la santé publique, l’instruction de la demande est effectuée par le service départemental de protection maternelle et infantile (PMI). Au cours de la procédure, l’article L. 421-3 susmentionné prévoit que l’avis d’un assistant familial disposant d’une expérience professionnelle d’au moins dix ans puisse être sollicité. À compter de la réception de la demande, la décision du président du conseil départemental doit intervenir dans un délai de quatre mois en application de l’article L. 421-6.

● Les conditions et modalités de délivrance de l’agrément, son contenu et sa durée sont précisés aux articles R. 421-3 à R. 421-18 du code de l’action sociale et des familles ([78]). La procédure comporte un ou plusieurs entretiens et une ou plusieurs visites au domicile. Elle consiste également à vérifier que le candidat n’a pas fait l’objet de condamnations de nature pénales en application de l’article L. 133-6. En application du sixième alinéa de l’article L. 421-3, l’agrément n’est notamment pas accordé si l’une des personnes majeures vivant au domicile du demandeur, lorsque ce domicile est le lieu d’exercice de sa profession, a fait l’objet d’une condamnation pénale dûment énumérée, à l’exception des majeurs accueillis en application d’une mesure d’aide sociale à l’enfance.

Les entretiens et les visites permettent au service instructeur d’apprécier les critères définis au sein du référentiel national. Ils s’articulent en deux axes :

1° le volet relatif aux capacités et compétences pour l’exercice de la profession d’assistant familial vise à évaluer les qualités personnelles, les aptitudes éducatives, la connaissance du métier, du rôle et des responsabilités associées, la maitrise de la langue française, l’aptitude à la communication et au dialogue, la disponibilité, la capacité d’organisation et d’adaptation à des situations variées du candidat ;

2° le volet relatif aux conditions d’accueil et de sécurité vise à recueillir les caractéristiques de son domicile, en particulier la présence ou non d’animaux, les moyens de communication disponibles, ainsi que les conditions de transports et modalités de déplacements.

L’évaluation effectuée par les services de la protection maternelle et infantile a pour objet d’apprécier les conditions matérielles d’accueil, les garanties sanitaires et de sécurité du logement, mais également les compétences éducatives de la personne candidate. Des exigences d’aménagement du logement peuvent à ce titre conditionner la délivrance de l’agrément. Toutefois, l’étude d’impact du présent projet de loi relève l’inadéquation entre certaines demandes d’aménagement et le projet d’accueil du candidat, notamment lorsque celui-ci ne souhaite pas accueillir des jeunes enfants en bas âge ou des enfants en situation de handicap. Les coûts d’adaptation peuvent alors décourager de poursuivre la procédure.

● L’agrément est accordé pour une durée de cinq ans. Il mentionne notamment le nombre de mineurs ou jeunes majeurs que l’assistant familial est autorisé à accueillir ([79]) ; ce nombre ne peut, sauf dérogation, excéder trois. Son renouvellement est automatique et sans limitation de durée dès lors que l’assistant familial a validé la formation prévue à l’article L. 421-15. À des fins de sécurisation des conditions d’accueil, la Défenseure des droits recommandait, dans sa décision-cadre sur la protection de l’enfance, la mise en place de contrôles réguliers des agréments accordés à vie. En effet, 68 % des assistants familiaux déclarent, d’après la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques en 2021, n’avoir jamais été contrôlés au cours de leur carrière par le service qui les a agréés.

● En 2021, la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques dénombrait 51 200 agréments d’assistants familiaux en cours de validité pour 71 000 enfants et jeunes majeurs accueillis, dont 48 % autorisaient l’accueil de trois enfants ; 34 % deux enfants et 17 % un seul enfant ([80]). Indépendamment de leur agrément, la quasi-totalité des assistants familiaux souhaiterait n’accueillir qu’un seul enfant. Près des trois-quarts de ceux n’accueillant pas d’enfant de moins de trois ans ne souhaiteraient pas en accueillir pour des raisons liées à l’âge, à la fatigue, ou par choix de s’occuper d’enfants plus âgés ([81]). En outre, près de neuf assistants familiaux sur dix déclaraient avoir bien ou plutôt bien vécu la procédure d’agrément dans son ensemble.

B. Une crise d’attractivité majeure du métier à laquelle la loi « taquet » n’a que partiellement remédié

1. Une proportion d’enfants accueillis par des assistants familiaux en baisse continue depuis 2008

● Depuis de nombreuses années, la profession traverse une crise d’attractivité avec d’importantes difficultés de recrutement dans de nombreux départements. Le nombre et la proportion d’enfants accueillis par des assistants familiaux s’inscrivent en forte baisse sur l’ensemble du territoire.

Alors que l’accueil familial constituait historiquement la première modalité d’hébergement de l’aide sociale à l’enfance, l’accueil en établissement est désormais majoritaire depuis 2022. Au 31 décembre 2024, 35 % des enfants confiés à l’aide sociale à l’enfance étaient accueillis par des assistants familiaux, contre 56 % en 2006 et 36 % fin 2023 ([82]).

Le nombre d’assistants familiaux en activité était estimé à 38 000 en 2021. La part des accueils d’enfants confiés selon cette modalité varie par ailleurs considérablement d’un département à l’autre.

● Le déclin de ce mode d’accueil, pourtant identifié comme répondant mieux aux besoins des enfants que les établissements, s’explique par une pyramide des âges défavorable. En 2021, la moitié des assistants familiaux étaient âgés de 55 ans ou plus ; un quart avaient atteint ou dépassé l’âge de 60 ans. En outre, une crise de sens et de vocations interroge les conditions de travail et l’attractivité de la fonction. Avec neuf assistantes pour un assistant, le métier demeure fortement féminisé ([83]).

● L’étude de 2021 de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques relève pourtant un très fort engagement des assistants familiaux dans leur métier. Ils sont relativement nombreux à avoir été eux-mêmes accueillis par l’aide sociale à l’enfance au cours de leur jeunesse : 15 %, soit environ cinq fois plus souvent qu’en population générale, la plupart du temps dans une famille d’accueil. Quant au projet de devenir assistant familial par rapport à leur situation professionnelle d’alors, il correspondait principalement à une envie forte (réponse citée par 72 % des assistants familiaux). L’ambition de venir en aide à des enfants en difficulté (78 %) ou celle de travailler auprès des enfants et des jeunes (62 %) sont les principales motivations citées. En outre, les deux tiers des assistants familiaux déclarent envisager de cumuler retraite et emploi afin de poursuivre l’accueil d’un jeune ou d’un enfant, et la plupart ne prennent pas l’ensemble de leurs congés.

● La pénurie de professionnels et le manque d’attractivité du métier engendrent des effets délétères pour la protection de l’enfance dans son ensemble (délais d’exécution des mesures de placement, parcours de placement moins stables et sécurisants, dégradation des conditions d’accueil, des conditions de travail et de la santé mentale des professionnels, etc.). La commission d’enquête parlementaire sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance appelait en ce sens à une réflexion de fond sur l’avenir du métier et sa revalorisation ([84]), dans le prolongement des évolutions issues de la loi dite « Taquet » ([85]).

2. Les dispositions de la loi « Taquet » visant à revaloriser et à sécuriser le statut d’assistant familial demeurent inappliquées

● Dans un contexte marqué par le déclin du nombre de professionnels disponibles, le législateur a cherché, à travers la loi dite « Taquet » et des modifications apportées au code de l’action sociale et des familles, à sécuriser les conditions d’emploi des assistants familiaux et à revaloriser leur statut.

L’article L. 423-30 a évolué de manière à garantir aux assistants familiaux une rémunération minimale ne pouvant être inférieure au salaire minimum interprofessionnel de croissance, ainsi que le versement d’une indemnité dite de disponibilité pour les accueils non réalisés ou lorsque le nombre d’enfants confiés est inférieur aux prévisions du contrat du fait de l’employeur. Ces dispositions ont été précisées par décret ([86]).

S’ajoute à cette rémunération une indemnité journalière correspondant aux frais d’entretien de l’enfant dont le montant demeure disparate d’un département à l’autre ([87]). La commission d’enquête précitée recommandait à ce titre une harmonisation des rémunérations perçues sur l’ensemble du territoire.

● La loi « Taquet » a également ouvert la voie à la reconnaissance d’un « droit au répit » des assistants familiaux à travers deux dispositions nouvelles du code de l’action sociale et des familles :

– l’article L. 423-30-1 prévoit la possibilité de se spécialiser dans l’accueil urgent et de courte durée en contrepartie d’une indemnité de disponibilité majorée durant les périodes où aucun enfant n’est confié à l’assistant familial ;

– l’article L. 423-33-1 permet de bénéficier chaque mois d’au moins un week-end complet de repos (un samedi et un dimanche consécutifs) qui ne s’impute pas sur la durée de congés payés.

Faute de professionnels disponibles, l’étude d’impact du présent projet de loi souligne que ces dispositions demeurent largement inappliquées. Les assistants familiaux restent très majoritairement mobilisés sur des accueils à temps plein et l’absence de solutions pour assurer une continuité d’accueil de courte durée ne leur permet pas de solliciter leur droit au repos, qui ne constitue d’ailleurs pas une obligation légale à la charge des départements.

● Enfin, la loi « Taquet » a ouvert la voie à une meilleure reconnaissance du rôle des assistants familiaux au sein des parcours de protection de l’enfant, au même titre que d’autres professionnels de la protection de l’enfance.

L’article L. 421-17-2 du code de l’action sociale et des familles impose désormais à l’employeur d’assurer l’accompagnement et le soutien professionnels des assistants familiaux qu’il emploie. L’assistant familial est reconnu comme membre d’une « équipe de professionnels qualifiés dans les domaines social, éducatif, psychologique et médical » et associé à l’élaboration ainsi qu’au suivi du projet pour l’enfant. En pratique, les associations représentatives de la profession, auditionnées par les rapporteures, continuent de regretter un manque criant de coordination entre les assistants familiaux et les équipes pluridisciplinaires autour de l’enfant. L’absence d’encadrement du nombre d’enfants gérés par travailleur social constitue notamment un frein important au développement d’un travail éducatif conjoint entre l’assistant familial et le référent éducatif de l’enfant.

II. Le dispositif PROPOSÉ

L’article 4 vise à réformer la réglementation relative aux assistants familiaux de manière à simplifier l’entrée dans la profession, favoriser des modes d’accueil plus souples et diversifier les voies d’accès à la profession.

Il prévoit trois mesures :

– transférer la compétence d’agrément des assistants familiaux du service de protection maternelle et infantile vers le président du conseil départemental ;

– autoriser la délivrance d’un agrément conditionné d’une part, et limité par profils d’enfant ou de jeune majeur accueilli (âge, besoins spécifiques), d’autre part ;

– créer un cadre juridique et un agrément spécifique pour les accueils relais définis comme ponctuels et complémentaires à un accueil principal.

A. réviser la procédure d’agrément des assistants familiaux de manière à favoriser leur recrutement

1. Transférer la compétence d’agrément des assistants familiaux de la protection maternelle et infantile vers le président du conseil départemental

● Le I complète l’article L. 1212-1 du code de la santé publique relatif aux compétences exercées par la protection maternelle et infantile. Il introduit, dans un nouvel alinéa, une disposition dérogatoire permettant au président du conseil départemental de confier l’instruction des demandes d’agrément des assistants familiaux à un service du département autre que celui de la protection maternelle et infantile.

Le 2° du II opère les coordinations juridiques nécessaires à l’article L. 421-3 relatif aux conditions et modalités d’agrément des assistants familiaux :

– le troisième alinéa dudit article est réécrit de manière à prévoir que le président du conseil départemental, et non plus le service de la protection maternelle et infantile, puisse solliciter l’avis d’un assistant familial au cours de la procédure d’instruction des demandes d’agrément d’assistants familiaux ;

– le sixième alinéa, devenu huitième alinéa dans la rédaction issue du présent article, est également modifié pour confier au président du conseil départemental, et non plus à la protection maternelle et infantile, le jugement de l’opportunité de délivrer ou non l’agrément en cas d’infraction inscrite au casier judiciaire du candidat.

● À propos de la modification proposée au I, l’étude d’impact du projet de loi souligne le caractère parfois inadapté de l’approche portée par la protection maternelle et infantile, centrée sur l’évaluation des conditions matérielles d’accueil ou des « considérations sanitaires et sécuritaires » sans appréciation du profil des enfants qui seraient effectivement accueillis par le candidat à l’agrément. L’instruction des demandes d’agrément par les seuls services de la protection maternelle et infantile constituerait en ce sens un frein au recrutement de nouveaux assistants familiaux dans un contexte marqué par la pénurie. La disposition préserve par ailleurs la liberté d’organisation interne des départements, qui conservent la possibilité de maintenir une procédure d’instruction assurée par la protection maternelle et infantile, transférer la compétence à un autre service ou créer un service dédié.

2. Tenir compte de l’âge et des besoins spécifiques des profils accueillis dans l’appréciation des travaux d’aménagement exigés pour l’agrément

● Le 2° du II vise notamment à assouplir les modalités d’agrément des assistants familiaux dans les cas où des nécessités d’adaptation du logement sont identifiées de manière à tenir compte des profils d’enfants ou de jeunes gens (âge, besoins spécifiques) que le candidat souhaite accueillir.

Il insère un nouvel alinéa à l’article L. 421-3 relatif aux conditions et modalités d’agrément des assistants familiaux, précisant que l’appréciation des conditions d’accueil inclut « des exigences tenant aux caractéristiques du logement qui peuvent tenir compte de l’âge ou de besoins spécifiques d’enfants et de jeunes majeurs susceptibles d’être accueillis. » Le législateur promeut une modulation des exigences d’aménagement imposées selon le type d’enfants et de jeunes majeurs à accueillir. La disposition introduit spécifiquement deux nouvelles modalités d’agrément :

– d’une part, la délivrance d’un agrément « conditionné », dans sa prise d’effet, à la réalisation des adaptations du logement identifiées comme nécessaires sous réserve que l’ensemble des autres conditions d’accueil soient remplies ;

– d’autre part, la délivrance d’un agrément « restreint » à l’accueil des enfants et jeunes majeurs dont l’âge et les besoins correspondent aux exigences déjà satisfaites par le logement.

● La présente disposition poursuit un double objectif de sécurisation du parcours des candidats à la profession d’assistant familial et de soutien au recrutement. Dans le cadre d’un agrément conditionné, elle permet au candidat d’engager sereinement des travaux d’aménagement du logement parfois coûteux. Quant à l’agrément restreint, il prévient les aménagements inutiles du logement, notamment lorsque le projet d’accueil n’est pas destiné à de très jeunes enfants ou encore à des enfants ou jeunes majeurs en situation de handicap.

Le dispositif proposé adapte les exigences matérielles d’accueil imposées aux assistants familiaux aux profils d’enfants qu’ils sont réellement susceptibles d’accueillir. Il contribue à lever les freins au recrutement dans un contexte de tension.

B. créer un régime d’accueil spécifique complémentaire à un accueil principal et ponctuel dénommé « accueil relais »

● Plusieurs dispositions du II créent une catégorie spécifique d’accueil dénommé « accueil relais », adossé à des règles spécifiques en matière d’agrément, de formation et de rémunération :

– le 1° du II modifie l’article L. 421-2 relatif à la définition juridique du rôle d’assistant familial. D’une part, il supprime la notion d’accueil « permanent » de ladite définition ; d’autre part, il définit, au sein d’un second alinéa, trois modalités d’accueil : permanent et continu ; permanent et intermittent ; un accueil relais « s’il est complémentaire à un accueil principal et inférieur à une durée fixée par décret » ;

– à la différence de « l’accueil relais » qui constitue un régime introduit par le projet de loi, les deux premiers modes d’accueil, continu et intermittent ([88]), sont déjà prévus à l’article L. 421-16 relatif au « contrat d’accueil » annexé au contrat de travail de l’assistant familial. En conséquence, le 4° du II opère la coordination juridique nécessaire à l’article précité en prévoyant que le contrat d’accueil de l’assistant familial précise « si l’accueil du mineur est continu, intermittent ou relais » ;

– le 3° du II crée un article L. 421-3-1 relatif à la délivrance d’un agrément spécifique « autorisant exclusivement la réalisation d’accueils relais. » Cet agrément n’est pas conditionné au suivi de la formation prévue à l’article L. 421-15 ([89]) ; il ne permet donc pas d’assurer les accueils urgents et de courte durée prévus à l’article L. 423-30-1.

S’il satisfait aux obligations de formation, le titulaire de l’agrément spécifique à l’accueil relais peut solliciter ultérieurement le bénéfice de l’agrément générique prévu à l’article L. 421-3 lui permettant d’assurer tous les types d’accueils. Cette disposition « passerelle » vise, d’après l’étude d’impact, à favoriser et encourager à terme l’entrée dans le métier. Inversement, les titulaires de l’agrément « générique » prévu à l’article L. 421-3 sont en droit d’assurer tous les types d’accueil, y compris des accueils relais « dans la limite du nombre de places mentionné dans l’agrément » ;

– enfin, le 5° du II complète l’article L. 423-30-5 relatif aux garanties de rémunération des assistants familiaux. Il prévoit un régime dérogatoire de rémunération des accueils relais comprenant une part fixe correspondant à « la fonction globale d’accueil » et une part variable due « au seul titre des périodes d’accueil effectivement réalisées, indépendamment de la durée mentionnée au contrat d’accueil ». Les éléments de cette rémunération et son montant minimal sont fixés par décret en référence au salaire minimum interprofessionnel de croissance. L’indemnité compensatrice, introduite par la loi « Taquet » lorsque le nombre d’enfants accueillis est inférieur à celui prévu dans le contrat, est exclue dans le régime de l’accueil relais.

● D’après l’étude d’impact du présent projet de loi, la mise en place d’un tel accueil vise à soutenir les assistants familiaux en activité en leur permettant de disposer véritablement de temps de répit et ainsi renforcer l’attractivité du métier par l’amélioration des conditions de travail. Le dispositif doit aussi favoriser l’entrée dans la profession et attirer de nouveaux profils de candidats parmi lesquels des personnes à la disponibilité par exemple limitée, qui pourraient s’engager dans un accueil familial à caractère plus ponctuel.

L’étude d’impact souligne qu’en permettant « un engagement partiel, avec une formation allégée et une rémunération adaptée », le dispositif peut offrir « une voie d’entrée progressive dans le métier, compatible avec une autre activité professionnelle [et ainsi] faciliter l’engagement de nouveaux profils, y compris d’agents publics ».

III. Les modifications apportées par la commission spéciale

● Au I, la commission spéciale a souhaité préciser la compétence du service qui pourra être chargé, par le département, de procéder à l’instruction des demandes d’agrément des assistants familiaux de manière à garantir la qualité de l’examen des demandes par des services autres que la protection maternelle et infantile (PMI).

Elle a adopté en ce sens l’amendement CS957 de la rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé, indiquant que le dit service doit comprendre des professionnels qualifiés disposant des compétences nécessaires à l’évaluation des critères d’agrément déterminés au sein du référentiel national. Celle-ci requiert à la fois des compétences permettant d’apprécier les conditions matérielles d’accueil mais aussi les qualités personnelles, les aptitudes éducatives et professionnelles du candidat ou de la candidate.

● Au II, la commission spéciale a adopté plusieurs amendements précisant les conditions et modalités de mise en œuvre de l’accueil relais :

– l’amendement CS732 de Mme Ayda Hadizadeh, ayant reçu un avis défavorable de la rapporteure, fixe la durée de l’accueil relais dans la loi à trois jours consécutifs en ouvrant la possibilité d’un accueil prolongé, dans la limite de cinq semaines par année civile « afin de permettre à l’assistant familial assurant l’accueil principal de bénéficier de congés » ;

– l’amendement CS255 de Mme Ayda Hadizadeh et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, ayant reçu un avis favorable de la rapporteure, prévoit que l’accueil relais soit organisé en lien avec l’accueil principal de l’enfant ; et en particulier, qu’il soit précédé d’un « temps d’adaptation progressive associant l’enfant, l’assistant familial assurant l’accueil principal et l’assistant familial chargé de l’accueil relais ». Sauf impossibilité manifeste ou lorsque l’intérêt de l’enfant justifie une autre organisation, il exige que l’accueil relais soit assuré par le même assistant familial pour un même enfant de manière à garantir la stabilité de ses liens d’attachement et favoriser son bien-être dans le cadre de changements de lieux de vie ponctuels. Enfin, il prévoit, dans les cas où l’enfant bénéficierait d’un parrainage dans les conditions prévues à l’article L. 221-2-6 du code de l’action sociale et des familles, que le parrain concerné, sous réserve de son agrément, soit prioritairement sollicité pour assurer l’accueil relais.

En lien avec la mise en œuvre de l’accueil relais dont l’objet est notamment de faciliter le droit au répit des assistantes familiales, la commission spéciale a adopté deux amendements identiques CS956 de la rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé et CS256 de Mme Ayda Hadizadeh et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés qui modifient l’article L. 421-33-1 de manière à rendre obligatoire l’inscription au contrat de travail des assistantes familiales de leur droit au bénéfice d’au moins un week-end complet de repos par mois. Cette modification vise à inciter les départements à mettre en place les solutions d’accueil adaptées et nécessaires à son recours effectif.

● La commission spéciale a adopté une série d’amendements identiques CS955 de la rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé, CS111 de Mme Anne-Laure Blin et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine, CS394 de Mme Constance de Pélichy et plusieurs de ses collègues du groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires, CS505 de Mmes Émilie Bonnivard et Justine Gruet (groupe Droite Républicaine), CS599 de Mme Gabrielle Cathala et des membres du groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire, CS757 de Mmes Caroline Yadan et Patricia Lemoine (groupe Ensemble pour la République), CS832 de la présidente Perrine Goulet et plusieurs de ses collègues du groupe Les Démocrates et CS873 de Mme Charlotte Parmentier-Lecocq (groupe Horizons & Indépendants ») visant à autoriser le cumul d’un emploi public avec l’exercice à titre accessoire d’une activité d’assistant familial. La disposition, introduite à l’article L. 421-2 du code de l’action sociale et des familles, relatif au statut des assistants familiaux, renvoie à un décret le soin de préciser les conditions de cumul des activités telles que les conditions d’agrément, de formation ou d’accueil des enfants pouvant être concernés. La faculté donnée aux agents publics d’exercer des fonctions d’assistant familial, au même titre que les salariés du secteur privé, s’inscrit dans le prolongement des objectifs poursuivis à l’article 4 en favorisant le recrutement de nouveaux profils, en particulier pour assurer des accueils relais.

