rapport d'enquête sur les dysfonctionnements obstruant l’accès à une justice adaptée aux besoins des justiciables ultramarins — Rapport

● Il existe actuellement 16 points-justice en Guadeloupe. Le maillage s’est récemment densifié avec la création en 2025 de point-justices à Marie Galante, aux Saintes et à La Désirade. Selon le constat des chefs de cour, « ce maillage reste insuffisant, notamment au regard du contexte archipélagique et des conditions de transports en commun » ([349]). L’année 2023 avait également été marquée par l’ouverture d’un point-justice au sein du tribunal administratif. L’ensemble des points-justice ont accueilli près de 9 000 personnes en 2024. Les points-justice les plus actifs sont toutefois concentrés dans les centres urbains : 3 364 personnes ont été accueillies à la maison de la justice et du droit (MJD) des Abymes, 1 322 personnes au point-justice de Pointe-à-Pitre et 1 026 à celui de Basse-Terre ([350]).

Au titre du maillage des points-justice, il sera enfin relevé que ceux situés dans les établissements pénitentiaires de Baie-Mahault et de Basse-Terre font l’objet d’une baisse de fréquentation, faute d’adéquation entre les besoins des détenus, d’une part, et les prestations susceptibles d’être proposées par le CDAD, d’autre part : « En effet, la difficulté réside dans la nature des demandes émanant des détenus. Ces derniers recherchent des conseils d’avocats concernant leurs affaires en cours alors que les point-justice interviennent seulement pour toutes les autres questions, hormis celles qui ont donné lieu à leur détention. Une étude a été amorcée au centre pénitentiaire de Baie-Mahault et à la maison d’arrêt de Basse-Terre par le SPIP à qui il a été demandé de recenser les demandes et d’informer les détenus du rôle du point-justice par le moyen d’affiches et de flyers » ([351]).

● Les maisons France Services jouent un rôle central dans l’accès au droit, puisque les points-justice intégrés en leur sein ont accueilli 1 741 personnes. Toutefois, le CDAD relève un déficit de formation juridique de leurs agents : « Les échanges avec les point-justice généralistes hors France Services, dont les agents sont des juristes, sont généralement plus fluides. Les demandes y sont mieux comprises, notamment grâce à la formation juridique de ces professionnels, qui leur permet d’informer et d’orienter efficacement les usagers. En revanche, les relations avec les points-justice intégrés aux France Services s’avèrent souvent plus complexes. Les obligations de transmission d’informations et les demandes formulées ne sont pas toujours bien assimilées, en raison d’une formation dédiée au volet justice, limitée à seulement trois heures [par an], qui s’avère insuffisante » ([352]).

● Selon le constat effectué par le CDAD, l’implication des professionnels du droit dans les dispositifs d’accès au droit est variable :

– le barreau fournit au CDAD des avocats qui assurent deux à quatre permanences mensuelles dans tous les points-justice ;

– s’agissant des notaires, le CDAD note qu’ils s’engagent à titre bénévole et « proposent de plus en plus de permanences juridiques dans l’ensemble des points-justice » ([353]), bien que cela ne soit pas encore suffisant pour répondre aux besoins. Les permanences de notaires sont en effet « prises d’assaut », selon le CDAD, compte tenu des importants enjeux en matière d’indivision successorale sur le territoire ;

– en revanche, « la chambre des commissaires de justice peine à honorer ses engagements, en raison d’un effectif restreint – une trentaine de professionnels seulement sur l’ensemble du territoire – ce qui limite fortement leur disponibilité lors des manifestations organisées » ([354]).

● Selon la préfecture, le CDAD de Guadeloupe fait face à un triple défi relatif à sa politique de communication, au maillage du territoire et à l’articulation de son action avec le réseau France services : « À mon sens, le CDAD a un triple enjeu. Tout d’abord, celui de communication sur ce qu’il fait et quels sont ses résultats. Aujourd’hui, ces structures sont très peu repérées. Ensuite, le CDAD a un enjeu de ressources afin de pouvoir répondre à toutes les demandes sur l’ensemble du territoire guadeloupéen (permanence dans les France services, présence dans les points-justice). L’ouverture dernièrement des Point-justice dans les îles du Sud est en cela une bonne réponse. Enfin, réglementairement, les CDAD doivent former les conseillers France services annuellement par des sessions de formation continue. Ce dispositif va pouvoir se mettre en place à partir de la fin d’année 2025. Il est important que le CDAD puisse compter sur ces relais formés et présents sur tout le territoire » ([355]).

Dans cette perspective, l’actuelle présidente du CDAD mène une politique volontariste visant à mieux faire connaître les actions de celui-ci auprès de la population locale : refonte du site internet ; création de supports publicitaires ; établissement d’un compte Instagram et alimentation des compte Facebook et LinkedIn ; participation à des émissions d’information juridique dans les stations de radio et les chaînes de télévision locales ; mise en place d’évènements et de projets auprès du public scolaire.

Le dispositif original de la « caravane des droits »

● La caravane des droits a été mise en place dans le cadre de l’initiative « Territoire zéro non-recours » mise en œuvre par la préfecture de Guadeloupe.

L’objectif du dispositif est de rassembler l’ensemble des acteurs pertinents – CDAD, caisse des allocations familiales (CAF), caisse générale de sécurité sociale (CGSS), office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), etc. – pour aller à la rencontre des populations, afin de les informer de leurs droits et de les éclairer sur leur situation administrative ou judiciaire. Il s’agit ainsi de lutter contre le non-recours aux droits et la méconnaissance des dispositifs sociaux par la population locale.

Ces caravanes ont lieu selon une périodicité bimestrielle. Selon les données fournies à votre rapporteur, chaque « caravane » réunit en moyenne près de 120 professionnels issus d’une trentaine de partenaires institutionnels et reçoit plus de 500 usagers. La caravane qui a eu lieu à Marie-Galante a ainsi reçu près d’un cinquième des habitants de cette île. Certaines caravanes ont lieu dans des centres commerciaux pour atteindre un maximum d’usagers.

Le dispositif « Territoire zéro non-recours » en Guadeloupe

« Depuis 2023, la Guadeloupe, via la candidature du conseil départemental et d’un consortium d’acteurs institutionnels (…) est labellisée Territoire zéro non-recours (dispositif dénommé localement “Pa pè mandé dwa aw”avec une charte graphique spécifique) (…). L’objectif global est de rechercher une action en synergie et en complémentarité entre les professionnels ainsi que de renforcer les actions de lutte contre le non-recours aux droits sociaux existant déjà sur le territoire.

« De ce fait, ce dispositif déploie simultanément six actions spécifiques :

« – passage des caravanes des droits (une moyenne de 120 professionnels présents dont le ministère de la Justice avec le CDAD et plus de 500 usagers par étape hormis dans les îles du sud) une fois tous les 2 mois au sein des communes de la Guadeloupe continentale et des îles du sud (10ème étape le 19 septembre prochain à Petit-Canal). Cette action est gérée par la préfecture.

« – financement de deux médiateurs des droits sociaux au sein du Samu social dont la gestion est portée par la Croix Rouge (…).

« – construction et diffusion d’un “mémo des droits” contenant une information synthétique sur certains droits sociaux (AAH, RSA, prime d’activité, retraite, allocation retour à l’emploi, complémentaire santé solidaire). Durant l’année 2025, cet outil devrait être numérisé et les explications sur ces droits seront écoutables en créole, français, espagnol et anglais. Cette action est gérée par la CAF.

« – mise en place mensuelle de session de formation/information en visioconférence (plus de 80 professionnels par session en moyenne), en direct et en réécoute (projet 2026) afin que chaque partenaire détaille précisément aux autres agents des partenaires signataires (…) son offre de service. Cette action est gérée par le conseil départemental.

« – valorisation du coffre-fort numérique “digiposte” et travail sur la transmission plus automatisée des données administratives personnelles des usagers entre les partenaires signataires. Cette action est gérée par France Travail » (1).

Le rôle structurant de la maison de la justice et du droit des Abymes

La MJD, dont le personnel est composé d’une greffière et d’un agent administratif, joue un rôle central dans l’accès au droit et à la justice en Guadeloupe. Implantée dans un quartier classé en zone de sécurité prioritaire (ZSP) des Abymes, son personnel est composé d’une greffière et d’un agent administratif. Elle a accompagné 5 792 personnes en 2024 – 3 364 au titre de l’accueil physique – dont 1 803 au titre de l’accès au droit.

La croissance de la population reçue au sein de la MJD illustre les besoins importants d’accès au droit de la population guadeloupéenne, que les structures existantes peinent encore à prendre en charge, notamment pour les enjeux liés au domaine notarial (indivision, foncier, succession, etc.).

ACTIVITÉ DE LA MJD DES ABYMES

Source : bilan d’activité 2024 de la MJD des Abymes.

Source : bilan d’activité 2024 de la MJD des Abymes.

D. Les Îles de Saint-Martin et Saint-Barthélemy : une chambre pour deux collectivités

Découvertes par Christophe Colomb en 1493, et définitivement acquises par la France au cours du XIXe siècle ([356]), les îles de Saint-Martin et Saint-Barthélemy sont situées à environ 250 kilomètres au nord de la Guadeloupe. Pendant longtemps rattachées administrativement à la Guadeloupe, elles sont devenues des collectivités d’outre-mer distinctes en 2007. Depuis janvier 2025, un préfet de plein exercice, basé à Saint-Martin, coordonne les services de l’État dans ces deux collectivités. Les justiciables de ces deux îles souffrent malgré tout d’un accès au droit et à la justice largement entravé.

1. Des îles aux visages disparates

● L’île de Saint-Martin, d’une superficie totale de 90 km2, est partagée en deux territoires : au nord, la collectivité française de Saint-Martin, qui s’étend sur 53 km2 et comprend environ 35 000 habitants ; au sud, l’État autonome de Sint-Maarten, qui est rattaché au royaume des Pays-Bas. En dépit de la frontière administrative, le principe de libre circulation s’applique entre les deux territoires.

Séparée de Saint-Martin par une trentaine de kilomètres, l’île de Saint-Barthélemy est de dimension plus réduite : d’une superficie de 21 km2, elle compte près de 10 000 habitants.

Source : Encyclopédie Universalis.

● Les conditions socio-économiques des deux îles divergent fortement.

Saint-Barthélemy, dont l’économie repose essentiellement sur le tourisme de luxe, est le territoire le plus prospère d’outre-mer. Le taux de chômage, qui s’élève à 1,9 %, est l’un des plus bas de France, tandis que le PIB par habitant est comparable à la moyenne nationale ([357]).

A contrario, Saint-Martin connait une situation économique difficile : le taux de chômage s’élève à 30 %, tandis que le PIB par habitant représente seulement 40 % de la moyenne nationale ([358]).

Moteur principal de la croissance à Saint-Martin, l’activité touristique n’a pas encore retrouvé le niveau qui était le sien avant l’ouragan Irma de 2017, qui a dévasté plus de 30 % des bâtiments de l’île – contre 5 % à Saint-Barthélemy.

En outre, Saint-Martin souffre de la forte concurrence exercée par Sint-Maarten : « la partie hollandaise, qui bénéficie d’infrastructures portuaires et aéroportuaires majeures, capte 94 % des touristes arrivant sur l’île et bénéficie d’une offre d’hébergements touristiques trois à quatre fois supérieure à celle de la partie française » ([359]).

● Le recul démographique à Saint-Martin traduit ces difficultés. Il est estimé que la population de l’île a perdu près de 5 000 personnes depuis l’ouragan Irma, alors qu’elle avait quadruplé entre 1982 et 2016.

La population de Saint-Martin est en outre caractérisée par sa forte diversité, dans un contexte où près de 30 % de la population est issue de l’immigration. Cette diversité se reflète au niveau linguistique, puisque la population est majoritairement anglophone, compte tenu de l’influence historique des îles britanniques limitrophes telles qu’Anguilla. Il est ainsi estimé qu’à peine 4 % des collégiens de Saint-Martin utilisent le français dans leur famille, contre 62 % l’anglais, 19 % le créole haïtien et 16 % l’espagnol ([360]).

Enfin, il convient de relever que Saint-Martin fait face à un niveau de délinquance particulièrement inquiétant. Le taux de criminalité est ainsi 21 fois supérieur à la moyenne nationale, tandis que le taux de vols à main armée représente plus de 48 fois la moyenne nationale, dans un contexte de forte augmentation de la circulation des armes dans les Antilles ([361]).

2. Un accès au droit et à la justice largement entravé

a. Un tribunal de proximité saturé

● Créé en 2015 ([362]), le tribunal de proximité de Saint-Martin, dont la compétence couvre les îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, est une chambre détachée du tribunal judiciaire de Basse-Terre en Guadeloupe.

Il compte actuellement 19 effectifs : cinq magistrats du siège, deux magistrats du parquet – dont un poste de vice-président actuellement vacant –, et douze fonctionnaires de greffe, dont un directeur.

Un poste de juge de l’application des peines, réclamé de longue date par les chefs de cour de Basse-Terre compte tenu de la forte activité pénale à Saint-Martin, a été créé le 1er septembre 2025.

Dans le cadre de la loi de programmation 2023-2027, il est en outre prévu la création d’ici 2027 de deux autres postes de magistrats au sein du tribunal de proximité de Saint-Martin, à raison d’un juge d’instruction et d’un substitut du procureur.

Le tribunal de Saint-Martin connait un certain déficit d’attractivité, compte tenu, d’une part, de la double insularité par rapport à la Guadeloupe, et, d’autre part, du coût élevé des logements sur l’île ([363]).

Pour pallier ces difficultés, les magistrats du tribunal de Saint-Martin sont éligibles au « contrat de mobilité », contrairement aux magistrats en poste en Guadeloupe ou en Martinique. Grâce à ce dispositif, ils bénéficient d’une affectation prioritaire pour leur prochain poste, à l’issue d’une période d’exercice minimale de trois ans sur l’île.

● Le tribunal de proximité de Saint-Martin dispose d’une compétence étendue comparativement aux tribunaux de proximité de l’Hexagone, qui ne gèrent que des litiges civils inférieurs à 10 000 euros, ainsi que le contentieux de la protection ([364]). Il traite ainsi des affaires civiles et délictuelles, hors instruction préparatoire. Les affaires commerciales, prud’homales et criminelles restent en revanche de la compétence du tribunal de Basse-Terre.

Depuis le 1er septembre 2025, sa compétence a également été élargie aux fonctions relevant du juge de l’application des peines ([365]). Selon Me Patrick Lingibé, « cette modification devrait améliorer l’accès, la réactivité et la lisibilité de l’application des peines pour les justiciables de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, dans l’attente de la création d’un établissement pénitentiaire sur la partie française saint-martinoise répondant aux problématiques locales » ([366]).

● Lors de leur entretien avec la délégation de la commission d’enquête, les chefs de la cour d’appel de Basse-Terre ont souligné que le tribunal de proximité atteignait aujourd’hui un seuil d’activité critique. Son activité représente à elle seule environ 40 % de l’activité totale du tribunal judiciaire de Basse-Terre.

L’activité civile du tribunal de proximité de Saint-Martin a par exemple connu augmentation de plus de 350 % de 2019 à 2023 et tend à s’aligner sur celle du tribunal judiciaire de Basse-Terre.

Selon les chefs de cour, les juges du tribunal de proximité connaissent un contentieux immobilier successoral et familial complexe et sensible, compte tenu de la richesse d’un territoire incluant Saint-Barthélemy et des problématiques d’indivision successorale structurelles dans les Antilles.

Or, le dimensionnement actuel de la juridiction ne lui permet pas de faire face dans de bonnes conditions au traitement d’un contentieux exigeant. Ce sous-effectif contraint la juridiction à recourir à des délégations de magistrats de Basse-Terre ou de Pointe-à-Pitre pour assurer la tenue d’audiences civiles et pénales.

ÉVOLUTION DU CONTENTIEUX CIVIL AU TRIBUNAL DE PROXIMITÉ DE SAINT-MARTIN

Source : note des chefs de la cour d’appel de Basse-Terre relative à la création à Saint-Martin d’un tribunal de plein exercice, mars 2024.

Les chefs de cour relèvent à ce titre que l’activité civile et pénale d’un tribunal de plein exercice à Saint-Martin serait supérieure à celles de certains tribunaux judiciaires en Hexagone, tels que le tribunal judiciaire de Mende, en Lozère.

En matière pénale, les dossiers provenant de Saint-Martin et Saint-Barthélemy représentent une partie conséquente des affaires traitées par le tribunal judiciaire de Basse-Terre : 56 % des procédures enregistrées au bureau d’ordre du parquet ; 44,5 % des informations judiciaires ; 39 % de l’activité correctionnelle ; 35 % des dossiers traités par le juge des enfants ; 25 % de l’activité de l’application des peines. L’unique juge d’instruction de Basse-Terre traite plus de 125 dossiers, dont 45 % sont issus de Saint-Martin ([367]).

Enfin, les dossiers de Saint-Martin et Saint-Barthélemy représentent plus de 53 % des contentieux traités par le tribunal mixte de commerce de Basse-Terre ([368]).

● Dans ce contexte de hausse de l’activité, la livraison de la cité administrative et judiciaire en 2026 permettra au tribunal de proximité de disposer de locaux plus adaptés (cf. encadré infra).

Source : réponses écrites de la cour d’appel de Basse-Terre au questionnaire de votre rapporteur.

b. Un accès à la justice obéré par l’éloignement géographique

● La compétence des tribunaux de Basse-Terre pour juger des affaires criminelles, commerciales ou prud’homales de Saint-Martin et Saint-Barthélemy constitue une entrave forte pour les justiciables de ces territoires, compte tenu des difficultés de liaison aériennes, ainsi que du temps et du coût de trajet, comme l’ont souligné les chefs de cour : « Dès lors que l’affaire est jugée à Basse-Terre, il faut donc se rendre à l’aéroport de Saint-Martin (en prévoyant des marges de temps importantes au regard des difficultés de circulation liées à l’insularité), prendre un vol régional (deux en moyenne, avec un prix de 450 euros), louer une voiture à Pointe-à-Pitre pour se rendre à Basse-Terre (1h15 de route lorsqu’il n’y a pas de difficultés de circulation). Ces contraintes sont ensuite les mêmes au retour, de sorte que les justiciables et leurs avocats arrivent fréquemment la veille de l’audience » ([369]).

● L’absence d’un tribunal de plein exercice à Saint-Martin compétent pour l’ensemble de l’activité pénale est particulièrement préjudiciable pour les prévenus, comme l’a souligné Me Yanick Louis-Hodebar : « Un délinquant arrêté et placé en garde à vue à Saint-Martin doit prendre l’avion pour être déféré devant un procureur à Basse-Terre ou à Pointe-à-Pitre. Il sera aussi jugé à Basse-Terre ou à Pointe-à-Pitre. Et s’il va en prison, sa famille ne pourra pas lui rendre visite, ce qui concourt à l’isolement et à la récidive » ([370]). Ces déplacements représentent également un coût important en matière de frais de justice. À titre d’exemple, plus de 70 transfèrements de prévenus sont assurés chaque année par les services de gendarmerie entre, d’une part, Saint Barthélemy et Saint-Martin, et, d’autre part, la Guadeloupe, pour un coût total de 70 000 euros par an.

c. Une juridiction administrative à éclipse

Les tribunaux administratifs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin n’ont pas de personnels dédiés. Ils sont composés par les mêmes magistrats que celui du tribunal administratif de Guadeloupe. Selon les représentants syndicaux, « les volumes annuels respectifs de 160 et 60 entrées [pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy] justifieraient difficilement un autre mode d’organisation » ([371]) .

Dans ce contexte, les magistrats du tribunal administratif de Guadeloupe organisent seulement deux audiences foraines par an à Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

M. Serge Gouès, conseiller d’État et ancien président des tribunaux administratifs de Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, a décrit les conditions matérielles, parfois sommaires, de ces audiences : « Mon expérience de terrain m’amène aussi à évoquer les audiences à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy. Ce n’est pas évident non plus parce qu’il n’y a pas de tribunal en dur. À Saint-Martin, nous avons passé des accords avec le tribunal judiciaire de Marigot, afin de disposer de la salle d’audience deux fois par an en moyenne. À Saint-Barthélemy, le problème est différent : il n’y a pas de tribunal sur place. Il a donc fallu faire preuve d’imagination. Nous avons signé un accord avec la capitainerie du port ; elle a mis à notre disposition une salle, que nous avons transformée en salle d’audience, en apportant tous les attributs nécessaires – une Marianne, un drapeau français –, des tables et des chaises » ([372]).

d. À Saint-Barthélemy, des dispositifs de justice foraine et d’accès au droit limités

● Six audiences foraines par an sont organisées à Saint-Barthélemy.

Des audiences en matière correctionnelle avec juge unique ou en contentieux de la protection se tiennent ainsi à la capitainerie de Gustavia. Les représentants du tribunal de proximité de Saint-Martin ont toutefois déploré l’absence de tout dispositif de sécurisation de ces audiences.

Selon les chefs de cour, « ces audiences foraines sont bien accueillies et permettent de juger des prévenus dans des délais plus courts (locaux, saisonniers ou résidents). Ce dispositif permet d’éviter le déplacement des prévenus pour des délits de faible intensité » ([373]).

● Ces audiences engendrent des frais de déplacement importants depuis Saint-Martin ou Basse-Terre. Les déplacements de magistrats et greffiers de Basse-Terre vers Saint-Martin et Saint-Barthélemy génèrent au total une dépense annuelle de 74 000 euros, dans un contexte de forte hausse du prix des trajets en avion entre les deux îles.

Pour limiter les frais liés à ces audiences foraines, l’hébergement est assuré par la collectivité, dans des conditions rustiques, tandis que le transport sur place est assuré par la police municipale.

● Créé en 2018, le conseil d’accès au droit de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy bénéficie de 54 000 euros de subventions du ministère de la justice en 2025. Il ne dispose pas de personnels en propre, puisque sa coordinatrice est également en charge du CDAD de Guadeloupe.

S’agissant des dispositifs d’accès au droit, quatre points-justice sont répartis sur les deux îles, à raison de trois à Saint-Martin et un à Saint-Barthélemy. Ces derniers ont accueilli près de 780 justiciables en 2024, selon le représentant de la direction générale des outre-mer ([374]).

Il convient cependant de relever qu’aucune permanence d’avocat n’est organisée à Saint-Barthélemy, faute de volontaires.

Au surplus, en dépit des enjeux successoraux et immobiliers prégnants à Saint-Barthélemy, une permanence de notaire n’est organisée que deux à trois fois par an sur l’île.

IV. La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française : une organisation judiciaire à l’épreuve du pluralisme juridique et culturel

À l’exception de Wallis-et-Futuna, les territoires du Pacifique présentent un accès au droit et à la justice relativement plus satisfaisant que d’autres régions ultramarines. Cet avis général, tel qu’il a pu être partagé par la plupart des personnes auditionnées, y compris celles issues de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie, ne doit cependant pas masquer une série de difficultés qui pèsent sur le fonctionnement des autorités judiciaires et tiennent éloignés du droit et de la justice nombre de citoyens, notamment ceux comptant parmi les populations les plus vulnérables.

A. La Nouvelle-Calédonie : un accès au droit encore balbutiant malgré des efforts réels d’adaptation de l’organisation judiciaire

Revendiquée officiellement par la France de Napoléon III en 1853, la Nouvelle-Calédonie est restée une colonie pénitentiaire jusqu’à la fin du XIXe siècle. Devenue un territoire d’outre-mer en 1946, son statut évolue à la suite des Accords de Nouméa signés 1998 qui mettent fin aux conflits opposant les partisans de l’indépendance du peuple kanak et ceux restés attachés à l’appartenance à la République. Le titre XIII de la Constitution définit alors une organisation unique, marquée par un vaste transfert de compétences et la reconnaissance d’un statut civil coutumier. Les épisodes de violences et d’affrontements qu’a connus l’archipel au mois de mai 2024 rappellent que la question du statut n’est toutefois pas réglée.

1. Les obstacles géographiques et culturels à la justice et au droit en Nouvelle-Calédonie

Si le bâtonnier de l’ordre des avocats du barreau du Nouméa estime ne pas constater de « dysfonctionnements importants » ([375]) obstruant l’accès à la justice en Nouvelle-Calédonie, votre rapporteur considère que le territoire présente des fragilités particulièrement préoccupantes.

a. La fracture territoriale et socio-économique entre le Grand Nouméa et les provinces périphériques

De l’éloignement à l’isolement de certains territoires enclavés

● La Nouvelle-Calédonie est un archipel dont l’île principale, la Grande Terre, est longue d’environ 400 kilomètres et large de 64 kilomètres ; elle est traversée par une dorsale montagneuse qui sépare ses côtes Est et Ouest. Le territoire se divise en trois provinces administratives : celle du Sud, celle du Nord, et celle des îles Loyauté, inégalement peuplées. Le chef-lieu, Nouméa, situé dans la Province Sud, constitue avec les communes de Dumbéa, Païta et du Mont-Dore, l’agglomération du Grand Nouméa qui concentre 75 % de la population, soit plus de 180 000 personnes sur les 265 000 que compte l’ensemble de l’archipel ([376]).

Le Grand Nouméa correspond ainsi au principal pôle économique du territoire. Il concentre la majorité des infrastructures de santé, d’éducation et plus généralement les services publics. L’essentiel des professionnels du droit y sont installés, qu’il s’agisse des avocats, notaires ou commissaires de justice, de même que les principales institutions judiciaires (tribunal administratif, tribunal de première instance, cour d’appel, tribunal mixte de commerce, tribunal du travail, etc.).

répartition de la population de nouvelle-calédonie par province (2025)

Source : Insee-Isee, 2025.

● L’enclavement des territoires autres que le Grand Nouméa n’apporte donc pas de garantie satisfaisante d’accès au droit et à la justice.

S’agissant, tout d’abord, de la province des îles Loyauté, le haut-commissaire de la République estime qu’elle se caractérise par sa « double insularité » ([377]), en raison des difficultés d’accès et de trajet. Les problèmes récurrents de la compagnie aérienne locale, Air Calédonie internationale (AirCalin), conduisent à de nombreux retards ou annulations de vols ([378]) et rendent peu fiables les liaisons vers Nouméa. Il n’est pas rare que des justiciables ne puissent se rendre à leur audience ou leur convocation pour ces raisons : d’après le premier président du tribunal de première instance de Nouméa (TPI), M. Gérald Faucou, l’absentéisme récurrent des prévenus serait moins la traduction d’un rejet de l’institution que des « difficultés d’accès et de mobilisation » ([379]).

Or, il semble que la justice ait parfois du mal à tenir compte de ces difficultés matérielles. Comme l’a souligné une avocate calédonienne : « Certaines convocations arrivent très tard et ni les avocats ni les justiciables n’ont les moyens de s’organiser pour être présents aux audiences. Des moyens de communication plus simples, comme des SMS, pourraient suffire à ce que les personnes convoquées puissent se présenter » ([380]).

La Province Nord, ensuite, pâtit de l’arrêt de la seule ligne aérienne qui assurait des vols quotidiens entre Koné, son chef-lieu, et Nouméa. AirCalin a en effet cessé de programmer des vols après la fermeture de l’usine de nickel KNS à l’été 2024, considérée comme « le poumon économique » de la province ([381]). La seule alternative pour parcourir les 280 kilomètres qui séparent les communes demeure la voiture, pour un trajet d’une durée moyenne de 3 à 4 heures ([382]).

Plus généralement, comme le décrit le haut-commissaire, dans l’intérieur et les îles, l’accès à l’eau, à l’électricité et aux télécommunications reste inégal. Les services publics, lorsqu’ils sont implantés, demeurent difficiles d’accès, notamment pour les personnes âgées, en situation de handicap ou géographiquement isolées ([383]).

Le cumul des fractures territoriales avec des fractures socio-économiques et numériques

● Si les émeutes de 2024 ont contribué à aggraver la situation du territoire, la situation économique apparaissait déjà difficile avant, en raison notamment de la crise des cours du nickel, de la pandémie liée à la covid-19 et de la politique de modération fiscale qui serait conduite par les autorités de Nouvelle-Calédonie et ayant pour conséquence de mettre sous contrainte leur budget ([384]). En 2020, un Calédonien sur cinq vivait sous le seuil de pauvreté ; le taux de pauvreté atteignait même 29,4 % dans la Province Nord, et 45,8 % dans les îles Loyauté ([385]).

Le bilan économique de la crise de 2024 demeure néanmoins particulièrement lourd. L’Institut d’émission d’outre-mer (Iedom) a notamment publié un bilan faisant état de plus de 13 000 suppressions de postes, sur les 95 000 que comptait le territoire avant, de l’effondrement de l’indicateur du climat des affaires et de la consommation des ménages ([386]). Le haut-commissaire révèle quant à lui que la chute du produit intérieur brut (PIB) de Nouvelle-Calédonie a été de l’ordre de 12 %, soit un chiffre comparable à ceux de pays traversés par la guerre ([387]).

● Aux difficultés économiques rencontrées par les habitants, s’ajoutent les contraintes relatives à la hausse des coûts de transport. C’est particulièrement le cas des billets d’avion, notamment ceux de la compagnie AirCalin, dont l’actionnaire principal est le gouvernement calédonien, qui a présenté comme indispensable sa hausse tarifaire de 2025, après plus de quatre années passées sans évolution ([388]). Le président de l’Association des maires de Nouvelle-Calédonie (AMNC), M. Pascal Vittori, indique ainsi que le coût d’un trajet en navette privée pour rejoindre Nouméa depuis la côte Est de la Grande Terre coûte autour de 100 euros. Du fait des frais engagés, certains justiciables seraient dès lors contraints de renoncer à assister à leur audition ou à se rendre à leur convocation ([389]).

● À ces difficultés s’ajoutent celles relatives à l’accès à un environnement numérique de qualité, à commencer par l’accès à une connexion internet fiable. Bien que le gouvernement ait récemment déployé un plan stratégique pour l’économie numérique, selon l’avocat Me Samuel Bernard, dans la province Nord, la Brousse et les îles, de nombreux Calédoniens n’ont pas accès au numérique. L’indice de fragilité du numérique développé par le gouvernement de Nouvelle-Calédonie, outil d’analyse et de cartographie des données qui sert à objectiver les zones où il existe un risque accru de fragilité numérique, montre de fait que l’extrême Nord du territoire, comme les îles les plus éloignées, font face à un risque accru de fragilité numérique ([390]). On observe également une connexion très instable depuis le principal centre pénitentiaire de Nouméa, Camp-Est, qui limite les possibilités de recourir à des visioconférences pour les détenus ([391]).

b. Un rapport distancié au droit au regard du contexte culturel et linguistique

● La population de Nouvelle-Calédonie a pu être qualifiée à plusieurs reprises au cours des auditions de « multiculturelle ». Elle comprend, outre les populations d’origine européenne et celles d’origine mélanésienne dont les principaux représentants sont les Kanak, des populations d’origine asiatique, notamment originaires du Vietnam et d’Indonésie. L’affirmation des différences culturelles et communautaires kanak s’enracine toutefois dans un contexte historique particulier de colonisation de l’archipel par la France qui peut conduire à « [exprimer] une grande défiance à l’égard de [la justice de droit commun] » lorsque son accès se révèle difficile ([392]).

Or, l’une des principales difficultés correspond à la barrière de la langue, du fait des nombreuses langues maternelles kanak et océaniennes parlées. L’Académie des langues kanak référence ainsi 28 langues parlées en Nouvelle-Calédonie, dont une dizaine seulement est utilisée à l’écrit. À cela s’ajoute la complexité de proposer une traduction fidèle de certains concepts abstraits de la langue juridique.

Le sentiment de distance vis-à-vis de la justice peut ainsi naître des difficultés à comprendre le fonctionnement des procédures civiles ou pénales. Tout en reconnaissant que le même cas pourrait se produire dans l’Hexagone, le procureur général près la cour d’appel de Nouméa, M. Camille Miansoni, donne l’exemple de justiciables déroutés lorsque la question leur est posée de savoir s’ils veulent se « constituer partie civile ». En l’absence d’avocat ou de préparation de la procédure en amont, ceux qui parviennent à répondre favorablement ne sont pas mieux préparés à la question qui suit, à savoir celle de la demande de la valeur du préjudice pour lequel une réparation est demandée ([393]).

● Un autre défi de taille relatif à l’accès à la justice et au droit est l’importance de l’illettrisme sur le territoire. Les dernières données mesurées par l’Institut de la statistique et des études économiques de la Nouvelle-Calédonie (Isee), qui datent de 2013 et n’ont pas fait l’objet d’actualisation depuis, font état d’une proportion de 18 % de la population concernée par ce problème ([394]). À titre de comparaison, ce taux est inférieur à 4 % dans l’Hexagone. La Province Nord et les îles Loyauté sont, là encore, les provinces les plus touchées, avec des taux d’illettrisme des jeunes présents à la Journée Défense et citoyenneté supérieurs à 30 % dans certaines communes de la Province Nord et l’ensemble des îles Loyauté ([395]).

● La distance culturelle qui caractérise les traditions kanak par rapport à la culture de l’Hexagone pourrait par ailleurs se doubler d’une crise de confiance. Selon l’avocate Me Louise Chauchat, « la justice est encore perçue comme un instrument de l’État plutôt que comme un pouvoir impartial » ([396]). Certains dossiers, notamment relatifs aux émeutes de mai 2024, alimentent le sentiment d’une justice à deux vitesses, comme lorsque six des douze décès intervenus dans ce contexte n’ont pas donné lieu à ouverture d’instruction, ou que le procureur de la République a reçu une délégation de représentants loyalistes au moment où les manifestations étaient interdites. Sur ce point, M. Ludovic Friat, président de l’Union syndicale des magistrats, qui a été magistrat en Nouvelle-Calédonie, estime qu’il s’agit de situations aux choix cornéliens où « quoi qu’on fasse, on est critiqués par une bonne partie de la population. La justice doit être à sa place, c’est-à-dire au milieu, mais souvent on ne fait que des mécontents » ([397]).

Cette défiance s’exprime également au regard du déséquilibre carcéral. D’après les estimations de Me Louise Chauchat et du procureur général, les Kanak représenteraient environ 90 % de la population pénitentiaire, pour environ 50 % de la population totale. Cette situation pourrait être le reflet d’une surreprésentation historique liée à la réponse pénale aux revendications indépendantistes depuis les années 1960. Elle pourrait également traduire, d’après votre rapporteur, un système de répression en partie discriminatoire vis-à-vis de la population kanak.

2. L’adaptation difficile de la justice aux réalités locales

Si le tribunal administratif de Nouméa ne semble pas présenter de dysfonctionnement majeur au regard des effectifs qui le constituent ([398]) et des contentieux qui lui sont présentés, les juridictions judiciaires présentent quant à elle certaines fragilités.

a. Une justice de proximité qui demeure perfectible

La création dès 1982 ([399]) de sections détachées du TPI de Nouméa, l’une à Koné, dans la Province Nord, l’autre à Lifou, dans la Province des îles Loyauté, devait permettre d’améliorer l’accès à la justice des personnes ne résidant pas dans l’agglomération du Grand Nouméa, où toutes les institutions judiciaires étaient regroupées.

● Cette organisation se heurte aujourd’hui aux difficultés rencontrées par la section détachée de Koné pour recruter des magistrats et des greffiers dans la durée. La section détachée à Koné, qui compte deux magistrats du siège, un magistrat du parquet et une dizaine de fonctionnaires du greffe ([400]), a récemment fait face à deux vacances prolongées de postes de magistrats.

Selon la direction des services juridiques (DSJ), seule l’une de ces vacances peut être considérée comme structurelle ([401]) et fait l’objet d’une compensation par un surnombre de magistrats du siège placés délégués par la cour d’appel pour compléter la juridiction ([402]). D’après Me Samuel Bernard, seul avocat installé dans la Province Nord, cette vacance structurelle est la conséquence d’un défaut d’information et d’accompagnement du magistrat concerné et de sa famille. Rapidement après leur installation, ceux-ci ont en effet jugé les conditions de vie à Koné incompatibles avec leur vie familiale ([403]).

