- Ensuite, le second cas est celui de médicaments « exploités par le service de santé des armées et fabriqués à la demande du ministère des Armées » par un acteur tiers. D’abord, l’exploitation ne concerne plus seulement la PCA et les ERSA, mais l’ensemble du SSA, ce qui permet d’inclure le CTSA. Ensuite, outre la possibilité de recourir à un établissement pharmaceutique dûment autorisé, la nouvelle rédaction ouvre la possibilité d’une fabrication « par un établissement non pharmaceutique temporairement autorisé par l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé » lorsque les médicaments ainsi fabriqués le sont afin de répondre à des menaces NRBC. Le III du nouvel article précise le régime de l’autorisation temporaire par l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, qui est réalisé « sur demande de l’établissement concerné, formulée après accord du ministre des Armées, pour répondre un besoin spécifique » du SSA. Enfin, il prévoit que les conditions d’octroi, de retrait et la durée de cette autorisation sont fixées par décret en Conseil d’État.
Le 5° du présent article réalise une modification visant à rendre cohérentes les dispositions de l’article L. 5124-8-1 du code de la santé publique, relatives à l’application des bonnes pratiques pharmaceutiques pour les médicaments militaires dérogeant à l’AMM, avec l’article L. 5124-8 dans sa nouvelle rédaction.
3. La position de la commission
La commission a adopté un amendement de M. Guillaume Garot (DN132), qui a complété le quatrième alinéa de l’article afin d’inclure explicitement les menaces issues des biotechnologies offensives et des agents biologiques à modification génétique dans le champ des situations prévues à l’article L. 3135-1 du code de santé publique.
La commission a également adopté quatre amendements de vos rapporteurs, deux rédactionnels (DN507 et DN508) d’une part, et deux de mise en cohérence des modifications apportées au code de la santé publique (DN505 et DN506) d’autre part.
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Article 14
Élargissement de la faculté de neutralisation des drones à certains opérateurs d’importance vitale et à leurs prestataires
Adopté par la Commission avec modifications
L’état du droit
Dans l’état du droit, la faculté de neutraliser ou rendre inopérant des drones malveillants est restreinte aux services de l’État ainsi qu’à ses établissements publics concourant à la défense nationale (art. L. 213-2 du CSI, issu de la loi de programmation militaire 2024-2030). Ce dispositif ne concerne pas les drones capables d’atteindre une cible sans télépilote (de type Shahed). Ces derniers sont assimilés à des drones militaires et relèvent davantage de la sûreté aérienne effectuée par l’armée de l’Air et de l’Espace.
L’utilisation du dispositif est subordonnée à une autorisation délivrée par le Premier ministre, le ministre des Armées ou le préfet de département, de police ou maritime (art. R213-3 du CSI). Si cette demande porte sur un dispositif de brouillage des fréquences, elle est soumise à une étude d’impact préalable de l’Agence nationale des fréquences. Une fois l’autorisation accordée, l’autorité utilisatrice désigne spécifiquement les membres de son personnel autorisé à utiliser le dispositif.
La liste des dispositifs est fixée par l’arrêté du 14 juin 2024 ([75]) : les dispositifs de brouillage (i) ; les drones d’interception (ii) ; les armes à énergie dirigée électromagnétique (iii) ; les armes à énergie laser (iv) ; les armes ou matériels tirant un projectile (v) ; les armes spécifiquement destinées à détruire ou à rendre inopérants des aéronefs circulant sans personne à bord (vi).
En parallèle, les agents de sécurité privé peuvent être habilités à exploiter, pour la surveillance des lieux dont ils ont la garde, des dispositifs de détection des drones représentant une menace pour la sécurité (art. L. 611-3 du CSI) ([76]).
Toutefois, la menace issue des drones s’est considérablement accrue ces dernières années. Les incidents impliquant des survols de zones sensibles par des drones se sont multipliés ainsi en France comme en Europe. Des survols de sites sensibles ont par exemple été documentés et rendus publics à Mourmelon (Marne), Bergerac (Dordogne) ou Mulhouse (Haut-Rhin). L’étude d’impact du projet de loi indique ainsi que plus de 30 survols de sites d’importance vitale ont été déclarés depuis le début de l’année 2025 ([77]). Dans chacun de ces cas, une action commanditée par un compétiteur stratégique ne peut être exclue. En outre, la facilité à se procurer un drone dans le commerce complique l’identification du pilote. Pour toutes ces raisons, vos rapporteurs rappellent que la lutte anti-drones est devenue un enjeu majeur.
Le dispositif actuel, circonscrit aux services de l’État et à ses établissements publics, n’est plus adapté à la menace. Le survol de sites touche de manière croissante une pluralité d’acteurs sensibles, publics ou privés, qui dépassent le cadre des services de l’État ou de ses établissements publics (site énergétique, base militaire, aéroport etc.). Les opérateurs privés, confrontés à un survol malveillant, sont contraints de faire appel à la force publique, dans les conditions de droit commun, avec une trop faible réactivité d’intervention. La neutralisation est en pratique réalisée par la gendarmerie, sous le contrôle du préfet. Il apparaît inenvisageable de déployer des forces de sécurité dans les quelques 1 500 points d’importance vitale ([78]) que compte le territoire national. Il y a donc urgence à adapter notre droit.
2. Le dispositif proposé
a. Un élargissement de la faculté de neutralisation des drones à certains opérateurs d’importance vitale et à leurs prestataires
L’article 14 complète l’article L. 213-2 du code de la sécurité intérieure (CSI) pour permettre aux opérateurs d’importance vitale (OIV) de lutter contre les drones. Il autorise certains opérateurs d’importance vitale et leurs prestataires privés de sécurité à faire usage des dispositifs désignés par arrêté du Premier ministre et destinés à neutraliser ou rendre inopérant les drones circulant au-dessus de leurs emprises ou de leurs abords immédiats.
Cette faculté sera ouverte dans deux cas de figure : en cas de menace imminente pour la sécurité des points d’importance vitale (i) ; pour prévenir le survol d’une zone interdite tel que mentionnée à l’article L. 6211-4 du code des transports (alinéa 4) (ii).
Le choix retenu est d’inscrire le dispositif dans celui de sécurité des activités d’importance vitale. Le dispositif de sécurité des activités d’importance vitale, mis en place en 2006, vise à garantir la protection des points d’importance vitale, c’est-à-dire les installations et ouvrages essentiels pour garantir le potentiel économique et militaire ainsi que la survie de la nation. Prévu aux articles L. 1332-1 à L. 1332-7 du code de la défense, il s’applique aux opérateurs d’importance vitale, publics et privés, qui exploitent les établissements et ouvrages dont l’indisponibilité menacerait la continuité de la vie de la nation ou qui pourrait constituer un danger grave pour la population. Ce dispositif est bien appréhendé par les opérateurs et a montré sa robustesse pour assurer la sécurisation des emprises sensibles. Le Conseil d’État a ainsi relevé dans son avis que la faculté ouverte par le projet de loi est « strictement nécessaire à l’accomplissement des missions de surveillance ou de sécurité qui leur sont légalement confiées ([79]) ».
L’élargissement du dispositif à certains OIV s’inscrit dans le renforcement en cours du dispositif, par le projet de loi relative à la résilience des infrastructures sensibles et au renforcement de la cybersécurité. Le texte a été adopté en première lecture au Sénat en mars 2025 et voté en commission spéciale à l’Assemblée nationale en septembre 2025. Le titre I du projet de loi vise doit transposer la directive REC ([80]) en révisant le dispositif national pour y intégrer les obligations prévues par la directive et étendre son champ d’application.
Les mesures de lutte contre les drones constitueront un sous-ensemble du plan particulier de protection (PPP), prévu à l’article L. 1332-3 du code de la défense. Le plan devra inclure toutes les procédures internes de l’opérateur pour faire usage du dispositif : liste des personnes habilitées, conditions de conservation des moyens de lutte anti-drones, méthodes de communication avec les services de l’État. Pour mémoire, le PPP liste les mesures de protection pour chaque point d’importance vitale (art. R. 1332-24 du code de la défense). Le PPP, approuvé par l’autorité administrative, devra être validé à cette fin.
Les opérateurs seront désignés par un arrêté du Premier ministre, dont seul l’intitulé sera publié, afin de garantir le droit au recours tout en préservant le caractère classifié de la liste des OIV ([81]) (alinéa 5). La désignation prendra en compte la capacité de l’opérateur à mettre en place une procédure adaptée à son environnement, pour limiter les risques et les menaces. La mise en œuvre des dispositifs sera subordonnée à une autorisation administrative motivée qui précisera (i) les dispositifs susceptibles d’être utilisés ; (ii) le périmètre au sein duquel les dispositifs peuvent être employés ; (iii) les éventuels prestataires ou sous-traitants autorisés. En cas de brouillage, cette autorisation administrative sera soumise à une étude d’impact de l’Agence nationale des fréquences.
b. Un dispositif assorti de garanties strictes
Les agents seront individuellement habilités et autorisés par l’autorité administrative à utiliser les dispositifs (alinéa 6). Cette habilitation sera distincte de toute autre habilitation. Les agents devront disposer d’une carte professionnelle mentionnée à l’article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure (agent privé de sécurité) ou appartenir aux services internes de sécurité de la SNCF ou de la RATP (art. L. 2251-3 du code des transports). Les agents disposeront d’une formation spécifique et d’une habilitation spécifique, définies par décret en Conseil d’État.
L’élargissement du dispositif aux prestataires privés de sécurité doit garantir le caractère opérationnel de la mesure. La grande majorité des OIV a en effet recours à des prestataires privés pour assurer la surveillance et le gardiennage de leurs emprises. L’autorisation sera distincte pour chaque établissement, conformément à l’article L. 612-9 du CSI (alinéa 7).
Le préfet de département ou, le cas échéant, le préfet maritime ou le préfet de police de Paris, ainsi que l’officier de police judiciaire (OPJ) territorialement compétent, seront informés postérieurement de la mise en œuvre du dispositif (alinéa 8). L’information de l’OPJ doit faciliter la recherche des auteurs et la poursuite des sanctions pénales. Il sera également le seul compétent pour saisir le drone qui serait intercepté ([82]).
Reprenant la formulation en vigueur au I de l’article L. 213-2 du CSI, les mesures prises en application de ce dispositif devront être adaptées, nécessaires et proportionnées au regard des finalités poursuivies (alinéa 9).
Un décret en Conseil d’État fixera les modalités d’applications du présent article, notamment les règles relatives à l’habilitation et la formation des agents et le cadre d’utilisation par l’opérateur et les éventuels sous-traitants (alinéa 10).
Le dispositif sera donc strictement encadré pour garantir le contrôle par la puissance publique : autorisation en amont par l’autorité administrative qui précisera pour chaque opérateur les dispositifs, les prestataires éventuels et le périmètre d’application ; habilitation individuelle des agents ; information des autorités compétentes en cas d’usage. Partant de ces garanties, le Conseil d’État a estimé que la mesure est conforme aux exigences résultant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relatives à la délégation à des personnes privées de compétences de police administrative ([83]). L’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale ne fait pas obstacle à ce que des prérogatives de portée limitée puissent être exercées par des personnes privées, dans des lieux déterminés relevant de leur compétence, lorsqu’elles sont strictement nécessaires à l’accomplissement des missions de surveillance ou de sécurité qui leur sont légalement confiées ([84]).
Pour assurer la cohérence d’ensemble, le II de l’article 14 du projet de loi ajoute un deuxième alinéa à l’article L. 611-3 du CSI, consacré à la détection des drones, pour permettre aux agents de sécurité privée d’utiliser les dispositifs de neutralisation tel que prévu à l’article L. 213-2 (modifié) du CSI (alinéas 11 et 12).
De façon similaire, le III de l’article 14 du projet de loi autorise les agents des services internes de sécurité de la RATP et de SNCF à utiliser des moyens de détection et de neutralisation des drones (art. L. 2251-1-1A du code des transports) (alinéas 13 à 15).
3. La position de la commission
La commission a adopté l’article modifié par un amendement rédactionnel des rapporteurs (DN496).
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Article 15
Transformation du dispositif TRAMIN (TRAnsport Maritime d’Intérêt National) en dispositif CAPAMIN (CAPAcité Maritime d’Intérêt National)
Adopté par la Commission avec modifications
L’état du droit
a. Un dispositif « TRAMIN » renforcé en 2023
Créé par la loi n° 69-441 du 20 mai 1969 sur les transports maritimes d’intérêt national et aujourd’hui codifié aux articles L. 1335-1 à L. 1335-3 du code de la défense, le dispositif dit TRAMIN (TRAnsport Maritime d’Intérêt National) impose, en cas de crise, aux armateurs de nationalité française ainsi qu’aux armateurs de nationalité étrangère de navires battant pavillon français, d’assurer un transport maritime présentant un caractère d’intérêt national.
Le caractère d’intérêt national d’un transport maritime n’est pas précisé par le code de la défense, qui indique simplement qu’il est « constaté par décision du ministre des Transports ». Si ce dernier dispose donc d’une large marge de manœuvre, dans les faits, le dispositif TRAMIN est réservé aux situations de crise exigeant la mobilisation rapide de moyens de transport maritime. Comme le rappelle l’étude d’impact, « TRAMIN a été mis en œuvre en 1986 (crise au Yémen), en 1989 (Liban), ainsi qu’à partir d’août 1990 (opération Daguet). Dans le cadre de cette dernière opération, TRAMIN a transporté, en 55 rotations, en Arabie-Saoudite, près de 11 100 passagers et 545 000 tonnes de fret ».
Une fois le caractère d’intérêt national d’un transport constaté, le ministre active les différents organismes impliqués : commissariat général aux transports, direction des affaires maritimes et direction de la flotte de commerce, laquelle entre en contact avec des armateurs afin de déterminer, « d’un commun accord, les conditions dans lesquels s’effectuera le transport » (article L. 1335-3 précité). Sont notamment négociées les conditions d’utilisation du ou des navires, les règles applicables en matière de nationalité des équipages ainsi que l’indemnisation de ou des armateurs. L’État prend en effet à sa charge les conséquences financières des opérations engagées dans le cadre de cet accord (par exemple, l’interruption des opérations commerciales prévues pendant la période considérée), ainsi que les dommages causés aux personnes et aux biens autres que ceux de l’État et dans la mesure où elles ne sont pas couvertes par les assurances souscrites par l’armateur.
Enfin, en cas d’échec des discussions et à défaut d’un tel accord amiable, l’État a la possibilité de réquisitionner ces navires selon les nouvelles modalités prévues par les articles L. 2212-1 à L. 2212-11, introduits dans le code de la défense par la LPM 2024-2030 et renforçant l’efficacité de ces régimes de réquisition.
b. Un dispositif insuffisant face aux nouveaux enjeux lié à la sécurisation des approvisionnements
Il résulte de ce qui précède que le dispositif « TRAMIN » se limite au seul transport maritime, alors que les enjeux sont aujourd’hui bien plus larges. Comme le souligne la RNS 2025 « les réseaux vitaux pour la Nation doivent fonctionner en permanence, s’il le faut en mode dégradé et pour les usages prioritaires. Il s’agit ainsi d’assurer la disponibilité, sans aucune discontinuité, des réseaux de télécommunication civils pour les numéros d’urgence, des réseaux de l’État, classifiés ou non, des réseaux de distribution d’énergie et d’eau potable. La résilience cyber des entités critiques (établissements de santé, hôpitaux, opérateurs de télécommunication, secteur énergétique, établissements bancaires, alimentation, réseaux d’eau et d’assainissement, transports, etc.) doit également être garantie ». Parmi ces réseaux vitaux, il y les câbles sous-marins, par lesquels transitent 97 % du trafic Internet mondial. 14 d’entre eux ont leur point d’atterrage en France métropolitaine. Outre-mer, la dépendance aux 22 câbles sous-marins qui les interconnectent au monde est encore plus critique car il n’y a pas de redondance possible entre eux.
De telles attaques ne sont pas qu’une vue de l’esprit. À l’automne dernier, deux câbles sous-marins ont été coupés en mer Baltique. Si les auteurs n’ont pas été formellement identifiés – caractéristique de ces attaques hybrides – les soupçons se portent, naturellement, vers la Russie.
Or, de nombreuses activités de services maritimes, parmi lesquelles justement celles liées à la pose, l’entretien et la réparation des câbles sous-marins, mais aussi toutes celles liées aux services portuaires (remorquage, avitaillement etc.), à l’assistance et au sauvetage, au dragage ou encore celles liées aux travaux maritimes, ne sont pas couvertes par le dispositif « TRAMIN ». Ces services sont pourtant essentiels pour garantir la souveraineté de la France dans un contexte de dégradation accélérée de notre environnement sécuritaire.
Dans son rapport de 2023 consacré à la flotte stratégique ([85]), votre rapporteur avait identifié cette insuffisance et recommandait de faire évoluer cette capacité TRAMIN en CAPAMIN (Capacité Maritimes d’Intérêt National), par une extension au-delà du seul transport maritime.
2. Le dispositif proposé
Les alinéa 1 à 4, 5 et 6 du présent article aménagent les trois articles relatifs à la mise en œuvre du dispositif TRAMIN (articles L. 1335-1 à L. 1335-3 du code de la défense), actuellement limités au seul « transport maritime », en les étendant aux « services maritimes ». L’alinéa 9 du présent article fait la même modification, par coordination, dans l’article L. 143-3 du code de l’énergie. L’ensemble de services maritimes précités seront donc désormais, comme les transports maritimes de biens et de personnes, inclus dans le champ de cette nouvelle « CAPAMIN ».
L’alinéa 5 du présent article aménage la rédaction de l’article L. 1335-1 précité, qui mentionnera désormais le ministre « chargé de la marine marchande » et non plus le ministre « des transports », afin de tenir compte de l’évolution des attributions des portefeuilles ministériels. La même modification est faite dans l’article L. 1335-3 par l’alinéa 7.
Vos rapporteurs sont très favorables à ce dispositif « CAPAMIN » qui renforce la résilience et la souveraineté de notre pays face aux attaques hybrides via une modalité d’action plus souple que celle de la réquisition.
3. La position de la commission
La commission a adopté un amendement de M. Julien Limongi (DN471) permettant à l’État de conclure, avant qu’une crise n’éclate, des conventions avec les opérateurs de navires de transport ou de services afin de garantir la disponibilité, la préparation et les conditions d’emploi de ces moyens, notamment pour les activités présentant un caractère stratégique.
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Article 16
Infractions de navigation sans pavillon et refus d’obtempérer – durcissement des peines encourues et connexité entre les infractions Transformation du dispositif
Adopté par la Commission avec modifications
L’état du droit
a. La répression des infractions de navigation sans pavillon et de refus d’obtempérer
i. Définition des délits et peines applicables
La navigation sans pavillon
La navigation des navires est régie par les conventions du droit international de la mer et du droit maritime ratifiées par la France, en particulier la convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNDUM) du 10 décembre 1982, adoptée à Montego Bay (Jamaïque). La CNUDM définit notamment la condition juridique des navires. Son article 91 prévoit ainsi que « les navires possèdent la nationalité de l’État dont ils sont autorisés à battre le pavillon ». Ce pavillon a une importance majeure puisqu’en application de l’article 92 de la CNUDM, le principe d’exclusivité de juridiction de l’État du pavillon s’applique : les navires « sont soumis, sauf dans les cas exceptionnels expressément prévus par des traités internationaux ou par la convention, à sa juridiction exclusive en haute mer ». En d’autres termes, lorsque qu’un navire navigue en haute mer, c’est le droit de l’État de son pavillon qui lui est applicable.
Une exception à ce principe d’exclusivité est prévue par l’article 110 de la CNUDM, qui encadre l’exercice par les navires de guerre d’un État autre que celui du pavillon d’un droit de visite à bord des navires naviguant en haute mer. Aux termes de cet article, un navire de guerre croisant en haute mer a le droit d’arraisonner et de visiter tout navire s’il a « de sérieuses raisons de soupçonner qu’il est sans nationalité », c’est-à-dire qu’il navigue sans pavillon ou sous un faux pavillon.
Si c’est le cas et qu’effectivement, le navire est sans nationalité, conformément à l’interprétation retenue notamment par la France ([86]), ce dernier ne jouit en haute mer d’aucun des droits et libertés prévus par la CNUDM. Dès lors, l’État ayant exercé son droit de visite à bord peut y appliquer sa législation nationale et, le cas échéant, sanctionner l’absence de pavillon. C’est ainsi qu’en application de l’article L. 5223-2 du code des transports, « le capitaine qui, contrôlé en mer, ne peut justifier de la nationalité de son navire est puni d’un an d’emprisonnement et 150 000 € d’amende ».
Selon l’étude d’impact, moins de 5 condamnations ont été prononcées pour au moins une infraction de non-justification de la nationalité de son navire par son capitaine lors d’un contrôle en mer sur les cinq dernières années.
Le refus d’obtempérer
Comme sur la terre, l’État dispose en mer de pouvoirs de police qui, aux termes de l’article L. 1521-1 du code de la défense, s’appliquent notamment :
– aux navires sous pavillon français, dans tous les espaces maritimes, conformément au principe d’exclusivité précité ;
– aux navires battant le pavillon d’un État étranger et aux navires n’arborant aucun pavillon ou sans nationalité, dans les espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française ainsi qu’en haute mer conformément au droit international. L’article 110 précité de la CNUDM est l’un des cas de mise en œuvre des pouvoirs de police des mers en haute mer.
En application de l’article L. 1521-2 du même code, « les commandants des bâtiments de l’État et les commandants de bord des aéronefs de l’État, chargés de la surveillance en mer, sont habilités, pour assurer le respect des dispositions qui s’appliquent en mer en vertu du droit international ainsi que des lois et règlements de la République, à exercer et à faire exécuter les mesures de contrôle et de coercition prévues par le droit international, la législation et la réglementation française », notamment pour lutter contre infractions les plus graves (piraterie, trafic de stupéfiants, trafic de migrants, sécurité de la navigation maritime…
Ils peuvent ainsi procéder à la reconnaissance du navire, en invitant son capitaine à en faire connaître l’identité et la nationalité (article L. 1521-3), ordonner une visite du navire (article L. 1521-4) ou son déroutement (article L. 1521-5).
Dans le cas où le capitaine refuserait d’obtempérer, aux termes de
l’article L. 1521-7 « le commandant ou le commandant de bord peut, après sommations, recourir à l’encontre de ce navire à des mesures de coercition comprenant, si nécessaire, l’emploi de la force ». Ce refus d’obtempérer est sanctionné par l’article L. 1521-9 d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende.
Selon l’étude d’impact, sur les cinq dernières années (2020-2024), 49 condamnations ont été prononcées par les juridictions de première instance pour au moins une infraction de refus d’obtempérer lors du contrôle en mer d’un navire, dont moins de 5 pour lesquelles cette infraction était principale.
Les règles procédurales
Les règles de procédure applicables à ces deux infractions renvoient à deux juridictions différentes :
– l’infraction de défaut de pavillon relève de la compétence exclusive des tribunaux maritimes en application de l’article 3 de la loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime, seul compétent pour juger les délits maritimes ;
– en revanche, l’infraction de refus d’obtempérer relève de la compétence des tribunaux correctionnels.
b. La lutte contre la « flotte fantôme » russe a montré les limites de ces dispositions
i. La lutte contre la « flotte fantôme » russe
Depuis l’agression russe de l’Ukraine, le 24 février 2022, l’Union européenne cherche à affaiblir les moyens de financement de la Russie par des sanctions frappant directement sa capacité à exporter du pétrole, exportations qui constituent sa principale ressource.
Ces exportations de pétrole se font principalement par voie maritime, via une flotte de pétroliers qui, pour plus de 600 d’entre eux, font l’objet de sanctions de la part de l’Union européenne, leur interdisant en particulier l’accès aux ports et aux écluses des États membres ainsi qu’aux services liés au transport maritime. Le pétrole russe fait également, en tant que tel, l’objet de mesure restrictives, notamment quant à son prix de vente. Nombre de ces navires arborent par ailleurs un faux pavillon, en vue de contourner ces sanctions, de se soustraire aux réglementations en matière de sécurité ou d’environnement, d’éviter les coûts d’assurance ou de se livrer à d’autres activités illégales, justifiant que cette flotte soit souvent présentée sous le nom de « flotte fantôme ».
La lutte contre cette « flotte fantôme » repose donc, juridiquement, sur les deux instruments présentés supra. C’est parce qu’il y a « de sérieuses raisons de soupçonner qu’il est sans nationalité », selon les termes de l’article 110 de la CNUDM, que l’État français a le droit de les visiter dans le cadre de sa police des mers et, le cas échéant, de sanctionner et l’absence de pavillon, et l’éventuel refus d’obtempérer, lequel est fréquent pour des navires dont le capitaine a souvent conscience qu’il est en infraction.
Ce refus d’obtempérer justifie également le recours à la force lors d’opérations dont la presse s’est fait l’écho. En septembre dernier, un premier pétrolier de la flotte fantôme russe, le Boracay, a été arraisonné, alors qu’il naviguait sans pavillon, par les commandos marine en Atlantique et dérouté vers le port de Saint-Nazaire. En janvier, le Grynch a également été arraisonné pour soupçon de faux pavillon (des Comores) et dérouté vers Marseille. Enfin, en mars, le Deyna, soupçonné de naviguer sous (faux) pavillon mozambicain, a lui aussi été dérouté vers Marseille.
ii. Des règles insuffisantes pour lutter efficacement contre la « flotte fantôme » russe
Ces arraisonnements, pour spectaculaires qu’ils furent, sont néanmoins des actes isolés qui n’ont que très peu perturbé l’activité de la « flotte fantôme ». Comme le souligne l’étude d’impact, une expérimentation lancée en septembre 2025, impliquant les trois Centre régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) métropolitains de la Manche, a permis en quelques semaines d’attester l’existence d’un transit à haute fréquence de navires pouvant relever de la flotte fantôme proche de nos côtes. Ainsi, pour la seule journée du 15 octobre 2025, 66 navires interrogés par VHF lors de leur passage devant les côtes françaises ont présenté des certificats d’assurance faisant apparaître de nombreux statuts erronés au regard des bases de données de l’Organisation maritime internationale, laissant soupçonné un faux pavillon. Même si ce n’est pas forcément le cas pour tous les navires, ce chiffre donne une idée de l’importance de cette « flotte fantôme » et de ses activités au large de nos côtes.
Il faut donc en déduire que les sanctions actuellement applicables pour défaut de pavillon et, le cas échéant, refus d’obtempérer, ne sont pas suffisamment dissuasives.
Par ailleurs, cette expérimentation a permis de relever que le capitaine du navire est loin d’être un acteur isolé dans la « flotte fantôme ». Ainsi, l’armateur ou encore l’exploitant est partie prenante à la chaîne décisionnelle permettant au navire de naviguer. Or, dans l’état actuel du droit, seul le capitaine peut faire l’objet d’une sanction, armateurs ou exploitants restant quant à eux impunis. C’est d’autant plus regrettable que l’immatriculation du navire ne fait pas partie de ses attributions ; il peut en effet ignorer le caractère frauduleux des documents d’immatriculation du navire, effectuée par le service gérant à terre le navire, sous la direction de la personne détenant le pouvoir économique sur son exploitation. Cette personne sera le propriétaire du navire ou la personne contrôlant la structure portant la propriété, ou la personne qui, à travers un contrat d’affrètement coque nue, s’est vue transférer les prérogatives d’exploitation.
Enfin, s’agissant des règles procédurales, deux problèmes se posent :
– le premier, c’est la dispersion des affaires entre les tribunaux maritimes et les tribunaux correctionnels, les premiers étant compétents sur les délits maritimes comme le défaut de pavillon, les seconds sur les délits pénaux tels que le refus d’obtempérer ;
– le deuxième, c’est l’impossibilité d’appliquer des procédures de jugement rapide, pourtant particulièrement pertinentes pour le jugement de personnes de nationalité étrangère dépourvues de garanties de représentation sur le territoire national et qui pourraient ne pas comparaître à une audience ultérieure. En effet, le quantum des peines prévu en répression des infractions de défaut de pavillon et de refus d’obtempérer n’est pas suffisamment élevé pour permettre le recours à la comparution immédiate à l’issue d’une enquête préliminaire ([87]) et le fonctionnement du tribunal maritime ne permet pas d’envisager en pratique la mise en œuvre d’une comparution immédiate, ce tribunal ne se réunissant en moyenne qu’une fois par trimestre.
2. Le dispositif proposé
a. L’aggravation des peines
i. Pour le refus d’obtempérer
En application des alinéas 3 et 4 du présent article, les peines applicables au refus d’obtempérer, prévues à l’article L. 1521-9 du code de la défense, seront doublées, passant d’un an d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende à deux ans d’emprisonnement et 300 000 euros d’amende.
Par ailleurs, les alinéas 5 à 7 du présent article complètent l’article précité par deux nouveaux alinéas aggravant les peines dans deux situations particulièrement dangereuses pour les personnels de la police des mers :
– lorsque le refus d’obtempérer a été commis dans des circonstances exposant directement autrui à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente, les peines applicables seront de cinq ans d’emprisonnement et de 500 000 € d’amende ;
– lorsque le refus d’obtempérer a été commis dans des circonstances exposant directement le commandant du bâtiment de l’État, le commandant de bord de l’aéronef de l’État ou les personnes placées sous son autorité à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente, les peines applicables seront de sept ans d’emprisonnement et à 700 000 euros d’amende.
Ces peines aggravées s’appliqueront si, par exemple, un navire, en refusant d’obtempérer, mettait en danger l’équipe de visite par une manœuvre dangereuse, une collision ou un homme à la mer.
b. Pour le défaut de pavillon
En application des alinéas 8 et 9 du présent article, les peines applicables pour défaut de pavillon, prévues à l’article L. 5223-2 du code des transports, seront également doublées, passant d’un an d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende à deux ans d’emprisonnement et 300 000 euros d’amende.
Ce même article est par ailleurs complété par un nouvel alinéa inséré par les alinéas 10 et 11 du présent article. Aux termes de celui-ci, les peines précitées seront également applicables « au propriétaire, à l’exploitant ou à leur représentant légal ou dirigeant de fait s’il s’agit d’une personne morale, à toute autre personne que le capitaine exerçant, en droit ou en fait, un pouvoir de contrôle ou de direction dans l’exploitation du navire ». En effet, comme indiqué supra, le capitaine du navire, seul visé par les dispositions de l’article précité, n’est pas en charge de l’immatriculation et pas forcément au courant que le pavillon est faux. Il est donc nécessaire d’étendre les peines applicables aux personnes qui sont réellement à l’origine de l’infraction.
Il faut reconnaître toutefois, avec l’étude d’impact, que « les montages complexes et opaques liés aux immatriculations frauduleuses ne facilitent pas l’identification de la personne exerçant réellement le pouvoir de décision conduisant à l’immatriculation frauduleuse », laquelle ne pourra être établie qu’après « une enquête difficile ». Si vos rapporteurs saluent cette disposition, ils sont néanmoins conscients qu’elle sera difficile à appliquer, l’identification de ces personnes n’étant qu’une première étape vers une sanction d’autant plus difficile à leur appliquer qu’elles seront probablement situées à l’étranger, notamment en Russie, hors de portée de la justice française.
i. L’accélération des jugements
Ainsi qu’il a été dit supra, les peines actuellement prévues empêchent le recours à la procédure rapide de la comparution immédiate, laquelle n’est possible, aux termes de l’article 395 du code de procédure pénale, qu’aux délits punis de 2 ans d’emprisonnement au moins. Maintenant que les peines applicables au défaut de pavillon et au refus d’obtempérer seront portées à ce quantum, cette procédure deviendra donc applicable, permettant un jugement bien plus rapide de ces infractions.
Les alinéas 1 et 2 du présent article complètent par ailleurs l’article 3 de la loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime en permettant aux tribunaux correctionnels « de connaître des délits maritimes prévus aux articles L. 5223-1 et L. 5223-2 du code des transports lorsqu’ils sont connexes, au sens de l’article 203 du code de procédure pénale ([88]), à une infraction prévue par le livre V de la première partie du code de la défense relative à l’action de l’État en mer ou par le code pénal ».
Par conséquent, les tribunaux correctionnels seront désormais compétents, en lieu et place des tribunaux maritimes, pour les délits portant sur le pavillon lorsque ceux-ci seront connexes à un délit ou à un crime prévu par le code de la défense au titre de l’action de l’État en mer, Non seulement une seule juridiction sera saisie de ces infractions connexes, ce qui renforce l’efficacité de l’instruction, mais le tribunal correctionnel permettra un audiencement bien plus rapide de ces affaires que le tribunal des affaires maritimes, celui-ci ne se réunissant, en moyenne, comme nous l’avons rappelé ci-dessus, qu’une fois par trimestre.
3. La position de la commission
La commission a adopté un amendement de Mme Josy Poueyto (DN421) disposant que le procureur et le magistrat instructeur de la juridiction de droit commun exerçant la compétence concurrente peuvent être saisis dès le début des investigations, aussitôt les faits portés à la connaissance de l’autorité judiciaire, et pas seulement en phase de jugement, comme le prévoit le présent article.
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Chapitre II Protéger et préserver les intérêts de la Nation
Article 17
(art. L. 861-4 du code de la sécurité intérieure [nouveau])
Procédure de déclaration préalable avant tout publication, diffusion et communication à un tiers
La commission de la défense nationale et des forces armées a délégué l’examen au fond de cet article à la commission des lois.
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 17 crée une procédure de déclaration préalable avant toute publication, diffusion ou communication à un tiers d’une œuvre de l’esprit portant sur les activités d’un service de renseignement appartenant au premier cercle et dont l’auteur est un agent, ou ancien agent, de ce service. Le ministre responsable du service concerné, une fois l’œuvre transmise, peut, dans certains cas, demander à l’auteur d’y apporter des modifications. Si celui-ci les refuse, alors le ministre peut s’opposer à la publication, diffusion et communication de l’œuvre en question.
➢ Dernière modification législative intervenue
L’article 42 de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense a créé, aux articles L. 4122-11 et suivants du code de la défense, une procédure de déclaration préalable auprès du ministre pour les militaires et les anciens militaires ayant occupé des fonctions sensibles ou très techniques et qui souhaitent travailler pour un État étranger ou une entreprise étrangère.
➢ Modifications apportées par la Commission
La commission a supprimé la peine d’emprisonnement d’un an en cas de méconnaissance de l’obligation de déclaration préalable et précisé la procédure en cas d’absence de réponse de la part du ministre saisi d’une œuvre de l’esprit.
L’état du droit
● Les services spécialisés de renseignement dits « du premier cercle » sont énumérés à l’article R. 811-1 du code de la sécurité intérieure (CSI). Il s’agit de :
– la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) ;
– la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) ;
– la direction du renseignement militaire (DRM) ;
– la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) ;
– la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) ;
– et du service à compétence nationale dénommé « traitement du renseignement et action contre les circuits financiers » (TRACFIN).