La disposition reprend par ailleurs strictement le dispositif issu de la proposition de loi ouvrant la possibilité de concilier une activité professionnelle avec la fonction d’assistant familial, dite « Iacovelli », adoptée en première lecture par le Sénat en mai 2024.

● La commission spéciale a adopté deux amendements complétant l’article L. 421-3 du code de l’action sociale relatif aux conditions et modalités d’agrément des assistantes familiales :

– l’amendement CS254 de Mme Ayda Hadizadeh et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, ayant reçu un avis de sagesse de la rapporteure, complète le huitième alinéa dudit article, relatif au contrôle des antécédents judiciaires des candidats à l’agrément aux fonctions d’assistant familial. Il précise que l’opportunité de délivrer un agrément au regard d’infractions inscrites au bulletin n° 2 du casier judiciaire, appréciée par le service chargé de l’instruction des demandes, doit notamment tenir compte des infractions pour des comportements constitutifs d’une discrimination, telle que définie aux articles 225-1 et 225-2 du code pénal, ou de provocations à la discrimination, à la haine ou à la violence visées au huitième alinéa de l’article 24 de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse ;

– l’amendement CS731 de Mme Ayda Hadizadeh (groupe Socialistes et apparentés), ayant reçu un avis favorable de la rapporteure, prévoit un contrôle périodique des assistantes familiales agréées, y compris celles qui ont obtenu leur diplôme d’État. Ce contrôle, réalisé au moins tous les cinq ans, porte « sur le maintien des conditions d’accueil garantissant la sécurité, la santé et l’épanouissement des mineurs et jeunes majeurs accueillis ». Il répond à l’un des points d’alerte de la commission d’enquête dite « Santiago » sur les manquements des politiques de protection de l’enfance qui regrettait un défaut majeur de contrôle des assistantes familiales agréées ; l’agrément étant délivré à vie une fois la formation validée. En 2021, 68 % des assistantes familiales en activité déclaraient ainsi n’avoir jamais été contrôlés au cours de leur carrière par le service qui les agrée.

● Enfin, l’amendement CS978 de la rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé, adopté par la commission spéciale, vise une meilleure coordination sur le terrain entre l’assistant familial et l’éducateur spécialisé référent auprès de l’enfant à travers la constitution de « binômes de référence ». Il complète à cette fin l’article L. 421-17-2, issu de la loi « Taquet », qui prévoit déjà une obligation d’intégrer l’assistant familial au sein d’une équipe pluridisciplinaire de professionnels qualifiés constituée autour de l’enfant. La disposition reconnaît au binôme formé par l’assistant familial et un éducateur spécialisé des missions relatives au suivi éducatif de l’enfant, à la mise en œuvre de son projet, à sa protection et son développement, ainsi qu’au soutien professionnel de l’assistant familial dans l’exercice de ses fonctions.

● La commission spéciale a également adopté les amendements rédactionnels CS938, CS939, CS940, CS941, CS942, CS943, CS944, CS945 et CS946 de la rapporteure.

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Article 4 bis (nouveau)

Préciser les critères d’agrément des assistants familiaux inscrits au sein du référentiel national d’évaluation

le droit existant

● L’exercice de la profession d’assistant familial nécessite l’obtention d’un agrément prévu à l’article L. 421-3 du code de l’action sociale et des familles. Celui-ci est délivré par le président du conseil départemental si « les conditions d’accueil garantissent la sécurité, la santé et l’épanouissement des mineurs et majeurs de moins de vingt et un an accueillis, en tenant compte des aptitudes éducatives de la personne ».

Depuis 2014, un référentiel national inscrit à l’annexe 4-9 du code de l’action sociale et des familles fixe précisément les critères d’évaluation du ou des candidats à l’agrément ([90]). Ce référentiel s’articule actuellement en deux volets :

1° Un volet relatif aux capacités et compétences pour l’exercice de la profession d’assistant familial, qui vise à évaluer les qualités personnelles, les aptitudes éducatives, la connaissance du métier, du rôle et des responsabilités associées, la maitrise de la langue française, l’aptitude à la communication et au dialogue, la disponibilité, la capacité d’organisation et d’adaptation à des situations variées du candidat ;

2° Un volet relatif aux conditions d’accueil et de sécurité, qui vise à apprécier les caractéristiques de son domicile, et en particulier, la présence ou non d’animaux, les moyens de communication disponibles, ainsi que les conditions de transport et modalités de déplacement.

Les conditions et modalités de délivrance de l’agrément, son contenu et sa durée sont également précisés aux articles R. 421-3 à R. 421-18 du code de l’action sociale et des familles ([91]).

● En application des articles L. 2111-2 et L. 2112-1 du code de la santé publique, l’instruction de la demande d’agrément est aujourd’hui réalisée par le service départemental de protection maternelle et infantile (PMI) à travers un ou plusieurs entretiens avec le candidat et une ou plusieurs visites à son domicile. L’étude d’impact du projet de loi souligne toutefois le caractère parfois inadapté de l’approche de la PMI, centrée sur l’évaluation des conditions matérielles d’accueil et des préoccupations « sanitaires et sécuritaires » au détriment d’autres considérations.

II. le dispositif proposé

● L’article 4 bis est issu des amendements identiques CS35 de Mme Patricia Lemoine et plusieurs de ses collègues du groupe Ensemble pour la République, CS209 de Mme Soumya Bourouaha et plusieurs de ses collègues du groupe Gauche Démocrate et Républicaine et CS422 de Mme Isabelle Santiago et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, adoptés par la commission spéciale.

Après l’article L. 421-3 relatif aux modalités et conditions d’agrément des assistantes familiales, il insère un nouvel article L. 421-3-1 visant à préciser que le référentiel qui fixe les critères d’agrément pour exercer la profession d’assistant familial, mentionné au second alinéa l’article L. 421-3, distingue :

1° Les conditions matérielles d’accueil ;

2° Des capacités éducatives et affectives des candidats.

Cette distinction vise à garantir une appréciation globale de l’aptitude des assistants familiaux à accueillir durablement un enfant confié à l’aide sociale à l’enfance.

*

TITRE III

SÉCURISER LES MODALITÉS DE PRISE EN CHARGE

DES ENFANTS

Chapitre Ier

Étendre et améliorer le dispositif de contrôle des antécédents judiciaires

des personnes accueillant un enfant à leur domicile

ainsi que des membres de leur foyer

Article 5 Renforcer le contrôle des antécédents judiciaires des personnes en contact avec des mineurs et des personnes vulnérables

I. Le droit existant

A. Un accès en principe limité aux informations relatives aux antécédents judiciaires des personnes

1. Les informations relatives aux antécédents judiciaires

a. Le casier judiciaire

● Le casier judiciaire national automatisé est régi par les articles 768 à 781 du code de procédure pénale. Il reçoit les informations relatives aux antécédents judiciaires des personnes majeures, à savoir :

– les condamnations prononcées pour crime, délit ou contravention de la cinquième classe ;

– les condamnations pour les contraventions des quatre premières classes dès lors qu’est prise, à titre principal ou complémentaire, une mesure d’interdiction, de déchéance ou d’incapacité ;

– les décisions prononçant à l’égard d’un mineur une mesure éducative, une dispense de mesure éducative ou une déclaration de réussite éducative ;

– les décisions disciplinaires prononcées par l’autorité judiciaire ou par une autorité administrative lorsqu’elles entraînent ou édictent des incapacités ;

– les jugements prononçant la faillite personnelle ou l’interdiction de diriger, gérer, administrer ou contrôler, directement ou indirectement, une entreprise commerciale ou artisanale, une exploitation agricole, ou une personne morale ;

– les jugements prononçant la déchéance de l’autorité parentale ou le retrait de tout ou partie des droits qui y sont attachés ;

– les arrêtés d’expulsion pris contre les étrangers ;

– les condamnations prononcées par les juridictions étrangères qui ont fait l’objet d’un avis aux autorités françaises ou ont été exécutées en France ;

– les compositions pénales ;

– les jugements ou arrêts de déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental ;

– les amendes forfaitaires pour les délits et pour les contraventions de la cinquième classe ayant fait l’objet d’un paiement ou d’une demande d’annulation du titre exécutoire.

● Le casier judiciaire est composé de trois bulletins. Le bulletin n° 1 contient le relevé intégral des fiches du casier judiciaire. Le bulletin n° 2 contient le relevé des fiches du casier judiciaire à l’exception :

– des condamnations, des déclarations de culpabilité assorties d’une dispense de peine ou d’une dispense de mesure éducative ou d’une déclaration de réussite éducative, des compositions pénales et des mesures éducatives prononcées au stade de la sanction à l’égard d’un mineur ;

– des condamnations dont la mention au bulletin n° 2 a été expressément exclue par le tribunal ;

– des condamnations prononcées pour contraventions de police ;

– des condamnations assorties du bénéfice du sursis, avec ou sans probation, sauf si a été prononcé un suivi socio-judiciaire, une peine d’interdiction d’exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs ou, à titre de peine complémentaire, une interdiction, une incapacité ou une déchéance ou une peine d’inéligibilité ;

– des condamnations ayant fait l’objet d’une réhabilitation de plein droit ou judiciaire ;

– des condamnations non avenues au sens du code de justice militaire ;

– des dispositions prononçant la déchéance de l’autorité parentale :

– des arrêtés d’expulsion abrogés ou rapportés ;

– des condamnations prononcées sans sursis ayant fait l’objet d’une peine autre que l’emprisonnement (jours-amende, stage, suspension ou annulation du permis de conduire, interdiction de détenir ou de porter une arme, interdiction de paraître dans certains lieux, interdiction d’entrer en relation, travaux d’intérêt général, sanction-réparation) à l’expiration d’un délai de 5 ans à compter du jour où elles sont devenues définitives ;

– des déclarations de culpabilité assorties d’une dispense de peine ou d’un ajournement du prononcé de celle-ci ;

– des condamnations prononcées par des juridictions étrangères concernant un mineur ou dont l’utilisation à des fins autres qu’une procédure pénale a été expressément exclue ;

– des compositions pénales ;

– sauf décision contraire du juge, des condamnations prononcées pour les délits relatifs à la transparence, aux pratiques restrictives de concurrence et autres pratiques prohibées par le code du commerce ;

– des amendes forfaitaires pour les délits et pour les contraventions de la cinquième classe ayant fait l’objet d’un paiement ou d’une demande d’annulation du titre exécutoire.

Le bulletin n° 3 du casier judiciaire porte enfin la mention des seules condamnations suivantes, dès lors qu’elles ne sont pas exclues du bulletin n° 2 :

– les condamnations à des peines privatives de liberté d’une durée supérieure à 2 ans qui ne sont assorties d’aucun sursis ou qui doivent être exécutées en totalité par l’effet de révocation du sursis ;

– les condamnations à des peines privatives de liberté d’une durée inférieure ou égale à 2 ans si la juridiction en a ordonné la mention au bulletin n° 3 ;

– les condamnations à des interdictions, déchéances ou incapacités prononcées par une juridiction nationale sans sursis pendant la durée de la mesure ;

– les décisions prononçant le suivi socio-judiciaire ou la peine d’interdiction d’exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs pendant la durée de la mesure.

b. Le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes

Le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (Fijais) est prévu aux articles 706-53-1 à 706-53-12 du code de procédure pénale. Créé par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité afin de prévenir le renouvellement de certaines infractions ([92]) et de faciliter l’identification de leurs auteurs, il contient les informations relatives à l’identité et à l’adresse des personnes ayant fait l’objet :

– d’une condamnation, même non encore définitive ;

– d’une décision, même non encore définitive, prononçant une mesure éducative à l’égard d’un mineur ;

– d’une composition pénale dont l’exécution a été constatée par le procureur de la République ;

– d’une décision d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental ;

– d’une mise en examen, lorsque le juge d’instruction en a ordonné l’inscription au fichier ou, en matière criminelle, lorsqu’il ne l’a pas refusée par une décision motivée ;

– d’une décision équivalente aux précédentes prononcée par les juridictions ou les autorités judiciaires étrangères qui a fait l’objet d’un avis aux autorités françaises ou a été exécutée en France.

Les décisions concernant des mineurs âgés de moins de 13 ans ne figurent pas au fichier. Lorsqu’elles sont relatives à des délits, les décisions concernant des mineurs âgés de 13 ans et plus ne sont pas inscrites dans le fichier, sauf décision expresse de la juridiction ou du procureur de la République.

En principe, les informations relatives à une personne sont retirées du fichier au décès de l’intéressé ou à l’expiration d’un délai de :

– trente ans pour les crimes ou délits punis de dix ans d’emprisonnement ;

– vingt ans dans les autres cas ;

– dix ans lorsqu’il s’agit d’un mineur.

Toutefois, en application de l’article 706-53-10 du code de procédure pénale, il est possible pour toute personne fichée de demander au procureur de la République la rectification ou l’effacement des informations la concernant si celles-ci ne sont pas exactes ou si leur conservation n’apparaît plus nécessaire compte tenu de la finalité du fichier, de la nature de l’infraction, de l’âge de l’intéressé au moment de sa commission, du temps écoulé depuis lors, ou encore de sa personnalité actuelle.

L’inscription au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes emporte obligation de justifier de son adresse à échéances régulières ([93]) et de déclarer tout changement d’adresse.

c. Le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes

Créé en 2015, le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes (Fijait) constitue une application automatisée d’informations nominatives tenue par le service du casier judiciaire national qui vise à prévenir le renouvellement des infractions à caractère terroriste et à faciliter l’identification de leurs auteurs. Régi par les articles 706-25-3 à 706-25-14 du code de procédure pénale, il contient les informations relatives à l’identité et l’adresse des personnes concernées, ainsi que :

– les condamnations, même non encore définitives dont elles ont fait l’objet ;

– les décisions, même non encore définitives, prononçant à l’égard d’un mineur une mesure éducative ;

– les déclarations d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental ;

– les décisions équivalentes prononcées par des juridictions étrangères ayant fait l’objet d’un avis aux autorités françaises ou ayant été exécutées en France ;

– les mises en examen.

En principe, les informations sont retirées du fichier au décès de l’intéressé ou à l’expiration d’un délai de vingt ans s’il s’agit d’un majeur, et de dix ans s’il s’agit d’un mineur. Toutefois, lorsque ces informations concernent une infraction à caractère terroriste, elles sont retirées à l’expiration d’un délai de cinq ans si l’intéressé est majeur et de trois ans s’il est mineur.

L’inscription au fichier emporte l’obligation de justifier de son adresse à échéances régulières en se présentant au commissariat de police ou à la brigade de gendarmerie dont dépend le domicile, et de déclarer tout déplacement du territoire français vers l’étranger ou inversement.

Toute personne inscrite au fichier en est informée. Elle peut demander au procureur de la République de rectifier ou d’ordonner l’effacement des informations la concernant si celles-ci ne sont pas exactes ou si leur conservation n’apparaît plus nécessaire compte tenu de la finalité du fichier, au regard de la nature de l’infraction, de l’âge de la personne lors de sa commission, du temps écoulé depuis lors et de la personnalité actuelle de l’intéressé.

2. Un accès restreint aux informations relatives aux antécédents judiciaires

a. La liste limitative des autorités et personnes autorisées à consulter les fichiers relatifs aux antécédents judiciaires

Les informations relatives aux antécédents judiciaires constituent des données à caractère personnel d’une grande sensibilité. Leur traitement et leur communication sont susceptibles de constituer une ingérence particulièrement grave dans les droits fondamentaux au respect de la vie privée et à la protection des données à caractère personnel ([94]). Ce traitement ne peut dès lors être effectué que sous le contrôle de l’autorité publique ou doit être autorisé par une norme de droit offrant les garanties appropriées pour les droits et libertés des personnes concernées ([95]).

● Les conditions d’accès aux informations du casier judiciaire dépendent du bulletin consulté.

Le bulletin n° 1 ne peut être délivré qu’aux autorités judiciaires et à l’administration pénitentiaire.

En application de l’article 776 du code de procédure pénale, le bulletin n° 2 du casier judiciaire peut être délivré :

– aux préfets et aux administrations publiques de l’État ;

– aux autorités militaires,

– aux administrations, personnes morales ou organismes chargés par la loi ou le règlement du contrôle de l’exercice d’une activité professionnelle ou sociale ;

– aux présidents des tribunaux de commerce ;

– aux présidents de conseils départementaux saisis d’une demande d’agrément en vue d’adoption ;

– aux autorités compétentes saisies en application d’une convention internationale ou d’un acte pris sur le fondement du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne d’une demande de communication des sanctions pénales ou disciplinaires prononcées à l’encontre d’un professionnel ;

– aux autorités compétentes pour recevoir les déclarations de candidatures à une élection.

En outre, les dirigeants de personnes morales de droit public ou privé exerçant auprès des mineurs une activité culturelle, éducative ou sociale peuvent obtenir la délivrance du bulletin n° 2 du casier judiciaire pour les seules nécessités liées au recrutement d’une personne, lorsque ce bulletin ne porte la mention d’aucune condamnation.

Enfin, le bulletin n° 3 ne peut être délivré que par la personne qu’il concerne.

● En application de l’article 706-53-7 du code de procédure pénale, les informations contenues dans le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes sont directement accessibles :

– aux autorités judiciaires ;

– aux officiers de police judiciaire dans le cadre de procédures concernant des crimes et délits limitativement énumérés ([96]) ;

– aux préfets et aux administrations de l’État pour les procédures de recrutement, d’affectation, d’autorisation, d’agrément ou d’habilitation ou pour le contrôle de l’exercice des activités ou des professions impliquant un contact avec des mineurs ou des majeurs vulnérables du fait de leur âge ou de leur handicap ;

– aux agents des greffes de l’administration pénitentiaire.

Les collectivités territoriales sont, en outre, destinataires, par l’intermédiaire des préfets ou des administrations de l’État, des informations contenues dans le fichier pour les procédures de recrutement, d’affectation, d’autorisation, d’agrément ou d’habilitation ou pour le contrôle de l’exercice des activités ou des professions impliquant un contact avec des mineurs ou des majeurs vulnérables du fait de leur âge ou de leur handicap.

● Enfin, en application de l’article 706-25-9 du code de procédure pénale, les informations contenues dans le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes sont directement accessibles :

– aux autorités judiciaires ;

– aux officiers de police judiciaire ;

– aux représentants de l’État dans le département et aux administrations de l’État pour les décisions administratives de recrutement, d’affectation, d’autorisation, d’agrément ou d’habilitation ;

– à l’administration pénitentiaire ;

– aux agents individuellement désignés et habilités des services de renseignement ;

– aux agents du ministère des affaires étrangères habilités.

Les collectivités territoriales sont également destinataires, par l’intermédiaire des représentants de l’État dans le département, des informations contenues dans le fichier pour leurs décisions de recrutement, d’affectation, d’autorisation, d’agrément ou d’habilitation.

b. Les exceptions à l’interdiction d’interconnexion des fichiers relatifs aux antécédents judiciaires

Dans une décision du 13 mars 2003, le Conseil constitutionnel a affirmé qu’« aucune norme constitutionnelle ne s’oppose par principe à l’utilisation à des fins administratives de données nominatives recueillies dans le cadre d’activités de police judiciaire. [...] Toutefois, cette utilisation méconnaîtrait les exigences résultant des articles 2, 4, 9 et 16 de la Déclaration de 1789 si, par son caractère excessif, elle portait atteinte aux droits ou aux intérêts légitimes des personnes concernées » ([97]).

● Par principe, les articles 226-16 et suivants du code pénal prohibent les atteintes aux droits de la personne résultant des fichiers et des traitements informatiques de données personnelles lorsque les formalités préalables à leur mise en œuvre prévues par la loi n’ont pas été respectées.

À ce titre, le code de procédure pénale interdit les rapprochements ou l’interconnexion du casier judiciaire, du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes et du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes, entre eux ou avec tout autre fichier ou traitement de données à caractère personnel détenu par une personne quelconque ou par un service de l’État ne dépendant pas du ministère de la justice ([98]).

● Des dérogations à ce principe d’accès restreint existent toutefois. L’article L. 133-6 du code pénal prévoit l’existence d’un système d’information sécurisé permettant, par dérogation aux dispositions du code de procédure pénale, de consulter le bulletin n° 2 du casier judiciaire et le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes. L’article L. 212-9 du code du sport prévoit quant à lui le contrôle des incapacités des personnes encadrant des activités physiques et sportives par la délivrance du bulletin n° 2 du casier judiciaire et par l’accès aux informations contenues dans ledit fichier.

Dans une note publiée le 10 juillet 2025, le Conseil d’État a relevé que « les conditions de consultation des fichiers peuvent […] présenter des fragilités juridiques au regard du principe de minimisation de l’accès aux données prévu par le [règlement général sur la protection des données (RGPD)] dès lors que les administrations ont accès à des données autres que celles nécessaires pour procéder au contrôle ». En outre, « la dispersion dans des textes autres que ceux régissant les fichiers consultés, de dispositions relatives aux modalités techniques de consultation, peut rendre à terme difficilement lisibles ou obsolètes les dispositions du code de procédure pénale » ([99]).

B. les rÉgimes d’incapacitÉs et les interdictions d’exercice

L’exercice d’une activité professionnelle ou bénévole en contact avec des mineurs ou des majeurs vulnérables fait l’objet d’un encadrement strict. Le législateur a progressivement étendu et renforcé le contrôle des antécédents judiciaires applicables aux professionnels concernés : ce contrôle existe dans le secteur social et médico-social, dans les établissements d’accueil du jeune enfant, dans le champ du sport, en milieu scolaire, ou encore au sein des professions de santé. Toutefois, l’étendue, le périmètre et les conséquences de ces contrôles varient selon le secteur considéré.