Outre l’absence de magistrats, seuls huit greffiers sur les dix postes affectés à cette section détachée auraient été occupés intégralement dans le courant de l’année 2024, entraînant le report de nombreuses audiences et l’augmentation des délais de traitement ([404]).

● En complément des sections détachées du TPI, des audiences foraines tâchent d’être organisées régulièrement pour pallier l’éloignement de certains justiciables ([405]).

Dans les îles Loyauté, ces audiences sont d’autant plus essentielles qu’il n’est pas possible de circuler d’une île à l’autre. L’organisation de ces audiences est gérée par la section détachée du TPI à Lifou, dont les effectifs sont composés d’un magistrat du siège et deux greffiers. Le magistrat unique agit donc dans toutes les matières civiles, pénales, coutumières pour les habitants de la Province des Îles ([406]).

Les audiences foraines se tiennent une fois par trimestre dans les mairies d’Ouvéa et de Maré, qui correspondent aux communes principales des deux autres îles les plus peuplées de la province. Le président du TPI précise que le juge se déplace avec un greffier et essaie de « regrouper les audiences – les contentieux peuvent être civils, pénaux, concerner le tribunal des enfants ou non et ainsi de suite » ([407]).

Dans la Province Nord, en revanche, les auditions foraines ne semblent pas couvrir de manière aussi satisfaisante les besoins. En dehors des communes de Poindimié, où les audiences ont repris après 12 ans d’interruption, et Koumac, la plupart des communes isolées de la côte Ouest ne sont pas concernées par ce dispositif, alors que les solutions de transport restent très limitées.

La situation est encore pire s’agissant des communes situées au nord-est de l’île de la Grande Terre, particulièrement enclavées, comme le relève Me Samuel Bernard : « Il faut recréer beaucoup d’audiences foraines, car on a arrêté d’organiser nombre d’entre elles. Il n’y en a plus du tout à Bélep, île située au nord de la Nouvelle-Calédonie et qui est la plus isolée. Lorsque les justiciables de Bélep veulent venir à Koné, il faut qu’ils prennent le bateau et dorment une à deux nuits à Koné – et je ne parle même pas des audiences à Nouméa » ([408]).

Me Louise Chauchat souligne quant à elle la fragilité de dispositifs qui dépendent en grande partie des personnes qui les ont initiées. Elle regrette que plusieurs audiences foraines soient ainsi mises en place avant de disparaître après la mutation du magistrat qui les assurait ([409]). Les difficultés de recrutement évoquées au sujet de la section détachée ne sont sans doute pas étrangères à cette situation, le placement d’un magistrat délégué ne permettant pas à celui-ci de s’inscrire dans une perspective de long terme.

Des permanences sont par ailleurs régulièrement tenues par les délégués du procureur sur les trois îles Loyauté, sur l’île des Pins et sur la Grande Terre, pour permettre l’application de mesures alternatives aux poursuites.

● Face aux difficultés causées par l’éloignement géographique, le recours à la visioconférence tend à se développer. Si les mairies constituent un bon point d’entrée pour le justiciable appelé à communiquer à distance avec une juridiction, le président du TPI reconnaît néanmoins qu’il est « difficile de trouver des locaux à la fois équipés pour la visioconférence et garantissant la confidentialité des échanges, dans le cadre du conseil juridique. Il est également difficile de trouver des personnes sur place pour lancer la machine, expliquer aux justiciables où s’asseoir, comment les échanges par visioconférence fonctionnent, alors que la population est parfois très éloignée de la technologie moderne – mais qu’elle a besoin, comme les autres justiciables, d’informations sur ses droits » ([410]).

b. Le défi de l’adaptation de la justice au droit coutumier kanak

● La République française reconnaît le statut civil coutumier en Nouvelle-Calédonie, en vertu de l’article 75 de la Constitution : « Les citoyens de la République qui n’ont pas le statut civil de droit commun [...] conservent leur statut personnel tant qu’ils n’y ont pas renoncé ».

Un régime de droit civil dérogatoire au code civil français est ainsi reconnu aux Kanak et encadré par le titre Ier de la loi organique de 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ([411]). C’est cependant la juridiction de droit commun qui est chargée de son application en cas de litiges, l’article 19 de cette loi disposant que « la juridiction civile de droit commun est seule compétente pour connaître des litiges et requêtes relatifs au statut civil coutumier ou aux terres coutumières. Elle est alors complétée par des assesseurs coutumiers dans les conditions prévues par la loi ».

L’articulation entre droit commun et droit coutumier est une source de complexité pour l’institution judiciaire, comme pour les justiciables, rendant le droit applicable – étatique ou local, commun ou coutumier, voire kanak, wallisien ou futunien – difficile à identifier. En effet, comme l’explique M. David Ginocchi, directeur des affaires juridiques du gouvernement de Nouvelle-Calédonie, « c’est une source de complexité pour l’institution judiciaire comme pour les justiciables. En effet, l’oralité de la coutume rend parfois sa compréhension et sa traduction juridique difficiles, et il existe des conflits de normes entre droit coutumier et droit commun, que ne résorbe pas une jurisprudence de plus en plus abondante » ([412]).

Des conflits de norme peuvent ainsi se poser, lorsque les deux parties ne sont pas régies par le même statut civil. Dans le cas d’un conflit opposant une personne de statut civil coutumier et une personne de statut de droit commun, c’est le droit commun qui s’applique ([413]). De la même façon, c’est le droit commun qui régit les rapports juridiques entre deux personnes dont l’une relève du droit commun, ou entre deux personnes relevant de statuts personnels différents, sauf opposition expresse ([414]). Ces dispositions, qui sont une « source d’insatisfaction », ont pu être analysées par les Kanak comme relevant d’une « logique assimilationniste qui place la coutume en infériorité » ([415]). Par ailleurs, le droit pénal reste hermétique à la coutume kanak, « démembrement (…) difficilement compréhensible pour les Kanak [qui] prive le droit coutumier de moyens de coercition, créant un risque d’ineffectivité » ([416]).

● Le bon fonctionnement de la justice dans ce domaine repose alors essentiellement sur la présence d’assesseurs coutumiers, dont le recours a été généralisé par l’ordonnance du 15 octobre 1982 ([417]). Ce sont des juges non-professionnels qui statuent aux côtés du magistrat dans les affaires relevant du statut civil coutumier, relatives aux personnes et aux biens, au foncier, au droit de la famille ou en matière d’assistance éducative. Ils « servent aussi indirectement de traducteurs culturels et linguistiques, facilitant la compréhension mutuelle entre le droit étatique et les justiciables » ([418]).

Au nombre de deux minimum, ils doivent représenter la coutume de chaque partie à la procédure : « Ainsi, lors du divorce d’époux qui sont de coutumes différentes, il faut un assesseur coutumier pour chaque coutume. Les assesseurs coutumiers appréhendent la situation dans son ensemble avec le magistrat professionnel, afin de rendre une décision juridique motivée en matière de droit coutumier » ([419]).

De fait, ils sont indispensables pour aider le magistrat à identifier les règles de droit coutumier et lui apporter des connaissances sur les droits coutumiers, étant entendu que le statut civil kanak n’est pas un bloc monolithique à l’instar du statut civil de droit commun, et qu’il est régi et interprété au niveau de chaque district coutumier, qui sont au nombre de 57 et regroupés en huit aires coutumières ([420]). Ainsi, « les assesseurs, avec voix délibérative, participent activement à l’élaboration de la coutume judiciaire, notamment en cas de silence de la coutume orale. Leur apport, combiné aux connaissances des magistrats, a permis de cristalliser des concepts coutumiers » ([421]).

Tous les deux ans, les chefs des aires coutumières sont sollicités pour proposer une liste de personnes pouvant être nommées comme assesseurs en raison de leur connaissance de leur coutume. Si l’assemblée générale des magistrats de la cour d’appel décide des personnes qu’elle nomme assesseur, elle ne peut nommer quiconque ne figure pas au préalable sur ces listes. Il lui revient, en revanche, d’écarter « les personnes proposées par les aires coutumières [qui ont été] condamnées, notamment pour des violences intrafamiliales », comme le précise le premier président de la cour d’appel ([422]).

● Le recours à des assesseurs coutumiers, bien qu’indispensable, peut cependant poser un certain nombre de difficultés.

Premièrement, aucune formation préalable ou minimale n’est requise pour exercer la fonction. D’après M. Ludovic Boula, président du Sénat coutumier, « [leur statut] est obsolète. Il est inchangé depuis vingt ans alors même que leur mission est devenue plus complexe. Faiblement reconnus et peu formés, ils constituent pourtant un maillon essentiel de la justice coutumière » ([423]).

Deuxièmement, leur impartialité peut être mise en cause au regard de leur proximité avec certains justiciables. Comme l’explique le président du TPI de Nouméa, « lorsque quelqu’un connaît la coutume de ceux qui vont être jugés, c’est parce qu’il habite avec eux – il est de la même tribu ou du même clan et connaît donc, particulièrement, ces personnes. Il arrive que les assesseurs coutumiers ne se présentent pas, parce qu’ils connaissent trop bien les personnes jugées et ne se sentent pas à même de nous apporter les compétences » ([424]). La peur des représailles apparait également expliquer certaines absences aux audiences ([425]). Leur présence étant requise pour juger, les justiciables peuvent se retrouver confrontés à un déni de justice si le remplacement de l’assesseur n’est pas envisageable, y compris à l’issue d’un report de l’audience ou du délibéré.

Troisièmement, les règles de procédures de proposition et de nomination des assesseurs ne permettent pas d’aboutir à un échevinage satisfaisant. D’une part, tous les districts n’ont pas désigné leurs assesseurs, si bien qu’ils ne sont aujourd’hui qu’une vingtaine, alors qu’ils devraient être environ 120 ; toutes les coutumes ne sont donc pas représentées ([426]), « ce qui nécessite une vigilance pour éviter le nivellement des différences » ([427]). D’autre part, ils peinent à représenter la population dans son intégralité, la plupart ayant plus de 50 ou 60 ans, et la proportion de femmes étant quasi inexistante.

● L’autre défi soulevé par l’intégration de la coutume au système judiciaire est la qualification du personnel judiciaire, en premier lieu des magistrats. À ce titre, les efforts menés en matière de formation semblent pouvoir être encore améliorés.

De l’aveu même du président du TPI, confrontés au dualisme juridique que représentent le droit commun et le droit coutumier, « les magistrats doivent donc disposer d’une expertise supérieure à celle d’un juriste exerçant dans les régions hexagonales ». Il assure cependant que les magistrats qui viennent d’arriver sur leur poste ne « sont pas parachutés dans de tels contentieux » et que « des formations sont délivrées aux magistrats arrivant au niveau de la cour d’appel (…). Leurs différents modules permettent de présenter la coutume kanak, au sens large, et le statut civil kanak » ([428]).

Au-delà du contentieux relatif au droit coutumier, la connaissance de la coutume et des habitudes de vie paraît indispensable dans le cadre des procédures pénales afin de garantir le principe d’individualisation des peines et d’éviter toute incompréhension. À cet égard, les modules proposés aux magistrats arrivés de l’Hexagone ne sauraient être suffisants.

Le président du TPI reconnaît d’ailleurs continuer de s’appuyer sur les connaissances intimes de la seule magistrate d’origine kanak lors des formations collégiales en matière pénale : « il est précieux de l’avoir (…) car il existe un langage corporel en Nouvelle-Calédonie : certaines choses peuvent être exprimées seulement par les sourcils ou des expressions du visage, ce que les personnes qui arrivent ne perçoivent pas forcément tout de suite, même si elles finissent par s’habituer » ([429]). De fait, le silence du prévenu, sa tendance à baisser les yeux, peuvent être interprétés, à tort, par un juge non averti, comme le signe d’une indifférence coupable (cf. encadré ci-après).

c. Les difficultés rencontrées par la politique pénale dans un contexte de surpopulation carcérale

● Les émeutes de mai 2024 ont conduit à une hausse exceptionnelle des affaires portées devant les chambres pénales ([430]). Pour s’adapter, le TPI a pu solliciter le dispositif de délégation de magistrats issus des cours d’appel de Paris et d’Aix-en-Provence, pendant trois mois, pour gérer un flux d’affaires particulièrement élevé.

En revanche, la question de l’exécution de la sanction pénale n’a pas pu trouver de réponse satisfaisante dans le « contexte préoccupant de surpopulation carcérale au Camp-Est, la prison de Nouméa », explique le procureur général près la cour d’appel. « Compte tenu de l’état d’insalubrité et de la promiscuité qui caractérisent cette prison (…) c’est une chance et même un miracle qu’il ne s’y passe pas d’incidents graves. Le jour où de tels incidents se produiront, ce pourra être un désastre absolu » ([431]) .

Dans l’attente de la construction d’un nouveau centre pénitentiaire à Nouméa, tel qu’annoncé par M. Éric Dupond-Moretti, alors garde de sceaux, en 2024, les autorités administratives et judiciaires ont dû demander le transfert dans l’Hexagone de prisonniers néo-calédoniens en détention provisoire, explique le directeur général des outre-mer, M. Olivier Jacob ([432]). L’éloignement des détenus à près de 18 000 kilomètres de leur lieu de vie peut pourtant constituer une atteinte grave au droit à la vie privée, garanti par le droit européen ([433]). Il semble en outre compromettre les chances de réinsertion de tous ceux qui n’auraient pas les ressources pour rentrer rapidement en Nouvelle-Calédonie à leur sortie de prison.

Le procureur général assure cependant qu’« un important travail d’aménagement des peines est également effectué avec le juge de l’application des peines » et qu’« instruction [a été donnée] au procureur de la République d’éviter de mettre dans le circuit correctionnel certains prévenus – pour les faits les moins graves ou pour les problèmes d’addiction » ([434]).

● L’autre défi majeur auquel la politique pénale est confrontée demeure les violences intrafamiliales. Près de 70 % de ces violences relèvent du cadre conjugal. En 2023, 8,4 faits pour 1 000 habitants étaient recensés, soit plus du double de la moyenne nationale ([435]). En 2024, les coups et blessures volontaires intrafamiliaux y atteignent 6,7 faits pour 1 000 habitants, contre 2,8 pour l’Hexagone, confirmant l’ampleur persistante du phénomène ([436]). Le président du TPI parle « d’un vrai fléau qui pèse clairement sur la délinquance » ([437]).

Si, de manière générale, les efforts en matière d’hébergement et d’accueil doivent être renforcés, la difficulté devient quasi insoluble lorsqu’une victime réside avec ses enfants dans la tribu de son mari. « Il est difficile d’obtenir une mesure de protection particulière. C’est toujours l’objet de négociations avec les autorités coutumières. En général, si une femme veut se séparer de son mari, elle doit se résoudre à quitter le clan de celui-ci en laissant les enfants, ce qui a évidemment une incidence très forte sur elle », détaille le procureur de la République. Il ajoute : « La société reste très patriarcale : la notion de condition féminine n’en est qu’à ses balbutiements » ([438]).

En matière de violences, un autre exemple, développé par le procureur général, concerne la pratique de « l’astiquage », pratique violente dont les conséquences sont parfois extrêmes. « Dans certaines tribus, un mineur délinquant peut être “astiqué” durant une longue durée, avant d’être expulsé et mis au ban de la communauté » ([439]). Lorsque le droit commun entre en conflit avec des pratiques enracinées au sein de certaines communautés, « la loi doit s’appliquer avec discernement et proportionnalité » ([440]), estime-t-il. Avant de conclure : « Quand une femme meurt ou qu’un enfant est blessé, parfois gravement, ce n’est pas une lubie ou une vue de l’esprit : ce sont des situations réelles. Il faut trouver des espaces de conciliation, par le dialogue que nous entretenons » ([441]).

3. L’accès au droit pénalisé par un maillage insuffisant et une coordination embryonnaire des acteurs

a. La difficile projection des professionnels du droit hors du Grand Nouméa

● Sur les 114 avocats qui exercent en Nouvelle-Calédonie, seuls deux n’ont pas leur cabinet principal installé dans le Grand Nouméa. Cette criante disparité territoriale semble insoluble en l’absence de financements complémentaires.

Le bâtonnier de Nouméa, Me Philippe Reuter, estime que la prise en charge des frais d’hébergement des avocats dans le cadre de l’aide juridictionnelle ou des permanences gratuites d’accès au droit, en plus de la rémunération perçue à ces deux titres, représente une évolution indispensable pour inciter les avocats à se rendre auprès des justiciables résidant dans la Province Nord ou sur les îles Loyauté. « On ne peut pas demander à avocats de faire 600 kilomètres dans la journée pour aller à Koné assurer une permanence ou défendre des gens dans le cadre de l’aide juridictionnelle et ne rien prévoir s’agissant de leurs frais d’hébergement » ([442]).

Source : réponses écrites du Sadjav au questionnaire de votre rapporteur

● S’agissant d’autres professionnels du droit, le constat n’est pas différent. Notamment, au sein de la Province Nord, « l’accès au droit se résume à une étude notariale, à une étude d’huissier et à quelques juristes » ([443]). Si les habitants peuvent compter sur les assistantes sociales, généralement présentes dans les communes et employées par les provinces, pour assurer un premier aiguillage des demandes, sur la côte Est de la Province Nord, un seul assistant social est à ce jour en poste, à Poindimié, laissant sans possibilité d’accès au droit les habitants des zones allant de Ouégoa à Canala ([444]).

Il convient par ailleurs de relever qu’au moment de la rédaction de ce rapport, aucun délégué du Défenseur des droits n’a encore été désigné en Nouvelle-Calédonie.

b. Les défis à relever par le conseil de l’accès au droit

Créé par la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire, le conseil d’accès au droit de Nouvelle-Calédonie (CAD-NC) a débuté son activité en 2024. Il constitue une avancée majeure dans le paysage calédonien, où l’accès au droit était jusqu’à cette date disparate et notoirement insuffisant, faisant l’objet d’initiatives isolées et non pérennes ([445]).

Néanmoins, six points-justice seulement ont tenu des permanences en 2024 :

– trois points-justice généralistes situés au sein du TPI, de la section détachée de Koné, et de l’Association pour l’accès au droit et l’aide aux victimes de Nouvelle-Calédonie (Adavi 988), qui a accueilli à elle seule 2 012 personnes ;

– trois points-justice spécialisés, situés au sein des centres pénitentiaires de Nouméa et Koné ou dans le cadre de permanences itinérantes de l’Adavi à Mont-Dore, Bourail, Dumbéa et l’île des Pins.

Au total, 3 143 personnes ont été reçues dans ce cadre, auxquelles il faut ajouter celles qui ont été reçues dans le cadre des dispositifs d’accès au droit de chaque province, d’associations comme UFC-Que Choisir ([446]) ou de la chambre de commerce et d’industrie pour les chefs d’entreprise.

Le CAD a en outre signé une convention en vue d’organiser des permanences juridiques avec la chambre des notaires, celle des commissaires de justice et le barreau de Nouméa. Le congrès et le gouvernement de Nouvelle-Calédonie sont membres associés du CAD, de même que la Province Sud. En revanche, aucun accord n’a été conclu avec les autres provinces, bien que des échanges soient en cours. Votre rapporteur ne peut que déplorer la faible implication d’acteurs pourtant indispensables dans la mise en œuvre d’une politique ambitieuse d’accès au droit pour les Calédoniens.

● Si la création du CAD permet de donner un cadre et une cohérence à la politique publique d’accès au droit, les défis à relever restent importants.

Si les permanences tenues à Nouméa apparaissent suffisantes ([447]), le maillage territorial des permanences du CAD reste encore insuffisant pour toucher les populations les plus enclavées de la Province Nord et des Îles Loyauté. Les membres du CAD semblent avoir conscience de cette lacune, le « renforcement du maillage territorial » figurant parmi les objectifs prioritaires du rapport d’activité 2024.

Cependant, les orientations prises en 2025 tendraient au contraire « à réduire la fréquence et la durée des permanences sans tenir compte des besoins différenciés selon les communes, de la taille de la population concernée, ni des difficultés de mobilité propres à la province Nord » ([448]).

Par ailleurs, les justiciables ne sont pour l’heure pas renseignés en matière de droit coutumier, alors même que la majeure partie des victimes de violences conjugales sont des femmes de statut civil coutumier ([449]). Dans ce contexte, « les victimes cherchent vainement des conseils pour dissoudre le mariage coutumier » ([450]).

B. Polynésie française : une adaptation poussée de l’organisation judiciaire pour répondre au caractère hors norme du territoire

Découverts au long des XVIe et XVIIe siècles par des explorateurs espagnols, britanniques, néerlandais et français, les cinq archipels du Pacifique qui forment aujourd’hui la Polynésie française n’ont été juridiquement rattachés à la France qu’à la fin du XIXe siècle ([451]). Elle a, depuis lors, accédé à une autonomie importante au sein de la République, étant aujourd’hui une collectivité d’outre-mer relevant de l’article 74 de la Constitution.

1. Une distance géographique et juridique extrême de l’Hexagone

La distance à l’Hexagone de la Polynésie française est double : géographique, à l’évidence ; mais également juridique, la collectivité s’étant vu transférer de nombreuses compétences.

a. Un éloignement et un morcellement sans commune mesure

● Au plan géographique, la Polynésie française se caractérise par un éloignement maximal de l’Hexagone et un extrême morcellement. Dans ce territoire situé à plus de 16 000 kilomètres de Paris, « nous sommes vraiment à l’autre bout du monde. Depuis l’Hexagone, il faut vingt-quatre heures d’avion avec un décalage horaire de douze heures » ([452]).

Par ailleurs, avec 76 îles habitées – sur 118 au total – réparties dans cinq archipels ([453]), la Polynésie française est particulièrement vaste, comme l’a souligné son haut-commissaire : « On illustre souvent cet éparpillement en superposant la carte de la Polynésie française sur celle de l’Europe : les archipels sont dispersés dans une zone correspondant quasiment à la superficie de l’Union européenne – pour une population infiniment moindre » ([454]). Les distances entre les archipels sont ainsi particulièrement importantes, la principale ville des Marquises, Nuku-Hiva, se situant à 1 400 kilomètres de Tahiti.

Par ailleurs, la population totale du territoire, qui avoisine les 283 000 habitants ([455]), est très inégalement répartie entre les archipels, puisque 80 % de la population est concentrée sur les seules îles du Vent, à Tahiti et Moorea.

les communes de polynÉsie française

Source : Isee.

● De fait, ce morcellement à l’extrême du territoire est difficilement compensé par les infrastructures locales, tant en matière de transport que de communication.

Les liaisons aériennes sont concentrées à Tahiti, et les lignes inter-îles sont très peu développées, y compris à l’intérieur des archipels. À Rapa, au sud de l’archipel des Australes, seul un cargo permet aux quelque 450 justiciables de rejoindre Tahiti en trois jours de navigation ([456]), en l’absence d’aérodrome. Ainsi, « un certain nombre d’habitants de la Polynésie française sont confrontés à une double voire à une triple insularité. Double, car l’éloignement de Paris y est maximal, triple car depuis la capitale, l’accès à certaines îles – celles de l’archipel des Marquises par exemple – suppose de prendre un avion jusqu’à Papeete, puis un autre pour gagner l’une des îles possédant un aéroport et enfin un bateau pour atteindre sa destination » ([457]).

La couverture numérique du territoire est également limitée, dans les faits, aux villes les plus peuplées. Si toutes les îles disposent désormais d’une liaison internet, la qualité du débit ne permet pas toujours de faire plus que consulter ses courriels. De fait, « la limitation du débit internet constitue encore un frein à l’accès au droit dans certaines îles » ([458]), même si la couverture satellitaire est en cours d’amélioration.

b. Un cadre juridique, essentiellement local, particulièrement complexe

Le statut d’autonomie dont jouit la Polynésie française conduit à ce que les autorités locales bénéficient d’une compétence de principe, l’État ne conservant qu’une liste limitée de compétences d’attribution, conférées par l’article 14 de la loi organique de 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française ([459]), telles que la garantie des libertés publiques, la politique étrangère, la défense, le droit des étrangers, la monnaie, etc. En outre, au sein des compétences étatiques, le principe de spécialité législative conduit à ce que seuls soient applicables les lois et règlements qui comportent une mention expresse à cette fin, à l’exception des règles applicables de plein droit, éventuellement adaptées au territoire, essentiellement relatives à des compétences régaliennes telles que l’organisation des pouvoirs publics constitutionnels, la défense nationale, la nationalité et les agents publics ([460]).

De fait, de nombreux domaines ressortissent de l’exercice de compétences transférées à la collectivité : « Les réglementations en matière d’urbanisme, de marchés publics, de circulation routière ou de fiscalité – très particulière en Polynésie française – ont des conséquences sur le droit et son exercice. Les règles sont édictées par la Polynésie française et adaptées au territoire ; les gendarmes et policiers effectuent leurs contrôles en conséquence. De surcroît, la collectivité de Polynésie a la capacité d’établir des infractions aux règles qu’elle a édictées. Plus précisément, les articles 21 et 22 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française encadrent cette compétence tout en permettant à la collectivité d’établir, dans certains domaines, des régimes d’infractions et d’amendes parfaitement adaptés à la situation locale » ([461]).

Le tribunal administratif, par exemple, applique essentiellement le droit local : « De côté des magistrats, l’enjeu principal (…) est celui de l’apprentissage du droit local, qui constitue 90 % des règles que le tribunal administratif doit appliquer, contre 10 % de règles issues du droit étatique. Il y a donc un important ticket d’entrée à payer pour les magistrats affectés en Polynésie, sachant qu’il n’existe pas de formation pour s’y préparer ; il faut environ un an pour s’y familiariser au fil de l’eau » ([462]), délai qui semble similaire pour les magistrats judiciaires ([463]).

Dans les faits, il peut parfois être difficile d’identifier clairement le droit applicable pour les professionnels du droit et a fortiori pour les justiciables. M. Michel Thénault et Mme Élisabeth Cata, dans un rapport remis au gouvernement en 2020, y déplorent « le labyrinthe d’un droit inaccessible où l’usager, égaré dans la complexité, cherche vainement le fil d’Ariane », estimant que « l’état d’un droit [en Polynésie française est] difficilement lisible, et plus souvent incompréhensible bien qu’applicable dans la collectivité » ([464]).

Votre rapporteur a eu l’occasion de montrer, dans son rapport d’information sur l’avenir institutionnel des outre-mer, la rare complexité du droit applicable en Polynésie française, qui nécessite de réaliser des recherches à la fois sur Légifrance, pour les compétences de l’État, et sur Lexpol, pour celles relevant de la collectivité, sans qu’une vision consolidée ne soit accessible. En outre, le principe de spécialité législative semble avoir donné naissance, du fait de son interprétation par le Conseil d’État rendant nécessaire l’extension expresse de chaque modification normative d’une norme déjà étendue à la Polynésie, à un véritable monstre légistique : le « compteur Lifou » ([465]).

Ainsi, en matière pénale par exemple, « le principe de spécialité législative, l’imbrication de textes locaux épars et de codes locaux présentant des vides juridiques quant à certaines incriminations omises ou abrogées par erreur à la suite de toilettages législatifs par l’Assemblée de Polynésie française nécessitent, en amont de l’instauration de toute politique pénale ou de l’exercice de l’action publique, un travail chronophage de recherche textuelle et d’analyse de l’application de la loi pénale dans le temps » ([466]).

2. Une organisation judiciaire qui a su s’adapter à ces particularités

Il apparaît que la justice républicaine s’est adaptée de façon relativement satisfaisante aux exigences de ce territoire, répondant à la fois aux contraintes géographiques, trouvant des solutions pour pallier la distance culturelle entre les personnels de la justice et les justiciables, et créant même une juridiction unique pour traiter un contentieux particulièrement important au plan local.

a. Des sections détachées et des audiences foraines pour rendre la justice au plus près des habitants

L’organisation judiciaire de la cour d’appel de Polynésie française a fait l’objet des adaptations nécessaires pour tenir compte de la géographie hors norme du territoire.

● En premier lieu, si le tribunal de première instance et la cour d’appel sont à Papeete, trois sections détachées existent aujourd’hui pour rendre la justice dans les archipels les moins peuplés, en matière civile, foncière, correctionnelle et contraventionnelle :

– la section détachée des îles Sous-le-Vent, située à Raiatea, qui compte deux magistrats et sept fonctionnaires pour 36 000 habitants ;

– la section détachée de Nuku-Hiva, pour l’archipel des Marquises, qui comporte un magistrat et deux fonctionnaires, pour 9 000 habitants ;

– la section détachée créée en 2023, qui opère depuis Papeete pour les archipels de Tuamotu, de Gambier et des Australes, avec un magistrat et cinq fonctionnaires pour 24 000 habitants.

Source : réponses écrites de la cour d’appel de Papeete au questionnaire de votre rapporteur.

● Au-delà des habitants vivant sur l’île qui accueille le siège de la section détachée, des audiences foraines permettent de projeter, depuis Papeete, Raiatea et Nuku-Hiva, des formations judiciaires dans les îles les moins densément peuplées. La section détachée de Raiatea, par exemple, organise trois à quatre fois par an des audiences à Huanine et Bora-Bora, tandis que chacune des trois principales îles de l’archipel accueille une audience foncière tous les trois mois ; Maupiti et Tahaa sont visitées selon les besoins. Les magistrats participent également aux tournées administratives organisées par le gouvernement ou les forces de sécurité, avec le concours, pour les îles les moins bien desservies, de la marine nationale ([467]).

Le parquet s’est aussi adapté aux contraintes géographiques du territoire. Outre qu’il participe aux audiences foraines lorsque sa présence est requise – une soixantaine de fois par an –, le parquet de Papeete a mis en œuvre depuis 2018 une politique volontariste s’agissant du recrutement de délégués du procureur : « Depuis plusieurs années, nous recrutons des délégués dans les archipels et diversifions les réponses pénales, afin que la justice soit accessible et rendue au plus près des citoyens. Nous comptons actuellement douze délégués : deux associations et dix personnes physiques. Comme c’est souvent le cas, les associations interviennent pour l’organisation des stages – en matière de violences conjugales, de consommation de stupéfiants, ou de citoyenneté –, lesquels ont principalement lieu à Tahiti, même si nous parvenons occasionnellement à en proposer dans les autres îles. Quant aux dix délégués physiques, ils sont recrutés localement. Trois habitent à Tahiti – deux à Papeete, une à Taravao – et sept interviennent dans douze îles appartenant à trois archipels où se situent les principaux bassins de population » ([468]). Au final, le taux de mesures alternatives aux poursuites, autour de 50 % des réponses pénales apportées, y est proche de celui de l’Hexagone.

● La procédure civile propre à la Polynésie permet également aux magistrats de rendre la justice plus accessible aux justiciables qui en seraient les plus éloignés. En effet, le code de procédure civile polynésien ne prévoit pas d’avocat obligatoire en matière familiale et foncière, contentieux qui représente la très grande majorité des saisines du juge dans les archipels.

Par ailleurs, il autorise le juge forain à recueillir des requêtes verbales (cf. encadré infra) et lui permet d’instruire les demandes sur place, en requérant le maire pour obtenir des documents, et parfois de statuer immédiatement : « il nous arrive – chose que je n’avais jamais vu faire ailleurs – d’envoyer une magistrate au tréfonds d’un archipel, dans une petite île qui n’a pas peut-être pas vu de juge depuis quatre ans, afin de recueillir verbalement les sollicitations des citoyens. C’est ce que l’on appelle la requête verbale, qui permet à un citoyen rencontrant un problème de l’exposer au juge sans le concours d’un avocat et sans avoir déposé de requête écrite. Cela se pratique depuis de nombreuses années. C’est une belle justice que nous rendons ainsi, au plus près des gens. Elle est très simple et très rapide, un peu à l’image de celle que rendait le juge de paix au XIXe siècle. Je n’ai vu nulle part ailleurs une telle facilité dans l’accès au juge » ([469]).

b. Une réponse efficace apportée à la distance linguistique et culturelle entre les justiciables et l’institution judiciaire

● Certains aspects de la culture polynésienne peuvent faire obstacle à la bonne compréhension mutuelle entre les justiciables et ceux qui les jugent. La langue en constitue l’exemple le plus évident, une partie de la population ne maîtrisant pas parfaitement la langue française. Avec sept langues autochtones distinctes que sont le tahitien – langue vernaculaire mais aussi véhiculaire –, l’austral, le ra’ivavae, le rapa, et le mangarévien, le pa’umotu, et le marquisien, la Polynésie française dispose d’une rare richesse linguistique qui pourrait poser problème si les pouvoirs publics ne s’y étaient pas adaptés.

D’après les interlocuteurs de votre rapporteur, la langue ne constitue pas un obstacle dirimant en Polynésie française. Au tribunal et lors des audiences foraines, des interprètes sont systématiquement présents ([470]), et les greffiers sont, à 95 %, recrutés localement par le biais d’un concours spécifique ([471]). Des cours de langue sont d’ores et déjà dispensés aux magistrats, et bientôt aux fonctionnaires. Le tribunal administratif, quant à lui, distribue des fascicules en tahitien, qui connaissent un franc succès, pour expliquer de façon simple les modalités de saisine et le déroulement de la procédure.

De la même façon, comme l’a indiqué le haut-commissaire, « à chaque fois que des agents de l’État se déplacent, soit ils utilisent des documents rédigés dans les langues polynésiennes, notamment le tahitien, qui a une valeur véhiculaire, soit ils recourent aux services d’interprètes ou d’agents de l’État locuteurs du polynésien, afin de garantir un accès immédiat au droit à ceux de nos concitoyens qui ne maîtrisent pas suffisamment le français. Ces agents peuvent être des policiers, des gendarmes, des fonctionnaires du haut-commissariat ou de la justice » ([472]). De fait, 90 % des policiers sont recrutés localement et effectuent toute leur carrière sur le territoire, et 40 % des gendarmes sont originaires de Polynésie.

● La part importante de locaux parmi les premiers interlocuteurs des justiciables que sont les forces de l’ordre et les fonctionnaires judiciaires permet également de réduire l’écart culturel qui peut exister entre un magistrat tout juste arrivé de l’Hexagone et un habitant du fenua. Comme cela a été indiqué par la directrice d’une association d’aide aux victimes, les Polynésiens peuvent avoir l’a priori « selon lequel les magistrats ne comprendraient pas la culture locale et n’en tiendraient pas compte dans leurs jugements. Par exemple, un auteur d’infraction peut dire au milieu d’une audience pénale “je te pardonne” à sa victime, ce qui signifie en réalité “je te demande pardon”. Cette formulation conduit des magistrats qui viennent d’arriver en Polynésie à penser que l’auteur fait reposer la responsabilité du procès ou de la situation sur la victime. Or il s’agit simplement de différences linguistiques – de même que le “I miss you” anglais présente une construction inverse au “tu me manques” français. Ces incompréhensions peuvent porter préjudice aux mis en cause » ([473]). De la même façon, le tutoiement ou la façon de se vêtir pourraient être mal interprétés par le magistrat non acculturé.

Mais, d’une part des formations sont organisées sur ce point, tant par le tribunal que par le haut-commissariat ([474]), pour les nouveaux arrivants, et d’autre part, l’échevinage du tribunal foncier, du tribunal pour enfant, du tribunal de commerce, des prud’hommes et de la cour d’assises permet d’assurer la présence de Polynésiens au sein des juridictions et de développer la confiance dans l’institution.

