rapport d'enquête sur les dysfonctionnements obstruant l’accès à une justice adaptée aux besoins des justiciables ultramarins — Rapport

La commission d’enquête sur les dysfonctionnements obstruant l’accès à une justice adaptée aux besoins des justiciables ultramarins est composée de : M. Frantz Gumbs, président ; M. Davy Rimane, rapporteur ; M. Elie Califer ; M. François-Xavier Ceccoli ; M. Sébastien Chenu ; M. Moerani Frébault ; M. Yoann Gillet ; M. Philippe Gosselin ; M. Guillaume Gouffier Valente ; M. Steevy Gustave ; M. Didier Le Gac ; M. Hervé de Lépinau ; M. Nicolas Metzdorf ; M. Philippe Naillet ; M. Jean-Philippe Nilor ; Mme Sandrine Nosbé ; Mme Maud Petit ; M. Jean-Hugues Ratenon ; M. Joseph Rivière ; Mme Nicole Sanquer ; M. Mikaele Seo ; M. Aurélien Taché ; M. Michaël Taverne ; M. Thierry Tesson ; M. Jiovanny William.

SOMMAIRE

Pages

1. Avant-Propos du président
2. Introduction
3. Première partie : un défaut notable d’adaptation du système judiciaire aux territoires ultramarins
4. I. La Guyane et Mayotte : les territoires oubliés du service public de la justice
5. A. La Guyane : un accès au droit et À la justice particulièrement dégradé
6. 1. Les multiples défis de l’accès au droit et à la justice sur un territoire hors norme
7. a. Une croissance démographique importante, accompagnée d’une forte pression migratoire
8. b. Des zones du territoire encore largement enclavées
9. c. Des freins de nature socioculturelle à l’accès au droit et à la justice
10. d. Un phénomène massif de non-recours à la justice
11. 2. Une réponse du système judiciaire qui n’est pas à la hauteur des enjeux, en dépit d’adaptations utiles
12. a. Un maillage judiciaire qui ne sera pas satisfaisant avant 2030
13. b. Des effectifs de magistrats et greffiers certes en hausse mais toujours insuffisants au regard des besoins, notamment en matière pénale
14. c. Un déficit criant d’attractivité des juridictions, ayant exigé la mise en place de dispositifs qui ne sont que des palliatifs
15. d. Une justice foraine encore embryonnaire
16. e. Une juridiction administrative peu attractive et saturée par le contentieux des étrangers
17. 3. Un accès au droit encore largement dénié faute de moyens suffisants
18. a. Un déficit alarmant de professionnels du droit sur une large partie du territoire
19. b. Des dispositifs d’accès au droit défaillants, faute de moyens
20. B. Mayotte : une situation très alarmante au regard des enjeux majeurs d’accès au droit et à la justice du territoire
21. 1. Le découragement inévitable des populations confrontées au cumul d’obstacles pour l’accès au droit et à la justice
22. a. Des conditions de vie et d’accès aux services publics élémentaires particulièrement dégradées
23. b. Les difficultés démographiques et socio-économiques majeures auxquelles fait face la population
24. c. Le poids des traditions et de la coutume qui pèse sur le rapport des Mahorais à la justice
25. d. Le découragement et la peur de nombreux habitants de faire valoir leurs droits
26. 2. L’organisation de la justice à Mayotte : reflet d’un investissement défaillant de l’État, sur le plan matériel et des ressources humaines
27. a. Un accès aux juridictions judiciaires limité au seul chef-lieu, et particulièrement dégradé après le passage du cyclone Chido
28. b. Des effectifs en sous-nombre, inexpérimentés, à peine compensés par des mécanismes court-termistes
29. c. Un déficit criant d’attractivité, en partie lié à un manque de formation et d’information
30. d. Un tribunal administratif… sans magistrat résidant à Mayotte
31. 3. L’accès au droit dans l’impasse à Mayotte
32. a. Un accès insuffisant aux professionnels du droit pour garantir l’exercice des droits des justiciables
33. b. Des dispositifs d’accès au droit désertés par les professionnels et à l’efficacité limitée
34. II. Wallis-et-Futuna et Saint-Pierre-et-Miquelon : des régimes dérogatoires qui portent atteinte aux droits fondamentaux
35. A. Wallis-et-Futuna : un dÉsert juridique absolu
36. 1. Un territoire dont les particularités juridiques rendent le droit particulièrement inaccessible
37. a. Un « cadre institutionnel figé » () et constitutionnellement fragile
38. b. Un territoire enclavé offrant peu de perspectives aux jeunes
39. c. Une organisation sociale et culturelle empreinte de traditions
40. 2. Un équilibre délicat entre la justice de droit commun et la justice coutumière
41. a. Des effectifs sur place réduits au strict minimum
42. b. La conciliation délicate de l’organisation judiciaire avec le droit coutumier
43. 3. L’absence de professionnels du droit : une situation portant une atteinte disproportionnée aux droits fondamentaux
44. a. Une aide juridictionnelle quasi inexistante en l’absence de barreau
45. b. Les « citoyens-défenseurs », un pis-aller inadmissible
46. c. L’absence totale d’autres professionnels du droit
47. B. Saint-Pierre-et-Miquelon : une justice minimaliste pour le plus petit ressort français
48. 1. Le territoire ultramarin le plus proche de l’Hexagone, paradoxalement marqué par l’isolement et l’exiguïté
49. 2. Une organisation judiciaire dérogatoire qui suscite des interrogations quant à sa constitutionnalité
50. a. Une organisation judiciaire propice aux blocages
51. b. Des formations de jugement dont la constitutionnalité pose question
52. c. Une image entamée de la justice
53. d. Une politique pénale qui se heurte à de nombreuses difficultés matérielles
54. e. Une juridiction administrative intermittente
55. 3. Un accès au droit fortement limité par le faible nombre de représentants des professions juridiques sur le territoire
56. III. La Réunion, la Martinique, la Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy : des « vitrines de l’outre-mer » qui masquent des réalitÉs contrastées
57. A. À La Réunion, des efforts en matière d’accès au droit et à la justice qui doivent Être consolidés
58. 1. Un territoire aux réalités contrastées, dont les atouts ne doivent pas occulter les nombreux enjeux d’accès au droit et à la justice
59. 2. Des juridictions globalement efficientes, en dépit de défis persistants
60. a. Un maillage judicaire dense
61. b. Des moyens humains qui permettent de faire face à l’activité juridictionnelle
62. c. Des défis persistants
63. 3. Des dispositifs d’accès au droit et à la justice utiles, mais qui restent fragiles en l’état actuel des financements
64. a. Une justice de proximité valorisée
65. b. Des dispositifs innovants d’accès au droit, dont la pérennité exige l’octroi de moyens financiers supplémentaires
66. B. La Martinique : une justice sous tension
67. 1. La Martinique, une terre de défis pour l’institution judiciaire
68. a. Un accès au droit et à la justice limité par de nombreux facteurs socioculturels
69. b. Une défiance importante de la population à l’égard de l’institution judiciaire
70. c. Des défis majeurs à relever pour les acteurs du droit et de la justice
71. 2. Des juridictions aux moyens renforcés mais insuffisants pour répondre aux besoins des justiciables martiniquais
72. a. Des moyens humains globalement renforcés
73. b. Une réponse pénale qui souffre de plusieurs lacunes
74. c. Des contraintes immobilières fortes qui obèrent l’activité juridictionnelle
75. d. Un tribunal administratif confronté à un phénomène de non-recours massif en matière de contentieux social
76. 3. Un accès au droit altéré par la crise du CDAD
77. a. Un CDAD en crise
78. b. Un maillage territorial insuffisant des dispositifs d’accès au droit
79. C. En Guadeloupe, des dispositifs innovants qui doivent Être amplifiés pour faire face aux immenses défis de l’archipel
80. 1. Un besoin de justice particulièrement prégnant
81. a. Des contraintes fortes en matière d’accès au droit et à la justice
82. b. Une activité criminelle en expansion, source de défis pour la justice
83. 2. Une justice qui fait face à un risque d’embolie
84. a. Des effectifs qui connaissent une hausse moins soutenue que dans le reste des outre-mer
85. b. Un risque de saturation des juridictions
86. c. Un immobilier judiciaire inadapté
87. d. Un tribunal administratif dont l’activité est en forte augmentation
88. 3. Un engagement fort des acteurs locaux en faveur de l’accès au droit et à la justice, qui doit être davantage soutenu financièrement
89. a. Un accès à la justice renforcé par des dispositifs innovants
90. b. Des structures d’accès au droit aux moyens insuffisants
91. D. Les Îles de Saint-Martin et Saint-Barthélemy : une chambre pour deux collectivités
92. 1. Des îles aux visages disparates
93. 2. Un accès au droit et à la justice largement entravé
94. a. Un tribunal de proximité saturé
95. b. Un accès à la justice obéré par l’éloignement géographique
96. c. Une juridiction administrative à éclipse
97. d. À Saint-Barthélemy, des dispositifs de justice foraine et d’accès au droit limités
98. IV. La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française : une organisation judiciaire à l’épreuve du pluralisme juridique et culturel
99. A. La Nouvelle-Calédonie : un accès au droit encore balbutiant malgré des efforts réels d’adaptation de l’organisation judiciaire
100. 1. Les obstacles géographiques et culturels à la justice et au droit en Nouvelle-Calédonie
101. a. La fracture territoriale et socio-économique entre le Grand Nouméa et les provinces périphériques
102. b. Un rapport distancié au droit au regard du contexte culturel et linguistique
103. 2. L’adaptation difficile de la justice aux réalités locales
104. a. Une justice de proximité qui demeure perfectible
105. b. Le défi de l’adaptation de la justice au droit coutumier kanak
106. c. Les difficultés rencontrées par la politique pénale dans un contexte de surpopulation carcérale
107. 3. L’accès au droit pénalisé par un maillage insuffisant et une coordination embryonnaire des acteurs
108. a. La difficile projection des professionnels du droit hors du Grand Nouméa
109. b. Les défis à relever par le conseil de l’accès au droit
110. B. Polynésie française : une adaptation poussée de l’organisation judiciaire pour répondre au caractère hors norme du territoire
111. 1. Une distance géographique et juridique extrême de l’Hexagone
112. a. Un éloignement et un morcellement sans commune mesure
113. b. Un cadre juridique, essentiellement local, particulièrement complexe
114. 2. Une organisation judiciaire qui a su s’adapter à ces particularités
115. a. Des sections détachées et des audiences foraines pour rendre la justice au plus près des habitants
116. b. Une réponse efficace apportée à la distance linguistique et culturelle entre les justiciables et l’institution judiciaire
117. c. L’adaptation du fonctionnement des juridictions au contentieux local
118. 3. Des difficultés d’accès au droit et à la justice persistantes dans les archipels de Tuamotu et Gambier et les îles australes
119. a. Des professionnels du droit très inégalement répartis sur le territoire, que l’aide juridictionnelle ne permet pas de rendre accessibles
120. b. Une ambition forte en matière d’accès au droit et à la justice limitée par des considérations budgétaires
121. Deuxième partie : l’urgence d’une réponse adaptée aux besoins des justiciables ultramarins et respectueuse de l’identité des territoires
122. I. Offrir aux ultramarins une justice aux mêmes standards qu’en Hexagone
123. A. Réduire le déficit d’attractivité de certaines juridictions
124. 1. Un déficit d’attractivité persistant, malgré les dispositifs mis en place par le ministère de la justice
125. a. Un manque d’attractivité aux causes multifactorielles qui crée un « cercle vicieux » pour les juridictions concernées
126. b. Des dispositifs mis en place pour réduire les conséquences préjudiciables du déficit mais qui ne s’attaquent pas à ses causes
127. 2. L’urgence de mesures structurelles pour renforcer l’attractivité de certaines juridictions ultramarines
128. a. Consolider le « contrat de mobilité » mis en place par le ministère de la justice
129. b. Mieux adapter la rémunération au niveau d’attractivité des juridictions
130. c. Mieux valoriser les expériences en outre-mer dans le déroulement de carrière
131. d. Mieux accompagner les nouveaux arrivants en juridictions ultramarines
132. B. Densifier le maillage judiciaire
133. 1. Créer un tribunal judiciaire de plein exercice à Saint-Martin
134. 2. Créer une cour administrative d’appel pour les Antilles et la Guyane
135. 3. Créer une cour d’appel de plein exercice et un tribunal administratif permanent à Mayotte
136. 4. Créer un tribunal supérieur d’appel à Wallis-et-Futuna
137. C. L’urgence de répondre à la vétusté des sites judiciaires
138. 1. Les défis spécifiques de l’immobilier judiciaire en outre-mer
139. 2. Relancer les nombreux projets immobiliers qui sont aujourd’hui gelés, faute de financement
140. 3. Doter les territoires ultramarins d’une véritable ingénierie immobilière
141. 4. Promouvoir l’usage de matériaux locaux
142. D. Revoir le pilotage de l’outre-mer par le ministère de la justice
143. 1. L’outre-mer est longtemps resté un « angle mort » au sein du ministère de la justice
144. 2. Des réformes organisationnelles récentes qui visent à mieux prendre en compte les spécificités de la justice ultramarine
145. a. La création d’une délégation outre-mer au sein du secrétariat général
146. b. La création d’un référent outre-mer au sein de la direction des services judiciaires
147. c. L’institution de la journée « Justice outre-mer »
148. 3. La nécessité de promouvoir une nouvelle dynamique organisationnelle pour faire de la justice ultramarine une priorité du ministère
149. II. Garantir l’égalité de tous nos concitoyens en matière d’accès au droit et à la justice
150. A. Corriger les anomalies de l’organisation judiciaire dérogatoire de certains territoires
151. 1. Garantir un service public de la justice conforme aux standards d’un État de droit
152. a. Assurer la continuité du service public de la justice dans les territoires comportant peu de magistrats
153. b. Aligner le fonctionnement des juridictions ultramarines sur le droit commun en matière de juge unique
154. c. Garantir le bon fonctionnement des formations échevinales de jugement
155. 2. Mettre un terme aux situations ineptes qui privent le justiciable de ses droits les plus élémentaires
156. a. Assurer à tous les justiciables le droit à un avocat dans les territoires dépourvus de barreau
157. b. Élargir le droit à un interprète
158. B. Assurer la présence de professionnels du droit dans les « déserts juridiques »
159. 1. Un déficit de professionnels du droit dans de nombreux territoires ultramarins
160. a. Un déficit d’avocats de nature à remettre en cause les droits fondamentaux des justiciables ultramarins
161. b. Un déficit des autres professionnels du droit, qui obère l’accès au droit des justiciables ultramarins
162. 2. L’urgence de réformes d’ampleur pour assurer la présence des professions juridiques sur l’ensemble des territoires
163. a. Inciter les professionnels du droit à s’installer dans les « déserts juridiques »
164. b. Adapter l’aide juridictionnelle aux enjeux ultramarins
165. C. Amplifier les dispositifs d’accès au droit et à la justice pour tenir compte des besoins des justiciables ultramarins
166. 1. L’urgence d’une nouvelle ambition pour la politique d’accès au droit en outre-mer
167. a. Une politique d’accès au droit qui manque singulièrement d’ambition
168. b. Faire de l’outre-mer une priorité dans la politique d’accès au droit
169. 2. Développer la justice foraine
170. III. Restaurer un lien de confiance abÎmé entre les ultramarins et la justice
171. A. Mieux former les personnels judiciaires aux réalités ultramarines
172. 1. Pour les élèves-magistrats et greffiers, mieux faire connaitre l’outre-mer
173. 2. Pour les candidats à la mobilité en outre-mer, densifier la formation avant le départ
174. 3. Pour les personnels affectés en outre-mer, privilégier les formations sur place
175. B. Favoriser une meilleure représentation des ultramarins au sein du personnel judiciaire
176. 1. Une crise de confiance alimentée par un déficit de représentativité des membres de l’autorité judiciaire
177. 2. Pour une justice qui ressemble davantage aux justiciables ultramarins
178. C. Promouvoir une « justice de proximité »
179. 1. Une justice plus ouverte sur la société
180. a. Renforcer la participation des justiciables ultramarins à l’œuvre de justice
181. b. Renforcer le dialogue avec les acteurs de la société civile
182. c. Renforcer la compréhension du droit et de la justice
183. 2. Une justice qui doit répondre aux défis que traversent les sociétés ultramarines
184. a. Le défi de l’augmentation de la criminalité
185. b. Le défi du désordre foncier
186. c. L’enjeu des violences intrafamiliales
187. Liste des recommandations
188. Recommandations par territoire
189. EXAMEN DU RAPPORT EN COMMISSION
190. PERSONNES AUDITIONNÉES
191. programme du déplacement de la délégation de la commission d’enquête en guyane, martinique et guadeloupe du 4 au 10 septembre 2025
192. CONTRIBUTIONS des membres de la commission d’enquête

Avant-Propos du président

Le 5 juin dernier, en séance publique, la proposition de résolution n° 1050 tendant à la création d’une commission d’enquête sur les dysfonctionnements obstruant l’accès à une justice adaptée aux besoins des justiciables ultramarins, présentée par notre collègue et président de la délégation aux outre-mer Davy Rimane, était adoptée à une large majorité. Si certains groupes émettaient des réserves quant à l’outil employé pour traiter ce sujet, tous en partageaient néanmoins le constat initial : les territoires ultramarins, au regard de la nécessité de garantir à tous nos concitoyens un égal accès au droit et à la justice, sont aujourd’hui placés dans une situation difficilement acceptable.

Les particularités tant géographiques, linguistiques, sociologiques et culturelles que connaissent nos territoires ultramarins par rapport au territoire européen de la France – dont hélas peu de responsables politiques et administratifs ont une connaissance fine – rendent indispensable l’adaptation de nos institutions républicaines aux réalités locales, pour permettre à chacun de bénéficier de ce droit fondamental en ce qu’il conditionne tous les autres : l’accès au droit et à la justice. Comme l’a souligné avec justesse Mme Christiane Taubira, ancienne garde des sceaux, lors de son audition, la justice est « la colonne vertébrale, l’épine dorsale de la démocratie » ([1]).

En effet, comment faire valoir ses droits et libertés quand on ne comprend pas les textes, écrits dans la langue de la République mais pas dans celle que l’on pratique, quand le premier avocat est à des jours de voyage par bateau, avion ou hélicoptère, quand il faut débourser plusieurs fois son salaire pour se rendre au tribunal, quand les magistrats ne vous ressemblent pas et quand la cour d’appel se situe à des milliers de kilomètres ?

L’accès au droit et à la justice englobe à la fois : la connaissance du droit, la compréhension de ses droits ; l’intelligibilité du droit, son accessibilité matérielle aussi ; l’accès aux professionnels du droit, qu’ils soient avocats, notaires, commissaires de justice, géomètres ou conciliateurs ; l’accès à une aide financière lorsque ses moyens sont trop faibles pour ester en justice ; l’accès géographique aux tribunaux et le caractère adapté du cadre bâti ; l’accès à un interprète, lorsque l’on ne maîtrise pas suffisamment le français, et à un discours intelligible, lorsque l’on n’est pas juriste ; et enfin, la confiance dans la justice rendue et dans ceux qui la rendent.

Il peut paraître délicat de traiter de ces questions en portant un regard uniforme sur les outre-mer, tant ces territoires sont également différents les uns des autres. Au strict plan de la géographie, il y a peu de points communs entre l’immensité de la Polynésie française – dont la superficie équivaut à celle du continent européen si l’on tient compte des étendues maritimes – et l’exiguïté de la collectivité de Saint-Barthélemy, vaste de 21 km2, entre les cirques de La Réunion et les fleuves guyanais, entre l’insularité de Wallis et Futuna et le caractère continental de la Guyane, la latitude de Saint-Pierre-et-Miquelon et celle de la Nouvelle-Calédonie, etc. La distance culturelle, notamment linguistique, entre certains de ces territoires est probablement aussi grande que celle qui sépare leurs fuseaux horaires.

Au plan statutaire et juridique également, la diversité est présente et se caractérise par une mosaïque juridique allant des départements et régions d’outre-mer (Drom) de l’article 73, qui répondent au principe constitutionnel de l’identité législative, assortie de possibilités d’adaptation, des collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et de la Polynésie française, régies par le principe de spécialité législative et soumises à une autonomie « sur mesure », jusqu’au statut sui generis de la Nouvelle-Calédonie dont les lois du pays sont directement soumises au Conseil constitutionnel.

Pourtant, ces territoires subissent assurément des contraintes de nature semblable, qui sont autant de défis pour nos administrations : l’éloignement plus ou moins extrême de la capitale, voire d’autres territoires ultramarins ; l’enclavement d’une large partie de leurs communes ; des aléas climatiques violents ; un taux élevé de pauvreté, de chômage, d’illettrisme et d’illectronisme ; des cultures locales plus marquées que partout ailleurs sur le territoire hexagonal ; des pratiques juridiques coutumières ou traditionnelles qui demeurent ; les traces d’une histoire coloniale profondément ancrées dans le corps social.

En apparence, l’organisation judiciaire semble répondre à l’impérieuse nécessité d’assurer à tous un accès minimal à la justice. La quasi-totalité des territoires ultramarins comptent a minima un tribunal judiciaire et, pour les plus petits d’entre eux, comme Saint-Barthélemy, comme pour les îles isolées, à Futuna ou en Polynésie française, des audiences foraines sont organisées depuis un territoire proche ; les territoires les plus peuplés accueillent le siège de leur cour d’appel, et Saint-Pierre-et-Miquelon dispose même d’un tribunal supérieur d’appel nonobstant la taille de sa population ; et tous les territoires ultramarins disposent virtuellement d’un tribunal administratif.

La géométrie des ressorts des cours d’appel, quant à elle, a récemment évolué pour se rapprocher des justiciables : une cour d’appel a ainsi été instaurée pour la Guyane en 2012, alors que le territoire relevait jusqu’alors de la cour d’appel de Fort-de-France ; des chambres détachées ont vu le jour, comme à Saint-Laurent-du-Maroni en 2013, et à Saint-Martin en 2015 ; des sections détachées ont été créées dans les îles reculées, comme en 2023, en Polynésie française, pour les îles des archipels Tuamotu, Gambier et des Australes. Les effectifs ont également augmenté à la faveur de la loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice pour 2023-2027, et de nouveaux dispositifs – contrats de mobilité, délégations, brigades de magistrats et de greffiers – ont permis de pallier les déficits les plus criants en matière de ressources humaines.

Il faut assurément saluer ces efforts, qu’a aussi connus la politique en matière d’accès au droit au cours des dernières années. En effet, la possibilité pour tout citoyen d’accéder aisément à des conseils juridiques gratuits s’est largement développée dans les outre-mer au cours des dernières années. Si les conseils départementaux de l’accès au droit (CDAD) existent depuis les années 1990 dans l’Hexagone, ils se sont mis plus récemment en place dans certains territoires ultramarins, notamment dans les collectivités d’outre-mer. La Polynésie française et Saint-Pierre-et-Miquelon ne disposent ainsi d’un conseil de l’accès au droit (CAD) que depuis 2022, et la Nouvelle-Calédonie seulement depuis 2023.

De fait, les budgets attribués à chaque territoire ultramarin au titre de l’action 2 « Développement de l’accès au droit et du réseau judiciaire » du programme n° 101 « Accès au droit et à la justice » de la mission budgétaire « Justice » ont connu des augmentations conséquentes au cours des dernières années, passant ainsi de 222 628 euros en 2015 à 903 880 euros en 2024, et rattrapant ainsi des décennies de carence dans ce domaine. Ils ont notamment permis de financer plusieurs dispositifs itinérants indispensables pour aller vers les citoyens souffrant le plus de l’enclavement géographique : les pirogues du droit en Guyane, qui remontent les fleuves Maroni et Oyapock ; les randonnées du droit, à La Réunion, qui permettent d’atteindre les habitants du cirque de Mafate ; le Justibus de Martinique ; le camion du CAD de Nouvelle-Calédonie, etc.

Pourtant, comme le démontre le présent rapport, la réalité ne résiste pas longtemps à un examen attentif et il apparaît clairement que l’État ne répond pas de façon pleinement satisfaisante aux besoins primaires d’une large partie de la population ultramarine, tant en matière d’accès au droit que d’accès à la justice.

En matière d’accès au droit, les dispositifs mis en place, notamment les permanences qui permettent de prodiguer des conseils juridiques aux justiciables, ne remplissent que partiellement leur office, tant au regard de leur nombre que de leur maillage territorial. Les dispositifs itinérants, quand ils existent, font les frais des coupes budgétaires et des mutations de ceux qui en étaient à l’origine.

L’aide juridictionnelle, principal outil de la politique d’accès au droit déployée par le ministère, ne tient guère compte des réalités ultramarines en matière de distances à parcourir et de coût des transports, si bien que les habitants des « déserts juridiques » que forment beaucoup d’îles et de zones peu urbanisées à l’instar de la Guyane intérieure, de la « brousse » calédonienne, des îles polynésiennes, de Wallis et Futuna, n’ont aucun accès possible à un avocat, un notaire ou un huissier.

Dans les plus petits territoires, les professions juridiques sont du reste totalement absentes ou presque. Wallis-et-Futuna ne compte aucun avocat, aucun notaire, aucun mandataire judiciaire, et les gendarmes y font office d’huissier, comme, du reste, dans les îles de Polynésie française les plus éloignées de Papeete ; Saint-Pierre-et-Miquelon compte une poignée de personnes « agréées » faisant office d’avocats, un seul huissier, un seul notaire ; Mayotte compte seulement une trentaine d’avocats, dont peu acceptent d’intervenir en droit des étrangers, un huissier et deux notaires ; etc.

En matière d’accès à la justice, le constat n’est hélas pas meilleur.

On pourrait penser que, dans certains territoires, il ne vaudrait presque pas la peine d’avoir une cour d’appel ou un tribunal judiciaire complet, en raison d’une population réduite et d’un contentieux limité. Cette idée est pourtant contrintuitive au regard de l’exigence d’un égal accès à la justice pour tous. Au contraire, une telle organisation témoignerait précisément d’une réelle volonté d’assurer cette égalité entre tous nos concitoyens.

En effet, la justice, dans une démocratie, ne peut être considérée autrement que comme un service public de base, au même titre que l’eau, l’école, la santé, la sécurité. Or, tous nos territoires ultramarins ne sont pas dotés de tribunaux : c’est le cas de Saint-Barthélemy. Tous nos territoires ultramarins ne sont pas dotés de cour d’appel : Wallis-et-Futuna dépend de la Nouvelle-Calédonie, Saint-Martin de Basse-Terre, Mayotte de La Réunion ; pire encore, pour les tribunaux administratifs, les cours d’appel compétentes sont situées dans l’Hexagone. Tous les tribunaux ne sont pas dotés de magistrats résidents qui partagent la vie des habitants : c’est le cas des tribunaux administratifs de Mayotte, Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, dont les magistrats ne visitent parfois qu’une fois par an le territoire.

Tous nos tribunaux, surtout, ne répondent pas aux standards procéduraux en vigueur dans l’Hexagone, qui sont pourtant la garantie d’un procès équitable. Les règles de procédure qui s’appliquent dans certains territoires sont la traduction d’une adaptation « par le bas » du fonctionnement des juridictions. On peut ainsi être envoyé en prison pour vingt ans à Saint-Pierre-et-Miquelon par un juge unique ; être condamné à une peine correctionnelle à Wallis-et-Futuna par deux magistrats en visioconférence ; voir son audience repoussée à Nouméa faute d’assesseurs coutumiers ; être jugé aux assises à Mayotte par des jurés tirés au sort sur une liste de trente noms ; ne pas avoir accès à un avocat alors que l’on est gardé à vue, ou victime de violences conjugales ; avoir pour tout conseil juridique, aux assises, un simple citoyen, sans formation, à Wallis-et-Futuna ; voir un agent de sécurité faire la traduction au juge des propos que l’on tient dans sa langue maternelle ; être gardé, au palais de justice, dans la même geôle qu’une personne du sexe opposé ; être envoyée à 2 000 kilomètres et séparée de ses enfants parce que le centre pénitentiaire n’accueille pas de femmes.

Comment peut-on accepter cela dans un État de droit ?

Quant à l’immobilier judiciaire outre-mer : quelle indignité ! Il ne parait pas concevable de rendre une bonne justice dans des conditions de travail et d’accueil des justiciables aussi dégradées. Beaucoup a été fait dans les années 2010, mais les chantiers qui restent à mener sont herculéens. Certains ont, fort heureusement, commencé : c’est le cas de la cité administrative et judiciaire de Saint-Martin, de la cité judiciaire de Cayenne, et de celle de Saint-Laurent-du-Maroni. D’autres, malheureusement, ont été stoppés nets par la recherche d’économies, en Martinique, en Guadeloupe, à La Réunion et plus encore à Mayotte, où les conséquences du cyclone Chido sur les tribunaux judiciaire et administratif sont loin d’être derrière nous. Dans l’attente, les justiciables et les personnels se résignent à un fonctionnement altéré, fait de rustines et de préfabriqués.

Il n’est guère étonnant qu’une partie des Ultramarins ait perdu confiance dans l’institution judiciaire. Pour reprendre les mots de la première présidente de la cour d’appel de Papeete : « Avoir confiance en l’institution judiciaire, c’est estimer qu’on peut aller vers elle, qu’elle appliquera des règles communes à tous, une loi qui est la norme pour chacun ; que, puissant ou misérable, polynésien ou popa’a, on sera traité de la même façon par le juge, qu’on aura les mêmes droits, la même capacité à faire valoir ses arguments ou à être défendu par un avocat » ([2]). Il nous faut admettre que le compte n’y est pas toujours.

Dans ce domaine, les apparences sont primordiales. Mais comment avoir confiance dans la justice lorsqu’elle est rendue par des magistrats qui sont culturellement aux antipodes des parties, quand ils n’en comprennent ni la langue ni les coutumes, quand ils sont fraîchement débarqués de l’École nationale de la magistrature ?

Malheureusement, la distance socioculturelle est souvent bien réelle dans nos prétoires. Les incompréhensions peuvent être nombreuses entre les justiciables et leurs juges, du « je te pardonne » polynésien au silence kanak, signe de respect assimilé à une insolence coupable par le magistrat non acculturé. Le rôle des coutumiers, à Mayotte, en Guyane, en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna – cadis, chefs coutumiers, capitaines, rois et faipule – se concilie parfois mal avec l’office du juge républicain.

C’est le constat que nous pouvons dresser après avoir réalisé une cinquantaine d’auditions – au cours desquelles notre commission a entendu plus de 150 personnes, le plus souvent en visioconférence depuis l’Hexagone – et un déplacement mémorable en Guyane, à Cayenne, Maripasoula, Papaichton et Saint-Laurent-du-Maroni, en Martinique, à Fort-de-France, et en Guadeloupe, à Basse-Terre et Point-à-Pitre, au cours duquel une délégation de la commission a pu rencontrer les chefs de cour et de juridiction et les personnels des juridictions concernées, les coordonnatrices du secrétariat général du ministère de la justice, les préfets, des élus locaux, des représentants des barreaux, ainsi que des membres d’associations dédiées à l’accès au droit et à la justice.

Tout n’est pourtant pas noir dans le tableau que dresse le présent rapport. Des dispositifs innovants se développent dans nos territoires, pour aller vers les citoyens, où qu’ils se trouvent ; pour rendre une meilleure justice dans des matières complexes et dont la dimension affective est particulière en outre-mer, comme c’est le cas des affaires de terres ; pour s’ouvrir aux justiciables, en communiquant plus directement avec eux, dans leur langue, en s’imprégnant de leurs coutumes ; pour améliorer le recrutement de magistrats originaires des territoires ultramarins et faire connaitre et aimer nos territoires aux fonctionnaires issus de l’Hexagone.

Plusieurs propositions que formule le présent rapport ont d’ores et déjà fait l’objet d’un accord du garde des sceaux, intervenant devant notre commission le 4 novembre dernier. La création d’un tribunal de plein exercice à Saint-Martin, compétent pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, réclamé de longue date par les élus de ces territoires et que votre président tient particulièrement à saluer, montre que le gouvernement a toute latitude pour faire siennes les propositions du présent rapport.

Il ne reste plus aux pouvoirs publics qu’à prendre la pleine mesure des besoins des justiciables ultramarins pour y répondre enfin.

Introduction

« On ne parlera jamais assez des dysfonctionnements de la justice ultramarine. Plus on en parle, plus on en découvre » ([3]).

Ce constat, partagé par l’un des avocats du Conseil national des barreaux (CNB) auditionnés par la commission d’enquête, résume assez bien le sentiment général qui a accompagné les travaux de cette dernière. Si votre rapporteur ne peut plus s’étonner du dénuement invraisemblable de la justice à Mayotte ou en Guyane – situation qui semble malheureusement avoir vocation à perdurer tant que la réponse politique reste inadaptée –, il ne s’attendait pas à découvrir une situation peut-être encore plus alarmante à Wallis-et-Futuna. Dans le silence presque total des institutions, les principes relatifs aux droits de la défense et à un procès équitable sont ignorés : leur respect y est l’exception, et non la règle.

La justice et le droit sont pourtant deux piliers essentiels du pacte républicain. Or les nombreux témoignages et documents recueillis, tant au cours des auditions que lors du déplacement d’une délégation de la commission d’enquête réalisé en septembre en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe, ont permis d’étayer la nature et l’importance des obstacles qui entravent, au quotidien, l’accès au droit et à la justice en outre-mer. Ces obstacles ne sont toutefois pas nouveaux et ne sauraient être assimilés à de simples dysfonctionnements administratifs : ils traduisent une politique publique défaillante, marquée par des décennies de sous-investissement et par une approche hyper-centralisée des besoins ultramarins.

L’accès à la justice, entendu comme la faculté de chaque citoyen à pouvoir faire valoir ses droits devant un juge, repose sur deux conditions fondamentales : la proximité physique d’un lieu de justice et la possibilité effective, notamment pour les personnes les plus modestes, de bénéficier d’un conseil juridique adapté en disposant, le cas échéant, de l’aide juridictionnelle. Ce principe, indissociable de l’égalité devant la loi, consacré par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ([4]), devrait être universel. Pourtant, dans les territoires ultramarins, il demeure trop souvent théorique.

L’accès au droit, défini par la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, est consubstantiel à l’exercice de la citoyenneté : il est la garantie pour tout citoyen d’obtenir une information fiable sur ses droits et des conseils adaptés à sa situation. Depuis 2016 ([5]), il est également reconnu comme une composante du service public de la justice. En théorie, la mise en œuvre de cette politique publique à l’échelle locale par les conseils départementaux de l’accès au droit (CDAD) et les conseils de l’accès au droit (CAD) ([6]) doit permettre de garantir la présence, à proximité, de professionnels du droit ou d’autres personnels qualifiés pour orienter les justiciables. En pratique, en outre-mer, il est rare que ces structures disposent des ressources et des compétences suffisantes pour installer leurs actions dans la durée. Malgré un maillage de 180 points-justice dans les territoires ultramarins en 2025, sur les quelque 3 000 que compte la France, cette politique publique demeure lacunaire dans la plupart des territoires observés.

Les problèmes d’accès à la justice ou au droit ne sauraient être cantonnés aux seuls territoires ultramarins. Elles résultent d’une insuffisance générale des moyens alloués au ministère de la justice. L’an dernier, un rapport de la commission européenne pour l’évaluation des systèmes judiciaires européens (Cepej) soulignait ainsi la progression limitée des moyens alloués à la justice en France et leur insuffisance persistante au regard des standards européens ([7]) : malgré une augmentation budgétaire de 7 % entre 2020 et 2022, la France ne consacre à la justice que 0,20 % de son PIB, contre une médiane européenne de 0,28 %. Certains pays de taille comparable, tels que les Pays-Bas, l’Allemagne ou l’Italie, y consacrent des parts plus importantes – respectivement 0,26 %, 0,30 % et 0,31 %. Cette faiblesse des moyens se reflète également dans les effectifs : le nombre de magistrats, notamment au parquet, reste très inférieur à la moyenne européenne, avec seulement 3,2 procureurs pour 100 000 habitants, contre une médiane de 11,2 en Europe.

Toutefois, ces difficultés se révèlent de manière exacerbée en outre-mer, et portent parfois sur des problèmes spécifiques. S’il est essentiel de les analyser à l’aune des caractéristiques propres à chaque territoire ultramarin, afin de proposer les recommandations les mieux adaptées, certains constats apparaissent toutefois partagés.

À cet égard, il convient de noter que les questions soulevées par les dysfonctionnements de l’administration pénitentiaire, la protection judiciaire de la jeunesse ou la rétention des étrangers ne sont pas au cœur du présent rapport. S’il en est incidemment question dans le présent rapport, votre rapporteur estime qu’elles mériteraient à elles seules autant de commissions d’enquête pour être traitées correctement.

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Le champ géographique d’étude de la commission d’enquête a été défini par la résolution n° 1050 l’ayant créée comme comprenant, d’une part, les départements et régions d’outre-mer (Drom) régis par l’article 73 de la Constitution – Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, La Réunion – et, d’autre part, les collectivités d’outre-mer (COM) régies par l’article 74 – Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Polynésie française –, du moins celles habitées, ainsi que la Nouvelle-Calédonie régie par le titre XIII de la Constitution.

Leur population cumulée représente, en 2022, environ 2,75 millions de personnes, soit près de 4 % de la population de la France ([8]). En dépit de contextes locaux, socio-économiques et culturels différents, les outre-mer partagent des problématiques communes.

