rapport sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2024 (n°1285). — Commentaires des rapporteurs spéciaux sur l'exécution des crédits

SOMMAIRE

Pages

1. Action extérieure de l’état (M. Karim Ben Cheikh, rapporteur spécial)
2. ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT (M. Jean-Pierre Bataille, rapporteur spécial)
3. Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales ; DÉveloppement agricole et rural (M. Vincent Trébuchet, rapporteur spécial)
4. Aide publique au développement ; PrÊts à des États étrangers (M. Corentin Le Fur, rapporteur spécial)
5. ANCIENS COMBATTANTS, MÉmoire et liens avec la nation (Mme Yaël Ménaché, rapporteure spéciale)
6. COHÉSION DES TERRITOIRES : LOGEMENT ET HÉBERGEMENT D’URGENCE (M. François Jolivet, rapporteur spécial)
7. COHÉSION DES TERRITOIRES : POLITIQUE DES TERRITOIRES (M. David Guiraud, rapporteur spécial)
8. conseil et contrÔle de l’État (M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial)
9. CULTURE : CrÉation ; Transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture (M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial)
10. CULTURE : PATRIMOINES (M. Philippe Lottiaux, rapporteur spécial)
11. dÉFENSE : BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE (M. Emeric Salmon, rapporteur spécial)
12. DÉFENSE : PRÉPARATION DE L’AVENIR (M. Christophe Plassard, rapporteur spécial)
13. DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ; PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE (Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteur spécial)
14. Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : Infrastructures et services de transports ; ContrÔle et exploitation aÉriens (Mme Christine Arrighi, rapporteure spéciale)
15. ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES ; SERVICE PUBLIC DE L’ÉNERGIE ; Sureté nucléaire et radioprotection ; FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE (M. David Amiel, rapporteur spécial)
16. ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ ; PRÉVENTION DES RISQUES ; EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES ET FONDS D'ACCÉLÉRATION DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE DANS LES TERRITOIRES (M. Tristan Lahais et Mme Eva Sas, rapporteurs spéciaux)
17. Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : AFFAIRES MARITIMES, pêche et aquaculture (M. Matthias Renault, rapporteur spécial)
18. Économie : DÉveloppement des entreprises et rÉgulation ; Plan « France TrÈs haut dÉbit » ; PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs (M. Jacques Oberti, rapporteur spécial)
19. Économie : statistiques et Études Économiques ; stratÉgies Économiques ; accords monÉtaires internationaux (M. Michel Castellani, rapporteur spécial)
20. Engagements financiers de l’État (M. Kévin Mauvieux, rapporteur spécial).
21. ENSEIGNEMENT SCOLAIRE (M. Anthony Boulogne, rapporteur spécial)
22. gestion des finances publiques (M. Jérôme Legavre, rapporteur spécial)
23. COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT (M. Jean-Paul Mattei, rapporteur spécial)
24. IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION (MM. Mathieu Lefèvre et Charles Rodwell, rapporteurs spéciaux)
25. Investir pour la France de 2030 ; plan de relance (M. Carlos Martens Bilongo, rapporteur spécial)
26. Justice (M. Jean-Didier Berger, rapporteur spécial)
27. MÉdias, livre et industries culturelles ; Avances à l’audiovisuel public (M. Denis Masseglia, rapporteur spécial)
28. OUTRE-MER (M. Christian Baptiste, rapporteur spécial)
29. COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : prÊts et aVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS (M. Philippe Brun, rapporteur spécial)
30. POUVOIRS PUBLICS (Mme Marianne Maximi, rapporteure spéciale)
31. RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : enseignement supÉrieur et vie Étudiante (MM. Thomas Cazenave et Charles Sitzensthul, rapporteurs spéciaux)
32. recherche et enseignement supérieur : recherche (MM. Mickaël Bouloux et Pierre Henriet, rapporteurs spéciaux)
33. rÉgimes sociaux et de retraite ; pensions (M. Aurélien Le Coq, rapporteur spécial)
34. Relations avec les collectivitÉs territoriales ; avances aux collectivitÉs territoriales (Mme Marina Ferrari et M. Emmanuel Mandon, rapporteurs spéciaux)
35. remboursements et dÉgrÈvements (Mme Christine Pirès Beaune, rapporteure spéciale)
36. Santé (M. Philippe Juvin, rapporteur spécial)
37. SÉcuritÉs : police nationale ; gendarmerie nationale ; sÉcuritÉ et Éducation routiÈres ; ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers (Mme Constance Le Grip, rapporteure spéciale)
38. SÉCURITÉS : SÉCURITÉ CIVILE (M. Damien Maudet et Mme Sophie Pantel, rapporteurs spéciaux)
39. SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES (Mme Perrine Goulet, rapporteure spéciale)
40. SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE (M. Benjamin Dirx, rapporteur spécial)
41. TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUEs ; CRÉDITS NON RÉPARTIS (Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale)
42. Travail, emploi et administration des ministères sociaux (M. Emmanuel Maurel et Mme Estelle Mercier, rapporteurs spéciaux)

Action extérieure de l’état M. Karim Ben Cheikh, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 105 action de la France en europe et dans le monde
2. II. le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence
3. III. le programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires

La mission Action extérieure de l’État, relevant du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), comprend trois programmes concourant à la mise en œuvre de la politique étrangère de la France :

– le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde qui regroupe les crédits destinés à permettre à notre pays d’intervenir dans les relations internationales, qu’il s’agisse de sa contribution financière aux organisations multilatérales ou des moyens matériels et humains de son réseau d’ambassades et de représentations permanentes ;

– le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence qui subventionne principalement l’enseignement français à l’étranger mais aussi les différents acteurs des réseaux d’action culturelle et de coopération scientifique ;

– le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires qui assure le fonctionnement du service public dédié à nos compatriotes dans le monde au travers de son réseau consulaire.

L’année 2024 a été marquée par l’annulation d’une partie non négligeable des crédits dès le début de la gestion. Le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits a porté sur près de 175 millions d’euros en AE et en CP. Le rapporteur spécial observe que la mission Action extérieure de l’État a contribué à hauteur de 1,7 % à l’effort de 10 milliards d’euros demandé aux ministères alors que ses crédits ne représentaient que 0,6 % de ceux du budget général en LFI. Il ne peut que constater le coup d’arrêt donné à l’éphémère plan de « réarmement complet » de la diplomatie française qui devait se traduire par une augmentation sur quatre ans des effectifs du ministère de 700 emplois et par une hausse des crédits de plus de 20 %.

Les crédits de la mission n’ont ainsi pu être consommés qu’à hauteur de 3,3 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 3,29 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Ce niveau est nettement inférieur au montant fixé en loi de finances initiale (LFI) (0F[1]), le taux de consommation des crédits n’atteignant que 94,1 % pour les AE et 93,8 % pour les CP. Par rapport à l’ensemble des crédits ouverts au cours de l’année 2024, l’exécution des AE et des CP n’a finalement pu s’élever respectivement qu’à 97,2 % et à 97,4 %.

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2024) demande l’annulation de 27,42 millions d’euros en AE et de 39,49 millions d’euros en CP, soit respectivement 0,8 % et 1,2 % des crédits ouverts.

état des crédits disponibles de la mission action extérieure de l’état en 2024

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2024.

I. le programme 105 action de la France en europe et dans le monde

Initialement doté de 2,27 milliards d’euros en AE et de 2,26 milliards d’euros en CP par la loi de finances pour 2024, le programme a rapidement vu une partie de ses crédits (5,9 %) être supprimée en début de gestion, à hauteur de 134,48 millions d’euros en AE et en CP, par le décret précité du 21 février 2024.

L’exécution des crédits du programme n’a finalement pu atteindre que 2,12 milliards d’euros en AE et 2,11 milliards d’euros en CP, soit un taux de consommation logiquement en-deçà du montant de la LFI (93,6 % en AE et 93 % en CP), faisant notamment apparaître un écart contraint de 158,74 millions d’euros (– 7 %) entre les dépenses constatées et les CP ouverts en LFI.

L’annulation par décret d’une partie des crédits en début de gestion a, en partie, pu être absorbée par le moindre montant des contributions européennes et internationales par rapport à ce qui était prévu en LFI (– 105 millions d’euros) comme le rapporteur spécial avait pu le constater lors d’un contrôle sur pièces et sur place à la direction des affaires financières du MEAE le 27 mars 2024.

La participation du MEAE à la Facilité européenne pour la paix (FEP) ne s’est finalement élevée qu’à 94,03 millions d’euros. L’écart de – 49,61 millions d’euros (– 34,5 %) s’explique par la difficulté de prévoir le montant des appels de fonds de ce mécanisme extrabudgétaire de l’Union européenne (UE) dont la détermination demeure complexe. Le rapporteur spécial s’interroge également sur un manque de volonté de mieux doter cet outil crucial dans le soutien à l’Ukraine et ce dans la perspective éventuelle d’un retrait de États-Unis de l’aide internationale à ce pays.

En ce qui concerne le financement des opérations de maintien de la paix, il faut noter l’effet de la liquidation plus rapide que prévue de la mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation du Mali (MINUSMA), celle-ci faisant apparaître une sous-consommation de 56,08 millions d’euros, ainsi que le moindre coût du financement de la mission de l’Organisation des Nations unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (MONUSCO), de l’ordre de – 12,14 millions d’euros, en cours de désengagement.

Le rapporteur spécial constate également une sous-exécution importante des dépenses d’investissement en matière immobilière à l’étranger : – 8,84 millions d’euros en AE et – 15,51 millions d’euros en CP. Il y voit la conséquence directe du décret d’annulation et des mises en réserve supplémentaires (« surgels ») décidées et ce alors que les besoins de rénovation et de sécurisation sont importants.

En ce qui concerne les emplois, la LFI pour 2024 prévoyait la rémunération de 8 213 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit 59,7 % du plafond d’emplois ministériel. La réalisation s’est avérée très proche de la prévision (100,5 %).

exécution des crédits de paiement du programme 105 action de la France en europe et dans le monde en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2024.

En fin de gestion, le programme a supporté l’annulation de 32,86 millions d’euros en AE et en CP, correspondant à des crédits mis en réserve, par la loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion (LFG) pour 2024. En prenant en compte le décret du 21 février 2024, le rapporteur spécial constate que le programme aura ainsi perdu 7,4 % de son budget initial.

En dehors du décret d’annulation et de la LFG, le solde des autres mouvements de crédits en cours de gestion a été peu élevé sans pour autant être négligeable : + 103,89 millions d’euros en AE (4,6 % des crédits en LFI) et + 81,13 millions d’euros en CP (3,6 %).