Au total, de l’avis des personnes entendues par la commission d’enquête, la justice fait habituellement l’objet de peu de remises en cause en Polynésie, même si, comme l’a noté le président du gouvernement, M. Moetai Brotherson, la justice a historiquement « d’abord été le bras armé du colonialisme » et celle qui, « pendant trente ans, n’a rien fait pour empêcher les essais nucléaires [et] celle qui, dans les années 1960, a condamné et exilé Pouvanaa a Oopa » ([475]). Il convient toutefois de relever l’accentuation récente de contestations émises par des indépendantistes – dont certaines estiment qu’il pourrait être le fait d’ingérences étrangères ([476]) –, et à l’inverse une demande forte, de la part d’élus locaux, de voir plus fermement réprimés les trafics de stupéfiants.

c. L’adaptation du fonctionnement des juridictions au contentieux local

● Les effectifs de magistrats et de fonctionnaires apparaissent, aux dires des chefs de cour entendus, satisfaisants à l’heure actuelle, ce qui n’a pas nécessairement été le cas dans la période récente, s’agissant notamment du greffe judiciaire et du parquet.

Le siège du tribunal de première instance (TPI) bénéficie aujourd’hui de 28 magistrats, soit un magistrat supplémentaire par rapport à la circulaire de localisation des emplois pour 2025, comme le parquet, qui bénéficie d’une vice-procureure placée en surnombre par rapport aux huit postes ouverts par la circulaire ([477]). La procureure de la République a estimé que « le total est ainsi plus confortable que dans d’autres juridictions, même si notre quotidien demeure chargé, en raison de la délinquance de masse, et plus particulièrement de l’ampleur des violences intrafamiliales. Ce contentieux est très sensible et demande du temps, notamment d’investigation ; son traitement est donc très exigeant » ([478]).

Les violences intrafamiliales, en particulier celles faites aux enfants, constituent en effet une préoccupation majeure en Polynésie française, qui figure régulièrement parmi les deux premiers territoires français les plus concernés par ce type de violences. Le parquet est également fortement mobilisé par les infractions à la législation sur les stupéfiants compte tenu de la consommation banalisée de pakalolo (cannabis) et d’« ice », une méthamphétamine, et du trafic qui en découle, dans un contexte internationalisé.

Depuis le 1er janvier 2025, le tribunal de première instance dispose en outre d’un greffe autonome par rapport à la cour d’appel. Le greffe du TPI bénéficie de 16 agents de plus que les 96 prévus par la circulaire pour 2025, tandis que celui de la cour d’appel dispose de quatre effectifs supplémentaires par rapport à l’effectif théorique.

Les effectifs du tribunal administratif, bien que très réduits puisqu’il compte quatre magistrats et autant d’agents de greffe, apparaissent également suffisants pour traiter les quelque 600 requêtes qui lui parviennent par an, bien que cela exige des efforts particuliers en matière d’organisation et de disponibilité des magistrats et des personnels. Le contentieux, très divers en l’absence de contentieux de masse, exige par ailleurs une très grande polyvalence de la part des magistrats.

● Surtout, le fonctionnement de la juridiction judiciaire s’est adapté, dès 2015, à un contentieux particulièrement prégnant sur le territoire : celui dit « des terres ». En effet, la confrontation du droit de propriété hexagonal et de la conception familiale de la propriété en Océanie, associée à la valorisation du foncier en lien avec l’urbanisation du territoire, ont conduit à une explosion de ce contentieux particulièrement complexe : « L’application du code civil sur un système ancien et singulier a créé des situations d’indivision sur plusieurs générations, qui persistent et s’ajoutent à des spoliations advenues à différentes époques. Il y a donc en Polynésie de très nombreuses “affaires de terre” qui polarisent les débats » ([479]).

Pour remédier à l’encombrement de la « chambre des terres » qui traitait auparavant ce contentieux, à juge unique de surcroît, un tribunal foncier, juridiction unique en France, a été créé en 2015. Échevinale, la juridiction est composée d’un magistrat professionnel et de deux assesseurs choisis parmi les personnes qualifiées en matière de propriété foncière. Les justiciables y bénéficient pour certains, au titre de l’aide juridictionnelle, des conseils d’avocats salariés par le gouvernement et spécialistes de ce contentieux. Enfin, un bâtiment propre, inauguré en 2019, lui est désormais dédié.

3. Des difficultés d’accès au droit et à la justice persistantes dans les archipels de Tuamotu et Gambier et les îles australes

Si certains considèrent, comme le bâtonnier de Polynésie française, que « les résidents de Tahiti et Moorea ont un accès au droit à peu près équivalent, d’un point de vue matériel, à celui d’un habitant du fin fond de la Bretagne qui doit se rendre au tribunal judiciaire de Saint-Malo ou Saint-Brieuc » ([480]), tel n’est assurément pas le cas des habitants des archipels les plus éloignés de Papeete.

a. Des professionnels du droit très inégalement répartis sur le territoire, que l’aide juridictionnelle ne permet pas de rendre accessibles

● Les principaux professionnels du droit que sont les avocats et les notaires ne manquent pas en Polynésie française. Les justiciables pâtissent néanmoins de leur insuffisante distribution sur le territoire. Le barreau de Papeete compte ainsi 123 avocats, dont « l’écrasante majorité travaille à Papeete » ([481]). Ainsi, « hormis à Raiatea, où il y a un notaire et trois avocats, les archipels sont totalement dépourvus de professionnels du droit » ([482]). Or, les distances à parcourir ne facilitent pas le recours à ces professionnels, et ce d’autant plus que les modalités de l’aide juridictionnelle, en Polynésie française, apparaissent ne tenir que très partiellement compte de cette réalité.

Il ressort des auditions conduites par votre rapporteur que tant les unités de valeur (UV) ([483]) que la prise en charge des frais de transport et d’hébergement sont insuffisantes. S’agissant des unités de valeur, il est à noter qu’elle est identique à celle qui prévaut dans l’Hexagone, alors même que le coût de la vie est supérieur de 40 % en Polynésie française. Leur niveau apparaît particulièrement inadéquate en ce qui concerne les affaires de terres : « l’UV en matière foncière – un contentieux complexe, long et difficile, qui peut durer des années – doit être majorée de manière substantielle ; elle ne peut rester identique à celle d’un dossier civil très simple (…) Lorsque nous déposons nos conclusions, nous devons parfois faire une centaine de photocopies : nous devons délivrer une copie de nos écritures et de nos pièces à chaque partie. Or l’indemnité que nous percevons est dérisoire, en tout cas insuffisante. Nous finançons un service public aux frais des cabinets » ([484]).

De façon générale, le président du gouvernement estime que « les unités de valeur (UV) attribuées aux missions d’aide juridictionnelle ne sont pas adaptées aux distances qui sont les nôtres, et assister une personne en garde à vue aux îles Marquises peut s’avérer compliqué » ([485]). Dans les faits, « un avocat qui doit défendre une partie civile au titre de l’aide juridictionnelle dans les îles de Raiatea ou Nuku-Hiva peine souvent à financer son déplacement, qui n’est pas systématiquement pris en charge. Les indemnités allouées pour son logement ne couvrent pas toutes les dépenses sur place ». En effet, si l’aide juridictionnelle, en Polynésie française, prend en compte les frais de déplacement, ceux-ci doivent néanmoins être avancés par les avocats en dessous d’une distance de 1 000 kilomètres. Ce remboursement semble en outre prendre un temps considérable, le bâtonnier ayant indiqué à votre rapporteur que les frais engagés par les avocats en 2023 à ce titre venaient juste de leur être versés.

Les géomètres sont également trop peu nombreux pour absorber les demandes judiciaires en matière de terres. Essentiellement basés à Tahiti, beaucoup refusent ces dossiers qui impliquent des déplacements chronophages. Cela a des répercussions palpables sur les délais de jugement de ces affaires et la part des dossiers en cours d’expertise, qui s’élève à 36 %. Le plus vieux dossier encore ouvert date ainsi de 1985. La présidente de la cour d’appel suggère à cette fin que le gouvernement salarie des géomètres, sur le modèle existant pour les avocats spécialisés (cf. supra).

● D’autres professions font en revanche structurellement défaut. C’est notamment le cas des huissiers, qui semblent en voie de disparition sur le territoire, ce qui constitue un frein considérable à l’accès à la justice, comme l’a exprimé le bâtonnier : « nous ne pouvons pas faire un procès sans huissier. Ce dernier est en effet le bras armé de la justice. Il délivre les convocations – les assignations – pour informer la partie adverse de l’existence du procès. Il remet également la signification, qui permet de porter le jugement à la connaissance de la personne qui a perdu et comporte, en français et en tahitien, la mention du délai à partir duquel l’appel est possible. Enfin, il est susceptible de faire des saisies afin de récupérer les sommes dues à l’issue du procès. (…) Il y a là un véritable péril, non pas pour la profession, mais pour le justiciable » ([486]). Bien que leurs tarifs aient été récemment augmentés par la Polynésie, certains estiment que le faible niveau de rémunération assuré par l’aide juridictionnelle, qui concerne beaucoup de dossiers sur le territoire, constitue la principale cause du peu d’attrait pour la profession.

b. Une ambition forte en matière d’accès au droit et à la justice limitée par des considérations budgétaires

● En matière d’accès à la justice, au-delà des considérations liées à l’aide juridictionnelle, il importe d’avoir à l’esprit que la justice foraine représente un coût non négligeable, et qu’elle fait donc possiblement les frais des contraintes budgétaires actuelles.

Comme l’indique la cour d’appel de Papeete, « cette justice de proximité a un coût non négligeable qui impacte significativement le budget du BOP (budget opérationnel de programme) de Papeete » ([487]). Le coût de fonctionnement des sections détachées en 2024 peut être évalué à environ 300 000 euros, somme incluant les dépenses courantes des deux sections détachées ainsi que les dépenses liées aux audiences foraines et aux missions dans les îles. Ainsi, les chefs de cour estiment qu’« il n’est donc pas possible pour des raisons budgétaires de développer autant que nous le souhaiterions les déplacements sur les îles » et alertent sur la tentation d’une éventuelle baisse de crédits : « Le BOP de Papeete, de très faible volume, pourrait ne plus être en mesure d’assurer cette dépense sans un abondement significatif » ([488]).

● En matière d’accès au droit, un Conseil de l’accès au droit de Polynésie française (CADPF) a été créé en 2022 et compte aujourd’hui deux juristes ([489]) qui assurent des déplacements dans les archipels une fois par mois et reçoivent des citoyens le reste du temps à Tahiti et Moorea. Elles coordonnent en outre l’intervention des autres professionnels du droit dans le cadre des permanences organisées par le CADPF (cf. encadré infra) au sein des quelque 65 points-justice du territoire. Des permanences en visio-conférence sont également en cours de déploiement grâce à des mairies partenaires.

L’ambition pour l’avenir est de s’appuyer sur le développement des Fare Ora, sorte de maisons France services née d’une initiative gouvernementale, dont certains ont vocation à être équipés de sorte à permettre aux habitants de communiquer à distance avec des professionnels du droit, notamment. Le haut-commissariat réfléchit d’ailleurs également à rattacher à ces établissements les services d’accès au droit qui relèvent de sa compétence ([490]).

À l’heure actuelle, le CADPF assure plusieurs jours de permanence par semaine dans les Fare Ora de Tahiti et entend suivre le développement de ces structures dans les archipels. Néanmoins, là encore, les chefs de cour préviennent que « les subventions devront augmenter si on veut pérenniser le second poste de juriste et continuer de développer ce jeune centre d’accès au droit à la mesure de l’immensité du territoire » ([491]).

Source : rapport d’activité 2024 du CADPF.

Deuxième partie : l’urgence d’une réponse adaptée aux besoins des justiciables ultramarins et respectueuse de l’identité des territoires

Les citoyens ultramarins ne réclament pas de privilèges, mais la reconnaissance de leur égal accès au droit et à la justice. L’éloignement, le manque de moyens humains et financiers affectés aux juridictions, ou encore la méconnaissance des spécificités locales, ont creusé un fossé entre la promesse républicaine et son application concrète. S’il est urgent de proposer des solutions, celles-ci ne peuvent se contenter d’expédients servant généralement à mettre fin à une crise. Les mesures présentées dans cette partie se veulent à la fois ambitieuses et concrètes pour offrir à chaque citoyen ultramarin une justice digne de notre État de droit, respectueuse des différences locales, afin de refonder le lien entre la justice et les populations ultramarines.

I. Offrir aux ultramarins une justice aux mêmes standards qu’en Hexagone

Comme l’a montré la première partie du présent rapport, les dysfonctionnements de la justice ultramarine sont essentiellement liés, en termes d’organisation, à d’importants problèmes de ressources humaines, à un maillage encore insuffisant du territoire et à la vétusté matérielle de nombreux tribunaux, autant de problématiques auxquels la gouvernance actuelle du ministère de la justice ne permet pas de répondre efficacement.

Dans ces domaines, les Ultramarins ne demandent pas un traitement de faveur : uniquement l’application du principe républicain d’égalité entre tous les citoyens. Il est temps d’offrir aux outre-mer une justice aux standards hexagonaux, c’est-à-dire des juridictions dotées de personnels en nombre suffisant, plus accessibles aux justiciables et remplissant leur mission dans des conditions matérielles dignes d’un État de droit. Cela suppose de mettre en place, au sein du ministère de la justice, une organisation moins jacobine, prenant davantage en compte les spécificités des outre-mer.

A. Réduire le déficit d’attractivité de certaines juridictions

Les postes ouverts mais jamais pourvus, les vacances de poste de magistrats et de greffiers, les affectations d’urgence de courte durée, la rotation d’effectifs excessive obèrent l’efficacité de l’activité juridictionnelle, et engendrent de nombreux dysfonctionnements auxquels votre rapporteur appelle à remédier le plus rapidement possible. Il est ainsi proposé plusieurs mesures fortes pour renforcer l’attractivité, étant précisé que celles-ci n’ont vocation à s’appliquer, aux yeux de votre rapporteur, qu’à titre de palliatif, dans l’attente de l’augmentation du nombre de magistrats originaires d’outre-mer, qui auront vocation à exercer au sein des juridictions ultramarines (cf. infra).

1. Un déficit d’attractivité persistant, malgré les dispositifs mis en place par le ministère de la justice

a. Un manque d’attractivité aux causes multifactorielles qui crée un « cercle vicieux » pour les juridictions concernées

● Comme il a été souligné dans la première partie du présent rapport, certaines juridictions ultramarines souffrent d’un déficit d’attractivité significatif. Celui-ci se traduit concrètement par des difficultés, d’une part, à recruter des magistrats autres que ceux issus directement de l’ENM (les « primo-affectés ») et, d’autre part, à fidéliser le personnel. Cette problématique est particulièrement prégnante à Mayotte, en Guyane, à Saint-Martin ou encore à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ce phénomène touche l’ensemble des juridictions de ces territoires, y compris administratives, comme l’a souligné le président du Syndicat de la juridiction administrative (SJA) : « une bascule est intervenue chez nous en 2016, qui est sans doute révélatrice d’un mouvement existant dans l’ensemble de la fonction publique. Jusqu’à cette date, les primo-affectés à l’outre-mer étaient tous volontaires ; toutes les juridictions d’outre-mer fonctionnaient certes avec des primo-affectés – c’est normal : cela fait partie du jeu de la fonction publique – mais, pour le dire de façon prosaïque, ce n’étaient pas les derniers dans l’ordre des recrutements. Aujourd’hui, sur les dix-neuf magistrats des trois juridictions de Guadeloupe, de Martinique et de Guyane, treize sont des primo-affectés, soit plus des deux tiers. Certains sont volontaires mais pas tous. Cela ne veut pas dire que ces collègues travaillent moins bien et que la justice est moins bien rendue, mais que l’image de ces territoires est dégradée, donnant l’impression que les gens sont contraints d’y aller, y restent assez peu et cherchent à en repartir » ([492]).

● Les causes de ce phénomène sont de deux ordres.

Elles tiennent tout d’abord à un défaut d’attractivité structurel du territoire, lié aux conditions de vie sur place, comme l’ont souligné les représentants du syndicat Justice CGC : « Concernant l’attractivité des postes, les problèmes majeurs demeurent l’éloignement, la pauvreté, l’insécurité et un climat social parfois dégradé. Certains territoires souffrent également d’une offre limitée de loisirs, de conditions de travail mauvaises, d’un fort absentéisme, d’une pénurie de logements et de difficultés en matière de scolarisation des enfants » ([493]).

Dans la même perspective, les représentants de l’USM ont par exemple relevé les multiples obstacles que rencontrent les personnels exerçant à Mayotte : « Le défaut d’attractivité de ces derniers territoires tient d’une part à leur défaut d’attractivité générale en lien avec un climat social dégradé (violence, chômage, gang, pauvreté, immigration irrégulière…) et des conditions de vie sur place difficiles. Par exemple, le territoire de Mayotte présente une insécurité chronique et massive, des pénuries d’eau (coupures d’eau tous les deux jours), une pauvreté du territoire, une absence de service public de transport (sauf la barge), des infrastructures de soins défaillantes ou surchargées, des infrastructures scolaires publiques très défaillantes et surchargées, des infrastructures scolaires privées limitées et coûteuses (de telle sorte que les personnels quittent le territoire au moment de l’entrée au collège), des difficultés de trouver des gardes d’enfant, des difficultés de trouver un logement et coût locatif élevé, un manque de loisirs (pas de cinéma, pas de musées, pas de théâtre, pas de piscine publique etc.), des services publics non optimaux, des pénuries alimentaires régulières et un choix de consommation très restreint » ([494]).

S’agissant de la Guyane, les chefs de cour ont également mis en exergue de nombreux facteurs au titre du manque d’attractivité de ce territoire auprès des magistrats et greffiers : « le coût de la vie, l’enclavement du territoire, le prix prohibitif de l’aérien, le coût de l’immobilier, l’accès aux soins, les mobilités internes au département, aux pays voisins et à l’arc caribéens réduites, l’accès réduit à la culture, l’accès aux études pour les enfants ; les difficultés à s’installer en Guyane à certaines périodes de la vie professionnelle et personnelle en lien notamment avec les études pour les enfants et l’emploi des conjoints ; l’image dégradée du territoire en termes d’insécurité et de climat, principalement due à une médiatisation ciblée sur ces seules thématiques » ([495]).

À Saint-Pierre-et-Miquelon, l’isolement et l’exiguïté du territoire pèsent sur les recrutements : « Il ne faut pas se leurrer : l’archipel n’est pas considéré comme attractif par le corps judiciaire, c’est le moins que l’on puisse dire. Seuls un ou deux candidats se sont présentés au poste de juge d’instruction ; quand j’ai postulé à celui de procureur, nous n’étions que deux ; le poste du président a fait, de mémoire, l’objet de trois candidatures. De façon générale, les postes de chef de juridiction sont pourtant supposés être attractifs » ([496]).

L’absence d’attractivité peut également être renforcée par les difficultés de fonctionnement que connaissent certaines juridictions ultramarines, comme le souligne également l’USM : « D’autres difficultés sont inhérentes au service même de la justice : insuffisance de structuration au sein de certains services, caractère aléatoire de la présence de greffe et fréquents coups d’arrêt dans la dynamique de travail (ce qui suscite le découragement), insuffisance chronique et structurelle de greffiers formés et impliqués, insuffisance d’avocats, espace de locaux insuffisants depuis Chido, incertitude actuelle sur la priorité d’affectation à l’issue du contrat de mobilité, turn-over très important des personnels de magistrats et de greffiers, en ce compris la direction des services, problématique ultra-marine des arrêts maladies » ([497]).

● Il en résulte un « cercle vicieux », aux termes duquel les difficultés de certaines juridictions ultramarines génèrent un déficit d’attractivité, qui lui-même accentue les dysfonctionnements que subissent ces juridictions.

Les conséquences opérationnelles de ce déficit d’attractivité sont en effet majeures pour le fonctionnement même des juridictions. Celui-ci se traduit notamment par des vacances de postes plus nombreuses et une surreprésentation des magistrats primo-affectés qui exigent un encadrement important des magistrats plus expérimentés.

Dans ce contexte, il est urgent de trouver des solutions pour stabiliser les effectifs de ces juridictions et faire en sorte que le fonctionnement de ces dernières ne dépende plus uniquement de l’arrivée de primo-affectés, comme le soulignent les représentants syndicaux des juridictions administratives : « La stabilité des effectifs est nécessaire pour rendre la justice sereinement. L’affectation de primo-affectés n’est qu’une rustine, mais cela fait presque dix ans que l’on fonctionne ainsi. (…) Pour le moment nous avons eu de la chance parce qu’il n’y a pas eu de drame, mais cela pourrait mal se passer. Nous ne sommes pas à l’abri que l’affectation contrainte et forcée d’un primo-affecté pousse celui-ci à renoncer au bénéfice du concours, ou bien qu’il se rende malgré tout sur place mais ne s’y adapte pas » ([498]).

En outre, l’important turnover des effectifs est également de nature à accroitre les délais de traitement des affaires, notamment les plus complexes tels que les dossiers à l’instruction, comme l’ont notamment souligné les chefs de cour de Cayenne lors de leur entretien avec la délégation de la commission d’enquête.

b. Des dispositifs mis en place pour réduire les conséquences préjudiciables du déficit mais qui ne s’attaquent pas à ses causes

● Pour pallier les difficultés opérationnelles liées aux difficultés de recrutement de certaines juridictions, le ministère de la justice a créé en 2023 le dispositif des « brigades ».

Ce système novateur consiste à envoyer durant une période limitée des magistrats et greffiers volontaires pour pallier aux difficultés de certaines juridictions, ainsi que l’a rappelé l’ancien garde des sceaux Éric Dupond-Moretti : « La première de ces difficultés tient en un mot : l’attractivité. (…) Afin de répondre à l’urgence, j’ai instauré un système totalement novateur, les brigades, qui a permis d’envoyer des magistrats durant six mois dans ces territoires, sans distinction, au gré des besoins » ([499]).

Si ce dispositif a été institué par décret pour les greffiers ([500]), il résulte en revanche d’une pratique pour les magistrats. Les nominations de « brigadiers magistrats » sont ainsi soumises à l’avis du CSM, comme l’a souligné le directeur des services judiciaires : « Le dispositif des brigades n’est pas inscrit dans la loi : il résulte d’un accord avec le Conseil supérieur de la magistrature. Nous suivons les règles de nomination classiques en soumettant à ce dernier, pour avis, un projet de mouvement – c’est ce que l’on appelle une transparence. Le collègue ne part en brigade que pour une durée de six mois, l’objectif étant de traiter une difficulté – vacance de poste, problématique de stock – à moyen terme, contrairement à la délégation qui vise à parer à une situation d’urgence » ([501]).

Il ressort des auditions de la commission d’enquête que les postes de brigadiers suscitent de nombreuses candidatures parmi les magistrats et greffiers. La présidente de la Conférence nationale des directeurs de greffe a ainsi souligné que « les responsables de la direction des services judiciaires nous ont indiqué qu’ils n’avaient aucune difficulté à pourvoir la liste annuelle qui constitue ces brigades outre-mer. Le système a donc de la consistance. Chaque année, des agents de toute catégorie sont prêts à partir en outre-mer pour des missions de trois mois renouvelables une fois, soit un maximum de six mois, et aller épauler les équipes qui ont besoin de renfort » ([502]).

Si l’institution de ces brigades a permis de faire face à l’urgence, il ne saurait en aucune manière constituer un dispositif de soutien pérenne pour ces juridictions. Il s’agit en effet d’un palliatif et non d’une solution structurelle. La durée de six mois ne permet pas une acculturation des « brigadiers » aux spécificités de la juridiction ultramarine dans laquelle ils sont envoyés. En ce sens, ce dispositif est de nature à renforcer encore davantage la distance existante entre les magistrats exerçant en outre-mer et les justiciables ultramarins.

Votre rapporteur partage en ce sens les réserves exprimées par les représentantes du Syndicat de la magistrature : « Les brigades sont un outil visant à pallier le manque d’effectifs dans des ressorts peu convoités lors des mutations. Mais celui-ci laisse un goût amer et le sentiment que la justice hexagonale est surplombante, avec des magistrats qui interviennent ponctuellement sans pouvoir connaître finement les contextes locaux. Ils appliquent strictement leur pratique professionnelle antérieure, sans avoir ni le temps ni les moyens de s’adapter » ([503]).

● En complément des « brigades », il a été institué par la loi organique du 20 novembre 2003 ([504]) un système de délégation des magistrats des ressorts des cours d’appel de Paris et d’Aix-en-Provence, au terme duquel ceux-ci peuvent être affectés à des juridictions ultramarines – ou en Corse – pour une durée maximale de trois mois, afin « d’assurer la continuité du service de la justice ou le renforcement temporaire et immédiat de ces juridictions notamment dans le cadre de crises sociales ou climatiques » ([505]).

Le directeur des services judiciaires a mis en exergue que ce dispositif est particulièrement adapté aux situations d’urgence, en raison de l’absence de saisine du CSM : « L’avantage de ce dispositif est sa grande réactivité, puisque le mouvement ne nécessite pas de passage devant le Conseil supérieur de la magistrature. Il résulte en effet d’un accord entre les deux chefs de cour, la direction des services judiciaires ne faisant qu’émettre un avis. Cela permet de projeter des effectifs dans les semaines qui suivent la demande » ([506]).

Un tel système a été notamment mis en œuvre en Nouvelle-Calédonie dans le contexte des émeutes, à Mayotte après le passage du cyclone Chido, ou encore en Martinique à la suite des violences urbaines survenues lors du mouvement de mobilisation contre la vie chère.

Source : réponses écrites de la direction des services judiciaires au questionnaire de votre rapporteur.

Là encore, le système de délégation a certes son utilité, mais il n’a pour vocation que de traiter des situations d’urgence. Il s’agit, de même que pour les « brigades », de réduire les conséquences opérationnelles du déficit d’attractivité, et non de renforcer l’attractivité elle-même.

2. L’urgence de mesures structurelles pour renforcer l’attractivité de certaines juridictions ultramarines

a. Consolider le « contrat de mobilité » mis en place par le ministère de la justice

● Pour renforcer de manière pérenne l’attractivité de certaines juridictions, le ministère de la justice a établi des contrats dits « de mobilité » au bénéfice des magistrats qui rejoignent ces juridictions.

Ainsi qu’elle l’a indiqué lors de son audition, Mme Christiane Taubira avait envisagé, lorsqu’elle était garde des sceaux, de réserver aux auditeurs de justice les mieux classés à l’issue du concours de l’ENM la possibilité d’exercer dans une juridiction outre-mer, en contrepartie d’une priorité d’affectation pour leur prochain poste ([507]). Son objectif était de modifier la perception des élèves magistrats à l’égard des territoires ultramarins en mettant en exergue le caractère particulièrement unique et formateur d’une expérience juridictionnelle en outre-mer.

Héritier de cette volonté politique, le dispositif des contrats de mobilité consiste aujourd’hui à inciter les magistrats à exercer dans certaines juridictions peu attractives pendant une durée minimale de trois ans – deux ans à Mayotte – en contrepartie d’une priorité d’affectation pour leur poste suivant. Concrètement, le magistrat soumet au moins cinq désidératas, dont au moins deux d’entre eux en Hexagone, et l’administration s’engage à le nommer au retour à l’un des postes souhaités.

Cet outil a été mis en place à titre expérimental par la direction des services judiciaires en 2021, avant d’être consacré par l’article 5 de la loi organique du 20 novembre 2023 précitée ([508]). Les juridictions concernées par le contrat de mobilité sont toutes ultramarines, à l’exception de la Corse : Mamoudzou, Cayenne, Saint-Laurent-du-Maroni, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon.

Selon la direction des services judiciaires, cet « accompagnement renforcé » au sein de ces juridictions se justifie par « des conditions exceptionnelles d’exercice caractérisées notamment par des vacances structurelles et une surcharge de travail ; des conditions de vie particulièrement difficiles et singulières ; l’isolement des territoires ; un “turnover” conséquent à chaque transparence impliquant un nombre important de postes proposés aux sortants d’école ; un déficit d’encadrement intermédiaire ; la volonté de la direction des services judiciaires d’accompagner le retour des magistrats se portant candidats pour exercer dans ces juridictions ultramarines » ([509]).

● Le dispositif des contrats de mobilité est aujourd’hui un instrument plébiscité par les magistrats : au 4 juillet 2025, 93 contrats de mobilité et de priorité d’affectation étaient en cours, selon la direction des services judiciaires.

Les chefs de cour de Cayenne ont reconnu l’apport de ce dispositif pour attirer des magistrats expérimentés, outil très utile sans lequel il serait sans doute encore plus difficile motiver les magistrats, surtout les plus expérimentés, à venir en Guyane.

Les syndicats sont également favorables à cet outil, en ce qu’il permet notamment un ancrage plus durable au sein des juridictions que le dispositif des « brigades », dont la durée du détachement est de six mois, ainsi que l’a mis en avant la présidente du Syndicat de la magistrature : « En revanche, les contrats de mobilité favorisent l’attractivité de ces postes dans la durée. Bien qu’il présente des limites, cet outil demeure bien meilleur que le mécanisme des brigades » ([510]).

Il convient enfin de noter que les greffiers, bien qu’ils ne relèvent pas du régime légal prévu par la loi organique n° 2023-1058 du 20 novembre 2023, bénéficient également en pratique d’une telle priorité d’affectation, selon les indications de la direction des services judiciaires : « En application des lignes directrices ministérielles de gestion des mobilités 2022, la direction des services judiciaires applique aux personnels de greffe qui rejoignent le département de Mayotte, la Guyane, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon un critère prioritaire subsidiaire de mobilité à l’issue de leur séjour. Ainsi, s’ils exercent pendant une durée minimale de trois ans sur ces départements, sans être bénéficiaires de leurs centres d’intérêts matériels et moraux (CIMM) dans ce département, ils seront prioritaires pour obtenir le poste de leur choix parmi ceux publiés à la mobilité, hors priorités légales » ([511]).

En dépit de cette priorité d’affectation, la situation relative au manque structurel de greffiers est particulièrement alarmante à Mayotte : « S’agissant des postes de directeur de greffe, de greffier et autre fonctionnaire, il est (…) établi qu’ils ne sont pas pourvus de manière réelle (…). Cette situation critique a fait l’objet de plusieurs rappels à l’autorité hiérarchique, avant et après Chido. Le renfort de greffiers placés ou brigade est constamment sollicité et motivé. Une telle situation explique largement les défaillances relevées par la défenseur des droits [dans sa décision du 5 juin 2025 relative à l’accès au service public de la justice à Mayotte] » ([512]). Cela justifie, pour votre rapporteur, que la durée de trois ans prévue pour bénéficier de cette priorité d’affectation soit rapportée à deux ans, comme c’est le cas pour les magistrats bénéficiant d’un contrat de mobilité pour exercer dans ce territoire.

● La juridiction administrative a également dupliqué le modèle des contrats de mobilité au bénéfice des magistrats administratifs, pour inciter ces derniers à rejoindre les juridictions outre-mer, dans le prolongement du rapport remis à ce sujet par un groupe de travail au Conseil d’État en 2022 ([513]).

Ainsi, les magistrats affectés dans les tribunaux administratifs de la Guyane, de la Guadeloupe et de la Martinique peuvent, en contrepartie d’un engagement de se maintenir dans cette affectation au moins trois ans, bénéficier d’une affectation de plein droit dans l’un des trois tribunaux administratifs qu’ils auront choisis – deux de ces juridictions devant obligatoirement compter au moins cinq chambres.

Au titre des dispositions incitatives en faveur des magistrats administratifs, il sera également relevé qu’en application du décret n° 2023-486 du 21 juin 2023 modifiant le statut des magistrats administratifs, une affectation dans une juridiction ultramarine pendant au moins deux années équivaut à une mobilité statutaire ([514]), étant précisé que cette dernière est requise pour la promotion de grade ([515]).

● Votre rapporteur salue la montée en puissance des « contrats de mobilité », qui remplissent leur rôle incitatif. Cependant, il estime que ce dispositif pourrait être optimisé sur deux points.

Tout d’abord, il convient de relever que les engagements pris par le ministère au titre des affectations prioritaires peuvent être remises en cause par le CSM. L’avis conforme de celui-ci est en effet requis pour toutes les nominations des magistrats du siège.

Or, des difficultés ont pu émerger à ce titre, comme l’a souligné le directeur des services judiciaires : « Il y a quelques mois, le Conseil supérieur de la magistrature a émis des avis défavorables sur le retour de collègues ayant bénéficié de ces contrats de mobilité. Cela a suscité de l’émoi localement puisqu’un engagement avait été pris. Nous avons pu en rediscuter avec le Conseil supérieur de la magistrature à l’occasion d’une réunion qui s’est tenue il y a quelques semaines sur la question des outre-mer. Nous sommes parvenus à une position commune qui a permis de valider d’autres mouvements concernant les mêmes collègues. Le problème a donc été réglé en bonne intelligence » ([516]). Or, ce type de difficultés « [remettent] potentiellement en cause l’attrait de ce type de dispositif face à l’absence de garantie réelle qu’il propose » ([517]).

Si votre rapporteur prend acte des indications de la direction des services judiciaires selon lequel « le problème a été réglé en bonne intelligence », un travail de clarification parait cependant nécessaire, afin de répondre aux craintes exprimées par les magistrats quant à la réalité des engagements pris par le ministère. À cette fin, une communication du CSM et du ministère de la justice sur l’articulation des contrats de mobilité avec les pouvoirs du CSM pourrait utilement rassurer les bénéficiaires de ce dispositif.

● En outre, votre rapporteur estime que les enjeux forts d’attractivité des juridictions en Guyane militent pour réduire de trois à deux ans le délai d’exercice exigé pour bénéficier d’une affectation prioritaire, à l’instar du régime applicable pour les magistrats affectés à Mayotte.

Les chefs de cour de la cour d’appel de Cayenne ont ainsi relevé que « le principal frein à la venue à Cayenne est la durée minimale imposée par le Conseil supérieur de la magistrature pour tout poste : trois ans, contre deux ans à Mayotte » ([518]).

Le passage de trois à deux ans supprimerait ainsi la différenciation de traitement, que votre rapporteur estime injustifiée, entre les juridictions guyanaises et mahoraises. Il permettrait assurément d’élargir le vivier de magistrats candidats pour rejoindre la Guyane et répondre aux enjeux d’attractivité auxquels sera confronté le projet de cité judiciaire à Saint-Laurent-du-Maroni.

De même, cette durée pourrait passer de trois à deux ans pour le personnel de greffe, à l’instar de ce qui est préconisé pour le personnel affecté à Mayotte.

b. Mieux adapter la rémunération au niveau d’attractivité des juridictions

● Si les incitations financières ne doivent pas être l’unique réponse au déficit d’attractivité, le pragmatisme impose d’en faire cependant une partie de la solution. Une adaptation de la rémunération constituerait, selon votre rapporteur, un outil pertinent pour inciter les magistrats et greffiers à rejoindre les juridictions ultramarines les moins attractives.

Tout d’abord, bien que cela concerne l’ensemble des agents publics exerçant outre-mer, force est de constater que le niveau de majoration des traitements ne prend guère en compte le degré d’attractivité des territoires, même si l’indemnité de sujétion géographique compense partiellement cette situation.

L’exemple le plus symptomatique à cet égard est celui de Mayotte, où la majoration de traitement est moins élevée qu’à La Réunion, ce qui constitue un facteur d’incompréhension pour un grand nombre de personnels judiciaires qui y exercent, ainsi que l’a souligné un représentant de la Conférence nationale des directeurs de greffe : « Je viens du département de Mayotte, où la sur-rémunération suscite une forte incompréhension depuis plusieurs années. Le problème concerne toute la fonction publique et n’est pas propre au ministère de la justice. À Mayotte, la sur-rémunération est de 40 %, alors qu’elle est de 40 % plus 13 % d’indexation, soit 53 %, dans l’île sœur de La Réunion » ([519]).

À cet égard, une réflexion pourrait être utilement ouverte sur l’adaptation des niveaux de majoration de traitement dans les territoires, pour tenir compte non seulement du coût de la vie, mais également de l’attractivité générale des territoires concernés pour les agents publics. Alternativement, un rehaussement de l’indemnité de sujétion géographique pourrait être une solution pertinente pour inciter davantage d’agents publics à rejoindre les territoires les moins attractifs.