La première d’entre elles tient à leur éloignement de l’Hexagone, ainsi qu’à leur géographie singulière, marquée par l’enclavement de nombreuses communes. Qu’il s’agisse de l’éclatement des archipels de la Polynésie française sur une étendue comparable à la taille de l’Europe, du cirque de Mafate, uniquement accessible par hélicoptère depuis les communes littorales de La Réunion ou après une longue randonnée, ou des villages guyanais que l’on rejoint depuis Cayenne en naviguant sur des pirogues, l’accès à la justice y est nécessairement contraint et suppose des dispositifs particuliers.

Cet éloignement géographique se double, à certains endroits, d’une fracture numérique profonde, en raison notamment du manque d’infrastructures. Les avantages tirés de la dématérialisation des procédures peuvent donc s’avérer limités, voire contre-productifs, comme le rappelle, avec lucidité, l’ancien garde des sceaux, M. Jean-Jacques Urvoas : « [si mon successeur] propose d’accélérer la numérisation des procédures, j’estime que ce n’est pas une bonne idée pour les outre-mer. Si cela peut se concevoir dans des territoires où les infrastructures le permettent, je ne suis pas certain que ce soit un cadeau à faire aux outre-mer, car il me souvient de zones qui n’avaient pas de réseau internet. La dématérialisation des procédures est présentée comme une plus-value pour un meilleur accès au droit, mais j’ai tendance à penser que c’est exactement l’inverse » ([9]).

Le défi est aussi social : le décrochage scolaire, par exemple, y est deux fois plus important que dans l’Hexagone, et l’illettrisme, trois fois supérieur ([10]). Ce sont des facteurs aggravant l’illectronisme qui frappe, là encore, davantage d’Ultramarins que d’Hexagonaux. Dans ces conditions, les démarches administratives se révèlent être un véritable défi pour nombre de ces citoyens, qui peuvent aller jusqu’à renoncer à déposer une plainte ou faire valoir leurs droits.

La situation économique, par ailleurs, moins favorable que dans l’Hexagone, aggrave ces inégalités. Me Patrick Lingibé, ancien bâtonnier de Guyane, présente ainsi la situation de la pauvreté en outre-mer : « Les cinq départements et régions d’outre-mer (Drom) regroupent 24 % des personnes en grande pauvreté en France, alors qu’ils ne représentent que 3 % de la population nationale. En 2021, le taux de pauvreté était de 14,5 % dans l’Hexagone, mais de 36,1 % à La Réunion, de 26,8 % à la Martinique, de 34,5 % à la Guadeloupe, de 52,9 % en Guyane et de 77,3 % à Mayotte. La grande pauvreté est cinq à quinze fois plus fréquente et plus intense dans les Drom que dans l’Hexagone » ([11]).

Dans ces conditions, le droit devient assurément un luxe, et la mise en place d’un système d’aide juridictionnelle adapté, indispensable. À titre d’exemple, l’intégration des coûts de déplacement dans les frais pris en charge au titre de l’aide juridictionnelle en Polynésie française, si elle reste insuffisante, semble devoir être étendue à la plupart des territoires ultramarins, tant nombre d’entre eux connaissent les difficultés liées à l’insularité et l’enclavement.

Les besoins en matière de justice sont pourtant nombreux dans les territoires ultramarins, et ne cessent d’augmenter, à l’instar de l’Hexagone. Leur croissance s’inscrit cependant dans un contexte singulier, au regard notamment de l’importance de la délinquance et de la criminalité. Le président de la Conférence nationale des procureurs généraux (CNPG), M. Éric Corbaux, résume ainsi les défis posés à ce titre : « Dans les territoires d’outre-mer, hormis en Polynésie et, à un niveau moindre, à La Réunion, la criminalité est très élevée. L’intensité des contentieux est très forte et la charge qui pèse sur les magistrats se révèle très lourde. Des phénomènes de gang se sont développés, notamment à la Guadeloupe, à la Martinique et en Guyane : socialement destructeurs, ils constituent le socle d’une criminalité de grande envergure, laquelle a nécessité le déploiement d’une justice pénale d’urgence. Celle-ci assèche quelque peu les ressources des juridictions locales, qui doivent continuer de traiter les autres contentieux. Les cours criminelles départementales et les cours d’assises sont extrêmement chargées. La nature de la criminalité pose un grand défi à la justice outre-mer » ([12]).

Les outre-mer, enfin, ne peuvent pas être appréhendés sans tenir compte de leurs différences culturelles. Dans bien des territoires, la justice reste perçue comme une institution distante, éloignée des réalités et traditions locales.

Cela commence par l’enjeu de la langue : en Guyane, à Mayotte ou encore à Wallis-et-Futuna, le français n’est pas la langue maternelle de nombreux citoyens. Il devient alors nécessaire de généraliser le recours à des interprètes, même si, en pratique, la traduction repose en grande partie sur le personnel de greffe ou d’accueil des juridictions, capable de maîtriser ces langues lorsqu’il est originaire du territoire.

Pour certains territoires, l’ancrage des traditions au sein de la société s’est traduit par la reconnaissance officielle – et constitutionnelle, en application de l’article 75 de la Constitution – d’un statut civil propre. Cela suppose la maîtrise de règles issues de droits coutumiers essentiellement oraux, particulièrement difficile pour tout magistrat ou personnel de justice qui n’aurait pas reçu une formation préalable adaptée.

La distance culturelle, qui peut naître d’un manque de connaissance ou de reconnaissance des habitus locaux par les magistrats, nourrit un sentiment de méfiance et d’incompréhension des justiciables. Elle alimente l’idée que la justice serait rendue pour défendre uniquement les intérêts de l’État, et ce de manière partiale, voire coloniale. L’enjeu de la formation, notamment des magistrats, apparaît alors essentiel.

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« Dans l’Hexagone, la justice a été abandonnée pendant près de trente ans. Que dire des territoires ultramarins, où il faut en outre compter avec le poids de l’histoire et où les considérations politiques ne sont jamais très éloignées ? » Cette interrogation posée par l’Union syndicale des magistrats (USM) ([13]) illustre à bien des égards les questions que soulève l’organisation de la justice en outre-mer. En dépit des efforts fournis par l’État pour « œuvrer sur les handicaps économiques et sociaux pour permettre le rattrapage [des outre-mer] dans ces domaines » ([14]), le sentiment qui persiste est celui de l’absence d’une vision de long-terme. L’État n’agit que par à-coups, au gré des crises sociales, climatiques ou politiques, sans jamais construire une stratégie durable.

L’inadaptation de l’organisation de la justice ultramarine est symptomatique de cette absence de vision stratégique de l’État à l’égard de l’outre-mer.

Il existe à ce jour sept cours d’appel de plein exercice ([15]), mais le ressort de certaines trahit une incohérence qui ne se justifie qu’au regard des économies budgétaires qu’elles permettent de réaliser. Ainsi, le tribunal de première instance de Wallis-et-Futuna est rattaché à la cour d’appel de Nouméa, située à plus de 2 000 kilomètres ; celui de Saint-Martin et Saint-Barthélemy est rattaché à la cour d’appel de Basse-Terre, en Guadeloupe ; Mayotte ne dispose pas d’une cour d’appel de plein exercice et dépend donc de celle de La Réunion.

En matière de justice administrative, l’organisation est encore plus atypique. Si sur les 42 tribunaux administratifs, 11 juridictions sont ultramarines, certaines d’entre elles fonctionnent avec des ressources mutualisées. Ainsi, comme l’explique le président du Syndicat de la juridiction administrative (SJA), « les tribunaux administratifs de Saint-Barthélemy et Saint-Martin ont par exemple leur siège au tribunal administratif de la Guadeloupe et n’ont pas de personnel dédié (…). Le tribunal de Saint-Pierre-et-Miquelon est mutualisé avec celui de Martinique et le tribunal administratif de Wallis-et-Futuna avec celui de Nouvelle-Calédonie. Les tribunaux administratifs de La Réunion et de Mayotte ont chacun une équipe d’agents de greffe qui leur est propre, mais les magistrates et magistrats sont tous en résidence à La Réunion. On compte enfin un tribunal administratif en Polynésie française » ([16]). Une autre difficulté majeure pour les justiciables réside dans l’absence de cour administrative d’appel en outre-mer. Ainsi, les procédures en appel introduites par les justiciables ultramarins relèvent systématiquement de la cour administrative d’appel de Paris ou de celle de Bordeaux.

Dans ce contexte, les moyens alloués demeurent structurellement insuffisants, malgré la hausse des effectifs observée ces dernières années, et annoncée dans le cadre de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 (LOPJ).

Certes, sur les dix dernières années, le nombre de magistrats exerçant dans les juridictions ultramarines est passé de 362 à 455 – 475 magistrats en outre-mer prévus en 2026 – soit une augmentation moyenne de 7 % par an, contre une hausse annuelle de 3 % sur le territoire hexagonal dans la même période, selon les chiffres rappelés par le garde des sceaux ([17]). Quant aux greffiers et autres personnels judiciaires exerçant dans les juridictions d’outre-mer, ils ont augmenté de 21,6 % entre 2015 et 2025, contre une hausse de 11,8 % en Hexagone sur la même période ([18]). L’observation de cette dynamique de relatif rattrapage ne doit toutefois pas faire oublier « l’état de délabrement avancé » ([19]) qui sert de point de départ en outre-mer.

Il conviendra au demeurant de surveiller attentivement l’exécution de la LOPJ, afin de s’assurer que celle-ci est conforme aux engagements de la programmation. La rapporteure pour avis de la mission Justice du projet de loi de finances pour 2026, Mme Gabrielle Cathala, relève ainsi que l’exécution pour l’ensemble des programmes de la mission Justice est inférieure de 220 millions d’euros par rapport au montant prévu par la LOPJ pour 2025 ([20]).

L’augmentation des moyens spécifiquement alloués à l’outre-mer doit en outre être relativisée, en ce qu’elle correspond, selon la direction des services judiciaires (DSJ), à seulement 5 % des augmentations d’effectifs de magistrats au niveau national, « soit la part allouée par la circulaire de localisation des emplois 2022 » ([21]). Le directeur général explique par ailleurs se montrer vigilant sur le suivi de l’exécution propre à ces territoires : « Nous souhaitons donner la priorité aux outre-mer sur le plan des ressources humaines sans négliger le reste du territoire ; c’est la ligne de crête à tenir. À cet égard, il nous semble important d’indiquer que le taux d’exécution de la trajectoire de la LOPJ en matière d’effectifs de magistrats est plus élevé dans les outre-mer : il s’élève à 36 % à Saint-Denis de La Réunion, à 50 % à Papeete et à Nouméa, à 43 % à Fort-de-France, à 67 % à Cayenne et à 38 % à Basse-Terre, contre 29 % au niveau national. Cela signifie que l’avancement du déploiement de la LOPJ dans les juridictions ultramarines est systématiquement supérieur à celui que connaissent les juridictions hexagonales » ([22]).

L’augmentation théorique des effectifs se heurte en outre, en pratique, aux difficultés que rencontrent certaines juridictions ultramarines pour recruter et fidéliser leurs personnels. Les rotations d’effectifs nuisent ainsi gravement au bon fonctionnement de plusieurs services judiciaires, bien que cette problématique ne touche pas tous les territoires de la même manière, comme le relève le directeur des services judiciaires : « S’agissant du turnover, il est très différencié selon les juridictions : faible à Papeete, limité à La Réunion et à Nouméa, mais plus significatif en Guyane et à Mayotte, où nous savons que l’attractivité est un sujet. Cela rejoint la question de la durée maximale des fonctions outre-mer : il faut trouver le point d’équilibre favorisant l’attractivité et la fidélisation – pour éviter une rotation trop importante – tout en évitant les inconvénients d’un séjour trop long. Les problématiques sont similaires dans certaines juridictions de l’Hexagone, qui souffrent du même déficit d’attractivité » ([23]).

Les dispositifs d’accompagnement et de formation du personnel sont ainsi essentiels pour garantir une prise de poste dans les meilleures conditions et, in fine, réduire les rotations trop fréquentes ou les vacances de postes. Les travaux de la commission d’enquête ont permis de révéler les insuffisances dans le domaine, comme l’ont reconnu deux anciens gardes des sceaux : « Quand on a longtemps travaillé dans l’Hexagone, on n’est pas immédiatement apte à s’adapter à un territoire ultramarin, de la même manière que quelqu’un qui vient d’un territoire ultramarin doit avoir une période d’adaptation. Mais au ministère, dans une espèce de cécité, on refuse de reconnaître cette réalité humaine » ([24]).

Sans véritable politique de ressources humaines de long-terme, le ministère de la justice continuera de gérer la question des outre-mer par le seul prisme de l’urgence. Il est aussi surprenant que désespérant de constater que chacune des avancées récentes sur l’évolution des moyens ou des ressources constitue des réponses aux différentes crises traversées par l’un des territoires : la crise sociale en Guyane, la crise insurrectionnelle en Nouvelle-Calédonie, la crise climatique à Mayotte, etc. Face aux crises, l’État n’a pas d’autres choix que de confectionner des solutions dans l’urgence. Il en est ainsi des dispositifs dérogatoires et temporaires que constituent les « brigades » de magistrats ou de greffiers outre-mer, qui viennent pour six mois en renfort de juridictions structurellement sous-dotées, ou des magistrats délégués, issus des cours d’appel de Paris ou Aix-en-Provence et détachés pour quelques semaines à Mayotte ou en Nouvelle-Calédonie lors d’épisode de crises.

Autre situation alarmante : la problématique liée à l’immobilier. Outre les difficultés foncières, relatives aux risques sismiques et contraintes géographiques, l’état du bâti en outre-mer souffre d’une vétusté inquiétante et s’avère largement inadapté. S’y ajoute, d’après l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (Apij), « la tendance [de l’immobilier judiciaire] à se dégrader davantage en outre-mer que dans l’Hexagone. Cela est essentiellement lié aux conditions climatiques et à la qualité de l’exploitation et de la maintenance, les deux facteurs allant de pair en raison des conditions de dégradation plus rapides qu’ailleurs » ([25]).

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« S’il ne devait y avoir qu’un sujet à traiter concernant la justice dans les outre-mer, ce serait celui de l’accès au droit. La méconnaissance que nous avons des carences que supportent les justiciables des outre-mer serait jugée intolérable dans le territoire hexagonal » ([26]).

Les travaux menés par la commission semblent donner raison à l’ancien garde des sceaux, M. Jean-Jacques Urvoas. Sans accès au droit, c’est-à-dire aux informations essentielles pour comprendre et faire valoir ses droits et, le cas échéant, saisir la justice pour se défendre, il n’y a pas de citoyenneté pleine et entière.

Les structures comme les CDAD et CAD, les maisons de la justice et du droit ou les dispositifs itinérants – Justibus, pirogue du droit, randonnées et caravanes du droit – témoignent d’une volonté locale d’agir, souvent avec des moyens dérisoires. Ces initiatives prouvent que les solutions existent dès lors qu’elles parviennent à réunir autour d’un même objectif les acteurs de terrain, les professionnels du droit et les collectivités. Mais elles manquent d’un soutien pérenne de l’État et pâtissent pour beaucoup d’un manque de financement de long-terme.

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La première partie du présent rapport s’attache à analyser plus précisément la situation dans chaque territoire. Le constat issu des travaux de la commission d’enquête est pour le moins édifiant. Il ressort, en effet, que le droit et la justice ne sont pas accessibles avec la même force ni exercés avec la même dignité sur l’ensemble du territoire national.

Dans la seconde partie du présent rapport, votre rapporteur formule de nombreuses recommandations qui devront être urgemment mises en œuvre par les pouvoirs publics pour renforcer durablement et efficacement l’accès au droit et à la justice en outre-mer.

Première partie : un défaut notable d’adaptation du système judiciaire aux territoires ultramarins

Le constat, pourtant connu de longue date, est sans appel : la justice offerte aux Ultramarins est, aujourd’hui encore, bien en-deçà de ce qu’elle est dans l’Hexagone. Régimes dérogatoires attentatoires aux droits et libertés, effectifs sous haute tension, attractivité impossible des juridictions, tribunaux éclatés et insalubres, audiences foraines en perdition, incompréhensions linguistiques et culturelles, perception d’une justice coloniale, etc. Bien sûr, chaque territoire est différent, et les dysfonctionnements que la présente partie y recense le sont aussi. Mais, parce que la justice ultramarine s’est, partout, insuffisamment adaptée – ou pire, a fait l’objet d’un nivellement par le bas – aux réalités locales de nos territoires, elle est souvent rendue dans des conditions indignes d’un État de droit.

I. La Guyane et Mayotte : les territoires oubliés du service public de la justice

La Guyane et Mayotte, malgré leurs différences, partagent les mêmes difficultés structurelles en matière d’accès au droit et à la justice : professionnels du droit en nombre insuffisant sur le territoire, dispositifs d’accès au droit défaillants pour les populations qui en sont géographiquement ou culturellement les plus éloignées, justice pénale saturée par l’afflux de dossiers. Les justiciables guyanais et mahorais subissent de plein fouet les carences du service public de la justice, nées d’un déficit d’investissement criant dans ces territoires.

A. La Guyane : un accès au droit et À la justice particulièrement dégradé

Possession française depuis 1676, la Guyane est un territoire hors norme, en raison de l’immensité de sa géographie, de la diversité culturelle de sa population et de son histoire, marquée par l’esclavage et la présence d’un bagne à Cayenne jusqu’en 1946. Même après avoir été reconnue officiellement comme un département français à compter de cette date, la Guyane continue d’être traitée avec distance, à l’image des 7 000 kilomètres qui la sépare de l’Hexagone. Hors norme sont également les besoins des justiciables guyanais en matière d’accès au droit et à la justice, notamment dans les parties les plus enclavées du territoire. Or, la réponse de l’État n’est à l’heure actuelle pas à la hauteur de l’ampleur des défis.

1. Les multiples défis de l’accès au droit et à la justice sur un territoire hors norme

a. Une croissance démographique importante, accompagnée d’une forte pression migratoire

● Située au nord-est de l’Amérique du Sud, entre le Suriname et le Brésil, la Guyane est une région monodépartementale. Avec une population estimée à 292 000 habitants au 1er janvier 2025, il s’agit du territoire français qui connait la plus forte croissance démographique, en dehors de Mayotte. Le taux de croissance annuel moyen de la population en Guyane a ainsi atteint 2,7 % sur la période 2005-2015 et 1,2 % sur la dernière décennie, contre 0,3 % dans l’Hexagone sur la même période ([27]).

Le corollaire de ce dynamisme démographique est la jeunesse de la population : 47 % des Guyanais ont moins de 25 ans, contre 28 % des Hexagonaux.

Cette dynamique a vocation à se poursuivre. Selon certaines projections, la Guyane pourrait compter 428 000 habitants en 2050, ce qui constituerait un doublement de sa population en quarante ans ([28]).

● Une telle croissance démographique entraine mécaniquement une hausse des besoins en matière d’accès au droit, ainsi qu’une augmentation tendancielle de l’activité juridictionnelle à laquelle doit faire face le système judiciaire en Guyane. À titre d’exemple, le président du tribunal administratif de Guyane a constaté une hausse des affaires traitées par son tribunal de près de 120 % depuis 2017 ([29]).

Quant à la jeunesse de la population guyanaise, elle crée naturellement des besoins spécifiques. De nombreux acteurs du système judiciaire et du monde associatif rencontrés par la commission d’enquête lors de son déplacement en Guyane ont à cet égard mis en exergue le déficit criant de structures de placement pour accueillir les mineurs en danger, ainsi que l’insuffisance d’administrateurs ad hoc pour prendre en charge les mineurs protégés. De telles carences nuisent à la bonne exécution des décisions du juge des enfants.

carte Économique de la guyane

Source : Institut d’émission des départements d’outre-mer (Iedom).

● La Guyane est en outre soumise à une forte pression migratoire, sur un territoire qui comporte plus de 1 240 kilomètres de frontières terrestres et fluviales avec le Suriname et le Brésil. La part des immigrés – personnes étrangères nées à l’étranger – dans la population atteint ainsi 31,5 %, ce qui en fait le territoire français avec la plus forte proportion d’immigrés, en dehors de Mayotte ([30]).

À cette population immigrée, il convient d’y ajouter les migrants non recensés du fait qu’ils n’entrent pas régulièrement sur le territoire français. En Guyane, 98 % des titulaires de titres de séjour sont ainsi entrés sur le territoire de de manière irrégulière, étant précisé que la préfecture de Guyane délivre environ 15 000 titres de séjour par an ([31]).

Cette population migrante peut être particulièrement significative dans certaines villes frontalières. À titre d’exemple, la maire de Saint-Laurent-du-Maroni estime la population réelle de sa ville à environ 80 000 habitants, contre 52 000 habitants officiellement recensés ([32]). Une étude de l’Institut national d’études démographiques (Ined) a également conclu que 60 % des personnes âgées de 18 à 79 ans vivant en Guyane en 2020 n’y étaient pas nées ([33]).

● Cette forte dynamique migratoire a des conséquences directes sur les enjeux d’accès au droit et à la justice en Guyane.

Le contentieux des étrangers représente ainsi plus des deux tiers (68 %) des affaires jugées par le tribunal administratif de Guyane, dans un contexte où l’administration est trop souvent défaillante à remplir ses obligations à l’égard des étrangers vivant en Guyane.

Dans la même perspective, le tribunal judiciaire est soumis à une forte demande relative aux dossiers de déclarations et certificats de nationalité, comme la délégation de la commission d’enquête a pu le constater lors de sa visite au tribunal de proximité de Saint-Laurent-du-Maroni.

Enfin, les acteurs de l’accès au droit doivent adapter les prestations juridiques qu’ils proposent aux besoins spécifiques de la population étrangère vivant en Guyane. Le CDAD de Guyane relève à ce titre que la « question des titres de séjour et des demandes d’asile reste prédominante » dans l’activité des points-justice situés à Saint-Laurent-du-Maroni ([34]).

b. Des zones du territoire encore largement enclavées

● D’une superficie de 83 856 km², la Guyane est le département le plus vaste et la deuxième région la plus vaste de France, après la Nouvelle-Aquitaine. En outre, 97 % du territoire guyanais est couvert par la forêt amazonienne, de sorte que 86 % de la population se concentre sur la bande côtière entre Saint-Georges de l’Oyapock et Saint-Laurent-du-Maroni. Le réseau routier, composé de 480 kilomètres de routes nationales, est en outre peu dense par rapport à l’étendue du territoire guyanais.

Il en résulte que de nombreuses communes de « l’intérieur » guyanais sont particulièrement enclavées, ainsi que la délégation de la commission d’enquête a pu le constater lorsqu’elle a rejoint depuis Cayenne la commune de Papaïchton, située en plein cœur de la forêt amazonienne, après une heure d’avion suivie d’une heure de pirogue sur le fleuve Maroni.

● Ces contraintes géographiques ont naturellement des conséquences préjudiciables sur l’accès de ces populations au droit et à la justice, dans un contexte où la totalité des professionnels du droit sont situés sur l’île de Cayenne.

Tout d’abord, les frais de déplacement vers les juridictions et les professionnels du droit peuvent être rédhibitoires pour les justiciables, a fortiori dans un territoire où 53 % des habitants vivent sous le seuil de pauvreté. Un habitant de Papaïchton a ainsi indiqué avoir déboursé près de 1 000 euros pour se déplacer à Cayenne afin d’obtenir un rendez-vous avec son avocat.

La préfecture de Guyane confirme à ce titre que « l’absence de routes continues et la rareté des liaisons régulières rendent tout déplacement coûteux et chronophage, ce qui décourage de nombreux justiciables d’entreprendre une démarche (…). Un habitant de Trois-Sauts convoqué au tribunal de Cayenne peut débourser jusqu’à 1 000 euros pour un aller-retour » ([35]).

Pour les auteurs d’infractions, l’enclavement géographique se traduit en pratique par leur absence d’accès à un avocat durant leur garde à vue, en violation de leurs droits fondamentaux. Une telle situation, qui serait considérée comme inadmissible en Hexagone, est malheureusement fréquente pour de nombreux justiciables guyanais.

Ainsi que l’a souligné un représentant du barreau de Guyane, un avocat commis d’office est payé de l’ordre de 150 euros nets pour assister un mis en cause lors d’une garde à vue et ses frais de déplacement ne sont pas remboursés au titre de l’aide juridictionnelle. Dans ce contexte, il n’y a aucune rationalité économique à faire huit heures de pirogue ou à payer 5 000 euros le trajet en hélicoptère pour assister un gardé à vue dans la commune de Camopi.

Cet enclavement est également de nature à empêcher les victimes de faire valoir leurs droits, notamment en cas de comparution immédiate de l’auteur des faits, comme l’a souligné une association : « Dans le cadre des audiences de comparutions immédiates (…) les victimes non francophones ou très éloignées de l’île de Cayenne n’ont pas toujours la possibilité de pouvoir exercer leur droit de se constituer partie civile et de demander la réparation de leur préjudice. Bien qu’un accompagnement à distance soit proposé, cela n’est pas toujours possible à mettre en place : absence de moyens d’interprétariat, absence de matériel informatique, absence de connexion internet » ([36]).

c. Des freins de nature socioculturelle à l’accès au droit et à la justice

● Tout d’abord, les conditions économiques prévalant en Guyane sont de nature à restreindre l’accès au droit et à la justice. Comme indiqué, la moitié de la population vit sous le seuil de pauvreté, contre 15 % en Hexagone, alors même que le niveau général des prix y est 13,7 % plus élevé – et de + 40 % pour les seuls produits alimentaires. Selon l’Association guyanaise d’aide aux victimes (Agav), 31 % des justiciables qu’elle accompagne dans leurs démarches se déclarent sans ressources.

Ce contexte de grande précarité est illustré par la faiblesse de l’indice de développement humain (IDH) de la Guyane, qui est de 0,74 en 2023 contre 0,91 pour l’Hexagone, soit un IDH similaire à celui de pays comme la Lybie, l’Algérie, le Guyana ou la Mongolie.

À la lumière de ces éléments, votre rapporteur partage le constat de Me Patrick Lingibé, ancien bâtonnier du barreau de Guyane, selon lequel « dans cet océan de pauvreté et d’indignité, le droit est assurément un luxe » ([37]).

● La forte diversité de communautés habitant en Guyane (Amérindiens, Bushinengués, Créoles, Hmongs, Haïtiens, Brésiliens, Surinamais...) est également de nature à limiter l’accès de la population au droit et à la justice pour deux raisons.

La première raison est d’ordre linguistique. Les membres de ces communautés sont souvent allophones et maîtrisent donc mal le français. Selon une étude récente, 44 % des résidents en Guyane n’ont pas le français comme langue maternelle et 63 % de ces allophones éprouvent des difficultés fortes à l’écrit. Au total, 39 % des Guyanais entre 18 et 64 ans connaissent des difficultés fortes à l’écrit ([38]).

Les représentants d’associations guyanaises ont ainsi cité l’obstacle linguistique comme une cause majeure des difficultés d’accès au droit en Guyane, en raison notamment du manque d’interprètes professionnels et du coût important – plus d’une centaine d’euros à l’heure – que représente le recours aux services d’interprétation.

La seconde raison est d’ordre culturel. Les membres de ces différentes communautés privilégient le recours aux chefs coutumiers en cas de conflits, par tradition, voire méfiance envers les institutions de la République, comme le relève la préfecture : « La population est extrêmement diverse (…), avec des modes de vie, des rapports à l’État et des références culturelles très différents. Certains habitants des fleuves ou des zones rurales n’ont qu’un contact limité avec l’administration et les institutions judiciaires, ce qui peut engendrer de la méfiance, de l’incompréhension ou un recours privilégié aux régulations coutumières ou communautaires plutôt qu’au juge de la République » ([39]).

Les représentants de l’association Trop’Violans 973 ont également confirmé ce recours privilégié aux chefs coutumiers : « De ce que j’ai pu constater, les populations se tournent d’abord vers leur chef coutumier avant de se rendre au commissariat ; le contraire n’arrive que rarement » ([40]). Les habitants de Papaïchton ont ainsi indiqué à la délégation de la commission d’enquête que les gendarmes eux-mêmes préconisaient régulièrement aux personnes concernées de saisir les chefs coutumiers de leurs plaintes. Dans ce contexte, la justice étatique n’est saisie par le justiciable qu’en dernier recours, en cas d’échec de la médiation par le chef coutumier ou parce que le conflit est trop grave.

● Enfin, l’accès au numérique est un autre facteur obstruant l’accès au droit et à la justice des Guyanais, selon la majorité des témoignages recueillis par la commission d’enquête. L’Agav estime ainsi que 18 % des personnes qu’elle accompagne sont en « difficulté numérique ». Cette situation est intrinsèquement liée à l’illettrisme : seuls 31 % des Guyanais ayant des difficultés à l’écrit sont en effet capables d’effectuer eux-mêmes leurs démarches sur internet ([41]).

En outre, le niveau d’équipement informatique au sein de la population est faible, tandis que les infrastructures sont défaillantes dans certaines parties du territoire. L’Agav relève ainsi qu’en Guyane, « le numérique reste davantage un obstacle qu’un levier. Les freins sont multiples : zones entières sans réseau internet ou téléphonique fiable ; coupures d’électricité à répétition ; absence de matériel adapté pour une grande partie de la population ; illettrisme et fracture numérique très répandus » ([42]).

Dans ce contexte, la « fracture numérique » redouble ainsi la fracture territoriale, comme le reconnait la préfecture elle-même : « La problématique d’accès à l’équipement numérique et à la connectivité est particulièrement marquée dans les sites isolés. Les communes de Camopi et Trois-Sauts ont été privées [de réseau téléphonique] pendant plusieurs mois, obligeant les familles à régler des paiements à Saint-Laurent-du-Maroni après plusieurs jours de pirogue. Papaïchton subit très régulièrement des coupures de plusieurs jours » ([43]).

d. Un phénomène massif de non-recours à la justice

La conjonction de ces différents éléments aboutit à un phénomène massif de non-recours à la justice en Guyane, qui se caractérise de plusieurs façons.

● Tout d’abord, de nombreuses personnes rencontrées lors du déplacement de la commission d’enquête ont souligné la réticence de la population à porter plainte dans les affaires de nature pénale. Ce phénomène est notamment alimenté par la lassitude de la population quant aux délais du traitement de leur plainte et l’absence d’informations sur les suites judiciaires données à cette dernière.

L’Agav relève ainsi que « près de 30 % des victimes accompagnées n’avaient pas déposé plainte au moment où elles ont rencontré les équipes de l’Agav-CIDFF (…). Les refus de plainte sont courants et l’absence de traducteur oblige parfois les forces de l’ordre à donner des rendez-vous à des dates ultérieures. De nombreux justiciables font face à l’absence d’information des suites données à leur plainte en raison de leur éloignement, de leur précarité économique ainsi que de leurs difficultés d’accès ou de maintien dans un logement » ([44]).

Cette situation est particulièrement regrettable au regard du niveau élevé de délinquance en Guyane. À titre d’exemple, les vols avec arme sont vingt fois supérieurs à la moyenne nationale et représentent près de 50 % de la totalité des vols à main armée dans les outre-mer ([45]). La Guyane est également le département français qui enregistre le plus de violences sexuelles (viols, agressions sexuelles, atteintes sexuelles, exploitations sexuelles, etc.) avec 61,1 victimes pour 100 000 habitants sur la période 2021-2024 ([46]).

● L’absence de recours à la justice ne se limite toutefois pas à la matière pénale. L’ancien président du tribunal administratif de Guyane a ainsi relevé un déficit important de recours devant la juridiction administrative de la part des populations isolées de l’Ouest guyanais : « l’Ouest guyanais, en gros l’arrondissement de Saint-Laurent-du-Maroni, c’est un tiers de la population du territoire mais moins de 10 % des requêtes enregistrées au tribunal. Qui peut penser qu’un taux si faible n’est pas à mettre en relation avec la méconnaissance que les habitants ont de leurs droits et de la possibilité de les faire respecter ? » ([47]).

Dans la même perspective, M. Laurent Martin a mis en exergue le niveau réduit des contentieux sociaux au regard de la grande précarité de la population : « S’agissant des contentieux sociaux, c’est-à-dire les contentieux qui, selon le code de justice administrative, portent sur les “requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi (...)”, on constate leur nombre très faible devant le tribunal administratif de la Guyane dans le contexte d’un territoire où pourtant nombre d’habitants vivent dans la pauvreté et la précarité » ([48]).

● Une autre illustration de ce phénomène de non-recours à la justice est la relative faiblesse des actions judiciaires engagées contre les arrêtés préfectoraux d’interdiction d’embarquer pris en application du dispositif dit « 100 % contrôle » à l’aéroport de Cayenne : « J’ai toujours été réservé sur le principe de ces arrêtés qui portent atteinte à la liberté d’aller et venir des individus. De plus, ils sont rédigés de façon abrupte, sans que les personnes puissent exposer les raisons pour lesquelles elles prenaient l’avion. Je n’en ai eu à en connaître qu’une quinzaine en référé-liberté, sur des centaines d’arrêtés pris par le préfet : c’est bien le signe qu’il y a un problème de compréhension ou d’information qui empêche de nombreuses personnes qui ne savent pas qu’elles ont accès à l’aide juridictionnelle de porter l’affaire devant le juge » ([49]).

L’association La Cimade a quant à elle souligné la faible proportion de recours introduits par les personnes retenues au centre de rétention administratives (CRA) : « En 2024, sur 1 557 personnes enfermées au CRA de Matoury, seules 109 ont déposé un référé-liberté. 39 % d’entre eux ont permis la suspension de la décision d’éloignement » ([50]).

● Enfin, certaines données de l’activité judiciaire sont révélatrices d’un déficit de saisine des juridictions en Guyane.

À titre d’exemple, selon les éléments communiqués à votre rapporteur, le juge des enfants du tribunal judiciaire de Cayenne a rendu 2 095 décisions en 2024 en matière d’assistance éducative ([51]), soit un tiers de moins que son homologue du tribunal judiciaire de Fort-de-France (3 050 décisions) ([52]), alors même que le nombre des mineurs en Guyane est bien supérieur à celui en Martinique – 105 000 mineurs vivant dans une famille en Guyane en 2021, contre 68 200 en Martinique.

2. Une réponse du système judiciaire qui n’est pas à la hauteur des enjeux, en dépit d’adaptations utiles

a. Un maillage judiciaire qui ne sera pas satisfaisant avant 2030

● La croissance démographique et l’augmentation subséquente de l’activité juridictionnelle ont abouti au renforcement du maillage judiciaire au début des années 2010, à travers la création en 2012 d’une cour d’appel à Cayenne, suivie en 2013 de l’établissement à Saint-Laurent-du-Maroni d’une chambre détachée du tribunal judiciaire.

Ces évolutions ne sont toutefois intervenues qu’à la suite d’une importante mobilisation des acteurs du monde judiciaire, comme l’a rappelé Me Patrick Lingibé : « Ainsi, en tant que bâtonnier à Cayenne, j’ai lancé en 2009 une grève où j’ai tout bloqué. Cayenne était alors gérée par la cour d’appel de Fort-de-France, de telle sorte qu’à l’époque, le justiciable, pour avoir un formulaire Kbis, devait porter son papier à Fort-de-France ! J’ai donc pris mes responsabilités de bâtonnier : pendant un mois et demi, tout a été bloqué – pas d’audiences, pas d’assises. C’est comme cela que nous avons attiré l’attention, et que Mme Alliot-Marie [alors ministre de la justice] a fini par dire “Monsieur le bâtonnier, bravo pour votre grève” » ([53]).

● La situation actuelle n’est toutefois pas satisfaisante.

Tout d’abord, le tribunal judiciaire de Cayenne est dispersé sur trois sites, dont deux sont situés en centre-ville et un à Matoury, commune distante d’une dizaine de kilomètres du centre-ville de Cayenne. Cette dispersion a été dénoncée à juste titre par les interlocuteurs de la commission d’enquête comme une source de complexité pour les justiciables. L’association Kaz Plurielles a ainsi mis en avant que « le bureau d’aide aux victimes est réparti à trois endroits différents selon les jours de la semaine » ([54]). Le représentant de la CGT des chancelleries et services judiciaires a également souligné les difficultés nées de cette situation : « Le cas le plus frappant, parmi les déplacements que nous avons effectués, concerne Cayenne. Le tribunal y est éclaté sur plusieurs sites (…). Alors que l’accès à la justice est déjà compliqué, se tromper de site et devoir se déplacer d’un bâtiment à l’autre n’est absolument pas confortable » ([55]).

En outre, le tribunal de proximité de Saint-Laurent-du-Maroni n’est pas un tribunal de plein exercice. Il n’a par exemple aucune compétence en matière criminelle, alors même que l’Ouest guyanais est confronté à une forte activité criminelle, dans un contexte où près d’un tiers des homicides commis en Guyane ont lieu en forêt, à proximité des sites d’orpaillage illégal. Par ailleurs, le tribunal de Saint-Laurent-du-Maroni ne dispose pas des effectifs suffisants pour faire face aux besoins des justiciables du ressort, comme la délégation a pu le constater lors de sa visite du tribunal.

● C’est pour répondre à ces défauts que deux projets de cités judiciaires sont en cours de réalisation sur le territoire guyanais.

(i) La cité judiciaire de Saint-Laurent-du-Maroni

La création de la cité judiciaire de Saint-Laurent-du-Maroni a été actée dans le cadre de l’Accord de Guyane du 21 avril 2017, qui est intervenu à la suite d’importants mouvements sociaux. Le marché n’a toutefois été notifié qu’en novembre 2023. Les travaux viennent seulement de débuter à la date du présent rapport, pour une mise en service prévue en 2029.

Le coût prévisionnel de ce projet est de plus de 400 millions d’euros, soit le plus important projet d’immobilier judiciaire porté actuellement par le ministère de la justice.