Il faut d’abord noter le report sur 2024 de 48,18 millions d’euros en AE et 32,75 millions en CP de crédits issus de l’exercice 2023.

Le programme a également bénéficié de 27,48 millions d’euros de fonds de concours (FDC) et d’attributions de produits (ADP) en AE et en CP dont les deux principaux relèvent de la participation de tiers étrangers (dont les institutions de l’Union européenne) aux dépenses de coopération militaire et de sécurité de la France (7 millions d’euros) et des contributions au financement des dépenses de représentation des postes à l’étranger (7 millions d’euros).

Quant aux autres mouvements réglementaires (solde de + 20,9 millions d’euros), ils ont été marqués par des transferts en provenance d’autres programmes du budget général de l’État destinés notamment à l’amplification de la campagne « Choose France » (15 millions d’euros), au financement des dépenses de fonctionnement et d’équipement des personnels du ministère des armées affectés aux enceintes diplomatiques (9,99 millions d’euros) et à la préparation du sommet pour l’action sur l’intelligence artificielle de Paris des 10 et 11 février 2025 (5,93 millions d’euros).

En 2025, le programme ne pourra bénéficier que du report de 66,68 millions d’euros d’AE non engagées et de 45,78 millions d’euros de CP non exécutés en 2024, principalement au titre des crédits affectés mais non engagés, des restes à payer et des FDC et ADP non utilisés.

Le présent projet de loi demande donc l’annulation de 15,54 millions d’euros d’AE et de 26,75 millions d’euros de CP, soit respectivement 0,7 % et 1,2 % des crédits ouverts sur l’ensemble de l’année, qui étaient gelés.

II. le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence

La LFI pour 2024 a doté ce programme de 805,97 millions d’euros en AE et en CP. Le décret d’annulation du 21 février 2024 a réduit ce montant de 28,04 millions d’euros (– 3,5 %), réduction essentiellement supportée par la réserve de précaution initiale.

Les crédits du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence n’ont pu être exécutés qu’à hauteur de respectivement 766,9 millions d’euros et 769,58 millions d’euros, soit un taux de consommation des crédits de seulement 95,2 % en AE et de 95,5 % en CP.

Près de 70 % des crédits du programme ont été alloués à des opérateurs sous la forme de transferts ou de subventions pour charges de service public :

– 450 millions d’euros à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), soit 98,9 % de la prévision ;

– 48,11 millions d’euros à Campus France (62,3 %) ;

– 31,3 millions d’euros à l’Institut français (110,7 %).

Le rapporteur spécial constate que la sous-consommation concerne particulièrement l’action 05 Enseignement supérieur et recherche (– 34,56 millions d’euros en AE et – 33,25 millions d’euros en CP), action qui porte aussi les transferts destinés à Campus France (46,11 millions d’euros) et sa subvention pour charges de service public (2 millions d’euros). Le financement dédié aux bourses aux étudiants étrangers a, à lui seul, été inférieur de 20,65 millions d’euros au montant prévu en LFI. Cette sous-exécution traduit en réalité une mobilisation de la trésorerie de Campus France.

En 2024, le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence a directement rémunéré 789 ETPT, autrement dit 101,4 % de ce qui avait été prévu en LFI. Si ce contingent ne représente que 5,7 % du plafond d’emplois du MEAE, il faut noter que les trois opérateurs du programme ont quant à eux rémunéré 5 800 ETPT sous plafond de la loi de finances :

– 5 441 ETPT par l’AEFE, correspondant à un taux de réalisation de 97,3 % ;

– 210 ETPT par Campus France (92,1 %) ;

– 149 ETPT par l’Institut français (97,4 %).

exécution des crédits de paiement du programme 185 diplomatie culturelle et d’influence en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2024.

En fin de gestion, la LFG a annulé 21,22 millions d’euros en AE et en CP, un montant supérieur à celui de la réserve de précaution reconstituée (14,7 millions d’euros) après les annulations de février 2024. Le MEAE avait en effet décidé de mobiliser l’excédent de trésorerie de l’opérateur Campus France comme indiqué plus haut. En incluant le décret d’annulation, le rapporteur spécial remarque que le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence a vu son budget initial être réduit de 6,1 % (– 49,26 millions d’euros).

En dehors des annulations du décret du 21 février 2024 et de la LFG, les autres mouvements de crédits en cours de gestion (reports, fonds de concours, attributions de produits, transferts et virements) ont été faibles : + 12,47 millions d’euros en AE (1,5 % des crédits en LFI) et + 14,1 millions d’euros en CP (1,7 %).

Seulement 0,22 million d’euros d’AE non engagées et de CP non dépensés ont pu être reportés sur 2025. Le présent projet de loi demande donc l’annulation de 2,05 millions d’euros en AE et 1,01 million d’euros en CP, soit respectivement 0,3 % et 0,1 % des crédits ouverts au cours de l’année.

III. le programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires

Disposant d’un budget de 437,28 millions d’euros en AE et de 436,88 millions d’euros en CP en LFI, ce programme a supporté une annulation de 11,49 millions d’euros de ses crédits en application du décret du 21 février 2024 (– 2,6 %), issus de la réserve de précaution initiale.

L’exécution des crédits de ce programme n’a pu s’élever qu’à 415,25 millions d’euros en AE et à 413,93 millions d’euros en CP. La consommation n’a ainsi pu atteindre que 95 % et 94,7 % respectivement des crédits votés en LFI, soit 437,28 millions d’euros en AE et 436,88 millions d’euros en CP.

Le rapporteur spécial regrette que le montant des aides à la scolarité des enfants français à l’étranger fasse état d’une telle sous-consommation, de l’ordre de – 12,89 millions d’euros par rapport à la prévision (taux de réalisation de 89,3 %). La baisse continue du nombre d’élèves exonérés de tout ou partie des frais de scolarité, qui passe de 23 790 à 22 074 entre 2023 et 2024 (– 7,2 %), dans un contexte d’inflation au niveau mondial et de hausse générale des frais de scolarité et alors même que le nombre d’enfants scolarisés dans le réseau de l’AEFE demeure stable, doit interroger, d’après le rapporteur spécial. D’après lui, on assiste à un véritable phénomène d’exclusion d’élèves français du système de bourse dont les conséquences mériteraient d’être étudiées.

Dans le même ordre d’idées, le rapporteur spécial déplore la sous-consommation des aides sociales, de l’ordre de – 7,8 % (– 1,26 million d’euros) alors même que les taux de base de calcul de ces allocations avaient été revus à la baisse, comme il l’avait constaté dans son rapport d’information sur les dépenses d’action sociale destinées aux Français de l’étranger présenté lors du Printemps de l’évaluation de 2024.

La LFI prévoyait la rémunération de 3 277 ETPT par le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires, soit 23,8 % du plafond d’emplois ministériel. Le taux de réalisation s’est élevé à 96,7 % avec 3 170 ETPT.

exécution des crédits de paiement du programme 151 Français de l’étranger et affaires consulaires en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2024.

En LFG, le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires a fait l’objet d’annulations de 4,65 millions d’euros en AE et en CP. Ces montants ne correspondent qu’à une partie seulement de la réserve de précaution reconstituée suite au décret d’annulation, dans la mesure où la couverture des frais liés à l’organisation de l’élection des députés des Français de l’étranger à la suite de la dissolution de l’Assemblée nationale du 9 juin 2024 a entraîné un « dégel » partiel.

Le rapporteur spécial note que le programme a, au total, perdu 16,16 millions d’euros en AE et 16,14 millions d’euros en CP (– 3,7 %) sous l’effet combiné du décret d’annulation et de la LFG.

Hors ces deux textes, les crédits ont été peu affectés par des mouvements en cours de gestion. Le total des reports de 2023, des fonds de concours, des attributions de produits, des transferts et des virements ne représente que 1,1 % des AE (4,74 millions d’euros) et 1,3 % des CP (5,71 millions d’euros) ouverts en LFI.

Seulement 0,78 million d’euros d’AE non engagées et de CP non consommés ont pu être reportés sur l’exercice suivant. En conséquence, le présent projet de loi demande l’annulation de 9,83 millions d’euros des AE et de 11,74 millions d’euros des CP ouverts sur l’année.

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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT M. Jean-Pierre Bataille, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 354 administration territoriale de l’État
2. II. le programme 232 vie politique
3. III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intÉrieur

La mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) relève du ministère de l’intérieur. Elle comprend trois programmes :

– le programme 354 Administration territoriale de l’État, qui porte les moyens et les emplois des préfectures, des sous-préfectures, des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR), des secrétariats généraux communs départementaux (SGC-D) ainsi que, partiellement, des directions départementales interministérielles (DDI) pour leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement et leurs emplois de direction ;

– le programme 232 Vie politique, qui assure le financement public des partis, permet l’organisation des élections et porte les moyens et les emplois de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ;

– le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, qui regroupe les crédits d’une grande partie de l’administration centrale du ministère – notamment au travers des fonctions support à dimension transversale – ainsi que ceux destinés au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), aux secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI) et aux cultes dans les trois départements concordataires.

En 2024, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 5,3 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4,66 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Les dépenses exécutées sont quasi égales au montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([2]), le taux de consommation des CP s’établissant à 100,1 %. En revanche, les dépenses engagées sont sensiblement inférieures, la consommation des AE n’étant que de 94,7 %. Par rapport à l’ensemble des crédits disponibles au cours de l’année 2024, l’exécution des AE et des CP s’élève respectivement à 90,8 % et à 98,2 %.

Cet écart s’explique par les mesures d’économies réalisées sur les dépenses immobilières du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur principalement mais aussi du programme 354 Administration territoriale de l’État.

Quant au programme 232 Vie politique, il a été, au contraire, marqué par une sur-exécution inattendue de ses crédits en raison de l’organisation des élections législatives consécutives à la dissolution de l’Assemblée nationale le 9 juin 2024.

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2024 demande l’annulation de 206,20 millions d’euros en AE et de 43,82 millions d’euros en CP.

état des crÉdits disponibles de la mission

administration gÉNÉrale et territoriale de l’État en 2024

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2024.

I. le programme 354 administration territoriale de l’État

Initialement doté de 2,63 milliards d’euros en AE et de 2,58 milliards d’euros en CP par la loi de finances pour 2024, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 2,55 et 2,59 milliards d’euros, soit un écart de seulement – 3,3 % pour les AE et de + 0,4 % pour les CP. Le rapporteur spécial observe une régularité certaine dans la consommation des crédits par comparaison à celle des deux autres programmes de la mission.