● Au niveau du ministère de la justice, une adaptation du régime indemnitaire, constitué par la prime forfaitaire et la prime modulable ([520]), pourrait être envisagée afin de fidéliser les magistrats exerçant dans les territoires ultramarins les moins attractifs.

À titre d’exemple, une « prime de fidélisation », dont le montant progresserait en fonction des années – dans la limite d’une durée maximale à définir – pourrait être instituée afin d’inciter les magistrats à rester en poste davantage que la durée minimale exigée au titre du contrat de mobilité dans les juridictions ultramarines les moins attractives.

Une telle adaptation du régime indemnitaire serait à cet égard cohérente avec les engagements pris par le ministère de la justice dans le cadre de la « charte interministérielle de la mobilité à Mayotte, en Guyane, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon » : « S’agissant du régime indemnitaire, les ministères s’engagent à adapter les régimes de prime modulables des agents pour favoriser l’attractivité dans les cinq territoires prioritaires, de sorte à mieux prendre en compte les difficultés et sujétions propres à chaque territoire » ([521]).

● A contrario, le montant de certaines indemnités et primes pourrait être dégressif dans les juridictions ultramarines confrontées à une forte sédentarité des magistrats, sur le modèle de la dégressivité de la prime forfaitaire versée aux magistrats en Corse ([522]).

À titre d’exemple, les juridictions polynésiennes souffrent d’un déficit de mobilité du personnel judiciaire, comme l’a indiqué le président de la Conférence nationale des procureurs généraux, « En Polynésie, le problème principal est la longue occupation des postes : les responsables des tribunaux sur place souhaiteraient limiter la durée des fonctions et instaurer une mobilité obligatoire, avec des adaptations pour les magistrats issus de ces territoires » ([523]).

Dans cette perspective, la dégressivité des primes pourrait inciter à davantage de mobilité, ainsi que l’a mis en exergue le syndicat Unité magistrats : « il faut éviter le manque de mobilité des magistrats installés en outre-mer. Parfois une certaine routine et des conditions financières intéressantes peuvent déboucher sur des séjours un peu trop longs pouvant entrainer des dysfonctionnements. L’un des moyens de lutter contre cette tendance est de prévoir des primes décroissantes au fil du temps, comme cela a été mis en place en Corse » ([524]).

La direction des services judiciaires a du reste reconnu qu’une telle mesure était à l’étude : « une piste de réflexion consisterait en l’introduction d’une durée limitée d’exercice de toutes les fonctions de magistrats outre-mer reposant sur une dégressivité de la sur-rémunération » ([525]).

c. Mieux valoriser les expériences en outre-mer dans le déroulement de carrière

● Si le ministère de la justice a mis en place certains dispositifs ayant pour finalité de valoriser les parcours outre-mer au titre de l’avancement des magistrats (cf. encadré supra), force est de constater que ceux-ci pourraient être optimisés.

Il pourrait être à ce titre envisagé, pour les juridictions les moins attractives, de porter le plafond de la bonification d’ancienneté de deux à quatre ans pour le calcul de l’ancienneté requise pour l’avancement de grade et d’échelon, afin d’inciter les magistrats à rester en poste sur une plus longue durée.

De même, la possibilité pour les magistrats d’avancer au premier grade tout en restant au sein de la même juridiction (« avancement sur place ») pourrait contribuer à stabiliser les effectifs dans les juridictions ultramarines les moins attractives. Cette faculté, dérogatoire au droit commun, a été instituée en Guyane : trois magistrats actuellement en poste au tribunal judiciaire de Cayenne ont ainsi bénéficié d’un avancement sur place ([526]). Votre rapporteur estime qu’elle pourrait être utilement élargie à d’autres juridictions connaissant des enjeux similaires, notamment à Mayotte.

● Au-delà de ces dispositifs techniques, un changement de perception du magistrat exerçant outre-mer doit être opéré au sein du ministère de la justice.

Certes, la direction des services judiciaires a assuré à la commission d’enquête qu’un passage outre-mer était valorisé au sein du ministère de la justice dans le déroulement de carrière : « D’après nos statistiques, 28 % des chefs de cour, sur l’ensemble de l’institution, ont connu un passage en outre-mer. Nous valorisons systématiquement l’affectation outre-mer parce que nous considérons qu’elle démontre des capacités d’adaptation significatives. Cela permet d’envoyer un message aux collègues qui pourraient être intéressés par un tel mouvement » ([527]).

Si votre rapporteur ne remet pas en cause la bonne volonté du directeur des services judiciaires, il ressort cependant des travaux de la commission d’enquête que de nombreux magistrats ont souffert et – continuent de souffrir – d’un déficit de valorisation de leur passage outre-mer.

La présidente de l’Association des magistrats ultramarins a par exemple dressé un constat très sévère à ce sujet : « Il n’y aucune valorisation, bien au contraire, une véritable suspicion existe pour les collègues qui ont exercé de longues années en outre-mer. Très récemment, il a été dit à une collègue ultramarine qu’il fallait qu’elle aille se ressourcer dans l’hexagone. Plus globalement, les collègues ont souvent été confrontés à l’image véhiculée d’une justice cocotier, on parle de tropicalisation, une justice particulière qui n’a pas la même valeur et le même prestige qu’une juridiction hexagonale, les clichés sont enracinés dans l’inconscient collectif. Ni les ultramarins qui sont précieux car ils comprennent d’emblée les spécificités culturelles, ni les magistrats hexagonaux qui ont fait preuve de remarquables capacités d’adaptation ne sont valorisés, c’est même plus un handicap » ([528]).

Bien plus, certaines juridictions ultramarines sont perçues au sein du ministère de la justice comme de véritables purgatoires, où sont envoyés, en guise de sanction, des personnels judiciaires ayant connu des difficultés en Hexagone, ainsi que l’a souligné une représentante de l’UNSa Services judiciaires : « La question de l’attractivité des territoires ultramarins implique de lutter contre les préjugés. Le déficit d’attractivité de la Guyane ou de Mayotte résulte notamment d’une perception de ces territoires comme des lieux où sont envoyées les personnes faisant l’objet d’une sanction disciplinaire » ([529]).

La représentante de l’Association des magistrats ultramarins a confirmé un tel constat : « Dans les territoires non attractifs, il est tentant d’y mettre les magistrats problématiques de l’Hexagone qui demandent souvent ces postes éloignés pour se faire oublier » ([530]).

● Dans un tel contexte, il convient de changer de paradigme, afin de faire du passage en outre-mer un véritable atout pour la suite de la carrière d’un magistrat. Selon votre rapporteur, seules des mesures fortes peuvent être de nature à modifier la perception de la magistrature ultramarine. Il pourrait par exemple être envisagé que l’accès aux fonctions de chefs de cour – premier président de cour d’appel et procureur général – soit subordonné à une expérience antérieure dans une juridiction ultramarine.

Un telle mesure serait de nature à assurer au bénéfice des juridictions ultramarines un vivier de candidatures parmi les magistrats les plus compétents de France. Elle permettrait en outre aux magistrats appelés à exercer les plus hautes fonctions de mieux connaitre ces territoires, ce qui permettrait de lutter contre les préjugés tenaces qui restent attachés à ces derniers. Plus généralement, cette mesure serait également de nature à véhiculer un message fort à destination de l’ensemble du personnel judiciaire : exercer dans les juridictions ultramarines est un honneur et un défi, qui imposent de recruter les plus compétents.

S’agissant des postes de chefs de juridictions – président de tribunal judiciaire et de procureur de la République –, il pourrait être retenu le principe selon lequel, à compétences égales, un candidat ayant exercé en outre-mer serait prioritaire par rapport à un candidat ayant fait toute sa carrière en Hexagone. Ce principe serait cohérent avec la charte interministérielle de la mobilité qui prévoit, s’agissant des cadres supérieurs ayant exercé en outre-mer, qu’ « à mérites et compétences égaux, ils bénéficient d’une préférence d’accès à ces emplois [de direction] » ([531]).

d. Mieux accompagner les nouveaux arrivants en juridictions ultramarines

● Le déficit d’attractivité tient également aux difficultés pratiques liées à l’installation en outre-mer, comme l’a reconnu le directeur des services judiciaires lui-même : « Parmi les personnes qui souhaitent partir, nombreuses sont celles qui ne franchissent pas le pas pour des raisons pratiques – la famille, les écoles, leur environnement, les enfants, l’emploi du conjoint, le logement. Nous devons répondre à ces préoccupations. L’administration a l’obligation de les accompagner » ([532]).

De fait, la problématique de l’accès au logement a été mise en exergue comme un enjeu majeur, notamment à Mayotte et en Guyane. Les représentants du syndicat Justice CGC ont ainsi souligné que « de nombreux collègues arrivant en outre-mer ne parviennent pas à se loger. Dans certains territoires, le coût d’un logement sécurisé s’avère extrêmement élevé, ce qui dissuade les agents de s’engager durablement dans ces affectations. Cette problématique affecte particulièrement Mayotte et Cayenne, qui souffrent d’un réel déficit d’attractivité » ([533]).

● Dans ce contexte, le ministère de la justice a mis en place depuis septembre 2022 une convention avec un prestataire de services, qui joue un rôle de conciergerie. Les magistrats et greffiers affectés en outre-mer peuvent faire appel à ce service pour la recherche de logements, ainsi que l’a rappelé le directeur des services judiciaires : « Pour répondre à la question récurrente de l’accompagnement à la prise de fonctions, nous avons choisi de nous appuyer sur un prestataire privé qui facilite les démarches liées à la recherche d’un logement, au déménagement et à la scolarisation des enfants » ([534]).

Cependant, en pratique, ce dispositif d’accompagnement connait des dysfonctionnements, ainsi que l’a mis en exergue la représentante de l’UNSa Services judiciaires : « Une cellule outre-mer spécifique a été créée pour accompagner les personnels affectés dans les territoires ultramarins et leur apporter un soutien technique. Nous avons toutefois constaté, d’après les retours de nos collègues, que les agents composant cette cellule ne se sont pas nécessairement rendus en outre-mer et méconnaissent donc les problématiques de terrain (…). Un autre problème concerne les horaires, car, ce service, basé à Paris, opère selon les horaires métropolitains, totalement inadaptés aux besoins des Ultramarins. Créer des outils qui ne correspondent pas aux réalités du terrain s’avère inefficace (…). Les collègues nous rapportent que l’accompagnement à la recherche de logement repose sur des agences immobilières sélectionnées par le ministère, sans visite préalable des lieux, avec des photographies datant d’une décennie (…). Cette situation engendre inévitablement une déception à l’arrivée, lorsque la réalité ne correspond pas aux attentes » ([535]).

Quant aux magistrats administratifs, aucun dispositif d’accompagnement institutionnalisé n’a été mis en place, si bien que les personnels affectés en outre-mer en sont réduits à s’appuyer sur un système d’entraide informel, comme l’a reconnu le secrétaire général du Conseil d’État : « Pour faciliter leur installation, le Conseil d’État s’appuie essentiellement sur les contacts que les présidents de tribunal administratif peuvent nouer localement, notamment avec les services de l’État (…). L’entraide est importante. Il arrive, par exemple, que le magistrat qui arrive dans une juridiction pour remplacer un collègue reprenne son logement » ([536]).

● Outre la question du logement, les personnes auditionnées déplorent l’absence de renseignements pratiques sur le territoire délivrés par le ministère de la justice.

Une anecdote symptomatique de ce déficit d’accompagnement a été livrée par un représentant syndical : « En 2022, lors de ma visite à Mayotte, de jeunes collègues, affectés depuis moins d’un an et résidant à Dzaoudzi, m’ont confié qu’ils n’avaient pas été informés des modalités de paiement des trajets sur la barge qu’ils doivent emprunter quotidiennement pour se rendre sur leur lieu de travail » ([537]). De même, les chefs de cour de la cour d’appel de Cayenne relèvent qu’« il manque au niveau central un véritable accompagnement (par exemple personne à Paris n’informe les nouveaux arrivants qu’ils doivent se faire vacciner contre la fièvre jaune) » ([538]).

Pour pallier ce déficit d’informations, la direction des services judiciaires a publié un guide « devenir Magistrat en outre-mer » et créé une page intranet dédiée. Cependant, ce guide, que votre rapporteur a consulté, consiste principalement en un recensement de l’ensemble des avantages matériels et financiers auxquels les magistrats peuvent prétendre ainsi qu’en un recueil d’adresses utiles. Si ce document est le bienvenu, il n’est aucunement de nature à répondre à l’ensemble des enjeux suscités par une installation outre-mer.

Parallèlement, le ministère de la justice a récemment mis un place un module de formation en ligne dit « Mentor », dont l’objectif est notamment de mieux communiquer sur les spécificités propres à chaque territoire ultramarin, comme l’a indiqué le délégué pour les outre-mer du secrétariat général : « à partir du mois de septembre, nous proposerons un module de formation en ligne, qu’on appelle Mentor, d’une durée de deux heures (…). Ce module – que nous actualiserons – proposera, pour tous les territoires, un panel de témoignages de magistrats ou de greffiers qui vont partir, qui sont partis ou qui sont récemment rentrés. Il offrira également un certain nombre d’outils pour mieux comprendre le monde professionnel, l’environnement, les spécificités locales, la distinction entre les lois du pays et les lois nationales, qui est parfois subtile et en constante évolution » ([539]).

● Si votre rapporteur salue les récentes initiatives précitées du ministère de la justice, il parait cependant impératif de renforcer significativement les dispositifs d’accompagnement des personnels qui sont affectés en outre-mer, afin d’accroître l’attractivité des juridictions ultramarines.

Cela exige tout d’abord une véritable action globale du ministère de la justice, à rebours de la situation actuelle où les différentes directions du ministère agissent de façon non coordonnée, voire se font concurrence entre elles, comme l’a souligné un représentant syndical : « À Mamoudzou, par exemple, la DSJ [direction des services judiciaires] avait recruté une personne chargée de trouver des logements pour les collègues nouvellement affectés, mais la DPJJ [direction de la protection judiciaire de la jeunesse] a finalement récupéré ce poste. Une politique ministérielle globale s’impose » ([540]).

Dans cette perspective, la mise en œuvre systématique d’un accompagnement humain et individualisé sur place parait nécessaire, compte tenu de la lourdeur des démarches exigées lors d’une installation en outre-mer. À cet effet, un poste dédié à l’accompagnement des nouveaux arrivants pourrait être créé au sein de chaque service administratif régional localisé au sein des juridictions ultramarines. Cette personne serait le point de contact unique des magistrats et greffiers affectés au sein de la juridiction et pourra faciliter leur démarche sur place, qu’il s’agisse du logement, de la scolarisation ou de l’emploi du conjoint.

En outre, il semble indispensable que les nouveaux arrivants puissent venir sur place en amont de leur affectation, afin de nouer les contacts nécessaires et d’effectuer les premières démarches requises par leur installation.

À ce titre, la pratique mise en place au sein des juridictions administratives du « séjour exploratoire » au bénéfice des magistrats primo-affectés est particulièrement opportune et doit être élargie à l’ensemble des magistrats, comme le propose le secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats administratifs (Usma) : « Un séjour exploratoire de quinze jours est prévu à leur attention, pour leur permettre de rencontrer leurs collègues, de commencer les démarches, de chercher un logement, etc. Ce séjour doit absolument être étendu aux magistrats qui demandent une mutation dans ces juridictions, afin qu’ils puissent entamer sur place, avant la rentrée judiciaire, des démarches du quotidien qu’il est très compliqué d’effectuer à distance, comme conclure un contrat d’eau, d’électricité ou chercher un logement. Cela leur permettrait d’arriver dans des conditions sereines, sachant que le rythme du judiciaire est intense » ([541]). Un tel séjour exploratoire pourrait en outre être utilement mis en place pour les magistrats de l’ordre judiciaire.

S’agissant de la question immobilière, compte tenu des difficultés à trouver rapidement un logement sécurisé dans certains territoires, votre rapporteur partage le constat de la présidente de l’Association des magistrats ultramarins selon lequel « le conventionnement de baux d’habitation pour les magistrats dans les territoires non attractifs apparaît comme une nécessité » ([542]). Cette politique de conventionnement permettrait de disposer d’un vivier de logements, qui pourraient être mis à disposition des nouveaux arrivants, temporairement, le temps que ceux-ci trouvent un logement, ou de façon plus pérenne, le temps de leur affectation.

Concernant les frais d’installation, il convient de relever que les frais de déménagement ne sont pas pris en charge pour les personnels primo-affectés, comme l’a souligné le secrétaire général du Syndicat du ministère de la justice CFDT : « Un autre obstacle majeur à l’attractivité réside dans l’absence de prise en charge des frais de déménagement lors de l’arrivée en outre-mer dans le cadre d’un premier poste. Un tel déménagement est onéreux. Comment convaincre un agent, particulièrement avec le niveau de rémunération de certains premiers postes, de s’installer en outre-mer s’il doit assumer personnellement ces coûts ? Cette problématique relève de textes de la fonction publique, qui nécessitent une modification. Un agent sortant de formation ne dispose généralement pas des ressources suffisantes pour financer un tel déplacement. Doit-il s’endetter ou partir sans effets personnels ? » ([543])

Votre rapporteur estime qu’il est urgent de mettre un terme à cette anomalie, qui participe au déficit d’attractivité des juridictions ultramarines pour les magistrats et greffiers issus des écoles de formations.

Enfin, il est nécessaire de renforcer l’information des nouveaux arrivants sur les spécificités du territoire dans lequel ils s’installent. Des bonnes pratiques existent déjà, qu’il convient de généraliser. À titre d’exemple, en Martinique, « les nouveaux arrivants, dès leur nomination, soit plusieurs mois avant leur arrivée en Martinique, se voient communiquer le “livret d’accueil des nouveaux arrivants” afin de pouvoir se préparer au mieux. Ce livret comporte des informations pratiques, socioculturelles et politico-économiques à propos de la collectivité territoriale de La Martinique » ([544]).

B. Densifier le maillage judiciaire

La première partie du présent rapport a montré que l’organisation judiciaire, si elle a connu des adaptations bienvenues au cours de la dernière décennie, nécessite que soient consentis des efforts supplémentaires pour améliorer le fonctionnement des juridictions et réduire la distance physique qui les séparent des justiciables.

1. Créer un tribunal judiciaire de plein exercice à Saint-Martin

● Votre rapporteur estime que plusieurs raisons militent pour la création d’un tribunal judiciaire de plein exercice à Saint-Martin, compétent pour les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, comme l’appellent de leurs vœux les chefs de la cour d’appel de Basse-Terre.

Tout d’abord, celle-ci permettrait de mettre en cohérence la carte judiciaire avec la carte administrative. Ces deux îles sont en effet des collectivités d’outre-mer, ayant leurs propres exécutifs et assemblées délibérantes. La préfecture déléguée de Saint-Martin est devenue une préfecture de plein exercice. Enfin, la compagnie de gendarmerie a également évolué en un commandement de gendarmerie – équivalent pour les outre-mer d’un groupement de gendarmerie en Hexagone. En l’absence d’un président de tribunal et d’un procureur de la République à Saint-Martin, le préfet et le colonel commandant la gendarmerie n’ont ainsi pas d’interlocuteur judiciaire sur l’île.

Ensuite, la création d’un tribunal de plein exercice permettrait en outre de renforcer l’accès à la justice des habitants des deux îles, dans un contexte de double insularité. Ceux-ci sont aujourd’hui contraints de prendre l’avion pour assister aux audiences dans les matières criminelles, prud’homales ou commerciales, pour lesquelles le tribunal de proximité de Saint-Martin n’est pas compétent. Le temps de trajet, le coût des billets et les difficultés de liaison aérienne entre les deux îles constituent ainsi des contraintes fortes en matière d’accès à la justice des justiciables de Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Une compétence du tribunal de Saint-Martin en matière criminelle serait au surplus un atout pour optimiser la réponse pénale, dans un territoire qui connait un taux de criminalité 21 fois supérieur à la moyenne nationale.

Une telle réforme serait en outre cohérente avec le niveau d’activité du tribunal de proximité, qui atteint aujourd’hui un seuil critique, comme il a été rappelé précédemment (cf. supra, première partie). En outre, l’élargissement des compétences apporterait un flux de dossiers suffisant pour justifier un tribunal de plein exercice.

Il convient par ailleurs de relever que l’absence d’un établissement pénitentiaire à Saint-Martin ne constitue pas en tant que tel un obstacle dirimant à la création d’un tribunal de plein exercice. En effet, de nombreux tribunaux judiciaires hexagonaux n’ont pas d’établissement pénitentiaire sur leur ressort ([545]).

● De fait, la création d’un tribunal de plein exercice à Saint-Martin a fait l’objet de discussions au sein du ministère de la justice : « On constate effectivement une montée en puissance des besoins à Saint-Martin, qui se traduira à la rentrée par l’arrivée d’un nouveau juge de l’application des peines (JAP) au sein de l’actuelle juridiction de proximité. Cette perspective nécessitera bien sûr des ajustements. La création éventuelle d’une juridiction de plein exercice à Saint-Martin se traduira forcément par un redécoupage de l’activité avec le tribunal de Basse-Terre, sur lequel il faut que nous travaillions. Il me semble, de mémoire, que l’on évalue à 40 % la part du contentieux qui serait ainsi transférée à Saint-Martin. L’impact en matière de ressources humaines devra être examiné avec l’ensemble des agents et des magistrats concernés. Cette piste est très sérieuse » ([546]).

Le directeur général des outre-mer s’est déclaré pour sa part favorable à un tel projet, notamment en ce qu’il serait cohérent avec l’établissement d’un préfet de plein exercice et la création d’un commandement de gendarmerie pour ces deux territoires : « La question des infrastructures judiciaires à Saint-Martin et Saint-Barthélemy se pose (…). La situation évolue. Le ministère de la justice a constaté que le ministère de l’intérieur avait adapté l’organisation administrative en créant une préfecture de plein exercice (…). Certes, la création d’une préfecture de plein exercice correspond à une initiative prise par le seul ministre de l’intérieur et des outre-mer – c’était alors M. Darmanin –, mais toute l’adaptation qui s’en est suivie, avec notamment la création d’un commandement de gendarmerie de plein exercice, pousse dans ce sens. Je suis pour ma part favorable à la création d’un tribunal judiciaire sur place. Cela permettrait notamment au préfet de pouvoir s’appuyer sur un procureur de la République comme interlocuteur de proximité » ([547]).

Lors de son audition par la commission d’enquête, le garde des sceaux, M. Gérald Darmanin, a annoncé officiellement la création d’un tribunal de plein exercice de Saint-Martin, ce dont votre rapporteur se félicite ([548]).

● La construction actuelle d’une cité judiciaire et administrative constitue dans cette perspective une opportunité pour l’installation d’un tribunal judiciaire de plein exercice à Saint-Martin. L’augmentation des effectifs judiciaires nécessitera une réflexion collective avec les autres services sur l’occupation des locaux au sein de la cité administrative et judiciaire de Saint-Martin. Le bâtiment actuel du tribunal de proximité pourrait le cas échéant accueillir une partie des services du futur tribunal judiciaire, s’il n’est pas envisageable de tous les loger dans la nouvelle cité judiciaire et administrative.

Dans le cadre d’une telle transformation, les chefs de cour estiment qu’il conviendrait de porter le nombre total de magistrats à six au siège et neuf au parquet, soit un effectif comparable aux tribunaux judiciaires ayant une activité proche. En outre, les douze agents actuels du greffe seraient en nombre insuffisant si une telle évolution se concrétisait ([549]).

2. Créer une cour administrative d’appel pour les Antilles et la Guyane

● C’est aujourd’hui la cour administrative d’appel de Bordeaux qui est compétente pour juger des appels interjetés à l’encontre des jugements des tribunaux administratifs de la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Un tel éloignement géographique entre le justiciable et la juridiction d’appel compétente n’est pas acceptable et constitue un frein majeur au droit à l’appel pour les justiciables concernés. Que dirait-on en Hexagone si on contraignait un habitant de Bordeaux à devoir faire appel de son affaire devant une juridiction de Cayenne ? Cela serait considéré, à raison, comme scandaleux ; pourquoi alors accepter l’inverse ?

En pratique, cet éloignement de la juridiction d’appel a plusieurs conséquences préjudiciables pour les justiciables. Elle aboutit à ce que ces derniers ne puissent pas assister physiquement à l’audience. Ils sont par ailleurs contraints de se séparer de l’avocat local qui s’est occupé de leur dossier en première instance, pour trouver un conseil en Hexagone, afin de limiter les frais de déplacement. Cette rupture de continuité est particulièrement dommageable pour le justiciable concerné, puisque l’avocat qui connait le mieux le dossier est naturellement celui qui a suivi l’affaire en première instance.

Ces contraintes, qui obèrent l’effectivité du droit à l’appel des justiciables ultramarins, sont d’autant plus graves que certaines juridictions d’outre-mer connaissent un taux particulièrement élevé d’infirmation de leurs jugements. À titre d’exemple, seulement 62 % des décisions prononcées par le tribunal administratif de Guyane ont été confirmées en appel en 2024 ([550]). Ainsi, plus de quatre justiciables Guyanais sur dix ont obtenu gain de cause en appel.

● Dans ce contexte, il parait impératif de rapprocher les juridictions d’appel de l’ordre administratif du justiciable ultramarin.

À titre expérimental, il pourrait être créée une cour administrative d’appel, située en Guyane ou dans les Antilles, pour juger des affaires provenant des tribunaux administratifs de la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Votre rapporteur est conscient des réticences exprimées par le secrétaire général du Conseil d’État quant à un tel projet, compte tenu du faible volume d’affaires concernées : « Le volume des appels formés sur les jugements rendus par les tribunaux administratifs des Antilles et de la Guyane, relativement limité, ne justifie pas la création d’une cour administrative d’appel dédiée. Compte tenu des moyens actuels, la création d’une telle cour me semble difficilement envisageable » ([551]).

Il est exact que les affaires jugées par les tribunaux administratifs concernés sont relativement limitées : en 2024, les tribunaux de Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy ont jugé 1 968 affaires, celui de Guyane 1 984 affaires et ceux de Martinique et Saint-Pierre-et-Miquelon 778 affaires. Si on estime grossièrement qu’environ 12 % des affaires jugées en première instance font l’objet d’un appel ([552]), la nouvelle cour administrative d’appel aurait vocation à traiter près de 360 affaires par an, même s’il est vraisemblable que les appels soient plus nombreux compte tenu de l’accès facilité à la cour administrative d’appel.

Cependant, le faible volume d’affaires à traiter n’est pas un argument recevable aux yeux de votre rapporteur : il suffira en effet d’ajuster les moyens humains et matériels de cette nouvelle cour administrative d’appel aux nombres d’affaires à juger. Au surplus, cette réforme n’exigerait pas a priori la création de postes de magistrats supplémentaires au sein de la juridiction administrative, puisque, par définition, la cour administrative d’appel de Bordeaux sera déchargée d’une partie du contentieux qu’elle traite actuellement. Des réaffectations de postes pourraient donc être envisagées.

Au-delà de la question des effectifs exigés par cette nouvelle cour administrative d’appel, l’enjeu sous-jacent à la création de cette dernière est bien celui de l’accès à la justice : il s’agit de garantir que les justiciables de ces territoires puissent avoir physiquement accès à la justice administrative lorsqu’ils font appel d’un jugement, dans des conditions équivalentes aux Hexagonaux.

Une création à titre temporaire, dans le cadre d’une expérimentation, permettrait de dresser un bilan du dispositif, avant le cas échéant, de généraliser une telle réforme organisationnelle et de l’étendre aux autres territoires, de l’océan Indien et du Pacifique.

3. Créer une cour d’appel de plein exercice et un tribunal administratif permanent à Mayotte

● La chambre d’appel de Mayotte est aujourd’hui compétente pour connaître en appel de toutes les décisions rendues par le tribunal judiciaire de Mamoudzou, à l’exception notable des décisions rendues par le juge d’instruction et les juges des libertés et de la détention, à travers la chambre de l’instruction. L’évolution de cette chambre d’appel vers une cour d’appel de plein exercice est donc loin d’être insurmontable.

Au regard de la progression de la délinquance et de la criminalité sur le territoire, il apparait opportun de permettre aux justiciables concernés d’interjeter appel des décisions rendues par un juge d’instruction ou un juge des libertés et de la détention, sans avoir à se déplacer ou à comparaître en visioconférence. L’accès effectif au juge contribue en effet à satisfaire le principe de bonne administration de la justice mais également celui du droit à un procès équitable.

L’instauration d’une cour d’appel de plein exercice doit en outre permettre une meilleure appropriation du contexte local par les chefs de cours. Listant les difficultés principales auxquelles est confronté le tribunal judiciaire, sa présidente ajoute : « un éloignement géographique très important de la cour d’appel, implantée dans un territoire très différent – La Réunion –, conduisant à une méconnaissance du contexte mahorais, à une lenteur et une inefficacité » ([553]).

Votre rapporteur a cependant conscience des difficultés particulières, relatives à la gestion du personnel judiciaire, que la création de cette cour d’appel entraînerait. Il convient de rappeler que le fonctionnement du tribunal judiciaire de Mamoudzou dépend encore largement du personnel placé, c’est-à-dire celui mis à disposition, temporairement, par les autorités de la cour d’appel de La Réunion. Au 1er septembre 2025, un magistrat du siège sur les 16 présents était placé (14 affectés, une brigade et un placé) ([554]) – bien que la circulaire de localisation des emplois en prévoie 18.

S’agissant des greffiers, « il existe (…) quatorze postes de greffiers placés, dont deux seront pourvus à compter du 1er novembre. Séjournant six mois par an à Mayotte, ils ont vocation à se rendre dans chacune des juridictions de la cour d’appel pour pallier les vacances de poste. Ce chiffre, anormalement élevé pour une cour d’appel, a été arrêté pour permettre le bon fonctionnement des juridictions mahoraises ». En pratique, les greffiers, « y travaillent par périodes de deux mois, en revenant à La Réunion entre-temps », ce qui complexifie le travail des juridictions mahoraises pour permettre à ces agents de s’adapter et organiser leur travail dans la continuité ([555]).

L’instauration de la cour d’appel de plein exercice à Mayotte doit donc s’inscrire dans un ensemble de mesures visant à renforcer la fidélisation du personnel judiciaire affecté à Mayotte – magistrats et greffiers –, et à améliorer, plus généralement, les conditions de travail et de vie sur place.

● L’éloignement des magistrats administratifs compétents pour connaître des affaires mahoraises ne semble pas davantage justifié au regard des besoins exprimés dans ce domaine. Ceux-ci sont en effet installés à La Réunion. Le secrétaire général du Conseil d’État reconnaît cependant la particularité de Mayotte, en comparaison d’autres territoires dépourvus de l’établissement permanent d’un tribunal administratif : « Lorsque le tribunal administratif n’est pas sur place, il s’y rend à échéance régulière, au moins une fois par an ; pour les affaires urgentes, il juge par visioconférence. Mayotte fait exception parce que le greffe est permanent et parce que le volume d’activité est nettement supérieur à celui des autres tribunaux non permanents : les magistrats y font des séjours réguliers et de nombreuses séances sont organisées en visioconférence, de manière régulière » ([556]).

Comme précisé dans la première partie, l’essentiel du contentieux administratif à Mayotte repose sur les mesures d’éloignement des étrangers –jusqu’à 70 % de son activité ([557]) –, contestées devant le juge des référés-liberté. Cette situation d’urgence ne permet pas d’assurer la présence sur place systématique du juge administratif. Le jugement en visioconférence, s’il est possible, pose cependant différents problèmes.

Premièrement, celui-ci ne permet pas de rencontre physique entre le juge et le prévenu, ce qui peut porter préjudice à la défense, comme l’indique l’association La Cimade ([558]). Deuxièmement, de l’aveu même du président du tribunal administratif de Mayotte, la connexion internet n’est pas toujours fiable : « Nous rencontrons toutefois des difficultés liées à la bande passante disponible, qui est souvent limitée, que ce soit à La Réunion ou à Mayotte » ([559]). Enfin, cet éloignement ne peut qu’allonger les délais de jugement, alors que dans des situations de référé-liberté comme celles qui sont présentées à Mayotte, chaque heure compte : « S’agissant des référés-liberté, soit le juge est présent à Mayotte, soit il procède par visioconférence depuis La Réunion. Lorsqu’il est sur place, il statue souvent sous vingt-quatre heures ; les étrangers placés en centre de rétention sont généralement mis dans un bateau dès le lendemain – pour la grande masse des requérants, venus des Comores. Pour que la décision de justice soit effective et utile, le tribunal s’efforce de juger dans des délais très brefs » ([560]).

En revanche, comme pour l’instauration d’une cour d’appel judiciaire de plein exercice, l’installation pérenne des juges administratifs à Mayotte doit s’inscrire dans une stratégie globale d’amélioration du cadre de vie et des conditions de travail. La situation actuelle du bâtiment du tribunal administratif, pour lequel des travaux d’aménagement sont toujours en attente depuis sa destruction partielle par le cyclone Chido, n’est ainsi pas tolérable. Comme l’indique le secrétaire général du Conseil d’État : « Pour des raisons d’attractivité, il serait difficile d’avoir des magistrats en résidence sur place. Ce ne serait possible qu’en imaginant des aménagements particuliers » ([561]).

4. Créer un tribunal supérieur d’appel à Wallis-et-Futuna

● Le rattachement du tribunal de première instance de Mata-Utu (TPI) à la cour d’appel de Nouméa semble hérité d’une organisation judiciaire et administrative historique, étant entendu que le tribunal de Wallis-et-Futuna est resté jusqu’en 1984 une section détachée du TPI de Nouméa. Cette organisation ne semble plus justifiée aujourd’hui.

Le territoire de Wallis-et-Futuna présente en effet plusieurs différences notables avec la Nouvelle-Calédonie tant du point de vue culturel – populations, langues, coutumes, etc. – que du point de vue de l’organisation judiciaire et du droit applicable. L’éloignement, de plus de 2 000 kilomètres, reste toutefois la source de complexité principale du rattachement du TPI de Mata-Utu à la cour d’appel de Nouméa, les dessertes aériennes entre les deux territoires étant en outre extrêmement limitées (cf. supra, première partie).

Dans ce contexte, le taux de non-appel est important, comme le souligne le chef de greffe du TPI : « à l’exception de certaines personnes de milieu plutôt aisé, les condamnés de première instance ne font pas appel (…). L’éloignement du numérique, l’éloignement de la langue française notamment écrite, la distance et le coût découragent bon nombre. C’est une réalité et une aide juridictionnelle étendue à Wallis-et-Futuna ne comblera pas “lesdites distances” » ([562]).

Pour pallier ces difficultés, le procureur de la République et le chef de greffe plaident conjointement pour la création d’un tribunal supérieur d’appel, sur le modèle de celui qui existe à Saint-Pierre-et-Miquelon ([563]).

● En comparaison des moyens dévolus aux institutions judiciaires de Saint-Pierre-et-Miquelon, il semble en effet urgent de renforcer ceux dont dispose la juridiction de Wallis-et-Futuna pour fonctionner.

Un seul magistrat exerce ainsi à Wallis-et-Futuna, l’obligeant à cumuler les fonctions de président de tribunal et de juge de l’ensemble des affaires civiles et pénales, à l’exception de la fonction de juge des libertés et de la détention qui est, elle, assurée par un magistrat de Nouméa. Lorsqu’une formation collégiale de jugement est nécessaire – tribunal correctionnel, tribunal pour enfants, assises –, il n’est pas autorisé à assurer la présidence de l’audience s’il a préalablement instruit l’affaire, ce qui oblige plusieurs magistrats de Nouméa à se déplacer. Outre ce magistrat unique du siège, la juridiction comporte un magistrat du parquet, un cadre-greffier, un chargé de mission contractuel, deux greffiers, un secrétaire administratif et deux adjoints, soit neuf agents au total.

