rapport d'enquête sur la neutralité, le fonctionnement et le financement de l'audiovisuel public — Rapport

1. Écoles de journalisme : la fabrique de ceux qui façonnent l’opinion

La garantie effective des principes d’honnêteté, de neutralité et d’impartialité ne repose pas uniquement sur les mécanismes de contrôle applicables aux sociétés de l’audiovisuel public. Elle suppose également que ces exigences soient pleinement transmises, en amont, à ceux qui se destinent aux métiers de l’information. À cet égard, les constats opérés par votre rapporteur invitent à s’interroger sur la manière dont les écoles de journalisme remplissent cette mission. Or elles sont loin d’apparaître comme des relais satisfaisants de ces principes déontologiques.

a. Des ambitions de formation louables sur le principe

L’enseignement dispensé au sein des écoles de journalisme en France est extrêmement diversifié, allant de l’appréhension et de la recontextualisation des faits à la rédaction en quelques centaines de signes seulement, en passant par plusieurs aspects techniques comme le montage et la présentation.

Au sein de tels programmes, la place de la déontologie et de l’attention qui doit être portée aux grands principes que sont l’impartialité, l’honnêteté et le respect du pluralisme des courants d’idées et d’opinions est non négligeable.

Ainsi, la présentation du master journalisme de Sciences Po Paris précise qu’il y est notamment dispensé un enseignement « d’éthique du journalisme, pour exercer son métier de façon déontologique et en connaissance de ses biais cognitifs pour penser contre soi-même », Mme Marie Mawad, doyenne de l’École de journalisme de Sciences Po Paris, ayant rappelé devant votre commission d’enquête que « Les questions d’éthique et de déontologie sont au cœur de la formation, à la fois par des modules dédiés et comme un fil rouge présent dans chaque enseignement » ([153]). Lors de son audition, M. Pierre Savary, directeur général de l’École supérieure de journalisme de Lille, a rappelé que son école s’était fixée pour mission « de former des journalistes conscients de leurs responsabilités, capables de s’adapter aux nouvelles formes de journalisme tout en respectant les fondamentaux de la profession » ([154]). Au cours de la même table-ronde, M. Arnaud Schwartz, directeur de l’Institut de journalisme Bordeaux Aquitaine (IJBA), et co-président de la conférence des écoles de journalisme, indiqua pour sa part que, dans le cadre de l’enseignement dispensé, « une attention particulière est portée aux questions éthiques et déontologiques, qui font l’objet d’enseignements spécifiques et transversaux » ([155]).

Si l’enseignement des règles déontologiques applicables aux futurs journalistes est bien assuré dans son principe, les éléments recueillis par votre rapporteur montrent qu’il ne reçoit pas toujours, en pratique, toute la place ni toute la portée qui devraient être les siennes. À cet égard, votre rapporteur, comme plusieurs membres de la commission d’enquête, ne peut que déplorer l’attitude de certains dirigeants d’écoles de journalisme qui, par leurs propres engagements, paraissent s’éloigner des principes de neutralité, d’honnêteté et d’impartialité qu’ils sont pourtant chargés de transmettre à leurs élèves.

Cette discordance entre les principes enseignés et les prises de position personnelles de certains responsables d’établissement se vérifie, par plusieurs expressions publiques relevées par votre rapporteur. Parmi de nombreux messages manifestement hostiles à la droite nationale ou à l’union des droites, M. Pierre Savary a ainsi, par exemple, retweeté une caricature titrée « Marine n’aime pas l’Europe mais se dit que la soupe est bonne », ainsi qu’une autre publication portant la mention « La définition de l’union des droites », illustrée par un bracelet électronique. Interrogé sur ces publications, M. Savary a fait valoir qu’il s’agissait de son compte personnel, et non de celui de l’école, et que son activité y demeurait relativement limitée. Il a également estimé que la mention « journaliste, Lille », et non « ESJ Lille », suffisait à distinguer sa fonction de directeur de l’expression de ses opinions privées et, partant, à le soustraire à toute critique.

b. Un déficit chronique de pluralisme parmi les intervenants

Les écoles de journalisme auditionnées par la commission d’enquête ont fait parvenir à cette commission la liste des personnes intervenant devant les étudiants pour les former. Si votre rapporteur salue cette démarche de transparence, il s’inquiète néanmoins de la faible représentativité politique de ces personnes. Votre rapporteur s’est ainsi interrogé : « En consultant la liste des 175 intervenants de Sciences Po, je constate que seuls deux proviennent du Figaro et peut-être sept de RMC si tant est qu’on puisse classer RMC à droite. Je n’en vois aucun de CNews ou de Valeurs actuelles. La situation semble similaire pour l’ESJ Lille. Comment pouvez-vous, dans ces conditions, donner un sentiment de pluralisme d’opinion à vos étudiants, alors que sur 175 intervenants, seuls deux sont issus d’un média clairement identifié à droite ? » ([156]).

Sur cette atteinte manifeste au principe de pluralisme, Mme Marie Mawad, doyenne de l’École de journalisme de Sciences Po Paris, a invoqué, lors de son audition, la difficulté à recruter des intervenants réunissant à la fois expertise technique et rigueur méthodologique : « Ce qui nous importe chez nos intervenants, c’est l’expertise et la rigueur de méthode que nous souhaitons transmettre. Nous devons trouver des enseignants capables d’aborder des sujets très techniques, comme le data-journalisme, l’OSINT ou l’utilisation de l’intelligence artificielle, tout en les rattachant aux fondamentaux du métier : la déontologie, le terrain, l’identification des sources et la vérification de l’information. Ces profils sont plus difficiles à trouver qu’il n’y paraît. »

Une telle justification revient à suggérer que les journalistes issus de médias identifiés à droite ne présenteraient pas, par principe, les garanties suffisantes d’expertise, de rigueur ou de déontologie pour intervenir dans une école de journalisme.

Votre rapporteur ne peut que relever le caractère particulièrement contestable d’un tel présupposé, qui conduit à habiller d’un argument technique une forme d’exclusion idéologique. Quant à M. Savary, il a indiqué que si l’école décide « d’organiser une masterclass sur un sujet précis, nous recherchons les compétences adéquates pour l’illustrer. Vous pourriez me citer n’importe quel journaliste, ma réponse serait la même : le choix ne se fait pas en fonction de telle ou telle personne, et encore moins de son appartenance politique ou idéologique réelle ou supposée. C’est la compétence sur le sujet traité qui prime », point de vue corroboré par M. Arnaud Schwartz concernant l’IJBA ([157]).

Votre rapporteur observe toutefois qu’un tel raisonnement revient, en pratique, à laisser entendre, à nouveau, qu’une partie seulement du paysage médiatique serait regardée comme suffisamment compétente pour intervenir dans ces formations. Présentée comme purement technique, elle demeure peu éclairante sur les critères réels de sélection des intervenants et tend à conforter l’impression d’une homogénéité idéologique des profils retenus.

2. Des comités d’éthique dépassés, peu dotés, aux résultats limités

Si le contrôle des règles déontologiques peut relever d’instances externes aux acteurs proprement dit du secteur public audiovisuel, c’est néanmoins avant tout en leur sein qu’il existe. À ce titre, l’action des comités d’éthique qui peuvent exister à France Télévisions et Radio France mérite d’être étudiée.

Le premier comité d’éthique en France a été créé au sein du journal Le Monde en mars 2011 ([158]). Si France Télévisions s’est également dotée, sur le fondement d’une charte des antennes, d’un comité de suivi en septembre 2011, le phénomène concernait surtout l’audiovisuel privé et « s’est accéléré en 2015 en réponse aux nombreuses questions déontologiques soulevées par le traitement des attentats de janvier, avec la création de comités, pour le groupe NextRadio, à BFM et à RMC, puis, dans le groupe Canal +, pour la seule chaîne iTélé et enfin, s’agissant du groupe TF1, pour LCI » ([159]).

Puis l’article 11 de la loi du 14 novembre 2016 dite loi Bloche ([160]) a institué « auprès de tout service de radio généraliste à vocation nationale ou de télévision qui diffuse, par voie hertzienne terrestre, des émissions d’information politique et générale » ([161]) un comité relatif à l’honnêteté, à l’indépendance et au pluralisme de l’information et des programmes (plus connu sous l’acronyme de « Chipip »), également appelé comité d’éthique. Les Chipip sont chargés de veiller aux principes mentionnés à l’article 3-1 de la loi Léotard du 30 septembre 1986 : honnêteté, indépendance et impartialité du secteur public de la communication audiovisuelle ; indépendance et pluralisme de l’information et des programmes qui y concourent pour tous les médias.

La loi Bloche dispose que les Chipip sont composés de personnalités indépendantes, c’est-à-dire de « toute personne qui, pendant l’exercice de ses fonctions au sein du comité ainsi qu’au cours des deux années précédant sa prise de fonction, n’a pas pris, reçu ou conservé, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans la personne morale éditrice du service de radio ou de télévision en cause, à l’égard de l’un de ses actionnaires ou dans une des sociétés dans laquelle cet éditeur ou l’un de ses actionnaires détient une participation ou avec laquelle il entretient une relation commerciale. » En outre, les membres des Chipip « s’engagent, à l’issue de leurs fonctions et pour une durée de douze mois, à ne pas accepter un emploi ou un mandat électif, directement ou indirectement, pour la personne morale éditrice du service de radio ou de télévision en cause, chez l’un de ses actionnaires ou dans une des sociétés dans laquelle cet éditeur ou l’un de ses actionnaires détient une participation ou avec laquelle il entretient une relation commerciale » ([162]).

À France Télévisions comme à Radio France, le comité d’éthique est composé de cinq personnalités.

D’après le rapporteur de la loi du 14 novembre 2016, M. Patrick Bloche, les comités d’éthique ont été créés car « il appartient aux médias eux-mêmes, conformément à leur intérêt bien compris, de garantir à leurs lecteurs, auditeurs et téléspectateurs la qualité et l’indépendance de l’information et des programmes qu’ils délivrent. Sans cet effort, ils courent le risque de rompre l’indispensable lien de confiance sans lequel la crédibilité même de leurs activités, et par conséquent la pérennité de leur audience, risquent d’être irrémédiablement compromises. Ces instances, aux statuts et aux prérogatives très variables, sont une réponse au double besoin de disposer d’instances de réflexion et de dialogue permettant à la direction et à la rédaction de débattre des questions éthiques auxquelles elles sont confrontées et de prouver l’indépendance de l’information délivrée aux citoyens grâce à l’intervention d’un regard neutre et objectif » ([163]).

Pourtant, dix ans plus tard, on constate que les comités d’éthique n’ont pas trouvé leur place. Le rapport d’évaluation de la loi Bloche parlait prudemment,

en 2024, d’un « bilan mitigé » des Chipip qui « souffrent d’un déficit de visibilité préjudiciable » ([164]). Une différence doit néanmoins être effectuée selon qu’il s’agit de celui de France Télévisions ou de Radio France puisque leur activité est assez différente, du moins du point de vue quantitatif :

Nombre de saisines et d’avis par an des comitÉs d’Éthique

de France tÉlévisions et Radio France

Sources : bilans annuels 2021 à 2024 des Chipip de France Télévisions et Radio France

a. Le comité d’éthique de France Télévisions : une instance sans moyens ni résultats

Les éléments recueillis par votre rapporteur mettent d’abord en évidence la très faible saisine du comité d’éthique de France Télévisions. Entendue par votre commission d’enquête, Mme Christine Albanel, présidente du Chipip de France Télévisions, a elle-même indiqué que, « depuis la création du comité, il y en a eu une quarantaine de saisines », tout en reconnaissant l’existence d’« un problème de notoriété » et le fait que les comités d’éthique étaient encore « trop peu connus ». Mme Albanel a également précisé que beaucoup de personnes susceptibles de le saisir se tournaient en pratique directement vers l’Arcom, institution bien plus identifiée dans le paysage audiovisuel.

Un tel bilan apparaît singulièrement modeste au regard de la mission confiée à cette instance, qui peut être saisie par toute personne intéressée, par les organes dirigeants de France Télévisions, par le médiateur, et qui dispose en outre d’une faculté d’autosaisine. Dans ces conditions, le faible nombre de saisines ne peut être regardé comme le signe d’une absence de difficulté mais plutôt comme l’indice d’un défaut de visibilité et d’accessibilité de l’instance pourtant chargée de veiller au respect de l’honnêteté, de l’indépendance et du pluralisme de l’information et des programmes.

Les interrogations relatives à l’indépendance du comité d’éthique de France Télévisions tiennent, d’abord, à son mode de désignation. En application de l’article 30-8 de la loi du 30 septembre 1986, ses membres sont en effet nommés par le conseil d’administration de la société auprès de laquelle il est institué. Un tel mécanisme n’emporte pas, par lui-même, absence d’indépendance ; il n’en est pas moins de nature à nourrir des réserves lorsque l’instance ainsi désignée est précisément chargée d’apprécier le respect, par cette même société, de l’honnêteté, de l’indépendance et du pluralisme de l’information.

Ces réserves sont d’autant moins théoriques que plusieurs proximités professionnelles anciennes ont été relevées par votre rapporteur. Mme Christine Albanel et Mme Delphine Ernotte Cunci se connaissaient déjà avant l’arrivée de la première à la présidence du comité : Mme Ernotte Cunci a été promue, en 2011, directrice générale d’Orange France et dirigeante du groupe au plus haut niveau, tandis que Mme Albanel appartenait elle aussi au comité exécutif d’Orange comme directrice exécutive et présidente déléguée de la Fondation Orange. Une publication de la même période rapporte d’ailleurs cette formule de Mme Ernotte Cunci témoignant de leur proximité : « I am the 2nd woman on the Executive Committee with Christine Albanel and we have developed the habit of sitting side by side » ([165]) (« Je suis la deuxième femme au sein du comité exécutif avec Christine Albanel, et nous avons pris l’habitude de nous asseoir côte à côte »). Sans qu’il y ait lieu d’en tirer des conséquences excessives, ce passé professionnel commun, au sein du même comité exécutif, n’est pas de nature à dissiper les interrogations quant à la distance institutionnelle attendue entre la présidente du comité d’éthique et la présidente-directrice générale de France Télévisions.

Une observation comparable peut être formulée à propos de M. Christophe Tardieu. Les liens entre celui-ci et Mme Albanel sont anciens, directs et documentés : dès 2004, M. Tardieu a été nommé administrateur général du château de Versailles auprès de Mme Albanel lorsqu’elle en assurait la présidence ; il a ensuite rejoint, en 2007, son cabinet au ministère de la culture en qualité de directeur adjoint. Or M. Tardieu a été nommé en 2021 secrétaire général de France Télévisions, donc membre de la direction de l’entreprise dont le comité est censé apprécier, en toute indépendance, les pratiques et les manquements éventuels.

Ainsi, la présidente du comité d’éthique se trouve appelée à exercer sa mission dans une entreprise dont la direction générale comprend, à son sommet, deux personnalités avec lesquelles elle a déjà entretenu, à des titres différents, des relations professionnelles anciennes et étroites. Un tel faisceau d’éléments ne peut qu’alimenter un doute sur l’apparence d’indépendance que devrait offrir une instance de cette nature.

Le rapport d’activité 2023 du comité d’éthique de France Télévisions, comme ceux des années précédentes, se caractérise par son extrême brièveté, qui contraste avec l’importance de la mission confiée à cette instance : « un déjeuner de travail a été organisé à France Télévisions en mars, avec le journaliste Hervé Brusini, membre du Chipip de France Médias Monde et Président du Prix Albert Londres, et Jérôme Cathala, Médiateur de France Télévisions. Un autre déjeuner de travail a eu lieu avant l’été autour de la Présidente Delphine Ernotte Cunci » ([166]).

Interrogée par les membres de la commission d’enquête, surpris de cette si faible activité, Mme Albanel a justifié le faible nombre de saisines par des arguments surprenants :

– Elle a d’abord fait état de « l’ancienneté relative de cette instance », avançant que « moins de dix ans après leur création, c’est assez court pour qu’ils s’installent véritablement dans le paysage » ([167]). Un tel délai apparaît, aux yeux de votre rapporteur, largement suffisant pour qu’une instance de cette nature ait pu trouver sa place et être identifiée par les publics susceptibles de la saisir.

Mme Christine Albanel a ensuite expliqué que la faible activité du comité d’éthique de France Télévisions par rapport à celui de Radio France « tient aussi à la nature même de nos sociétés respectives. Radio France, avec ses différentes antennes, propose énormément d’émissions de plateau et de reportages avec des invités, ce qui constitue l’essence même de la radio. L’offre de France Télévisions est, quant à elle, majoritairement composée de films, d’émissions de variétés, de séries historiques et de téléfilms, souvent de qualité. Bien sûr, des magazines d’information et d’investigation sont également diffusés, mais les occasions de saisine sont objectivement plus nombreuses pour Radio France que pour France Télévisions. »

Une telle justification n’emporte toutefois pas la conviction de votre rapporteur. Au regard du nombre de manquements relevés par la commission d’enquête, elle paraît en effet difficilement conciliable avec la réalité des faits, d’autant que Mme Delphine Ernotte Cunci a elle-même souligné, lors de son audition, que France Télévisions produisait « quatre-vingts heures d’information par jour ». Surtout, cette explication laisse entière une autre question, plus décisive encore : alors même que l’article 30-8 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit expressément que le comité d’éthique « peut être consulté à tout moment par les organes dirigeants de la personne morale », le conseil d’administration de France Télévisions n’a, selon les indications recueillies par votre rapporteur, jamais saisi le comité.

– Mme Christine Albanel a également mis en avant, lors de son audition, les conditions très limitées dans lesquelles le comité exerce sa mission. Elle a ainsi indiqué que ses membres étaient « tous bénévoles » et qu’ils ne disposaient, pour seul appui, que d’« une personne de la direction de la déontologie » chargée des seuls « aspects pratiques : organiser les auditions, fournir les liens pour les visioconférences, assurer les transmissions ». Elle a en outre précisé que le comité ne comptait en pratique que « quatre » membres, « sans moyens d’investigation ni système de veille permanent ». C’est dans ce contexte qu’elle a expliqué la très grande rareté de l’autosaisine : « … nous nous sommes posé la question de l’autosaisine. Nous sommes très peu nombreux et nous n’avons pas les moyens d’exercer une veille globale. Nous avons donc estimé que nous devions nous autosaisir uniquement si un sujet s’imposait très massivement dans l’actualité, comme ce fut le cas pour l’affaire Cohen-Legrand. Dans ce cas précis, nous avons décidé de nous autosaisir, mais cela reste assez rare. En réalité, nous sommes davantage dans l’attente d’être saisis que dans une démarche d’autosaisine ». Votre rapporteur observe qu’une telle conception réduit considérablement la portée concrète d’une instance pourtant chargée de veiller au respect de l’honnêteté, de l’indépendance et du pluralisme de l’information et des programmes.

Prenant l’exemple du bandeau de France Info qui, le 25 janvier 2025, avait annoncé que « 200 otages palestiniens retrouvent la liberté » alors qu’il s’agissait de détenus palestiniens dont certains avaient été condamnés pour terrorisme, votre rapporteur a demandé à Mme Albanel pourquoi le comité ne s’était pas saisi de cette erreur. Voici sa réponse : « Nous aurions pu. Cependant, nous sommes dans une actualité nationale et internationale extrêmement dense, violente et polarisée : les occasions de nous saisir seraient nombreuses. (…) Nous aurions pu nous autosaisir en effet mais nous ne sommes pas en capacité de le faire systématiquement, compte tenu, encore une fois, de la fréquence de tels incidents ».

Sur le fond des saisines, les rapports annuels du Chipip de France Télévisions nous apprennent que la plupart des avis rendus portent sur des émissions d’investigation comme Complément d’enquête ou Cash Investigations et n’ont finalement donné lieu qu’à peu de décisions, le Chipip refusant de répondre sur un sujet dont l’Arcom aurait d’ores et déjà été saisie.

Quant au traitement des saisines, les déclarations de Mme Christine Albanel devant votre commission d’enquête ont fait apparaître de sérieuses carences dans la manière dont le comité d’éthique exerce sa mission. L’examen de l’affaire Legrand-Cohen en fournit une illustration particulièrement éclairante :

Par ailleurs, il convient de souligner que cet avis a été rendu sur la seule base de la séquence diffusée en ligne, sans que le comité d’éthique ait jugé utile de demander communication de l’intégralité des rushs. Mme Albanel a ensuite précisé que le Chipip avait rendu un avis sur cette affaire de façon extrêmement rapide compte tenu de l’émotion suscitée par cet épisode mais, de fait, dans un contexte de manque total de rigueur : « Nous avons souhaité rendre un avis rapide. Nous l’avons d’ailleurs rendu avant même le constat d’huissier, à un moment où nous savions qu’il y avait eu un possible montage. Lorsque le constat a été réalisé, j’ai considéré qu’il n’apportait pas d’élément nouveau par rapport à la séquence diffusée, et nous ne sommes donc pas revenus sur cet avis ».

Votre rapporteur ne peut que condamner une telle légèreté, qui ne fait guère honneur à un comité dont on peine aujourd’hui à seulement justifier l’existence. Face aux réponses de Mme Christine Albanel, la députée Caroline Parmentier a d’ailleurs résumé ainsi l’utilité du comité d’éthique de France Télévisions : « Je retire de vos déclarations qu’en tant que comité chargé de l’honnêteté, de l’indépendance et du pluralisme, vous ne servez à rien » ([168]).

b. Le comité d’éthique de Radio France : une instance plus utile mais encore sous-exploitée

Créé en mars 2017, le Chipip de Radio France se réunit quatre à huit fois par an et émet des avis ou des recommandations au sujet de programmes ayant déjà été diffusés.

Le nombre de saisines dont il a fait l’objet est plus important que celui de France Télévisions (143 saisines en 2019, 146 en 2020, entre 73 et 98 entre 2021 et 2024), témoignant d’une plus grande visibilité et étant de fait doté d’une plus grande crédibilité.

Ce qui semble plus intéressant à votre rapporteur en l’espèce, réside dans le fait que le Chipip de Radio France, outre les réponses qu’il a pu apporter à des saisines spécifiques le poussant à faire des recommandations très précises (invitant par exemple à diversifier le profil des experts invités sur les antennes ou à ce que les journalistes fassent preuve de prudence lorsqu’ils interviennent sur les réseaux sociaux en différenciant clairement leur qualité de journaliste d’une station et les propos qu’ils peuvent tenir à titre personnel), a pu mener des études de fond (sur les réseaux sociaux par exemple). Mme Benhamou a également précisé que le Chipip de Radio France avait travaillé pour établir « des lignes directrices relatives au traitement des hypothèses dans lesquelles un collaborateur ou un journaliste des antennes de Radio France, ou leur conjoint, souhaiterait se porter candidat à une élection politique » ([169]). La présidente du comité a enfin précisé que le comité d’éthique avait de nouveau été saisi par la présidence en 2024, au sujet du renforcement de son rôle.

Si la présidence de Radio France a pu saisir le comité d’éthique, ce dont le rapporteur se félicite, votre rapporteur s’est tout de même étonné que celui-ci n’enquête pas sur certains propos ou faits pouvant toucher très directement la direction de Radio France. Ainsi, celui-ci n’a jamais eu à statuer sur les propos prononcés par Mme Adèle van Reeth, directrice de France Inter, lorsqu’elle affirmait que France Inter était une « radio progressiste ». Mme Françoise Benhamou, présidente du comité d’éthique de Radio France a admis n’avoir jamais travaillé sur le cadre éthique et déontologique des dirigeants de l’entreprise ([170]). Afin de lui attribuer une compétence explicite en la matière, il propose de modifier l’article de la loi du 30 septembre 1986 décrivant ses missions.

En vue de renforcer les comités d’éthique, votre rapporteur propose en outre que les parlementaires disposent d’un droit de saisine renforcé, mentionné sur les sites Internet de France Télévisions Radio France et nécessitant une réponse publique du comité d’éthique, elle aussi visible sur le site. Cela inciterait en particulier les parlementaires disposant d’une expertise sur le sujet, tels que, dans chacune des deux assemblées, le président de la commission en charge des affaires culturelles, le rapporteur spécial de la commission des finances chargé de l’audiovisuel public, ou le rapporteur pour avis chargé de l’audiovisuel public, à relayer les préoccupations des citoyens relatives au comportement de certains dirigeants ou animateurs de l’audiovisuel public.

3. Un contrôle interne dont l’efficacité reste incertaine

a. Des dispositifs de médiation utiles, mais mal articulés et d’une efficacité incertaine

En 1998, à la suite du journal Le Monde, France 2 se dote d’un médiateur. C’est ensuite le cas de Radio France en 2002. Il existe aujourd’hui deux médiateurs à France Télévisions, M. Jérôme Cathala, chargé de l’information, et M. Gérald Prufer, chargé des programmes. À Radio France, Mme Emmanuelle Daviet est médiatrice des antennes. Tous trois ont été auditionnés par votre commission d’enquête et ont, aux yeux de votre rapporteur, démontré une grande partie de leur raison d’être.

Mme Emmanuelle Daviet a ainsi décrit son rôle : « il s’agit d’un dispositif d’autorégulation des relations entre le public et les antennes. Cette mécanique interne d’autocontrôle a pour but, au quotidien, une écoute et un dialogue transparent et continu entre les auditeurs et les différentes chaînes du groupe. La médiation est une instance qui facilite l’accès aux journalistes, aux producteurs et aux directions d’antenne. Les auditeurs nous adressent leurs remarques et leurs critiques. Ils nous font part de leur incompréhension à propos du choix d’un reportage ou de l’interview d’un invité. Ils expriment également des attentes et sont exigeants. Nous choisissons de considérer toutes leurs paroles, de les écouter, de les comprendre et d’y répondre » ([171]).

M. Gérald Prufer a également précisé que les médiateurs peuvent « être saisis directement par les téléspectateurs par courrier ou sur les plateformes, ou par l’intermédiaire du service des relations avec les téléspectateurs. Il faut comprendre que nous travaillons au sein d’un écosystème qui comprend ce service, la médiation et un service de veille des réseaux sociaux » ([172]). À ce titre, dans leurs réponses écrites apportées au questionnaire de votre rapporteur, les médiateurs de France Télévisions ont regretté qu’il n’y ait pas davantage de temps d’échange entre les médiateurs et le conseil d’administration de France Télévisions, l’idée d’organiser un point annuel sur le rapport d’activités, ou encore un point à la demande éventuelle des administrateurs pouvant être utilement étudiée.

Les dispositifs de médiation font l’objet d’une sollicitation importante. À France Télévisions, les médiateurs ont indiqué recevoir entre 6 000 et 7 000 courriels par an, une part significative des messages portant, selon eux, sur l’usage de la langue française et les anglicismes. À Radio France, la médiatrice des antennes a, pour sa part, fait état de 168 000 messages reçus en moyenne chaque année !

Votre rapporteur s’interroge toutefois sur l’efficacité réelle de ces dispositifs et sur les progrès qui peuvent encore leur être apportés. Il paraît en particulier difficilement compréhensible qu’ils ne soient pas saisis de certains contenus problématiques. M. Jérôme Cathala a ainsi reconnu, lors de son audition, qu’il n’avait « jamais reçu la moindre question sur aucun contenu diffusé par cette plateforme (France TV Slash) » ([173]). Dans un courrier complémentaire adressé au secrétariat de la commission, M. Cathala a précisé que, en tant que médiateur de France Télévisions, il n’avait effectivement pas reçu de messages concernant Slash, et que, en conséquence, la médiation de France Télévisions n’avait pas eu connaissance de difficultés quelconques, cette absence de reproche s’expliquant sans doute par le fait que cette offre s’adresse à des publics très jeunes et que cette génération, n’ayant pas du tout les réflexes de ses aînées, n’est pas celle qui va facilement interpeller la médiation de l’entreprise.

Les auditions communes des comités d’éthique et des médiateurs, de France Télévisions le 4 décembre 2025, et de Radio France le 20 janvier 2026 n’ont surtout pas permis aux députés de la commission d’enquête de parfaitement déceler leurs rôles respectifs. M. Jérémie Iordanoff a ainsi expliqué avoir « du mal à comprendre le doublon que vous (Chipip) formez avec les médiateurs. Vous dites que ce n’en est pas un mais pourquoi le travail n’est-il pas davantage fusionné entre les deux instances ? » ([174]) Le président de la commission d’enquête, M. Jérémie Patrier-Leitus, a également regretté le « flou qui règne aujourd’hui entre les missions respectives du médiateur, de l’Arcom et du comité d’éthique » ([175]).

b. Une multiplication récente des erreurs dans le traitement de l’information, corrigées trop tardivement

Votre rapporteur ainsi que les membres de la présente commission d’enquête s’interrogent enfin sur les contrôles qui peuvent être effectués au sein même des équipes de rédaction afin d’éviter toute erreur, plusieurs cas assez graves étant survenus au cours des derniers mois.

Qu’il s’agisse du bandeau de France Info qui évoquait des « otages palestiniens » pour parler de prisonniers, de la confusion répétée dans un journal télévisé des conditions tragiques dans lesquelles les professeurs Dominique Bernard et Samuel Paty ont été assassinés, d’un bandeau intitulé : « Le Hamas est-il vraiment une organisation dangereuse ? » sur France 5, ou de la représentation graphique erronée des intentions de votes pour l’élection présidentielle de 2027 dans l’émission Tout est politique, les membres de la commission et, au-delà, un grand nombre de Français n’ont pu que s’émouvoir de constater des fautes aussi flagrantes dans des rendez-vous informationnels emblématiques.

La présentation, à deux reprises, par la chaîne Franceinfo TV, en novembre 2025, de graphiques offrant une représentation erronée d’un sondage relatif à l’élection présidentielle de 2027, déjà précitée par votre rapporteur, a suscité une vive émotion parmi les téléspectateurs.

L’erreur graphique est en effet des plus grossières :

Graphique de France info tv illustrant les intentions de vote À la prochaine Élection prÉsidentielle

Source : liberation.fr, « CheckNews France Info corrige son visuel inexact sur un sondage… avec un autre graphique erroné », Jacques Pezet, 12 novembre 2025, https://www.liberation.fr/checknews/france-info-corrige-son-visuel-inexact-sur-un-sondage-avec-un-autre-graphique-errone-20251112_FPLUOT7AA5BVLM3NLJISNNCUIY/ (consulté le 13 mars 2026).

Une telle distorsion ne peut être regardée comme une simple maladresse graphique sans appeler, à tout le moins, des explications précises sur la chaîne de validation éditoriale.

c. Un engagement partisan jusque dans la cellule de fact checking

Le cas de Mme Linh-Lan Dao met en évidence une défaillance particulièrement préoccupante du contrôle interne s’agissant des journalistes investis dans les activités de fact-checking. Présentée par Franceinfo et France 5 comme une spécialiste de la vérification de l’information, elle occupe, à ce titre, une fonction qui devrait appeler aux garanties les plus élevées d’impartialité.

Or votre rapporteur a relevé que Mme Linh-Lan Dao avait participé, le 13 novembre 2025 à Toulouse, à une réunion publique organisée par La France insoumise aux côtés du député François Piquemal intitulée « Vous, les Asiates. Enquête sur le racisme anti-asiatique en France ». ([176]) La direction de France Télévisions a reconnu le manquement et a indiqué qu’une sanction avait été prononcée, sans en préciser la nature.

La difficulté soulevée ici touche à la crédibilité même du dispositif de vérification de l’information du service public, lequel ne peut remplir sa mission qu’à la condition que l’indépendance de ses journalistes à l’égard de toute formation politique soit hors de doute.

4. L’Arcom : une autorité souvent dépassée, pourtant au carrefour des grandes mutations du secteur audiovisuel

L’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) a été créée par la loi n° 2021-1382 du 25 octobre 2021 relative à la régulation et à la protection de l’accès aux œuvres culturelles à l’ère numérique qui a fusionné la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi) et le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA).

L’Arcom se voit confier de nombreuses missions : attribution des fréquences de télévision nationales et locales et des fréquences FM ou autres fréquences radio, contrôle des obligations et des engagements associés à cette attribution, notamment du pluralisme, lutte contre le piratage en ligne et protection des droits d’auteur, etc. ([177]) Comme l’a souligné le président de l’Arcom lors de son audition, M. Martin Ajdari, « à ces missions historiques, la loi en a ajouté de nouvelles, depuis 2022 : le conventionnement et le suivi d’acteurs tels que Netflix, Disney + ou encore Amazon, qui représentent un quart des obligations d’investissement dans la production audiovisuelle et cinématographique ; la lutte contre le piratage sportif ; le contrôle des obligations d’accessibilité des sites internet publics aux personnes en situation de handicap ; et la régulation des acteurs du numérique, à la fois en tant que coordinateur national du règlement sur les services numériques ([178]) et parce que le Parlement lui a confié des missions spécifiques, telles que le blocage des médias russes faisant l’objet de sanctions européennes ou la vérification d’âge pour l’accès aux sites pornographiques. »

En cas de non-respect de leurs obligations par les chaînes et antennes de l’audiovisuel public, comme privé, l’Arcom peut intervenir de manière graduée, « tant sur un manquement ponctuel relevé dans une séquence déterminée, que sur le non-respect par l’opérateur, dans la durée et au regard d’une appréciation globale » ([179]), comme l’illustre l’encadré ci-dessous, rappelant les diverses sanctions qui sont à sa main :

Sources : réponses écrites de l’Arcom au questionnaire du rapporteur

a. Une réticence excessive à l’autosaisine malgré des manquements répétés aux obligations de neutralité et de pluralisme

Pour revenir à la question de l’autosaisine, rien dans la loi du 30 septembre 1986 (ni aucune autre disposition législative ou réglementaire) ne fait obstacle à ce que l’Arcom s’autosaisisse. Le site Internet de l’Autorité indique lui-même que « l’Arcom peut se saisir d’un sujet si elle souhaite examiner une question liée à ses activités et à sa fonction de régulateur » ([183]).

Lors de son audition par la commission d’enquête, le président de l’Arcom, M. Martin Ajdari, a éludé de nombreuses questions du rapporteur et d’autres députés l’interrogeant sur des manquements de l’audiovisuel public à ses obligations légales, arguant que « l’Arcom se prononce au cas par cas, lorsqu’une saisine intervient. L’Arcom ne se prononce que sur saisine ». Si votre rapporteur peut admettre que l’Arcom ne travaille que sur saisine, il s’interroge néanmoins sur la rareté des cas d’autosaisine à l’égard de l’audiovisuel public alors même que l’Arcom en a le pouvoir.

M. Martin Ajdari a été saisi de plusieurs cas dans lesquels le secteur public audiovisuel avait pu commettre des manquements à ses obligations. Notre collègue Aurélien Saintoul (LFI-NFP) a ainsi rappelé les reproches qui pouvaient être légitimement adressés au documentaire diffusé par France 5 au mois de juillet 2025, consacré à l’ancienne directrice générale de la FFT (fédération française de tennis) et ancienne ministre des sports Mme Oudéa-Castéra, documentaire réalisé par Antoine Benneteau et produit par sa société Baseline Studio, laquelle a justement pour client la FFT. Notre collègue François-Xavier Ceccoli (DR) a également rappelé le cadre très orienté de certains reportages ou documentaires relatifs à l’agriculture et à l’usage de certains pesticides ou produits phytosanitaires, bien loin des conclusions plutôt nuancées d’organismes aussi irréprochables que l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses), l’Autorité européenne de sécurité des aliments (Efsa), l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (Inrae) ou certaines académies scientifiques.

Face à ces divers cas, le président de l’Arcom s’en est tenu à un prudent discours : « de manière générale, il y a régulièrement des erreurs, voire des errements ou des manquements. Lorsque nous en sommes saisis, nous les relevons et invitons les éditeurs, privés comme publics, à y remédier ou à ne pas les renouveler. Une série de manquements ne veut pas forcément dire qu’il y a un problème structurel ». Votre rapporteur ne peut alors que regretter que l’Arcom, qui bénéficie pourtant d’effectifs extrêmement importants pour une autorité publique indépendante (près de 400 ETP), ne se saisisse pas elle-même de tels sujets alors qu’ils traduisent à l’évidence l’existence de conflits d’intérêts ou de manque de rigueur journalistique.

Voici la réponse écrite de l’Arcom reçue par le rapporteur à sa question sur le bandeau de France 5 : « L’Arcom a décidé de ne pas intervenir dans la mesure où le bandeau ici en cause, s’il a pu interpeller, semblait avant tout de nature à ouvrir un débat géopolitique parmi les personnes présentes en plateau sans méconnaître aucune des obligations qui s’imposent à la chaîne, notamment en matière d’honnêteté et de rigueur de l’information. »

Au-delà de la question de l’autosaisine, l’Arcom fait face à une très forte hausse du nombre de saisines depuis qu’un formulaire de signalement a été ouvert en ligne pour le grand public en janvier 2021 sur le site Internet du CSA (puis de l’Arcom) : 112 854 en 2024 contre 31 870 en 2023 ([184]).

Or, comme le montre le rapport d’information du sénateur Christopher Szczurek, l’Arcom est noyautée par « des saisines systématiques et massives, organisées par des groupes militants, visant des groupes ou programmes audiovisuels déterminés » ([185]) :

dossiers ouverts contre diverses chaînes de tÉlÉvision donnant lieu À une intervention de L’Arcom en 2024

Source : Sénat

Comme en témoignent ces données, le taux de non-conformité est deux fois plus élevé chez France Télévisions que, par exemple, au sein du groupe Canal +, qui est pourtant la cible de saisines parfois massives et orientées.

b. Une asymétrie manifeste dans l’usage de la sanction pécuniaire, au détriment des seuls éditeurs privés

Le pouvoir de sanction constitue l’un des attributs essentiels d’une autorité de régulation. Parmi ces instruments, la sanction pécuniaire constitue, avant le retrait, la mesure répressive la plus lourde et la plus dissuasive en pratique : c’est elle qui permet, en dernier ressort, d’assurer l’effectivité des obligations dont l’Arcom contrôle le respect.

Dans ce domaine, la pratique de l’Arcom fait apparaître une différence de traitement difficilement contestable entre secteur privé et secteur public. En droit, le régulateur dispose des mêmes instruments à l’égard de l’un et de l’autre.

La dernière sanction pécuniaire publiquement identifiable infligée à France Télévisions remonte ainsi au 7 décembre 2010 : le CSA avait alors condamné la société à 100 000 euros ([186]) d’amende pour avoir annoncé à tort, dans le journal de 13 heures de France 2, la mort d’un enfant. Depuis lors, votre rapporteur n’a retrouvé aucune nouvelle sanction pécuniaire visant une société de l’audiovisuel public.

Le contraste avec le secteur privé est saisissant. La chaîne C8 a, à elle seule, été frappée d’une sanction de 3 millions d’euros en 2017 ([187]), puis de 3,5 millions d’euros en février 2023, de 300 000 euros en mai 2023 (montant ensuite ramené à 150 000 euros par le Conseil d’État), de 200 000 euros en juin 2023, de 500 000 euros en juillet 2023, 50 000 euros en janvier 2024 puis encore de 50 000 euros en mai 2024. CNews a, pour sa part, été sanctionnée à 50 000 euros en janvier 2024, puis à 100 000 euros et 50 000 euros en novembre 2024. À ces sanctions s’ajoutent celles de NRJ, condamnée à 1 million d’euros en 2017 et RMC Découverte, sanctionnée à 100 000 euros en 2025. Le secteur privé totalise donc 8,5 millions d’euros de sanctions pécuniaires, là où le service public n’en totalise aucune sur la même période.