1. Les incapacités dans le secteur social et médico-social

Dans le secteur social et médico-social, l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles précise la nature, les modalités de contrôle et les conséquences des incapacités d’exercice.

La définition des incapacités applicables dans le secteur social et médico-social

Le I de l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles définit les infractions entraînant des incapacités dans le secteur social et médico-social ainsi que le périmètre des activités et fonctions concernées par ces incapacités.

Sont concernés les personnels des établissements, services ou lieux de vie et d’accueil régis par le code de l’action sociale et des familles et des établissements d’accueil du jeune enfant, et les salariés employés par un particulier pour la garde d’enfants ou l’assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux personnes ayant besoin d’une aide personnelle à leur domicile ou d’une aide à la mobilité. Sont également concernées les personnes faisant l’objet d’une des procédures d’agrément prévues par le code de l’action sociale et des familles, notamment pour l’adoption ou l’exercice des professions d’assistant maternel ou d’assistant familial.

Il est prévu que nul ne peut diriger l’un de ces établissements, services ou lieux de vie, ni y intervenir ou y exercer une activité ou une fonction permanente ou occasionnelle, à quelque titre que ce soit, y compris bénévole, ni être agréé au titre du code de l’action sociale et des familles s’il a été condamné définitivement pour un crime ou pour certains délits, référencés dans le tableau ci-dessous.

Les Crimes et délits entraînant une incapacité

au sens de l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles

Source : commission spéciale d’après l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles.

L’incapacité s’applique également en cas de condamnation définitive à une peine supérieure à deux mois d’emprisonnement sans sursis pour les délits suivants :

– les atteintes involontaires à la vie (articles 221-6 à 221-6-2 du code pénal) ;

– les atteintes involontaires à l’intégrité physique ou psychique de la personne (articles 222-19 à 222-20-2 du code pénal) ;

– le recel ou les infractions assimilées (chapitre Ier du titre II du livre III du code pénal) ;

– la corruption passive et le trafic d’influence commis par une personne exerçant une fonction publique et la soustraction et le détournement de biens (paragraphes 2 et 5 de la section 3 du chapitre II du titre III du livre IV du code pénal) ;

– la corruption active et le trafic d’influence commis par les particuliers (section 1 du chapitre III du titre III du livre IV du code pénal) ;

– les entraves à l’exercice de la justice (section 2 du chapitre IV du titre III du livre IV du code pénal)

– les faux (chapitre Ier du titre IV du livre IV du code pénal) ;

– la provocation au délit d’usage illicite de stupéfiants (article L. 3421-4 du code de la santé publique).

b. Les modalités de contrôle des incapacités dans le secteur social et médico-social

Le II de l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles précise les modalités de contrôle des incapacités prévues dans le secteur social et médico-social.

Ce contrôle est assuré par la délivrance du bulletin n° 2 du casier judiciaire et par l’accès aux informations contenues dans le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes avant l’exercice des fonctions par la personne intéressée puis à intervalles réguliers lors de leur exercice. Dès lors qu’aucun des deux traitements de données ne mentionne de condamnation entraînant une incapacité, l’administration chargée du contrôle peut délivrer à la personne intéressée une attestation d’honorabilité faisant état de l’absence de condamnation non définitive ou de mise en examen mentionnée au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes. Pour ce faire, par dérogation à l’interdiction d’interconnexion entre les fichiers relatifs aux antécédents judiciaires, l’administration peut s’appuyer sur un système d’information sécurisé permettant la consultation des deux traitements de données.

L’attestation délivrée peut être communiquée à l’employeur, au directeur de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil ou à l’autorité délivrant l’agrément auquel la personne intéressée se porte candidate. Inversement, l’administration chargée du contrôle des antécédents judiciaires peut transmettre à l’employeur, au directeur ou à l’autorité délivrant l’agrément l’information selon laquelle une personne déjà en exercice est frappée d’une incapacité ou fait l’objet d’une mention au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes.

c. Les conséquences d’une incapacité constatée

Le III de l’article L. 133-6 précise les conséquences que doit tirer le directeur d’un établissement, d’un service ou d’un lieu de vie et d’accueil lorsqu’il est informé de la condamnation non définitive ou de la mise en examen d’une personne y travaillant au titre de l’une des infractions entraînant une incapacité. Celui-ci peut, en raison des risques pour la santé ou la sécurité des mineurs ou des majeurs en situation de vulnérabilité avec lesquels la personne intéressée est en contact, prononcer à son encontre une mesure de suspension temporaire d’activité jusqu’à la décision définitive de la juridiction compétente.

Par ailleurs, lorsque l’incapacité est avérée et qu’il est impossible de proposer un autre poste de travail n’impliquant aucun contact avec des personnes accueillies ou accompagnées par l’établissement, le service ou le lieu de vie et d’accueil, il est mis fin au contrat de travail ou aux fonctions de la personne concernée. S’il s’agit d’un fonctionnaire détaché ou mis à disposition, il est remis à disposition de son administration d’origine.

Par dérogation aux dispositions du code pénal relatives à la réhabilitation ([100]), les incapacités prévues par l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles sont applicables y compris en cas de condamnation définitive figurant au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes sans être inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire.

Enfin, la personne faisant l’objet d’une incapacité d’exercice peut demander à en être relevée dans les conditions prévues aux articles 702-1 et 703 du code de procédure pénale.

2. Les incapacités dans le champ du sport

● L’article L. 212-9 du code du sport instaure une obligation d’honorabilité. Les activités concernées sont :

– l’enseignement, l’animation ou l’encadrement d’une activité physique ou sportive ou l’entraînement de ses pratiquants, à titre rémunéré ou bénévole, de façon habituelle, saisonnière ou occasionnelle ([101]) ;

– l’arbitrage ou la fonction de juge dans une discipline sportive ([102]) ;

– la surveillance d’une zone de baignade ou d’une piscine ([103]) ;

– l’intervention auprès de mineurs au sein des établissements d’activités physiques et sportives.

L’article L. 322-1 du code du sport prévoit l’interdiction d’exploiter, directement ou par l’intermédiaire d’un tiers, un établissement dans lequel sont pratiquées des activités physiques ou sportives à la suite d’une des condamnations mentionnées à l’article L. 212-9.

● Les infractions entraînant une incapacité dans le champ du sport diffèrent de celles mentionnées à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles pour le secteur social et médico-social. Elles sont référencées dans le tableau ci-dessous.

Les Crimes et dÉlits entraînant une incapacitÉ

au sens de l’article L. 212-9 du code du sport

Source : commission spéciale d’après l’article L. 212-9 du code du sport.

Les condamnations définitives pour crime ou délit à caractère terroriste entraînent également une incapacité à enseigner, animer ou encadrer une activité physique ou sportive.

De même, l’article L. 212-9 du code du sport prévoit l’impossibilité d’enseigner, d’animer ou d’encadrer une activité physique ou sportive auprès de mineurs pour les personnes ayant fait l’objet d’une mesure administrative de suspension ou d’interdiction de participer, à quelque titre que ce soit, à la direction et à l’encadrement d’institutions et d’organismes soumis aux dispositions législatives ou réglementaires relatives à la protection des mineurs accueillis en centre de vacances et de loisirs, ainsi que de groupements de jeunesse ou si elles font l’objet d’une mesure administrative de suspension de ces mêmes fonctions.

● En parallèle de ce régime d’incapacités, il existe, dans le champ du sport, un dispositif de police administrative des activités d’enseignement. L’article L. 212-13 du code du sport permet à l’autorité administrative de prononcer à l’encontre de toute personne qui présenterait un danger pour la santé et la sécurité physique ou morale des pratiquants une interdiction d’exercice, à titre temporaire ou définitif, de tout ou partie des fonctions faisant l’objet d’un contrôle de l’honorabilité.

● Les incapacités prévues à l’article L. 212-9 du code du sport font l’objet d’un contrôle annuel, assuré par la délivrance du bulletin n° 2 du casier judiciaire et par l’accès aux informations contenues dans le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes. Par dérogation aux dispositions du code pénal relatives à la réhabilitation ([104]), les incapacités prévues par l’article L. 212-9 du code du sport sont applicables y compris en cas de condamnation définitive figurant audit fichier sans être inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire.

Contrairement au secteur social et médico-social, il n’est pas prévu la délivrance d’une attestation d’honorabilité pour faciliter ces contrôles. Dans le champ du sport, les modalités de contrôle diffèrent selon que la personne qui fait l’objet du contrôle exerce son activité à titre professionnel ou bénévole.

Les éducateurs sportifs professionnels font l’objet de contrôles systématiques réalisés annuellement par une consultation automatisée du bulletin n° 2 du casier judiciaire et du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes.

Pour les personnes qui interviennent à titre bénévole dans le champ du sport, il appartient aux clubs, comités et fédérations d’identifier les licences ou les fonctions des personnes soumises au contrôle de leur honorabilité. Les notions d’éducateur sportif, d’exploitant d’un établissement d’activités physiques ou sportives ou d’intervenants auprès des mineurs sont ici entendues largement. Une fois ces personnes identifiées, la fédération dépose dans le système d’information dédié la liste des identités qu’elle soumet au contrôle d’honorabilité. Deux personnes par fédération sont habilitées, par le ministère chargé de la jeunesse et des sports, à consulter et à utiliser le système d’information. Celui-ci permet de croiser le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes avec le fichier des cadres ayant fait l’objet d’une mesure de police administrative dans le champ social ou médico-social et dans le champ du sport ([105]).

La personne faisant l’objet d’une incapacité d’exercice peut demander à en être relevée dans les conditions prévues aux articles 702-1 et 703 du code de procédure pénale.

3. Les incapacités en milieu scolaire

L’article L. 911-5 du code de l’éducation prévoit les incapacités d’exercice en milieu scolaire.

Ne peuvent ainsi diriger ou être employées dans un établissement d’enseignement du premier ou du second degré, ou dans tout établissement de formation accueillant un public d’âge scolaire, public ou privé, les personnes :

– définitivement condamnées par le juge pénal pour un crime ou un délit contraire à la probité et aux mœurs, y compris un crime ou un délit à caractère terroriste ;

– privées par jugement de tout ou partie des droits civils, civiques et de famille ([106]) ou déchues de l’autorité parentale ;

– frappées d’une interdiction d’exercer, à titre définitif, une fonction d’enseignement ou une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs ;

– qui, ayant exercé dans un établissement d’enseignement ou de formation accueillant un public d’âge scolaire, ont été révoquées ou licenciées en application d’une sanction disciplinaire prononcée en raison de faits contraires à la probité et aux mœurs.

En application de l’article L. 911-6 du code de l’éducation, les membres de l’enseignement public ou privé peuvent, par décision du ministre chargé de l’éducation, être relevés des déchéances ou incapacités résultant des décisions disciplinaires ayant prononcé à leur encontre l’interdiction du droit d’enseigner ou la suspension du droit de diriger un établissement d’enseignement privé.

4. Le contrôle des antécédents judiciaires des professionnels de santé

Le contrôle des antécédents judiciaires des professionnels de santé ne fait pas l’objet de dispositions législatives spécifiques. Si des contrôles de l’honorabilité existent, ils sont limités et n’interviennent qu’au moment du recrutement.

Pour les professionnels rattachés à un ordre (médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, podologues-pédicures, masseurs-kinésithérapeutes, infirmiers, etc.), le code de la santé publique prévoit que l’inscription à l’ordre ne peut pas intervenir si le candidat ne remplit pas les conditions nécessaires de moralité ([107]). Pour s’en assurer, le conseil de l’ordre demande la communication du bulletin n° 2 du casier judiciaire au moment de l’inscription.

Les professionnels de santé relevant des établissements publics de santé font l’objet, comme l’ensemble des agents publics, d’un contrôle du bulletin n° 2 du casier judiciaire au moment de leur recrutement.

C. La nÉcessitÉ de renforcer le contrôle des antécédents judiciaires des personnes en contact avec des mineurs ou des personnes vulnérables

La systématisation du contrôle des antécédents judiciaires pour toutes les personnes en contact régulier avec des mineurs s’inscrit dans le cadre du plan de lutte contre les violences faites aux enfants 2023-2027. En effet, les dispositifs actuels de contrôle de l’honorabilité souffrent de nombreux angles morts auxquels il convient de remédier pour garantir la sécurité des mineurs et des personnes vulnérables dans différents secteurs.

L’insuffisance du contrôle des antécédents judiciaires des tiers non-professionnels auxquels sont confiés des enfants et des membres de leur foyer

Alors que le législateur souhaite favoriser l’accueil des enfants dans un entourage familial, en donnant la priorité aux placements chez des tiers dignes de confiance, des accueillants durables et bénévoles, ou des assistants familiaux, le contrôle de leurs antécédents judiciaires et de ceux des membres de leur foyer est aujourd’hui insuffisant.

● Dans le cadre des placements judiciaires, ni les membres de la famille, ni les tiers dignes de confiance, ni l’autre parent ne font l’objet d’un contrôle de leurs antécédents judiciaires.

Si les dispositions du code de procédure pénale relatives au casier judiciaire, au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes ou au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes autorisent les autorités judiciaires à les consulter, les circonstances dans lesquelles elles y accèdent ne sont pas précisées. De longue date, il a été considéré que le bulletin n° 1 du casier judiciaire ne pouvait être délivré aux autorités judiciaires que dans le cadre des procédures pénales dont elles sont saisies. De manière implicite, cette finalité pénale a été étendue aux deux autres fichiers.

Cette situation est d’autant moins compréhensible que le président du conseil départemental peut, dans le cadre des placements administratifs, consulter le bulletin n° 2 d’un accueillant durable et bénévole ou solliciter les services de l’État pour accéder aux informations contenues dans le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes.

● Dans le cadre des placements administratifs ou des adoptions, le tiers accueillant ou adoptant l’enfant fait l’objet d’un contrôle de ses antécédents judiciaires, mais pas les personnes qui résident à son domicile. Or, l’enfant étant accueilli au sein de ce foyer, il paraît indispensable de vérifier l’honorabilité de toutes les personnes qui le composent.

Une procédure spécifique appelle par ailleurs une attention particulière : il s’agit de la kefala, une mesure de protection de l’enfance prévue par le droit de certains États de tradition musulmane qui permet à un adulte ou à un couple, sans lien de filiation ni d’adoption, de se voir confier un enfant privé de sa famille. Prévue par la Convention de La Haye ([108]), la kefala nécessite une coopération entre les autorités centrales des États parties afin d’organiser le déplacement de l’enfant vers le territoire français. Le nombre de demandes de reconnaissance de kefala connaît récemment une augmentation significative. Il apparaît nécessaire de mieux l’encadrer en instaurant un contrôle des antécédents judiciaires des accueillants, dénommés kafils, et des personnes résidant à leur domicile.

2. La nécessité de clarifier les conséquences en droit du travail et droit de la fonction publique d’une incapacité d’exercice constatée

Les dispositions de l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles posent des difficultés en termes de sécurité juridique des décisions prises par l’employeur lorsqu’il a connaissance d’une incapacité.

En premier lieu, en cas d’incapacité d’exercice avérée, l’article L. 133-6 impose à l’employeur de rechercher une solution de reclassement sur un poste de travail n’impliquant aucun contact avec des mineurs ou des personnes vulnérables. Or, cette disposition est contradictoire avec l’interdiction d’exercice dans les établissements et services visés à ce même article en cas d’incapacité avérée.

En deuxième lieu, il prévoit qu’en cas d’incapacité d’exercice avérée, et hors reclassement, il est mis fin au contrat de travail ou aux fonctions de l’intéressé. Cette disposition génère des difficultés pour l’employeur d’une personne en contrat à durée déterminée, le code du travail interdisant, en principe, la rupture anticipée. Il convient donc de prévoir une exception. En outre, plus généralement, il apparaît nécessaire de préciser la procédure à suivre lorsqu’il est mis fin à la relation de travail afin de permettre la cessation immédiate des fonctions sans préjudice des procédures de droit commun.

En troisième lieu, la législation actuelle autorise l’employeur, en cas d’inscription de l’intéressé au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes non constitutive d’une incapacité, à prononcer une suspension temporaire d’activité au regard des risques encourus. Dans la mesure où la suspension reste à l’appréciation de l’employeur, elle l’expose à des risques contentieux. Il est indispensable de mieux encadrer les décisions de suspension ou d’interdiction temporaire d’activité pour les personnes faisant l’objet d’une mise en examen ou d’une condamnation non définitive mentionnées audit fichier.

3. Le régime des incapacités d’exercice dans certains établissements ou services reste à consolider

Certaines insuffisances ont été identifiées concernant des activités ou des lieux encore peu couverts par le contrôle de l’honorabilité des professionnels et des bénévoles.

● S’agissant des établissements et services de la protection judiciaire de la jeunesse assurant la prise en charge des mineurs dans un cadre pénal, il est apparu nécessaire de compléter le régime d’incapacités des personnes qui y interviennent en prévoyant la consultation, en sus du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes, du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes.

● S’agissant des accueils collectifs de mineurs sur le temps de loisirs et pendant les vacances scolaires, un contrôle des antécédents judiciaires et des mesures d’interdiction ou de suspension d’exercice de tous les intervenants s’impose. À court terme, ce dispositif de contrôle de l’honorabilité des intervenants dans les accueils collectifs de mineurs intégrera le système d’information « Honorabilité » des ministères sociaux déjà appliqué dans le secteur social et médico-social.

Dans ce contexte, trois modifications législatives apparaissent opportunes :

– l’extension du contrôle de l’honorabilité aux personnes résidant au domicile de la personne proposant un séjour de vacances en famille dans le cadre d’un accueil collectif de mineurs ;

– l’instauration d’une incapacité d’exercer en accueil collectif de mineurs pour les personnes faisant l’objet d’une mesure d’interdiction dans le champ du sport, la réciproque existant déjà ;

– l’ouverture de l’accès au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes dans le contrôle des antécédents judiciaires des intervenants dans les accueils collectifs de mineurs.

4. Le périmètre des incapacités d’exercice en milieu scolaire est encore trop restreint

En milieu scolaire, le régime d’incapacité permet à l’autorité administrative d’écarter, sans procédure disciplinaire préalable, certains personnels et certains candidats.

Toutefois, l’autorité administrative ne dispose d’aucun pouvoir de police lui permettant d’édicter une interdiction d’intervenir dans un établissement scolaire à l’encontre d’une personne dont la présence constituerait un risque pour les mineurs. En outre, les dispositions actuelles ne sont applicables qu’aux personnels des établissements, non aux intervenants réguliers ou occasionnels, notamment bénévoles.

5. Le contrôle des antécédents judiciaires des professionnels de santé souffre de nombreux angles morts

Le contrôle de l’honorabilité des professionnels de santé ne permet pas de répondre pleinement à l’impératif de protection des patients, alors même que ceux-ci sont dans une position de vulnérabilité vis-à-vis du praticien.

D’abord, ces contrôles ne concernent qu’une partie des professionnels de santé : ceux qui relèvent du secteur public et ceux qui sont rattachés à un ordre professionnel ([109]). Ne sont pas concernés les professionnels non rattachés à un ordre professionnel lorsqu’ils exercent en libéral, ni les étudiants et les élèves des professions de santé, ni certaines professions à titre ou assimilées à l’image des psychologues, des ostéopathes ou des chiropracteurs.

Ensuite, ces contrôles s’exercent au moment du recrutement ou de l’inscription à l’ordre, mais pas à échéances régulières au cours de la carrière. En conséquence, ils négligent les condamnations intervenues postérieurement à l’inscription à l’ordre ou au recrutement.

En outre, ces contrôles reposent presque exclusivement sur la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire, sans vérifier l’absence de mises en examen ou de condamnations non définitives mentionnées au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes.

Enfin, la création d’un régime d’incapacités dans le secteur sanitaire apparaît souhaitable pour remédier à une différence de traitement qui résulte de l’existence d’un régime d’incapacités dans le secteur social et médico-social. À l’heure actuelle, un professionnel de santé interdit d’exercice dans le champ social et médico-social peut travailler dans un établissement de santé ou en libéral.

II. Le droit proposé

A. Préciser les modalités d’accès aux informations relatives aux antécédents judiciaires

Le II de l’article 5 modifie les dispositions du code de procédure pénale relatives aux modalités d’accès aux informations contenues dans le casier judiciaire, le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes et le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes.

● Le 1° du II modifie l’article 706-25-9 du code de procédure pénale qui prévoit les modalités d’accès au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes. Les informations de ce fichier sont directement accessibles aux autorités judiciaires :

– pour les besoins des procédures pénales dont elles sont saisies ;

– pour les besoins des procédures civiles suivies devant le juge des enfants et le juge aux affaires familiales ;

– et pour les besoins du tribunal judiciaire statuant sur une demande d’adoption au titre de la prise en considération de l’intérêt supérieur de l’enfant.

● Le 2° du II modifie l’article 706-53-7 du même code qui prévoit les modalités d’accès au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes.

Le a dispose que les autorités judiciaires disposent de cet accès dans les mêmes conditions qu’au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes.

Le b étend le périmètre des activités dont l’exercice est conditionné à la vérification des antécédents judiciaires par les préfets ou les administrations de l’État aux activités ou professions pouvant impliquer un contact physique ou à distance avec les usagers du système de santé. Un décret en Conseil d’État précise la liste des activités et professions concernées.

Le c autorise l’accès des ordres professionnels aux informations contenues dans le fichier lors des procédures de contrôle de l’exercice des activités et des professions, dont la liste est établie par décret en Conseil d’État, pouvant impliquer un contact physique ou à distance avec des usagers du système de santé.

● Le 3° du II modifie l’article 774 relatif aux modalités d’accès au bulletin n° 1 du casier judiciaire pour préciser que les autorités judiciaires n’y accèdent que pour les besoins des procédures pénales dont elles sont saisies.