L’objectif de cette cité judiciaire est de réunir sur le même site :

– un tribunal judiciaire de plein exercice, comptant 107 postes de travail, dont 76 magistrats et fonctionnaires ;

– un centre pénitentiaire à sûreté renforcée de 495 places, qui intègre tous types de quartiers ;

– une antenne des services pénitentiaires d’insertion et de probation, comportant 24 postes de travail ;

– une antenne de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, pour 25 postes de travail.

La création d’un tribunal judiciaire de plein exercice à Saint-Laurent-du-Maroni est motivée par « l’essor démographique de l’Ouest guyanais et [le] besoin urgent de rapprocher la justice d’une population en forte croissance, aujourd’hui trop dépendante de Cayenne » ([56]).

● Alors qu’il n’y a actuellement aucun magistrat souhaitant exercer à titre permanent à Saint-Laurent-du-Maroni, le principal défi de cette cité judiciaire sera d’être en mesure d’attirer les effectifs prévus, comme l’a reconnu le directeur des services judiciaires : « Nous savons déjà que le palais de justice de Saint-Laurent-du-Maroni sera confronté à un problème d’attractivité majeur. Nous avons créé un groupe de travail dédié, avec les organisations syndicales de Cayenne, pour identifier des leviers d’attractivité » ([57]). La présidente de la cour d’appel de Cayenne a également fait part de ses interrogations à la délégation de la commission d’enquête sur le sujet.

La maire de Saint-Laurent-du-Maroni a quant à elle mis en avant l’enjeu crucial du logement pour accueillir les personnels de la future cité judiciaire, dans un contexte où la ville connaît un déficit important en ce domaine, puisque plus de 60 % de l’habitat à Saint-Laurent-du-Maroni relève de l’habitat informel, selon l’édile.

Face à ces défis, le secrétariat général du ministère a annoncé que « pour accompagner la cité judiciaire de Saint Laurent du Maroni, une stratégie ministérielle relative à l’ensemble des dispositifs de soutien aux agents qui seront affectés (logements, action sociale, restauration, offre culturelle et sportive…) sera produite en septembre 2025 » ([58]). Votre rapporteur n’a toutefois pas eu communication d’une telle stratégie à la date de publication du présent rapport, malgré ses demandes en ce sens.

(ii) La cité judiciaire et administrative de Cayenne

● La cité judiciaire de Cayenne est également un projet ancien, puisqu’il a été évoqué dès 2005, comme l’ont rappelé les représentants du barreau de Guyane, avant d’être confirmé par le ministère de la justice en 2018. Or, la notification du marché n’est intervenue qu’au premier semestre 2024, tandis que le chantier a démarré en septembre 2025 pour une mise en service prévue courant 2028.

Le projet vise à regrouper en un lieu unique plusieurs juridictions aujourd’hui dispersées : le tribunal judiciaire, le tribunal administratif, le tribunal de commerce, les prud’hommes et le tribunal militaire. La cour d’appel, le service administratif régional et les assises ont quant à eux vocation à rester dans le palais de justice historique de Cayenne.

Ainsi que l’a souligné la direction des services judiciaire, « le projet de création d’une cité judiciaire et administrative à Cayenne permettra d’offrir aux justiciables une porte d’entrée unique et lisible vers les justices judiciaire et administrative » ([59]).

L’édifice représentera plus de 8 000 m2, accueillera près de 220 agents et comprendra plusieurs salles d’audience, un pôle pénal renforcé, ainsi que des espaces sécurisés pour les archives et la détention provisoire.

b. Des effectifs de magistrats et greffiers certes en hausse mais toujours insuffisants au regard des besoins, notamment en matière pénale

● Les juridictions du ressort de la cour d’appel de Cayenne comptent actuellement 58 magistrats, dont trois brigadistes, cinq magistrats placés et un magistrat à titre temporaire. La circulaire de localisation des emplois (CLE) 2025 édictée par la direction des services judiciaires prévoit 61 magistrats.

Les effectifs de magistrats au sein des juridictions de Cayenne ont augmenté de 37,7 % depuis 2015, selon les données communiquées à votre rapporteur. Il s’agit de la plus forte augmentation du nombre de magistrats dans les outre-mer : en moyenne, les juridictions situées en outre-mer ont vu leurs effectifs de magistrats augmenter de 20 % sur la même période.

Les effectifs de greffiers et fonctionnaires de justice exerçant au sein des juridictions guyanaises ont également connu une hausse sensible. Actuellement au nombre 134 – la CLE 2025 en prévoit 141 –, leur nombre a augmenté de 38,2 % depuis 2015, contre une moyenne de 21,6 % pour les outre-mer et de 11,8 % au niveau national sur la même période.

● Si ces augmentations d’effectifs doivent naturellement être saluées, il convient toutefois de les relativiser au regard des besoins existants en Guyane, notamment en matière pénale.

La Guyane est en effet le département le plus criminogène de France : sur la période 2021-2024, près de 17 homicides sont constatés annuellement pour 100 000 habitants, contre 1,2 en France hexagonale ; les tentatives d’homicide touchent quant à elles 80,1 victimes pour 100 000 habitants, contre 4,8 en Hexagone ([60]). Cette criminalité est largement importée sur le territoire guyanais, en ce qu’elle résulte notamment de l’implantation de factions criminelles brésiliennes et de l’orpaillage illégal.

Le trafic de stupéfiants est également un véritable fléau en Guyane. La proximité géographique des États producteurs de cocaïne a notamment fait de la Guyane une zone importante de transit de cette drogue vers l’Hexagone, à travers le développement du phénomène des « mules ». Il a ainsi été estimé que le trafic en provenance de Guyane représenterait 15 à 20 % des entrées de cocaïne dans l’Hexagone ([61]).

Or, le procureur général a rappelé à la délégation de la commission d’enquête que les juridictions guyanaises ne disposaient que de deux parquetiers pour traiter spécifiquement des affaires de criminalité organisée et de trafics de stupéfiants. Dans ce contexte, il est très difficile aux magistrats de réaliser un véritable travail d’investigation, pour « remonter » les filières criminelles. Il est à cet égard particulièrement regrettable que les juridictions guyanaises ne disposent pas d’une chambre spécialisée en matière de criminalité organisée, alors qu’un tel dispositif a été annoncé en Corse par le ministre de la justice.

D’une façon générale, les chefs de cour et de juridiction ont tous souligné qu’ils sont condamnés à gérer l’urgence, au regard du flux de dossiers que les magistrats ont à traiter.

c. Un déficit criant d’attractivité des juridictions, ayant exigé la mise en place de dispositifs qui ne sont que des palliatifs

Au-delà de l’enjeu des effectifs, les juridictions guyanaises souffrent d’un important déficit d’attractivité, qui a été mis en exergue par l’ensemble des acteurs rencontrés par la commission d’enquête lors de son déplacement en Guyane.

● Ce défaut d’attractivité se caractérise tout d’abord par des difficultés à recruter des magistrats expérimentés. Le fonctionnement des juridictions repose en conséquence sur l’affectation annuelle de nombreux magistrats sortant de l’École nationale de la magistrature (ENM).

À titre d’exemple, huit magistrats de la promotion 2023 ont rejoint la Guyane à la sortie de l’ENM. Or, ces affectations en Guyane sont majoritairement subies et non choisies, comme l’illustre le classement de sortie de six de ces huit magistrats : 347e, 349e, 368e, 370e, 377e et 380e sur une promotion de 381 élèves ([62]).

Cette forte proportion de primo-affectés, quel que soit le niveau de compétence de ces derniers, exige nécessairement un encadrement des magistrats plus expérimentés, qui mobilise fortement ces derniers.

Ce déficit d’attractivité concerne également les postes les plus élevés dans la hiérarchie judiciaire. Ainsi, en 2024, les postes de président du tribunal judiciaire et de procureur de la République sont restés vacants plus de neuf mois, tandis que le poste de directeur des greffes a été inoccupé durant plus de 18 mois faute de candidats. Ainsi que l’ont souligné les représentants du barreau guyanais, une telle situation de vacance des trois principaux postes du tribunal judiciaire pour une aussi longue période serait « inimaginable » en Hexagone.

● L’absence d’attractivité est également illustrée par un déficit de fidélisation des magistrats, qui se caractérise par un turnover très significatif des effectifs. Selon les données communiquées à votre rapporteur, le taux de rotation des effectifs du ressort de la cour d’appel de Cayenne est de 15,61 % pour la période 2022-2024. Il s’agit du plus haut taux de renouvellement des 38 ressorts de France ([63]).

Cette difficulté à fidéliser les effectifs a des conséquences opérationnelles préjudiciables sur le traitement des dossiers. Comme l’ont souligné les chefs de cour rencontrés à Cayenne, il n’est pas rare de voir un même dossier traité par trois juges d’instruction successifs, ce qui est mécaniquement de nature à allonger les délais.

● Pour remédier à ces difficultés d’attractivité, plusieurs mécanismes ont été institués par le ministère de la justice.

Tout d’abord, dans le cadre d’un « contrat de mobilité », les magistrats affectés dans le ressort de la cour d’appel de Cayenne bénéficient d’une priorité d’affectation pour leur prochain poste, pourvu qu’ils restent trois années au minimum en Guyane. Ce dispositif, déployé d’abord à titre expérimental, à la fin de l’année 2021, a été entériné par une disposition modifiant la loi organique relative au statut des magistrats ([64]).

Une telle incitation est fortement plébiscitée par les magistrats, puisque, selon le constat effectué par les chefs de cour, « quasiment tous les magistrats [exerçant à Cayenne] qui ne sont pas des sorties d’école ont eu recours à ce dispositif » ([65]).

● Les juridictions du ressort de Cayenne bénéficient également de renforts de « brigades » de magistrats et de greffiers. Ces brigades consistent dans l’affectation temporaire, pour une durée de six mois, de magistrats et de greffiers volontaires, en vue de renforcer des juridictions en difficulté.

Comme l’ont rappelé les représentants du barreau de Guyane, ces brigades ont été instituées par le ministère de la justice à la suite du mouvement « justice morte » initiée par des magistrats guyanais en octobre 2022 pour alerter la Chancellerie sur le manque de moyens humains.

Les renforts de brigadistes sont aujourd’hui jugés indispensables par les chefs de cour de Cayenne qui relèvent, à ce titre, qu’« outre l’aspect quantitatif et numérique des effectifs apportés, il convient de rappeler que l’apport de ces brigadistes est avant tout qualitatif : il permet d’armer les juridictions avec des magistrats des deux premiers grades et des greffiers plus expérimentés. Ce dispositif a également permis de démystifier une affectation sur le territoire ; plusieurs magistrats et fonctionnaires ayant fait le choix d’être affectés sur le ressort à l’issue de la période de 6 mois réalisée en qualité de brigadistes (5 magistrats) » ([66]).

Les magistrats brigadistes occupent ainsi actuellement une place majeure dans l’activité juridictionnelle en Guyane, comme l’illustre le fait que les deux vice-présidents actuels du tribunal judiciaire de Cayenne sont des brigadistes.

Ce rôle essentiel joué par des magistrats qui ne sont pourtant que temporaires illustre a contrario l’impératif de trouver des solutions pérennes et structurelles pour remédier à ce déficit d’attractivité.

● Le troisième dispositif utilisé pour pallier les difficultés nées du déficit d’attractivité est le recours aux magistrats dits « placés ». En vertu de l’article 3-1 de l’ordonnance du 22 décembre 1958, ces magistrats peuvent être affectés durant une période maximale de huit mois dans une juridiction du ressort de la cour d’appel en cas de vacances de postes ou « pour renforcer l’effectif d’une juridiction afin d’assurer le traitement du contentieux dans un délai raisonnable » ([67]).

Ainsi, comme exposé précédemment, le tribunal de proximité de Saint-Laurent-du-Maroni est composé uniquement de ces deux magistrats placés, en raison de l’absence de magistrats volontaires pour exercer de façon permanente dans ce tribunal.

d. Une justice foraine encore embryonnaire

● Les audiences foraines désignent les audiences judiciaires qui se tiennent dans des communes du ressort de la juridiction autres que celle où est situé son siège, en application de l’article R. 212-21 du code de l’organisation judiciaire.

En Guyane, elles concernent en pratique exclusivement le juge aux affaires familiales et le juge des enfants, respectivement du tribunal de Cayenne pour les audiences foraines de l’Est guyanais et du tribunal de proximité de Saint-Laurent-du-Maroni pour celles qui ont lieu dans l’Ouest guyanais.

Ces audiences foraines se tiennent dans les communes d’Awala-Yalimapo, de Papaïchton, Maripasoula, Saint-Georges, Sinnamary, Camopi, d’Apatou et de Grand-Santi. Dans le cadre de ces audiences foraines, le juge se déplace accompagné d’un membre du parquet et d’un greffier, et en principe d’un avocat.

Le tribunal administratif de Guyane, pour sa part, n’organise plus de telles audiences, compte tenu du faible nombre de requêtes issues des habitants de l’Ouest guyanais : « Les audiences foraines ne sont plus organisées depuis environ trois ans. Le bilan est mitigé car très peu de requêtes sont originaires de l’Ouest guyanais, il y a donc un problème de seuil » ([68]).

● La pratique de telles audiences foraines est largement saluée par les justiciables et les représentants d’associations rencontrés en Guyane comme un moyen de rapprocher l’institution judiciaire du justiciable dans les communes les plus enclavées.

Leur succès est toutefois conditionné à une bonne préparation en amont, notamment en matière d’information des justiciables concernés. L’association Kaz Plurielles relève à ce titre que « la manière dont [les audiences foraines] sont mises en œuvre en Guyane est intéressante car elles sont généralement accompagnées de missions du CDAD avec des juristes en capacité d’accompagner et d’informer sur l’avant et l’après. Les populations, notamment sur les sites isolés, ont naturellement une méfiance de la justice qui est loin d’être facile à comprendre ; aussi, il est primordial que ces audiences foraines soient bien préparées afin de communiquer et d’expliquer aux personnes leurs objectifs, la manière dont cela va se dérouler et les enjeux » ([69]).

● La fréquence de ces audiences foraines est cependant peu élevée et varie en outre fortement selon les années : quatre en 2022, cinq en 2023, dix en 2024 et quatre au premier semestre 2025.

Selon les chefs de cour, la principale contrainte à une plus grande fréquence de ce type d’audiences foraines est le manque de personnels judiciaires : « La principale difficulté logistique, outre le coût, est le temps de magistrat et de greffe pour un nombre relativement limité de dossiers, ce qui rend très difficile d’imaginer d’augmenter le nombre d’audiences de ce type au risque de désorganiser l’activité des services dans la juridiction » ([70]).

● Au titre des dispositifs promouvant une justice de proximité, il convient enfin de relever le recrutement en 2025 de nouveaux délégués du procureur ([71]), notamment dans les communes de Maripasoula, Saint-Georges et Apatou. Ces personnels de justice ont notamment pour rôle de notifier les décisions de poursuite du ministère public, d’assurer le recouvrement des amendes et de contacter les victimes aux fins de leur communiquer les décisions dans les dossiers les concernant.

e. Une juridiction administrative peu attractive et saturée par le contentieux des étrangers

● Le tribunal administratif de Guyane, situé à Cayenne, compte cinq magistrats pour un effectif théorique de six, le poste de vice-président étant actuellement vacant. Sur ces cinq magistrats, trois sont directement issus du centre de formation de la juridiction administrative (CFJA).

Le tribunal administratif de Guyane connait en effet les mêmes difficultés d’attractivité que les juridictions judiciaires, comme l’a souligné son ancien président : « En matière d’attractivité, j’ai rapidement constaté qu’il était très difficile de faire venir en Guyane des magistrats expérimentés. Le principal vivier de recrutement restait donc celui des jeunes lauréats du concours, essentiellement externe. J’ai ainsi accueilli de jeunes magistrats enthousiastes mais inexpérimentés, ce qui compliquait le fonctionnement quotidien du tribunal » ([72]).

La prédominance des primo-affectés au sein des magistrats a des conséquences préjudiciables sur le fonctionnement du tribunal, comme l’ont mis en exergue les représentants syndicaux : « Cette pratique soulève plusieurs difficultés. D’une part, elle a des conséquences lourdes sur la vie personnelle et familiale des jeunes collègues, qui se voient imposer une affectation en outre-mer sans préparation ni projet. D’autre part, elle est préjudiciable aux juridictions concernées, confrontées à des contextes singuliers qui nécessitent des profils expérimentés et volontaires. Elle engendre en outre une instabilité des effectifs, les primo-affectés cherchant souvent à quitter leur poste dès qu’une mutation devient possible, généralement au bout de deux ans » ([73]).

Le greffe du tribunal est quant à lui composé de neuf agents, dont un poste est à pourvoir.

● L’activité juridictionnelle du tribunal est largement dominée par le droit des étrangers, qui représente, comme il a été indiqué, les deux tiers des quelque 2 000 affaires jugées annuellement.

La proportion inhabituellement élevée des décisions de référés rendues par le tribunal administratif – plus de 40 % des affaires – s’explique également par l’origine étrangère des demandeurs, puisqu’il s’agit bien souvent de s’opposer à une mesure d’obligation de quitter le territoire français (OQTF), comme le rappelle le président du tribunal administratif : « Pour rappel, en Guyane, les recours contre les décisions du préfet portant OQTF n’ont pas d’effet suspensif, ce qui conduit les étrangers touchés par ces décisions à introduire, pour ceux placés en centre de rétention, des référés liberté ou, pour les autres, des référés suspension qui de facto mettent en sommeil les décisions d’éloignement prises par le préfet jusqu’à la décision du juge des référés » ([74]).

Les autres types de recours les plus fréquents sont notamment les référés-injonctions visant à ce que la préfecture fixe un rendez-vous pour les demandes de titres de séjour ou enregistre les demandes d’asile.

● Le tribunal administratif de Guyane joue ainsi le rôle de dernier recours pour les étrangers vivant en Guyane, dont l’accès aux droits est largement bafoué par l’administration, comme le souligne le président du tribunal administratif de Guyane : « À noter qu’aux difficultés de la préfecture à donner des rendez-vous dans un délai raisonnable aux étrangers en demande de titre de séjour ou de renouvellement de titre, générant de nombreux recours, s’est ajoutée l’incapacité de procéder à l’enregistrement des demandes d’asile dans les délais légaux (10 jours maximum dans le texte, près de deux ans dans les faits) » ([75]).

La Cimade a également mis en exergue « des difficultés d’accès à l’administration qui obligent à mobiliser la justice : difficultés de prendre rendez-vous pour demander un titre de séjour, délais d’enregistrement de la demande d’asile d’environ 18 mois et entrave à l’accès à une pièce d’état civil type pièce d’identité lorsque les personnes sont en situation régulière ou irrégulière » ([76]).

Face à ces difficultés, le tribunal administratif accueille depuis janvier 2024 un point-justice spécialisé en droit des étrangers localisé au sein du tribunal administratif, afin de répondre à la forte demande des usagers en ce domaine.

● Enfin, les membres de la délégation de la commission ont pu constater lors de leur déplacement à Cayenne l’exiguïté et la vétusté des locaux, qui ne permet pas d’accueillir les justiciables dans des conditions décentes, comme l’a souligné un représentant syndical auditionné : « contrairement à la plupart des juridictions administratives, il n’y a toujours pas de wifi ; l’absence d’entrée différenciée et d’un véritable hall d’accueil amène les magistrats à croiser le flux des justiciables quand ils entrent dans le tribunal » ([77]).

À cet égard, le projet de cité judiciaire et administrative à Cayenne fait donc l’objet d’attentes fortes de la part des membres du tribunal administratif.

3. Un accès au droit encore largement dénié faute de moyens suffisants

a. Un déficit alarmant de professionnels du droit sur une large partie du territoire

● La Guyane souffre d’un déficit structurel de professionnels du droit sur son territoire.

Le barreau de Guyane comprend actuellement 80 avocats, soit environ 2,8 avocats pour 10 000 habitants, contre une moyenne de 11 avocats pour 10 000 habitants en Hexagone ([78]).

Cette pénurie d’avocats sur le territoire guyanais ne permet pas de répondre aux besoins des justiciables, comme le relève la préfecture elle-même : « le nombre d’avocats demeure restreint au regard de la croissance démographique et de l’augmentation du contentieux. Cette insuffisance se traduit par une surcharge des professionnels en place et par des délais parfois importants pour obtenir un rendez-vous ou assurer une défense efficace. On note particulièrement le manque d’avocats spécialisés en droit public, alors même que les contentieux administratifs sont nombreux (urbanisme, étrangers, marchés publics, fonction publique) » ([79]).

S’agissant du notariat, la Guyane compte seulement cinq études dans lesquels exercent onze notaires, ce qui correspond à 3,6 notaires pour 100 000 habitants, contre une moyenne nationale de 17 notaires pour 100 000 habitants.

Dans un territoire où les questions foncières, successorales et de régularisation des titres de propriété sont particulièrement sensibles, cette rareté constitue un frein majeur à la sécurisation juridique des transactions et à la reconnaissance des droits patrimoniaux des familles.

Enfin, la Guyane compte quatre études de commissaires de justice, pour un total de sept commissaires en exercice, soit environ 2,3 commissaires de justice pour 100 000 habitants, contre une moyenne nationale de 5 commissaires de justice titulaires pour 100 000 habitants ([80]).

Le faible nombre de commissaires de justice, qui jouent un rôle essentiel dans la signification des actes et l’exécution des décisions de justice, est de nature à ralentir les procédures et par conséquent à réduire la crédibilité de la justice auprès des Guyanais.

● En outre, la totalité de ces professionnels du droit sont basés sur l’île de Cayenne, de sorte qu’ils sont bien souvent inaccessibles aux justiciables de la Guyane intérieure.

Comme il a été indiqué, aucun avocat n’est domicilié à Saint-Laurent-du-Maroni, en dépit de la forte activité du tribunal de proximité et des besoins importants de la population de l’Ouest guyanais en matière d’accès au droit et à la justice.

En outre, l’aide juridictionnelle n’inclut pas l’indemnisation des frais kilométriques, de sorte que les avocats ne sont guère incités à se déplacer auprès de leurs clients des communes enclavées, puisque le coût d’un déplacement reviendrait à travailler à perte pour ces derniers, comme l’ont souligné les représentants du barreau de Guyane.

Quant aux commissaires de justice, il a été porté à la connaissance de votre rapporteur qu’ils ne se déplacent guère dans les communes enclavées, ce qui contraint la justice à recourir aux gendarmes pour signifier certains actes, en dehors de tout cadre légal : « C’est une difficulté réelle dès que l’on sort des communes de la bande côtière car les commissaires de justice ne se rendent pas dans les communes éloignées. Il faut dans ce cas recourir à la gendarmerie nationale qui considère cela comme une charge indue, la notion de “gendarme-huissier” n’étant d’ailleurs pas prévue par les textes » ([81]).

Enfin, il sera relevé que les tarifs des notaires et commissaires de justice sont inabordables pour la majorité des Guyanais, puisque ces derniers bénéficient de la majoration des tarifs des officiers ministériels applicables en outre-mer. Ici encore, c’est pour votre rapporteur une forme inacceptable de double peine pour les justiciables guyanais, qui doivent payer plus chers les actes juridiques que les Hexagonaux, alors qu’ils vivent pour la moitié d’entre eux sous le seuil de pauvreté.

b. Des dispositifs d’accès au droit défaillants, faute de moyens

Des permanences juridiques utiles, mais à l’activité limitée

● Le CDAD de Guyane a été créé en 1996. Son principal rôle consiste à organiser des permanences d’accès au droit dans les 34 points-justice répartis dans douze des 22 communes du territoire guyanais.

La fréquence de ces permanences, assurées par des professionnels du droit et des associations, est toutefois limitée : elles ont lieu généralement à raison d’une fois par mois au sein de chaque point-justice, sur des créneaux de trois à quatre heures. Les points-justice situés au sein même des juridictions organisent quant à eux des consultations plus régulières.

Pour inciter les professionnels du droit à contribuer aux permanences juridiques dans les territoires enclavés, « le CDAD de Guyane rembourse, de sa propre initiative, les frais kilométriques des professionnels du droit lorsqu’ils assurent des permanences d’accès au droit, et ce en plus de la rétribution des avocats au titre des dispositions de l’article 69-1 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique » ([82]), mesure que votre rapporteur juge effectivement indispensable. Cependant, les notaires et a fortiori les commissaires de justice contribuent peu à ces permanences juridiques, selon les personnes rencontrées.

● Le public rencontré dans le cadre de ces permanences est en outre relativement faible : en 2024, le CDAD a ainsi accompagné 3 749 personnes, soit environ 1,29 % de la population guyanaise, contre 2 891 en 2022 et 3 299 en 2023. En outre, environ 972 personnes ont été suivies en 2024 par le CDAD dans le cadre de l’orientation et de l’information juridique par voie dématérialisée. À titre de comparaison, plus de 12 000 personnes ont été reçues dans les points-justice en Martinique en 2024, soit trois fois plus qu’en Guyane ([83]).

S’agissant des lieux d’implantation de ces points-justice, il convient de relever que le CDAD intervient dans seulement cinq maisons France Services sur les 26 que compte le territoire. Dans les autres maisons France Services, si le CDAD n’assure pas de permanence juridique, les agents ont toutefois été formés aux démarches de premier niveau en lien avec le droit.

Les maisons France services, les pirogues du droit (cf. infra) et les établissements scolaires représentent au total près de 36 % des personnes reçues dans le cadre des permanences d’accès au droit organisées par le CDAD.

PUBLIC ACCUEILLI SELON LES LIEUX DE PERMANENCE

Source : bilan d’activité 2024 du CDAD de Guyane.

Il convient de relever que le dispositif des délégués du Défenseur des droits connait également des dysfonctionnements, selon le CDAD : « Les permanences assurées par les défenseurs des droits ont connu une longue interruption, liée à un manque de disponibilité des bénévoles. Il est important de noter que ces permanences se tiennent habituellement chaque mardi dans les locaux du CDAD et ne permettent de recevoir que quatre personnes par séance, ce qui limite mécaniquement leur impact en volume » ([84]).

Source : bilan d’activité 2024 du CDAD.

Des « pirogues du droit » essentielles, mais à l’arrêt faute de financements

● Les « pirogues du droit » constituent le dispositif le plus innovant mis en place par le CDAD en Guyane. Mise en place en 2013 à l’initiative du barreau et du CDAD, cette initiative, à laquelle s’est associé le tribunal administratif dès 2019, consiste à ce que des professionnels du droit se déplacent en pirogue sur les fleuves Maroni et Oyapock pour rencontrer les habitants des communes les plus enclavées aux fins de leur prodiguer des informations et conseils.

La fréquence des pirogues du droit varie cependant fortement selon les années : deux en 2019, aucune en 2020, une en 2021, puis quatre par an de 2022 à 2024.

Source : rapport d’activité 2024 du CDAD de Guyane.

Les habitants de Maripasoula et de Papaïchton rencontrés par la délégation de la commission d’enquête, de même que les représentants d’associations, ont tous salué l’importante plus-value apportée par les pirogues du droit dans l’accès au droit des populations des communes enclavées.

● Or, les pirogues du droit sont suspendues depuis le début de l’année 2025, faute de financement du CDAD qui prenait en charge jusqu’alors la totalité de leur coût, d’un montant d’environ 10 000 euros par opération.

Les perspectives financières du CDAD sont en effet alarmantes. Selon les indications des chefs de cour, les financements actuels ne permettent plus au CDAD de subventionner les pirogues du droit et contraignent celui-ci à se recentrer sur les seules permanences juridiques : « Le conseil départemental d’accès au droit (CDAD) de la Guyane a dépensé un budget d’environ 350 000 euros en 2024, alors que les subventions pour cette année devraient être d’environ 150 000 euros. Cela s’explique par le fait que ces dernières années, le CDAD a fonctionné en puisant largement dans son fonds de roulement qui a été totalement asséché. Les années fastes, celles permettant le financement de pirogues du droit à environ 10 000 euros l’unité, sont derrière nous. (…) La sécurisation des financements est donc le principal défi du CDAD » ([85]).

Le CDAD relève à ce sujet que plusieurs entités ont cessé de financer ses activités : « Depuis plusieurs années, en particulier depuis 2019, certains membres ne s’acquittent plus de leurs obligations financières envers le CDAD. C’est le cas, notamment, de la Chambre interdépartementale des commissaires de justice, de la Collectivité Territoriale de Guyane, ainsi que de l’Association des maires » ([86]).

Dans ce contexte, le CDAD a été contraint de réduire ses effectifs, puisqu’il dispose actuellement de 2,5 équivalents temps plein (ETP), contre quatre en 2023, ce qui est notoirement insuffisant pour faire face aux besoins : « À partir du moment où nous ne parvenons plus à maintenir les quatre postes nécessaires, nous nous retrouvons en situation de sous-effectif face à une demande croissante de la part des justiciables » ([87]).

Des maisons de la justice et du droit à l’arrêt

Le réseau des maisons de la justice et du droit (MJD) est défaillant sur le territoire guyanais.

Dans l’Ouest guyanais, la MJD de Saint-Laurent-du-Maroni est inactive depuis le début de l’année 2024, faute de personnels. La coordinatrice du secrétariat général en Guyane a indiqué à ce sujet que « l’agent d’accueil, mis à disposition par la mairie de Saint-Laurent-du-Maroni, a démissionné. Malgré plusieurs relances, la mairie n’a pas affecté de nouveau personnel. Par ailleurs, le greffier prévu pour la MJD n’a pas été affecté » ([88]).

S’agissant de l’Est guyanais, aucune MJD n’a été créée, malgré les initiatives en ce sens du tribunal judiciaire. Selon les indications données par la préfecture, « concernant les maisons de la justice et du droit, il n’y en a pas dans l’Est de la Guyane. Le président du tribunal judiciaire de Cayenne avait sollicité la mairie de Saint-Georges pour un accompagnement de la création de la maison de la justice et du droit (par une mise à disposition de terrain, de bâtiment, etc.). Il y avait eu un accord de principe de la mairie sans que cela n’entraîne d’action effective » ([89]).

Des associations qui tentent de pallier les déficiences des acteurs publics

Dans ces conditions, l’accès au droit et à la justice en Guyane repose également en grande partie sur l’action des associations, que votre rapporteur tient à saluer.

Lors de leur déplacement en Guyane, les membres de la délégation ont eu l’opportunité de rencontrer les représentants d’associations, qui viennent en aide aux victimes (Agav, France victimes 973, la Voix des victimes, Kaz Plurielles), aux étrangers (Comede, La Cimade) ou encore qui œuvrent dans le domaine de l’accès à la santé (Médecins du Monde).

Au-delà de l’accès au droit, certaines associations jouent également un rôle déterminant pour accompagner les justiciables dans leurs actions judiciaires, ainsi que l’illustre l’action de l’association Trop’Violans 973 contre les arrêtés liberticides pris dans le cadre du dispositif « 100 % contrôle » : « Nous sommes à l’origine, avec M. Rimane, de 80 % des dossiers transmis au tribunal (…). Lorsque les personnes viennent nous dire qu’elles font l’objet d’un arrêté, c’est moi qui suis contrainte de faire des enquêtes pour trouver pourquoi. Souvent, on constate que les personnes concernées vivent dans l’Hexagone et sont empêchées de rentrer chez elles – je peux vous transmettre des cas d’arrêtés en ce sens – au motif qu’elles sont suspectées de transporter de la cocaïne (…). Renseignements pris, des spécialistes nous disent que le test urinaire n’a jamais démontré qu’une personne ayant de la cocaïne dans les urines transportait de la cocaïne, mais qu’elle en était consommatrice, ce qui est différent » ([90]).

Cependant, les associations rencontrées ont toutes mis en avant leur manque de moyens financiers pour aller à la rencontre des justiciables des communes les plus enclavées, ou encore pour financer des interprètes qui sont pourtant essentiels compte tenu de la forte population allophone.

Source : réponses écrites de l’Agav au questionnaire de votre rapporteur.

B. Mayotte : une situation très alarmante au regard des enjeux majeurs d’accès au droit et à la justice du territoire

À l’issue du référendum d’autodétermination organisé en 1974 dans l’archipel des Comores, l’île de Mayotte reste intégrée à la République française et devient une collectivité territoriale à statut particulier, à l’inverse des autres îles de l’archipel qui votent pour l’indépendance. Son statut évolue progressivement jusqu’à devenir, le 31 mars 2011, le 101e département français.

En dépit du statut de département et région d’outre-mer (Drom) régi par l’article 73 de la Constitution, Mayotte continue d’être traité comme un département à part, en partie stigmatisé par les statistiques officielles qui présentent la réalité de la France « hors Mayotte » ([91]). Ce traitement différencié par les statistiques n’est pas que symbolique : il trouve un écho dans le manque d’investissement caractérisé de l’État pour améliorer durablement les conditions d’accès des Mahorais au droit et à la justice, alors que la situation est devenue particulièrement alarmante après le passage destructeur du cyclone Chido en décembre 2024.

1. Le découragement inévitable des populations confrontées au cumul d’obstacles pour l’accès au droit et à la justice

a. Des conditions de vie et d’accès aux services publics élémentaires particulièrement dégradées

● D’une manière générale, les services publics à Mayotte sont jugés insuffisants et saturés, ce qui était déjà le cas avant la survenue du cyclone Chido. Les restrictions mises en place pour organiser l’accès à l’eau illustrent les conditions de vie particulières sur le territoire : « Mayotte étant dépourvue de ressources naturelles, elle ne peut compter que sur l’eau de ruissellement stockée pendant la saison des pluies. Le système repose donc sur la capacité à réguler la ressource pendant la saison sèche. À cette période, l’accès à l’eau doit être organisé : autrement dit, (…) nous instaurons des tours d’eau – une journée d’eau, une journée sans eau » détaille le préfet de Mayotte, M. François-Xavier Bieuville ([92]).

Après le passage du cyclone la situation a empiré, entamant durablement l’attractivité du territoire. Pour M. Ben Issa Ousseni, président du département, « le territoire connaît des problèmes importants en matière d’hébergement qui découragent aussi ceux qui souhaitent venir sur l’île (…). Les écoles n’ont pas encore été reconstruites, de même que certains bureaux administratifs. Par conséquent, de nombreux fonctionnaires ont fait le choix de partir, en attendant des jours meilleurs » ([93]). Dans ces conditions, ni les écoles, ni les hôpitaux ne peuvent fonctionner correctement, à défaut de disposer du personnel nécessaire.

Il en va de même pour les services préfectoraux ou administratifs, ainsi que pour les services de la justice, qui apparaissent particulièrement engorgés. Mme Laoura Ahmed, directrice du centre d’information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF) de Mayotte témoigne : « lorsque les Mahorais parviennent à avoir accès aux institutions, ils doivent subir des files d’attente monstrueuses. Il faut ainsi, pour être au tribunal à sept heures du matin, se mobiliser dès trois heures, et quand on arrive, il y a déjà la queue ; il faut ensuite s’annoncer (…). Puis, lorsqu’on nous demande de nous expliquer, les mots nous manquent parfois, ou alors il faut faire vite à cause de la file d’attente » ([94]).

● L’accès aux services publics, dont l’essentiel est concentré autour du Grand Mamoudzou, est rendu encore plus difficile par l’absence de réseau de transports en commun publics. Comme l’indique le site internet de la préfecture, « le taxi est le seul transport en commun en circulation sur les routes de Mayotte » ([95]).

Le réseau routier est en outre inadapté au trafic actuel. Les congestions sont particulièrement fortes sur les axes d’entrée et de sortie de Mamoudzou, au nord-est de l’île et en l’absence d’itinéraires de substitution. L’allongement des durées de trajet a par ailleurs vocation à s’intensifier au rythme de la motorisation de l’île, alors que seuls 27 % des ménages possèdent au moins une voiture – contre 80 % dans l’Hexagone ([96]).

les cantons de mayotte

Source : Iedom.

Cette situation favorise l’enclavement des communes éloignées de l’agglomération du Grand Mamoudzou, jusqu’à fragiliser l’exercice des droits les plus élémentaires de ses habitants. En matière de gardes à vue, les avocats, concentrés autour du chef-lieu, renoncent ainsi à se rendre auprès de certains prévenus en raison des conditions et du temps de transport. Comme l’explique le bâtonnier de Mamoudzou, Me Yanis Souhaili : « Il y a à Mayotte une dizaine de brigades de gendarmerie dispersées sur le territoire et un commissariat situé dans le Grand Mamoudzou. Si nous arrivons à couvrir les gardes à vue dans le Grand Mamoudzou et les brigades situées à proximité de Mamoudzou, cela devient très compliqué lorsque l’on s’en éloigne beaucoup, pour des raisons de transport : il faut au moins trois heures de voiture pour se rendre dans les brigades situées à Mtsamboro (au nord-ouest) ou à M’Zouazia (au sud-ouest) » ([97]).

Pour ceux qui n’ont pas d’autres choix que de prendre les transports pour accéder à un avocat, le coût, très élevé pour une population dont près de 80 % vit sous le seuil de pauvreté, représente un nouvel obstacle.

● Par ailleurs, Mayotte demeure un désert numérique, en raison notamment des retards conséquents concernant la couverture et la fiabilité du réseau internet. Cela fait suite à des « difficultés de raccordement aux réseaux sous-marins qui assurent la connexion des territoires d’outre-mer de Mayotte et de La Réunion », explique le coordonnateur outre-mer pour l’océan Indien du secrétariat général du ministère de la justice, M. Jean-Aimé Derquer ([98]).