En effet, le programme 354 Administration territoriale de l’État a été peu affecté par des mouvements en cours de gestion. Si le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 a bien annulé 65,94 millions d’euros de ses crédits, soit 2,5 % des AE et 2,6 % des CP de la LFI, la loi de finances de fin de gestion (LFG) ([3]) en a finalement rétabli une partie, à hauteur de 15,84 millions d’euros en AE et de 20,84 millions d’euros en CP, soit respectivement 0,6 % et 0,8 % des crédits initiaux. Les ouvertures en LFG avaient pour but de couvrir des dépenses supplémentaires liées à la sécurisation des Jeux olympiques et paralympiques (JOP) de Paris ainsi qu’aux émeutes en Nouvelle-Calédonie.

Quant aux autres mouvements en cours de gestion (reports de 2023, fonds de concours, attributions de produits, transferts et virements), ils n’ont représenté que 83,82 millions d’euros en AE et 61,03 millions d’euros en CP, soit un solde respectif de + 3,2 % et + 2,4 %.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 354 administration territoriale de l’État en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du RAP.

Le seul écart notable dans l’exécution des crédits du programme concerne l’action 06 Dépenses immobilières de l’administration territoriale dont le taux de consommation des AE n’atteint que 77,4 % par rapport à la LFI (– 80,11 millions d’euros) en raison du report d’une trentaine d’opérations.

En ce qui concerne les emplois, 29 579 équivalents temps plein travaillé (ETPT) avaient été alloués au programme 354 Administration territoriale de l’État. Sur l’année 2024, 29 202 ETPT ont été réalisés, soit un taux d’exécution proche de la prévision (98,7 %). D’après le ministère de l’intérieur, ce léger écart de 377 ETPT est la conséquence des annulations de crédits du décret du 21 février 2024.

Les reports d’AE non consommées sur l’année 2025 sont d’ailleurs beaucoup plus importants (14,29 millions d’euros) que ceux des CP non exécutés (3,3 millions d’euros).

En conséquence, le présent projet de loi demande l’annulation de 107,06 millions d’euros d’AE et de 1,82 million d’euros de CP, soit respectivement 4 % et 1,8 % des crédits ouverts pour l’année 2024.

II. le programme 232 vie politique

La LFI pour 2024 a doté ce programme de 257,73 millions d’euros en AE et de 257,62 millions d’euros en CP. Ses crédits ont été exécutés à hauteur de 358,03 millions d’euros en AE et de 355,13 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de respectivement 138,9 % et de 137,9 %.

Ces écarts importants, de l’ordre de 100,3 millions d’euros en AE et de 97,51 millions d’euros en CP, sont la conséquence directe de la dissolution de l’Assemblée nationale par le Président de la République le 9 juin 2024 et de l’organisation d’élections législatives le 30 juin et le 7 juillet suivants. La LFI pour 2024 ne prévoyait en effet la tenue que d’un seul scrutin d’envergure nationale avec l’élection des représentants français au Parlement européen du 9 juin.

Les dépenses afférentes à l’organisation de l’élection de 577 députés correspondent au remboursement forfaitaire des dépenses des candidats retracées dans les comptes de campagne, à celui des frais d’impression de la propagande électorale des candidats, à la mise sous pli et à l’acheminement de cette dernière ainsi qu’à la participation de l’État aux charges matérielles des communes pour l’organisation du scrutin.

Ces dépenses ont pu être couvertes, dans un premier temps, par le transfert de 56,1 millions d’euros en AE en CP des programmes 552 Dépenses accidentelles et imprévisibles (49 millions d’euros) et 551 Provision relative aux rémunérations publiques (7,1 millions d’euros) de la mission Crédits non répartis vers le programme 232 Vie politique (décret n° 2024-891 du 19 septembre 2024 portant ouverture et annulation de crédits et arrêté du ministre chargé des comptes publics du 12 septembre 2024 portant répartition de crédits).

Dans un second temps, la LFG a ouvert 124,31 millions d’euros en AE et 123,11 millions d’euros en CP, montants qui se sont finalement avérés supérieurs de 63,81 millions d’euros en AE et de 68,2 millions d’euros aux besoins réels en fin de gestion.

Le rapporteur spécial rappelle que les élections législatives continueront de représenter un coût pour le programme 232 Vie politique en 2025 comme il l’a indiqué dans son rapport spécial lors de l’examen du dernier projet de loi de finances. En effet, les remboursements des dépenses retracées dans les comptes de campagne dépendent des décisions de la CNCCFP.

Le rapporteur spécial considère également qu’un tel abondement de crédits en cours de gestion était d’autant plus nécessaire que le décret du 21 février 2024 était venu annuler 19,66 millions d’euros, soit 7,6 % des crédits en LFI pour 2024.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 232 vie politique en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du RAP.

Contrairement aux deux autres programmes de la mission, le programme 232 Vie politique rémunère peu d’emplois, ces derniers correspondant en totalité aux effectifs de la CNCCFP. Fixé à 55 ETPT, le plafond d’emplois a été presque atteint (54,2 ETPT).

Eu égard à la nature des dépenses du programme 232 Vie politique, notamment en ce qui concerne les remboursements aux candidats, celui-ci bénéficiera de reports relativement importants en 2025, à hauteur de 7,1 % des crédits ouverts au cours de l’année 2024, soit 33,74 millions d’euros en AE et 38,36 millions d’euros en CP.

En conséquence, le présent projet de loi demande l’annulation de 33,74 millions d’euros d’AE non engagées et de 38,36 millions d’euros de CP non dépensés, correspondant à respectivement 8 % et 9,1 % du total des crédits ouverts en 2024.

III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intÉrieur

L’exécution des crédits de ce programme s’est élevée à 2,39 milliards d’euros en AE et à 1,71 milliard d’euros en CP. Les dépenses constatées ont été inférieures au montant de la LFI, le taux de consommation ne s’élevant qu’à 94,3 % en CP. Cette exécution en-deçà de la prévision a été encore plus marquée pour l’engagement de dépenses (88,5 % pour les AE).

En début de gestion, le programme a bénéficié d’importants reports de l’année précédente : 167,95 millions d’euros en AE et 89,06 millions d’euros en CP. L’effet de ces reports a nettement été atténué par l’annulation de 84,91 millions d’euros de crédits par le décret du 21 février 2024, de moitié pour les AE et presque en totalité pour les CP.

L’écart de 311,15 millions d’euros en AE et de 103,43 millions d’euros en CP s’explique par une très nette sous-exécution de deux actions du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur :

– l’action 03 Numérique (– 95,12 millions d’euros en AE et – 52,61 millions d’euros en CP) ;

– l’action 05 Affaires immobilières (– 191,69 millions d’euros en AE et – 39,48 millions d’euros en CP).

Pour la première, cette sous-consommation s’explique par la rétrocession des crédits liés au numérique aux différentes directions métiers du ministère de l’intérieur, jusqu’alors concentrés dans ce seul programme. Le rapporteur spécial note un retour à l’organisation qui prévalait avant 2020. Il partage le constat d’« instabilité de l’organisation budgétaire de la fonction numérique » du ministère que dresse la Cour des comptes ([4]).

Pour la seconde, l’écart provient principalement du report de l’engagement de dépenses, notamment dans le cadre du grand chantier de site unique pour la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) à Saint-Ouen, mais aussi au décalage d’opérations immobilières en raison des restrictions budgétaires entraînées par le décret d’annulation du 21 février 2024 ainsi qu’au motif de la tenue des JOP de Paris.

Le rapporteur spécial relève également une sous-consommation notable des crédits destinés au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) et aux équipements de vidéo-protection. L’exécution des crédits du FIPD est en effet inférieure de 26 % aux crédits initiaux (– 16 millions d’euros en AE et CP). Celle dédiée au matériel de surveillance des lieux publics l’a été de 90,1 % (– 22,49 millions d’euros) en AE et de 34,1 % (8,5 millions d’euros) en CP. Ces écarts sont également la conséquence de mesures d’économie réalisées en 2024.

Ces moindres consommations ont ainsi conduit la LFG à annuler 46,15 millions d’euros en AE et 113,15 millions d’euros en CP, tandis que 285,93 millions d’euros en AE ont pu être reportés sur l’année 2025, mais seulement 7,06 millions d’euros en CP.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 216 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE l’intÉrieur en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du RAP.

Quant aux emplois, leur réalisation a été très proche de la prévision dans la mesure où 11 149 ETPT ont été consommés, sur un plafond de 11 131 ETPT (100,2 %).

Le présent projet de loi demande donc l’annulation de 65,4 millions d’euros en AE et de 3,64 millions d’euros en CP, soit respectivement l’équivalent de 2,4 % et 0,2 % des crédits ouverts tout au long de l’année 2024.

*

Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales ; DÉveloppement agricole et rural M. Vincent Trébuchet, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales
2. A. Une sous-exécution des crédits au prix d’importants mouvements en gestion
3. 1. Une sous-exécution de la prévision initiale
4. 2. Des mouvements significatifs de crédits en gestion
5. B. Programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forÊt
6. 1. Des crédits qui traduisent la récurrence des crises agricoles
7. 2. Des moyens des opérateurs supérieurs de 65 % à la programmation
8. 3. Une maquette de performance atteignant globalement ses cibles
9. C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation
10. D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
11. E. Programme 381 AllÈgements du coÛt du travail
12. II. Compte spÉcial DÉveloppement agricole et rural
13. A. Un onziÈme exercice consÉcutif excÉdentaire
14. B.Programme 775 DÉveloppement et transfert en agriculture
15. C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation en agriculture

I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales

La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) était composée durant l’exercice 2024 de quatre programmes 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation, 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture et 381 Allègements du coût du travail en agriculture, ce dernier ayant été créé par le projet de loi de finances (PLF) pour 2023.

A. Une sous-exécution des crédits au prix d’importants mouvements en gestion

Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (PLRG) pour 2024 fait apparaître une mobilisation de 5,17 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4,5 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). L’année 2024 marque ainsi un record d’exécution en AE, tandis que le décaissement en CP est inférieur de 210 millions d’euros par rapport au point haut de l’année 2023.

Sont reportés 135,48 millions d’euros en AE et 259,4 millions d’euros en CP sur 2024, tandis que le présent texte propose d’annuler 132,8 millions d’euros en AE et 204,7 millions d’euros en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS de paiement DE LA MISSION AAFAR de 2013 À 2024

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement (LR) pour 2013 à 2020 ; PLR pour 2021 à 2024.