● Les informations qui relèvent du secret de la défense nationale sont protégées par différents textes, notamment par les articles R. 2311-2 et suivants du code de la défense, qui précisent notamment les différents niveaux de classification et les enjeux attachés à la divulgation de ces informations.
Ainsi, comme le rappelle l’étude d’impact du présent projet de loi, il est possible aujourd’hui d’engager une procédure disciplinaire à l’égard d’un agent qui serait l’auteur d’un ouvrage qui divulguerait des informations protégées. L’article 9 du décret n° 2015-386 du 3 avril fixant le statut des fonctionnaires de la DGSE interdit ainsi à ces agents de « communiquer, sous quelque forme que ce soit, sur des sujets en rapport avec les activités de la direction générale de la sécurité extérieure ».
Les agents ou anciens agents qui portent atteinte au secret de la défense nationale sont également passibles de sanctions pénales, pour compromission. Les articles 413-9 à 413-12 du code pénal sanctionnent ainsi les atteintes au secret de la défense nationale de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende, lorsque celles-ci sont le fait d’un agent ou d’un ancien agent.
Est également sanctionné le fait de révéler les identités protégées de certains agents, conformément aux articles 413-13 et 413-14 du code pénal.
Ces différentes sanctions pénales nécessiteraient néanmoins d’être complétées. Ainsi, l’étude d’impact indique que ces sanctions ne suffiraient pas à protéger le secret de la défense nationale, « en ce qu’elles ne peuvent intervenir que postérieurement à la réalisation du dommage » ([89]). Elle l’illustre en citant trois ouvrages écrits par des anciens employés de la DGSE et parus récemment, dont l’un qui décrit précisément les techniques et moyens employés, ainsi que la localisation de certaines entités du service.
L’article 17 propose donc d’instaurer une procédure en amont pour éviter la diffusion d’informations sensibles.
2. Le dispositif proposé
Le 2° de l’article 17 insère un nouvel article L. 861-4 au sein du chapitre Ier du titre VI du livre VIII du CSI, qui concerne la protection du secret de la défense nationale et de l’anonymat des agents. Ce nouvel article crée une procédure de contrôle a priori de toute publication ou diffusion d’une œuvre de l’esprit ([90]) par un agent d’un service spécialisé de renseignement, dès lors qu’elle porte sur les activités de l’un de ces services.
● Le I précise que les agents concernés sont ceux qui appartiennent aux services spécialisés de renseignement mentionnés à l’article L. 811-2 du CSI, soit les six services cités supra.
Dès lors qu’un agent souhaite publier ou diffuser une œuvre de l’esprit dont il est l’auteur et qui porte sur les activités du service auquel il appartient ou a appartenu, il est soumis à une double obligation :
– le déclarer au ministre responsable du service concerné ;
– transmettre au même ministre l’œuvre ou les éléments d’information avant la publication ou la diffusion de l’œuvre, et avant tout communication à des tiers dans ce but.
Cette transmission doit intervenir avec un délai de préavis qui sera fixé par décret en Conseil d’État.
L’obligation de déclaration et de transmission préalable s’applique pendant une période de dix ans suivant la cessation des fonctions de l’agent. Cette durée se justifie, selon les services entendus par votre rapporteure, par le fait que certaines opérations se conduisent sur le temps long, et que certaines identités doivent rester protégées pendant plusieurs années.
● Le II précise la suite de la procédure.
Une fois l’œuvre transmise, le ministre peut demander à l’auteur de l’œuvre de la modifier avant toute communication à des tiers s’il estime que la publication ou la diffusion de celle-ci, ou toute communication à des tiers dans ce but, est de nature à :
– porter atteinte au secret de la défense nationale ;
– porter atteinte à certains services ou unités spécialisés ;
– conduire à une révélation des procédures opérationnelles ou des capacités techniques des services spécialisés de renseignement de nature à nuire à leur efficacité opérationnelle ou à compromettre la sécurité de leurs agents.
Si l’agent refuse de procéder à ces modifications, alors le ministre peut s’opposer à la communication de l’œuvre. Cette décision d’opposition peut intervenir à l’issue d’une phase contradictoire : la personne intéressée doit avoir eu la possibilité de présenter des observations écrites et, sur sa demande, orales.
● La méconnaissance de l’obligation de déclaration préalable ou de l’opposition à la communication de l’œuvre concernée est passible d’un an d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende (III du nouvel article L. 861-4). Cette infraction pourra se cumuler avec les infractions déjà existantes en matière de compromission.
● Le IV renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination des modalités d’application de l’article. Celui-ci devra préciser les modalités de communication au ministre de la version amendée de l’œuvre et les délais de notification de la décision d’opposition.
Enfin, le 1° du présent article 17 complète le titre du chapitre Ier du titre VI du livre VIII du CSI afin qu’il englobe le nouvel article L. 861-4 relatif à la protection de l’action des services spécialisés de renseignement.
Ce dispositif est similaire à celui prévu pour les départs à l’étranger de militaires et anciens militaires ayant exercé des fonctions sensibles. L’article L. 4122-11 du code de la défense les oblige ainsi à déclarer ce changement d’activité au ministre de la défense, qui peut s’y opposer lorsqu’il estime que l’exercice de cette activité comporte un risque de divulgation de savoir-faire nécessaires à la préparation et à la conduite d’opérations militaires et que cette divulgation est susceptible de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.
● Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État estime que l’atteinte à la liberté d’expression prévue par le présent article « répond à de fortes considérations d’intérêt général, en lien avec les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux » ([91]). Il précise également que les sanctions pénales prévues en cas de non-respect des diverses obligations sont adéquates et proportionnées. Il en déduit que les dispositions de l’article ne présentent pas d’obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.
Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs déjà admis que le législateur pouvait assurer une conciliation entre la liberté d’expression et de communication et la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, le secret de la défense nationale participant à ce dernier principe ([92]).
Selon l’étude d’impact, ce dispositif permettra d’instaurer « un dialogue préalable entre l’auteur et le ministère de tutelle » de nature à préserver l’efficacité opérationnelle des services et la possibilité pour les agents de produire des témoignages ([93]).
3. La position de la commission
Outre trois amendements rédactionnels de votre rapporteure pour avis (CL31, CL32 et CL42), la commission des Lois a adopté :
– l’amendement CL1 de M. Sacha Houlié (groupe SOC) qui précise qu’il est tenu compte, pour l’appréciation par le ministre des risques posés par une œuvre de l’esprit, des effets de l’écoulement du temps, notamment lorsque les éléments d’information sont anciens ou lorsque l’agent n’est plus en fonction ;
– l’amendement CL44 de votre rapporteure pour avis qui précise que le silence gardé par le ministre à l’issue du délai de préavis vaut absence d’opposition à la publication ;
– l’amendement CL18 de M. Jérémie Iordanoff (groupe EcoS) qui supprime la peine d’emprisonnement d’un an prévue pour la méconnaissance de l’obligation de déclaration préalable.
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Article 18
(art. L. 851-3 du code de la sécurité intérieure et art. 6 et 9 de la loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France)
Restaurer l’usage des URL dans les traitements algorithmiques utilisés par les services de renseignement et élargir les finalités d’utilisation de ces traitements
La commission de la défense nationale et des forces armées a délégué l’examen au fond de cet article à la commission des lois.
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 18 du projet de loi réécrit l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure (CSI), qui prévoit le recours par les services spécialisés de renseignement aux traitements algorithmiques pour certaines finalités.
Il étend le dispositif en ajoutant une finalité : la technique de renseignement pourra viser à détecter les menaces en lien avec la criminalité et la délinquance organisées.
Il tire également les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 12 juin 2025 sur la loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic : il réintroduit la possibilité pour les services spécialisés de renseignement d’utiliser des adresses complètes de ressources utilisées sur internet (aussi dites « URL » pour Uniform Resource Locator), tout en l’assortissant de garanties supplémentaires.
➢ Dernière modification législative intervenue
L’article 6 de la loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France a étendu les finalités pour lesquelles les services spécialisés de renseignement peuvent recourir aux traitements algorithmiques sur les données transitant par les réseaux des opérateurs et des fournisseurs de services internet, pour y inclure la prévention des ingérences étrangères et des menaces contre la défense nationale. Cette extension est bornée dans le temps, au 1er juillet 2028.
➢ Modifications apportées par la Commission
La commission a adopté un amendement visant à préciser que les URL ne seront analysées que lorsqu’elles sont strictement nécessaires à la détection des menaces. Elle a également adopté deux amendements déposés par votre rapporteure pour avis pour préciser le périmètre de contrôle de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).
L’état du droit
a. L’encadrement juridique du recours aux techniques de renseignement par les services spécialisés
L’article L. 811-3 du CSI autorise les services spécialisés de renseignement à recourir aux techniques mentionnées au titre V du livre VIII du même code pour le recueil des renseignements relatifs, notamment, à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation suivants :
– l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire et la défense nationale (1°) ;
– les intérêts majeurs de la politique étrangère, l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d’ingérence étrangère (2°) ;
– la prévention du terrorisme (4°) ;
– la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées (6°).
L’accès administratif des services de renseignement aux données de connexion est encadré par le chapitre Ier du titre V du livre VIII du CSI.
L’article L. 851-1 du CSI énumère ainsi les données de connexion qui peuvent être recueillies par les services spécialisés de renseignement sous réserve d’une autorisation délivrée par le Premier ministre.
Il s’agit « des informations ou documents traités ou conservés » par les réseaux ou services de communications électroniques des opérateurs, « y compris les données techniques relatives à l’identification des numéros d’abonnement ou de connexion à des services de communications électroniques, au recensement de l’ensemble des numéros d’abonnement ou de connexion d’une personne désignée, à la localisation des équipements terminaux utilisés ainsi qu’aux communications d’un abonné portant sur la liste des numéros appelés et appelants, la durée et la date des communications ».
Le CSI distingue ainsi les données de connexion, qui permettent l’acheminement d’une communication électronique, des données de contenu, qui visent le contenu de correspondances échangées ou encore d’informations consultées ([94]).
L’autorisation de recueillir ces données doit être délivrée dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre II du livre VIII du CSI, c’est-à-dire par le Premier ministre après avis non contraignant de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).
Ainsi, les services peuvent mettre en œuvre diverses techniques de renseignement sous le contrôle de la CNCTR, dont l’analyse de données par des traitements algorithmiques.
b. Le recours aux traitements algorithmiques prévu par l’article L. 851-3 a été progressivement élargi, jusqu’à la censure constitutionnelle intervenue en juin 2025
L’article L. 851-3 du CSI autorise les services spécialisés de renseignement dits « du premier cercle » ([95]) à recourir à des traitements automatisés sur les données transitant par les réseaux des opérateurs et des services de communication en ligne, pour détecter certaines menaces en lien avec les finalités autorisées.
● Cette possibilité a été introduite par l’article 5 de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, pour une durée initialement limitée : l’article 25 de la même loi prévoyait une application jusqu’au 31 décembre 2018.
Le recours à un algorithme doit être autorisé par le Premier ministre après avis de la CNCTR. L’autorisation précise le champ technique de la mise en œuvre de l’algorithme. Une fois l’autorisation délivrée, l’algorithme est conçu par le groupement interministériel de contrôle pour correspondre aux besoins exprimés par les services de renseignement. Il est donc développé sur mesure, de manière souveraine, pour répondre à la fois aux besoins opérationnels et aux critères arrêtés par le Premier ministre.
Comme l’indique la CNCTR dans son rapport d’activité de 2024, « l’objectif poursuivi était donc de recouper et analyser un grand nombre d’éléments techniques en vue de détecter des signaux de faible intensité suggérant une menace terroriste », en limitant l’identification des personnes à celles à l’origine de ces signaux faibles ([96]). En effet, le recours aux techniques de renseignement algorithmique permet d’analyser un volume très important de données de connexion. Comme le précise la CNCTR dans le rapport précité, les données sur lesquelles les algorithmes tournent ne sont pas mises à disposition des services : ce sont bien uniquement celles qui sont associées aux résultats positifs auxquelles ils ont accès ([97]).
Le Conseil constitutionnel a validé le recours à cette technique, considérant que l’article ne portait pas une atteinte manifestement disproportionnée au droit au respect de la vie privée. À l’appui de sa décision, il souligne que la mise en œuvre de celle-ci est subordonnée à plusieurs garanties :
– le recours à la technique, comme les paramètres du traitement automatisé, sont autorisés par la CNCTR ;
– la première autorisation d’utilisation est délivrée pour une durée limitée à deux mois ;
– la demande de renouvellement doit comporter un relevé du nombre d’identifiants signalés par le traitement automatisé ainsi qu’une analyse de la pertinence de ces signalements ;
– les traitements automatisés utilisent uniquement les informations et documents mentionnés à l’article L. 851-1 et ne doivent pas permettre d’identifier les personnes auxquels ces éléments se rapportent ;
– lorsqu’une donnée est détectée par le traitement comme étant susceptible de caractériser l’existence d’une menace terroriste, une nouvelle autorisation du Premier ministre, sur avis de la CNCTR, est nécessaire pour exploiter les données et identifier les personnes concernées ;
– les données sont exploitées pour une durée limitée et détruites à l’issue ;
– il est exclu d’utiliser la procédure d’urgence pour autoriser le recours à cette technique de renseignement ;
– la technique ne peut être mise en œuvre qu’aux fins de prévention du terrorisme.
La première autorisation de mise en œuvre d’un algorithme a été délivrée le 12 octobre 2017, en raison des contraintes techniques liées à l’élaboration des traitements ([98]).
● L’expérimentation a été pérennisée par l’article 15 de la loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement.
Dans une délibération datée du 7 avril 2021, la CNCTR a admis le principe d’une pérennisation de l’expérimentation, considérant que la menace terroriste était toujours présente et que « les impératifs de sécurité nationale » justifiaient que le dispositif soit conservé ([99]).
Cet article a également élargi la liste des données pouvant faire l’objet d’un traitement automatisé aux adresses complètes de ressources utilisées sur internet, communément appelées « URL ».
Comme le rappelle l’étude d’impact du présent projet de loi, ces URL sont des données mixtes, puisqu’elles « sont certes nécessaires à l’acheminement des communications mais comprennent également des mots faisant référence au contenu de correspondances échangées ou aux informations consultées » ([100]). Il en découle qu’elles ne peuvent être assimilées à des données de connexion et doivent être mentionnées explicitement dans le dispositif pour que les services de renseignement puissent les utiliser lorsqu’ils mettent en œuvre les traitements automatisés.
L’étude d’impact du présent projet de loi souligne que le dispositif « s’avère indispensable pour permettre de détecter des individus inconnus des services de renseignement ou que leurs comportements antérieurs n’avaient jusqu’ici pas permis d’identifier comme menaçants, dans un contexte de persistance de la menace terroriste ». Elle ajoute que le dispositif a permis à la fois d’identifier des individus porteurs de menace et d’améliorer la connaissance des services sur la manière de procéder de certains individus de la mouvance terroriste ([101]).
L’article 15, outre la pérennisation de l’expérimentation et l’élargissement des données utilisées aux URL :
– restreint aux services spécialisés du renseignement du premier cercle l’utilisation de la technique ;
– prévoit que les données qui n’ont pas généré d’alerte sont détruites immédiatement ;
– supprime la possibilité de conserver les données ayant généré des alertes dans un délai supérieur à soixante jours ;
– désigne explicitement le groupement interministériel de contrôle comme étant le seul habilité à exécuter les traitements.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision sur la loi du 30 juillet 2021 ([102]), ne s’est pas prononcé sur les dispositions de l’article 15 qui modifiaient l’article L. 851-3 du CSI.
● L’article 6 de la loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France a élargi le dispositif en ajoutant deux finalités à celle de prévention du terrorisme, pour lesquelles les services de renseignement peuvent avoir recours aux traitements automatisés :
– l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire et la défense nationale (1° de l’article L. 811-3 du CSI) ;
– les intérêts majeurs de la politique étrangère, l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d’ingérence étrangère (2° du même article).
Le traitement doit maintenant pouvoir détecter également les connexions susceptibles de révéler des ingérences étrangères et des menaces pour la défense nationale.
L’article 6 consacrait le caractère expérimental de cet élargissement en en bornant son application au 1er juillet 2028 et prévoyait que le Gouvernement doit remettre au Parlement un rapport sur l’application dudit article avant le 1er juillet 2026. L’objectif était que le législateur puisse disposer d’éléments utiles pour décider ou non de pérenniser le recours à ces deux finalités supplémentaires.
Si le Conseil constitutionnel a été saisi sur cette extension, il ne s’est finalement pas prononcé sur la conformité du dispositif à la Constitution : la dissolution de l’Assemblée nationale étant intervenue entretemps, le mandat des députés l’ayant saisi avait pris fin ([103]).
● En dernier lieu, l’article 15 de la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic a modifié l’article L. 851-3 du CSI :
– il a élargi les finalités à la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées (6° de l’article L. 811-3) ;
– en conséquence, les menaces pouvant être détectées grâce aux traitements sont étendues aux menaces relatives à la criminalité organisée et à la délinquance organisée portant sur des délits punis de dix ans d’emprisonnement en tant qu’elles concernent le trafic de stupéfiants, le trafic d’armes et de produits explosifs, l’importation et l’exportation de ces marchandises prohibées commises en bande organisée ainsi que le blanchiment des produits qui en sont issus ;
– il repousse également la date de fin de l’expérimentation des nouvelles finalités pour l’établir au 31 décembre 2028.
Le Conseil constitutionnel, saisi, a censuré l’intégralité de l’article 15 de la loi du 13 juin 2025 ([104]).
Il n’a pas exclu le recours au traitement automatisé alimenté par des URL, mais a souligné que des garanties particulières devaient être apportées :
« l’analyse systématique et automatisée de donnée se rapportant à un nombre très important de personnes est de nature à augmenter considérablement le nombre et la précision des informations qui en sont extraites. Dès lors, la mise en œuvre de tels systèmes de surveillance doit être assortie de garanties particulières afin de sauvegarder le droit au respect de la vie privée » ([105]).
Or, au cas d’espèce, si le Conseil a reconnu qu’un certain nombre de garanties sont attachées au recours à cette technique de renseignement – notamment le contrôle permanent de la CNCTR et l’exclusion de toute donnée permettant d’identifier les personnes – il a souligné que les traitements utilisés, en incluant les URL, « permettent ainsi de procéder à grande échelle à l’analyse systématique et automatisée de données qui sont susceptibles de porter sur le contenu des correspondances échangées ou des informations consultées dans le cadre de ces communications ». Le législateur, « en autorisant de manière générale et indifférenciée […] le recours à de tels traitements algorithmiques pour la détection des connexions susceptibles de révéler certaines menaces relatives à la criminalité et à la délinquance organisées, sans autre condition tenant notamment à la nature des données révélées par les adresses complètes de ressources utilisées sur internet » n’a pas assuré une conciliation équilibrée entre les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de prévention des infractions, et le droit au respect de la vie privée.
Le Conseil a examiné en parallèle la conformité à la Constitution de certaines dispositions de l’article L. 851-3 du CSI, qui étaient complétées par l’article 15. Suivant le même raisonnement, il a considéré que la possibilité d’inclure les adresses URL dans les traitements automatisés n’était pas conforme à la Constitution.
Dans son commentaire sur la décision, le Conseil a précisé que c’était « l’indétermination des données susceptibles d’être analysées par les traitements algorithmiques – en l’absence de tout critère fixé par le législateur – qui, rapportée à l’ampleur potentielle de tels traitements », expliquait la censure de l’article 15 ([106]). Il a confirmé par ailleurs que cette censure ne signifiait pas une interdiction définitive du recours aux traitements algorithmiques pour traiter des URL, mais que celui-ci devait être subordonné à « un encadrement nettement plus précis des types de données susceptibles d’être recueillies, par le législateur lui-même (et non en reportant les garanties sur la seule effectivité du contrôle confié à la CNCTR) ».
Finalement, l’article L. 851-3 du CSI, compte tenu de la censure intervenue en juin 2025, permet aux services de renseignement de recourir aux traitements automatisés sur les données de connexion mentionnées à l’article L. 851-1, sans les URL, pour les finalités de prévention du terrorisme, des ingérences étrangères et des menaces pour la défense nationale.
Alors qu’ils avaient l’autorisation d’inclure les URL dans les traitements automatisés depuis 2021, les services de renseignement n’en ont plus la possibilité depuis juin 2025.
Le dispositif proposé
L’article 18 du présent projet de loi réécrit l’article L. 851-3 du CSI.
a. La réécriture de l’article L. 851-3 pour réintégrer les URL et étendre les finalités à la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées
● L’extension des finalités
Le I de l’article L. 851-3 dans la rédaction proposée par l’article 18 du présent texte, sur le modèle actuel, énumère les finalités pour lesquelles les services spécialisés de renseignement peuvent être autorisés à recourir à des traitements algorithmiques pour analyser les données transitant par les opérateurs et les services de communication en ligne.
Aux finalités déjà prévues aujourd’hui ([107]), il ajoute celle prévue au 6° de l’article L. 811-3 du CSI, soit la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées.
Cette finalité ne recoupe pas complètement l’intégralité des infractions susceptibles d’entrer dans le champ de la procédure applicable à la criminalité organisée et à la délinquance organisée au sens du code de procédure pénale, comme le rappelle la CNCTR dans son rapport d’activité de l’année 2023 ([108]). Elle précise, dans ce même rapport, sa doctrine permettant de délimiter les contours de cette finalité : est ainsi retenu « un double critère matériel tenant, d’une part, à la réalité d’une action en ‘bande organisée’ […] et, d’autre part, au degré de gravité ou de dangerosité de la menace qu’il s’agit de prévenir, justifiant le recours à des techniques de surveillance en amont d’une éventuelle procédure judiciaire ». Elle s’intéresse également à l’aspect procédural, en recherchant si « des techniques spéciales d’enquêtes, assimilables aux techniques relevant du code de la sécurité intérieure, sont susceptibles d’être mises en œuvre pour la recherche, la constatation et la poursuite de ces infractions » ([109]). Elle considère par ailleurs que des infractions relevant de la « grande délinquance organisée » peuvent être concernées.
En conséquence, l’article 18 élargit également la liste des menaces pouvant être détectées grâce aux traitements automatisés. Outre les ingérences étrangères, les menaces pour la défense nationale et les menaces terroristes, les traitements pourront détecter les menaces relatives à la criminalité organisée et à la délinquance organisée portant sur des délits punis de dix ans d’emprisonnement en ce qu’elles concernent :
– le trafic de stupéfiants ;
– le trafic d’armes et de produits explosifs ;
– l’importation et l’exportation de ces marchandises prohibées ;
– le blanchiment et le recel du produit, des revenus et des choses provenant de ces infractions.
Le périmètre retenu est très similaire à celui que prévoyait l’article 15 de la loi du 13 juin 2025 : celui-ci visait uniquement l’importation et l’exportation en bande organisée et ne précisait pas que le recel du produit de l’infraction était couvert, mais mentionnait explicitement le reste.
Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État souligne que « les nouvelles finalités décrites […] sont définies de manière suffisamment précise […] pour permettre un contrôle de la proportionnalité des atteintes aux droits et libertés mises en cause ». Il précise également que l’utilisation massive de données personnelles par le traitement « résulte de la technique elle-même et non du nombre de finalités qui lui sont assignées ». Il conclut donc que l’extension à de nouvelles finalités ne présente pas de difficulté d’ordre constitutionnelle ([110]) .
● La réintégration des URL dans les données pouvant être utilisées par les algorithmes
Est reprise la garantie déjà existante selon laquelle les traitements automatisés doivent utiliser exclusivement les informations ou documents mentionnés à l’article L. 851-1 du CSI.
Le texte précise également que les traitements peuvent utiliser les adresses complètes de ressources utilisées sur internet, lorsqu’elles sont nécessaires pour détecter des connexions susceptibles de révéler une ingérence ou une menace.
Selon l’étude d’impact, le choix du Gouvernement de réintégrer les URL s’explique car cela constitue « la seule technique de renseignement domestique visant à permettre la détection de nouvelles menaces » et répond donc à un besoin essentiel en permettant de détecter précocement les menaces issues d’auteurs qui ne sont pas encore connus des services de renseignement ([111]).
● La procédure de délivrance de l’autorisation de recours aux traitements
L’article 18 prévoit des spécificités à la procédure de délivrance de l’autorisation pour permettre à la CNCTR de mieux contrôler les demandes de recours aux traitements automatisés.
Alors qu’elle doit normalement rendre son avis dans un délai compris entre vingt-quatre et soixante-douze heures (conformément à l’article L. 821-3), le IV du nouvel article L. 851-3 prévoit que pour la première demande d’autorisation relative à un traitement automatisé, la commission peut par dérogation rendre son avis dans un délai de trente jours. Il est également précisé que c’est la formation plénière de la CNCTR qui examine la demande.
Pour les demandes de renouvellement d’autorisation relative à des traitements automatisées, la commission dispose de soixante-douze heures pour rendre son avis.
À l’inverse, au VII de l’article L. 851-3, l’article 18 conserve, s’agissant de la durée de validité d’une première autorisation de mise en œuvre des traitements, celle de deux mois qui existe déjà à cet article.
L’article 18 introduit par ailleurs des garanties spécifiques lorsque les traitements incluent les adresses complètes de ressources utilisées sur Internet.
Au préalable, ces traitements ne peuvent uniquement utiliser des URL que lorsque celles-ci sont nécessaires, conformément au II de l’article L. 851-3 dans la nouvelle rédaction proposée par le présent texte.
Ensuite, si ces traitements utilisent des URL, alors le III de l’article
L. 851-3 dans sa nouvelle version circonscrit le périmètre des URL qui peuvent être retenues dans les paramètres des traitements. Celles-ci doivent :
– soit diriger vers des ressources dont l’objet est en rapport avec les ingérences ou les menaces mentionnées au I (défense nationale, terrorisme, criminalité organisée), par exemple les pages du site internet d’un groupe terroriste ([112]) ;
– soit diriger vers des ressources dont il existe des raisons sérieuses de penser qu’elles sont utilisées à des fins d’ingérence ou de menaces mentionnées au I, par exemple l’URL d’un groupe de discussion dont il est établi qu’il est utilisé par des terroristes ([113]) ;
– soit présenter des caractéristiques techniques de nature à révéler des ingérences ou des menaces mentionnées au I.
À cela s’ajoute un délai spécifique pour la CNCTR : celle-ci dispose de 45 jours pour rendre son avis sur une première demande d’autorisation lorsque celle-ci inclut des URL, contre 30 jours pour les traitements automatisés n’incluant pas d’URL et vingt-quatre à soixante-douze heures pour les autres techniques de recueil de renseignement.
Autre garantie : si la commission n’a pas transmis son avis dans le délai imparti, alors le Conseil d’État doit être saisi et avoir statué avant que la décision du Premier ministre ne soit exécutée. Pour les autres techniques de renseignement, un avis non transmis est réputé rendu (article L. 821-3).
● L’encadrement du recours aux traitements une fois l’autorisation délivrée
Le V de l’article L. 851-3 dans la version proposée par le présent projet de loi reprend les garanties prévues par l’article dans sa version actuelle, une fois que l’autorisation de recourir aux traitements a été délivrée :
– l’exécution des traitements ne doit pas permettre de recueillir des données autres que celles prévues par les paramètres, ni d’identifier les personnes auxquelles ces données se rapportent (à l’exception des données ayant déclenché une alerte) ;
– les données non détectées par les traitements comme susceptibles de révéler une ingérence ou une menace sont immédiatement détruites ;
– la CNCTR dispose d’un accès permanent, complet et direct aux traitements ainsi qu’aux données utilisées, et est informée de toute modification apportée aux traitements et paramètres.
Le V précise que seul un service du Premier ministre est habilité à exécuter lesdits traitements : comme actuellement, c’est le groupement interministériel de contrôle qui en sera chargé.
Le V introduit également une précision absente de la procédure actuelle, selon laquelle aucun service spécialisé de renseignement ne peut accéder aux données utilisées par les traitements (à l’exception de celles ayant déclenché une alerte).
● Procédure en cas d’alerte
Si la mise en œuvre des traitements automatisés a permis la détection de données susceptibles de révéler l’existence d’une ingérence ou d’une menace, alors le Premier ministre peut autoriser l’identification de la personne concernée et le recueil des données afférentes, après avoir recueilli l’avis de la CNCTR. Les données doivent être exploitées dans un délai de soixante jours à compter de leur recueil et sont détruites à l’issue de ce délai.
Cette procédure en cas d’alerte est identique à celle prévue par l’article L. 851-3 dans sa rédaction actuelle. L’article 18 y ajoute néanmoins deux éléments qui n’y figurent pas :
– la précision selon laquelle seul un service du Premier ministre est habilité à exécuter les opérations d’identification et de recueil des données ;
– l’accès permanent, complet direct et immédiat de la CNCTR aux données recueillies qui sont susceptibles de révéler l’existence d’une ingérence ou d’une menace.
● Renouvellement de l’autorisation
Le VII prévoit que toute demande de renouvellement doit se faire dans les conditions prévues par le chapitre Ier du titre II du livre VIII. S’agissant des éléments que doit préciser la demande de renouvellement, il reprend ceux prévus à l’actuel article L. 851-3, en prévoyant que celle-ci doit comporter :
– un relevé du nombre de détections par le traitement automatisé ;
– et une analyse de la pertinence de ces détections.
Il ajoute une garantie supplémentaire lorsque le traitement utilise des URL : la demande doit également comporter une actualisation de la nécessité et de la proportionnalité du recours à ces adresses.
Le VIII de l’article L. 851-3 dans la version proposée par le présent projet de loi reprend la formulation prévue au III de l’article L. 851-3 dans sa version actuelle s’agissant des modalités de réquisition des opérateurs.
Le IX de l’article L. 851-3 dans la version proposée par le présent projet de loi écarte la possibilité d’utiliser la procédure d’urgence prévue à la dernière phrase du deuxième alinéa de l’article L. 821-1 du CSI, qui permet une mise en œuvre immédiate, sans attendre la décision du Conseil d’État. L’impossibilité d’utiliser cette procédure d’urgence est déjà prévue au V de l’article L. 851-3 dans sa version actuelle.
● L’avis du Conseil d’État sur la réintroduction du traitement des URL
Le Conseil souligne que des garanties supplémentaires sont introduites par le présent projet de loi :
– des garanties spécifiques au traitement des URL qui conduisent à limiter le champ des URL recueillies par le traitement à ce qui est strictement nécessaire ([114]) ;
– des garanties procédurales nouvelles, notamment sur les délais dans lesquels la CNCTR est appelée à se prononcer.
Il émet cependant deux réserves : il estime nécessaire que la CNCTR puisse avoir 30 jours pour examiner la première demande d’autorisation d’un traitement automatisé et 45 jours lorsque des URL sont incluses. Cette recommandation a été prise en compte puisque l’article 18 prévoit justement ces deux délais. Le Gouvernement n’a cependant pas souhaité que le délai d’examen par la CNCTR d’une demande de renouvellement de l’autorisation d’un traitement soit porté à 7 jours, comme le souhaitait le Conseil d’État.
L’avis préconise également que les premières demandes d’autorisation soient examinées en formation plénière en formation plénière de la CNCTR, qu’elles incluent des URL ou non. Cette précision est bien prévue par l’article 18.
b. La restriction du dispositif à la finalité de prévention du terrorisme à compter du 1er juillet 2029
Le II du présent article 18 prévoit qu’à compter du 1er juillet 2029, les traitements automatisés ne puissent uniquement être mis en œuvre que pour la finalité de prévention du terrorisme en procédant aux coordinations nécessaires à l’article L. 851-3.
Le IV du présent article 18 prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement de deux rapports :
– le premier sur l’application du présent article s’agissant des finalités de prévention des ingérences étrangères et des menaces pour la défense nationale, avec une temporalité très rapprochée, la remise étant prévue au 1er juillet 2026 ;
– le deuxième sur l’application du présent article s’agissant de l’extension aux nouvelles finalités prévue par la loi du 24 juillet 2024 et par l’actuel projet de loi, avant le 1er juillet 2029.
Le III du présent article abroge, en conséquence, le II et le III de l’article 6 et le III de l’article 9 de la loi du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France. Ces dispositions n’ont plus lieu d’être puisque l’article 18 fixe une nouvelle borne temporelle et prévoit la remise des rapports qui étaient prévus à l’article 6.
La position de la commission
Outre deux amendements rédactionnels de votre rapporteure pour avis (CL33 et CL34), la commission des Lois a adopté :
– l’amendement CL3 de M. Sacha Houlié (SOC), qui précise que les URL ne seront analysées que lorsqu’elles sont strictement nécessaires à la détection de connexions susceptibles de présenter des menaces, et non seulement lorsqu’elles sont nécessaires ;
– l’amendement CL46 de votre rapporteure, qui précise qu’en cas d’avis non rendu par la CNCTR dans les délais impartis, le Conseil d’État doit impérativement être saisi avant que l’autorisation du Premier ministre d’avoir recours au traitement soit exécutée ;
– l’amendement CL45, qui précise qu’en cas de demande de renouvellement où les paramètres de conception présentent une modification importante, la demande d’autorisation doit être examinée dans les mêmes délais que pour une première demande, soit de 30 à 45 jours. L’objectif est que la CNCTR dispose de suffisamment de temps pour analyser la demande ;
– l’amendement CL25 de M. Jérémie Iordanoff, qui précise qu’une version des rapports remis par le Gouvernement est transmise à la délégation parlementaire au renseignement avec des exemples de mise en œuvre des algorithmes.
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Article 19
Procédure d’autorisation préalable à l’exercice d’une activité pour le compte d’une entité étrangère
La commission de la défense nationale et des forces armées a délégué l’examen au fond de cet article à la commission des lois.
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 19 du projet de loi initial instaure une procédure d’autorisation préalable pour toute personne exerçant au sein de certaines zones à régime restrictif et souhaitant exercer une activité lucrative pour le compte d’une entité étrangère.
➢ Dernière modification législative intervenue
L’article 42 de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense a créé, aux articles L. 4122-11 et suivants du code de la défense, une procédure de déclaration préalable auprès du ministre pour les militaires et certains agents civils ayant occupé des fonctions sensibles ou très techniques et qui souhaitent travailler pour un État étranger ou une entreprise étrangère.
➢ Modifications apportées par la Commission
La commission a adopté l’amendement de votre rapporteure pour avis visant à préciser que le silence gardé par le ministre à l’expiration d’un délai fixé par décret vaut absence d’opposition à l’exercice de l’activité.
L’état du droit
● Le potentiel scientifique et technique est défini comme « l’ensemble des biens matériels et immatériels propres à l’activité scientifique fondamentale et appliquée et au développement technologique » ([115]). Il constitue l’un des intérêts fondamentaux de la Nation, conformément à l’article 410-1 du code pénal.