À Saint-Pierre-et-Miquelon, la juridiction dispose d’un effectif de 14 personnes, parmi lesquels quatre magistrats, alors que la population y est près de deux fois moindre.

● L’instauration d’une instance de jugement en appel à Wallis-et-Futuna n’est pas uniquement nécessaire au regard des inégalités injustifiées de fonctionnement des juridictions entre deux territoires, elle est également indispensable pour améliorer les conditions dans laquelle la justice est rendue.

D’une part, comme le rappelle le chef de greffe de Mata-Utu, « la Nouvelle-Calédonie fait partie de la Mélanésie alors que les îles de Wallis et de Futuna font partie de la Polynésie. Aussi, la coutume kanak n’a rien à voir avec la coutume de Wallis-et-Futuna. Reconnaître un tribunal supérieur à Wallis-et-Futuna permettrait de renforcer les liens entre la justice de la République française et la justice coutumière puisque cela permettrait aux justiciables d’être forcément jugés par des [personnes issues du territoire, lorsque des assesseurs civils participent à la décision de jugement] » ([564]).

D’autre part, bien que les cas soient rares, l’exercice de la fonction de juge des libertés et de la détention par un magistrat de Nouméa implique que les prévenus soient amenés devant lui : si la détention provisoire est prononcée, cela complique la suite de l’instruction – dans le cas, par exemple, de reconstitutions ou d’interrogatoires. Si le prévenu est placé sous contrôle judiciaire, il doit retourner à Wallis-et-Futuna à ses propres frais.

Bien que des visioconférences puissent dorénavant être organisées pour le déferrement devant le juge des libertés et de la détention, celles-ci ne sauraient être généralisées sans contrevenir au principe constitutionnel de bonne administration de la justice, comme l’a déjà rappelé le Conseil constitutionnel « eu égard à l’importance de la garantie qui s’attache à la présentation physique [du prévenu] devant la juridiction compétente » ([565]).

C’est la raison pour laquelle votre rapporteur estime indispensable de rendre la juridiction de Wallis-et-Futuna autonome de la cour d’appel de la Nouvelle-Calédonie.

C. L’urgence de répondre à la vétusté des sites judiciaires

La plupart des tribunaux ultramarins sont aujourd’hui dans un état de vétusté qui ne permet pas de rendre la justice avec toute la solennité qu’elle nécessite, quand le délabrement des locaux ne conduit pas à la suppression pure et simple d’audiences et de lieux d’information des justiciables.

1. Les défis spécifiques de l’immobilier judiciaire en outre-mer

● Les projets d’immobilier judiciaire dans les territoires ultramarins font face à plusieurs contraintes spécifiques. La première est liée au foncier et à la nature des risques climatiques, comme l’a souligné le directeur de l’Apij : « Certains des territoires concernés sont accidentés et il est difficile de construire des bâtiments judiciaires, et plus encore pénitentiaires, dans les pentes ou les zones à risque. La géographie et la nature des risques, notamment naturels, que l’on trouve particulièrement en outre-mer sont un facteur limitant à la recherche foncière » ([566]).

Les contraintes sont également de nature économique. Les projets menés en outre-mer sont en effet plus onéreux comparativement à des projets similaires dans l’Hexagone. Le directeur de l’Apij estime ainsi que les surcoûts par rapport à l’Hexagone vont de 60 à 100 %, en raison notamment des frais d’acheminement des matériaux : « La disponibilité des matériaux, tout comme leur acheminement, représente un coût supplémentaire. Le fait d’être contraint par l’existence d’un marquage Communauté européenne constitue également une difficulté » ([567]).

Les conditions socio-économiques existant dans les territoires ultramarins ont également un impact sur les programmes immobiliers. Il existe ainsi un déficit de concurrence, compte tenu du faible nombre d’entreprises locales dont le bilan financier est suffisamment solide pour intervenir sur des programmes structurants. L’Apij relève ainsi que les « projets ultramarins génèrent - 25 % de candidatures et - 50 % d’offres financièrement acceptables par rapport aux projets métropolitains » ([568]). Les entreprises locales retenues peuvent également connaitre des difficultés financières, comme l’entreprise guadeloupéenne ICM, mandataire du marché de la cité administrative et judiciaire de Saint-Martin, actuellement en redressement judiciaire. Dans la même perspective, l’Apij déplore le manque de main d’œuvre qualifiée, « qui ne permet pas d’assurer aux chantiers de grande ampleur les effectifs suffisants pour assurer non seulement des cadences performantes, mais également la qualité d’exécution » ([569]).

S’agissant de la conception même des bâtiments judiciaires, il convient de tenir compte de certaines spécificités ultramarines, telles que la place importante du pénal au sein de l’activité juridictionnelle, la nécessité d’avoir des aires de stationnement suffisamment denses compte tenu du déficit de transports en commun, ou encore l’adaptation des locaux à la présence de publics allophones : « L’activité pénale notamment peut y être bien supérieure. Nous adaptons par conséquent les programmes spécifiques, en prévoyant par exemple, dans certains projets, davantage de salles pénales, de salles d’assises et des boxes conçus différemment, pour accueillir un grand nombre de prévenus. Comme certains publics viennent de loin, pour la journée, il faut être en mesure de les accueillir, notamment grâce à une offre de restauration sur place et à des parkings (…). Il faut aussi des protections contre les intempéries et le soleil, comme les carbets en Guyane. Il existe également des spécificités, en matière de [ressources humaines] comme de locaux, liées à la présence de publics allophones. Il faut des locaux pour les interprètes et la signalétique fait l’objet d’un travail spécifique. Nous utilisons plutôt des pictogrammes et, en complément, un accueil directionnel » ([570]).

● Afin de faire face à ces enjeux, des cellules socio-économiques territoriales regroupant l’ensemble des acteurs locaux concernés sont mises en place pour les projets les plus structurants, tels que la cité judiciaire de Saint-Laurent-du-Maroni : a ainsi été créée en Guyane « une cellule socio-économique rassemblant sous l’autorité du préfet l’ensemble des acteurs intéressés, impliqués ou concernés par le projet, afin d’anticiper les problèmes potentiels, parmi lesquels la formation de la main-d’œuvre ou l’accueil des compagnons intervenant sur le chantier (…). La cellule socio-économique explore l’ensemble des questions soulevées en amont du chantier. Cela concerne également le recours aux matériaux locaux, qui est une bonne chose mais nécessite de sécuriser le niveau de production (…). La concertation avec les acteurs locaux est donc large et s’effectue à différents niveaux » ([571]).

Une autre spécificité réside dans le recours privilégié aux « marchés globaux de performance », qui permettent d’intégrer de manière anticipée les enjeux liés à l’exploitation et à la maintenance à venir des bâtiments objets de la construction ([572]).

2. Relancer les nombreux projets immobiliers qui sont aujourd’hui gelés, faute de financement

● Des opérations immobilières particulièrement structurantes ont été réalisées au cours de la dernière décennie dans les territoires ultramarins : un nouveau palais de justice à Pointe-à-Pitre livré en 2018, pour un coût de 37 millions d’euros ; la construction de la cour d’appel de Fort-de-France livrée en 2015, pour un coût de 30 millions d’euros ; la réhabilitation, en 2021, de la cour d’appel de Cayenne pour un coût de 9 millions d’euros. Elles permettent aujourd’hui d’accueillir les justiciables dans des conditions décentes et d’offrir aux personnels des conditions de travail acceptables.

D’autres chantiers relatifs à l’immobilier judiciaire, particulièrement attendus des personnels et des usagers du service public de la justice, sont actuellement en cours : la cité administrative et judiciaire de Saint-Martin, dont la livraison est prévue en 2026 ; la cité judiciaire de Cayenne, dont la livraison est prévue en 2028 ; la cité judiciaire de Saint-Laurent-du- Maroni, dont la livraison est prévue en 2029 (cf. supra, première partie).

● En revanche, de très nombreuses opérations ayant fait l’objet d’études préalables sont actuellement suspendues ou décalées à une date indéterminée.

Selon les explications fournies par l’Apij, cette situation résulte d’une politique de réduction des investissements immobiliers du ministère de la justice à des fins d’économie budgétaire : « compte tenu du contexte budgétaire particulièrement contraint depuis début 2024 (…) la stratégie immobilière du ministère de la justice consiste à sanctuariser (…) les crédits consacrés au gros entretien-renouvellement et aux petites opérations d’optimisation des locaux. A contrario, pour les opérations majeures générant un effort financier important, il est proposé une trajectoire budgétaire 2025-2029 réduisant l’ampleur des investissements (…). Dans ce contexte, les opérations concernées par un chantier en cours ou imminent ont vu leur financement sécurisé (…). Les autres opérations voient leur calendrier opérationnel lissé pour rendre leur financement plus soutenable » ([573]).

PROGRAMMES IMMOBILIERS AYANT FAIT L’OBJET D’ÉTUDES PRÉALABLES MAIS DÉCALÉS A UNE DATE INDÉTERMINÉE

Source : réponses écrites de l’Apij.

● Cette suspension des investissements dans l’immobilier judiciaire en outre-mer apparait difficilement acceptable. En effet, lors du déplacement de la commission d’enquête en Guyane et dans les Antilles, votre rapporteur a pu constater l’état de délabrement de certains bâtiments judiciaires : des justiciables contraints de patienter sous le manguier, faute de salle d’attente ; des prévenus attendant leur comparution dans des locaux dénués de portes, à la vue de tous ; des couloirs infestés de termites ; des magistrats travaillant dans des bureaux sans fenêtres ; des sites judiciaires éclatés dans les diverses parties de la ville.

Il convient à cet égard de relever que l’ensemble des représentants syndicaux auditionnés ont mis en avant la dégradation de l’immobilier judiciaire comme un enjeu majeur. Le secrétaire général de la CGT des chancelleries & services judiciaires a ainsi indiqué : « la question de l’immobilier [est] mal prise en compte par le ministère, faute d’adaptation aux réalités locales. Même les bâtiments les plus récents présentent des problèmes, tant en ce qui concerne les conditions de travail des agents que pour ce qui est de l’accès à la justice des usagers » ([574]).

Le secrétaire général du Syndicat du ministère de la justice CFDT a également souligné que « cette détérioration [des bâtiments judiciaires] atteint un niveau tel qu’il devient nécessaire de construire ou reconstruire plutôt que d’effectuer un entretien lourd. Ce défaut structurel du ministère, bien que connu et supposément traité par notre secrétariat général actuellement, affecte considérablement tous nos établissements ultramarins, tant les services judiciaires que pénitentiaires » ([575]).

Enfin, le représentant du syndicat FO Justice a confirmé le caractère prégnant de cet enjeu pour les personnels judiciaires : « nous constatons des difficultés propres aux services judiciaires, notamment concernant l’immobilier (…) Ce point est d’autant plus crucial que les bâtiments se dégradent beaucoup plus rapidement qu’en métropole, ce qui nécessite un effort particulier » ([576]).

Les conséquences préjudiciables liées aux conditions indignes de l’immobilier judiciaire dans certains territoires ultramarins sont multiples : elles participent au déficit d’attractivité des juridictions ; elles sont source de démoralisation pour les personnels judiciaires qui y travaillent ; elles entretiennent enfin chez les justiciables ultramarins le sentiment qu’ils ne sont pas traités comme les justiciables hexagonaux et renforcent leur défiance envers l’institution judiciaire.

Dans ce contexte, votre rapporteur appelle à un sursaut de la part du ministère de la justice.

Il est urgent de relancer les projets immobiliers ayant déjà fait l’étude préalable, notamment à Pointe-à-Pitre, Fort-de-France, Mamoudzou, et Saint-Denis de La Réunion. Il s’agit de redonner à la justice ultramarine sa dignité et aux ultramarines confiance dans leurs institutions judiciaires.

3. Doter les territoires ultramarins d’une véritable ingénierie immobilière

● La compétence immobilière est habituellement partagée, au sein du ministère de la justice, entre les cours d’appel, les délégations interrégionales du secrétariat général et l’Apij. Les petits projets sont en effet gérés par les services administratifs régionaux rattachés à chaque cour d’appel. Les délégations interrégionales du secrétariat général interviennent essentiellement dans le domaine des travaux de gros entretien et de réparation, tandis que les projets les plus importants relèvent de l’Apij. Toutefois, les outre-mer présente à cet égard une organisation particulière.

Les outre-mer souffrent en effet d’un déficit important d’ingénierie en matière immobilière, qui explique le rôle particulier de l’Apij dans certains territoires d’outre-mer. Alors que celle-ci ne s’occupe que des grands projets immobiliers en Hexagone, elle intervient dans la zone Antilles-Guyane pour des opérations de moindre ampleur, y compris en matière de réhabilitation, comme l’a rappelé son directeur : « Nous ne nous occupons pas de l’ensemble des projets immobiliers du ministère de la justice ; seulement des plus grands. Aucun seuil n’est défini : cela est laissé à l’appréciation du ministère, mais notre organisation et nos compétences sont plutôt ciblées sur les grands projets. La zone Antilles-Guyane connaît toutefois une particularité, puisque compte tenu d’un déficit d’ingénierie en interne, notamment au ministère de la justice, nous y réalisons des prestations de moindre ampleur, comme de petites opérations de réhabilitation telles qu’un changement de groupe froid, chose que nous n’effectuons jamais dans l’Hexagone » ([577]).

Néanmoins, l’Apij ne dispose que d’une antenne en Guadeloupe, les autres territoires étant gérés depuis Paris, comme l’a confirmé son directeur : « S’agissant de l’existence d’une cellule spécifique à l’outre-mer, nous disposons d’une antenne en Guadeloupe pour couvrir la zone des Antilles. Pour les autres territoires, les dossiers sont traités en majeure partie depuis Paris et un assistant à maîtrise d’ouvrage assure une présence locale (…). Je précise que notre antenne en Guadeloupe est composée de deux équipes opérationnelles sur les douze de l’Agence. Cette présence aux Antilles s’explique par l’activité importante dans la région » ([578]).

Une telle situation n’est pas satisfaisante, comme l’a exposé avec force l’ancien garde des sceaux Jean-Jacques Urvoas : « Autre exemple, l’Apij, l’Agence publique pour l’immobilier de la justice, est la seule à avoir compétence pour s’occuper des petits travaux dans ces tribunaux. Imaginez ce que représente au quotidien, pour des personnels qui sont à Paris, d’avoir à préparer le travail de ceux qui agiront en Martinique ou en Guadeloupe. C’est en dépit du bon sens ! » ([579])

Par ailleurs, il n’existe pas, dans les territoires d’outre-mer, de délégation interrégionale du secrétariat général (cf. infra), dont le département immobilier serait, comme ailleurs en France, susceptible de gérer les projets immobiliers intermédiaires. Comme l’a admis le secrétariat général, il existe de ce fait un déficit de maîtrise d’ouvrage dans les outre-mer pour les travaux d’entretien et de réparation : « contrairement aux délégations du secrétariat général de l’hexagone, il n’existe pas de département immobilier outre-mer du secrétariat général pour réaliser la conduite des études et des travaux d’investissement de gros entretien et réparation. Or, tous les territoires ont fait remonter ce besoin de renforcement de maitrise d’ouvrage sur des opérations petites et moyennes, qui améliorent le quotidien des personnels et des usagers » ([580]).

Le secrétaire général adjoint du ministère de la justice a lui-même reconnu que l’organisation retenue pour gérer les questions immobilières en outre-mer n’était pas satisfaisante : « Dans le domaine immobilier notamment, une mission visant à adapter notre réponse est en cours. Les petits projets sont gérés par les services immobiliers des services administratifs régionaux (SAR) des cours d’appel ou par les services de l’administration pénitentiaire, tandis que les projets importants sont pris en charge par l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (Apij). Les projets intermédiaires le sont aussi théoriquement, dans le cadre d’une convention, mais ce fonctionnement n’est pas totalement satisfaisant » ([581]).

● De fait, les difficultés actuelles de l’immobilier judiciaire en outre-mer sont en partie liées à ces dysfonctionnements organisationnels, ainsi que l’a rappelé le représentant du Syndicat du ministère de la justice CFDT : « Concernant les difficultés liées à la réalisation des programmes immobiliers, il manque un échelon dans l’organisation du ministère en outre-mer. Habituellement, nous disposons du service administratif régional pour les opérations d’entretien courant, d’un département immobilier et de l’Apij. Cependant, le ministère n’a pas développé de département immobilier en outre-mer. Le service administratif régional, qui assure les entretiens courants, ne possède pas les compétences requises pour réaliser les entretiens plus lourds. L’Apij, établissement public situé en métropole, qui gère les grands projets, comme la restructuration de la cour d’appel de Paris, concentre son action sur les projets d’envergure majeure. Cette organisation crée une lacune dans nos territoires ultramarins où les bâtiments se dégradent progressivement » ([582]).

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède qu’il est urgent de revoir cette organisation, en densifiant les compétences d’ingénierie immobilière au sein des territoires ultramarins. À cette fin, il pourrait être créé au sein du ministère de la justice un département immobilier propre à l’outre-mer. Celui-ci aurait en charge les opérations de gros entretien et de réhabilitation de l’immobilier judiciaire ultramarin, avec des agents implantés localement. L’Apij serait quant à elle recentrée sur son champ de compétence de principe, à savoir la conduite de grands projets immobiliers.

4. Promouvoir l’usage de matériaux locaux

Enfin, votre rapporteur milite pour optimiser l’usage de matériaux de construction locaux dans le cadre des chantiers immobiliers en outre-mer.

Il salue à cet égard l’effort particulier qui est fait en ce sens pour la construction de la cité judiciaire de Saint-Laurent-du-Maroni, tel que rappelé par le directeur de l’Apij : « Nos réalisations tiennent donc compte des conditions environnementales et climatiques. C’est le cas notamment à Saint-Laurent-du-Maroni, où les établissements pénitentiaire et judiciaire ont été conçus en fonction de l’orientation des vents, pour assurer une meilleure ventilation naturelle, et de leur exposition aux pluies, pour mieux les protéger. Leurs matériaux de construction – terre crue et bois – sont locaux, dans la mesure de la capacité locale de production » ([583]).

Dans cette perspective, l’utilisation des chaînes d’approvisionnement locales pourrait être amplifiée grâce à l’évolution de la réglementation européenne, qui permet l’usage de matériaux ne bénéficiant pas du « marquage CE » dans les territoires d’outre-mer. Une telle réorientation de l’approvisionnement en matériaux favoriserait la production locale et permettrait de réduire les coûts liés à l’acheminement des matériaux.

Le directeur de l’Apij a précisé à cet égard que « Des évolutions sont en cours, mais ne sont pas encore complètement opérationnelles : elles permettront aux entreprises qui réalisent nos projets de s’approvisionner dans une zone géographique plus proche, y compris si elle ne relève pas de la Communauté européenne. Ces pistes permettront peut-être de faire baisser les coûts dans les années à venir ; ce n’est pas encore le cas » ([584]).

Cependant, le ministère de la justice ne semble pas encore s’être pleinement emparé de cette possibilité ouverte par le droit européen, puisque « les processus de qualification des produits alternatifs au marquage CE ne sont pas toutefois pas en place » ([585]). Il convient donc d’accélérer ce processus.

D. Revoir le pilotage de l’outre-mer par le ministère de la justice

1. L’outre-mer est longtemps resté un « angle mort » au sein du ministère de la justice

● En juillet 2022, après plusieurs mois de travaux qui ont mobilisé plus de 50 000 personnes – citoyens et acteurs du monde judiciaire –, le comité des états généraux de la justice, présidé par Jean-Marc Sauvé, rendait son rapport au garde des sceaux.

Or, la justice ultramarine apparait comme la grande oubliée de ce rapport, comme l’a déploré Me Patrick Lingibé : « Les états généraux de la justice ont donné lieu à un rapport de plus de 300 pages signé par Jean-Marc Sauvé ; sur ces 300 pages, deux pages et demie sont consacrées aux outre-mer. Elles font état de la défiance, de la grande fragilité et des problèmes qui touchent ces territoires mais, contrairement au reste du rapport, elles n’avancent aucune solution » ([586]).

Ce fait, loin d’être anecdotique, est révélateur de la relative indifférence dont témoignent le monde judiciaire et les services de l’État pour l’outre-mer, ainsi que l’a remarqué l’ancien garde des sceaux Jean-Jacques Urvoas : « J’ai feuilleté le rapport Sauvé avant notre entretien. S’il présente de grandes qualités, il comporte un angle mort : les outre-mer. La discrimination par la géographie est manifeste, mais nous n’avons jamais vraiment travaillé cette question pour une raison assez simple : les outre-mer sont un objet présent partout, mais réel nulle part dans l’organisation de l’État » ([587]).

L’éloignement, le fait que la très grande majorité de la hiérarchie judiciaire n’a jamais exercé dans les territoires ultramarins, ainsi que la promotion au sein de la haute fonction publique d’un universalisme républicain abstrait qui refuse par principe de prendre en compte les spécificités et différences des territoires ultramarins, sont autant de facteurs qui expliquent cette occultation des enjeux ultramarins.

La conséquence d’une telle occultation est que l’outre-mer, au ministère de la justice comme malheureusement dans d’autres ministères, ne devient un enjeu prioritaire pour les autorités publiques que lorsqu’une crise se manifeste, ainsi que l’a reconnu Jean-Jacques Urvoas : « Les outre-mer ne sont une priorité que lorsqu’ils subissent une crise. En 2017, par exemple, tous les ministères se sont mobilisés pour la Guyane. Alors que j’étais garde des sceaux depuis janvier 2016, c’est le seul moment où j’ai vu l’ensemble des personnels se demander que faire pour la Guyane. Mais au quotidien, dans la mesure où les personnels passent d’une urgence à l’autre, ils n’ont pas la disponibilité d’esprit pour le faire et il n’y a donc d’incitation politique en ce sens » ([588]).

● Ce déficit de prise en compte de l’outre-mer s’est longtemps reflété dans un déficit de pilotage institutionnel des outre-mer par le ministère de la justice, comme l’a relevé le rapport du comité des états généraux de la justice : « À ce contexte s’ajoute un pilotage institutionnel insuffisamment lisible, malgré une densification récente des sites judiciaires, chacune des directions métier de la chancellerie appréhendant ces territoires de manière verticale et sans coordination entre elles. À l’exception de la Nouvelle-Calédonie, où la direction de la PJJ n’exerce pas de missions, le ministère de la justice déploie ses trois directions à réseau dans l’ensemble des territoires ultra-marins. L’administration pénitentiaire a fait le choix d’une organisation dédiée à l’outre-mer alors que la direction de la PJJ a renoncé, il y a près de dix ans, à une entité ad hoc pour un rattachement de ces territoires à la direction interrégionale d’Ile-de-France. Quant aux services judiciaires, leur déploiement dans les outre-mer ne semble pas avoir fait l’objet d’une stratégie spécifique » ([589]).

L’ancien garde des sceaux confirme que l’organisation gouvernementale ne permet pas d’avoir une vision globale sur l’outre-mer : « Vous savez mieux que moi qu’à partir du moment où il existe un ministre des outre-mer, nous considérons qu’une grande partie des sujets est réglée. Mais ce ministère tend en permanence la main aux autres, car il n’a moyen d’action sur rien (…). Il n’existe pas non plus de vision constante des outre-mer dans l’administration des ministères » ([590]).

Dans ces conditions, le réflexe « outre-mer », promu par la direction générale des outre-mer auprès des autres administrations, est loin d’être acquis comme l’a souligné son directeur : « L’un de nos principaux axes d’action est de promouvoir le “réflexe outre-mer” (…). Je constate toutefois que les administrations n’ont pas naturellement le réflexe de penser aux outre-mer. Nous travaillons à diffuser ce réflexe, afin que les administrations, notamment celles du ministère de la justice, quand elles envisagent des réformes, nous contactent au bon moment pour travailler à l’adaptation des textes aux réalités et aux spécificités – je sais que ce mot fait également débat – des outre-mer par rapport à l’Hexagone » ([591]).

2. Des réformes organisationnelles récentes qui visent à mieux prendre en compte les spécificités de la justice ultramarine

a. La création d’une délégation outre-mer au sein du secrétariat général

● Face à ces critiques, et dans le prolongement des conclusions d’un rapport de l’inspection générale de la justice ([592]), le ministère de la justice a modifié l’organisation de son secrétariat général.

Celui-ci assure la fonction support dans les domaines des ressources humaines, du budget, des finances, de l’immobilier et du numérique au bénéfice des trois réseaux du ministère – le réseau judiciaire, le réseau pénitentiaire et celui de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Les agents du secrétariat général affectés dans les territoires d’outre-mer appartiennent essentiellement au département de l’informatique et des télécommunications outremer (DIT-OM) – qui dispose d’antennes à Saint-Denis de La Réunion, Cayenne, Fort-de-France, Mamoudzou, Pointe-à-Pitre, Basse-Terre, Nouméa et Papeete – ainsi que d’assistants du service social du personnel. Enfin, deux directeurs de projet sont en charge respectivement du plan ministériel pour la reconstruction des services judiciaires à Mayotte et de l’accompagnement de la cité judiciaire à Saint-Laurent-du-Maroni.

Source : réponses écrites du secrétariat général du ministère de la justice au questionnaire de votre rapporteur.

● Pour l’Hexagone, l’action du secrétariat général est mise en œuvre au niveau local au travers de neuf délégations interrégionales qui sont chargées d’apporter leur soutien aux juridictions et aux services déconcentrés du ministère. Un tel modèle n’a toutefois pas été jugé pertinent pour les outre-mer, comme l’a rappelé le représentant du secrétariat général : « Nous avons considéré que la solution ne consistait pas forcément à reproduire au niveau des outre-mer l’organisation de la métropole. En effet, en créant des délégations interrégionales, nous aurions perturbé les services plus que nous n’aurions apporté quelque chose (…). Ce que je peux vous indiquer c’est qu’une direction du secrétariat général telle qu’elle existe dans l’Hexagone – deux, trois ou quatre départements, parfois plusieurs cours d’appel, 50 à 100 équivalents temps plein (ETP) avec un délégué à leur tête, et les quatre fonctions supports principales – n’est pas la solution adaptée. Nous perdrions en effet notre temps à nous poser la question du déploiement des moyens et des ETP, et nous ne serions absolument pas en mesure de répondre avec agilité aux problématiques ultramarines, qui sont très évolutives » ([593]).

● C’est dans ce contexte qu’a été créé en avril 2023 un dispositif ad hoc, avec l’institution d’un poste de délégué outre-mer auprès du secrétaire général. Celui-ci a pour mission de concevoir et piloter un plan d’action ministériel pour les outre-mer et, parallèlement, de structurer les compétences outre-mer du secrétariat général, alors dispersées.

À cet égard, l’objectif est de réduire le fonctionnement traditionnel en silos du ministère, au terme duquel chaque grande direction menait ses actions en outre-mer de façon non coordonnée : « l’enjeu et la difficulté ont été d’établir une organisation outre-mer plus pérenne, bien dimensionnée, là où prédominaient jusqu’alors des actions ponctuelles, liées le plus souvent à la gestion de crises, dans un domaine où la transversalité manquait particulièrement, chaque direction à réseau étant habituée à travailler en silos (…). Le plan d’action outre-mer a nécessité un important management des réseaux existants au sein du ministère, face à des services parfois réticents en raison de l’abandon potentiel de certaines prérogatives » ([594]).

Le plan d’action outre-mer, structuré en quatorze axes de travail (cf. encadré ci-après), a été établi en 2025. Il couvre des domaines aussi variés que le numérique, la professionnalisation de la chaîne financière, la modernisation de la politique de gestion des ressources humaines que la mise en place d’une fonction immobilière outre-mer.

Source : secrétariat général du ministère de la justice.

● Au niveau local, l’action du délégué outre-mer du secrétariat général est mise en œuvre par trois coordonnateurs, situés respectivement en Guyane, en Guadeloupe pour la zone Antilles – Guadeloupe, Martinique, Saint-Martin et Saint-Barthélemy –, et enfin à La Réunion pour la zone océan Indien, ce dernier étant assisté par un adjoint. Aucun coordonnateur n’a en revanche été nommé à ce stade pour la zone Pacifique. Interrogé à ce sujet, le secrétaire général adjoint a indiqué à ce titre que « la question du recrutement d’un coordonnateur reste ouverte, même si les acteurs locaux des trois réseaux ne nous ont pas fait remonter cette demande » ([595]).

Lors de son déplacement, la délégation de la commission d’enquête a pu rencontrer les deux coordonnatrices du secrétariat général en charge respectivement de la Guyane et de la zone Antilles. L’apport de ces dernières est indéniable : la coordonnatrice en Guyane est particulièrement investie sur l’accompagnement de la mise en service de la cité judicaire de Saint-Laurent-du-Maroni, tandis que celle en charge des Antilles a activement contribué au lancement du premier « audit territorial numérique 360° », qui a pour objectif de remédier à l’ensemble des dysfonctionnements numériques au sein des juridictions de Basse-Terre.

Les chefs de cour de Basse-Terre relèvent à titre d’exemple que « l’arrivée de la déléguée chargée de l’outre-mer a permis de renforcer la coordination et de fluidifier plusieurs aspects du fonctionnement local, tant sur le plan administratif que technique. Son action avec le service administratif régional, en lien avec le directeur délégué à l’administration régional judiciaire a permis : sur le volet des ressources humaines, [de faciliter] les échanges et les démarches relatives à la médecine de prévention, à l’action sociale, à la formation, ainsi qu’à la prise en compte du handicap (…) ; en matière informatique, le lien avec le [département de l’informatique et des télécommunications de l’outre-mer] a été consolidé, permettant une meilleure réactivité dans le traitement des incidents, la gestion des équipements et l’accompagnement des agents dans l’usage des outils numériques ; sur le plan immobilier, la coordination avec la cité administrative et judiciaire [de Saint-Martin] a été renforcée, notamment pour le suivi des projets d’aménagement (…) et les échanges avec les différents services » ([596]).

Dans la même perspective, les chefs de juridiction du tribunal judiciaire de Saint-Denis de La Réunion ont indiqué que « le coordonnateur du secrétariat général outre-mer a été très facilitateur sur certains projets menés au tribunal judiciaire de Saint-Denis, notamment l’acquisition de 200 m2 de locaux sur le site de la DRFIP [direction régionale des finances publiques], jouxtant le site judiciaire. Il constitue un relais de proximité que nous jugeons efficace et performant » ([597]), tandis que ceux de Mayotte font part d’un « bilan très favorable » ([598]) de l’action de ce dernier.

Cependant, les conditions d’exercice des deux coordonnatrices rencontrées par la délégation de la commission d’enquête sont particulièrement difficiles : isolées en raison de la nouveauté et de la spécificité même de leur poste, dénuées de bureaux permanents, elles manquent de moyens humains et matériels pour assurer pleinement leur mission, notamment lorsque leur compétence s’étend à plusieurs territoires comme c’est le cas pour la coordonnatrice en charge de la zone Antilles. Située en Guadeloupe, cette dernière a par exemple peu de contacts avec les acteurs du ressort de Fort-de-France, comme l’ont expliqué les chefs de cour : « Concernant, la création récente du poste de délégué chargé de l’outre-mer auprès du secrétariat général du ministère de la justice, nous mesurons très peu d’apports à ce stade » ([599]).

Un tel constat milite pour implanter a minima un coordonnateur dans chaque territoire ultramarin, afin de renforcer l’efficacité de leur action au niveau local.

b. La création d’un référent outre-mer au sein de la direction des services judiciaires

● Parallèlement à cette évolution du secrétariat général, la direction des services judiciaires a quant à elle désigné un référent outre-mer en son sein depuis juin 2025, qui est actuellement la cheffe du pôle de l’évaluation et de la prospective.

Ce référent a notamment pour vocation de mieux coordonner l’action des sous-directions de la DSJ et d’assurer une meilleure remontée des problématiques identifiées par les juridictions ultramarines, ainsi que l’a expliqué son directeur : « La désignation d’un référent outre-mer de la direction (…) témoigne de ce que nous nous efforçons de construire progressivement. Au sein des sous-directions de la direction des services judiciaires, que j’ai rejointe en octobre 2024, des référents sont chargés du suivi des situations ultramarines par thématique. Il m’a néanmoins semblé important de nommer de surcroît un référent outre-mer. Celui-ci devra accroître l’efficacité et la transversalité au sein de la direction, mais aussi – c’est le plus important – nouer un lien plus étroit avec les juridictions, au plus près du terrain. Nous avons en effet besoin de remontées d’information sur les dysfonctionnements et les manques pour améliorer nos réponses » ([600]).

Le choix de rattacher la fonction de référent outre-mer au pôle de l’évaluation et de la prospective s’explique par la volonté de s’appuyer davantage sur l’expertise de ce service transversal qui est directement rattaché au directeur, ainsi que l’a mis en exergue la référente : « Cette mission nouvelle s’est greffée à ma mission initiale après que j’ai assuré le suivi du plan Mayotte, puis elle a été élargie dans un premier temps à la Guyane. L’objectif est de lui donner plus d’envergure et de l’élargir à la totalité des outre-mer d’ici la fin de l’année 2025, en profitant de l’expertise du pôle de l’évaluation et de la prospective, que je dirige. Celui-ci présente en effet l’avantage d’être à proximité immédiate du directeur, d’agir de manière transversale et de mener des évaluations pluridisciplinaires des besoins à la hauteur des territoires (…). Cette restructuration s’inscrit dans le prolongement de deux plans ministériels d’envergure, relatifs l’un à la reconstruction des services judiciaires à Mayotte et l’autre à la chaîne de soutien à l’installation de la cité judiciaire de Saint-Laurent-du-Maroni » ([601]).

c. L’institution de la journée « Justice outre-mer »

Enfin, une autre initiative illustrant la volonté du ministère de la justice de structurer davantage son action en outre-mer est l’organisation en 2024 de la journée « Justice outre-mer », introduite par le garde des sceaux, qui a permis de réunir plus de 160 participants.

Source : réponses écrites du secrétariat général du ministère de la justice.

Lors de son audition par la commission d’enquête, le garde des sceaux a confirmé qu’une nouvelle édition de la journée « Justice outre-mer » aurait lieu le 11 décembre 2025 ([602]).

Votre rapporteur se félicite que cet évènement, qui confère de la visibilité politique et médiatique aux enjeux de la justice ultramarine, soit pérennisé.

3. La nécessité de promouvoir une nouvelle dynamique organisationnelle pour faire de la justice ultramarine une priorité du ministère

● Si votre rapporteur salue les initiatives prises respectivement par le secrétariat général et la direction des services judiciaires pour davantage tenir compte des enjeux ultramarins dans leur organisation, force est de constater que ces efforts ne sont pas à la hauteur des enjeux.

Le caractère limité de ces initiatives tient tout d’abord à la sphère de compétence étroite du secrétariat général, qui ne gère en effet que les fonctions supports des trois réseaux du ministère et n’a donc pas d’autorité hiérarchique sur ces derniers. En conséquence, la mise en œuvre opérationnelle du plan d’action outre-mer du secrétariat général relève en grande partie de domaines dans lesquels il n’a pas de compétence propre pour agir, tels que la gestion du personnel judiciaire qui est une mission de la direction des services judiciaires.

En outre, la faiblesse des effectifs créés dans le cadre de cette délégation outre-mer du secrétariat général – un délégué et quatre coordonnateurs dont un adjoint – est révélatrice du manque d’ambition du ministère de la justice. Malgré toute l’énergie que ceux-ci déploient au quotidien, leur isolement sur le terrain et leur absence de véritable intégration au sein des services judiciaires locaux marquent les limites de leur action.

Quant à la direction des services judiciaires, l’institution d’une référente outre-mer ne doit pas occulter le fait qu’il ne s’agit pas d’un poste à plein temps, puisque la dite référente est la cheffe du pôle de l’évaluation et de la prospective. Or, les enjeux ultramarins des services judiciaires méritent mieux que des personnes, aussi compétentes soient elles, qui ne peuvent les traiter que par intermittence.