● Le 4° du II modifie l’article 776 relatif aux modalités d’accès au bulletin n° 2 du casier judiciaire pour préciser que les autorités judiciaires le consultent pour les besoins des procédures civiles devant le juge des enfants ou le juge aux affaires familiales et pour les besoins du tribunal judiciaire statuant sur une demande d’adoption au titre de l’intérêt supérieur de l’enfant.

B. Renforcer le contrôle des antécédents judiciaires des tiers non-professionnels à qui sont confiés des enfants et des membres de leur foyer

Contrôler les antécédents judiciaires des tiers dignes de confiance et de l’autre parent dans le cadre des placements judiciaires

● Le 1° du I modifie l’article 375-3 du code civil, relatif au placement judiciaire des enfants. Il est prévu qu’avant tout placement chez un membre de la famille ou un tiers digne de confiance, ou avant le renouvellement d’un placement, le juge des enfants doive vérifier les antécédents judiciaires de la personne à laquelle il entend confier l’enfant, ainsi que des personnes âgées de plus de 13 ans résidant à son domicile. En cas de placement chez l’autre parent, lorsque l’intérêt de l’enfant le justifie, le juge peut procéder aux mêmes vérifications.

Pour le contrôle des antécédents judiciaires des personnes visées, le juge des enfants consulte le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes, le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes et, pour les personnes majeures, le bulletin n° 2 du casier judiciaire. Ces consultations ont lieu dans les conditions prévues aux articles 706-25-9, 706-53-7, et 776 du code de procédure pénale, qui encadrent l’accès aux informations de ces fichiers.

Le juge informe la personne à qui il envisage de confier l’enfant que ses antécédents judiciaires, de même que ceux des personnes âgées de plus de 13 ans résidant à son domicile, feront l’objet d’une vérification et que seront versés au dossier d’assistance éducative l’extrait du bulletin n° 2 du casier judiciaire ainsi que tout élément apparaissant au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes ou au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes. La personne qui sollicite d’accueillir un mineur peut demander à accéder aux pièces de la procédure relatives à sa demande.

Le juge prend en considération ces éléments pour fonder sa décision relative au placement judiciaire de l’enfant. Il dispose, de fait, d’une marge d’appréciation pour décider du placement, même lorsque la personne à laquelle il entend confier l’enfant a fait l’objet d’une condamnation ou d’une mise en examen pour un crime ou un délit.

Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application des ajouts opérés à l’article 375-3 du code civil.

● Le 2° du I modifie l’article 375-5 du code civil qui prévoit la possibilité, pour le procureur de la République, en cas d’urgence, de confier l’enfant à un membre de la famille, à un tiers digne de confiance ou à l’autre parent par une ordonnance de placement provisoire.

Dans ce cadre, le procureur de la République doit également vérifier les antécédents judiciaires du membre de la famille ou du tiers digne de confiance et des personnes âgées de plus de 13 ans résidant au domicile selon les modalités prévues à l’article 375-3 du code civil. Par ailleurs, lorsqu’il envisage de confier l’enfant à l’autre parent, et si l’intérêt de l’enfant le justifie, le juge peut également procéder à la vérification de ses antécédents judiciaires.

2. Renforcer le contrôle des antécédents judiciaires dans le cadre de l’accueil durable et bénévole, de la kefala, ou de l’agrément pour l’adoption des pupilles de l’État

● L’article L. 221-2-1 du code de l’action sociale et des familles encadre l’accueil durable et bénévole des enfants pris en charge par l’aide sociale à l’enfance.

Le 1° du III modifie ces dispositions pour instaurer un contrôle des antécédents judiciaires du tiers à qui l’enfant est confié et des personnes résidant à son domicile. Le président ne peut pas confier l’enfant dans le cadre d’un accueil durable et bénévole si :

– le tiers ou l’une des personnes majeures vivant à son domicile ont fait l’objet d’une condamnation pour l’une des infractions référencées dans le tableau ci-dessous ;

– le tiers ou l’une des personnes majeures ou mineures âgées de plus de 13 ans résidant à son domicile sont inscrits au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes.

Pour toute condamnation relative à une autre infraction inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire, le président du conseil départemental dispose d’une marge d’appréciation. Il évalue si les conditions d’accueil sont réunies au regard des besoins fondamentaux de l’enfant.

Enfin, il est précisé que le contrôle des antécédents judiciaires des accueillants durables et bénévoles et des personnes composant leur foyer est assuré par la délivrance du bulletin n° 2 du casier judiciaire et par l’accès aux informations contenues dans le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes dans les conditions prévues par le code de procédure pénale ou par la délivrance de l’attestation d’honorabilité prévue à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles.

Infractions empêchant l’accueil durable et bénévole, le recueil d’un enfant dans le cadre d’une kefala, ou l’adoption d’un pupille de l’État

au sens de l’article L. 221-2-1 du code de l’action sociale et des familles

Source : commission spéciale d’après l’article 5 du projet de loi.

● Le 2° du III crée un nouvel article L. 221-3-1 au sein du code de l’action sociale et des familles relatif au contrôle des antécédents judiciaires des personnes qui se voient confier un enfant dans le cadre d’une décision judiciaire de recueil légal, dite « kefala », et aux membres de leur foyer.

Le président du conseil départemental doit s’assurer que :

– ni le tiers ni les personnes majeures résidant à son domicile n’ont fait l’objet d’une condamnation pour l’une des infractions référencées dans le tableau ci-dessus ;

– ni le tiers ni les personnes majeures ou mineures âgées de plus de 13 ans résidant à son domicile ne sont inscrits au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes.

Pour toute autre condamnation inscrite au bulletin n° 2, le président du conseil départemental dispose d’une marge d’appréciation et évalue si les conditions d’accueil sont réunies au regard des besoins fondamentaux de l’enfant.

Les modalités de contrôle prévues pour l’accueil durable et bénévole s’appliquent aux décisions judiciaires de recueil légal.

● Le 3° du III modifie l’article L. 225-2 du code de l’action sociale et des familles relatif à la délivrance de l’agrément en vue de l’adoption d’un pupille de l’État. L’agrément ne peut pas être délivré si :

– la personne candidate à l’adoption ou les personnes majeures résidant à son domicile ont fait l’objet d’une condamnation pour l’une des infractions référencées dans le tableau ci-dessus ;

– la personne candidate à l’adoption ou les personnes majeures ou mineures âgées de plus de 13 ans résidant à son domicile sont inscrites au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes.

Pour toute autre condamnation inscrite au bulletin n° 2, le président du conseil départemental dispose d’une marge d’appréciation et évalue si les conditions d’accueil sont réunies au regard des besoins fondamentaux de l’enfant.

Les modalités de contrôle prévues pour l’accueil durable et bénévole s’appliquent à la délivrance d’un agrément pour l’adoption d’une pupille de l’État.

C. Clarifier les conséquences d’une incapacité d’exercice dans le secteur social et médico-social

1. L’extension du périmètre d’application des incapacités prévues à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles

● Le a du 2° du IV procède à une modification rédactionnelle à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles.

● Le b du 2° du IV étend le champ d’application du régime d’incapacités prévu à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles aux séjours de vacances dans une famille organisés dans le cadre des accueils collectifs de mineurs figurant à l’article L. 227-4 du code de l’action sociale et des familles.

Il est ainsi prévu de contrôler les antécédents judiciaires non seulement de la personne déclarée organisatrice du séjour, comme c’est déjà le cas actuellement, mais aussi des personnes composant son foyer, majeures ou mineures âgées de plus de 13 ans.

● En outre, le b du 2° du IV ajoute une incapacité d’exercice dans les accueils collectifs de mineurs à l’encontre des personnes ayant fait l’objet d’une mesure d’interdiction d’exercice en application de l’article L. 212-13 du code du sport. Le 4° du III procède en conséquence à une coordination à l’article L. 227-10 du code de l’action sociale et des familles en supprimant la possibilité réservée au préfet de prononcer une mesure administrative d’interdiction à l’encontre desdites personnes.

● Le c du 2° du IV complète les modalités de contrôle des antécédents judiciaires prévues à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles par une consultation du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes pour les personnes exerçant dans trois catégories d’établissements ou de services :

– les accueils collectifs de mineurs (article L. 227-4 du code de l’action sociale et des familles) ;

– les établissements et services de la protection judiciaire de la jeunesse assurant la prise en charge des mineurs dans un cadre pénal (4° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles) ;

– les lieux de vie et d’accueil qui ne constituent pas des établissements ou services sociaux et médico-sociaux (III de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles).

Le d, le e et le f du 2° du IV procèdent à des coordinations résultant de la possibilité de consulter ledit fichier.

2. Les conséquences sur les relations de travail d’une incapacité constatée

Le 3° du IV insère dans le code de l’action sociale et des familles deux nouveaux articles L. 133-6-1 et L. 133-6-2 qui clarifient les conséquences d’une incapacité constatée dans le secteur social et médico-social. En conséquence, le g du 2° du IV supprime les dispositions de l’article L. 133-6 qui prévoyaient le reclassement, la suspension ou le licenciement des personnes dont l’incapacité était constatée.

Par ailleurs, le 1° du IV modifie l’article L. 135-2 qui sanctionne l’exercice d’une activité visée à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles en méconnaissance d’une incapacité d’exercice de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende. La même sanction est désormais applicable suite à la méconnaissance d’une interdiction d’exercice.

Le nouvel article L. 133-6-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit les conséquences que doit tirer l’employeur ou l’autorité délivrant un agrément dans trois types de situations :

– lorsque l’agent public, le salarié ou la personne agréée faisant l’objet d’un contrôle des incapacités n’est pas en mesure de présenter l’attestation d’honorabilité prévue à l’article L. 133-6 (I du nouvel article L. 133-6-1) ;

– lorsqu’une incapacité est confirmée pour un agent public, un salarié ou une personne agréée (II du nouvel article L. 133-6-1) ;

– lorsque l’incapacité n’est pas confirmée mais que l’agent public, le salarié ou la personne agréée fait l’objet d’une mise en examen ou d’une condamnation non définitive mentionnée au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes ou au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes (III du nouvel article L. 133-6-1).

a. L’agent public, le salarié ou la personne agréée n’est pas en mesure de présenter l’attestation d’honorabilité nécessaire au contrôle des incapacités

Le I du nouvel article L. 133-6-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit que, lorsque l’agent public, le salarié ou la personne agréée n’est pas en mesure de présenter l’attestation d’honorabilité nécessaire au contrôle des incapacités prévu à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles, l’employeur ou l’autorité délivrant l’agrément notifie à l’intéressé la suspension de ses fonctions, de son contrat de travail, de son contrat de mission ou de son agrément.

Pendant la période de suspension, le salarié a droit au maintien de sa rémunération, de même que l’agent public qui conserve également le droit au financement des garanties de protection sociale complémentaire applicables dans la fonction publique. Pour la personne agréée, les dispositions du code de l’action sociale et des familles relatives à la suspension de l’agrément s’appliquent ([110]). En parallèle, l’employeur ou l’autorité délivrant l’agrément procède au contrôle des antécédents judiciaires de l’intéressé pour s’assurer de l’absence d’incapacité.

La suspension prend fin :

– lorsqu’il est établi que le salarié, l’agent public ou la personne agréée n’est pas frappé d’une incapacité ;

– lorsque l’incapacité est confirmée ;

– lorsque l’incapacité n’est pas confirmée mais que l’agent public, le salarié ou la personne agréée fait l’objet d’une mise en examen ou d’une condamnation non définitive mentionnée au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes ou au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes.

b. L’incapacité est confirmée

Le II du nouvel article L. 133-6-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit que, lorsque que l’incapacité est confirmée, il est mis fin à la relation de travail dans des conditions qui diffèrent selon que l’incapacité concerne un salarié, un agent public ou une personne agréée.

● Lorsque l’incapacité concerne un salarié en contrat à durée indéterminée, l’employeur engage une procédure de licenciement, dont l’incapacité constitue la cause réelle et sérieuse. Le licenciement est prononcé dans les conditions prévues par les dispositions du code du travail relatives à la rupture du contrat de travail pour motif personnel, sans préavis, ni indemnité compensatrice, ni indemnité de licenciement.

● Lorsque l’incapacité concerne un salarié non titulaire d’un contrat à durée indéterminée, l’employeur met fin, avant l’échéance du terme, au contrat à durée déterminée, au contrat de mission, à la lettre de mission, ou au contrat de mise à disposition, sans préjudice des dispositions du code du travail qui interdisent la rupture anticipée d’un contrat à durée déterminée ([111]) ou qui prévoient l’obligation, pour l’entreprise, de proposer un nouveau contrat de mission ou de maintenir la rémunération ([112]). Par dérogation au code du travail, la rupture du contrat à durée déterminée en raison d’une incapacité ne donne lieu à aucune indemnité ; de même, la rupture anticipée du contrat de mission en raison d’une incapacité n’entraîne pas, pour l’entreprise de travail temporaire, d’obligation de proposer un nouveau contrat de mission au salarié, et ne donne lieu à aucune indemnité.

● Lorsque l’incapacité concerne un agent public, l’employeur :

– engage une procédure de radiation des cadres si l’agent est fonctionnaire et exerce au sein de son administration ;

– lance une procédure de licenciement sans indemnité ni préavis s’il agit d’un agent contractuel ;

– remet le fonctionnaire détaché ou mis à disposition de son administration d’origine.

● Lorsque l’incapacité concerne une personne agréée, l’agrément est retiré dans les conditions prévues par les dispositions du code de l’action sociale et des familles relatives à chaque profession ([113]).

c. L’incapacité n’est pas confirmée mais le salarié, l’agent public ou la personne agréée fait l’objet d’une mise en examen ou d’une condamnation non définitive

● Le III du nouvel article L. 133-6-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit que, lorsque l’incapacité n’est pas confirmée mais que le salarié, l’agent public ou la personne agréée fait l’objet d’une mise en examen ou d’une condamnation non définitive, l’autorité administrative dispose d’une marge d’appréciation. Si elle estime que l’intervention de la personne mise en cause dans les établissements, services ou lieux de vie et auprès des particuliers employeurs présente un risque grave pour la santé ou la sécurité physique ou morale des mineurs ou des majeurs vulnérables avec lesquelles elle est en contact, l’autorité administrative peut, par arrêté motivé, prononcer à son encontre une interdiction temporaire d’exercer toute fonction ou activité soumise aux incapacités prévues à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles au plus tard jusqu’à l’intervention d’une décision définitive de la juridiction compétente. Le caractère grave du risque est apprécié au regard de la nature de l’infraction et des fonctions que l’intéressé exerce ou demande à exercer.

L’arrêté d’interdiction temporaire est prononcé au terme d’un délai d’un mois après avoir informé l’intéressé de son droit de présenter des observations écrites ou orales. À l’issue de cette phase contradictoire, si l’autorité administrative renonce au prononcé d’une mesure d’interdiction temporaire, elle en informe sans délai la personne mise en cause.

Le IV du nouvel article L. 133-6-1 du code de l’action sociale et des familles précise que l’interdiction temporaire d’exercice emporte pour la durée de la mesure d’interdiction la suspension du contrat de travail pour les salariés ou les agents publics contractuels, la mise en disponibilité pour les fonctionnaires, ou la suspension de l’agrément pour les personnes agréées. Pour les salariés en contrat de mission, en contrat de mise à disposition ou en contrat à durée déterminée, lorsque le terme du contrat n’excède pas celui de la mesure d’interdiction, il est fait application des dispositions prévues en cas d’incapacité confirmée.

● Le nouvel article L. 133-6-2 du code de l’action sociale et des familles étend le régime des interdictions temporaires d’exercice prévu au III du nouvel article L. 133-6-1 à toute autre personne visée par l’article L. 133-6 lorsque le contrôle des incapacités révèle qu’elle fait l’objet d’une mise en examen ou d’une condamnation non définitive mentionnée au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes ou au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes. Sont toutefois exclues du champ d’application de cet article les personnes participant à un accueil collectif de mineurs. L’autorité administrative compétente notifie sans délai une mesure de suspension des fonctions.

D. Consolider le contrôle de l’honorabilité des personnes exerçant une activité dans un établissement scolaire

Le V de l’article 5 rénove les modalités de contrôle des antécédents judiciaires des personnes exerçant, à titre professionnel ou bénévole, une activité dans un établissement scolaire.

1. Instaurer un contrôle de l’honorabilité des intervenants extérieurs dans les établissements scolaires

Le 1° du V insère, au sein du code de l’éducation, deux nouveaux articles L. 401-5 et L. 401-6 qui instaurent un contrôle de l’honorabilité des intervenants extérieurs aux établissements scolaires par l’intermédiaire d’une attestation.

Le nouvel article L. 401-5 prévoit que nul ne peut intervenir au sein d’un établissement scolaire, public comme privé, ou participer à une activité organisée en lien avec un établissement scolaire, s’il fait l’objet d’une mention au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes ou au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes. Ces dispositions concernent les intervenants extérieurs aux établissements, qu’ils y interviennent ou participent à des activités à titre bénévole comme professionnel. En revanche, elles ne sont pas applicables aux parents accompagnateurs, qui ne sont pas concernés par les dispositions de l’article 5, ni aux personnels, qui font l’objet de dispositions spécifiques.

Le nouvel article L. 401-6 prévoit que la vérification de l’absence d’inscription aux deux fichiers s’opère par la délivrance d’une attestation d’honorabilité à l’intervenant extérieur. Le contrôle de l’interdiction d’exercice prévue à l’article L. 401-5 est effectué avant l’exercice de l’activité puis à intervalles réguliers par la production, par la personne intéressée et à la demande de l’autorité gestionnaire de l’établissement, de l’attestation d’honorabilité, ou par la consultation des deux fichiers par l’autorité compétente de l’État qui, en cas de mention, en informe le responsable de l’établissement. Un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application de cet article.

2. Rénover le régime des incapacités applicables aux personnels des établissements scolaires

Redéfinir le champ d’application des incapacités applicables aux personnels des établissements scolaires

● Le 2° du V réécrit l’article L. 911-5 du code de l’éducation relatif aux incapacités des personnels des établissements scolaires. Celui-ci prévoit désormais que nul ne peut diriger un établissement scolaire, public comme privé, ni y être employé à quelque titre que ce soit, si :

– il a été définitivement condamné pour l’un des crimes et délits mentionnés à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles ou pour tout autre crime ou délit contraire à la probité et aux mœurs, ou à caractère terroriste ;

– en application du nouvel article L. 911-5-3 du code de l’éducation, il a fait l’objet d’une mesure administrative d’interdiction temporaire ou définitive d’exercice.

● Le 3° du V réécrit l’article L. 911-5-1 du code de l’éducation de sorte qu’il précise le champ d’application du régime d’incapacités instauré à l’article L. 911-5. Ces incapacités résultent :

– d’une condamnation définitive inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ou figurant au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes ou au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes, sans être inscrite au bulletin n° 2 (I de l’article L. 911-5-1) ;

– de la privation, par jugement, de tout ou partie des droits civiques, civils et de famille, ou de la déchéance de l’autorité parentale, ou de l’interdiction, prononcée par le juge pénal, d’exercer, à titre définitif, une fonction d’enseignement ou une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs (II de l’article L. 911-5-1) ;

– d’une condamnation prononcée par une juridiction étrangère et passée en force de chose jugée pour une infraction constituant, selon la loi française, l’un des crimes ou délits entraînant une incapacité. Le tribunal judiciaire statuant en matière correctionnelle doit avoir préalablement déclaré qu’il y a lieu à l’application de l’incapacité d’exercice, après constatation de la régularité et de la légalité de la condamnation.

● Le 4° du V crée un nouvel article L. 911-5-3 au sein du code de l’éducation, qui prévoit deux catégories supplémentaires d’incapacités résultant de mesures administratives :

– d’une part, les incapacités résultant d’une mesure administrative d’interdiction totale ou partielle d’exercice dans un établissement scolaire ([114]), dans un accueil collectif de mineurs ([115]), ou d’une activité d’enseignement du sport ([116]) ;

– d’autre part, les incapacités résultant de la révocation, de la mise à la retraite d’office ou du licenciement d’une personne en application d’une sanction disciplinaire prononcée en raison de faits contraires à la probité et aux mœurs.

● Le 5° du V insère un nouvel article L. 911-10 au sein du code de l’éducation. Celui-ci autorise l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation à prononcer des mesures d’interdiction d’exercice à l’encontre de toute personne exerçant quelque fonction que ce soit, y compris bénévole, ou intervenant à titre occasionnel au sein d’un établissement scolaire, lorsque sa présence présente un risque pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs. Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application de cet article.

b. Préciser les modalités de contrôle des incapacités

● Le nouvel article L. 911-5-2, résultant du 4° du V, prévoit la création d’un traitement de données permettant la délivrance d’une attestation d’honorabilité à la personne candidate à un emploi faisant l’objet du contrôle des incapacités prévu à l’article L. 911-5. Il repose sur un système d’information sécurisé permettant une interconnexion entre le bulletin n° 2 du casier judiciaire, le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes et le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes.

Il précise également que l’absence d’incapacité est attestée avant tout recrutement, puis à intervalles réguliers lors de l’exercice des fonctions, par la consultation du traitement de données ou par la délivrance de l’attestation. Seule l’autorité compétente de l’État peut consulter le traitement de données. Lorsqu’elle constate une incapacité, elle en informe l’autorité de recrutement ou l’autorité gestionnaire. Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application de cet article.

● Le 4° du V crée un nouvel article L. 911-5-4 du code de l’éducation, qui instaure un traitement de données, mis en œuvre par le ministère chargé de l’éducation, qui a vocation à regrouper les mesures d’interdiction d’exercice et les révocations, mises à la retraite d’office ou licenciements résultant d’une sanction disciplinaire prononcée en raison de faits contraires à la probité et aux mœurs dont ont fait l’objet les personnels des établissements scolaires ou les candidats à ces emplois.

Avant tout recrutement, puis à intervalles réguliers lors de l’exercice des fonctions, les autorités de recrutement et les autorités gestionnaires des établissements scolaires consulteront ce traitement de données ainsi que le traitement de données recensant les mesures d’interdiction d’exercice dans les accueils collectifs de mineurs et celui recensant les mesures d’interdiction d’exercice d’une activité d’enseignement du sport.