Plus de 60 % de la population de Mayotte ne bénéficie ainsi pas d’accès au très haut débit filaire, ce qui classe le département à la dernière place en la matière ([99]). Si la fibre optique, absente jusqu’à présent, est enfin proposée à la commercialisation depuis le mois d’octobre 2025, celle-ci ne concerne que quelques particuliers éligibles et résidant dans le Grand Mamoudzou ([100]). Après le passage du cyclone, il est estimé que près de 70 % des pylônes et des câbles de cuivre qui permettent la connexion à internet par l’ADSL ont été détruits. Ainsi, plus de 15 % des abonnés à cette technologie n’avaient toujours pas retrouvé leur accès à internet huit mois après le cyclone ([101]).

Le manque d’infrastructures adaptées concerne également le tribunal judiciaire de Mamoudzou (TJ) où « des difficultés d’accès au RIE, le réseau sécurisé garantissant la confidentialité des visioconférences, affectent notamment et de longue date la salle d’audience au centre de rétentions administratives, dont le raccord est demandé depuis bien avant Chido. Ce centre, se situant à environ une heure transport du TJ, en Petite-Terre, les audiences se tiennent fréquemment en visioconférence, qu’il est indispensable de sécuriser » ([102]).

Dans ces conditions, le développement de services publics tout en ligne est dénoncé par certaines associations comme incohérent et susceptible d’en aggraver les conditions d’accès. Pour la déléguée de l’association La Cimade à Mayotte, Mme Vittoria Logrippo, « la dématérialisation des services, enfin, qui est plutôt un facteur d’inclusion lorsqu’elle est fonctionnelle, est malheureusement à Mayotte un outil qui exclut très largement. En effet, celle des services qui permettent de recourir au droit au séjour, comme l’Anef (administration numérique pour les étrangers en France), est déployée sans tenir compte de l’accès effectif à un outil numérique et à une connexion dans un contexte post-Chido. La prise de rendez-vous en ligne est également obligatoire depuis juillet 2018 pour accéder aux services de la préfecture de Mayotte ; or la disponibilité des créneaux est totalement opaque ; ils ne sont que très rarement publiés ou ouverts, de sorte que l’ensemble des associations et personnes concernées tentent d’en obtenir un pendant des semaines, des mois, parfois des années » ([103]).

● À cela s’ajoute une absence quasi totale d’offre de loisirs ou d’activités ludiques. « L’économie des loisirs, c’est-à-dire l’activité sur le lagon, n’a pas repris, de nombreux restaurants et hôtels demeurant fermés. En un mot, le territoire peine vraiment à se reconstruire » ([104]), développe la présidente du tribunal judiciaire, Mme Sophie de Borggraef. L’ancien garde des sceaux Éric Dupond Moretti avait fait le même constat alors qu’il était en fonction : « La tentative de suicide d’un greffier originaire du nord de la France à Mayotte avait suscité une émotion légitime et nous avait convaincus de la précarité de la situation d’ensemble. À Mayotte, il n’y a pas un cinéma, pas un théâtre. Pour un jeune magistrat de 25 ou 26 ans, n’avoir accès à aucun loisir n’est pas simple. Nous avions donc proposé aux jeunes magistrats de se rendre de temps en temps sur l’île de La Réunion pour se distraire » ([105]).

b. Les difficultés démographiques et socio-économiques majeures auxquelles fait face la population

● Au 1er janvier 2025, la population de Mayotte est estimée à 329 000 personnes, alors qu’elle était de 212 000 en 2012 ([106]). Elle connaît un dynamisme démographique qui rompt avec les tendances observées dans l’Hexagone. La population a ainsi augmenté en moyenne de + 3,8 % par an sur la période 2012-2017, contre une moyenne de + 0,3 % pour le reste du territoire national, notamment en raison du fort excédent des naissances sur la mortalité. En conséquence, la population y est bien plus jeune qu’ailleurs en France : l’âge moyen est de 23 ans, contre 41 ans dans l’Hexagone. Cela entraîne, pour la population, des besoins particuliers qui peinent à être satisfaits compte tenu de l’état des services publics déjà évoqué.

● Par ailleurs, la pauvreté à Mayotte est bien plus importante que sur le reste du territoire. « Le niveau de vie médian des habitants de Mayotte est sept fois plus faible qu’au niveau national. Conséquence de flux migratoires importants, une grande partie de la population vit avec très peu de ressources : 77 % des habitants vivent sous le seuil de pauvreté national, soit cinq fois plus que dans l’Hexagone » ([107]).

Pourtant, les chiffres relatifs au recours à l’aide juridictionnelle demeurent relativement bas, suggérant un important taux de non-recours. En effet, comme le relève la présidente du tribunal judiciaire, seules 2 000 demandes ont ainsi été enregistrées en 2024 par le bureau de l’aide juridictionnelle « alors que celui de Cayenne en [avait] traité 6 000 il y a cinq ans », pour un nombre d’habitants comparable ([108]).

● La situation des étrangers à Mayotte suscite par ailleurs de fortes tensions au sein de la population. Mayotte est le département français comportant la plus forte proportion d’immigrés (34,7 %), originaires essentiellement des Comores, de Madagascar et de la République démocratique du Congo ([109]). De surcroît, l’immigration illégale y est jugée importante par la préfecture, bien qu’aucun chiffre ne parvienne à la définir précisément. D’après certaines estimations, les immigrés clandestins représenteraient jusqu’à plus de 100 000 personnes. En janvier 2025, le ministre Manuel Valls estimait ainsi le nombre d’habitants réel du territoire à près de 500 000 ([110]).

L’accompagnement des étrangers pour l’accès au droit et à la justice représente ainsi un enjeu important pour les acteurs du territoire. Les représentants de l’association La Cimade observent néanmoins que le contexte dans lequel ils travaillent s’est particulièrement tendu ces dernières années : « depuis 2018 et l’émergence de collectifs qui se sont ouvertement positionnés contre l’immigration, nos associations, en premier lieu la Cimade, ont été menacées et entravées dans leurs actions. Fin 2021, nos locaux ont été bloqués pendant cinq mois ; nous les avons réintégrés en mai 2022 et avons pu reprendre nos activités, quelques mois avant l’annonce de la première opération Wuambushu, qui a débuté en mars 2023. Les contrôles massifs organisés ont alors contraint les personnes en situation administrative précaire à limiter leurs déplacements et à se cacher : nous n’avons plus pu accéder à nos publics ni les accompagner » ([111]).

c. Le poids des traditions et de la coutume qui pèse sur le rapport des Mahorais à la justice

● En raison du multilinguisme qui caractérise le territoire, les questions d’interprétariat et de traduction sont au cœur des enjeux d’accès au droit et à la justice. D’après une étude du ministère de la culture de 2022, seuls 55 % des habitants de Mayotte déclarent maitriser la langue française ([112]). Celle-ci serait moins répandue que le shimaoré et le kibushi, qui sont les deux langues majoritairement parlées par les habitants de Mayotte : 81 % des habitants déclarent maîtriser au moins l’une de ces deux langues.

De surcroît, d’après l’Insee, six adultes sur dix sont en difficulté à l’écrit en langue française ([113]). Ces difficultés freinent l’utilisation d’internet et donc le recours aux démarches administratives dématérialisées : « seuls 18 % des adultes en difficulté à l’écrit ont effectué une démarche administrative en ligne en un an, contre 65 % des adultes sans difficulté ».

Pour fonctionner, les services d’accueil de la justice ou ceux des maisons France Services reposent en grande partie sur du personnel originaire du territoire, capable de parler l’une des langues locales. Cela suppose malgré tout que les personnes qui sont en difficulté avec le français, qu’elles soient étrangères ou non, puissent se déplacer dans l’un de ces points d’accueil. Or, en matière de points-justice, la situation est particulièrement critique (cf. infra, 3).

● Outre l’aspect linguistique, les administrations publiques, judiciaires, préfectorales ou locales, peuvent apparaître éloignées des préoccupations d’une partie de la population qui reste attachée à certaines institutions coutumières, notamment le conseil cadial. Comme le signale un rapport relatif à la place de la coutume à Mayotte de 2022, « la coutume continue dans une large mesure à régir la société mahoraise, mais hors du contrôle des autorités étatiques, ce que n’a fait qu’accentuer la mise à l’écart officielle des cadis dont la France avait autrefois renforcé les pouvoirs afin, précisément, d’assurer un certain encadrement social » ([114]).

De fait, en application de l’article 75 de la Constitution, le statut civil coutumier, appelé à Mayotte « statut civil de droit local », continue de régir le droit civil applicable à la population mahoraise qui n’y aurait pas renoncé. Jusqu’en 2011, le conseil cadial participait à l’administration de ce statut dans un rôle d’officier d’état civil qui lui était reconnu. Or, depuis la départementalisation de 2011, les décisions cadiales ont été privées d’effets auprès des administrations publiques.

(1) Réponse écrite de son Excellence M. Mahamoudou Hamada Saanda, Grand cadi de Mayotte, ministre du culte musulman à Mayotte.

(2) Compte rendu n° 18.

(3) Ibid.

(4) Délibération n° 2018.00077 modifiant et complétant les délibérations n° 2016.00039 du 7 mars 2016 et n° 2017.00065 du 24 avril 2017 relatif à l’organigramme général et aux organigrammes fonctionnels des services valides (article 2).

(5) Réponse écrite de son Excellence M. Mahamoudou Hamada Saanda, Grand cadi de Mayotte, ministre du culte musulman à Mayotte.

(6) Compte rendu n° 18.

Les cadis continuent néanmoins d’assurer un rôle de médiateur indispensable à la cohésion sociale et au règlement de litiges familiaux : « À Mayotte, les conflits se gèrent en famille, donc les anciens continuent à faire appel aux cadis pour les résoudre sans avoir à saisir la justice. Les avocats le disent, mieux vaut une bonne réconciliation car les choses ne se passent pas toujours bien au tribunal », explique le président du conseil départemental ([115]).

La juxtaposition du droit commun et du droit coutumier, difficile à appréhender pour quiconque n’y est pas spécifiquement formé, crée un risque fort d’incompréhension, ou de défaut d’information pour les personnes concernées. Face à ces écueils, l’établissement de relations durables et d’échanges professionnels entre les cadis, les autorités publiques et les associations semble incontournable, comme l’exprime la directrice du CIDFF : « C’est en travaillant avec les cadis que nous pourrons couvrir l’ensemble des besoins des justiciables et lever, y compris auprès de ceux-ci, les freins à l’accès à la justice. Je pense notamment aux incompréhensions. Les associations, entre autres acteurs, ne doivent pas renoncer à travailler avec les cadis, même si elles ne connaissent pas ce domaine. Il faudrait ainsi prévoir des conventionnements avec les institutions et des interactions plus dynamiques. Ce serait un véritable levier pour l’accès au droit et à la justice (…). Il faut informer chacun sur ses droits, par tout moyen, de manière individuelle et collective » ([116]).

d. Le découragement et la peur de nombreux habitants de faire valoir leurs droits

● Les habitants de Mayotte font face à « une délinquance hors norme », d’après les termes d’une analyse de l’Insee de 2021. Celle-ci indique que « la délinquance d’appropriation est particulièrement forte à Mayotte (…) quatre fois plus [importante] qu’en France métropolitaine (…). Les vols sont aussi plus souvent aboutis, les multi-victimes plus nombreuses et le recours à la violence ou aux menaces beaucoup plus fréquent que dans l’Hexagone. Ainsi, une personne sur dix a subi une violence physique au cours des deux dernières années » ([117]).

Ce contexte engendre un fort sentiment d’insécurité, avec six habitants sur dix qui déclarent se sentir en insécurité ([118]). Beaucoup perdent alors confiance dans les forces de l’ordre et la réponse pénale pour améliorer la situation, d’autant que les tribunaux, engorgés, peinent à prononcer rapidement des sanctions.

D’après le président du conseil départemental, il est ainsi facile d’expliquer l’importance du non-recours des victimes : « Les gens trouvent que cela ne va pas suffisamment vite et que les responsables ne sont pas suffisamment punis. Dans un territoire où tout le monde se connaît et qui est étroit, on se côtoie. On se dit que si on porte plainte contre une personne après avoir été agressé, elle sortira de prison quelques semaines plus tard et finira par vous retrouver, ce qui fait peur. Il y a aussi de la résignation : les gens se disent qu’on manque de places en prison et qu’il existe une certaine lenteur. Ils ne se tournent donc pas systématiquement vers la justice » ([119]).

● L’autre phénomène important de non-recours concerne les étrangers, notamment ceux qui résident sur le territoire de manière irrégulière. La présidente du tribunal judiciaire résume ainsi leur situation : « il y a à Mayotte beaucoup plus d’étrangers en situation très précaire, qui ont peur de sortir de chez eux et de circuler en raison de la féroce répression pour les reconduire à la frontière. Le fort taux de non-recours est donc aussi lié au fait que, pour diverses raisons, on ne circule pas à Mayotte avec autant de liberté qu’ailleurs » ([120]).

2. L’organisation de la justice à Mayotte : reflet d’un investissement défaillant de l’État, sur le plan matériel et des ressources humaines

a. Un accès aux juridictions judiciaires limité au seul chef-lieu, et particulièrement dégradé après le passage du cyclone Chido

● En matière judiciaire, Mayotte bénéficie, en première instance, d’un tribunal judiciaire, complété depuis 2022 d’un conseil des prud’hommes, qui partage ses locaux, et d’un tribunal mixte de commerce – dont le greffe est toutefois situé à La Réunion –, installés à Mamoudzou.

En appel, la chambre d’appel de Mamoudzou (la Cham), qui relève du ressort de la cour d’appel de Saint-Denis de la Réunion située à 1 500 kilomètres, examine les décisions rendues par le tribunal judiciaire de Mamoudzou en matière civile – affaires familiales, construction, etc. – comme pénale – décisions correctionnelles, police, application des peines, etc.

En revanche, elle ne comprend pas de chambre de l’instruction. Toutes les décisions rendues par les juges d’instruction ou les juges des libertés et de la détention (JLD) dans des affaires pénales à Mayotte doivent donc être examinées en appel sur l’île de La Réunion. La distance et le coût du trajet peuvent constituer des obstacles n’incitant pas le justiciable à exercer son droit d’appel, notamment s’il est contraint de changer d’avocat pour en choisir un exerçant sur l’île de La Réunion.

● La concentration des institutions judiciaires à Mamoudzou ne permet pas d’assurer la mise en place d’une justice de proximité. De fait, il n’existe à Mayotte aucune section détachée, aucun tribunal de proximité, aucune audience foraine qui permettrait de rendre la justice au plus près des justiciables. Si un greffe détaché est prévu au sein de la commune de Sada ([121]), située à une heure de route de Mamoudzou, celui-ci a été privé de son bâtiment il y a trois ans et a été transféré à Mamoudzou. Le tribunal judiciaire est aujourd’hui en attente de conclure un nouveau contrat avec la commune de Sada pour en trouver un autre.

La récupération de ces locaux serait pourtant la condition pour créer des audiences foraines, qui n’existent pas à ce jour : « Dès que nous aurons récupéré les locaux, nous demanderons sans tarder – les énergies et les volontés sont bien présentes – à la première présidente [de la cour d’appel] la création d’audiences foraines, comme le prévoit la loi. Le juge des tutelles, le juge des petits litiges, le JAF et les juges des enfants n’attendent qu’une chose : disposer d’un site à Sada » ([122]).

● Concernant l’accès aux institutions judiciaires installées à Mamoudzou, celui-ci posait déjà plusieurs problèmes avant le passage du cyclone Chido : « Avant même le passage de Chido, le tribunal n’avait rien de la solennité normalement attachée à un palais de justice. Situé à 4 kilomètres du centre-ville, dans une zone commerciale, il est longé par un petit chemin appelé “Impasse de la justice” aboutissant à un marigot qui le submerge régulièrement à la saison des pluies. Il ne faudrait pas que le tribunal demeure trop longtemps dans un tel lieu, d’autant qu’il est très abîmé » ([123]).

● Les conditions d’accueil du public et de travail des personnels de la justice se sont considérablement détériorées après le passage du cyclone Chido. Le bâti de la justice, comme d’autres installations administratives ou privées, est dans un état de délabrement inquiétant : « l’un des bâtiments de la chambre d’appel de Mamoudzou était éventré et sans façade – il l’est toujours – et l’autre était inoccupable (…). Une fois les travaux urgents de curage et de nettoyage effectués, les personnels ont pu réintégrer leurs bâtiments. Quant au tribunal judiciaire, normalement doté de trois bâtiments, il n’en a récupéré qu’un seul », explique la présidente du tribunal judiciaire ([124]). Au total, le tribunal judiciaire a perdu 40 % de sa surface utile.

Or, les améliorations peinent à se faire sentir : « Si nous reconnaissons le travail accompli par le ministère et par la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion, nous constatons néanmoins qu’en pratique, les résultats ne sont pas là pour le tribunal judiciaire, qui dispose, comme il y a six mois, de deux espaces de 100 mètres carrés où le public ne peut pas être accueilli et d’un site principal dans un état qu’il faut bien qualifier de lamentable » ([125]). La continuité du service public impose au personnel de poursuivre leur travail dans des conditions particulièrement dégradées : des bureaux sont transformés en salle d’audience, des modulaires sont installés sur le parking de la chambre d’appel, et des paravents sont utilisés pour compartimenter des salles d’audience.

Pour désengorger le tribunal, deux bâtiments ont été pris à bail afin de reloger certains services, notamment le conseil de prud’hommes, le bureau d’aide juridictionnelle et des services civils. Ces bâtiments sont situés à un kilomètre de part et d’autre du tribunal, rendant leur accès délicat au regard de l’absence de transports publics.

S’ajoute à cette liste de difficultés le problème posé par l’accueil des détenus au tribunal, celui-ci ne disposant plus que d’une seule geôle. Cela ne semble pas satisfaire aux normes de sécurité et d’accueil dès lors que doivent y être enfermés plusieurs détenus en attente de jugement, sans distinction de leur âge

– majeur ou mineur –, ni de leur sexe.

● Dans ce contexte, l’annonce, faite en mars 2022, de la création d’une nouvelle cité judiciaire à Mamoudzou, qui regrouperait possiblement la chambre d’appel, le tribunal judiciaire, le tribunal du travail et celui du commerce sur un site unique suscite de vives attentes parmi les magistrats et les personnels de la juridiction.

Si des études préalables sont en cours, le projet ne semble pas en passe de se concrétiser : si l’article 2 de la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation de la refondation de Mayotte prévoit un budget de 124 millions d’euros pour la réalisation de cette cité judiciaire à l’échéance 2028-2031, ces crédits doivent cependant encore être effectivement traduits dans les projets de loi de finances à venir. En tout état de cause, l’Apij a indiqué que, compte tenu du contexte budgétaire, un décalage était effectivement à l’étude et que le ministère étudiait des scénarios à moindre coût ([126]).

b. Des effectifs en sous-nombre, inexpérimentés, à peine compensés par des mécanismes court-termistes

● La circulaire de localisation des emplois de magistrats et de fonctionnaires (CLE) 2025 ([127]) prévoit l’affectation au tribunal judiciaire de Mayotte de six postes de magistrats du parquet et de dix-huit magistrats du siège. Elle prévoit en outre que le tribunal dispose de 31 greffiers, dont 30 localisés à Mamoudzou et un à Sada.

Au 1er septembre 2025, aucun de ces plafonds n’est atteint.

Premièrement, s’agissant des magistrats du siège, seuls 14 sont affectés au tribunal sur les 18 prévus, parmi lesquels figurent six nouveaux arrivants, dont trois sortants de l’ENM prenant leur premier poste. Deux renforts, issus de dispositifs temporaires, complètent les effectifs, qui demeurent malgré tout en deçà du seuil fixé par la CLE.

Deuxièmement, s’agissant des représentants du ministère public, ils sont cinq affectés, sur les six postes établis. De plus, les profils de ces fonctionnaires sont moins expérimentés que ceux prévus par la CLE. Outre le procureur de la République, le parquet compte quatre substituts du procureur alors que la circulaire prévoyait jusqu’à deux vice-procureurs et seulement trois substituts. Un vice-procureur complète actuellement, à titre temporaire, l’équipe.

Troisièmement, l’équipe de six directeurs de greffe adjoints en place est dirigée par une jeune directrice de greffe par intérim, faute d’affectation d’un directeur à titre principal. À ceux-ci s’ajoutent plusieurs dizaines de fonctionnaires non greffiers, de contractuels et vacataires.

Plusieurs des postes vacants, notamment au sein du greffe, le sont depuis le cyclone Chido. Comme l’observe le président de la chambre d’appel de Mamoudzou, M. Vincent Aldeano-Galimard : « certains agents rapatriés dans l’Hexagone ont fait le choix de ne pas revenir, à la faveur d’une mutation ou, malheureusement, d’un arrêt maladie » ([128]).

● Face aux vacances de postes, la juridiction de Mayotte a bénéficié de plusieurs dispositifs de soutien exceptionnel.

Le mécanisme le plus commun, utilisé dans toutes les juridictions de France, est la délégation de magistrats placés. Il permet aux chefs de cour d’affecter temporairement un magistrat issu de leurs effectifs à l’une des juridictions qui dépend de son ressort (cour, tribunaux judiciaires, tribunaux de proximité). Un magistrat issu des effectifs de la cour d’appel de La Réunion a ainsi été placé auprès du tribunal de Mamoudzou à compter du mois de septembre, pour une durée de quatre mois.

Deux autres dispositifs existent et s’appliquent particulièrement aux territoires d’outre-mer.

D’une part, les brigades d’urgence outre-mer permettent depuis 2022 de renforcer les effectifs d’une juridiction en puisant parmi une liste de magistrats volontaires. La durée de l’affectation ne peut excéder six mois. Les brigadistes sont en outre hébergés et doivent disposer d’un véhicule pour se déplacer sur place. Au total, une brigade, composée d’une vice-présidente, renforce actuellement les magistrats du siège, et une autre, composée d’un vice-procureur, renforce le parquet. Le recours à ce dispositif s’enchaîne néanmoins depuis sa création. Le constat de la présidente du tribunal est clair : « Le [tribunal judiciaire] de Mamoudzou ne pourrait pas tourner en l’absence de ces brigades de six mois » ([129]).

D’autre part, face à des circonstances exceptionnelles comme l’était le cyclone Chido, les chefs de cour sont autorisés à demander le renfort de magistrats, du siège et du parquet, aux cours d’appel de Paris ou d’Aix-en-Provence, en application de l’article LO 125-1 du code de l’organisation judicaire. Ces délégations de magistrats sont néanmoins limitées à trois mois, non renouvelables. La présidente du tribunal explique y avoir eu recours à plusieurs reprises pour des durées moyennes de quatre semaines.

● Censé répondre à des vacances ponctuelles ou des situations d’urgence, le recours à ces dispositifs est devenu indispensable aux juridictions judiciaires de Mamoudzou pour fonctionner.

Ces appuis sont d’autant plus essentiels qu’ils assurent la continuité sur des postes indispensables au bon fonctionnement de la justice. Le renfort de la brigade permet en effet d’occuper l’un des deux postes de juge des libertés et de la détention (JLD) – l’autre restant toujours vacant – « ce qui est heureux quand on sait que l’activité délinquantielle est relativement importante à Mayotte », précise la présidente du tribunal, avant d’ajouter : « en définitive, l’exercice de contentieux demeure fragile, car si notre collègue brigadiste refusait finalement d’assurer la fonction de JLD, nous serions contraints de nous organiser différemment et nous atteindrions alors les limites du possible » ([130]).

Si les brigades de soutien sont appréciées au plan local, en ce qu’elles permettent une réelle immersion, les nominations de personnes en renfort pour de courtes durées ne résolvent pas le problème d’instabilité et ne permettent pas d’inscrire l’action du tribunal dans le long terme. Le recours à ces dispositifs implique une organisation centrée sur l’urgence et suscite de l’inquiétude parmi les équipes de magistrats et de greffe qui ne savent pas quelle sera la situation six mois plus tard. Elle oblige par ailleurs les chefs de juridictions à consacrer beaucoup plus de temps à l’organisation des services et aux recrutements, ce qui paraît très éloigné d’une utilisation optimale des ressources.

Les jurés d’assises de Mayotte :

un dispositif dérogatoire fragile compte tenu du faible nombre de candidats

Les magistrats de la chambre d’appel de Mayotte assurent la présidence des assises de Mayotte, qui se tiennent au tribunal judiciaire, aux côtés de trois assesseurs-jurés en première instance, et six en appel.

En application de l’article 885 du code de procédure pénale, dérogatoire au régime applicable dans les autres juridictions, les « assesseurs-jurés » d’assises sont tirés au sort, non pas parmi les listes électorales, mais parmi une liste arrêtée par le préfet de Mayotte et le président du tribunal judiciaire, sur proposition du procureur de la République. Or, seule une trentaine de personnes figurent sur cette liste.

Dès lors, comme l’indique M. Vincent Aldeano-Galimard, président de la chambre d’appel de Mamoudzou : « nous peinons régulièrement à atteindre le quorum permettant de tenir ces assises, pourtant importantes à Mayotte compte tenu de la gravité des violences commises, souvent en bande » (1).

c. Un déficit criant d’attractivité, en partie lié à un manque de formation et d’information

L’organisation de la justice à Mayotte connaît une particularité lourde de sens : parmi l’ensemble des juridictions exerçant leur compétence sur ce territoire – cour d’appel, tribunal judiciaire, tribunal administratif, chambre régionale des comptes –, seul le personnel du tribunal judiciaire et de la chambre d’appel réside à Mayotte, ainsi que, pour le tribunal administratif, la directrice de greffe. Le reste du personnel relevant de l’administration de la justice réside sur l’île de La Réunion.

● Pour recruter, les tribunaux reposent ainsi beaucoup sur les premières affectations qui suivent l’obtention d’un concours. Celles-ci sont néanmoins plus souvent subies que choisies, comme le démontre l’analyse du classement des magistrats affectés en premier poste à Mayotte, à la sortie de l’ENM.

Or, entre 2015 et 2023, seuls trois des 41 auditeurs de l’ENM affectés à Mamoudzou étaient classés parmi les 200 premiers, sur des promotions qui comptent généralement entre 250 et 350 lauréats. Huit figuraient même parmi les 20 derniers.

S’agissant du personnel de greffe, les observations écrites formulées par la présidente du tribunal judiciaire convergent avec ce constat : « hors les personnels mahorais, peu parmi les greffiers et agents de greffe ont fait le choix positif de travailler ici et d’y rester. Les autres, que ce soit pour prendre un grade ou effectuer une première affectation en sortie de l’École nationale de greffe (ENG), voient leur séjour à Mayotte comme un moment à endurer » ([131]).

● Le manque d’attractivité du territoire engendre des rotations d’effectifs fréquentes et nuisibles à la bonne organisation des services. De l’aveu des chefs de juridiction, les affectations supérieures à deux ou trois ans restent très rares. Ainsi, l’occupation de leur poste, par l’ancien procureur général et l’ancien président de la chambre d’appel de Mamoudzou, durant respectivement quatre et cinq ans, font figurent d’exception ([132]).

Parmi les principaux facteurs du manque d’attractivité figurent l’insécurité, les conditions de vie éprouvantes – à l’instar de l’accès limité à l’eau – et les difficultés à se loger. La présidente du tribunal judiciaire résume ainsi la situation : « l’attractivité de Mayotte était déjà assez faible avant le passage du cyclone Chido ; désormais elle est quasiment nulle » ([133]).

● Pour tâcher d’enrayer la rotation trop importante des effectifs, un contrat d’accompagnement, dit « de mobilité », a été mis en place. Ce contrat permet aux magistrats (hors postes hiérarchiques) d’être assurés d’obtenir l’une des affectations de leur choix à condition de rester en poste au moins deux ans. Cette durée, initialement de trois ans, a été raccourcie à Mayotte « car certains collègues ont beaucoup souffert » ([134]), précise la procureure générale près la cour d’appel de Saint-Denis, Mme Fabienne Atzori.

Bien que ne relevant pas du même cadre légal que les magistrats, les greffiers qui exerceraient durant au moins trois ans à Mayotte bénéficient, en pratique, d’une priorité d’affectation équivalente « en application des lignes directrices ministérielles de gestion des mobilités 2022 » ([135]). Cette extension paraît indispensable, au regard du constat dressé par la présidente du tribunal judiciaire : « la principale difficulté de la juridiction tient au manque d’effectifs de greffe et au faible nombre de greffiers expérimentés » ([136]).

● Par ailleurs, la formation et l’information du personnel des services judiciaires demeurent fragiles, en dépit d’évolutions récentes tendant à mieux préparer le personnel qui est affecté.

S’agissant de la formation à l’ENM, des stages sont désormais proposés au sein des juridictions ultramarines susceptibles de proposer des postes à l’issue de la scolarité : « Depuis plusieurs années, nous proposons systématiquement des stages d’immersion permettant aux élèves, en début de scolarité, de passer une semaine dans une juridiction (…). Chaque année, nous proposons une quinzaine de places de stage dans des territoires ultramarins qui sont susceptibles de leur être proposés en premier poste, ce qui offre à celles et ceux que ça intéresse une première approche de la vie et des contacts avec la juridiction et ses partenaires habituels » ([137]).

Par ailleurs, les élèves sont amenés à effectuer une partie de leur stage pratique préparatoire au sein de la juridiction au sein de laquelle ils seront nommés. Or, un stage d’une semaine apparaissait trop court pour des juridictions comme celle de Mayotte : « un stage d’une semaine à Mayotte, par exemple, était un peu court et qu’il vaudrait mieux y rester trois semaines, ne serait-ce que pour pouvoir faire le tour des collègues présents et commencer à faire des rencontres protocolaires avec les partenaires avec lesquels ils seront amenés à travailler, ainsi que pour pouvoir commencer à prospecter pour trouver un logement. De fait, les élèves en reconversion professionnelle sont de plus en plus nombreux – quelque 40 % d’une promotion. Or ces élèves, qui ne sortent pas directement de leurs études, peuvent être installés dans une vie familiale, avec conjoint et enfants, ce qui a évidemment des implications » ([138]).

Il a donc été décidé que la promotion 2024 effectuerait ainsi un stage de 3 à 4 semaines dans sa juridiction d’affectation, qu’elle se situe dans l’Hexagone ou en outre-mer, ce qui permettra aux auditeurs affectés dans les territoires ultramarins de préparer au mieux leur arrivée ([139]).

Par ailleurs, il ressort de la mise en place des brigades que la confrontation aux réalités du terrain a permis de faire évoluer positivement l’image dont bénéficie le territoire. Plusieurs demandes de mutation vers le territoire ont pu ainsi être formulées par d’anciens brigadistes : c’est le cas notamment de quatre des 14 magistrats du siège affectés au tribunal judiciaire et de l’actuelle avocate générale affectée à la chambre d’appel de Mamoudzou.

● Si le personnel pleinement investi sur le territoire fait du mieux qu’il peut pour améliorer l’image de celui-ci, il ne semble pas pleinement reconnu par les principales autorités politiques du pays. Plusieurs personnes auditionnées regrettent ainsi l’absence de visite du tribunal par ces autorités, notamment le ministre de la justice, au cours des dernières années et a fortiori depuis Chido.

Magistrat administratif à titre honoraire installé à Mamoudzou, et ancien président du tribunal administratif de Cayenne, M. Laurent Martin voit « un motif d’irritation symbolique dans le fait que le ministre de la justice ne soit pas venu à Mayotte depuis Chido. Le Président de la République et le Premier ministre l’ont fait, ainsi que d’autres ministres, mais ils ne sont pas rendus au tribunal. La justice a été ignorée par les autorités de l’État » ([140]).

d. Un tribunal administratif… sans magistrat résidant à Mayotte

Le tribunal administratif de Mayotte présente une particularité : s’il dispose d’un greffe permanent sur place, les magistrats qui y siègent résident en réalité à La Réunion. Comme le décrit le président des tribunaux administratifs de La Réunion et de Mayotte, M. Thierry Sorin, ce dernier est « un peu particulier puisqu’il dépend en partie de celui de La Réunion : ce sont les mêmes magistrats qui y siègent ; ils sont basés à Saint-Denis de La Réunion et se déplacent à Mayotte pour y tenir des audiences. En revanche, il dispose d’un greffe propre, composé de treize personnes en résidence à Mamoudzou et qui assurent le fonctionnement courant du tribunal » ([141]).

Sur le plan symbolique, cette organisation pose question quant au sens des priorités que souhaite instituer l’État en matière d’accès à la justice sur ce territoire. M. Laurent Martin s’interroge en ces termes : « on est loin de ce qu’on peut attendre de la justice de la République. Cette question a été posée au groupe de travail. Dans mon souvenir, la réponse du secrétariat général du Conseil d’État a été de repousser à plus tard le projet de créer un tribunal administratif à Mayotte ou, à défaut, d’y installer des magistrats » ([142]).

Sur le plan de l’efficacité du service public, l’éloignement des magistrats conduit à multiplier les audiences par visioconférence, alors même que la majorité des justiciables sont des étrangers en situation de précarité. L’essentiel du contentieux de ce tribunal est en effet lié à l’éloignement des étrangers, qui représente plus de 70 % de son activité. Or, contrairement à ce qui a cours dans le reste du territoire, le recours contre une obligation de quitter le territoire français n’a pas d’effet suspensif à Mayotte. « Pour obtenir la suspension de la mesure d’éloignement, les intéressés doivent déposer un référé-liberté. Une large part de l’activité du tribunal est donc concentrée sur ces procédures, qui représentent un peu plus de 2 000 requêtes sur les 3 200 que le tribunal de Mayotte enregistre chaque année » ([143]), explique le président du tribunal administratif.

Pour nombre d’associations, à l’image de La Cimade, le recours généralisé aux visioconférences lors des audiences « empêche le contact direct entre le juge et les parties » ([144]), ce qui ne permet pas une défense optimale, et tient encore plus éloigné de la justice un public déjà fortement marqué par la fracture numérique et les difficultés avec la langue française.

3. L’accès au droit dans l’impasse à Mayotte

a. Un accès insuffisant aux professionnels du droit pour garantir l’exercice des droits des justiciables

● De l’aveu même du bâtonnier de l’ordre des avocats de Mayotte, Me Yanis Souhaili, le barreau de Mayotte est en sous-effectif ([145]). Il compte seulement 30 avocats pour une population estimée à 320 000 habitants, soit un avocat pour 13 000 habitants. À titre de comparaison, ce ratio est d’un pour 3 600 habitants à La Réunion et d’un pour 900 à l’échelle nationale.

Il est évident, dans ce contexte, que les avocats de Mayotte sont rapidement débordés et ont du mal à répondre favorablement à l’ensemble des sollicitations, notamment celles relatives aux comparutions immédiates, à l’aide juridictionnelle, ou à certains contentieux spécifiques.

Dans sa décision du 5 juin 2025, la Défenseure des droits relève en effet que certains contentieux peinent tout particulièrement à attirer des avocats – droit des étrangers, droit pénitentiaire ou le droit de la nationalité notamment –, conduisant à des retards déraisonnables ou au découragement des justiciables. En conséquence, il est porté directement atteinte au droit des usagers de l’administration, au droit d’accès à un tribunal ainsi qu’au principe d’égalité des armes et aux droits de la défense, tels qu’ils sont pourtant garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et la Constitution.

Le bâtonnier reconnaît une vraie difficulté relative au droit des étrangers : « vu la situation géopolitique, beaucoup d’avocats originaires de Mayotte refusent d’intervenir dans ce domaine. Peu d’avocats sont donc inscrits au barreau pour intervenir dans le cadre de recours devant le tribunal administratif. Nous arrivons à assurer une permanence concernant les recours devant le JLD (juge des libertés et de la détention). Toutefois, le gros contentieux des titres de séjour échappe aux avocats de Mayotte, même si des avocats extérieurs – issus de La Réunion ou de métropole – en font » ([146]).

● Les autres professionnels du droit ne sont pas mieux représentés à Mayotte, comme l’indique la directrice des affaires juridiques du conseil départemental : « À ma connaissance, le territoire ne compte qu’un seul huissier de justice. Lorsqu’on le sollicite, il a le plus grand mal à répondre car il est surchargé, pour ne pas dire submergé. Les notaires ne sont guère plus nombreux – il y en a deux, me semble-t-il. Les professionnels du droit étant quasiment absents à Mayotte, la justice est inaccessible pour celui qui voudrait la saisir. Il ne peut être ni conseillé ni représenté, ce qui constitue un obstacle majeur » ([147]).

Par ailleurs, la Défenseure des droits déplore également le manque d’experts judiciaires, qui allonge les délais de jugement : « En 2025, la liste des experts judiciaires et enquêteurs sociaux pour le ressort de la chambre d’appel de Mamoudzou ne compte que vingt-deux personnes, avec aucun médecin expert et seulement une psychologue. En comparaison, celle de la cour d’appel de Bastia mentionne 179 experts pour une population similaire, et celle de la cour d’appel de Cayenne, plusieurs dizaines. Dans ces cas-là, les magistrats sont censés solliciter des experts non-inscrits, sauf que les deux experts médicaux non-inscrits ont quitté Mayotte. Ils doivent donc faire appel à des experts extérieurs, venant de La Réunion ou de l’Hexagone, ce qui engendre des coûts élevés, des délais rallongés ou des expertises sur place menées dans l’urgence. Les experts interviennent d’ailleurs souvent à distance, par visioconférence, notamment lors des audiences devant la cour d’assises » ([148]). Votre rapporteur ne peut qu’émettre de forts doutes quant au respect des droits des parties dans un tel contexte.

b. Des dispositifs d’accès au droit désertés par les professionnels et à l’efficacité limitée

Conformément à la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ([149]), l’accès au droit permet l’institution d’un conseil départemental d’accès au droit (CDAD) dans chaque département. À l’issue de la départementalisation de Mayotte en 2011, le CDAD de ce territoire a vu le jour en 2012.