Il revient à l’État d’identifier et de protéger les activités scientifiques et techniques les plus sensibles. C’est dans cette perspective que s’inscrit la politique publique de protection du potentiel scientifique et technique de la Nation (PPST), qui vise à « limiter la captation d’informations dans le domaine scientifique et technique pouvant affecter les intérêts de la Nation » ([116]).
La PPST s’organise autour de quatre risques différents :
– le risque 1 (R1), « intérêts économiques de la Nation » : il vise les atteintes au potentiel scientifique et technique susceptibles de porter préjudice aux intérêts et à la compétitivité économiques et scientifiques de la France ;
– le risque 2 (R2), « arsenal militaire » : il vise le détournement du potentiel scientifique et technique susceptible de renforcer les capacités militaires conventionnelles d’un autre pays ou d’affaiblir les capacités de défense françaises ;
– le risque 3 (R3), « prolifération » : il concerne le détournement de savoirs et savoir-faire susceptibles de contribuer à la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs, dans les domaines nucléaire, balistique, chimique ou biologique ;
– le risque 4 (R4), « terrorisme » : il concerne le détournement de savoir et de savoir-faire susceptibles d’être utilisés pour commettre des actes terroristes, sur le territoire National ou à l’étranger, ainsi que le risque radiologique.
Les secteurs scientifiques et techniques les plus susceptibles d’être concernés par ces quatre risques sont définis en annexe I de l’arrêté du 3 juillet 2012 relatif à la protection du potentiel scientifique et technique de la Nation, étant identifiés comme des secteurs protégés. Parmi ces secteurs, certains sont identifiés comme étant particulièrement à risque de détournement à des fins de terrorisme ou de prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs : ce sont des spécialités dites « sensibles » qui sont listées par un arrêté classifié du Premier ministre, non publié au Journal officiel.
Dès lors qu’une unité de recherche ou de développement relève d’un ou plusieurs secteurs protégés, son besoin de protection est évalué par le ministre compétent. Comme le rappelle l’instruction interministérielle datée du 28 avril 2025, le ministre compétent pour déterminer le besoin de protection est celui qui est « le plus à même d’apprécier la sensibilité des activités en cause » ([117]), que ce soit par son lien de tutelle, par son expertise sectorielle ou par un lien contractuel avec l’unité concernée.
Si le besoin de protection est avéré, alors cette unité est considérée comme une « unité protégée ».
L’un des axes de cette politique de protection du potentiel scientifique et technique est la création de zones à régime restrictif (ZRR) au sein des unités protégées identifiées comme étant les plus sensibles. Ces zones sont définies à l’article R. 413-5-1 du code pénal. Des mesures de protection particulières y sont appliquées en raison des risques élevés de détournement ou de captation des informations, données, technologies et matériels qui s’y trouvent. Ainsi, l’accès et la circulation des personnes y sont strictement régulés : tout accès doit faire l’objet d’une autorisation de la part du chef de service, d’établissement ou d’entreprise. Dans certains cas, cette autorisation ne peut intervenir qu’après avis favorable du ministre ayant déterminé le besoin de protection ([118]). Le périmètre d’une ZRR ne recouvre pas nécessairement celui de l’unité protégée.
L’intrusion sans autorisation dans une ZRR est ainsi passible de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende, conformément à l’article L. 413-7 du code pénal.
● Dans un contexte de résurgence des tensions internationales, les tentatives étrangères pour capter le potentiel scientifique et technique de la France se multiplient. L’un des moyens utilisés est le débauchage des personnels ayant des savoir-faire reconnus et des compétences techniques précieuses.
Ce constat a justifié l’introduction d’un dispositif visant à faire obstacle au départ de militaires vers des structures étrangères par l’article 42 de la loi du 1er août 2023. L’étude d’impact faisait ainsi état de la nécessité de créer un dispositif pour prévenir le risque des militaires soient recrutés par une puissance étrangère pour l’exploitation de leur savoir-faire opérationnel. Elle mentionnait qu’une dizaine de pilotes français avaient ainsi été approchés par des États tiers au cours des dernières années ([119]).
L’article 42 a inséré au sein du code de la défense trois articles L. 4122-11 à L. 4122-13 qui ont créé une procédure de déclaration préalable pour tout militaire qui exerce des fonctions présentant une sensibilité particulière ou requérant des compétences techniques spécialisées et qui souhaite exercer une activité lucrative dans le domaine de la défense ou de la sécurité au bénéfice d’une entité étrangère.
Les domaines d’activité concernés sont énumérés à l’article R. 4122-33-1 du code de la défense. La même obligation s’applique dans un délai de dix ans suivant la cessation des fonctions.
La déclaration est faite auprès du ministre de la Défense, qui peut s’opposer à l’exercice de l’activité envisagée. Des sanctions administratives et pénales sont prévues en cas de méconnaissance de l’obligation de déclaration ou de la décision d’opposition ([120]). Conformément à l’article L. 4122-13, certains agents civils de l’État et de ses établissements publics sont également concernés.
Sollicitée par la commission de la Défense de l’Assemblée nationale dans le cadre d’une mission flash sur l’application de la loi de programmation militaire du 1er août 2023, la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) indiquait avoir été saisie uniquement de quatre demandes d’avis depuis l’entrée en vigueur du dispositif ([121]).
Si le caractère dissuasif du dispositif est mis en avant par le Gouvernement dans l’étude d’impact, celui-ci insiste sur son périmètre réduit, puisqu’en l’état, il concerne uniquement des militaires et certaines catégories limitées d’agents civils de la direction générale de l’armement et de la direction des applications militaires du Commissariat à l’énergie atomique.
S’agissant des autres personnels, les outils juridiques déjà existants, comme le contrôle déontologique auxquels sont soumis les agents et les dispositifs visant à encadrer la cessation temporaire d’activité ou l’exercice d’une activité accessoire ne suffisent ainsi pas, selon l’étude d’impact, à protéger les compétences critiques stratégiques. Elle souligne ainsi l’absence de motif d’opposition aux demandes de cessation temporaire ou de cumul d’activité qui serait fondé sur la protection des intérêts fondamentaux de la Nation.
Suivant la même logique que pour l’article 17 qui instaure une procédure d’autorisation préalable à la publication pour les agents de services de renseignement, l’étude d’impact souligne que les sanctions pénales n’interviennent qu’une fois que le dommage s’est matérialisé et souligne la nécessité de créer un dispositif préventif.
Le dispositif proposé
L’article crée une procédure d’autorisation préalable similaire à celle déjà existante pour les militaires et anciens militaires, sans la codifier.
● Les personnes concernées par ce dispositif
Le dispositif s’applique aux personnes qui réunissent deux conditions :
– exercer au sein d’une ZRR mise en place pour empêcher le détournement d’éléments scientifiques ou techniques à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs ([122]) ;
– disposer d’une expérience significative et d’un savoir-faire technique ou de connaissances présentant un niveau d’importance critique.
Selon l’étude d’impact, la notion d’expérience significative « s’entend notamment comme l’exercice effectif de responsabilités scientifiques ou techniques dans des activités de recherche, de développement, d’essais ou d’expertise portant sur des technologies, systèmes ou procédés sensibles » ([123]).
Ce dispositif sera donc applicable aux agents publics mais également aux personnels de droit privé. En sont exclus :
– les agents qui font déjà l’objet d’un dispositif équivalent, soit les militaires et agents civils mentionnés aux articles L. 4122-11 et L. 4122-13 du code de la défense ;
– les personnes ayant accès aux locaux et terrains dans le cadre d’un contrat doctoral, d’un contrat postdoctoral ou d’un contrat d’attaché temporaire d’enseignement et de recherche. Les chercheurs en début de carrière ne sont donc pas concernés. Selon l’étude d’impact, il serait disproportionné d’inclure ces personnes alors même que « les tentatives de débauchages concernent en priorité des chercheurs expérimentés » ([124]).
● Responsabilité de l’employeur pour élaborer la liste des personnes concernées
Le II précise que c’est l’employeur qui doit identifier, à titre préliminaire, les personnes qui peuvent relever du dispositif d’autorisation prévu au I, et transmettre une liste au ministre concerné ([125]). Celui-ci n’est néanmoins pas tenu par la proposition de l’employeur et c’est à lui que revient la responsabilité d’identifier définitivement les personnes concernées par le dispositif. Le défaut de transmission de cette liste par l’employeur est passible d’une amende de 45 000 euros.
Une fois identifiées, les personnes concernées seront informées individuellement. Cette obligation d’information individuelle découle à la fois de la nécessité de ne pas rendre publique l’identité des personnes mais également du fait que toutes n’ont pas forcément conscience d’exercer au sein d’une ZRR.
L’étude d’impact précise que seront concernées et devront donc être informées les personnes qui ont cessé leur activité depuis moins de cinq ans.
● Champ des activités nécessitant une déclaration
Le III délimite le périmètre des activités dont l’exercice doit être préalablement autorisé. Celle-ci répond à trois critères : elle doit être lucrative, dans certains domaines définis, et être au bénéfice d’une entité étrangère.
Les domaines concernés sont ceux qui relèvent d’un secteur scientifique et technique protégé, c’est-à-dire l’un des secteurs mentionnés à l’annexe I de l’arrêté du 3 juillet 2012 du Premier ministre relatif à la protection de la PPST.
Les entités étrangères visées sont, plus précisément :
– un État étranger ;
– une collectivité étrangère ;
– une entreprise ou une organisation ayant son siège en dehors du territoire national ou sous contrôle étranger.
Le VIII de l’article 19 précise que ces dispositions ne s’appliquent pas :
– lorsque l’activité est réalisée au bénéfice direct d’un État ou d’une collectivité situés au sein d’États membres de l’Union européenne ou de l’Association européenne de libre-échange, ou d’une entreprise ou d’une organisation ayant son siège dans l’un de ces États-membres, sous réserve qu’elle ne soit pas sous le contrôle d’une personne étrangère à l’un de ces États ;
– lorsque l’activité envisagée intervient dans le cadre d’un détachement auprès d’une organisation internationale à laquelle la France est partie.
● Procédure d’autorisation préalable à l’exercice d’une activité lucrative au bénéfice d’une entité étrangère, dans certains domaines définis en cas de cessation définitive d’activité professionnelle
Dès lors qu’une personne mentionnée au I souhaite exercer une activité relevant du champ défini au III, elle doit le déclarer auprès du ministre chargé des éléments essentiels du potentiel scientifique et technique à protéger. Cette obligation de déclaration s’applique pendant une période de cinq ans à compter de la cessation des fonctions. Cette durée est considérée comme suffisante au regard notamment « du caractère rapidement obsolète des compétences critiques de niche susceptibles d’être détournées » ([126]).
Le ministre saisi de la déclaration peut s’opposer à l’exercice de l’activité envisagée lorsqu’il estime que deux conditions cumulatives sont remplies :
– cet exercice comporte le risque sérieux d’une divulgation par l’intéressé de savoir-faire ou de connaissances dont il dispose et susceptibles d’être détournés à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs ;
– cette divulgation est de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.
Pour instruire le bien-fondé de la demande préalable, une enquête administrative peut être réalisée (V).
La personne concernée doit être en mesure de présenter des observations écrites et, à sa demande, orales avant que la décision d’opposition ne lui soit notifiée.
● Cas particulier des demandes d’exercice d’activité à titre accessoire et de cessation temporaire d’activité
Le IV ajoute un motif de refus d’exercice d’activité à titre accessoire ou de cessation temporaire d’activité plutôt que créer une procédure ad hoc pour les agents concernés.
Ainsi, si un agent public appartenant à la catégorie établie par le I souhaite exercer une activité mentionnée au III à titre accessoire, ou une activité soumise à autorisation de l’autorité hiérarchique, alors celle-ci se prononce après avis conforme du ministre, qui peut formuler un avis défavorable pour les mêmes motifs que ceux énoncés au III.
Si un agent public souhaite cesser temporairement ses fonctions pour exercer l’une des activités mentionnées au III, la même procédure s’applique (avis conforme du ministre). Pendant cette période de cessation temporaire d’activité, l’agent reste soumis aux dispositions du présent article.
L’instruction de ces demandes peut donner lieu à la réalisation d’une enquête administrative (V).
● Sanctions administratives et pénales
En cas de méconnaissance de l’obligation de déclaration ou de la décision d’opposition du ministre en vue d’une cessation définitive de fonctions, plusieurs sanctions s’appliquent :
– le contrat conclu en vue de l’exercice de l’activité est nul de plein droit (VI) ;
– l’autorité administrative peut prononcer des retenues sur pension, dans la limite de 25 % du montant de celle-ci, pour la durée de l’exercice de l’activité illicite, dans la limite de cinq ans (VI) ;
– elle peut également prononcer le retrait des décorations obtenues par la personne (VI) ;
– en matière pénale, une telle méconnaissance est passible de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende (VII).
Toute méconnaissance de la décision de refus de l’autorité hiérarchique d’exercer une activité à titre accessoire ou dans le cadre d’une cessation temporaire de fonctions est également passible de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende (VII).
Ces sanctions sont du même ordre que celles prévues pour les militaires et les agents civils qui méconnaissent leurs obligations de déclaration ou la décision d’opposition du ministère de la Défense, bien que fixées à des seuils légèrement inférieurs.
L’entrée en vigueur de l’article est fixée au 1er janvier 2027 (X).
Le Conseil d’État, dans son avis sur le projet de loi, souligne que ce contrôle exercé par l’administration « répond à de fortes considérations d’intérêt général, en lien avec les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation ». Il estime qu’une telle mesure apparaît proportionnée aux buts poursuivis, dans la mesure où :
– le contrôle est limité à une période de cinq ans après la cessation des fonctions ;
– le champ du contrôle est précisément délimité :
– les activités exercées au bénéfice direct de certains États, entreprises ou organisations sont explicitement exclues du dispositif ([127]).
La position de la commission
Outre sept amendements rédactionnels de votre rapporteure pour avis, la commission des Lois a adopté son amendement CL47 qui précise que le silence gardé à l’expiration d’un délai fixé par décret vaut absence d’opposition à l’exercice de l’activité.
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Article 20
Coopération internationale dans l’enseignement supérieur
Adopté par la Commission sans modifications
L’état du droit
a. Le dispositif de contrôle a priori des projets de coopérations universitaires internationales
L’article L.123-7 du code de l’éducation, relatif au service public de l’enseignement supérieur, prévoit la possibilité pour les établissements d’enseignement supérieur de passer des accords avec des institutions étrangères ou internationales. Ces accords visent le développement de parcours internationaux pour les étudiants ainsi que de programmes de coopération scientifique et technologique.
Dans la même lignée, l’article L. 123-7-1 du code de l’éducation dispose de la liberté, pour les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), de contracter avec les institutions étrangères ou internationales, universitaires ou non.
Cette liberté de contractualisation est assortie d’un mécanisme de contrôle placé sous la responsabilité du ministre chargé de l’enseignement supérieur, qui peut dans un délai d’un mois, s’opposer à la conclusion de la coopération. Plus précisément, le même article L. 123-7-1 prévoit que tout projet d’accord est transmis au ministre chargé de l’enseignement supérieur et au ministre des affaires étrangères. Si, à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la réception du projet, le ministre chargé de l’enseignement supérieur n’a pas notifié une opposition totale ou partielle de l’un ou l’autre ministre, l’accord envisagé peut être conclu.
À titre d’exemple, une telle opposition a pu être notifiée pour des projets d’accords universitaires associant des partenaires iraniens.
L’article D. 123-19 du même code précise les modalités de mise en œuvre de ce contrôle. Il précise notamment que le projet d’accord fait l’objet d’un examen conjoint du ministre chargé de l’enseignement supérieur, des autorités de tutelle et du ministre des affaires étrangères.
b. Un contrôle rendu difficile en pratique en raison d’un flux important de projets d’accords et de délais trop contraignants
L’examen des projets d’accord est réalisé par la direction des affaires européennes et internationales (DAEI) du ministère de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Espace (MESRE) qui transfère ensuite ces accords au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE). La DAEI est chargée de l’examen de ces projets en regard de la préservation des intérêts scientifiques, stratégiques et diplomatiques de la France.
En pratique, selon les informations transmises à vos rapporteurs, l’obligation de transmission n’est que partiellement respectée par les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP).
Malgré ce respect partiel, le contrôle des projets d’accord représente un flux croissant de dossiers, atteignant 1 440 projets d’accords pour l’année 2025, qui sollicite fortement les ressources de la DAEI. Il a été multiplié ces dernières années, passant de 560 dossiers examinés en 2022 à 730 en 2023, 1 420 en 2024, avant d’atteindre 1440 en 2025.
Le délai moyen de traitement par la DAEI excède régulièrement le délai légal. S’il a été réduit, il était estimé à 40 jours jusqu’en 2024 pour les projets d’accords conclus par des EPSCP et présentant une sensibilité au titre de la règlementation relative à la protection du potentiel scientifique et technique (PPST, voir infra). S’agissant du délai moyen sur l’ensemble du périmètre des projets d’accords d’EPSCP, le ministère n’a pas été en mesure de fournir une estimation précise.
La DAEI est donc dépendante d’une transmission réalisée suffisamment en amont de la signature par les établissements concernés par l’obligation déclarative. Or, ces mêmes établissements soumis à cette obligation déclarative transmettent fréquemment leurs projets d’accords tardivement au regard du calendrier de conclusion envisagé. Il en résulte un risque d’atteinte à la qualité du contrôle effectué.
Ainsi, le délai légal d’un mois s’avère aujourd’hui insuffisant pour assurer un contrôle pleinement efficace. Il ne permet pas aux services administratifs d’examiner avec précision chacun des projets ni de s’assurer de la bonne circulation de l’information entre les différents services instructeurs, y compris du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères.
c. Une nécessaire harmonisation avec le dispositif de contrôle prévu au titre de la protection du potentiel scientifique et technique (PPST) de la nation
Certains accords de coopération internationale sont par ailleurs susceptibles d’être également contrôlés au regard de la protection du potentiel scientifique et technique (PPST), qui présente un délai de 2 mois.
La PPST vise à préserver les échanges scientifiques internationaux tout en empêchant l’acquisition indue, par des acteurs étrangers potentiellement malveillants, de savoirs et savoir-faire susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation. L’une des traductions de la PPST est la désignation d’unités de recherche protégées et la création de zones à régime restrictif (ZRR) ([128]), au sein desquelles sont mises en place des mesures de protection renforcées. Dès lors qu’un projet d’accord de coopération concerne une telle unité protégée, son instruction par le MESRE doit intégrer un avis de sécurité rendu au titre de la réglementation PPST, en application de l’arrêté du 3 juillet 2012 ([129]). Le ministère dispose d’un délai de deux mois à compter de la réception du projet pour rendre un avis consolidé à l’établissement. À l’expiration de ce délai, son avis est réputé favorable.
Pour la période allant de novembre 2024 à novembre 2025, 572 projets d’accords de coopération internationale ont ainsi été examinés au titre de la PPST. Depuis 2017, le service de défense et de sécurité (SDS) du ministère chargé de l’enseignement supérieur a examiné, via le canal dédié, 2 227 projets d’accords d’EPSCP au titre de la PPST – soit un volume moyen annuel de 240 dossiers.
Il existe donc une divergence entre le délai de contrôle prévu par le code de l’éducation et celui rendu au titre de la PPST, susceptible de créer des incohérences dommageables à la protection des intérêts de la nation ou la sécurité juridique des avis rendus. Le ministère chargé de l’enseignement supérieur n’a pour l’instant pas eu à constater de cas de dossier pour lequel l’opposition au titre de la PPST n’aurait pas pu être notifiée à temps pour empêcher la conclusion de l’accord, mais le risque existe. Il est écarté à ce stade grâce à un dialogue soutenu entre la DAEI et la SDS, ainsi qu’entre les services ministériels et les EPSCP concernés.
2. Le dispositif proposé
Le présent article modifie le troisième alinéa de l’article L. 123-7-1 du code de l’éducation, relatif à la possibilité, pour le ministre chargé de l’enseignement supérieur de notifier une opposition, totale ou partielle de l’un ou l’autre ministre, à un projet d’accord qui lui a été soumis en application du même article L. 123-7-1.
Il remplace le délai d’un mois actuellement en vigueur par un délai de deux mois. Ainsi, dans la rédaction proposée, le ministre de l’enseignement supérieur disposerait désormais d’un délai de deux mois pour notifier une opposition totale ou partielle à un projet d’accord de coopération internationale pour les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.
3. La position de la commission :
La commission a adopté l’article sans modifications.
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Chapitre III Créer un cadre juridique adapté aux crises majeures
Article 21
Création d’un état d’alerte de sécurité nationale
Adopté par la Commission avec modifications
L’état du droit
a. La mobilisation et la mise en garde
La politique de défense a pour objet d’assurer l’intégrité du territoire et la protection de la population contre les agressions armées. En cas de menace, le pouvoir exécutif peut recourir aux régimes de mobilisation et de mise en garde (art. L. 1111-2 du code de la défense).
Les articles L. 2141 du code de la défense et suivants définissent le régime de la mobilisation et de la mise en garde. Décidés par décrets en conseils des ministres, ces régimes permettent au gouvernement de prendre des dispositions adaptées aux nécessités de la défense. Les dispositions relatives à la mise en garde et à la mobilisation ont été créées par l’ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense et n’ont jamais été appliquées sous la Ve République.
La mobilisation met en œuvre l’ensemble des mesures de défense déjà préparées. La mise en garde permet au gouvernement de prendre des mesures adaptées pour garantir la sécurité des populations, des équipements et des opérations militaires.
Les régimes de mobilisation générale et de mise en garde ouvrent en particulier la possibilité de procéder à des réquisitions de biens, personnes et services ainsi que de contrôler les ressources énergétiques (art. L. 2141-3).
Ils permettent également de décréter la mobilisation au sens stricte, qui peut être générale ou partielle (art. L. 2141-4). La mobilisation générale concerne alors l’ensemble des citoyens non exemptés des obligations militaires.
Conformément à l’article L. 4231-1 du code de la défense, sont soumis à l’obligation de disponibilité :
Les réservistes dans la limite de cinq ans à compter de la fin de leur engagement ;
Les anciens militaires de carrière ou sous contrat et les personnes qui ont accompli un volontariat dans les armées, dans la limite de cinq ans à compter de leur radiation des cadres ou des contrôles et au plus tard à l’âge de soixante-douze ans.
La mise en garde permet plus largement de réallouer des ressources humaines au profit de la défense, grâce à la mobilisation des réservistes soumis à obligation de disponibilité (art. L. 4231-4). La mise en garde permet également de mettre en place un régime de défense économique (art L. 1141-1 et s.). Un seul ministre est alors responsable des mesures à prendre pour satisfaire les besoins dans chaque catégorie de ressources, détaillées dans la partie réglementaire du code de la défense. Enfin, la mise en garde permet de rendre applicable les dispositions du code de justice militaire relatives au temps de guerre (art. 699-1 CPP).
b. Les réquisitions
Le régime de réquisitions, prévu par les articles L. 2212-1 et suivants du code de la défense, permet à l’État de se doter de moyens humains et matériels en dehors d’une négociation par voie contractuelle. Depuis la LPM 2023, son seuil d’engagement est celui d’une menace « actuelle ou prévisible », soit un niveau de gravité inférieur à la mobilisation ou la mise en garde.
Les réquisitions permettent de faire face à une situation exceptionnelle pesant sur les activités essentielles à la vie de la Nation, à la protection de la population, à l’intégrité du territoire ou à la permanence des institutions de la République ou de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l’État en matière de défense. Elles sont décidées par décret en conseil des ministres qui précise les territoires concernés et ouvre droit au gouvernement de requérir toute personne, physique ou morale, et de tous les biens et les services nécessaires
L’article L. 2212-2 précise également que le Premier ministre peut ordonner la réquisition de toute personne, bien ou service en cas « d’urgence ». Cette disposition permet au Premier ministre, lequel est responsable de la défense nationale, de prendre toutes les mesures utiles pour faire face à une crise.
c. L’état d’urgence
L’état d’urgence est une mesure exceptionnelle dont les modalités sont prévues par la loi du 3 avril 1955. Il est décrété en conseil des ministres en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ou en cas de calamité publique. Depuis 1955, l’état d’urgence a été déclaré à neuf reprises. L’état d’urgence vise à doter les autorités de police de moyens étendus pour gérer des troubles graves à l’ordre public.
À la suite des attentats terroristes de 2015, le cadre juridique de l’état d’urgence a été modifié par la loi du 20 novembre 2015 relative à l’état d’urgence. Le régime permet de restreindre la circulation de personnes ou de véhicules, prévoit des règles d’assignation à résidence et permet d’ordonner des perquisitions.
La prorogation de l’état d’urgence au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi. La loi relative à l’état d’urgence prévoit l’information du Parlement de toutes les mesures prises par le gouvernement.
d. L’état de siège
L’état de siège est, avec l’article 16 de la Constitution, le seul régime d’exception inscrit dans la Constitution. Il n’a jamais été déclaré. Prévu par l’article 36 de la Constitution et par les articles L. 2121-1 et suivants du code de la défense, il prévoit le transfert des pouvoirs de police vers les autorités militaires. Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement. En tout état de cause, ce régime est limité à l’hypothèse d’un conflit armé sur le territoire national.
2. Le dispositif proposé
a. Un régime d’alerte de sécurité nationale qui tire les conséquences de la revue nationale stratégique et des exercices ORION
L’actualisation 2025 de la Revue Nationale Stratégique (RNS) a souligné « l’accélération de la dégradation de l’environnement sécuritaire mondial » en raison « de la multiplication, de l’interpénétration, de la convergence et du durcissement des conflits (Ukraine, Proche et Moyen-Orient, Asie, Afrique, etc.) ». La RNS décrit l’entrée dans une nouvelle ère, marquée par le risque identifié « d’une guerre majeure de haute intensité en dehors du territoire national en Europe, qui impliquerait la France et ses alliés en particulier européens, à l’horizon 2030 », accompagnée d’actions hybrides massives visant le territoire national. La concordance des menaces contre les intérêts de la France, sous le seuil de la guerre, brouille la distinction entre temps de paix et temps de guerre.
Face à ce contexte, la RNS insiste sur la nécessité d’adapter le cadre normatif pour renforcer la résilience de la Nation. Elle préconise des mesures de simplification des normes en fonction de l’état des menaces auxquelles la France ou ses alliés pourraient être confrontés. Les crises pourraient justifier des mesures dans des délais incompatibles avec le droit de l’urbanisme, du patrimoine ou de l’environnement. Il s’agit en particulier de pouvoir faire face à « un conflit de haute intensité ouvert sur un territoire allié et impliquant des rétroactions sur le territoire national » ([130]). L’exercice majeur ORION 2023, notamment dans sa phase civilo-militaire, avait déjà souligné le besoin de mettre en place un « cadre juridique adapté aux nouveaux types de crises » ([131]). Il s’agit de disposer d’une réponse graduelle et adaptée à un conflit mêlant guerre de haute intensité hors du territoire national et menaces hybrides en France. Le point 112, le scénario central de la RNS, est ainsi celui « d’une participation des armées françaises à une guerre majeure de haute intensité dans le voisinage de l’Europe et le risque d’actions concomitantes déstabilisatrices de nature hybride pour la sécurité intérieure de la France ».
L’état d’alerte de sécurité nationale s’inscrit dans ce besoin identifié par la RNS de disposer d’un régime juridique intermédiaire entre l’état de paix et les régimes très dérogatoires du temps de guerre (état de siège, mise en garde, mobilisation). Il est introduit par l’article du 14 du projet de loi aux articles L. 2143-1 et suivants du code de la défense. Ce nouveau dispositif trouverait sa place dans un titre IV bis au sein du livre I de la deuxième partie du code de la défense, après le titre IV consacré à la mise en garde et à la mobilisation. L’état d’alerte est pensé pour un stade de défense (STADEF) intermédiaire entre une situation normale (5) et un état de guerre (1).
L’état d’alerte de sécurité nationale doit permettre de fixer, en amont, les conditions dans lesquelles certaines procédures peuvent être temporairement adaptées lorsque la gravité de la menace impose une réponse immédiate et coordonnée de l’État. Le choix retenu est de créer un nouveau régime plutôt que d’adapter les régimes dérogatoires existants, ces derniers correspondant à un stade de défense plus élevé ([132]). À l’inverse, le régime d’état d’urgence n’est pas adapté au scénario central de la RNS car axé sur la protection de l’ordre public.
En outre, ce régime doit permettre à la France d’assumer son rôle en cas d’engagement d’une coalition d’alliés sur le sol européen. Comme précisé par la RNS, la France doit être en capacité de se préparer à un engagement majeur des forces armées, hors du territoire national, en soutien à un pays européen attaqué. Dès lors, il s’agit de mobiliser efficacement la BITD, de protéger les infrastructures sensibles et d’assurer l’efficacité de la chaîne logistique civile et sanitaire, notamment si la France est nation-hôte d’une opération multinationale en Europe. Il s’agit aussi de doter le Président de la République et le Premier ministre d’une capacité de « signalement stratégique » à destination de la population, des alliés et des compétiteurs.
b. Article L. 2143-1 (nouveau) : déclaration du régime d’alerte de sécurité nationale
L’article L. 2143-1 (nouveau) du code de la défense crée le régime d’alerte de sécurité nationale (alinéa 5). L’état d’alerte de sécurité nationale peut être déclaré, comme la mobilisation générale et la mise en garde, par décret en conseil des ministres, sur tout ou partie du territoire national. Trois menaces graves et actuelles peuvent justifier la mise en œuvre de ce régime :
Une menace sur la sécurité nationale, la continuité des activités essentielles à la vie de la Nation et la protection de la population (alinéa 6) ;
Une menace de nature à justifier la mise en œuvre des accords internationaux de défense (alinéa 7) ;
Une menace de nature à justifier le déploiement opérationnel sur le territoire national des forces armées françaises ou alliées, notamment si la France est nation-hôte d’une opération internationale (alinéa 8).
Les conditions strictes de gravité et d’actualité de la menace doivent permettre d’encadrer les conditions d’activation du dispositif. À cet égard, le seuil d’engagement du dispositif est situé à un niveau de menace plus important que celui permettant l’activation des dispositifs de réserve de sécurité nationale et des réquisitions, qui se limitent à une menace « actuelle et prévisible ». Il peut être relevé que la caractérisation d’une menace par sa gravité ou son actualité n’est pas étrangère à notre droit national, bien que dans des contextes distincts qui ne sont pas en eux-mêmes transposables à la caractérisation proposée ([133]).
La légalité du décret d’activation de l’état d’alerte, comme l’ensemble des décrets pris durant l’état d’alerte, pourra être contestée devant le Conseil d’État, dans les conditions de droit commun ([134]).
c. Article L. 2143-2 (nouveau) : périmètre de protection, autorisation d’accès et notification des incidents
L’article L. 2143-2 1° (nouveau) permet, lorsque cela est nécessaire, à un décret en conseil des ministres de mettre en place un périmètre de protection, tel que prévu à l’article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure, pour assurer la sécurité des opérateurs d’importance vitale, sur tout ou partie du territoire national (alinéa 10). Le périmètre de protection, instauré par la loi « SILT » du 30 octobre 2017, est une mesure de police administrative qui permet d’instaurer des contrôles sur un périmètre donné et pour une durée limitée.
Le 2° de l’article permet également à un décret en conseil des ministres de rendre applicable un régime d’autorisation et de notification des incidents à des « opérateurs exerçant une activité dont la perturbation pourrait gravement compromettre le fonctionnement de l’économie ou de la société ainsi que la défense ou la sécurité de la Nation » (alinéa 11).
L’article crée ainsi une catégorie d’opérateurs ad hoc, qui ne sont pas considérés comme des opérateurs d’importance vitale (OIV) mais dont la criticité peut justifier, en cas de crise, la mise en place de dispositifs normalement réservée aux OIV. Ces opérateurs correspondront à des sous-traitants de la BITD et à des opérateurs d’infrastructures de transport ou d’eau, d’après l’étude d’impact.
D’une part, le régime d’autorisation d’accès physique ou à distance prévu à l’article L. 1332-2-1 du code de la défense pour les OIV, pourra être étendu à ces opérateurs. L’autorisation est délivrée après une enquête conduite dans les conditions prévues à l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure (alinéa 12).
D’autre part, un décret en conseil des ministres pourra obliger ces opérateurs à notifier à l’autorité administrative tout incident porté à leur connaissance et susceptible de porter atteinte à la continuité de leur activité (alinéa 13). La méconnaissance de cette obligation entraîne une sanction pénale (art. L. 1332-7).
Ces dispositions doivent être généralisées aux opérateurs d’importance vitale par l’article 1er du projet de loi relative à la résilience des infrastructures critiques et au renforcement de la cybersécurité, tel qu’adopté par la commission spéciale de l’Assemblée nationale.
Un décret en Conseil d’État détermine les modalités d’application du présent article (alinéa 14).
d. Article L. 2143-3 (nouveau) : commande publique
Le 1° du I de l’article L. 2143-3 (nouveau) permet aux marchés de défense et de sécurité ([135]) ayant pour objet la « mise en condition d’emploi » et « l’emploi » des forces armées d’être assujettis, durant l’état d’alerte, au titre II du livre V de la deuxième partie du code de la commande publique (alinéa 16). Ces règles permettent de déroger aux règles de droit commun de la commande publique en matière de concurrence et de publicité.
Par ailleurs, le 2° du I de l’article L. 2143-3 (nouveau) autorise, dans l’état d’alerte de sécurité nationale, les opérateurs mentionnés à l’article L. 2143-2 ([136]) à recourir à des procédures dérogatoires pour conclure des marchés publics et des contrats de concession (alinéa 17), tels que prévues dans le code de la commande publique dans le titre II du livre V de la deuxième partie (passation) ou dans le titre II du livre II de la troisième partie (exécution). Ces marchés doivent répondre à deux critères cumulatifs et limitativement énumérés : (i) concerner la conception, la qualification, la fabrication, la modification, la maintenance ou le retrait des structures, des équipements, des systèmes, du matériel, des composants ou des logiciels qui sont nécessaires à la protection de tout ou partie d’un bien, d’une installation, d’un équipement, d’un réseau ou d’un système concourant à la protection des intérêts essentiels de l’État ou dont le détournement de l’usage porterait atteinte aux intérêts essentiels de l’État (alinéa 18) ; (ii) cette protection ou la prévention de ce détournement d’usage ne peuvent être garanties par d’autres moyens (alinéa 19).
En cas de mise en œuvre des dispositions prévues au 2°, les opérateurs informent l’autorité administrative selon des conditions ou délais précisés par décret (alinéa 20).
La procédure prévue pour les opérateurs essentiels doit être ouverte aux OIV par les articles L. 1332-20 à 22 du code de la défense, dans la rédaction résultant du projet de loi relative à la résilience des infrastructures critiques et au renforcement de la cybersécurité, tel qu’adopté par la commission spéciale de l’Assemblée nationale (article 1er).