Un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, précisera les caractéristiques du traitement de données mis en œuvre par le ministère de l’éducation, ainsi que les modalités de consultation des traitements de données recensant les mesures d’interdiction d’exercice dans les accueils collectifs de mineurs et d’une activité d’enseignement du sport.

● Le 7° du V crée au sein du code de l’éducation un nouvel article L. 914-7 qui prévoit, pour les établissements d’enseignement privés, l’obligation de transmettre à l’autorité compétente de l’État en matière d’éducation les informations relatives aux sanctions prises à l’encontre de leurs employés qui n’ont pas la qualité d’agents publics, lorsque ces sanctions sont motivées par des faits contraires à la probité et aux mœurs ou des atteintes à l’intégrité physique ou morale des élèves.

Ce nouvel article comprend également la mise en œuvre d’un traitement de données par le ministère de l’éducation nationale, dont les informations sont consultées, en particulier lors du recrutement, par les établissements d’enseignement privés et par les services compétents de l’État en matière d’éducation. Le cas échéant, elles justifient une décision d’interdiction temporaire d’exercice en application de l’article L. 911-10 du code de l’éducation.

c. Le relèvement des incapacités

Le nouvel article L. 911-5-5, créé au 4° du V, précise les conditions dans lesquelles les personnes frappées d’une incapacité résultant de leur révocation, de leur mise à la retraite d’office ou de leur licenciement en application d’une sanction disciplinaire prononcée en raison de faits contraires à la probité et aux mœurs peuvent demander à en être relevées par décision du ministre chargé de l’éducation.

Le 6° du V procède à un renvoi vers ce nouvel article L. 911-5-5 pour ce qui concerne le relèvement des interdictions d’exercice prononcées à l’encontre des personnels et des chefs des établissements d’enseignement primaire ou secondaire privés hors contrat et des établissements d’enseignement supérieur privés.

d. Les conséquences d’une incapacité sur la relation de travail

● Le nouvel article L. 911-5-6 du code de l’éducation édicte les conséquences que tire l’autorité de nomination ou l’employeur lorsqu’il constate qu’une personne employée dans un établissement scolaire est frappée d’une incapacité définitive.

Ainsi, au regard de la gravité des faits à l’origine de l’incapacité, l’autorité de nomination ou l’employeur procède au reclassement de l’intéressé ou met fin à ses fonctions selon des modalités qui diffèrent selon son statut :

– si l’incapacité concerne un fonctionnaire en activité, un agent contractuel de droit public ou un maître contractuel des établissements d’enseignement privés, il est procédé à sa radiation des cadres ou à la résiliation du contrat de travail sans préavis ni indemnité. L’intéressé est informé de la possibilité de consulter son dossier administratif et la décision, qui précise le motif et la date de cessation des fonctions, lui est notifiée ;

– si l’incapacité concerne un fonctionnaire détaché ou mis à disposition, il est remis à disposition de son administration d’origine, charge à cette dernière de tirer les conséquences du motif ayant justifié l’incapacité. L’intéressé est informé de la possibilité de consulter son dossier administratif et la décision, qui précise le motif et la date de cessation des fonctions, lui est notifiée ;

– si l’incapacité concerne un salarié en contrat à durée indéterminée, l’employeur engage une procédure de licenciement dont l’incapacité constitue la cause réelle et sérieuse. Le licenciement est prononcé dans les conditions prévues par les dispositions du code du travail relatives à la rupture du contrat pour motif personnel, et ne donne lieu ni à un préavis, ni à une indemnité compensatrice, ni à une indemnité de licenciement ;

– si l’incapacité concerne un maître agréé des établissements d’enseignement privés, il est procédé au retrait de son agrément et à son licenciement dans les mêmes conditions qu’un salarié en contrat à durée indéterminée. L’intéressé est informé de la possibilité de consulter son dossier administratif et la décision, qui précise le motif et la date de cessation des fonctions, lui est notifiée ;

– si l’incapacité concerne un salarié en contrat à durée déterminée, en contrat de mission, ou en contrat de mise à disposition, l’employeur met fin à ce contrat avant échéance du terme, sans préavis ni indemnité et, pour les entreprises de travail temporaire, sans obligation de proposer un nouveau contrat de mission au salarié.

● Le nouvel article L. 911-5-6 du code de l’éducation prévoit les conséquences que tire l’autorité de nomination ou l’employeur du constat qu’une personne employée dans un établissement scolaire est frappée d’une incapacité temporaire du fait d’une mesure d’interdiction d’exercice.

Au regard de la gravité des faits à l’origine de l’incapacité, l’autorité de nomination ou l’employeur procède au reclassement de l’intéressé ou en tire les conséquences de la manière suivante :

– si la mesure d’interdiction temporaire concerne un fonctionnaire en activité, un maître contractuel des établissements d’enseignement privés ou un agent contractuel de droit public en contrat à durée indéterminée ou dont le terme du contrat à durée déterminée excède celui de la mesure d’interdiction, il est procédé à la suspension des fonctions, pour la durée de l’interdiction, sans obligation de reclassement ou de rémunération ;

– si la mesure d’interdiction concerne un fonctionnaire détaché ou mis à disposition, il est remis à disposition de son administration d’origine, charge à cette dernière de tirer les conséquences du motif ayant justifié l’incapacité ;

– si la mesure d’interdiction concerne un agent contractuel de droit public en contrat à durée déterminée dont le terme n’excède pas celui de la mesure d’interdiction, il est procédé à la résiliation du contrat de travail sans préavis ni indemnité ;

– si la mesure d’interdiction concerne un maître agréé des établissements d’enseignement privés, il est procédé à la suspension de son agrément et de son contrat de travail pour la durée de l’interdiction, sans obligation de reclassement ou de rémunération ;

– si la mesure d’interdiction concerne un salarié en contrat à durée indéterminée ou en contrat à durée déterminée dont le terme excède celui de la mesure d’interdiction, il est procédé à la suspension du contrat de travail pour la durée de l’interdiction, sans obligation de reclassement ou de rémunération ;

– si la mesure d’interdiction concerne un salarié en contrat de mission, en contrat de mise à disposition ou en contrat à durée déterminée dont le terme n’excède pas celui de la mesure d’interdiction, il est mis fin à ce contrat avant échéance du terme, sans préavis ni indemnité et, pour les entreprises de travail temporaire, sans obligation de proposer un nouveau contrat de mission au salarié.

Lorsque la mesure d’interdiction concerne un fonctionnaire, un agent public ou un maître agréé des établissements d’enseignement privés, il est informé de la possibilité de consulter son dossier administratif et la décision, qui précise le motif et la date de suspension ou de cessation des fonctions, lui est notifiée.

E. Étendre le contrôle des antécédents judiciaires des professionnels de santé

Le VI de l’article 5 crée un nouveau titre relatif aux incapacités des professionnels de santé au sein du livre Ier du code de la santé publique. Celui-ci comprend sept nouveaux articles L. 1191-1 à L. 1191-7.

1. Créer un régime d’incapacités pour les professionnels de santé

Le nouvel article L. 1191-1 du code de la santé publique crée un régime d’incapacités pour les professionnels de santé.

Champ d’application

Le régime d’incapacités instauré par le nouvel article L. 1191-1 concerne :

– les professionnels de santé qui interviennent ou exercent une fonction permanente ou occasionnelle dans un établissement de santé, public ou privé, ou dans tout autre lieu de soins à quelque titre que ce soit, lorsque leur intervention ou leurs fonctions impliquent un contact avec des usagers du système de santé ;

– les psychologues, les ostéopathes, les chiropracteurs ou les psychothérapeutes ;

– les élèves et les étudiants des établissements préparant aux professions de santé.

b. Périmètre des incapacités

Les incapacités prévues au nouvel article L. 1191-1 du code de la santé publique résultent de la condamnation définitive pour l’un des crimes ou délits référencés dans le tableau ci-dessous.

En outre, entraînent une incapacité les condamnations définitives à une peine supérieure à six mois d’emprisonnement sans sursis pour :

– des menaces ou du harcèlement moral (paragraphe 3 de la section 1 et la section 5 du chapitre II du titre II du livre II du code pénal) ;

– la provocation au délit d’usage illicite de stupéfiants (article L. 3421-4 du code de la santé publique).

En application du nouvel article L. 1191-6 du code de la santé publique, en cas de condamnation prononcée par une juridiction étrangère et passée en force de chose jugée pour une infraction constituant, selon la loi française, l’un des crimes ou délits entraînant une incapacité, le tribunal judiciaire statuant en matière correctionnelle déclare, à la demande du ministère public, qu’il y a lieu à l’application d’une incapacité d’exercice.

Les Crimes et délits entraînant une incapacité

au sens du nouvel article L. 1191-1 du code de la santé publique

Source : commission spéciale.

c. Contrôle des incapacités

● Le II du nouvel article L. 1191-1 du code de la santé publique prévoit que le contrôle des incapacités des professionnels de santé est assuré préalablement à l’exercice des fonctions, puis à intervalles réguliers, par la délivrance du bulletin n° 2 du casier judiciaire et par l’accès aux informations du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes.

L’autorité compétente chargée de ce contrôle peut délivrer une attestation d’honorabilité à la personne qui n’est pas frappée d’une incapacité au moyen d’un système d’information sécurisé permettant la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire et du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes. Cette attestation peut être communiquée à l’employeur ou au responsable légal de l’établissement ou du lieu d’exercice.

Un décret en Conseil d’État détermine :

– la fréquence de contrôle des incapacités des professionnels de santé ;

– les conditions dans lesquelles l’attestation d’honorabilité est délivrée ;

– les autorités chargées du contrôle des incapacités, qui peuvent inclure les ordres professionnels et les agences régionales de santé.

2. Préciser les conséquences des incapacités sur la relation de travail ou sur l’exercice de l’activité professionnelle

Les conséquences d’une incapacité applicable à un salarié, un agent public, un praticien hospitalier, un élève ou un étudiant

Le nouvel article L. 1191-2 du code de la santé publique prévoit les conséquences d’une non-présentation de l’attestation d’honorabilité ou d’une incapacité sur la relation de travail du professionnel concerné avec son employeur ou son lieu d’exercice. À l’image du nouvel article L. 133-6-2 du code de l’action sociale et des familles pour le champ social et médico-social, le nouvel article L. 1191-2 du code de la santé publique envisage trois types de situations :

– la non-présentation de l’attestation d’honorabilité (I) ;

– l’incapacité confirmée (II) ;

– l’absence d’incapacité confirmée mais une mise en examen ou une condamnation non définitive mentionnée au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (III).

i. En cas de non-présentation de l’attestation d’honorabilité

Le I du nouvel article L. 1191-2 du code de la santé publique prévoit que lorsqu’un agent public, un salarié, un praticien hospitalier ([117]) ou un élève ou un étudiant ne présente pas l’attestation d’honorabilité exigée dans un délai qui fixé par décret en Conseil d’État, l’employeur ou la personne responsable de l’élève ou de l’étudiant notifie à l’intéressé la suspension pendant un mois des fonctions, du contrat de travail ou du contrat de mission.

Pendant la suspension, l’employeur ou le responsable s’assure que l’intéressé n’est pas frappé d’une incapacité.

L’effet de la suspension sur la relation de travail varie selon le statut de la personne concernée :

– le salarié conserve sa rémunération ;

– l’agent public conserve sa rémunération et son droit au financement des garanties de protection sociale complémentaire ;

– les praticiens hospitaliers et les élèves et étudiants conservent leurs émoluments ainsi que leurs primes et indemnités.

La suspension prend fin lorsqu’il est établi que l’intéressé n’est pas frappé d’une incapacité ou, à l’inverse, lorsque l’existence d’une incapacité est confirmée, ou lorsque l’incapacité n’est pas confirmée mais que l’intéressé fait l’objet d’une mise en examen ou d’une condamnation non définitive mentionnée au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes.

ii. En cas d’incapacité confirmée pour un agent public, un salarié ou un praticien hospitalier

Le II du nouvel article L. 1191-2 prévoit que, lorsque l’incapacité est confirmée pour un agent public, un salarié ou un praticien hospitalier, il est mis fin à la relation de travail selon des modalités qui varient selon le statut de l’intéressé.

● S’il s’agit d’un salarié en contrat à durée indéterminée, l’employeur engage une procédure de licenciement dont l’incapacité constitue la cause réelle et sérieuse. Le licenciement est prononcé dans les conditions prévues par les dispositions du code du travail relatives à la rupture du contrat de travail pour motif personnel, sans préavis, ni indemnité compensatrice, ni indemnité de licenciement.

● S’il s’agit d’un agent de droit privé non titulaire d’un contrat à durée indéterminée, l’employeur met fin, avant l’échéance du terme, au contrat à durée déterminée, au contrat de mission, à la lettre de mission, ou au contrat de mise à disposition, sans préjudice des dispositions du code du travail qui interdisent la rupture anticipée d’un contrat à durée déterminée ([118]) ou qui prévoient l’obligation, pour l’entreprise, de proposer un nouveau contrat de mission ou de maintenir la rémunération ([119]).

Par dérogation au code du travail, la rupture du contrat à durée déterminée en raison d’une incapacité ne donne lieu à aucune indemnité ; de même, la rupture anticipée du contrat de mission en raison d’une incapacité n’entraîne pas, pour l’entreprise de travail temporaire, d’obligation de proposer un nouveau contrat de mission au salarié, et ne donne lieu à aucune indemnité.

● S’il s’agit d’un fonctionnaire en activité, d’un autre agent public ou d’un praticien hospitalier, l’employeur prend une décision motivée et notifiée à l’intéressé et engage :

– une procédure de radiation des cadres si l’agent est fonctionnaire et exerce au sein de son administration ;

– une procédure de licenciement sans préavis ni indemnité s’il s’agit d’un agent public contractuel ;

– la remise à disposition de son administration d’origine du fonctionnaire détaché ou mis à disposition.

iii. En cas de mise en examen ou de condamnation non définitive mentionnée au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes sans incapacité confirmée

Le III du nouvel article L. 1191-2 du code de la santé publique prévoit l’hypothèse dans laquelle l’incapacité n’est pas confirmée, mais où l’agent fait l’objet d’une mise en examen ou d’une condamnation non définitive mentionnée au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes pour une infraction entraînant une incapacité.

Lorsque l’autorité administrative compétente estime que l’intervention ou l’exercice de fonctions au contact des usagers du système de santé par l’intéressé présente un risque grave pour leur santé ou leur sécurité physique ou morale, elle peut, par arrêté motivé, prononcer à son encontre une interdiction temporaire d’exercer toute fonction ou activité dans les lieux soumis au régime des incapacités des professionnels de santé, au plus tard jusqu’à l’intervention d’une décision définitive de la juridiction compétente. La durée de l’interdiction est appréciée au regard des fonctions de l’intéressé, de son statut pénal, de la nature de l’infraction, de la peine prononcée et de son ancienneté.

La décision d’interdiction temporaire est prise au terme d’un délai d’un mois après avoir informé l’intéressé de son droit de présenter des observations écrites ou orales. À l’issue de cette phase contradictoire, si l’autorité compétente renonce à prononcer une mesure d’interdiction temporaire, elle en informe l’intéressé sans délai.

L’interdiction temporaire d’exercice emporte, selon les cas, la suspension du contrat de travail ou la mise en disponibilité de l’intéressé.

b. Les incapacités applicables aux professionnels de santé autres que les agents publics, les praticiens hospitaliers, les élèves ou les étudiants

Le nouvel article L. 1191-3 prévoit les conséquences des incapacités applicables à un professionnel de santé qui n’est ni agent public, ni praticien hospitalier, ni élève ou étudiant d’une profession de santé.

● Lorsque le contrôle de ces incapacités révèle une condamnation définitive entraînant une incapacité, l’autorité compétente notifie à l’intéressé une interdiction d’exercer au contact des usagers du système de santé.

● Lorsque ce contrôle révèle une mise en examen ou une condamnation non définitive mentionnée au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes, l’autorité compétente notifie à l’intéressé une mesure de suspension de son activité ou de ses fonctions soumises à l’incapacité.

En outre, lorsque l’intervention de la personne contrôlée présente un risque grave pour la santé ou la sécurité physique ou morale des usagers du système de santé, l’autorité compétente peut, par décision motivée, prononcer à son encontre une interdiction temporaire d’exercer au contact des usagers du système de santé jusqu’à l’intervention d’une décision définitive rendue par la juridiction compétente. La durée de l’interdiction est appréciée au regard des fonctions de l’intéressé, de son statut pénal, de la nature de l’infraction, de la peine prononcée et de son ancienneté. La décision d’interdiction temporaire est prise au terme d’un délai d’un mois après avoir informé l’intéressé de son droit de présenter des observations écrites ou orales.

La suspension prend fin à la notification de la décision d’interdiction temporaire d’exercice ou à la réception de l’information selon laquelle l’autorité compétente renonce au prononcé d’une mesure d’interdiction temporaire.

3. Sanctions

● Le nouvel article L. 1191-4 du code de la santé publique sanctionne l’exercice d’une activité professionnelle en méconnaissance des incapacités applicables aux professionnels de santé ou d’une interdiction d’exercice de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende.

● Le nouvel article L. 1191-5 du code de la santé publique précise que les incapacités d’exercice ou les interdictions d’exercice peuvent être prononcées sans préjudice des sanctions disciplinaires propres à chaque profession concernée.

F. Modalités d’entrée en vigueur

Le VII précise les modalités d’entrée en vigueur de l’article 5.

● Entreront en vigueur le premier jour du quatrième mois suivant la publication de la loi :

– le I, relatif au contrôle des antécédents judiciaires des personnes auxquelles le juge ou le procureur entend confier un enfant ;

– le II relatif aux modalités de consultation du casier judiciaire, du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes et du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes, à l’exception des dispositions relatives à l’accès au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes pour le contrôle des activités ou des professions impliquant un contact avec les usagers du système de santé.

● Entreront en vigueur le premier jour du sixième mois suivant la publication de la loi :

– le III, relatif au contrôle des antécédents judiciaires des tiers dignes de confiance, des accueillants durables et bénévoles et des personnes agréées en application du code de l’action sociale et des familles, ainsi que des membres de leur foyer ;

– les vingt-deuxième à vingt-huitième alinéas du 3° du IV ;

– le V relatif au contrôle de l’honorabilité en milieu scolaire.

● Entreront en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’État et au plus tard 2 ans après la publication de la loi :

– le b du 2° du II relatif à l’accès au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes pour le contrôle des activités ou des professions impliquant un contact avec les usagers du système de santé ;

– le VI relatif aux incapacités applicables aux professionnels de santé.

III. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté quatre-vingt-sept amendements à l’article 5, qui peuvent être regroupés en sept séries thématiques.

● Une première série d’amendements étend le périmètre des contrôles d’honorabilité pour différentes activités ou professions. La commission a ainsi adopté :

– avec un avis de sagesse de la rapporteure, un amendement CS605 de Mme Marianne Maximi et des membres du groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire, qui prévoit la vérification, par le conseil de l’ordre, de l’honorabilité des avocats désignés pour assister un mineur dans le cadre de procédures de placement ou d’assistance éducative ;

– contre l’avis de la rapporteure, un amendement CS312 de M. Arnaud Bonnet et des membres du groupe Écologiste et Social, qui prévoit que l’obtention et le maintien de l’agrément d’assistant maternel sont subordonnés à la délivrance d’un certificat d’honorabilité. La rapporteure s’est opposée à l’adoption de cet amendement dans la mesure où les contrôles d’honorabilité des assistants maternels sont déjà prévus à échéances régulières dans le cadre de l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles ;

– avec l’avis favorable de la rapporteure, trois amendements identiques CS418 de Mme Émilie Bonnivard et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine, CS628 de Mme Marianne Maximi et des membres du groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire et CS836 de la présidente Perrine Goulet et plusieurs de ses collègues du groupe Les Démocrates, qui étendent le champ des contrôles d’honorabilité prévus à l’article L. 133-6 aux lieux d’hébergement pour demandeurs d’asile et aux résidences hôtelières à vocation sociale ;

– avec l’avis favorable de la rapporteure, un amendement CS830 de la présidente Perrine Goulet et plusieurs de ses collègues du groupe Les Démocrates, qui étend les contrôles d’honorabilité aux associations d’aide aux victimes ;

– un amendement CS960 de la rapporteure, qui prévoit la possibilité pour tout employeur ou gestionnaire de structure de demander l’attestation d’honorabilité prévue à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles à toute personne qui exerce une activité en contact avec des mineurs, à titre professionnel ou bénévole ;

– contre l’avis de la rapporteure, un amendement CS222 de Mme Florence Herouin-Léautey et de plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, qui étend les contrôles d’honorabilité à toute personne exerçant de manière habituelle auprès de mineurs « une fonction d’enseignement, d’animation, de surveillance ou d’encadrement ». La rapporteure s’est opposée à l’adoption de cet amendement au regard de son caractère redondant avec les dispositions actuellement en vigueur, les dispositions du projet de loi et les amendements adoptés par la commission ;

– contre l’avis de la rapporteure, un amendement CS302 de M. Arnaud Bonnet et des membres du groupe Écologiste et Social, qui étend les contrôles d’honorabilité à toute personne qui exerce une activité auprès de mineurs, « à titre professionnel ou non, impliquant une présence physique ou une interaction, directe ou indirecte, y compris par voie numérique ou à distance, régulière ou occasionnelle, avec des mineurs, y compris lorsque ces derniers sont en situation de handicap, dans un cadre éducatif, sportif, culturel, cultuel, social, médical, médico-social, de garde, d’animation, d’enseignement, d’accompagnement, de soins, de transport, de convoyage ou d’accompagnement à la mobilité ». La rapporteure s’est opposée à l’adoption de cet amendement au regard de son caractère redondant avec les dispositions actuellement en vigueur, les dispositions du projet de loi et les amendements adoptés par la commission ;

– un amendement CS968 de la rapporteure, qui étend les contrôles d’honorabilité aux militaires d’active et de réserve lorsqu’ils exercent des fonctions au contact de publics sensibles ;

– un amendement CS966 de la rapporteure, qui étend les contrôles d’honorabilité instaurés en milieu scolaire à l’enseignement agricole.