Présidé par le président du tribunal judiciaire du ressort dont dépend le département, le CDAD est censé regrouper les acteurs du droit susceptibles de participer à la diffusion d’informations relative à l’accès au droit, au premier rang desquels les professionnels du droit. Alors que le barreau du département concerné et les chambres professionnelles des commissaires de justice et des notaires sont membres de droit de chaque CDAD, seules la chambre notariale et celle des commissaires de justice de La Réunion sont membres de droit du CDAD de Mayotte ([150]), afin de tenir compte de l’absence quasi totale d’auxiliaires du droit sur le territoire.

● Malgré cette composition dérogatoire au droit commun, les professionnels du droit ne participent plus aujourd’hui à aucune des permanences juridiques organisées dans le cadre du CDAD : « si les avocats ont contribué aux permanences il y a quelques années, ils n’y participent plus du tout depuis deux ou trois ans. Cela devrait changer sous peu avec la signature de la convention avec le bâtonnier, qui pourrait intervenir dès le mois prochain. À l’instar de tous les professionnels susceptibles d’assurer des permanences – commissaires de justice, notaires, juristes d’associations –, les avocats seront alors indemnisés par le CDAD » ([151]).

Néanmoins, les commissaires de justice et les notaires sont très peu nombreux à participer à l’action du CDAD : « leurs chambres professionnelles respectives sont communes avec celles de La Réunion et à ma connaissance, aucun ne réside de manière permanente à Mayotte. Lorsqu’ils y viennent, c’est avant tout pour leur office ou pour leur étude. Il est compliqué pour eux de s’inscrire de façon pérenne dans un dispositif de permanences d’accès au droit », détaille la présidente du CDAD ([152]).

Les permanences proposées dans les points-justice, répartis dans le département, sont donc essentiellement assurées par les salariés du CDAD, ou par certaines associations, comme Narihime s’agissant des droits des femmes et de la famille. Au 1er janvier 2025, le CDAD compte ainsi parmi ses salariés : une secrétaire générale contractuelle, en poste depuis le 1er mai 2014, titulaire d’une licence en droit délivrée par l’université de Mayotte ; une contractuelle non juriste, chargée du développement et en poste depuis deux ans ; deux adultes-relais engagés depuis plusieurs années par contrat d’insertion, censés assurer une médiation entre la population et le CDAD.

Le CDAD dispose de 14 points-justice répartis sur tout le département, accueillis dans les maisons France Service, des centres communaux d’action sociale et quelques associations. Notamment, un agent du CDAD tient chaque semaine une permanence d’une demi-journée à Bandrélé, au sud de l’île, à Sada dans le centre, à Pamandzi sur Petite-Terre, à Hamjago dans le Nord, au centre pénitentiaire de Majicavo et à Kawéni, au tribunal judiciaire de Mamoudzou ([153]).

● Si le maillage proposé par le CDAD paraît en théorie couvrir une bonne partie du département, le manque de régularité des permanences, leur défaut de visibilité et la moindre qualité des conseils prodigués fragilisent son action.

La présidente du CDAD reconnaît ainsi que « le cyclone Chido a aussi beaucoup ralenti l’action. À l’exception de ceux situés au tribunal et au centre pénitentiaire, tous les points-justice ont été fermés pendant quasiment trois mois, soit parce que le bâtiment qui les abritait était abîmé, soit parce qu’il n’y avait pas de personnel d’accueil. Ils ont progressivement rouvert et nous ne pouvons réellement commencer à nous réorganiser dans l’ensemble du territoire que depuis avril » ([154]).

Par ailleurs, hormis la secrétaire générale, « cette équipe (…) constituée de personnes mahoraises, linguistiquement et culturellement à même d’assumer leurs missions, ne dispose cependant d’aucune des compétences juridiques, managériales et de communication requises » ([155]). Cela limite la portée des conseils juridiques qui peuvent être prodigués, notamment ceux concernant des contentieux techniques, relatifs au droit des étrangers ou au droit civil local.

À ces faiblesses structurelles, s’ajoute un manque de visibilité auprès des relais institutionnels ou associatifs. L’association La Cimade, particulièrement impliquée dans l’accompagnement juridique des personnes étrangères, estime avoir « très peu de liens avec le CDAD. Les permanences de la Cimade figuraient sur la brochure jusqu’en 2022 mais très peu de personnes reçues dans nos permanences indiquaient avoir été orientées par le CDAD. Il apparaît que trop peu d’administrés sont informés de l’existence de ce dispositif, dont l’amplitude horaire (une demi-journée par semaine et par site) ne semble pas suffisante pour répondre à l’ensemble des besoins. Des moyens supplémentaires pourraient être alloués de façon à ce que davantage de médiateurs puissent œuvrer sur le territoire à informer et orienter les personnes » ([156]).

À bien des égards, la réponse écrite apportée par le président du tribunal administratif au sujet du CDAD de Mayotte illustre le chemin qui reste à parcourir pour renforcer l’effectivité et la portée de son action : « à ma connaissance, le CDAD ne fonctionne pas à Mayotte ; en tout cas, je n’y ai jamais été convié » ([157]).

II. Wallis-et-Futuna et Saint-Pierre-et-Miquelon : des régimes dérogatoires qui portent atteinte aux droits fondamentaux

Si l’on met à part Saint-Barthélemy, qui pâtit d’un jumelage permanent avec Saint-Martin, deux territoires en particulier semblent spécifiquement touchés par une forme d’adaptation « par le bas » du service public de la justice. Si leurs populations respectives sont effectivement faibles, elles n’en méritent pas moins une justice de qualité, répondant aux mêmes standards juridiques que celle rendue dans l’Hexagone, même si cela doit impliquer un effort budgétaire accru.

A. Wallis-et-Futuna : un dÉsert juridique absolu

Territoire ultramarin le plus éloigné de l’Hexagone, Wallis-et-Futuna apparait à bien des égards « à contre-courant de la République » ([158]). Outre une organisation administrative très particulière au sein de la République – un administrateur supérieur et trois royaumes –, son organisation judiciaire est réduite à sa plus simple expression : un magistrat du siège et un magistrat du parquet. Par ailleurs, l’absence totale de professionnels du droit – avocats, notaires, commissaires de justice – rend excessivement difficile un accès minimal au droit, quand les « citoyens-défenseurs », bien que particulièrement dévoués, font figure d’exception malheureuse aux standards d’un État de droit.

Un territoire dont les particularités juridiques rendent le droit particulièrement inaccessible

Wallis-et-Futuna, archipel localisé dans le sud de l’océan Pacifique, entre la Nouvelle-Calédonie et les Samoa, est composé de trois îles principales : Wallis, d’une superficie de 78 km2, Futuna, de 46 km2 et Alofi, de plus petite taille et inhabitée. Ces îles ont été placées sous protectorat français en 1888, avant de devenir un territoire français d’outre-mer en 1961. Son statut, à l’assise constitutionnelle fragile, est resté quasi inchangé depuis lors, et les spécificités juridiques locales ne se concilient pas sans difficulté avec les exigences relatives à l’accès au droit.

carte de l’archipel de wallis-et-futuna

Un « cadre institutionnel figé » ([159]) et constitutionnellement fragile

Bien que Wallis-et-Futuna soit reconnu comme une collectivité d’outre-mer au sens de l’article 74 de la Constitution, qui dispose que « [son statut] est défini par une loi organique, adoptée après avis de l’assemblée délibérante », celui-ci reste tributaire de la loi ordinaire adoptée le 29 juillet 1961 ([160]). En l’absence d’une loi organique, la répartition des compétences entre l’État et le territoire apparait peu ou mal définie ([161]). Par ailleurs, en application de l’article 1er de la loi précitée, la dénomination « territoire d’outre-mer » reste en outre inchangée alors que cette classification constitutionnelle n’existe plus depuis la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.

Son statut est par ailleurs dérogatoire, si ce n’est contraire, à l’article 72 de la Constitution qui consacre la libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus. En effet, à Wallis-et-Futuna, le représentant de l’État, dénommé administrateur supérieur, représente également le « territoire de Wallis-et-Futuna » en tant que collectivité territoriale. Il dispose à la fois des compétences régaliennes traditionnellement dévolues au préfet, ou au haut représentant, en application du troisième alinéa de l’article 72 précité, et des compétences du chef de l’exécutif d’une collectivité territoriale ([162]).

Au sein de ce cadre institutionnel hétérodoxe, le droit applicable peut se révéler en partie obsolète, comme l’explique le président du tribunal de première instance de Mata-Utu, M. Christian Mour : « ainsi, le code du travail applicable à Wallis-et-Futuna a été signé par Antoine Pinay et Vincent Auriol : il date de 1952. Ce texte est donc même antérieur à la loi de 1961 qui a consacré Wallis-et-Futuna comme un territoire d’outre-mer. Même si un accord interprofessionnel territorial a été conclu postérieurement, la base textuelle demeure très ancienne et inapplicable pour certaines sanctions. Ainsi, en cas d’homicide involontaire intervenu dans le cadre d’un accident du travail, l’amende encourue est de 200 euros. Certains textes sont ainsi soit obsolètes, soit difficilement applicables, soit devenus inadaptés à l’environnement social et juridique ainsi qu’aux standards en vigueur dans l’Hexagone » ([163]).

Un autre exemple concerne le barème des saisies des rémunérations, qui varie en fonction du montant des salaires. Jusqu’à la publication récente, le 29 juillet 2025 ([164]), d’un décret modificatif, les barèmes applicables à Wallis-et-Futuna relevaient des dispositions du décret de 1955 et étaient exprimés en anciens francs ! Sans cette adaptation, les dispositions étaient donc jusqu’à très récemment inapplicables, privant les créanciers de cette voie d’exécution.

Un territoire enclavé offrant peu de perspectives aux jeunes

● Selon le dernier recensement de l’Insee, en 2023, 11 151 personnes vivaient à Wallis-et-Futuna, dont 8 088 personnes à Wallis et 3 063 à Futuna ([165]). La population a néanmoins fortement diminué au cours des vingt dernières années ([166]) en raison d’une forte émigration des jeunes âgés de 20 à 35 ans hors du territoire pour la poursuite d’études universitaires ou pour la recherche d’un emploi ([167]). Selon l’administrateur supérieur du territoire, M. Blaise Goutray, cette émigration de la jeunesse s’explique par « l’absence de perspectives professionnelles (…) : 40 000 Wallisiens et Futuniens, soit le quadruple de la population du territoire, seraient installés en Nouvelle-Calédonie, Polynésie ou France métropolitaine » ([168]).

● Situé à plus de 16 000 kilomètres de Paris, l’archipel de Wallis-et-Futuna est l’un des territoires d’outre-mer les plus éloignés de l’Hexagone. Pour rejoindre Wallis depuis Paris, il est obligatoire de transiter par la Nouvelle-Calédonie, située à 2 000 kilomètres, ou par les Fidji. La compagnie Air Calédonie internationale (AirCalin), qui est en situation de monopole sur la gestion des vols hors et à destination de Wallis-et-Futuna, ne propose que deux liaisons hebdomadaires. Tous ces vols transitent par l’aéroport international situé au nord de l’île de Wallis. Pendant la période des congés, la fréquence passe à trois vols par semaine. Comme le constate le procureur de la République près le tribunal de première instance de Mata-Utu, M. Jordane Duquenne, « un avocat venu de Nouméa ne peut donc pas assister son client pour seulement une journée ; il doit rester sur place au minimum cinq jours quand il n’y a que deux vols » ([169]).

Les difficultés pour rejoindre cette collectivité se doublent, à l’intérieur, de conditions de mobilité limitées. Il n’existe aucun service de transport en commun à l’exception de celui mis en place pour le transport scolaire des élèves de collège et lycée. L’île de Futuna, éloignée d’environ 230 kilomètres de celle de Wallis, connaît une double insularité, étant donné qu’elle n’est accessible que par transport aérien, le trajet durant environ une heure. Depuis le 1er janvier 2024 ([170]), la compagnie Air Loyauté assure cette desserte, avec deux liaisons quotidiennes prévues par le contrat de délégation de service public à bord d’avions de type « twin-otter » ([171]). Ces appareils ont cependant une capacité limitée, en général à 16 places, ce qui suppose d’anticiper très en amont son voyage pour avoir une place garantie.

● Si, pour l’administrateur supérieur, « l’offre de services publics est correctement adaptée à la taille du territoire », le territoire accuse dans le domaine des infrastructures numériques « un retard de plus d’une dizaine d’années par rapport à l’Hexagone (…) : arrivée d’internet en 2004, GSM [la norme européenne de radiotéléphonie numérique] en 2012, fibre optique depuis 2018 » ([172]). Cela freine assurément les possibilités de recourir à des outils de communication à distance en matière de conseil juridique et d’accès au droit.

Une organisation sociale et culturelle empreinte de traditions

Le législateur a souhaité reconnaître l’existence des organisations sociales traditionnelles. L’article 3 de la loi statutaire de 1961 dispose à cet égard que « La République garantit aux populations du territoire des îles de Wallis et Futuna le libre exercice de leur religion, ainsi que le respect de leurs croyances et de leurs coutumes en tant qu’elles ne sont pas contraires aux principes généraux du droit ».

Les institutions républicaines coexistent ainsi avec une structure coutumière issue de trois monarchies océaniennes : celle du royaume d’Uvea, à Wallis, et celles d’Alo et de Sigave, à Futuna. Ces royaumes disposent de leur propre organisation politique – roi, ministres coutumiers, chefs de districts et de villages – et d’une véritable autorité morale sur leurs habitants. Aux trois royaumes correspondent trois circonscriptions administratives, dirigées par des cadres de l’administration supérieure et dotées de moyens et administratifs propres.

Les autorités coutumières sont en outre présentes au sein des institutions du territoire comme le conseil territorial et les conseils de circonscriptions : « Le conseil territorial réunit ainsi les trois rois coutumiers, vice-présidents, ainsi que trois personnalités désignées par l’administrateur supérieur après accord de l’Assemblée Territoriale. Le rôle du conseil territorial est d’assister le chef du territoire pour l’administration du territoire des îles Wallis et Futuna. Il examine notamment tous les projets qui doivent être soumis à l’assemblée territoriale. Une assemblée territoriale composée de 20 membres élus vote le budget de la collectivité et délibère sur les sujets de sa compétence » ([173]).

Un équilibre délicat entre la justice de droit commun et la justice coutumière

Des effectifs sur place réduits au strict minimum

Depuis 1984, le territoire est doté d’un tribunal de plein exercice, qui a succédé à une section détachée du tribunal de première instance de Nouméa, établie en 1962. Ainsi, le tribunal de première instance de Mata-Utu (TPI), sur l’île de Wallis, est compétent pour l’essentiel des contentieux civil et pénal. Il dépend néanmoins de la cour d’appel de Nouméa.

Deux magistrats en tout et pour tout

Le TPI dispose pour seuls magistrats d’un président du tribunal – unique magistrat du siège étant donné que le poste de juge des libertés et de la détention n’a jamais été pourvu – et d’un procureur de la République. Ils sont accompagnés d’un chef de greffe, d’une greffière principale, d’un greffier, d’une chargée de mission et de trois autres agents administratifs ([174]). Au total, l’effectif de la juridiction s’élève donc à 9 ETP, contre 13 à Saint-Pierre-et-Miquelon, dont la population est moitié moindre.

En tant que seul magistrat du siège, le président du tribunal cumule ainsi toutes les fonctions : « j’exerce aussi les fonctions de juge civil : juge aux affaires familiales, juge des tutelles, juge des enfants, juge électoral. J’interviens également pour le tribunal de commerce et pour le tribunal du travail » ([175]). Il est également, en application de l’article L. 532-16 du code de l’organisation judiciaire, juge d’instruction, si bien qu’il ne peut présider par la suite les audiences associées – audience correctionnelle, assises, tribunal pour enfants –, et doit être remplacé par un ou plusieurs magistrats de Nouméa, qui se déplacent à Wallis. Lorsqu’elles sont collégiales, les audiences correctionnelles se font avec l’aide de deux assesseurs professionnels qui sont, de fait, des magistrats du TPI de Nouméa ([176]), par visioconférence, et de deux assesseurs citoyens. Le président du tribunal statue, au civil, à juge unique, sauf renvoi devant une formation collégiale où le magistrat du siège est alors accompagné d’assesseurs civils ([177]).

Au regard de la taille de la population et du faible nombre de contentieux, ces effectifs sont jugés « suffisants » par les chefs de juridiction. Le chef du greffe du TPI se félicite en outre de ne connaître aucun problème d’absentéisme ([178]).

Le bon fonctionnement du TPI semble par ailleurs en partie reposer sur la propension du personnel de greffe à nouer des liens de proximité avec les justiciables. La plupart étant originaire du territoire, leur maîtrise des langues locales, du wallisien ou du futunien, s’avèrent des atouts indispensables pour assurer un service d’accueil unique du justiciable efficace. Par ailleurs, la quasi-totalité des audiences font l’objet d’un interprétariat en langue wallisienne ou futunienne – alors même qu’une large part de la population maîtrise le français –, ce qui, en matière pénale, allonge les audiences et les gardes à vue.

Les difficultés tiennent davantage à l’importante diversité de l’activité juridictionnelle, rendue d’autant plus complexe que l’identification du droit applicable nécessite parfois des investigations importantes. L’absence de formation initiale ou continue spécifique à destination des magistrats ou greffiers prenant leur poste à Wallis-et-Futuna ne peut, au regard de ce contexte, qu’être regrettée. Les magistrats recrutés au sein du TPI sont cependant des magistrats expérimentés, ce qui est cohérent avec leur cumul de fonctions hiérarchiques et juridictionnelles, ayant le plus souvent déjà exercé dans d’autres territoires ultramarins. Le chef du greffe précise, à ce titre : « Nous avons connu des expériences différentes au sein de juridictions différentes – Polynésie pour le président, Mélanésie et Corse pour le procureur, et Saint-Pierre-et-Miquelon en ce qui me concerne » ([179]).

Le fonctionnement de la juridiction a néanmoins pâti, en 2024, des conséquences de la crise politique en Nouvelle-Calédonie : l’absence de vols entre Wallis et Nouméa pendant plusieurs semaines, et l’absence de courriers pendant plusieurs mois ont rendu la cour d’appel inaccessible aux habitants.

Des audiences foraines dont la tenue est conditionnée par les effectifs

Malgré des ressources limitées, le TPI organise régulièrement la tenue d’audiences foraines sur l’île de Futuna. Tous les trois mois, le président du tribunal, le procureur et le greffier se déplacent pour y tenir des audiences civiles et correctionnelles ([180]).

Toutefois, la tenue de ces audiences foraines est totalement dépendante des effectifs du greffe. Le chef de greffe du TPI explique comment la réussite de trois agents de son ressort à de tels concours a durablement contraint l’organisation du service : « nous sommes aujourd’hui au complet après avoir perdu des effectifs pendant plus d’un an (…). Trois d’entre eux ont réussi des concours de la fonction publique et sont partis se former dans l’Hexagone. Cela a nécessité un investissement pour les agents restants, car il n’y a pas eu de remplacement en nombre suffisant. De plus, sur les trois lauréats, un seul a pu revenir ici, les deux autres ayant été dans l’obligation de choisir des affectations différentes (…). Nous avions dû abandonner, pendant quelques mois, les permanences des greffiers sur l’île de Futuna. Or il est important, au-delà des simples audiences foraines, que le greffe se déplace sur cette île (…) pour se rendre au plus près de la population futunienne ».

Une rupture d’égalité en matière pénale, qui nuit avant tout aux femmes

En matière pénale, il semble exister une véritable rupture d’égalité entre les justiciables, notamment les femmes. En effet, le centre pénitentiaire de Mata-Utu ne compte que cinq places, sans quartier dédié aux femmes ou aux mineurs. De ce fait, pour des condamnations identiques, une détenue devra rejoindre le centre pénitentiaire de Nouméa, laissant ainsi sa famille à plus de 2 000 kilomètres, alors qu’un détenu pourra être incarcéré sur place et, à sa sortie, n’aura pas de frais d’avion à débourser pour rentrer à son domicile.

À noter qu’il n’existe pas, sur ce territoire, de téléphone « grave danger », ni de bracelet électronique, créant là encore une distorsion inadmissible avec l’Hexagone.

Un tribunal administratif fantôme

S’agissant de la justice administrative, le tribunal administratif de Wallis-et-Futuna ne dispose d’aucun tribunal propre à Mata-Utu, et le greffe qui y était présent a été supprimé en 2023.

Le président du tribunal administratif de Mata-Utu, M. Hubert Delesalle, qui préside également le tribunal administratif de Nouméa, détaille ainsi le fonctionnement de sa juridiction, qui repose sur les effectifs de celle de Nouméa : « Le tribunal administratif de Wallis-et-Futuna ne dispose d’aucun local à Mata’Utu. Soit nous nous déplaçons à Wallis-et-Futuna à l’occasion, normalement, d’une audience par an, pour traiter des affaires ; nous bénéficions de la mise à disposition, dans le cadre d’une convention, des locaux du tribunal de première instance de Mata’Utu. Soit, en cas d’urgence et notamment en matière de référé, nous recourons à la visioconférence » ([181]).

Il justifie en outre cette organisation par le nombre très limité d’affaires : « Nous n’en avons que quatorze en instance. La quantité est très faible, ce qui ne veut pas dire que les dossiers ne méritent pas d’être traités » ([182]).

La conciliation délicate de l’organisation judiciaire avec le droit coutumier

● En application de l’article 75 de la Constitution ([183]), le statut civil coutumier continue de régir une partie des habitants de Wallis-et-Futuna. Afin de garantir au mieux le respect des traditions et des coutumes du territoire, le législateur avait prévu l’instauration, en sus de la juridiction de droit commun, d’une juridiction de droit local « compétente au premier degré d’une part pour les contestations entre citoyens régies par un statut de droit local et portant sur l’application de ce statut, d’autre part pour les contestations concernant les biens détenus suivant la coutume, notamment les conflits fonciers » ([184]).

Toutefois, cette juridiction n’a jamais été mise en place, en raison de l’opposition du roi d’Uvea. L’article 5 de la loi statutaire de 1961 prévoit en effet que « les jugements rendus en dernier ressort par la juridiction de droit local peuvent être attaqués devant une chambre d’annulation près la cour d’appel de Nouméa, pour incompétence, excès de pouvoir ou violation de la loi » ; or, cette disposition a été considérée comme incompatible avec la conception coutumière de la parole royale, laquelle ne saurait être remise en cause.

Comme le relève le procureur de la République, « le fait que cette juridiction n’ait jamais été installée ne signifie pas qu’il n’existe pas de justice coutumière » ([185]). Celle-ci est rendue selon les us et coutumes propres à chaque royaume et contribue largement à la cohésion sociale du territoire. L’administrateur supérieur présente ainsi le rôle joué par la coutume : « en pacifiant les rapports, les autorités coutumières limitent le niveau de délinquance et évitent une bonne partie du contentieux, réduisant de fait le recours à la justice » ([186]).

● L’articulation entre la pratique coutumière et la justice de droit commun n’est pas toujours évidente. Il en va ainsi de la prise en compte du pardon coutumier, le fai hu. Dans la tradition coutumière, celui-ci « s’applique surtout aux crimes les plus graves comme les crimes de sang. Ce pardon coutumier a une vocation réparatrice totale : il efface le crime et permet aux personnes concernées de reprendre le cours de leur existence », explique M. Manuele Taofifenua, ministre coutumier du royaume d’Uvea ([187]). Il déplore ensuite : « Toutefois, depuis une quinzaine d’années, les familles de victimes de crimes se tournent de plus en plus fréquemment vers la justice de droit commun ; le pardon coutumier ne joue plus le même rôle qu’avant » ([188]).

(1) F. Douaire-Marsaudon, Droit coutumier et loi républicaine dans une collectivité d’outre-mer française (Wallis-et-Futuna), Ethnologie française, 2018.

(2) Ibid.

L’organisation des poursuites pénales, dont la compétence relève exclusivement de l’État, ne permet pas l’interruption de la poursuite de l’enquête au seul motif qu’un pardon coutumier aurait été accepté. Cela n’exclut toutefois pas la prise en compte de l’existence de ce pardon au moment du jugement, en vertu du principe de l’individualisation des peines. Comme l’explique le procureur de la République : « il arrive assez fréquemment qu’une coutume de pardon soit initiée par le mis en cause avec la victime et sa famille, sous forme de palabres et de dons. Il est de ce fait fréquent qu’il soit fait état dans la procédure de l’existence de cette coutume de pardon. Mais celle-ci, si elle apparaît dans le dossier et est donc susceptible d’être prise en considération lors de la phase de jugement, n’a pas pour autant d’incidence sur la poursuite de l’enquête et de l’exercice des poursuites (ex. : homicides involontaires routiers) (…). L’existence de cette coutume de pardon, qui apparaîtra en procédure, pourra, le cas échéant, être prise en considération par la juridiction de jugement lors du prononcé de la peine. Également, l’existence même de cette coutume de pardon pourra annihiler d’éventuelles velléités indemnitaires de la victime sous forme de constitution de partie civile » ([189]).

Néanmoins, l’effacement total permis par le pardon coutumier « n’est pas concevable dans le système de droit commun. L’intervention pénale, par la suite, amène souvent des incompréhensions, de la confusion, elle est souvent perçue comme “à contre-courant” et jamais vraiment réparatrice » ([190]).

L’absence de professionnels du droit : une situation portant une atteinte disproportionnée aux droits fondamentaux

Une aide juridictionnelle quasi inexistante en l’absence de barreau

En matière d’accès au droit, le principal dysfonctionnement réside dans l’absence de barreau à Wallis-et-Futuna. Aucun avocat n’est donc installé de manière permanente sur l’archipel, ce qui rend impossible tout accès au droit : « il n’y a jamais eu d’accès au droit sur ce territoire, sachant qu’il n’y a pas de barreau attaché à cette juridiction » ([191]). Cette absence s’explique en premier lieu par la faiblesse du contentieux, qui ne permettrait pas nécessairement la poursuite d’une activité économique rentable.

Les justiciables wallisiens et futuniens doivent donc recourir aux services d’avocats exerçant en dehors du territoire, ce qui, au regard de l’isolement du territoire, engendre des coûts difficilement surmontables, sauf pour les plus aisés. Par ailleurs, pour les justiciables les moins fortunés, le recours à des avocats installés dans d’autres juridictions s’avère extrêmement limité au regard des modalités de l’aide juridictionnelle dans ce territoire.

● D’une part, l’aide juridictionnelle est aujourd’hui limitée à la matière pénale, en application de l’ordonnance du 12 octobre 1992 ([192]), ce qui prive les justiciables d’un accès à un conseil juridique dans des contentieux civils ou administratifs qui peuvent être complexes, et dont la procédure est essentiellement écrite.

Aucun mécanisme n’est prévu en matière civile, créant une distorsion importante avec la procédure civile applicable dans l’Hexagone. Ainsi, l’article 1577 du code de procédure civile prévoit qu’à Wallis-et-Futuna, « les parties ne sont jamais tenues de se faire présenter et peuvent en toute circonstance se défendre elles-mêmes ou être représentées par un mandataire ». Le maintien de cette disposition dérogatoire est à rebours des évolutions prévues par la loi du 23 mars 2019, dite « réforme Belloubet », qui fait de la représentation obligatoire par avocat la règle de principe devant le tribunal judiciaire.

● D’autre part, même en matière pénale, l’aide juridictionnelle ne prévoit pas de prise en charge des frais d’hébergement, ni les frais de déplacements.

L’article 25 de l’ordonnance ouvre droit au remboursement par l’État des frais de déplacement d’un avocat, mais à condition de « se rendre aux audiences foraines ou aux audiences des sections détachées ». Or, les audiences du tribunal de première instance ne relèvent d’aucune de ces deux catégories : seules seraient donc concernées les audiences foraines organisées à Futuna.

Dans ces conditions, le bâtonnier de Nouméa ne peut pas désigner d’avocat pour aller défendre un justiciable à Wallis-et-Futuna à ses frais : « l’an dernier, le barreau a envoyé un avocat pour défendre un accusé devant la cour d’assises. Nous avons tout payé, afin de savoir combien cela coûtait et de donner cette information au service de l’accès au droit et à la justice et de l’aide aux victimes (Sadjav) du ministère de la justice. Nous avons dit que nous l’avions fait une fois, mais qu’il n’incombait pas au barreau de payer pour garantir qu’un avocat assure la défense d’un prévenu dans ce territoire » ([193]).

● Il convient toutefois de noter que, depuis le début de l’année 2024, un avocat du barreau de Nouméa et un avocat du barreau de Papeete ont ouvert un cabinet secondaire et sont présents sur le territoire une semaine environ tous les trois mois. Pour faciliter leur présence aux audiences, les chefs de juridiction ont adapté l’organisation du TPI : « nous avons décidé, le chef de greffe, le procureur de la République et moi-même, de regrouper l’intégralité des audiences sur une semaine, afin de permettre aux avocats qui souhaiteraient venir de traiter tous leurs dossiers dans ce laps de temps ou bien de désigner un avocat permanencier pour les représenter à Wallis-et-Futuna. Cette possibilité créée par le tribunal pour permettre une défense effective a favorisé la venue d’avocats dans le territoire » ([194]).

La présence épisodique de ces deux avocats demeure largement insuffisante pour répondre aux besoins de la population. Afin de pallier ces lacunes, le TPI tolère la pratique consistant à recourir à des citoyens-défenseurs.

Les « citoyens-défenseurs », un pis-aller inadmissible

● L’article 814 du code de procédure pénale permet, pour les attributions dévolues à l’avocat lors de la garde à vue, de faire appel à « une personne agréée par le président du tribunal de première instance de Wallis et Futuna », qui est alors « [rémunérée] par l’aide juridictionnelle à la fois pour sa participation à l’entretien avec la personne gardée à vue et pour son assistance auprès d’elle pendant la période de garde à vue. Elle peut intervenir également en matière de retenue douanière ».

Cependant, les citoyens-défenseurs sont dans les faits sollicités pour porter une assistance juridique dans une grande diversité de procédures civiles ou pénales – devant le juge d’instruction, le juge des enfants, le tribunal correctionnel, etc. Certains ont même été amenés à tenir le rôle d’un avocat à un procès d’assises. Il convient de noter que seule leur intervention en garde à vue est aujourd’hui rémunérée au titre de l’aide juridictionnelle.

● Or, le recours à des citoyens-défenseurs en dehors du strict cadre juridique prévu fait peser un risque juridique majeur sur les procédures : « Autoriser les citoyens défenseurs à intervenir dans les procédures pénales alors qu’ils n’ont aucun statut pour le faire, c’est s’exposer au risque que des nullités soient soulevées : on pourrait invoquer le fait que la personne n’a pas été assistée par un avocat » ([195]). Le risque est avéré lorsque la présence de l’avocat est obligatoire, s’agissant des mineurs par exemple.

Par ailleurs, les citoyens-défenseurs ne disposent ni des compétences juridiques, ni de la connaissance des procédures, ni de la formation déontologique de l’avocat. Comme l’indique le procureur de la République, « leur niveau de compétences est extrêmement éloigné des standards d’un avocat » ([196]). Au final, comme le souligne le bâtonnier de Nouméa : « Sur une toute petite île où tout le monde se connaît et où les gens ont des niveaux de formation très limités, il ne faut pas rêver. Les citoyens défenseurs n’auront jamais la compétence d’avocats formés, assurés, contrôlés et répondant à une déontologie » ([197]).

Autre difficulté relative aux citoyens-défenseurs, ils ne sont que quatre à être actifs – trois à Wallis, et un à Futuna – sur les six qui ont été nommés. Compte tenu de leur faible nombre, « il est déjà arrivé qu’aucun des trois citoyens-défenseurs de Wallis ne puisse se rendre à l’audition d’un mineur et qu’il n’y ait pas non plus d’avocat pour nous suppléer » ([198]), reconnaît la trésorière de l’association des citoyens-défenseurs, Mme Stéphanie Vigier.

L’avocat Me Patrick Lingibé qualifie l’organisation de la défense des justiciables à Wallis-et-Futuna de « kafkaïenne » ([199]) : votre rapporteur ne saurait lui donner tort, au regard des nombreux palliatifs qu’ils sont censés gérer. D’après le témoignage de la présidente de l’association des citoyens-défenseurs, ceux-ci sont aussi chargés de l’accueil et de l’accompagnement des victimes, notamment dans le cadre intrafamilial, en l’absence de structures adaptées : « j’ai oublié de vous préciser que nous avions également une autre fonction à Wallis-et-Futuna. Quand les crimes sont commis par des femmes, devinez vers qui se tournent le procureur et la gendarmerie pour les héberger et les protéger des risques de représailles ? Vers les citoyens-défenseurs ! À deux reprises, il a fallu que Mme Vigier et moi-même trouvions un endroit pour accueillir ces femmes. Les faits ayant été commis un jeudi, le geste coutumier n’avait pas pu s’accomplir avant le week-end et nous avons dû les héberger » ([200]).

L’absence totale d’autres professionnels du droit

● Les avocats ne sont pas les seuls professionnels du droit absents du territoire. Le territoire ne dispose pas non plus de commissaires de justice. En vertu de l’article 1578 du code de procédure civile, leurs missions sont ainsi assurées par le personnel de gendarmerie. Or, « il est évident que le métier de commissaire de justice ne correspond pas au cœur de métier des militaires de la gendarmerie affectant indéniablement l’exercice du droit à l’exécution des décisions judiciaires (…). En pratique, il est très difficile pour les justiciables de Wallis de faire exécuter les décisions de justice » ([201]). Par ailleurs, en l’absence d’huissier, les affaires de saisies-rémunération et de cessions sur salaires, en nombre élevé, demeurent à la charge de la juridiction, contrairement à l’Hexagone.

De même, aucun notaire n’est établi sur l’archipel, ce qui rend par exemple impossible le recueil de consentement dans les procédures d’adoption, sauf à se déplacer en Nouvelle-Calédonie.

Enfin, l’absence de mandataire judiciaire est compensée, à titre dérogatoire, par l’article L. 811-2 du code du commerce, aux termes duquel il est possible de désigner « comme administrateur judiciaire une personne physique justifiant d’une expérience ou d’une qualification particulière au regard de la nature de l’affaire ».

Dans ces conditions, il n’est pas étonnant qu’aucune initiative visant à instaurer un conseil d’accès au droit n’ait vu le jour. L’absence de professionnels du droit rendrait ce conseil sans objet : « Les conseils de l’accès au droit, les CAD, censés avoir un rôle identique en outre-mer, doivent assurer la gestion des lieux d’accueil et d’information que sont les points justice, où divers intervenants – avocats, notaires, commissaires de justice, juristes d’association, entre autres – effectuent une permanence. Mais comment mettre en place ce type de structure à Wallis où ces professionnels sont absents ? » ([202]) s’est interrogé, à juste titre, le procureur de la République.

B. Saint-Pierre-et-Miquelon : une justice minimaliste pour le plus petit ressort français

Si la situation de Saint-Pierre-et-Miquelon apparaît moins défavorable, eu égard notamment au nombre de ses magistrats rapportés à la population, et au dispositif des agréés qui pallie de façon plus efficace l’absence de barreau sur le territoire, il n’en demeure pas moins que l’organisation judiciaire y est très perfectible. Notamment, les dérogations procédurales qui y sont permises pourraient porter atteinte à des droits fondamentaux.

1. Le territoire ultramarin le plus proche de l’Hexagone, paradoxalement marqué par l’isolement et l’exiguïté

Revendiqué par la couronne de France dès 1536, l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon accueille rapidement dans le golfe du Saint-Laurent, au sud de l’île canadienne de Terre-Neuve, les bases arrières de pêcheurs basques, normands et bretons, qui finissent par l’occuper à partir au XVIIe siècle. Devenu définitivement français en 1816, le territoire, après une tentative de départementalisation dans les années 1970 qui se soldera par un échec, est aujourd’hui une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution.

Avec une population de 5 819 habitants au 1er janvier 2024 ([203]), l’archipel compte quatre îles principales : Saint-Pierre, principale commune du territoire, avec 5 223 habitants pour 26 km2 ; Miquelon, deuxième commune avec 596 habitants pour une superficie de 101 km2 ; Langlade, reliée à Miquelon par un isthme sablonneux, qui ne compte aucun résident permanent ; l’île aux Marins, lieu historique et touristique qui n’est plus habité qu’en été.

Au plan géographique, c’est le territoire ultramarin le plus proche de l’Hexagone : il n’en est distant que de 4 300 kilomètres environ. Pourtant, il est difficilement accessible dans les faits : « Saint-Pierre-et-Miquelon souffre d’un véritable isolement par rapport à Paris : l’étroitesse du marché ne permet pas les vols directs entre Paris et Saint-Pierre (sauf parfois l’été), ce qui oblige les voyageurs à transiter par le Canada où, bien souvent, ils sont obligés de passer la nuit. Aller de Paris à Saint-Pierre peut ainsi prendre près de 24 heures » ([204]).

Plus encore, la commune de Miquelon, bien que située à seulement quelques dizaines de kilomètres de Saint-Pierre, ne fait pas l’objet d’une desserte fréquente et régulière. Comme le président du tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon l’a souligné, « la commune de Miquelon-Langlade est très isolée. Il y a eu une importante enquête publique au sujet de la relocalisation du village. J’ai désigné le commissaire enquêteur et je souhaitais rencontrer le maire. Cela n’a pas été possible : pendant les quarante-huit heures où nous étions sur place, l’avion qui permet de relier Saint-Pierre à Miquelon n’a pas pu décoller, et le déplacement en navette maritime aurait pris la journée entière. Nous nous sommes donc rabattus sur une visioconférence, organisée depuis la préfecture » ([205]).