Pour les contrats de concession ([137]) ou de marché public ([138]) passés conformément aux procédures décrites au I de l’article, la fin de l’état d’alerte de sécurité nationale constitue un motif d’intérêt général justifiant la résiliation du contrat de manière unilatérale (alinéa 21). Le cocontractant a alors droit à une indemnisation (art. L6 du code de la commande publique).
À des fins de sécurité juridique, les contrats en cours d’attribution à la fin de l’état de l’alerte de sécurité national peuvent être poursuivis dans un délai de deux mois (alinéa 22).
En vertu du II de l’article L. 2143-3, lorsque cela est nécessaire pour répondre à la menace ayant justifié la déclaration d’alerte de sécurité nationale, la situation de crise ou d’extrême d’urgence est présumée constituée, permettant d’activer plusieurs dispositifs sectoriels (alinéa 23) :
L’affectation des navires français à une flotte de caractère stratégique, tel que prévu à l’article L. 1335-4 du code de la défense (condition de temps de crise). Cette flotte stratégique doit permettre d’assurer la sécurité des approvisionnements, des moyens de communication ou de compléter les moyens des forces armées (alinéa 24) ;
L’expropriation pour cause d’utilité publique, au sens de l’article L. 521-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique (condition d’extrême d’urgence). Cela permettrait par exemple au ministère des Armées de prendre possession de terrains privés en vue d’y construire une capacité de casernement temporaire (alinéa 25) ;
L’augmentation exceptionnelle et temporaire de capacité d’une installation classée protection de l’environnement relevant du ministère des Armées (condition de situation de crise), conformément à l’article L. 517-1 du code l’environnement (alinéa 26). Cette disposition permettrait de renforcer les capacités de stockage de carburant sur une emprise militaire.
Enfin, le III prévoit que le ministre de la santé puisse, par arrêté motivé, prescrire toute mesure réglementaire ou individuelle relative à l’organisation et au fonctionnement du système de santé (alinéa 27). Ces mesures sanitaires doivent être nécessaires pour répondre à la menace ayant justifié la déclaration de l’état d’alerte de sécurité nationale et assurer la continuité des activités essentielles à la vie de la Nation ainsi que la mise en condition d’emploi et l’emploi des forces armées et formations rattachées.
Cette disposition, inspirée de celle prévue en cas de crise sanitaire grave (art. L. 3131-1 du code de la santé publique), vise en particulier le scénario d’engagement de la France en tant que « nation-hôte » d’une opération multinationale (hypothèse 3° d’activation de l’état d’alerte). Dans ce cadre, il ne peut être exclu que des mesures organisationnelles (redéploiements de personnels, autorisations de pratiquer certains actes pour des personnels retraités, etc.) soient rendues nécessaires par des mouvements de forces alliées sur le territoire.
e. Article L. 2143-4 (nouveau) : dérogation aux normes réglementaires
L’article L. 2143-4 (nouveau) permet, lorsque c’est nécessaire, à un décret en conseil des ministres d’autoriser les autorités administratives ([139]) à déroger aux normes réglementaires, nationales ou locales pour prendre des actes, réglementaires ou individuels, relevant des compétences qu’elles exercent en matière de défense (alinéa 28). Ce dispositif est inspiré du pouvoir de dérogation individuelle accordé aux préfets par le décret du 8 avril 2020 ([140]).
La dérogation doit répondre aux trois conditions suivantes (alinéa 29 et suivants) : être nécessaire pour répondre à la menace mentionnée à l’article L. 2143-1 (nécessité) (i) ; ne pas porter une atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé (proportionnalité) (ii) ; concerner une norme relevant de domaines énumérés limitativement (sécurité des activités d’importance vitale, urbanisme et environnement, temps de travail et protection en matière de santé au travail pour les seuls emplois relevant de la sécurité nationale, sécurité des approvisionnements et contrôle des exportations stratégiques, transports, communications électroniques) (iii).
Cette triple limitation vise en particulier à préserver la libre administration des collectivités territoriales, qui s’exerce dans les bornes des compétences prévues par la loi ([141]). Dès lors, il est possible pour le législateur de prévoir une dérogation réglementaire au pouvoir qui revient normalement à l’exécutif local, dans un champ limité à la défense.
Le II de l’article L. 2143-4 (nouveau) prévoit que les actes pris sur le fondement de cet article cessent d’avoir effet avec l’état d’alerte de sécurité nationale (alinéa 38).
f. Article L. 2143-5 (nouveau) : dispense des obligations de consultation
Les actes des autorités administratives pris sur le fondement du pouvoir de dérogation (I de l’article L. 2143-4 nouveau) et ceux nécessaires à la mise en œuvre de la réponse à apporter à la menace sont dispensés des obligations de consultation résultant de dispositions législatives ou réglementaires (alinéa 29). Cette disposition figurait dans le projet de loi initial, mais a été constituée en article distinct à la suite des travaux conduits avec le Conseil d’État.
g. Article L. 2143-6 (nouveau) : régime de travaux dérogatoire aux dispositions législatives
Le I de l’article L. 2143-6 (nouveau) définit un régime de travaux dérogatoire aux dispositions législatives, durant l’état d’alerte de sécurité nationale qui peut être mobilisé lorsque cela est nécessaire (alinéa 40).
Ces travaux doivent permettre la construction ou l’aménagement de locaux, installations ou infrastructures de transport requis par les besoins énergétiques, logistiques et sanitaires des forces armées et formations rattachées françaises ou des forces armées alliées, ainsi que leur approvisionnement en matériels de guerre ou l’hébergement de populations civiles.
Le dispositif, au 1° du I de l’article, prévoit une délivrance accélérée de la dérogation à la réglementation relative aux espèces protégées et de leurs habitats ([142]) (alinéa 41). La dérogation pourra être accordée avant que n’aient été définies l’ensemble des mesures d’évitement, de réduction et de compensation, avec deux garanties ([143]). D’une part, les mesures d’évitement et de réduction des atteintes devront être prescrites avant l’engagement des travaux (alinéa 42). D’autre part, les mesures de compensation, permettant l’absence de perte nette de biodiversité, pourront être prescrites dans un délai de quatre mois à compter de la délivrance de la dérogation puis mises en œuvre dans un délai inférieur à dix-huit mois (alinéa 43). Ces mesures peuvent notamment consister en la restauration ou la création d’habitats équivalents, la reconstitution de milieux dégradés, la relocalisation ou le renforcement de populations d’espèces protégées, ou encore la mise en place de mesures de gestion écologique et de suivi dans la durée.
La protection des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages au niveau de l’Union européenne repose principalement sur la directive du 21 mai 1992, « Habitats », complétée par la directive du 30 novembre 2009 « Oiseaux ». Elles sont transposées en droit interne aux articles L. 411-1 et suivants du code de l’environnement.
L’article L. 411-2 du code de l’environnement, conformément au droit européen ([144]), permet des dérogations à la protection des espèces. Le Conseil d’État, dans son avis « Sud-Artois » ([145]), a précisé la portée du régime. L’autorité administrative peut déroger à l’interdiction de détruire ou perturber les espèces protégées à condition que soient réunies trois exigences cumulatives : l’absence de solution alternative satisfaisante (i), l’absence de nuisance établie au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle (ii), et la justification de la dérogation par une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM), notamment de nature économique ou sociale (iii).
À cet égard, l’article L. 2143-8 (nouveau) précise que les travaux et aménagements mentionnés au I de l’article L. 2143-6 du code de la défense sont réputés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM), au sens de l’article L. 411-2 du code de l’environnement (alinéa 62). Cette présomption irréfragable rend possible l’engagement rapide des travaux, le porteur du projet n’ayant pas à démontrer l’existence d’une RIIPM pour bénéficier de son autorisation environnementale. En outre, cela évitera la multiplication des contentieux en aval, en inversant la charge de la preuve. En cas de contestation d’un arrêté concernant un projet mentionné à l’article L. 2143-6 devant la juridiction administrative, ce ne sera pas à l’administration de démontrer l’existence d’une RIIPM mais au requérant de prouver la mauvaise application du dispositif au cas d’espèce.
Les constructions réalisées en vertu de ce dispositif sont dispensées de toutes formalités requises au titre du code de l’urbanisme (2°), en raison de leur faible durée de mise en place, conformément au régime des constructions temporaires (alinéa 44). Le régime des constructions temporaires ([146]) permet de réaliser des constructions, installations et aménagements sans formalité d’urbanisme en raison de la faible durée d’implantation. La durée d’implantation des ouvrages ne pourra ainsi excéder deux ans, sauf prorogation de l’état d’alerte au-delà de ce délai, et la remise en état doit être réalisée dans un délai de six mois après utilisation ou après l’expiration de l’état d’alerte (4°). Toutefois, l’implantation pérenne pourra être décidée dans les conditions de droit commun. Ces installations pourront notamment prendre la forme de structures modulaires ou démontables, d’infrastructures logistiques provisoires, de zones de stockage ou de transit, ou encore de dispositifs d’hébergement temporaire.
Les opérations d’archéologies préventives ([147]) sont limitées aux projets qui auraient un impact « notable et direct » sur le patrimoine (3°, alinéa 45). Pour mémoire, l’archéologie préventive, issue de la loi du 17 janvier 2001 modifiée en 2003 puis en 2016, correspond à l’ensemble des règles visant à détecter, préserver ou étudier les vestiges archéologiques menacés par des travaux. Dans cette hypothèse, les opérations doivent être réalisées dans un délai qui ne peut être supérieur à deux mois.
Durant l’état d’alerte, l’autorité administrative peut également décider d’autoriser certains projets à suivre des règles simplifiées en matière d’évaluation environnementale et de la participation du public (II), lorsque l’évaluation préalable serait incompatible avec la temporalité du projet (alinéa 47).
L’évaluation ([148]) ainsi que l’information et la participation ([149]) du public en matière environnementale sont principalement régies par le droit européen et les dispositions sont transposées en droit national aux articles L. 122-1 et suivants du code de l’environnement. L’article L. 122-3-4 prévoit ainsi des dérogations à l’évaluation et à la participation du public pour répondre aux besoins de la défense nationale, conformément aux directives ([150]) qui prévoient des exceptions spécifiques liées aux impératifs de défense et de protection civile.
Les projets sont dispensés de l’évaluation environnementale et de la participation du public (1°, alinéa 48). En contrepartie, pour la délivrance de l’autorisation environnementale ([151]) ou celle relative aux ICPE ([152]), un dossier d’étude des incidences environnementales est déposé selon des modalités définies par décret en Conseil d’État, qui tiennent compte de l’urgence (2°, alinéa 49). Ce dossier est transmis aux communes et EPCI concernés et mis à disposition du public (alinéa 50).
Le dispositif prévoit une remise en état du site à l’issue de sa mise en œuvre. Les autorisations ne valent que durant l’état d’alerte de sécurité nationale, à l’expiration, le pétitionnaire dispose d’un délai de douze mois pour régulariser sa situation. Le cas échéant, il dispose de six mois pour remettre le site en l’état (alinéa 52).
Les dispositions du I et II restent applicables aux travaux en cours jusqu’à la fin du sixième mois suivant l’état d’alerte de sécurité nationale, par sécurité juridique envers les travaux engagés (alinéa 53).
h. Article L. 2143-7 (nouveau) du code de la défense et article L. 33-7-1 du code des postes et des télécommunications : transmission de données interopérables sur la couverture réseau
L’article L. 2143-7 (nouveau) prévoit que, lors de l’état d’alerte de sécurité nationale, les exploitants de réseaux de radiocommunications mobiles transmettent, au ministre chargé des communications électroniques, des données interopérables relatives à la couverture du territoire par les réseaux de communication électroniques mobile (alinéa 54).
Cette disposition fait suite à plusieurs crises majeures, dont le cyclone Chido en décembre 2024, durant lesquelles l’absence de remontée de données interopérables a rendu difficile les communications gouvernementales aux citoyens et le suivi de la crise. Or, l’état du droit actuel ne permet pas de disposer de ces données, les opérateurs n’ayant aucune obligation de les transmettre.
Les conditions sont fixées par l’article L. 33-7-1 (nouveau) du code des postes et télécommunications introduit par le projet de loi. L’article prévoit que les exploitants de réseaux de télécommunications transmettent au ministre chargé des communications électroniques les données interopérables relatives à la couverture du territoire par le réseau mobile, en situation de crise ou lors d’évènements d’une particulière gravité affectant les réseaux de communications électroniques. Ces données doivent permettre le suivi de l’accès des populations, des services de l’État et des OIV aux communications électroniques (alinéa 58).
i. Article L. 2143-8 (nouveau) : contrôle parlementaire et prolongation législative de l’état d’alerte
L’article L. 2143-8 (nouveau) dispose au I que le Parlement doit être informé sans délai des mesures prises sur le fondement de l’état d’alerte de sécurité nationale (alinéa 55). L’information du Parlement et le contrôle des mesures prendraient les mêmes formes que celles prises lorsque d’autres états d’exception ont été mis en œuvre (état d’urgence, état d’urgence sanitaire). La bonne information du Parlement peut prendre des formes diverses ; elle peut notamment consister en la fourniture d’informations relatives aux mesures décidées aux commissions permanentes concernées.
La prolongation au-delà de deux mois de l’état d’alerte de sécurité nationale est autorisée par la loi. La loi doit alors fixer la durée de l’état d’alerte de sécurité nationale. Le cas échéant, un décret en conseil des ministres peut y mettre fin avant l’expiration du délai (alinéa 56).
Vos rapporteurs rappellent à ce titre que la loi prolongeant l’état d’alerte de sécurité nationale serait alors soumise au contrôle du Conseil constitutionnel, qui évaluerait notamment que les conditions d’application sont toujours réunies.
Le II dispose l’application de l’article en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises et en Nouvelle-Calédonie (alinéa 60).
Les travaux et aménagements mentionnés au I de l’article L. 2143-6 du code de la défense sont réputés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur ([153]) permettant des dérogations à la protection des espèces protégées, comme évoqué supra (alinéa 62).
3. La position de la commission
La commission a adopté l’article 21 modifié par les amendements suivants :
– un amendement de Mme Sabine Thillaye (DN383) a ajouté les forces alliées transitant sur le territoire national au périmètre des marchés de défense et de sécurité (alinéa 16) ;
– un amendement de Mme Lise Magnier (DN 100) à l’alinéa 55 précisant que le Parlement est informé sans délai de la déclaration de l’état d’alerte ;
– un amendement de Mme Josy Poueyto (DN343) a complété l’alinéa 55 en indiquant que le Parlement peut requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle de l’état d’alerte.
La commission a également adopté deux amendements rédactionnels (DN519 et DN497) de vos rapporteurs.
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Article 22
Emplois indispensables à la continuité de l’activité des opérateurs d’importance vitale
Adopté par la Commission avec modifications
L’état du droit
a. L’obligation de notification aux employés indispensables d’OIV qu’ils sont susceptibles d’être concernés par le service de sécurité nationale (SSN)
L’article L. 2151-4 du code de la défense définit l’obligation faite aux OIV d’élaborer des plans de continuité ou de rétablissement d’activité. Le plan de continuité d’activité décrit la stratégie adoptée par une organisation pour rétablir et reprendre son activité, face à différents scénarios de risque et de menace.
Le même article L. 2151-4 prévoit également que les OIV sont tenus de « notifier aux personnes concernées par ces plans qu’elles sont susceptibles d’être placées sous le régime du service de sécurité nationale » (SSN). En effet, l’article Article L. 2151-1 du code de la défense, qui définit le SSN, prévoit que celui-ci est applicable au personnel, visé par un plan de continuité ou de rétablissement d’activité, d’un des opérateurs publics et privés ou des gestionnaires d’établissements désignés comme OIV, ainsi que de certaines installations nucléaires ou installations classées pour la protection de l’environnement.
b. Le régime du SSN prévoit une obligation de disponibilité pour les personnes concernées
Le SSN a été créée en 2011 ([154]) et vise à « assurer la continuité de l’action de l’État, des collectivités territoriales, et des organismes qui leur sont rattachés, ainsi que des entreprises et établissements dont les activités contribuent à la sécurité nationale » ([155]). Sa mise en œuvre est décidée en conseil des ministres.
Pour les OIV, le SSN emporte l’obligation de mettre à jour les renseignements relatifs à l’identité et à la fonction de leurs personnels susceptibles d’en relever, ainsi qu’une obligation d’information des personnels concernés qu’ils sont susceptibles d’être concernés par le SSN comme lorsqu’ils ne le sont plus. Enfin, les employeurs, informés par leur ministère coordonnateur de l’activation ou de la fin de la mise en œuvre du SSN, sont tenus d’en informer leurs personnels concernés.
En application de l’article R. 2151-7 du code de la défense, l’absence de réalisation de cette obligation peut être sanctionnée pénalement, d’une contravention de 5ème classe d’un montant maximum de 1500 euros.
Pour les personnels concernés, le SSN emporte une obligation de disponibilité. Le régime prévoit ainsi que « lors du recours au service de sécurité nationale, les personnes placées sous ce régime sont maintenues dans leur emploi habituel ou tenues de le rejoindre », et ce sous trois jours à compter de leur information (article R. 2151-5 du code de la défense).
L’article L. 4271-1 du code de la défense prévoit qu’en cas d’activation du SSN, le manquement à l’obligation de disponibilité pour les personnes concernées relève d’un acte d’insoumission, passible de peines pouvant aller jusqu’à un an de prison en temps de paix, dix ans en temps de guerre.
c. Le régime actuel fait peser la responsabilité de la disponibilité sur les personnels concernés plutôt que sur les OIV employeurs
Le régime actuel du SSN fait reposer la plus grande part de la responsabilité sur les personnels concernés, tenus d’une obligation de disponibilité, plutôt que sur les OIV. Les OIV se trouvent en effet en mesure de satisfaire formellement à leurs obligations dès lors qu’ils ont identifié et notifié les personnels susceptibles d’être concernés, quand bien même ceux-ci seraient en pratique indisponibles au moment de l’activation du SSN. En outre, la sanction afférente à un manquement à une obligation d’identification est une simple contravention ; aucune disposition de sanctionne enfin l’absence de mise à jour des renseignements relatifs aux personnes concernées.
Il en résulte une logique d’identification de personnes plutôt que de couverture effective des emplois critiques, avec un risque de moindre efficacité. Une logique d’employeur imposerait à l’OIV de s’assurer que les postes essentiels à la continuité d’activité sont réellement pourvus et opérationnels en cas de crise, peu importe l’identité des personnels concernés, ce qui renforcerait l’efficacité du dispositif en cas de crise.
2. Le dispositif proposé
a. Une logique d’identification des emplois indispensables à la continuité de l’activité
Le 2° du présent article réécrit l’article L. 2151-4 du code de la défense et prévoit l’obligation, pour les OIV de déterminer les emplois indispensables à la continuité de l’activité, et dans un second temps, les personnes concernées:
- Le premier alinéa de la rédaction proposée précise que les OIV sont « tenus d’élaborer des plans de continuité ou de rétablissement d’activité, qui déterminent les emplois indispensables à la continuité de l’activité ».
- Le second alinéa maintient l’obligation de notification pour les employés concernés. Les OIV sont tenus de « notifier aux personnes qui occupent ces emplois qu’elles sont susceptibles d’être placées sous le régime du service de sécurité nationale ».
b. Un renforcement du régime de sanction afin d’accroître la responsabilité des dirigeants d’OIV
Le 1° du présent article prévoit une amende de 150 000 euros pour les dirigeants d’OIV en cas de manquement aux obligations relatives à l’élaboration d’un plan de continuité d’activité, d’identification des emplois indispensables et de notification aux employés concernés.
Pour ce faire, il modifie l’article L. 1332-7 du code de la défense, relatif aux sanctions applicables aux manquements de dirigeants d’OIV. Il intègre un nouvel alinéa qui prévoit qu’« est puni d’une amende de 150 000 euros le fait, pour les mêmes personnes, de ne pas satisfaire aux obligations prévues à l’article L. 2151-4 ».
3. La position de la commission :
La commission a adopté un amendement de M. Arnaud Simion (DN154), qui précise que les plans de continuité de l’activité prennent en compte, lorsque la continuité effective de l’activité en dépend, les prestataires, fournisseurs et sous-traitants critiques dont la défaillance ou l’indisponibilité serait de nature à compromettre l’exécution des missions concernées, dans la nouvelle rédaction de l’article L. 2151-4 du code de la défense
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TITRE IV
MOBILISER LES FORCES VIVES DE LA NATION
Chapitre Ier Recentrer la journée de mobilisation sur les fondamentaux
Article 23
Recentrer la journée de mobilisation sur les fondamentaux
Adopté par la Commission avec modifications
La partie générale du présent rapport a acté la transformation profonde du contexte stratégique de notre pays, dont la conséquence est la possibilité d’un conflit ouvert avec la Russie dans les prochaines années, « préoccupation première » du chef d’état-major des Armées, telle qu’il l’a affirmée lors de son audition devant la commission de la Défense, le 9 avril dernier.
Dans ces conditions, alors que l’ensemble des ressources de la Nation doivent pouvoir, le cas échéant, être mobilisées, qu’il est nécessaire de renforcer la résilience de la population et de favoriser l’engagement dans les forces armées, dans un contexte de recul de la natalité, la RNS 2025 recommande que « tous les citoyens doivent pouvoir devenir acteurs de la cohésion nationale et de la résilience pour se protéger eux-mêmes, leurs proches et ainsi permettre une meilleure préparation de l’ensemble du pays. L’engagement, sous toutes ses formes au sein des armées ou d’un dispositif de mobilisation civile, doit être ancré dans le parcours citoyen de chacun et valorisé au quotidien. Cela passera notamment par une évolution de la journée défense et citoyenneté ».
Tel est l’objet du présent article, qui recentre la Journée Défense et Citoyenneté (JDC), désormais dénommée « Journée de Mobilisation », sur les questions de défense et d’engagement, mais il aménage également le recensement préalable à celle-ci, afin d’en renforcer la portée et d’en faire un véritable instrument de mobilisation des ressources de la Nation.
L’état du droit
a. Une JDC inadaptée
i. Une JDC qui poursuit de multiples objectifs, souvent très éloignés des enjeux de défense
La Journée défense et citoyenneté a été créée à la suite de la suspension du service militaire par la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national. Elle est l’une des trois composantes du service national universel, avec le recensement et l’appel sous les drapeaux.
Actuellement, c’est l’article L.114-3 du code du service national qui fixe le programme de cette JDC. Aux termes de cet article, sont présentés aux jeunes Français et Françaises « les enjeux et les objectifs généraux de la défense nationale et du modèle français de sécurité civile, les moyens civils et militaires de la défense et leur organisation, le service civique et les autres formes de volontariat ainsi que les périodes militaires d’initiation ou de perfectionnement à la défense nationale et les possibilités d’engagement dans les forces armées et les forces de réserve ou en qualité de sapeur-pompier volontaire ».
Toutefois, les douze lois ayant modifié l’article précité depuis sa création, ont progressivement élargie la JDC à de nombreux autres sujets très éloignés de la défense tels que : « les droits et devoirs liés à la citoyenneté et aux enjeux du renforcement de la cohésion nationale et de la mixité sociale », « le don de sang, de plaquettes, de moelle osseuse, de gamètes et sur le don d’organes à fins de greffe, « la prévention des conduites à risque pour la santé, notamment celles susceptibles de causer des addictions et des troubles de l’audition », « l’égalité entre les femmes et les hommes, à la lutte contre les préjugés sexistes et à la lutte contre les violences physiques, psychologiques ou sexuelles commises au sein du couple est dispensée ».
L’ensemble de ces sujets sont, évidemment, importants mais ils réduisent considérablement la place consacrée aux enjeux de défense, objets fondamentaux de la JDC, alors même que celle-ci, déjà fragilisée pendant plusieurs années par la crise sanitaire, s’est progressivement réduite à une demi-journée. Cette dérive de la JDC, très loin de ses objectifs initiaux, a été dénoncée par plusieurs rapports ces dernières années ([156]).
Dans ces conditions, alors que la JDC devrait être un moment privilégié de rencontre entre la jeunesse et les armées, offrant à celles-ci la possibilité de se mettre en valeur et de détecter les profils potentiellement désireux de s’engager, les jeunes sont pourtant déçus. Cette JDC n’a plus rien de militaire ou presque. Ils s’y rendent contraints ou forcés, sans en attendre quoi que ce soit. Quant aux armées, elles ne voient aucun bénéfice à l’investissement massif que son organisation exige de leur part.
ii. Une réforme mise en œuvre depuis septembre 2025
Face à ce constat largement partagé, une réforme de la JDC a été mise en œuvre à compter du premier semestre 2025, à la demande du ministre des Armées, M. Sébastien Lecornu, sa généralisation étant engagée à partir du 1er septembre 2025 en métropole et du 1er janvier 2026 Outre-mer.
Cette nouvelle JDC, qui durera désormais une journée entière (sept heures), majoritairement dans une emprise militaire, comportera en principe sept temps forts :
– cérémonie des couleurs, La Marseillaise, lecture de la Charte des droits et devoirs du citoyen français ;
– atelier jeu de rôles pour comprendre la défense ;
– atelier tests pour discerner les talents et les aptitudes ;
– atelier tir sportif au laser ;
– repas servi sous forme de ration militaire ;
– forum des métiers, en présence de la Défense et de la Gendarmerie nationale, et immersion dans les séances d’entraînement et les opérations militaires en réalité virtuelle ;
– au revoir républicain, moment solennel de clôture au cours duquel le Bleuet de France est remis aux participants.
Cette réforme, qui est mise en œuvre sans modification des bases juridiques de la JDC, s’articule donc sur deux axes prioritaires :
– présenter la défense, ses enjeux et ses métiers, le cas échéant sous une forme dynamique
– déceler les vocations, les susciter, pour préparer les recrutements dont les armées ont besoin.
Selon les informations transmises à vos rapporteurs, 219 952 jeunes soit environ 28 % de la cohorte 2025 (sur 799 767 jeunes reçus en 2025) ont réalisé leur JDC dans ce nouveau format, lequel a emporté l’adhésion de 88 % des jeunes concernés, soit 3 points de plus que le format antérieur. Le taux d’intérêt des jeunes pour les métiers de la défense et les dispositifs d’engagement a également augmenté, passant de 19 % à 23,5 %.
b. Un recensement qui n’est pas à la hauteur des enjeux
Ainsi qu’il a été dit supra, le recensement est une des trois composantes du service national universel. Obligatoire, il concerne tous les jeunes Français et Françaises à compter de 16 ans. Les règles applicables à ce recensement sont fixées par les articles L. 113-1 et suivants et les articles R.111-1 et suivants du code du service national.
Ce recensement prend la forme d’une « déclaration mentionnant leur état civil, leurs domicile et résidence ou le lieu où ils ont fait élection de domicile, leur situation familiale, scolaire, universitaire ou professionnelle, notamment en vue de leur participation à la journée défense et citoyenneté et, le cas échéant, de leur appel sous les drapeaux ». Elle est donc un préalable à la JDC et l’attestation remise au jeune lui permettra également de s’inscrire, avant dix-huit, à un examen, notamment le bac, ou à un concours administratif. Elle entraîne également l’inscription automatique sur les listes électorales à compter de 18 ans.
Enfin, jusqu’à l’âge de 25 ans, il est nécessaire de déclarer tout changement de situation (déménagement, mariage, enfant, situation professionnelle...) à son centre du service national et de la jeunesse (CSNJ), par mail, par internet ou par courrier.
Ce recensement tel qu’il est pratiqué présente donc deux faiblesses :
– les informations collectées sont insuffisamment larges. En particulier, il n’est pas exigé que les jeunes communiquent un moyen de les joindre : mail et téléphone, ni qu’ils précisent quelles sont leurs compétences, lesquelles peuvent être extra-scolaires, comme par exemple la maîtrise d’une langue rare, un brevet de pilote ou de plongée, un permis poids lourd ou un permis bateau, ou encore des aptitudes sportives de haut niveau ;
– alors que les informations transmises lors de ce recensement sont censées être actualisées jusqu’à 25 ans, en réalité, elles ne le sont jamais, cette obligation d’actualisation n’étant pas sanctionnée.
Par conséquent, dans l’hypothèse d’un engagement majeur, les armées ne connaissent pas les compétences dont disposent la population française et les connaîtraient-elles qu’elles ne seraient pas en mesure de les mobiliser, faute d’avoir le moyen de contacter les citoyens concernés.
2. Le dispositif proposé
Le présent article a un double objet :
– il substitue à la JDC une nouvelle Journée de Mobilisation, recentrée sur la défense et assumant un objectif de recrutement dans les armées, confirmant ainsi la réforme mis en œuvre depuis septembre 2025 ;
– il améliore le recensement citoyen préalable à cette Journée de Mobilisation, en renforçant les informations transmises à 16 ans et en allongeant jusqu’à 50 ans l’obligation d’actualiser lesdites informations, donnant ainsi aux armées une connaissance fine des compétences des citoyens et les moyens de mobiliser ceux-ci en cas de nécessité.
a. La nouvelle journée de mobilisation
i. Un contenu recentré sur la défense et l’engagement au sein des forces armées
Un objectif de recrutement pleinement assumé
Les objectifs de la nouvelle Journée de mobilisation (JM) figure à l’article
L. 111-2 du code du service national que l’alinéa 6 du présent article complète Si, comme la JDC, elle aura toujours pour objet de « conforter l’esprit de défense et de concourir à l’affirmation du sentiment d’appartenance à la communauté nationale ainsi qu’à l’entretien du lien entre l’armée et la jeunesse », elle visera également à « accroître la connaissance des forces armées » et à conforter la « volonté de défense ». De plus, la JM se double d’un objectif assumé de recrutement de futurs militaires puisqu’elle sera également l’occasion « d’identifier les aptitudes et motivations des Français pour un engagement au sein des forces armées et formation rattachées ».
Comme la JDC, la JM représente en effet, pour les armées, l’occasion de mettre en valeur ses carrières auprès de l’ensemble d’une classe d’âge et de susciter, parmi les jeunes, le désir de s’engager. Compte tenu de l’importance de ses besoins de recrutement dans un contexte démographique très défavorable, les armées ont tout intérêt à faire de cette JM l’un de leurs canaux de recrutement, tout en assurant à l’ensemble des jeunes Français une connaissance de base des enjeux de notre défense.
Cette réorientation de la JM vers le recrutement est également visible dans la nouvelle rédaction de l’article L. 114-3 des alinéas 25 à 28 du présent article dans le code du service national. En effet, lors de cette JM, les jeunes devront renseigner « un questionnaire destiné à apprécier leur disponibilité, leur motivation et leurs aptitudes pour servir au sein des forces armées et formations rattachées, en particulier en tant qu’appelé du service national », créé par l’article 24 du présent projet de loi.
Parmi les questions figurant dans ce questionnaire, certaines pourraient n’être pas compatibles avec les dispositions I de l’article 6 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, c’est-à-dire « qui révèlent la prétendue origine raciale ou l’origine ethnique, les opinions politiques, les convictions religieuses ou philosophiques ou l’appartenance syndicale d’une personne physique, ou des données génétiques, des données biométriques aux fins d’identifier une personne physique de manière unique, des données concernant la santé ou des données concernant la vie sexuelle ou l’orientation sexuelle d’une personne physique ». C’est pourquoi l’accord des intéressés sera exigé avant toute communication d’informations de données relatives à leur engagement associatif et à leur état de santé, informations certes utiles dans la perspective d’un futur recrutement mais néanmoins potentiellement sensibles.
Un contenu recentré sur les questions de défense et de citoyenneté
Actuellement fixé par l’article L. 114-3 du code du service national, le contenu de la JM est largement réformé par les mêmes alinéas 25 à 28 du présent article et la nouvelle rédaction qu’il propose de celui-ci. Désormais, la formation reçue par les jeunes Français s’organisera selon les trois axes suivants :
– conformément à l’objectif assumé de faciliter le recrutement des armées, seront présentés aux jeunes « les possibilités d’engagement comme militaire d’active ou de réserve dans les forces armées et formation rattachées, les formes de volontariat, dont l’engagement en tant qu’appelé du service national, ainsi que les périodes militaires d’initiation ou de perfectionnement à la défense nationale » ;
– ils bénéficieront également d’une « sensibilisation aux activités militaires et d’une présentation de l’organisation et des principes généraux de la défense nationale », afin que l’ensemble de la population dispose à terme d’une connaissance de base de la défense et de ses enjeux ;
– enfin, l’aspect citoyenneté est conservé avec une « sensibilisation aux droits et devoirs liés à la citoyenneté et aux enjeux du renforcement de la cohésion nationale et de la mixité sociale ainsi qu’aux activités mémorielles ». Des tests d’évaluation des apprentissages fondamentaux de la langue française seront par ailleurs organisés lors de cette JM.
Par conséquent, l’essentiel de ce qui était étranger aux enjeux de défense et n’avait donc pas sa place dans cette JM – malgré l’importance des sujets en eux-mêmes (dons d’organe, prévention des conduites à risque pour la santé, lutter contre les préjugés sexistes…), est écarté.
ii. Le choix de la date
Actuellement, en application de l’article L. 114-4 du code du service national, « Les Français choisissent parmi trois dates au moins proposées par l’administration chargée du service national celle à laquelle ils participent à la journée défense et citoyenneté ».
L’alinéa 29 du présent article abroge cet article. Toutefois, vos rapporteurs ont eu confirmation de la DSNJ que les jeunes Français conserveront la possibilité de choisir leur date de passage pour la journée de mobilisation. L’abrogation de cet article se justifie en réalité part son caractère réglementaire et par le fait qu’elle apporte plus de souplesse dans la même en œuvre de la JM.
iii. Les conditions de délivrance du certificat de participation
Aux termes du troisième alinéa de l’article L. 114-2 du code du service national, « à l’issue de la journée défense et citoyenneté, il est délivré un certificat individuel de participation ». Dans la nouvelle rédaction de cet alinéa proposée par les alinéas 23 et 24 du présent article, il est précisé que cette délivrance sera désormais subordonnée à la réalisation de l’examen de santé prévu par l’article L. 2132-2 du code de la santé publique. Le contenu de celui-ci, défini à l’article R2132-1 du même code, porte notamment sur le dépistage des troubles sensoriels et le repérage des troubles psychiques, la vérification du statut vaccinal ou encore le dépistage d’éventuelles contre-indications à la pratique sportive.