La consommation des CP atteint 94,8 % de l’autorisation donnée par la loi de finances initiale (LFI). Pour la première fois depuis 2020, les AE et les CP exécutés sont ainsi inférieurs de 3,2 % et de 5,2 % à la programmation initiale. Ceci s’explique notamment par une hausse significative de 37,5 % en AE et de 23,1 % en CP inscrits dans la loi de finances initiale pour 2024.

Passage du PLF au PLRG pour 2024

À l’Échelle de la mission AAFAR (haut) et de ses programmes (bas)

et comparaison entre la LFI et le PLRG par titres (bas)

(en CP ; en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances (RAP) annexé au PLRG pour 2024 ; note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de la Cour des comptes pour 2024.

1. Une sous-exécution de la prévision initiale

La LFI pour 2024 avait doté la mission AAFAR de 5,3 milliards d’euros en AE et 4,7 milliards d’euros en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2024 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2024.

La consommation est donc de 96,9 % en AE et 94,8 % en CP, contre 121 % en AE et 122 % en CP pour 2023. Pour la première fois depuis 2020, l’exécution 2024 est inférieure à la prévision budgétaire, principalement en raison de l’importante augmentation des crédits de la mission AAFAR en loi de finances initiale (+ 37,5 % en AE et + 23,1 % en CP).

2. Des mouvements significatifs de crédits en gestion

Les mouvements en cours d’année ont porté les montants disponibles à 5,44 milliards d’euros en AE et 4,96 milliards d’euros en CP, soit une augmentation de respectivement 1,9 % en AE et 4,5 % en CP par rapport à la LFI.

Sur cette base, ont été consommés 95,1 % des AE et 90,6 % des CP.

De premières opérations ont été réalisées par la voie réglementaire : fonds de concours et attributions de produits de 50,03 millions d’euros en AE et en CP ; reports à partir de l’exercice 2023 de 303,68 millions d’euros en AE et 322,01 millions d’euros en CP ; transferts, virements et annulations de crédits pour 20,54 millions d’euros en CP.

La loi de finances de fin de gestion (LFG) de décembre 2024 a procédé à l’annulation de 251,6 millions d’euros en AE et de 177,1 millions d’euros en CP. En AE, seul le programme 381 connaît un abondement net de 15,4 millions d’euros, tandis que les programmes 149, 206 et 215 subissent une annulation de respectivement 118,1 millions d’euros, 89,8 millions d’euros et 59,1 millions d’euros. En CP, la LFG prévoit un abondement net du programme 149 pour 18,1 millions d’euros et du programme 381, pour 15,43 millions d’euros. Le programme 206 connaît une annulation de 134,5 millions d’euros et le programme 215 de 76,1 millions d’euros.

La NEB de la Cour des comptes note ainsi une « exécution conforme au prévisionnel pour la première fois depuis 2020 mais au prix de mouvements d’ampleur », relevant ainsi l’importance en valeur des fonds de concours, des reports de 2023 et des remontées de crédits non utilisés par les opérateurs.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2024

par rapport À l’ensemble des crÉdits ouverts

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2024.

B. Programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forÊt

Le programme 149, dont est responsable la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), représente 57 % des crédits de la mission, en baisse d’environ 5 points par rapport à 2023.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 149 EN 2024 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2024.

1. Des crédits qui traduisent la récurrence des crises agricoles

Le rapport annuel de performances (RAP) indique une consommation de 96,2 % des AE et 94,1 % des CP votés en 2024, contre 138,4 % en 2023 et 186,1 % en 2022.

● D’une part, la consommation des actions 21, 24, 26 et 29 est inférieure à ce qui avait été programmé, pour une moindre dépense de 315,5 millions d’euros.

Outre divers mouvements modestes, la majeure fraction de l’écart (81 %) tient à la sous-consommation de l’enveloppe dédiée à la planification écologique, prévue par l’action 29. Le RAP indique que cette sous-exécution est liée au calendrier de déclinaison opérationnelle des différentes sous-actions, avec une mise à disposition tardive des crédits pour les opérateurs et les services déconcentrés.

Le rapporteur spécial tient ainsi à relever le pilotage erratique des crédits de la planification écologique, qui n’ont pas fait l’objet d’une étude préalable à leur déploiement et n’ont ainsi pas pu être décaissés. Le montant de ces crédits a par ailleurs sensiblement décru dans le cadre de la loi de finances pour 2025, sans attendre les premiers résultats de l’exécution 2024.

● D’autre part, l’exécution des actions 22, 23, 25 et 27 dépasse la LFI, pour un surcroît de dépenses de 153,1 millions d’euros.

62 % de cette différence tiennent à la principale enveloppe consacrée à la gestion des crises, soit l’action 22, qui affiche une sur-exécution de 94,4 millions d’euros – très inférieure toutefois à celle constatée en 2023, à hauteur de 646,1 millions d’euros.

Si son taux de consommation de 133,5 % est important, il est sans commune mesure avec les taux spectaculaires de 14 645,7 % en 2021 puis 13 443,4 % en 2022.

Le rapporteur spécial y voit les difficultés du ministère de l’agriculture à anticiper les crises dès la phase de prévision budgétaire et son incapacité à adopter une stratégie d’anticipation et de prévention en faveur des agriculteurs. Ce choix de sous-budgétisation des crédits dédiés aux crises agricoles illustre le mécanisme de gestion de crise permanente dont le ministère est tributaire.

2. Des moyens des opérateurs supérieurs de 65 % à la programmation

Le programme 149 porte les crédits de huit des dix opérateurs de la mission, parmi lesquels l’Agence de services et de paiement (ASP), FranceAgriMer et l’Office national des forêts (ONF), qui représentent à eux seuls environ 90 % des moyens inscrits.

Avec 1,7 milliard d’euros en CP, le total des subventions pour charges de service public (468,6 millions d’euros), subventions pour charges d’investissement (53,9 millions d’euros) et transferts (1,16 milliard d’euros) attribués à ses établissements mobilise 37,8 % du programme. Ce niveau représente la moitié de celui exécuté en 2022 (79,7 %) : la différence s’explique à la fois par la diminution des transferts à FranceAgriMer pour faire face aux épizooties et par l’augmentation du volume total des crédits de paiements de la mission.

Il faut ajouter à ce montant 56,9 millions d’euros de taxes affectées, ce qui correspond à un montant supérieur de 16,1 % à celui de 2022 et de 6,6 % à la prévision.

Les opérateurs ont respecté le plafond d’emplois, avec 11 533 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour une autorisation de 12 128 ETPT et ont connu un schéma de + 39 équivalents temps plein (ETP) au lieu de + 47 ETP, compte tenu de ce que le ministère qualifie de « difficultés de recrutement qui deviennent récurrentes » chez l’Agence de services et de paiement, le Centre national de la propriété forestière (CNPF) et l’ONF.

CrÉdits allouÉs aux opÉrateurs du PROGramme 149 en 2024

par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2024.

En outre, plusieurs établissements ou associations rattachés à d’autres ministères ont bénéficié d’un soutien à partir du programme 149, pour un montant de 203,28 millions d’euros en CP ([5]).

3. Une maquette de performance atteignant globalement ses cibles

Pour ce qui concerne les huit indicateurs de performance du programme, le rapporteur spécial regrette que l’indicateur relatif à la part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole pour l’exercice 2024 ne soit disponible qu’à partir de juin 2025. La cible de 15 % pour cet exercice 2024 est clairement inaccessible, au regard de la réalisation 2023 à 10,4 % et du phénomène de déconversion qui frappe l’agriculture biologique. Le choix d’augmenter le budget du Fonds Avenir Bio à 18 millions d’euros en 2024 est à ce titre cohérent avec l’objectif de structuration de la filière, mais l’écart entre l’indicateur de performances et la réalisation en 2023 démontre un optimisme budgétaire, plutôt qu’une gestion fondée sur les cycles réels de conversion et de déconversion.

Par ailleurs, la campagne de communication « Bioréflexe », rattachée aux crédits de la planification écologique et mise en œuvre par l’Agence Bio pour 8 millions d’euros en 2024, a été reconduite en 2025. Pourtant, l’intérêt de ces campagnes pour les agriculteurs n’est pas démontré. À court terme, le bénéfice pour les producteurs n’est pas assuré, alors que des appuis techniques, des formations ou des aides ciblées aux exploitations en conversion auraient un impact plus direct sur la remontée des parts de marché.

Le rapporteur spécial présentera à ce titre un rapport d’information relatif au financement de l’agriculture biologique en France dans le cadre du Printemps de l’évaluation 2025 de la commission des finances.

C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation

Le programme 206 est placé sous la responsabilité de la direction générale de l’alimentation (DGAL). Les AE exécutées du programme représentent 1 063 millions d’euros, marquant un taux d’exécution de 102,59 %. Les CP présentent un taux d’exécution de 96,04 %, à 869,8 millions d’euros.

Alors que les emplois de la DGPE (programme 149) sont inscrits sur le programme 215, ceux de la DGAL ne sont pas séparés du programme 206. La rémunération de ses 5 141 ETPT et les contributions ou cotisations de sécurité sociale y afférentes (titre 2) comptent pour 41,2 % de ses crédits.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 206 EN 2024 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2024.

Les mouvements en gestion sur les CP font apparaître 229,62 millions d’euros d’ouvertures (35,22 millions d’euros de fonds de concours et attributions de produits, 194,4 millions d’euros de reports) et 135,7 millions d’euros d’annulations (1,13 million d’euros de mouvements réglementaires et 134,55 millions d’euros dans la LFG). Le taux de consommation des crédits tenant compte de ces mouvements de gestion s’établit à 92,3 % en AE et 87 % en CP.

L’action 2 présente un taux d’exécution de 208,1 % en AE et de 196,3 % en CP. Cette surconsommation de l’enveloppe s’explique par la poursuite de la vaccination préventive des canards et le lancement de campagnes de vaccination pour faire face à la maladie hémorragique épizootique (MHE) et à la fièvre catarrhale ovine (FCO). Le rapporteur spécial relève toute la nécessité de ces dépenses, mais regrette là encore l’incapacité du ministère à demander lors des débats budgétaires l’ouverture de crédits suffisants pour basculer dans une logique de prévention des épizooties.

L’action 9 relative à la planification écologique présente un taux d’exécution de 41,5 % en CP. Le rapporteur spécial réitère sa critique relative à la faiblesse du pilotage des crédits relatifs à la planification écologique au sein de la mission AAFAR.

Aucune dépense fiscale n’est rattachée à ce programme.