Une telle situation soulève bien sûr des difficultés particulières d’accès au droit, ainsi que le maire de Miquelon-Langlade l’a illustré : « J’ai moi-même quelques affaires pendantes pour lesquelles je dois me rendre régulièrement à Saint-Pierre. Cela représente, pour moi comme pour tout citoyen, un coût non négligeable car il faut notamment se loger – pour une audition le mardi matin, je dois arriver à Saint-Pierre le dimanche soir. Le greffe du tribunal est une autre source de difficulté : il faut se déplacer pour obtenir un extrait Kbis, qui n’est pas dématérialisé et ne peut pas être scanné non plus » ([206]).

Source : Iedom.

Avec un niveau de précarité limité, lié à un taux de chômage et d’emploi précaire plus faible que la moyenne nationale ([207]), une population plutôt éduquée dont le français est la langue maternelle, et une bonne couverture numérique, la principale difficulté que présente le territoire en matière d’accès au droit et à la justice réside donc essentiellement dans la double insularité dont pâtissent les habitants de Miquelon, et l’exiguïté du territoire et de sa population, qui a des conséquences sur l’organisation judiciaire comme sur l’accès aux professionnels du droit.

2. Une organisation judiciaire dérogatoire qui suscite des interrogations quant à sa constitutionnalité

Alors qu’elle est la collectivité ultramarine habitée la moins peuplée de France, Saint-Pierre-et-Miquelon possède un tribunal de première instance (TPI), – qui exerce les mêmes attributions qu’un tribunal judiciaire, ainsi que les compétences commerciale et prud’homale –, un tribunal administratif et même un tribunal supérieur d’appel (TSA) pour les décisions judiciaires ([208]). Comme l’a relevé le maire de Saint-Pierre, « pour une population de 6 000 habitants, c’est un privilège de pouvoir compter sur une juridiction » ([209]).

a. Une organisation judiciaire propice aux blocages

La taille de ces juridictions a nécessairement dû être adaptée à celle de la population. Ainsi, les fonctions judiciaires sont exercées par quatre magistrats seulement : trois magistrats du siège – le président du tribunal supérieur d’appel, la présidente du tribunal de première instance, un juge d’instruction – et un magistrat du Parquet. Cela implique donc que chacun occupe en réalité plusieurs fonctions : le président du TSA préside également le tribunal criminel ; la présidente du TPI est chargée des fonctions de juge des libertés et de la détention, de juge des enfants, de juge de l’exécution et de juge consulaire ; le juge d’instruction est chargé des fonctions de juge des affaires familiales, de juge d’application des peines et de conseiller prud’homal ; le procureur est compétent en première instance et en appel.

La faiblesse de l’effectif des magistrats rend complexe le fonctionnement de la juridiction et peut rapidement mener à des blocages : « Avec trois magistrats du siège pour les deux degrés de juridiction, les blocages de procédure surviennent facilement, même si la loi permet des remplacements mutuels » ([210]). De fait, les remplacements mutuels prévus par le code de l’organisation judiciaire ([211]) « se heurtent rapidement aux limites imposées par les nombreux cas d’incompatibilité résultant du très petit nombre des magistrats locaux » ([212]), conduisant ainsi à une situation quelque peu ubuesque.

Par exemple, si une personne détenue dans le cadre d’une information judiciaire, ayant fait l’objet d’une décision du juge des libertés et de la détention –la présidente TPI exerçant cette fonction –, décide de faire appel de cette décision, si le président du TSA est absent ou placé dans une situation d’incompatibilité parce qu’il connaît le mis en cause, les deux autres magistrats du siège du TPI ne peuvent pas intervenir : ni le juge d’instruction, puisqu’il est chargé de l’information judiciaire, ni la présidente du TPI, puisqu’elle a statué en qualité de juge des libertés et de la détention… Les mêmes problèmes se posent dans le cas, néanmoins rare, d’un renvoi devant le TSA autrement composé, après une cassation, puisque tous les magistrats du territoire auront eu à connaître du dossier.

Par ailleurs, le seul procureur du territoire est de fait de permanence vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept, et peut être sollicité à tout moment.

En cas de congés, de formation ou de maladie, des remplacements sont théoriquement possibles depuis l’Hexagone. Ainsi, le code de l’organisation judiciaire ([213]) permet au premier président de la cour d’appel de Paris de désigner un magistrat du siège pour le remplacement du président du TSA ou des magistrats du siège de Saint-Pierre-et-Miquelon, tandis que le remplacement du procureur de la République est théoriquement assuré par un magistrat délégué du parquet de Paris. Ces dispositions ont toutefois été rendues inutilisables depuis la décision du Conseil constitutionnel du 16 novembre 2023 sur la loi organique relative à l’ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire ([214]), censurant les dispositions ouvrant la possibilité de faire des visio-audiences depuis l’Hexagone dans de tels cas de figure.

Le Conseil constitutionnel a ainsi estimé que « la présence physique des magistrats composant la formation de jugement durant l’audience et le délibéré est une garantie légale [des] exigences constitutionnelles » et que si le remplacement d’un magistrat par le biais d’un moyen de communication audiovisuelle poursuivait certes l’objectif à valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice, le champ des dispositions qui lui étaient soumises, s’étendant notamment à des juridictions statuant à juge unique et susceptibles de prononcer des sanctions privatives de liberté, y compris à l’égard de mineurs, était trop large. Seules des « circonstances exceptionnelles » pourraient ouvrir cette possibilité, sous réserve, par ailleurs, d’indiquer précisément « les procédures concernées et les conditions permettant d’assurer la qualité, la confidentialité et la sécurité des échanges ».

Les remplacements des magistrats de Saint-Pierre-et-Miquelon ne peuvent dès lors se faire que par le déplacement physique d’un magistrat parisien. Cependant, « un tel remplacement apparaît particulièrement difficile à mettre en œuvre, en présentiel, et peu compatible avec les conditions pratiques d’une intervention urgente » ([215]). Dans les faits, « aucun magistrat du ressort de la cour de Paris n’est venu à Saint-Pierre-et-Miquelon, sauf pour présider le tribunal criminel en 2023, parce qu’il n’y avait pas de président du tribunal supérieur d’appel. Dans tous les autres cas, le déplacement n’a pas été possible, même lorsqu’il avait été demandé » ([216]).

Les conséquences de cette impossibilité matérielle sont difficilement concevables s’agissant de l’unique procureur du territoire : « lorsque je ne suis pas là, l’action publique ne peut être conduite. [Par ailleurs, si] d’aventure je suis absent – pour une formation, en congé ou, tout bêtement, malade –, et qu’un crime survient ou qu’un débat doit être organisé à la dernière minute devant un juge des libertés et de la détention (JLD), par exemple pour répondre à une demande de mise en liberté, le parquet général ne pourra assurer mon remplacement. Une saisine du juge d’instruction en matière criminelle ou un débat devant le JLD ne pourraient avoir lieu qu’en risquant la nullité de l’acte de procédure » ([217]).

b. Des formations de jugement dont la constitutionnalité pose question

Le faible nombre de magistrats sur le territoire fait donc courir des risques juridiques importants aux procédures, mais présente également un risque constitutionnel majeur. En effet, compte tenu de la taille de la juridiction, l’article L. 513-2 du code de l’organisation judiciaire prévoit que le tribunal de première instance statue à juge unique ([218]), là où ailleurs dans l’Hexagone et la plupart des territoires ultramarins, la collégialité est de mise. Ainsi, « l’absence de collégialité en première instance peut virtuellement conduire un individu seul – certes, un magistrat professionnel – à envoyer un prévenu en prison pour vingt ans, peine maximale encourue en matière correctionnelle en cas de récidive légale ; cela fait tout de même réfléchir. Ce serait impensable dans l’Hexagone ou ailleurs en outre-mer » ([219]).

Par ailleurs, même lorsque les formations sont collégiales, le magistrat est le seul professionnel de la formation. Il en est ainsi du tribunal criminel, composé d’un président – celui du TSA –, de deux assesseurs non professionnels et de trois jurés en première instance – six en appel. Le tribunal supérieur d’appel statue, au civil comme au pénal, en formation collégiale avec son président et deux assesseurs citoyens, non professionnels. Le magistrat peut donc aisément être mis en minorité, ce qui conduit d’ailleurs le président du TSA à s’interroger sur la constitutionnalité du dispositif ([220]), et ce d’autant plus que le Conseil constitutionnel, dans une décision du 1er avril 2016 ([221]), relative à Wallis-et-Futuna, a considéré que si les juridictions correctionnelles de droit commun peuvent compter en leur sein des juges non professionnels, la part de ces derniers doit rester minoritaire pour garantir le respect de l’article 66 de la Constitution ([222]). Une telle décision apparait transposable au tribunal supérieur d’appel statuant en matière correctionnelle, et a fortiori valable pour le tribunal criminel.

c. Une image entamée de la justice

Au-delà, le faible nombre de magistrats, s’il accroît leur polyvalence, peut limiter l’expertise juridique permise, comme l’a souligné le président du TSA : « Dans une cour d’appel classique, les chambres sont composées de trois juges professionnels du siège qui ont, la plupart du temps, une expérience et une expertise assez solides s’agissant du contentieux qui leur est confié. Une chambre sociale ou de l’instruction, par exemple, dispose d’un niveau d’expertise tout à fait différent de celui qui peut exister ici pour juger des faits qui présentent pourtant rigoureusement la même gravité ou le même caractère sensible en matière pénale, ou la même technicité en matière civile. À Saint-Pierre-et-Miquelon, il n’y a qu’un seul magistrat professionnel, sur les trois juges d’une chambre, pour résoudre les questions juridiques » ([223]).

Par ailleurs, l’exiguïté du ressort n’est pas sans conséquence sur le lien de confiance qui existe entre la justice et les justiciables. D’après le procureur de la République, « l’impartialité objective attendue du juge peut être remise en question assez facilement dans le contexte particulier de l’archipel. Au vu du faible nombre d’habitants, tout le monde connaît tout le monde ou presque, ce qui peut parfois conduire le justiciable à s’interroger (…). Saint-Pierre-et-Miquelon présente aussi la particularité d’être un territoire très petit, ce qui impose au magistrat d’être assez prudent dans son positionnement et de trouver un équilibre pour ne pas être trop proche des justiciables. La proximité peut en effet être source d’inquiétude : rester trop longtemps permet certes de bien connaître le territoire, mais pourrait aussi conduire les justiciables à s’interroger, même si c’est à tort, sur des liens amicaux qui seraient un peu trop poussés ou sur un manque d’impartialité objective dans les décisions rendues » ([224]).

L’extrême polyvalence des magistrats constitue assurément une source de questionnements pour la population, comme l’a souligné le préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon : « les multiples casquettes des magistrats sont une source de confusion. Les citoyens peuvent avoir le sentiment que ceux-ci sont juge et partie – c’est particulièrement le cas pour le juge des libertés et de la détention. Pour autant, le volume d’affaires ne serait sans doute pas suffisant pour occuper des magistrats supplémentaires » ([225]). Le maire de Saint-Pierre a dressé le même constat devant les membres de la commission : « Revers de la médaille : que vous divorciez, que vous ayez un litige avec votre employeur ou que vous vous rendiez coupable d’un délit, vous avez affaire aux mêmes magistrats – et c’est encore plus vrai pour le procureur, qui est seul » ([226]). Le président du tribunal supérieur d’appel a d’ailleurs reconnu qu’il était arrivé que « certaines personnes [contestent] l’impartialité du président du tribunal de première instance parce qu’il exerçait plusieurs fonctions dans le cadre de contentieux différents mais impliquant les mêmes justiciables » ([227]).

En outre, en cas de remplacement par un magistrat délégué, la cohérence de la politique pénale peut être mise à mal. Le maire de Saint-Pierre ainsi relevé qu’un procureur remplaçant venu de Paris, « peu familier du contexte local, peut avoir la main moins lourde dans ses réquisitions, ce qui laisse parfois perplexes les justiciables et la population, à écouter leurs déclarations dans les médias locaux » ([228]). Le procureur de la République lui-même a souligné que son remplacement était « de nature à engendrer un manque de lisibilité de la politique pénale locale, par des orientations parfois éloignées ou la prise de réquisitions très différentes » ([229]).

d. Une politique pénale qui se heurte à de nombreuses difficultés matérielles

Saint-Pierre-et-Miquelon apparaît comme un territoire préservé en matière de délinquance. D’après le préfet, « nous sommes le seul territoire national où la paix est quotidienne : on laisse les clés dans les voitures, les maisons sont ouvertes, il n’y a presque pas d’accidents de la route, pas de troubles à l’ordre public, quasiment pas de délinquance et les violences extérieures sont très marginales. C’est une situation que l’on ne rencontre nulle part ailleurs ». L’essentiel du contentieux concerne dès lors des violences intrafamiliales, ainsi que du trafic de stupéfiants. Pourtant, la mise en œuvre de la politique pénale sur ce territoire se heurte à de nombreuses difficultés matérielles.

Si le territoire ne souffre d’aucune zone blanche au plan numérique, son opérateur téléphonique défaillant freine le travail des services enquêteurs – les « fadettes » fournies par ledit opérateur étant incomplètes et donc inexploitables – et rend difficile l’application de nombreuses mesures pénales, comme la surveillance des lignes. En outre, aucun dispositif de surveillance électronique ne peut aujourd’hui être mis en œuvre sur le territoire, notamment comme alternative aux poursuites, ce qui crée, d’après le procureur de la République, une véritable rupture d’égalité entre les justiciables ([230]). Cela empêche également de s’assurer du respect par les auteurs d’infractions de leurs obligations et interdictions, et de protéger efficacement les victimes de violences. Il convient de noter qu’il n’existe qu’une seule psychologue, qui ne peut donc intervenir à la fois auprès de l’auteur et de sa victime.

Du reste, dans ce domaine, il est difficile sur un territoire aussi exigu de mettre en œuvre de telles mesures d’éloignement, comme l’a souligné le préfet Bruno André : « un homme qui avait essayé de tuer sa compagne en l’étranglant a été condamné puis remis en liberté – sans que la famille en soit informée –, avec l’interdiction de se rapprocher de son ex-épouse ; toutefois, comme sa mère habite dans la même rue et qu’il n’a pas l’interdiction de rendre visite à celle-ci, il en profite pour la narguer. L’étroitesse du territoire fait qu’un agresseur peut facilement se retrouver face à sa victime. Cela pose un problème pour l’exécution des jugements dans les cas de violences intrafamiliales » ([231]).

Le centre pénitentiaire, qui comporte moins d’une dizaine de places – et se trouve parfois surpeuplé du fait de l’impossibilité de recourir au bracelet électronique – est également loin de répondre aux normes hexagonales, rendant difficile la bonne application des décisions judiciaires. Décrit comme « obsolète, trop petit, surchargé et à bout de souffle » par le maire de Saint-Pierre, sans quartier d’isolement, ses « locaux [apparaissent] incompatibles avec les exigences légales : faute d’agents pénitentiaires féminins, il n’est pas possible de procéder à des fouilles sur des femmes détenues. Compte tenu de la proximité des cellules et de la cour de promenade, il est impossible de faire respecter une éventuelle interdiction de communication entre deux détenus » ([232]).

e. Une juridiction administrative intermittente

S’agissant de la juridiction administrative, le tribunal administratif n’est que fictivement présent sur le territoire. En effet, eu égard au faible nombre de requêtes, le contentieux du territoire est géré par les magistrats qui forment le tribunal administratif de la Martinique, soit un chef de juridiction, un rapporteur public et trois rapporteurs. Aucun agent de greffe n’est présent à Saint-Pierre-et-Miquelon, les particuliers et leurs avocats – tous Hexagonaux, semble-t-il – devant obligatoirement utiliser l’application Télérecours pour saisir la juridiction administrative.

Trois magistrats se déplacent une fois par an à Saint-Pierre pour tenir une audience dans les locaux du tribunal de première instance. Une telle fréquence apparaît déjà difficilement justifiable au président du tribunal, en dépit de contentieux parfois lourds en matière de fonction publique et de marchés publics : « avec un volume d’activité d’une vingtaine de dossiers, un espacement de deux ans ou de dix-huit mois pourrait aussi se concevoir. Un déplacement mobilise en effet trois magistrats sur quasiment une semaine. En l’absence de liaison aérienne directe, nous devons transiter par Montréal ou par Halifax, où nous devons attendre vingt-quatre heures le vol d’Air Saint-Pierre, et il en va de même au retour. Or nous passons au maximum quarante-huit heures sur place – le jour de l’audience et la veille » ([233]).

3. Un accès au droit fortement limité par le faible nombre de représentants des professions juridiques sur le territoire

● L’accès au droit, à Saint-Pierre et plus encore à Miquelon, est rendu difficile par l’absence de représentants de nombreuses professions juridiques, en premier lieu celle des avocats. En effet, il n’existe pas de barreau sur ce territoire et les rares avocats qui y interviennent ponctuellement ont leur cabinet principal dans l’Hexagone. Pour pallier cette absence, un dispositif particulier a été mis en place en 1945 pour assurer la défense des justiciables : celui des « agréés ».

Source : réponses du procureur de la République près le TSA de Saint-Pierre-et-Miquelon au questionnaire de votre rapporteur.

À l’heure actuelle, le territoire compterait seulement cinq agréés en exercice, établis à Saint-Pierre, dont l’un est absent et l’autre refuse les affaires pénales. Ce chiffre apparait insuffisant à couvrir les besoins du territoire, notamment dans le domaine pénal – lorsque l’affaire connait plusieurs mis en cause, ou que plusieurs gardes à vue sont conduites simultanément –, deux ou trois agréés seulement travaillant à temps plein et acceptant ce type de contentieux ([234]). Les agréés entendus par votre rapporteur ont toutefois estimé que leur faible nombre, correspondant au volume d’affaires, ne constituait pas un obstacle pour les justiciables et qu’en revanche, « [s’ils étaient] beaucoup plus nombreux, la viabilité de [leur] activité s’en trouverait mise à mal » ([235]).

Cependant, les incompatibilités peuvent se révéler nombreuses sur un si petit territoire : « Il est tout à fait possible qu’un citoyen ne s’entende pas avec l’un de ses défenseurs potentiels – pour diverses raisons, y compris familiales –, qu’un agréé intervienne déjà dans une autre procédure, ou encore qu’une affaire mette en cause plusieurs personnes dont les intérêts divergent, auquel cas l’agréé ne pourra évidemment pas assurer la défense de tous les prévenus sans méconnaître la déontologie la plus élémentaire » ([236]).

Ainsi, comme en a témoigné le maire de Miquelon-Langlade, il apparaît que les agréés « ne sont pas suffisamment nombreux pour répondre à la demande, d’autant qu’ils peuvent être au cœur de conflits d’intérêts en raison d’affaires passées. Le justiciable peut se retrouver avec un agréé qui n’aurait pas été son premier choix, voire sans agréé. Petit territoire, grands moyens par rapport à la population, mais des professionnels en nombre insuffisant » ([237]).

L’assistance et la représentation des justiciables peuvent donc être fortement limitées par l’absence de barreau, notamment parce que les agréés ne sont rassemblés dans aucun organisme similaire à même d’assurer une forme de discipline et d’organiser des permanences : « Aucune permanence n’étant réellement assurée, les agréés sont libres de prendre des congés quand ils le souhaitent, si bien que s’ils décident de partir tous en même temps, il n’existe ni moyen de les contraindre à y renoncer, ni solution de rechange » ([238]). Au final, ainsi que l’a souligné le procureur de la République, « dans bon nombre de cas – je suis le premier à le déplorer –, les justiciables renoncent à leur droit à un avocat, soit par choix, auquel cas la difficulté ne se pose pas, soit en l’absence de la ressource humaine nécessaire pour les assister » ([239]).

● L’alternative qui consiste à recourir à un avocat hexagonal pour assurer la défense de ses intérêts devant les juridictions locales n’est pas à la portée de tous. En effet, bien que l’aide juridictionnelle soit applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon, ses barèmes ne diffèrent pas de ceux applicables dans l’Hexagone et ne tiennent donc pas compte du coût de la vie supérieur qui y a cours. Par ailleurs, elle ne prend nullement en compte les frais de déplacement et d’hébergement qu’implique le recours à un avocat hexagonal, qui ne peut intervenir en visio-audience que dans un nombre de cas limités, essentiellement en matière civile et commerciale.

De ce fait, un seul avocat, inscrit au barreau de Paris, que votre rapporteur a auditionné, intervient aujourd’hui devant les juridictions locales, à raison d’une semaine trois à quatre fois par an, ce qui n’est pas sans incidence sur le délai de traitement des procédures ([240]). Selon son analyse, « les justiciables de Saint-Pierre-et-Miquelon n’ont donc pas le libre choix de leur avocat, qu’ils soient gardés à vue, présentés à un juge des libertés et de la détention ou en comparution immédiate. Je considère que cette situation constitue une violation de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme » ([241]). On peut en effet s’interroger, comme votre rapporteur, sur le respect des droits de la défense lorsque, faute d’agréé disponible et d’avocat accessible à distance, on est conduit à refuser d’être accompagné à des moments critiques d’une procédure pénale.

● Les autres professionnels du droit sont moins nombreux encore. Une seule notaire exerce sur l’archipel, qui a remplacé en 2017 un fonctionnaire du tribunal au statut particulier de greffier-notaire. En l’absence de commissaire de justice, une ancienne gendarme exerce seule les fonctions d’huissier ; en cas d’absence, elle est remplacée par un gendarme pour une partie de ses fonctions. Sans lien avec la chambre des commissaires de justice, elle dispose d’un accès rendu plus difficile à la législation. Aucun mandataire de justice n’exerce par ailleurs sur le territoire, si bien que « toutes les procédures de redressement judiciaire sont dévolues à des études hexagonales, ce qui n’est pas sans poser des difficultés dans les relations avec le gérant ou le président de la structure mise en redressement » ([242]).

S’il n’existe pas de maison France Services sur le territoire, ni d’association d’aide aux victimes, un conseil d’accès au droit a vu le jour en 2024 ([243]). Deux actions principales ont été conduites en 2024 et 2025 : l’organisation, une fois par mois, de consultations juridiques gratuites à l’attention des justiciables par les agréés – désormais rémunérés à cette fin ; un évènement annuel pédagogique à destination des lycéens ([244]).

Au final, si les délais de jugement apparaissent tout à fait favorables à Saint-Pierre-et-Miquelon, tant en matière judiciaire qu’administrative ([245]), votre rapporteur estime que certaines garanties essentielles font cruellement défaut, notamment en matière de droit au procès équitable, et que l’organisation judiciaire actuelle, au sens large, soulève des problèmes de constitutionnalité qui devront impérativement être résolus à brève échéance.

III. La Réunion, la Martinique, la Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy : des « vitrines de l’outre-mer » qui masquent des réalitÉs contrastées

Si La Réunion, la Martinique, la Guadeloupe, Saint-Martin et Saint- Barthélemy connaissent naturellement des enjeux spécifiques, ces territoires ont longtemps été considérés comme des « vitrines de l’outre-mer », caractérisés par des conditions économiques qui sont comparativement moins dégradées que dans d’autres territoires d’outre-mer, notamment grâce au tourisme, et par une relative stabilité sociale. Or, ces territoires font aujourd’hui face à de nombreux défis sociétaux, qui se traduisent par des réalités contrastées en matière d’accès au droit et à la justice. Face à cet enjeu, force est de constater que le volontarisme déployé par les acteurs étatiques et locaux pour améliorer les conditions des justiciables varie fortement selon les territoires.

A. À La Réunion, des efforts en matière d’accès au droit et à la justice qui doivent Être consolidés

Département-région d’outre-mer, l’île de La Réunion, qui compte 896 000 habitants pour une superficie de 2 512 km2, est située dans le sud-ouest de l’océan Indien, à environ 9 300 kilomètres de l’Hexagone. Possession française dès le XVIIe siècle, elle forme, avec l’île Maurice, l’île Rodrigues et quelques îlots mauriciens, l’archipel des Mascareignes, du nom du navigateur portugais Pedro de Mascarenhas qui les explora au XVIe siècle.

1. Un territoire aux réalités contrastées, dont les atouts ne doivent pas occulter les nombreux enjeux d’accès au droit et à la justice

L’île de La Réunion a de nombreux atouts, comme l’illustre l’attractivité de ce territoire auprès des fonctionnaires. La qualité de ces infrastructures, notamment routières, la densité de ses services publics et la qualité de vie qui y règne, en raison d’un climat social relativement apaisé et d’une faible délinquance en comparaison d’autres territoires d’outre-mer, font de La Réunion « une vitrine de l’outre-mer », selon l’expression du préfet du territoire ([246]).

Un tel constat ne doit pas cependant occulter le fait que ce territoire est soumis à de fortes contraintes, qui ont des conséquences préjudiciables sur l’accès de la population au droit et à la justice.

● Tout d’abord, si l’île bénéficie d’un tissu urbain développé avec treize villes sur 24 regroupant chacune plus de 20 000 habitants, certaines parties du territoire restent néanmoins fortement enclavées, compte tenu de contraintes topographiques. Le territoire est en effet aux deux tiers montagneux et 40 % de l’île se trouvent à plus de 1 000 mètres d’altitude.

Dans ces conditions, certains Réunionnais sont particulièrement éloignés des services publics, comme l’a mis en exergue le préfet : « La Réunion est en quelque sorte découpée comme un gâteau : les communes s’étendent du battant des lames aux sommets des montagnes, c’est-à-dire qu’elles sont côtières, mais remontent sur plusieurs dizaines de kilomètres vers les sommets de l’île. Il faut donc parvenir à prendre en charge les habitants des Hauts qui, bien qu’habitant une commune côtière dotée de tous les services publics, sont en réalité très isolés et se trouvent à une ou deux heures de voiture du centre-ville ».

Au-delà des habitants des « Hauts », ceux qui vivent dans les cirques, ces enceintes naturelles circulaires à flanc de montagne, subissent un enclavement plus net encore : « C’est particulièrement vrai dans les cirques, notamment celui de Mafate, d’où l’on ne peut accéder aux villes et aux services publics qu’en hélicoptère ou après quelques heures de marche puis de voiture » ([247]).

carte économique de la réunion

Source : Iedom.

● Les conditions socio-économiques, comme dans d’autres territoires ultramarins, constituent également un frein à l’accès au droit et à la justice. Près de 36 % de la population réunionnaise vit sous le seuil de pauvreté, soit 2,5 fois plus que la moyenne nationale, alors que le coût de la vie est supérieur de 9 % par rapport à l’Hexagone, et de 37 % pour les seuls produits alimentaires. Le taux de chômage atteint 17 %, contre environ 7,5 % au niveau national, et même 29 % chez les 15-29 ans. Seule une personne sur deux en âge de travailler occupe un emploi, contre 67 % au niveau national. Enfin, 40 % des habitants de La Réunion sont peu ou pas diplômés, contre 25 % au niveau national ([248]).

Parallèlement, une partie de la population souffre d’illettrisme. Il est ainsi estimé que 17 % des Réunionnais de 18 à 64 ans rencontrent des difficultés à l’écrit en langue française, soit 91 000 personnes, contre 10 % en Hexagone ([249]). Cette situation nourrit un illectronisme marqué au sein de la population comme l’a mis en avant le président du conseil départemental : « Comment utiliser des outils numériques si on ne sait ni lire ni écrire ? » ([250]). Ainsi, 30 % des adultes Réunionnais en difficulté à l’écrit n’ont jamais utilisé internet. Moins de la moitié des personnes concernées effectuent leurs démarches administratives seules, contre 81 % des Réunionnais maîtrisant l’écrit.

Les acteurs de l’accès au droit et à la justice doivent également s’adapter au plurilinguisme d’une population dont la langue usuelle est le créole, comme l’a rappelé le préfet : « les services publics doivent effectivement s’adapter au fait que le créole reste la langue usuelle pour un certain nombre de Réunionnais, qui le comprennent et le parlent mieux que le français. Cela ne pose pas de problème au quotidien, car de nombreux résidents créoles travaillent dans les services de l’État, mais une difficulté était apparue dans l’accès au numéro d’appel d’urgence pour les femmes victimes de violences, le 3919, qui est géré depuis la métropole. Une revendication s’est légitimement exprimée, l’année dernière, pour que les femmes puissent contacter le numéro d’urgence en créole réunionnais, qui n’est pas tout à fait le même que le créole antillais. Cette question est a priori réglée » ([251]).

● Enfin, si le niveau global de délinquance reste modéré, comparativement à d’autres territoires ultramarins, La Réunion se distingue néanmoins par un haut niveau de violences conjugales. L’île est en effet le deuxième territoire enregistrant le plus fort taux de violences conjugales en France.

2. Des juridictions globalement efficientes, en dépit de défis persistants

a. Un maillage judicaire dense

● Le maillage judiciaire à La Réunion se caractérise par sa forte densité.

Le ressort de la cour d’appel de Saint-Denis est en effet composé, pour le département de La Réunion, de deux tribunaux judiciaires, ceux de Saint-Denis et de Saint-Pierre, qui comprennent chacun un conseil des prud’hommes, un tribunal mixte de commerce. Le tribunal judiciaire de Saint-Denis compte en outre deux tribunaux de proximité, situés à Saint-Paul, à l’ouest, et à Saint-Benoît, à l’est. Grâce à cette présence aux quatre points cardinaux, la justice est représentée sur l’ensemble du territoire.

LE MAILLAGE JUDICIAIRE À LA RÉUNION

Source : réponse écrite de la cour d’appel de La Réunion au questionnaire de votre rapporteur.

Quant à la cour d’appel, celle-ci est compétente pour juger en appel l’ensemble des décisions rendues en première instance à La Réunion, mais aussi les décisions des juges d’instruction et des juges des libertés et de la détention rendues à Mayotte, à travers la chambre de l’instruction. Les autres décisions rendues à Mayotte sont traitées par la chambre d’appel de Mayotte, située dans le ressort de la cour d’appel de La Réunion (cf. supra).

b. Des moyens humains qui permettent de faire face à l’activité juridictionnelle

● S’agissant des effectifs, le tribunal judiciaire de Saint-Denis compte trente-trois magistrats du siège et dix magistrats du parquet. Cependant, le tribunal est confronté à des vacances de postes problématiques : « S’agissant des magistrats du siège, un poste est vacant depuis le mois de septembre 2025, ce qui est inédit depuis ces trois dernières années ; au parquet, le poste de procureur de la République adjoint est actuellement vacant et une autre vacance de poste existe depuis deux années » ([252]).

Le tribunal judiciaire de Saint-Pierre comprend quant à lui vingt magistrats du siège et sept magistrats du parquet. Ces effectifs sont considérés par le président du tribunal comme insuffisant, au regard de la forte population du ressort : « Notre ressort comptant 360 000 habitants, nous avons un magistrat du siège pour 18 000 habitants, ce qui est le ratio le plus défavorable dans les juridictions d’outre-mer » ([253]).

Enfin, la cour d’appel compte dix-huit magistrats du siège et cinq magistrats du parquet général. La cour dispose en outre de neuf magistrats « placés », qui sont répartis en fonction des besoins au sein des quatre juridictions – la cour d’appel et les tribunaux de Saint-Denis, celui de Saint-Pierre et celui de Mamoudzou.

Selon les données transmises à votre rapporteur, sur la période 2015-2025, l’augmentation des effectifs de magistrats du ressort de La Réunion (en ce inclus Mayotte) est inférieure à celle constatée en moyenne dans les territoires d’outre-mer : elle est seulement de + 15,75 % à La Réunion, contre + 20,44 % dans les outre-mer.

● S’agissant des greffes, la procureure générale a souligné que les juridictions souffraient d’un fort taux d’absentéisme, qui s’élève par exemple à 14,5 % pour le tribunal judiciaire de Saint-Denis : « D’une manière générale, les juridictions de La Réunion ont un problème de très fort absentéisme. Les postes ne sont pas vacants, sauf exception, mais les titulaires sont absents d’une façon répétée, pour de longues durées. C’est une difficulté que nous connaissons aussi à la cour d’appel : beaucoup de personnes sont en arrêt maladie, de diverses natures, ce qui perturbe le fonctionnement de la juridiction » ([254]).

En dépit de ces difficultés, l’activité globale du greffe, mesurée par le nombre d’affaires traitées par agent, reste satisfaisante : « S’agissant du greffe, il doit être relevé que le ratio d’efficience des fonctionnaires du tribunal judiciaire de Saint-Denis est supérieur à la moyenne des juridictions du même groupe (en 2024 : 368 affaires traitées par fonctionnaire contre 304 au niveau national) » ([255]).

● Si les effectifs sont jugés insuffisants par les chefs de cours ([256]), force est de constater cependant que les délais de traitement des dossiers sont globalement corrects.

Le tribunal judiciaire de Saint-Denis rend en moyenne plus de 18 650 décisions par an, dont un tiers de décisions pénales (6 700) et deux tiers de décisions civiles (11 950). Le traitement des affaires civiles est de 9,4 mois en 2024 alors que la moyenne nationale s’élève à 12,2 mois. S’agissant de la matière correctionnelle, l’écoulement du stock est de 3,9 mois en 2024, la moyenne nationale étant fixée à 4,2 mois sur la même période ([257]).

Le tribunal judiciaire de Saint-Pierre rend en moyenne plus de 15 600 décisions par an, dont un tiers de décisions pénales (4 200) et deux tiers de décisions civiles (10 400). Le délai moyen de traitement d’une affaire civile est de 7 mois à Saint-Pierre. Le délai moyen de traitement d’un dossier pénal, qui s’élève à 8,4 mois, est en revanche plus élevé que la moyenne des juridictions nationales du même groupe – 7,5 mois ([258]). Parallèlement, le délai théorique d’écoulement du stock est passé de quatre mois en 2022 à deux mois en 2024, avec une diminution notable du nombre d’affaires en attente de jugement, passé de 859 à 506 sur la même période.

Le bâtonnier de l’ordre des avocats de Saint-Pierre a confirmé que les délais de traitement des affaires sont raisonnables sur le territoire : « Quant aux délais d’audiencement, nous restons plutôt bien lotis à La Réunion. En matière pénale comme en matière civile, il faut compter entre six mois et un an » ([259]).

En revanche, les chefs de cour ont relevé un accroissement important des dossiers traités par les juges d’instruction et les juges des enfants : « L’augmentation du trafic de stupéfiants a entraîné une augmentation de l’activité de l’instruction et de la justice des mineurs ; il en résulte un ralentissement de l’écoulement des stocks depuis deux ans (…) Cette situation devrait s’améliorer. En raison de l’augmentation de l’activité du tribunal pour enfant, nous avons obtenu de la DSJ [direction des services judiciaires] la création d’un poste de juge des enfants (…). Cependant, l’augmentation de l’activité de l’instruction reste problématique à Saint-Denis » ([260]).

c. Des défis persistants

Des délais de traitement des dossiers d’aide juridictionnelle anormalement longs

Le bureau d’aide juridictionnelle de Saint-Denis fait face à d’importantes difficultés, en raison d’un absentéisme récurrent au sein de ce service et au déploiement d’un nouveau logiciel, comme l’a mis en exergue la directrice de greffe du tribunal judiciaire de Saint-Denis : « Nous rencontrons des difficultés concernant le bureau d’aide juridictionnelle (BAJ). Cinq agents – un greffier et quatre adjoints administratifs – y sont affectés, ce qui correspond normalement aux moyens prévus. Néanmoins, les délais de traitement s’allongent depuis 2024. Malgré une hausse de l’activité de 10 %, nous n’arrivons pas à augmenter notre capacité de traitement, et le délai en matière d’aide juridictionnelle est actuellement de cinq mois. Nous avons déployé des plans d’action et nous essayons de résorber le stock, mais nous avons beaucoup de mal à y parvenir en l’état actuel » ([261]).

ACTIVITÉ DU BUREAU D’AIDE JURIDICTIONNELLE DE SAINT-DENIS

Source : réponses écrites de la cour d’appel de La Réunion au questionnaire de votre rapporteur.

Le bâtonnier de l’ordre des avocats de Saint-Pierre a également déploré les délais de traitement des dossiers d’aide juridictionnelle par le BAJ de ce tribunal : « La difficulté tenace, en la matière, est le délai anormalement long de rendu des dossiers par le bureau d’aide juridictionnelle, qui peut prendre un retard allant de six mois à un an » ([262]).

Le défi des violences intrafamiliales

● Les juridictions ont dû adapter leurs dispositifs pour optimiser la réponse judiciaire aux enjeux des violences intrafamiliales, qui sont particulièrement prégnants sur le territoire, comme l’a souligné la procureure de Saint-Denis : « Le tribunal judiciaire de Saint-Denis s’est engagé dans une politique dynamique de lutte contre les violences intrafamiliales. Depuis plusieurs mois, nous organisons des audiences spécialisées. Des circuits de traitement ont été créés. Plusieurs associations permettent d’accueillir les victimes de violences intrafamiliales, notamment les femmes. Malgré les innovations, notamment dans le ressort du tribunal judiciaire de Saint-Pierre, le nombre de places d’hébergement d’urgence pour les victimes reste toutefois insuffisant ».

À cet égard, les associations jouent un rôle central dans l’effectivité du traitement judiciaire des violences intrafamiliales pour accompagner les victimes et assurer la mise en œuvre des mesures décidées par le parquet, comme l’a rappelé la directrice de l’Association réunionnaise de l’aide judiciaire aux familles (Arajufa) : « Notre association gère l’accès au droit et l’aide aux victimes. Membres de la fédération France Victimes, nous secondons activement le parquet dans la mise en œuvre de dispositifs spéciaux en matière de violences conjugales, tels que le téléphone grave danger (TGD), les bracelets anti-rapprochement (BAR) et l’annonce des classements sans suite aux victimes. Notre mission comporte également l’accompagnement des sortants de prison et l’évaluation personnalisée des victimes (Evvi), qui se développe et permet d’évaluer, avant l’audience au tribunal, les besoins de la victime en matière sociale et juridique » ([263]).