● Dans ce contexte, votre rapporteur estime que les réorganisations évoquées ne sont pas suffisantes pour que l’administration centrale du ministère de la justice prenne correctement en compte les besoins des justiciables ultramarins.

Seule l’institution d’une véritable direction de l’outre-mer au sein du ministère de la justice serait susceptible de donner une telle impulsion. Cette direction transversale permettrait de coordonner l’action des directions de réseau en outre-mer. Les avantages liés à la création d’une telle direction seraient multiples : elle permettrait que chacune des directions métiers du ministère prenne en compte les enjeux ultramarins à leur juste mesure ; elle réduirait le fonctionnement en silos, qui perdure encore largement au sein du ministère de la justice, en dépit de l’action du secrétariat général ; elle serait également symboliquement un signal fort adressé à l’ensemble des agents, montrant que les enjeux des ultramarins sont au cœur de l’action du ministère de la justice ; enfin, elle permettrait au référent outre-mer du ministère d’être hiérarchiquement l’égal de ses principaux interlocuteurs, ce qui n’est pas dénué d’importance dans les rapports de force internes.

Au sein de cette direction, il serait utile d’avoir recours, dans la mesure du possible, à des personnes ayant vécu ou exercé au sein des territoires ultramarins. La présidente de l’Association des magistrats ultramarins a ainsi souligné le déficit d’ultramarins au sein des services de l’administration centrale du ministère de la justice qui ont vocation à traiter les enjeux en outre-mer : « J’ai vu que vous aviez reçu plusieurs personnalités de l’administration centrale : le référent outre-mer au secrétariat général du ministère de la justice ou encore la personne chargée de l’outre-mer au sein de la direction des services judiciaires. De telles fonctions ne sont jamais occupées par des ultramarins. Ceux qui les obtiennent ont bien sûr beaucoup de qualités, la question n’est pas là, mais ils n’ont ni appétence, ni connaissances particulières de ces territoires (…). Mon souhait est que le fonctionnaire chargé de l’outre-mer au sein du ministère de la justice soit un ultramarin. (…). Je ne dis pas que seuls des ultramarins doivent parler de l’outre-mer, mais qu’il faudrait une pincée de gens qui en sont originaires au sein du ministère » ([603]).

Quant à la juridiction administrative, le secrétariat général du Conseil d’État en charge de la gestion des tribunaux administratifs, ne compte aucun référent outre-mer. Si les enjeux humains et matériels ne sont pas évidemment de la même nature que pour l’ordre judiciaire, compte tenu de la faible taille des tribunaux administratifs ultramarins, il parait néanmoins souhaitable d’instituer en son sein un référent outre-mer. Cela permettrait aux magistrats et agents exerçant dans ces tribunaux de disposer d’un interlocuteur unique et bien identifié au sein du Conseil d’État.

II. Garantir l’égalité de tous nos concitoyens en matière d’accès au droit et à la justice

Assurer l’égalité de tous nos concitoyens en matière d’accès au droit et à la justice, c’est tout d’abord garantir un cadre procédural qui respecte les droits fondamentaux de chacun. Or, la mise en place d’un système judiciaire dérogatoire au sein de certains territoires ultramarins s’est faite au mépris des droits les plus élémentaires des justiciables ultramarins. Il est donc nécessaire d’y mettre fin.

Garantir l’égalité de tous nos concitoyens en matière d’accès au droit et à la justice, c’est également renforcer la présence de professionnels du droit dans les « déserts juridiques » que constituent certaines parties des territoires ultramarins, en mettant en place des dispositifs incitatifs et en réformant l’aide juridictionnelle.

Enfin, l’égal accès au droit et à la justice exige d’amplifier les dispositifs d’accès au droit et à la justice, pour tenir compte des besoins des justiciables ultramarins en la matière. Il s’agit de donner une nouvelle ambition à la politique d’accès au droit et de développer significativement la justice foraine dans les territoires les plus enclavés.

A. Corriger les anomalies de l’organisation judiciaire dérogatoire de certains territoires

Si l’adaptation des lois et règlements au contexte ultramarin est un principe constitutionnel à l’évidence bienvenu, il n’est pas acceptable, aux yeux de votre rapporteur, que certaines de ces adaptations puissent conduire à un nivellement par le bas des garanties offertes aux justiciables.

1. Garantir un service public de la justice conforme aux standards d’un État de droit

a. Assurer la continuité du service public de la justice dans les territoires comportant peu de magistrats

Les modalités de remplacement des magistrats – qu’ils soient absents pour congés, formation, maladie ou pour des raisons d’incompatibilité – dans les territoires où ils sont particulièrement peu nombreux, à savoir Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna, soulèvent de véritables enjeux au regard du principe de continuité du service public.

Comme évoqué en première partie, le remplacement des magistrats de Saint-Pierre-et-Miquelon peut être assuré, en théorie, par un magistrat du ressort de la cour d’appel de Paris, qu’il s’agisse d’un magistrat du siège ou du parquet. En pratique, en revanche, ces remplacements ont rarement lieu en raison du manque de disponibilité de magistrats parisiens sur un temps nécessairement long – et pour un nombre réduit d’affaires – ou des difficultés inhérentes à l’organisation, dans les cas urgents, d’un tel déplacement.

S’agissant des magistrats du siège, votre rapporteur estime indispensable que la cour d’appel de Paris soit en mesure de répondre favorablement aux demandes émises par les chefs de cour de Saint-Pierre-et-Miquelon. S’agissant du magistrat du parquet, son remplacement s’avère indispensable pour assurer la continuité de l’action publique en matière pénale : votre rapporteur recommande dès lors le renforcement des effectifs du parquet à Saint-Pierre-et-Miquelon, avec l’affectation supplémentaire d’un substitut du procureur.

b. Aligner le fonctionnement des juridictions ultramarines sur le droit commun en matière de juge unique

Votre rapporteur a été particulièrement choqué d’apprendre qu’à Saint-Pierre-et-Miquelon, il était possible d’être condamné à une peine pouvant aller jusqu’à 20 ans d’emprisonnement par un juge unique.

S’il est possible, ailleurs en France, d’être jugé par un juge unique en matière correctionnelle – notamment pour toute une série de délits punis d’une peine inférieure ou égale à cinq ans d’emprisonnement –, celui-ci ne peut, en tout état de cause, prononcer de peine supérieure à cinq ans d’emprisonnement ([604]). Des dérogations et des renvois à une formation collégiale sont par ailleurs prévus dans les cas où les enjeux sont élevés pour les prévenus, au regard de la complexité des faits ou de la peine encourue.

Votre rapporteur, s’il comprend les difficultés que pose la collégialité dans un ressort qui ne bénéficie que de trois juges du siège – dont l’un est juge d’instruction, et donc placé en situation d’incompatibilité –, il apparait indispensable de prévoir un renvoi à la collégialité lorsque le prévenu le demande, et qu’il encourt des peines supérieures à cinq ans d’emprisonnement, afin d’éviter toute rupture d’égalité avec les justiciables d’autres territoires.

c. Garantir le bon fonctionnement des formations échevinales de jugement

Outre-mer, le recours à des assesseurs civils, c’est-à-dire des juges non professionnels, permet de renforcer la légitimité de la décision rendue et doit, à ce titre, être étendu (cf. infra). Toutefois, certaines modifications apparaissent nécessaires pour éviter que l’avantage que présentent certaines formations de jugement en outre-mer ne conduise à amoindrir le droit des justiciables à un procès équitable.

● En premier lieu, si la présence d’assesseurs civils rend possible une forme de collégialité sur des territoires dont les effectifs de magistrats sont faibles, elle met aussi parfois en minorité le magistrat professionnel, ce qui apparaît contraire à la Constitution, comme cela a été indiqué dans la première partie du présent rapport, s’agissant notamment de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Si le Conseil constitutionnel a admis, dès 1992, la possibilité pour le législateur de permettre à des juges non professionnels d’exercer des fonctions de magistrat de l’ordre judiciaire ([605]), il a, en 2016 ([606]), jugé contraire à la Constitution les dispositions relatives à l’organisation judiciaire à Wallis-et-Futuna qui prévoyaient que la formation collégiale du tribunal correctionnel soit composée en minorité de juges professionnels – en l’espèce, un magistrat était accompagné de deux assesseurs civils. Il estime ainsi qu’une formation collégiale non spécialisée – ce qui exclut par exemple le tribunal pour enfants ou le tribunal de commerce –, susceptible de prononcer des peines privatives de liberté, doit être composée majoritairement de magistrats professionnels.

Si la formation du tribunal correctionnel de Mata-Utu a évolué pour faire appel à deux magistrats du siège supplémentaires, issus du ressort de la cour d’appel de Nouméa, les formations du tribunal supérieur d’appel et du tribunal criminel de Saint-Pierre-et-Miquelon ne satisfont pas cette exigence constitutionnelle. Votre rapporteur estime donc urgent de modifier le fonctionnement de ces formations de jugement, en s’inspirant de l’organisation mise en œuvre à Wallis-et-Futuna.

Les crimes et les délits les plus graves sont ainsi jugés, à Mata-Utu, par une formation collégiale réunissant trois magistrats professionnels, et deux assesseurs. Les magistrats professionnels issus du ressort de la cour d’appel de Nouméa interviennent la plupart du temps en visioconférences, s’agissant du tribunal correctionnel. La même configuration pourrait s’appliquer au tribunal supérieur d’appel statuant en matière correctionnelle de Saint-Pierre-et-Miquelon, en demandant le concours de magistrats du siège issus du ressort d’autres cours d’appel. En revanche, pour la formation du tribunal criminel, le déplacement de ces magistrats à Saint-Pierre-et-Miquelon serait obligatoire.

● Une autre difficulté résulte du manque d’assesseurs qui, dans certains territoires, peut rapidement conduire au blocage de la formation du jugement qui prévoit leur participation. C’est notamment en Nouvelle-Calédonie s’agissant des assesseurs coutumiers, qui ne représentent pas, à l’heure actuelle, toutes les aires coutumières (cf. supra, première partie). Votre rapporteur estime nécessaire d’élargir la liste actuelle – notamment en assurant une meilleure représentation des femmes –, et de permettre aux juridictions de jugement de siéger en leur absence, si les parties le souhaitent, afin de ne pas repousser l’audience.

Enfin, bien qu’il ne s’agisse pas d’assesseurs citoyens mais des jurés populaires, le système dérogatoire mis en place à Mayotte présente des limites comparables. Les jurés qui siègent aux assises ne sont pas tirés au sort à partir des listes électorales mais parmi une liste restreinte établie par le préfet de Mayotte, sur proposition du procureur de la République. « Comme ils ne sont qu’une trentaine, nous peinons régulièrement à atteindre le quorum permettant de tenir ces assises, pourtant importantes à Mayotte compte tenu de la gravité des violences commises, souvent en bande » ([607]), explique le président de la chambre d’appel de Mamoudzou. Cette disposition dérogatoire du droit commun ne semble pas particulièrement justifiée. Il apparaît nécessaire d’élargir significativement et rapidement cette liste établie par le préfet.

2. Mettre un terme aux situations ineptes qui privent le justiciable de ses droits les plus élémentaires

a. Assurer à tous les justiciables le droit à un avocat dans les territoires dépourvus de barreau

Deux territoires ultramarins « échappent à la République des avocats », en ce qu’ils sont dépourvus de tout avocat sur leur territoire et sont par conséquent contraints de recourir au « système D » pour reprendre les expressions de Me Patrick Lingibé ([608]). Il s’agit de Wallis-et-Futuna et de Saint-Pierre-et-Miquelon, où les justiciables sont défendus respectivement par des « agréés » et des « citoyens-défenseurs » (cf. supra, première partie).

● S’agissant de Wallis-et-Futuna, les citoyens-défenseurs, ne sauraient offrir des services équivalents à ceux d’un avocat, ainsi que l’a rappelé Me Patrick Lingibé : « L’intervention des dénommés citoyens défenseurs posent plusieurs problèmes. Le premier tient à ce que ce dernier ne présente pas les garanties et la compétence offertes par un avocat et attachées à l’exercice effectif des droits fondamentaux de la Défense. Le deuxième est lié au fait que ces personnes peuvent rapidement être en conflits d’intérêts aboutissant à poser des problématiques d’impartialité, d’autant qu’ils peuvent provenir de l’administration étatique. On aboutit en réalité avec ces défenseurs citoyens, non formés et sans équivalent avec les valeurs et les compétences d’un avocat, à une forme d’endogamie judiciaire géographique extrêmement dangereuse pour la protection des libertés et des droits de la défense. En effet, la configuration de Wallis et Futuna ne peut justifier une telle discrimination et une telle violation gravissime des droits fondamentaux » ([609]).

Votre rapporteur estime intolérable que de simples citoyens, sans formation quelconque, continuent d’assister des justiciables dans des procédures civiles et pénales, le plus souvent en dehors de tout cadre légal et sans la moindre rémunération. Les Wallisiens et les Futuniens méritent d’avoir accès à un avocat, ce à quoi s’attache le rapporteur ci-après.

Néanmoins, dans l’urgence et compte tenu de l’isolement du territoire, le dispositif des citoyens-défenseurs pourrait être conservé pour les seules gardes à vue – ce que le droit prévoit aujourd’hui –, dans le cas où un avocat ne peut être physiquement présent. Ils pourraient alors faciliter l’intervention de l’avocat en visioconférence, et s’assurer, sur place, que les droits des gardés à vue sont bien respectés. Le maintien de cette particularité nécessite toutefois qu’une formation minimale leur soit délivrée urgemment par le Conseil national des barreaux.

● S’agissant des « agréés » de Saint-Pierre-et-Miquelon, le problème identifié réside plutôt dans leur nombre potentiellement insuffisant, notamment dans les affaires pénales, et leur faible degré d’organisation (cf. supra, première partie).

Comme l’a suggéré un avocat parisien, l’assistance d’un avocat par le biais de la visioconférence devrait pouvoir être élargie au-delà de ce que permet aujourd’hui le droit positif, afin de rendre effectif sur ce territoire le droit d’être défendu et le droit de choisir son avocat.

De fait, en matière pénale, l’article L. 706-71 du code de procédure pénale limite les configurations dans lesquelles un avocat peut intervenir ([610]). La Cour de cassation a récemment jugé que « l’avocat ne peut être entendu par visioconférence que lorsqu’il assiste un client qui comparaît lui-même selon ce moyen de télécommunication et se tient à ses côtés dans l’établissement pénitentiaire » ([611]). Autrement dit, il ne peut intervenir depuis son cabinet si son client se trouve physiquement à côté du juge auprès duquel il comparait.

Permettre plus de souplesse dans le contexte de Saint-Pierre-et-Miquelon, comme de Wallis-et-Futuna, semble dès lors se justifier. L’assistance de l’avocat, dans le cadre d’une garde à vue ou d’une audience pénale organisée en urgence, pourrait ainsi être réalisée par visioconférence, un tiers devant être présent pour vérifier que les droits de la défense sont bien garantis.

Au-delà, il importe d’amender le statut des agréés afin de permettre l’organisation de permanences, à l’instar des barreaux, de sorte que les personnes gardées à vue puissent bénéficier à tout moment d’un conseil.

● Tout en promouvant ces adaptations, au regard de l’urgence de la situation, votre rapporteur souscrit également aux réserves émises par le président du tribunal de première instance de Mata-Utu qui considère que la visioconférence « n’est pas forcément la panacée ». Il convient donc, en parallèle, de favoriser l’installation d’avocats sur ces territoires, au moins dans le cadre d’un cabinet secondaire (cf. infra).

b. Élargir le droit à un interprète

● Le droit d’être entendu, c’est-à-dire le fait pour le justiciable d’expliquer sa cause au juge, est une des garanties d’un procès équitable. Dans ce contexte, pour les populations ultramarines maitrisant peu ou mal le français, être assisté par un interprète qui soit en capacité de restituer son propos dans toute sa nuance est déterminant.

Cela peut s’avérer décisif pour l’issue même du procès, comme l’a expliqué l’assesseure titulaire près le tribunal de première instance de Wallis-et-Futuna au détour d’une anecdote évocatrice : « Je prendrai un exemple parmi tant d’autres pour vous montrer l’importance de l’interprétation. Alors qu’un magistrat demandait à un jeune accusé incarcéré au Camp-Est en Nouvelle-Calédonie s’il avait gardé un lien avec sa famille, s’il lui écrivait, celui-ci a répondu qu’il ne le faisait pas, parce que la prison ne lui permettait pas d’écrire des courriers dans sa langue et qu’il parlait mal le français. L’interprète a traduit sa réponse en un simple “Non, monsieur le président”, qui a donné l’impression que le jeune homme préférait se marginaliser. Nous assesseurs, qui comprenons la langue, avons heureusement la possibilité de réajuster les choses en délibéré mais cela ne résout pas toutes les difficultés » ([612]).

● Or, il ressort des travaux de la commission d’enquête que de nombreux territoires ultramarins connaissent un déficit criant d’interprètes, qui est de nature à remettre en cause les intérêts des justiciables concernés, notamment dans les matières autres que pénales, où le droit à un interprète n’est pas garanti en l’état du droit positif (voir encadré ci-dessous).

La situation est particulièrement critique à Mayotte, comme l’a mis en exergue la Défenseure des droits : « À Mayotte, moins de 60 % de la population maîtrise le français. Pourtant, les moyens humains en matière d’interprétariat sont très insuffisants : lorsque nous avons rendu notre décision, seuls deux postes d’interprète étaient pourvus alors que 70 % des justiciables mahorais en auraient besoin. Dans un courrier adressé à nos services, la présidente du tribunal judiciaire de Mamoudzou indique que ce nombre a, depuis, été porté à cinq, ce qui lui semble suffisant. Elle précise en outre qu’il est possible de faire appel à des interprètes non-salariés, notamment pour les langues plus rares (…). Toutefois, nous suivrons la situation de très près car le peu d’interprètes avait à l’époque de lourdes conséquences : certaines audiences d’assistance éducative se tenaient sans interprète ; des agents pénitentiaires ou de sécurité étaient parfois sollicités pour assurer l’interprétariat, notamment pour les audiences en prison devant le juge d’application des peines ; des juges des libertés et de la détention devaient recourir à une association qui intervenait uniquement à distance, avec un financement du ministère de l’intérieur, pour les personnes retenues en [centre de rétention administrative] » ([613]).

Au tribunal administratif de Mayotte, ce sont ainsi les personnels de greffe qui assurent le rôle d’interprètes, ainsi que l’a souligné le président du tribunal : « C’est une difficulté importante. La plupart des requérants étrangers et une partie de la population locale ne maîtrisent pas le français, ou pas bien. Nous avons la chance d’avoir des personnels de greffe bilingues français-shimaoré – une langue comprise largement par les Mahorais et une partie des étrangers, notamment ceux originaires des Comores –, qui assurent le rôle d’interprète pour les requérants, en particulier lorsqu’ils n’ont pas d’avocat. Il faut savoir que dans la plupart des contentieux, la présence d’un interprète n’est pas obligatoire. Cette situation n’est pas totalement satisfaisante, car elle repose sur la disponibilité et la bonne volonté des agents du tribunal, qui s’emploient à ce travail d’interprétation de façon bénévole pour permettre aux requérants de comprendre un minimum ce qui se passe » ([614]).

La situation est également critique en Guyane, notamment pour le contentieux des étrangers, où il n’est pas rare que le justiciable ne soit pas en mesure de se faire comprendre sans l’assistance informelle du greffier : « Au [tribunal administratif] de la Guyane, le multilinguisme constitue une réalité quotidienne en raison de la part importante du contentieux des étrangers. Il n’est pas rare que des requérants, non représentés, se présentent en audience sans être en mesure de formuler des observations à l’oral, ni de comprendre le déroulement de l’audience ou, plus largement, de la procédure. Dans ce contexte, le rôle du greffe est déterminant : lorsqu’ils maîtrisent des langues parlées localement – comme le créole ou le portugais – les agents assurent, dans la mesure du possible, des traductions informelles pour rendre effectif le droit d’être entendu et donner un véritable effet utile à la présence des requérants à l’audition » ([615]).

À Wallis-et-Futuna, un seul interprète est présent sur le territoire, de sorte qu’il traduit parfois les propos de la victime et de l’accusé, comme l’ont souligné les représentants de l’association des citoyens-défenseurs et d’une association d’aide aux victimes : « La langue fait barrière et la présence d’un interprète est primordiale. Or un seul interprète agréé exerce sur le territoire. C’est donc parfois la même personne qui traduit les propos de la victime et ceux du mis en cause, en gendarmerie, au tribunal et tout au long de l’affaire. Ce n’est pas suffisant (…). Oui, nous déplorons que la victime et l’agresseur partagent parfois le même interprète. En outre, l’interprète de Wallis ne saisit pas toujours les nuances culturelles, si bien que sa traduction est parfois incomplète ou imprécise. Ainsi, les justiciables qui ne maîtrisent pas le lexique de la procédure sont parfois très désavantagés » ([616]).

D’une façon générale, les juridictions ultramarines manquent de crédits pour recourir aux interprètes, comme l’a indiqué le président du tribunal administratif de La Réunion et de Mayotte : « Par ailleurs, il serait utile de disposer de davantage de crédits pour pouvoir recourir plus facilement à des interprètes lors des procédures de référé. Cela améliorerait l’accès au droit et la compréhension de la justice par les requérants » ([617]).

● Votre rapporteur estime absolument anormal que l’interprétariat soit souvent, dans les faits, réalisé par un gardien surveillant, un greffier ou un assesseur citoyen au cours d’une audience.

Votre rapporteur estime que les juridictions ultramarines ont tout intérêt à développer massivement le recours des interprètes salariés en leur sein. Cela assure aux justiciables l’assistance de professionnels aguerris, tout en permettant aux juridictions de réaliser d’importantes économies sur leurs frais de fonctionnement, comme l’ont souligné les chefs de cour de Martinique (cf. supra, première partie) ([618]).

Le ministère de la justice doit ainsi tirer les conséquences des spécificités des territoires ultramarins en matière linguistique et allouer aux juridictions d’outre-mer les crédits nécessaires au recrutement de ces interprètes salariés.

Une réflexion doit également être engagée par chaque juridiction, en lien avec les interprètes locaux, pour s’assurer que les concepts juridiques utilisés sont bien compris, tels qu’ils sont traduits, par les justiciables non francophones, sur le modèle des pratiques de la Cour pénale internationale, ainsi que l’a souligné la secrétaire nationale du Syndicat de la magistrature : « Au-delà du coût de la présence d’interprètes, se pose la question de la traduction de nos concepts juridiques dans d’autres langues. Les collègues de Mayotte nous ont expliqué que, dans certains dialectes, ces notions n’étaient pas aisément traduisibles. Nous n’avons pas suivi l’exemple de la Cour pénale internationale, qui a pris le temps de définir les concepts avec ses interprètes et de s’assurer qu’ils étaient bien compris par les populations locales. Parfois, nous ne sommes pas sûrs du message transmis. C’est une carence importante, un impensé du système judiciaire » ([619]).

● Au-delà de la nécessité d’assurer un recours plus large aux interprètes lors des audiences, une adaptation majeure que doit opérer la justice ultramarine pour répondre aux besoins des justiciables consiste en une meilleure intégration du plurilinguisme que connaissent de nombreux territoires d’outre-mer dans son fonctionnement quotidien.

Il convient ainsi de favoriser, dans la mesure du possible, le recrutement de personnels judiciaires qui parlent les principales langues utilisées par la population locale, notamment ceux officiant à l’accueil des justiciables, comme l’admet la présidente de la Conférence nationale des directeurs de greffe : « Le multilinguisme est en effet une réalité dans les territoires ultramarins. S’agissant de l’accueil des justiciables, il nous semble indispensable que les agents des services d’accueil unique du justiciable (Sauj) des tribunaux judiciaires soient le plus possible “bilingues” » ([620]). À défaut, des formations dans lesdites langues pourraient être dispensées aux agents concernés.

En complément de ces mesures, certaines bonnes pratiques identifiées lors des travaux de la commission d’enquête pourraient être dupliquées à l’ensemble des juridictions ultramarines, afin d’assurer une meilleure compréhension de la justice par les justiciables non francophones.

À titre d’exemple, au tribunal administratif de La Réunion, il a été conçu une plaquette de présentation de la juridiction administrative en créole ([621]). Au tribunal administratif de Guyane, l’affichage au sein du tribunal est réalisé en plusieurs langues ([622]). À La Réunion, selon les indications de la procureure générale, « lorsque c’est possible, les décisions rendues aux personnes non francophones le sont oralement, en présence d’un interprète, afin qu’ils en aient immédiatement connaissance » ([623]). Votre rapporteur estime ainsi indispensable que les informations essentielles délivrées par les juridictions, notamment via leurs sites internet, sur l’introduction des recours et l’aide juridictionnelle notamment, soient traduites dans les principales langues vernaculaires utilisées dans les territoires ultramarins.

Enfin, les actes de significations délivrés par les commissaires de justice pourraient également faire l’objet d’adaptations, pour que les justiciables allophones comprennent davantage leur contenu, comme l’a relevé le représentant de la Chambre nationale des commissaires de justice : « La Chambre nationale a réfléchi à la création d’une signification personnalisée, projet sur lequel nous travaillons avec la direction des affaires civiles et du sceau de la Chancellerie. Autrement dit, nous étudions les moyens d’ajouter un QR code sur l’acte de signification, que le commissaire de justice remet à une personne, à son domicile. Cela permettrait, en quelque sorte, de vulgariser l’acte. Dans un premier temps, le commissaire de justice apportera des explications orales, puis la personne aura accès, au moyen de son smartphone, à un ensemble d’informations, y compris dans une autre langue que le français. C’est une mesure concrète qui a vocation à s’appliquer à l’échelon national et qui pourrait se révéler particulièrement utile pour certaines populations d’outre-mer, par exemple pour les personnes allophones, qui ont besoin d’accéder au droit » ([624]).

B. Assurer la présence de professionnels du droit dans les « déserts juridiques »

1. Un déficit de professionnels du droit dans de nombreux territoires ultramarins

Comme il a été souligné dans la première partie du présent rapport, les territoires ultramarins souffrent globalement d’un déficit significatif d’avocats.

a. Un déficit d’avocats de nature à remettre en cause les droits fondamentaux des justiciables ultramarins

● La densité d’avocats par habitant est en effet sensiblement inférieure dans les territoires ultramarins en comparaison de l’Hexagone, selon les chiffres rappelés par Me Yanick Louis-Hodebar, membre du CNB : « rapporté à la population, le nombre d’avocats est moins élevé en outre-mer – le taux varie entre 1 avocat pour 10 000 habitants à Mayotte et 8,6 en Guadeloupe, contre 11 avocats pour 10 000 habitants dans l’Hexagone » ([625]). Ce déficit est particulièrement criant dans certains territoires, qui ont pourtant d’immenses besoins en matière d’accès au droit et à la justice. Mayotte et la Guyane comptent ainsi respectivement 1 et 2,8 avocats pour 10 000 habitants, quand Wallis-et-Futuna et Saint-Pierre-et-Miquelon ne disposent même pas de barreaux.

nombre d’avocats par barreau ultramarin

Source : observatoire national de la profession d’avocat du CNB, Chiffres clés des barreaux d’outre-mer, 24 juin 2025

La Défenseure des droits a par exemple rappelé les conséquences particulièrement préjudiciables de la pénurie d’avocats sur la situation des justiciables mahorais : « L’aide juridictionnelle d’abord, à laquelle 70 % de la population est éligible, connaît un allongement des délais de désignation des avocats, qui sont de quatre à six mois (…). Les commissions d’office reposent, elles, sur une quinzaine d’avocats seulement, avec une permanence hebdomadaire assurée par quatre d’entre eux – un dispositif insuffisant compte tenu des besoins, eux-mêmes accentués par les contraintes de transport et de sécurité sur l’unique axe routier de l’île. Il arrive ainsi que des personnes gardées à vue ou déférées ne soient pas assistées dans des délais raisonnables, voire pas assistées du tout. Enfin, plusieurs contentieux essentiels sont peu, voire pas du tout assurés, par exemple en droit des étrangers, de la nationalité ou de la protection sociale, ou encore en matière prud’homale » ([626]).

Une telle violation du droit fondamental d’être assisté par un avocat a été confirmé par la secrétaire nationale de l’USM : « Dans certains barreaux, il n’y a pas non plus suffisamment d’avocats. C’est le cas notamment à Mamoudzou, où ils ne sont qu’une vingtaine. Compte tenu de l’ampleur du contentieux des mineurs et des étrangers, les personnes déférées ont de très grandes difficultés à obtenir la présence d’un avocat – pourtant obligatoire – à leurs côtés » ([627]).

La Guyane est également confrontée à la présence de « déserts juridiques » sur une grande partie de son territoire, puisque les 84 avocats guyanais sont concentrés à Cayenne. Là encore, compte tenu de l’éloignement géographique, les personnes gardées à vue dans les communes enclavées de l’intérieur guyanais ne bénéficient pas systématiquement de la présence d’un avocat, en violation des articles 6§3 de la convention européenne des droits de l’homme ([628]) et 63- 3-1 du code de procédure pénale ([629]). Cette situation dramatique touche même des mineurs, ainsi que l’a mis en exergue le syndicat FO justice : « On constate sur ce territoire guyanais que nombre de mineurs ne sont pas assistés d’avocats lors de leur garde à vue faute d’auxiliaires disponibles » ([630]).

● Enfin, il convient de relever que même dans les territoires d’outre-mer bien dotés en avocats, il reste très difficile pour les justiciables ultramarins de trouver des avocats spécialisés, notamment en droit public, comme l’a relevé le président du Syndicat de la juridiction administrative (SJA) : « L’effet volume tient aussi au fait qu’il y a beaucoup moins d’avocats publicistes que privatistes. Plus le barreau est petit, moins vous avez de chances de trouver un publiciste. C’est très vrai en outre-mer, où il est difficile de trouver des avocats non seulement publicistes, mais aussi spécialisés en droit fiscal ou en droit de l’urbanisme » ([631]).

b. Un déficit des autres professionnels du droit, qui obère l’accès au droit des justiciables ultramarins

Au-delà des avocats, l’insuffisante présence d’autres professionnels du droit, tels que les notaires et les commissaires de justice, est également de nature à restreindre l’accès au droit des ultramarins.

● Les commissaires de justice ont un rôle central dans le processus judiciaire, comme l’a rappelé le bâtonnier de Papeete : « Nous ne pouvons pas faire un procès sans huissier. Ce dernier est en effet le bras armé de la justice. Il délivre les convocations – les assignations – pour informer la partie adverse de l’existence du procès. Il remet également la signification, qui permet de porter le jugement à la connaissance de la personne qui a perdu et comporte (…) la mention du délai à partir duquel l’appel est possible. Enfin, il est susceptible de faire des saisies afin de récupérer les sommes dues à l’issue du procès » ([632]).

Or, certains territoires ultramarins sont particulièrement touchés par un déficit de commissaires de justice implantés dans leur ressort. Mayotte et la Guyane comptent respectivement 0,3 et 2,4 commissaires de justice pour 100 000 habitants, et Saint-Pierre-et-Miquelon ne dispose que d’une seule huissière, contre une moyenne de 5 professionnels pour 100 000 habitants au niveau national ([633]).

Cette pénurie crée une surcharge de travail pour les commissaires de justice locaux, qui peinent à répondre aux sollicitations des justiciables, comme l’a mis en exergue la directrice des affaires juridiques du conseil départemental de Mayotte : « À ma connaissance, le territoire ne compte qu’un seul huissier de justice. Lorsqu’on le sollicite, il a le plus grand mal à répondre car il est surchargé, pour ne pas dire submergé » ([634]).

Les chefs de cour de Cayenne ont pour leur part constaté que les commissaires de justice guyanais « ne se rendent pas dans les communes éloignées. Il faut dans ce cas recourir à la gendarmerie nationale qui considère cela comme une charge indue » ([635]), tandis que leurs homologues de Basse-Terre ont relevé quant à eux que « les commissaires de justice sont faiblement impliqués dans ces actes relevant de leur ministère » ([636]).

La plupart des acteurs de l’accès au justice rencontrés lors du déplacement de la délégation de la commission d’enquête en Guyane et aux Antilles ont en outre déploré la faible implication des commissaires de justice dans les permanences d’accès au droit. Aucune permanence n’a par exemple été assurée par un commissaire de justice en Martinique et en Guadeloupe en 2024. Le CDAD de Guadeloupe relève à cet égard que « les commissaires de justice ne répondent pas aux sollicitations » et « la chambre des commissaires de justice peine à honorer ses engagements, en raison d’un effectif restreint – une trentaine de professionnels seulement sur l’ensemble du territoire – ce qui limite fortement leur disponibilité lors des manifestations organisées » ([637]).

Bien plus, d’autres territoires sont totalement dépourvus de commissaires de justice. À Wallis-et-Futuna, ce sont ainsi les gendarmes qui remplissent l’office des commissaires de justice. Or, une telle situation peut avoir des conséquences particulièrement dommageables pour la bonne exécution des décisions de justice, comme l’a déploré le président du tribunal de première instance de Mata-Utu : « À Wallis-et-Futuna, qui ne compte aucun commissaire de justice, les fonctions normalement dévolues à celui-ci sont assurées par des autorités administratives ou militaires – en l’occurrence, par les gendarmes. Or l’exécution forcée n’est pas leur cœur de métier. En outre, le métier de commissaire de justice demande des compétences en matière de rédaction d’actes, de respect des délais et de choix des procédures d’exécution. Un justiciable en métropole aurait recours à un avocat pour le conseiller sur la procédure, pour obtenir un jugement et pour choisir le cas échéant les mesures d’exécution forcée. Les gendarmes ne peuvent pas conseiller un justiciable pour faire exécuter une décision, même s’ils disposent d’un support grâce à des huissiers de Nouvelle-Calédonie. En pratique, il est très difficile pour les justiciables de Wallis de faire exécuter les décisions de justice » ([638]).

En Polynésie, des parties croissantes de l’archipel sont dépourvues de commissaires de justice, comme en a fait l’alerte le bâtonnier de Papeete : « Aux îles Sous-le-Vent – Raiatea, Taha’a, Bora-Bora, Huahine, Maupiti –, nous n’avons plus d’huissier. Il y en avait un à Raiatea (…) dont nous étions satisfaits. Nous disposons désormais d’un jeune homme (…) qui fait fonction d’huissier ; il n’a aucune formation ni compétence particulière et joue le rôle d’un facteur qui délivre des actes – et ceci n’a rien de péjoratif. De plus, il n’a pas la possibilité d’intervenir en dehors de Bora-Bora. Il y a également deux études d’huissier historiques (…) ces personnes vont cesser leur activité, en raison de leur âge. Elles ne trouvent aucun successeur. (…) Je ne sais pas comment la justice fonctionnera lorsqu’il n’y aura plus d’huissier à Papeete et seulement deux études à Tahiti » ([639]).

● S’agissant des notaires, le déficit de professionnels est également criant dans certains territoires, alors que les besoins des populations ultramarines sont immenses en ce domaine, compte tenu de la prégnance des enjeux fonciers et successoraux évoqués dans la première partie du présent rapport.

Selon les données fournies par les représentants du Conseil supérieur du notariat, on recense seulement 219 notaires dans les territoires d’outre-mer français. Cela représente seulement 1,27 % des effectifs de notaires au niveau national – 17 250 notaires sont répartis dans 7 333 offices, en hausse de 78 % depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques qui a libéralisé les conditions d’installation ([640]).

À titre d’exemple, la Guyane compte seulement cinq études dans lesquelles exercent onze notaires, ce qui correspond à 3,6 notaires pour 100 000 habitants, contre une moyenne nationale de 17 notaires pour 100 000 habitants. Au surplus, ces notaires sont tous concentrés sur l’île de Cayenne, rendant très difficile l’accès à la profession pour un habitant de l’intérieur guyanais.