Le constat d’une telle asymétrie générale a frappé votre rapporteur, d’autant plus qu’il a pu observer des différences de traitement très précises, parfois à quelques semaines d’intervalle seulement. Le 31 mai 2023, l’Arcom a infligé à C8 une sanction pécuniaire de 300 000 euros à la suite de l’émission « Touche pas à mon poste ! » du 5 octobre 2022, au cours de laquelle Cyril Hanouna s’en était pris à Anne Hidalgo en l’invitant à « fermer sa gueule », à « chasser les rats la nuit au lieu de dire des conneries ». Le régulateur a jugé que ces propos « portaient atteinte à l’honneur et à la réputation de la maire de Paris » et caractérisaient en outre un « défaut de maîtrise de l’antenne. » ([188]) Le Conseil d’État a ensuite ramené cette sanction à 150 000 euros, tout en confirmant le principe même de la sanction.

Quelques semaines plus tard, le 2 novembre 2022, dans l’émission C’est encore nous ! diffusée sur France Inter, l’humoriste Monsieur Poulpe a tenu une chronique visant les chasseurs et leurs compagnes, en appelant notamment à « baiser les femmes de chasseurs » et en visant tout particulièrement l’épouse de M. Willy Schraen, président de la Fédération nationale des chasseurs. La médiation de Radio France a elle-même reconnu que cette chronique avait « heurté » ([189]) de nombreux auditeurs, qui en dénonçaient la vulgarité et le caractère « terriblement sexiste ». L’Arcom a été saisie et a relevé, dans sa décision du 22 juin 2023, « la présence de propos dégradants à l’égard des femmes, dont certains visaient l’une d’elles en particulier, pouvant s’analyser comme banalisant les violences sexuelles faites aux femmes et ce sans intervention les condamnant ». Malgré une telle qualification, l’Autorité s’est limitée à intervenir auprès de Radio France pour lui « rappeler fermement ses obligations » ([190]) : aucune sanction pécuniaire n’a été prononcée. Une telle retenue contraste fortement avec la sévérité déployée, dans d’autres cas, à l’encontre d’éditeurs privés.

À la lumière de ce qui précède, il est difficile de ne pas relever la singularité du traitement réservé à C8, et plus précisément à l’émission Touche pas à mon poste animée par Cyril Hanouna. La chaîne a cumulé 7,6 millions d’euros de sanctions pécuniaires, ce qui en fait de très loin le principal point d’application du pouvoir répressif de l’Arcom dans le paysage audiovisuel récent. Cette pression a été telle que Roch-Olivier Maistre a lui-même reconnu devant votre commission : « La première mesure que j’ai été amené à prendre en tant que président de l’Arcom a été de verser un chèque de 1 million à C8, ce qui n’était pas la décision la plus agréable à prendre pour un magistrat de la Cour des comptes. » ([191]) Une telle formule n’établit pas, à elle seule, un parti pris ; elle révèle néanmoins un rapport de particulière tension entre le régulateur et cette chaîne, qui s’est achevé par le non renouvellement de sa fréquence TNT, décision que le Conseil d’État a validée le 19 février 2025. Les conséquences sociales ont été immédiates : le groupe Canal + a annoncé la suppression de 150 emplois directement liés à l’arrêt de C8. ([192])

Si la sévérité de la sanction du régulateur tenait principalement à un type de programme, à un style d’animation ou à des manquements éditoriaux déterminés, une vigilance comparable devrait logiquement s’exercer lorsque des ressorts similaires réapparaissent sur une autre antenne. Or tel ne semble pas avoir été le cas. Depuis septembre 2025, Cyril Hanouna anime sur W9 Tout beau, tout n9uf, présenté par le groupe M6 comme un « talk-show populaire » mêlant « news, chroniques et happenings », avec « toujours ce style inimitable ». L’Arcom a récemment été saisie de séquences diffusées dans cette émission le 1er septembre 2025 ; elle a toutefois décidé, cette fois, lors de son assemblée plénière du 5 novembre 2025 ([193]), de ne pas intervenir auprès de l’éditeur. Le même animateur, dans un format présenté comme très proche, diffusé sur une autre chaîne, ne paraît plus susciter de la part du régulateur la même réaction qu’au temps de la chaîne C8.

Pris dans leur ensemble, ces éléments mettent en évidence une asymétrie dans l’usage du pouvoir de sanction pécuniaire par l’Arcom. Alors que certains éditeurs privés, au premier rang desquels C8, ont fait l’objet d’un nombre élevé de sanctions financières pour des montants particulièrement importants, aucune chaîne de l’audiovisuel public n’a, dans le même temps, été frappée d’une sanction pécuniaire.

C’est ce décalage qui appelle l’attention de votre rapporteur. D’un côté, une succession de décisions répressives, des montants élevés, des contentieux répétés et, à l’issue de cette séquence, la disparition même d’une chaîne. De l’autre, s’agissant du service public, des rappels, des mises en garde ou des interventions ponctuelles, mais plus aucune sanction financière depuis quinze ans. Une telle différence de traitement ne peut qu’alimenter le doute sur l’équilibre avec lequel le régulateur exerce son pouvoir de sanction. Elle est d’autant plus difficile à comprendre que l’audiovisuel public, financé par tous les contribuables et investi d’exigences particulières, devrait faire l’objet d’un contrôle au moins aussi exigeant.

c. Un contrôle lacunaire dépassé par les mutations technologiques et informationnelles

Les principaux réseaux sociaux (Facebook, Instagram, LinkedIn, Pinterest, Snapchat, TikTok, X et Youtube) sont considérés comme « très grandes plateformes » au sens du règlement sur les services numériques (DSA) ([194]) en vertu d’une décision de la Commission européenne du 25 avril 2023 ([195]). Le DSA leur impose de mettre en œuvre un dispositif de signalement des contenus illégaux pour faciliter le retrait des contenus illicites, tout en permettant une réclamation éventuelle en cas de désaccord avec une décision de modération. Le DSA prévoit également la désignation dans chaque État membre d’un coordinateur pour les services numériques (CSN). En France, il s’agit de l’Arcom ([196]).

Or, ce CSN, comme le souligne l’Arcom elle-même dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, « n’est pas compétent pour se prononcer sur la licéité d’un contenu disponible sur une plateforme en ligne, ni sur le bienfondé des décisions de modération de cette dernière. Cette compétence continue de relever de l’autorité judiciaire. » Son rôle est simplement d’être saisi « en cas de manquement des plateformes établies en France à l’une de leurs obligations au titre du DSA » : insuffisance des moyens de signalement, par exemple.

Les contenus publiés, y compris par les sociétés audiovisuelles (publiques comme privées), sur les réseaux sociaux ne sont donc soumis qu’au respect des mêmes lois qui encadrent la liberté d’expression de tout citoyen sur ces mêmes réseaux sociaux, sous le contrôle de l’autorité judiciaire. Or, si les publications de France Télévisions et de Radio France sur les réseaux sociaux n’échappent pas, en principe, aux exigences générales qui s’attachent à leurs missions de service public ; en revanche, elles échappent largement au contrôle spécifique exercé par l’Arcom au titre de la régulation audiovisuelle classique. Elles ne sont alors plus appréhendées, pour l’essentiel, qu’au regard du droit commun de la liberté d’expression, du régime des plateformes et, en dernier ressort, du contrôle de l’autorité judiciaire.

À titre d’exemple, votre rapporteur a été particulièrement interpellé par le cas de la chaîne Twitch de M. Samuel Étienne. Alors qu’il est encore animateur de France Télévisions, celui-ci a créé en 2021 une chaîne sur cette plateforme, qui a bénéficié de plusieurs financements du groupe. Dans le cadre de sa revue de presse, « La Matinée Étienne », il y tient régulièrement des propos orientés.

Le 15 novembre 2025, il affirmait en direct que « Le Rassemblement national comme le Front national est un parti qui met la préférence nationale et le rejet de la différence de l’autre au cœur de son programme », avant d’ajouter : « Le RN est un parti qui prône le rejet de la différence. »

Interrogé sur ces atteintes à la neutralité, M. Étienne a déclaré lors de son audition : « Ce que je défends sur ma chaîne, c’est l’idée que la neutralité n’existe pas. Très souvent, les jeunes qui me rejoignent sur Twitch me demandent de leur conseiller le journal le plus neutre ; je leur réponds que cela n’existe pas. »

Diffusés hors antenne sur une plateforme dont le contrôle n’entre pas dans le champ habituel de l’Arcom, ils échappent à la surveillance exercée au titre des obligations propres à l’audiovisuel public.

Il en va de même des contenus diffusés sur la plateforme France TV Slash, évoqués plus haut : publications appelant à faire des dons au collectif Justice pour Adama Traoré, ou invitant à « reconnaître son statut de privilégié » « si tu es blanc ». Eux aussi se trouvent, en pratique, hors de portée de ce contrôle.

Votre rapporteur a ainsi pu constater que certaines publications Instagram de France TV Slash problématiques sont toujours en ligne. ([197])

La publication ci-dessous de la page Instagram de France TV Slash (541 000 « followers » au moment de sa consultation par le rapporteur), republie ainsi une vidéo TikTok où deux jeunes filles gardent les doigts levés, n’ayant jamais eu peur en étant arrêtées par la police, ce qui constituerait un « privilège blanc ».

Une publication Instagram choquante toujours en ligne

Source : commission d’enquête (consultation du post Instagram le 20 mars 2026)

Il apparaît donc nécessaire de faire évoluer la loi sur ce point, afin de permettre à l’Arcom de faire respecter les grands principes qui s’imposent à l’audiovisuel public également sur les réseaux sociaux, dont l’importance dans l’accès à l’information des citoyens ne cesse de croître.

d. Un modèle de contrôle centré sur le pluralisme politique, laissant subsister d’importantes marges d’interprétation

Ce cadre a été profondément modifié par la décision du Conseil d'État du 13 février 2024, qui a conduit l’Arcom à étendre son champ d'intervention au pluralisme des courants d'opinion exprimés à l'antenne.

L'autorité doit désormais apprécier l'existence d'un éventuel « déséquilibre durable et manifeste » en tenant compte non seulement des interventions des responsables politiques, mais également des propos tenus par l'ensemble des intervenants, journalistes, chroniqueurs, experts ou invités. Cette évolution a été traduite par une délibération adoptée en juillet 2024.

Délibération n° 2024-15 du 17 juillet 2024 de l’Arcom relative au respect du principe de pluralisme des courants de pensée et d’opinion par les éditeurs de services

Préambule

L’Arcom entend rappeler la primauté de la liberté de communication, dont elle est la garante de par la loi. II en résulte que les éditeurs sont seuls responsables du choix des thèmes abordés sur les antennes et des intervenants, dans le respect des dispositions législatives, règlementaires et conventionnelles applicables. II en résulte également que les dispositions de la présente délibération ne sauraient être considérées comme conduisant à la qualification ou au classement de l’ensemble des intervenants à l’antenne au regard des courants de pensée ou des différentes sensibilités.

Article 1er

L’Arcom apprécie le respect par les éditeurs de services de l’exigence de pluralisme. Elle s’assure que l’expression des courants de pensée et d’opinion ne soit pas, au regard de l’exigence de diversité, affectée par un déséquilibre manifeste et durable, en particulier dans les programmes d’information et les programmes concourant à l’information.

Elle prend en compte dans cette appréciation les interventions de !’ensemble des participants aux programmes diffusés. (…)

Article 2

Dans son appréciation du respect du pluralisme de l’expression des courants de pensée et d’opinion, l’Arcom tient compte :

1° de la variété des sujets ou thématiques abordés à l’antenne ;

2° de la diversité des intervenants dans les programmes ;

3° de l’expression d’une pluralité de points de vue dans l’évocation des sujets abordés à l’antenne.

L’Arcom tient également compte :

4° du respect de l’obligation d’assurer l’expression des différents points de vue dans la présentation des questions prêtant a controverse ;

5° du respect de la délibération du 22 novembre 2017 et, au cours des périodes électorales, de la délibération susvisée du 4 janvier 2011.

Sauf circonstance exceptionnelle, cette appréciation porte sur une période qui ne saurait être inférieure au trimestre pour l’ensemble des services et au mois pour ceux dont la programmation est consacrée à l’information en continu. Ces délais s’appliquent sans préjudice du délai trimestriel d’appréciation du respect du principe de pluralisme politique.

La vérification du principe d’impartialité et de l’effectivité du pluralisme des courants d’idées et d’opinions sur le secteur public audiovisuel s’avère extrêmement complexe au regard également des domaines à prendre en considération. Et force est de constater qu’à ce jeu-là, l’activité politique est sans doute celle qui s’appréhende avec le plus de difficulté.

Assurer le respect du pluralisme des courants d’idées et d’opinions au sein de l’audiovisuel public constitue l’une des principales missions dévolues à l’ARCOM en application de l’article 3-1 de la loi Léotard de 1986. Ce respect est apprécié par l’ARCOM suivant des lignes directrices établies dans une délibération n° 2017-62 du 22 novembre 2017, qui affirme très clairement que les partis et groupements politiques exprimant les grandes orientations de la vie politique nationale doivent bénéficier d’un temps d’intervention équitable en fonction de leur représentativité, notamment à l’aune de trois grands critères que sont les résultats électoraux, le nombre d’élus et les indications apportées par les sondages d’opinion.

Dans ce cadre, le Conseil d’État avait ainsi estimé, en 2022, à propos de MM. Manuel Valls, Arnaud Montebourg, Nicolas Hulot et Laurent Joffrin, que pouvaient être regardées comme des personnalités politiques toutes celles qui ne sont « ni élues, ni candidates à aucune élection et ne sont plus adhérentes à un parti ou à un groupement politique ». Il avait ainsi donné raison au CSA qui s’appuyait sur la circonstance, d’une part, que ces personnalités « appartenaient ou avaient récemment appartenu à des partis, groupements ou mouvements politiques et avaient récemment exercé des fonctions politiques ou aspiraient à exercer de telles fonctions et, d’autre part, qu’elles participaient activement, à la date de la décision attaquée, au débat politique national » pour prendre en compte leur temps de parole et le comptabiliser au titre d’un parti politique précis ([198]).

Interrogé par votre rapporteur sur la différence de traitement entre, d’une part, M. Philippe de Villiers classé divers droite et dont le temps de parole est, à ce titre, décompté (la décision de l’Arcom d’attribuer à Philippe de Villiers le statut de « personnalité politique », assorti de la nuance « divers droite » et conduisant de ce fait à ce que ses interventions audiovisuelles soient comptabilisées au titre du courant politique auquel il est rattaché, a été validée par le Conseil d’État) ([199]) et M. Éric Dupont-Moretti, M. Daniel Cohn-Bendit ou Mme Cécile Duflot, qui ne sont pas considérées au contraire comme des « personnalités politiques », l’Arcom a avancé les arguments suivants :

– dans ses réponses écrites apportées à votre rapporteur, l’Arcom évoque à titre principal le « parcours politique de M. de Villiers, sa nomination au poste de secrétaire d’État auprès du ministre de la culture et de la communication en 1986 ». Pourtant, Mme Duflot a également été ministre de 2012 à 2014, de même que M. Dupont-Moretti, garde des Sceaux de 2020 à 2024, soit respectivement 25 et 33 ans après la fin de l’expérience ministérielle de M. de Villiers ;

– l’Arcom poursuit en avançant que « Mme Cécile Duflot et M. Daniel Cohn-Bendit ont annoncé leur retrait de la vie politique (en 2018 et 2014) sans que des éléments nouveaux soient de nature à remettre en cause cette annonce » tout en évoquant « le soutien (de M. de Villiers) à la candidature de M. Éric Zemmour en 2022 ». Il convient toutefois de rappeler que M. Dupont-Moretti était ministre et a fait campagne pour la réélection d’Emmanuel Macron à la présidence de la République, et a soutenu activement un candidat contre votre rapporteur lors des élections législatives de 2024 et que M. Cohn-Bendit a été un soutien actif à la campagne de M. Macron dès 2017. Le rapporteur tient également à indiquer que Mme Cécile Duflot a publié en novembre 2025 un ouvrage « Gagnons ! » appelant au rassemblement de la « sociale-écologie » en vue de l’élection présidentielle de 2027, témoignant ainsi d’un engagement sans faille dans la vie politique de notre pays. D’ailleurs, le député européen M. David Cormand, proche de Mme Duflot, décrivait lui-même la dernière interview de cette dernière dans le Nouvel Obs en septembre comme « une offre de service pour Matignon » ([200]) ;

– concernant M. Dupont-Moretti, l’Arcom soutient que celui-ci « ayant repris ses fonctions d’avocat, ne participe que de façon intermittente au débat politique national ». Cette appréciation est difficilement conciliable avec les faits. En effet, le 26 février 2026, M. Dupont-Moretti déclarait par exemple : « pour moi, LFI et l’extrême droite, incarnée par Marine Le Pen et Éric Zemmour, c’est la peste et le choléra » ([201]). Son compte X atteste par ailleurs d'une campagne active en faveur de Mme Rachida Dati lors des dernières élections municipales à Paris et d'une opposition résolue au Rassemblement national :

Quelques exemples de posts de M. Dupont-Moretti sur au mois de mars 2026

Source : compte X de M. Dupont-Moretti : https://x.com/E_DupondM?lang=fr (consulté le 20 mars 2026)

Classer M. Dupont-Moretti parmi les intervenants sans étiquette politique, au même titre qu'un chanteur, un sportif ou un expert technique, alors qu'il exprime publiquement des positions partisanes caractérisées, n'est pas cohérent avec les critères que le Conseil d'État a lui-même définis. Cette incohérence ne saurait être imputée à la seule complexité de la notion de personnalité politique : elle révèle une application des critères de classification empreinte de partialité.

– enfin, lors de son audition, M. Martin Ajdari a affirmé que le passage récurrent de M. de Villiers à l’antenne sur CNews justifiait sa classification comme personnalité politique, tandis que pour Mme Duflot ou M. Dupont-Moretti, « la question se posera si leurs interventions se multiplient. Si elles commencent à intervenir de manière récurrente, notamment dans une émission, nous pouvons considérer la question de leur catégorisation (soit parce que cette dynamique transparaît dans les décomptes, soit sur saisine des éditeurs). » Cet argument se heurte frontalement aux faits : depuis septembre 2025, Mme Duflot tient une chronique régulière intitulée « Voix de gauche » dans la matinale de RMC, à raison de trois interventions hebdomadaires ([202]). Cette situation, une ancienne ministre tenant une chronique politique titrée à gauche trois fois par semaine, correspond précisément aux critères de récurrence et d'engagement politique que M. Ajdari a lui-même posés comme conditions d'une requalification. La commission observe que l'Arcom n'a, à ce jour, pas procédé à cette requalification.

Lors de sa première audition, M. Ajdari a indiqué qu'il n'était pas possible d'attribuer aux intervenants non politiques une étiquette stable permettant de les intégrer dans un dispositif de comptage comparable à celui applicable aux personnalités politiques. L'appréciation du pluralisme repose désormais sur une analyse globale et qualitative des équilibres éditoriaux, nécessairement plus subjective. Plusieurs membres de la commission ont interrogé l'autorité sur sa capacité à caractériser de manière opérationnelle un « déséquilibre durable et manifeste », sans obtenir de réponse précise sur les seuils et critères retenus.

Si l’extension du champ de contrôle est bienvenue dans son principe, elle accentue paradoxalement la dépendance du régulateur aux saisines : faute de critères objectifs permettant l'autosaisine, l'Arcom ne peut intervenir que lorsqu'un tiers lui signale un déséquilibre, après que celui-ci a produit ses effets.

e. Le nécessaire renforcement de l’indépendance de cette autorité publique

La question de l'indépendance de l'Arcom ne se limite pas à la composition de ses instances dirigeantes. Elle se pose également au regard de certains comportements observés de la part de certains de ses membres. Lors de sa première audition en décembre 2025, M. Ajdari a été interrogé sur la nomination, par une décision du 25 juillet 2025, de M. Foued Berahou comme membre de la délégation territoriale de l'Arcom à Paris, alors même que celui-ci avait appelé publiquement, le 18 septembre 2024, à une « mobilisation antifasciste et indigéniste contre l'empire Bolloré ». M. Ajdari a indiqué n'avoir « pas eu davantage connaissance » des contestations exprimées sur les réseaux sociaux et a proposé d'apporter une réponse écrite ultérieure. Il convient de souligner que la nomination d'une personnalité publiquement engagée dans un combat politique identifié à un poste au sein du régulateur de l'audiovisuel, suivie d'une réponse aussi lacunaire de son président, illustre les effets concrets d'une culture institutionnelle insuffisamment attentive aux exigences d'apparence d'impartialité.

Ces constats font écho à une critique plus ancienne et plus large sur l'indépendance du régulateur vis-à-vis du pouvoir politique formulée

par Mme Mémona Hintermann, membre du CSA de 2013 à 2019, déclarait

le 1er février 2023 sur France Info : ([203]) « le CSA à l'époque, l'Arcom aujourd'hui n'est pas une institution indépendante. Les fils sont peut-être invisibles mais il y a encore trop de courroies de transmission entre le pouvoir et le régulateur de l'audiovisuel. Il est urgentissime que la loi de 1986 soit réformée. »

Source : compte rendu n° 2 du mercredi 25 novembre 2025, pages 9 et 11

Une explication à la tendance du CSA puis de l’Arcom à manquer de sévérité envers les chaînes publiques par rapport aux chaînes privées peut tenir à la composition de leur collège. Dans cette optique, votre rapporteur a étudié les profils des neuf membres actuels de l’Arcom dont il ressort que ([205]) :

– M. Martin Ajdari, président, a été directeur administratif et financier de Radio France Internationale (RFI) de 1999 à 2000, directeur général délégué de Radio France de 2004 à 2009 puis directeur général délégué aux ressources et secrétaire général de France Télévisions de 2010 à 2014 ;

– M. Antoine Boilley était directeur adjoint de la communication et du marketing de France Télévisions depuis 2020 lors de sa nomination à l’Arcom en 2023. Il était cadre du groupe depuis 2003 ;

– Mme Bénédicte Lesage avait été directrice de la jeunesse de France 2 de 1993 à 1999 avant de rejoindre des groupes de production, notamment chez Endemol (aujourd’hui Banijay).

Si votre rapporteur reconnaît évidemment la nécessité que l’Arcom soit composée de membres compétents, connaissant bien le secteur audiovisuel, y compris de l’audiovisuel public, il remarque tout de même qu’aucun des membres de l’Arcom n’était cadre dans l’audiovisuel privé (qui représente pourtant 70 % du marché). Cette situation paraît hautement anormale lorsqu’on constate que seule Mme Lesage avait brièvement travaillé chez M6 au début des années 1990 avant de rejoindre France 2.

Le rapporteur s’est demandé si la composition actuelle du collège était une exception et si elle était véritablement représentative de l’institution. Il a donc examiné les profils des 22 personnalités nommées au collège du CSA puis de l’Arcom depuis 2011 ([206]). Il a pu trouver de nombreux anciens cadres de l’audiovisuel public, comme Mme Anne Grand d’Esnon (membre de L’Arcom de 2021 à 2025), directrice de la règlementation, de la déontologie et du pluralisme des antennes de France Télévisions au moment de sa nomination ; M. Patrice Gélinet (2011-2017) ancien directeur de France Culture. S’ajoute M. Roch-Olivier Maistre (2019-2025), administrateur de France Médias Monde de 2009 à 2014.

De même, plusieurs journalistes de l’audiovisuel public ont été nommés membres du CSA ou de l’Arcom, à l’image de M. Hervé Godechot (2019-2025), rédacteur en chef du service économie et social commun à France 2 et France 3 ou de Mme Mémona Hintermann (2013-2019), journaliste chez France 3 tandis que seule Mme Catherine Jentile de Canecaude, membre du collège de l’Arcom depuis 2025, avait été journaliste dans l’audiovisuel privé, chez TF1.

Au total, sur 22 profils, 8 avaient été cadres, administrateur ou journalistes de l’audiovisuel public, contre 1 seul dans le privé (2 en comptant Mme Lesage). Mme Sylvie Pierre-Brossolette (au CSA de 2013 à 2019) a, en outre, participé à des émissions sur des chaînes et antennes de l’audiovisuel public et privé mais était essentiellement journaliste dans la presse écrite. Un tel déséquilibre est extrêmement regrettable, d’autant qu’il est ensuite susceptible de créer un doute quant à l’impartialité qui doit guider chaque membre de l’institution dans son approche des dossiers.

5. Un périmètre d’intervention du régulateur encore incomplet

a. Arte : une chaîne régie non par le seul droit français mais par un traité international

Acteur important du secteur public audiovisuel, Arte est née d’une volonté politique, celle du président Valéry Giscard d’Estaing tout d’abord, qui avait commencé à réfléchir à la création d’une chaîne privée européenne, celle du président François Mitterrand ensuite qui opta pour une chaîne publique et qui lança effectivement et avec succès le processus. Le projet avança au fil des années 1980 et la chaîne fut officiellement créée par un Traité passé le 2 octobre 1990 entre la France et chaque Land allemand impliqué ([207]), soit la veille même de la réunification officielle entre la RFA et la RDA. Arte est une chaîne publique culturelle qui s’est bien installée dans notre paysage au fil du temps et qui compte dans notre paysage audiovisuel notamment par son information et sa production à la production tant audiovisuelle que cinématographique.

Le régime juridique d’Arte présente une singularité majeure : en vertu de l’article 1er du traité de 1990, la chaîne culturelle européenne dispose d’une responsabilité exclusive sur sa programmation, à l’exclusion de toute intervention des autorités publiques, y compris de l’autorité de régulation audiovisuelle. Le Conseil d’État en a déduit, dans une décision du 4 juillet 2025, que l’Arcom n’est pas compétente pour connaître de la programmation de la chaîne Arte. Pour autant, Arte-France n’est pas étrangère à la loi du 30 septembre 1986 : cette dernière lui consacre son article 45, qui dispose qu’elle « est chargée de concevoir et de fournir les programmes et les moyens nécessaires à l’exercice des missions du groupement européen d’intérêt économique Arte issu du traité du 2 octobre 1990 instituant une chaîne culturelle européenne. Les émissions doivent tenir compte du caractère international, en particulier européen, de son public ». Pour sa part, l’article 1er du traité de 1990 énonce que la « C.C.E. [chaîne culturelle européenne] a la responsabilité exclusive de la programmation. Elle est également responsable de la réalisation des programmes, qu’elle assume, de même que la gestion du personnel et du budget sous la surveillance et le contrôle des seuls sociétaires et, partant, à l’exclusion de toute intervention d’autorités publiques, y compris d’autorités indépendantes chargées de la régulation de l’audiovisuel dans le pays du siège. » l’inscrit dans le secteur public audiovisuel et la soumet, comme les autres sociétés relevant des articles 44 et 45, aux missions de service public définies à l’article 43-11.

Le Conseil d’État en a logiquement déduit que « l’Arcom n’est pas compétente pour connaître de la programmation de la chaîne Arte » ([208]), y compris donc pour veiller au respect par celle-ci des grands principes de l’audiovisuel public.

Dans la mesure où Arte participe pleinement du secteur public audiovisuel, votre rapporteur ne voit pas pourquoi la chaîne serait exempte du respect des grands principes applicables à Radio France ou France Télévisions. Il propose donc de modifier les textes applicables afin de doter Arte de garanties équivalentes, quand bien même les écarts déontologiques y seraient assez rares.

b. LCP-AN et Public Sénat : des chaines soustraites à une partie des obligations du service public au nom de la séparation des pouvoirs

Créée par une loi du 30 décembre 1999 ([209]), La Chaîne parlementaire (LCP) est constituée en réalité de deux sociétés de programme bien distinctes, LCP – Assemblée nationale (AN) et Public Sénat, qui se partagent le canal 8 de la TNT de manière égale.

Ces deux sociétés sont détenues chacune en totalité par leur assemblée et le Bureau de l’assemblée en question en nomme le président-directeur général, en surveille le respect de l’exigence constitutionnelle de pluralisme et « conclut annuellement une convention précisant les modalités d’exécution de sa mission, ainsi que le montant de la participation financière dont elle est dotée » ([210]).

Si l’article 45-2 de la loi Léotard de 1986 dispose que « dans le cadre de son indépendance éditoriale, LCP veille à l’impartialité de ses programmes », il précise également que « les sociétés de programme, ainsi que les émissions qu’elles programment, ne relèvent pas de l’autorité de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique » en vertu de la séparation des pouvoirs et de la libre administration des assemblées parlementaires, qui en constitue le corollaire ([211]).

Le préambule du chapitre XXIII de l’instruction générale du Bureau (IGB) du Sénat ajoute explicitement que « la programmation de La Chaîne Parlementaire n'est pas soumise au contrôle [de l’Arcom] et notamment aux recommandations que cette dernière est appelée à formuler en période électorale ». Certes, l’alinéa précédent dispose que Public Sénat « s'engage, pour l'exécution de sa mission de service public et dans le cadre de son indépendance éditoriale, à veiller au pluralisme, à l'impartialité, à l'objectivité et à la neutralité de ses programmes elle assure aux groupes constitués du Sénat des conditions d'expression équitables ; elle s'interdit de recourir à tout procédé de nature à compromettre l'honnêteté de l'information du téléspectateur » ([212]). Mais ces dispositions posent problème pour plusieurs raisons :

– en premier lieu, si ces chaînes sont capables de se contrôler elles-mêmes, pourquoi l’ensemble des chaînes ne le seraient-elles pas ? Soit l’engagement de chaque chaîne à respecter les principes susmentionnés suffit et l’Arcom doit être supprimée, soit il ne suffit pas et il n’y a aucune raison de traiter LCP-AN et Public Sénat différemment ;

– en deuxième lieu, si l’IGB précise que les Bureaux du Sénat et de l’Assemblée nationale contrôlent la production et la diffusion des programmes de LCP – AN et de Public Sénat, les Bureaux des assemblées ont moins d’expertise que l’Arcom en la matière et sont moins identifiés par le grand public en cas de saisine ;

– enfin, en troisième et dernier lieu, certains courants d’opinions sont totalement ou quasiment totalement absents du Sénat. Ainsi, le Rassemblement national et ses alliés, La France Insoumise ainsi que Reconquête, qui ont globalement rassemblé 46,73 % des voix aux élections européennes de 2024, ne disposent d’aucun groupe au Sénat. Ainsi, une chaîne publique, qui peut attirer jusqu’à 4,6 millions de téléspectateurs en direct ([213]), qui figure parmi les dix premières de la TNT, et qui a une vocation d’information politique très affirmée n’est tenue de diffuser aucun contenu relatif à des courants politiques soutenus par près de la moitié des Français selon les dernières élections européennes.

S’il est naturel d’adapter les règles pour des chaînes dont la vocation première est de diffuser des débats parlementaires qui ne sont, par nature, pas soumises aux mêmes obligations que les débats télévisés, votre rapporteur estime qu’il serait souhaitable de soumettre explicitement LCP – AN et Public Sénat aux obligations de neutralité, d’impartialité et de pluralisme dans la loi de 1986, assorti d’un contrôle par l’Arcom, dans le cadre de règles définies par le Bureau de chaque assemblée.

II. du FONCTIONNEMENT : un service public structurellement exposÉ aux conflits d’interêts et insuffisamment contrôlé, qui doit être réformé

En guise de préambule à cette partie relative à son fonctionnement, votre rapporteur souhaite rappeler le cadre juridique et la spécificité du service de l'audiovisuel public.

Jusqu’à la loi de 1982 sur la communication audiovisuelle ([214]), l’audiovisuel public était en situation de monopole, aussi bien télévisuel que radiophonique. La prise en charge par l'État de l'audiovisuel public, conséquence nécessaire de ce monopole, est révolue depuis plus de quarante ans : aujourd'hui, « la légitimité de l’audiovisuel public repose ainsi tout entière sur l’existence de missions de service public » ([215]).

Sous l'influence du droit de l'Union européenne, la France a renforcé le caractère de service public de son audiovisuel public.

L’article 167 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit ainsi que l’Union européenne dispose d’une compétence d’appui pour compléter l’action des États membres « dans le domaine de la création artistique et littéraire, y compris dans le secteur de l’audiovisuel » et la directive services de médias audiovisuels (SMA) de 2010 que « la coexistence de fournisseurs privés et publics de services de médias audiovisuels est caractéristique du marché européen des médias audiovisuels » ([216]). Ces textes, pour autant, n'imposent pas l'existence d'un audiovisuel public. C'est un protocole annexé au traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997 qui précise que les États membres de l’Union européenne peuvent « pourvoir au financement du service public de radiodiffusion ». Toutefois, cette possibilité n'est permise que « dans la mesure où ce financement est accordé aux fins de l’accomplissement de la mission de service public telle qu’elle a été conférée, définie et organisée par chaque État membre et dans la mesure où ce financement n’altère pas les conditions des échanges et de la concurrence » ([217]). Le Tribunal de l’Union européenne a rappelé que le droit de l’Union ne tolérait le financement public d’organismes audiovisuels qu’à condition qu’ils soient investis d’une mission de service public et que cette mission soit clairement définie ([218]).

La France, sous pression de cette décision, a alors réintroduit la notion de service public avec la loi du 1er août 2000 ([219]), notion qui était étrangement absente de la loi Léotard de 1986 dans sa forme initiale. Désormais, aux termes de l’article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986, les sociétés nationales de programme (France Télévisions, Radio France et France Médias Monde) ainsi qu’Arte « poursuivent des missions de service public ». Par ailleurs, LCP « remplit une mission de service public, d’information et de formation des citoyens à la vie publique, par des programmes parlementaires, éducatifs et civiques » ([220]).

La loi « Léotard » n’énumère pas les émissions de service public que doivent diffuser France Télévisions, Radio France ou France Médias Monde mais énonce à son article 43-11 les caractéristiques du service public audiovisuel (article 43-11 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) :

– « offrir au public un ensemble de programmes et de services qui se caractérisent par leur diversité et leur pluralisme, leur exigence de qualité et d’innovation, le respect des droits de la personne et des principes démocratiques constitutionnellement définis » ;

– « présenter une offre diversifiée de programmes dans les domaines de l’information, de la culture, de la connaissance, du divertissement et du sport » ;

– « favoriser le débat démocratique, les échanges entre les différentes parties de la population ainsi que l’insertion sociale et la citoyenneté (et) mettre en œuvre des actions en faveur de la cohésion sociale, de la diversité culturelle, de la lutte contre les discriminations et des droits des femmes » ;

– « promouvoir l’égalité entre les femmes et les hommes et lutter contre les préjugés sexistes, les violences faites aux femmes et les violences commises au sein du couple ainsi qu’assurer une meilleure représentation de la diversité de la société française, notamment d’outre-mer » ;

– « proposer une programmation reflétant la diversité de la société française » ;

– « assurer la promotion de la langue française et, le cas échéant, des langues régionales et mettre en valeur la diversité du patrimoine culturel et linguistique de la France » ;

– « concourir au développement et à la diffusion de la création intellectuelle et artistique et des connaissances civiques, économiques, sociales, scientifiques et techniques ainsi qu’à l’éducation à l’audiovisuel et aux médias. Favoriser l’apprentissage des langues étrangères ; participer à l’éducation à l’environnement et au développement durable ; assurer une mission d’information sur la santé et la sexualité » ;

– « favorisent, par des dispositifs adaptés, l’accès des personnes sourdes et malentendantes aux programmes qu’elles diffusent »

– « assurer l’honnêteté, l’indépendance et le pluralisme de l’information ainsi que l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion dans le respect du principe d’égalité de traitement et des recommandations de l’Arcom ».

Détaillées dans la loi du 30 septembre 1986 pour chaque société nationale de programme, ces missions sont aussi précisées dans leurs cahiers des charges, adoptés par décret.

Il résulte de tout ce qui précède que l’audiovisuel public est, de façon incontestable, un service public. Or, en tant que tel, sa gouvernance et le service qu’il délivre doivent obéir à des exigences renforcées de bonne gestion, de qualité, de prévention contre les conflits d’intérêts.

A. DES DÉFAILLANCES GRAVES DE LA GOUVERNANCE, RENDUES POSSIBLES PAR L'INSUFFISANCE DES INSTANCES DE TUTELLE ET DE CONTRÔLE

1. Des défaillances rendues possibles, si ce n’est inévitables, par la mise en retrait des autorités de tutelle et de contrôle et le manque d’outils de pilotage interne, sous fond de complexité institutionnelle

Avant de traiter de la gouvernance de l’audiovisuel public, votre rapporteur souhaite souligner que les travaux de la commission ont constaté une forme de désengagement des autorités normalement chargées du contrôle, qu’il s’agisse de la tutelle administrative, des autorités de régulation ou des juridictions financières.

a. Une mise en retrait inexplicable de l’autorité de tutelle

L’audiovisuel public est sous la tutelle du Ministère de la Culture, plus précisément de la Direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC).

Questionnée par votre rapporteur sur la situation financière critique de France Télévisions, Mme Rachida Dati, alors ministre de la culture, a rappelé les règles qui font que la responsabilité en incombe avant tout aux dirigeants de la société : « S’agissant de la gestion, l’audiovisuel a certes une tutelle mais il bénéficie également d’une autonomie de gestion et de direction : il faut le rappeler. Je ne dirige pas, en tant que ministre de la culture, les entreprises de l’audiovisuel public : le principe d’indépendance de l’audiovisuel public l’interdit. Le ferais-je qu’on me le reprocherait ! […] On a parfois l’impression que l’autorité de tutelle gère directement les opérateurs ou certaines sociétés, mais ce n’est pas le cas : il y a une autonomie de gestion, et l’audiovisuel public est indépendant » ([221]).

Au regard de cette réponse, tant votre rapporteur que le président de votre commission ont fait part de leur étonnement et de leurs questionnements relatifs au manque de suivi de la tutelle. Quand bien même l’État siégerait au conseil d’administration de France Télévisions, la ministre a clairement affirmé qu’elle n’avait jamais été alertée en amont (pas plus à titre personnel que son cabinet ou la DGMIC) de la situation financière de France Télévisions et de la publication du rapport de la Cour des Comptes en 2025 ([222]).

Votre rapporteur ne peut que souligner la légèreté avec laquelle la tutelle a agi en la matière. Lors de son audition, Mme Florence Philbert, directrice générale des médias et des industries culturelles (une des trois grandes directions du ministère de la culture), a pourtant rappelé qu’une des grandes fonctions de la DGMIC résidait dans « le suivi d’acteurs publics structurants », au nombre desquels figure en bonne place France Télévisions. Tout en rappelant que cette entreprise (au même titre que Radio France, l’Institut national de l’audiovisuel…) est placée « sous l’autorité du Contrôle général économique et financier rattaché à la direction du budget », Mme Philbert a rappelé qu’elle invitait sa direction à suivre les recommandations qui aurait pu être formulées à l’égard notamment de la gestion de France Télévisions mais seulement « lorsque des alertes nous parviennent, par exemple de la part du contrôle économique et financier, ce qui arrive assez rarement ». À l’évidence, la DGMIC et, de manière plus générale, les représentants de l’État au sein des conseils d’administration des entreprises publiques de l’audiovisuel, doivent être beaucoup plus proactifs et prendre les initiatives qui s’imposent sans attendre un hypothétique contrôle de la Cour des comptes ou de l’Inspection générale des finances qui viendraient les alerter.