Si l’objectif d’avoir une connaissance précise de l’état de santé de la population apparaît pertinent à vos rapporteurs, il n’en reste pas moins qu’une telle subordination est susceptible de poser des problèmes en pratique, en particulier pour les jeunes habitant dans des déserts médicaux. Or, les conséquences de l’absence de ce certificat sont lourdes puisque c’est l’inscription au permis de conduire, à certains examens (Bac, BEP...) et certains concours administratifs qui serait compromise.
iv. Le cas particulier de l’absence de participation à la JM avant le dix-huitième anniversaire
Si un Français n’a pu, avant son dix-huitième anniversaire, participer à la JDC, l’article L. 114-5 du code du service national dispose qu’il peut « demander à régulariser leur situation jusqu’à l’âge de vingt-cinq ans ». Il sera alors « convoqué par l’administration chargée du service national dans un délai de trois mois pour accomplir cette obligation »
Les alinéas 30 à 32 du présent article réécrivent l’alinéa L. 114-5 en conservant sa rédaction initiale, laquelle devient son premier alinéa. Ils complètent ce dernier par un nouvel alinéa concernant l’examen médical nécessaire pour l’obtention du certificat de participation à la JM. Dès lors que l’article L. 2132-2 du code de la santé publique ne concerne que les jeunes de moins de dix-huit ans, le nouvel alinéa vise le rendez-vous de prévention prévu à l’article L. 1411-6-2 du même code, lequel vise les adultes.
v. Coût
Le coût de la réforme de la JDC, qui préfigure dans son contenu la future Journée de mobilisation, a été couvert par une augmentation à hauteur de 15 millions d’euros des crédits du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation », prévue par la loi de finances pour 2025, permettant sa mise en œuvre dès le premier semestre 2025. Une part importante de ces crédits a financé l’achat de matériel visant à mettre en œuvre les nouvelles activités, lesquels ne sont pas renouvelés annuellement. Par conséquent, la nouvelle JM ne devrait donc pas emporter de surcoût au titre de ce programme, certains coûts (non chiffrés) pouvant cependant impacter à la marge les programmes 178 et 212.
b. Le recensement
i. Le recensement initial
Les alinéas 9 à 12 du présent article modifie la rédaction de l’article 113-2 du code du service national relatif au recensement. Désormais, les Français âgés de plus de 16 ans devront déclarer, en personne ou via Internet, les informations nécessaires ;
– à la préparation de la Journée de Mobilisation ;
– à l’application des dispositions du code électoral ;
– à la mise en œuvre des régimes prévus aux livres I et II de la partie II du code de la défense, c’est-à-dire les régimes exceptionnels (guerre, état de siège, état d’urgence…) et le régime des réquisitions.
Ce dernier objectif donné au recensement est une nouveauté du présent article, les deux premiers figurant dans la rédaction actuelle de l’article L. 113-2 précité. Il est ainsi explicitement prévu que le recensement et les informations transmises à l’occasion de celui-ci servent en cas de situations exceptionnelles, telles que la guerre, ou à mettre en œuvre la réquisition des moyens de la Nation pour les besoins de la défense et de la sécurité nationale.
À cet objectif élargi répond, logiquement, des informations demandées qui sont elles aussi plus larges qu’actuellement. En effet, si les jeunes devaient toujours, comme actuellement, fournir les données relatives à leur situation familiale, scolaire, universitaire et professionnelle, ils devront également communiquer deux autres types d’informations :
– les informations permettant de les contacter, c’est-à-dire leur numéro de téléphone portable et leur adresse mail ;
– leurs compétentes attestées, qui peuvent être extra-scolaires : la maîtrise d’une langue rare, un permis poids lourds, un brevet de pilote ou de plongée ou un permis bateau, ou encore des aptitudes sportives de haut niveau. La liste des compétences sera précisée par voie réglementaire.
Enfin, une personne assujettie à l’obligation de recensement qui, pour une raison ou une autre, ne l’aurait pas satisfaite devra, en application de l’alinéa 14 du présent article, procéder à la régularisation de sa situation en se faisant recenser avant l’âge de vingt-cinq ans.
ii. Une actualisation jusqu’à 50 ans dont la portée n’est pas certaine
Outre le renforcement des informations demandées lors du recensement initial, le présent article modifie également, dans ses alinéas 15 et 16,
l’article L. 113-7 relatif à l’actualisation de ces informations.
Actuellement, l’actualisation n’est exigée que jusqu’à 25 ans. Désormais, ce sera jusqu’à 50 ans que « les Français déclarent chaque année à l’administration compétente tout changement relatif aux informations mentionnées à l’article L. 113-2 ou confirment, après vérification, l’exactitude de ces informations ».
Le recensement de la jeunesse en effet n’a donc de sens que s’il s’inscrit dans la durée et, surtout, s’il contient des informations utiles sur les compétences, lesquelles ne sont souvent acquises qu’après dix-huit ans, voire vingt-cinq ans. C’est à cette condition seulement que les armées seront en mesure de disposer des informations nécessaires en cas de crise nécessitant de faire appel aux ressources de la Nation ou, sans même attendre les crises, préparer les plans permettant d’y faire face. Selon les informations communiquées à vos rapporteurs, c’est par l’intermédiaire de l’application « Défense + », pilotée par la direction du service national et de la jeunesse (DSNJ) du ministère des Armées, à laquelle auront accès l’ensemble des recensés, que cette actualisation se fera.
Toutefois vos rapporteurs ont constaté que, pas plus que l’obligation actuelle d’actualisation des informations du recensement jusqu’à 25 ans, cette obligation renforcée ne sera sanctionnée. Si vos rapporteurs comprennent la prudence qui doit guider la mise en œuvre de ce suivi à long terme de la jeunesse, qui plus est dans un contexte anxiogène, ils sont également convaincus de l’absolue nécessité de cette actualisation et du risque évident que l’absence de sanction fait peser sur la réalisation de celle-ci. Une sanction adaptée leur semble donc nécessaire, sauf à prendre le risque de priver cette réforme du recensement de toute porté, comme les armées seront privées de toute capacité à connaître et mobiliser utilement les ressources de la Nation.
Si cette obligation d’actualisation devait être sanctionnée, il semble cohérent à vos rapporteurs de diminuer autant que possible la charge administrative qu’elle représentera pour les recensés. Pour ce faire, la DSNJ devrait se voir reconnaître le droit d’obtenir de l’ensemble des personnes publiques (en particulier l’Éducation nationale…) et privées qui les détiennent, les informations nécessaires afin de pré-remplir autant que possible les fiches individuelles dans « Défense + ». Dans la plupart des cas, les recensés n’auraient plus qu’à les vérifier avant de les valider, comme pour la déclaration de revenus.
Par ailleurs, l’alinéa 38 du présent article précise que cette nouvelle obligation d’actualisation jusqu’à 50 ans ne s’appliquera « qu’aux seules personnes n’ayant pas atteint l’âge de vingt-cinq ans à la date de son entrée en vigueur ». Par conséquent, ce sera seulement dans vingt-cinq ans que cette obligation aura sa pleine portée, ce qui peut paraître en décalage avec la gravité de la situation présente et les risques à court terme. Toutefois, dès que le cadre juridique sera mis en place et que l’application « Défense + » sera opérationnelle, il sera aisé, si la situation l’exige, d’étendre l’actualisation des informations à d’autres classes d’âge.
c. Les autres dispositions
i. Les dispositions rédactionnelles
En application de l’alinéa 7 du présent article, l’article L. 111-2-1 du code du service national, relatif à l’encadrement des séjours de cohésion du service national universel (SNU) est abrogé, conséquence de la suppression du SNU à compter du 1er janvier 2026. Cette même suppression du SNU ainsi que la création, par l’article 24 du présent projet de loi, du service national fondé sur le volontariat, justifie les modifications rédactionnelles faites par l’alinéa 5 à l’article L. 111-2 du code du service national.
L’article L. 112- 6 du code du service national, issu de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, qui avait ouvert les périodes militaires aux femmes nées après le 31 décembre 1981, est abrogé par l’alinéa 8 du présent article. Les PMIPDN restent évidemment ouvertes aux femmes, leur participation restant prévue par le texte de base qu’est l’arrêté du 21 avril 2008 relatif aux périodes militaires d’initiation ou de perfectionnement à la défense nationale.
Les alinéas 3, 13, 17, 22, 33, 34, 35, 36 et 37 du présent article substituent aux mots « défense et citoyenneté », dans tous les articles où ils figurent, les mots « de mobilisation », afin d’harmoniser les dispositions du code du service national avec la nouvelle dénomination de cette Journée.
L’article L. 114-1 du code du service national reproduisait in extenso les dispositions de l’article L. 312-12 du code de l’éducation, relatives à l’enseignement de la Défense au sein des établissements scolaires, notamment via le cours d’Enseignement moral et civique. Les alinéas 18 à 20 du présent article suppriment cette reproduction, ne laissant subsister que la référence.
ii. Entrée en vigueur
L’ensemble des dispositions du présent article entrera en vigueur dans les conditions de droit commun, c’est-à-dire le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel. Toutefois, en application de l’alinéa 39 du présent article, la subordination de la délivrance du certificat de participation à la JM à la réalisation de l’examen de santé, prévue par la dernière phrase de l’article L. 114-2 du code du service national, n’entrera en vigueur qu’au 1er janvier 2027. En effet, la complexité de mise en œuvre universelle d’une telle obligation, dans le contexte d’accès inégal aux professionnels de santé selon les territoires, dont le gouvernement est conscient, justifie une application différée de cette mesure.
3. La position de la commission
La commission a adopté un amendement de Mme Lise Magnier (DN91) complétant le contenu de la journée de mobilisation, défini à l’article L. 114-3 du code du service national tel que réécrit par l’article 23 du projet de loi, pour y inclure une sensibilisation aux menaces hybrides, à la manipulation de l’information et aux ingérences étrangères.
Elle a également adopté un amendement rédactionnel de vos rapporteurs (DN482).
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Chapitre II Créer un nouveau service national, militaire, fondé sur le volontariat
Article 24
Service national
Adopté par la Commission avec modifications
Si le service national obligatoire tel que l’ont connu les hommes nés jusque dans les années soixante-dix, a été suspendu en 1996, sans d’ailleurs jamais avoir été supprimé, il a été remplacé par de nombreux dispositifs de moindre portée, fondés sur le volontariat, mais poursuivant les mêmes objectifs : donner une formation militaire et sensibiliser les jeunes Français à l’esprit de défense, renforcer au moins temporairement les capacités des armées et, le cas échéant, les inciter à s’engager comme militaire de carrière.
Malgré leur intérêt propre, le durcissement du contexte stratégique évoqué dans la première partie du présent rapport fait que ces dispositifs, malgré leur intérêt propre, sont désormais insuffisants. Notre pays, comme l’ont déjà fait nombre de pays européens, doit se doter d’un dispositif plus ambitieux, non pas en ressuscitant le service national d’antan, qui ne correspond plus aux besoins de nos armées, mais en instaurant un nouveau service national, militaire, fondé sur le volontariat et compatible avec le parcours de vie des jeunes Français. Tel est l’objet du présent article, qui met en œuvre les annonces du Président de la République dans son discours devant la 27ème Brigade d’Infanterie de Montagne de Varces, le 27 novembre 2025.
L’état du droit
a. Les dispositifs actuels, malgré leur intérêt propre, ne sont plus suffisants
La suppression du service national en 1996, service national qui, faut-il le rappeler, était obligatoire, universel et masculin, n’a pas signifié la fin du lien entre les Armées et la jeunesse ni l’impossibilité, pour celle-ci, de s’engager au service de son pays. Outre la Journée Défense et Citoyenneté, les jeunes Français des deux sexes ont plusieurs moyens de découvrir les armes, d’expérimenter la vie militaire et, plus largement, de s’engager dans les armées et participer à la défense de leur pays :
– organisées en principe sous statut civil, les périodes militaires d’initiation et de perfectionnement à la défense nationale (PMIPDN) offrent aux jeunes de 16 à 30 ans une première expérience militaire (non-rémunérée). En effectuant un séjour d’une à quatre semaines au sein d’une unité militaire de l’armée de Terre, de l’armée de l’Air et de l’Espace ou de la Marine nationale, sur le territoire national, les jeunes volontaires découvrent la vie militaire, l’esprit de défense, voire dans certains cas le maniement des armes. Entre 11 et 13 000 jeunes bénéficient de ces périodes chaque année ;
– à l’issue de ces périodes ou directement, les jeunes – et les moins jeunes – peuvent signer un engagement à servir dans la réserve (ESR), via un contrat rémunéré d’une durée d’un à cinq ans renouvelables. Ces réservistes reçoivent une formation et un entraînement spécifiques afin d’apporter un renfort temporaire de quelques dizaines de jours par an aux forces armées. Ils se voient confier les mêmes missions que les militaires d’active dans le domaine opérationnel ou du soutien, en unités ou en état-major, sur le territoire national et en opérations extérieures.
– enfin, les jeunes âgés d’au moins 17 ans et 26 ans au plus peuvent signer un contrat d’engagement volontaire dans les armées, d’une durée de trois mois minimums où, sans être des soldats professionnels, ils exerceront sous statut militaire diverses fonctions rémunérées au sein des unités des trois armées, de la gendarmerie et du service de santé des Armées.
Bénéficiant à près de 1 500 jeunes par an, le service militaire volontaire (SMV), contrairement à ce que sa dénomination laisse supposer, n’a rien d’un service militaire. En effet, le SMV est, selon le ministère des Armées, « une contribution [de ce dernier] dans le domaine de l’insertion citoyenne et professionnelle de jeunes Français de métropole et de l’étranger âgés de 18 à 25 ans exclus du marché de l’emploi ». Sa vocation première est de former des jeunes en difficulté, ayant souvent décroché de l’école même s’il vise également à renforcer leur estime de soi et leur rapport à la citoyenneté. L’esprit de défense n’est donc pas totalement absent de ce dispositif puisque ses participants, qui portent l’uniforme et sont sous statut militaire, apprennent, au contact des militaires qui les encadrent, les règles essentielles du savoir-être citoyen. Outre-mer, l’équivalent du SMV est le service militaire adapté (SMA).
Par conséquent, avec ces dispositifs variés, les jeunes Français disposent de plusieurs instruments pour s’engager au service de leur pays. Toutefois, si chacun d’entre eux a son intérêt propre, tous présentent des limites : les PMIPDN, sous statut civil, sont très limitées dans le temps et ne concernent qu’un nombre réduit de jeunes ; les réservistes ne peuvent être qu’un appui très ponctuel (35 jours en moyenne) aux armées tandis que le contrat d’engagement volontaire, qui permet un engagement permanent sur une plus longue durée, est incompatible avec le parcours universitaire et professionnel des jeunes, constituant un obstacle majeur à leur engagement. Avec la dégradation accélérée de notre contexte stratégique et compte tenu de la nécessité de renforcer rapidement les capacités de nos armées, en particulier en termes de masse, et la résilience de la population, ces dispositifs apparaissent donc clairement insuffisants.
b. Le retour du service militaire en Europe
Depuis 2014 et la prise de conscience de la menace russe, devenue évidente avec l’annexion de la Crimée et la déstabilisation du Donbass, un mouvement de rétablissement du service militaire s’est enclenché en Europe, qui s’est considérablement accéléré après le déclenchement de la guerre en Ukraine, le 24 février 2022, comme le montre la carte ci-dessous :
Source : Ministère des Armées
Quatre pays ont ainsi rétabli un service militaire obligatoire depuis 2014 : la Lituanie, la Lettonie, la Croatie et la Suède, sachant que l’obligation peut se déguiser en volontariat. Ainsi, dans ce dernier pays, 8 000 jeunes sont sélectionnés pour faire le service national mais le volontariat n’est la norme qu’à la condition que le nombre de volontaires soit suffisant. Ces quatre pays s’ajoutent aux six qui l’avaient conservé, pour des raisons qui leur sont propres, mais qui, pour certains, l’ont renforcé depuis 2022. C’est le cas du Danemark, qui a étendu son service militaire obligatoire par tirage au sort aux femmes et l’a allongé de quatre à onze mois tandis qu’en Estonie, il sera porté à douze mois en 2027. Par conséquent, dix des vingt-sept États-membres de l’Union européenne ont aujourd’hui un service militaire obligatoire.
Enfin, plus nombreux encore sont les pays qui ont rétabli un service militaire sur la base du volontariat : la Bulgarie (2020), la Pologne (2022), les Pays-Bas (2023), la Roumanie (2026) et la Belgique (2026) ([157]). Quant à l’Allemagne, le Bundestag a adopté le 5 décembre dernier le projet de loi sur la modernisation du service militaire, laquelle repose sur trois piliers :
– le recensement obligatoire des hommes (et facultatif des femmes), nés après 2008, qui devront remplir un questionnaire en ligne concernant leur motivation et leurs compétences vis-à-vis du service militaire et se soumettre à un examen médical ;
– le recrutement de 20 000 volontaires en 2026, et jusqu’à 40 000 en 2031 pour un service d’une durée d’au moins six mois, le volontariat étant encouragé par une solde attractive (2 300 euros nets par mois) et d’autres avantages (aide financière pour le permis de conduire, cours d’informatique…). L’objectif est de porter les effectifs de la Bundeswehr à 460 000 personnes, réservistes inclus, en 2035 ;
– la possibilité de rendre la conscription obligatoire si jamais le nombre de volontaires n’était pas suffisant.
Le service militaire, qu’il soit volontaire ou obligatoire, apparaît donc comme le moyen privilégié de massifier les armées européennes, de renforcer la résilience de la population et de diffuser l’esprit et la volonté de défense en son sein et, en particulier, dans la jeunesse.
2. Le dispositif proposé
Le présent article propose une réécriture complète du chapitre Ier du titre II du code du service national, lequel s’intitulera désormais « le volontariat militaire » et comportera deux sections :
– l’une consacrée aux « dispositions générales » et ne comportant qu’un seul article L. 121-1, reprenant largement les dispositions existantes ;
– l’autre, plus substantielle, consacrée aux « appelés du service national », nouveau dispositif créé par le présent article.
a. La raison d’être et justification de ce service national
Le nouvel article L. 121-4, introduit par l’alinéa 12 du présent article, fixe les objectifs de ce nouveau service national : « concourir à la défense de la Nation et à la lutte contre toutes les menaces susceptibles de mettre en cause la sécurité nationale, renforcer la cohésion nationale et contribuer au maintien du lien entre la Nation et son armée ».
Ces objectifs ne diffèrent pas réellement de ceux que poursuivent les dispositifs précédemment présentés :
– soutenir les armées dans leurs missions et, en particulier, la défense de la Nation contre l’ensemble des menaces ;
– renforcer la cohésion nationale, en particulier dans une période où celle-ci apparaît particulièrement fragile ;
– aider au maintien du lien entre la Nation et son armée, en permettant aux jeunes Français se s’engager, pour un temps limité, au service de la Nation.
En revanche, comme le montreront plus en détail les développements à suivre, l’intérêt de ce nouveau service national et sa justification se trouvent, certes, dans les objectifs précités mais surtout dans le renforcement du parcours de citoyenneté des jeunes : après avoir été sensibilisés à l’esprit de défense dans le milieu scolaire, par les cours d’Enseignement Civique et Moral (EMC) et, le cas échéant, au sein des classes de défense et de sécurité globale (CDSG), puis avoir participé à la Journée de Mobilisation, ils auront la possibilité de s’engager concrètement pour la défense de leur pays sans avoir à sacrifier leurs études ou certaines opportunités professionnelles En effet, ce nouveau service militaire pourra s’intégrer dans le parcours universitaire via une suspension de droit des études, et dans une carrière administrative, ce que ne permet pas le contrat de volontariat dans les armées.
En outre, ce nouveau service national sera un service sous statut militaire et à vocation militaire. De ce fait, il sera très différent de l’ex-SNU, qui n’avait rien de militaire ou presque, du service civique, qui concerne les associations et les services publics, et du SMV et du SMA, ces derniers étant avant tout des dispositifs de formation professionnelle.
Enfin, sa durée de dix mois sera très supérieure à celle des périodes militaires, qui durent d’une à quatre semaines, permettant l’acquisition d’une véritable expérience militaire. Celle-ci sera valorisé au-delà du contrat d’appelé du service national puisqu’à l’issue de celui-ci, les jeunes seront versés dans la réserve opérationnelle en tant qu’anciens militaires, soumis à une obligation de disponibilité de cinq ans. Avec un objectif de 50 000 appelés par an en 2035, ce seront ainsi à terme 250 000 jeunes formés et expérimentés qui pourront, si la situation l’exige, appuyer nos forces armées.
De fait, ce nouveau service national contribuera à mettre en place un nouveau modèle d’armée désormais structuré autour d’un continuum d’engagements associant la jeunesse, la réserve et l’armée d’active. Non seulement nos armées seront massifiées par les dizaines de milliers de jeunes qui, via le service national puis la réserve, la renforceront mais cette masse nouvelle permettra aux militaires de carrière de se concentrer sur les missions pour lesquelles ils ont été spécialement préparés, en particulier le combat, et/ou celles se déroulant en dehors du territoire national puisque le service national se déroulera exclusivement dans les limites de celui-ci.
b. Le cadre juridique
i. Un service national exclusivement sur le territoire national
Aux termes du deuxième alinéa de ce même l’article L. 121-4, les appelés du service national « servent exclusivement sur le territoire national », ce qui inclut les Outre-mer mais pas les représentations diplomatiques de France à l’étranger. Comme indiqué supra, l’idée sous-jacente est de permettre le déploiement plus facile des militaires d’active à l’étranger ou pour des missions plus dures, en les déchargeant de leurs missions sur le TN, demain largement dévolues aux appelés du service national, notamment l’opération Sentinelle.
Une difficulté a toutefois été identifiée par vos rapporteurs lors des auditions. En effet, après leur mois de formation initiale, les appelés seront versés dans les différentes unités militaires où, selon la consigne donnée par le chef d’état-major des armées lui-même, il ne sera fait aucune différence entre eux et les militaires d’active. Or, le cas arrivera forcement où lesdites unités seront envoyées en dehors du territoire national, pour des opérations ou des entraînements. S’il va de soi que les appelés n’iront pas en zone de conflit, l’interdiction de servir à l’étranger les privera de certaines possibilités d’entraînement, nuisant à la cohésion du groupe, limitant l’expérience acquise et, par conséquent, l’intérêt même du service national. Cette restriction apparaît même particulièrement complexe à mettre en œuvre s’agissant des appelés servant dans la Marine car s’ils sont a priori autorisés à embarquer, ils ne pourraient pas quitter les eaux territoriales, contraignant ainsi largement leur possibilité d’embarquement.
La possibilité a été évoquée, pour pallier cette difficulté, de changer en temps voulu de contrat en optant pour d’autres types de volontariat, mais à l’analyse, le changement de cadre juridique poserait des problèmes insolubles, notamment au regard de toutes les mesures mises en place par le présent article pour insérer le service national dans le parcours universitaire ou administratif de jeunes appelés.
ii. Le contrat d’appelé du service national
Le service national sera, juridiquement, une nouvelle forme de volontariat dans les armées qui reposera sur un contrat. Celui-ci figurera dans le nouvel article L. 4132-11-1, inséré dans le code du service national par les alinéas 24 à 27 du présent article.
Ce « contrat d’appelé du service national », ouvert aux hommes comme aux femmes, de nationalité française, âgés de plus de dix-huit ans et de moins de vingt-six ans, sera d’une durée de dix mois, comme le service national en vigueur avant 1996, et non renouvelable. Le choix a été fait de ne pas l’ouvrir, comme d’autres formes d’engagement, aux mineurs, l’idée étant de l’intégrer dans un parcours de citoyenneté et de cibler les jeunes adultes, le plus souvent engagés dans les études, pour lesquels il constituera une année de césure.
Plusieurs grades leur seront proposés, en fonction de leur formation : militaire du rang, premier grade de sous-officier ou officier marinier, et aspirant, qui est un grade charnière entre sous-officier et officier. Selon les informations communiquées à vos rapporteurs, le grade de sous-officier sera réservé aux infirmiers, lesquels seront assimilés aux militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA) tandis que l’accès au grade d’aspirant se fera sous condition de diplôme.
iii. Le déroulement concret de ce service national
Les candidatures pour ce nouveau service national, qui commencera réellement ses activités en septembre, sont ouvertes depuis janvier 2026. Le ministère des Armées a par conséquent largement communiqué sur son contenu. Concrètement, trois types de missions leur seront confiées :
– les missions participant directement à la protection du territoire : participation à l’opération Sentinelle, dispositifs de défense et de sécurité des emprises militaires, surveillance des approches maritimes au sein des sémaphores… ;
– l’appui du quotidien des forces. Les appelés renforceront les unités dans leurs activités courantes : soutien logistique, restauration, maintenance, électricité, tâches administratives, participation à la préparation opérationnelle, à l’instruction ou à la formation.
– l’expertise. Environ 20 % des postes seront destinés aux volontaires disposant de compétences spécifiques : ingénieurs, spécialistes cyber et data, infirmiers, traducteurs, juristes, analystes de données. Ces jeunes seront engagés au sein d’unités techniques, de centres d’expertise ou de directions du ministère des Armées.
L’accomplissement de ces missions débutera après le mois de formation initiale. C’est en effet à l’issue de celle-ci que les appelés rejoindront, pour les neuf mois restants, leurs unités.
Les appelés du service national bénéficieront d’une solde d’environ 800 euros brut par mois (hors primes éventuelles), non imposable, et d’une carte SNCF « militaire » avec 75 % de réduction,
c. Un défi de mise en œuvre pour les armées
i. Une mise en œuvre du service national à effectif constant
L’encadrement et le soutien humain que nécessitera la mise en œuvre du service national sont chiffrés par l’étude d’impact :
– un encadrement pour quatre appelés, pendant la période de formation initiale d’un mois ;
– un encadrant pour dix appelés pendant la phase d’emploi de neuf mois ;
– un personnel de soutien pour seize appelés, pendant les dix mois du service national.
Dans ses réponses au questionnaire, le ministère des Armées a évalué à 1 700 ETP en 2030 les effectifs prévisionnels d’encadrement et de personnel de soutien dédiés à la montée en puissance du service national. Pour faire face à ce besoin, à effectif constant de 275 000 personnels en 2030, il précise que « des efforts de transformation interne et le concours de la réserve opérationnelle permettront la soutenabilité de cette montée en puissance, s’agissant des premières années de déploiement ».
De tels efforts pourraient toutefois être compliqués s’agissant de certains services, tel que le SSA. Toute incorporation dans les armées exige en effet une visite médicale de contrôle de l’aptitude et toute fin d’engagement également. Ce sera donc le cas pour les appelés du service national. Or, si le SSA est en mesure, avec ses effectifs actuels, d’absorber un flux de 3 000 appelés par an, tel qu’il est prévu en 2026, il n’en sera pas de même lorsque le flux atteindra les 10 000 par an en 2030, et encore moins si l’objectif de 50 000 pour 2035 est atteint. Certes, le présent article allègera la charge du SSA en permettant de déléguer le contrôle de l’aptitude des candidats aux PMIPDN aux médecins civils (voir infra), mais avec l’augmentation prévue du nombre d’appelés, la situation deviendrait difficilement gérable.
ii. Un coût de 2,3 milliards d’euros, porté principalement par les infrastructures
Le coût de ce nouveau service national est évalué à 2,3 milliards d’euros par l’étude d’impact, qui fournit également la décomposition de celui-ci.
283 millions d’euros sont prévus en T2, montant basé sur la trajectoire de montée en puissance du nombre d’appelés (de 3 000 en 2026 à 10 000 en 2030) et un coût estimé de 1 248 euros par appelé (hors CAS pensions). En revanche, l’enveloppe des encadrants et des soutenants étant assurée à cible 2030 inchangée des effectifs, il n’y aura pas de coût supplémentaire lié à ceux-ci ;
Hors T2, le coût se décompose entre infrastructures et fonctionnement :
La ressource en CP estimée pour les infrastructures s’élève à 1 456 milliards d’euros, lesquels permettront de financer une mise à niveau des infrastructures nécessaires pour accueillir les appelés. Plus précisément, comme l’explique l’étude d’impact, ce besoin sur le territoire national sera cadencé en trois étapes :
– étape 1 : rénovations a minima sur 2026-2207 avec des rénovations légères d’hébergements existants et le recours à de l’hébergement temporaire modulaire léger, le principe étant la rusticité ;
– étape 2 : hébergements neufs sur 2028-2030 en complément des hébergements rénovés à l’étape 1. Cette phase comprend également la mise à disposition d’infrastructures connexes couvrant différentes fonctions de soutien et d’instruction ;
– étape 3 : hébergements neufs sur 2031-2036 avec pour cible l’accueil de 42 500 appelés, cible néanmoins inférieure à l’objectif présenté par ailleurs de 50 000 appelés à l’horizon 2035.
S’agissant des coûts de fonctionnement, la ressource budgétaire allouée s’élève à 562 M€ en AE et CP sur 2026-2030. Les coûts de développement supplémentaires de l’application Défense + sont en cours d’estimation et seront couverts par la trajectoire budgétaire du ministère. Ces coûts de fonctionnement concernent trois types de besoins :
– l’équipement, qui représente environ 20 % du besoin et intègre de l’armement, des transmissions et l’acquisition de vecteurs tactiques (VHL, embarcations rapides…) ;
– l’activité, qui représente également environ 20 % du besoin et intègre notamment des munitions, du carburant opérationnel et le maintien en condition opérationnelle des équipements ;
– le soutien commun, qui représente environ 60 % du besoin et intègre notamment l’habillement, l’alimentation, le soutien médical et la location de véhicules de gamme commerciale (bus, fourgons), ainsi que le financement de l’indemnité compensatrice ferroviaire pour chacun des volontaires, corrélée à la montée en puissance des effectifs.
Vos rapporteurs ont obtenu du ministère des Armées des informations plus précises sur la trajectoire budgétaire qui se présente comme suit :
| CP en M€ | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | Total 26-30 |
| TOTAL T2 | 12 | 45 | 55 | 81 | 116 | 309 |
| TOTAL HT2 | 110 | 188 | 267 | 586 | 840 | 1 991 |
| TOTAL GENERAL | 122 | 233 | 322 | 667 | 956 | 2 300 |
Source : réponses au questionnaire
Par conséquent, il apparaît clairement que l’essentiel du coût budgétaire de ce service national pèsera sur les deux dernières années de la LPM, en raison principalement de la construction des logements neufs pour les appelés.
d. Les dispositions facilitant l’engagement dans le service national pour les étudiants et les fonctionnaires
i. L’adaptation du code de l’éducation
Aux termes de l’article L. 611-12, « tout étudiant peut, sur sa demande et avec l’accord du président ou directeur de l’établissement dans lequel il est inscrit, suspendre temporairement ses études dans des conditions fixées par décret ».
L’alinéa 37 du présent article complète cet article par une phrase précisant que « la suspension est accordée de droit pour l’accomplissement d’un volontariat d’appelé du service national », sans pouvoir d’appréciation, donc, du directeur de l’établissement. Les dix mois du service national seront donc considérés comme une période de césure dans le parcours universitaire de l’appelé lui donnant le droit de reprendre ses études à l’issue de ceux-ci.
L’objet d’une telle disposition est, naturellement, d’inciter les étudiants à s’engager via le service national volontaire, sans remettre en cause le bon déroulement de leur cursus dans l’enseignement supérieur.
Parce que le service national permettra aux jeunes d’acquérir des compétences concrètes et une expérience professionnelle, celles-ci pourront être reconnues et valorisées sous la forme de l’attribution d’éléments constitutifs d’une unité d’enseignement, de crédits du système européen d’unités d’enseignement capitalisables et transférables (« système européen de crédits-ECTS ») ou d’une dispense, totale ou partielle, d’enseignements ou de stages. Ce dispositif dont bénéficient déjà les volontaires dans les armées, sera étendu aux appelés du service national (ainsi qu’aux volontaires stagiaires du SMA et du SMV) par l’alinéa 36 du présent article modifiant l’article L. 611-9 du code de l’éducation, relatif à la validation des compétences acquise par les étudiants.
En d’autres termes, non seulement accomplir son service national ne doit pas pénaliser l’appelé mais bien au contraire, cette période doit être valorisée, notamment dans son cursus universitaire, comme c’est déjà le cas dans les pays nordiques.
ii. L’adaptation du code de la fonction publique
Le présent article modifie toute une série de dispositions dans le code de la fonction publique afin de neutraliser les conséquences possibles, pour les candidats aux concours administratifs et les fonctionnaires, de la décision de s’engager sur le déroulement de leur carrière, neutralisation qui constituent autant d’incitations à s’engager.
À l’article L. 324-3, les alinéas 39 et 40 du présent article reculent l’âge maximal d’admission pour un recrutement d’un temps égal à celui passé effectivement au titre d’un volontariat d’appelé du service national, soit dix mois ;
À l’article L. 325-6, l’alinéa 41 du présent article prévoit que le temps effectif du volontariat pour les appelés du service national sera pris en compte dans le calcul de l’ancienneté exigée pour l’accès aux concours internes ;
À l’article L. 325-14, l’alinéa 42 du présent article autorise qu’une épreuve d’un concours administratif permette au candidat de présenter son expérience d’appelé du service national ;
Aux termes de l’article L. 325-39, « toute personne déclarée apte depuis moins de quatre ans ou depuis le dernier concours si celui-ci est intervenu au-delà de ce délai peut être nommée dans un des emplois auxquels le concours correspondant donne accès ». En application des alinéas 43 et 44 du présent article, le décompte de la période de quatre ans sera suspendu pendant l’accomplissement d’un volontariat d’appelé du service national.
À l’article L. 325-44, les alinéa 45 et 46 du présent article prévoit que la nomination en qualité d’élève par le Centre national de la fonction publique territoriale puisse être reportée, sur leur demande, pour les personnes ayant souscrit à un volontariat d’appelé du service national, à la formation initiale suivante.
Enfin, la période accomplie au titre du volontariat d’appelé du service national sera, en application de l’alinéa 47 du présent article, retenue pour le calcul de l’ancienneté de service exigée pour l’avancement (article L. 522-6).
À ces modifications d’articles existants du code de la fonction publique, s’ajoute l’insertion, dans ce même code, d’un nouvel article L. 644-7 par les alinéas 48 à 51 du présent article. Aux termes de celui-ci, « le fonctionnaire en activité a droit à un congé non rémunéré pour l’accomplissement du volontariat d’appelé du service national […], pour la durée de celui-ci ». Deux précisions sont par ailleurs apportées :
– d’une part, durant l’exécution de son contrat d’appelé, le fonctionnaire sera soumis aux dispositions du livre 1er de la quatrième partie du code de la défense, c’est-à-dire au statut général des militaires ;
– d’autre part, la durée de ce congé étant assimilée à une période de service effectif, elle ne peut être imputée sur la durée du congé annuel.