● Une deuxième série d’amendements favorise les échanges d’information entre les acteurs judiciaires et administratifs. La commission a ainsi adopté :

– un amendement CS967 de la rapporteure, qui vise à renforcer les obligations applicables aux parquets en matière de transmission d’informations sur les décisions prises par les juridictions pénales afin de permettre à l’administration ou à l’employeur de tirer les conséquences en termes d’incapacités ou d’interdiction d’exercer lorsqu’une personne fait l’objet d’une mise en examen ou d’une condamnation au titre de l’une des infractions mentionnées à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles ;

– contre l’avis de la rapporteure, un amendement CS295 de M. Arnaud Bonnet et des membres du groupe Écologiste et Social, qui prévoit l’information de l’autorité administrative compétente en cas de condamnation pour une infraction inscrite au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes incompatible avec l’exercice d’une activité auprès de mineurs. La rapporteure s’est opposée à l’adoption de cet amendement en raison de son caractère redondant avec son propre amendement CS967 ;

– avec l’avis favorable de la rapporteure, un amendement CS814 de Mme Violette Spillebout et plusieurs de ses collègues des groupes Ensemble pour la République, Les Démocrates et Horizons & Indépendants, qui prévoit, pour les personnes morales organisant des accueils périscolaires, une obligation de transmission au préfet des sanctions prises à l’encontre des personnels qu’elles emploient lorsqu’elles sont motivées par des faits de violences sur des enfants ou des adolescents ;

– avec l’avis favorable de la rapporteure, un amendement CS815 de Mme Violette Spillebout et plusieurs de ses collègues des groupes Ensemble pour la République, Les Démocrates et Horizons & Indépendants, qui prévoit l’information du recteur et du préfet lorsqu’un établissement d’enseignement privé prononce une mise à pied conservatoire à l’encontre d’un membre de son personnel pour des faits de violences commis sur des mineurs.

● Une troisième série d’amendements porte sur l’harmonisation des infractions entraînant des incapacités dans les différents secteurs concernés par l’article 5, ainsi qu’une meilleure articulation entre les fichiers retraçant les condamnations pénales ou les sanctions administratives prononcées à l’encontre de personnes exerçant une activité auprès de mineurs. La commission a ainsi adopté :

– avec l’avis favorable de la rapporteure, deux amendements identiques CS416 de Mme Émilie Bonnivard et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine et CS629 de Mme Gabrielle Cathala et des membres du groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire, qui procèdent à une coordination au sein des dispositions du code de procédure pénale relatives au bulletin n° 2 du casier judiciaire ;

– un amendement CS979 de la rapporteure, qui aligne les infractions empêchant un placement administratif sur les infractions listées à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles ;

– avec l’avis favorable de la rapporteure, un amendement CS585 de Mme Violette Spillebout et plusieurs de ses collègues des groupes Ensemble pour la République, Les Démocrates et Horizons & Indépendants, qui prévoit la vérification du bulletin n° 2 du casier judiciaire pour les intervenants extérieurs aux établissements scolaires ;

– avec l’avis favorable de la rapporteure, un amendement CS817 de Mme Violette Spillebout et plusieurs de ses collègues des groupes Ensemble pour la République, Les Démocrates et Horizons & Indépendants, qui prévoit une interdiction d’exercice dans les accueils collectifs de mineurs pour les personnes ayant fait l’objet d’une interdiction d’exercice en milieu scolaire ;

– avec l’avis favorable de la rapporteure, un amendement CS809 de Mme Violette Spillebout et plusieurs de ses collègues des groupes Ensemble pour la République, Les Démocrates et Horizons & Indépendants, qui précise que l’attestation d’honorabilité délivrée aux personnels des établissements scolaires fait état de l’absence d’inscription aux fichiers susmentionnés ;

– un amendement CS970 de la rapporteure, qui prévoit qu’une personne interdite d’exercice en milieu scolaire ne peut pas être recrutée dans les accueils périscolaires ;

● Une quatrième série d’amendements porte sur la fréquence des contrôles d’honorabilité prévus par l’article 5. La commission a ainsi adopté :

– contre l’avis de la rapporteure, un amendement CS344 de Mme Ayda Hadizadeh et de plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, prévoyant un contrôle biannuel de l’honorabilité du tiers accueillant un enfant et des membres de son foyer dans le cadre de placements administratifs ;

– un amendement CS959 de la rapporteure, qui prévoit un contrôle trisannuel de l’honorabilité du tiers accueillant un enfant et des membres de son foyer dans le cadre de placements administratifs, ainsi qu’une obligation, pour le tiers, de déclarer à l’autorité administrative tout changement dans la composition de son foyer ;

– plusieurs amendements identiques CS963 de la rapporteure, CS751 de Mme Gabrielle Cathala et des membres du groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire et CS473 de Mme Émilie Bonnivard et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine, qui instaurent une fréquence minimale de contrôles de l’honorabilité tous les trois ans dans le champ médico-social, en milieu scolaire et dans le secteur sanitaire.

● Une cinquième série d’amendements concerne les conséquences d’une incapacité constatée sur les relations de travail. La commission a ainsi adopté :

– un amendement CS962 de la rapporteure, qui supprime toute rémunération pendant la période de suspension, lorsque l’absence d’attestation d’honorabilité résulte d’un refus de l’intéressé, et le maintien de la rémunération, lorsque l’absence d’attestation intervient de bonne foi pour des raisons tenant à des difficultés techniques ou d’usage ;

– un amendement CS964 de la rapporteure, qui, en cas de mise en examen ou de condamnation non définitive, fait de l’interdiction temporaire d’exercice le principe et le maintien en activité l’exception ;

– un amendement CS965 de la rapporteure, qui conditionne le relèvement d’une incapacité en milieu scolaire à la réalisation d’une expertise psychiatrique attestant l’absence de dangerosité de l’intéressé ainsi que l’absence de risque de récidive ;

– un amendement CS961 de la rapporteure, qui permet à l’administration d’origine d’un fonctionnaire détaché faisant l’objet d’une incapacité de le radier des cadres sans procédure disciplinaire supplémentaire ;

– avec l’avis favorable de la rapporteure, un amendement CS817 de Mme Violette Spillebout et plusieurs de ses collègues des groupes Ensemble pour la République, Les Démocrates et Horizons & Indépendants, qui conditionne l’effacement automatique du dossier d’un fonctionnaire des sanctions prononcées en raison de faits de violences contre des enfants ou des adolescents en milieu scolaire ou périscolaire à l’écoulement d’un délai de dix ans pour les sanctions du premier groupe et d’un délai de vingt ans pour les sanctions des deuxième et troisième groupes.

● La commission a également adopté, avec l’avis favorable de la rapporteure, un amendement CS584 de Mme Violette Spillebout et plusieurs de ses collègues des groupes Ensemble pour la République, Les Démocrates et Horizons & Indépendants, qui rend obligatoire l’information des parents lorsque l’éducation nationale prononce une sanction à l’encontre d’un membre du personnel en raison de faits de violence sur les élèves.

● Enfin, la commission a adopté cinquante-trois amendements rédactionnels de la rapporteure et un amendement rédactionnel de Mme Violette Spillebout et plusieurs de ses collègues des groupes Ensemble pour la République, Les Démocrates et Horizons & Indépendants.

*

Chapitre II

Créer une ordonnance de sûreté de l’enfant

Article 6

Création d’une ordonnance de sûreté de l’enfant

le droit existant

A. Les mesures de protection d’un enfant en danger

Plusieurs dispositifs existent pour protéger les enfants lorsque le danger vient de son ou ses parents, qui relèvent soit du juge des enfants (JE), soit du juge aux affaires familiales (JAF).

1. Les prérogatives du juge des enfants en matière d’assistance éducative

En matière de protection de l’enfance prévaut un principe de subsidiarité de l’intervention judiciaire par rapport à l’intervention administrative. Le juge intervient uniquement si les mesures administratives n’ont pas fonctionné ou ne peuvent être mises en œuvre. C’est le sens de l’article L. 226-4 du code de l’action sociale et des familles, qui prévoit que le président du conseil départemental avise le procureur de la République lorsqu’un mineur est en danger et qu’il n’a pas été possible de remédier à cette situation, ou que le danger est grave et immédiat.

Les prérogatives du juge des enfants dans le cadre de l’assistance éducative sont prévues aux articles 375 à 375-9 du code civil.

Conformément à l’article 375, le juge intervient dès lors que :

– la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger ;

– ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises.

Il peut prononcer des mesures d’assistance éducative, à la requête :

– soit des père et mère conjointement, ou de l’un d’eux ;

– soit de la personne ou du service à qui l’enfant a été confié, ou du tuteur ;

– soit du mineur lui-même ;

– soit du ministère public.

Le premier alinéa de l’article 375 autorise le juge à se saisir d’office à titre exceptionnel.

La durée de la mesure d’assistance éducative ne peut excéder deux ans. La mesure peut être renouvelée par décision motivée.

L’article 375-1 précise que le juge des enfants doit toujours s’efforcer de recueillir l’adhésion de la famille à la mesure envisagée, et se prononcer en stricte considération de l’intérêt de l’enfant.

Le juge peut prononcer plusieurs types de mesures d’assistance éducative, selon le degré de gravité du danger auquel est exposé l’enfant.

● Les mesures d’assistance éducative en milieu ouvert

Conformément à l’article 375-2, « chaque fois qu’il est possible, le mineur doit être maintenu dans son milieu actuel ». Ainsi, les mesures dites d’assistance éducative en milieu ouvert (AEMO) visent à maintenir l’enfant dans sa famille, tout en apportant aide et conseil aux parents. C’est le juge qui désigne soit une personne qualifiée, soit un service d’observation, d’éducation ou de rééducation en milieu ouvert, qui doit aider la famille à surmonter les difficultés matérielles ou morales qu’elle rencontre. Cette personne ou ce service fait régulièrement un rapport au juge sur le développement de l’enfant.

Le juge peut également, dans le cadre de ces mesures, autoriser le service à assurer un hébergement exceptionnel au mineur, ou encore subordonner le maintien de l’enfant dans son milieu à des obligations particulières, telle que celle de fréquenter régulièrement un établissement d’éducation. Ces mesures sont ordonnées par le juge des enfants et financées et mises en œuvre par les conseils départementaux.

● Les mesures de placement

Si la protection du mineur l’exige, l’article 375-3 autorise le juge des enfants à confier l’enfant :

– à l’autre parent ;

– à un autre membre de la famille, ou à un tiers digne de confiance ;

– à un service départemental de l’aide sociale à l’enfance (ASE) ;

– à un service ou à un établissement habilité pour l’accueil de mineurs à la journée ou suivant toute autre modalité de prise en charge ;

– à un service ou à un établissement sanitaire ou d’éducation, ordinaire ou spécialisé.

Les trois dernières modalités de placement ne peuvent intervenir qu’après évaluation, par le service compétent, des conditions d’accueil de l’enfant par un membre de la famille ou par un tiers digne de confiance, sauf urgence.

En application de l’article 375-4, lorsque le juge décide d’un placement autre qu’auprès d’un service départemental de l’aide sociale à l’enfance, alors il peut charger soit une personne qualifiée, soit un service compétent en milieu ouvert d’apporter aide et conseil à la personne ou au service à qui l’enfant a été confié, ainsi qu’à la famille.

Si un enfant est en danger dans son milieu habituel, une ordonnance de placement provisoire peut être prise, soit par le procureur de la République, soit par le juge des enfants, en application de l’article 375-5.

Si le juge des enfants est déjà saisi de la situation de l’enfant, alors il peut :

– soit ordonner la remise provisoire du mineur à un centre d’accueil ou d’observation ;

– soit prendre l’une des mesures prévues aux articles 375-3 et 375-4, c’est-à-dire placer l’enfant ailleurs que dans le milieu dans lequel il est.

L’ordonnance de placement provisoire doit être prise après l’audition des parents, du tuteur, de la personne ou du représentant du service à qui l’enfant a été confié, et du mineur capable de discernement, sauf cas d’urgence spécialement motivée. En réalité, les représentants de la Chancellerie ont indiqué que la condition d’urgence était fréquemment retenue en raison de la nature même des situations qui justifient une telle mesure, citant notamment des violences, des négligences graves, une défaillance ou une incapacité des représentants légaux à prendre en charge l’enfant.

Si les parties n’ont pas été entendues, alors le juge doit les convoquer dans un délai de quinze jours (conformément au deuxième alinéa de l’article 1184 du code de procédure civile).

En cas d’urgence, le procureur de la République dispose des mêmes prérogatives. Si la situation de l’enfant le permet, il fixe la nature et la fréquence du droit de correspondance, de visite et d’hébergement des parents. Si l’intérêt de l’enfant l’exige, il repousse la décision sur la fixation de ces droits. Le procureur doit saisir dans un délai de huit jours le juge compétent, qui pourra maintenir, modifier ou rapporter la mesure. Le juge saisi doit convoquer les parties et statuer dans un délai qui ne peut excéder quinze jours.

Comme l’indique la direction générale de l’organisation des soins, cette ordonnance de placement provisoire répond aux situations où « il y a un danger immédiat pour l’enfant à rester dans son milieu habituel de vie (victime de délits sexuels, de maltraitance) ou il y a urgence à prodiguer des soins à l’enfant » ([120]). Selon l’étude d’impact, elle est en pratique rendue « de façon très majoritaire en cas de situations de danger émanant des deux parents nécessitant un placement en urgence en foyer » ([121]).

L’article 1185 du code de procédure civile prévoit que la décision sur le fond doit intervenir dans un délai de six mois à compter de la décision ordonnant les mesures provisoires, sans quoi l’enfant est remis à ses parents, tuteur, personne ou service à qui il a été confié, sur leur demande.

Le juge des enfants peut, si l’instruction n’est pas terminée dans ce délai de six mois, proroger ce délai pour une durée qui ne peut excéder six mois, après avis du procureur de la République.

● L’autorité parentale pendant la mesure d’assistance éducative

La mise en place d’une mesure d’assistance éducative ne prive pas les parents qui en bénéficient de leur autorité parentale. L’article 375-7 prévoit que les parents continuent d’exercer tous les attributs de l’autorité parentale, du moment que cet exercice n’est pas incompatible avec la mesure prononcée.

Conformément au quatrième alinéa du même article, lorsqu’un enfant a été confié à une personne ou à un établissement, les parents conservent des droits de correspondance, de visite et d’hébergement, dont les modalités sont fixées par le juge des enfants. Ce dernier peut décider, si l’intérêt de l’enfant l’exige, de suspendre provisoirement l’exercice de l’un de ces droits. Le juge des enfants peut également, par décision spécialement motivée, imposer que le droit de visite du ou des parents ne peut être exercé qu’en présence d’un tiers qu’il désigne.

2. Les prérogatives du juge aux affaires familiales

● Les mesures pouvant être prises par le juge aux affaires familiales dans le cadre d’une ordonnance de protection

Les articles 515-9 et suivants du code civil prévoient les modalités de délivrance d’une ordonnance de protection par le juge aux affaires familiales.

Le juge aux affaires familiales peut être saisi par la personne en danger ou, avec l’accord de celle-ci, par le ministère public. Dès la réception de la demande, il convoque la partie demanderesse et la partie défenderesse, ainsi que le ministère public à fin d’avis. La partie demanderesse peut demander à ce que les auditions se tiennent séparément.

L’ordonnance peut être délivrée par le juge aux affaires familiales dès lors que deux critères sont remplis :

– il existe des raisons sérieuses de considérer comme vraisemblable la commission des faits de violences allégués ;

– et le danger auquel la victime ou un ou plusieurs enfants sont exposés est lui aussi vraisemblable.

Le juge aux affaires familiales est alors compétent pour :

– prendre une interdiction de contact à l’égard de la partie défenderesse ;

– prendre, à l’égard de la partie défenderesse, une interdiction de paraître dans certains lieux, désignés par lui, dans lesquels se trouve de façon habituelle la partie demanderesse ;

– prononcer l’interdiction de porter ou de détenir une arme à l’égard de la partie défenderesse ;

– obliger la partie défenderesse à remettre aux forces de l’ordre les armes dont elle est détentrice ;

– proposer à la partie défenderesse une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique, ou un stage de responsabilisation pour la prévention et la lutte contre les violences au sein du couple et sexistes ;

– statuer sur la résidence séparée des époux ou se prononcer sur le logement commun de partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou de concubins : la jouissance du logement conjugal est attribuée, sauf ordonnance spécialement motivée, au conjoint qui n’est pas l’auteur des violences, et ce même s’il a bénéficié d’un hébergement d’urgence, et la prise en charge des frais afférents peut être à la charge du conjoint violent ;

– attribuer à la partie demanderesse la jouissance de l’animal de compagnie détenu au sein du foyer ;

– se prononcer sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale, sur les modalités du droit de visite et d’hébergement, ainsi que, le cas échéant, sur la contribution aux charges du mariage pour les couples mariés, l’aide matérielle pour les partenaires d’un pacte civil de solidarité et sur la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant ;

– autoriser la partie demanderesse à dissimuler son domicile ou sa résidence et à élire domicile chez un tiers (l’avocat ou le procureur de la République) pour toutes les instances civiles dans lesquelles elle est également partie, et chez une personne morale qualifiée pour les besoins de la vie courante ;

– prononcer l’admission à l’aide juridictionnelle des deux parties ou de l’une d’elles.

Lorsque le juge prononce une interdiction de contact, il doit spécialement motiver sa décision de ne pas ordonner l’exercice du droit de visite dans un espace de rencontre désigné ou en présence d’un tiers de confiance.

Une ordonnance peut être délivrée même s’il n’y a pas de cohabitation entre la partie demanderesse et la partie défenderesse. L’article 515-10 prévoit également explicitement que sa délivrance ne peut être conditionnée à l’existence d’une plainte pénale.

L’avant-dernier alinéa de l’article 515-11 prévoit que le juge aux affaires familiales qui délivre une ordonnance de protection en informe le procureur de la République, et qu’il lui signale également les violences susceptibles de mettre en danger un ou plusieurs enfants.

Les mesures ordonnées par le juge aux affaires familiales dans le cadre d’une ordonnance de protection le sont pour une durée maximale de douze mois à compter de la notification de l’ordonnance (article 515-12). Il peut, à tout moment, supprimer ou modifier tout ou partie des mesures énoncées dans l’ordonnance de protection ou encore en décider de nouvelles.

Le non-respect des mesures prononcées dans le cadre d’une ordonnance de protection est passible de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.

● L’ordonnance provisoire de protection immédiate (article 515-13-1 du code civil)

Ce dispositif a été introduit par l’article 1er de la loi n° 2024-536 du 13 juin 2024 renforçant l’ordonnance de protection et créant l’ordonnance provisoire de protection immédiate.

Lorsque le juge aux affaires familiales est saisi d’une demande d’ordonnance de protection, le ministère public peut demander également une ordonnance provisoire de protection immédiate (OPPI), avec l’accord de la victime. Cette ordonnance est délivrée dans un délai de vingt-quatre heures par le juge aux affaires familiales, s’il estime, au vu des seuls éléments joints à la requête, que deux critères sont remplis :

– des raisons sérieuses de considérer comme vraisemblable la commission des faits de violences allégués ;

– le danger grave et immédiat auquel la victime ou un ou plusieurs enfants sont exposés.

L’ordonnance provisoire de protection immédiate est délivrée sans débat contradictoire : l’article 1136-15-2 du code de procédure civile prévoit ainsi que le juge statue sans audience.

Le juge peut prendre uniquement un nombre limité de mesures dans le cadre de l’ordonnance provisoire de protection immédiate :

– une interdiction de contact à la partie défenderesse ;

– une interdiction de paraître dans certains lieux, désignés par le juge, dans lesquels se trouve de façon habituelle la partie demanderesse ;

– l’interdiction de porter ou de détenir une arme ;

– l’obligation pour la partie défenderesse de remettre les armes dont elle est détentrice aux forces de l’ordre ;

– la suspension du droit de visite et d’hébergement ;

– la dissimulation par la personne en danger de son domicile ou de sa résidence dans les mêmes conditions que pour l’ordonnance de protection.

Ces mesures prennent fin à compter de la décision statuant sur la demande d’ordonnance de protection, soit dans un délai maximal de six jours.

● Les prérogatives du juge aux affaires familiales hors mesures provisoires

Le juge aux affaires familiales est compétent pour fixer les règles en matière d’exercice de l’autorité parentale. Les articles 373-2 à 373-2-13 du code civil précisent les modalités de son intervention. Le juge doit spécialement veiller à la sauvegarde des intérêts des enfants mineurs. Il est compétent pour prendre les mesures qui permettent de garantir la continuité et l’effectivité du maintien du lien de l’enfant avec chacun des parents.

Pour ce faire, il est notamment amené :

– à statuer sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale et sur la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant (article 373-2-8). Il peut être saisi à cet effet par l’un des parents ou par le ministère public, ce dernier pouvant lui-même être saisi par un tiers, parent ou non ;

– en cas de désaccord entre les parents sur le mode de résidence de l’enfant, il peut ordonner à titre provisoire une résidence en alternance pour une durée qu’il détermine et au terme de laquelle il statuera définitivement ;

– lorsque la résidence de l’enfant est fixée au domicile de l’un des parents, à statuer sur les modalités du droit de visite de l’autre parent, qui peut être exercé dans un espace de rencontre ;

– lorsque l’intérêt de l’enfant le commande ou lorsque la remise directe de l’enfant à l’autre parent présente un danger pour l’un d’eux, à organiser les modalités nécessaires pour prévenir le danger, notamment en prévoyant l’assistance d’un tiers de confiance ou du représentant d’une personne morale qualifiée (article 373-2-9) ;

– lorsque l’intérêt de l’enfant le commande, à confier l’exercice de l’autorité parentale à l’un des deux parents (article 373-2-1).

Ce même article précise que « l’exercice du droit de visite et d’hébergement ne peut être refusé à l’autre parent que pour des motifs graves ».