Son unique opérateur, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), est placé sous la responsabilité de six directions d’administration centrale ([6]). Sur les 122,8 millions d’euros en CP que lui a attribués l’État en 2024, la contribution du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA) est de 76,2 millions d’euros (+ 9 % par rapport à 2023), auxquels s’ajoutent 27 millions d’euros de taxes affectées (+ 11,53 %). Le programme 206 a aussi financé cinq opérateurs relevant d’autres programmes de la mission AAFAR ([7]) et onze extérieurs à elle ([8]), pour 46,6 millions d’euros en CP.

D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

Le programme 215, géré par le secrétariat général du MASA, retrace les crédits mobilisés en faveur des programmes informatiques et immobiliers, d’une simplification des démarches des usagers, de la formation continue, de l’action sanitaire et sociale, de la communication, etc.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 215 EN 2024 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2024.

Son exécution de 87,6 % en AE et 90,4 % en CP en prenant pour base la LFI peut être ramenée à un taux de 95,1 % en AE et 90,6 % en CP après prise en compte des mouvements en gestion (fonds de concours et attributions de produits pour 13,5 millions d’euros en AE et en CP ; reports de 43,7 millions d’euros en AE et 1,9 million d’euros en CP ; mouvements réglementaires de 4,5 millions d’euros en AE et de 5,6 millions d’euros en CP ; annulations à hauteur de 59,1 millions d’euros en AE et 76,1 millions d’euros en CP via la LFG).

Le plafond d’emplois, prévu à 6 655 ETPT, est exécuté à hauteur de 6 468 ETPT, ce qui s’explique principalement par le non-renouvellement ou le départ de postes vers les régions du fait des transferts de compétences liés à la réforme de la politique agricole commune (PAC).

Aucune dépense fiscale n’est rattachée au programme 215.

L’Institut national de formation des personnels du ministère de l’agriculture (INFOMA), son seul opérateur, a bénéficié de subventions à hauteur de 1,44 million d’euros en 2024. Les ETPT pris en charge par le programme 215 et ceux sous plafond s’élèvent respectivement à 48 et 6. Ont aussi été soutenus, malgré leur rattachement à d’autres programmes, FranceAgriMer et plusieurs établissements de recherche, pour 1,3 million d’euros.

E. Programme 381 AllÈgements du coÛt du travail

Créé par le PLF pour 2023, ce programme prévoit la compensation aux organismes de sécurité sociale des trois quarts de la perte de recettes causée par l’exonération de cotisations sociales pour les entreprises de la production agricole recrutant des travailleurs occasionnels et demandeurs d’emploi (TO-DE).

En effet, l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale prévoit que, sauf dans des cas dérogatoires excédant l’objet du présent rapport, l’État attribue des recettes fiscales ou des crédits aux organismes de sécurité sociale afin de compenser toute mesure de réduction ou d’exonération de recettes affectées aux organismes de sécurité sociale.

Les effets du TO-DE, représentant 618,5 millions d’euros en 2023 (contre 567 millions d’euros en 2023) sont donc neutralisés par un double mouvement :

– la part de l’exonération dont le périmètre est le même que celui des allègements généraux, antérieurement couverte par l’affectation aux régimes concernés d’une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), repasse depuis 2023 par des dépenses, soit 438,43 millions d’euros sur le programme 381 ;

– la part correspondant au surplus du TO-DE comparativement aux allègements généraux, a mobilisé 180,1 millions d’euros sur l’action 25 Protection sociale du programme 149.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 381 EN 2024 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2024.

Le calcul de la créance des organismes sociaux a nécessité l’ouverture de 15,4 millions d’euros supplémentaires en AE et en CP, justifiant le taux d’exécution de 103,6 %.

Le rapporteur spécial relève que la NEB de la Cour des comptes reprend la préconisation tendant à supprimer le programme 381 et intégrer ses crédits à l’action 25 du programme 149, la distinction ayant pour seules conséquences de complexifier le travail des gestionnaires et de méconnaître le cadre organique. La Cour déplore une « absence de ligne de partage » entre les deux unités de compensation du TO-DE, sans « aucun élément éclairant apporté par le ministère ».

II. Compte spÉcial DÉveloppement agricole et rural

Le compte d’affectation spéciale ([9]) Développement agricole et rural (CAS DAR) est composé des programmes 775 Développement et transfert en agriculture et 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture. Institué par l’article 52 de la loi de finances pour 2006, il est alimenté par une fraction, portée à 100 % en 2015, du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles, prévue à l’article 302 bis MB du code général des impôts.

Son objet est de permettre le déploiement du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) pour les années 2022 à 2027, lequel vise à rendre l’agriculture moins dépendante des intrants énergétiques ou chimiques et donc plus résiliente, durable et compétitive.

A. Un onziÈme exercice consÉcutif excÉdentaire

En 2024, le CAS enregistre 151,9 millions d’euros de recettes, soit 7,7 % de plus que les 141 millions prévus par la LFI. Le taux d’exécution des dépenses est de 107 % en AE et de 98,4 % en CP. Il résulte de la sous-estimation des recettes et des dépenses un excédent de 8,3 millions d’euros en 2024, auquel s’ajoutent 29,83 millions d’euros en AE et 113,84 millions d’euros en CP, reportés depuis l’année 2023.

18,1 millions d’euros en AE et 116,21 millions d’euros en CP sont reportés pour l’année 2025. Sont par ailleurs annulés 1,49 million d’euros d’AE et 73 centimes d’euros de CP.

ExÉcution DES CRÉDITS Du CAS DAR EN 2024 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2024.

ExÉcution DES CRÉDITS Du CAS DAR EN 2024 par rapport aux ouvertures

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2024.

Puisque les excédents interviennent exercice après exercice et que le dernier alinéa du II de l’article 21 de la LOLF prévoit que « les AE et les CP disponibles en fin d’année [sur un CAS] sont reportés sur l’année suivante […] pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte », le solde cumulé du compte atteint 142,5 millions d’euros à la fin de 2024. Son montant correspond maintenant à 101 % du plafond prévisionnel, qui a pourtant été relevé en 2024, de 136 à 141 millions d’euros.

Dans sa note d’analyse, la Cour des comptes réitère avec force son opinion suivant laquelle le CAS DAR serait « inadapté » à raison de ses violations des principes d’annualité et d’universalité, mais aussi de ses coûts de gestion et de la « récurrence » de la plupart de ses subventions, et devrait donc être réintégré au budget général.

B. Programme 775 DÉveloppement et transfert en agriculture

Porté par la DGPE, le programme 775 vise à diffuser, auprès des agriculteurs, les progrès et les innovations scientifiques, techniques ou culturales.

Le RAP détaille ainsi sa consommation en 2024 de 65,1 millions d’euros : 40 millions d’euros d’aides aux chambres d’agriculture (– 0,5 %) ; 7,8 millions d’euros attribués aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR) ou aux coopératives et à leur réseau (– 12,3 %) ; 8,1 millions d’euros pour un programme de génétique animale (+ 1,2 %) ; 5,9 millions d’euros pour financer les groupements d’intérêt économique et environnemental (GIEE) à labelliser (+ 9,6 %) ; 3,1 millions d’euros pour des appels à projet nationaux (+ 10,7 %).

Ces sommes ont été versées à 90 % par l’ASP et FranceAgriMer.

C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation en agriculture

Sous la responsabilité de la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER), le programme 776 tend à mener des expérimentations pour renouveler les formes d’exercice de l’activité agricole.

Sur les 78,5 millions d’euros de CP exécutés sur ce programme, 39,3 millions d’euros ont permis le financement pour les cinq études des instituts techniques agricoles (ITA) et de l’Association de coordination technique agricole (ACTA), concernant par exemple l’élevage, la numérisation et le changement climatique. Par ailleurs, trois appels à projets nationaux, notamment relatifs à la lutte contre le dépérissement du vignoble, ont fait l’objet d’un financement par le programme 776 à hauteur de 15,6 millions d’euros.

La part des décaissements effectuée par FranceAgriMer est de 78,5 %.

*

Aide publique au développement ; PrÊts à des États étrangers M. Corentin Le Fur, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le très fort ralentissement des dépenses de la mission Aide publique au DÉVELOPPEMENT EN 2024
2. A. Vue d’ensemble de la consommation des crédits de la mission Aide publique au développement
3. B. Le programme 110 Aide économique et financière au développement
4. C. Le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement
5. D. Les programmes 365 Renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement et 370 Restitution des biens mal acquis
6. II. Analyse de l’exécution du compte de concours financiers prêts à des États étrangers

La mission Aide publique au développement (APD) et le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers concourent à la mise en œuvre de la politique d’investissement solidaire et durable (ISD) de la France. Cette politique est guidée par les orientations et décisions du Conseil présidentiel du développement (CPD) – désormais appelé Conseil présidentiel pour les partenariats internationaux (CPPI) depuis sa récente réunion par le chef de l’État le 4 avril dernier, et du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID). La présente fiche expose la nature et l’évolution des crédits exécutés au cours de la gestion 2024.

I. Le très fort ralentissement des dépenses de la mission Aide publique au DÉVELOPPEMENT EN 2024

Selon les tableaux figurant à l’article 4 du présent projet de loi, les dépenses totales de la mission se sont élevées pour 2024 à 4,76 milliards d’euros en AE et 4,82 milliards d’euros en CP, en baisse très significative de 30,5 % en AE et de 13,5 % en CP par rapport à 2023.

Malgré une prévision initiale 2024 concernant les crédits de paiement en hausse de 360 millions d’euros par rapport à 2023, l’exécution 2024 a représenté une moindre dépense de 750 millions d’euros au regard des dépenses de l’année passée.

La mission budgétaire Aide publique au développement représente moins de 40 % des crédits déclarés par la France à l’OCDE comme relevant de l’aide au développement. La totalité de ces crédits est retracée au sein du document de politique transversale (DPT). Pour l’année 2024, les chiffres provisoires publiés le 16 avril dernier par l’OCDE évaluent l’effort de la France à 13,5 milliards d’euros contre 14,8 milliards d’euros anticipés pour 2024 par le DPT annexé au projet de loi de finances pour 2025.

Il est à noter une certaine plasticité des statistiques d’APD validées par l’OCDE par rapport aux montants dépensés dans le cadre de la mission budgétaire APD. En effet, la baisse du volume totale d’APD en 2024 par rapport à ce que ce qui a été définitivement approuvé par l’OCDE au titre de l’année 2023 ([10]) n’est « que » de 400 millions d’euros, alors que dans le même temps, la mission budgétaire perdait en exécution 750 millions d’euros.