Vos rapporteurs se félicitent, naturellement, de ces dispositions qui sont de nature à encourager les étudiants et les jeunes fonctionnaires à s’engager comme appelés du service national. Ils regrettent toutefois que des dispositions identiques n’aient pas introduites en faveur des salariés du secteur privé. Interrogé sur ce point, le ministère des Armées a indiqué « ne pas avoir jugé souhaitable de légiférer dans l’immédiat sur le contrat de travail et d’imposer une contrainte nouvelle aux employeurs du secteur privé en rendant le volontariat d’appelé du service national opposable dans le cadre d’un contrat de travail en cours ». La porte reste donc ouverte à terme mais imposera probablement une large concertation avec les employeurs privés.
e. Les autres dispositions
i. Les dispositions de précision
Les alinéas 15 et 34 du présent article substituent, respectivement à l’avant dernier alinéa de l’article L. 4123-1 du code de la défense, au 3° de l’article
L. 4145-1 et au 2° de l’article L. 4231-1, aux mots « dans les armées » les mots : « militaires ». Cette substitution permet d’appliquer sans ambiguïté les dispositions de ces articles, relatives à la rémunération des volontaires dans les armées, aux personnels militaires de la Gendarmerie et à la réserve opérationnelle, aux appelés du service national.
ii. La réorganisation des dispositions relatives aux différents types de volontariat dans le code de la défense
Le présent article comporte un certain nombre de dispositions réorganisant, à fins de clarification et de lisibilité, divers articles du code de la défense applicables aux différents types de volontaires militaires.
Comme indiqué supra, le nouveau chapitre Ier sur le volontariat militaire, introduit par le présent article, comportera, aux termes de l’alinéa 9 du présent article, une section I « Dispositions générales » comprenant un seul
article L. 121-1. Celui-ci disposera que « les Français et les Françaises peuvent servir avec la qualité de militaire comme volontaires dans les conditions prévues au 4° de l’article L. 4132-5 et aux articles L. 4132-11, L. 4132-11-1 et L. 4132-12 du code de la défense, à l’article 32 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, ainsi qu’au présent chapitre ». Seront ainsi mentionnés les différents types de volontariat dans les armées : les appelés du service national, les volontaires dans les armées, les volontaires stagiaires du SMA et les volontaires stagiaires du SMV.
De même, l’article L. 4132-5 du code de la défense liste les différents types de militaires d’active autres que de carrière. Parmi ceux-ci, « les volontaires, autres que les apprentis militaires », sans plus de précision. Les alinéas 16 à 23 du présent article détaille les différentes catégories de « volontaires militaires », qui comprennent désormais :
– les volontaires dans les armées, y compris les apprentis militaires ;
– les appelés du service national ;
– les volontaires stagiaires du SMA ;
– les volontaires stagiaires du SMV.
Cette réorganisation des différents types de volontariat dans cet article L.4132-5 a une conséquence concrète s’agissant du congé de reconversion de l’article L. 4139-5. En effet, la nouvelle rédaction de cet article, proposée par l’alinéa 28, ne viserait plus que les volontaires dans les armées, à l’exclusion de tous les autres types de volontariat. Cette exclusion est somme toute logique. Le SMA et le SMV ont pour objet l’acquisition d’une formation professionnelle tandis que le service national est pensé comme une césure dans un parcours universitaire ou administratif des appelés. Dans tous les cas, l’idée d’un congé de reconversion à l’issue de ces dispositifs n’apparaît pas pertinente.
Enfin, le II de l’article 4139-16 du code de la défense fixe une durée de service maximale pour les différents types de militaires sous contrat, dont les volontaires dans les armées (cinq ans). Les alinéas 29 à 33 du présent article introduisent un nouvel alinéa renvoyant, pour cette durée de service, aux dispositions pertinentes du code de la défense applicables aux appelés du service national (article L. 4132-11-1), aux volontaires stagiaires du SMA (L. 4132-12) et du SMV (article 32 de la LPM 2019-2025).
iii. Les dispositions relatives aux ordonnances
Aux termes des alinéas 52 à 55 du présent article, le gouvernement sera autorisé à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi, toute mesure relevant du domaine de la loi permettant de :
– codifier les dispositions de l’article 32 de la loi de programmation militaire 2019-2025, portant sur le service militaire volontaire ;
– harmoniser les dispositions ainsi ou déjà codifiée relative au service militaire volontaire et au service militaire adapté ;
Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de quatre mois à compter de la publication de l’ordonnance.
iv. Les dispositions relatives aux périodes militaires
En application du deuxième alinéa de l’article L. 115-1 du code du service national, « la période militaire d’initiation ou de perfectionnement à la défense nationale est accessible aux Français ayant l’aptitude reconnue par le service de santé des armées pour suivre le cycle de formation correspondant ». Par conséquent, les candidats retenus pour les PMIPDN, qui concernent plus de 10 000 jeunes par an, devaient être examinés par le SSA, faisant peser sur lui une charge considérable au détriment de ses autres missions.
Les alinéas 1 à 3 du présent article réécrivent ce deuxième alinéa qui, désormais, disposerait que l’aptitude à suivre le cycle de formation correspondant serait simplement « contrôlée selon des modalités définies par le service de santé des armées ». En effet, le rôle du SSA ne doit pas tant être de contrôler lui-même l’aptitude médicale des milliers de candidats aux PMIPDN que de définir les modalités dudit contrôle, lequel pourra être fait par des médecins civils.
L’allègement de la charge pesant sur la SSA apparaît d’autant plus nécessaire que celui-ci devra évaluer l’aptitude de tous les appelés du nouveau service national (voir supra).
3. La position de la commission
La commission a adopté un amendement de vos rapporteurs (DN529) précisant que les missions des volontaires du service national pourront être définies par arrêté du ministre des Armées.
Elle a également adopté deux amendements rédactionnels de vos rapporteurs (DN525 et DN526).
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Article 24 bis (nouveau)
Rapport évaluant la capacité de prise en charge par les forces armées
des appelés du service national
Introduit par la Commission
Le présent article additionnel est issu de l’adoption par la commission de l’amendement DN143 présenté par Mme Anna Pic.
L’article 24 du présent projet de loi créé un nouveau dispositif militaire à destination des jeunes Français souhaitant s’engager au service de leur pays : le service national, d’une durée de dix mois, dans les forces armées (et la gendarmerie).
S’il ne concernera que 3 000 jeunes en 2026, sa montée en puissance sera régulière jusqu’en 2030 (10 000 jeunes) puis exponentielle, avec un objectif de 50 000 jeunes par an à partir de 2035.
L’accueil, dans des délais contraints, d’un tel effectif est inédit pour les armées qui, depuis la suspension du service militaire en 1996, ont vu leurs moyens considérablement diminuer, en particulier en matière de capacités d’hébergement et d’encadrement. Sur ce dernier point, conscient des faiblesses des armées, le gouvernement propose, dans le cadre de la présente actualisation, de mobiliser plus d’1,4 milliard d’euros en crédits de paiement pour améliorer et construire les infrastructures nécessaires.
L’importance du service national, et pour la jeunesse, et pour la défense de notre pays, justifie que le Parlement prête une attention accrue aux conditions de sa mise en œuvre, et qu’il dispose pour cela des informations nécessaires. C’est pourquoi le présent article dispose que, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant la capacité de prise en charge par les forces armées des appelés du service national, détaillant notamment :
– les infrastructures d’accueil prévues ;
– les capacités d’hébergement ;
– les capacités d’encadrement, y compris le nombre de formateurs ;
– les prévisions ou les planifications d’emploi des appelés du service national volontaire ;
– l’articulation avec les autres dispositifs, notamment le service militaire adapté en outre-mer, et le service militaire volontaire ;
– l’équipement disponible.
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Chapitre III Renforcer le recours aux réserves
Article 25
Harmonisation et renforcement des dispositifs de réserve
Adopté par la Commission avec modifications
L’état du droit
a. La réserve de sécurité nationale (RSN), dispositif d’exception visant la mobilisation des réserves civiles et militaires face à une crise majeure
La Réserve de sécurité nationale (RSN) a été créée en 2011 ([158]) et peut être activée en cas de menace grave sur les grands intérêts nationaux. L’article L. 2171-1 du code de la défense prévoit que son activation peut être décidée par décret en conseil des ministres « en cas de menace actuelle ou prévisible, pesant sur les activités essentielles à la vie de la Nation, sur la protection de la population, sur l’intégrité du territoire ou sur la permanence des institutions de la République ou de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l’État en matière de défense ». Elle est organisée par les dispositions des articles L. 2171-1 à L. 2171-7 et R. 2171-1 à R. 2171-4 du code de la défense.
Elle intègre l’ensemble des réserves civiles et militaires, susceptibles d’être mobilisées. C’est-à-dire les « réservistes de la réserve opérationnelle militaire, de la réserve opérationnelle de la police nationale, de la réserve sanitaire, de la réserve civile pénitentiaire et des réserves de sécurité civile. » (Article L. 2171-1 du code de la défense).
Elle constitue un dispositif d’exception, qui induit trois obligations dérogatoires pour les ressortissants des réserves concernées :
- Le délai de préavis de convocation est raccourci ; L’article R. 2171-2 du code la défense prévoit que la convocation mentionne la date à laquelle le réserviste doit rejoindre son lieu d’affectation, avec un « délai minimal de préavis d’un jour franc ».
- Le réserviste ne peut se soustraire à la convocation dont il fait l’objet ;
- L’employeur d’un réserviste convoqué est tenu de le laisser s’absenter pendant la durée requise.
L’objectif du dispositif de réserve de sécurité nationale est de « renforcer les capacités des pouvoirs publics, des collectivités territoriales et des services publics à faire face à une crise majeure ([159]) ». Les réserves ainsi mobilisées viennent appuyer les forces d’active des armées, des services de sécurité et de secours, face à un risque de saturation.
b. La réserve opérationnelle des douanes, récemment créée, n’est pas aujourd’hui intégrée à la RSN
La réserve opérationnelle des douanes a été créée en 2023 ([160]). Destinée à des missions de renfort temporaire des services de l’administration des douanes, elle est constituée de retraités de l’administration des douanes ainsi que de volontaires ayant réalisé une formation initiale.
Actuellement en cours d’opérationnalisation, elle vise un effectif de 300 réservistes à horizon 2027.
Bien que présentant un dispositif similaire aux réserves civiles et militaires, et pouvant apporter un complément utile aux réservistes de sécurité nationale, la réserve opérationnelle des douanes n’est pas aujourd’hui visée par le dispositif de la RSN.
c. Les dispositifs de réserve sanitaire, de réserve opérationnelle de la police nationale et de réserve opérationnelle des douanes ne prévoient pas d’obligation de disponibilité
La réserve sanitaire est constituée de professionnels de santé volontaires et mobilisables par les pouvoirs publics. Elle intervient en renfort auprès d’acteurs de l’offre de soins confrontés à des situations sanitaires exceptionnelles. Elle est encadrée légalement par les articles L. 3132-1 à L. 3132-3, L. 3133-1 à L. 3133-7, L. 3134-1 à L. 3134-3 du code de la santé publique. Son effectif représente environ 6 500 personnes.
La réserve opérationnelle de la police nationale est constituée de retraités des corps actifs de la police nationale et de volontaires réalisant une formation initiale. Elle intervient en renfort temporaire opérationnel aux services actifs de police. Elle est encadrée légalement par les articles L. 411-7 à L. 411-17 du code de la sécurité intérieure. Ses effectifs atteignaient 6 200 personnes en 2022 ([161]). Son effectif atteint 11 335 personnes.
Le cadre légal applicable aux membres de la réserve sanitaire et de la réserve opérationnelle de police nationale ne prévoit pas aujourd’hui d’obligation de disponibilité, alors qu’elles sont susceptibles d’être mobilisées dans le cadre de la RSN.
En effet, la réserve sanitaire est fondée sur un principe de mobilisation volontaire. En pratique, en cas d’activation, une demande de mobilisation sanitaire est adressée par Santé publique France aux réservistes, qui peuvent se rendre disponibles pour assurer les missions afférentes.
De même, aucune obligation de disponibilité n’est explicitement prévue s’agissant des réservistes de la police nationale. L’article L. 411-11 du code de la sécurité renvoie au contrat d’engagement la définition des obligations de disponibilité.
Enfin, si elle n’est pas intégrée aujourd’hui au champ de la RSN, la réserve opérationnelle des douanes ne prévoit pas non plus d’obligation de disponibilité pour les personnes concernées.
L’absence de mention explicite d’obligation de disponibilité crée une incertitude juridique au regard d’une éventuelle activation de la RSN, les personnes concernées n’étant pas toujours informées de cette obligation.
d. L’absence de possibilité de renouvellement des contrats d’engagement à servir pour les réservistes de la police nationale
L’article L. 411-11 du code de la sécurité intérieure ne prévoit pas le caractère renouvelable du contrat d’engagement à servir des policiers réservistes. Aux termes de l’article L. 411-11 du code de la sécurité intérieure, « Les policiers réservistes souscrivent un contrat d’engagement d’une durée comprise entre un an et cinq ans qui définit leurs obligations de disponibilité et de formation initiale et continue, et qui leur confère la qualité de collaborateur occasionnel du service public (…) ».
Saisi de cette question, la section de l’administration du Conseil d’État a indiqué que cette absence de mention explicite fait barrage à tout renouvellement du contrat d’engagement à servir ([162]).
En conséquence, à l’issue de la durée du contrat, qui est généralement de cinq ans, le réserviste est aujourd’hui contraint de quitter la réserve.
Sans modification du cadre juridique, la réserve de la police nationale risque de se confronter à un véritable « mur » de sorties définitives en 2027. En effet, selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, ce sont près de 3 320 contrats, conclus lors du lancement du dispositif en 2022, qui doivent arriver à échéance en 2027. Cela représenterait une perte certaine de capacité et de personnel expérimenté pour la réserve de la police nationale.
2. Le dispositif proposé
a. L’intégration de la réserve opérationnelle des douanes dans la RSN
Le I du présent article intègre la réserve opérationnelle de l’administration des douanes dans la réserve de sécurité nationale. Pour cela, il modifie le dernier alinéa de l’article L. 2171-1 du code de la défense, qui liste les réserves constituant la RSN, afin d’y intégrer la réserve opérationnelle de l’administration des douanes.
b. L’intégration de l’obligation de disponibilité au titre de la RSN pour les membres de la réserve sanitaire.
Le II du présent article précise l’obligation de disponibilité applicable dans le cadre du dispositif RSN pour les ressortissants de la réserve sanitaire. Pour cela, il modifie le 5° de l’article L. 3132-3 du code de la santé publique. Cet article est relatif aux modalités d’application de la réserve sanitaire.
Le 5° de l’article L. 3132-3 prévoit dans sa rédaction en vigueur que « La durée et les clauses obligatoires du contrat d’engagement à servir dans la réserve » sanitaire sont fixées par décret.
La nouvelle rédaction proposée pour le 5 ° de l’article L. 3132-3 prévoit que « La durée et les clauses obligatoires, dont l’obligation de disponibilité applicable dans le cadre du dispositif de réserve de sécurité nationale mentionné à l’article L. 2171-1 du code de la défense, du contrat d’engagement à servir dans la réserve » sont fixées par décret.
Selon les informations transmises à vos rapporteurs, il est également prévu prochainement de déployer une communication spécifique afin de présenter la réserve de sécurité nationale (RSN) ainsi que les missions susceptibles d’être confiées aux réservistes sanitaires dans ce cadre.
c. L’inscription du caractère renouvelable des contrats et de l’obligation de disponibilité au titre de la RSN pour les membres de la réserve de la police nationale
Le III du présent article modifie l’article L. 411-11 du code de la sécurité intérieure, qui détermine le cadre juridique applicable aux contrats d’engagement à servir dans la réserve de la police nationale.
Il modifie le premier alinéa afin d’intégrer une mention explicite du caractère « renouvelable » du contrat.
Toujours au premier alinéa, la rédaction aujourd’hui en vigueur précise que le contrat d’engagement à servir doit définir « les obligations de disponibilité ». La rédaction proposée complète cette rédaction, et prévoit que le contrat doit définir « les obligations de disponibilité dont l’obligation de disponibilité applicable dans le cadre du dispositif de réserve de sécurité nationale mentionné à l’article L. 2171-1 du code de la défense ». Ce faisant, elle intègre une mention de l’obligation de disponibilité induite par l’appartenance du réserviste de la police nationale à la RSN.
d. L’intégration de l’obligation de disponibilité au titre de la RSN pour les membres de la réserve opérationnelle des douanes
Le IV du présent article précise l’obligation de disponibilité applicable dans le cadre du dispositif RSN pour les ressortissants de la réserve opérationnelle des douanes. Pour cela, il modifie le premier alinéa de l’article 52 quinquies du code des douanes. Cet article encadre le régime de réserve opérationnelle des douanes. La rédaction aujourd’hui en vigueur précise que le contrat d’engagement à servir doit définir « les obligations de disponibilité ». La rédaction proposée complète cette rédaction, et prévoit que le contrat doit définir « les obligations de disponibilité dont l’obligation de disponibilité applicable dans le cadre du dispositif de réserve de sécurité nationale mentionné à l’article L. 2171-1 du code de la défense ».
3. La position de la commission
La commission a adopté un amendement de vos rapporteurs portant rédaction globale de l’article 25 (DN511).
Cet amendement a visé à étendre certaines dispositions prévues par l’article et compléter son effort de mise en cohérence des réserves concourant à la RSN.
S’agissant de la composition, en plus de l’ajout déjà prévu de la réserve opérationnelle de l’administration des douanes, les réserves de sécurité civile sont supprimées du périmètre de la RSN. Bien que mal définies en droit, elles sont constituées, ainsi que cela ressort des travaux parlementaires de la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l’utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure, des réserves communales de sécurité civile. Or ces réserves, ainsi que le précise l’article L. 724-1 du code de la sécurité civile, font partie de la réserve civique prévue par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté. Il s’agit d’une réserve thématique qui n’est pas, à ce stade, opérationnelle, au sens où elle n’est pas associée à une obligation de disponibilité.
Par ailleurs et par cohérence, plusieurs réserves composant la RSN sont dorénavant qualifiées d’opérationnelles. Si cela était déjà le cas pour la réserve opérationnelle de la police nationale depuis 2022 et celle de l’administration des douanes, ce qualificatif est nouveau pour la réserve pénitentiaire qui « perd » sa qualification « civile », laquelle ne correspond à aucune logique.
S’agissant des dispositions d’harmonisation, l’amendement adopté uniformise le caractère renouvelable du contrat et l’obligation de disponibilité pour l’ensemble des réserves opérationnelles composant la RSN. Il inclut dans les contrats souscrits par les réservistes, d’une part, le caractère renouvelable du contrat concernant les réservistes opérationnels de l’administration des douanes, et, d’autre part, l’« obligation de disponibilité, applicable dans le cadre du dispositif de réserve de sécurité nationale mentionné à l’article L. 2171-1 du code de la défense ».
S’agissant des mesures de mise en cohérence, le code général de la fonction publique est modifié pour prendre en compte la loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 qui a remplacé la réserve civile de la police nationale par la réserve opérationnelle.
Enfin, l’amendement a porté diverses mesures relatives visant à clarifier le régime des congés s’appliquant aux réservistes opérationnels de l’administration des douanes et aux réservistes opérationnels pénitentiaires.
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Article 25 bis (nouveau)
Notification des employeurs des réservistes opérationnels militaires
Introduit par la Commission
Le présent article additionnel est issu de l’adoption par la commission de l’amendement DN9 présenté par M. Jean-Michel Jacques, président de notre commission.
Il modifie l’article L. 4221-1 du code de la défense relatif aux engagements des réservistes opérationnels militaires, afin de systématiser l’envoi d’une lettre d’information à l’employeur du réserviste par son autorité d’emploi, lorsque celui-ci signe son contrat d’engagement à servir dans la réserve et sauf demande contraire du réserviste.
Ce faisant, il vise à lutter contre le phénomène de « réserviste-clandestin » (qui représente 6 à 9 % des effectifs de réservistes selon le Haut Comité d'évaluation de la condition militaire[163]). Il permet par ailleurs de faciliter l’établissement de canaux de communications entre les armées et les employeurs de réservistes et renforcer la reconnaissance réciproque des compétences de l’employé-réserviste. Afin de ne pas pénaliser les réservistes qui ne souhaitent pas porter leur engagement à la connaissance de leur employeur, il leur est possible de refuser cette notification.
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Article 25 ter (nouveau)
Exonération fiscale applicable à la solde des réservistes opérationnels
Introduit par la Commission
Le présent article additionnel est issu de l’adoption par la commission de l’amendement DN13 présenté par M. Jean-Michel Jacques, président de notre commission.
L’article 25 ter donne un fondement législatif clair à l’exonération fiscale applicable à la solde des réservistes opérationnels du Ministère des Armées.
En effet, à ce jour, une telle exonération est mise en œuvre mais repose sur une instruction fiscale de 1999, reprise au Bulletin officiel des finances publiques en 2012, et étendue en pratique à diverses formes d’engagement volontaire, telles que le service civique. Il apparaît pertinent de conférer à cette exemption fiscale un fondement législatif, afin de sécuriser et de pérenniser ce régime.
Pour cela, le présent article complète l’article 81 du code général des impôts afin de soustraire la solde touchée par les réservistes au titre de l’article L.4251-1 du code de la défense au calcul de l’impôt sur le revenu (IR).
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TITRE V
RÉAFFIRMER LA SINGULARITÉ MILITAIRE
Chapitre Ier Réaffirmer la reconnaissance de la Nation
Article 26
Dispositions relatives à l’attribution du titre de reconnaissance de la Nation pour les équipages des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins
Adopté par la Commission sans modification
L’état du droit
a. Le titre de reconnaissance de la nation (TRN)
Aux termes de l’article L331-1 du code des pensions militaires, « les personnes qui ont participé aux conflits, aux opérations ou aux missions mentionnés au titre I du présent livre reçoivent un titre de reconnaissance de la Nation », dont les règles sont fixées par les articles D.331-1 à R. 331-6 du même code.
Aux termes de l’article D. 331-1 précité, le TRN est attribué « aux militaires des forces armées françaises et aux personnes civiles, ayant servi pendant au moins quatre-vingt-dix jours dans une formation ayant participé aux conflits, opérations ou missions mentionnés au titre I du présent livre » et, en particulier, « à des opérations ou à des missions menées conformément aux obligations et aux engagements internationaux de la France » (article L. 311-2 du même code), c’est-à-dire, concrètement, des opérations extérieures (OPEX).
Dès lors, le TRN est attribué sans nécessairement avoir pris part à des actions de feu ou de combat, mais uniquement sur la base d’une durée de service sur certains territoires et certaines périodes. La durée est fixée à 90 jours par le même article D. 331-1 du même code et les opérations et missions concernées sont listées en annexe de l’arrêté du 12 janvier 1994 fixant la liste des opérations ouvrant droit au bénéfice de la carte du combattant. En effet, ces deux dispositifs sont intimement liés : la qualité de combattant – titulaire de la carte du combattant, emporte automatiquement l’attribution du TRN, mais pas l’inverse ([164]).
Selon l’étude d’impact, au 1er juillet 2025, 2 142 346 TRN avaient été attribués.
L’attribution du TRN possède une valeur symbolique forte pour les militaires et constitue une reconnaissance de la Nation pour leur engagement. Son attribution emporte plusieurs autres conséquences pour son titulaire :
– le droit au port de la médaille de reconnaissance de la Nation ;
– la qualité de ressortissant de l’Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG) ;
– la possibilité de souscrire une rente mutualiste majorée par l’État et bénéficiant d’avantages fiscaux ;
– le droit de recouvrir son cercueil du drap tricolore.
b. Un titre de reconnaissance de la nation qui ne peut, aujourd’hui, être attribués aux marins des SNLE
Si tous les militaires peuvent, en principe, se voir attribuer le TRN, il est une catégorie d’entre eux qui, dans le droit actuel, ne le pourra jamais, pas plus qu’elle ne peut se voir reconnaître la qualité de combattant : les sous-mariniers servant à bord des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE), composante maritime de notre dissuasion.
En effet, les missions des SNLE sont très particulières et ne satisfont pas aux critères, ni du TRN, ni de la qualité de combattant. Ce ne sont pas des OPEX, leur localisation est inconnue et elles n’emportent par principe aucune action de feu ou de combat, lesquelles signifieraient que le SNLE a été repéré et, par conséquent, que la dissuasion a été mise en échec.
Or, même si elles ne satisfont pas à ces critères, les missions des SNLE n’en sont pas moins aussi dangereuses qu’essentielles à la protection du territoire et de la souveraineté de notre pays. Les sous-mariniers qui, depuis 1972, participent à ces patrouilles servent leur pays comme les militaires déployés en OPEX et, comme ces derniers, ils risquent leur vie si leur SNLE venait à être attaqué ou en cas de défaillance technique. Ne pas pouvoir leur attribuer le TRN constitue donc un manque de reconnaissance de leur engagement, nuisant par ailleurs à l’attractivité de la filière et à la fidélisation de ses personnels.
2. Le dispositif proposé
a. Le choix de ne pas reconnaître la qualité de combattant aux sous-mariniers des SNLE
Permettre l’attribution du TRN aux sous-mariniers des SNLE aurait pu se faire par la voie réglementaire, en modifiant l’arrêté du 12 janvier 1994 fixant la liste des opérations ouvrant droit au bénéfice de la carte du combattant, aujourd’hui exclusivement des OPEX, pour l’élargir aux patrouilles des SNLE. Les personnes ayant la qualité de combattant sont en effet automatiquement éligibles au TRN.
Toutefois, une telle modification aurait eu pour conséquence que les sous-mariniers de SNLE, en plus du TRN, se retrouveraient titulaires de la carte de combattant, ce que le gouvernement a souhaité éviter par cette rédaction. Au contraire, vos rapporteurs estiment qu’aucune discrimination ne devrait être faite, ni pour le TRN, ni pour la carte de combattant, et que cette carte devrait donc pouvoir leur être attribuée.
b. Le choix d’un TRN SPECIFIQUE
Les alinéas 1 à 5 du présent article proposent de réécrire l’article L. 331-1 du code des pensions militaires qui, désormais, viserait deux catégories de personnes éligibles au titre de reconnaissance de la Nation :
– les personnes qui ont participé « aux conflits, aux opérations ou aux missions mentionnées au titre 1er du présent livre », comme actuellement ;
– les personnes qui ont participé « à des missions de dissuasion nucléaire, accomplies par les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins ».
Par conséquent, suite à cette modification législative, les sous-mariniers des SNLE pourront se voir attribuer le TRN, avec une agrafe spécifique de la médaille de reconnaissance de la Nation, laquelle nécessitera une modification de l’article D. 353-7 du même code, par voie réglementaire. En revanche, ils ne seront pas éligibles à la qualité de combattant.
Le coût de cette mesure a été évalué par l’étude d’impact à 60 000 euros annuel environ, coût qui a vocation à croître à mesure que le nombre de bénéficiaires augmentera. Ce coût résultant des avantages attachés à la rente mutualiste, laquelle ne peut être versée avant une durée minimale de cotisation de dix ans, il ne pèsera donc pas sur les finances publiques au cours des dix prochaines années.
c. Les autres dispositions
L’article L. 222-2 du code de la mutualité, relatif à la rente mutualiste précitée, fait l’objet d’une double modification :
– une modification rédactionnelle, par l’alinéa 7 du présent article ;
– une coordination, par l’alinéa 8 du présent article, avec les dispositions du présent article attribuant le TRN aux sous-mariniers des SNLE.
3. La position de la commission
La commission a adopté l’article sans modification.
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Article 27
Transformation du dispositif des emplois réservés en emplois de reconnaissance nationale
Adopté par la Commission avec modifications
L’état du droit
Le dispositif des emplois réservés permet aux anciens militaires titulaires d’une pension militaire d’invalidité d’accéder à la fonction publique, sans concours et après entretiens de sélection, dans ses trois versants (fonction publique d’État, territoriale et hospitalière). Les emplois réservés sont accessibles sans condition d’âge, de délai ni de durée de service. Les emplois proposés au titre du dispositif ne sont pas spécifiquement « réservés » aux anciens militaires. Il s’agit davantage d’un dispositif de recrutement dérogatoire, pour améliorer la reconversion des anciens militaires blessés et des invalides. Mais l’employeur n’a pas l’obligation de recruter le candidat sur les postes ouverts.
Les employeurs publics doivent s’acquitter de leur obligation en recrutant un nombre déterminé de bénéficiaires du dispositif. Les emplois réservés sont déterminés comme un pourcentage de postes déclarés vacants pour chaque recrutement dans la fonction publique d’État ou hospitalière et fléchés dans la fonction publique territoriale (art. L. 242-2 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre – CPMIVG), sauf exceptions tirées de la nature des emplois auxquels le corps donne accès (art. L. 242-1 du CPMIVG). Les candidats aux emplois réservés sont inscrits sur des listes d’aptitude par l’ONaCVG, pour une durée limitée, en principe 5 ans.
Le dispositif est ouvert aux invalides titulaires d’une pension militaire d’invalidité, aux victimes civiles de guerre, aux sapeurs-pompiers volontaires victimes d’un accident à l’occasion du service, aux victimes d’un acte de terrorisme, aux personnes au service de la collectivité ou élues qui ont subi une atteinte à leur intégrité physique du fait de leur service et se trouvent dans l’incapacité de travailler, aux personnes qui ont contribué à une mission d’assistance à personne en danger (art. L. 241-2 du code des pensions militaires d’invalidité). Le dispositif est également accessible aux conjoints survivant, aux orphelins de guerre et pupilles de la Nation ainsi qu’aux enfants de Harkis.
Toutefois, comme soulignée par l’étude d’impact du projet de loi, l’obligation de flécher les postes ne « produit pas l’effet attendu » en raison d’un fonctionnement trop rigide et peu efficace. Ainsi, entre 2020 et 2024, 117 anciens militaires ont été recrutés sur 434 inscrits sur les listes d’aptitude ([165]).
La typologie des postes ouverts correspond rarement aux aspirations des militaires. Les postes sont peu diversifiés, en raison d’une forte prévalence d’emplois dans la fonction publique d’État, dans le domaine de la sécurité. À l’inverse, le dispositif est une contrainte pour les employeurs publics, avec des emplois réservés qui ne trouvent pas systématiquement preneur. Par ailleurs, l’accompagnement des candidats implique à la fois le service « Défense mobilité » de la DRH du ministère de la Défense (DRH-MD), chargée de la reconversion, et l’ONaCVG, responsable du dispositif d’emplois réservés. Cette double tutelle complique le fonctionnement pour les bénéficiaires.
2. Le dispositif proposé
L’article 27 du projet de loi réforme le dispositif d’emploi réservé, qui devient le dispositif d’emploi de reconnaissance nationale, pour le rendre plus attractif et efficace.
Les bénéficiaires pourront postuler librement à tout emploi vacant correspondant à leurs aptitudes et compétences, dans les trois versants de la fonction publique. L’article 27 du projet de loi supprime ainsi l’obligation de réserver un pourcentage d’emplois vacant ou d’identifier spécifiquement des emplois (fonction publique territoriale). Les employeurs publics resteront néanmoins tenus de recruter les anciens militaires blessés dans le cadre de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés à laquelle ils sont assujettis (art. L. 5212-13 du code de travail et art. L. 351-1 du code général de la fonction publique).
La gestion du dispositif est également simplifiée, en étant confiée au service « Défense mobilité », qui sera en charge de l’accompagnement des anciens militaires. Par souci de clarté, la dénomination du dispositif est ainsi modifiée pour devenir emploi de reconnaissance nationale, dénomination plus valorisante qui met en évidence le devoir national d’assurer la reconversion des militaires blessés.
Le CSFM a émis un avis favorable à cet article lors de sa consultation.
L’article 27 du projet de loi modifie le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG) (I), le code du travail (II), le code de la défense (III), le code général de la fonction publique (IV), la loi n° 2008-492 du 26 mai 2008 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense et l’ordonnance n° 2014-1567 du 22 décembre 2014 portant application de l’article 55 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale (I).
S’agissant du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (I) :
– Le mot « réservés » est remplacé par les mots « de reconnaissance nationale » à l’intitulé des chapitres I et II du titre IV du livre II qui régissent le dispositif, aux articles L. 241-1 à 4 (alinéa 2), à l’article L. 241-7 (alinéa 8) ;
– À l’article L. 241-1, tirant les conséquences de l’entrée en vigueur du code général de la fonction publique en mars 2022, la référence à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière est remplacée par celle à l’article L. 5 du code général de la fonction publique (alinéa 3) ; le dernier alinéa qui précise que les emplois non pourvus sont remis à la disposition des administrations et des collectivités publiques dans les conditions fixées à l’article L. 242-7 est supprimé (alinéa 5) ;
– À l’article L. 241-7, les mots « des emplois réservés à cet effet » sont remplacés par les mots « tout emploi correspondant à leurs compétences et leurs aptitudes, », ouvrant ainsi l’ensemble des emplois aux bénéficiaires du dispositif, selon le simple critère des compétences. Tirant les conséquences de l’entrée en vigueur du code général de la fonction publique en mars 2022, la référence aux articles « 5 et 5 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 » sont remplacés celle aux articles « L. 321-1 et L. 321-2 du code général de la fonction publique » (alinéa 7) ;
– À l’article L. 242-1, au I de l’article, les mots « ou du faible nombre des postes mis au recrutement, dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État » sont supprimés (alinéa 10). Au II, la référence au « a de l’article 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale » est remplacée par la référence au « 1° de l’article L. 326-1 du code général de la fonction publique » qui prévoit les situations de recrutement de fonctionnaires sans concours (alinéa 11) ;
– À l’article L. 242-2, le premier alinéa est remplacé par les dispositions suivantes : « Les bénéficiaires mentionnés au chapitre I peuvent, sous réserve de l’exception prévue au I de l’article L. 242-1, postuler aux emplois déclarés vacants dans les corps de la fonction publique de l’État et de la fonction publique hospitalière et les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale. ». Cette disposition ouvre les emplois de reconnaissance nationale à l’ensemble des postes vacants et non à un pourcentage des postes ouverts au recrutement. Un décret en Conseil d’État fixera les modalités par lesquelles les employeurs s’acquittent de cette obligation (alinéa 14) ;
– À l’article L. 242-4, tirant les conséquences de l’entrée en vigueur du code général de la fonction publique en mars 2022, la référence « à l’article 41 de la loi du 26 janvier 1984 précitée » est remplacée par celle « aux articles L. 311-2, L. 313-4, L. 327-7 du code général de la fonction publique » (alinéa 15) ;
– À l’article L. 242-5, l’inscription des candidats sur une « liste d’aptitude » est supprimée (alinéa 17) ;
– L’article L. 242-7, qui prévoit que, lorsque ne correspond aucun candidat inscrit sur liste d’aptitude, l’emploi ne peut être pourvu qu’au bénéfice d’un travailleur handicapé ou d’un agent en reconversion, est abrogé (alinéa 18) ;
– Dans l’intitulé du chapitre IV du titre III du livre III de l’annexe, le mot « réservés » est remplacé par les mots « de reconnaissance nationale » (alinéa 19) ;
– La mission d’instruction de l’ONaCVG est supprimée (art. L. 611-6) (21).