Le juge aux affaires familiales a la possibilité d’ordonner une astreinte pour assurer l’exécution de sa décision.

Le juge aux affaires familiales peut être amené à se prononcer dans l’urgence.

Il peut ainsi assigner une date d’audience à bref délai « en cas d’urgence dûment justifiée », conformément à l’article 1137 du code de procédure civile. Dans ce cadre, il rend un jugement au fond à l’issue de l’audience.

Il peut également statuer à titre provisoire lorsqu’il est saisi en référé (article 1073 du même code).

3. L’articulation des compétences entre juge aux affaires familiales et juge des enfants

Plusieurs dispositions législatives et décisions jurisprudentielles clarifient l’articulation des prérogatives entre le juge aux affaires familiales et le juge des enfants, lorsqu’ils sont amenés à statuer sur la protection d’enfants en danger dans leur milieu familial.

L’avant-dernier alinéa de l’article 375-3 prévoit ainsi que le juge des enfants ne peut pas prendre une mesure de placement dans plusieurs cas :

– lorsqu’une demande en divorce a été présentée ;

– ou lorsqu’un jugement de divorce rendu entre les père et mère ;

– ou lorsqu’une demande en vue de statuer sur la résidence et les droits de visite afférents à un enfant a été présentée ;

– ou une décision rendue entre les père et mère.

Dans ces quatre cas énumérés à l’avant-dernier alinéa de l’article 375-3, le juge des enfants peut intervenir en prenant une mesure de placement uniquement si un fait nouveau, de nature à entraîner un danger pour le mineur, s’est révélé postérieurement à la décision statuant sur les modalités de l’exercice de l’autorité parentale ou confiant l’enfant à un tiers. Une mesure de placement ne peut faire obstacle à ce que le juge aux affaires familiales puisse décider à qui l’enfant devra être confié en application de l’article 373-3.

À titre d’exemple, la Cour de cassation a considéré, dans un arrêt du 4 mars 2015 ([122]), que constituait un fait nouveau un rapport d’investigation et d’orientation éducative constatant l’attitude inappropriée de la mère vis-à-vis de son enfant, rapport postérieur au jugement du juge aux affaires familiales qui fixait la résidence de l’enfant au domicile de la mère.

La Cour de cassation, dans un arrêt du 21 octobre 2021 ([123]), a par ailleurs opéré un revirement de jurisprudence s’agissant de la possibilité pour le juge des enfants de revenir sur une décision prise par le juge aux affaires familiales.

Avant cet arrêt, la Cour de cassation admettait que le juge des enfants puisse prendre, au titre de sa compétence en matière d’assistance éducative, des mesures aboutissant à imposer des modalités différentes quant à l’exercice de l’autorité parentale de celles prévues par le juge aux affaires familiales, lorsqu’un fait de nature à entraîner un danger pour l’enfant s’est révélé ou est survenu postérieurement ([124]).

Dans son arrêt d’octobre 2021, la Cour revient sur cette jurisprudence et considère que « qu’il résulte de la combinaison des articles 375-3 et 375-7, alinéa 4, du code civil que, lorsqu’un juge aux affaires familiales a statué sur la résidence de l’enfant et fixé le droit de visite et d’hébergement de l’autre parent, le juge des enfants, saisi postérieurement à cette décision, ne peut modifier les modalités du droit de visite et d’hébergement décidé par le juge aux affaires familiales que s’il existe une décision de placement de l’enfant au sens de l’article 375-3, laquelle ne peut conduire le juge des enfants à placer l’enfant chez le parent qui dispose déjà d’une décision du juge aux affaires familiales fixant la résidence de l’enfant à son domicile, et si un fait nouveau de nature à entraîner un danger pour le mineur s’est révélé postérieurement à la décision du juge aux affaires familiales ».

Ainsi, à moins que l’enfant soit déjà placé, le juge des enfants ne peut pas revenir sur une décision du juge aux affaires familiales qui fixe la résidence principale de l’enfant.

La Cour rappelle également que le juge des enfants ne peut pas décider de placer l’enfant chez le parent qui a déjà la résidence habituelle, car le 1° de l’article 375-3 prévoit uniquement la possibilité de placer l’enfant chez « l’autre parent », impliquant ainsi un changement de résidence principale ([125]).

B. Un quasi-consensus sur la nécessité d’ajouter un outil, des divergences sur la traduction législative

L’étude d’impact du présent article souligne la nécessité d’un dispositif qui viendrait compléter ceux qui existent, insuffisants pour protéger un enfant lorsque le danger émane d’un parent. Le juge aux affaires familiales ne peut ainsi pas rendre de décision sans débat contradictoire, que ce soit dans le cadre de la saisine en référé ou par assignation à bref délai. Les deux ordonnances de protection ne peuvent pas s’appliquer lorsque les allégations de violences concernent uniquement l’enfant. Enfin, l’ordonnance de placement provisoire ne peut en principe être mise en œuvre lorsqu’un des parents apparaît protecteur. Il n’est par ailleurs pas possible aujourd’hui pour le juge des enfants de confier l’enfant au parent protecteur chez qui le juge aux affaires familiales a fixé la résidence principale, tout en suspendant les droits de visite et d’hébergement du parent à l’origine des violences alléguées.

La création d’un instrument spécifique pour les enfants victimes de violences au sein de leur foyer a été recommandée en 2023 par la commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles faites aux enfants et traduite dans des propositions de loi.

La commission formulait cette préconisation en 2023 dans son rapport public. Elle préconisait plus précisément « la création d’une mesure judiciaire d’urgence permettant au juge aux affaires familiales de statuer sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale en cas d’inceste vraisemblable » ([126]).

Le rapport remis par Gwenola Joly-Coz et Éric Corbaux au garde des sceaux le 25 novembre 2025 ([127]) rejoint cette recommandation : les deux magistrats préconisent de protéger le mineur grâce à une ordonnance provisoire de placement parental, qui serait délivrée par le procureur de la République et qui trouverait son terme « soit par la décision judiciaire pénale ou dans la saisine du juge aux affaires familiales ou du juge des enfants dans un délai de huit jours pour qu’un débat contradictoire s’organise à nouveau sur la situation de l’enfant ».

L’article unique de la proposition de loi n° 530 instituant une ordonnance de sûreté de l’enfant victime de violences, déposée le 10 avril 2024 par la sénatrice Maryse Carrère ([128]), créait un nouvel article au sein du code civil autorisant le juge aux affaires familiales à délivrer en urgence une ordonnance de sûreté, saisi par l’un des parents ou par le ministère public.

L’article 4 de la proposition de loi n° 1085 relative à l’intérêt des enfants, déposée le 11 mars 2025 par la députée Perrine Goulet ([129]), privilégiait le juge des enfants : il modifiait le dispositif de l’ordonnance de placement provisoire pour confier au juge des enfants et au procureur de la République des prérogatives élargies, notamment en leur permettant de prononcer des interdictions de paraître ou de contact.

L’article 26 de la proposition de loi n° 2169 visant à lutter de manière intégrale contre les violences sexistes et sexuelles commises à l’encontre des femmes et des enfants, déposée le 2 décembre 2025 par la députée Céline Thiébault-Martinez ([130]) crée une ordonnance provisoire de protection immédiate de l’enfant, qui permet au procureur de la République de saisir en urgence le juge des enfants afin que celui-ci statue sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale, dans le cas où un inceste parental paraît vraisemblable.

II. Le dispositif PROPOSÉ

A. L’élargissement des prérogatives du juge des enfants et du procureur dans le cadre d’une ordonnance de sûreté qui remplace l’ordonnance de placement provisoire

L’article 6 modifie l’article 375-5 du code civil pour substituer à l’actuelle ordonnance de placement provisoire, l’ordonnance de sûreté de l’enfant. Il élargit les prérogatives du juge des enfants et du procureur dans ce cadre, tout en précisant la façon dont s’articulent ces nouvelles prérogatives avec celles du juge aux affaires familiales.

Le 1° modifie le premier alinéa et supprime la possibilité pour le juge des enfants d’ordonner la remise provisoire du mineur à un centre d’accueil ou d’observation. Il complète également cet alinéa pour préciser que les mesures prises par le juge des enfants de manière provisoire le sont dans le cadre d’une ordonnance de sûreté de l’enfant.

Le 2° insère trois nouveaux alinéas après le premier alinéa et énumère les mesures pouvant être prises par le juge des enfants lorsqu’il prononce une ordonnance de sûreté de l’enfant. Il peut :

– confier l’enfant à l’un des parents, y compris s’il s’agit du parent au domicile duquel la résidence principale a été fixée ;

– attribuer au parent au domicile duquel la résidence principale a été fixée la jouissance du logement familial, même si ce parent a bénéficié ou bénéficie d’un hébergement d’urgence. Dans ce cas, la prise en charge des frais afférents peut être à la charge de l’autre parent ;

– interdire aux parents ou à l’un d’eux de recevoir ou de rencontrer l’enfant, ou d’entrer en contact avec lui (interdiction de contact) ;

– interdire aux parents ou à l’un d’eux de se rendre dans certains lieux spécialement désignés (interdiction de paraître).

La possibilité pour le juge des enfants de confier l’enfant au parent au domicile duquel la résidence principale a été fixée par le juge aux affaires familiales déroge à la jurisprudence de la Cour de cassation évoquée supra.

Ces compétences recoupent partiellement celles du juge aux affaires familiales lorsqu’il délivre une ordonnance de protection.

Le texte prévoit par ailleurs que le juge doit déterminer la nature et la fréquence du droit de correspondance, de visite et d’hébergement de l’autre parent, ou des parents si l’enfant n’a pas été confié à l’un d’eux, sauf si l’intérêt de l’enfant exige de réserver ces droits.

Le juge des enfants peut prononcer ces mesures même s’il existe une décision précédente du juge aux affaires familiales, dès lors qu’un fait nouveau de nature à entraîner un danger pour le mineur s’est révélé après cette décision.

Ces mesures sont prises pour une durée maximale de six mois. Le juge aux affaires familiales doit être saisi à l’issue par la partie la plus diligente. L’étude d’impact précise que prévoir une saisine systématique du juge aux affaires familiales se justifie afin que celui-ci « statue de manière pérenne sur les mesures relatives à la résidence et à l’autorité parentale », et ce « afin de ne pas entraîner de confusion entre l’office du juge des enfants et l’office du juge aux affaires familiales, juge naturel de l’exercice de l’autorité parentale » ([131]).

Le 3° modifie le deuxième alinéa pour préciser que le délai de huit jours dans lequel le procureur de la République doit saisir le juge compétent pour se prononcer sur les mesures provisoires court à compter de la délivrance de l’ordonnance de sûreté. Il supprime également la mention selon laquelle le procureur peut fixer la nature et la fréquence du droit de correspondance, de visite et d’hébergement des parents. Cette mention devient superfétatoire, le procureur disposant de ces prérogatives grâce à l’insertion des alinéas par le 4° de l’article.

Le 4° insère quatre nouveaux alinéas après le deuxième alinéa, qui déterminent les compétences du procureur de la République dans le cadre d’une ordonnance de sûreté.

Le procureur peut être saisi par un parent si l’autre parent expose l’enfant à un danger grave et immédiat. Cette notion de « danger grave et immédiat » permet aujourd’hui au juge aux affaires familiales de délivrer une ordonnance provisoire de protection immédiate. Le parent qui saisit le procureur doit produire « plusieurs éléments concordants de nature à caractériser le danger encouru par l’enfant ».

Le procureur délivre une ordonnance de sûreté lorsque deux critères sont remplis :

– les faits paraissent établis ;

– ils nécessitent une prompte intervention.

Il peut, avant de délivrer l’ordonnance, faire procéder à des investigations complémentaires.

Il est prévu expressément que le procureur avise le parent auteur de la saisine des suites données à celle-ci.

S’agissant de l’articulation avec les autres dispositifs de protection, l’article reprend la disposition selon laquelle le procureur est compétent même s’il existe une décision précédente du juge aux affaires familiales, dès lors qu’il existe un fait nouveau de nature à entraîner un danger pour le mineur, qui s’est révélé après la décision du juge aux affaires familiales.

Que ce soit le juge des enfants ou le procureur qui délivre une ordonnance de sûreté, le texte prévoit l’articulation des mesures dans le cadre de cette ordonnance avec celles qui pourraient être prononcées dans d’autres cadres :

– si le juge aux affaires familiales a été saisi en tant que juge des référés, sur le fondement de l’article 373-2-8, alors il sursoit à statuer sur les mesures sur lesquelles le juge des enfants est saisi, ou s’est prononcé, jusqu’au terme de l’ordonnance de sûreté ;

– si le juge aux affaires familiales est saisi d’une ordonnance de protection, alors il doit statuer en considération des mesures prises au titre de l’ordonnance de sûreté.

Sur le modèle de ce qui existe aujourd’hui pour l’ordonnance de placement provisoire, ces mesures seront prises sans débat contradictoire préalable si l’urgence le justifie. L’objectif est de permettre au juge des enfants ou au parquet d’ordonner le placement immédiat du mineur mais aussi de statuer sur les droits de visite et d’hébergement du parent à l’origine du danger allégué, en lui suspendant ces droits le cas échéant.

Le II insère un nouvel article 227-4-4 au sein du code pénal, qui fixe les peines encourues en cas de non-respect des mesures fixées dans une ordonnance de sûreté à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende.

Il reproduit une disposition déjà existante qui sanctionne la violation d’une obligation imposée dans une ordonnance de protection, prévue à l’article 227-4-2 du code pénal. Le II modifie, par cohérence, le titre de la section 2 bis, pour y ajouter la violation de l’ordonnance de sûreté de l’enfant.

Le Conseil d’État, dans son avis sur le présent projet de texte ([132]), rappelle qu’il examine la disposition au regard du principe constitutionnel d’égalité devant la justice et de l’objectif à valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice.

Il observe que le dispositif initialement envisagé « présentait de nombreuses fragilités tenant à la méconnaissance de ces principes » et souligne que le Gouvernement a fait évoluer son projet de loi en conséquence, notamment en supprimant l’obligation pour le procureur de la République de se prononcer dans un certain délai, lorsqu’il est saisi par un parent aux fins de délivrance d’une ordonnance. Le Conseil d’État constate également que les modifications apportées visent à assurer une bonne articulation entre les interventions du juge des enfants et celles du procureur et du juge aux affaires familiales.

Au vu de ces différents éléments, il « estime que le projet opère une conciliation entre les différents droits fondamentaux qui n’est pas manifestement disproportionnée » ([133]).

L’étude d’impact fait état des besoins en effectifs générés par cet article, avec des chiffres qui varient du simple au quadruple : selon les estimations les plus élevées, il serait nécessaire de recruter 14 équivalents temps plein (ETP) au parquet, 65 ETP de juge des enfants, 51 ETP de juge aux affaires familiales et 54 ETP de fonctionnaire de greffe.

B. Le choix controversé de confier l’ordonnance de sûreté au juge des enfants

L’option de confier au juge aux affaires familiales la possibilité de délivrer une ordonnance de sûreté de l’enfant a été écartée car le juge des enfants et le parquet sont « familiers de la notion de danger, et le parquet ayant en outre la main pour diligenter en urgence une enquête pénale si des investigations complémentaires apparaissent nécessaires » ([134]), comme l’expose l’étude d’impact.

Pourtant, il relève bien de l’office du juge aux affaires familiales de déterminer les modalités d’exercice de l’autorité parentale, comme le souligne la même étude d’impact : « ce nouveau dispositif s’insère ainsi dans une logique dérogatoire au droit commun puisqu’il confère au procureur de la République et au juge des enfants des compétences en matière de fixation des modalités d’exercice de l’autorité parentale y compris lorsque l’un des parents apparaît protecteur, ce qui relève de l’office naturel du juge aux affaires familiales ».

Il apparaît également réducteur de laisser entendre que le juge aux affaires familiales n’est pas familier de la notion de danger, alors même qu’il est amené à délivrer des ordonnances de protection fondées sur la notion de danger vraisemblable, et à fixer des droits de visite et d’hébergement modulés lorsqu’une remise directe de l’enfant pourrait le mettre en danger.

À cela s’ajoutent les fortes réticences des magistrats à voir confier cette nouvelle prérogative confiée au juge des enfants, alors même que cela excède son office. Les représentants de l’Union syndicale des magistrats et du Syndicat de la magistrature, entendus par la délégation aux droits des enfants de l’Assemblée nationale, ont alerté, respectivement, sur le risque que cet article introduise de la confusion entre les compétences des juges des enfants et des juges aux affaires familiales et sur le report de charge que subirait le juge des enfants ([135]).

Interrogé par la commission d’enquête sur le traitement judiciaire des violences sexuelles incestueuses parentales commises contre les enfants et la situation des parents protecteurs, notamment des mères protectrices, le juge des enfants Édouard Durand, ancien co-président de la commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles faites aux enfants, s’exprimait ainsi sur l’ordonnance de sûreté :

« L’ordonnance de sûreté doit être confiée au juge aux affaires familiales parce qu’elle ne porte que sur le mode de garde. L’ordonnance de sûreté ne dit pas s’il faut envoyer un service éducatif, mais si on maintient le droit de visite et d’hébergement fixé par le JAF. Donc, c’est du ressort du JAF. C’est très important, parce que le juge des enfants, s’il était saisi, ferait son office : il mettrait en place des mesures éducatives. Or ici on ne dit pas qu’il faut mettre des mesures éducatives, mais que, puisqu’il y a la présomption d’innocence et qu’on ne sait pas, on fige des modalités de garde respectueuses de la garantie de la sécurité de l’enfant. » ([136])

Enfin, la présidente de l’association française de l’association des magistrats de la jeunesse et de la famille, Alice Grunenwald, a réitéré lors de son audition par les rapporteures les inquiétudes suscitées par l’hypothèse de confier l’ordonnance de sûreté au juge des enfants. Au-delà du risque de le voir instrumentalisé comme recours contre une décision du juge aux affaires familiales, elle s’interroge sur le sens de lui confier cette ordonnance alors qu’il n’est pas compétent en matière d’autorité parentale.

Comme le rappelait utilement la première chambre civile de la Cour de cassation dans un arrêt du 16 novembre 2017 ([137]), « attendu qu’il résulte de ces textes que la protection de l’enfance a pour but, notamment, de prévenir les difficultés que peuvent rencontrer les mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et d’assurer leur prise en charge ; [...] que, lorsque celui-ci [le juge des enfants] est saisi de la situation d’un mineur privé temporairement ou définitivement de la protection de sa famille, il prend sa décision en stricte considération de l’intérêt de l’enfant ».

Or, il ne s’agit pas ici d’un enfant dont les deux parents sont défaillants, mais bien de traiter la situation dans laquelle le danger allégué vient d’un parent qui dispose de droits de visite et d’hébergement, voire chez qui la résidence principale a été fixée. Ce choix semble donc en contradiction avec la répartition actuelle des compétences entre juge aux affaires familiales et juge des enfants de confier le soin de délivrer l’ordonnance de sûreté à ce dernier.

La rapporteure Marianne Maximi s’interroge, en premier lieu, sur la pertinence de confier cet outil au juge des enfants plutôt qu’au juge aux affaires familiales, alors qu’il s’agit de trancher des modalités d’exercice parental et non de prononcer des mesures d’assistance éducative. Elle s’étonne par ailleurs du choix de mélanger au sein d’un même dispositif, l’ordonnance de placement provisoire, à la fois des mesures pour extraire un enfant de son milieu familial en raison du danger présenté par celui-ci, et des mesures visant à sécuriser un enfant qui a un parent protecteur.

En conséquence, elle proposera, en commission, un amendement qui réécrit complètement le dispositif, pour créer un outil autonome et le confier au juge aux affaires familiales. Le juge des enfants pourra, s’il est déjà saisi de la situation de l’enfant, prendre des mesures provisoires, pour une durée d’un mois, avant que le juge aux affaires familiales ne soit saisi.

III. les modifications apportées par la commission spéciale

La commission a adopté l’amendement CS1005 de rédaction globale de l’article 6, déposé par la rapporteure et cosigné par la présidente de la commission spéciale, modifié par six sous-amendements. L’amendement modifie la structure de l’ordonnance de sûreté de l’enfant pour la confier prioritairement au juge aux affaires familiales. Il change l’intitulé de l’ordonnance en retirant la notion de « sûreté », peu appropriée à un dispositif de nature civile.

● Le renforcement des prérogatives du juge des enfants dans le cadre de l’ordonnance d’accueil provisoire (nouvelle ordonnance de placement provisoire)

L’amendement procède, en premier lieu, à un renforcement des prérogatives du juge des enfants dans le cadre d’une ordonnance de placement provisoire, renommée ordonnance d’accueil provisoire. Outre la possibilité de placer un enfant chez l’autre parent, chez un tiers ou dans un service d’accueil, le juge des enfants pourra provisoirement

– confier l’enfant au parent chez qui la résidence principale a été établie, et suspendre le droit de visite et d’hébergement de l’autre parent ;

– prendre des mesures d’interdiction de paraître et de contact à l’égard du parent suspecté d’exposer son enfant au danger.

Ces nouvelles prérogatives sont prises pour un temps limité d’un mois. Il appartient ensuite à la partie la plus diligente de saisir le juge aux affaires familiales pour qu’il délivre une ordonnance de protection de l’enfant et prendre des mesures similaires mais pour une durée pouvant aller jusqu’à douze mois.

● La création d’un dispositif spécifique à la main du juge aux affaires familiales, lorsque l’un des parents est protecteur

Le 2° de l’amendement crée une ordonnance de protection de l’enfant dans le titre qui comprend déjà les articles qui fixent le régime de l’ordonnance de protection.

Sur le modèle de ce que prévoyait la disposition initiale, il permet au procureur de prendre, dans un délai de vingt-quatre heures, des mesures provisoires de nature à protéger l’enfant, dès lors qu’il estime vraisemblable le danger grave et immédiat auquel est exposé cet enfant par l’un de ses parents.