Votre rapporteur tient à relever qu’il a sollicité à plusieurs reprises l’audition du Contrôle général économique et financier, sans que cette demande ne reçoive de suite. Le président de la Commission n’a pas souhaité le convoquer. Une telle absence apparaît regrettable, dès lors qu’elle prive la commission d’un éclairage essentiel sur la situation financière de France Télévisions et nuit, par conséquent, à la pleine information du Parlement.

Cette carence interroge plus largement les modalités d’exercice de la tutelle de l’État sur les entreprises de l’audiovisuel public, ainsi que le niveau de vigilance effectivement assuré par ses représentants au sein des instances de gouvernance.

À ce constat s’ajoute l’absence de contrat d’objectifs et de moyens (COM) depuis la fin de l’année 2023, facteur majeur de désorganisation. La tutelle a elle-même évoqué un « contexte institutionnel compliqué » pour expliquer cette situation. Toutefois, la commission considère que l’importance stratégique et financière de l’audiovisuel public ainsi que les défaillances déjà identifiées du pilotage imposaient, au contraire, la mise en place d’un cadre contractuel rigoureux.

L’instauration à brève échéance d’un COM doit comporter une trajectoire financière réaliste traitant explicitement l'insuffisance des capitaux propres

et fixer des objectifs de reconstitution de ceux-ci dans le délai imposé par

l'article L. 225-248 du code de commerce, soit avant le 31 décembre 2026.

Il en résulte que la tutelle exercée par l’État n’apparaît pas comme permettant d’anticiper les dérives ou d'opérer un suivi régulier, ni comme incitant à la rectification des dysfonctionnements. La commission considère que cette situation s’analyse, en pratique, comme une carence dans l’exercice de la tutelle, incompatible avec les exigences attachées à la gestion d’un service public d’une telle ampleur.

Le rétablissement d'une tutelle efficace est le préalable à toute entreprise de redressement de l'audiovisuel public. À cette fin, votre rapporteur propose de renforcer les conditions d'exercice de cette tutelle. Il convient de rappeler que la DGMIC est issue de la Direction des médias qui, créée en 2000, était rattachée au Secrétariat général du gouvernement et placée sous l'autorité du Premier ministre. Votre rapporteur estime que l'ampleur des dysfonctionnements révélés par les travaux de la Commission d'enquête rend nécessaire une tutelle forte et un suivi particulier de la part de l'exécutif. Il plaide par conséquent pour que cette tutelle, sous la forme d'un Secrétariat général à l'audiovisuel public, soit à nouveau rattachée au Secrétariat général du Gouvernement et au Premier ministre.

En revanche, votre rapporteur prend acte de la difficulté actuelle d'une réforme globale de la gouvernance de l'audiovisuel public et n’appelle ainsi pas à la création d’une holding France Médias.

Une proposition de loi portant création d'une holding France Médias, adoptée par le Sénat en 2023 à l'initiative de M. Laurent Lafon et inscrite dans la continuité d'un rapport sénatorial de 2015 rédigé par MM. Leleux et Gattolin, proposait de réunir France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l'Institut national de l'audiovisuel sous une direction commune. Ce texte a été, pour rappel, rejeté par l'Assemblée nationale en première lecture le 30 juin 2025, après adoption d'une motion de rejet préalable.

Votre rapporteur prend acte de la contestation vigoureuse de ce projet par les syndicats, qui y voient le prélude à des fusions et suppressions de postes, et en tient compte en raisonnant à architecture institutionnelle constante mais en rappelant la nécessaire ambition d'une direction et d'une tutelle de l'audiovisuel public qui doit tendre vers plus d'efficience et plus d'efficacité.

b. Un contrôle trop peu régulier de la Cour des Comptes, insusceptible d’aider utilement l’administration de l’audiovisuel public à corriger ses dysfonctionnements

La qualité du rapport de la Cour des comptes remis en 2025, sur les conclusions duquel la Commission d’enquête s’est largement appuyée, n’est pas en cause.

En revanche, votre rapporteur relève que le contrôle de la Cour des comptes de France Télévisions s’inscrit dans une temporalité bien trop espacée : entre son rapport de 2025 et le précédent, près de dix ans se sont écoulés. Au regard du volume des financements publics (près de 3 milliards d’euros) et des enjeux économiques, sociaux et démocratiques, une telle fréquence apparaît gravement insuffisante pour assurer un suivi effectif et continu.

Certes, la Cour des comptes échelonne ses contrôles sur la base d'une programmation pluriannuelle. Mais dans la pratique, certaines grandes institutions font l'objet de contrôles dont la périodicité est stable, et fait état d'une régularité plus importante : le Musée du Louvre, la Bibliothèque nationale de France, l'Opéra national de Paris, l'Institut de France ou encore le Centre national de la recherche scientifique font ainsi l'objet de contrôles tous les 4 à 6 ans environ.

La commission estime qu’un contrôle plus régulier s’impose. Il permettrait d’identifier plus précocement les dérives et d’éclairer utilement les décisions relatives à la nomination ou au renouvellement des dirigeants. Il conviendrait qu’un contrôle intervienne systématiquement à la fin de chaque mandat du président de France TV et Radio France et, en tout état de cause, au moins tous les cinq ans.

Au-delà de ces constatations de bon sens, votre rapporteur suspecte une situation plus grave encore, consistant à ce que France Télévisions et la Cour des Comptes se soient entendus pour décaler le calendrier de remise d’un pré-rapport accablant sur la gestion de France Télévision ([223]) de façon à ce qu’il n’interfère pas avec le renouvellement de la présidence de Mme Delphine Ernotte Cunci le 14 mai 2025.

Lors de son audition M. Nacer Meddah, président de la troisième chambre de la Cour des comptes, expliquait : « dans le cas de France Télévisions, les observations provisoires ont été délibérées par la troisième chambre le 19 mai 2025, soit après la décision de l’Arcom du 14 mai de reconduire Mme Ernotte Cunci à la présidence [de France Télévisions]. L’entretien de fin de contrôle avec la présidence de France Télévisions a eu lieu le 6 mai ; le dépôt du rapport d’instruction a eu lieu le 7 mai. L’entretien de fin de contrôle avec la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) s’est tenu quant à elle le 12 mai. Le 14 mai, l’Arcom a pris sa décision de nommer Mme Ernotte Cunci. Le contre-rapport écrit, selon notre procédure interne, date pour sa part du 16 mai 2025. Le délibéré sur le rapport d’instruction, qui était encore un rapport provisoire, a eu lieu le 19 mai. Le rapport provisoire a été envoyé le 27 mai, et nous avons reçu les réponses le 25 juin 2025. Ensuite, nous avons analysé toutes les réponses et procédé aux auditions. Le rapport d’analyse des réponses, qui conduit à notre rapport définitif, est intervenu le 10 juillet 2025. Les observations définitives ont été envoyées le 16 juillet, date à partir de laquelle s’exerce le droit de réponse pour les entités contrôlées. La publication du rapport est enfin intervenue le 24 septembre » ([224]). M. Martin Ajdari, président de l’Arcom, a ainsi confirmé devant notre commission d’enquête « n’avoir pas eu connaissance du rapport, même provisoire, de la Cour des comptes avant de décider de renommer Delphine Ernotte Cunci, à la mi-mai » ([225]).

Le président de notre commission d’enquête, M. Jérémie Patrier-Leitus a résumé le problème dans les termes suivants : « admettez avec nous que voir un rapport de la Cour des comptes particulièrement vif, décrivant une situation critique quelques mois après le renouvellement de sa dirigeante, puisse poser question. Non pas que la publication de votre rapport aurait dû entraîner une non-reconduction de Mme Ernotte Cunci, ce n’est pas mon propos, mais pour l’opinion publique et la Représentation nationale, un rapport aussi essentiel sur un acteur majeur de notre pays, quelques semaines après le renouvellement de sa dirigeante, peut interroger. Non pas sur des connivences mais sur le calendrier ! Je maintiens que même si vous êtes totalement indépendants, on peut imaginer des calendriers qui tiennent compte des renouvellements. Ce rapport, il y a six mois ou un an, aurait sans doute permis (à l’Arcom) de prendre des décisions en connaissance de cause » ([226]).

En effet, les rapports de la Cour des comptes sont parfois déterminants dans les décisions que prennent les acteurs publics. M. Pierre Moscovici, alors Premier Président de la Cour des comptes, avait reconnu lors de son audition par la commission des lois du Sénat, le 10 avril 2024, avoir reporté la publication d’un rapport relatif à l’immigration « initialement prévu le 13 décembre, c’est-à-dire le surlendemain d’un événement que nous n’anticipions pas, à savoir une motion de rejet au Parlement sur la loi relative à l’immigration. Nous avons estimé collectivement que cela eût été dangereux. Ceux qui ont formulé des reproches en auraient formulé des dix fois plus grands si nous nous étions immiscés dans le débat parlementaire » ([227]).

Dans le cas de France Télévisions, le choix de la Cour des comptes est d’autant plus surprenant que, comme l’avait indiqué M. Pierre Moscovici dans son discours de présentation, « le rapport vient clore un cycle de contrôles que la Cour a conduits sur les entreprises de l’audiovisuel public : TV5 Monde en 2020, France Médias Monde en 2021, l’INA en 2024, et plus récemment, Radio France en janvier 2025 » ([228]). Votre rapporteur peine à comprendre pourquoi, dans ce contexte, la Cour des comptes a choisi de publier ce rapport à la fin de son cycle dédié à l’audiovisuel public.

Votre rapporteur a donc interrogé le président Nacer Meddah pour savoir si France Télévision avait fait pression pour que le rapport ne paraisse qu’après la reconduction de Mme Ernotte Cunci. Sous serment, celui-ci n’a jamais affirmé clairement et simplement qu’il n’avait eu aucun échange de mails ou autre avec le secrétaire général de France Télévisions ou tout autre cadre de l’entreprise, et ce malgré les relances parfois jugées insistantes de la part de votre rapporteur :

Un magistrat de la Cour des comptes refuse de nier l’existence d’un mail de France Télévisions pour faire pression sur la publication du rapport :

« M. Charles Alloncle, rapporteur : M. Tardieu, que vous connaissez probablement et qui est secrétaire général du groupe France Télévisions, aurait – je parle au conditionnel – envoyé à deux d’entre vous ici présents un courriel sollicitant le report de la date de votre pré-rapport, non plus en mars 2025 comme vous l’indiquez, mais après la reconduction de la présidente de France Télévisions. Selon lui, un envoi avant cette échéance risquait de « modifier les termes du débat » et aurait pu « créer une forme d’insécurité » et « heurter la sincérité de cette compétition ». Ma question est la suivante, et je rappelle que vous avez prêté serment : pouvez-vous me confirmer sous serment si vous avez été sollicité ou non par la direction de France Télévisions pour décaler la remise du rapport ?

« M. Nacer Meddah : Je peux vous indiquer que nous sommes une juridiction indépendante. Nous avons la maîtrise pleine et entière de nos procédures. Je vous ai donné les dates précises des différentes étapes de nos procédures internes, qui sont collégiales et contradictoires, et dont nous avons la pleine et entière maîtrise. Nous décidons de manière indépendante. Je vous ai donné toutes les étapes qui ont été respectées dans le cadre d’un contrôle très important. S’agissant de l’instruction par rapport au renouvellement du mandat de Mme Ernotte Cunci, nous en étions à la phase provisoire.

« M. Charles Alloncle, rapporteur : Nous affirmez-vous solennellement, après avoir prêté serment, que vous n’avez reçu aucun courriel, ni du secrétaire général, ni de la direction de France Télévisions, vous conseillant ou vous enjoignant de décaler la publication de votre rapport ou de votre pré-rapport ?

« M. Nacer Meddah : J’ai déjà prêté serment comme magistrat pour conduire mes missions en totale indépendance ; je redis qu’en outre, tout est collégial et contradictoire. Tout a été conduit de manière indépendante. (…)

« M. Charles Alloncle, rapporteur : Vous insistez à juste titre sur votre indépendance mais je ne vous ai pas entendu répondre. Je vous repose donc la question : avez-vous reçu le moindre courriel ou courrier du secrétariat général ou de la direction de France Télévisions vous conseillant ou vous enjoignant de décaler le pré-rapport ou le rapport final que vous étiez en train d’établir ?

« M. Nacer Meddah : Je le répète, notre procédure est collégiale et contradictoire. Ce qui compte au final, c’est le rapport définitif.

« M. Charles Alloncle, rapporteur : Ma question est simple et appelle une réponse simple, monsieur le président de chambre, je vous en conjure. Avez-vous reçu un courriel ou un courrier du secrétariat général, de la présidence ou de la direction générale de France Télévisions vous conseillant ou vous demandant de décaler le pré-rapport ou le rapport final ? Oui ou non ?

« M. Nacer Meddah : Nous n’avons rien décalé. Je vous ai dit que notre procédure a été suivie. Il n’y a pas eu de décalage de notre procédure, je vous en ai donné le détail.

« M. Charles Alloncle, rapporteur : J’entends, et je pense ne pas trahir vos propos, que vous ne m’avez pas répondu à la question : avez-vous reçu ou non un courriel ou un courrier vous demandant de décaler la publication ? Vous n’avez pas répondu.

« M. Nacer Meddah : Je vous redis que nous n’avons rien décalé.

Source : compte rendu n° 4, jeudi 4 décembre 2025, pages 17 et 19

Or, cinq jours après cette audition, la Cour des comptes a posté le tweet ci-dessous :

Source : https://x.com/courdescomptes/status/1998462832933777719?s=46 (consulté le 5 avril 2026)

Votre rapporteur s’étonne de cette communication lacunaire, à la fois tardive, et pourtant écrite comme à la hâte, hors serment, et non signée, ce qui complique donc le lancement d’éventuelles poursuites judiciaires. De plus, les guillemets utilisés dans ce tweet laissent à penser que la Cour des comptes nie avoir reçu un courriel en ces termes précis, mais ne nie pas pour autant avoir reçu un mail dans des termes proches. Outre que ce tweet ne participe pas à l'image d'intégrité de la Cour des comptes, votre rapporteur ne peut que regretter que ses représentants aient refusé, au nom de l’indépendance de l’institution, de lui communiquer certains documents relatifs à cette procédure et au calendrier de travail en lien avec la reconduction programmée de Mme Ernotte Cunci, refus exprimé deux fois, la seconde fois dans un courriel adressé au chef du secrétariat de la commission d’enquête le 10 avril 2026.

Interrogé à ce sujet lors de son audition le lendemain du tweet de la Cour des comptes, le secrétaire général de France Télévisions, M. Christophe Tardieu, s’est montré on ne peut plus évasif et n’a pas formellement nié avoir envoyé un tel mail : « n’ayant pas souvenir d’avoir envoyé un tel message, j’ai regardé ma messagerie : je n’en ai trouvé nulle trace. Pas de trace dans ma messagerie, pas de trace à la Cour des comptes…Vous voyez où s’achemine ma conclusion. Si d’aventure un document en ce sens devait être produit, je demanderai naturellement à en prendre connaissance et avant tout à en vérifier l’authenticité » ([229]).

Le 10 avril, soit 17 jours avant la fin du mandat de la Commission, la Cour des comptes a envoyé un courriel refusant formellement de transmettre le détail des messages et mails reçus de la direction de France Télévisions, et, en particulier, le détail des mails et messages en provenance de Christophe Tardieu. Il n’est pas inutile de retranscrire ici les termes de ce courriel : « En tout état de cause, et au vu de la nature des documents dont le rapporteur de la commission d’enquête demande transmission, la Cour, comme elle l’a déjà fait publiquement par un communiqué de presse le 10 décembre 2025 (…) dénonce avec fermeté de telles demandes, qui sont de nature à jeter une suspicion sur l’impartialité de magistrats assermentés et sur son indépendance, dont le principe est inscrit dans la Constitution ».

En réponse à ce courriel, c’est avec fermeté que votre rapporteur souhaite lui aussi souligner la parfaite légitimité de la demande de la Commission d’enquête. La façon la plus simple de lever toute suspicion quant à l’impartialité de la Cour aurait pu être de confirmer sous serment, en audition, qu’aucun courriel ou courrier n’a été reçu, par elle, du secrétariat général, de la présidence ou de la direction générale de France Télévisions, lui conseillant ou demandant de décaler son pré-rapport ou son rapport final. À ce stade, ce point n’a toujours fait l’objet d’aucune confirmation, et le doute reste entier. Votre rapporteur souhaite également, à cette occasion, souligner que pour assurer l’application du principe d’impartialité inscrit dans la Constitution, il est plus efficace de la pratiquer que de l’invoquer : on imagine mal, en effet, le tort considérable que causerait à la réputation d’impartialité de la Cour des comptes, après de telles protestations, la production d’un tel courriel. Ni du trouble légitime que la production de cette pièce susciterait auprès du public.

En tout état de cause, pour votre rapporteur, ces éléments ne sont pas de nature à lever les soupçons quant à une entente entre la Cour des comptes et la direction de France Télévisions, ayant pour but de garantir le maintien à sa tête de sa présidente, malgré une situation financière insoutenable qu'il était devenu impossible de nier.

c. Un paysage institutionnel éclaté, des proximités personnelles, et une « culture de la défausse »

Cette défaillance des organismes de tutelle et de contrôle est particulièrement grave alors que l’audiovisuel public repose sur l’intervention simultanée de nombreux acteurs publics, dont les compétences apparaissent à la fois imbriquées et insuffisamment articulées. Outre le ministère de la Culture, interviennent également, selon les sujets, les ministères chargés de l’économie, des comptes publics, des affaires étrangères et des outre-mer, et le contrôleur général économique et financier. Cette multiplicité d’intervenants s’inscrit dans un cadre institutionnel que la Cour des comptes qualifie elle-même de « cadre institutionnel complexe » marqué par des « dysfonctionnements des tutelles ».

Le contrôle général, économique et financier (CGEFI)

« Placé sous l’autorité du ministre en charge de l’économie et des finances, le CGEFI assure le contrôle de plus de 400 entreprises et organismes publics. Il concourt à l’amélioration de la performance publique en contribuant à la maîtrise des risques, notamment financiers, au sein des organismes publics, et en accompagnant leur modernisation.

« Le CGEFI intervient dans des organismes dans lesquels l’État possède des intérêts majoritaires quel que soit leur statut […] ou qui relèvent de la catégorie des opérateurs de l’État, ainsi que dans des organismes indépendants de l’État mais bénéficiaires de taxes, redevances ou cotisations à caractère obligatoire.

« Le CGEFI couvre la plupart des grands secteurs économiques et sociaux […]. Dans son champ d’intervention, le CGEFI exerce une double mission :

– analyser les risques, évaluer les performances et veiller aux intérêts patrimoniaux de l’État dans les organismes publics, avec un positionnement stratégique entre les tutelles et l’organisme (association aux instances de gouvernance et comités d’audits, apport d’expertise aux tutelles financières et techniques, contrôle de la bonne exécution des budgets) ;

– porter une attention particulière à la gouvernance des organismes et à la mise en œuvre des politiques publiques (participation à l’élaboration des contrats d’objectifs entre les organismes et l’État et suivi de leur exécution).

« Pour ce faire, il doit à la fois identifier et collecter l’information pertinente, en tirer une analyse stratégique, proposer les solutions les plus adaptées, en accompagner la mise en œuvre tout en veillant au pilotage du changement. »

Source : Gouvernement, « Le contrôle des organismes publics par le Contrôle général économique et financier », https://www.economie.gouv.fr/cgefi/le-controle-des-organismes-publics-par-le-controle-general-economique-et-financier (consulté le 13 mars 2026

À cet éparpillement s’oppose la grande fréquence des parcours croisés entre cabinets ministériels, administrations centrales et autorités de régulation, qui conduit à une certaine concentration, pour ne pas parler d’une certaine « endogamie » des dirigeants. Ainsi, les dirigeants de l’ARCOM ont, pour plusieurs d’entre eux, exercé des fonctions au sein de cabinets ministériels avant leur nomination. Cette porosité, si elle n’est pas en elle-même irrégulière, soulève néanmoins des interrogations quant à l’indépendance effective des organes de régulation et à la neutralité des processus de nomination.

Dans un contexte caractérisé par l’éclatement et l’insuffisance des autorités de tutelle et de contrôle, cette situation est de nature à favoriser l’existence de circuits décisionnels informels, reposant sur des connexions personnelles, échappant en partie aux mécanismes de traçabilité et de contrôle.

S’il est délicat d’évoquer ce point, qui relève pour partie de l’intime, votre rapporteur déplore néanmoins que le président de l’ARCOM, autorité de nomination de la présidente-directrice de France Télévisions et autorité de contrôle de France télévisions, M. Martin Ajdari, et la directrice générale de la DGMIC, assurant la tutelle gouvernementale de France Télévisions et membre du conseil d’administration du groupe public, Mme Florence Philbert, n’aient pas fait état à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) de l’étroitesse de leurs liens personnels, laquelle a été révélée dans la presse ainsi que par les travaux de la Commission d’enquête. La simple déclaration de leurs liens familiaux aurait pu lever, à titre préventif, toute suspicion de connivence : votre rapporteur redit à l’occasion de ce rapport l’importance de porter à la connaissance de la HATPV de telles situations afin de renforcer la confiance du public dans ses institutions.

d. La difficulté d’identifier la responsabilité du pilotage

Cette complexité se traduit, concrètement, par l’absence d’une autorité clairement identifiable comme responsable du pilotage stratégique. De fait, les auditions ont mis en évidence une difficulté récurrente à identifier l’origine des décisions, en particulier en matière financière. Ainsi, s’agissant de la présentation des comptes de France Télévisions, les représentants de l’État ont indiqué que les dirigeants n’avaient « jamais tenu de propos triomphants » dans leurs échanges avec la tutelle, renvoyant ainsi à l’entreprise la responsabilité de sa communication publique.

De son côté, lors de son audition devant votre commission d’enquête, Mme Delphine Ernotte Cunci a défendu une lecture des résultats financiers distinguant les éléments d’exploitation des événements exceptionnels, afin de justifier la présentation de comptes « à l’équilibre », en dépit des déficits constatés sur plusieurs exercices. La tutelle a quant à elle attribué les difficultés financières à des facteurs exogènes (réductions budgétaires, échec de certains projets, contexte macroéconomique), sans remettre en cause explicitement les choix de gestion.

Ces éléments traduisent une circulation permanente de la responsabilité, pour ne pas dire une « culture de la défausse » où l’État renvoie aux dirigeants et les dirigeants, à l’État et aux contraintes du moment. Cette situation conduit, peut être opportunément, à ce qu’aucun niveau de décision ne puisse être clairement désigné comme responsable.

Ainsi, alors que votre rapporteur interrogeait le président de l’ARCOM sur le fait que Mme Ernotte Cunci ait été reconduite alors que l’entreprise est aujourd’hui menacée de dissolution du fait de capitaux propres inférieurs à la moitié du capital social de l’entreprise, M. Ajdari a semblé dédouaner Mme Ernotte Cunci de toute responsabilité : « Que la situation financière soit apparue préoccupante dès la fin de 2024 ou le début de 2025, c’était très clair. Que cette dégradation soit imputable à la gestion de la présidente sortante, ça l’est beaucoup moins : ce n’est d’ailleurs pas le constat que nous avons fait. Ce qui compte, c’est la capacité à assurer sur la durée une adéquation entre ses ressources et ses ambitions afin de garantir une cohérence » ([230]).

Ce climat se traduit en particulier par une aversion à la sanction, pourtant une mesure indispensable du bon fonctionnement des organisations.

Le parallèle avec nos voisins d’outre-manche, où les irrégularités sont plus systématiquement punies, est parlant. Le 10 novembre 2025, le directeur général de la BBC, Tim Davie, et la directrice de l’information, Deborah Turness, ont ainsi démissionné à la suite de la révélation de ce qu’un discours de Donald Trump avait été déformé au moyen d’un montage, pour lui nuire. Chez France Télévisions, on ne constate aucune démission, lesquelles sont même déclinées lorsqu’elles sont proposées. Comme en témoignait Alexandre Kara : « Je vais être très clair : j’assume totalement mes responsabilités. D’ailleurs, dans les quarante-huit heures qui ont suivi la malheureuse affaire Paty-Bernard, j’ai proposé ma démission à Delphine Ernotte Cunci. Ce n’est pas sorti dans la presse et je n’en ai pas fait état, mais je la lui ai proposée. Elle l’a refusée. »

e. Des outils de pilotage très insuffisants

Les insuffisances du pilotage interne des entreprises de l’audiovisuel public viennent accentuer cette dilution des responsabilités. Les travaux de votre commission ont mis en évidence l’absence persistante de comptabilité analytique opérationnelle chez France Télévisions, malgré des demandes répétées de la tutelle depuis 2015, l’absence d’indicateurs consolidés de pilotage financier, et un dispositif d’audit interne sous-dimensionné (5 personnes seulement pour près de 9 000 agents).

i. L’absence d’une comptabilité analytique par nature de charges, malgré les demandes répétées de la tutelle et des organismes de contrôle

Comme l’a souligné votre rapporteur, Mme Ernotte Cunci « a été nommée en 2015 sur la base de certaines promesses, dont celles (…) d’instaurer une comptabilité analytique (…). Or (…) la comptabilité analytique, qui devait permettre d’isoler les dépenses liées à la masse salariale, (…), dix ans après, n’a toujours pas été mise en place » ([231]).

Cette question de la mise en place d’une véritable comptabilité analytique performante figurait déjà dans le projet de Mme Ernotte Cunci en 2015 puis en 2020. Malgré cela, l’inspection générale des finances déplorait encore, dans son rapport de mars 2024, son fonctionnement encore rudimentaire. Si Mme Ernotte Cunci, en vue de son renouvellement en 2025, réitérait cet engagement et promettait qu’une « nouvelle comptabilité analytique devra permettre une lecture plus fine et par nature de charges des comptes de l’entreprise. (…) Par ailleurs, comme en 2016, France Télévisions prendra en compte les recommandations formulées par la Cour des comptes et enrichira son tableau de bord des indicateurs nécessaires » ([232]), force est de constater que des progrès restaient à faire. Lors de son audition, le président de la troisième chambre de la Cour des comptes, M. Nacer Meddah, a ainsi souligné que Mme Ernotte Cunci n’avait pas suivi les recommandations de la Cour des comptes de 2016 ([233]), regrettant à cette occasion n’avoir pas « pu estimer le coût global de ces programmes et rapprochements car les outils comptables font défaut. Il n’existe en effet pas de comptabilité par nature de dépenses qui permettrait un travail aussi fin ; sans une telle comptabilité, il est impossible d’établir ces coûts. C’est pourquoi nous insistons beaucoup dans notre rapport sur la nécessité de mettre en place très rapidement un cadre budgétaire et comptable par nature de dépenses. C’est absolument indispensable pour que ce travail approfondi puisse être mené » ([234]).

Qui plus est, votre rapporteur note que, suite aux demandes identiques de la Cour des comptes en 2016 et en 2025 et de l’IGF en 2024, l’Arcom a elle-même réclamé la mise en place de cette comptabilité analytique en 2020 et 2025. Ce sont donc quatre demandes formelles accumulées en dix ans qui n’ont jamais été satisfaites. Au sein de votre commission, certains députés s’en sont émus, à l’image de notre collègue François-Xavier Ceccoli, qui s’est étonné que « les délais de mise en place de cet outil, et surtout de son uniformisation, soient si longs » ([235]).

En pratique, cette absence a des implications très concrètes : elle limite la capacité de la tutelle et des organes de contrôle à exercer pleinement leurs missions, en rendant extrêmement difficile l’évaluation des décisions et, par conséquent, l’identification des responsabilités.

Ainsi, lors du contrôle conduit par l’IGF, les données demandées ont dû être produites « à la main » par les équipes de France Télévisions, en raison du problème d’interopérabilité entre le système d’information de la société de production interne au groupe « La Fabrique », qui gère un budget de 200 M€, et le reste du groupe.

En outre, elle contraint la capacité de France TV à projeter son action dans l’avenir et à adopter une bonne gestion, comme en témoigne la gestion problématique de la masse salariale. D’après M. Jean-Jacques Cordival, Président de la Fédération CGC des Médias et Secrétaire Général du Syndicat National des Personnels de la Communication et de l’Audiovisuel SNPCA-CGC, cette masse salariale serait passée de 894 millions d’euros à l’arrivée de Mme Ernotte Cunci à près d’un milliard d’euros aujourd’hui, alors que France Télévisions a près de 2 300 salariés en moins. En guise de comparaison, il soulignait que la masse salariale de TF1 ne représentait que 18 % de son chiffre d’affaires, quand elle s'élève à 40 % pour France Télévisions. Une des priorités du redressement de France Télévisions consiste à la doter de ces outils.

Votre rapporteur, en vérifiant les chiffres avancés par M. Cordival, a obtenu des données quelque peu différentes quoique reflétant une tendance similaire. Entre 2015 et 2024, les dépenses de personnel de France Télévisions ont progressé de 48 millions d’euros, passant de 914 millions d’euros en 2015 à 962 millions d’euros en 2024. Dans le même temps, France Télévisions perdait exactement 1000 ETP pour compter 8932 ETP en 2024. M. Cordival a également comparé la masse salariale du groupe TF1 avec celle de France Télévisions. Ainsi, lorsque les dépenses de personnel du groupe TF1 représentaient, en 2024, 18 % du chiffre d’affaires de ce groupe, celles du groupe France Télévisions représentaient 33 % de son chiffre d’affaires, soit un ratio allant du simple au double.

Enfin, votre rapporteur souligne qu’il n’existe aucune incompatibilité de principe entre le développement d’une activité de production audiovisuelle et la mise en place d’une comptabilité analytique. À cet égard, l’exemple de Radio France, qui dispose selon l’Inspection générale des finances d’outils plus aboutis en la matière, démontre que les difficultés rencontrées par France Télévisions relèvent moins de contraintes techniques que d’une carence de pilotage.

Face à ces critiques assez unanimes, également formulées par votre rapporteur lors de cette commission d’enquête, France Télévisions s’est engagée à faire évoluer la situation. M. Christian Vion, directeur général adjoint de France Télévisions chargé de la production et des moyens a ainsi déclaré, en oubliant de préciser que celle-ci n’était visiblement que partielle : « Il existe bien chez France Télévisions une comptabilité analytique, même si elle peut encore être améliorée. C’est vrai que nous mettons davantage nos forces dans une comptabilité qui nous permet de piloter l’activité de la maison que dans une approche permettant un suivi a posteriori. Néanmoins, nous progresserons sur ce deuxième plan, parce que nous avons conscience qu’avec l’arrivée de l’intelligence artificielle, les data qui seront disponibles grâce à une comptabilité analytique a posteriori nous seront utiles pour gérer l’entreprise » ([236]). Votre rapporteur ne peut que se féliciter de cet engagement tout en regrettant qu’il n’intervienne si tardivement alors que la Cour des comptes, notamment, en avait fait une priorité voilà maintenant dix ans.

ii. Une culture de l’inefficience installée à France Télévisions, reflet de priorités contestables

Les éléments précédents ont conduit l’Inspection générale des Finances à évoquer un « déficit de culture de l’efficience », que M. Thomas Cargill, inspecteur, explicite en ces termes : « Nous avons conclu à un déficit de culture de l’efficience pour trois raisons. Premièrement, les équipes en charge du suivi des mesures d’efficience étaient trop limitées. Il y avait, je crois, cinq personnes dans les équipes d’audit interne, ce qui nous paraissait peu par rapport aux enjeux. Deuxièmement, nous avons regardé les tableaux de pilotage utilisés par les dirigeants de France Télévisions. Ils étaient assez riches, mais ne comprenaient pas de partie significative centrée sur les mesures d’efficience. Or, dans toute grande structure, si la direction ne suit pas de près ce genre de mesures, elles n’avancent généralement pas. Troisièmement, la comptabilité analytique n’était pas facile à exploiter, ce qui rendait difficile de délimiter précisément les endroits où faire des économies. ».

À cet égard, votre rapporteur déplore, au regard de plusieurs éléments concordants, une culture de la performance très limitée chez France Télévisions, si ce n’est une culture de l’inefficience, tant la recherche d’une performance quantifiable ne semble pas l’objectif de cette entreprise.

L'absence d'indicateurs financiers dans le tableau de bord de la présidente en est le premier symptôme. Elle traduit une hiérarchie des priorités dans laquelle le paramètre financier ne figure pas au premier rang, ce qui est pour le moins surprenant dans une entreprise dont les capitaux propres sont inférieurs au seuil légal depuis 2021.

Cette indifférence au résultat se retrouve dans le choix des indicateurs de performance retenus pour la stratégie numérique. France Télévisions communique prioritairement sur le reach et le nombre de visiteurs uniques, des indicateurs de couverture qui mesurent l'exposition, et non l'engagement. La distinction n'est pas anodine : le premier indicateur enregistre la curiosité, le second mesure la fidélité. Pour prendre un exemple concret, cette différence peut s’apparenter à celle qui existe entre le nombre de personnes qui s'arrêtent devant une vitrine et le nombre de celles qui entrent pour acheter. Ainsi, en 2025, France Télévisions se déclarait première plateforme de France sur la foi du nombre de visiteurs uniques de France.tv. Or, en matière d'heures de vidéos effectivement visionnées (indicateur autrement plus révélateur de l'intérêt réel du public), c'est TF1 qui occupe la première place avec 1,2 milliard d'heures visionnées, France Télévisions accusant un retard d'au moins 24 % sur cette métrique ([237]). Votre rapporteur ne peut s'empêcher de noter que ce choix systématique des indicateurs les plus favorables au détriment des plus pertinents n'est pas étranger aux mêmes habitudes qui ont conduit par exemple à présenter des « comptes à l'équilibre » pendant neuf ans consécutifs (cf partie III).

La même logique prévaut dans l'évaluation des programmes.

Les trois critères retenus pour juger de la valeur d'un programme sont l'originalité, l'impact et l'aspect éducatif (des indicateurs tels que le coût par audience n’ayant pas été présenté à votre rapporteur). Ainsi, lorsque votre rapporteur a demandé que lui soient transmis les coûts nets de recettes publicitaires par programme ainsi que les coûts par part d’audience, il lui a été répondu que France Télévisions « ne [pilotait] pas l’activité de cette façon : le coût brut des programmes est connu, le coût net implique des modélisations par types de programmes pour être compréhensible ». Il est surprenant qu’une entreprise qui investit plus de 2 milliards d'euros dans ses programmes soit dans l'incapacité de dire ce que chacun d'eux lui coûte réellement, une fois déduits les revenus qu'il génère.

Ce choix assumé de délaisser des indicateurs quantitatifs tels que l’audience n'est pas sans conséquences : elle se reflète dans les choix stratégiques qu’il s’agisse du choix des programmes, des films préfinancés, et même des principales incarnations du groupe.

Votre rapporteur tient à soulever, en premier lieu, l’analyse réalisée par cette commission d’enquête, à propos des priorités cinématographiques de France Télévisions. En effet, cette commission a pu démontrer les films préfinancés par France Télévisions entre 2021 et 2024 ont réalisé en moyenne moitié moins d'entrées au box-office que ceux préfinancés par TF1 ou M6, sans que ce constat n'ait visiblement suscité la moindre remise en cause visible de la politique de sélection des projets.

D’autre part, s’agissant du choix des incarnations, selon des informations révélées par le journal Le Parisien, en 2017, Mme Delphine Ernotte Cunci aurait décidé d'écarter M. David Pujadas du journal de 20 heures de France 2 non en raison de ses audiences, mais à la suite d'études d'empathie et au motif qu'il fallait une femme à ce poste ([238]). Pourtant, entre septembre 2016 et juin 2017, dernière saison de M. Pujadas à la tête du journal, France 2 affichait une moyenne de 4,8 millions de téléspectateurs et 20,6 % de part d'audience, contre 5,6 millions et 24 % pour Gilles Bouleau sur TF1, soit un écart ramené à quelque 800 000 téléspectateurs ([239]), sensiblement inférieur à celui qui prévalait en 2013, où TF1 devançait France 2 de plus de deux millions de téléspectateurs. Mieux encore, M. Pujadas avait devancé son concurrent de TF1 à huit reprises au cours de cette même saison. La soirée de ses adieux, le 8 juin 2017, est à cet égard éloquente : plus de 5,5 millions de téléspectateurs ont suivi son dernier journal, soit 25,8 % de part d'audience, avec un pic à 7,1 millions de téléspectateurs à 20 h 37. Ce soir-là, M. Gilles Bouleau n'a réuni que 4,6 millions de téléspectateurs et 21,7 % de part d'audience, sa plus faible performance en part d'audience depuis le mois de janvier ([240]). Preuve que les téléspectateurs de France 2 ont donc assisté aux adieux d'un présentateur populaire, et non au départ d'un animateur en difficulté.

Votre rapporteur ne peut que déplorer les déclarations attribuées à Mme Delphine Ernotte- Cunci pour justifier du licenciement de M. Pujadas : « Il faut changer », « il est inutile d'attendre que les choses aillent mal pour changer » ([241]). Ces propos semblent refléter un mode de management et de gestion dans lequel les critères éditoriaux et sociétaux priment sur les résultats, quelles qu’en soient les conséquences financières, modèle de fonctionnement qui apparaît relativement éloigné des attentes du service public.

Afin de porter France Télévisions sur la voie du redressement, votre rapporteur appelle France Télévisons à retrouver une culture de l’efficience, fondée sur des indicateurs quantifiables, qui impliquent le développement d’outils de pilotage de la performance. Ces indicateurs permettront aux cadres dirigeants d’affiner leur compréhension des coûts du groupe et d’identifier les leviers d’économie pertinents.

iii. Un suivi très inégal des recommandations de l’audit interne, qui appelle à renforcer les mécanismes de contrôle interne

Le suivi très relatif des recommandations de l'audit interne confirme de façon opérationnelle le diagnostic de votre rapporteur. Les trois audits de suivi réalisés en 2024 font apparaître des taux de mise en œuvre de 35 %, 51 % et 75 %, alors même que les taux d'acceptation initiale des recommandations atteignaient respectivement 70 %, 82 % et 88 %.

Au vu de ces écarts, il apparaît à votre rapporteur que si l'adoption d'une comptabilité analytique et la mise en place de mesures de rationalisation budgétaire sont des conditions nécessaires pour remédier aux dysfonctionnements de France Télévisions, elles ne sont pas suffisantes, dès lors que les défaillances constatées sont avant tout culturelles. Retrouver une culture de l’efficience implique d’affecter de revaloriser la direction de l’audit interne et de lui affecter des moyens proportionnels aux enjeux financiers et de gestion identifiés par votre commission.