S’agissant du code du travail (II) :
– L’article L. 5212-15 est réécrit pour que l’obligation d’emploi prenne en compte les emplois de reconnaissance nationale (alinéa 23).
S’agissant du code de la défense (III) :
– À l’article L. 4139-3, le mot « emploi réservé » est remplacé par les mots « emploi de reconnaissance nationale » (alinéa 24).
S’agissant du code général de la fonction publique (IV) :
– La référence aux emplois réservés est remplacée par celle aux emplois de reconnaissance nationale à l’article L. 327-3, L. 351-5, L. 311-2, L. 326-1, L. 326-4 et L. 327-10 (alinéas 26 et 27).
La loi n° 2008-492 du 26 mai 2008 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense est abrogée (alinéa 29).
De même, l’ordonnance n° 2014-1567 du 22 décembre 2014 portant application de l’article 55 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 est abrogée (alinéa 30).
3. La position de la commission
La commission a adopté l’article modifié par deux amendements rédactionnels (DN499 et DN498) de vos rapporteurs.
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Chapitre II Adapter notre droit à la singularité du statut des militaires
Article 28
Rénovation du régime disciplinaire des officiers généraux de deuxième section
Adopté par la Commission sans modifications
L’état du droit
a. Les officiers généraux de deuxième section font l’objet d’un régime de sanction limité à la seule procédure, lourde, de la radiation
La deuxième section des officiers généraux est prévue par les articles L.4141-1 à L.4141-7 du code de la défense. L’article L.4141-1 du code la défense distingue, d’une part les généraux de 1ère section, c’est-à-dire en activité, en position de détachement, en non-activité et hors cadres, et d’autre part les généraux de 2ème section, qui « n’appartenant pas à la première section, sont maintenus à la disposition du ministre des Armées. ». Ils peuvent être rappelés jusqu’à l’âge de 67 ans. L’intégration à la deuxième section peut être le résultat de l’atteinte de la limite d’âge, de l’expiration du congé du personnel navigant, d’une demande d’intégration par anticipation sur la demande de l’intéressé, d’une intégration pour des raisons de santé dûment constatées.
Au 1er avril 2026, on recense 4 991 officiers généraux de 2ème section, toutes armées et services confondus (cet effectif comprend notamment les 466 officiers généraux de 2ème section de la Gendarmerie).
Les officiers généraux de la deuxième section bénéficient de certains attributs militaires tels que le régime de pensions, les soins du service de santé des armées et l’aide du service chargé de l’action sociale des armées, ou la protection juridique des militaires.
L’article L. 4141-4 du code de la défense prévoit qu’ils demeurent astreints au « devoir de réserve » et de discrétion des militaires, prévu par l’article L. 4151-2 du code de la défense.
Le même article L. 4141-4 prévoit un régime de sanction unique pour les généraux 2S, limité à la seule radiation des cadres, empêchant toute granularité ou proportionnalité dans la sanction de manquements. Plus précisément, il prévoit que les dispositions « du b du 3° de l’article L. 4137-2 sont applicables à l’officier général de la deuxième section ».
La radiation des cadres est une sanction grave. Prévue à l’article L. 4137-2 du code de la défense, elle relève du régime des sanctions de troisième groupe, c’est-à-dire la catégorie la plus grave.
La radiation des cadres est une sanction lente à mettre en œuvre, susceptible de s’étendre sur plusieurs mois. Elle implique l’envoi devant le conseil supérieur de la force armée ou de la formation rattachée siégeant disciplinairement, dont la composition et le fonctionnement sont prévus aux articles R.4137-94 et suivants du code de la défense, ordonné par le ministre des Armées. L’ordre d’envoi mentionne les faits à l’origine de la saisine du conseil supérieur et précise les circonstances dans lesquelles ils se sont produits. L’avis du conseil doit être remis au ministre des Armées ou à l’autorité habilitée par lui à prononcer la sanction dans les trois mois qui suivent la date d’émission de l’ordre d’envoi. Si aucun avis n’est rendu à l’issue de ce délai, le ministre des Armées met le conseil en demeure de se prononcer dans un délai déterminé qui ne peut être supérieur à un mois. S’il n’est pas fait droit à cette demande, l’autorité habilitée constate la carence du conseil et prononce la sanction, sans l’avis de ce conseil, après avoir invité le militaire incriminé à présenter sa défense.
b. Pour traiter certaines situations de manquements, il apparaît nécessaire d’étoffer le régime de sanctions des officiers généraux de deuxième section
Depuis la fin des années 1980, le Ministère des Armées recense 140 cas d’officiers généraux de deuxième section susceptibles d’avoir manqué à leurs obligations ([166]). Les comportements en cause sont très majoritairement liés au « devoir de réserve ». En particulier, la signature, en 2021, d’une tribune à caractère politique par dix-huit généraux de deuxième section avait mis en lumière des lacunes dans le respect, par certains officiers généraux, de leur obligation de réserve ([167]). Le chef d’état-major des armées, le général François Lecointre, avait alors estimé que ses signataires avaient délibérément choisi un parti pris politique en violation de l’obligation de réserve et du principe de neutralité des armées ([168]).
Or, depuis les années 1980, seules 4 radiations des cadres à titre disciplinaire ont été prononcées ([169]).
En l’absence de sanction plus graduée et plus rapide à mettre en œuvre, le Ministère des Armées ne peut recourir qu’à des mises en garde. Pour les cas de manquements soupçonnés qui n’ont pas donné lieu à une radiation, en l’absence d’autre possibilité de sanction, le ministre des Armées a eu recours à une lettre de mise en garde, dénuée de portée disciplinaire.
2. Le dispositif proposé
Le présent article modifie l’article L. 4141-4 du code de la défense afin d’introduire trois nouvelles sanctions dans le régime des sanctions applicables aux officiers généraux de deuxième section : l’avertissement, la réprimande et le blâme du ministre. Il modifie le premier alinéa de l’article L. 4141-4 relatifs aux dispositions applicables aux officiers généraux de deuxième section.
Dans la rédaction en vigueur, il est précisé que seule la sanction prévue au « b du 3° de l’article L. 4137-2 », est applicable, soit la radiation des cadres.
La nouvelle rédaction proposée précise en rendant également applicable les sanctions prévues aux « a, c et f du 1° » de l’article L. 4137-2 du code de la défense, c’est-à-dire respectivement « l’avertissement », « la réprimande » et « le blâme du ministre », qui relèvent toutes les trois de la première catégorie de sanctions disciplinaires prévue par l’article L. 4137-2.
L’étude d’impact annexée au présent projet de loi précise qu’il n’a pas été possible d’intégrer les autres sanctions prévues par l’article L. 4137-2 du code de la défense, car inopérantes pour le statut des officiers généraux de deuxième section.
Dans l’ensemble, le nouveau dispositif permet une réponse graduée face à une situation de manquement, avec deux niveaux d’intensité :
- Une catégorie de sanctions permettant une mise en garde disciplinaire face à un comportement manquant aux obligations, avec la possibilité d’un avertissement, d’une réprimande et d’un blâme par le ministre, sanctions de première catégorie ;
- En cas de manquement grave ou de refus de tenir compte des sanctions disciplinaires déjà prononcées, la possibilité d’une radiation des cadres, sanction la plus lourde de la troisième catégorie.
3. La position de la commission
La commission a adopté l’article sans modifications.
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Article 29
Modification de l’assiette servant de base au calcul de l’allocation chômage versée aux anciens militaires involontairement privés d’emploi
Adopté par la Commission sans modification
L’état du droit
Conformément à l’article L. 4123-7 du code de la défense, les militaires involontairement privés d’emploi ont droit à une allocation chômage, au même titre que les salariés du privé ou les agents publics. En moyenne, 9 900 militaires bénéficient chaque mois de l’allocation chômage, pour un coût global de 122 millions d’euros. L’indemnisation moyenne s’élève à 715 euros pour les militaires du rang, à 954 euros pour les sous-officiers et à 1 365 euros pour les officiers ([170]).
Sont considérés comme ayant été involontairement privés d’emploi les militaires radiés des cadres à la suite d’une mesure disciplinaire autre que la désertion, la perte de la nationalité française et la réforme définitive (art. R. 4123-33 du code de la défense). Cela concerne également les militaires d’active autres que de carrière dont le contrat arrive à terme ou a été résilié de plein droit par le ministre des Armées. En outre, sont assimilés aux militaires involontairement privés d’emploi, les militaires de carrières radiés des cadres par démission en raison d’un changement de lieu de résidence, selon plusieurs cas énumérés à l’article R. 4123-34 du code de la défense.
L’allocation est attribuée « dans les conditions fixées par le code du travail ». Toutefois, l’article R. 4123-37 du code de la défense précise que « la rémunération servant de base au calcul de l’allocation de chômage servie aux anciens militaires comprend la solde budgétaire, l’indemnité de résidence au taux de métropole et, le cas échéant, le supplément familial de solde au taux de métropole, à l’exclusion de toute autre prime ou indemnité accessoire et des prestations familiales ». Or, un jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 18 mars 2022 a considéré que l’article R. 4123-37 du code de la défense était illégal car il introduit une restriction non prévue par le code du travail auquel l’article législatif renvoie, en en excluant les primes et indemnités accessoires de l’assiette du calcul de l’assiette ([171]).
2. Le dispositif proposé
Prenant acte de l’illégalité exprimée par l’arrêt du TA de Châlons-en-Champagne, l’article 29 du projet de loi supprime la référence au code du travail dans le calcul de l’assiette à l’article L. 4123-7 du code de la défense et renvoie ainsi à la seule partie réglementaire du code de la défense.
En pratique, cette nouvelle rédaction n’aura aucune conséquence sur le niveau d’indemnisation des militaires involontairement privés d’emploi, qui demeurera inchangé par rapport à l’existant. L’étude d’impact précise ainsi que les primes et indemnités accessoires continueront d’être exclues de l’assiette de calcul de l’allocation chômage car, par nature, elles ne trouvent pas d’équivalent dans la fonction publique civile. Par conséquent, la mesure devrait être neutre sur les finances publiques ([172]).
Les futurs appelés du service national, en qualité de militaire, pourront également bénéficier de l’allocation chômage, sous réserve d’effectuer 130 jours au cours des 24 derniers mois.
3. La position de la commission
La commission a adopté l’article sans modification.
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Chapitre III Mieux reconnaître les sujétions liées au statut militaire
Article 30
Prolongation de la décote applicable aux cessions immobilières militaires
Adopté par la Commission sans modifications
L’état du droit
a. La possibilité donnée à l’État de céder ses biens fonciers à moindre prix afin de soutenir le logement social
En principe, les biens immobiliers du domaine privé de l’État sont cédés à leur valeur vénale. Toutefois, depuis 2005 ([173]) il est possible pour l’État d’opérer une décote afin de céder un bien foncier à un prix inférieur à sa valeur vénale lorsqu’il est destiné à la construction de logements sociaux. Plus précisément, l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) organise un régime permettant à l’État de céder à un prix inférieur à la valeur vénale des terrains appartenant à son domaine privé, lorsque ceux-ci sont destinés à la réalisation de programmes comportant majoritairement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social.
En application du I. de l’article L. 3211-7 CG3P, la décote peut atteindre jusqu’à 100 % de la valeur vénale du terrain pour la part dédiée au logement social. La décote est déterminée en fonction de la catégorie de logements concernés et de plusieurs paramètres locaux, tenant notamment à la situation du marché foncier et immobilier, à la situation financière de l’acquéreur, ainsi qu’à la proportion et à la typologie des logements sociaux existant sur le territoire concerné.
En application du II. du même article, la décote est de droit i) quand l’acquéreur relève des organismes de logement (l’article énumère les catégories d’établissement concernées) et ii) que les terrains concernés appartiennent à une liste établie annuellement par le préfet de région dans le cadre d’une stratégie de mobilisation du foncier destinée à satisfaire des besoins en matière de logement.
b. L’existence d’un dispositif spécifique pour le ministère des Armées afin de soutenir le logement de ses ressortissants dans les zones tendues
Au sein de ce dispositif général, le II bis de l’article L. 3211-7 du CG3P introduit une dérogation spécifique et temporaire applicable aux terrains occupés par le ministère des Armées situés dans des zones tendues (en particulier l’Île-de-France et la région Provence-Alpes-Côte d’Azur). Dans sa rédaction actuellement en vigueur, l’application de la décote prévue aux I et II de l’article ne peut être appliquée qu’aux programmes de logements sociaux réservés au maximum aux trois quarts aux agents de ce ministère, à la demande de ce dernier.
Introduit par l’article 47 de la LPM 2018 ([174]), ce régime dérogatoire, permet de répondre prioritairement aux besoins en logement des personnels du ministère des Armées.
Il constitue une facilité spécifique ouverte au ministère des Armées, qui tient compte du statut et des contraintes de mobilité de ses ressortissants. Les autres administrations ne bénéficient que d’une simple faculté de réservation sur les emprises cédées avec décote, dans la limite d’un contingent pouvant atteindre 10 % des logements sociaux.
Les difficultés d’accès au logement affectent particulièrement les populations soumises à des mobilités fréquentes comme les personnels militaires et certains personnels civils du ministère des Armées ; elles constituent à la fois une contrainte opérationnelle et un facteur de fidélisation.
Entre 2014 et 2021, le régime de décote a été mis en œuvre pour 23 cessions effectuées par le ministère des Armées ([175]), avec un taux variant entre 23,9 % et 100 % de la valeur vénale estimée. Il a représenté 118 millions d’euros de décote et a permis la construction de 6 200 logements, dont plus de 50 % de logements sociaux ([176]). Depuis 2014, on compte 8 logements à La Tronche, 50 logements à Paris sur le site de l’« l’îlot Saint-Germain » et 18 logements à Toulouse pour un total de 76 logements récupérés et une économie totale estimée à 9 millions d’euros pour le ministère ([177]).
Dans la rédaction en vigueur, l’extinction de ce dispositif est prévue au 31 décembre 2025.
Alors même que la pression sur le logement dans les zones tendues demeure forte et que l’augmentation des effectifs du ministère accroit les besoins, la prolongation de ce dispositif éprouvé apparaît nécessaire.
À ce titre, l’étude d’impact annexée au présent projet de loi cite le cas d’un terrain de 2 hectares à Sanary (Var), déclaré inutile en 2025, situé dans une zone de forte pression locative autour de la base navale de Toulon. Celui-ci a déjà été identifié par l’État pour y construire à terme des logements sociaux et bénéficier du régime de cession et de décote applicable au ministère des Armées.
2. Le dispositif proposé
L’article 30 du projet de loi modifie le II bis de l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques en remplaçant l’année « 2025 » par l’année « 2030 », avec pour effet de prolonger de cinq années la durée d’application de la restriction spécifique aux terrains occupés par le ministère des Armées en zones tendues. Il ne transforme pas l’économie générale du dispositif, ni ses conditions d’application matérielles ou géographiques. Le choix retenu est celui d’une prorogation temporaire, et non d’une pérennisation définitive.
3. La position de la commission
La commission a adopté l’article sans modification.
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TITRE VI
DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES
Article 31
Moderniser la gouvernance de l’École polytechnique
Adopté par la Commission sans modification
L’état du droit
a. Une gouvernance éclatée et peu lisible
L’École polytechnique a été créée en 1974, sous le nom d’École centrale des travaux publics, en vue de former les ingénieurs et cadres supérieurs de la Nation. Placée sous la tutelle du ministère des Armées, ses élèves servent sous statut militaire et sont rémunérés à ce titre. L’École polytechnique est donc un établissement atypique au regard de ses concurrents internationaux.
Le modèle et les orientations de l’École ont évolué au cours du temps. Suite à plusieurs rapports ([178]), parlementaires et autres, un nouveau plan stratégique de l’École a été conçu, dont les orientations ont été reprises dans le contrat d’objectifs et de performance (COP) 2017-2021, signé entre l’École et sa tutelle. L’un des objectifs était notamment de diversifier les formations et se rapprocher du modèle « licence-master-doctorat ».
L’École polytechnique est aujourd’hui de plus en plus proche du modèle d’organisation universitaire prédominant au niveau mondial, même si elle continue de s’en distinguer notamment via son mode de recrutement par le statut militaire de ses élèves ingénieurs et ses liens avec les corps de l’État. En 2019, l’École polytechnique a rejoint un ensemble constitué par l’Institut polytechnique de Paris (IP Paris), sur le campus du plateau de Saclay, à proximité de Paris, regroupant six grandes écoles d’ingénieurs (École polytechnique, ENSTA Paris, École nationale des ponts et chaussées, ENSAE Paris, Telecom Paris et Telecom SudParis).
La loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ([179]) a modifié l’article L.755-1 du code de l’éducation, qui définit la gouvernance de l’École polytechnique. Jusqu’en 2013, l’administration de l’École était assurée par un conseil d’administration et un directeur général. Depuis cette réforme, la gouvernance de l’École est composée d’un conseil d’administration et d’un président de ce conseil, ainsi que d’un directeur général qui assure, sous l’autorité du président du conseil d’administration, la direction générale et le commandement militaire de l’école.
Plus de dix ans après cette réforme de la gouvernance de l’École, il apparaît aujourd’hui que ce mode de gouvernance pose des difficultés relatives aux périmètres respectifs des différents dirigeants et notamment au positionnement du directeur général. La situation actuelle est en effet marquée par le partage des fonctions exécutives entre le président du conseil d’administration et le directeur général.
La subordination du directeur général au président du conseil d’administration ne lui permet donc pas de disposer de la plénitude des prérogatives attachées à sa fonction. Or, la plupart des établissements publics ont une structure de gouvernance composée d’un président de conseil d’administration non-exécutif, et d’un directeur ayant des attributions exécutives ([180]).
Cette situation pose des problèmes de lisibilité vis-à-vis des usagers et des interlocuteurs extérieurs de l’école, qui peuvent avoir des difficultés à percevoir le rôle et les responsabilités de chacun.
Dans son rapport public annuel de 2020, la Cour des comptes indiquait que la réforme de la gouvernance de 2013 constituait une étape importante dans la mutation de l’École vers un établissement supérieur et de recherche aligné sur les standards internationaux. Elle notait toutefois que ce chantier d’ampleur demeurait inachevé. La Cour identifiait un certain nombre de faiblesses, tant au regard de l’équilibre financier que de l’organisation budgétaire et comptable de l’École, tout comme dans sa politique de recrutement et de suivi des anciens élèves.
Il semble donc souhaitable que la gouvernance de l’École évolue, afin de permettre, d’une part, que le président du conseil d’administration se consacre à la définition et au suivi des orientations stratégiques de l’école à travers sa présidence du conseil d’administration, et d’autre part, que le directeur général exerce pleinement ses attributions exécutives et en porte la responsabilité vis-à-vis du conseil d’administration et de son ministère de tutelle.
b. Les règles encadrant la gouvernance de l’École polytechnique relèvent du domaine de la loi
Le Conseil constitutionnel a été saisi d’une demande de déclassement d’une partie des dispositions législatives de l’article L.755-1 du code de l’éducation, sur le fondement de l’article 37 alinéa 2 de la Constitution, en raison du rattachement de l’École polytechnique à la catégorie des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel constitués en grand établissement (EPSCP-GE). L’objectif de cette demande était ainsi de pouvoir modifier l’article L.755-1 par décret, en raison du caractère supposément réglementaire des matières dont il traite.
Toutefois, dans sa décision n° 2024-304 L du 14 mars 2024 ([181]), le Conseil constitutionnel a indiqué que l’École polytechnique constituait, en raison de l’originalité de sa mission, une catégorie particulière d’établissement public, sans équivalent sur le plan national. Il en a déduit que le législateur était le seul compétent pour fixer ses règles constitutives, au nombre desquelles figurent la détermination et le rôle de ses organes de direction et d’administration. Il est donc nécessaire de passer par le vecteur législatif pour modifier les modalités de gouvernance de l’École et ainsi améliorer la lisibilité et la répartition des compétences entre les instances de direction.
2. Le dispositif proposé
a. Clarifier la répartition des compétences
Le dispositif proposé vise d’une part à supprimer le lien de subordination entre le directeur général et le président du conseil d’administration, permettant au directeur général d’exercer la plénitude de ses missions. Cette nouvelle organisation de la gouvernance doit ainsi permettre une nouvelle répartition des missions entre :
– le directeur général, chef d’établissement exerçant un pouvoir exécutif pour la mise en œuvre des orientations décidées par le conseil d’administration, devant lequel il est responsable, selon le cadre classique des établissements publics;
– le président du conseil d’administration, non-exécutif, qui préside le conseil d’administration et définit la politique de l’École, en lien avec son ministère de tutelle. Il ne s’implique pas dans la mise en œuvre exécutive au sein de l’établissement.
Cette nouvelle gouvernance correspond au modèle dominant de la gouvernance des grandes écoles d’ingénieurs françaises, dans lesquelles le président du conseil d’administration est souvent une personne issue du monde de l’entreprise, ayant une expérience reconnue dans l’industrie ou le secteur économique. Il exerce notamment les prérogatives liées au rayonnement de l’École.
Le directeur général devient ainsi pleinement exécutif. À ce titre, il dispose de l’ensemble des prérogatives de gestion et notamment :
– détermine les conditions générales d’organisation de l’École ;
– prépare son budget ;
– conduit la réflexion sur la définition des programmes et l’organisation du concours ;
– conclut au nom de l’École, les contrats et marchés publics ;
– est ordonnateur des recettes et des dépenses ;
– gère le domaine foncier de l’École.
b. Préciser les éléments constitutifs de l’organisation de l’École
En proposant une nouvelle rédaction de l’article L.755-1 du code de l’éducation, l’article 31 du présent projet de loi précise également les éléments constitutifs de la catégorie d’établissement public particulière qu’est l’École polytechnique. À cette fin, l’article 31 précise ainsi :
– les modalités de nomination du président du conseil d’administration : par décret ;
– le détail de la composition du conseil d’administration, au sein duquel figurent des représentants de l’État et de collectivités territoriales, des personnalités qualifiées, des représentants élus du personnel et des représentants élus ou désignés des usagers ;
– le détail des principales ressources de l’École, constituées par des subventions de personnes publiques ou privées, françaises ou étrangères, le produit des droits de scolarité, les dons et legs faits à son profit, toute recette provenant de l’exercice de ses activités, les revenus des biens meubles et immeubles, les produits des emprunts, et les revenus issus de ses prises de participation.
Il est à noter l’introduction de représentants de collectivités territoriales au sein du conseil d’administration, qui ne figuraient pas dans la composition du conseil d’administration telle que prévue par le décret qui régit actuellement l’organisation de l’École ([182]). Cet ajout vise à améliorer l’ancrage territorial et économique de l’École et à renforcer les liens avec les écosystèmes locaux d’innovation, en particulier sur le plateau de Saclay. En effet, le conseil régional d’Ile-de-France ne dispose pas aujourd’hui, d’une visibilité suffisante sur les enjeux de l’École et ses besoins financiers. Ainsi, le président du conseil régional ou son représentant, devrait désormais siéger au conseil d’administration de l’École.
Le conseil d’administration est aujourd’hui composé de 3 collèges (représentants de l’État ; personnalités qualifiées ; représentants des personnels et usagers). Chacun des membres dispose d’une voix délibérative. L’ajout d’un membre au titre des collectivités territoriales ne modifiera pas cet équilibre.
La mention plus détaillée des ressources principales de l’École s’inscrit dans la réponse aux exigences posées par le Conseil constitutionnel dans sa décision mentionnée supra. En effet, les catégories de ressources dont peut bénéficier un établissement public figurent parmi les règles constitutives dudit établissement. Outre cet objectif de sécurité juridique, l’ajout de cette mention permet aussi de renforcer la transparence du modèle économique de l’établissement, en identifiant clairement la diversité de ses sources d’approvisionnement.
L’article 31 précise enfin que ‘les dispositions relatives aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), sont bien applicables à l’École polytechnique, à l’exception de la procédure de désignation des dirigeants de l’établissement après appel public à candidature, qui ne s’applique pas lorsque les fonctions de directions sont exercées par des militaires ([183]).
En tant qu’établissement public, l’École relève du cadre juridique commun applicable à ces établissements, qui comprend notamment le principe d’autonomie ainsi que la personnalité morale distincte de l’État. Ces principes généraux lui étaient donc d’ores et déjà applicables, mais l’article L.755-1 ne le mentionnait pas expressément. Aussi, l’article 31 offre l’occasion de les rappeler, conformément aux exigences posées par la décision du Conseil constitutionnel. Cette précision ne modifie toutefois donc pas le droit existant.
Ces évolutions étaient attendues depuis longtemps. Ainsi, les dispositions de l’article 31 du présent projet de loi, figuraient déjà dans la proposition de loi n° 1314 déposée en avril 2025 par le président Jean-Michel Jacques ([184]), ainsi qu’à l’article 13 du projet de loi relatif à la régulation de l’enseignement supérieur privé ([185]), déposé en juillet 2025 et finalement retiré en janvier 2026.
Les rapporteurs saluent donc l’intégration de ces dispositions dans le présent projet de loi, qui permettront de moderniser la gouvernance de l’École polytechnique.
3. La position de la commission
La commission a adopté cet article sans modification.
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Article 31 bis (nouveau)
Élargissement du pouvoir du préfet dans la délivrance de carte mobilité inclusion pour les blessés de guerre
Introduit par la Commission
L’article 31 bis (nouveau), introduit par l’amendement DN4 de M. le président Jean-Michel Jacques, vise à élargir le pouvoir du préfet en matière de délivrance de la carte mobilité inclusion (CMI) pour les blessés de guerre.
Dans l’état du droit, un blessé de guerre ayant quitté l’institution militaire avec un taux d’invalidité établi par une commission de réforme doit effectuer un parcours dans le secteur civil auprès de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) de son département de résidence pour obtenir une carte mobilité inclusion.
Toutefois le préfet peut, par dérogation et après instruction par le service départemental de l’ONaCVG, délivrer une carte mobilité inclusion avec la seule mention « stationnement », pour les personnes relevant du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG) (art. L. 241-3 IV du code de l’action sociale et des familles). Cette carte donne un accès gratuit et illimité à toutes les places de stationnement dans l’Union européenne.
L’article 31 bis (nouveau) modifie l’article L. 241-3 du code de l’action sociale et des familles pour élargir les attributions du préfet à la délivrance d’une carte mobilité inclusion portant les mentions « invalidité » ou « priorité » pour les blessés de guerre.
Les mentions « invalidité » ou « priorité » de la carte mobilité inclusion permettent la priorité dans les files d’attente, l’accès à une place assise dans les transports en commun, l’accès à un chien d’assistance ou des réductions dans les transports.
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Article 32
Dispositions Outre-mer
Adopté par la Commission sans modifications
Le dispositif proposé
Le présent article a pour objet d’adapter aux Outre-mer les différentes dispositions du présent projet de loi actualisant la programmation militaire.
a. Les dispositions relatives au code de la commande publique
L’article 10 du présent projet de loi modifie l’article L. 1113-1 du code de la commande publique. Conséquemment, le 1° du I du présent article modifie plusieurs articles du code de la commande publique afin de prévoir l’applicabilité de cette nouvelle rédaction dans les îles Wallis et Futuna (L. 1451-1), la Polynésie française (L. 1461-1), la Nouvelle-Calédonie (L. 1471-1) et dans les Terres australes et antarctiques françaises (L. 1481-1).
L’article 9 du présent projet de loi modifie les articles L. 2396-3 et L. 2396-4 du code de la commande publique et crée les articles L. 2396-5 et L. 2396-6. Conséquemment, le 2° du I du présent article modifie plusieurs articles du code de la commande publique afin de prévoir l’applicabilité de cette nouvelle rédaction dans les îles Wallis et Futuna (L. 2651-1), la Polynésie française (L. 2661-1), la Nouvelle-Calédonie (L. 2671-1) et dans les Terres australes et antarctiques françaises (L. 2681-1).
b. Les dispositions relatives au code de la sécurité intérieure
L’article 14 du présent projet de loi modifie l’article L. 213-2 du code de la sécurité intérieure. Conséquemment, le 1° du II modifie plusieurs articles du code de la sécurité intérieure afin de prévoir l’applicabilité de cette nouvelle rédaction en Polynésie française (L. 285-1), en Nouvelle-Calédonie (L. 286-1), dans les îles de Wallis et Futuna (L. 287-1), et dans les Terres australes et antarctiques françaises (L. 288-1).
L’article 17 du présent projet de loi modifie l’intitulé du chapitre Ier du titre VI du livre VIII du code de la sécurité intérieure et crée un article L. 861-4. L’article 18 du présent projet de loi modifie l’article L. 851-3. Conséquemment le 1° du II modifie également plusieurs articles du code de la sécurité intérieure afin de prévoir l’applicabilité de la nouvelle rédaction en Polynésie française (L. 895-1), en Nouvelle-Calédonie (L. 896-1), dans les îles de Wallis et Futuna (L. 897-1), et dans les Terres australes et antarctiques françaises (L. 898-1).
L’article 25 du présent projet de loi modifie l’article L.411-11 du code de la sécurité intérieure. Conséquemment, le 2° du II du présent article modifie plusieurs articles du code de la sécurité intérieure afin de prévoir l’applicabilité de cette nouvelle rédaction en Polynésie française (L445-1), en Nouvelle-Calédonie (L. 446-1), dans les îles de Wallis et Futuna (L. 447-1). Le 3° du II du présent article prévoit l’applicabilité de cette nouvelle rédaction dans les Terres australes et antarctiques françaises en modifiant l’article L. 448-1.
L’article 14 du présent projet de loi modifie l’article L. 611-3 du code de la sécurité intérieure. Conséquemment, Le 4° du II du présent article modifie plusieurs articles du code de la sécurité intérieure afin de prévoir l’applicabilité de cette nouvelle rédaction en Polynésie française (L. 645-1), dans la Nouvelle-Calédonie (L. 646-1), dans les îles de Wallis et Futuna (L. 647-1). Le 5° du II du présent article prévoit l’applicabilité de cette nouvelle rédaction dans les Terres australes et antarctiques françaises en modifiant l’article L. 648-1.
c. Les dispositions relatives au code de l’éducation
L’article 20 du présent projet de loi modifie l’article L. 123-7-1 du code de l’éducation. Conséquemment, le 1° du III du présent article modifie plusieurs articles du code de l’éducation afin de prévoir l’applicabilité de cette nouvelle rédaction dans les îles de Wallis et Futuna (L. 165-1), la Polynésie française (L. 166-1), la Nouvelle-Calédonie (L. 167-1).
L’article 24 du présent projet de loi modifie les articles L. 611-9 et L. 611-12 du code de l’éducation. Conséquemment, le 2° du III du présent article modifie plusieurs articles du code de l’éducation afin de prévoir l’applicabilité de cette nouvelle rédaction dans les îles de Wallis et Futuna (L. 685-1), la Polynésie française (L. 686-1), la Nouvelle-Calédonie (L. 687-1).
L’article 31 du présent projet de loi modifie l’article L. 755-1 du code de l’éducation. Conséquemment, le 3° du III du présent article modifie plusieurs articles du code de l’éducation afin de prévoir l’applicabilité de cette nouvelle rédaction dans les îles de Wallis et Futuna (L. 775-1), la Polynésie française (L. 776-1), la Nouvelle-Calédonie (L. 777-1).
d. Les dispositions relatives au code de la santé publique
Le 1° du IV du présent article modifie l’article L. 3821-11 afin de prévoir l’applicabilité, dans les îles de Wallis et Futuna, des nouvelles rédactions des articles L. 3135-1, L. 3135-2 du code de la santé publique, modifiés par l’article 13, ainsi que de l’article L. 3132-3, modifié par l’article 25.
Le 2° du IV du présent article modifie l’article L. 3841-4 :
- Au premier alinéa, il prévoit l’applicabilité de l’article L. 3135-1 dans sa nouvelle rédaction, prévue par l’article 13 du présent projet de loi, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française ;
- Au 1°, il opère une mise en cohérence avec la nouvelle rédaction de l’article L. 5124-8, en remplaçant la mention « aux II et III » [de l’article L. 5124-8] par la mention « aux I bis et II », s’agissant de l’application de l’article L. 3135-1 en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.
Le 3° du IV du présent article modifie l’article L. 5521-1 afin de prévoir l’applicabilité, dans les îles de Wallis et Futuna, de l’article L. 5121-32-1 dans sa nouvelle rédaction prévue à l’article 13 du présent projet de loi.
Le 4° du IV présent article modifie l’article L. 5542-1, afin de prévoir l’applicabilité, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, des nouvelles rédactions des articles L. 5124-8 et L. 5124-8-1 prévues par l’article 13 du présent projet de loi.
e. Les dispositions relatives au code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre
L’article 27 du présent projet de loi change le nom du dispositif des emplois « dits réservés » en emplois « de reconnaissance nationale ». Le V du présent article modifie l’article L. 244-1 afin de remplacer le nom du dispositif des emplois « dits réservés » par une nouvelle rédaction visant les emplois « de reconnaissance nationale », pour l’application du dispositif en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.
f. Les dispositions relatives au code des transports
L’article 16 du présent projet de loi modifie l’article L. 5223-2 du code des transports. Le 1° du VI du présent article modifie l’article L. 5762-1 afin de prévoir l’applicabilité de cette nouvelle rédaction en Nouvelle-Calédonie. Le 2° du VI du présent article fait de même pour la Polynésie française en modifiant l’article L. 5772-1. Le 3° du VI du présent article fait de même pour les îles de Wallis et Futuna en modifiant l’article L. 5782-1. Le 4° du VI du présent article fait de même pour les Terres australes et antarctiques française en modifiant l’article L. 5792-1.
g. Les dispositions relatives à la loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime
L’article 16 modifie l’article 3 de la loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime. Le VII du présent article modifie les articles 34, 35, 36 et 37 de la loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime, afin de prévoir l’applicabilité de cette nouvelle rédaction respectivement en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles de Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.
2. La position de la commission
La commission a adopté cet article sans modification.
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Article 33
Ratifications d’ordonnance
Adopté par la Commission sans modifications
Le dispositif proposé
Le présent article a pour objet de ratifier plusieurs ordonnances :
a. Ordonnance n° 2018-1127 du 12 décembre 2018 relative au congé du blessé
Cette ordonnance a été prise en application du 1° de l’article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, qui autorise le gouvernement à étendre le congé du blessé à d’autres hypothèses que celles prévues à l’article L. 4138-3-1 du code de la défense. L’ordonnance prévoit un élargissement des conditions d’attribution du congé du blessé.
b. Ordonnance n° 2019-2 du 4 janvier 2019 portant simplification des dispositifs de reconversion des militaires et des anciens militaires dans la fonction publique civile
Cette ordonnance a été prise en application du 2° de l’article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, qui autorise le gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure visant à simplifier les procédures des dispositifs de reconversion dans la fonction publique prévus aux articles L. 4139-2 et L. 4139-3 du code de la défense, pour en améliorer l’efficacité et opérer dans le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre les modifications qui en résultent.