Sur la base de ces chiffres et de l’exécution 2024, la part relative de la mission APD au sein du DPT s’infléchit en 2024 et s’établit à 35 %.

Évolution du poids relatif de la mission aide publique au développement

au sein de l’APD française totale entre 2017 et 2024

(en milliards d’euros)

(*) Hors programme 365

(**) Prévisions

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires de l’année considérée et des statistiques OCDE

A. Vue d’ensemble de la consommation des crédits de la mission Aide publique au développement

L’exercice 2024 a été marqué par un coup d’arrêt dans la hausse continue des dépenses constatées depuis 2017. Alors que le projet de loi de finances pour 2024 avait posé un cadre budgétaire favorable à la poursuite de cette hausse, les annulations de crédits successives décidées par le décret d’annulation du 21 février 2024 ([11]) et par la loi de fin de gestion du 6 décembre 2024 ([12]) ont contredit cette ambition. La trajectoire budgétaire proposée par la loi de finances pour 2025 confirme cette décroissance des budgets traditionnels de l’aide publique au développement, décroissance initiée dans le cadre de l’exécution 2024.

Montant des crÉdits de la mission aide publique au developpement ouverts et consommÉs en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les documents annexés au projet de loi d’approbation des comptes de l’année 2024

(a) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

(b) Arrêté du 25 janvier 2024 portant report de crédits de fonds de concours ; arrêté du 5 mars 2024 portant report de crédits et arrêté du 12 mars 2024 portant reports de crédits généraux.

(d) Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

(d) Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

Du fait de ces freinages de dépenses, le taux d’exécution moyen de la mission par rapport aux crédits votés en LFI s’élève en 2024 à 81,26 % (CP) contre 94,2 % en 2023, en baisse de 12,9 points. En 2024, les crédits de paiement exécutés sont en baisse de 750 millions d’euros par rapport aux crédits de paiement exécutés en 2023.

Sur l’ensemble de la mission, l’exécution est inférieure de 1,5 milliard d’euros d’AE et 1,1 milliard d’euros de CP à la prévision de la loi de finances initiale.

Un tel écart interroge quant au pilotage politique de l’aide internationale française, celle-ci ayant revêtu en 2024 toutes les caractéristiques d’une variable d’ajustement budgétaire. Le rapporteur spécial plaide pour une réaffirmation de nos priorités politiques dès 2025 dans le cadre d’un comité interministériel, avant la construction du prochain projet de loi de finances.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2024

à l’Échelle de la mission aide publique au développement

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

Une rapide analyse des mouvements des principaux programmes permettra de mieux comprendre les mouvements intervenus en gestion et leur impact sur la politique publique financée par la mission.

B. Le programme 110 Aide économique et financière au développement

Le programme 110, placé sous la responsabilité de la direction générale du Trésor, rassemble les contributions financières à l’APD, via les institutions multilatérales de développement ou l’aide bilatérale ; une partie de ses crédits finance les annulations de la dette des pays pauvres.

Ce programme avait bénéficié en loi de finances initiale d’une dotation en crédits de paiement égale à 2,3 milliards d’euros. Malgré une minoration de 407 millions d’euros en cours de gestion, l’exécution 2024 reste décevante avec 105 millions d’euros de CP que le présent projet de loi propose d’annuler. En ce qui concerne les AE, le niveau de sous-consommation des crédits disponibles est encore plus élevé ; après des annulations en cours de gestion de 502 millions d’euros, la proposition d’annulation par le présent projet de loi s’élève à 575 millions d’euros, pour une dotation initiale égale à 2,7 milliards d’euros. Le taux de consommation des AE du programme par rapport au solde des crédits disponibles est de 82 %, en dégradation par rapport aux deux années précédentes (il était de 86,1 % en 2024 et de 97,5 % en 2022).

Ces moindres dépenses ont essentiellement affecté :

– les engagements multilatéraux, notamment le fonds vert pour le climat, le Gouvernement ayant cherché à négocier le report ou la réduction des contributions françaises lorsque cela était juridiquement possible ;

– la dotation au mécanisme de bonification des prêts de l’Agence française de développement (AFD), qui a été également modérée. Les crédits de bonification se sont élevés à 1 018,8 millions d’euros en AE et 262,3 millions d’euros en CP (contre 1 700 millions d’euros d’AE et 380 millions d’euros de CP prévus en LFI). Il est à noter que cette économie a été exploitée en gestion pour financer le nouveau fonds bilatéral « Infrastructures civiles en Ukraine », créé en 2024 sur le programme 110 et doté d’une enveloppe totale de 200 millions d’euros. Pour financer la totalité des 19 projets identifiés et portés par des entreprises françaises, la quasi-totalité des AE (soit 198,8 millions d’euros dont 140 millions d’euros sur le programme 100) a été engagée. Le rapporteur spécial se félicite de ce mouvement de crédits qui permet d’abonder un fonds d’aide au développement directement lié au soutien du commerce extérieur français ;

– certains mécanismes bilatéraux comme les aides budgétaires globales (ABG) ont été fortement freinés, la dotation prévue de 120 millions d’euros sur cette ligne a été réduite à 68 millions d’euros en gestion ([13]).

Origine des crédits non consommés sur le programme 110

Source : Cour des comptes, note d’exécution budgétaire, avril 2025.

C. Le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement

Le programme 209, piloté par la direction générale de la mondialisation, concentre les moyens d’interventions en dons (don-projet de l’AFD et aide-projet du MEAE, crédits d’action humanitaire). Sont également compris dans ce programme les dépenses liées au volontariat, le soutien aux organisations de la société civile, les contributions volontaires aux institutions multilatérales ainsi que la participation française à la coopération européenne.

L’exécution du programme en crédits de paiement est de 2,8 milliards d’euros, soit 638 millions d’euros de moins que la prévision initiale. Au regard des crédits disponibles, une fois prises en compte les annulations en cours de gestion à hauteur de 560 millions d’euros en AE et 610 millions d’euros en CP, le taux d’exécution du programme reste élevé en AE comme en CP, respectivement 98 % et 100 %.

Les mesures d’économies ont porté essentiellement sur :

– les fonds octroyés à l’AFD avec une réduction de 173 millions d’euros en CP sur le don-projet et le don-ONG ;

– la diminution ou l’annulation de certains engagements internationaux ([14]).

– la provision pour crises majeures dont le montant, qui avait été fixé à 270 millions d’euros en LFI, a été plusieurs fois revu à la baisse en cours de gestion, jusqu’à atteindre un montant de seulement 53 millions d’euros ([15]). À noter qu’en fin de gestion, à la suite de la conférence internationale de soutien à la population et à la souveraineté du Liban tenue à Paris le 24 octobre 2024, cette provision a été réabondée de 50 millions d’euros afin d’apporter une réponse à la crise humanitaire. Au final, l’exécution sur cette ligne s’est donc élevée à 103 millions d’euros.

D. Les programmes 365 Renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement et 370 Restitution des biens mal acquis

Le programme 365 est un programme qui concourt au financement d’un circuit relativement complexe, pour répondre aux besoins de l’AFD en matière de capitalisation dans le cadre des obligations prudentielles européennes. Ce mécanisme se traduit en comptabilité budgétaire par une suite de mouvements faisant intervenir les programmes 365, 853 Prêts à l’Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers et 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État, se compensant partiellement, pour aboutir à un décaissement net du niveau des crédits inscrits au programme 365. Toutefois, en comptabilité nationale, cette opération est neutre pour le budget de l’État dans la mesure où elle constitue une prise de participation et non une dépense.

En 2024, la loi de finances initiale a prévu 150 millions d’euros d’autorisations d’engagement, comme en 2023. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes relève que cette stabilité « masque toutefois une diminution du volume des bonifications de prêts, en contrepartie de l’augmentation des charges d’intérêts à compenser ». La Cour conclut que dans ce contexte de hausse de taux, l’allocation des fonds doit être optimisé par l’AFD, par une plus grande sélectivité, à la fois, dans la nature des projets financés, la répartition géographique de ceux-ci et le volume de prêt concessionnel. Le rapporteur spécial souligne l’importance de cette recommandation et rappelle d’ailleurs, à l’instar de la Cour des comptes, qu’en fin d’année 2022, pour la première fois, sous l’effet de la hausse des taux d’intérêt, certains prêts octroyés par l’AFD ont affiché une consommation d’AE de bonifications de l’État supérieure au volume d’aide publique au développement généré.

Le programme 370 Restitutions des biens mal acquis a été créé en 2022 en application de la loi de programmation du 4 août 2021 ([16]). Il est géré par le ministère des affaires étrangères. Ce programme a été doté en LFI pour 2024 pour la première fois de 6,1 millions d’euros, dans le cadre de l’affaire « Obiang », nom d’un homme politique équatoguinéen. Abondés pour la première fois dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2024, ses crédits n’ont pas été consommés faute de dialogue fructueux avec les autorités (M. Obiang est toujours vice-Président de la Guinée Équatoriale, ce qui rend la restitution malaisée) et ont été intégralement reportés sur la gestion 2025. Le rapporteur spécial a pu constater à l’occasion de l’audition de la directrice générale de l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) que le dialogue avec le MEAE pourrait être renforcé, l’agence ne disposant d’aucune visibilité sur le devenir des virements qu’elle effectue au bénéfice de la direction générale de la mondialisation.

II. Analyse de l’exécution du compte de concours financiers prêts à des États étrangers

Le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers retrace en dépenses les versements réalisés au titre des prêts consentis à des États étrangers et à l’AFD. Les recettes du compte sont composées des remboursements en capital effectués par les débiteurs. Les quatre programmes du compte de concours financiers sont sous la responsabilité de la direction générale du Trésor et sont dotés de crédits évaluatifs, comme le prévoit l’article 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Le compte de concours financiers n’a subi aucun mouvement de crédits en gestion.

En 2024, le résultat du compte est excédentaire de 1,6 milliard d’euros, alors que la loi de finances initiale prévoyait un déficit de 691,6 millions d’euros. Cet écart à la prévision résulte à titre principal du remboursement anticipé par la Grèce de ses échéances de prêts pour 2026 à 2028.

PrÉvision et exÉcution du compte

de concours financIers Prêts à des États Étrangers pour 2024

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2024

– Le programme 851 Prêts du Trésor à des états étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France permet d’octroyer des prêts à des États pour le financement de projets de développement, tout en faisant appel pour les réaliser à des biens et services produits en France. La concrétisation des projets est souvent incertaine et dépend de facteurs exogènes, dont la concurrence internationale et la situation économique et politique des pays bénéficiaires.