Cinq auditeurs internes pour 9 000 équivalents temps plein et 3 milliards d'euros de budget constitue à l’évidence un sous-dimensionnement structurel qui prive l'entreprise de toute capacité effective de contrôle interne. À titre d’exemple, devant cette commission, le président-directeur général du groupe TF1, M. Rodolphe Belmer, a affirmé que le groupe qu’il dirige comptait 5 auditeurs internes, pour un effectif de 3 779 ETP en 2024, soit un ratio de 1 auditeur pour 756 ETP ([242]) . Par ailleurs, ce dernier a assuré que certaines missions de contrôle interne étaient assurées par la holding du groupe Bouygues. Pour autant, au vu des différents éléments révélés par votre commission d’enquête, de nombreux problèmes de gestion identifiés dans ce rapport, et de la nécessité de veiller à la bonne utilisation de l’argent public, un tel ratio ne semble pas suffisant pour France Télévisions. Votre rapporteur s’est donc permis une deuxième comparaison avec le secteur bancaire afin d’être plus explicite. La BNP Paribas consacre ainsi 1 376 ETP ([243]) au contrôle périodique pour un total de 178 000 ETP, soit un ratio de 1 auditeur pour 130 ETP ([244]) . En prenant la moyenne entre le ratio du groupe TF1, et celui de la BNP Paribas, on obtient un ratio de 1 auditeur pour 223 ETP, soit, appliqué à France Télévisions, une équipe de 40 auditeurs. La revalorisation de la classification du métier d'auditeur interne, qui repose encore sur un référentiel de 2010, est la condition sine qua non de l'attractivité de ces postes. Envisager par ailleurs une équipe d’auditeurs mutualisée avec Radio France est aussi une piste à ne pas négliger.

iv. Un désengagement des autorités de tutelle et de contrôle, responsable des défaillances constatées.

Ce désengagement est largement comptable des errements que votre rapporteur a constatés par ailleurs, dans la mesure où il les a permis par des contrôles insuffisants et une absence de sanctions. Cette situation a eu pour conséquence directe de laisser perdurer, sur une période prolongée, des dysfonctionnements significatifs, qu’il s’agisse de la situation financière, de l’organisation interne ou des relations avec les acteurs privés, qui n’ont été portés à la connaissance de la Représentation nationale qu’à l’occasion des travaux de la commission d’enquête.

Il en résulte que la commission a été conduite, en pratique, à se substituer partiellement aux organes de contrôle défaillants, afin de faire émerger des éléments qui auraient dû, en principe, être identifiés depuis longtemps et ainsi être traités en amont. Ceci explique en partie le caractère parfois spectaculaire de certaines révélations ou une conflictualité affleurant au cours des auditions, autant de situations tout à fait anormales.

Dans ces conditions, votre rapporteur estime nécessaire de rappeler solennellement aux autorités compétentes, notamment au ministère de la culture, à la Cour des comptes et à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, leur responsabilité dans l’exercice effectif du contrôle d’un service public, financé à hauteur de quelques quatre milliards d’euros par des fonds publics.

2. Nominations : renforcer les garanties de neutralité et de compétence de la direction de l’audiovisuel public et en particulier de France Télévisions

Comme on l’a déjà évoqué, l’audiovisuel public soulève des enjeux fondamentaux parmi lesquels la qualité de l’information, prérequis de la possibilité d’un débat démocratique éclairé et outil de prévision pour les décideurs économique. Ces questions justifient qu’une attention toute particulière soit attachée aux procédures encadrant la nomination des postes de direction de l’audiovisuel public, et en particulier de France Télévisions.

Toutefois, la même vigilance doit également s’appliquer aux compétences techniques et managériales de la direction. France Télévisions est une entreprise spécifique en raison, également, de sa taille (premier groupe audiovisuel en France, près de 9 000 salariés, pour un chiffre d’affaires de 3,3 milliards d’euros en 2024), de la technicité des enjeux dont elle a à traiter et, accessoirement, de son coût pour le contribuable.

Pour toutes ces raisons, la nomination des présidents de France Télévisions et de Radio France a toujours été un enjeu politique important et a fait l’objet d’une grande attention du législateur comme de l’exécutif.

a. La nomination du président-directeur de France Télévisions, un enjeu politique

La majorité socialiste arrivée au pouvoir en 1981, dans le sillage de la victoire de François Mitterrand aux élections présidentielles du 10 mai, remit cette compétence à la toute nouvelle Haute autorité de la communication audiovisuelle (HACA), créée par la loi du 29 juillet 1982 ([245]), dont l’article 16 prévoyait qu’elle nommait notamment « les présidents des sociétés de radiodiffusion sonore et de télévision instituées aux articles 37, 38, 40, 42, 45, 50, 51 et 52 », c’est-à-dire de Radio-France, Télévisions française 1 (TF1), Antenne 2, France Régions 3 (FR 3) et les chaînes régionales , la Société française de production (SFP), les radios locales (futures stations de France Bleu) et la Société de radiodiffusion et de télévision pour l’outre-mer (future RFO). La loi Léotard de 1986, qui vit la Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL) succéder à la HACA, conserva le même principe à son article 47 en confiant à cette nouvelle autorité indépendante le soin de nommer les présidents des sociétés nationales visées à l’article 44 de la loi, les nominations étant effectuées « à la majorité des membres » de la commission. L’instauration ensuite du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) ne modifie en rien le dispositif, la loi de 1989 ([246]) étant d’ailleurs muette sur ce point et laissant donc pleinement applicables les règles définies en 1986.

Il a fallu attendre la révision constitutionnelle de 2008 ([247]) pour que les règles fussent profondément modifiées, étant désormais prévu que, pour certains emplois et fonctions définis par une loi organique, « en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée » ([248]). C’est la raison pour laquelle, en application notamment de l’article 47-4 de la loi Léotard modifiée, la nomination des présidents de France Télévisions, Radio France et France Médias Monde devait désormais être du ressort du Président de la République après avis et vote des commissions permanentes du Parlement ([249]) et après avis conforme du CSA ([250]).

i. Promesse du candidat François Hollande, la modification de la procédure de nomination de la présidence de France Télévisions a eu l’effet inverse à celui promis.

Critiquant cette procédure, pourtant transparente et démocratique, le candidat à l’élection présidentielle François Hollande déclara le 2 mai 2012, dans sa célèbre anaphore du débat de l’entre les deux tours, « Moi président de la République, je n’aurai pas la prétention de nommer les directeurs des chaînes de télévision publique, je laisserai ça à des instances indépendantes. » Afin de mettre cette promesse en application, la loi Léotard fut de nouveau modifiée en 2013 pour revenir au dispositif antérieur à 2009 en abrogeant les dispositions de la loi organique de 2009 à l’égard des dirigeants de l’audiovisuel public (article 1er de la loi organique du 15 novembre 2013) et en posant le principe suivant lequel « les présidents de la société France Télévisions, de la société Radio France et de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France sont nommés pour cinq ans par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, à la majorité des membres qui le composent. Ces nominations font l’objet d’une décision motivée se fondant sur des critères de compétence et d’expérience » (article 12 de la loi ordinaire du 15 novembre 2013 modifiant l’article 47-4 de la loi Léotard) ([251]).

Or, ce nouveau cadre ne présente pas le même niveau de garanties que le système de nomination précédent, bien au contraire. En effet, il équivaut, dans la pratique, à confier la nomination du dirigeant de France Télévisions à la même autorité, l'ARCOM, qui le contrôle. Cette situation de « juge et partie » créée une situation très exceptionnelle et de possibles conflits d'intérêts.

En outre, ce processus de nomination n’est pas exempt de tout reproche dans sa pratique. Ainsi la nomination de Mme Delphine Ernotte Cunci en 2015 a-t-elle révélé plusieurs failles, parmi lesquelles une lourde suspicion d’interférence politique et le poids faible des critères techniques et managériaux dans le choix de sa candidature. Plus globalement, ces défaillances résultent d’interférences en cascades, que votre rapporteur a choisi de présenter en un exposé détaillé, ci-dessous, afin de motiver sa recommandation de rétablir le mode de nomination antérieur, présentant de meilleures garanties d’impartialité et de compétence pour le choix de la direction de cette institution stratégique pour la vie de la nation.

ii. Nomination de la direction de France Télévisions : des interférences et manipulations en cascade ayant conduit à un choix très discutable.

Le CSA / ARCOM : une autorité administrative indépendante devenue poreuse aux influences politiques

Malgré l’indépendance théorique du CSA (depuis devenu l’Arcom ([252])) dans le choix des PDG de l’audiovisuel public, il semblerait que la mise en œuvre de la procédure existante ait été quelque peu malmenée comme l’avait alors expliqué le journal d’investigation Mediapart dans le cadre de plusieurs articles ([253]). Cette procédure a en effet fait l'objet d'interférences politiques avérées, rendues possibles par des défaillances "en cascade".

Par décret de François Hollande, Président de la République, du 23 janvier 2013, M. Olivier Schrameck est nommé président du CSA « en dépit du fait qu’il n’a aucune compétence particulière dans ce domaine de l’audiovisuel » ([254]) alors même que l’article 4 de la loi Léotard prévoit pourtant que les membres du CSA sont nommés « en raison de leurs compétences en matière économique, juridique ou technique ou de leur expérience professionnelle dans le domaine de la communication, notamment dans le secteur audiovisuel, ou des communications électroniques. »

On peut voir dans cette nomination un geste pour partie politique (ce qui paraît difficilement compatible avec les exigences d’indépendance inhérentes à la fonction) dans la mesure où M. Schrameck, ancien directeur de cabinet du Premier ministre Lionel Jospin de 1997 à 2002, est un proche du nouveau Président de la République. En outre, au sein du cabinet de Lionel Jospin figurait notamment M. David Kessler, membre du Conseil d’État comme Olivier Schrameck et alors conseiller du Premier ministre pour la culture et la communication, qui était devenu en 2012 conseiller du Président de la République pour la culture et la communication. Mediapart rapporte à ce titre qu’« usant de son pouvoir d’influence que lui confèrent ses fonctions de conseiller élyséen, David Kessler a pesé pour convaincre François Hollande de porter Olivier Schrameck à la tête de cette autorité supposée indépendante ». Il convient de préciser que la nomination de M. Schrameck avait alors été faite, conformément à la loi en vigueur (article 4 de la loi de 1986 modifiée), par décret du Président de la République après l’avis favorable des commissions des affaires culturelles tant de de l’Assemblée nationale que du Sénat.

Si le président du CSA n’est qu’un membre parmi les huit du collège ([255]), il semblerait qu'à l’époque, M. Olivier Schrameck ait quelque peu usé de son influence pour en remanier la composition. Le 23 janvier 2013, en même temps que sa nomination, le président de l’Assemblée nationale, M. Claude Bartolone, désigne pour siéger au collège du CSA une « proche » de M. Schrameck, en la personne de Mme Sylvie Pierre-Brossolette ([256]). Le renouvellement suivant au sein du collège intervient en 2015 et Olivier Schrameck, comme l’indique l’article de Mediapart, « se prend à espérer que les deux personnalités qui vont leur succéder soient celles auxquelles il pense. Car il a deux noms à l’esprit, qu’il n’hésite pas à livrer à ceux qui l’interrogent – Mediapart a recueilli des témoignages très précis de parlementaires socialistes et écologistes qui en attestent : celui de Nathalie Sonnac et celui de Nicolas Curien. De la sorte, en prévision des grandes décisions à venir que devra prendre le CSA et notamment la désignation en avril 2015 du PDG de France Télévisions, il peut espérer enfin faire prévaloir ses vues et contrôler au moins trois voix sur huit, en comptant la sienne. »

Spécialiste reconnue du monde des médias, professeure à l’université Paris II Panthéon -Assas, Mme Sonnac est bien choisie par le président de l’Assemblée nationale. Et M. Olivier Schrameck parvient à convaincre le président du Sénat, M. Gérard Larcher, de désigner au CSA M. Nicolas Curien, par le truchement « du président UMP de la commission de la culture, François Baroin, qui pourrait avoir de l’influence sur Gérard Larcher » toujours d’après Mediapart, lequel conclut qu’« à la fin du mois de janvier 2015, Olivier Schrameck a, à ses côtés, deux nouveaux membres qui lui sont redevables de leur nomination. Et bientôt, il pourra compter sur une quatrième voix, celle de Sylvie Pierre-Brossolette, (avec qui il a) une alliance – ou une convergence d’intérêts. Quatre voix sur huit dans sa manche : à quelques encablures de la désignation du nouveau patron de France Télévisions, le patron du CSA tient bien sa maison en main... »

Or, le 4 février 2015, le CSA annonce par un communiqué de presse ([257]) un changement de la procédure de nomination du président de France Télévisions qui a pour effet d’en diminuer considérablement la transparence : « Le CSA établira une liste restreinte de candidats qu’il auditionnera. Cette liste sera rendue publique à la condition qu’aucun des candidats retenus ne s’y oppose auprès du président. Les audiences ne seront pas publiques, en accord avec la décision du Conseil constitutionnel du 27 juillet 2000 » (dans la décision en question, le Conseil constitutionnel avait en effet considéré « que la garantie résultant du mode de nomination retenu ne serait plus effective si l’intégralité des procès-verbaux des auditions et débats du Conseil supérieur de l’audiovisuel devait être rendue publique » ([258])).

Parmi les 33 candidats, trois demandent que leur identité ne soit pas révélée, dont Delphine Ernotte Cunci ([259]).

Pourtant, comme a pu le souligner Mme Pauline Trouillard, chercheuse en droit des médias (télévision et plateformes numériques) dans le cadre de sa thèse, « rien n’empêchait le CSA de rendre public le nom des personnes auditionnées et des personnes ayant présenté leur candidature : c’est une interprétation particulièrement large de la décision du Conseil que retient le CSA, en faveur de plus d’opacité. Ces choix contrastent évidemment avec les mesures qui avaient été prises au Royaume-Uni dès 1995 suite à la publication du rapport Nolan, et on doit évidemment le regretter » ([260]).

La décision prise au regard de la procédure à suivre par le collège du CSA est d’autant plus difficile à comprendre que ni ses prédécesseurs, ni ses successeurs n’ont fait le choix d’un huis clos total : l’audition de M. Jean-Luc Hess le 8 avril 2009, candidat à la présidence de Radio France, a ainsi été publique. Plus récemment, à l’occasion de la procédure de désignation du président de France Télévisions en 2025, l’Arcom a fait savoir ([261]) qu’à « l’issue de l’ensemble des auditions, les enregistrements intégraux des premières parties des auditions et les projets stratégiques des candidats auditionnés seront rendus accessibles sur le site internet de l’Arcom. » Notre texte constitutionnel n’a pourtant pas évolué entre-temps…

Le successeur de M. Olivier Schrameck à la présidence du CSA, M. Roch-Olivier Maistre, se félicite d’ailleurs, lors de son audition devant votre commission, que la procédure de renouvellement de Mme Delphine Ernotte Cunci ait « été menée dans une totale transparence : les dossiers de candidatures ont tous été rendus publics, tout comme les auditions – à l’exception d’une partie d’entre elles, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, afin de permettre aux candidats d’évoquer d’éventuels points privés » ([262]). L’interprétation du CSA en 2015 est donc unique dans son histoire et votre rapporteur ne trouve aucune autre raison crédible pour en justifier que des motifs politiques.

Interrogé à ce sujet lors de son audition par la commission d’enquête, M. Olivier Schrameck se réfugie derrière la décision du Conseil constitutionnel du 27 juillet 2000, avant d’admettre que le choix du huis clos par le CSA était surtout motivé par « la nécessité de ne pas dissuader des candidats qui (…) pourraient hésiter à s’exposer à un échec public » : s'il s'agit certes là d'une délicate attention, il ne semble pas que cette considération doive prévaloir sur le principe de transparence dans l’organisation d’un débat démocratique portant sur un enjeu aussi central de la vie publique de la Nation.

En effet, crainte fantasmée ou pas, à tort ou à raison, force est de constater qu’une telle procédure à huis clos « facilite grandement la tâche des lobbyistes et communicants en tous genres, qui multiplient à l’envi les chausse-trapes et les intrigues. Dans une authentique démocratie, la télévision publique devrait être une maison de verre, et son avenir devrait être débattu devant tous les citoyens ; dans le cas présent, elle devient une maison close, et cette opacité démultiplie les manœuvres obliques » ([263]).

Cette crainte n’émanait d’ailleurs pas seulement des commentateurs extérieurs, des salariés de France Télévisions ou des journalistes. Interrogée par la police, Mme Memona Hintermann, qui était membre du CSA à l’époque de la première désignation de Delphine ErnotteCunci, confie en 2018 avoir « exprimé d’emblée une position opposée au secret de la procédure, car j’estime que celui qui va porter la couronne de l’audiovisuel public doit pouvoir le faire après s’être exprimé devant le peuple. Le manque de transparence face au peuple français qui paie sa redevance m’a paru très choquant. Les gens doivent pouvoir savoir qui propose quoi, quel est le projet stratégique d’une entreprise qui nous appartient et qui emploie plus de 10 000 personnes. Le processus de désignation reposant sur la décision par un vote de huit personnes, qui n’ont jamais été élues par personne, dans le secret d’une salle, me choque toujours autant trois ans après » ([264]).

Dans une tribune publiée dans le journal Le Monde le 21 avril 2015 intitulée « France Télévisions, le règne de l’opacité » (curieusement retirée du site Internet du journal depuis) les sociétés de journalistes (SDJ) de France 2 et de la rédaction nationale de France 3 dénoncent également cette situation : « Le CSA nomme à l’abri des regards et dans la plus grande opacité, notre nouveau président. Citoyens et salariés sont donc tenus à l’écart des débats autour de l’avenir de la télévision publique. (…) Nous regrettons que le CSA nous donne, d’une main, une mission d’information et de l’autre nous empêche de la remplir quand il s’agit de notre entreprise : injonction paradoxale et formidable carburant pour la machine à rumeurs qui pollue la procédure depuis des mois. L’équipe dirigeante va donc être choisie dans les bureaux d’un organe administratif de 8 membres, sans aucune transparence.

« Pour les journalistes du service public, il s’agit d’une procédure anti-démocratique, sur la forme comme sur le fond. Que sait-on du projet éditorial qui sera retenu ? Quelle vision pour l’information des différentes chaînes à l’heure où une fusion des rédactions de France 2, France 3 et Francetvinfo est amorcée ? Quel engagement pour que l’indépendance et le pluralisme restent la priorité de nos rédactions ? Cette opacité traduit un mépris troublant pour les téléspectateurs qui font confiance à l’information de leur télévision publique, à la qualité de ses journaux et de ses magazines. La présidence de France Télévisions est un poste suffisamment sensible pour qu’on y attache un souci absolu de transparence. »

Laurent Mauduit, dans un article écrit pour Mediapart, affirme alors que « l’opacité que (les journalistes de France Télévisions) dénoncent donne lieu à des intrigues encore plus nombreuses qu’ils ne l’imaginent ». À cet égard, près de trois ans après les faits, des « enquêteurs (de la police judiciaire) cherchent à obtenir communication des enregistrements audio et vidéo des auditions des candidats les 21 et 22 avril 2015, et se rendent au CSA le 2 août 2018 pour remettre une réquisition judiciaire en ce sens. Or, quelques heures plus tard, la directrice de cabinet du président du CSA rappelle le policier et l’informe que "ces recherches sont restées vaines et que, selon toute vraisemblance, les enregistrements de ces auditions ont été stockés sur un support externe unique qui a depuis disparu" » ([265]).

Trente-trois personnes ont donc présenté au CSA leur candidature pour accéder à la présidence de France Télévisions, dont de nombreux candidats très compétents : M. Rémy Pflimlin, président sortant ; M. Pascal Josèphe, ancien dirigeant de La Cinq puis directeur des antennes de France 2 et France 3 ; Mme Marie-Christine Saragosse, présidente-directrice générale de France Médias Monde ; M. Robin Leproux, vice-président du directoire du groupe M6 et président du syndicat national de la publicité télévisée ; M. Didier Quillot, ancien président de Lagardère News ; M. Emmanuel Hoog, directeur de l’Agence France Presse (AFP) et ancien directeur général de l’institut national de l’audiovisuel (INA), etc.

Face à ces candidatures très solides, celle de Mme Delphine Ernotte Cunci, directrice générale France chez Orange, dénotait quelque peu, elle « qui ne connaît strictement rien aux métiers de l’audiovisuel et de l’information (…) intrigue dès le début et (…) sur le papier, ne semble avoir aucune chance » ([266]). Ingénieure centralienne, Delphine Ernotte Cunci avait en effet réalisé la majeure partie de sa carrière au sein de France Télécom - Orange, sans jamais avoir occupé de poste dans l’audiovisuel public. Au-delà même du déséquilibre objectif d’expérience et de compétence dans le domaine de l’audiovisuel, la candidature de Delphine Ernotte Cunci ne répondait pas davantage aux exigences inscrites à l’article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986, en application duquel cette nomination doit faire « l’objet d’une décision motivée se fondant sur des critères de compétence et d’expérience ».

Saisi d’un recours pour excès de pouvoir contre la délibération du CSA nommant Mme Ernotte Cunci, le Conseil d’État rejeta la requête en s’appuyant notamment sur l’absence de précision par la loi de la nature des compétences et de l’expérience requises pour candidater au poste de président-directeur général de France Télévisions ([267]). Le Conseil d’État a même eu l’occasion de souligner dans sa décision que le CSA avait pu à juste titre retenir les « compétences, notamment managériales, que (Delphine Ernotte Cunci) a pu développer dans le secteur des télécommunications et du numérique » lors de son passage chez Orange.

Il est légitime de se demander pour quelles raisons, compte tenu de la faiblesse de ses compétences techniques en matière d'audiovisuel le CSA a néanmoins retenu sa candidature, suscitant à l'époque un certain émoi, conduisant la commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale à convoquer M. Olivier Schrameck sur ce seul sujet au mois de mai 2015.

M. Olivier Schrameck avait alors déclaré : « Je n’insisterai pas sur les motifs qui ont conduit le Conseil à désigner Mme Ernotte Cunci à la présidence de France Télévisions. Ces motifs, qui tiennent à la fois à sa personnalité, à la qualité de son projet stratégique pour France Télévisions, à ses compétences managériales » ([268]).

Pris ensemble, ces propos étonnants, la légèreté avec laquelle les critères de nomination ont été appréciés, et les manipulations qui ont entouré le vote conduisant l'Arcom à choisir Mme Ernotte Cunci, suscitent un trouble. Dès lors, il convient d'examiner si le ressort du choix de Mme Ernotte Cunci n'était pas motivé par des considérations autres que sa compétence, et s’il n'était pas plutôt le fruit d'une stratégie d'influence politique, dont elle aurait pu servir de relai.

En 2019, une enquête menée par la brigade nationale de lutte contre la corruption et la criminalité financière (BNRDF) révélait que l’idée de sa candidature à la présidence de France Télévisions est venue du communicant M. Robert Zarader, proche du Président de la République François Hollande.

D’après son témoignage à l’office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF), M. Robert Zarader affirme : « Pendant la période de lancement de la réflexion sur la présidence de France Télévisions, j’avais été contacté par certains candidats qui pensaient qu’échanger avec moi pouvait avoir un intérêt. Je me suis alors demandé comment le CSA allait choisir. J’ai pensé qu’il choisirait une femme. Et donc, j’ai pensé à Mme Ernotte, que je ne connaissais pas du tout, que je n’avais jamais rencontrée » ([269]). Delphine Ernotte Cunci n’était pourtant pas la seule femme candidate. Mais elle avait l’avantage de travailler chez Orange, client de l’agence de communication Equancy (aujourd’hui Bona Fidé) présidée par M. Robert Zarader, « le hasard, sûrement » ironise un article du journal Le Monde à l’automne 2015 ([270]).

Pour contacter Mme Delphine Ernotte Cunci, M. Robert Zarader aurait contacté un collègue de celle-ci chez Orange, M. Jean-Paul Jeandon, également maire socialiste de Cergy. D’après le témoignage de Mme Delphine Ernotte Cunci fourni à la police le 5 novembre 2018 rapporté par Mediapart, « C’est un collègue d’Orange qui m’a envoyé un SMS en me disant qu’un de ses amis avait pensé à moi pour me présenter à la tête d’une boîte publique, et en me demandant si cela m’intéressait. C’était un SMS très étrange mais j’ai dit oui. J’ai dit oui car à l’époque je réfléchissais à mon avenir et j’avais pensé à plusieurs postes. J’ai donc rappelé l’ami de mon collègue à Orange, en espérant qu’il allait me parler de France Télévisions. Ce qui a été le cas. »

M. Robert Zarader aurait alors conseillé à Mme Delphine Ernotte Cunci de présenter sa candidature avant de lui recommander le communicant M. Denis Pingaud, conseiller de crise du président-directeur général de Radio France, M. Mathieu Gallet, mais surtout très proche du conseiller de communication du Président de la République, M. Gaspard Gantzer, avec qui il a fondé une agence de communication en 2017.

M. Stéphane Richard, alors directeur général d’Orange, qui, selon Mediapart, « aimerait mettre (Delphine Ernotte Cunci) dehors sans faire de vague » soutient sa candidature et, avec lui, M. Xavier Couture, ancien président-directeur général de Canal + qui a rejoint le groupe Orange, où il a d’ailleurs côtoyé Mme Ernotte Cunci. Surtout, M. David Kessler, ancien conseiller du président François Hollande pour les médias et l’audiovisuel qui a sans doute appuyé la nomination d’Olivier Schrameck à la tête du CSA, est devenu en décembre 2014 directeur des contenus d’Orange ; il « se met presque aussitôt au service de la candidature de Delphine Ernotte Cunci (…) et multiplie les déjeuners et les rencontres, pour que sa candidate décroche le poste tant convoité » selon Mediapart.

David Kessler, à la tête du pôle presse du banquier d’affaires Matthieu Pigasse et directeur général jusqu’en 2012 des Inrockuptibles (propriété de M. Pigasse) forme un groupe de soutiens proches des milieux socialistes à la candidature de Mme Ernotte Cunci, dont il faut rappeler que la sœur aînée, Mme Marie-Christine Lemardeley était, depuis le mois d’avril 2014, adjointe à la maire socialiste de Paris, Anne Hidalgo. Dans ce groupe de soutiens figuraient, d’après Mediapart, le communicant Denis Pingaud, qui avait travaillé auprès de Laurent Fabius, ou la consultante Anne Hommel, ancienne conseillère de M. Dominique Strauss-Kahn et ayant pour client Matthieu Pigasse.

En bref, selon les enquêtes menées par Mediapart, Delphine Ernotte Cunci est donc entrée en campagne pour la présidence de France Télévisions quelques mois après l’élection de sa sœur comme maire-adjointe socialiste de Paris sur les conseils d’un communicant proche d’un Président de la République socialiste et par le truchement du maire socialiste de Cergy, avant d’être accompagnée par l’ancien conseiller d’un Président de la République socialiste pour les médias et l’audiovisuel et par plusieurs autres communicants proches des milieux socialistes.

Pour sa part, le journal Mediapart affirme que, début 2015, « un membre du CSA, en l’occurrence Sylvie Pierre-Brossolette, va se ranger dans le camp de Delphine Ernotte Cunci. Soumise à une obligation d’impartialité, l’intéressée ne peut, certes, pas l’afficher ouvertement. Mais la vérité, c’est que Sylvie Pierre-Brossolette fait très vite son choix. Et ce choix a pour nom... Delphine Ernotte Cunci ! »

L’article poursuit, en expliquant qu’un candidat, M. Didier Quillot, rencontre tous les membres du CSA mais présente également sa candidature à « plus d’une centaine de personnalités de la vie publique parisienne. Dans le lot, en passant par la communicante Anne Méaux, il demande à rencontrer le milliardaire François Pinault, pensant sans doute qu’il serait utile qu’il expose son ambition à un homme d’affaires influent, qui de surcroît est l’un des visiteurs du soir du chef de l’État. Or, peu de temps après, surprise ! Didier Quillot découvre que Delphine Ernotte Cunci a eu vent de sa démarche – allez savoir comment ! – et effectue la même. Mais cette fois, ce n’est pas Anne Méaux qui intervient ; c’est Sylvie Pierre-Brossolette qui demande à François Pinault, propriétaire de son ancien journal, Le Point, (avec qui) elle avait déjeuné le 9 mars (2015) de recevoir (Delphine Ernotte Cunci) ».

Le projet stratégique que Mme Delphine Ernotte Cunci a présenté au CSA et sur lequel elle s’est fait élire se rapproche étrangement, sur bien des points, du projet de M. Didier Quillot qu’elle pourrait avoir, pour partie du moins, plagié. Le Conseil d’État a d’ailleurs reconnu des « similitudes terminologiques avec celui d’un autre candidat » ([271]).

En effet, M. Xavier Couture, avant de soutenir Mme Delphine Ernotte Cunci à partir de son arrivée chez Orange, accompagne la candidature de M. Didier Quillot. Or ce dernier adresse à l’ensemble de ses soutiens son projet définitif, y compris, par mégarde, à M. Xavier Couture. Se rendant compte de son erreur, M. Didier Quillot lui envoie un second mail, pour lui demander de détruire le premier. Voici alors la réponse de M. Xavier Couture :

Échange de mails entre MM. Didier Quillot et Xavier Couture (source : Mediapart) :

Selon Mediapart, « c’est quand le CSA décide, le 23 avril, d’adouber Delphine Ernotte Cunci comme nouvelle présidente de France Télévisions et de rendre public son projet stratégique, que Didier Quillot comprend, un peu tardivement, qu’il s’est fait rouler dans la farine. Et que le Cloud d’Apple a en fait merveilleusement fonctionné. »

Mediapart indique, à propos des deux projets, que « presque à chaque fois, les pistes sont identiques, comme les exemples cités, souvent même les mots ». Sans se prononcer sur la réalité du plagiat du projet de Didier Quillot par Mme Ernotte Cunci, votre rapporteur laisse le citoyen se faire son avis à partir des quelques extraits ci-dessous des deux projets présentés au CSA :

Comparaison des projets de Didier Quillot et Delphine Ernotte Cunci

Source : Mediapart

iii. De fortes suspicions pesant sur des pressions, de la part de François Hollande, alors Président de la République, dans l’élection du président de France Télévisions

Le 1er avril 2015, les huit membres du CSA ouvrent donc les 33 candidatures qui leur ont été adressées. Le 15 avril, ils doivent établir une pré-sélection des candidats qu’ils allaient auditionner les semaines suivantes.

D’après « plusieurs sources qui ont accepté de violer le huis clos » ([272]) M. Olivier Schrameck aurait alors fait une déclaration liminaire dans laquelle il aurait insisté sur le contexte de la grève à Radio France et sur la nécessité de ne pas déstabiliser les autres entreprises de l’audiovisuel public, cherchant ainsi directement à décourager les membres du CSA de porter leurs suffrages sur la candidature de Marie-Christine Saragosse, PDG de France Médias Monde. Cet argument semble assez peu pertinent alors que, onze mois plus tôt, le CSA avait désigné, de surcroît à l’unanimité, le président de l’INA, M. Mathieu Gallet, nouveau président-directeur général de Radio France. De plus, votre rapporteur s’interroge : si les candidats compétents ayant des responsabilités à la tête d’entreprises publiques ne peuvent pas être promus à d’autres responsabilités, qui reste-t-il ? Le CSA doit-il se concentrer sur des personnes sans activité ni expérience ?

Le journal La Croix apporte sur ce point quelques éléments de réponse : M. Olivier Schrameck aurait affirmé, le 5 février 2015, ne pas souhaiter que les candidats, contrairement au processus de nomination du PDG de Radio France M. Mathieu Gallet en 2014, vinssent « du service public, (fussent) sans emploi ou candidat à leur succession », ce qui éliminait mécaniquement bon nombre de candidats, en tout cas de candidats sérieux. Votre rapporteur s’interroge : n’était-ce pas déjà là une manière de soutenir ou, du moins, de s’orienter vers la candidature de Mme Ernotte Cunci ? La Lettre de l’audiovisuel ajoutait, dès fin avril 2015 (alors que le CSA n’avait pas encore désigné Mme Delphine Ernotte Cunci) qu’une femme devrait par ailleurs être choisie ([273]).

La portée réelle de la déclaration de M. Olivier Schrameck devant le collège du CSA le 1er avril 2015 a été comprise plusieurs années plus tard. Auditionné le 7 mars 2024 par la commission d’enquête sur l’attribution, le contenu et le contrôle des autorisations de services de télévision à caractère national sur la télévision numérique terrestre (TNT), M. Olivier Schrameck a avoué, sous serment, avoir subi une tentative de pression de la part du Président de la République, ce qu’il avait pourtant omis de signaler lors de son audition par la commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale le 26 mai 2015 à la suite de la désignation de Mme Delphine Ernotte Cunci à la présidence de France Télévisions et qui avait été révélé en 2019 par le Canard enchaîné ([274]). Auditionné le 11 décembre 2025 par la présente commission d’enquête, M. Schrameck a tenu des propos légèrement différents de ceux de 2024 :

Les contradictions d’Olivier Schrameck sur les pressions subies de la part de François Hollande : extraits des comptes rendus de deux commissions d’enquête

M. Olivier Schrameck, le 7 mars 2024 : « S’il m’est par ailleurs arrivé de rendre compte de mon mandat au président Hollande, je n’ai reçu, à une seule exception près, aucune tentative d’influence ou de pression de sa part. (…) Le président Hollande m’a, dans le cours d’une conversation, déconseillé deux personnes dont la rumeur publique indiquait qu’elles pouvaient être candidates à une chaîne. »

M. Olivier Schrameck, le 11 décembre 2025 : « À propos du choix de Mme Ernotte Cunci, mes réponses concernant un échange téléphonique avec M. François Hollande ont conduit à des polémiques et à des mises en cause, à mes yeux, injustifiées. (…) Tenu de dire toute la vérité et soulignant n’avoir jamais eu le moindre lien de subordination avec M. Hollande, j’ai mentionné que la seule occasion où le Président de la République d’alors avait formulé une appréciation sur des personnalités de l’audiovisuel qui s’avérèrent plus tard être candidates était une conversation téléphonique qui n’avait pas du tout cet objet et qui était antérieure aux processus de candidature et de désignation. Je confirme que M. Hollande avait alors émis des réserves sur deux personnalités et que, du fait de mon silence, aucun échange n’avait plus eu lieu entre nous à ce sujet. J’ai pensé alors, et je le pense toujours, que le Président de la République avait pris en compte le fait que ces deux personnalités occupaient déjà de hautes responsabilités publiques et qu’il ne souhaitait pas les voir remplacées, ce qui ne mettait nullement en cause leurs qualités personnelles. (…) Je n’ai pas subi de pression de la part du président de la République. »

Sources : comptes rendus des commissions d’enquête

Les noms des deux candidats déconseillés par M. François Hollande ont été révélés par la presse : il s’agissait de Mme Marie-Christine Saragosse et de M. Emmanuel Hoog ([275]). M. Schrameck a précisé lors de son audition : « je suis resté précisément imperméable ! Je n’ai rien dit, rien répliqué, je me suis contenté d’entendre ce que le président de la République me disait, et j’ai bien pris garde de ne pas communiquer cet échange au collège, parce que je ne voulais pas que ce soit un élément d’information dans le débat qui était le nôtre. » Même s’il ne souhaite pas mettre en cause la probité, ni le manque de déontologie de M. Schrameck dont le passé de haut fonctionnaire de l’État plaide largement en sa faveur, votre rapporteur trouve néanmoins ces propos extrêmement surprenants dans la mesure où M. Schrameck a exactement repris la teneur des propos du Président de la République lors de son propos liminaire devant le collège du CSA en 2015 en vue de la désignation du président de France Télévisions.

D’ailleurs, d’après l’enquête de Mediapart, Mme Marie-Christine Saragosse aurait eu vent que sa candidature serait écartée, alors même que le CSA n’avait pas encore pris connaissance des candidatures : « le 18 février 2015, on me dit, cela viendrait de Didier Quillot par des intermédiaires, que les gens qui sont déjà en mandat dans une entreprise publique seront écartés. Je pense que c’est peut-être une sorte de manipulation, de l’intox, je n’y prête pas une grande attention, mais j’ai une autre remontée par une proche qui me fait part de la même information » ([276]).

En vérité, dès le mois de mars 2015, plus d’un mois avant l’élection du président de France Télévisions, le journaliste spécialiste des médias Renaud Revel indiquait que M. François Hollande aurait déclaré à M. Olivier Schrameck au cours d’une réunion à l’Élysée le 12 janvier 2015 qu’il « récusera(it) celles et ceux qui ne lui siéront pas. En un mot, il revendique un droit de veto » ([277]) sur les candidats qui ne lui plairaient pas. Quatre ans plus tard, le Journal du Dimanche révélait que M. François Hollande avait également été entendu par l’office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF) au printemps 2019 dans le cadre d’une enquête sur la nomination de Delphine Ernotte Cunci à France Télévisions et qu’il avait reconnu avoir eu « une préférence » pour la candidature de Mme Ernotte Cunci ([278]).

Votre rapporteur ne peut que regretter à cette occasion que l’ancien Président de la République ait refusé de déférer à la convocation de notre commission d’enquête, arguant de « motifs constitutionnels », scrupule qui ne l’avait pas dissuadé de venir précédemment témoigner devant la commission d’enquête de l’Assemblée nationale relative à la souveraineté et à l’indépendance énergétique de la France, le jeudi 16 mars 2023, ou devant la commission d’enquête sénatoriale portant sur le respect par TotalEnergies de ses obligations climatiques, le lundi 27 mai 2024.

Lors de son audition précitée par la commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale le 26 mai 2015, M. Olivier Schrameck affirmait « n’avoir jamais aucun parti pris sur les différents candidats ». Pourtant, le déroulé du processus de désignation ayant conduit à la désignation de Delphine Ernotte Cunci semble apporter un nouvel éclairage.

Votre rapporteur s’est demandé pour quelles raisons M. Schrameck aurait pu vouloir promouvoir la candidature de Mme Ernotte Cunci. Il a alors découvert que le directeur général du CSA de 2014 à 2016, M. Frédéric Lénica ([279]), futur directeur de cabinet de Mme Anne Hidalgo à la mairie de Paris (2018-2024), avait été auparavant directeur de cabinet de Mme Cécile Duflot, ministre écologiste de l’égalité des territoires et du logement, de 2012 à 2014. Or figurait dans ce cabinet M. Stéphane Sitbon-Gomez, aujourd’hui directeur des antennes et des programmes de France Télévisions, qui aurait, d’après Mediapart, rédigé le projet de candidature de celle-ci en 2015 ([280]).

Dans son intervention préliminaire du 1er avril 2015, M. Olivier Schrameck aurait alors annoncé unilatéralement, sans avoir prévenu à l’avance les membres du collège, avoir changé les modalités de vote pour la pré-sélection des candidats. Lors de l’élection du président de Radio France l’année précédente (il s’agissait alors de M. Mathieu Gallet), chaque membre du CSA avait indiqué les candidats qu’il souhaitait auditionner, ceux recevant 5 voix étant retenus pour une audition par le collège dans son entier ; ce processus avait alors particulièrement bien fonctionné puisque le CSA était parvenu à une désignation unanime. Ce changement a paru surprenant à M. Nicolas About, membre du collège.