Le déficit de notaires est tel en Polynésie que les gendarmes sont habilités, à titre dérogatoire, à effectuer un certain nombre d’actes notariés, comme l’a rappelé le haut-commissaire de la République : « L’aller vers justifie aussi que les brigades de gendarmerie aient la possibilité d’exercer des compétences exceptionnelles, en guise de compensation de l’absence de professionnels du droit. Ainsi, les gendarmes peuvent effectuer un nombre limité d’actes notariés dans les archipels, ce qui facilite les transmissions en cas de décès » ([641]).

Quant aux justiciables de Wallis-et-Futuna, l’absence d’étude notariale sur le territoire contraint ces derniers à se rendre à Nouméa pour recueillir leur consentement à l’adoption, ainsi que l’a souligné le président du tribunal de première instance de Mata-Utu : « Le territoire ne compte aucune étude notariale. Or, depuis 2010, ce ne sont plus les greffiers qui recueillent le consentement à l’adoption mais les notaires. Ainsi, en pratique, les justiciables de Wallis-et-Futuna qui souhaitent adopter ne le peuvent pas, car cela suppose de se rendre à Nouméa, située à 2 000 kilomètres, alors que le billet d’avion coûte au minimum 800 euros. Les coûts sont trop importants pour les justiciables de Wallis. J’ai contacté la direction des services judiciaires pour savoir s’il était possible de modifier le texte ou, au moins, de faire en sorte que les notaires de Nouméa recueillent le consentement par visioconférence, mais, pour le moment, nous n’avons pas avancé sur ce point » ([642]).

De façon plus générale, le déficit de notaires dans les territoires d’outre-mer ne permet pas à ces derniers d’être pleinement impliqués dans les dispositifs d’accès au droit, tels que les points-justice. À titre d’exemple, aucun notaire martiniquais n’a participé à une permanence juridique en 2024, en dépit de la sensibilité des enjeux fonciers sur ce territoire.

2. L’urgence de réformes d’ampleur pour assurer la présence des professions juridiques sur l’ensemble des territoires

a. Inciter les professionnels du droit à s’installer dans les « déserts juridiques »

● Il ressort des auditions qu’aucun dispositif n’est actuellement mis en place pour aider les professionnels du droit à s’installer dans les territoires qui en manquent pourtant cruellement, comme l’a confirmé Me Laurent Payen, membre du bureau de la Conférence des bâtonniers : « À ma connaissance, il n’y a jamais eu aucune aide à l’installation de confrères, aucun dispositif fiscal ou autre, à part des initiatives de la profession elle-même » ([643]).

Cette absence de toute aide à l’installation est de nature à décourager des avocats de bonne volonté, qui souhaiteraient exercer dans des territoires enclavés. À titre d’exemple, les représentants du barreau de Cayenne ont indiqué à votre rapporteur qu’un projet d’installation d’un avocat à Saint-Laurent-du-Maroni – commune qui ne compte aucun avocat en dépit de la présence d’un tribunal de proximité – n’avait pas pu voir le jour, faute d’avoir trouvé des locaux adaptés.

Alors que les pouvoirs publics ont mis en place divers dispositifs pour inciter les professionnels de santé à s’installer dans les « déserts médicaux », aucun mécanisme n’a été institué pour favoriser l’installation de professionnels du droit – avocats, notaires, commissaires de justice – dans les « déserts juridiques », qui sont pourtant nombreux dans les territoires ultramarins.

Au regard des conséquences préjudiciables suscitées par ce déficit de professionnels du droit pour les justiciables ultramarins, votre rapporteur propose d’instaurer, le cas échéant à titre expérimental, un régime dédié aux « déserts juridiques » dans les territoires d’outre-mer.

En application de ce régime, le classement d’un territoire comme « désert juridique » permettrait aux professionnels du droit qui s’y installent pour une durée minimale de bénéficier d’aides à l’installation, sous la forme de subventions, d’exonérations fiscales ou encore d’aides matérielles – mise à disposition de locaux –, à définir selon les spécificités de chaque territoire. Ce régime pourrait être financé conjointement par l’État, la collectivité et l’organisme professionnel concernés.

Dans la même perspective, il pourrait être prévu de financer la totalité des frais engagés par des élèves avocats durant leur scolarité, en contrepartie d’un engagement à exercer pendant une durée donnée dans un « désert juridique » ultramarin.

● Les collectivités locales situées dans les déserts juridiques pourraient également être incitées financièrement à employer des avocats et autres professionnels du droit salariés susceptibles d’assister les justiciables.

Certaines collectivités emploient d’ores et déjà des avocats qui interviennent au titre de l’aide juridictionnelle. C’est notamment le cas de la Polynésie française, qui emploie trois avocats au sein de la direction des affaires foncières, de sorte que « la collectivité prend ainsi à sa charge une partie de l’aide juridictionnelle concernant les affaires de terre », qui sont particulièrement prégnantes sur le territoire ([644]).

Bien que ce modèle soit particulièrement vertueux, le bâtonnier du barreau de Papeete a souligné qu’il n’existait « pas d’autres collectivités de la République où un service public paie des avocats pour remplir une fonction juridictionnelle au bénéfice des justiciables qui relèvent de l’aide juridictionnelle » ([645]).

Pour le président du tribunal de première instance de Mata-Utu, un tel dispositif serait particulièrement utile sur un territoire tel que Wallis-et-Futuna : « Il serait techniquement assez simple de s’inspirer de cette solution, qui existe également au Canada. Cela permettrait d’attirer un professionnel du droit dans le territoire de façon pérenne. En effet, la profession d’avocat relevant du libéral, il serait difficile de trouver un avocat acceptant de créer un cabinet compte tenu des enjeux financiers que cela représente, particulièrement dans un territoire comptant 11 151 habitants en 2023 : le nombre d’affaires n’est pas suffisant pour financer un cabinet d’avocats. Cette solution serait une véritable porte d’entrée dans la juridiction pour les justiciables et leur permettrait de défendre leurs droits » ([646]).

Votre rapporteur partage cet avis et estime ainsi qu’une telle initiative pourrait utilement être élargie à d’autres territoires, qui connaissent des difficultés pour attirer des professionnels du droit ou d’autres, tels les géomètres, pourtant indispensables dans les contentieux fonciers.

● Il conviendrait également d’assouplir, dans ces « déserts juridiques », certaines contraintes réglementaires qui ont pour effet d’obérer l’accès au droit et à la justice des justiciables.

À titre d’exemple, seul le commissaire de justice est habilité à réaliser certains actes judiciaires. Or, il pourrait être expérimenté, dans les territoires qui connaissent un déficit de commissaires de justice, la possibilité que certains actes puissent être également effectués par des salariés, tels que les clercs des offices, comme le propose le bâtonnier de Papeete : « L’huissier de Tahiti doit délivrer personnellement un certain nombre d’actes ; les clercs et les employés n’en ont pas le droit. Sachant qu’il n’y a que vingt-quatre heures dans un jour et sept jours dans une semaine, l’huissier ne peut faire plus que ce qu’il fait. Or il est interdit de recruter des huissiers salariés ; le statut – local et national – de la profession l’interdit. Soyons pragmatiques : nous avons des dossiers tous les jours, et sans huissier, nous ne pouvons rien faire » ([647]).

Dans la même perspective, la régulation des conditions d’installation des professions réglementées dans les territoires ultramarins peut assurément être optimisée.

Il résulte ainsi des dispositions de l’article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 précitée et de l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 ([648]), que la détermination des zones d’installation des commissaires de justice est soumise à un avis préalable de l’Autorité de la concurrence puis fixée par arrêté conjoint du ministre de la justice et du ministre de l’économie. Or, l’arrêté du 26 décembre 2023 ([649]), pris à la suite de l’avis du 7 juillet 2023 de l’Autorité de la concurrence ([650]), a classé en zone d’installation contrôlée l’ensemble des départements d’outre-mer, à l’exception de La Réunion.

Aux yeux de votre rapporteur, il est incompréhensible que Mayotte, qui ne comprend qu’un seul commissaire de justice, soit maintenu en « zone d’installation contrôlée », alors que La Réunion, qui en compte 35, soit classée en « zone d’installation libre ». Ainsi que le souligne la Chambre nationale des commissaires de justice, « cette décision a pu surprendre alors que Mayotte, qui a contrario est largement sous-dotée en commissaires de justice, a été maintenue en zone d’installation régulée » ([651]).

b. Adapter l’aide juridictionnelle aux enjeux ultramarins

Une aide juridictionnelle qui reste sous-utilisée par les justiciables ultramarins, en dépit d’une montée en puissance ces dernières années

● L’aide juridictionnelle est un dispositif central pour renforcer l’accès à la justice des justiciables ultramarins, qui, compte tenu des conditions socio-économiques que connaissent leurs territoires, ne disposent bien souvent pas des moyens suffisants pour financer les frais inhérents à une procédure judiciaire.

Le coût des procédures a en effet été mis en avant par l’ensemble des citoyens et représentants d’associations rencontrés lors des déplacements de la commission d’enquête comme un facteur majeur de non-recours à la justice.

● Les crédits versés au titre l’aide juridictionnelle dans les territoires ultramarins ont augmenté de 224 % en une décennie. Pour certains territoires, tels que Mayotte ou la Nouvelle-Calédonie, ces crédits ont plus que décuplé sur la période. En Guyane, les crédits ont augmenté de 320 % sur cette période.

Cette dynamique est plus forte que l’évolution des crédits au niveau national, puisque les crédits de l’aide juridictionnelle sont passés de 360 millions d’euros à 661 millions d’euros de 2015 à 2025, soit une augmentation de 83,6 %.

MONTANT DES CRÉDITS CONSOMMÉS AU TITRE DE L’AIDE JURIDICTIONNELLE DANS LES TERRITOIRES ULTRAMARINS

Source : réponses écrites du Sadjav au questionnaire de votre rapporteur.

● Si votre rapporteur salue cette dynamique positive, il tient toutefois à rappeler que celle-ci doit être relativisée.

En effet, selon les données transmises à votre rapporteur, les Ultramarins représentent 4,22 % des admissions à l’aide juridictionnelle en 2024, soit une proportion proche de ce que représente la population ultramarine au sein de la population française. Or, ce taux devrait être bien plus élevé, compte tenu du fait que la population éligible à l’aide juridictionnelle est proportionnellement plus importante dans les territoires ultramarins – plus de 70 % des Mahorais et 60 % des Guyanais à titre d’exemple –, qu’en Hexagone.

ADMISSIONS À L’AIDE JURIDICTIONNELLE (AJ) EN 2024

Source : Insee ; Sadjav.

Une étude du ministère de la justice d’août 2022 a confirmé ce constat, en mettant en exergue que le taux de recours à l’aide juridictionnelle ([652]) est anormalement bas, au regard des conditions socio-économiques de ces territoires : « Hors cours d’appel d’outre-mer, le recours à l’aide juridictionnelle est assez fortement corrélé avec le taux de pauvreté (…). Les Drom font figure d’exception avec un taux de pauvreté 2 à 3 fois plus élevé qu’en métropole, sans présenter un taux de recours [à l’aide juridictionnelle] bien supérieur aux autres cours d’appel. Cela peut s’expliquer par un accès au droit plus compliqué dans les outre-mer. Les DROM présentent un taux d’avocat par habitant bien plus faible qu’en métropole (…). La situation géographique limite en outre les déplacements entre barreaux des Ultramarins » ([653]).

Il résulte de ce qui précède qu’en dépit des efforts déployés par les acteurs de l’accès au droit, le dispositif de l’aide juridictionnelle est encore sous-utilisé par les populations ultramarines, en raison notamment d’un déficit d’information, comme l’a relevé le président du conseil département de Mayotte : « On note également une absence de conseil : les gens ne connaissent pas tous leurs droits, par exemple en matière d’aide juridictionnelle lorsqu’ils sont face à la justice – y compris pour des affaires de divorce ou autre » ([654]).

L’absence de prise en compte de certaines contraintes locales dans la délivrance des documents exigés pour bénéficier de l’aide juridictionnelle peut également défavoriser certaines populations ultramarines, ainsi que l’a rappelé la déléguée nationale de La Cimade pour la région de l’océan Indien: « Une entrave supplémentaire à l’accès à la justice a trait à l’aide juridictionnelle (AJ). Les conditions de son attribution ne sont pas dérogatoires à Mayotte : comme partout ailleurs, elle y est subordonnée au niveau de ressources, lequel doit être justifié, y compris par la production d’un document objectif attestant de l’absence de ressources, généralement un avis d’imposition sur le revenu. Mais, à Mayotte, la direction générale des finances publiques est réticente à remplir ses obligations en la matière et à doter d’un avis d’imposition les personnes qui en sollicitent un. Ainsi, certaines personnes qui pourraient en bénéficier n’en ont pas la possibilité pour la seule raison qu’une administration ne permet pas l’accès effectif au droit » ([655]).

Dans certains territoires, l’accès dématérialisé à l’aide juridictionnelle n’est même pas permis, les sites internet conçus par l’État ne prenant pas en compte les spécificités locales : « les logiciels conçus au niveau métropolitain, comme France Connect, ne sont pas facilement accessibles aux Polynésiens. Il serait appréciable qu’un résident de la Presqu’île, de Maiao ou d’une île isolée puisse envoyer son dossier d’aide juridictionnelle de manière dématérialisée (…). [France Connect] demande un certain nombre de documents qui n’existent pas ici. Tout doit être adapté à la Polynésie. Par exemple, nous ne devons pas fournir les mêmes pièces que les métropolitains pour obtenir l’aide juridictionnelle : notre système d’imposition étant différent, d’autres documents permettent de justifier nos revenus. Il faut donc rendre accessibles les plateformes nationales tout en veillant à leur adéquation aux spécificités locales » ([656]).

● Dans ce contexte, votre rapporteur milite pour que soit lancée dans les territoires ultramarins une grande campagne de communication sur l’aide juridictionnelle, afin que les populations les plus enclavées aient une meilleure connaissance de ce dispositif essentiel d’accès à la justice.

Il conviendrait également de demander aux préfets concernés de lever les difficultés qui peuvent émerger dans certains territoires du fait de l’absence de délivrance par l’administration fiscale des documents requis pour bénéficier de l’aide juridictionnelle. La conception des formulaires en ligne doit également être adaptée le plus rapidement possible aux systèmes juridiques des territoires.

Enfin, les pouvoirs publics doivent faire preuve de davantage de transparence sur l’accès des Ultramarins à l’aide juridictionnelle. Si votre rapporteur a pu obtenir communication des données relatives à l’évolution des crédits de l’aide juridictionnelle en outre-mer et au nombre de bénéficiaires ultramarins, celles-ci ne figurent pas malheureusement dans les documents budgétaires.

Afin d’améliorer l’information des parlementaires et des citoyens sur l’accès au droit des ultramarins, votre rapporteur est favorable à ce que les crédits d’aide juridictionnelle pour les territoires ultramarins soient détaillés au sein des documentaires budgétaires – projets annuels de performance (PAP) et rapports annuels de performance (RAP) – de la mission Justice, comme le propose l’ancien garde des sceaux Jean-Jacques Urvoas : « J’évoquerai le sujet de l’aide juridictionnelle. Personne n’est capable de savoir à quelle hauteur elle est sollicitée par les outre-mer. Si l’on identifiait une ligne spécifique réservée aux outre-mer dans ce budget, on aurait peut-être une idée de la difficulté de l’accès au droit. On peut quantifier le nombre de personnes qui sollicitent l’aide juridictionnelle dans les tribunaux hexagonaux, mais pas dans les outre-mer. Identifions cette ligne, pour gagner en lucidité quant aux besoins » ([657]).

Des modalités différenciées pour tenir compte des contraintes pesant sur les justiciables ultramarins

Selon votre rapporteur, de nombreuses adaptations des modalités-mêmes de l’aide juridictionnelle doivent en outre être opérées, afin de davantage tenir compte des spécificités géographiques et socio-économiques des territoires ultramarins.

● Tout d’abord, l’insuffisance du montant de l’indemnisation des avocats au titre de l’aide juridictionnelle, qui est fixé par décret sur la base d’unités de valeur ([658]), est régulièrement dénoncée par les instances représentatives de la profession.

Si cette problématique concerne l’ensemble du territoire national, cet enjeu est encore plus prégnant en outre-mer, en raison de la part de la population éligible et du coût de la vie, bien plus élevés que dans l’Hexagone. Me Yanick Louis-Hodebar, membre du CNB, résume ainsi cette « double peine » que subissent les avocats ultramarins : « Les barreaux et les avocats d’outre-mer sont doublement défavorisés sur le plan de l’aide juridictionnelle (AJ). D’une part, la population éligible à l’AJ étant plus importante en outre-mer, nous avons plus de bénéficiaires de cette aide dans notre clientèle que nos confrères de l’Hexagone. D’autre part, l’indemnisation y est la même qu’à Paris, en dépit de la cherté du coût de la vie. Puisque, rapporté à la population, le nombre d’avocats est moins élevé en outre-mer (…). La profession d’avocat dans ces territoires paie donc un plus lourd tribut pour assurer la mission d’assistance juridique des plus démunis » ([659]).

Le bâtonnier du barreau de Papeete a également mis en exergue cette rupture d’égalité avec les avocats exerçant en Hexagone : « les unités de valeur de l’aide juridictionnelle sont les mêmes qu’en France métropolitaine, alors que la vie est 40 % plus chère en Polynésie. On est gentils d’accepter de travailler dans de telles conditions ! Proportionnellement, nous sommes beaucoup moins indemnisés que nos confrères métropolitains, dont les contraintes sont pourtant moindres : il y a là une rupture d’égalité » ([660]).

Dans ce contexte, il semblerait particulièrement opportun de majorer le montant de l’aide juridictionnelle pour les avocats ultramarins, afin de tenir compte du coût de la vie dans les territoires d’outre-mer et de l’importante proportion de cette aide dans leur revenu global.

Parallèlement, les plafonds d’accès à l’aide juridictionnelle pour les justiciables pourraient également être rehaussés pour les populations ultramarines. En effet, les critères d’éligibilité à l’aide juridictionnelle sont équivalents en Hexagone et en outre-mer, alors même que le coût de la vie est bien plus élevé dans les territoires ultramarins. Il en résulte qu’à niveau de vie équivalent, les Ultramarins ne bénéficieront donc pas nécessairement de l’aide juridictionnelle alors que ce sera le cas d’un justiciable hexagonal, ce qui constitue une discrimination inacceptable.

● S’agissant du périmètre de l’aide juridictionnelle, il convient de relever que certaines missions de l’avocat ne sont pas couvertes par ce dispositif, telles que l’assistance aux victimes lors du dépôt de plainte.

Or, si une telle exclusion est regrettable au niveau national, force est de constater qu’elle est particulièrement dommageable pour les justiciables ultramarins, comme l’a souligné Me Anne-Sophie Lépinard, présidente de la commission Accès au droit du Conseil national des barreaux (CNB) : « On voit bien l’impact qu’a cette situation sur les droits de la défense, sur la capacité à mobiliser ses droits et à les faire valoir dans une procédure ainsi que sur la possibilité d’obtenir gain de cause à terme puisque, dans une procédure pénale, la première audition est fondamentale » ([661]).

Cette exclusion de l’assistance au dépôt de plainte du champ de l’aide juridictionnelle a des effets d’autant plus délétères que les territoires d’outre-mer souffrent d’un phénomène de non-recours massif à la justice pénale, les justiciables hésitant trop souvent à porter plainte, comme l’a rappelé, s’agissant de la Guyane, la représentante de l’association Trop’Violans 973 ([662]).

Dans la même perspective, le secrétaire général adjoint de la préfecture de Mayotte a mis en exergue « un faible nombre de dépôts de plainte que l’on peut attribuer, d’une part, au poids communautaire, et, d’autre part, à la peur des représailles, sans compter le manque de réponse pénale s’agissant des mineurs » ([663]).

Par ailleurs, eu égard à l’importance des violences intrafamiliales avec lesquelles sont aux prises l’ensemble des territoires ultramarins, l’accès à un avocat dès le dépôt de plainte apparait essentiel.

Dans ce contexte, il serait particulièrement pertinent d’élargir le bénéfice de l’aide juridictionnelle aux missions de conseil dans le cadre du dépôt de plainte, a minima s’agissant des violences sexuelles et intrafamiliales. L’assistance d’un avocat auprès des justiciables qui déposent une plainte permettra assurément de limiter ce phénomène de non-saisine de la justice pénale par les victimes d’infractions, notamment en matière de violences conjugales.

● Une autre exclusion de l’aide juridictionnelle, qui est particulièrement préjudiciable aux territoires ultramarins compte tenu de leurs contraintes géographiques, concerne les frais de déplacement des avocats.

En effet, l’absence d’indemnisation des frais de déplacement au titre de l’aide juridictionnelle constitue un frein majeur à l’accès à un avocat pour de nombreux justiciables ultramarins, comme l’a relevé la secrétaire générale du syndicat justice CGC : « Dans certains territoires, les avocats doivent parcourir de longues distances, parfois en avion ou en bateau, pour plaider un dossier. Ces frais ne font pas toujours l’objet d’une compensation, ce qui pénalise tant les justiciables que les professionnels du droit (…) De nombreux justiciables renoncent à une action en justice en raison du coût et de l’impossibilité d’avoir un avocat. Cette situation doit être combattue » ([664]). C’est notamment ce qui empêche les justiciables wallisiens et futuniens de recourir aux services d’un avocat nouméen.

L’absence de prise en charge des frais de déplacement au titre de l’aide juridictionnelle obère également l’accès des justiciables aux autres professionnels du droit, tels que les commissaires de justice, comme l’a indiqué le secrétaire du bureau national de la Chambre nationale des commissaires de justice : « Il faudrait travailler davantage avec l’administration pour couvrir les frais de déplacement dans les territoires plus éloignés où il existe des difficultés de transport (…). Je sais que, aux Antilles notamment, on prend souvent le bateau pour aller d’un territoire à un autre. Chez moi, à La Réunion, on est obligé de prendre l’hélicoptère pour aller à Mafate ; en cas d’audience spécifique, la prise en charge du déplacement est examinée au cas par cas. J’aimerais que l’on fasse évoluer l’aide juridictionnelle afin qu’elle englobe d’office la prise en charge des frais de transport. Cela changerait tout » ([665]).

En l’état du droit, seuls sont pris en charge les frais de déplacement des avocats se rendant à des audiences foraines ou aux audiences de sections détachées en Polynésie française ([666]) et en Nouvelle-Calédonie ([667]). Si un dispositif similaire existe pour Wallis-et-Futuna, il est de facto sans objet en l’absence de barreau.

● Il conviendrait, comme le réclame le CNB de longue date ([668]), d’élargir cette prise en charge des frais de déplacement à d’autres juridictions ultramarines qui sont particulièrement difficiles d’accès pour les avocats, tels que le tribunal de première instance et le tribunal supérieur d’appel de Saint-Pierre-et-Miquelon, le tribunal de première instance de Mata-Utu, le tribunal de proximité de Saint-Martin, ainsi que le tribunal de proximité de Saint-Laurent-du-Maroni.

En parallèle, l’indemnisation des frais de déplacements des avocats devrait couvrir non seulement ceux effectués à l’occasion d’audiences des juridictions, mais aussi ceux réalisés dans le cadre de l’assistance du justiciable lors d’une garde à vue.

Outre les frais de déplacement, les frais d’hébergement et de restauration devraient également être couverts par l’aide juridictionnelle sur une base forfaitaire, lorsque le déplacement implique de rester sur place au-delà de la journée. Une telle disposition apparait notamment indispensable pour assurer le concours d’avocats issus du barreau de Nouméa, ou de Polynésie, aux justiciables de Wallis-et-Futuna, mais aussi pour assurer la présence d’avocats auprès des justiciables de zones enclavées, comme Saint-Laurent-du-Maroni ou Koné.

● Deux autres dispositifs précieux pourraient utilement être étendus aux territoires ne disposant pas de barreau.

D’une part, Wallis-et-Futuna ne bénéficie en effet pas du dispositif d’aide juridictionnelle garantie, qui permet en effet de rétribuer les avocats intervenant au titre de l’aide juridictionnelle dans certaines procédures sans examen préalable des conditions d’éligibilité de leur client. Un examen a posteriori doit permettre de recouvrer auprès des bénéficiaires non éligibles les sommes versées à leur avocat.

Selon les précisions apportées par Me Anne-Sophie Lépinard, ce dispositif est « un mécanisme qui dispense le justiciable de déposer une demande d’aide juridictionnelle et assure à l’avocat qu’il sera indemnisé pour sa mission, à charge pour lui de déposer son formulaire de commission d’office, qui équivaut alors à la demande d’aide juridictionnelle, et à charge pour l’État de recouvrer ultérieurement le montant de l’indemnisation versée à l’avocat si la personne concernée ne relève pas de l’aide juridictionnelle » ([669]).

L’extension de ce dispositif permettrait aux justiciables de Wallis-et-Futuna de bénéficier d’une aide juridictionnelle garantie lorsqu’ils se font assister par des avocats en provenance de Nouméa.

D’autre part, à l’instar de Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna n’est pas encore couvert par une convention locale d’aide juridictionnelle (Claj, cf. encadré infra), en l’absence de barreau, ainsi que l’a mis en exergue Me Anne-Sophie Lépinard : « La dernière Claj conclue, grâce au décret du 28 décembre 2023 ([670]), a permis à la Nouvelle-Calédonie de rejoindre le dispositif auquel elle n’avait précédemment pas accès. En revanche, et malgré les demandes de la profession, le territoire de Wallis-et-Futuna a été laissé de côté. Le fait qu’il ne soit couvert par aucune Claj est un sujet de vive interrogation, a fortiori si l’on fait le parallèle avec la question des frais de déplacement que j’évoquais tout à l’heure. Il y a là des freins à la possibilité d’être effectivement assisté d’un avocat pour les personnes relevant du dispositif d’aide juridictionnelle ou d’aide à l’intervention de l’avocat » ([671]).

Il conviendrait en conséquence de remédier à cette anomalie, afin de renforcer la capacité des avocats exerçant en Nouvelle-Calédonie ou en Polynésie d’assister les justiciables de Wallis-et-Futuna. Une convention similaire pourrait être conclue avec les agréés de Saint-Pierre-et-Miquelon, éventuellement associée à un autre barreau.

C. Amplifier les dispositifs d’accès au droit et à la justice pour tenir compte des besoins des justiciables ultramarins

1. L’urgence d’une nouvelle ambition pour la politique d’accès au droit en outre-mer

a. Une politique d’accès au droit qui manque singulièrement d’ambition

● L’accès au droit est traditionnellement le « parent pauvre » du ministère de la justice. Ce relatif désintérêt est par exemple illustré par la faiblesse des ressources humaines qui sont consacrées à cet enjeu au sein de l’administration centrale. Le bureau de l’accès au droit, qui dépend du service de l’accès au droit et à la justice et de l’aide aux victimes (Sadjav), compte neuf agents, qui s’occupent non seulement des enjeux d’accès au droit mais aussi de la médiation ([674]).

Au niveau organisationnel, le rattachement du Sadjav au secrétariat général du ministère de la justice, dont la mission première est de gérer les fonctions support – immobilier, numérique, budget, etc. – témoigne également de cette absence de reconnaissance de l’enjeu de l’accès au droit au sein du ministère.

Au niveau budgétaire, si les moyens alloués à la politique d’accès au droit – détaillés au sein de l’action 2 « Développement de l’accès au droit et du réseau judiciaire de proximité » de la mission budgétaire 101 « Accès au droit et à la justice » – ont plus que doublé sur la dernière décennie, ils restent particulièrement modestes : 14,3 millions d’euros en 2026, dont 2,6 millions d’euros pour la part contributive du ministère de la justice au fonds national France services ([675]). Cela représente 0,11 % du budget total de la mission Justice prévu pour 2026, qui atteint un montant de 13 milliards d’euros ([676]).

ÉVOLUTION DES CRÉDITS ALLOUÉS À L’ACCÈS AU DROIT

(ACTION 2 DU PROGRAMMME 101 DE LA MISSION JUSTICE)

Source : Sadjav.

● Ce manque d’ambition au niveau national est d’autant plus dommageable pour les territoires ultramarins que ceux-ci ne font l’objet d’aucun traitement prioritaire par le ministère de la justice en matière d’accès au droit, malgré les immenses besoins des justiciables ultramarins dans ce domaine.

Cette absence de priorité pour les territoires ultramarins se reflète tout d’abord au niveau budgétaire. Certes, les crédits liés à l’accès au droit dans les territoires ultramarins ont augmenté de 255 % depuis 2015, ce qui est supérieur à l’évolution desdits crédits au niveau national – de + 180 % sur la même période.

Cependant, les territoires ultramarins ne représentent que 5,44 % des crédits du ministère de la justice pour l’accès au droit ([677]), même si cette proportion est en légère hausse sur la dernière décennie – 4,53 % des crédits de l’accès au droit en 2015 étaient alloués aux territoires ultramarins ([678]) –, ce qui, compte tenu des besoins de ces populations, apparait tout à fait insuffisant.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACCÈS AU DROIT CONSOMMÉS DANS LES TERRITOIRES ULTRAMARINS

(ACTION 2 DU PROGRAMMME 101 DE LA MISSION JUSTICE)

Source : Sadjav.

● La structuration du réseau des points-justice traduit également l’absence de traitement prioritaire des territoires d’outre-mer dans la politique d’accès au droit du ministère de la justice.

Certes, le maillage des CDAD et CAD s’est progressivement développé dans les outre-mer. Le CDAD de Guyane a été créé en 1996, ceux de Martinique et de La Réunion en 2001, celui de Guadeloupe en 2006, et enfin celui Mayotte en 2012. Quant aux CAD, les dates de leur création sont plus tardives : Saint-Martin et Saint-Barthélemy en 2017, la Polynésie française et Saint-Pierre-et-Miquelon en 2022 et la Nouvelle-Calédonie en 2023. Wallis-et-Futuna n’en dispose pas, faute de réseaux de professionnels du droit à animer sur le territoire.

Cependant, cette dynamique ne s’est pas traduite par un maillage de points-justice particulièrement plus dense qu’en Hexagone. Selon les éléments transmis à votre rapporteur, il existe en 2025 sur l’ensemble du territoire national 3 029 points-justice, dont 180 points-justice en outre-mer ([679]). Ainsi, les points-justice ultramarins représentent seulement 6 % des structures au niveau national.

Au surplus, certaines structures sont absentes en outre-mer. À titre d’exemple, 150 maisons de la justice et du droit (MJD) sont réparties sur le territoire national ; il n’en existe qu’une seule active en outre-mer – la MJD des Abymes en Guadeloupe, celles de Fort-de-France et de Saint-Laurent-du-Maroni ayant cessé leur activité.

Ainsi que le résume la secrétaire générale adjointe de l’UNSa Services judiciaires, « l’accès au droit demeure insuffisamment développé dans les territoires ultramarins. Le nombre de maisons de justice et du droit y est bien plus limité qu’en métropole. Les points d’accès au droit ne disposent généralement pas de juriste, fonctionnant davantage comme des points d’accès administratifs » ([680]).

Quant au public reçu dans les permanences d’accès au droit des points- justice ultramarins, il représente, selon les données transmises par le Sadjav, 70 000 personnes en 2024, soit moins de 6 % de l’ensemble des personnes reçues dans les points-justice au niveau national, de 1 208 259 personnes ([681]).

● Votre rapporteur tient à le souligner : allouer environ 5 % des crédits de l’accès au droit et 6 % des structures y afférentes à des territoires dont les conditions géographiques, socio-économiques, culturelles constituent autant de freins à cet accès au droit, comme il a été détaillé dans la première partie du présent rapport, représente une injustice criante. C’est tout simplement nier les besoins des justiciables ultramarins et leurs spécificités par rapport à la population vivant en Hexagone. C’est occulter le fait que seuls 33 % des Ultramarins estiment qu’il est facile de faire valoir leurs droits, contre 67 % des Français au niveau national ([682]).

Un seul fait symbolise cette absence de prise en compte des besoins spécifiques des territoires ultramarins dans le maillage des points-justice. Au sein des documents budgétaires de la mission Justice, un indicateur renseigne sur la part de la population qui habite à moins de 30 minutes d’un point-justice par voie routière. Ce taux est de 97,8 % de la population ([683]).

Or, ce chiffrage ne prend pas en compte les populations d’outre-mer. Afficher le pourcentage de la population ultramarine qui habite à proximité d’un point-justice serait en effet reconnaître explicitement la discrimination que subissent ces derniers en matière d’accès au droit par rapport aux Hexagonaux.

À cet égard, votre rapporteur suggère de remédier à cette occultation, en publiant dans la documentation budgétaire une ligne spécifique sur la part de la population ultramarine qui réside à moins de 30 minutes d’un point-justice.

● Quant au déficit de financement des CDAD et CAD d’outre-mer, votre rapporteur a pu en constater les conséquences préjudiciables lors de son déplacement en Guyane et aux Antilles.

S’agissant des ressources humaines, la plupart des CDAD n’ont les moyens d’employer qu’un seul salarié, en la personne de leur coordinateur. Bien plus, le manque de moyens a entraîné en 2025 la suspension des dispositifs d’accès au droit les plus innovants dans les territoires ultramarins : les pirogues du droit en Guyane, le Justibus en Martinique ou encore les randonnées du droit à La Réunion (cf. première partie).

D’une façon générale, les projets en matière d’accès au droit dans les territoires ultramarins reposent avant tout sur des initiatives individuelles et non sur la déclinaison territoriale d’une véritable politique publique d’accès au droit, comme l’a souligné la secrétaire nationale du Syndicat de la magistrature : « Lorsque des initiatives adaptées sont lancées, elles sont souvent isolées, faute de communication et de coordination entre les acteurs locaux. Dès que leurs instigateurs s’en vont, elles disparaissent » ([684]).

À cet égard, le constat de la Défenseure des droits à Mayotte peut hélas s’appliquer à bien d’autres territoires ultramarins, malgré les efforts déployés par les personnels des CDAD : « Nous constatons d’abord le dysfonctionnement des structures d’aide à l’accès au droit telles que les conseils départementaux de l’accès au droit (CDAD) et les points justice, qui doivent accompagner les citoyens dans leurs démarches juridiques. Nos auditions montrent que leurs permanences sont insuffisantes, peu visibles, difficiles d’accès, et que le manque de personnel et de moyens limite leur fonctionnement. Ainsi, la plupart n’ouvrent qu’une demi-journée par semaine, voire une fois toutes les deux semaines, et certains ne reçoivent même que sur rendez-vous. La formation du personnel est parfois insuffisante, ce qui peut entraîner des conseils inadaptés ou erronés » ([685]).

b. Faire de l’outre-mer une priorité dans la politique d’accès au droit

Dans ce contexte, votre rapporteur milite pour un changement de paradigme de la politique d’accès au droit, tant au niveau national que pour les outre-mer.

● Au niveau national, une nouvelle ambition s’impose. Dans cette perspective, votre rapporteur salue l’annonce du garde des sceaux de créer au sein du ministère de la justice « une nouvelle direction des usagers et des victimes [qui] pilotera également la politique de l’amiable et de l’accès au droit » ([686]). Il convient de saisir l’occasion de cette réorganisation pour faire de l’accès au droit une véritable priorité du ministère.

Tout d’abord, il convient de revaloriser significativement le budget alloué à cette politique : consacrer à 0,1 % du budget de la justice à cette politique n’est assurément pas à la hauteur des enjeux.

Au-delà des moyens financiers, une importante campagne de communication pourrait également être lancée, afin de mieux faire connaître les dispositifs d’accès au droit à nos concitoyens. Il ressort en effet d’une récente étude du ministère de la justice que trois Français sur quatre ne savent pas ce qu’est un point-justice ([687]).