Ceci explique en grande partie la sous-exécution des AE du programme : alors que 1 milliard d’euros avaient été ouverts en LFI, seulement 413 millions d’euros ont été engagés. Ce faible niveau d’exécution est notamment le résultat du report en 2025 des engagements prévus pour un projet concernant une infrastructure ferroviaire au Maroc (pour un montant de 781 millions d’euros).

– Le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France participe aux opérations de traitement de dette de l’initiative « Pays pauvres très endettés » (PPTE), qui vise à restaurer la solvabilité des pays bénéficiaires par des opérations d’annulation de dette extérieure.

En 2024, les dépenses se sont élevées à 95,8 millions d’euros. Elles correspondent à la mise en œuvre du traitement des dettes du Suriname (3,5 millions d’euros) et de la Zambie (92,4 millions d’euros). Le faible niveau de consommation de crédits (seulement 33 % des AE et des CP ont été consommés) reflète le retard de trois projets de refinancement de traitement de flux reportés à 2025 et qui concernent l’Éthiopie, le Ghana et le Sri Lanka.

– Le programme 853 Prêts à l’Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers contribue au financement de l’AFD. Ses dépenses permettent à l’État d’octroyer à l’AFD une ressource à condition spéciale (RCS), prenant la forme de prêts à taux très préférentiels. Cette ressource permet ensuite à l’AFD d’octroyer des prêts concessionnels à des États ou des organismes non-souverains dans des pays étrangers. Étant donné que les RCS ne sont plus valorisées comme des fonds propres et ne sont donc plus utilisées comme outil de financement de l’AFD, ce programme ne portait plus d’AE depuis 2019. Comme pour 2023, seuls 150 millions d’euros en CP ont donc été ouverts en LFI au titre des prêts antérieurs. Ce montant a été versé à l’AFD puis remboursé par anticipation, afin d’alimenter le mécanisme de recapitalisation.

– Le programme 854 Prêts aux États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro retrace uniquement les recettes constituées des échéances du prêt bilatéral accordé à la Grèce en 2020, dans le cadre de la Greek Loan Facility. Le remboursement de ce prêt a débuté en 2020, un montant de recettes de 570,2 millions d’euros était attendu en application de l’échéancier prévu. La Grèce a toutefois souhaité effectuer un remboursement anticipé de ses échéances de 2025 à 2028, portant les recettes du programme pour 2024 à 1,7 milliard d’euros.

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ANCIENS COMBATTANTS, MÉmoire et liens avec la nation Mme Yaël Ménaché, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 169 Reconnaissance et rÉparation en faveur du monde combattant, mÉmoire et liens avec la nation
2. II. le programme 158 indemnisation des victimes des persÉcutions antisÉmites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

La mission interministérielle Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation comprend deux programmes relevant respectivement du ministre des armées et du Premier ministre :

– le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation, placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration du ministère des armées, qui regroupe principalement les crédits destinés au versement des pensions militaires d’invalidité, de l’allocation de reconnaissance du combattant et des droits connexes à ces prestations mais aussi les moyens alloués aux politiques de mémoire, à la journée Défense et Citoyenneté et au service militaire volontaire ;

– le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale, placé sous la responsabilité de la secrétaire générale du Gouvernement, qui rassemble trois dispositifs de réparation en faveur des orphelins de déportés et de victimes d’actes de barbarie sous l’Occupation allemande ainsi que de personnes spoliées du fait des législations antisémites du régime de Vichy.

En 2024, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 1,97 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 1,96 milliard d’euros en crédits de paiement (CP). Ce niveau est à peine supérieur au montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([17]), le taux de consommation des crédits s’établissant à 102,8 % pour les AE et à 101,6 % pour les CP. Par rapport à l’ensemble des crédits disponibles au cours de l’année 2024, l’exécution des AE s’élève à 98,8 % et celle des CP à 98,6 %.

Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2024) demande l’annulation de 4,28 millions d’euros d’AE et de 3,75 millions d’euros de CP.

État des crÉdits disponibles de la mission anciens combattants, mÉmoire et liens avec la nation en 2024

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances annexé au PLRG 2024.

État des crÉdits de la mission anciens combattants, mÉmoire et liens avec la nation en 2024

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances annexé au PLRG 2024.

I. le programme 169 Reconnaissance et rÉparation en faveur du monde combattant, mÉmoire et liens avec la nation

Initialement doté de 1,83 milliard d’euros en AE et de 1,84 milliard d’euros en CP par la loi de finances pour 2024, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 1,90 et 1,88 milliard d’euros, soit un taux de consommation légèrement supérieur au montant de la LFI (103,59 % pour les AE et 102,33 % pour les CP).

Restant modestes au regard de l’inflation, la revalorisation du point de la pension militaire d’invalidité (PMI) et de l’allocation de reconnaissance du combattant (ARC) ainsi que la hausse des dépenses d’allocation reconnaissance et d’allocation viagère (AR-AV) et des majorations des rentes mutualistes ont nécessité un abondement en gestion des crédits votés en loi de finances initiale.

La valeur du point de PMI est ainsi passée de 15,63 € au 1er janvier 2023 à 15,90 € au 1er janvier 2024 et le décret n° 2023-1274 du 26 décembre 2023 modifiant les dispositions transitoires de fixation de la valeur du point de pension militaire d’invalidité a anticipé la prise en compte dès le 1er janvier 2024 de la revalorisation des PMI (et non en 2025 comme prévu initialement). Cette augmentation de la dépense, d’un coût estimé à 33,5 millions d’euros, n’avait pu être prise en compte dans le cadre de la programmation 2024.

Par ailleurs, le montant annuel de l’allocation de reconnaissance du combattant a été revalorisé de 812,76 € au 1er janvier 2023 à 826,80 € au 1er janvier 2024 et un amendement parlementaire a modifié le dispositif de l’allocation de reconnaissance (AR) et de l’allocation viagère (AV) pour harmoniser les allocations viagères et créer une nouvelle rente viagère.

Enfin, un amendement gouvernemental a ouvert 4 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2024 pour renforcer les crédits d’action sociale de l’Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaC-VG) destinés aux pupilles de la Nation et orphelins de guerre majeurs.

Ces besoins ont été couverts par l’ouverture de ressources supplémentaires dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion pour 2024 (LFFG 2024) ([18]) pour un montant de 51,8 millions d’euros en AE et de 48,69 millions d’euros en CP – qui ont plus que compensé les annulations de crédits de 17 millions d’euros en AE et CP résultant du décret du 21 février 2024 portant annulation de crédits ([19]).

Au cours de l’exercice 2024, le programme a en outre bénéficié des reports de crédits de 2023 vers 2024 d’un montant de 8,3 millions d’euros en CP et des fonds de concours à hauteur de 25,8 millions d’euros en AE=CP. Ces fonds correspondent à des subventions au titre du Fonds social européen ou FSE (pour 24 millions d’euros), le reste étant essentiellement constitué de financements alloués par des régions ou des fractions de taxe d’apprentissage.

Correspondant uniquement aux fonds de concours « contribution du FSE au financement du service militaire volontaire (SMV) », 19,08 millions d’euros en AE et 23,33 millions d’euros en CP ont été reportés de l’exercice 2024 vers l’exercice 2025 et le PLRG 2024 demande l’annulation de 0,54 million d’euros d’AE non engagées et de seulement 6 899 euros de CP non exécutés.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 169 reconnaissance et rÉparation en faveur du monde combattant, mÉmoire et liens avec la nation

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2024.

La rapporteure spéciale observe que la politique de mémoire présente une exécution de 33,7 millions d’euros, en nette augmentation (19,8 millions d’euros en 2023) en raison notamment d’une dépense exceptionnelle d’un montant de 16,5 millions d’euros portant sur les célébrations du 80ème anniversaire de la Libération et de la Victoire du 8 mai 1945 et des débarquements de Normandie et de Provence. Un groupement d’intérêt public a été constitué pour l’organisation, la coordination, l’accompagnement et la promotion des manifestations liées notamment à cet anniversaire, bénéficiant d’un financement exceptionnel de 19,7 millions d’euros. Les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’intervention ont augmenté respectivement de 1,2 et 10,7 millions d’euros.

Le programme 169 a également porté des dépenses très limitées dans le cadre de l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques 2024 pour un montant de 21 952 €, portant sur des actions de promotion et de soutien aux dispositifs en faveur de la jeunesse et concourant au rayonnement des armées.

De manière habituelle, le programme ne rémunère directement aucun emploi. En revanche, ses trois opérateurs disposaient d’un plafond de 1 205 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2024 et les emplois en fonction au sein de ces opérateurs ont représenté :

– 756,58 ETPT, soit un écart de – 22,4 ETPT par rapport au plafond fixé en LFI pour 2024 (779) pour l’ONaC-VG ;

– 379,95 ETPT sous plafond, correspondant à une sous-exécution par rapport aux 410 prévus en LFI pour 2024, pour l’Institution nationale des Invalides (INI) ;

– 16 ETPT pour le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération », tous consommés.

II. le programme 158 indemnisation des victimes des persÉcutions antisÉmites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

La LFI pour 2024 a doté ce programme de 88,14 millions d’euros en AE et en CP. Ses crédits ont été exécutés à hauteur de 76,81 millions d’euros en AE et de 76,95 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de respectivement 87,1 % et 87,3 %.

Les dépenses de ce programme sont liées à l’évolution du nombre de personnes indemnisées au titre des trois dispositifs de réparation suivants :

– l’indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur sous l’Occupation (– 5,1 millions d’euros par rapport à la prévision) ;

– la mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites (– 2,6 millions d’euros par rapport à la prévision) ;

– l’aide financière en reconnaissance des souffrances endurées par les orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie (– 3,5 millions d’euros par rapport à la prévision, contre – 1,9 million d’euros en 2023).

La rapporteure spéciale constate que ces écarts sont dus à la difficulté d’estimer le nombre de bénéficiaires avec précision. D’une part, pour l’indemnisation des victimes d’actes antisémites et de barbarie, la prévision est élaborée à un moment où le résultat des campagnes de certification de vie au titre de l’année en cours ne sont pas encore disponibles et elle s’effectue à partir de tables de mortalité statistiques dont la fiabilité est relative. D’autre part, pour l’indemnisation des victimes de spoliation, le coût moyen par recommandation de la commission pour l’indemnisation des victimes de spoliations (CIVS) varie selon la nature des indemnités accordées chaque année et traduit mal la diversité des patrimoines spoliés et donc les disparités entre les indemnités accordées.