Une des priorités des autorités judiciaires réunionnaises est de favoriser les dispositifs permettant l’éloignement des auteurs de violences, afin que les victimes et leurs enfants puissent rester dans leur domicile. Cela suppose toutefois de développer les structures d’accueil qui sont encore insuffisantes sur le territoire, malgré certaines initiatives locales, comme l’a rappelé la procureure générale : « Il faut également saluer l’initiative de nos collègues de Saint-Pierre, qui sont parvenus, avec l’ancien maire de la commune, désormais décédé, à créer un centre non pas d’hébergement pour les femmes mais de prise en charge des hommes auteurs des violences. On peut toutefois déplorer que n’ait pas été obtenu, en dépit de l’énergie déployée par nos collègues de Saint-Pierre, le placement d’hommes sous contrôle judiciaire à cet endroit – une villa gérée par une association (…). Lorsqu’un enfant ou une femme sont victimes de violences, ce n’est pas à eux mais au parquet d’apporter la réponse qui s’impose, et le parquet a besoin de moyens, de lieux d’hébergement pour pouvoir prononcer une mesure d’éviction du mari violent » ([264]).

Un immobilier judiciaire inadapté à l’accueil des justiciables

● Les juridictions de La Réunion ne sont pas non plus épargnées par des dysfonctionnements en matière immobilière.

La situation est particulièrement critique pour le tribunal de proximité de Saint-Benoît. À la suite de l’abandon de l’ancien tribunal d’instance dans le cadre d’un projet immobilier, les personnels de la juridiction sont hébergés à titre temporaire dans un local mis à disposition gratuitement par la municipalité. Cependant, ce local ne satisfait pas aux normes permettant de recevoir du public, si bien qu’aucune audience foraine ou délocalisée ne peut s’y tenir. Selon les informations transmises à votre rapporteur, un projet de construction d’un nouveau tribunal a été acté depuis trois ans, mais est bloqué pour des raisons budgétaires.

Quant aux autres bâtiments judiciaires, les chefs de cour et de juridictions ont mis en exergue leur caractère vétuste, qui ne permet pas de faire face à certains évènements climatiques, comme l’a souligné la présidente du tribunal judiciaire de Saint-Denis : « Nous avons dû fermer pendant dix jours lors du passage du cyclone Belal, en 2024 : à la suite d’infiltrations dans la salle des pas perdus, les parements qui ornent le devant des salles d’audience se sont en partie effondrés, ce qui posait un risque de sécurité pour le personnel et les justiciables (…). Nous avons pris en urgence une mesure qui a permis de rouvrir dans un délai de dix jours : les parements ont été enturbannés dans une sorte de film plastique. Cette solution devait durer cinq ans, mais elle a tenu pendant trois mois : du film plastique pend désormais dans les salles d’audience. Nous ne pouvons pas le faire enlever très facilement, parce qu’il est très haut et que la question de l’amiante se pose » ([265]).

Certains locaux sont également inadaptés aux besoins des personnels comme des justiciables. À titre d’exemple, le manque d’espace au tribunal judiciaire de Saint-Pierre ne permet pas d’accueillir les justiciables dans de bonnes conditions, comme l’a mis en exergue son président : « Un autre problème est celui de l’accueil du justiciable. Comme nous manquons d’espace, nous ne sommes plus en mesure d’avoir, comme auparavant, un bureau d’aide aux victimes et un point d’accès au droit à l’intérieur du tribunal. Des travaux sont planifiés, mais nous n’avons pas encore de visibilité complète sur leur réalisation. Les victimes se rendent dans les locaux d’une association, l’Arajufa (Association réunionnaise de l’aide judiciaire aux familles), où un point d’accès au droit est temporairement situé (…). Il faudrait aussi trouver des lieux où les justiciables pourraient s’asseoir. Ils font actuellement la queue dans une grande salle des pas perdus quand ils veulent avoir des renseignements, ce qui n’est pas idéal, surtout quand ils viennent avec leur famille, en particulier avec des enfants » ([266]).

3. Des dispositifs d’accès au droit et à la justice utiles, mais qui restent fragiles en l’état actuel des financements

a. Une justice de proximité valorisée

● Le tribunal de proximité de Saint-Paul accueille des audiences délocalisées en matière familiale et d’assistance éducative depuis 2023 : « Les juges des enfants s’y rendent avec leur greffe deux fois par mois afin que les justiciables résidant dans les Hauts de Saint-Paul, de Saint-Gilles, du Port ou de La Possession n’aient pas à faire la route jusqu’à Saint-Denis. De fait, les embouteillages sont fréquents et les conditions de circulation difficiles » ([267]).

De telles audiences délocalisées sont également envisagées au sein du tribunal de proximité de Saint-Benoît, une fois que le projet de reconstruction de cette juridiction sera réalisé.

Sur le ressort de Saint-Pierre, des audiences se tiennent notamment en établissement pénitentiaire ainsi qu’en hôpital psychiatrique : « Les juges de l’application des peines vont ainsi dans les établissements pénitentiaires (…). Par ailleurs, le juge des libertés et de la détention tient au moins deux fois par semaine des audiences à l’hôpital psychiatrique de Saint-Pierre et les juges des tutelles mènent des auditions dans tout le ressort. Nous sommes vraiment une juridiction qui se tourne vers l’extérieur » ([268]).

● Une justice pénale de proximité est également mise en œuvre sur le territoire avec le déploiement de délégués du procureur. Au sein du tribunal judiciaire de Saint-Denis, les magistrats du parquet s’appuient sur huit délégués du procureur, tandis que le ressort de Saint-Pierre en compte six auxquels il faut ajouter une association habilitée comme déléguée du procureur.

Ces délégués du procureur œuvrent notamment au sein des différents points-justice de l’île pour les réponses pénales de premier niveau, comme l’a rappelé le procureur de la République près le tribunal de Saint-Pierre : « Alors que l’île de La Réunion est très étendue et que certaines zones sont difficilement accessibles, les points justice permettent un accès de proximité à une réponse pénale de premier niveau – les avertissements pénaux probatoires, les classements des affaires sous condition et les médiations pénales. Dans chaque point justice se tient au minimum une séance par mois ; parfois deux. Les délégués et les associations habilitées se déplacent d’un point à l’autre pour couvrir l’intégralité du ressort » ([269]). Les six délégués du procureur du ressort de Saint-Pierre ont ainsi traité 944 procédures au sein des points-justice en 2024, avec un taux d’échec inférieur à 5 %.

Les procédures de composition pénale, qui relèvent d’un niveau supérieur de réponse pénale, sont en revanche toutes menées au tribunal judiciaire de Saint-Pierre.

b. Des dispositifs innovants d’accès au droit, dont la pérennité exige l’octroi de moyens financiers supplémentaires

● Le maillage territorial des points-justice est particulièrement dense à La Réunion : il existe en effet 34 points-justice, soit plus d’un par commune au total, bien que deux communes sur les 24 que compte l’île ne soient pas encore couvertes ([270]). L’activité de ces points-justice est soutenue, puisqu’ils ont délivré 115 000 « orientations » en 2024.

Les permanences d’avocats au sein de ces points-justice sont favorisées par une bonne implantation de ces derniers sur le territoire : le barreau de Saint-Denis, compte 350 avocats et celui de Saint-Pierre 125. Le président du tribunal de Saint-Pierre a rappelé à ce titre qu’« il y a trois ans, le barreau de Saint-Pierre comptait 97 membres ; ils sont désormais 125. Au-delà de cette augmentation rapide des effectifs, je note que les avocats, qui étaient jusqu’alors concentrés à Saint-Pierre, s’installent de plus en plus dans d’autres villes, comme Saint-Joseph ou Saint-Leu, renforçant ainsi le maillage territorial » ([271]). Quant aux notaires exerçant sur l’île, leur nombre a doublé en dix ans, en passant de 60 à 120.

● Un dispositif original mis en place par le CDAD à La Réunion est constitué par les « journées d’accès au droit ». Celles-ci consistent à ce que des représentants de plusieurs administrations se déplacent collectivement dans les différentes communes pour informer et conseiller les Réunionnais sur leurs droits.

Ces « journées d’accès au droit » connaissent un grand succès auprès de la population, comme l’a rappelé la présidente du tribunal judiciaire de Saint-Denis, qui est également la présidente du CDAD : « Il y en a eu onze en 2025, soit près d’une par mois, dans différentes communes (…). Ces journées permettent de regrouper différents intervenants : des avocats, des notaires, des huissiers, des conciliateurs et des représentants du Défenseur des droits, des associations de consommateur, de la DRFIP (direction régionale des finances publiques), de la CAF (caisses d’allocations familiales), de France Travail, de la CGSS (caisse générale de sécurité sociale), du conseil départemental, de l’inspection du travail ou de l’Iedom (Institut d’émission des départements d’outre-mer). La fréquentation moyenne de ces journées est de 2 500 personnes. Elle est particulièrement élevée à Saint-Paul » ([272]).

Pour les communes les plus enclavées, le CDAD de La Réunion a en outre institué les « randonnées du droit », aux termes desquelles des professionnels du droit se déplacent, sacs au dos, pour aller à la rencontre des habitants des îlets ou des cirques : « Pour un territoire plus isolé ou enclavé comme Mafate, nous organisons chaque année deux randonnées du droit – dont la finalité est évidemment professionnelle et non sportive. Lors de chaque randonnée, des notaires, des représentants de l’Office national des forêts (ONF) – dont la présence est justifiée par les nombreux problèmes de propriété ou de concession des parcelles –, des avocats, des huissiers, des conciliateurs et, éventuellement, des magistrats, visitent deux îlets (…). Les randonnées sont très suivies par la population et bien préparées en amont. Quand les professionnels se déplacent, ils répondent à une demande » ([273]).

Ce dispositif a inspiré le préfet de La Réunion, qui a décidé de dupliquer une telle démarche pour les services de l’État : « Cette opération est tellement emblématique et efficace que j’ai décidé d’instituer, chaque année, une tournée du préfet, avec mes services, pour aller au-devant de nos concitoyens » ([274]).

Ces initiatives sont cependant mises à mal par les contraintes budgétaires pesant sur le CDAD. Comme cela a été indiqué à votre rapporteur, « pour l’heure, une randonnée du droit dépend de la commune de Saint-Paul et l’autre de La Possession. La création d’une randonnée commune à ces deux collectivités est projetée, mais ce ne sera pas possible cette année, car la randonnée d’octobre devra être annulée, faute de crédits » ([275]).

● Le CDAD connait en effet d’importantes difficultés financières, avec des frais structurels – hors interventions – qui sont supérieurs à la subvention du ministère de la justice ([276]). En 2024, les frais de personnel et de fonctionnement, ainsi que la rémunération des avocats et de l’association membre de droit (Arajufa) représentaient un total de 153 700 euros, alors que la subvention du ministère de la justice s’élevait uniquement à 115 000 euros. En 2025, la subvention du ministère s’élève à 120 000 euros, soit un montant inférieur aux frais prévisionnels du CDAD. Cette faiblesse des moyens est illustrée par le fait que le CDAD fonctionne avec un seul employé, à savoir sa secrétaire générale.

Dans ce contexte, une augmentation des dotations du ministère de la justice est cruciale pour assurer la pérennité des actions du CDAD et répondre aux besoins des justiciables, comme le souligne sa présidente : « Le maillage excellent de Point-Justice permet de mettre en lumière un besoin croissant de la population en matière d’accès au droit, et ce grâce à un précieux partenariat avec les communes de l’île. Pourtant, chaque année, les Points-Justice demandent davantage de permanences juridiques, les communes davantage de journées locales d’accès droit, et les partenaires davantage d’actions spécifiques. Or, il est impossible de répondre à ces besoins sans un renforcement de l’effectif et sans une augmentation du financement du ministère de la justice » ([277]).

Source : rapport 2024 du CDAD de La Réunion.

La Martinique : une justice sous tension

Rattachée à la France depuis 1674, la Martinique constitue aujourd’hui l’une des cinq régions monodépartementale d’outre-mer. Située au cœur de l’arc antillais dans la mer des Caraïbes, son territoire, d’une superficie de 1 128 km2, est marqué par les reliefs volcaniques. La Martinique est marquée par une importante défiance de sa population à l’égard du système judiciaire, de sorte que les problématiques d’accès au droit et à la justice constituent des enjeux sociétaux majeurs au sein de la population martiniquaise.

1. La Martinique, une terre de défis pour l’institution judiciaire

a. Un accès au droit et à la justice limité par de nombreux facteurs socioculturels

● Avec une population estimée à 355 500 habitants au 1er janvier 2025, la Martinique subit un recul démographique. L’île a en effet perdu 0,7 % de sa population en moyenne par an, soit 25 400 habitants en dix ans.

En conséquence, la Martinique fait face à un vieillissement accéléré de sa population. Pour la troisième année consécutive, la Martinique est en effet la région française avec la part la plus élevée de personnes âgées de 60 ans et plus (35 %), devant la Guadeloupe (33 %) ([278]).

Or, selon de nombreuses personnes auditionnées, les personnes âgées constituent un public particulièrement fragile en matière d’accès au droit et à la justice. L’isolement social, l’absence de mobilité, la dégradation de l’état de santé ou encore un illectronisme plus répandu parmi celles-ci sont autant de facteurs qui sont de nature à restreindre l’accès au droit et à la justice des personnes âgées.

Les acteurs de l’accès au droit en Martinique adaptent en conséquence les prestations proposées, afin de prendre en compte cette spécificité démographique, comme le reconnait le CDAD : « La prise en charge des aînés avec la municipalité de Fort-de-France et les autres communes est toujours au cœur de l’activité du CDAD de Martinique » ([279]).

Par ailleurs, la dynamique de vieillissement entraine mécaniquement une augmentation tendancielle des procédures liées aux mesures de protection de majeures et par conséquent une activité accrue du juge des tutelles. En 2024, le contentieux de la protection a ainsi représenté 1 074 affaires nouvelles pour le tribunal judiciaire de Fort-de-France, pour 822 affaires jugées.

carte économique de la martinique

Source : Iedom.

● Les conditions socio-économiques en Martinique sont également de nature à constituer des freins à l’accès au droit, en dépit du fait qu’elles sont globalement plus favorables que dans d’autres territoires d’outre-mer.

Près de 27 % de la population vit ainsi sous le seuil de pauvreté, contre 15 % en Hexagone ([280]). Cette précarité, conjuguée à des prix plus élevés qu’en Hexagone, entraine en Martinique, à l’instar d’autres territoires d’outre-mer, d’importantes tensions sociales, comme l’a illustré l’importante mobilisation du « mouvement contre la vie chère », qui a bloqué l’île pendant plusieurs semaines à l’automne 2024.

● Une partie non négligeable de la population souffre en outre d’illettrisme. En effet, 13 % des Martiniquais âgés de 18 à 64 ans rencontrent des difficultés face à l’écrit. Cette part s’élève à 36 % pour les personnes résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ([281]).

Les associations ont également mis en avant de l’obstacle de la langue, dans un contexte où le créole reste la langue maternelle de la majorité de la population martiniquaise. L’Association martiniquaise pour les enquêtes pénales et sociales (Ampeps) relève à ce titre que « l’utilisation de la langue créole pour les autochtones et les étrangers caribéens qui la parlent est nécessaire, car elle les aide à comprendre les subtilités du français juridique (…). Il est essentiel que le personnel judiciaire soit formé à la culture et à la langue créole pour mieux comprendre les justiciables. Il faudrait plus de traducteurs pour faciliter la compréhension des justiciables » ([282]).

● Enfin, la « fracture numérique » touche particulièrement le Martinique. Une étude récente de la collectivité territoriale de Martinique sur l’inclusion numérique estime ainsi que 7,4 Martiniquais sur 10 sont en situation de « fragilité numérique », contre une personne sur trois en Hexagone ([283]). Les infrastructures en ce domaine sont lacunaires sur le territoire, comme l’illustre le fait que près de 60 % de la population martiniquaise n’est pas raccordée à la fibre ([284]).

Dans ce contexte, le CDAD s’attache à développer une action spécifique en matière d’accès au numérique, avec trois agents sur huit au sein de la structure qui sont dédiés à cette mission, en leur qualité de « conseillers numériques » : « Les conseillers numériques ont animé des ateliers sur tout le territoire afin d’initier la population à l’usage des outils numériques et à les accompagner vers l’autonomie numérique notamment en les formant aux démarches administratives en ligne » ([285]).

b. Une défiance importante de la population à l’égard de l’institution judiciaire

● Les interlocuteurs rencontrés par la délégation de la commission d’enquête à Fort-de-France en septembre dernier ont quasi unanimement souligné l’importante défiance des Martiniquais à l’égard de l’institution judiciaire.

Le maire de Fort-de-France a ainsi mis en exergue le caractère opaque du système judiciaire pour les justiciables martiniquais, ainsi que le sentiment répandu au sein de la population qu’elle est au service des intérêts des « puissants », et notamment des « Békés ».

L’édile a également souligné que les Martiniquais, en cas de conflit, s’adressaient bien souvent en premier lieu aux autorités locales – maires et préfet – avant de saisir les juridictions, ce qu’a confirmé le préfet.

La bâtonnière de Martinique, Me Murielle Renar-Legrand, a également indiqué qu’« il existe une défiance due à certaines affaires très médiatisées durant lesquelles la justice est qualifiée de “coloniale” » ([286]).

Le scandale de la chlordécone a été cité par de nombreux interlocuteurs comme un facteur ayant contribué à distendre les liens entre le système judiciaire et la population martiniquaise. Une large partie des Martiniquais jugerait en effet que la réponse judiciaire dans cette affaire n’aurait pas été à la hauteur des enjeux (cf. encadré infra).

Saisi en 2006 d’une plainte pour empoisonnement, mise en danger de la vie d’autrui et administration de substance nuisible, le tribunal judiciaire de Paris a ainsi prononcé un non-lieu le 2 janvier 2023, pour motifs de prescription ou de non-caractérisation des faits, provoquant depuis de nombreuses réactions politiques et militantes sur l’île ([287]). En outre, des demandes d’indemnisation de 1286 plaignants pour préjudice d’anxiété ont été rejetées par le tribunal administratif de Paris, dans une décision du 24 juin 2022, au motif qu’elles étaient insuffisamment circonstanciées ; la décision reconnait néanmoins que l’État a commis des « négligences fautives » dans le dossier de la chlordécone ([288]).

Source : préfecture de Martinique, dossier territorial.

● La récente polémique relative au projet de rehaussement du Parquet dans la salle d’audience Robert Badinter de la cour d’appel de Fort-de-France ([289]), suspendu à la suite d’une forte mobilisation du barreau local, illustre également les tensions particulières qui existent autour du système judiciaire en Martinique.

Me Yanick Louis-Hodebar, membre du conseil national des barreaux (CNB) a rappelé à ce titre lors d’une audition que « des dysfonctionnements, il en existe partout sur le territoire national mais en outre-mer, nous sommes dans une cocotte-minute : le moindre grain de sable dans la machine peut entraîner une révolution. Cela pourrait être le cas en Martinique où la rénovation de la salle de cour d’assises, et le rehaussement physique des magistrats du parquet par rapport aux avocats de la défense, a conduit à une levée de boucliers des avocats. Si l’on tentait de passer en force sur ce point, croyez-moi, tout le monde entendrait parler de la Martinique » ([290]).

Dans la même perspective, les chefs de cour ont également constaté avec regret un haut niveau de violence verbale dans les prétoires à l’encontre des magistrats de la part d’une minorité d’avocats : « En matière pénale, les stratégies de défense parfois très offensives rendent la tenue des audiences éprouvante et rallongent la durée de traitement de chaque dossier » ([291]).

● Cette défiance est enfin illustrée de façon paroxystique par les actions violentes de manifestants ou activistes, qui prennent pour cible les bâtiments judiciaires : « Les poursuites engagées contre des membres de la mouvance RVN (Rouge-Vert-Noir, mouvement indépendantiste et anti colonial) puis, récemment du RPPRAC (rassemblement pour la protection des peuples et des ressources afro-caribéens), attirent systématiquement sur le parvis des juridictions, un comité de soutien (…). Des dégâts dont le coût se montera à plusieurs dizaines de milliers d’euros ont récemment été infligés au tribunal judiciaire » ([292]).

Dans ce contexte, il a été décidé de mener des travaux de sécurisation des bâtiments judiciaires : « compte tenu des attaques dont la justice fait l’objet en Martinique, l’Apij conduit actuellement un projet de renforcement de la sécurité périmétrique du bâtiment en réponse aux préconisations posées par un audit de sécurité réalisé en 2022 » ([293]).

c. Des défis majeurs à relever pour les acteurs du droit et de la justice

Au pénal, le défi d’une augmentation massive de la criminalité et de la délinquance

● La Martinique est confrontée depuis plusieurs années à une augmentation sans précédent de la criminalité et des vols à main armée, dans un contexte de forte circulation des armes à feu en provenance des pays limitrophes. Selon les indications de la préfecture, la Martinique est aujourd’hui le premier département français en nombre d’homicides par habitant, et le troisième département en valeur absolue.

La dynamique récente est particulièrement inquiétante : entre juillet 2024 et juin 2025, 36 homicides et 235 tentatives d’homicides ont été enregistrés en Martinique, soit une hausse respective de 38 % et de 109 % par rapport à la période allant de juillet 2023 à juin 2024.

La Martinique est en outre devenue un lieu de transit important pour les stupéfiants issus des autres îles de la Caraïbe, de Colombie et du Venezuela, ainsi que l’illustre l’explosion des saisies de cocaïne, passées de 2,7 tonnes en 2023 à 21,8 tonnes en 2024.

● En outre, la société martiniquaise reste marquée par un fort taux de violences au sein de la sphère familiale et privée.

Il est estimé que près d’une femme sur cinq a été victime de violences conjugales en Martinique, soit trois fois plus qu’en France hexagonale ([294]). Les plaintes pour violences conjugales ont augmenté de 83 % sur les cinq dernières années, avec près de 800 faits par an enregistrés par les forces de sécurité intérieure. En outre, plus d’un quart des femmes martiniquaises ont déclaré avoir subi des violences de la part de leur famille ou de leur entourage proche ([295]).

Dans ce contexte, un axe prioritaire des acteurs de l’accès au droit et à la justice est de développer la prise en charge des victimes. À titre d’exemple, depuis le début de l’année 2025, les plaintes pour violences conjugales et intrafamiliales peuvent être enregistrées directement au sein des hôpitaux de l’île. Des permanences spécialisées pour les femmes victimes de violences physiques ou morales sont également organisées au siège du CDAD, afin d’orienter ces dernières dans leurs procédures juridiques. Le CDAD a enfin conclu en 2024 une convention avec le barreau afin que, dans le cadre de permanences spécifiques, les victimes puissent être reçues par l’avocat qui les représente le jour de l’audience ([296]).

Au civil, le défi d’un « désordre foncier » source de tensions sociales

Un grand nombre d’interlocuteurs rencontrés par la délégation de la commission d’enquête en Martinique ont mis en avant la prégnance des enjeux fonciers sur l’île.

● Certes, le phénomène de « désordre foncier » est commun à de nombreux territoires d’outre-mer. Il résulte de la conjonction, d’une part, d’un cadastre lacunaire et, d’autre part, de la non-liquidation d’indivisions successorales parfois très anciennes.

Les représentants du notariat auditionnés par la commission d’enquête ont relevé à ce sujet que « les spécificités locales sont indéniables outre-mer. Il y a des situations d’indivision non réglées sur plusieurs générations, or une succession avec trente héritiers est bien plus difficile à faire aboutir qu’un dossier n’impliquant que trois ou quatre personnes (…). Voilà le quotidien des notaires ultramarins ; en métropole, nous n’avons jamais de telles enquêtes à mener. En effet, l’état civil est balisé à l’extrême dans l’Hexagone (…). Le notariat de mes confrères ultramarins est semé d’embûches (…). Leur travail est délicat car ils ne disposent pas de documents fiables, à la différence des notaires hexagonaux » ([297]).

● Cependant, en Martinique, où il est estimé qu’environ 30 % des parcelles sont occupées par des occupants sans titre, cet enjeu est au cœur des tensions sociales, comme l’ont confirmé de nombreuses personnes interrogées.

En effet, une partie de la population dénonce le développement d’un phénomène de « spoliation de terres » dont certains Martiniquais s’estimeraient victimes. Cette « spoliation » aurait pour origine l’instrumentalisation par des personnes de mauvaise foi de la procédure de prescription acquisitive (« usucapion »), qui permet de devenir propriétaire d’un bien immobilier au terme de dix années d’occupation paisible (cf. encadré infra).

Le maire de Fort-de-France a ainsi confirmé le sentiment répandu au sein de la population martiniquaise d’une volonté de dépossession des terres par des « profiteurs », qui bénéficieraient, selon ladite population, de la complicité de certains notaires et de la passivité des pouvoirs publics et des autorités judiciaires.

La sensibilité de ce sujet dans l’opinion martiniquaise a été notamment illustrée par les émeutes qui ont suivi l’interpellation en mars 2024 de l’activiste Hervé Pinto, qui estime avoir été victime d’une telle spoliation. Ce dernier a ainsi fondé l’association Kollèctif Jistiss Matinik (KJM) pour dénoncer ces « malversations autour des terres ». L’Association pour la sauvegarde du patrimoine martiniquais (Assaupamar) est également très active en ce domaine ([298]).

● Le préfet a toutefois signalé qu’il ne disposait pour sa part d’aucun élément documenté sur ces éventuelles fraudes à la prescription acquisitive.

Interrogés sur leur perception de ce sujet, les représentants du Conseil supérieur du notariat ont quant à eux mis en exergue la distinction qu’il convient de dresser entre, d’une part, le sentiment de dépossession qui peut légitimement naître de l’application de la prescription acquisitive, et, d’autre part, la régularité ou non de la situation juridique née de l’application d’une telle prescription : « J’imagine que les situations de spoliation évoquées sont sûrement légitimes dans certains cas, car une impression de spoliation peut exister ; il n’est pas évident, lorsque l’on possède un titre ancien, qui remonte à plusieurs générations, de se voir opposer une prescription acquisitive. Mais si cette possession est régulière et a été établie dans les règles, elle fait foi et vaut titre de propriété » ([299]).

● Pour lutter contre ce phénomène de « désordre foncier » générateur de tensions sociales, il a été créé, sur le fondement de l’article 35 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, un groupement d’intérêt public pour la sortie de l’indivision et pour le titrement en Martinique (Gipi).

Cet organisme, qui a débuté son activité en 2023, est en charge de la procédure de « titrement ». Celle-ci consiste à « collecter et analyser tous les éléments propres à inventorier les biens fonciers et immobiliers dépourvus de titres de propriété ainsi que les occupants ne disposant pas de titres de propriété » et à « établir le lien entre un bien et une personne, afin de constituer ou de reconstituer ces titres de propriété » ([300]). L’action de cet organisme reste cependant perfectible à ce stade, selon le constat effectué par le préfet de Martinique lors de son entretien avec la délégation de la commission.

Les juridictions martiniquaises ont également identifié l’importance de cette problématique foncière en Martinique. Il a en effet été institué un groupe de travail pour identifier des solutions en ce domaine, sous l’égide de deux magistrats honoraires, ainsi que l’a indiqué le premier président de la cour d’appel.

● Il convient enfin de relever que M. Marc Vizy a rendu le 30 juin 2025 un rapport sur le désordre foncier en Martinique, dont les recommandations sont actuellement en cours d’analyse par les services de la DGOM ([302]). Ce rapport promeut notamment la mise en place d’un « véritable service public de la régularisation foncière » en Martinique, avec la constitution de « brigades de régularisation foncières ». Il appelle à la création d’« un réseau ouvert de professionnels rompus aux procédures de régularisation foncière (notaires, géomètres, experts-immobiliers, généalogistes, avocats, huissiers, médiateurs, aménageurs…) prêts à intervenir rapidement (…) pour accélérer le règlement des dossiers » ([303]).

2. Des juridictions aux moyens renforcés mais insuffisants pour répondre aux besoins des justiciables martiniquais

Le maillage judiciaire en Martinique est concentré à Fort-de-France, où sont situés la cour d’appel et le tribunal judiciaire, étant précisé que ce dernier inclut un conseil des prud’hommes et un tribunal mixte de commerce. Le territoire ne compte ainsi aucun tribunal de proximité.

a. Des moyens humains globalement renforcés

● À titre liminaire, il convient de rappeler que les juridictions martiniquaises ont été fortement déstabilisées en 2024 par l’éclatement de l’affaire relative aux accusations de détournements de fonds publics du CDAD. L’ancienne présidente du tribunal judiciaire de Fort-de-France est en effet accusée d’avoir détourné des fonds du CDAD à son usage personnel, alors qu’elle présidait ce dernier. Une enquête pénale est actuellement en cours sur ces faits, ainsi qu’une procédure disciplinaire.

Outre que cette affaire est de nature à détériorer l’image de la justice auprès des Martiniquais, elle a eu des conséquences directes sur le fonctionnement du tribunal judiciaire : « les diverses révélations concernant la gestion du CDAD opérée depuis mars 2024 ont conduit à une véritable crise de confiance au sein de la juridiction. La dyarchie est aujourd’hui totalement à reconstruire. L’absence de présidente entre le 22 septembre 2024 et le 3 février 2025 a fortement accaparé deux des quatre premières vice-présidentes qui ont assuré l’intérim. Le fonctionnement global de la juridiction en a été impacté malgré les efforts importants fournis par chacun dans la mesure où une troisième vice-présidente en charge du service civil a dû prendre en charge les référés. L’état d’esprit des magistrats du tribunal judiciaire est aujourd’hui morose, particulièrement au siège » ([304]).

● S’agissant des effectifs, les chefs de cour ont mis en exergue la réduction sensible des vacances de postes au cours des deux dernières années, grâce au renfort d’effectifs.

La cour d’appel comprend 20 magistrats – 6 au parquet et 14 au siège –, tandis que le tribunal judiciaire compte 55 magistrats – 15 au parquet et 40 au siège –, ce qui est parfaitement cohérent avec la circulaire de localisation des emplois 2025.

Plusieurs postes ont ainsi été créés dans le cadre de la programmation 2023-2027 : un conseiller, un juge d’instruction, un substitut général et un vice-procureur. En outre, selon les informations données à votre rapporteur, quatre postes doivent encore être créés d’ici 2027 au siège : trois au tribunal judiciaire et un poste de magistrat placé à la cour d’appel ([305]).

Au total, selon les données de la direction des services judiciaires, le nombre de magistrats basés à Fort-de-France a augmenté de 25 % sur la dernière décennie, ce qui est légèrement supérieur à l’évolution générale des effectifs de magistrats outre-mer sur la même période (+ 20,44 %).

● En ce qui concerne les greffiers, cinq postes sont vacants sur un effectif total de 157 postes localisés au greffe de la cour d’appel et du tribunal judiciaire.

Les effectifs de greffiers ont augmenté de 17,3 % sur la dernière décennie pour les juridictions martiniquaises, soit une augmentation moins forte que celle constatée en moyenne dans les outre-mer (+ 21,6 %), mais qui reste plus élevée que l’évolution des effectifs en Hexagone sur la même période (+ 11,9 %).

Les représentants des syndicats rencontrés par la délégation de la commission d’enquête lors de son déplacement en Martinique ont en outre mis en exergue l’augmentation du recours à des vacataires pour occuper les postes de greffiers. Or, ceux-ci seraient insuffisamment formés pour assurer leurs missions, selon ces représentants syndicaux.

Les chefs de cour relèvent à ce titre que « le greffe est globalement vieillissant avec des départs à la retraite réguliers, ce qui engendre de l’absentéisme durant leur période de congé avant leur départ effectif (purge de compte épargne temps) (…) Pour pallier cette problématique, la cour d’appel demande régulièrement l’affectation de greffiers placés et a recours aux vacataires. En effet, les arrivées dans le cadre de mobilités ne sont pas permises avant le départ de l’agent » ([306]).

Il convient au surplus de relever un fort absentéisme des personnels de greffe au sein des juridictions martiniquaises, avec un taux d’absentéisme de 18 %, soit le plus haut taux d’absentéisme parmi les juridictions d’outre-mer.

● S’agissant des autres types de personnels, votre rapporteur tient à saluer une politique volontariste de recrutements d’interprètes salariés, dont les effectifs sont passés d’un à six en neuf ans. Ces recrutements ont permis au surplus de faire des économies substantielles sur les frais de justice : « La justice martiniquaise doit avoir recours de façon massive aux services d’interprètes-traducteurs. La langue majoritairement utilisée par la population non-francophone est le créole (martiniquais ou des îles voisines). De plus, la population délinquante est fortement marquée par un aspect d’extranéité, notamment en matière de criminalité organisée. De longue date, les frais induits par l’interprétariat pèsent très lourdement sur la masse globale des frais de justice. Ainsi, en 2017, ce coût était de 1,5 million d’euros soit 49,2 % des frais de justice engagés par le TGI de Fort de France (contre 16,5 % au niveau national et 26 % au niveau des juridictions ultramarines). Dès décembre 2016 (…), la cour d’appel de Fort de France s’est inscrite dans une politique volontariste, passant d’un à six interprètes salariés en neuf ans (…). Le recours aux interprètes de cette équipe a permis une économie d’échelle de l’ordre de 757 527 euros sur les trois dernières années (238 256 euros en 2022, 245 120 euros en 2023, 274 151 euros en 2024) » ([307]).

● Si les juridictions martiniquaises ne souffrent pas d’un déficit structurel d’attractivité auprès des magistrats, celle-ci reste toutefois étroitement liée à l’évolution du climat social, selon les chefs de cour : « Les dialogues de gestion montrent que la Martinique n’a pas à souffrir d’un manque d’attractivité à ce jour. Si le vivier de candidats pour venir exercer dans la collectivité n’est pas pléthorique, il a jusqu’à présent suffi à couvrir les besoins. À noter toutefois que les émeutes de la fin d’année 2024 ont entraîné une baisse du nombre de candidats à l’arrivée et corrélativement une hausse du nombre de candidats au départ » ([308]).

Le classement des quatre magistrats primo-affectés à Fort-de-France issus de la promotion 2023 de l’ENM – 57e, 60e, 102e, 281e sur 381 – tend à démontrer que les juridictions martiniquaises sont davantage attractives auprès des élèves magistrats que celles situées en Guadeloupe et a fortiori en Guyane ou à Mayotte.

S’agissant des greffes, les juridictions du ressort de Fort-de-France font en revanche face à un déficit de fidélisation, puisque le taux de rotation atteint 9,56 % en 2024, ce qui en fait le 7e ressort le plus renouvelé en France sur un total de 38 ([309]).

b. Une réponse pénale qui souffre de plusieurs lacunes

● Le défi majeur auquel sont confrontées les juridictions martiniquaises réside dans l’accroissement de l’activité pénale, compte tenu de l’augmentation de la criminalité sur le territoire.

Fort-de-France est également le siège de la juridiction interrégionale spécialisée (JIRS), dont la compétence géographique couvre la Guyane et l’ensemble des territoires antillais. Il s’agit de la seule JIRS présente dans les outre-mer. Les affaires traitées par la JIRS relèvent principalement du crime organisé, notamment en matière de trafics de stupéfiants, et des dossiers complexes de délinquance financière. L’activité de la JIRS est en forte croissance, avec des saisines annuelles qui sont passées de 26 en 2021 à 38 en 2024 ([310]).

Parallèlement, Fort-de-France abrite une antenne de l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc) compétente pour l’ensemble des départements et régions d’outre-mer, comme l’a rappelé l’ancien garde des sceaux Éric Dupond-Moretti : « J’ai inauguré la première antenne ultramarine de l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc), qui a rencontré un véritable succès en quelques jours. Une telle antenne n’existait pas dans les Caraïbes. Elle a immédiatement saisi des avoirs criminels, dont certains, notamment immobiliers, ont pu, grâce à la loi Warsmann du 24 juin 2024, être affectés au profit d’associations d’utilité publique » ([311]).

● Afin de faire face à l’afflux de dossiers criminels, la durée des sessions de la cour d’assises a été multipliée par deux en deux ans. Dans cette perspective, il a été indiqué à votre rapporteur que la création en 2025 d’un nouveau poste de président d’assises permettra de tenir une session permanente d’audiences d’assises.

Parallèlement, les chefs des juridictions martiniquaises ont mené une politique volontariste de réduction des délais de traitement des affaires pénales. Le délai d’audiencement ([312]) des dossiers en matière pénale a ainsi été réduit de douze à six mois sur la dernière année, à la faveur notamment d’une augmentation des procédures de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité intervenant immédiatement après une garde à vue (CRPC dite « défèrement »).

Afin d’optimiser la réponse pénale et de concentrer les moyens des juridictions sur les affaires les plus graves, le recours aux alternatives aux poursuites telles que la composition pénale a été privilégié. Les postes de délégués du procureur, qui sont spécifiquement en charge de cette mission, ont ainsi sensiblement augmenté pour atteindre un total de douze effectifs.

● L’optimisation de la réponse pénale souffre cependant de plusieurs écueils.

Les effectifs de magistrats, bien qu’en hausse, restent sous-dimensionnés par rapport aux besoins. La représentante de l’Union syndicale des magistrats (USM) a ainsi rappelé qu’un juge d’instruction à Fort-de-France avait plus de 150 dossiers à traiter, alors qu’un ratio jugé raisonnable serait de l’ordre de 70 à 80 dossiers par magistrat instructeur, selon l’évaluation du syndicat.