Il faut également revoir la structuration même des CDAD et CAD. Aujourd’hui, ceux-ci sont organisés sous la forme d’un groupement d’intérêt public (GIP), piloté par un conseil d’administration ayant à sa tête le président du tribunal judiciaire de la juridiction concernée et regroupant les différents partenaires locaux – collectivités, préfecture et représentants des professionnels du droit. Les financements des CDAD et CAD sont également censés provenir tant du ministère de la justice que des collectivités territoriales.

Il revient en conséquence au président du tribunal judiciaire de démarcher les différentes collectivités du territoire pour obtenir des financements au bénéfice du CDAD. Une telle situation est loin d’être optimale pour un président de tribunal judiciaire, notamment dans des territoires exigus dans l’hypothèse où les exécutifs locaux seraient attraits devant la justice. Au surplus, cette variété des financements s’avère parfois largement fictive. À titre d’exemple, le ministère de la justice finance à hauteur de 93 % le CDAD de Guadeloupe.

Il convient donc d’en tirer les conséquences, en prévoyant que le financement du CDAD repose exclusivement sur le ministère de la justice. Celui-ci doit assumer que la politique d’accès au droit est de sa compétence. Naturellement, cela n’empêchera nullement les collectivités locales concernées de soutenir le CDAD, comme c’est le cas actuellement, en lui mettant à disposition des locaux voire du personnel.

● S’agissant de l’accès au droit en outre-mer, il faut assumer le fait que ces territoires ultramarins, en raison des multiples défis auxquels ils font face, doivent bénéficier d’un traitement prioritaire : à difficultés exceptionnelles, moyens exceptionnels. Votre rapporteur propose à cet égard une mesure simple : le doublement des crédits de l’accès au droit en faveur des territoires ultramarins dès 2027.

Ce doublement des crédits alloués aux territoires d’outre-mer serait cohérent avec les inégalités de conditions socio-économiques que connaissent ces derniers par rapport à l’Hexagone, sans même évoquer les autres obstacles spécifiques que rencontrent les Ultramarins dans l’accès au droit, détaillés dans la première partie du présent rapport : éloignement géographique, multilinguisme, distance culturelle, pauvreté, illettrisme et illectronisme.

Le doublement des crédits d’accès au droit dans les territoires ultramarins aurait en outre un impact mineur sur le budget de la justice – une augmentation de 790 000 euros –, mais représenterait ainsi un apport opérationnel majeur sur ces territoires.

● Ces crédits supplémentaires permettraient de renforcer les moyens humains et matériels des CDAD et CAD pour relever les nombreux défis auxquels font face ces derniers en outre-mer :

– densifier le maillage des points-justice, notamment dans les territoires les plus enclavés (Ouest guyanais, îles de l’archipel guadeloupéen, archipels polynésiens, Futuna, etc.), afin de créer un point-justice à une demi-heure du lieu d’habitation de chaque citoyen ultramarin ;

– créer des maisons de la justice et du droit dans chaque territoire ultramarin doté d’un tribunal judiciaire de plein exercice ;

– renforcer la fréquence des permanences juridiques dispensées dans les points-justice ;

– payer les frais de déplacement des professionnels juridiques pour les inciter à tenir des permanences dans les territoires les plus enclavés ;

– renforcer le recours aux interprètes dans le cadre des permanences dans les territoires marqués par une forte population allophone ;

– relancer, sanctuariser et déployer plus largement les dispositifs les plus innovants « d’aller vers » susmentionnés – pirogues du droit, Justibus, randonnées du droit, etc. ;

– recruter des personnels juristes salariés aptes à conseiller directement les justiciables, pour ne plus dépendre exclusivement des permanences des professionnels du droit ;

– recruter des conseillers numériques pour lutter contre la fracture numérique qui obère l’accès au droit de nombreux justiciables ultramarins ;

– former les agents des maisons France Services au premier accueil à l’accès au droit ;

– mettre en place un dispositif numéro unique de l’accès au droit (NUAD) spécifique à chaque grande zone géographique des territoires ultramarins ([688]).

Enfin, si cela dépasse le seul ministère de la justice, il serait intéressant d’élargir à l’ensemble des territoires ultramarins l’initiative « zéro non-recours » actuellement mise en œuvre en Guadeloupe (cf. III de la première partie). En effet, les phénomènes de non-recours aux droits, notamment sociaux, frappent tous les territoires ultramarins. La lutte contre un tel phénomène doit donc constituer une priorité pour l’ensemble des acteurs concernés.

2. Développer la justice foraine

● Le premier défi auquel la justice doit faire face au sein des territoires ultramarins est assurément celui de l’accès au juge, compte tenu de l’éloignement géographique de certains justiciables. Ainsi que le résume la secrétaire générale du syndicat justice CGC, « l’accès au juge s’avère beaucoup plus difficile qu’en Hexagone. La distance au tribunal et le coût des déplacements transforment l’accès à la justice en un véritable luxe. Certains justiciables doivent recourir à l’avion ou au bateau ou patienter plusieurs années avant qu’un juge itinérant ne se rende dans leur île » ([689]).

À titre d’exemple, le déplacement d’une victime à son procès peut se heurter à des contraintes majeures dans certains territoires, comme l’a rappelé la directrice de l’Association polyvalente d’actions socio-judiciaires (Apaj) en évoquant le cas des habitants d’îles en Polynésie : « La justice a compté pendant des années sur le dispositif d’évacuation sanitaire (Evasan) – autrement dit, sur la Caisse de prévoyance sociale de Polynésie française (CPS) qui les finançait – en prétextant des visites médicales pour faire venir les victimes des îles aux audiences à Papeete » ([690]).

Dans ce contexte, l’organisation d’audiences foraines, qui permettent à la justice « d’aller vers » le justiciable, est cruciale. Des initiatives récentes pour développer ces audiences foraines dans les territoires les plus enclavés doivent à ce titre être saluées. Ainsi, le tribunal judiciaire de Pointe-à-Pitre a décidé d’instaurer des audiences foraines pénales et civiles à Marie-Galante, dont les habitants sont confrontés à une double insularité pour accéder à la justice, depuis la fermeture du tribunal d’instance le 1er janvier 2010.

● Cependant, force est de constater que la justice foraine en outre-mer reste à ce stade peu structurée et institutionnalisée dans les territoires ultramarins, à l’exception notable de la Polynésie. Leur fréquence est en effet souvent modeste et varie fortement en fonction, d’une part, de la politique promue par les chefs de cours et, d’autre part, des moyens alloués à la juridiction.

À titre d’exemple, le nombre d’audiences foraines organisées en Guyane était de quatre en 2022, cinq en 2023, dix en 2024 et quatre au premier semestre 2025. De la même façon, en Nouvelle-Calédonie, des audiences foraines qui existaient à Bélep, une île isolée située au nord de Grande-Terre, ont été supprimées ([691]). À Mayotte, les audiences foraines ne peuvent plus se tenir à Sada, faute de bâtiment ([692]). De même, à La Réunion, la fermeture du tribunal de proximité de Saint-Benoît ne permet plus d’organiser des audiences délocalisées dans ce tribunal ([693]).

Ainsi que l’a souligné la secrétaire nationale du Syndicat de la magistrature, « ces auditions foraines sont soumises à de lourdes contraintes budgétaires ainsi qu’à la bonne volonté des chefs de cours et demeurent ponctuelles » ([694]).

● Selon votre rapporteur, il convient de dépasser le stade des initiatives individuelles et locales pour instituer une véritable politique institutionnalisée pilotée par le ministère de la justice, ainsi que le met en exergue la secrétaire générale d’Unité magistrats (FO) : « Les actions intéressantes menées dans certains territoires, comme les audiences foraines, doivent dépasser le stade de l’initiative locale pour prendre une dimension plus générale » ([695]).

Les audiences foraines sont en effet un enjeu trop important pour être laissées à la seule initiative individuelle des chefs de juridiction. Il revient au ministère de la justice de prendre ses responsabilités pour instituer une véritable politique publique en faveur du développement des audiences foraines dans ces territoires, comme l’a souligné Me Louise Chauchat, avocate à Nouméa : « Ces audiences sont cependant toujours organisées en fonction des magistrats en place et, malheureusement, outre-mer, les initiatives s’éteignent souvent avec les personnes qui incarnaient une force de volonté et qui les mettaient en œuvre. C’est la justice, à l’échelle de l’institution, qui doit faire ce travail car, si important que cela soit, ce n’est pas à nous, avocats, ni au maillage associatif, ni même aux assistantes sociales (…) d’être le seul rempart » ([696]).

La promotion de la justice foraine dans nos territoires ultramarins nécessite enfin de prévoir une enveloppe des frais de fonctionnement des juridictions qui soit sanctuarisée pour la tenue de ces audiences.

Une circulaire ministérielle sur l’organisation d’audiences foraines en outre-mer permettrait au surplus de donner une véritable impulsion politique au développement de cette pratique.

● Pour être pleinement efficace, le développement des audiences pourrait s’accompagner d’assouplissements procéduraux, sur l’exemple du code de procédure civile polynésien.

Celui-ci permet aux justiciables de présenter au juge des requêtes verbales, transcrites par le greffier qui l’accompagne (cf. IV de la première partie). Un tel dispositif est particulièrement adapté aux populations de certains territoires ultramarins, qui sont caractérisées par une forte culture de l’oralité et une certaine défiance à l’égard de l’écrit ; il serait également utile à d’autres.

Dans la même perspective, la présidente du tribunal de première instance de Papeete a mis en exergue que « le juge forain qui se déplace dans les îles est doté de pouvoirs extraordinaires qui lui permettent de rendre une justice adaptée ; il peut notamment s’autosaisir et mener des investigations » ([697]).

L’élargissement de ces dispositions aux autres territoires ultramarins serait ainsi, selon votre rapporteur, de nature à renforcer significativement l’accès à la justice de certaines populations.

Votre rapporteur estime ainsi qu’il serait utile de créer au sein du code de l’organisation judiciaire un véritable régime de l’audience foraine pour les territoires ultramarins, aux termes duquel les juges auraient des pouvoirs spécifiques et les justiciables des droits nouveaux, tels que celui de saisir le juge par requête orale.

III. Restaurer un lien de confiance abÎmé entre les ultramarins et la justice

La défiance envers l’institution judiciaire n’est certes pas spécifique aux outre-mer. Selon une récente étude du ministère de la justice, moins d’un Français sur deux déclare en effet avoir confiance dans la justice ([698]). Cette crise de confiance est cependant aggravée chez les justiciables ultramarins.

L’insuffisante acculturation des personnels judiciaires aux réalités ultramarines et le déficit de représentativité des membres de l’autorité judiciaire alimentent le sentiment, chez certains, d’une justice « coloniale ».

Dans ce contexte, votre rapporteur estime indispensable de mieux former les personnels judiciaires aux réalités ultramarines, de favoriser leur ancrage local, et de développer une justice plus ouverte sur la société et proche des attentes des justiciables.

A. Mieux former les personnels judiciaires aux réalités ultramarines

1. Pour les élèves-magistrats et greffiers, mieux faire connaitre l’outre-mer

● Chaque année, de nombreux auditeurs de justice issus de l’ENM rejoignent les juridictions ultramarines : 20 en 2020, 12 en 2021, 13 en 2022 et enfin 19 en 2023, soit environ 5 % de la dernière promotion ([699]). Les postes offerts en outre-mer en sortie d’école concernent la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte ou encore La Réunion.

Dans ce contexte, il est essentiel de faire découvrir aux auditeurs de justice les territoires d’outre-mer pour les acculturer aux spécificités ultramarines et, le cas échéant, leur donner envie de rejoindre ces derniers à l’issue de leur scolarité.

C’est donc avec satisfaction que votre rapporteur a relevé l’initiative récente de l’ENM, qui permet depuis 2025 à ses élèves d’effectuer leur stage juridictionnel dans une juridiction d’outre-mer. Ce stage constitue un moment charnière de la scolarité, puisqu’il dure quarante-deux semaines – dont quinze jours de stage en service enquête et quinze jours en établissement pénitentiaire – et que c’est lors de celui-ci qu’est évaluée l’aptitude des élèves à devenir ou non magistrats ([700]).

En 2025, 16 auditeurs de justice de la promotion 2024 de l’ENM effectuent leur stage juridictionnel en outre-mer : trois à Cayenne, trois à Pointe-à-Pitre, trois à Fort-de-France, deux à Basse-Terre, trois à Saint-Denis et deux à Saint-Pierre de La Réunion ([701]).

Selon le directeur adjoint de l’ENM, le bilan est à ce stade particulièrement positif : « Le stage ne se termine que l’année prochaine, mais je peux vous en dire plusieurs choses à ce stade. Premièrement, l’annonce de l’envoi d’élèves magistrats a été très favorablement accueillie par les juridictions (…). Deuxièmement, la formation, à ce stade, se déroule très bien. Les formateurs permanents de l’École qui ont fait le déplacement dans les différentes juridictions pour observer les élèves en situation professionnelle ont trouvé qu’ils étaient très bons, et donc qu’ils avaient été bien formés aux exercices sur lesquels ils étaient évalués (…). Le bilan est donc très positif et nous avons, de toute façon, déjà décidé de reconduire cette formule l’année prochaine, avec toutefois une place en moins, parce que le tribunal de Cayenne a fait valoir que trois stagiaires représentaient une charge trop importante » ([702]).

Par cette initiative, l’ENM répare, certes bien tardivement, une véritable anomalie. Il est en effet difficilement croyable qu’il ait fallu attendre 2025 pour que l’École accepte d’envoyer ses auditeurs se former en outre-mer dans le cadre des stages juridictionnels. Ce refus d’affecter des auditeurs aux juridictions ultramarines jusqu’alors est du reste symptomatique de la perception négative véhiculée par ces dernières au sein de la magistrature.

Le message sous-jacent était en effet que les juridictions d’outre-mer étaient jugées inaptes à former des magistrats, comme l’a reconnu le directeur adjoint de l’ENM lui-même : « Il faut savoir qu’on nous avait renvoyé le sentiment que la justice qui était déployée là-bas n’était pas une bonne justice ; raison pour laquelle on ne pouvait pas envoyer de stagiaires s’y former » ([703]). Dans ces conditions, il n’est pas étonnant que les auditeurs de justice aient des réticences à rejoindre l’outre-mer à l’issue de leur scolarité !

● Au-delà de cette faculté donnée à certains auditeurs d’effectuer leur stage juridictionnel en outre-mer, les élèves de l’ENM sont susceptibles de connaître une première expérience en outre-mer à deux occasions : d’une part, au début de leur scolarité, lors d’un stage d’immersion d’une semaine – une quinzaine de places étant proposées à ce titre dans les territoires ultramarins ; d’autre part, à la fin de leur scolarité, les élèves effectuent un « stage pratique préparatoire » – d’une durée de de quatre semaines à partir de la promotion 2024 – au sein de la juridiction dans laquelle ils seront affectés, afin de se familiariser avec leur futur environnement professionnel.

Il convient cependant de relever que les élèves magistrats ou greffiers ne peuvent bénéficier durant leur stage en juridiction ultramarine d’une majoration de leur traitement pour faire face au coût de la vie en outre-mer, dès lors que celle-ci est réservée aux agents titulaires.

Or, cette absence de revalorisation est particulièrement préjudiciable à l’attractivité des territoires ultramarins auprès desdits stagiaires, comme l’ont relevé les représentants de l’École nationale des greffes : « le fait que le traitement des stagiaires qui doivent, durant 6 mois, terminer leur formation dans la juridiction ultramarine où ils sont affectés, ne puisse être augmenté des primes liées à la cherté de la vie, car elles ne peuvent être versées en application des textes qu’à des agents titularisés, est très problématique. Cela ne favorise pas l’attractivité pour exercer en outremer » ([704]).

Votre rapporteur estime donc urgent de modifier ces règles, afin que les stagiaires exerçant dans des juridictions ultramarines, qu’ils soient auditeurs de justice ou élèves-greffiers, puissent bénéficier d’une revalorisation de leur traitement.

● En dehors de de ces stages, qui ne concernent qu’une quinzaine d’élèves, l’ENM ne délivre que très peu de formations et d’informations sur l’outre-mer à destination de l’ensemble de la promotion d’auditeurs.

Ainsi, seule une « journée outre-mer » a été instituée dans le cadre de la scolarité à l’ENM, comme le rapporte son directeur adjoint : « Par ailleurs, une séquence de formation très pluridisciplinaire intitulée Journée outre-mer est prévue trois mois avant que les élèves n’entrent dans le processus de choix des postes. Est ainsi organisé, entre les élèves d’une promotion encore à l’École qui n’a pas encore choisi ses postes et de jeunes magistrats qui en sont sortis depuis un an ou deux, un temps d’échange sur les réalités de l’exercice de leurs fonctions dans leurs différentes juridictions ultramarines. Nous faisons aussi intervenir des spécialistes des outre-mer, comme des sociologues, pour délivrer des informations sur l’histoire et les sociologies des différents outre-mer. Cette journée est également l’occasion de contacts avec la direction des services judiciaires, qui donne des premières informations sur les conditions statutaires et les régimes indemnitaires spécifiques attachés à l’exercice des fonctions dans les juridictions outre-mer » ([705]).

Consacrer une seule journée de formation sur une durée totale de formation initiale de 31 mois apparaît ridiculement peu, et en tout état de cause largement insuffisant pour mieux faire connaitre les territoires ultramarins aux futurs magistrats, lever certains préjugés à leur encontre et susciter le cas échéant l’envie d’y exercer.

Votre rapporteur appelle ainsi à densifier significativement la formation délivrée aux auditeurs de justice, durant leur scolarité, sur les outre-mer. La « journée outre-mer », actuellement en vigueur, pourrait par exemple être transformée en « semaine outre-mer », ce qui permettrait à tous les auditeurs de se familiariser avec les enjeux spécifiques de chaque territoire ultramarin.

Enfin, il convient d’être très attentif aux messages qui sont véhiculés par les intervenants lors de ces journées de formation. Votre rapporteur a ainsi été atterré d’apprendre, comme l’a relevé la présidente du Syndicat de la magistrature, que certains formateurs pouvaient tenir des propos inacceptables sur les territoires ultramarins : « S’agissant du contenu des formations, nous vous alertons sur le fait qu’il peut parfois traduire une vision surplombante, marquée par une représentation néocoloniale. Ainsi, certains formateurs ont pu dire à des auditeurs de justice en pré-affectation qu’un poste en outre-mer pouvait s’apparenter à une mission humanitaire. Ces propos, extrêmement choquants, continuent de circuler au sein de l’institution. Chacun doit prendre la mesure des progrès qu’il reste à accomplir en matière de formation dispensée aux magistrats qui s’apprêtent à exercer des fonctions juridictionnelles dans ces territoires » ([706]).

Votre rapporteur a également été surpris d’apprendre que l’Association des magistrats ultramarins n’était pas conviée à ce type de formation, comme l’a confirmé sa présidente : « Pensez-vous qu’on invite des Ultramarins à parler des outre-mer ? C’est une boutade, mais le fait est que non, on ne m’a jamais demandé, pas plus qu’à un membre de mon association, qui est référencée depuis dix ans par le ministère de la justice, d’y participer » ([707]).

Or, bénéficier de l’expérience irremplaçable de magistrats originaires d’outre-mer serait particulièrement précieux pour les auditeurs de justice. Votre rapporteur appelle donc l’ENM à réparer cet oubli fâcheux.

2. Pour les candidats à la mobilité en outre-mer, densifier la formation avant le départ

● Au titre de la formation continue des magistrats, la principale formation sur l’outre-mer s’intitule « Être magistrat outre-mer ». Organisée par l’ENM en lien avec la direction générale de l’outre-mer, cette formation, qui dure trois jours et est ouverte à 35 magistrats, a lieu chaque année au mois de juin, soit à la période des mutations.

La sous-directrice chargée de la formation continue à l’ENM a indiqué que « l’objectif général est évidemment de participer à l’attractivité des territoires ultramarins. Il s’agit de donner toutes les informations utiles pour que les magistrats soient avisés le plus tôt possible des spécificités de leur futur environnement professionnel, ainsi que de l’histoire et de la sociologie des territoires, de sorte de pouvoir se concentrer sur l’exercice normal de leur activité juridictionnelle une fois sur place (…). La première journée est dédiée aux concepts communs à tous les territoires ultramarins, avec une matinée à la DGOM, la direction générale des outre-mer, avec un focus sur les questions déontologiques en lien avec le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et la direction des services judiciaires, et avec des propos généraux sur l’exercice juridictionnel. Quant aux deux autres journées, elles sont consacrées aux différents territoires » ([708]).

Cette formation est précieuse, en ce qu’elle peut lever certains préjugés sur des territoires ultramarins souffrant d’une image négative en Hexagone, comme l’a rappelé son organisateur, M. Éric Corbaux : « La direction générale des outre-mer (DGOM) fournit aux magistrats des éléments juridiques, sociaux, politiques, économiques, sociologiques sur ces territoires. En outre, je fais intervenir des magistrats en poste ou récemment revenus dans l’Hexagone pour qu’ils expliquent les difficultés et les attraits des fonctions exercées outre-mer. Lors de la dernière session, il y a quinze jours, deux magistrates sont venues présenter la Guyane où elles venaient d’occuper un poste pendant six ans : elles ont décrit le territoire avec un tel enthousiasme qu’elles ont éveillé l’intérêt de plusieurs stagiaires » ([709]).

Cette formation reste cependant facultative, y compris pour les magistrats qui sont affectés en juridictions ultramarines. En l’état, un magistrat peut donc exercer outre-mer sans avoir suivi aucune formation spécifique aux territoires ultramarins au préalable. Cette situation n’est pas satisfaisante. Votre rapporteur suggère par conséquent de rendre obligatoire la participation à la formation « Être magistrat outre-mer » pour tout magistrat affecté dans une juridiction ultramarine, préalablement à sa prise de fonctions.

● En outre, un nouvel outil de formation en ligne a été créé en septembre 2025 à destination des personnels affectés outre-mer, comme l’a souligné le délégué outre-mer du secrétariat général du ministère de la justice : « À partir du mois de septembre, nous proposerons un module de formation en ligne, qu’on appelle Mentor, d’une durée de deux heures. En effet, il est impossible de réunir en présentiel tous les agents des nombreux corps spécifiques. Ce module – que nous actualiserons – proposera, pour tous les territoires, un panel de témoignages de magistrats ou de greffiers qui vont partir, qui sont partis ou qui sont récemment rentrés. Il offrira également un certain nombre d’outils pour mieux comprendre le monde professionnel, l’environnement, les spécificités locales, la distinction entre les lois du pays et les lois nationales, qui est parfois subtile et en constante évolution » ([710]).

Votre rapporteur salue cette initiative, mais une auto-formation en ligne ne saurait suffire : les participants à une telle formation doivent pouvoir, dans un second temps, avoir la possibilité d’échanger, individuellement ou collectivement, avec des intervenants qui connaissent spécifiquement le territoire dans lequel ils ont vocation à exercer.

● S’agissant de la juridiction administrative, votre rapporteur n’a pu que constater la faiblesse des dispositifs mis en place pour familiariser les magistrats ayant vocation à être affectés en outre-mer aux spécificités des territoires. Aucune formation spécifique aux territoires ultramarins n’est ainsi dispensée par le centre de formation des juridictions administratives (CFJA).

Au surplus, certains magistrats administratifs exerçant en outre-mer n’ont pas la faculté de participer aux formations délivrées en Hexagone, pour des raisons financières, comme l’a indiqué le président du Syndicat de la juridiction administrative (SJA) : « Nos deux syndicats militent pour qu’il soit permis à l’ensemble des magistrats affectés en outre-mer de venir physiquement se former au centre de formation des juridictions administratives. Les magistrats du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie sont au nombre de quatre, tout comme ceux du [tribunal administratif] de la Polynésie française : il nous semble important de leur permettre d’échanger directement avec l’ensemble des collègues, de confronter les expériences. Cela permet de créer du collectif qui ne soit pas strictement interne à sa juridiction. Or cela n’est plus possible, pour des raisons de coût : ces déplacements sont refusés aux magistrats affectés en outre-mer afin de ne pas dépasser les budgets alloués à la mission des juridictions administratives » ([711]).

En guise de formation, les magistrats administratifs ont bénéficié, à une seule reprise, d’un « webinaire » organisé par le Conseil d’État, ainsi que l’a rappelé secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats administratifs (Usma) : « Le Conseil d’État a organisé par le passé un webinaire pour permettre aux magistrats ayant eu une expérience ultramarine de répondre aux questions des potentiels candidats à une mutation dans les outre-mer et de dresser un état des lieux de la situation sur place. Cela s’est fait un peu tard, peu avant la date limite de demande de mutation, et n’a eu lieu qu’une fois, mais cette initiative positive mériterait d’être reconduite » ([712]).

Votre rapporteur appelle donc le Conseil d’État et le CFJA à densifier significativement les formations offertes aux magistrats en partance pour les outre-mer. Il est parfaitement anormal que ces derniers ne bénéficient, contrairement à leurs homologues de l’ordre judiciaire, d’aucune formation dédiée à ce sujet. Cette absence de toute formation ne peut que nuire à leur acculturation aux spécificités des territoires ultramarins et par conséquent à leur bonne compréhension des besoins des justiciables ultramarins.

3. Pour les personnels affectés en outre-mer, privilégier les formations sur place

● Les formations délivrées au sein même des territoires ultramarins au bénéfice du personnel judiciaire y exerçant sont les grandes oubliées de la stratégie du ministère de la justice en matière de formation continue.

Certes, des formations spécifiques sont organisées dans certaines juridictions pour les personnes qui y sont affectées, comme l’a rappelé la direction des services judiciaires : « Des sessions de formation spécifiques organisées en déconcentré sont proposées aux magistrats comme : la découverte de l’environnement juridico-judiciaire, social et historique de la Guadeloupe et des Antilles ; l’approche de la société mahoraise pour mieux comprendre les enjeux d’hier et d’aujourd’hui ; le droit de la franchise à La Réunion » ([713]).

Cependant, ces formations sont loin d’être systématiques, ainsi que l’a souligné le président de la Conférence nationale des procureurs généraux (CNPG) : « En Polynésie, aucune formation spécifique n’est prévue alors que l’on déplore parfois une méconnaissance des lois du pays, lesquelles sont tout à fait particulières et s’imposent dans ce territoire. En Guyane, il n’y a pas non plus de formation prévue pour les magistrats prenant leur poste. Il conviendrait de songer à organiser de telles formations, car elles facilitent la connaissance de la diversité linguistique et culturelle de ces endroits » ([714]).

Les conséquences préjudiciables de ce déficit de formation aux spécificités locales pour les greffiers, notamment pour ceux exerçant dans les territoires où prévalent les règles coutumières, ont ainsi été dénoncées par le secrétaire général adjoint du syndicat justice CGC : « En tant que techniciens de la procédure, les fonctionnaires, et principalement les greffiers, sont confrontés aux mêmes difficultés que les magistrats quant à l’articulation des règles coutumières et du droit commun, notamment lorsqu’ils reçoivent les justiciables dans le cadre de leurs fonctions d’accueil. Les fonctionnaires de greffe sont insuffisamment préparés au droit local, sans formation spécifique dispensée par l’École nationale des greffes (ENG), ce qui implique un surcroît de travail, de recherche et de documentation pour ces fonctionnaires » ([715]).

À ce titre, il a été proposé par le président du Sénat coutumier de Nouvelle-Calédonie que les magistrats arrivant sur le territoire puissent bénéficier d’un séjour immersif au sein des clans, pour s’approprier les pratiques coutumières (cf. supra, première partie). Votre rapporteur ne peut que saluer une telle proposition, qui va dans le sens d’une meilleure compréhension, par les magistrats, des droits coutumiers et, au-delà, des cultures locales.

● Au surplus, même au sein des juridictions ultramarines qui organisent des formations sur place, le budget alloué à ces formations déconcentrées est mineur. En effet, la quasi-totalité du budget de formation alloué aux juridictions ultramarines est dédié aux coûts de déplacement associés à la participation à des formations organisées en Hexagone.

À titre d’exemple, selon les données transmises par les chefs de cour de Basse-Terre, 300 000 euros sont alloués annuellement à la cour pour financer les déplacements de personnels judiciaires aux fins de se rendre à des formations en Hexagone. En revanche, le budget alloué aux formations sur place est de seulement 27 000 euros, dont 20 000 euros pour les personnels de greffe et 7 000 euros pour les magistrats. Or, un tel budget est largement insuffisant pour mener une véritable politique de formation déconcentrée au plus près du personnel judiciaire.

Comme les chefs de cour le soulignent, « l’ingénierie budgétaire de formation actuelle permet : de financer aisément 20 déplacement en métropole de fonctionnaire et/ou de magistrats pour aller à la rencontre d’un intervenant, mais ne permet pas de financer le déplacement d’un intervenant pour former 20 personnels au plus près du terrain » ([716]).

● Votre rapporteur appelle donc le ministère de la justice à revoir radicalement sa politique de financement des formations continues à destination des territoires ultramarins.

Il convient en effet de renforcer considérablement l’offre de formation continue délivrée au sein des juridictions ultramarines. Doivent à ce titre être privilégiées celles axées sur la compréhension des spécificités socioculturelles des territoires, avec l’intervention de juristes, mais aussi de sociologues, d’historiens et d’autres représentants de la société civile.

La même recommandation s’applique également aux juridictions administratives, le déficit de formation continue étant également dénoncé par les syndicats de magistrats administratifs, même si certaines initiatives commencent à être mises en place : « Plus généralement, il y a un déficit de formation au moment de la prise de poste et tout au long du parcours du magistrat. Il faut tout de même signaler que, en 2025, une formation commune sur le droit de l’urbanisme a été organisée, en présentiel, pour les tribunaux administratifs des Antilles et de Guyane » ([717]).

B. Favoriser une meilleure représentation des ultramarins au sein du personnel judiciaire

1. Une crise de confiance alimentée par un déficit de représentativité des membres de l’autorité judiciaire

● Les personnels judiciaires sont peu représentatifs de la population ultramarine.

La part des auditeurs de justice originaires des territoires d’outre-mer est inférieure à 1 %, comme l’a reconnu le directeur adjoint de l’ENM : « Depuis 2012, la part des élèves issus de territoires ultramarins dans les promotions que nous formons est très faible – elle est globalement inférieure à 1 % jusqu’en 2018, année où, sur une promotion de 350 élèves, 6 déclarent – car cette mention est déclarative – provenir de territoires ultramarins soit 1,71 % de la promotion. Il n’y a pas eu, jusqu’à présent, de chiffre plus élevé. Jusqu’en 2018, la moyenne était plutôt inférieure à 1 % et elle se situe, depuis lors, plutôt autour de 1 %, ce qui est toutefois très faible » ([718]).

Si ces chiffres sont à prendre avec précaution en l’absence de statistiques officielles, l’association des magistrats ultramarins estime au total à une trentaine le nombre de magistrats originaires des territoires d’outre-mer actuellement en poste, soit moitié moins qu’en 2011 ([719]).

Quant aux greffiers, si cette proportion est plus élevée, elle reste légèrement inférieure à la part de la population ultramarine au sein de la population française, selon les données de l’École nationale des greffes : « Une étude sur 10 ans (2014-2025 au 01/07/25) montre que 3,87 % des stagiaires directeurs des services de greffe judiciaire et 3,95 % des stagiaires greffiers sont issus des territoires ultramarins » ([720]).

● Il en résulte que le nombre de magistrats ultramarins exerçant dans les juridictions ultramarines est particulièrement faible. Selon les éléments transmis à votre rapporteur, il n’y a que douze magistrats ultramarins qui exercent actuellement en poste outre-mer pour l’ordre judiciaire : sept à La Réunion et Mayotte, trois en Guadeloupe, un en Martinique et un en Polynésie ([721]).

Ce déficit de magistrats ultramarins dans les juridictions d’outre-mer est encore accentué par le principe appliqué par la direction des services judiciaires selon lequel « un magistrat affecté dans un territoire d’outre-mer attractif ne peut prétendre à être muté directement dans un autre territoire ultramarin attractif » ([722]), règle de gestion plus connue sous la maxime « outre-mer sur outre-mer ne vaut ».

A contrario, les règles de mobilité des greffiers intègrent le critère du « centre des intérêts matériels et moraux » (CIMM), de sorte que ceux qui sont originaires d’outre-mer peuvent plus facilement rejoindre les juridictions de leur territoire d’origine, même si cela peut prendre du temps. En conséquence, les greffes des juridictions ultramarines sont majoritairement composés de personnes originaires des territoires concernés selon les indications de la Conférence nationale des greffes ([723]).

● Ce déficit de représentativité des magistrats est de nature à alimenter le sentiment de défiance des justiciables ultramarins à l’égard de l’institution judiciaire.

Me Yanick Louis-Hodebar a bien résumé le fossé culturel qui sépare en outre-mer les juges des justiciables : « les magistrats ne nous ressemblent pas ; cela fait un drôle d’effet. Le petit délinquant qui a volé le portefeuille d’une grand-mère se retrouve devant un tribunal où l’on parle un français différent du sien. Il ne comprend pas les termes juridiques qui sont employés (…). Cela fait deux jours qu’il est en garde à vue et il a le sentiment que les gens qui le jugent ne le comprennent pas et ne le connaissent pas (…). Il m’arrive d’aller à des audiences avec des avocats de passage qui ne connaissent pas la Guadeloupe. Ils sont tous frappés de voir que, sur le banc des prévenus, il n’y a que des Noirs, qui font face à des magistrats bien habillés et très propres, qui leur posent dans un français parfait des questions qu’ils ne comprennent pas » ([724]).

Dans la même perspective, l’Association des magistrats ultramarins met en exergue que « l’absence ou plus exactement le nombre infinitésimal de magistrats originaires concourt à la défiance de la justice, perçue comme une justice hexagonale, coloniale, totalement déconnectée des cultures locales » ([725]).

● Cette distance culturelle entre les magistrats et la population en outre-mer est également de nature à défavoriser les justiciables ultramarins, dont certains comportements peuvent être mal compris par les magistrats, comme l’a souligné Me Yanick Louis-Hodebar : « Outre ce problème d’image, il y a une certaine ignorance de nos traditions. Quand on dit à un magistrat qui vient de Paris ou de Marseille : “Mon grand-père est mort hier, je sortais de la veillée, c’est pour ça que j’avais bu”, il se demandera comment on a pu boire à une veillée ! Or chez nous, aux veillées funéraires, on boit et on écoute de la musique ; c’est culturel. Il ne s’agit pas d’une justice coloniale telle qu’on l’entendait il y a deux cents ans. Toutefois, les personnes ont le sentiment que si elles étaient mieux comprises par les magistrats, elles seraient mieux jugées » ([726]).

A contrario, un juge issu des territoires d’outre-mer sera mieux à même de décrypter le comportement des justiciables ultramarins, ainsi que l’a relevé la présidente de l’Association des magistrats ultramarins : « Les justiciables que j’ai jugés ne savaient pas forcément que j’étais Réunionnaise ; ce n’est pas écrit sur mon front. Mais je pense que les choses ont été plus simples pour eux : par exemple, lorsqu’ils laissaient échapper des mots en créole, je les comprenais. Je pouvais interpréter leur comportement, aussi : je ne sais pas ce qu’il en est aux Antilles ou en Guyane, mais certains comportements des Réunionnais peuvent passer pour de la nonchalance, du mépris ou de la moquerie, alors qu’ils traduisent en réalité une forme de gêne ou d’incompréhension (…). Mes origines ultramarines m’ont permis d’expliquer tout cela aux magistrats hexagonaux avec lesquels je travaillais. D’expérience, le justiciable ultramarin a donc tout à gagner à avoir une justice qui lui ressemble et qui le connaît. Cela évite les méprises et les quiproquos, et lui permet d’être vraiment entendu » ([727]).