La phase de pré-sélection consiste à évoquer à tour de rôle les 33 candidatures et à organiser un vote de l’ensemble du collège sur chaque nom, cinq voix (sur huit) étant nécessaires pour retenir la candidature au tour suivant. M. Olivier Schrameck avance qu’arithmétiquement, les deux mécanismes sont identiques. Toutefois, d’après Mediapart ([281]), M. Nicolas About interroge M. Olivier Schrameck à l’issue de sa déclaration préliminaire « pour savoir si une solution de repêchage peut être envisagée, si d’aventure un ou plusieurs candidats ayant de l’expérience passent d’emblée à la trappe. Mais les remarques ne sont pas prises en compte par le président du CSA, et le collège passe ensuite au vote. » Comme l’indique encore Mme Pauline Trouillard dans sa thèse, c’est là que réside la grande différence avec le processus retenu pour Radio France, lors duquel « le collège discutait ensuite des cas ayant obtenu moins de (5) voix » ([282]).

Selon Mediapart, « même si le vote est secret, tout le monde au CSA sait comment les choses se sont passées : la coalition des votes d’Olivier Schrameck, des deux nouveaux entrants (Mme Nathalie Sonnac et M. Nicolas Curien) et de Sylvie Pierre-Brossolette a fait barrage. » L’article poursuit ainsi : « comme le craignaient certains membres du CSA, le scrutin qui commence s’apparente vite à un vote guillotine. Marie-Christine Saragosse à la trappe : 2 voix seulement ! Didier Quillot à la trappe : 4 voix seulement ! Emmanuel Hoog à la trappe : 4 voix également ! Si beaucoup de candidats inconnus sont éliminés, d’autres, qui connaissent par cœur les problématiques de la télévision ou de la presse, sont également écartés, sans avoir pu être entendus par le CSA, alors qu’ils travaillent depuis des mois sur le sujet. »

Ce changement de la modalité de pré-sélection des candidats aurait donc permis à Olivier Schrameck d’accomplir le souhait du Président de la République en éliminant deux des favoris, Mme Marie-Christine Saragosse et M. Emmanuel Hoog, ainsi qu’un troisième candidat fortement pressenti, M. Didier Quillot, dont l’élimination sur le simple projet et sans audition en bonne et due forme aura pu sembler curieuse dans la mesure où Delphine Ernotte Cunci présentait quasiment le même projet. Votre rapporteur s’étonne en outre, d'une part, de la brièveté du programme de Mme Ernotte Cunci, à peine 30 pages, là où d’autres projets, qui a l’instar de celui de M. Quillot, en faisaient plus d’une centaine, ont été rejetés sans audition ([283]).

Après avoir auditionné les 21 et 22 avril les sept candidats présélectionnés, le collège s’est réuni pour délibérer. Delphine Ernotte Cunci a alors récolté 4 voix, M. Pascal Josèphe 3 voix et M. Rémy Pflimlin 1 voix, celle de Mme Florence Mariani-Ducray. Faute de majorité absolue, le CSA dut alors procéder à un nouveau vote le 23 avril, qui aboutit à une égalité de 4 voix pour Mme Delphine Ernotte Cunci et 4 pour M. Pascal Josèphe, à la candidature de qui s’est rangée Mme Florence Mariani-Ducray. Après une audition supplémentaire des deux candidats encore en lice, un nouveau vote permet de dégager une majorité de 5 voix sur 8 pour Mme Delphine Ernotte Cunci, Mme Florence Mariani-Ducray ayant alors changé son vote, point sur lequel cette dernière a refusé de répondre à votre commission en se réfugiant derrière le secret des délibérations du conseil ([284]).

Revenant sur le déroulement de ce vote, sur le plateau de CNews le 16 avril 2026, Memona Hintermann, qui était en 2015, membre du CSA, et qui a, à ce titre, participé au vote de désignation de Delphine Ernotte Cunci comme présidente de France Télévisions, a refusé de nier les faits rapportés dans l'enquête de Laurent Mauduit "Je ne dirai rien ce soir car sinon il faudra m’apporter des oranges”.

Liée par le secret professionnel, Mémona Hintermann, a, sur ce même plateau, encouragé le journaliste Paul Amar à s'exprimer, sans jamais chercher à nier les faits rapportés par ce dernier : « Mme Ernotte Cunci a été imposée par le président de l'époque, M. François Hollande. La prestation de Mme Ernotte Cunci a été extrêmement médiocre, elle ne connaissait rien au service public de l'audiovisuel. Un autre candidat a été remarquable, Pascale Josèphe, lors de son passage devant le CSA. Le vote lui était favorable. Mais au dernier moment, une institution que je ne vais pas citer a tordu le bras d’un des membres du CSA pour l’obliger à changer de vote. Une plainte a été déposée ensuite. Les auditions des candidats étaient enregistrées. Quand les policiers sont allés demander au CSA les enregistrements des auditions, la cassette avait disparu. »

b. D’autres nominations soulevant des soupçons d’interférences politiques

Quelques années après avoir nommé Mme Ernotte Cunci à la présidence de France Télévisions, le CSA dût choisir, dans l’urgence, un successeur à M. Mathieu Gallet comme président-directeur général de Radio France. Fut alors élue,

le 12 avril 2018, Mme Sibyle Veil ([285]), camarade de promotion à l’École nationale d’administration (ENA) du nouveau Président de la République, Emmanuel Macron, dont elle faisait partie de la bande d’amis lors de leur scolarité, avec lequel elle faisait des karaokés ([286]), Emmanuel Macron ayant même été présent à son mariage ([287]).

S’il n’y a aucune raison d’écarter d’emblée un profil qualifié en raison de sa proximité avec le Président de la République (surtout dans le cas de Sibyle Veil qui, de 2015 à 2018, avait occupé la très stratégique fonction de directrice déléguée chargée des opérations et des finances de Radio France), cette proximité pose néanmoins question en matière d’indépendance de l’entreprise, d’autant plus que l’époux de Mme Veil, M. Sébastien Veil, aurait été « l’une des têtes pensantes du groupe culture de la campagne (présidentielle) d’Emmanuel Macron (…) aurait fait partie des gens qui ont abreuvé le candidat Macron de notes sur les sujets culture et médias ». ([288])

Sans mettre en doute la probité ni les compétences de Mme Veil, qui ne sont pas en cause ici, plusieurs décisions prises depuis son arrivée à la tête de Radio France suscitent néanmoins la question d’une ingérence plus ou moins directe de la présidence de la République dans la gestion de l’entreprise.

Tout d’abord, quelques semaines après sa nomination, Mme Veil choisit M. Guy Lagache comme directeur délégué aux antennes et à la stratégie éditoriale ([289]). M. Lagache, homme de télévision sans expérience antérieure à la radio, avait réalisé quelques années plus tôt un reportage en caméra caché intitulé « J’ai infiltré une section du Front national » et tourné en caméra cachée et sous une fausse identité (qui avait valu au diffuseur, D8, une mise en garde du CSA ([290]) pour manquement aux obligations déontologiques et au droit au respect à la vie privée) des militants du Front national dont le visage n’avait même pas été flouté. Ce même Guy Lagache a également réalisé quelques années plus tard le documentaire panégyrique « Un Président, l’Europe et la guerre » sur la gestion de la guerre en Ukraine par Emmanuel Macron ([291]).

Un peu plus d’un an après sa nomination à la présidence de Radio France, Sibyle Veil aurait, d’après le média Arrêts sur images ([292]), interdit, par loyauté envers le Président de la République, une campagne de publicité pour le référendum d’initiative partagée contre la privatisation d’Aéroports de Paris (prévue par une loi soutenue par le Président de la République) au nom de l’article 37 de son cahier des charges qui dispose que « les messages publicitaires ne doivent contenir aucun élément de nature à choquer les convictions religieuses, philosophiques ou politiques des auditeurs. » Toutefois, comme le souligne Arrêts sur images, « Radio France, diffus(ait) en ce moment d’autres spots appelant les épargnants à investir dans la privatisation de la Française des Jeux. »

c. La question du renouvellement de la présidence de France Télévisions : une procédure trop peu exigeante, qui n’est pas à la hauteur des enjeux.

La question du renouvellement des directeurs généraux de l’audiovisuel public présente des problématiques spécifiques, qui sont apparues sous une lumière crue à travers le cas exceptionnel des trois mandats de Delphine Ernotte Cunci. Ainsi, alors qu’il relève du principe de bonne administration autant que d’une question de bon sens qu’avant de faire l’objet d’un renouvellement, un dirigeant doit rendre des comptes sur son bilan, il semble que cela n’ait pas, ou très insuffisamment, été le cas pour Mme Ernotte Cunci.

Le 14 mai 2025, l’Arcom nommait Mme Delphine Ernotte Cunci à la présidence de France Télévisions pour un troisième mandat ([293]). À l’issue de ce mandat, Mme Ernotte Cunci aura donc passé 15 ans à la tête de la télévision publique. Pourtant, aucun de ses prédécesseurs n’avait dirigé France Télévisions plus de 5 ans. Plus encore, en remontant jusqu’à la création de l’audiovisuel public en 1945, le plus long mandat avait été celui de M. Wladimir Porché, directeur général de la Radiodiffusion de France (RDF) puis de la Radiodiffusion-Télévision française (RTF) de 1946 à 1957, soit 11 ans, devant M. Claude Contamine, président de FR3 de 1975 à 1981, et M. Marc Teissier, président de France Télévisions de 1999 à 2005, soit 6 ans. Mme Ernotte Cunci a donc battu tous les records.

Que Mme Ernotte Cunci batte un record de longévité ne constituerait pas, en soit, un problème si son bilan était exceptionnel et qu’elle avait tenu les engagements sur le fondement desquels le CSA l’avait nommée à deux reprises déjà. Or, ce n'est objectivement pas le cas.

Comme l’a souligné votre rapporteur, Mme Ernotte Cunci « a été nommée en 2015 sur la base de certaines promesses, dont celles de tenir les comptes de France Télévisions, de rajeunir l’audience, d’instaurer une comptabilité analytique ou encore d’engager une vraie stratégie de transformation numérique. Or les comptes sont déficitaires de plus de 80 millions d’euros et la trésorerie est négative ; selon le code de commerce, l’entreprise est en risque de dissolution puisque les capitaux propres sont inférieurs à la moitié du capital social. L’audience n’a en aucun cas été rajeunie puisque les auditeurs sont âgés, en moyenne, de plus de 62 ans. Enfin, en matière de numérique, France Télévisions a connu plusieurs échecs stratégiques, en particulier celui de la plateforme Salto qui a coûté près de 60 millions d’euros ou encore celui de la chaîne numérique Slash qui n’a pas réussi à atteindre sa cible. Sans parler de la comptabilité analytique, qui devait permettre d’isoler les dépenses liées à la masse salariale, mais qui, dix ans après, n’a toujours pas été mise en place » ([294]).

Cette question de la mise en place d’une véritable comptabilité analytique performante figurait déjà dans le projet de Mme Ernotte Cunci en 2015 puis en 2020. Malgré cela, elle est encore loin des standards de celle de Radio France. Le projet de Mme Ernotte Cunci pour son renouvellement en 2025 réitère cet engagement et promet qu’une « nouvelle comptabilité analytique devra permettre une lecture plus fine et par nature de charges des comptes de l’entreprise. (…) Par ailleurs, comme en 2016, France Télévisions prendra en compte les recommandations formulées par la Cour des comptes et enrichira son tableau de bord des indicateurs nécessaires » ([295]).

En outre, votre rapporteur a rappelé que l’Arcom avait fixé trois axes pour le renouvellement en 2025 de la présidente de France Télévisions : « la singularité et l’exigence d’impartialité du service public ; la capacité à assurer la soutenabilité financière de l’entreprise ; le développement des coopérations avec les autres sociétés nationales de programmes » ([296]).

Il paraît, dans ce contexte, difficilement compréhensible que Mme Ernotte Cunci ait été reconduite alors que l’entreprise est aujourd’hui menacée de dissolution du fait de capitaux propres inférieurs à la moitié du capital social de l’entreprise.

Votre rapporteur a lu attentivement le projet stratégique de Mme Ernotte Cunci en avril 2025. Il n’a trouvé aucune occurrence des termes « déficit », « fonds propres », « dissolution », « capital social », « efficience ». Tout juste est-il brièvement fait mention d’un « plan d’efficacité » permettant de revenir à l’équilibre budgétaire sous trois ans, fondé sur une utilisation accrue de l’intelligence artificielle et la renégociation de l’accord d’entreprise mais sans plus de précision ou d’ambition ([297]). Aussi la motivation de la décision de reconduire Mme Ernotte Cunci, par laquelle l’Arcom affirme s’être « fondée sur les engagements pris pour viser l’équilibre budgétaire par la maîtrise des dépenses grâce notamment à la mise en place d’une comptabilité analytique performante » ([298]), doit-elle être mise en question.

d. Le renforcement des procédures de nomination et de renouvellement des dirigeants de l’audiovisuel public : un impératif

Il résulte de tout ce qui précède que la procédure de nomination des dirigeants de l’audiovisuel public ne présente pas toutes les garanties permettant d'assurer leur indépendance, leur impartialité et leur compétence. Dès lors, votre rapporteur propose de la modifier.

Le Conseil constitutionnel a reconnu que « le législateur a le pouvoir de modifier, comme il le juge le plus utile à l’intérêt général, le mode d’organisation des sociétés nationales de programme » ([299]), ce qui inclut naturellement la procédure de désignation de leurs dirigeants. Il a toutefois rappelé que « l’indépendance des sociétés nationales de programme concourt à la mise en œuvre de la liberté de communication proclamée par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 » ([300]), laissant entendre que cette procédure doit être soumise à une autorité administrative ou publique indépendante, comme l’Arcom.

Mais ces principes n’impliquent aucunement que ce soit l’Arcom elle-même qui désigne les dirigeants de l’audiovisuel public : ce ne fut d’ailleurs pas le cas de 2009 à 2013, lorsqu’ils étaient nommés par le Président de la République après vote des commissions des affaires culturelles du Parlement et avis conforme du CSA. À ce sujet, le Conseil constitutionnel avait reconnu « qu’eu égard à leur importance pour la garantie des droits et libertés et pour la vie économique et sociale de la Nation, ces emplois entrent dans le champ d’application du dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution » ([301]) et que « les nominations des présidents des sociétés nationales de programme ne pouv(ant) intervenir qu’avec l’avis conforme du CSA ; (elles) ne peuvent être décidées sans l’accord de cette autorité administrative indépendante » ([302]) et ne sont donc pas contraires à l’indépendance des sociétés de l’audiovisuel public.

En plus des exigences constitutionnelles françaises, le règlement européen de 2024 sur la liberté des médias ([303]) a instauré plusieurs exigences visant à permettre à l’audiovisuel public de « jouir d’une indépendance éditoriale et fonctionnelle et à communiquer, de manière impartiale, des informations et des opinions diverses à son public ». Il est ainsi prévu que « la direction ou les membres du conseil d’administration soient nommés sur la base de procédures transparentes, ouvertes, effectives et non discriminatoires ainsi que de critères transparents, objectifs, non discriminatoires et proportionnés préalablement établis au niveau national. La durée de leur mandat est suffisante pour garantir l’indépendance effective des fournisseurs de médias de service public » (article 5§2). Ces obligations semblent relativement redondantes avec les exigences constitutionnelles françaises et ne font, en tout état de cause, pas opposition à une désignation des dirigeants de l’audiovisuel public comme le propose votre rapporteur.

Votre rapporteur propose donc de désigner les dirigeants de l’audiovisuel public conformément à la procédure en vigueur de 2009 à 2013 : nomination par le Président de la République après vote des commissions des affaires culturelles du Parlement et avis conforme de l’Arcom. Cela permettra, en outre, de séparer les fonctions de nomination des fonctions de contrôle, garantissant une plus grande neutralité de l’Arcom.

Cette procédure est très proche de celle retenue pour le président de l’INA. En effet, l’article 50 de la loi du 30 septembre 1986 dispose que « le président [de l’INA], choisi parmi les membres du conseil d’administration représentant l’État, est nommé pour cinq ans par décret en conseil des ministres, après avis des commissions permanentes chargées des affaires culturelles conformément à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution ».

Une autre possibilité a été évoquée par Mme Pauline Trouillard lors de son audition : « on pourrait même envisager une nomination du président par le bas, c’est-à-dire par le conseil d’administration ainsi composé, et non par le haut, par l’Arcom » ([304]). C’est d’ailleurs également ce que préconisait en 2008 le rapport « Copé » de la Commission pour la nouvelle télévision publique ([305]). Il proposait en effet que les dirigeants de l’audiovisuel public fussent désignés par le conseil d’administration de l’entreprise publique, au sein d’une liste de trois à cinq personnes proposées par le CSA. Comme le souligne dans sa thèse Mme Trouillard, « cette solution semblait logique » puisqu’elle s’approchait de celle « retenue dans la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, et plus récemment dans l’article 19 de l’ordonnance nº 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique. C’est donc la solution retenue expressément pour EDF et GDF » ([306]).

Toutefois, si une désignation par le conseil d’administration serait sans doute de nature à éviter la répétition des suspicions ayant entouré la nomination de Mme Ernotte Cunci en 2015, elle ne serait pas beaucoup plus démocratique et transparente ; autant de raisons pour lesquelles votre rapporteur a choisi d’écarter cette option au profit du recours à la procédure classique de l’article 13 de la Constitution.

e. Des défaillances constatées dans les nominations aux principaux postes à responsabilités

Les défaillances constatées dans la nomination de la présidente directrice de France Télévisions ne doivent pas conduire à passer sous silence les manquements dans les procédures de nomination des principaux postes à responsabilité au sein de ces entreprises publiques, lesquelles ont au moins autant d’impact sur la gestion de ce service public.

Quelles qu’aient pu en être les raisons, le nombre très important de scandales judiciaires et médiatiques récents affectant de hauts responsables de l’audiovisuel public appellerait en effet une vigilance toute particulière sur les conditions de leur nomination et sur le contrôle dont ils doivent faire l’objet. Le scandale des animateurs-producteurs à France Télévisions dans les années 1990 avait, de fait, déjà révélé la concentration des pouvoirs auprès des présidents des sociétés de l’audiovisuel public. Plusieurs manques évidents à la déontologie qui devrait normalement guider l’action des dirigeants publics ont également défrayé la chronique, comme encore récemment au sujet de l'INA :

– Le 29 août 2025, le président de l’INA, M. Laurent Vallet, était contraint à la démission après avoir été interpellé le 29 juillet 2025 se faisant livrer de la cocaïne à son domicile ([307]) ;

– Mme Agnès Chauveau, lui a alors succédé par intérim jusqu’à la nomination de M. Fabrice Lacroix comme président de l’INA en février 2026. Mme Chauveau avait pourtant été licenciée en 2015 pour plagiat par Sciences Po, dont elle était directrice exécutive de l’école de journalisme. En effet, le média Arrêt sur image avait révélé que, dans une vingtaine de ses chroniques dans l’émission « Soft Power » sur France Culture, Mme Chauveau utilisait de nombreux extraits d’articles sans les citer et sans même reformuler les phrases ([308]). De telles pratiques paraissent peu compatibles avec la direction d’un établissement aussi important que l’INA ;

– La prédécesseur de M. Vallet, Mme Agnès Saal, avait, elle aussi, été, en 2015, contrainte de démissionner à la suite de la révélation de ses frais de taxi – près de 40 000 euros, dont environ 7 000 euros pour son fils, alors même qu’elle disposait d’une voiture avec chauffeur ;

– Un an plus tard, Mediapart révélait qu’un pré-rapport de la Cour des comptes accablait la gestion de l’INA sous la présidence de Mathieu Gallet, prédécesseur d’Agnès Saal de 2010 à 2014 ([309]). En effet, en deux ans, ses frais de réception se seraient élevés à plus de 61 000 euros, soit plus de 2 300 euros par mois, « ce qui paraît très conséquent pour un établissement de la taille de l’INA » soulignait alors la Cour des comptes, indiquant par ailleurs certaines dépenses somptuaires incompatibles avec celles devant être effectuées par tout dirigeant d’une entreprise publique ;

– Ce même pré-rapport de la Cour des comptes faisait enfin état d’un recours « fréquent et très coûteux » à des contrats de conseils en communication et stratégie, pour plus d’1,7 million d’euros, souvent sans mise en concurrence, soit « un choix des procédures inadapté, voire irrégulier » pour des prestations qui, d’après la Cour, « ne paraissaient pas avoir répondu à une nécessité incontestable pour l’INA ». M. Gallet, entre-temps devenu président-directeur général de Radio France, fut démis de son poste par le CSA pour cette affaire et fut d’ailleurs condamné définitivement en appel en février 2021 (cf. supra).

Or, au terme des travaux conduits par la Commission, votre rapporteur estime que toutes les conclusions de ces différentes affaires n’ont pas été tirées, et qu’il convient de remettre à plat les conditions de nomination, de progression, mais aussi de rémunération, des principaux dirigeants de l’audiovisuel public français, en les conditionnant à des critères d’ancienneté et de performance clairement définis, à l’instar de ce qui prévaut dans la haute fonction publique.

En effet, les auditions de la Commission ont permis de mettre en lumière des pratiques tout à fait exceptionnelles au sein d’un service public, qui vont au-delà de la seule, et regrettable, politisation revendiquée de certains profils. Il résulte des travaux de la commission que les postes à responsabilités sont marqués par la désignation en tant que directeurs de candidats sans considération pour leur compétences techniques ou managériales, un fort turn-over (« la valse des directeurs »), des ascensions fulgurantes qui tranchent avec les pratiques habituelles dans les grandes entreprises publiques ou privées, des modifications d’organigrammes semblant être prises en fonction de personnes particulières alors qu’elles entraînent des conséquences stratégiques, etc.

Dans sa thèse, Mme Pauline Trouillard indique ainsi que la « politisation, notamment de la présidence de l’entreprise, pose d’autant plus problème qu’elle se double d’une grande mainmise du président sur les nominations aux postes stratégiques. Elle peut s’avérer inefficiente, car l’engagement ou les prises de position politiques ou stratégiques des personnes nommées sont susceptibles d’être privilégiées par rapport à leurs compétences réelles dans le domaine de la culture ou de l’audiovisuel » ([310]). Ce constat a été confirmé par de nombreux exemples rencontrés au cours de nos auditions.

i. Une ascension fulgurante qui interroge : le cas Sitbon-Gomez.

Lors de son audition, Mme Pauline Trouillard a déclaré que « la charte de l’éthique des journalistes dispose notamment que le journalisme refuse et combat toute confusion entre journalisme et communication. À cet égard, les écarts constatés sur Radio France et France Télévisions sont liés non pas à un problème de définition des concepts, mais à un problème de gouvernance que je soulignais déjà dans ma thèse. La trop grande centralisation et l’absence de démocratie interne font que les décisions ne sont ni transparentes ni justifiées. On peut organiser une gouvernance plus démocratique avec de réels contre-pouvoirs pour s’assurer que seront nommées des personnes respectées dans le milieu du journalisme pour leur attachement aux principes déontologiques » ([311]). Elle souligne également le fait qu’aujourd’hui, le processus de nomination « laisse de fait un pouvoir quasi absolu aux présidents des chaînes, qui nomment et révoquent aux emplois stratégiques et qui prennent parfois les décisions importantes sans même en référer aux membres du conseil » ([312]).

C’est notamment le cas pour la nomination de M. Stéphane Sitbon-Gomez au poste de n° 2 de France Télévisions. Le journal Mediapart indique en 2020 ([313]) que « de nombreuses versions ont été servies au policier [enquêtant sur les conditions de la nomination de Delphine Ernotte Cunci] sur les véritables rédacteurs du programme de Delphine Ernotte. Devant un policier, (Delphine Ernotte Cunci) confirme qu’elle a été la seule rédactrice de son projet stratégique pour France Télévisions (en 2015) : "Je vous le confirme, j’en suis la seule rédactrice, avec l’aide de Stéphane Sitbon-Gomez. Personne d’autre n’a mis la main à la pâte." » M. Stéphane Sitbon-Gomez, 27 ans, qui n’avait connu que le militantisme écologiste dans son court début de carrière (d’abord comme directeur de la campagne présidentielle de Mme Éva Joly en 2012 puis comme conseiller spécial au cabinet de Mme Cécile Duflot, alors ministre écologiste de l’égalité des territoires et du logement de 2012 à 2014) aurait donc contribué à la définition et à la rédaction du programme de Mme Ernotte Cunci sans pour autant bénéficier d’aucune compétence, ni d’aucune expérience dans le secteur audiovisuel.

Mais ce qui ne manque pas d’étonner surtout, c’est la rapidité avec laquelle, dès son arrivée à France Télévisions, Mme Ernotte Cunci a nommé comme directeur de cabinet celui qui se décrit lui-même dans Le Monde comme « un apparatchik, un homme d’appareil » ([314]). Depuis, Mme Ernotte Cunci n’a eu de cesse de le promouvoir : directeur de la transformation en 2018, directeur de France TV Studio l’année suivante, puis directeur des antennes et des programmes un an plus tard, c’est-à-dire responsable de l’ensemble de la stratégie éditoriale : sport, divertissement, fiction, cinéma, documentaire, etc. En d’autres termes, M. Sitbon-Gomez devient, en un laps de temps étonnamment bref, le « numéro 2 » de France Télévisions. Plus récemment, en octobre 2025, Mme Ernotte Cunci accroissait encore les pouvoirs de ce dernier en lui rattachant la direction de l’information du groupe sans jamais avoir été journaliste, ni avoir jamais possédé de carte de presse ([315]). Monsieur Sitbon-Gomez devenait, de fait, le supérieur hiérarchique de près de 3 000 journalistes du service public. De façon organisationnelle, cette promotion a eu un impact notable sur France Télévisions en centralisant à son niveau les discussions avec les producteurs.

Pourtant, plusieurs personnes interrogées par notre commission d’enquête, et aussi aguerries que M. David Pujadas ou Mme Arlette Chabot ([316]), ont souligné qu’il valait quand même mieux que le directeur de l’information fût rattaché directement à la présidente, Mme Ernotte Cunci, afin de limiter les risques de pression et de mieux garantir l’indépendance des rédactions.

ii. La valse des directeurs de l’information à France Télévisions et France Inter : une instabilité pour le moins inquiétante

Signe tangible d’un management vertical à Radio France coupé de ses salariés et révélateur d’un manque de démocratie, le journal Libération écrivait, à propos du départ de Mme Adèle van Reeth de la direction de France Inter, que « comme souvent à Radio France ces derniers temps, les salariés ont appris les nouvelles qui les concernent en premier lieu par le crépitement d’alertes médias sur leurs téléphones » ([317]).

Les décisions de nomination et de révocation des cadres de Radio France, comme de France Télévisions d’ailleurs, semblent être des décisions personnelles des présidentes de ces entreprises qui les remodèlent en appelant des proches à leurs côtés (à l’image de M. Sitbon-Gomez) mais surtout en ne permettant pas ainsi aux cadres dirigeants de s’installer durablement à leurs postes, ce qui ne peut conduire à une démotivation des personnels et une perte de repères.

Ainsi, le 21 janvier dernier, la presse annonçait le remplacement de M. Alexandre Kara, directeur de l’information de France Télévisions, par M. Philippe Corbé qui était arrivé à Radio France quelques mois seulement auparavant. Depuis la nomination de Mme Ernotte Cunci à la tête de France Télévisions en 2015, se sont succédés à ce poste clef M. Pascal Golomer, M. Michel Field, M. Yannick Letranchant, M. Laurent Guimier, M. Alexandre Kara et donc M. Philippe Corbé, sans compter M. Thierry Thuillier, parti un mois après l’annonce de la désignation de Mme Ernotte Cunci en 2015. Cela fait donc sept directeurs de l’information en moins de 11 ans, quand le groupe TF1 n’en a eu que deux en 17 ans. Ce « turnover » extrêmement élevé des directeurs de l’information de France Télévisions n’a pu qu’avoir des conséquences néfastes sur le traitement de l’information et sur l’indépendance des rédactions.

On assiste au même turnover à Radio France : depuis 2011, se sont ainsi succédés à la direction de l’information de France Inter Mme Hélène Jouan, M. Matthieu Aron, M. Jean-Marc Four, Mme Catherine Nayl, M. Marc Fauvelle, M. Philippe Corbé, sans compter le successeur de ce dernier qui n’a pas encore été nommé, soit sept directeurs de l’informations en 15 ans quand RTL n’en a eu que 2 en 23 ans.

Dans ce même registre du très fort « turnover » des dirigeants de l’audiovisuel public, M. Olivier Guigner a été nommé directeur des ressources humaines (DRH) de France Télévisions en février 2026 pour devenir le cinquième DRH de l’entreprise depuis seulement 2015 : M. Patrice Papet, M. Arnaud Lesaunier, Mme Laurence Mayerfeld, Mme Isabelle Caroff et donc M. Olivier Guigner.

Ce turnover est d’autant plus difficilement compréhensible que Mme Ernotte Cunci a été nommée pour un troisième mandat, soit 15 ans à la tête de l’entreprise, et Mme Veil à un deuxième mandat, soit au moins 10 ans à la tête de Radio France, ce qui tranche avec l’instabilité des directeurs qui leur sont rattachés.

f. En conséquence : un climat social et des conditions de travail détériorés

Ce fonctionnement instable, avec une personnalisation exacerbée, des circuits de décision parallèles et une absence de contrôle, ne sont pas sans conséquence sur le climat social au sein de la grande entreprise publique qu’est France Télévisions. Votre rapporteur a été, tout au long de la commission d’enquête, destinataire et témoin de nombreux témoignages concordants faisant état d’un management « autoritaire », « brutal » voire « toxique », tranchant singulièrement avec les valeurs du service public.

En novembre 2024, la société des journalistes (SDJ) de France 3 publiait plusieurs dizaines de témoignages de journalistes de la rédaction nationale faisant état de souffrance au travail et de risques psychosociaux aggravés. Le 15 janvier 2025, ces inquiétudes étaient relayées par le journal L’Humanité, selon lequel « France Télévisions est devenue un abattoir » ([318]) : le mot, à l’époque, avait eu un fort retentissement.

Le 5 février 2025, le comité social d’entreprise (CSE) du siège de France Télévisions évoquait lui-même un « mal-être profond, à une échelle collective », « des inégalités d’accès aux tâches et statuts les plus valorisés dans le métier », un « mépris des expériences passées et accumulées » et surtout « des formes de maltraitance, notamment managériale : "placardisation", mises à l’écart, humiliations » et reconnaissait que ces situations « génèrent risques psychosociaux, souffrance, mal-être, et perte de confiance en soi » ([319]) . Le CSE a donc saisi ([320]) un cabinet reconnu, le centre d’étude et d’analyse des techniques (Cedaet), pour réaliser un rapport d’expertise sur un risque grave à la rédaction nationale de France Télévisions ([321]).

La direction de France Télévisions, tentant de minimiser ces souffrances, s’est réfugiée derrière l’anonymat des lanceurs d’alerte (anonymat pour se protéger d’éventuelles représailles) et a pointé plusieurs dérives individuelles ([322]).

De graves problèmes de ce type peuvent être le fait, comme partout, de quelques directeurs et manageurs toxiques. Lors de leur audition, les auteurs du rapport du Cedaet ont toutefois souligné que les problèmes qu’ils ont mis à jour à la rédaction nationale de France Télévisions revêtaient un caractère systémique ([323]).

Ce rapport relativement approfondi du Cedaet (près de 162 pages) dresse un constat assez édifiant de la situation de la rédaction nationale de France Télévisions, qui était l’angle exclusif de l’étude. Tout d’abord, il évoque « une escalade vers la conflictualité horizontale et verticale » ([324]) ainsi que des « des décisions de direction tendant à conforter l’idée que la violence ou la brutalité est tolérée, voire que la "violence paye" et qu’il faut donc s’en accommoder, voire qu’il est vain de la dénoncer. Ainsi les salariés retiennent l’existence de carrières ascensionnelles de personnels dont les agissements violents étaient connus » ([325]).

Cela fait écho aux accusations de M. Jacques Cardoze, sous serment lors de son audition, ancien présentateur de Complément d’enquête, d’après qui France Télévisions « achèterait le silence » de victimes ou de témoins de violences sexistes et sexuelles au moyen de « protocoles d’accord » particulièrement onéreux ([326]), situation ayant motivé son départ de France Télévisions en 2021. De fait, une salariée, citée par le Cedaet, relate qu’une « personne de France Télévisions m’a déjà envoyé des messages suggestifs / à caractère sexuel dans le cadre du travail. Les très rares fois où j’ai évoqué cette situation sans désigner l’identité de la personne ou lorsque des cas similaires au mien ont été évoqué, on m’a bien fait comprendre que le faire remonter aux RH ou en parler pouvait compromettre mes chances d’être rappelée en pige, en CDD, voire tout simplement d’obtenir mon immatriculation » ([327]).

Votre rapporteur a reçu à ce sujet des témoignages concordants.

Ainsi Madame J., ancienne employée de France TV Studios (ex-MFP), a-t-elle été licenciée du jour au lendemain en 2010, alors qu’elle était enceinte de près de 6 mois, malgré des témoignages de ses collègues attestant de son sérieux et de son professionnalisme.

Si le Défenseur des droits (ex-HALDE) a reconnu par la suite la discrimination de grossesse, Mme J. a témoigné auprès de votre rapporteur, documents à l’appui depuis transmis au procureur de la République le 13 avril dernier, qu’elle aurait en réalité été licenciée après avoir dénoncé à sa direction des faits d’agressions sexuelles survenues en présence de personnes mineures, lors de l’émission « Ce soir ou jamais » le 8 décembre 2009. La responsable à l’origine de cette décision de départ, a depuis, été promue directrice au sein de France TV Studios, filiale de France Télévisions.

France TV Studios signera ensuite un protocole d’accord de 50 000 euros avec Madame J. en échange de son silence, sans jamais reconnaître sa faute. Ce protocole, qui fait l'impasse sur les signalements d'agressions sexuelles pourtant connus de la hiérarchie de Mme J., et dont votre rapporteur a pris connaissance, a été signé par Martin Ajdari, aujourd’hui président de l’ARCOM et ancien directeur de France Télévisions.

Dans son rapport, le Cedaet montre en outre que 54 % des salariés estiment ne pas être traités de façon équitable, que 52 % estiment ne pas recevoir le respect et l’estime que mérite leur travail et que 43 % ont été exposés à des comportements problématiques de la part de collègues ou de supérieurs hiérarchiques ([328]). Un témoignage évoque même un « harcèlement organisé par cette direction, hyper verticale, sans espace de liberté ni éditoriale ni personnelle, qui coupe les têtes qui dépassent. Harcèlement qui ne m’est pas personnel mais que je constate à tour de rôle envers mes collègues également » ([329]). Ensuite, ce rapport souligne un profond mal-être au travail, dans un climat dégradé, comme en atteste un salarié : « Dans mon service, régulièrement, des journalistes sont en larmes ou sont verbalement très violents. Nous avons fait un stage de communication non-violente qui n’a servi à rien ! Il y a beaucoup d’arrêts de travail car je pense que les gens sont à bout… » tandis qu’un autre affirme que « la direction nous répond systématiquement qu’on n’a qu’à démissionner » ([330]).

L’une des causes de ce mal-être se trouverait dans les conditions de travail, un constat ancien. Lors d’un précédent rapport concernant l’ensemble de la direction de l’information de France Télévisions, le Cedaet avait montré que, parmi les répondants à son questionnaire, 92 % des salariés déclarent travailler sous pression ([331]) ; en conséquence, 93 % traitent trop vite les informations et 89 % sautent ou écourtent des repas ([332]). Un répondant sur sept déclare ne pas bénéficier toutes les semaines de repos hebdomadaire ([333]) et 80 % déclarent dépasser les 48 heures de travail par semaine ([334]).

L’autre cause principale de ce mal-être provient du sentiment de relégation, de déprofessionnalisation, de la fracture identitaire entre les anciens de la rédaction de France 2 et ceux de la rédaction France 3, dont la fusion s’est achevée en 2019. 47 % des anciens journalistes de France 3 estiment ainsi être discriminés sur ce fondement ([335]). En effet, à ancienneté et âge égaux, les anciens de France 2 perçoivent, en moyenne, une rémunération supérieure de 7 % à celle des anciens de France 3 ([336]). Tandis que les journalistes issus de France 3 sont 50 % plus nombreux que ceux issus de France 2 dans la rédaction du journal de 13 heures, il n’y a aucun journaliste issu de France 3 dans celle du journal de 20h ([337]). Au-delà, le Cedeat fait état d’un mépris navrant et scandaleux vis-à-vis de tout ce qui ne provient pas de Paris : « les qualificatifs récurrents relevés dans les témoignages et entretiens pour parler des salariés ex-France 3 sont "fainéants", "rebelles", "fortes têtes", "ploucs", "bouseux" » ([338]).

Le Cedaet reproduit plusieurs témoignages de salariés victimes de discriminations « anti-province » :

– « Venant de région... J’ai dû refaire mes preuves à la Rédaction Nationale... L’étiquette « plouc de province » a collé 10 ans... Et aujourd’hui avec la fusion l’étiquette « vieux plouc ringard fainéant » de la 3 est bien ancrée dans les esprits et dans les usages dans toutes les décisions de direction » ;

– « Il y a une véritable condescendance envers les gens de la 3, depuis longtemps, on est traités de « ploucs ». Lors de la fusion des services, les rédacteurs en chef, tous issus de la 2, ont désigné ceux qu’ils connaissent pour bosser avec, c’est systématique depuis et ce ne sont pas ou peu ceux de la 3. »

Ces exemples, témoins d’un climat social dégradé, trouveraient à s’expliquer par un management autoritaire, tel que décrit par un salarié : « les conférences critiques post-JT ont parfois été, avec des équipes d’édition précédentes, un lieu propice à l’humiliation, à des crises de colère ou au rabaissement des journalistes » ([339]). De fait, selon M. Antoine Chuzeville, délégué syndical du syndicat national des journalistes (SNJ) cité par le journal Libération, « cela fait longtemps que les journaux télévisés de France Télévisions ne sont plus des journaux de la rédaction mais des journaux de rédacteurs en chef » ([340]). À ce titre, et le chiffre est on ne peut plus révélateur, 86 % des salariés de la direction de l’information déclarent être dans l’incapacité d’effectuer du bon travail ([341]).