Avec l’ordonnance provisoire de protection de l’enfant, le procureur dispose des mêmes prérogatives que le juge des enfants :

– suspendre les droits de correspondance, de visite et d’hébergement de la partie défenderesse ;

– fixer la résidence principale chez la partie demanderesse ;

– interdire à la partie défenderesse de se rendre dans certains lieux spécialement désignés par le juge, dans lesquels l’enfant se trouve de façon habituelle ;

– interdire à la partie défenderesse de recevoir ou de rencontrer l’enfant, ainsi que d’entrer en relation avec lui, de quelque façon que ce soit.

Dans un délai de huit jours à compter de la délivrance de cette ordonnance, le procureur doit orienter le dossier vers le juge qu’il estime compétent.

S’il est nécessaire de mettre en œuvre une mesure d’assistance éducative, alors il oriente le dossier vers le juge des enfants. Si, à l’inverse, la présence d’un parent protecteur ne nécessite pas une telle orientation, il saisit le juge aux affaires familiales.

Dans ce dernier cas, le juge aux affaires familiales saisi doit se prononcer sur la délivrance d’une ordonnance de protection de l’enfant. Il peut également être saisi par le parent de l’enfant à l’égard duquel le juge des enfants s’est prononcé.

Le juge aux affaires familiales se prononce dans un délai de quinze jours à compter de sa saisine. Il peut, dans le cadre d’une ordonnance de protection de l’enfant :

– interdire à la partie défenderesse de recevoir ou de rencontrer l’enfant, ainsi que d’entrer en relation avec lui, de quelque façon que ce soit ;

– interdire à la partie défenderesse de se rendre dans certains lieux spécialement désignés par le juge, dans lesquels l’enfant se trouve de façon habituelle ;

– attribuer la jouissance du logement familial à la partie demanderesse, même si elle a bénéficié d’un hébergement d’urgence. Dans ce cas, la prise en charge des frais afférents peut être à la charge de la partie défenderesse ;

– se prononcer sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale et, au sens de l’article 373-2-9, sur les modalités du droit de visite et d’hébergement, ainsi que sur la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants.

Ces mesures sont prises pour une durée maximale de douze mois.

Le II de l’amendement CS1005 détermine les sanctions pénales encourues en cas de violation d’une mesure fixée dans une ordonnance de protection provisoire de l’enfant ou dans une ordonnance de protection de l’enfant.

Cet amendement a donné lieu à l’adoption de six sous-amendements :

– les deux sous-amendements identiques CS1034 de M. Arnaud Bonnet (groupe Écologiste et Social) et CS1038 Mme Florence Herouin-Léautey et des membres du groupe Socialistes et apparentés ont élargi la possibilité de saisir le procureur aux tiers, dans le cadre d’un signalement ou de la transmission d’une information préoccupante au sens de l’article L. 226-2-1 du code de l’action sociale et des familles ;

– le sous-amendement CS1022 de Mmes Sabine Gervais et Maud Petit (groupe Les Démocrates) prévoit des sanctions pénales en cas de non-respect des mesures fixées par le juge des enfants dans le cadre d’une ordonnance d’accueil provisoire ;

– le sous-amendement CS1028 de Mme Sabine Gervais et plusieurs de ses collègues du groupe Les Démocrates écarte l’application des articles relatifs à la non-représentation de l’enfant et à la soustraction d’enfant pour des faits produits entre le moment où il saisit l’autorité judiciaire pour une ordonnance de protection et la décision qui statue sur cette demande ;

– le sous-amendement CS1029 de Mme Sabine Gervais et plusieurs de ses collègues du groupe Les Démocrates prévoit que l’ordonnance mentionne la possibilité pour la victime de solliciter la reconnaissance d’une affection de longue durée en application de l’article L. 160-14 du code de la sécurité sociale.

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Article 6 bis (nouveau)

Interdiction de fixer la résidence de l’enfant au domicile du parent

ayant commis des violences sur l’autre parent ou sur son enfant

Introduit par la commission

L’article 6 bis, introduit par la commission spéciale, interdit au juge aux affaires familiales de fixer la résidence de l’enfant au domicile du parent ayant commis des violences sur l’autre parent ou sur son enfant.

Le droit existant

Le juge aux affaires familiales peut être saisi par les parents aux fins de faire homologuer la convention par laquelle ils organisent les modalités d’exercice de l’autorité parentale et fixent la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant, conformément à l’article 373-2-7 du code civil.

Le juge peut refuser d’homologuer la convention s’il constate que l’intérêt de l’enfant n’est pas suffisamment préservé, ou que le consentement des parents n’a pas été donné librement.

Il peut également être saisi, en application de l’article 373-2-8 du même code, par l’un des parents ou le ministère public – lui-même pouvant être saisi par un tiers – aux fins de statuer sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale et sur la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant.

Dans le cadre de ces deux articles, le juge aux affaires familiales peut fixer la résidence de l’enfant, soit en alternance au domicile de chacun des parents, soit au domicile de l’un d’eux, conformément à l’article 373-2-9. En cas de désaccord entre les parents sur le mode de résidence de l’enfant, il peut ordonner à titre provisoire une résidence en alternance pour une durée qu’il détermine, et au terme de laquelle il statuera définitivement.

Si la résidence est fixée chez l’un des parents, il statue sur les modalités du droit de visite de l’autre parent, qui peut être exercé dans un espace de rencontre lorsque l’intérêt de l’enfant le commande.

II. Le droit proposé

L’article 6 bis résulte de l’adoption de l’amendement CS649 de la rapporteure et des membres du groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire.

Il exclut la possibilité que la résidence de l’enfant soit fixée au domicile d’un parent qui a commis des violences sur la personne de l’autre parent ou de l’enfant, que ce soit à titre principal ou en alternance.

Il n’est pas entendable qu’un parent violent puisse continuer à vivre avec l’enfant qui a été victime ou témoin des violences : l’inscrire dans la loi crante cette impossibilité et oblige les juges aux affaires familiales à organiser autrement les modalités de résidence de l’enfant.

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Article 6 ter (nouveau)

Modifier la répartition des compétences

entre le juge des enfants et le juge aux affaires familiales

Introduit par la commission

Cet article, introduit par la commission spéciale, modifie la répartition des compétences entre juge aux affaires familiales et juge des enfants, afin que ce dernier ait le monopole en matière d’autorité parentale et de droit de visite et d’hébergement, dès lors qu’une mesure d’assistance éducative est mise en œuvre.

Le droit existant

La répartition des compétences entre juge aux affaires familiales et juge des enfants a fait l’objet d’une présentation dans le commentaire de l’article 6.

II. Le droit proposé

L’article 6 ter résulte de l’adoption de l’amendement CS833, déposé par la présidente Perrine Goulet et plusieurs de ses collègues du groupe Les Démocrates, malgré un avis défavorable de la rapporteure.

Il modifie la répartition des compétences entre le juge des enfants et le juge aux affaires familiales pour faire du juge des enfants le seul juge compétent en matière d’exercice d’autorité parentale, dès lors qu’une mesure d’assistance éducative est en cours.

Le 1° modifie l’article 375-1 du code civil afin de donner au seul juge des enfants la faculté de décider des modalités d’exercice de l’autorité parentale et de l’étendue du droit de visite et d’hébergement des parents, lorsque l’enfant bénéficie d’une mesure d’assistance éducative.

Le 2° modifie l’avant-dernier alinéa de l’article 375-3, qui organise la répartition des compétences entre juge des enfants et juge aux affaires familiales.

Il substitue à l’alinéa actuel un alinéa qui désigne le juge des enfants comme le juge compétent en matière de fixation des modalités d’exercice de l’autorité parentale et de l’étendue du droit de visite et d’hébergement des parents, lorsqu’une mesure de placement provisoire a été prise et qu’une mesure d’assistance éducative est mise en œuvre. Il dessaisit de fait le juge aux affaires familiales des compétences en la matière.

Cet amendement reproduit le dispositif de l’article 3 de la proposition de loi n° 226 relative à l’intérêt des enfants, adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture le 26 janvier 2026.

Comme l’indique le rapport sur la proposition de loi, ce dispositif vise à répondre notamment aux « divergences d’interprétation ou aux saisines contradictoires des deux juridictions [qui] peuvent intervenir » ([138]), en consacrant le monopole du juge des enfants dès lors qu’une mesure d’assistance éducative est en cours.

Si la rapporteure comprend les raisons à l’origine de cet article, elle s’inquiète ce transfert structurel des compétences du juge aux affaires familiales vers le juge des enfants, alors qu’il ne relève pas de l’office de ce dernier de se prononcer sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale. Elle souligne par ailleurs que le juge aux affaires familiales continuera de devoir se prononcer, notamment sur la contribution à l’éducation et à l’entretien de l’enfant, et qu’une double saisine sera donc encore nécessaire.

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Article 6 quater (nouveau)

Rapport sur l’opportunité de créer une plateforme recensant les places au sein des établissements et services pouvant accueillir provisoirement des mineurs

La commission a adopté l’amendement CS413 de Mme Constance de Pélichy et plusieurs de ses collègues du groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires. L’amendement prévoit la remise d’un rapport par le Gouvernement au Parlement, dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, évaluant l’opportunité, la faisabilité et les modalités de création d’une plateforme nationale dématérialisée et sécurisée recensant l’ensemble des établissements, des services et des dispositifs susceptibles d’accueillir, à titre provisoire et en urgence, des mineurs, en application de l’article 375-5 du code civil.

Le nouvel article 6 quater précise que le rapport devra examiner les conditions techniques, juridiques et financières permettant de détailler, pour chaque structure, la nature de l’accueil proposé, sa capacité totale d’hébergement, ses modalités d’admission, et les données relatives aux places disponibles, régulièrement actualisées ou accessibles en temps réel.

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Chapitre III

Sécuriser les lieux d’accueil et la coordination

entre les acteurs de la protection de l’enfance

Article 7

Réforme du cadre applicable aux structures accueillant des mineurs de l’aide sociale à l’enfance dans un cadre dérogatoire et instauration de règles d’interopérabilité des systèmes d’information

le droit existant

A. le régime d’autorisation constitue le droit commun de l’accueil en établissement des enfants de l’aide sociale à l’enfance

Conformément à l’article L. 221-2 du code de l’action sociale et des familles, le département organise les moyens nécessaires à l’accueil des enfants confiés à l’aide sociale à l’enfance. Dans leur grande majorité, les enfants relevant de l’aide sociale à l’enfance sont confiés au sein d’établissements relevant d’un régime d’autorisation ou auprès d’assistants familiaux agréés. Certains modes de prise en charge dérogent toutefois à ce cadre.

1. La grande majorité des établissements concernés sont des établissements sociaux et médico-sociaux

● Aux termes de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux les établissements et services mettant en œuvre des mesures de prévention ou d’aide sociale à l’enfance, que celles-ci relèvent de mesures administratives ou judiciaires. Afin de renforcer le champ du régime de l’autorisation, la loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants, dite loi « Taquet », a supprimé la notion de « prise en charge habituelle », qui figurait jusqu’alors au 1° du I de l’article L. 312-1). Depuis cette même loi, il est aussi précisé que l’accueil d’urgence des personnes se présentant comme mineures et privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille entre également dans ce cadre ([139]) (1° et 4° du I de l’article précité).

Par principe donc, les établissements de la protection de l’enfance sont des établissements sociaux et médico-sociaux et relèvent d’un régime d’autorisation. L’autorisation est accordée dès lors que le projet répond aux conditions fixées par l’article L. 313-4 du code de l’action sociale et des familles. Le projet du service ou de l’établissement doit être « compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés [...] par le schéma d’organisation sociale ou médico-sociale » et être conforme aux règles générales du code de l’action sociale et des familles. Une visite de conformité conditionne l’octroi de l’autorisation (article L. 313-6 du même code) L’autorisation est en principe délivrée par le président du conseil départemental (article L. 313-1-1 du même code).

Pour bénéficier d’un financement du département, les établissements accueillant des enfants confiés à l’ASE doivent être habilités à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale. L’autorisation vaut habilitation, sauf mention contraire, en application de l’article L. 313-6.

2. Les lieux de vie et d’accueil font l’objet d’un régime d’autorisation qui leur est propre

● Les enfants confiés à l’aide sociale à l’enfance peuvent être accueillis dans des lieux de vie et d’accueil (LVA), mentionnés au III de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles. Les LVA proposent une prise en charge à mi-chemin entre l’accueil en famille et l’accueil en établissement, dans des structures de petite taille, accueillant entre trois et sept enfants ou jeunes majeurs, des dérogations pouvant être accordées sous certaines conditions pour accueillir jusqu’à dix personnes. Au moins l’un des professionnels travaillant au sein du lieu de vie et d’accueil y réside (article D. 316-1 du code de l’action sociale et des familles).

Les lieux de vie et d’accueil proposent un accueil adapté à certains enfants ou adolescents, souvent au profil complexe, pour qui le placement dans un cadre davantage institutionnel n’a pas fonctionné. En ce sens, ils jouent historiquement un rôle important en matière de protection de l’enfance. Selon les informations données lors de l’audition de la fédération des lieux de vie et d’accueil, on compte aujourd’hui environ 800 lieux de vie et d’accueil, un chiffre qui a presque doublé par rapport aux données de 2022.

Ils ne sont pas soumis à une procédure d’appel à projets départementale pour leur création et ne sont, en principe, pas intégrés à la planification de l’offre médico-sociale définie par le schéma départemental de protection de l’enfance. La loi Taquet a toutefois modifié l’article L. 312-4 du code de l’action sociale et des familles afin d’intégrer les lieux de vie et d’accueil (LVA) à la stratégie de prévention de la maltraitance portée par ce schéma, sans pour autant les inclure dans la planification de l’offre d’accueil.

B. en marge du régime d’autorisation, d’autres modes d’accueil subsistent

En parallèle des structures d’accueil relevant du régime de l’autorisation, il subsiste également des structures de placement dites « non autorisées ».

● Ainsi, certaines structures d’accueil relèvent d’un simple régime déclaratif. L’article L. 321-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit ainsi que, « si elle n’est pas soumise à un régime d’autorisation en application d’une autre disposition relative à l’accueil de mineurs, toute personne physique ou toute personne morale de droit privé qui désire héberger ou recevoir des mineurs de manière habituelle, collectivement, à titre gratuit ou onéreux, doit préalablement en faire la déclaration au président du conseil départemental. Celui-ci est tenu d’en donner récépissé et d’en informer le représentant de l’État dans le département ». La déclaration doit mentionner les caractéristiques juridiques de l’établissement et l’activité envisagée. Dans un délai de deux mois, le président du conseil départemental, après en avoir informé le représentant de l’État dans le département, peut faire opposition, dans l’intérêt des bonnes mœurs, de la santé, de la sécurité, de l’hygiène, de l’éducation ou du bien-être des enfants, à l’ouverture de l’établissement. À défaut d’opposition, l’établissement peut être ouvert et les modifications exécutées sans autre formalité. En pratique, ce régime déclaratif, résiduel, correspond par exemple à des accueils de type « séjours à la ferme » ou « séjours de rupture ».

● Les structures soumises au régime de la déclaration peuvent également s’inscrire dans le cadre des articles L. 227-4 et L. 227-5 du code de l’action sociale et des familles. Il s’agit de structures d’accueil collectif de mineurs (ACM) à caractère éducatif. Ces structures bénéficient souvent d’un agrément « Jeunesse et sport ». Cet agrément doit cependant être distingué de l’obligation de déclaration auprès des services de l’État, qui s’impose indépendamment. Le seul fait de disposer d’un tel agrément ne saurait donc suffire à satisfaire aux exigences légales applicables à une prise en charge au titre de l’aide sociale à l’enfance.

● Enfin, la notion de structure « non autorisée » peut aussi faire référence à des structures exerçant en toute illégalité, comme cela a notamment été mise en évidence par les travaux de la commission d’enquête sur les manquements des politiques de protection de l’enfance précités, une récente instruction ministérielle a montré que des structures accueillant de manière durable des mineurs ou de jeunes majeurs de l’aide sociale à l’enfance, fonctionnent sans autorisation. Celles-ci « ont fait l’objet de signalements pour des prises en charge socio-éducatives défaillantes et des actes de maltraitance à l’encontre des personnes accueillies » ([140]).

C. la loi Taquet a introduit des dispositions visant à renforcer le champ du régime de l’autorisation et à mettre fin aux placements à l’hôtel

L’article 7 de la loi Taquet a créé un article L. 221-2-3 au sein du code de l’action sociale et des familles, visant à interdire le recours à l’hébergement hôtelier pour les mineurs confiés à l’aide sociale à l’enfance. Cette mesure s’est inscrite en réponse à plusieurs drames et aux constats de l’Inspection générale des affaires sociales, qui relevait en 2020 qu’au moins 5 % de ces enfants étaient accueillis à l’hôtel dans des conditions inadaptées et préoccupantes ([141]).

● L’article L. 221-2-3 pose ainsi un principe général d’interdiction d’hébergement à l’hôtel et plus globalement dans des structures n’étant pas autorisées par le code de l’action sociale et des familles. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 221-2-3, « hors périodes de vacances scolaires, de congés professionnels ou de loisirs », la prise en charge d’une personne mineure ou âgée de moins de 21 ans au titre de l’aide sociale à l’enfance est assurée par des assistants familiaux ou des établissements et services autorisés par le code de l’action sociale et des familles. Cette disposition est entrée en vigueur au 1er février 2024 ([142]).

● Le second alinéa de l’article L. 221-2-3 prévoit toutefois une exception. Ainsi, « à titre exceptionnel pour répondre à des situations d’urgence ou assurer la mise à l’abri des mineurs, cette prise en charge peut être réalisée, pour une durée ne pouvant excéder deux mois, dans d’autres structures d’hébergement relevant des articles L. 227-4 et L. 321-1. » Cette dérogation ne s’applique pas aux mineurs atteints d’un handicap. Les structures ici visées sont celles correspondant aux catégories d’accueil collectif des mineurs (article L. 227-4) et relevant du régime de la déclaration (article L. 321-1). La volonté du législateur était alors d’interdire le recours pérenne à des structures d’hébergement non autorisées pour accueillir des mineurs protégés, en aménageant une dérogation strictement encadrée et un critère qualitatif de prise en charge, le pouvoir réglementaire devant fixer par décret un niveau minimal d’encadrement et de suivi des mineurs dans les hôtels et autres structures, ainsi que de formation requise pour les encadrants.

● Ce décret ([143]), publié plus de deux ans après la promulgation de la loi, a été récemment annulé par le Conseil d’État au motif qu’il ne fixait pas le niveau minimal d’encadrement et de suivi exigé par le législateur ([144]).

● Il ressort de ce cadre juridique que l’hébergement à l’hôtel est en principe interdit, quel que soit le cas de figure. Cette interdiction est notamment rappelée dans l’instruction du 10 juillet 2024 relative à l’hébergement des mineurs et jeunes majeurs confiés à l’aide sociale à l’enfance dans des établissements autorisés. Celle-ci indique que « les structures hôtelières, qui relèvent d’une réglementation spécifique (au titre de l’hôtellerie de tourisme ou de l’hôtellerie sociale), ne peuvent constituer une structure autorisée, ni s’inscrire dans le régime des structures dites “jeunesse” ou dans celui de la déclaration qui ont chacune leur régime spécifique. En dehors des périodes de congés ou de loisirs, elles ne peuvent donc servir à l’hébergement, même dérogatoire, de mineurs ou de majeurs de moins de vingt et un ans au titre de l’aide sociale à l’enfance. »

Néanmoins, la dérogation prévue au second alinéa de l’article L. 221-2-3 entretient une forte confusion sur le cadre juridique applicable. Comme le notait Mme Perrine Goulet dans le cadre de son rapport sur la proposition de loi sur l’intérêt de l’enfant : « Si ce cadre dérogatoire n’autorise pas l’hébergement à l’hôtel et se limite en droit aux structures relevant de régimes déclaratifs, dans les faits, il constitue une voie de contournement. Certains acteurs détournent les procédures en jouant notamment sur les ambiguïtés autour de la notion de structures relevant du régime de déclaration. »

D. un cadre juridique source de nombreuses dérives

1. Les contours du régime de la déclaration demeurent incertains et sujets à interprétation

Le cadre juridique est aujourd’hui d’une grande complexité et entretient de la confusion sur les structures soumises au régime de l’autorisation (qu’il s’agisse de l’autorisation des établissements sociaux ou des LVA) et celles pouvant relever du régime de la déclaration.

Selon l’analyse livrée dans l’étude d’impact annexée au projet de loi, une lecture extensive de l’article L. 321-1 du code de l’action sociale et des familles, « pourrait avoir pour conséquence de permettre à toute structure souhaitant mener des missions incombant aux établissements sociaux et médico-sociaux au titre de la protection de l’enfance d’y procéder par la voie d’une simple déclaration, échappant ainsi aux obligations découlant du régime de l’autorisation imposées à ces mêmes établissements et services ». La rapporteure souligne que cette interprétation paraît en contradiction directe avec les dispositions du premier alinéa de l’article L. 221-2-3, qui restreint l’accueil des mineurs et jeunes majeurs de l’aide sociale à l’enfance en établissement aux seuls établissements autorisés.

Une enquête de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) au cours de l’été 2025 ([145]) citée dans l’étude d’impact montre que 85 % des départements rencontrent des difficultés en lien avec le régime de la déclaration. Ces difficultés relevaient notamment d’un manque de clarté du cadre juridique, de l’absence de critères pour évaluer les demandes et surtout de l’absence de contrôle une fois la structure déclarée. Aucun refus d’ouverture n’est intervenu en 2024. 32 % des départements indiquent que ces structures correspondent à des accueils ponctuels ou des séjours de répit, 22 % à l’accueil principal des enfants confiés, et 7 % à des séjours de rupture. Si 76 % indiquent réaliser systématiquement une visite de contrôle avant l’ouverture de la structure, les contrôles ultérieurs demeurent plus limités : seuls 20 % procèdent à un contrôle annuel, tandis qu’un peu plus de la moitié les effectuent sans périodicité définie.