Le sous-effectif en matière pénale est également dénoncé par le Syndicat de la magistrature : « Le tribunal judiciaire de Fort-de-France souffre quant à lui d’un sous-dimensionnement chronique, tant au parquet qu’au siège, rendant très difficile l’exercice juridictionnel, en matière pénale notamment (…). Le tribunal judiciaire ne compte pour traiter ces faits criminels en plus de toutes les affaires courantes, [que] 16 magistrats au parquet dont trois affectés à la juridiction interrégionale spécialisée (JIRS), et seulement sept juges d’instruction dont trois JIRS. En moyenne, les juges d’instruction doivent traiter 150 dossiers, dont 60 concernent des personnes détenues et une immense majorité de dossiers criminels. Ces chiffres démontrent l’impossibilité pour la justice d’être rendue dans des conditions acceptables » ([313]).

Dans les dossiers les plus complexes, le déficit d’experts locaux et la nécessité subséquente de faire appel à ceux situés en Hexagone sont un facteur important d’allongement des délais de procédure, selon les chefs de cour.

S’agissant du JIRS, dont les dossiers ont une forte composante internationale, une difficulté majeure réside dans le déficit d’entraide internationale : « Il convient enfin de rappeler les difficultés liées à l’entraide internationale en matière pénale. En effet, parmi les facteurs locaux de complexité, l’entraide pénale au sein de la zone occupe une place importante. À l’exception de l’île de Sainte-Lucie, à laquelle la France est désormais liée par deux conventions, aucune convention bilatérale n’existe avec les États voisins (…). Ainsi, les demandes restent très fréquemment sans réponse ou n’aboutissent pas pour des raisons logistiques. Enfin, plusieurs des États voisins connaissent une situation politique instable et de sérieux problèmes de corruption. Il est à noter, à ce titre, l’arrivée d’une magistrate de liaison en caraïbe occidentale depuis septembre 2024, outre l’arrivée concomitante d’un attaché de sécurité intérieure couvrant la même aire géographique » ([314]).

Enfin, concernant la justice pénale des mineurs, l’insuffisance des structures de placement aboutit à envoyer des jeunes Martiniquais en Guadeloupe ou en Guyane, au mépris de la sauvegarde des liens familiaux, comme le souligne le syndicat de la magistrature : « Le tribunal pour enfants du tribunal judiciaire de Fort-de-France rencontre les mêmes difficultés que dans l’Hexagone liées à la surcharge des cabinets de juges des enfants ainsi qu’à un manque de personnel œuvrant auprès des mineurs. Toutefois, la Martinique a la spécificité d’avoir un nombre de lieux de placement très restreint au pénal, ce qui implique d’envoyer les mineur·es par avion au centre éducatif fermé de Guadeloupe ou de Guyane ou au centre éducatif renforcé de Guyane, ce qui n’est pas propice au maintien des liens avec la famille ou de la continuité des démarches faites en vue de la scolarisation ou de l’insertion du ou de la jeune » ([315]).

c. Des contraintes immobilières fortes qui obèrent l’activité juridictionnelle

● En premier lieu, les juridictions martiniquaises se heurtent à un déficit de salles d’assises, qui est susceptible d’entraver à terme le rehaussement des capacités de jugement en matière pénale, comme le soulignent les chefs de cour : « L’impensé du projet de rénovation de la cour d’appel consiste en l’absence d’une salle d’audience spécifiquement dédiée au jugement des affaires criminelles. La cour d’assises et la cour criminelle départementale se tiennent ainsi en salle A du tribunal judiciaire, ce qui obère de fait la capacité de jugement correctionnel de première instance (...). Les chefs de cour ont en conséquence décidé de consacrer 120 000 euros à l’aménagement d’une nouvelle salle d’audience au tribunal judiciaire, afin de décongestionner la gestion des salles dans cette juridiction. Cependant, si la criminalité et la délinquance devaient poursuivre leur très forte hausse, la création d’une salle dédiée au jugement des affaires criminelles redeviendra un impératif » ([316]).

● De façon plus générale, le tribunal judiciaire de Fort-de-France connait d’importantes dégradations et est devenu trop exigu, compte tenu de l’augmentation des effectifs. Sa rénovation et son extension constituent donc une priorité pour les chefs de juridiction.

Or, selon l’Apij, « la réhabilitation et l’extension du tribunal judiciaire de Fort-de-France sont au stade des études préalables » ([317]). Les contraintes budgétaires expliqueraient le retard pris par ce projet : « Le contexte budgétaire actuel conduisait à phaser cette opération, en commençant prioritairement par la dé-densification du palais actuel (acquisition et aménagement envisagés des plateaux de Cour Perrinon et regroupement des services civils), pour assurer dans un second temps la rénovation du palais existant » ([318]).

Source : réponses écrites de la cour d’appel de Fort-de-France.

d. Un tribunal administratif confronté à un phénomène de non-recours massif en matière de contentieux social

● Le tribunal administratif de Martinique, dont les magistrats composent également le tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon (cf. supra), compte treize effectifs, dont cinq magistrats et huit agents de greffe.

Le tribunal a une activité juridictionnelle relativement réduite : il a en effet jugé 778 affaires en 2024 et enregistré 823 nouveaux dossiers, contre plus de 2 000 affaires à titre de comparaison pour le tribunal administratif de Guadeloupe sur la même période.

Les effectifs existant semblent suffisants pour traiter les dossiers dans des délais raisonnables, puisque le délai de moyen de jugement s’établit à 6 mois et 15 jours, soit « parmi les délais les plus courts des tribunaux administratifs » ([319]).

● Le contentieux de la fonction publique représente plus d’un quart des affaires jugées, loin devant le contentieux fiscal, qui représente 10 % des affaires. La part du droit des étrangers y est relativement faible (9 % des dossiers), notamment en comparaison des tribunaux administratifs de Guadeloupe (environ 40 %) ou de Guyane, pour lesquels les dossiers de droit des étrangers représentent respectivement 40 % et deux tiers des affaires jugées.

Le tribunal administratif gère très peu de contentieux sociaux en dépit du fait que près de 30 % de la population vit sous le seuil de pauvreté, ainsi que l’a mis en exergue le président du tribunal administratif : « J’ai également très peu de contentieux en matière sociale. C’est pour moi un sujet d’étonnement. Des pans entiers de l’activité sociale – APL (aide personnalisée au logement), RSA (revenu de solidarité active) – relèvent en effet de la compétence de la juridiction administrative. Au tribunal administratif de Marseille, où j’étais précédemment affecté, les contentieux sociaux représentent à peu près 30 % de l’activité. Cela s’explique par le fait que le territoire marseillais est assez pauvre mais c’est le cas également de la Martinique, qui compte des poches de très grande pauvreté ; or les contentieux sociaux ne représentent que 4 à 5 % de l’activité du tribunal » ([320]).

Cette faiblesse du contentieux suggère un phénomène de non-recours massif des justiciables martiniquais, ainsi que le confirme le président du tribunal : « J’ai interrogé différents interlocuteurs, y compris des personnalités politiques. Cela tient soit à un manque d’information, soit à une certaine réserve de la population, qui ne veut pas montrer qu’elle est pauvre et qu’elle est obligée de réclamer » ([321]).

● S’agissant de l’attractivité, le tribunal administratif de Martinique a traditionnellement des difficultés à attirer des profils de magistrats expérimentés.

Cependant, la réforme permettant aux magistrats administratifs d’effectuer leur mobilité dans une juridiction ultramarine commence à porter ses fruits, selon le président du tribunal administratif : « Par le passé, nombre de postes étaient pourvus par des “issus de concours”, c’est-à-dire des magistrats dont c’était la première affectation – à leur demande ou bien parce qu’ils n’avaient pas le choix (…). Depuis deux ans, les magistrats expérimentés ont la possibilité d’effectuer leur mobilité – nécessaire pour accéder au grade supérieur – non pas à l’extérieur du corps, comme cela est habituellement le cas, mais en prenant un poste dans les territoires ultramarins pour une durée de trois ans. J’ai donc accueilli, en septembre, un collègue premier conseiller avec treize ans d’ancienneté, qui vient par choix accomplir sa mobilité en Martinique. Cela permet de sécuriser les affectations et évite que celles-ci soient contraintes » ([322]). Votre rapporteur ne peut que saluer cette évolution statutaire.

3. Un accès au droit altéré par la crise du CDAD

a. Un CDAD en crise

● Le CDAD est composé de huit agents, dont sept employés en contrats à durée déterminée, qui se répartissent comme suit : une responsable administrative et financière et son assistante, un chauffeur pris en charge par la subvention de la collectivité territoriale dans le cadre du Justibus, trois conseillers numériques, deux agents au service de l’accès au droit, complétés de quatre emplois saisonniers.

L’activité du CDAD a subi les conséquences préjudiciables de l’affaire de détournement de fonds révélée en 2024 : « L’exercice 2024 a été marqué par une diminution significative de la fréquentation du CDAD et des différents points-justice du territoire, résultant d’un contexte particulièrement défavorable. La structure a dû faire face à une conjonction de facteurs perturbateurs : une couverture médiatique préjudiciable à l’image institutionnelle du CDAD, l’immobilisation du Justibus, la suspension administrative de la secrétaire générale, le déroulement d’une enquête judiciaire ainsi que la conduite de missions d’inspection générale (…). Par ailleurs, les circonstances n’ayant pas permis de procéder aux recrutements nécessaires, le CDAD fonctionne en effectif réduit depuis janvier 2024, ce qui a considérablement limité sa capacité opérationnelle » ([323]).

Ce contexte pèse sur les subventions accordées au CDAD. L’exécution budgétaire en 2024 s’est soldée par un déficit de 818 133 euros, contre un excédent de 679 457 euros en 2023, notamment en raison de l’absence de contribution de la collectivité territoriale de Martinique ([324]). Quant au ministère de la justice, il n’a accordé en 2025 qu’une subvention de 31 000 euros – contre 100 000 euros en 2024 –, au motif, selon les indications du service du ministère de la justice, que « le CDAD dispose d’un fond de roulement qui lui a permis de fonctionner sans subvention jusqu’en septembre 2025 » ([325]).

● Dans ce contexte, les principaux défis du CDAD sont, selon les chefs de juridiction de :

– restaurer l’image du GIP auprès des Martiniquais pour qu’ils puissent avoir confiance dans un outil qui met à leur disposition des professionnels engagés pour les accompagner dans leurs démarches ;

– lui garantir des ressources financières pérennes pour mener ses missions d’accès au droit sur un territoire marqué par un taux de paupérisation de 27 % et un réseau de transports en commun encore insuffisant ;

– à partir d’un diagnostic territorial partagé, évaluer avec finesse les besoins des Martiniquais sur l’ensemble du territoire pour corriger si besoin l’offre actuelle du CDAD.

b. Un maillage territorial insuffisant des dispositifs d’accès au droit

● Environ 12 000 personnes ont été reçues dans les 27 points-justice en 2024, dont 17 sont situés dans des maisons France Service.

À cet égard, le préfet de Martinique a mis en exergue l’intérêt de développer l’accès au droit dans le cadre des maisons France Services, qui ont l’avantage d’être bien identifiées par la population. La faiblesse des effectifs de ces maisons, qui abritent deux agents, et le manque d’espace pour accueillir les victimes constituent cependant un frein à une telle évolution.

La répartition du public parmi les différents points-justice est particulièrement inégale. Le point-justice situé au sein du tribunal judiciaire de Fort-de-France a ainsi accueilli à lui seul plus du tiers des Martiniquais reçus dans un point-justice. Le CDAD relève à cet égard que « le point justice du tribunal judiciaire reste engorgé de demandes liées aux démarches relevant initialement des prérogatives de la CGSS [caisse générale de sécurité sociale], de l’AJ [aide juridictionnelle], de mesures de protection juridique, du surendettement des ménages, de problématiques liées au droit du travail, de conflits de voisinage, de loyers impayés et de demandes relatives au droit de la famille » ([326]).

Parmi ces points-justice, quatre sont dits spécialisés, en ce qu’ils accueillent un public spécifique, tels que le point-justice situé au sein du centre hospitalier universitaire (CHU) de Martinique ou celui du centre pénitentiaire de Ducos. Ces points-justice spécialisés ne reçoivent cependant que 1,8 % du total des personnes accueillies par le CDAD.

L’implication des professionnels du droit au sein de ces points-justice est inégale. En dépit des enjeux fonciers et successoraux prégnants sur l’île, aucune consultation n’a été effectuée par un notaire en 2024. De même, les commissaires de justice n’ont tenu aucune permanence au sein des points-justice.

● L’insuffisance du maillage territorial des points-justice a également été dénoncée par de nombreux interlocuteurs de la délégation de la commission d’enquête.

Certaines parties du nord du territoire ne sont ainsi pas couvertes par les dispositifs d’accès au droit, tels que la commune de Grand’Rivière. La préfecture de Martinique note à ce titre que « le maillage reste insuffisant, notamment dans les zones rurales. Le point-justice du tribunal de Fort-de-France et le point-justice du Lamentin sont saturés, tandis que certaines communes n’ont aucun point d’accès » ([327]).

L’Ampeps partage ce constat : « Il y a un manque crucial de points-justice en dehors des centres urbains. De plus, leur implantation dépend souvent de la bonne volonté des mairies, ce qui rend leur présence inégale. Les personnes ayant des difficultés à se déplacer sont donc particulièrement pénalisées » ([328]).

● Pour pallier ce maillage lacunaire des points-justice, ainsi que le déficit de transports publics sur l’île, un dispositif itinérant, appelé Justibus, avait été mis en place par le CDAD. Or, celui-ci est actuellement à l’arrêt, en raison de problèmes administratifs liés au certificat d’immatriculation du véhicule.

Cette suspension est particulièrement préjudiciable pour les territoires les plus enclavés, comme l’a souligné le CDAD : « L’année 2024 a été marquée par l’arrêt du Justibus depuis le début de l’année, dispositif dont l’absence s’est fait cruellement ressentir sur le territoire. Son utilité est désormais avérée au vu des nombreuses sollicitations reçues par le CDAD pour pallier cette absence et des difficultés rencontrées par les usagers pour accéder à leurs droits dans les zones les plus isolées » ([329]).

Il a toutefois été indiqué à la délégation de la commission d’enquête que le Justibus a vocation à être relancé prochainement à la suite de la régularisation de sa situation administrative, le véhicule faisant actuellement l’objet d’un contrôle technique.

● Au titre des défaillances des dispositifs d’accès au droit en Martinique, il convient enfin de relever que la maison de la justice et du droit de Fort-de-France est fermée depuis 2022, pour des raisons de sécurité.

Selon les indications données à votre rapporteur « ni la mairie, ni la justice n’avaient alors les moyens nécessaires pour procéder à sa réouverture. D’autre part, les locaux et la localisation n’étaient plus adaptés » ([330]). Dans ce contexte, il a été décidé qu’une demande sera prochainement adressée au garde des sceaux pour acter sa fermeture définitive.

Votre rapporteur déplore vivement qu’aucune réflexion n’ait été entreprise pour relancer cette MJD, en sécurisant les locaux ou en déplaçant celle-ci dans des locaux plus adaptés.

C. En Guadeloupe, des dispositifs innovants qui doivent Être amplifiés pour faire face aux immenses défis de l’archipel

La région monodépartementale de la Guadeloupe, rattachée à la France depuis 1674, doit faire face, en matière d’accès au droit et à la justice, à des défis immenses, liés à sa géographie et à sa population. Beaucoup d’efforts sont déployés par les pouvoirs publics, notamment par le biais de dispositifs innovants « d’aller vers », mais force est de constater qu’ils demeurent insuffisants à couvrir les besoins des Guadeloupéens.

1. Un besoin de justice particulièrement prégnant

a. Des contraintes fortes en matière d’accès au droit et à la justice

● La Guadeloupe, située sur l’arc antillo-caribéen, est un archipel de 1 630 km² composé de sept îles : les deux îles principales de la Guadeloupe dite « continentale », Grande-Terre et Basse-Terre, dont les superficies sont respectivement de 588 km2 et 848 km2, sont séparées par le canal de la Rivière salée ; l’île de Marie-Galante, d’une superficie de 158 km2 pour 10 442 habitants ; l’île des Saintes, qui compte 2 374 habitants pour 13 km2 ; l’île de la Désirade, de 20 km2 pour 1 349 habitants ; plusieurs îlets.

Le phénomène de « double insularité » est ainsi prégnant en Guadeloupe et constitue par conséquent un enjeu fort en matière d’accès à la justice et au droit pour les populations enclavées des plus petites îles.

Au total, au 1er janvier 2025, la population de la Guadeloupe était estimée à 380 400 habitants. La Guadeloupe accuse un fort recul démographique : en douze ans, l’île a en effet perdu 0,5 % de sa population en moyenne par an soit une baisse de 23 700 habitants sur la période.

Elle est ainsi devenue la deuxième région française dont la part des plus de 60 ans est la plus élevée, derrière la Martinique ([331]). Le vieillissement de la population suscite, à l’instar des autres territoires antillais, des enjeux spécifiques en matière d’accès au droit et à la justice. Les chefs de cour de Basse-Terre ont ainsi relevé une forte augmentation de l’activité du juge des tutelles.

● La Guadeloupe est marquée en outre par d’importants déséquilibres territoriaux, sur un territoire qui ne compte que 32 communes. Le cœur démographique et économique de l’archipel est en effet concentré dans l’agglomération pointoise, située au centre des deux principales îles : les Abymes est la ville la plus peuplée avec 51 000 habitants, tandis que Baie-Mahault constitue la principale zone d’activité.

À l’inverse, la partie sud de Basse-Terre se dépeuple inexorablement depuis l’évacuation liée à l’éruption volcanique de la Soufrière en 1976. La capitale administrative de la Guadeloupe, Basse-Terre, compte ainsi environ 9 420 habitants, contre 11 730 en 2011.

Ces déséquilibres sont d’autant plus préjudiciables que la Guadeloupe souffre d’un important déficit en matière de transports publics, comme l’ont indiqué de nombreux interlocuteurs de la délégation de la commission d’enquête lors de son déplacement à Basse-Terre et Pointe-à-Pitre.

Source : Iedom.

● Les facteurs socio-économiques sont également de nature à entraver l’accès au droit et à la justice sur ce territoire. Ainsi, 34,5 % de la population guadeloupéenne vit sous le seuil de pauvreté. Le chômage atteint 18,6 %, tandis que seule une personne en âge de travailler sur deux possède un emploi. Plus de la moitié des enfants guadeloupéens vivent dans une famille monoparentale, contre 21 % en Hexagone. Parmi ces enfants, la moitié ont ses parents au chômage ou inactifs ([332]).

Ce contexte de précarité nourrit l’illettrisme et l’illectronisme. Un adulte sur cinq, soit 38 000 personnes, est en forte difficulté avec la lecture, l’écriture et/ou le calcul. Parmi ces personnes en difficulté, 41 % n’utilisent pas internet au quotidien et 31 % ne réalisent pas seules leurs démarches administratives, soit quasiment le double des personnes sans difficulté (17 %). Il a également été estimé qu’un tiers des Guadeloupéens n’ont aucune compétence numérique, contre 20 % des Hexagonaux ([333]). Face à ces défis, la préfecture a notamment déployé près de 50 conseillers numériques sur le territoire.

Enfin, il convient de relever que l’accès continu à certaines ressources vitales n’est pas garanti en Guadeloupe, dans un contexte de crise de l’eau et de l’assainissement : 80 000 Guadeloupéens sont ainsi touchés chaque semaine par des ruptures d’approvisionnement en eau ([334]). Cette crise résulte notamment d’un sous-investissement chronique et de la gestion défaillante des opérateurs historiques sur l’archipel.

● Il résulte de l’ensemble de ces facteurs qu’une partie non négligeable de population guadeloupéenne connait peu ou mal ses droits. Cette situation peut conduire à des phénomènes de non-recours, voire d’instrumentalisation par des personnes malintentionnées, selon le constat effectué par la préfecture : « Il existe une désinformation importante de la population locale dans la connaissance de ses droits. Ce constat a été fait lors des caravanes des droits avec des personnes qui pensaient que tels ou tels droits “n’étaient pas pour eux” parce qu’un ami, collègue, membre de leur famille, etc. leur avait donné une mauvaise information (…). De plus, en pensant que certaines “entreprises privées” payantes leur feront gagner du temps, des personnes payent, souvent assez cher, pour avoir accès à certains droits. Malheureusement, généralement, ces démarches n’aboutissent pas d’autant plus que les personnes qui les ont conseillées ne sont pas formées pour le faire » ([335]).

b. Une activité criminelle en expansion, source de défis pour la justice

La Guadeloupe fait face à un contexte sécuritaire préoccupant. Elle se place ainsi au deuxième rang national pour le taux d’homicide, derrière la Guyane, avec un taux de 9,4 homicides pour 100 000 habitants, contre 1,3 en France hexagonale. La dynamique sur la période récente est particulièrement inquiétante : du 1er janvier au 15 septembre 2025, il y a déjà eu 38 homicides et 134 tentatives d’homicides, soit plus que pour l’ensemble de l’année 2024 – qui avait connu 33 homicides et 111 tentatives ([336]).

La Guadeloupe est également au troisième rang national pour les vols avec armes à feu, avec près de 400 faits en 2024, en augmentation de 18 % par rapport à 2023. L’importance du trafic d’armes à feu, en provenance des pays limitrophes, participe également à cette dynamique criminelle.

Cet accroissement de la violence s’inscrit dans un contexte de développement du narcobanditisme. Selon les chefs de cour, « l’analyse policière et judiciaire permet d’affirmer que 20 % des homicides et tentatives d’homicides perpétrés dans le ressort de la cour d’appel de Basse-Terre sont en relation directe avec le narcobanditisme » ([337]).

Les chefs de cour mettent également en exergue la structuration de gangs criminels sur le territoire guadeloupéen, avec un risque majeur de dérive mafieuse : « Les groupes criminels guadeloupéens (et de St Martin) ont évolué, se sont structurés, ont pris de l’ampleur en donnant naissance à des démembrements. Leur organisation les voit pénétrer le monde artistique, économique, associatif et des tentatives de pénétration de la vie politique ont été avérées. Un risque croissant réside dans la possibilité de voir ces gangs tendre vers une organisation mafieuse » ([338]).

Enfin, la Guadeloupe se distingue par un haut niveau de violences intrafamiliales, puisqu’elle atteint le deuxième rang national en 2023. Celles-ci représentent 36,9 % du total des atteintes volontaires à l’intégrité physique et plus de 50 % de ces mêmes faits constituent des violences par conjoint ou concubin.

2. Une justice qui fait face à un risque d’embolie

a. Des effectifs qui connaissent une hausse moins soutenue que dans le reste des outre-mer

● Le ressort de la cour d’appel de Basse-Terre couvre deux arrondissements judiciaires :

– celui du tribunal judiciaire de Pointe-à-Pitre, dont la compétence géographique couvre les îles de Marie Galante et de La Désirade ;

– celui du tribunal judiciaire de Basse-Terre, qui s’étend sur les îles des Saintes et inclut la juridiction du tribunal de proximité de Saint-Martin (cf. infra).

Chaque arrondissement judiciaire compte un conseil des prud’hommes, un tribunal mixte de commerce, un tribunal paritaire des baux ruraux et, pour le ressort de Pointe-à-Pitre, un tribunal des pensions militaires. La cour d’appel, en tant que juridiction, comporte une cour d’assises et une cour criminelle compétentes pour l’ensemble du ressort judiciaire.

● S’agissant des effectifs de magistrats, la cour d’appel compte 24 magistrats – 18 au siège et six au parquet – dont cinq magistrats placés, et deux magistrats honoraires. Le tribunal judiciaire de Basse-Terre compte 17 magistrats du siège – dont cinq affectés au tribunal de proximité de Saint-Martin – et cinq magistrat du parquet – dont deux affectés au tribunal de proximité de Saint-Martin. Quant au tribunal judiciaire de Pointe-à-Pitre, il inclut 31 magistrats du siège, dix magistrats du parquet et trois magistrats à titre temporaire.

Seuls trois postes sont vacants : un poste de juge des enfants au tribunal judiciaire de Pointe-à-Pitre ; un poste de vice-procureur à Saint-Martin ; enfin, un poste de vice-procureur placé auprès du procureur général.

La loi de programmation 2023-2027 prévoit la création de huit postes de magistrats sur l’ensemble des juridictions de la cour d’appel de Basse-Terre, dont six restent à pourvoir à la date de rédaction du présent rapport.

● Ces effectifs sont cohérents avec la clé de localisation des emplois 2025, qui prévoit 86 magistrats pour les juridictions du ressort de Basse-Terre. Il s’agit de l’effectif le plus important des ressorts d’outre-mer après celui de La Réunion, étant précisé que ce dernier inclut les juridictions de Mayotte.

De 2015 à 2025, le nombre de magistrats au sein du ressort de la cour d’appel de Basse-Terre a ainsi augmenté d’environ 13 %, ce qui est toutefois inférieur à l’évolution moyenne dans les territoires d’outre-mer (+ 20,44 %) sur cette période. Il s’agit de la plus faible augmentation des effectifs de magistrats de l’ensemble des territoires d’outre-mer, hors Saint-Pierre-et-Miquelon.

● S’agissant des greffiers, la clé de localisation des emplois 2025 des greffiers prévoit 219 effectifs. Les effectifs de greffiers ont augmenté de 13,5 % sur la dernière décennie, ce qui représente, là encore, la plus faible augmentation d’effectifs de l’ensemble des territoires d’outre-mer, hors Saint-Pierre et-Miquelon, sur cette période.

b. Un risque de saturation des juridictions

● Compte tenu du contexte sécuritaire local, les juridictions pénales sont soumises en Guadeloupe à une activité intense. À titre d’exemple, le tribunal correctionnel de Pointe-à-Pitre prononce près de 3 700 décisions en matière correctionnelle par an, tandis que les formations criminelles – cour d’assises et cour criminelle départementale – devraient rendre près de 65 arrêts en 2025.

Si les chefs de cour ont souligné que les délais de jugement sont inférieurs à la moyenne nationale pour quasiment l’ensemble des juridictions pénales de l’archipel ([339]), la chambre des appels correctionnels connait en revanche une situation obérée, compte tenu de l’importance des stocks, avec plus de 500 dossiers en attente de jugement. Les délais d’audiencement devant cette juridiction, qui étaient de 18 mois en 2023, ont toutefois été ramenés à près de douze mois en 2024.

● Cependant, les chefs de cour et de juridiction rencontrés par la délégation de la commission d’enquête lors de son déplacement en Guadeloupe ont mis en exergue les nombreux défis auxquels les juridictions guadeloupéennes doivent faire face en matière pénale.

Tout d’abord, pour éviter l’embolie des juridictions criminelles, il est fait un recours massif à la correctionnalisation, c’est-à-dire à la requalification de faits criminels en faits délictuels afin qu’ils soient jugés par un tribunal correctionnel. Selon les éléments transmis à votre rapporteur, « 100 % des vols à main armée sans mort d’homme, une part très importante des tentatives de meurtre sans blessure grave, des viols sans circonstance aggravante font ainsi l’objet d’une disqualification en délit et d’une orientation vers les juridictions correctionnelles, très souvent dans le cadre d’une comparution immédiate » ([340]).

En dépit de cette politique de correctionnalisation, les cinq cabinets de juges d’instruction font face à une activité considérable. À titre d’exemple, le cabinet du juge d’instruction de Basse-Terre est anormalement chargé avec 125 dossiers en cours, dont près de 45 % sont relatifs à des faits commis à Saint-Martin. Parmi les procédures suivies par les juges d’instruction des deux juridictions guadeloupéennes, le taux d’affaires criminelles peut atteindre jusqu’à 50 %.

Les cabinets d’instruction sont en outre confrontés à de nombreuses difficultés opérationnelles ([341]) : déficit d’experts judiciaires et nécessité subséquente de faire procéder à certaines expertises dans l’Hexagone ou de faire venir des experts de l’Hexagone ; impossibilité de délivrer ou de faire exécuter des commissions rogatoires internationales, faute de conventions d’entraide judiciaire avec les États voisins ; surcharge des services de police judiciaire, qui croulent sous les stocks de procédures non traitées – plus de 20 000 par an à Pointe-à-Pitre, compte tenu du sous-dimensionnement des services d’enquête ([342]).

● Parallèlement, l’activité des juges de l’application des peines ne cesse d’augmenter. Le nombre de décisions suivies par le juge de l’application des peines de Basse-Terre est ainsi de 1 800, contre environ 800 en moyenne en France. La création d’un juge de l’application des peines au tribunal de proximité de Saint-Martin devrait cependant réduire cette surcharge de dossiers.

Enfin, il a été relevé que les cabinets des juges des enfants sont également saturés. Ainsi, l’activité du cabinet du juge des enfants de Basse-Terre a doublé en 2020 et 2024, dans un contexte notamment d’explosion de la délinquance des mineurs (+ 35 % de faits en 2023).

● S’agissant de l’activité civile, les chefs de cours ont souligné l’importance et la complexité, d’une part, des dossiers relatifs aux indivisions et aux successions, et, d’autre part, au contentieux immobilier. Les dossiers civils sont en forte croissance : au tribunal judiciaire de Pointe-à-Pitre, le nombre d’affaires nouvelles a quasiment triplé entre 2020 et 2024, en passant de 3 326 à 8 473. Cette évolution résulte notamment d’une augmentation des dossiers de tutelle pour les majeurs, des injonctions de payer, ainsi que des dossiers de surendettement.

c. Un immobilier judiciaire inadapté

Lors de leur déplacement en Guadeloupe, les membres de la délégation de la commission d’enquête ont pu constater le caractère indigne de certains bâtiments judiciaires.

● Le palais de justice de Basse-Terre est particulièrement vétuste et peu adapté aux besoins des usagers. Les justiciables ne disposent ainsi d’aucune salle d’attente. Quant aux prévenus, ils attendent à la vue de tous, puisque leur geôle est située dans une zone de passage du public.

Un projet de construction d’un nouveau palais de justice, qui accueillerait le tribunal judiciaire, est actuellement à l’étude, pour un coût prévisionnel de 60 millions d’euros. Le palais historique, dont les façades extérieures font actuellement l’objet d’un ravalement, ferait quant à lui l’objet d’une restauration complète pour y loger l’intégralité des services de la cour d’appel, pour un coût estimé à 40 millions d’euros.

Dans l’attente des arbitrages du ministère de la justice, l’exiguïté des locaux du site judiciaire de Basse-Terre a conduit les chefs de cour, avec les chefs de juridiction, à prévoir une opération de desserrement afin d’investir un immeuble du front de mer.

● Quant aux locaux du tribunal judiciaire de Pointe-à-Pitre livrés en 2018, ils n’ont pas pu accueillir tous les services dudit tribunal. Le conseil des prud’hommes est ainsi hébergé dans une ancienne caserne de gendarmerie dans des conditions inadéquates. Le tribunal de proximité, qui traite notamment les contentieux de protection (tutelle, curatelle, surendettement…), est quant à lui abrité dans un site aux conditions déplorables, avec des couloirs envahis par les termites et des problèmes structurels d’assainissement.

Dans ces conditions, il est envisagé un projet de restauration du palais historique de Pointe-à-Pitre pour y abriter le tribunal de proximité et le conseil des prud’hommes, pour un coût de 31 millions d’euros, mais aucun arbitrage n’a été rendu à ce jour.

d. Un tribunal administratif dont l’activité est en forte augmentation

Le tribunal administratif de Guadeloupe est composé de 22 personnes, dont huit magistrats et 14 agents greffiers et d’aide à la décision. Les membres du tribunal siègent également au sein des tribunaux administratifs de Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

L’activité du tribunal connait une hausse importante, puisqu’elle a augmenté de près de 60 % depuis 2016. En 2024, le nombre d’affaires enregistrées a dépassé les 2 000 recours pour atteindre le total de 2 009, soit près de 10 % d’augmentation par rapport à l’an dernier, tandis que le nombre d’affaires jugées s’élevait à 1 968 ([343]). À titre de comparaison, le tribunal de Bastia, qui compte également huit magistrats, a jugé 1 642 affaires en 2024. Malgré cette hausse de l’activité, les délais de jugement ont été réduits de douze mois en 2023 à huit mois en 2024.

Le tribunal souffre d’un déficit d’attractivité auprès des magistrats expérimentés. Ainsi, sur huit magistrats, quatre sont issus du centre de formation de la juridiction administrative (CFJA). Il convient cependant de relever que deux magistrats du tribunal sont originaires de Guadeloupe.

Le président du tribunal a également évoqué la difficulté de trouver des experts indépendants locaux, dans certaines affaires sensibles, notamment en matière de travaux publics.

3. Un engagement fort des acteurs locaux en faveur de l’accès au droit et à la justice, qui doit être davantage soutenu financièrement

a. Un accès à la justice renforcé par des dispositifs innovants

Une justice foraine en expansion

Outre les audiences foraines qui se tiennent à Saint-Martin et Saint-Barthélemy (voir supra), le tribunal judiciaire de Pointe-à-Pitre a annoncé la mise en place d’audiences foraines civiles sur l’île de Marie Galante. Aucune audience foraine ne s’est jusqu’alors tenue sur cette île, alors même que l’accès à la justice de ses habitants a été fortement obéré par la fermeture en 2010 du tribunal d’instance qui y était implanté. Ces audiences foraines, dont la première doit se tenir en décembre 2025, porteront essentiellement sur le contentieux des tutelles, qui concentre la majorité des demandes sur ce territoire.

Le parquet de Pointe-à-Pitre a par ailleurs délocalisé dans plusieurs agglomérations de son ressort des séances de notifications de décisions par les délégués du procureur. Ces « audiences » sont instituées dans quatre communes du ressort – Grand Bourg de Marie Galante, Le Moule, Lamentin et Petit Bourg – qui s’ajoutent à celles existantes à la maison de la justice et du droit des Abymes (cf. encadré infra).

Des dispositifs innovants pour rapprocher les Guadeloupéens de la justice

● Les chefs de cour ont initié un processus inédit, dit « Open justice », qui vise à identifier les attentes des justiciables guadeloupéens, pour être en capacité de mieux y répondre.

Dans un premier temps, des étudiants de l’université des Antilles ont recueilli plus de 500 questionnaires ([344]), chacun comportant une quarantaine de questions, auprès des justiciables qui se rendaient dans les sites judiciaires de Guadeloupe.

Les questionnaires recueillis sont actuellement à l’étude et donneront lieu à une synthèse par l’université des Antilles. Selon les chefs de cour, « les tout premier retours traduisent un bon niveau de confiance en la justice ; les difficultés étant concentrées sur les conditions inadaptées d’accueil des justiciables, en particulier immobiliers, ou encore un besoin d’informations très important exprimé par les justiciables » ([345]).

La seconde phase du dispositif, qui est prévue au quatrième trimestre 2025, sera consacrée à la constitution des comités d’usagers recrutés au sein de la population guadeloupéenne. Ces trois comités, localisés à Basse-Terre, Pointe à Pitre et Marigot, auront pour vocation de formuler des préconisations, en vue d’aboutir à un plan d’action concret au sein de chacune des juridictions au premier semestre de l’année 2026. Les effets de ce plan seront eux-mêmes évalués dans le cadre d’une nouvelle campagne de questions.

● Afin de renforcer la compréhension par la population des décisions de justice, la cour d’appel de Basse-Terre a en outre lancé en 2025 une expérimentation visant à communiquer davantage sur certaines décisions prises par les juridictions du ressort, notamment dans le cadre d’affaires sensibles.

Ainsi, en mai et juin 2025, deux communiqués de presse ont été publiés sur le site de la cour d’appel de Basse-Terre. Ils concernent respectivement un arrêt de la cour ayant suspendu l’exploitation d’une carrière ([346]) et un jugement du tribunal judiciaire de Basse-Terre sur le règlement d’une indivision successorale complexe ayant permis le déblocage de projets immobiliers structurants ([347]). Ces communiqués ont été transmis parallèlement aux médias de l’île et postés sur les réseaux sociaux.

Selon les chefs de cour, les premiers retours sont positifs, avec une large couverture médiatique par la presse locale et des réactions positives des justiciables. L’objectif affiché est de communiquer sur une dizaine de décisions par an.

● Enfin, pour pallier la faiblesse numérique des magistrats originaires des territoires d’outre-mer, les chefs de la cour d’appel de Basse-Terre promeuvent la création d’une classe « Prépa Talents » en Guadeloupe, au bénéfice des étudiants des Antilles et de Guyane. L’objectif d’une telle classe est de faciliter leur réussite du concours d’entrée de l’ENM, grâce à la mise en place de bourses dédiés et d’une formation personnalisée. Si l’université des Antilles et l’ENM ont émis un avis favorable à un tel projet, la concrétisation de celui-ci reste toutefois suspendue à la décision du ministère de la justice quant au financement de ce dispositif.

b. Des structures d’accès au droit aux moyens insuffisants

Un CDAD aux moyens limités

● En 2024, le CDAD de Guadeloupe a reçu 204 000 euros du ministère de la justice, auxquels il faut ajouter 15 000 euros du conseil régional. En 2025, la subvention du ministère est du même ordre de grandeur – 203 820 euros – alors que les besoins estimés par le CDAD sont de 322 000 euros ([348]).

Les effectifs du CDAD sont particulièrement réduits, puisqu’il fonctionne avec seulement 1,5 équivalent temps plein (ETP). Au surplus, la coordinatrice du CDAD gère également le CAD de Saint-Martin.