Signe inquiétant, la direction de France Télévisions avait apparemment tenté de décourager la rédaction de ce rapport, le Cedeat ayant fait état à cet égard de « difficultés d’accès aux locaux inédites. Lors de la réunion tripartite la direction nous a indiqué ne pas pouvoir nous fournir un badge d’accès pour la durée de l’expertise, comme cela avait pu être le cas dans toutes les autres expertises réalisées par le Cedaet à France Télévisions » ([342]). Le personnel des rédactions était pourtant intéressé par cette étude et avait des choses à dire puisque près de la moitié des salariés concernés ont tout de même répondu au questionnaire du Cedaet. Alors que les travaux de la Commission d’enquête ont, eux aussi, connu des tentatives d’entrave, ce constat du Cedaet renforce l’impression d’opacité qui émane de la gestion de France Télévisions.

g. Un mal-être au travail et un management vertical qui se retrouvent également à Radio France et chez France Médias Monde

i. Des promotions chez Radio France qui suscitent des remous

Le 5 février 2026, Mme Sibyle Veil annonçait promouvoir Mme Agnès Vahramian, directrice de France Info depuis 2024, comme directrice de l’information du groupe Radio France. Pourtant, plusieurs de ses collaborateurs chez France Télévisions, où elle travaillait jusqu’en 2024, avaient qualifié son management « d’autoritaire » voire de « toxique », d’après un article du Monde d’août 2024 ([343]), soulignant qu’elle « a provoqué de la souffrance dans ses équipes ». Un autre article de ce même journal, en mai 2025, affirmait qu’au cours de « la semaine du 19 mai, une présentatrice est sortie du studio en pleurs après avoir dû mener une interview tout en recevant des ordres, semble-t-il très véhéments dans l’oreillette. « Agnès lui hurlait dessus » assure une journaliste témoin de la scène » ([344]). Ces excès comportementaux, que l’intéressée a atténué devant votre commission d’enquête mettant plutôt en exergue son « exigence professionnelle » ont conduit le SNJ-CGT, dans un tract du 27 mai 2025, à dénoncer la « grande brutalité » de sa conduite du changement « à la hache », plusieurs chroniqueurs étant informés « entre deux portes pour se voir signifier brutalement la fin de leur collaboration ».

Si ce type de problématique se rencontre dans toutes les entreprises, il ne s'agit pas ici d'un cas isolé. Mme van Reeth a été remplacée en mars 2026 comme directrice de France Inter par Mme Céline Pigalle, directrice de France Bleu depuis 2023. Ce changement se serait opéré « à marche forcée » selon plusieurs syndicats, dans des propos rapportés par Télérama. En mai-juin 2025, à la suite d’ICI Roussillon, les salariés de 35 des 44 antennes d’ICI ont en effet signé des lettres ouvertes pour dénoncer les décisions de Mme Pigalle « toujours plus verticale et condescendante » d’après un courrier des salariés d’ICI Besançon ([345]).

Et le fait est que sa prédécesseure avait également été critiquée pour son management lorsqu’elle était arrivée de la station. Ainsi, Mme Adèle van Reeth avait elle-même reçu plusieurs lettres ouvertes des salariés de France Inter, dénonçant leur « profond mal-être ». En novembre 2025, notamment, une lettre adressée à Mme Sibyle Veil, accusait une « direction (de France Inter) en pilote automatique » ([346]). En juillet 2024, Mme van Reeth avait auparavant fait l’objet d’une motion de défiance votée par pas moins de 80 % de la rédaction. D’ailleurs, d'après un article du média Revue21, depuis cette motion de défiance, « il n’y a plus de rencontres (de Mme van Reeth) avec la rédaction, hormis les présentations d’audiences, et toujours avec Sibyle Veil » ([347]). Selon Mediapart, les relations de travail entre les salariés et la direction étaient devenues tellement houleuses voire insupportables que Mme van Reeth « s’enfermait de plus en plus et s’est coupée de tout le monde, à la rédaction et aux programmes » ([348]).

Enfin, dans un article du 17 novembre, le journal Le Monde rapporte qu’une réunion des syndicats avec la direction de l’antenne aurait été « le théâtre de "propos brutaux, (d’une) attitude menaçante et condescendante, (d’une) posture paternaliste" » ([349]).

L'objet de ces exemples est moins de jeter une lumière sur des comportements individuels, qu'il n'appartient pas à votre rapporteur de caractériser, que d'étayer le constat d'une dégradation réelle des conditions de travail sur leur versant organisationnel, avec de régulières remises en causes de personnalités exerçant à des postes stratégiques. Cette situation peut témoigner, à sa façon, de l'instabilité de la chaîne hiérarchique et d'un certain manque de formalisme interne.

ii. À France Médias Monde, la constatation d’une « dégradation préoccupante des conditions de travail »

À ce constat s'ajoute celui d'une « dégradation préoccupante des conditions de travail » qui touche surtout certaines sociétés, à l'instar de France Médias Monde. Le 7 novembre 2025, les organisations syndicales de RFI ont déposé un préavis de grève dénonçant « une dégradation préoccupante des conditions de travail », notamment une constante augmentation des permanences et week-ends travaillés, des primes non versées lors de reportages où le travail ne s’arrête pas aux horaires normaux. Dans les réponses écrites que France Médias Monde a apportées au questionnaire de votre rapporteur, l’entreprise minimise cette grève en précisant que le préavis (déposé le 17 et levé le 21 novembre) « ne concernait pas tous les personnels de France Médias Monde mais uniquement ceux du service international de RFI, soit une vingtaine de journalistes (…) il s’agissait donc d’un conflit de dimension circonscrite ». Quant au refus de verser des primes de risque aux journalistes de RFI se rendant sur une zone de guerre, décision prise par le directeur Jean-Marc Four, il s’agirait presque, selon les réponses écrites apportées, d’une mesure bienveillante : « la mise en place d’une prime de risque pour les journalistes sur le terrain pourrait être perçue comme un encouragement (sic) à la prise de risques pour la réalisation d’un reportage en zone dangereuse ». En d’autres termes, certains journalistes, selon la direction, pourraient vouloir sciemment s’exposer à un danger mortel à l’autre bout de la planète car motivés par le gain d’une prime de risque… Qu’on permette à votre rapporteur d’être à la fois dubitatif, et choqué, par une telle justification.

B. L’audiovisuel public, un système surexposé aux conflits d’intérêts

1. En raison de ses spécificités, l’audiovisuel public mériterait d’être particulièrement protégé contre les situations de conflits d’intérêt.

a. Une exigence renforcée de prévention des conflits d’intérêts

Les sociétés de l’audiovisuel public, en tant qu’entités investies d’une mission d’intérêt général et financées majoritairement par des ressources publiques, sont soumises à des exigences particulières. Outre l'impartialité et la neutralité dans l’exercice de leurs missions, elles doivent présenter de sérieuses garanties contre les situations de conflits d’intérêts. Aux termes de l’article L121-5 du code général de la fonction publique :

« constitue un conflit d’intérêts toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions de l'agent public ».

Cette définition présente une portée particulièrement large. Elle vise, en effet, non seulement les situations de conflits d’intérêt avérées, mais également celles susceptibles de faire naître un doute raisonnable du public quant à l’existence de telles situations, en vertu de la théorie juridique dite « des apparences ».

Si les dispositions du code général de la fonction publique s’appliquent directement aux agents publics, la jurisprudence administrative comme les exigences déontologiques conduisent à en étendre les principes aux dirigeants des entreprises publiques, aux personnes exerçant une mission de service public, et, plus largement, à toute personne participant à la mise en œuvre de ces missions.

Dans le cas de l’audiovisuel public, cette exigence est d’autant plus pressante que le risque de conflit d’intérêts y est plus fort que dans d’autres secteurs, du fait de caractéristiques qui lui sont spécifiques : les décisions prises engagent des fonds publics significatifs (près de 4 milliards d’euros), qui influencent directement le débat public et la formation de l’opinion et posent des enjeux éditoriaux susceptibles d’interférer avec des intérêts économiques. En outre, l’audiovisuel public est caractérisé par une forte porosité entre secteurs publics et privés, alors que sur certains secteurs clefs au premier rang desquels la production de contenus audiovisuels, le nombre d’acteurs économiques est très limité.

Dans ce contexte, la prévention des conflits d’intérêts ne constitue pas une exigence accessoire, mais une condition essentielle de la légitimité du service public audiovisuel. Il en résulte une obligation particulière de vigilance, tant dans la prévention que dans la gestion des situations de conflit d’intérêts.

Au regard de ces éléments, la commission a été conduite à s’interroger sur le point de savoir si les dispositifs actuellement en place permettent effectivement de prévenir, d’identifier et de traiter les situations de conflit d’intérêts.

Plus précisément, il s’agit de déterminer si l’audiovisuel public est aujourd’hui protégé contre des situations dans lesquelles des intérêts privés seraient susceptibles d’influencer les décisions, ou d’en altérer l’impartialité, même en apparence.

Or, l’analyse des travaux de la commission conduit à constater que, dans plusieurs domaines stratégiques (relations avec les sociétés de production, organisation des activités des animateurs-producteurs, circulation des acteurs entre secteurs public et privé, partis politiques ou autorités de régulations et audiovisuel public…), les mécanismes de prévention apparaissent très insuffisants, voire inexistants, et en tous cas inadaptés à l’ampleur des enjeux.

b. La surexposition aux conflits d’intérêt du fait de l’externalisation massive de la production : un constat ancien et récurrent

Les travaux de la commission ont mis en évidence le degré particulièrement élevé d’externalisation de la production au sein de l’audiovisuel public, et notamment de France Télévisions, qui apparaît aujourd’hui comme un mode de fonctionnement habituel. Cette externalisation, massive et objectivée, se traduit par une proportion tellement élevée de programmes confiés à des sociétés de production privées, qu'il n'est pas déraisonnable de parler d'une « privatisation à bas bruit » de l'audiovisuel public, ou d'une "infra-privatisation", déjà subrepticement en cours.

La question de l’exposition de France Télévisions aux conflits d’intérêts est d’autant plus sensible qu’il y a eu, en la matière, un précédent de grande ampleur dans les années 90, situation que les « Guignols de l’Info » avaient décriée avec des sketchs récurrents sur les « voleurs de patates ».

Révélé par un rapport parlementaire à l’automne 1995 ([350]), le scandale des animateurs-producteurs avait conduit à l’époque à la démission du président de France Télévisions, M. Jean-Pierre Elkabbach.

Le rapport du député Alain Griotteray mettait alors en évidence des montants de contrats extrêmement élevés au bénéfice de sociétés d’animateurs-producteurs, pour un total ayant atteint 602 millions de francs pour la

saison 1995-1996, soit 147 millions d’euros aujourd’hui ([351]). Ces animateurs-producteurs se versaient donc des salaires extrêmement élevés via leurs sociétés de production, salaires qu’ils retranchaient donc de leurs marges, affichées comme étant basses. Sur la seule saison 1995-1996, Jacques Martin s’était ainsi versé 148 millions de francs de salaires, soit 34 millions d’euros ; Michel Drucker l’équivalent de 19 millions d’euros ; Arthur et Jean-Luc Delarue l’équivalent de 29 millions d’euros chacun…

Le 22 mai 1995, en plein scandale, la société Air Productions de Nagui a par ailleurs été condamnée, ainsi que France 2, pour « favoritisme » et « comportement déloyal ». Un rapport de la Cour des comptes de l’époque pointait également une autre situation de favoritisme avec l’animateur, estimant que France 2 avait « consenti à Air Productions une libéralité constituant pour elle un important manque à gagner ».

Comme le résume Mme Pauline Trouillard dans sa thèse : « en 1995, Jean-Pierre Elkabbach "débauche" Jean-Luc Delarue de TF1, sur la base d’un contrat illégal : ce dernier touche en effet un double salaire : il est rémunéré par France Télévisions, mais également par sa société de production. Xavier Gouyou-Beauchamps, alors président de France 3, chaîne sur laquelle sont diffusées les émissions de Jean-Luc Delarue n’était absolument pas au courant de ces contrats, tout comme le conseil d’administration de France Télévisions qui avait concédé au président-directeur général une délégation pratiquement illimitée de compétence, dont la légalité paraît discutable. France 2 avait également été condamnée en mai 1995, pour avoir favorisé l’animateur vedette Nagui en lui confiant l’émission "N’oubliez pas votre brosse à dents", qui avait été initialement proposée par une autre société, TVTV. Jean-Pierre Elkabbach reconnut ensuite publiquement avoir décidé seul de la stratégie contractuelle adoptée avec les sociétés indépendantes de production, et présenta sa démission, mais les statuts de France Télévisions ne furent pas discutés ni remis en cause » ([352]).

Le système avait fait scandale ; M. Xavier Gouyou-Beauchamps, président de France 3, avait alors décidé de clarifier cette situation. Néanmoins, trente ans plus tard, il semblerait que France Télévisions n’ait tiré aucune conclusion de ces scandales et affaires. Ce système semble au contraire perdurer, voire même s’être aggravé. De nombreux animateurs de France Télévisions vendent ainsi leurs émissions à l’entreprise par le truchement de leur société de production : Léa Salamé, Laurent Delahousse, Hugo Clément, Nagui…

Votre rapporteur se réjouit que la Commission d’enquête ait eu le mérite de remettre cette question au cœur de nos investigations. Après s’être interrogé sur l’amplitude du recours à l’externalisation et les conditions de passation de cette dernière, votre rapporteur souhaite que ce rapport amène la représentation nationale et les pouvoirs publics à se poser les deux questions suivantes :

En tant que sociétés poursuivant « dans l’intérêt général, des missions de service public » (idem), l’audiovisuel public est-il aujourd’hui protégé contre les conflits d’intérêt tels que définis à l’article L121-5 du Code de la fonction publique : « Au sens du présent code, constitue un conflit d’intérêts toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influence ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions de l’agent public » ?

L’audiovisuel public présente-t-il, aujourd’hui, des garanties suffisantes contre la corruption et le trafic d’influence, tels que sanctionnés à l’article 432-11 du Code pénal pour les personnes exerçant une fonction publique ([353]), et contre la prise illégale d’intérêts (article 432-12 du même code : « Le fait, par une personne (…) chargée d’une mission de service public (…), de prendre, recevoir ou conserver, en connaissance de cause, directement ou indirectement, un intérêt altérant son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ») ?

c. Un recours massif à l’externalisation des programmes, générateur structurel de conflits d’intérêts de natures diverses

La Cour des comptes a souligné à plusieurs reprises l’ampleur du problème de l’externalisation de la production : « à l’exception de l’information et des sports qui sont très majoritairement produits en interne, France Télévisions achète auprès de sociétés privées de production les programmes qui servent à alimenter sa grille, non seulement en émissions dites de "flux" (magazines, divertissements, jeux), mais également en œuvres dites "patrimoniales" (fictions, documentaires, films, animations, captations de spectacles vivants) pour lesquelles l’entreprise est soumise à un cadre contraignant d’obligations découlant de la politique publique de soutien à la création audiovisuelle et cinématographique » ([354]). Or, en 2024, les achats de programmes externes par France Télévisions s’élevaient à 864 millions d’euros, soit plus de 26 % du chiffre d’affaires de l’entreprise ([355]). `

À cet égard, les explications apportées par l’un des principaux bénéficiaires de ces sous-traitances n’ont guère semblé convaincantes au rapporteur. Recevant notamment M. Renaud Le Van Kim, président de Together Media, votre rapporteur l’a interrogé sur l’utilité d’externaliser de telles émissions qui, outre un petit plateau et quelques caméras, ne nécessite que peu d’équipement ou de technicité supplémentaire et pourrait donc être facilement produit par France Télévisions en interne ([356]). Faute de réponse sur ce point, votre rapporteur a posé la même question à France Télévisions qui n’a avancé comme autre argument que celui suivant lequel certains producteurs sont à l’origine de l’émission et en détiennent le format, ce qui rend d’autant plus facile le fait de leur en confier la production ([357]).

Lors de l’audition des actionnaires de Mediawan, notre collègue Emmanuel Maurel, député du Val-d’Oise, s’est également interrogé : « j’avoue avoir toujours du mal à comprendre, au terme de ces plusieurs semaines de commission d’enquête, le recours abusif aux sociétés de production privées. Autant je comprends qu’on puisse avoir recours à une société de production sur la fiction par exemple – ce n’est pas votre cœur de métier – ou sur les documentaires ; autant pour des émissions de débat, je continue de me poser la question. » Votre rapporteur partage cette interrogation : déléguer à des groupes privés à but lucratif non seulement la production mais aussi la maîtrise éditoriale d'émissions diffusées en prime time sur une chaîne du service public pose une question fondamentale sur la réalité des missions qui lui sont confiées.

Et ce d’autant plus que les conditions dans lesquelles France Télévisions a recours aux sociétés de production sont caractérisées par une grande opacité. Cette situation génératrice structurellement de conflits d’intérêts et de défaillances de toutes sortes n’a été que tardivement jugulée par France Télévisions, au moyen de mesures insuffisantes.

i. Les achats de programmes audiovisuels : un angle mort de la commande publique

France Télévisions, France Médias Monde, Arte, LCP, TV5 Monde et Radio France, en tant que personnes morales de droit privé créées pour satisfaire des besoins d’intérêt général ayant un caractère industriel et commercial, ne sont pas soumises au sens du code de la commande publique ([358]).

Toutefois, les sociétés de l’audiovisuel public sont entrées dans le champ de la commande publique en vertu d’une ordonnance du 6 juin 2005 qui prévoit des règles spécifiques pour les : « organismes de droit privé autres que ceux soumis au code des marchés publics dotés de la personnalité juridique et qui ont été créés pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial, dont :

« a) Soit l’activité est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance ;

« b) Soit la gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance ;

« c) Soit l’organe d’administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance » ([359]).

Il convient de noter qu’une ordonnance du 23 juillet 2015 s’y est substituée et détermine les règles concernant les marchés publics des entreprises de l’audiovisuel public, qui constituent des pouvoirs adjudicateurs au sens de ce texte ([360]) et sont donc soumis aux exigences minimales du droit de l’Union européenne en matière de commande publique.

Cependant, les achats de programmes et d’émissions sont exclus du champ d’application de ces règles ([361]) du fait de « l’importance, dans les choix, des critères artistiques et éditoriaux qui laisse une large marge d’appréciation au décideur ou au prescripteur » ([362]). En effet, en droit commun des marchés publics, « Le marché est attribué au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l'offre économiquement la plus avantageuse sur la base du critère du prix ou du coût. L'offre économiquement la plus avantageuse peut également être déterminée sur le fondement d'une pluralité de critères non discriminatoires et liés à l'objet du marché ou à ses conditions d'exécution, parmi lesquels figure le critère du prix ou du coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux » (article L. 2152-7 du code de la commande publique) ([363]).

S’il est compréhensible de ne pas soumettre les marchés de programmes à des règles conférant au critère de prix un poids prépondérant, comme c'est souvent le cas dans les marchés publics, il ne paraît pas pertinent d’exclure les contrats d’achats de programmes des règles de droit commun pour ce qui concerne la procédure de passation du marché (publicité, mise en concurrence préalable) ainsi que les règles d’exécution de ce marché.

De telles règles doivent permettre d’éviter des choix (même inconscients) fondés sur la sympathie des dirigeants pour tel ou tel producteur ou sur des critères d’affinité culturelle, idéologique, voire politique.

ii. L’insuffisance des dispositifs de prévention des conflits d’intérêt (déontologie, déclarations…).

En outre, alors que l’absence de critère déterminant du prix et plus largement l’absence de soumission aux règles de la commande publique (notamment aux obligations d’appels d’offres ou de mises en concurrence) en matière d’achat de programmes devrait conduire à une exemplarité particulièrement forte, la Cour des comptes s’inquiétait en 2016 que, « depuis 2009, (France Télévisions) n’eût pas mis en place de règles de déontologie en matière d’achats de programmes, malgré plusieurs déclarations d’intention en ce sens. Dans son chapitre "Renforcer la déontologie et la transparence des relations avec la profession", l’avenant au COM de novembre 2013 indique que France Télévisions entend mettre en place des règles d’éthique et de transparence » ([364]).

La Cour des comptes poursuit sur ce sujet en notant : « à l’exception du passage en sous-comité des engagements pour les projets supérieurs à 10 millions d’euros, le processus de décision qui conduit à la passation d’une commande de programme repose sur des échanges informels entre l’antenne, la direction de la production et des moyens des antennes (PMDA) et le producteur, pratique qui rend la traçabilité des décisions difficiles à établir. Au regard des "bonnes pratiques" de gouvernance, il est surprenant que les décisions d’achat ne soient pas prises ou, à tout le moins, examinées pour avis par des instances collégiales sur la base d’un dossier documenté et en donnant lieu à l’établissement d’un procès-verbal » ([365]).

La procédure de sélection des contrats en question :

l’exemple des contrats signés par M. Nagui Fam

Plusieurs situations, portées à la connaissance de la commission, témoignent d’usages peu susceptibles de contribuer à la rigueur et à la transparence de la procédure contractuelle, telle qu’elle existait dans les années 2017.

Le 17 juillet 2020, une enquête de Mediapart, intitulée « Nagui, l’homme qui valait 100 millions (d’argent public) », détaillait les contours d’un contrat puriannuel d’une durée de trois ans, signé entre France Télévisions et M. Nagui Fam, pour un montant de 100 millions d’euros.

Cette commission d’enquête s’est précisément procurée la lettre d’engagement contractuelle signée par France Télévisions et M. Nagui Fam, en date du 24 mai 2017. La direction de France Télévisions s’y engage à « faire ses meilleurs efforts pour coproduire ou préacheter les fictions et documentaires en prime time » de M. Nagui Fam. Votre rapporteur voit dans cette clause des engagements pris à l’avance, sans mise en concurrence, pour des contrats pouvant atteindre plusieurs dizaines de millions d’euros d'argent public. Plus troublant encore, cette simple lettre, signée en mai 2017, a permis la diffusion à l’antenne, dés l’été, de premiers épisodes proposés par M. Nagui Fam, alors même que le conseil d’administration, seule instance légitime pour valider des engagements contractuels d’un tel montant n’a acté cette décision que le 19 octobre suivant[366]. Interrogé devant cette commission d’enquête sur cette clause qui pourrait s’apparenter à un délit de favoritisme, alors même que sa société a déjà été condamnée pour ce motif avec France Télévisions, M. Nagui Fam a expliqué qu’elle relevait d’une simple « paranoïa » du rapporteur.

Votre rapporteur note qu’il n’est pas le seul à se poser des questions. En effet, en février 2021, la députée Frédérique Dumas, élue en 2017 avec l’investiture du parti « En Marche », dénonçait l’opacité des engagements contractuels signés entre France Télévisions et M. Nagui Fam : « la commande porte sur certaines émissions dont le concept n’est pas précisé alors que le montant financier, lui, est bien garanti ». A nouveau, interrogé sur d’éventuels faits de favoritisme au vu de commandes aux contours flous, M. Nagui Fam a réfuté toute irrégularité lors de son audition, affirmant que la signature de ses contrats reposait toujours sur « un concept, un pitch ».

Source : compte-rendu n°57, audition du 1er avril 2026

À la suite du constat alarmant dressé par la Cour des comptes, France Télévisions a créé une direction de la conformité, de l’éthique et de la déontologie en 2019 et a rénové son processus d’attribution des contrats de production que l’entreprise décrit ainsi dans une note transmise à votre rapporteur : « chaque achat fait l’objet d’un processus formalisé, intégrant plusieurs niveaux de contre-signature. » Ce processus se déroule en plusieurs étapes :

– définition de la stratégie éditoriale de chaque chaîne ou offre – linéaire ou non – par la direction des antennes et des programmes ;

– sélection du programme par l’unité de programme sur des critères éditoriaux en fonction des besoins définis par les antennes et dans le cadre des budgets notifiés puis étude de faisabilité par la direction de la production ;

– engagement du programme : les engagements supérieurs à 600 000 euros ainsi que tous les programmes de « prime time » doivent être soumis au comité d’investissement des programmes, et au-delà de deux millions d’euros, la signature de la présidente est requise. Les engagements supérieurs à dix millions d’euros font l’objet d’une présentation au conseil d’administration.

Cette procédure demeure toutefois opaque. Dès lors qu’elle n’exige aucun appel d’offres, aucune mise en concurrence, aucune comparaison avec d’autres offres lors du renouvellement, et le montant trop élevé de ses seuils (600 000 euros), font qu’elle ne présente aucune garantie permettant de s’assurer que le choix d’un producteur réponde aux exigences d’impartialité, de neutralité et de qualité du service public, et ne soit pas pris en considération d’affinités personnelles ou idéologiques. De fait, les propos tenus par M. Arnaud Ngatcha lors de son audition ont tendu à accréditer cette dernière posture : à propos de l’émission Urgence océan, il a ainsi affirmé : « en l’occurrence, nous avons choisi Winter productions. Nous avons choisi Winter productions parce qu’il se trouve que c’est une boîte de production dans laquelle travaille Hugo Clément » ([367]).

En outre, votre rapporteur a demandé avec une certaine insistance à France Télévisions la transmission des avis des comités d'investissement des programmes. Dans un mail daté du 23 janvier 2025, adressé en réponse à des relances concernant l’absence de documents transmis, la direction de France Télévisions a affirmé que les avis des comités d’investissement, c’est-à-dire les motivations ayant conduit à la validation des contrats passés avec les sociétés de production, ne pouvaient pas être communiqués à votre rapporteur dès lors qu’« ils n’existaient pas ». Or, lors de son audition quelques jours plus tard, la directrice des publics et de la stratégie éditoriale de France Télévisions a confirmé sous serment que ces avis du comité d’investissement existent bel et bien. À l’issue de l’audition, le secrétaire général de France Télévisions a alors communiqué à la Commission un tableau, présenté comme le compte rendu des comités d’investissements des programmes – tableur qui reprenait chacun des avis de ce comité et dont la motivation était si légère (seulement une ligne pour chaque contrat), qu’il a davantage contribué à renforcer les soupçons de votre rapporteur qu’à les lever. De fait, ces tableaux laissent apparaître plus de cases vides que de cases renseignées : la clause d’audience y est pratiquement inexistante pour les achats groupés, la pertinence éditoriale n'est jamais motivée, et aucune appréciation sur la pertinence du prix du programme n’y a jamais été évoquée.

2. La concentration et l’opacité des sociétés de production

a. Un secteur caractérisé par une forte concentration

Ces conditions opaques d’attribution de contrats de production sont particulièrement problématiques car ces derniers sont fortement concentrés entre quelques principaux groupes de production, phénomène qui se renforce. D’après les informations fournies à votre rapporteur par France Télévisions, « entre 2015 et 2025, la part du chiffre d’affaires réalisée avec France Télévisions par le top 50 des producteurs est passée de 70 % à 77 % ». La concentration de ces contrats entre un petit nombre de groupes de production privés est frappante et ne cesse de s'aggraver. Les dix premiers producteurs recevaient déjà 37 % du chiffre d'affaires total de France Télévisions en 2017 ; ils en captent 41 % en 2023, illustrant une tendance à la concentration qui s'intensifie d'exercice en exercice.

Les données publiées par France Télévisions sur son propre site confirment l'ampleur du phénomène. En 2025, le groupe a investi 875 millions d'euros pour l'approvisionnement de sa programmation nationale auprès de 850 contractants différents. Derrière cette apparente diversité, quatre grands groupes privés - Mediawan, Banijay, Newen/Studio TF1 et Fédération Studios - captent à eux seuls 74 % des investissements de France Télévisions dans les achats de programmes auprès de ses neuf premiers fournisseurs privés. Le foisonnement des labels dissimule en réalité une concentration du pouvoir de négociation entre un petit nombre de holdings qui multiplient les entités pour contourner les plafonds de dépendance : les cinq premiers groupes abritent à eux seuls 88 sociétés distinctes.

Parmi les plus gros producteurs, le groupe Mediawan a bénéficié de plus de 110 millions d’euros de contrats de France Télévisions (soit entre 11 et 12 % des investissements de production de France Télévisions) en 2024 contre 44 millions d’euros en 2018, soit une augmentation de 152 % en seulement six ans. Comme le reconnaît France Télévisions, une évolution similaire évolution peut être relevée pour Banijay, dont le volume d’affaires avec France Télévisions entre 2015 et 2024 a été multiplié par 2,4, soit une hausse de 140 % en à peine 9 ans. De 36 millions d’euros en 2015, il s’élève aujourd’hui à 87 millions d’euros, en légère décroissance ces dernières années. Certes, une majeure partie de cette hausse s’explique par des acquisitions réalisées (par exemple, celle de Zodiac en 2016, puis d’Endémol en 2020, qui ont permis à Banijay de récupérer des contrats déjà signés avec France télévisions).

Cette concentration produit des effets directs sur le fonctionnement éditorial de certaines chaînes. Sur France 5, près de 80 % des émissions de flux sont concentrées par Mediawan et Together Media. Selon des témoignages recueillis lors des auditions, notamment de représentants syndicaux ([368]) , France Télévisions ne conserverait pas le contrôle de la ligne éditoriale des émissions externalisées diffusées chaque soir de 17 heures à 23 heures sur cette chaîne ([369]) .

Interrogé sur la question de la concentration des contrats dans quelques groupes de production, M. Stéphane Sitbon-Gomez, directeur des antennes et des programmes de France Télévisions a répondu que « plus de 50 % de notre chiffre d’affaires se fait auprès de petits producteurs français. Nous travaillons avec plus de 700 sociétés de production » ([370]). M. Sitbon-Gomez a simplement omis de préciser que France Télévisions contracte, en 2024, avec 28 sociétés possédées par Mediawan, 14 possédées par Banijay ou encore 14 par Newen Group. La multitude des producteurs doit donc être assez fortement relativisée.

Cette opacité se double d’une opacité interne à ces sociétés, tout aussi problématique. Malgré l’insistance de votre rapporteur, lequel a demandé sous couvert de confidentialité et par écrit à la société Mediawan à quel pourcentage s’élevait la participation de son actionnaire américain KKR (Kohlberg Kravis Roberts & co), Mathieu Pigasse, Xavier Niel et Pierre-Antoine Capton, cofondateurs et actionnaires de Mediawan, ont refusé de répondre. Même le représentant en France de KKR n’a pas souhaité faire parvenir cet élément pourtant indispensable pour lever tout doute quant à la détention capitalistique de la société. Or, ce défaut de transparence est particulièrement problématique dès lors que la structure capitalistique de Mediawan a des implications sur son éligibilité aux aides. De fait, une société de production ne peut bénéficier d’aides publiques au cinéma et à l’audiovisuel que si elle est établie dans un Etat européen et placée sous le contrôle effectif d’intérêts européens. En outre, cette participation expose le service public au risque de voir la production de ses émissions-phares placée sous le contrôle effectif d'intérêts capitalistiques étrangers, alors même qu’elles se sont développées et financées grâce à la commande publique française.

Mme Marie Masmonteil, productrice de films et présidente du Syndicat des producteurs indépendants, a de fait rappelé que « Le SPI a intenté un recours devant le tribunal administratif conjointement avec l’UPC et l’ARP contre une décision du CNC autorisant le financement d’une œuvre produite par le groupe Mediawan, arguant que cette œuvre ne peut être qualifiée d’“européenne“. » « En 2003, le SPI avait formé un recours, avec l’API, contre le film Un long dimanche de fiançailles, tourné en France, en langue française, mais qui ne pouvait pas être considéré comme français puisque la majorité du capital était détenue par la société 2003 Productions, constituée par des salariés de Warner. Nous avons gagné en première instance devant le tribunal administratif, en appel et auprès du Conseil d’État. Nous n’avons aucun problème avec Mediawan, mais nous posons des questions. Étant très attachés à la légalité française, nous avons décidé de déposer un recours. »

Comme Mme Ernotte Cunci l’a souligné lors de sa deuxième audition, le contrôle des médias, en tant de guerre, est essentiel. Il semble donc hautement problématique que « France Télévisions attribue chaque année plus de 100 millions d’argent public à une société détenue par un fonds américain et critiquée dans le monde entier en raison de la nature peu éthique de ses investissements » ([371]). De plus, votre rapporteur regrette, considérant le recours déposé par les syndicats de producteurs ainsi que le refus systématique des dirigeants et actionnaires de Mediawan d’apporter la moindre preuve tout au long des six mois de cette commission d’enquête de la détention capitalistique française de l’entreprise, que la première société de production à laquelle France Télévisions a recours est actuellement, majoritairement détenue par un des fonds d’investissement américain, « l’un des plus anciens et des plus importants au monde » ([372]), KKR. Les dirigeants et actionnaires de Mediawan auraient pu simplement, afin de lever définitivement tout soupçon, répondre à la demande de votre rapporteur et envoyer par écrit, et de façon tout à fait confidentielle comme des centaines d’autres documents sensibles qui lui ont été transmis dans le cadre de cette commission, la ligne du pacte d’actionnaires précisant le pourcentage exact de détention capitalistique de KKR. Il est regrettable pour l’expression de la vérité et les travaux de notre commission d’enquête d’avoir opposé un tel refus.

Cette absence de réponse transparente de ses dirigeants quant à la participation majoritaire d’un des plus grands fonds investissements américains dans l’une des principales sociétés de production à bénéficier de contrats de l’audiovisuel public ne lasse pas d’interroger. Elle questionne, d'une part, l’imperméabilité aux intérêts économiques privés de l’audiovisuel public français, mais aussi, d'autre part, la possibilité de tentatives de l’utiliser à des fins de manipulation de l’opinion.

Cette situation est d’autant plus grave que le recours massif à la production externe entraîne l’érosion des capacités internes de conception et de production, et donc, par conséquent, la capacité de France Télévisions à conserver une expertise interne suffisante pour concevoir une politique éditoriale autonome et produire des contenus en se passant des sociétés de production. Ces constats appellent une réforme structurelle de la commande publique audiovisuelle.

S’il ne s’agit nullement de remettre en cause le principe du soutien à la création indépendante, qui constitue à la fois une mission légitime du service public et un levier essentiel de vitalité pour l’ensemble de la filière audiovisuelle française et européenne, il convient en revanche d’en corriger les déséquilibres actuels et d’en rationaliser les modalités de mise en œuvre.

En premier lieu, votre rapporteur recommande l'adoption d'une charte de la commande publique audiovisuelle, organisant les relations entre le groupe et ses prestataires selon trois principes. D'abord, l'obligation de mise en concurrence effective pour tout contrat de production supérieur à un million d'euros, afin de mettre fin aux reconductions tacites et aux relations de gré à gré qui caractérisent aujourd'hui une fraction significative du portefeuille de commandes.

Ensuite, l'instauration d'un plafond de 10 % du budget annuel des programmes pouvant être attribué à un même groupe, de nature à rompre la dépendance actuelle à l'égard de Mediawan et à diversifier effectivement les prestataires.

Enfin, une préférence accordée aux entreprises de production véritablement indépendantes, françaises ou européennes, au sens du critère d'indépendance capitalistique fixé par la réglementation, afin d'éviter que l'obligation légale de recours à la production indépendante ne profite en réalité à des filiales de grands groupes intégrés.

À cet égard, votre rapporteur préconise, en second lieu, une application rigoureuse du décret n° 2025-1422 du 30 décembre 2025, assortie d’une règle claire et structurante de répartition des obligations d'investissements dans la production audiovisuelle. Il propose ainsi une allocation en trois parts équivalentes, sur un modèle proche de celui de la BBC, qu’il développera ultérieurement dans le rapport : un tiers des moyens consacrés à la production internalisée, via le renforcement des capacités propres de France TV Studio et le relèvement du plafond réglementaire de la part dépendante ; un tiers orienté vers des producteurs indépendants, en privilégiant des acteurs ancrés dans les territoires et relevant du tissu des PME et TPE ; enfin, un dernier tiers qui continuerait à être ouvert aux grandes sociétés de production, dont votre rapporteur reconnaît qu’elles participent à leur manière à l’écosystème audiovisuel public et sont capables de porter des projets ambitieux nécessitant des moyens importants, dans le respect strict des principes de transparence et d’équité définis par la commande publique audiovisuelle.

En troisième lieu, votre rapporteur recommande une internalisation complète des programmes dits de « flux » pour les émissions d’information, de débat, d’opinion ou politiques, pour lesquels France Télévisions dispose d’ores et déjà des moyens techniques et humains nécessaires. Une telle orientation permettrait à la fois de renforcer la maîtrise éditoriale, d’opérer des économies d’échelle et ainsi, après quelques années, de bénéficier d’une rationalisation des coûts, comme de réaffirmer le rôle propre du service public dans la production de contenus à forte valeur démocratique.

b. Un système qui sert de cheval de Troie à des intérêts privés et à des tentatives de manipulation de l’opinion

Le 30 janvier 2024, M. Xavier Niel, patron de Free - Iliad, était invité sur le plateau de C à vous sur France 5, émission produite par Mediawan, dont il est l’un des cofondateurs et actionnaires. M. Niel est venu présenter à cette occasion la nouvelle « freebox » de l’opérateur de téléphonie mobile Free dont il est le principal actionnaire, Anne-Elisabeth Lemoine, présentatrice de l’émission, ayant commencé son entretien en décrivant ladite freebox comme « la plus puissante du marché – j’dis pas de bêtises ? – à l’offre plus généreuse et plus responsable ». France Télévisions a reçu, à ce titre, une mise en garde de la part de l’Arcom pour publicité clandestine ([373]) et pour risque d’atteinte à l’indépendance de l’information. D’après l’Arcom, M. Niel a « fait l’objet de la part de la présentatrice de propos laudatifs et marqués par une absence de critique ».

Interrogé à ce sujet par votre rapporteur ([374]), M. Niel, dont la fortune personnelle est estimée à 27,9 milliards d’euros en 2025, s’est refusé à tout commentaire.

Par ailleurs, votre rapporteur s’étonne de constater que l’Arcom s’avère très laconique sur son site Internet au sujet de cette mise en garde ([375]), se contentant de seulement la mentionner et d’en indiquer les bases juridiques, alors que la presse en a dévoilé de larges extraits ([376]). Votre rapporteur juge préoccupant de voir que la presse a ainsi accès à des éléments plus détaillés et plus explicites que l’ensemble des citoyens. Il infère du décalage entre les deux textes que la lettre adressée par l’Arcom à France Télévisions était bien plus détaillée que la présentation que l’Autorité a publiée sur son site. À des fins de transparence, il propose qu’à l’avenir, l’Arcom rende publiques les lettres qu’elle adresse aux sociétés audiovisuelles dans le cadre des mises en garde qu’elle prononce.

M. Matthieu Pigasse, l’un des trois cofondateurs et toujours actionnaires de contrôle de Mediawan ([377]), par l’intermédiaire de son groupe de médias « Combat, au sein du Conseil d’administration duquel siège par ailleurs M. Max Arvelaiz, ancien conseiller d’Hugo Chavez, a quant à lui tenu des propos qui peuvent jeter le trouble sur les véritables motifs de son investissement dans cette société de production. Il déclarait en une du journal Libération le 11 janvier 2025 et alors présenté comme soutien du NFP : « Je veux mettre les médias que je contrôle dans le combat contre la droite radicale » ([378]).

Le 11 septembre 2025, la journaliste Caroline Roux, recevant Matthieu Pigasse sur France 5, le présentait pourtant comme un simple « chef d’entreprise » sur France Télévisions. Or, présentatrice vedette de l’émission « C dans l’air », elle n’était pas censée ignorer que son émission est produite par Mediawan, dont Matthieu Pigasse est fondateur et actionnaire. Que n’aient pas été pas été exposés les états de service de ce dernier, tant sur les plans professionnel que politique, apparaît comme un sérieux manquement à l’exigence de transparence, mais surtout d’honnêteté de l’information défini par la loi Léotard.

Votre rapporteur remarque que son point de vue est partagé par Mme Delphine Ernotte Cunci, laquelle a expliqué lors de son audition : « Lorsque vous me demandez si Caroline Roux aurait dû préciser que Matthieu Pigasse est actionnaire de Mediawan, je pense que oui – vous avez raison ».