Cette ordonnance a visé à optimiser le processus de reconversion des militaires et anciens militaires en (i) renforçant le dispositif de solidarité nationale (les emplois réservés) au profit des bénéficiaires prioritaires (les blessés des armées), (ii) en créant un dispositif unique de reconversion des militaires et des anciens militaires vers la fonction publique s’inspirant du détachement-intégration de la fonction publique, ainsi (iii) qu’en simplifiant les procédures permettant de rendre ces outils plus lisibles pour les militaires et les administrations des trois fonctions publiques.
c. Ordonnance n° 2019-3 du 4 janvier 2019 relative à certaines modalités d’incitation au départ à destination de personnels militaires
Cette ordonnance a été prise en application du 3° de l’article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense. Il prévoit que le gouvernement est autorisé à proroger, pour la période s’étendant du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025, en les adaptant selon des modalités de contingentement triennal, ajustées par arrêtés annuels, des dispositions des articles 36, 37 et 38 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.
Les articles 36, 37 et 38 de la LPM 2014-2019 avaient instauré, pour les personnels militaires, trois leviers contingentés d’incitation au départ sur la période du 1er janvier 2014 jusqu’au 31 décembre 2019 :
- La pension afférente au grade supérieur (PAGS) ; elle permet aux militaires de quitter l’institution en bénéficiant d’une pension militaire de retraite revalorisée par la prise en compte de l’indice de rémunération du grade supérieur à celui détenu lors de la radiation des cadres ;
- La promotion fonctionnelle (PF) ; elle permet aux officiers, sous-officiers et officiers mariniers de carrière en position d’activité d’être promus au grade supérieur à celui détenu, dans le but d’exercer une fonction déterminée avant leur radiation des cadres ou, s’agissant des officiers généraux, leur admission dans la deuxième section des officiers généraux. Elle est conditionnée au départ anticipé du militaire ;
- Le pécule modulable d’incitation au départ (PMID) ; il permet, en contrepartie du départ anticipé du militaire de carrière ou du militaire engagé, le versement d’un pécule supplémentaire. Le montant du pécule est fonction d’un multiple de la dernière solde indiciaire brute mensuelle du militaire à la date d’attribution.
L’ordonnance ratifiée par le présent article a permis une prorogation et une adaptation de ces leviers. Elle a permis aux armées de pouvoir adapter leur ressource humaine aux évolutions rapides des métiers et de faciliter les départs des militaires occupant des emplois en déclin, au profit de recrutements sur des métiers prioritaires (numérisation des systèmes d’armes, cyberdéfense, renseignement, prise en compte de l’intelligence artificielle et de l’espace).
d. Ordonnance n° 2019-610 du 19 juin 2019 portant harmonisation de la terminologie du droit de l’armement dans le code de la défense et le code de la sécurité intérieure
Cette ordonnance a été prise en application du 1° de l’article 63 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense nationale. Il habilite le ouvernement à harmoniser, en fonction du régime juridique applicable, la terminologie utilisée au titre III du livre III de la deuxième partie du code de la défense et au titre Ier du livre III du code de la sécurité intérieure pour qualifier les matériels de guerre, armes, munitions et leurs éléments relevant des catégories A, B, C et D mentionnées à l’article L. 2331-1 du code de la défense et à l’article L. 311-2 du code de la sécurité intérieure, les matériels de guerre et matériels assimilés figurant sur la liste mentionnée au second alinéa de l’article L. 2335-2 du code de la défense et les produits liés à la défense figurant sur la liste mentionnée au second alinéa de l’article L. 2335-9 du même code.
Cette ordonnance a permis d’harmoniser l’utilisation des termes relatifs aux « matériels de guerre, armes, munitions et leurs éléments », aux « matériels de guerre et matériels assimilés » ainsi qu’au « produits liés à la défense » au sein et entre les codes de la défense et de la sécurité intérieure.
e. Ordonnance n° 2021-860 du 30 juin 2021 portant changement d’appellation de l’armée de l’air.
Cette ordonnance a été prise en application de l’article 44 de la loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l’enseignement supérieur, qui habilite le gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi nécessaire pour compléter et adapter les dispositions relatives aux activités et opérations spatiales et aux services qui y concourent, aux seules fins de garantir la protection des intérêts de la défense nationale.
En réponse à l’évolution des espaces de conflictualité, la France a adopté en 2019 une stratégie spatiale de défense, mise en œuvre par le Commandement de l’espace (CDE), créé en septembre de la même année et rattaché au chef d’état-major de l’armée de l’air.
Dans le but de matérialiser la nouvelle dimension spatiale des missions de l’armée de l’air, l’ordonnance a modifié son appellation afin de la renommer « armée de l’air et de l’espace ».
2. La position de la commission
La commission a adopté cet article sans modification.
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Article 34 (nouveau)
Création d’un rapport d’évaluation portant sur la simplification du cadre normatif et administratif applicable aux industries de défense
Introduit par la Commission
Le présent article additionnel résulte de l’adoption par la commission de la Défense nationale et des forces armées de l’amendement DN75 de Mme Anne-Laure Blin.
Les entreprises subissent les verrous bureaucratiques qui freinent leur réactivité dans un contexte de dégradation globale de la sécurité. Si la loi de programmation militaire 2024-2030 prévoit des investissements financiers importants, le succès de la stratégie de « souveraineté industrielle » dépend également de notre capacité à instaurer une véritable agilité normative.
Aujourd’hui, les entreprises de défense, notamment les PME et ETI, font face à un empilement de normes (environnementales, administratives, d'urbanisme ou de certification) qui allongent les cycles de production et ralentissent la livraison des équipements. Pour passer à une véritable économie de guerre, il est indispensable de simplifier les procédures de passation de marchés et les contraintes réglementaires pesant sur les sites industriels sensibles.
Dans cette optique, le Gouvernement remettra au Parlement, dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport d’évaluation portant sur la simplification du cadre normatif et administratif applicable aux industries de défense. Ce rapport identifiera les leviers de réduction des délais de production et les mesures de facilitation réglementaire nécessaires pour accélérer la remontée en puissance de la base industrielle et technologique de défense.
*
AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
La commission des affaires étrangères s’est saisie pour avis ([186]) du projet de loi n° 2630 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, déposé le 8 avril 2026 sur le bureau de l’Assemblée nationale.
Cette actualisation s’inscrit dans la continuité directe de la loi de programmation militaire (LPM) entrée en vigueur le 1er août 2023. Comme l’a rappelé la ministre des armées, Madame Catherine Vautrin, il s’agit avant tout d’une accélération de la trajectoire initialement prévue, rendue nécessaire par l’évolution rapide du contexte stratégique et géopolitique. L’article 8 de la LPM prévoit une actualisation en 2027 ; celle-ci est avancée à 2026 afin de tirer sans délai les conséquences du durcissement de l’environnement international. Cette démarche repose sur un double objectif : d’une part, un renforcement capacitaire destiné à adapter nos armées aux exigences d’un engagement de haute intensité ; d’autre part, un volet normatif visant à lever les contraintes juridiques et organisationnelles afin de permettre une montée en puissance plus rapide et plus efficace de notre outil de défense.
En effet, la dégradation du contexte international résultant de l’intensification des conflits armés et de la recomposition des équilibres géopolitiques, dont la guerre au Proche et au Moyen-Orient est l’une des illustrations les plus récentes, justifie l’adaptation régulière de notre outil de défense. La poursuite de la guerre d’agression menée par la Russie en Ukraine, la prolifération des attaques hybrides à l’encontre des démocraties européennes, le retour des logiques impériales ou encore les incertitudes croissantes quant à la pérennité de la relation transatlantique imposent un renforcement rapide des moyens budgétaires dont disposent nos armées. La revue nationale stratégique (RNS) actualisée en juillet 2025 a souligné la nécessité d’accélérer et d’amplifier le processus de réarmement auquel ont souscrit les États membres de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) ([187]) lors du sommet organisé le 25 juin 2025 à La Haye. C’est à cette condition sine qua non que l’objectif fixant la part des dépenses publiques relatives à la défense et à la sécurité nationales à 5 % du produit intérieur brut (PIB) pourra être atteint d’ici 2035, conformément aux engagements pris dans le cadre de l’OTAN.
Ce mouvement d’actualisation s’inscrit aussi et tout particulièrement dans les orientations fixées par le Président de la République, à l’occasion de son discours aux armées du 13 juillet 2025 à l’Hôtel de Brienne ([188]), où, constant que « nous vivons un moment de bascule » et que « jamais, sans doute, notre liberté n’avait été si menacée », le chef de l’État appelait à en tirer toutes les conséquences en adaptant sans délai notre outil de défense. Les différentes prises de parole du Président de la République ont, depuis lors, convergé vers un même constat : celui d’un basculement durable de l’environnement stratégique, caractérisé par le retour de la conflictualité de haute intensité, la montée des puissances révisionnistes et l’érosion des équilibres de sécurité existants. Dans le prolongement de ces orientations, le Premier ministre, le 25 mars 2026, dans sa déclaration devant la représentation nationale en application de l’application de l’article 50-1 de la Constitution ([189]), a souligné la nécessité d’accélérer l’actualisation de la LPM afin d’amplifier un effort de défense déjà engagé, mais désormais insuffisant au regard des menaces contemporaines. Il a insisté, à cet égard, sur le caractère prioritaire du renforcement des stocks de munitions ainsi que sur l’adaptation de l’organisation de l’État aux nouvelles formes de conflictualité.
Augmentant de 36 milliards d’euros le montant des crédits consacrés à la défense sur la période 2026-2030 ([190]), l’actualisation de la LPM permet ainsi d’ajuster les capacités et priorités militaires, en cohérence avec la politique étrangère française historiquement fondée sur le double principe d’indépendance nationale et de coopération européenne. Les priorités budgétaires concernent essentiellement l’acquisition de munitions ([191]), à hauteur de 8,5 milliards d’euros, afin de doubler voire de quintupler les stocks existants, la modernisation des systèmes de dissuasion nucléaire, de connectivité et d’alerte spatiale, ainsi que l’augmentation et le renouvellement des moyens capacitaires, s’agissant notamment de l’usage des drones et des dispositifs de lutte anti-aérienne. Par ailleurs, la sécurisation de la cible de 275 000 équivalents temps plein (ETP) à l’horizon 2030 implique une accélération des recrutements à compter de 2026, soit une hausse de 4 600 ETP supplémentaires par rapport à la trajectoire d’augmentation des effectifs définie par la LPM 2024-2030.
La rapporteure pour avis se félicite de cette actualisation, qui répond à une exigence opérationnelle clairement exprimée par nos armées. Lors de son audition de la commission de la défense nationale et des forces armées le 9 avril, le chef d’état-major des armées que « l’actualisation […] va permettre de renforcer de manière très visible notre défense » ([192]). Dans un environnement où l’ensemble des champs de conflictualité est désormais concerné, des fonds sous-marins jusqu’à l’espace, cette exigence revêt une acuité particulière. Dans cette perspective, l’effort budgétaire consenti ne saurait être appréhendé comme une simple augmentation des crédits : il constitue avant tout un investissement direct au profit de nos militaires. Donner des moyens supplémentaires à nos armées, c’est donner à nos soldats les capacités d’agir, de se protéger et de remplir leurs missions dans les conditions les plus exigeantes. La rapporteure pour avis tient, à cet égard, à saluer l’engagement, le professionnalisme et la disponibilité des femmes et des hommes engagés dans nos forces armées qui servent la Nation.
Tandis que la LPM 2019-2025 visait à réparer et à moderniser nos armées après plus de deux décennies de baisse des dotations, la LPM 2024-2030 a pris acte de la fin d’une époque que résumait la formule irénique des « dividendes de la paix » ([193]) censés être engrangés par les États grâce à la fin de la guerre froide. L’actualisation de la LPM entérine définitivement ce virage stratégique, alors que la perspective d’être confrontés à un conflit de haute intensité à court ou moyen terme n’est plus à exclure ([194]).
Si l’ensemble de ces engagements bénéficient d’un large consensus, la rapporteure pour avis rappelle que leur mise en œuvre doit faire l’objet d’un suivi attentif afin que les promesses de la programmation – aussi ambitieuses soient-elles – se concrétisent pleinement dans l’exécution budgétaire. Des points de vigilance particuliers existent, qu’ils relèvent de la capacité des industries françaises et européennes de défense à répondre efficacement aux besoins exprimés par le ministère des armées, des inévitables arbitrages à effectuer dans le cadre de l’impératif de redressement de nos finances publiques ou de la convergence à opérer avec les efforts d’investissements réalisés par nos alliés, à l’image du plan de réarmement massif entrepris par l’Allemagne à l’horizon 2029 ([195]).
Au-delà de la seule augmentation des moyens budgétaires programmée d’ici 2030 ([196]), ce projet de loi comporte également vingt-neuf articles portant diverses dispositions revêtant une portée normative. La commission des affaires étrangères s’est saisie pour avis de quatre d’entre eux, en ce qu’ils contribuent à renforcer le cadre légal applicable au contrôle d’activités présentant une dimension internationale, s’agissant de redevances perçues par l’État, de la lutte contre les infractions maritimes notamment commises par la « flotte fantôme » russe, de la protection des intérêts fondamentaux de la Nation ou de la coopération internationale des établissements d’enseignement supérieur. La rapporteure pour avis se félicite de ces mesures utiles, destinées à préserver les intérêts stratégiques français dans un contexte géopolitique marqué par la concurrence acharnée, voire l’hostilité délibérée, que manifestent à notre encontre certaines puissances étrangères.
Le général de Gaulle estimait qu’il n’y avait pas lieu de « faire de la politique autrement que sur des réalités » ([197]). Ce projet de loi d’actualisation de la LPM vise ainsi à prendre en compte l’évolution des réalités internationales auxquelles la France est aujourd’hui confrontée, en faisant preuve de la lucidité nécessaire pour s’adapter aux enjeux stratégiques majeurs qui se dessinent en Europe et dans le monde. La rapporteure pour avis de la commission des affaires étrangères souligne à cet égard que le renforcement de notre outil de défense est indissociable de la préservation de notre souveraineté nationale et du maintien du rôle et de la responsabilité de la France dans un système international de plus en plus instable. Dans un monde structuré par le retour des rapports de force, la capacité de disposer d’un outil militaire crédible conditionne directement la liberté d’appréciation, de décision et d’action de la France. Elle fonde également la crédibilité de sa parole diplomatique et la solidité des engagements auprès de ses partenaires et alliés. À cet égard, assurer la cohérence entre notre ambition stratégique et les moyens que nous y consacrons constitue une exigence essentielle pour garantir l’indépendance de la Nation, défendre ses intérêts et continuer à peser dans les équilibres internationaux.
II. À l’épreuve d’un contexte international dégradé, la lpm 2024-2030 a fixé une trajectoire ambitieuse, en dépit de plusieurs limites
La brutalisation croissante des rapports de forces internationaux, prenant la forme de guerres de haute intensité à l’Est de l’Europe et au Moyen-Orient, ou de menaces hybrides auxquelles la France est aujourd’hui confrontée, nécessite d’actualiser la LPM 2024-2030 dont la trajectoire et l’exécution apparaissent positives mais perfectibles.
A. La nécessité d’accélérer le réarmement face à la multiplication des conflits de haute intensité et des menaces hybrides
La dégradation progressive du contexte géopolitique au cours de la dernière décennie a conduit la plupart des États à entreprendre des efforts budgétaires substantiels afin de renforcer leurs capacités de défense.
1. Le développement des conflits de haute intensité se conjugue à l’amplification des menaces hybrides
La dégradation de l’environnement stratégique se traduit par un retour assumé du rapport de force, dans lequel le recours à la force redevient un instrument central des relations internationales. La poursuite de la guerre à l’Est de l’Europe, quatre ans après l’agression à grande échelle de l’Ukraine par la Russie, illustre le rôle majeur qu’exercent encore les armes conventionnelles, renouvelées par l’usage massif des drones, malgré l’implication d’une puissance nucléaire parmi les belligérants.
En parallèle, le risque d’une prolifération des armes nucléaires s’accroît, à la lumière du retrait de la Russie du traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE) signé en 1970 et de l’accord bilatéral New Start conclu avec les États-Unis en 2010 afin de maîtriser le volume des armements stratégiques ([198]). Lors de son audition par la rapporteure pour avis, la représentante de la direction des affaires stratégiques du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) a ainsi évoqué l’augmentation rapide du nombre de têtes nucléaires dont l’armée chinoise disposera au cours de la prochaine décennie, passant de 1 000 en 2030 à 1 500 en 2035. Cet exemple symbolique révèle la course de vitesse à laquelle se livrent les grandes puissances pour renforcer leur arsenal.
Actualisée en juillet 2025 à la demande du chef de l’État, la RNS observe que le cadre de sécurité collective est frontalement attaqué par les « puissances militaires révisionnistes » ([199]) que représentent la Russie et l’Iran, et, dans une moindre mesure, la Chine, eu égard aux récents exercices militaires réalisés autour de Taïwan.
La déstabilisation du Moyen-Orient à la suite de l’attaque terroriste islamiste perpétrée le 7 octobre 2023 par le Hamas contre Israël a débouché sur une confrontation directe entre la coalition israélo-américaine et la république islamique d’Iran lors de la « guerre des douze jours » en juin 2025, avant de ressurgir en février 2026. Les conséquences dévastatrices du conflit actuel dans le Golfe Persique, malgré le fragile cessez-le-feu intervenu le 8 avril 2026, illustrent la dégradation profonde du contexte sécuritaire international.
À ces conflits de haute intensité s’ajoute une guerre hybride activant une pluralité de moyens visant à déstabiliser et atteindre les États démocratiques au cœur de leurs équilibres institutionnels, sociaux et politiques. La complexité des techniques mises en œuvre – qu’il s’agisse de cyberattaques, de campagnes massives de désinformation, de la captation indue de savoirs et savoir-faire ou encore d’entrisme – requiert une vigilance accrue des autorités, mais aussi des citoyens, afin de protéger les intérêts nationaux.
La France métropolitaine et ses territoires ultramarins font ainsi l’objet d’attaques hybrides conduites principalement par la Russie, ce qu’a récemment confirmé le MEAE, en documentant la diversité des actions hostiles identifiées par les services de renseignement au cours des dernières années. De même que le Président de la République a souligné, lors de son intervention devant les ambassadrices et ambassadeurs de France, le 8 janvier dernier, l’existence de « puissances de déstabilisation et [d’]ingérences informationnelles et autres » ([200]), mentionnant explicitement la Russie ou encore l’Iran parmi les acteurs impliqués dans ces stratégies.
Source : réponse ministérielle publiée le 10 février 2026 à la question écrite n° 9291.
En outre, l’imprévisibilité de l’actuelle administration américaine conduit les États européens à prendre conscience, en urgence, de la nécessité de développer leur autonomie stratégique, à l’épreuve de l’effritement de la relation transatlantique et des récriminations réitérées par le Président Trump vis-à-vis de l’OTAN. L’éventualité d’un désengagement des États-Unis vis-à-vis de l’Alliance atlantique fait peser une incertitude stratégique majeure, tant sur le plan politique que militaire. Une telle évolution américaine vers un désengagement serait susceptible d’affecter à la fois la solidarité entre ses membres en cas de menaces extérieures et la capacité de l’OTAN de répondre, sans le soutien des États-Unis, à une guerre de haute intensité. Elle conduit, dès lors, à la réaffirmer la volonté et la capacité des Européens d’assumer davantage la responsabilité de leur propre sécurité, en renforçant durablement leurs capacités militaires et leur coordination stratégique.
Dans ce contexte, un mouvement de réarmement massif a été initié par la plupart des États depuis le début des années 2020, ce qui témoigne de leur volonté de parer à toute éventualité, incluant le déclenchement de confrontations militaires directes au cœur de l’Europe à l’horizon 2030.
2. Un mouvement de réarmement massif et généralisé
La désinhibition qui caractérise aujourd’hui les rapports de forces internationaux alimente, en réaction, un « réveil stratégique » ([201]) de l’Europe face au risque accru de conflits armés. Après plusieurs décennies de diminution ou de stagnation des budgets militaires, un mouvement de réarmement s’est enclenché au tournant des années 2020.
L’évolution de la part des dépenses militaires nationales
en proportion du piB entre 1955 et 2024
Source : France Stratégie, Comment financer le réarmement et nos autres priorités d’ici 2030 ?, mai 2025, p. 3.
Dans une note publiée en mai 2025, France Stratégie décrit un phénomène de rattrapage, par comparaison avec la politique de défense des États-Unis et de la Russie ([202]) : « Ce réarmement européen devrait, au moins partiellement, réduire l’écart entre les deux côtés de l’Atlantique. En effet, en 2024, les États-Unis affichaient des dépenses de défense près de trois fois plus élevées que celles de l’Union européenne – 921 milliards d’euros contre 341 milliards pour l’UE-27 et 416 milliards avec le Royaume-Uni –, et deux fois plus élevées si l’on considère la parité de pouvoir d’achat. En revanche, ils comptaient un peu moins d’effectifs que l’Europe (1 316 000 militaires aux États-Unis contre 1 369 000 dans l’UE-27 et 1 510 000 avec le Royaume-Uni). Par ailleurs, les dépenses militaires de l’UE représentaient en 2024 deux fois et demie celles de la Russie, estimées à 138 milliards d’euros. En part du PIB, l’effort européen (UE-27) atteignait 1,9 % en 2024, contre 3,4 % aux États-Unis » ([203]).
Les principaux budgets de défense dans le monde
(données exprimées en pourcentage du PIB, prix et taux de change constants 2023)
Source : ministère des armées, rapport pour avis de la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale sur les crédits de la mission Défense du projet de loi de finances pour 2026.
Dans le sillage des engagements précités pris en juin 2025 par les États membres de l’OTAN à l’horizon 2035, le plan de réarmement décidé par le gouvernement allemand atteindra, d’ici 2029, un montant annuel compris entre 110 et 130 milliards d’euros, soit potentiellement près de 3,6 % du PIB.
À l’échelle de l’Union européenne (UE), la multiplication d’initiatives pilotées par la Commission européenne et adoptées par les institutions européennes pour financer le développement industriel et l’acquisition d’équipements en matière militaire vise à accompagner les efforts conjointement entrepris par les États membres. Outre le Fonds européen de défense (FED) créé en 2017 et doté en 2026 de près de 1 milliard d’euros, la création en 2025 du programme pour l’industrie européenne de la défense (EDIP) et de l’instrument « Agir pour la sécurité en Europe » (SAFE) constitue un double levier utile à la mobilisation de ressources favorisant la coopération et le rapprochement des défenses européennes. Ils attestant de l’avance de ce qu’il est convenu d’appeler « L’Europe de la défense ».
Source : Conseil de l’Union européenne et secrétariat général des affaires européennes.
À l’aune de ces projections budgétaires particulièrement ambitieuses, la LPM 2024-2030 s’est inscrite de façon cohérente dans ce vaste mouvement de réarmement.
B. La LPM 2024-2030 : un cadre pluriannuel robuste mais perfectible
Si la LPM 2024-2030 a marqué une étape majeure dans le renforcement de notre effort de défense, sa mise en œuvre s’est cependant heurtée à plusieurs limites.
1. Un renforcement notable des moyens dévolus aux armées permettant de consolider leur modèle
La trajectoire financière définie par la LPM 2024-2030 aboutit à doubler le montant des crédits de la mission Défense entre 2017 ([205]) et 2030, ce qui constitue une progression inédite du budget des armées depuis la seconde guerre mondiale.
Programmation des ressources budgétaires de la mission Défense, hors charges de pensions, entre 2024 et 2030
Source : article 4 de la LPM 2024-2030.
Si cette hausse s’avère particulièrement soutenue, elle permet simplement à la France d’atteindre, voire de légèrement excéder, l’objectif de 2 % du PIB consacré aux dépenses militaires, un niveau qui, replacé dans une perspective historique, reste inférieur à celui de la guerre froide, où l’effort de défense avoisinait 3 % du PIB.
Ces variations en volume présentent également un impact limité sur la structure des dépenses financées par le budget de la mission Défense, dont les principaux équilibres demeurent relativement stables. Une proportion de 60 % du budget vise ainsi à financer l’acquisition et l’entretien du matériel ainsi que la mise en œuvre des opérations extérieures et des missions intérieures.
répartition des crédits budgétaires de la mission défense
Source : document de presse du gouvernement relatif au projet de loi de finances pour 2026, 14 octobre 2025.
Les perspectives de renforcement des moyens humains affectés au ministère des armées apparaissent par ailleurs encore limitées : le recrutement de 6 300 ETP prévu entre 2024 et 2030 permet simplement d’atteindre la cible de 275 000 ETP en 2030, soit une augmentation des effectifs à hauteur de 2,3 % en l’espace de six ans.
Comme l’ont rappelé les représentants de la Fondation de la recherche stratégique (FRS) et de l’Institut français des relations internationales (IFRI) lors de leur audition par la rapporteure pour avis, le cadrage général de la LPM 2024-2030 pérennise et consolide le format traditionnel de « gestion de crises » des armées françaises, sans opérer de véritable bascule vers un modèle susceptible d’assumer l’hypothèse d’un engagement majeur que constituerait une guerre de haute intensité.
De façon plus préoccupante, la mise en œuvre de la LPM s’est aussi heurtée à plusieurs difficultés structurelles, qui révèlent l’étendue des enjeux de financement entourant la modernisation de nos armées.
2. Le respect de la programmation budgétaire depuis 2024 en dépit de fragilités multiformes
Le montant des crédits ouverts chaque année en loi de finances initiale depuis 2024 s’inscrit pleinement dans la trajectoire pluriannuelle définie par la LPM 2024-2030.
COMPARAISON ENTRE LE MONTANT DES CRÉDITS PROGRAMMÉS PAR LA LPM 2024-2030 ET LE MONTANT DES CRÉDITS OUVERTS EN LOI DE FINANCES INITIALE DEPUIS 2024
(en milliards d’euros)
| Budget de la Mission Défense hors pensions civiles et militaires | 2024 | 2025 | 2026 |
| Montant des crédits de paiement programmés par la LPM 2024-2030 | 47,2 | 50,5 | 53,7 |
| Montant des crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale | 47,2 | 50,7 | 57,1 |
Le montant des crédits ouverts par la loi de finances de 2026 excède même de 3,4 milliards d’euros le montant programmé par la LPM 2024-2030, à la suite de l’augmentation des moyens annoncée par le Président de la République le 13 juillet 2025.
La rapporteure pour avis se félicite de la cohérence entre la programmation pluriannuelle établie par la LPM 2024-2030 et les crédits effectivement ouverts depuis 2024, ce qui souligne la fidélité aux engagements pris afin de renforcer nos armées, dans un souci de crédibilité et de sincérité budgétaire. Ces réalisations sont d’autant plus à reconnaître et saluer qu’elles s’inscrivent dans un contexte macroéconomique dégradé et des contraintes inhérentes au nécessaire redressement des finances publiques.
Il convient néanmoins de nuancer ce constat au regard des écarts identifiés entre la trajectoire de hausse des effectifs fixée par la LPM 2024-2030 et la réalité des recrutements réalisés. Le rapporteur pour avis de la commission de la défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale sur les crédits de la mission Défense du projet de loi de finances pour 2026 déplore ainsi l’incapacité persistante du ministère des armées à atteindre les cibles d’ETP préalablement déterminées.
COMPARAISON ENTRE LA PROGRAMMATION DE HAUSSE DES EFFECTIFS DU MINISTERE DES ARMÉES ET LE NOMBRE D’ETP EFFECTIVEMENT RECENSÉS
Source : Avis n° 1890 de Bastien Lachaud au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale sur la mission Défense dans le cadre du projet de loi de finances pour 2026 (tome III), octobre 2025, pp. 80-81.
Surtout, plusieurs rapports ont récemment fait état de diverses difficultés structurelles affectant l’exécution budgétaire, au risque de fragiliser la soutenabilité de la trajectoire définie par la LPM 2024-2030 et de compromettre l’effort de modernisation de notre modèle capacitaire.
En premier lieu, la Cour des comptes déplore l’accroissement fulgurant des « restes à payer », qui correspondent au stock de crédits de paiement ayant vocation à être consommés afin de finaliser le paiement d’investissements de long terme, tels que les programmes d’armement ([206]). Dans le cadre de l’examen des crédits de la mission Défense du projet de loi de finances pour 2026, le rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale a observé que « près de 90 % des crédits de paiement prévus en 2025, hors dépenses de personnel, seront ainsi destinés à apurer ce stock […] », ce qui « rigidifie ainsi considérablement la gestion des crédits de paiement du ministère » ([207]). En outre, le doublement en deux ans du montant des reports de charges – c’est-à-dire des dépenses dont le paiement a été reporté à l’année suivante – constitue un autre motif de préoccupation, s’agissant de près de 8 milliards d’euros pour l’année 2024 ([208]).
En deuxième lieu, le rapport d’information n° 2048 présenté en septembre 2025 devant la commission de la défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale considère que certaines pratiques budgétaires du ministère des armées soulèvent des interrogations. C’est notamment le cas de l’utilisation systématique de la réserve de précaution, qui correspond à une enveloppe de crédits plus facilement mobilisables, afin de surmonter des aléas survenant en cours de gestion et par nature imprévisibles. Il en résulte un doute sérieux quant au recours à ces crédits dans la mesure où ils contribuent à financer des dépenses pourtant susceptibles d’être anticipées ([209]).
En troisième lieu, le rapport susmentionné déplore une sous-budgétisation chronique des dépenses relatives aux opérations extérieures (OPEX) et aux missions intérieures (MISSINT) : « la provision annuelle au titre des opérations extérieures et des missions intérieures (MISSINT) a été fixée par l’article 5 de la LPM à 800 millions d’euros pour 2024 et à 750 millions d’euros de 2025 à 2030. Dans les faits, les surcoûts complets se sont élevés au total en 2024 à 1,2 milliard d’euros pour les OPEX-MISSINT. Ils avaient été d’1,3 milliard d’euros en 2023 » ([210]).
En dernier lieu, l’aggravation de la « dette grise » du ministère des armées, qui désigne la somme des crédits nécessaires à la réhabilitation du patrimoine immobilier, soit près de 4,4 milliards d’euros ([211]), et le sous-développement de la filière « drones aériens » au regard des enjeux opérationnels lié à la souveraineté industrielle et à la formation des télépilotes ([212]) impliquent, pour ne citer que ces deux exemples, des efforts d’investissement supplémentaires.
Face à ce constat, le projet de loi d’actualisation de la LPM 2024-2030 vise à ajuster les moyens budgétaires dévolus aux armées selon les objectifs de performance qui leur sont assignés, tels qu’ils résultent de l’actualisation de la RNS survenue en juillet 2025.
III. Le projet de loi d’actualisation de la lpm : une modernisation nécessaire de notre modèle capacitaire À laquelle s’ajoutent plusieurs dispositions qui encadrent de façon accrue certaines activités présentant une dimension internationale
Le dépôt du projet de loi d’actualisation de la LPM 2024-2030 s’inscrit dans le cadre prévu par l’article 8 de la LPM, qui fixait une actualisation à l’horizon 2027. Toutefois, ainsi que l’a rappelé la ministre Catherine Vautrin, la LPM portée en 2023 par Sébastien Lecornu, alors ministre des armées, reposait dès l’origine sur ce principe d’actualisation, dans un contexte stratégique qui a, depuis lors, connu un durcissement particulièrement rapide. L’actualisation de la RNS en juillet 2025, ainsi que les orientations fixées par le Président de la République à l’occasion de son discours aux armées à l’Hôtel de Brienne à l’été 2025, ont conduit à anticiper ce calendrier et à engager sans délai ce travail d’adaptation. Cette actualisation ne remet nullement en cause les équilibres de la LPM adoptée en 2023 : elle traduit, de manière cohérente, dans la loi, la volonté de renforcer les moyens dont disposent nos armées pour accomplir leur mission. Au-delà des ajustements budgétaires, le projet de loi d’actualisation comporte un ensemble de dispositions de portée normative, qui participent à l’adaptation de notre modèle de défense et au renforcement du lien Armées-Nation, dans un contexte marqué par l’intensification des menaces et la transformation des formes de conflictualité.
A. L’augmentation notable des moyens dévolus aux armées : un effort budgétaire salutaire qu’il conviendra de concrétiser et d’amplifier au cours des prochaines années
Si le projet de loi d’actualisation ne remet pas en cause le paradigme de la LPM 2024-2030, il accentue les efforts de modernisation de notre modèle capacitaire en priorisant notamment l’acquisition de munitions et d’équipements indispensables à l’amélioration des performances opérationnelles de nos armées
La rapporteure pour avis souhaite souligner l’ampleur de cet effort, qui se traduit par un budget de 57,1 milliards d’euros en 2026 et atteindre 76,3 milliards d’euros en 2030, contre 32 milliards d’euros en 2017, conduisant ainsi à un doublement du budget dès 2027.
1. Une augmentation budgétaire de 36 milliards d’euros sur la période 2026-2030 finançant principalement la modernisation des équipements
Le titre Ier du projet de loi, composé des articles 1er à 4, regroupe les dispositions de programmation pluriannuelle. Les variations des stocks de matériels figurent dans le rapport annexé au projet de loi dont l’article 1er autorise l’approbation.
Ce rapport annexé traduit les priorités opérationnelles retenues dans le cadre de l’actualisation et reflète, à ce titre, les priorités politiques et militaires de la Nation, en assurant la cohérence entre les ambitions stratégiques et les moyens alloués aux armées. Il met en évidence un effort particulier en faveur de la reconstitution et l’accélération des stocks de munitions, ainsi que du renforcement de la préparation opérationnelle des forces. Il consacre également une place centrale aux moyens de souveraineté, au premier rang desquels figurent la dissuasion nucléaire, les capacités spatiales – notamment en matière d’alerte avancée – et les systèmes de connectivité.
Il prévoit, en outre, une montée en puissance des capacités permettant aux armées de faire face à des engagements de haute intensité, à travers le développement de nouveaux équipements et technologies, tels que les drones, les systèmes de défense sol-air, les capacités de lutte anti-drones, la guerre dans le champ électromagnétique ou encore les capacités de frappe dans la profondeur. Cette dynamique s’accompagne d’un renforcement progressif des capacités dans l’ensemble des milieux – terrestre, naval et aérien – ainsi que d’un effort accru en matière d’innovation et de technologies de rupture.
L’article 2 précise les augmentations annuelles supplémentaires dont bénéficiera le budget de la mission Défense entre 2026 et 2030. Selon cette nouvelle trajectoire, les crédits consacrés aux dépenses des armées devraient représenter 2,5 % du PIB à l’horizon 2030.