En outre, votre rapporteur relève également, que sur le plateau de l’Evenement, M. Mathieu Pigasse a pu dérouler un discours ouvertement partisan :

Les questionnements de votre rapporteur quant à l’agenda politique de M. Mathieu Pigasse, actionnaire de contrôle du groupe Mediawan

Votre rapporteur a relevé, quelques-uns des prises de position politiques de M. Mathieu Pigasse, dont certaines sont outrageantes à l’égard des électeurs du Rassemblement National :

- Le 29 juin 2024, sur France Info, à la veille des élections législatives, M. Mathieu Pigasse appelait à voter pour le Nouveau Front Populaire en ces termes : “ Le Rassemblement national, ce n'est rien d'autre que le retour de la bête immonde du siècle précédent, mais avec des nouveaux masques. Enlevez leurs masques et vous verrez la même chose, la même haine, la même société, les mêmes coupables. L'immigré, l'étranger, l'homosexuel, le musulman ou la femme.”

- Le 11 septembre 2026, sur France 2, sur le plateau de l’Évènement, M. Mathieu Pigasse expliquait, à propos du Rassemblement National, « ce qu’il nous propose, c’est une société de boucs émissaires, dans laquelle il y a toujours un coupable, et le coupable c’est toujours l’autre, et l’autre d’ailleurs c’est toujours le plus vulnérable, c’est le migrant, le musulman, l’homosexuel … »

- Le 26 octobre 2026, à la Tribune Dimanche, M. Mathieu Pigasse déclarait “Voter pour Marine Le Pen, c’est voter contre la République et contre la France. »

Ces prises de position politique récurrentes rendent compte de l’agenda politique poursuivi par M. Mathieu Pigasse, quand bien même ce dernier est actionnaire de contrôle du premier fournisseur de programmes de France Télévisions.

Votre rapporteur estime qu’il n’y a rien d’anormal à ce que M. Pigasse, par ailleurs propriétaire de la holding « Combat Média », ait des convictions politiques, et qu’il veuille les exprimer. Ce souci légitime de participer à la chose publique lui semble tout à fait louable.

Toutefois, votre rapporteur tient à rappeler qu’il est inacceptable, et même parfaitement choquant, que ce combat personnel soit mené, d’une part, avec l’argent du contribuable français, en utilisant une société de production comme d’un cheval de Troie, et d’autre part, que ce « combat majeur », comme assumé dans son interview à Libération, serve en passant à enrichir M. Pigasse, dont il est bon de souligner qu’il aura permis à sa société de contractualiser avec France Télévisions pour un montant de 110 millions d’euros sur la seule année 2024.

À votre rapporteur, il semble qu’au-delà de leur aspect ouvertement problématique, ces deux exemples sont des symptômes nauséabonds de l’état de notre société. Les propos tenus par M. Pigasse à Libération le 11 janvier 2025, auxquels on peut trouver une certaine candeur, comme la présence ostensible de M. Niel sur une émission qu’il produit, « C’est à vous », pour faire la publicité de la nouvelle Freebox, qu’il commercialise, témoignent de la désinhibition d’une poignée d’hommes d’affaires, qui trouvent parfaitement admissible de manipuler les moyens du service public, soit pour imprimer dans l’esprit de millions de Français leurs opinions politiques, qu’elles soient de droite ou de gauche, soit pour faire du placement de produit - en s’enrichissant, dans les deux cas, au passage.

Pour conforter l’impartialité et la neutralité de l’audiovisuel public, votre rapporteur propose ainsi d’intégrer systématiquement dans les contrats de production une clause relative à la neutralité des dirigeants et des actionnaires des entreprises contractantes, afin de permettre à l’audiovisuel public de se désengager sans préavis ni indemnité d’un contrat avec une entreprise qui affirmerait ses ambitions idéologiques.

c. L’insuffisance voire l’absence de dispositifs de prévention

La généralisation de ces conflits d’intérêts manifestes, dont le constat ne lasse pas de choquer, est permise par l’insuffisance des moyens de prévention, de contrôle et de sanction des conflits d’intérêts dans l’audiovisuel public.

Une parfaite illustration de cette insuffisance de mécanismes de prévention nous est donnée par l’ouverture le 13 février 2025 d’une enquête par la direction régionale de la police judiciaire de Paris pour prise illégale d’intérêts, portée contre M. Bernard-Henri Lévy, président du conseil de surveillance d’Arte France depuis 1993, lequel a obtenu de cette entreprise le co-financement de plusieurs de ses films.

Arte France a en effet versé des sommes importantes pour co-financer des films produits par M. Lévy, versant par exemple 68 700 euros pour acquérir les droits de diffusion du film Bosna ! (2004), 250 000 euros pour réaliser son film Peshmerga (2016) ou 100 000 euros pour le film Pourquoi l’Ukraine ? (2022).

À cet égard, il convient de souligner que ce scandale a été révélé non pas par une autorité de tutelle ou de contrôle, mais bien par la Représentation nationale, le 5 février dernier, par la voix de notre collègue Aymeric Caron, député de Paris, qui a adressé un signalement auprès de la procureure de Paris ([379]) sur le fondement de l’article 40 du code de procédure pénale.

Un article du site Off Investigation, intitulé “BHL, président à vie d’Arte”, révélait que les statuts d'Arte avaient été modifiés deux fois (en 2019, puis en 2024) pour permettre à M. Lévy de rester en poste malgré une limite d'âge atteinte. Ainsi Bernard-Henri Lévy a-t-il pu entamer son huitième mandat de cinq ans à la tête du conseil de surveillance d’Arte France en octobre 2024.

Lors de leur audition par votre commission d’enquête ([380]), MM. Bruno Patino, président d’Arte France, et Boris Razon, directeur éditorial d’Arte France, expliquèrent que la sélection des documentaires pour la télévision (Bosna !) ou des films documentaires (Pourquoi l’Ukraine ?) obéissait à un processus apparemment très clair.

En l’espèce, le projet est d’abord déposé auprès de l’unité de programme, laquelle étudie le projet et, si elle le valide, le fait passer en pré-commission, laquelle peut ensuite, sous réserve d’une nouvelle validation, être apportée en conférence des programmes à Strasbourg (siège d’Arte) pour y être discutée et validée tant par la direction des programmes du GIE que par la direction des programmes allemande, processus qui a, en l’espèce, été respecté.

Toutefois, il est évident que ce processus n’est pas de nature à prévenir les conflits d’intérêts, que la loi définit, il convient de le rappeler, comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions de l'agent public ». Il ne semble pas qu'à aucun moment, cette décision ait été soumise au regard d'un service juridique, ni qu'elle ait été confrontée à des règles internes de déport, par exemple.

Que la société Arte France ait co-financé les films de M. Lévy, par ailleurs président de son comité de surveillance depuis 1993, à hauteur de 750 000 euros entre 2011 et 2022, présente toutes les caractéristiques d’une telle situation. Elle ébranle la confiance des citoyens dans l’impartialité, la probité et la bonne administration des dirigeants de l’audiovisuel public, alors que M. Bernard-Henri Lévy avait déjà été mis en cause en 2007 pour avoir bénéficié d’un financement deux fois plus élevé que la moyenne (150 000 euros contre un ticket moyen de 70 000 euros) pour un documentaire diffusé sur France 5 intitulé “Une maison à Tanger” filmant la rénovation de sa villa à Tanger. Il avait à l’époque été accusé de financer la rénovation de sa villa à l’aide des financements de France Télévisions, ce qui aurait dû conduire à la plus grande prudence dans le traitement de demandes de financement de ses films.

Si MM. Patino et Razon font état de ce que le président du conseil de surveillance ne possède pas formellement de prérogative éditoriale, cette circonstance n’atténue guère ce constat.

Votre rapporteur propose de faire évoluer la loi pour interdire de telles situations.

3. Le système des animateurs-producteurs : une imbrication d’intérêts publics-privés qu’il convient de clarifier.

a. Un système structurellement problématique du point de vue de la transparence mais aussi de l’objectif de développement des capacités internes de production de France Télévisions

Décrié depuis de nombreuses années, le système des animateurs-producteurs persiste néanmoins. Ce modèle, caractérisé par une imbrication des fonctions de conception, de production et d’animation, consiste pour le producteur d’un programme qu’il vend à l’audiovisuel public, à en être également l’animateur, ce qui lui permet de percevoir une rémunération à deux titres, alors même qu’il peut être, par ailleurs, salarié de l’audiovisuel public. Ce mélange des genres nourrit par ailleurs une confusion inopportune entre le rôle éditorial de l’animateur et les intérêts économiques du producteur.

Plusieurs personnalités influentes de l’audiovisuel public sont des animateurs-producteurs, occupant une place centrale dans les grilles de programmes. Le cas de M. Nagui Fam, auditionné devant votre commission, en constitue une illustration particulièrement éclairante, à nuancer néanmoins : M. Nagui Fam, en effet, n'est pas un agent du service public - à l'inverse de Mme Léa Salamé, par exemple, qui, à des degrés divers, intervient dans des dispositifs associant présence éditoriale à l’antenne et participation à la production de contenus. Cette double qualité place les intéressés dans une position singulière qui nous semble correspondre, par nature, à la définition du conflit d’intérêts posée par l’article L121-5 du code général de la fonction publique, dès lors qu’elle met en présence, au sein d’un même acteur, des intérêts économiques privés et l’exercice de missions relevant de l’intérêt général, susceptibles d’en affecter l’indépendance ou, à tout le moins, d’en altérer l’apparence d’impartialité.

Le caractère problématique de cette imbrication apparaît particulièrement manifeste dans les cas où un même acteur intervient sur des programmes de nature différente mais connexes. Ainsi, Mme Léa Salamé cumule la présentation d’une émission d’information, via la présentation du journal télévisé de France 2, avec l’animation et la production de l’émission de divertissement à dimension politique « Quelle Epoque », diffusée tous les samedis et co-produite par sa société Marinca Prod. Or, cette émission participe à la mise en récit et au commentaire de l’actualité, dont elle est par ailleurs l’une des principales figures.

Les arguments de Mme Léa Salamé justifiant de cette imbrication n’ont pas particulièrement convaincu votre rapporteur : « si je n’en étais pas coproductrice, l’émission pourrait, sans mon accord, être animée par quelqu’un d’autre ou rachetée par une société étrangère – russe, par exemple » ([381]). Ils ont néanmoins le mérite d’illustrer la réalité du danger d’ingérence que peut présenter le rachat d’une société de production par une société étrangère, et viennent utilement étayer le constat de votre rapporteur sur la méfiance que devrait susciter l’opacité entourant le contrôle du fonds d’investissement américain KKR sur Mediawan.

Dans les réponses à l’un des questionnaires, France Télévisions précise qu’un « salarié de France Télévisions (journaliste ou animateur) peut être autorisé à effectuer une activité de production extérieure liée à un programme diffusé par l’entreprise s’il est à temps partiel ». Les seules conditions sont que cette activité soit réalisée hors du temps de travail et dans un cadre contractuel distinct du contrat de travail. Pourtant Mme Léa Salamé a déclaré devant notre commission d’enquête : « J’ai donné ma vie à mon travail et je ne compte pas mes heures. Pour le 20 heures, nous arrivons à 8 heures et demie au travail et nous en repartons à 22 heures, sans avoir même le temps de déjeuner » ([382]). Si ces propos ont peut-être dépassé la réalité par volonté de convaincre, ils n’en constituent pas moins un élément de preuve attestant de ce que Mme Salamé n’est pas, en réalité, à temps partiel, et que cette obligation n’est guère suivie d’effets.

Enfin, votre rapporteur tient à rappeler que la plupart de ces constats s’étendent, au-delà du cas des seuls animateurs, à l’ensemble des salariés de l’audiovisuel public : afin d’éviter tout conflit entre des missions d’intérêt général et des intérêts économiques privés, il estime nécessaire de fixer des règles déontologiques claires.

Cette situation induit des effets de bord préjudiciables à une égalité de traitement entre tous ceux qui contribuent, en animant des émissions, à la mission de service public confiée à l’audiovisuel public. En effet, la plupart des animateurs, qui apparaissent à l’antenne de France Télévisions, sont payés par leurs sociétés de production, et ne sont donc pas soumis aux règles encadrant les salaires dans les entreprises publiques, De même, M. Nagui Fam, qui apparaît six jours sur sept à l’antenne du service public, dispose d’un contrat de travail signé par la société Banijay (dont il est actionnaire minoritaire), laquelle lui verserait une rémunération annuelle de plusieurs millions d’euros par an grâce au service public ([31]).

À cet égard, votre rapporteur déplore de ne pas pouvoir en déterminer le montant exact, le groupe Banijay ayant refusé d’accéder à sa demande de lui transmettre le contrat de travail et les fiches de paie de M. Nagui Fam. Ce refus consolide la thèse d’un modèle opaque, peu entrain à la transparence, qui ne se soumet au contrôle qu’au prix de grands efforts.Certains animateurs, qui ne sont pas des salariés de l'audiovisuel public, sont payés par leurs sociétés de production, et ne sont donc pas soumis aux règles encadrant les salaires dans les entreprises publiques, comme Nagui, uniquement salarié de Banijay et qui toucherait des revenus de plusieurs millions d’euros par an grâce au service public ([383]).

Ainsi, votre rapporteur relève, à la lecture des documents transmis par France Télévisions sur la « data room », que les auditeurs ont signalé plusieurs obstructions à leur mission lors de l’audit d’émissions impliquant M. Nagui Fam (Air Productions, Banijay Production Media). L’audit de l’émission « N’oubliez Pas les Paroles » expose que « La société, par souci de confidentialité, ne souhaite pas communiquer les éléments contractuels encadrant la rémunération de l'animateur. »

De la même manière, l’audit de l’émission « Chacun son Tour » pour la saison 2022-2023, pourtant réalisé par un autre cabinet d’audit, déplore : « pour des raisons de confidentialité nous n'avons pas eu accès aux fiches de paie et contrat de travail de Nagui pour son rôle de producteur délégué ainsi que son rôle de producteur exécutif. Les auditeurs vont jusqu’à regretter « des délais très longs de transmission par nos interlocuteurs des pièces justificatives demandées ». Votre rapporteur ne peut que déplorer ces obstructions vraisemblablement répétées au travail des auditeurs qui rendent d’autant plus difficiles l’analyse des marges réalisées dans le cadre de ces émissions.

Pour autant, malgré ces obstructions répétées, aucune conséquence semble n’avoir été tirée par France Télévisions. Votre rapporteur déplore qu’après avoir encouragé, pendant de nombreuses années, le développement du modèle des animateurs-producteurs, cette entreprise se trouve aujourd’hui engagée dans des relations contractuelles très déséquilibrées, voire dans une situation de dépendance.

« Vedettes » de l’audiovisuel, cumulant les rôles de concepteurs, de producteurs et d’animateurs, ces personnalités disposent en effet d’un levier d’influence considérable dès lors, tout simplement, qu’ils ne sont guère substituables, du fait de leur célébrité (M. Nagui Fam, Mme Léa Salamé, MM. Hugo Clément, Laurent Delahousse…) et des formats spécifiques de leurs émissions. Il en résulte une forme de captation, pour ne pas dire de prédation, de la commande publique audiovisuelle, limitant la capacité du service public à renouveler son offre, à diversifier ses partenaires et à exercer pleinement sa liberté éditoriale.

Les modèle des animateurs-producteurs constitue, depuis les années 1990, une rente pour quelques animateurs qui ont su capter à leur profit les avantages du service public

De nombreux responsables de France Télévisions ont répété qu’ils étaient moins bien rémunérés qu’ils le seraient dans le privé. M. Alexandre Kara a ainsi affirmé : « je précise enfin qu’à poste équivalent, je suis beaucoup moins bien payé que mes homologues du privé ». Mme Léa Salamé ou M. Laurent Delahousse ont tenu des propos similaires lors de leurs auditions respectives. M. Nagui Fam, quant à lui, ne s’est pas aventuré à tenir des propos semblables, suggérant simplement à votre rapporteur de « regarder les prix des autres animateurs, d’autres émissions ».

À cet égard, votre rapporteur a été en mesure de consulter les rémunérations de Mme Léa Salamé, ou de M. Laurent Delahousse, qui sont salariés du service public. Au contraire, il n’a pas possible de prendre connaissance des rémunérations totales au titre du service public, des animateurs-producteurs qui ne n’en sont pas salariés, ces derniers n’étant pas sujets aux mêmes grilles salariales, ni sujets à la même transparence

Cette commission s’est donc proposée de chiffrer, les montants perçus, annuellement, par les sociétés de quelques animateurs-producteurs présents à l’antenne du service public.

Il est donc utile de rappeler que les montants indiqués dans le tableau ci-dessous ne représentent pas des rémunérations, mais bien le volume d'affaires réalisé par France Télévisions avec des sociétés de productions qui impliquent des animateurs exerçant également le rôle de producteur, soit en leur nom propre, soit pour le compte d’autres sociétés. Par ailleurs, il convient également de prendre en compte que le tableau suivant n’a pas vocation à l’exhaustivité, la commission ne s’appuyant que sur la base des documents qui lui ont été transmis :

– Nagui Fam (Air Productions, Banijay) : près de 40 millions d’euros par an (N’oubliez pas les Paroles, Tout le Monde à son mot à dire, Chacun son Tour…). Ces émissions regroupent à la fois des programmes produits directement par Nagui et d’autres pour le compte de la société Banijay dont il est actionnaire ;

– Hugo Clément (Winter Productions) : 14 millions d’euros par an (Sur le Front, Quelle Epoque…) ;

– Michel Drucker (DMD) : 6 millions d’euros par an (Vivement Dimanche…) ;

– Cyril Féraud (CyrilProd) : 4 millions d’euros par an (Duels en Famille).

Il convient de noter que ce tableau n’a pas vocation à l’exhaustivité, en raison d’un nombre important de documents qui n’ont pas été fournis à la commission, les montants ci-dessus ne représentent pas des rémunérations, mais le volume d’affaire réalisé par France Télévisions avec des sociétés de productions impliquant des animateurs de France Télévisions exerçant également le rôle de producteur en leur nom propre ou pour le compte d’autres sociétés.

La longévité sur le service public de certains des animateurs précédemment cités leur a permis de bénéficier, au fil des années, de rentes particulièrement conséquentes financées par de l’argent public. Au-delà de ces seuls montants annuels, il convient donc de prendre en considération l’ensemble des sommes versées par France Télévisions aux sociétés de ces animateurs-producteurs sur plusieurs années. Par exemple, sur les 10 dernières années, France Télévisions a versé près de 69 millions d’euros à la société de Michel Drucker au titre son émission « Vivement Dimanche ». Quant à Nagui Fam, toujours sur les 10 dernières années, et pour la seule émission « N’oubliez pas les Paroles », France Télévisions a versé à sa société près de 250 millions d’euros.

Au-delà du simple montant des contrats, votre rapporteur s’est également intéressé à l’évolution de leur coût unitaire. Il a pu constater qu’en 2024, Michel Drucker facturait à France Télévisions un coût par minute 60 % supérieur à celui qu’il facturait en 2018, soit à peine 6 ans plus tôt, alors même que son émission hebdomadaire, « Vivement dimanche », a été basculée sur France 3, une chaîne qui fait à priori moins d’audience.

En plus d’être animateur et producteur, ce dernier comptait dans son portefeuille les studios Gabriel, fermés depuis un peu plus d’un an. La consultation de leur site Internet, toujours actif, laisse apparaître que ces studios étaient le lieu de tournage de nombreuses émissions diffusées sur France Télévisions, et même d’une émission produite par France TV Studios, filiale de France Télévisions. Votre rapporteur s’étonne que des émissions de France TV Studios, filiale supposée internaliser la production, ait eu recours aux studios de M. Drucker pour les besoins du tournage et non à ses moyens propres.

Au-delà du cas de M. Drucker, qui n’est pas isolé, votre rapporteur déplore le caractère tout à fait anormal de ces montages financiers qui conduisent des agents disposant d’une mission de service public à facturer leurs prestations à France Télévisions via leur société de production, afin de bénéficier d’un régime hors cadre et de maximiser ainsi leurs gains.

Afin de gagner en transparence, l’ensemble des animateurs apparaissant à l’antenne de France Télévisions pourraient être contraints de contractualiser directement avec le service public. À l’image des animateurs déjà salariés de l’audiovisuel public, tels que Mme Léa Salamé, leur contribution apparaîtrait au titre d’un « apport en industrie » dans le cadre des contrats signés avec les sociétés de production. Le contribuable y gagnerait une transparence renforcée et des rémunérations maîtrisées.

Au demeurant, il apparaît à votre rapporteur que les inconvénients du modèle d’animateur-producteur, appliqué dans le cadre du service public de l’audiovisuel, sont bien supérieurs aux avantages qu’ils apportent. Parce qu’il est peu transparent, difficilement contrôlable, qu’il nourrit de nombreuses inégalités de traitement, et qu’il entretient une confusion entre la mission de service public de l’animateur et les intérêts économiques du producteur, votre rapporteur propose d’y mettre fin.

b. Les allers-retours de cadres dirigeants de l’audiovisuel public entre le service public et des sociétés de production privées multiplient sérieusement les risques de conflits d’intérêts

Les risques de conflits d’intérêts dans l’audiovisuel public ne se résument pas au modèle des animateurs-producteurs. Si ce dernier fait l’objet de davantage d’attention dans le débat public, en raison de la renommée des principaux concernés, il ne saurait masquer la situation ambivalente de certains cadres de l’audiovisuel public vis-à-vis de sociétés de production privées. Ainsi, votre rapporteur déplore un phénomène de porosité entre les cadres dirigeants de France Télévisions et les sociétés de production.

Sur un nombre important de situations personnelles analysées par votre rapporteur au fil des auditions, pèsent de lourdes suspicions de prises illégales d’intérêts. Ces situations critiques viennent étayer l’intuition de votre rapporteur quant à l’existence d’un « système », dont les intérêts seraient bousculés par les travaux de la Commission d’enquête.

Comme mentionné supra, la loi définit un conflit d’intérêts comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et un intérêt privé qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction » ([384]).

L’existence de conflits d’intérêts dans l’audiovisuel public est pointée de longue date par la Cour des comptes du fait de l’importance des dépenses de production externe de France Télévisions, de l’opacité des procédures d’externalisation et de « l’étroitesse du milieu professionnel de l’audiovisuel » dans lequel les salariés de l’achat des programmes à France Télévisions « peuvent être d’anciens salariés de sociétés de production tandis que les interlocuteurs de France Télévisions dans des sociétés de production peuvent être d’anciens salariés de l’entreprise » ([385]).

Votre rapporteur a ainsi été frappé par le nombre extrêmement important de navettes entre France Télévisions et les sociétés de production qui « sont de nature à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif » de leurs fonctions. Dans sa thèse consacrée à l’audiovisuel public, Mme Pauline Trouillard écrit qu’il « semble d’ailleurs que les conflits d’intérêts possibles ne restent pas à l’état de simples risques (et qu’il) semble donc nécessaire de mettre en place des procédures transparentes et collégiales permettant de pallier ces facteurs de risque ».

Quelques exemples de passages entre France Télévisions et les sociétés privées de production qui semblent problématiques :

– Mme Nathalie Darrigrand, directrice exécutive de France 5 de 2016 à 2019, participe à la sélection de la société Together pour des contrats de plusieurs millions d’euros, notamment pour la production de l’émission C politique. ([386]). Elle devient ensuite directrice des programmes de France Télévisions, qu’elle quitte en 2020 en touchant des indemnités de près de 400 000 euros. En juillet 2020, quelques mois après avoir quitté France Télévisions, Mme Darrigrand créée la société Azur Productions et, le 31 décembre suivant, cette société dépose la marque et le logo de « C ce soir », en lien avec Together Media et France Télévisions. Et, quelques mois plus tard, Mme Darrigrand rejoint Together Media en tant que directrice générale, société dont le chiffre d’affaires avec France Télévisions va alors pratiquement tripler en seulement deux ans : de 5 millions d’euros en 2020 à 14 millions d’euros en 2022. Nathalie Darrigrand y prend la tête des émissions qu’elle avait elle-même attribuées à Together Media lorsqu’elle exerçait ses fonctions au sein de France Télévisions.

– M. Takis Candilis, directeur de la fiction chez Banijay de 2016 à 2018, a été recruté par Delphine Ernotte Cunci en 2018 aux fonctions de directeur général adjoint de la programmation de France Télévisions. D’après les documents fournis à votre rapporteur, les contrats de Banijay avec France Télévisions ont progressé de 30 % en 2 ans lors du passage de M. Candilis à France Télévisions ([387]) à périmètre constant, c’est-à-dire sans que Banijay ne procède à aucune acquisition qui puisse expliquer une telle augmentation du volume d’affaires avec France Télévisions. Mediapart a de plus révélé que, pendant ce passage, un contrat-cadre de 100 millions d’euros sur trois ans avait été conclu entre France Télévisions et Air Productions, la société de Nagui, filiale de Banijay. Puis, en 2020, M. Candilis retourne chez Banijay, comme « Conseiller fiction ». D’autres éléments troublants ont appelé l’attention de votre rapporteur. Devant cette commission d’enquête, M. Patrick Sébastien a affirmé que son éviction de France Télévisions ne relevait pas selon lui d’un simple choix éditorial, mais s’inscrirait dans une logique de remplacement orchestrée par Takis Candilis, alors numéro deux de France Télévisions et ancien dirigeant de Banijay, au profit des émissions de M. Nagui Fam, lui-même coactionnaire de Banijay. Lors de son audition, M. Patrick Sébastien affirmait ainsi : « J’avais 16 prime times (8 Années Bonheur, 8 Plus grand cabaret du Monde) le samedi et que dès que Monsieur Takis Candilis est arrivé, je n’en ai eu plus que 10, plus que 7 et puis 0. Et entre-temps, Nagui, le samedi, en avait 3, puis 7 puis 11 ». Par ailleurs, l’analyse des contrats communiqués par France Télévisons montre qu’entre l’arrivée et le départ de Takis Candilis à la tête de direction des programmes de France Télévisions, la rémunération de Nagui pour l’émission « N’oubliez pas les Paroles » a plus que doublé. De 900 à 1 200 euros entre 2015 et 2017, elle était de 2 500 euros en 2021 par émission, montant qui demeure d’actualité.

– M. Vincent Meslet était directeur des programmes de France 3 de 2005 à 2011 et directeur de France 2 de 2015 à 2017. Il est alors devenu, selon son profil sur un réseau social professionnel, directeur général adjoint producteur de Telsete de 2017 à 2021 puis directeur général de Newen France en 2021 et jusqu’en 2024 (groupe auprès duquel France Télévisions acquiert chaque année des programmes d’une valeur de près de 40 millions d’euros) ;

– Mme Catherine Alvaresse, directrice de l’unité documentaire de France 2 de 2016 à 2019, puis directrice des documentaires de France Télévisions jusqu’en 2023 a été nommée quelques mois plus tard présidente de KM Production, filiale de Banijay France consacrée au documentaire, dont le chiffre d’affaires avec France Télévisions est passé de 46 000 euros en 2022 ([388]) à 1,069 million d’euros en 2024, soit une multiplication par 23.

Naturellement, les personnes auditionnées ont toutes cherché à justifier leur situation, qui est légale. Mais chacune de ces situations interpelle, interroge, voire scandalise. Votre rapporteur a ainsi présenté le cas de M. Candilis : « en tant que numéro deux du groupe, vous aviez accès aux informations les plus névralgiques – montants, clauses, concurrence : vous aviez accès à tout ! Vous avez ensuite basculé chez un fournisseur privé, lui-même en concurrence avec bien d’autres acteurs privés et qui avait déjà passé nombre de contrats avec France Télévisions. Vous avez passé deux ans à décrypter les prix et les rouages, à comprendre et même à définir les attentes éditoriales ainsi que les lignes rouges de France Télévisions vis-à-vis de ces sociétés privées » ([389]) : les règles de déport ont donc bien peu de poids face à toutes les informations que M. Candilis était en état de livrer à son entreprise.

c. Une banalisation des situations de conflit d’intérêts

i. Une forme de consanguinité d’un certain milieu

La commission observe que ces trajectoires sont non seulement fréquentes, mais largement acceptées, voire valorisées au sein du secteur. En d’autres termes, votre rapporteur constate que la répétition des situations de conflit d’intérêts a eu pour effet d’atténuer la perception de la gravité, et a contribué à l’émergence d’un environnement où de telles pratiques sont désormais perçues comme normales, voire désirables.

Ce constat est partagé par Rachida Dati, ancienne ministre de la Culture, qui, lors de son audition, l’a appuyé vigoureusement : « Tout ce que vous soulevez est une réalité. Je l’ai dit tout à l’heure, on souffre aussi d’une forme de consanguinité d’un certain milieu – je le dis avec beaucoup de liberté. Cette consanguinité ne souffre aucun contrôle. On considère presque que c’est normal : on est du même monde et du même milieu, donc on passe d’un univers à un autre, finalement c’est quasi normal – alors que ça ne l’est pas. Que vous ayez pointé ça, que Mme Ernotte Cunci elle-même reconnaisse que des questions de conflits d’intérêts se sont posées et qu’elle prenait des mesures en conséquence, c’est important. C’est important aussi pour les parlementaires, et pour la présente commission d’enquête, que ce type de situations puisse être révélé ; mais il faut aussi prendre les mesures pour pouvoir les éviter, les contrôler et les empêcher. Aujourd’hui, comme il n’y a pas d’encadrement, tout est possible. Comme dirait l’autre, tout ce qui n’est pas interdit est autorisé ; comme c’est un sujet qui n’a jamais été abordé et que c’est un petit milieu, ça a été assez favorisé – pardon de le dire aussi directement. »

Une illustration particulièrement révélatrice de cette imbrication des intérêts publics et privés a été fourni à la Commission par Madame Anne Holmes, directrice des programmes et de la fiction de France Télévisions, l’un des budgets les plus importants des programmes de l’entreprise. Lors de son audition, celle-ci a reconnu qu’elle passait régulièrement ses vacances chez un dirigeant d’une société de production, lequel bénéficie de contrats accordés par France Télévisions : « J’entretiens une relation très amicale de longue date avec un dirigeant de groupe. Elle a été déclarée, comme il se doit, dans ma déclaration des liens d’intérêts, qui est mise à jour chaque année. De ce fait, je n’ai pas le droit de regarder les projets de ce producteur, qui sont regardés par mon n+1 et instruits par mon n - 1. ».

Si Madame Holmes a le mérite de la franchise et celui, plus important, d’avoir déclaré cette situation, il n’en demeure pas moins que le mécanisme de déport est très insuffisant, les projets de ce producteur continuant d’être instruits par son « n-1 », lequel est de facto dans une situation de subordination. Par ailleurs, les formulaires de déclarations d’intérêts existant aujourd’hui chez France Télévisions, qui restent consignés au sein de l’entreprise sans faire l’objet d’aucun contrôle extérieur, semblent un outil bien trop léger pour prévenir efficacement les risques. Votre rapporteur propose par conséquent de renforcer encore les règles de prévention des conflits d’intérêt, par la tenue d’un registre par les sociétés de l’audiovisuel public, ce dernier étant transmis à l’Arcom.

ii. Les présidents de l’audiovisuel public ne sont pas exempts de respecter les obligations déontologiques imposées à leurs collaborateurs

Cette commission d’enquête a pu montrer les imbrications entre les relations professionnelles et les relations privées qui peuvent avoir cours entre dirigeants de l’audiovisuel public et société de production.

La prévention des conflits d’intérêts concerne tous les collaborateurs du service public, employés, dirigeants, y compris les premiers d’entre eux. C’est pour cette raison que France Télévisons s’est dotée de plusieurs outils déontologiques, une charte éthique, ainsi qu’un code des partenaires commerciaux, avec pour objet de sensibiliser l’ensemble des collaborateurs aux bonnes pratiques comme aux risques encourus.

Votre rapporteur a cependant pu constater qu’il ait pu arriver que ces règles déontologiques soient enfreintes, probablement sans intentionnalité particulière et en toute bonne foi, par la présidente de France Télévisions. Il a été admis devant cette commission d’enquête que Mme Delphine Ernotte Cunci et M. Sitbon-Gomez se sont rendus au 50eme anniversaire de Pierre-Antoine Capton, président du directoire de Mediawan, ce dernier ayant confirmé une information de la Lettre A, tout en précisant le caractère « privé » de cette double-invitation.

Pourtant, la charte éthique de France Télévisions, mise en place par Mme Ernotte Cunci en 2017, précise « Je peux accepter une invitation à déjeuner si : elle est à caractère professionnel, elle est d’un niveau raisonnable ; elle n’intervient pas en cours d’appel d’offres, ni dans une période de prise de décision concernant l’auteur de l’invitation. Si je suis invité une deuxième fois dans l’année par une même personne, j’en informe mon manager et sollicite son autorisation avant d’accepter. » ([390])

Cette invitation a eu lieu le 10 avril 2025, alors que Mme Ernotte Cunci s’apprêtait à démarrer quelques jours plus tard un troisième mandat, période visiblement propice à de nombreuses décisions contractuelles, dans un cadre de restrictions budgétaires. Votre rapporteur s’interroge donc sur la conformité de ce rendez-vous avec la charte éthique de France Télévisions, comme avec le code des partenaires commerciaux, qui contraint M. Capton à « à prendre les mesures nécessaires afin de prévenir la survenance de situations créant un conflit d’intérêts, et gérer les situations dans lesquelles existent des liens d’intérêts dans le cadre de leur collaboration avec France Televisions » ([391]) .

Interpellé par le caractère de cette invitation d’anniversaire à la frontière des domaines public et privé, votre rapporteur s’est intéressé au montant des engagements contractuels pris par France Télévisons l’année précédant le renouvellement de Mme Ernotte Cunci pour un troisième mandat.

L’analyse des comités d’investissement des programmes, qui procèdent par salves à la validation des engagements contractuels, permet en effet de comptabiliser les programmes selon la date à laquelle ils ont été validés et signés, plutôt qu’à leur date de diffusion. Ces avis, qui concernent des contrats inférieurs à 10 millions d’euros, représentent environ 90 % du montant annuel des contrats signés par France Télévisions, pour un total annuel proche de 900 millions d’euros. Votre rapporteur tient néanmoins à préciser qu’il n’est pas en mesure de qualifier précisément cette part, n’ayant pas eu accès, malgré plusieurs demandes, aux avis du comité des engagements, chargé de valider les contrats supérieurs à 10 millions d’euros.

Après analyse de ces avis, il s’avère qu’en 2024, soit l’année précédant le renouvellement de Mme Ernotte Cunci à un troisième mandat, ces comités ont validé beaucoup plus de contrats que les années adjacentes, tout particulièrement s’agissant de certaines sociétés de production.

Pour les années 2020, 2021, 2022, 2023, et 2025, le montant des engagements contractuels validés par ces comités se situe entre 772 millions d’euros et 901 millions d’euros. En revanche, en 2024, année précédant le renouvellement de la présidente de France Télévisions, ces comités ont validé pour 1 239 millions d’euros de contrats. Si cette augmentation peut se justifier par un renouvellement cyclique de contrats pluriannuels arrivés à échéance, cette concomitance est de nature à susciter des interrogations.

Dans le détail, votre rapporteur note, qu’en 2024, concernant la société Banijay, ces comités ont validé 130 millions d’euros de contrats, soit 4 fois plus de contrats qu’en 2023 et 16 fois plus de contrats qu’en 2025.

Toujours en 2024, concernant cette fois-ci la société Troisième Oeil, filiale de Mediawan fondée en 2001 par Pierre-Antoine Capton, ces comités ont validé 50 millions d’euros de contrats, soit 7 fois plus de contrats qu’en 2023 et 13 fois plus qu’en 2025.

Votre rapporteur se souvient que le 9 mars 2025, quelques semaines seulement avant la décision du renouvellement de Delphine Ernotte Cunci, lors une interview donnée au Parisien, M. Capton déclarait : « Delphine Ernotte a été une excellente présidente parce qu’elle a réussi à transformer France Télévisions en gardant une vraie qualité éditoriale. Avec Stéphane Sitbon-Gomez, ils ont rendu France Télévisions ultracompétitif. Pour moi, le meilleur choix serait celui de la stabilité pour continuer ce travail récompensé par de bonnes audiences ».

Cette concomitance, peut-être fortuite, appelle toutefois à clarifier et renforcer nettement les dispositifs existants de prévention des conflits d’intérêts.

iii. Renforcer les garanties en matière de signature des contrats sensibles

Le droit commun est fixé par la loi ordinaire du 11 octobre 2013, qui oblige tout membre du Gouvernement, d’autorités administratives ou publiques indépendantes ou encore tout président d’exécutifs locaux, dans les trois années qui suivent la fin de son mandat, à saisir la HATVP « sur la compatibilité de l’exercice d’une activité libérale ou d’une activité rémunérée au sein d’une entreprise ou au sein d’un établissement public ou d’un groupement d’intérêt public dont l’activité a un caractère industriel et commercial » ([392]). Dans la fonction publique, le contrôle des reconversions dans le privé est effectué en interne. Aux termes de l’article L. 124-4 du code général de la fonction publique, « l’agent public cessant ou ayant cessé ses fonctions depuis moins de trois ans, définitivement ou temporairement, saisit à titre préalable l’autorité hiérarchique dont il relève ou a relevé dans son dernier emploi afin d’apprécier la compatibilité de toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise privée ou un organisme de droit privé ou de toute activité libérale avec les fonctions exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité. » En cas de doute, l’autorité hiérarchique peut saisir la HATVP.

Mais France Télévisions étant une entreprise de droit privé soumise au droit du travail et non une administration, aucune règle particulière ne s’applique sur ce point, si ce n’est l’interdiction de toute prise illégale d’intérêts. Comme mentionné supra, article 432-12 du code pénal dispose ainsi que : « le fait, par une personne chargée d’une mission de service public de prendre, recevoir ou conserver, en connaissance de cause, directement ou indirectement, un intérêt altérant son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction. »

Afin de prévenir les passages et allers-retours problématiques avec le privé, en particulier les sociétés de production, Mme Delphine Ernotte Cunci a estimé que deux solutions lui paraissaient envisageables pour limiter : « la première consist(er)ait à empêcher ces allers et venues, c’est-à-dire empêcher quelqu’un qui travaille aux programmes de France Télévisions, par exemple, de rejoindre un producteur. Il faut alors prévoir une clause de non-concurrence, comme c’est le cas dans certaines entités publiques, mais cela implique un financement. Cette hypothèse n’a pas été retenue car il ne nous semblait pas pertinent d’augmenter la masse salariale de l’entreprise. Nous avons donc imaginé un autre système, sans doute perfectible, mais qui a le mérite d’exister : une procédure de contrôle renforcé » ([393]).

Cette procédure renforcée consiste, d’après les informations fournies à votre rapporteur, à soumettre toute proposition de programmes, quel qu’en soit le montant, issue de sociétés de production employant un ancien salarié de France Télévisions ayant quitté l’entreprise depuis moins de 12 mois ou, au contraire, de salariés de France Télévisions ayant quitté une société de production depuis moins de 12 mois, à la signature de la présidente de France Télévisions après présentation au contrôle général économique et financier (CGEFI).

Cette procédure retient un délai assez court (1 an) ne prévoit aucune procédure contraignante et ne met rien en œuvre pour éviter ces allers-retours. Votre rapporteur a eu l’occasion de souligner que la procédure renforcée « ne semble toutefois pas questionner ni la pertinence éditoriale du choix d’un producteur ni son bien-fondé face à des offres concurrentes » ([394]). Il propose de la remplacer par une procédure plus contraignante.

S’agissant du cas de Takis Candilis, il a été indiqué que des mesures internes avaient été mises en place, consistant notamment en des procédures de déport sur certains dossiers impliquant d’anciens partenaires professionnels, représentant plusieurs dizaines de situations identifiées.

Ces dispositifs consistent, en principe, à écarter l’intéressé de la prise de décision dans les cas où un risque de conflit d’intérêts est identifié. Toutefois, la commission constate que ces mécanismes reposent largement sur des déclarations individuelles. Dès lors qu'ils ne font pas l’objet d’un contrôle systématique externe, leur effectivité dépend, en pratique, de leur mise en œuvre effective par les intéressés eux-mêmes.

Une procédure renforcée inapte à prévenir efficacement les conflits d’intérêts

M. Charles Alloncle, rapporteur : « Selon les informations dont je dispose, eu égard à ses fonctions passées, Takis Candilis a fait l’objet, chez France Télévisions, d’une procédure renforcée à de très nombreuses reprises : 31 fois au total pour ses deux années et demie passées chez France TV, un record absolu. Puis, lorsqu’il a rejoint Banijay en tant que conseiller fictions, il a fait l’objet de 35 procédures renforcées pour la seule année 2021.

« Comme vous le savez, la procédure renforcée a pour objectif de prévenir les conflits d’intérêts. Elle implique que les contrats soient signés directement par la présidente de France Télévisions. Elle est déclenchée pour tout salarié de France TV venant d’une société de production, ou à l’inverse, pour tout membre d’une société de production ayant eu des responsabilités chez France Télévisions, et ce pendant 12 derniers mois après ces débauchages.

« Cette procédure semble cependant bien légère. Elle implique seulement une signature de la présidente (+ une présentation au contrôle général économique et financier). Si elle permet de s’assurer que le montant du contrat n’est pas excessivement supérieur au prix du marché, elle ne questionne ni la pertinence éditoriale, ni le bien-fondé de choisir une société de production plutôt qu’une autre.

« Elle n’empêche pas M. Candilis, qui a acquis en deux ans tous les secrets de France Télévisions, depuis les attentes éditoriales jusqu’au prix des contrats, de conseiller Banijay pour ajuster son offre en conséquence. Si je devais tirer une comparaison avec le marché boursier, cela relèverait du délit d’initié. En la matière, les faits pénalement répréhensibles ont d’autres noms : favoritisme, prise illégale d’intérêts, voire trafic d’influence. »

Source : compte rendu du 25 février 2025.

Mme Delphine Ernotte Cunci a elle-même reconnu que la situation n’est pas suffisante et a appelé le législateur à réguler ou à encadrer ces allers-retours en imaginant une solution qui pourrait consister à « soumettre le strict encadrement des transferts à l’approbation de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), comme c’est le cas pour les hauts fonctionnaires ou pour certains postes – il serait alors nécessaire d’élargir son périmètre si ce n’est à tous les salariés de France Télévisions, du moins à l’encadrement » ([395]). Votre rapporteur estime que cette proposition est pertinente, et s’en fait le relais.

Il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent que l'audiovisuel public est structurellement exposé aux situations de conflits d’intérêts. Les quelques exemples, parfois tout à fait scandaleux, relevés par votre rapporteur, ne sauraient toutefois être regardés comme des cas isolés ou accidentels, pas plus qu'ils ne doivent focaliser le débat. Ils sont en réalité, autant d'illustrations d'un ensemble cohérent de pratiques et de mécanismes rendu possible par l’insuffisance voire l’absence de dispositifs de contrôle, une tutelle inexistante, et un corpus d'obligations de production externe qui pousse à recourir aux sociétés de production. À ceci s'ajoute la porosité entre sphère publique, sphère privée et dans une moindre mesure, cabinets ministériels et instances de contrôle, favorisant la circulation des acteurs et des intérêts au sein d’un même écosystème relativement fermé. Si ce point sera traité en détail dans la troisième partie de ce rapport, il n'est pas inutile de rappeler que ce « système » participe pleinement de la dérive financière de France Télévisions, dont les contribuables supportent le coût.

Face à cette situation, votre rapporteur estime que l'urgence est à la remise en cohérence de l’organisation de l’audiovisuel public avec les principes qui doivent le gouverner, au premier rang desquels figurent l’impartialité, la transparence, la gestion efficiente des deniers publics, et la responsabilité, devant la tutelle et devant les organismes de contrôle. En effet, la persistance d’un système dans lequel les conflits d’intérêts sont insuffisamment prévenus, insuffisamment contrôlés, tolérés, voire dans certains cas, valorisés, n’est pas compatible avec les exigences attachées à la gestion d’un service public financé par des fonds publics et investi de la mission démocratique essentielle qui est la sienne.

Renforcer de manière effective les dispositifs de prévention, de contrôle et de sanction, afin de garantir que l’audiovisuel public fonctionne dans le respect plein et entier des principes de l’État de droit, est en effet la condition sine qua non du rétablissement de la confiance des citoyens dans leur audiovisuel public - confiance qui, in fine, est la meilleure garantie de sa pérennité.

4. Retrouver le juste équilibre afin de contribuer au développement d’un tissu concurrentiel comme d’un modèle de production qui s’exporte à l’international

a. L’externalisation de la production audiovisuelle : des obligations de production externe et une définition trop extensive de la production « indépendante » qui participent à l’externalisation de masse

L’externalisation de la production audiovisuelle abordée dans une partie précédente du rapport relève, en partie, d’obligations légales et réglementaires. Aujourd’hui, les circonstances ont changé : concentration du secteur de la production audiovisuelle entre quelques grands groupes, difficultés à internaliser la production de programmes... Votre rapporteur en conclut qu'il est temps d'engager une réflexion pour réviser en profondeur ces obligations, lesquelles semblent en décalage avec les enjeux de d'audiovisuel public aujourd'hui.

Les cahiers des missions et des charges d’Antenne 2 et FR 3

du 28 août 1987 imposaient à ces deux sociétés nationales de programme un plafond respectivement de 50 % et de 75 % de production en interne de leurs émissions ([396]). Lors de son audition, M. Jean-Jacques Cordival, Président de la Fédération CGC des Médias et Secrétaire Général du Syndicat National des Personnels de la Communication et de l’Audiovisuel SNPCA-CGC, a précisé qu’« à l’époque déjà, ce chiffre n’atteignait qu’une vingtaine de %. Demain, lorsqu’il n’y aura plus que des sociétés de production et que France Télévisions ne sera plus qu’un diffuseur, que ferons-nous ? » ([397]). En effet, depuis, les obligations de production externe se sont accrues.

Dès 1989, la directive « télévisions sans frontières » impose que « les États membres veillent, chaque fois que cela est réalisable et par des moyens appropriés, à ce que les organismes de radiodiffusion télévisuelle réservent au moins 10 % de leurs temps d’antenne, à l’exclusion du temps consacré aux informations, à des manifestations sportives, à des jeux, à la publicité ou aux services de télétexte, ou alternativement, au choix de l’État membre, 10 % au moins de leur budget de programmation, à des œuvres européennes émanant de producteurs indépendants d’organismes de radiodiffusion télévisuelle » ([398]).

Un double objectif découle de cette directive : d'une part, la promotion de la production française et européenne à la télévision et à la radio et, d'autre part, le développement du secteur de la production indépendante. En conséquence, trois outils sont mis en place pour atteindre ces objectifs :

– des quotas de contribution des éditeurs de service (c’est-à-dire des diffuseurs : TF1, France Télévisions, M6, etc.) à la production cinématographique et audiovisuelle ;

– des quotas de diffusion d’œuvres : « les éditeurs de services sont tenus de diffuser annuellement, [au moins] cent vingt heures d’œuvres européennes ou d’expression originale française [en « prime time »] qui n’ont été précédemment diffusées » ([399]) ;

Or, l’article 21 du décret TNT dégage-t-il quatre critères pour qualifier une œuvre d’indépendante, avant tout fondés sur les modalités d’exploitation de l’œuvre en question. Sont réputées indépendantes les œuvres :

– dont les droits de diffusion sont acquis à titre exclusif pour une durée de trente-six mois au plus par l’éditeur, y compris pour la diffusion en replay ou sur une plateforme de services de médias audiovisuels à la demande (Smad), même lorsque l’éditeur en a financé au moins 50 % ;

– pour la réalisation desquelles l’éditeur ne prend pas personnellement ou ne partage pas solidairement l’initiative et la responsabilité financière, technique et artistique et n’en garantit par la bonne fin ;

– dont l’éditeur ne détient pas de parts de producteur sauf lorsqu’il en a financé au moins 50 %. Le cas échéant, l’investissement en parts de producteur ne doit pas excéder la moitié des dépenses de l’éditeur ;

– pour lesquelles l’éditeur ne détient pas de mandat de commercialisation lorsque le producteur dispose d’une capacité de distribution de l’œuvre.

Il est donc essentiel de comprendre que la production dite « indépendante » désigne en réalité la production qui ne dépend pas du diffuseur : des entreprises multinationales comme l’entreprise française Mediawan, dont le premier actionnaire est vraisemblablement le fonds américain KKR, ou Banijay sont légalement considérées comme des producteurs indépendants. L’essentiel des dépenses de programme de France Télévisions relève donc de la production indépendante à l’exception de l’information et, dans une certaine mesure, des sports et de quelques rares programmes, qui continuent d'être produits en interne.

L’article 27 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que « des décrets en Conseil d’État fixent les principes généraux définissant les obligations concernant (…) la contribution des éditeurs de services (diffusés par voie hertzienne) au développement de la production, en tout ou partie indépendante à leur égard, d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles, ainsi que la part de cette contribution ou le montant affectés à l’acquisition des droits de diffusion de ces œuvres sur les services qu’ils éditent ».

Malgré ces règles, « à la fin des années 1990, un constat du sous-financement et de la précarité du secteur de la production audiovisuelle est fait. La loi du 1er août 2000 a voulu remédier à cette situation et s’est traduite par la modification des décrets relatifs à la contribution des éditeurs de services à la production audiovisuelle (renforcement des obligations) et par l’extension des obligations de production aux futures chaînes de la TNT et aux services diffusés sur le câble et le satellite » ([400]).

Du nom de la ministre de la culture et de la communication, Mme Catherine Tasca, les décrets dits « Tasca » de juillet et décembre 2001 ([401]) viennent alors renforcer les droits des producteurs dits indépendants en leur permettant d’exploiter les droits issus de leurs programmes sur le second marché national (rediffusions, etc.) ainsi qu’à l’international. Ces décrets ont également fixé un plafond de production en interne d’un tiers des œuvres "EOF" ("œuvres d'expression originale française") diffusées par les chaînes hertziennes, publiques comme privées. Ces règles ont depuis été renforcées.

Le décret du 30 décembre 2021, dit décret TNT ([402]), exclut de ces obligations de financement de la production indépendante les services qui diffusent chaque année moins de 52 œuvres cinématographiques différentes de longue durée et consacrent moins de 20 % de leur temps de diffusion à des œuvres audiovisuelles ([403]). En conséquence, France Télévisions est la seule entreprise de l’audiovisuel public à être soumise à ces obligations ([404]) :

– Radio France et France Médias Monde produisent en interne la quasi-totalité de leurs productions, ce qui est également lié à leur contenu, beaucoup plus fortement axé sur l’information que pour France Télévisions ;

– TV5 Monde diffuse principalement des programmes mis à sa disposition par les chaînes qui en sont actionnaires (France Télévisions, RTBF, RTS, France Médias Monde, etc.). Au 1er semestre 2025, cet apport représentait 59 % des programmes diffusés ([405]) auxquels s’ajoutent des achats, préachats et coproductions qui représentent 37 % des programmes diffusés, et des productions internes ;

– Arte France, à l’inverse, externalise largement sa production, consacrant 157 millions d’euros aux achats de programmes en 2025 ([406]).

La production d’œuvres audiovisuelles désigne, en creux, toutes les émissions ne relevant pas d’un des genres suivants : œuvres cinématographiques de longue durée ; journaux et émissions d’information ; variétés ; jeux ; émissions autres que de fiction majoritairement réalisées en plateau ; retransmissions sportives ; messages publicitaires ; télé-achat ; autopromotion ; services de télétexte ([407]). La production audiovisuelle est donc d’une notion très large qui inclut à la fois la fiction, les documentaires, les spectacles vivants, l’animation, etc.

Dans cette catégorie, il convient de distinguer très clairement :

– les programmes de flux, qui sont diffusés en direct et ont une vocation éphémère ;

– les programmes de stock, qui peuvent être gardés, rediffusés, vendus ou édités en vidéo à la demande (VOD).

Les diffuseurs privés doivent consacrer au moins 10,5 % de leur chiffre d’affaires à des œuvres audiovisuelles européennes ou EOF ([408]). Or, le cahier des charges de France Télévisions fixe un minimum nettement plus élevé de 20 % du chiffre d’affaires du groupe, objectif transposé dans un accord interprofessionnel de 2019 qui prévoyait un investissement minimum de 420 millions d’euros par an de France Télévisions. Cet accord a été remplacé par un nouvel accord en 2024 qui a encore rehaussé les exigences.

En matière audiovisuelle, cet accord du 17 juin 2024 signé entre, d’une part, France Télévisions et, d’autre part, AnimFrance, le syndicat des agences de presse audiovisuelles (Satev), le syndicat des entreprises de distribution de programmes audiovisuels (Sedpa), le syndicat des producteurs et créateurs d’émissions de programmes audiovisuels (Spect), le syndicat des producteurs indépendants (SPI) et l’union syndicale de la production audiovisuelle (USPA) prévoit un investissement minimal de 440 millions d’euros par an de France Télévisions qui se répartissent ainsi :

– 105 millions d’euros par an investis dans le documentaire, dont 14 millions d’euros dans le documentaire régional et ultramarin ;

– 32 millions d’euros investis dans l’animation en 2024, 35 millions d’euros en 2025, 36 millions d’euros en 2026 et 37 millions d’euros en 2027 ;

– 17 millions d’euros par an investis dans le spectacle vivant ;

– 1,5 million d’euros pour le court métrage.

L’accord prévoit enfin que jusqu’à 20 % de ces investissements puissent être réservés à France TV Studio ([409]) .

Toutefois, cet accord semble désormais caduc du fait des annonces par France Télévisions de réduction de son budget consacré à l’achat d’œuvres audiovisuelles ([410]).

Si de telles dispositions avaient initialement pour objectif de permettre l'émergence d'une véritable filière de production et de distribution, votre rapporteur estime qu'elles ne remplissent plus, aujourd'hui, leur rôle, dans un secteur désormais caractérisé par une forte concentration. En outre, elles semblent en décalage avec un des enjeux fondamentaux de l'audiovisuel public aujourd'hui, à savoir, le fait de développer ses capacités de production interne, et d’éviter une trop grande concentration du secteur.

Il semble dès lors nécessaire, d’une part, d’introduire une définition plus fine des « producteurs indépendants » afin de distinguer entre les filiales de groupes déjà installés et les sociétés de production émergentes, et d’aller vers un modèle d’externalisation plus équilibré comme annoncé précédemment dans le rapport, réparti en 3 tiers :

– Un premier tiers de production interne qui permettrait à France TV Studio d’augmenter significativement son volume d’activité, de constituer ainsi un vivier de compétences durables au sein du groupe comme de reconquérir une maîtrise directe sur une part significative de son offre de programmes

– Un deuxième tiers de petits producteurs relevant réellement d’une qualification « d’indépendance », porteurs de regards nouveaux sur les réalités sociales, culturelles et géographiques que le service public a vocation à représenter. Ce vivier de création, aujourd'hui marginalisé par la concentration croissante du marché au profit de quelques grands groupes essentiellement franciliens, constitue précisément ce que France Télévisions devrait avoir intérêt à cultiver pour nourrir la diversité et l'originalité de son offre. Des critères de sélection explicites comme l’implantation territoriale, la taille de l'entreprise, la diversité éditoriale des projets proposés, seraient définis dans la charte de la commande publique audiovisuelle et opposables lors de chaque appel à candidatures.

– Un dernier tiers de grands groupes de production qui devra reposer sur des bases entièrement clarifiées : mise en concurrence transparente, audits systématiques des marges, accès des auditeurs à la comptabilité générale des producteurs et conditionnalité des renouvellements notamment aux résultats d'audience et de maîtrise des coûts. Il ne s'agit pas d'exclure ces acteurs, mais de mettre fin à la logique de rente qui a jusqu'ici présidé à leurs relations avec France Télévisions.

Comme précisé plus haut, cette règle des trois tiers ne s’appliquerait pas seulement aux obligations d’investissement dans la production audiovisuelle, mais concernerait plus largement l’ensemble des dépenses de programme de France Télévisions.

Ce projet appelle une meilleure prise en compte de la diversité des sociétés de production audiovisuelle. Il conviendrait également de redéfinir le statut de producteur indépendant afin de, et fixer un plancher d’investissement dans ces sociétés afin de contribuer au développement d’un marché concurrentiel.

À cette occasion, il pourrait être utile de créer un label « Contenu original français » ayant pour vocation de valoriser les entreprises françaises de production de contenus, en particulier celles dont l’ensemble de la chaîne de valeur (écriture, production, post-production) est réalisé en France. En plus de soutenir l’écosystème audiovisuel français, ce label permettrait de préserver les savoir-faire et de renforcer la filière de l’audiovisuel en France.

b. L’externalisation de la production d’œuvres audiovisuelles : des choix cinématographiques qui interpellent

France Télévisions est liée en outre par un objectif de financement de la création cinématographique, qui, d'un montant de 80 millions d'euros par an, est plus élevé que celui auquel sont tenus les acteurs privés. Comme pour le soutien à la production audiovisuelle, ces obligations sont détaillées à l'article 9 de son cahier des charges ([411]).

Les œuvres cinématographiques sont définies comme « les œuvres qui ont fait l’objet d’une exploitation commerciale en salles de spectacles cinématographiques dans leur pays d’origine ou en France, à l’exception des œuvres documentaires » ([412]).

Le cahier des charges de France Télévisions, révisé en 2024 ([413]) pour mettre en œuvre l’accord interprofessionnel du 17 mai 2024 entre France Télévisions et les organisations de producteurs de l’industrie cinématographique (bureau de liaison des organisations du cinéma (BLOC), le bureau de liaison des industries cinématographiques (BLIC) et la société civile des auteurs réalisateurs producteurs (ARP)), impose un investissement annuel minimal de 3,5 % du chiffre d’affaires de l’année précédente dans les œuvres cinématographiques européennes (contre 3,2 % pour les diffuseurs privés). En pratique, il s’agit quasi exclusivement d’œuvres cinématographiques françaises, comme l’a indiqué France Télévisions dans les réponses qu’elle a apportées au questionnaire de votre rapporteur.

L’accord du 17 mai 2024 porte à 80 millions d’euros par an l’engagement d’investissement de France Télévisions dans les œuvres cinématographiques européennes ou d’expression originale française (EOF), dont :

– au moins 65 millions d’euros en préfinancement (96 % de ce montant devant être investi dans des films hors animation) concernant au moins 60 films ;

– au moins 10 millions d’euros d’acquisition pour les antennes linéaires de France Télévisions. D’après le rapport pour avis précité de M. Aymeric Caron sur le projet de loi de finances pour 2026, « ont ainsi été ajoutés aux 65 millions d’euros de préfinancement prévus au titre de l’accord précédent (de 2019) une obligation d’acquisition à hauteur de 15 millions d’euros, correspondant au niveau des acquisitions constatées au moment de la négociation de l’accord ». France Télévisions dépense donc plus qu’elle n’y est obligée légalement, décision contestable au vu de sa situation financière.

La qualité des œuvres financées par France Télévisions est, par ailleurs, sujette à débat. L'ampleur de l'échecs de certains films financés par France Télévisions interroge en effet, à l’exemple de l’adaptation libre des Trois mousquetaires d'Alexandre Dumas, intitulée « Toutes pour une » et réalisé par Houda Benyamina. Interrogé par votre rapporteur, M. Manuel Alduy, directeur du cinéma, des fictions internationales et jeunes adultes de France Télévisions, avait expliqué à cette occasion qu'il n'avait « pas pu […] cofinancer le diptyque Les trois mousquetaires » car « il était trop cher ». Dès lors, il avait préféré « à la place – petit clin d’œil […] tenter une version au féminin » ([414]).

Ce film aurait rassemblé, le jour de sa sortie, deux spectateurs en moyenne par séance, « et ce malgré une campagne publicitaire omniprésente sur les réseaux sociaux » et un budget de 10 millions d’euros financé à plus d’un tiers par de l’argent public, dont 2,6 millions d’euros apportés par France Télévisions ([415]). Ayant réalisé un total de 14 059 entrées d’après AlloCiné ([416]), qui lui attribue par ailleurs la piètre note de 2 étoiles sur 5, la subvention de France Télévisions s'élève à 185 euros par spectateur.

Il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent que l'audiovisuel public est structurellement exposé aux situations de conflits d’intérêts. Les quelques exemples, parfois tout à fait scandaleux, relevés par votre rapporteur, ne sauraient toutefois être regardés comme des cas isolés ou accidentels, pas plus qu'ils ne doivent focaliser le débat. Ils sont en réalité, autant d'illustrations d'un ensemble cohérent de pratiques et de mécanismes rendu possible par l’insuffisance voire l’absence de dispositifs de contrôle, une tutelle inexistante, et un corpus d'obligations de production externe qui pousse à recourir aux sociétés de production. À ceci s'ajoute la porosité entre sphère publique, sphère privée et dans une moindre mesure, cabinets ministériels et instances de contrôle, favorisant la circulation des acteurs et des intérêts au sein d’un même écosystème relativement fermé. Si ce point sera traité en détail dans la troisième partie de ce rapport, il n'est pas inutile de rappeler que ce "système" participe pleinement de la dérive financière de France Télévisions, dont les contribuables supportent le coût.

Face à cette situation, votre rapporteur estime que l'urgence est à la remise en cohérence de l’organisation de l’audiovisuel public avec les principes qui doivent le gouverner, au premier rang desquels figurent l’impartialité, la transparence, la gestion efficiente des deniers publics, et la responsabilité, devant la tutelle et devant les organismes de contrôle. En effet, la persistance d’un système dans lequel les conflits d’intérêts sont insuffisamment prévenus, insuffisamment contrôlés, tolérés, voire dans certains cas, valorisés, n’est pas compatible avec les exigences attachées à la gestion d’un service public financé par des fonds publics et investi de la mission démocratique essentielle qui est la sienne.

Renforcer de manière effective les dispositifs de prévention, de contrôle et de sanction, afin de garantir que l’audiovisuel public fonctionne dans le respect plein et entier des principes de l’État de droit, est en effet la condition sine qua non du rétablissement de la confiance des citoyens dans leur audiovisuel public - confiance qui, in fine, est la meilleure garantie de sa pérennité.

c. L’exemple de BBC Studios : développer une filière de distribution internationale afin de valoriser la production internalisée comme les droits des programmes externalisés préfinancés

Il convient également de souligner que la réinternalisation de la production ne peut être pleinement rentable pour France Télévisions qu'à la condition de développer une filière de distribution ambitieuse.

France Télévisions dispose pour cela d’une filiale de distribution spécifique – France TV Distribution – qu’elle détient à 100 % et qui a cinq missions ([417]) :

« – la distribution internationale de programmes et la vente des droits afférents ;

« – la gestion des parts producteurs pour le compte de France Télévisions ;

« – la vente de licences pour le développement de produits autour des programmes du service public, principalement livres et magazines, jeux ;

« – le divertissement : co-exploitation de spectacles et expositions et co-productions d’albums. La filiale met également en avant une unité dédiée à la recherche de nouveaux talents pour le compte des unités de divertissement des chaînes ;

« – l’édition de DVD et de Blu-Ray et la mise en avant d’un catalogue de vidéo à la demande (VOD). »

Créée en 1990, cette filiale a également un rôle de distribution du cinéma à l’international depuis 2017.

Les sénateurs Roger Karoutchi et Jean-Raymond Hugonet ont souligné dans un rapport de juin 2022 ([418]) qu’en Angleterre, BBC Studios avait réalisé un chiffre d’affaires de 1,2 milliard de livres en 2021, soit 1,379 milliard d’euros ([419]), et ainsi reversé 151 millions de livres de bénéfices à la BBC (soit 173 millions d’euros). France TV Distribution et France TV Studio n’ont, quant à elles, réalisé qu’un chiffre d’affaires de 174,76 millions d’euros en 2024 ([420]) pour un bénéfice cumulé de 8,9 millions d’euros ([421]), soit 19,6 fois moindre que le bénéfice de distribution et de production de la BBC. France TV Distribution, dont le catalogue de droits représente un actif de seulement un peu de plus de 100 millions d’euros ([422]), n’a ainsi reversé que 5 millions d’euros de bénéfices à France Télévisions en 2024 ([423]).

Le problème est en partie juridique.

Le décret du 30 décembre 2021, dit décret TNT ([424]) a interdit aux filiales d’éditeurs, c’est-à-dire aux chaînes de télévision qui coproduisent ou préfinancent des œuvres, l’accès aux mandats de distribution de ces œuvres si le producteur dispose d’une capacité de distribution. Le rapport sénatorial de 2022 soulignait ainsi que, « sur les cinq dernières années, France TV Distribution ne possédait que 40 % des mandats de commercialisation des œuvres coproduites par France Télévisions. » Concrètement, cela signifie que si France Télévisions finance un téléfilm, elle bénéficie en général d’un droit de première diffusion puis d’une ou quelques autres diffusions dans les mois suivants, avant que l’ensemble des droits d’exploitation ne deviennent propriété du diffuseur. France Télévisions rachète ensuite fréquemment des droits de diffusion (de rediffusion donc) de films ou émissions qu’elle a pourtant financés, parfois à bien plus de 50 %. Votre rapporteur a par exemple trouvé en 2024 un contrat de rachat des droits de (re)diffusion pendant un an (seulement) de quelques épisodes de Fort Boyard pour environ 200 000 euros, ou bien d’une saison de Meurtres au paradis, coproduit par France Télévisions et BBC Studios, pour plus d’1 million d’euros – au passage, votre rapporteur note que France Télévisions achète ces droits de rediffusion à la filiale d’un autre groupe de télévision, ce qui prouve bien l’incongruité de la situation.

D’après des centaines de contrats de co-production fournis par France Télévisions et lus par votre rapporteur, France Télévisions bénéficie en général d’un à six droits de multidiffusion en linéaire ainsi que d’un droit de multidiffusion par chaîne ultramarine de La 1ère ainsi que d’un droit de prédiffusion et de TV de rattrapage compris entre 7 et 30 jours, l’ensemble de ces droits étant le plus souvent limités dans une période comprise entre deux mois et quatre ans.

De surcroît, votre rapporteur a pu trouver dans les contrats d’un des principaux jeux de France Télévisions, pourtant financé à 99,9 % par la télévision publique, que seulement 40 % des droits à recettes étaient détenus par France Télévisions contre 60 % par le producteur.

Reprenant à son compte les conclusions des sénateurs Roger Karoutchi et Jean-Raymond Hugonet, votre rapporteur estime qu’il « existe donc des gisements de recettes insuffisamment exploités qui impliquent une véritable réflexion stratégique. S’il apparaît illusoire de faire de France Télévisions un concurrent de la BBC en matière de production, compte tenu à la fois des différences de moyens, de l’avantage linguistique que constitue l’anglais ou de la différence réglementaire ([425]), force est de constater que la montée en puissance du service public dans la production apparaît plus que relative. »

Il semble néanmoins illusoire d’imaginer que France Télévisions puisse réaliser des recettes similaires à celles de la BBC. Votre rapporteur propose, après révision du décret TNT et du cahier des charges, de fixer un objectif à

horizon 2030-2035 d’atteindre la moitié des bénéfices de distribution de la BBC, soit 86,5 millions d’euros, contre 8,9 millions d’euros aujourd’hui, soit une augmentation des recettes de production et de distribution de 77,6 millions d’euros.

C. l'audiovisuel public : des moyens éparpillés pour un service de qualité perfectible

1. Une trop grande profusion de chaînes, mal différenciées entre elles et avec les chaînes privées

a. Une trop grande profusion de chaînes

L'audiovisuel public français est caractérisé par une profusion de chaînes et de stations de radio publiques (134). En effet, loin de se résumer aux seules France Télévisions et Radio France, l’audiovisuel public français est constitué de :

– 5 chaînes de télévision nationales de France Télévisions (France 2, France 3, France 4, France 5, Franceinfo) ;

– 25 antennes régionales de France 3 (Bretagne ; Centre – Val de Loire ; Paris Île-de-France ; Basse-Normandie ; Haute-Normandie ; Pays de la Loire ; Champagne-Ardenne ; Lorraine ; Alsace ; Limousin ; Aquitaine ; Poitou-Charentes ; NoA ; Midi-Pyrénées ; Languedoc-Roussillon ; Alpes ; Rhône Alpes ; Auvergne ; Bourgogne ; Franche-Comté ; Corse ViaStella ; Nord-Pas-de-Calais ; Picardie ; Côte d’Azur ; Provence Alpes), sans compter les antennes locales ;

– 18 chaînes de télévision et stations de radio ultramarines de « La 1ère » (Guadeloupe ; Guyane ; Martinique ; Mayotte ; Nouvelle-Calédonie ; Polynésie ; La Réunion ; Saint-Pierre-et-Miquelon ; Wallis-et-Futuna) ;

– 2 chaînes parlementaires de télévision (LCP – Assemblée nationale et Public Sénat) ;

– 1 chaîne européenne de télévision (Arte) ;

– 4 chaînes de télévision France 24 (en français, anglais, arabe et espagnol) ;

– 8 chaînes « régionales » de TV5 Monde (France-Belgique-Suisse ; Europe ; Afrique ; Maghreb-Orient ; Asie ; Pacifique ; États-Unis ; Amérique Latine), sans compter TV5 Québec Canada, émise depuis le Canada ;

– 2 chaînes thématiques de TV5 Monde (TiVi5 Monde et TV5 Monde Style) ;

– 7 stations nationales de Radio France (France Inter, France Info, ICI, France Culture ; France Musique ; Fip ; Mouv) ;

– 44 antennes locales d’ICI, anciennement "France bleu": (Alsace ; Armorique ; Auxerre ; Azur ; Béarn Bigorre ; Belfort-Montbéliard ; Berry ; Besançon ; Bourgogne ; Breizh Izel ; Champagne-Ardenne ; Cotentin ; Creuse ; Drôme Ardèche ; Elsass ; Gard Lozère ; Gascogne ; Gironde ; Hérault ; Isère ; La Rochelle ; Limousin ; Loire Océan ; Lorraine (Moselle et Pays Haut) ; Lorraine (Meurthe-et-Moselle et Vosges) ; Maine ; Mayenne ; Nord ; Normandie (Calvados – Orne) ; Normandie (Seine-Maritime-Eure) ; Occitanie ; Orléans ; Paris Île-de-France ; Pays Basque ; Pays d’Auvergne ; Pays de Savoie ; Périgord ; Picardie ; Poitou ; Provence ; RCFM (Corse) ; Roussillon ; Saint-Étienne Loire ; Touraine ; Vaucluse) ;

– 18 stations de radio de France Médias Monde : diffusion de RFI en 17 langues (français mais aussi anglais, brésilien, cambodgien, chinois, créole haïtien, espagnol, fulfulde, haoussa, kiswahili, mandenkan, persan, portugais, roumain, russe, ukrainien, vietnamien) et Monte Carlo Doualiya en arabe.

Au total, cela fait 56 chaînes publiques de télévision et 78 stations de radio publiques, soit 134 chaînes de télévision et stations radio publiques françaises.

Bien entendu, une large partie de ces chaînes et antennes sont régionales ou ultramarines, correspondant à une mission fondamentale de service public que votre rapporteur tient à saluer. Parmi les raisons d'être fondamentales d'un service public de l'audiovisuel figure en effet la couverture de l'ensemble des territoires de la République et leur représentation, coûteuse, mais essentielle à la vie publique de notre nation.

Toutefois, même en retirant les 44 stations locales d’ICI, les 18 chaînes de télévision et stations de radio de La 1ère et les 25 antennes régionales de France 3, le total reste de 47 chaînes de télévision et stations de radio publiques nationales.

À cette profusion s’ajoutent de nombreuses plateformes en ligne, médias numériques et « web TV » comme France TV Slash, Zoa ou TV5 Monde Info.

Cette profusion de chaînes fait de l’audiovisuel public un ensemble marqué, en premier lieu, par une grande complexité. Or, il résulte de tout ce qui précède et notamment des développements relatifs à l’insuffisance des autorités de tutelle, de contrôle, et des dispositifs internes de prévention des conflits d’intérêts, que nos institutions sont insuffisamment outillées pour gouverner efficacement un tel ensemble, ce qui confère à la rationalisation de cet ensemble une dimension impérative.

b. Des chaînes mal différenciées entre elles

Il est difficile de ne pas voir dans cette profusion un certain éparpillement, lequel nuit certainement à la mission de service public de l’audiovisuel. Ainsi, l’identité de nombre de chaînes de télévision ou de stations de radio sont mal identifiés, et il semblerait que de nombreux doublons existent.

Cela est particulièrement vrai de Radio France. L’article 25 du cahier des charges de Radio France décrit les différentes chaînes du groupe et leurs missions. À la lecture de cet article, votre rapporteur a été frappé par la difficulté de déceler quelle chaîne est visée, tant leurs missions sont confuses :

– « Un programme généraliste d’information, de distraction et de culture » : s’agit-il de France Inter, de France Culture, d’ICI ?

– « Un programme d’information, de services, de divertissement et de musique » : la différence avec le premier programme est difficilement perceptible : s’agit-il de France Inter, d’ICI ? La suite de l’alinéa dispose que ce programme : « constitue notamment le complément des programmes spécifiques des stations locales », ce qui permet de comprendre qu’il s’agit d’ICI. Toutefois, ces terminologies illustrent un flou important entre les missions de France Inter et d’ICI ;

– « Les programmes des stations locales privilégiant la proximité dans leur offre d’information, de services et de divertissements » : on comprend ici qu’il s’agit des antennes locales d’ICI ;

– « Les programmes autres que nationaux satisfaisant une offre spécifique de service public » : serait-ce plutôt cet alinéa qui concerne les antennes locales d’ICI ? Dans le cas contraire, votre rapporteur avoue qu’il n’est pas parvenu à deviner ce qui est visé par cet alinéa ;

– « Un programme présentant les divers aspects et modes d’expression des cultures, mettant en valeur le patrimoine et développant la création radiophonique » : l’insistance sur la culture paraît indiquer assez clairement France Culture ;

– « Un programme d’information continue » : il s’agit de France Info ;

– « Un programme musical présentant les divers genres musicaux, favorisant la création musicale et s’attachant à mettre en valeur les œuvres du patrimoine et la musique vivante » : s’agit-il de France Musique, de Mouv’ ou de Fip ?

– « Un programme de musique continue et de services » : votre rapporteur s’interroge sur la différence avec le programme précédent et est incapable de rattacher cette description à France Musique, à Mouv’ ou à Fip ;

– « Un programme à dominante musicale privilégiant la dimension éducative, sociale et culturelle des divers modes d’expression de la jeunesse et la découverte de nouveaux talents » : l’insistance sur la jeunesse semble écarter France Musique mais votre rapporteur ne parvient pas à identifier s’il s’agit d’une description de Mouv’ ou de Fip.

Au constat de cette indétermination s'ajoute celui d'une mauvaise articulation des chaînes entre elles, y compris sur des thématiques figurant pourtant au cœur des missions du service public de l'audiovisuel : l’offre d’émissions relatives à la jeunesse.

D’après les documents fournis à votre rapporteur, la consommation de programmes progresserait en 2024-2025 parmi le public cible (4 à 10 ans) en linéaire sur France 4 et France 5 mais serait en net recul sur l’ensemble des supports (43,3 millions de vues de moins par mois qu’en 2023-2024, soit une baisse de 11 %). Or, en la matière, on note une profusion de programmes qui se font concurrence entre les chaînes du service public : le matin avant l’école, aussi bien France 5 (jusqu’à 9 h 30) que France 4 diffusent des dessins animés similaires issus de l’offre Okoo, ce qui constitue un doublon difficilement compréhensible. En outre, une chaîne privée existe déjà (Gulli) qui est même première sur le créneau d’âge des 4 à 10 ans (21,1 % d’après les documents fournis à votre rapporteur). Et l’offre disponible sur France Télévisions s’en distingue peu ; aucun des trois programmes d’Okoo les plus visionnés n’étant français : Bluey (australien), Ninjago (américano-canado-danois) et Peppa Pig (britannique). Or, le service public n'a pas pour but de concurrencer les chaînes privées sur leurs programmes, mais bien plutôt d'assumer une spécificité qu'il est particulièrement légitime à porter.

De son côté, Radio France a développé une offre conséquente pour les enfants, notamment les tout petits avec des programmes musicaux concoctés par France Musique (citons notamment Les Zinstrus de Saskia de Ville ou les aventures d’Octave et Mélo) ou des programmes d’histoires originales (Une histoire et Oli ou les histoires de Toudou mon doudou sur France Inter). Pour autant, votre rapporteur ne peut que constater l’absence d’émission en direct pour les plus jeunes (tous ces programmes étant uniquement accessibles en podcast alors qu’on pourrait imaginer des programmes pour les plus jeunes ensuite accessibles en replay). En outre, de nombreuses stations de Radio France se tiennent totalement à l’écart de la jeunesse, comme l’illustre par exemple France Culture dont peu de programmes sont élaborés à l’attention de ce public spécifique (hormis là encore, quelques programmes d’histoires racontées comme les Lectures d’enfance ou les Histoires du Pince Oreille).

Votre rapporteur propose par conséquent une rationalisation des chaînes et des stations de radio du service public, qu'il détaille ci-dessous.

Dans le paysage éclaté de l'audiovisuel public français, certaines chaînes n’ont pas su trouver leur place ou cultiver une différenciation de mission, de programmes et de contenus.

i. France Inter : la grande station généraliste du service public

Au contraire de France Musique, de France Info ou de France Culture, dont le nom reflète l’objet, l’identité de France Inter est difficile à définir. France Info est la station dédiée à l’information (mission indéniable de service public) et France Culture est la station dédiée à la réflexion (autre mission de service public). Mais qu’en est-il de France Inter ? Une station à mi-chemin entre culture, information et divertissement. De fait, si la matinale de France Inter (tranche de 7 à 10 heures, soit les heures de plus forte écoute de la radio) est la première matinale de France, de très nombreux reportages et bulletins d’information sont également diffusés sur la matinale de France Info, illustrant des doublons assez évidents. Plus globalement, la matinale de France Inter est essentiellement axée autour de l’information et du débat politique, ce qui pourrait parfaitement se fondre dans la matinale de France Info : le grand reportage, l’invité de 7h50, le grand entretien de 8h20, etc. De même, une émission comme Le Téléphone sonne en fin d’après-midi aurait parfaitement sa place sur France Info.