Ce programme dispose d’un plafond d’emplois pour rémunérer les agents de la CIVS. En 2024, 16,5 ETPT ont été consommés sur les 17 ETPT autorisés en LFI – soit un plafond d’emplois en baisse de 2 ETPT par rapport à 2023.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 158 indemnisation des victimes des persÉcutions antisÉmites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2024.

En cours de gestion, le programme a été affecté par des mouvements de crédits, bénéficiant de 2,14 millions d’euros de reports de crédits en CP de 2023 vers 2024.

Enfin, 9,6 millions d’euros en AE=CP ont été annulés au cours de l’année 2024, dont 7,06 millions d’euros par le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits et 2,5 millions d’euros par la loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024, compte tenu des moindres besoins constatés au titre de certains dispositifs d’indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale. Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2024) demande l’annulation de 3,74 millions d’euros en AE=CP.

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COHÉSION DES TERRITOIRES LOGEMENT ET HÉBERGEMENT D’URGENCE M. François Jolivet, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Programme 177 : une mobilisation budgétaire exceptionnelle POUR SOUTENIR l’hÉbergement d’urgence mais révélatrice d’une IMPASSE BUDGétaire persistante
2. II. Programme 109 : une mobilisation des aides au logement conforme aux prÉvisions de la loi de finances initiale
3. III. Programme 135 : une sous-exÉcution marquÉe par les diffIcultÉs du logement social dans un contexte de crise et la difficile mise en œuvre de la réforme des aides à la rénovation énergétique

Le rapport spécial Logement et hébergement d’urgence regroupe les crédits de trois programmes de la mission Cohésion des territoires :

– le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables qui porte notamment les dépenses d’hébergement d’urgence, la mise en œuvre du dispositif « Logement d’abord » pour accélérer l’accès au logement des ménages sans domicile et les dépenses de veille sociale ;

– le programme 109 Aide à l’accès au logement qui contribue au financement des aides au logement à travers la dotation d’équilibre au fonds national d’aide au logement (FNAL) ;

– le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat qui porte à titre principal sur le fonds national des aides à la pierre (FNAP).

L’exécution budgétaire de ces trois programmes atteint 17,67 milliards d’euros en AE et 17,46 milliards d’euros en CP en 2024, contre 17,76 milliards d’euros en AE et 17,46 milliards d’euros en CP en 2023.

exÉcution 2024 des crÉdits des programmes 177, 109 et 135

(en millions d’euros)

(a) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

(b) Arrêtés du 29 janvier 2024 et du 13 mars 2024 portant report de crédits.

(c) Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

Nota bene : dans les tableaux du présent rapport, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

La gestion 2024 des crÉdits

des programmes 177, 109 et 135

(CP, en millions d’euros)

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

I. Programme 177 : une mobilisation budgétaire exceptionnelle POUR SOUTENIR l’hÉbergement d’urgence mais révélatrice d’une IMPASSE BUDGétaire persistante

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 177 EN 2024

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

Le programme 177, qui finance à titre principal l’hébergement d’urgence, a bénéficié d’un budget historique de 2,9 milliards d’euros en AE et 2,925 milliards d’euros en CP en LFI pour 2024, soit une hausse de 2,59 % en CP par rapport à la LFI 2023. Cette hausse était destinée à renouveler un parc d’hébergement d’urgence à 203 000 places, mais également à maintenir les « sas de desserrement » de l’Ile-de-France et à poursuivre la prise en charge des réfugiés ukrainiens dans une logique de transition vers le droit commun.

Cependant, les crédits inscrits en LFI pour 2024 étaient inférieurs de 4,9 % à l’exécution 2023. Or, il avait été arbitré dès septembre 2023 le maintien de la cible de 203 000 places d’hébergement d’urgence pour 2024 et le fait que les crédits nécessaires feraient l’objet d’ouvertures en cours de gestion, et non pas dès le vote de la LFI. La budgétisation initiale traduit un manque de crédits nécessaires pour ouvrir l’ensemble des places alors que le besoin était documenté par la Direction interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL) dès 2023, sans prendre en compte les mesures nouvelles décidées pour 2024, notamment pour le deuxième plan « Logement d’abord ».

Le programme 177 a reçu des compléments de financement par la loi de finances de fin de gestion pour 2024, qui a levé 238 millions d’euros de réserve de précaution et alloué 250 millions d’euros supplémentaires. Dans le détail, le programme 177 a ainsi bénéficié :

– d’un report de crédits d’un montant de 28,4 millions d’euros en AE et 51,2 millions d’euros en CP, dont 25,6 millions d’euros en AE et en CP issus de la « dotation Ukraine » ;

– de transferts entrants de crédits à hauteur de 6,75 millions d’euros, dont 5,7 millions d’euros en AE et en CP en provenance du programme 104 Intégration et accès à la nationalité pour le financement du plan de transformation des foyers de travailleurs migrants (FTM) ;

– de transferts sortants de 4 millions d’euros de crédits dont 3,8 millions d’euros en AE et en CP destinés au programme 104 pour le financement du programme AGIR (accompagnement global et individualisé des réfugiés) ;

– de l’ouverture en loi de finances de fin de gestion pour 2024 de 250 millions d’euros en AE et en CP destinés à financer le maintien du parc d’hébergement d’urgence à 203 000 places (143 millions d’euros), la couverture des charges dues au titre de 2024 pour la compensation du « Ségur pour tous » (78 millions d’euros) et les dispositifs de soutien aux réfugiés ukrainiens (29 millions d’euros) ;

– du dégel intégral de la réserve de précaution à hauteur de 238 millions d’euros, afin de financer le maintien à un haut niveau du nombre de places en hébergement d’urgence.

L’exécution 2024 du programme a ainsi été marquée par le maintien à un niveau historique du nombre de places d’hébergement d’urgence, conséquence d’une année caractérisée par la crise du logement qui touche les personnes les plus modestes et les fait basculer dans la grande précarité.

Le rapporteur spécial rejoint la position de la Cour des comptes, qui constate que « cette ouverture tardive des crédits, pour un besoin connu dès le PLF, met en tension de trésorerie les associations chargées de l’accueil d’urgence, de même que les services de l’État qui doivent dans des délais contraints et en toute fin de gestion décaisser des crédits dont le besoin était connu depuis plusieurs mois. »

Le rapporteur spécial renouvelle l’observation formulée lors de l’examen du PLF pour 2025, considérant que « la politique de l’hébergement d’urgence souffre des insuffisances des autres administrations, notamment l’aide sociale à l’enfance, l’administration pénitentiaire, les centres psycho-thérapeutiques ou les centres d’accueil des demandeurs d’asile » ([20]). Ces facteurs alimentent la sous-budgétisation structurelle du programme 177.

Le rapporteur spécial se félicite donc que ce montant historiquement élevé de 203 000 places en hébergement d’urgence ait été reconduit à l’identique dans la loi de finances pour 2025 mais s’inquiète de cette impasse budgétaire persistante, comme en témoigne l’ouverture en loi de finances de fin de gestion de crédits visant à compléter en urgence le financement du parc d’hébergement généraliste.

II. Programme 109 : une mobilisation des aides au logement conforme aux prÉvisions de la loi de finances initiale

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 109 EN 2024

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

Le programme 109, qui constitue principalement la contribution de l’État au financement du FNAL, est composé de dépenses de guichet, versées aux personnes en fonction de critères (conditions liées au logement, à la composition familiale et aux ressources).

Les aides personnelles au logement se sont élevées en 2024 à près de 15,9 milliards d’euros (hors frais de gestion) et ont bénéficié à 5,9 millions de ménages :

– 7,1 milliards d’euros pour l’aide personnalisée au logement (APL), en hausse de 2,3 % par rapport à l’exécution 2023 ;

– 5,5 milliards d’euros pour l’allocation de logement sociale (ALS) en hausse de 3,3 % ;

– 3,3 milliards d’euros pour l’allocation de logement familiale (ALF), stable par rapport à l’année passée.

Les dépenses du FNAL augmentent tendanciellement de 2,2 % en 2024, ce qui représente 344 millions d’euros supplémentaires. Cette augmentation des dépenses du FNAL est liée au tendanciel, à l’évolution du taux de chômage (+ 135 000 par rapport à 2023), ainsi qu’à la revalorisation des paramètres du barème. En revanche, les recettes du FNAL diminuent légèrement, en dépit de l’évolution de la masse salariale, en raison de la baisse de la subvention d’équilibre de l’État, qui est ramenée de 13,28 à 13,09 milliards d’euros entre 2023 et 2024.

L’exécution 2024 est caractérisée par une mise en réserve initiale de 68,3 millions d’euros (liée à un taux de réserve de 0,5 % tel que défini dans la circulaire de la direction du Budget du 21 novembre 2023), d’un surgel de 385,9 millions d’euros et d’un dégel de seulement 200 millions d’euros, donnant lieu à une réserve disponible avant mise en place du schéma de fin de gestion de 254,2 millions d’euros.

Le programme 109 a également subi une annulation de 300 millions d’euros de crédits en AE et CP par le décret d’annulation du 21 février 2024 et de 224,2 millions d’euros en AE et CP par la loi de finances de fin de gestion pour 2024, du fait d’un besoin constaté en gestion moins important que prévu. Bien que le volume d’annulation de crédits soit important, il n’a pas pénalisé l’exécution budgétaire du programme 109 du fait d’estimations de dépenses supérieures aux besoins.

Depuis 2021, le programme 109 se caractérise par une budgétisation suffisante. L’exécution 2024 s’inscrit dans la tendance des trois exercices précédents, à savoir un montant de dépenses inférieur à la programmation initiale. Le montant des crédits exécutés a ainsi été de 13,1 milliards d’euros en AE et en CP, en baisse de 1,41 % par rapport à l’exécution 2023 mais avec un taux d’exécution de 99,8 % stable par rapport à l’an passé.

III. Programme 135 : une sous-exÉcution marquÉe par les diffIcultÉs du logement social dans un contexte de crise et la difficile mise en œuvre de la réforme des aides à la rénovation énergétique

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 135 EN 2024

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

(1) Hors crédits Relance Cohésion et Écologie.

Le programme 135 comporte, en LFI pour 2024, une dotation de 1,92 milliard d’euros en AE et 1,58 milliard d’euros en CP, soit une augmentation de plus de 1,1 milliard d’euros en AE et 803 millions d’euros en CP par rapport à la LFI pour 2023.

Cette forte augmentation est principalement due à une nouvelle hausse de la subvention versée à l’Agence nationale de l’habitat (Anah) au titre de la rénovation thermique des logements privés (1,06 milliard d’euros en LFI pour 2024 contre 369 millions d’euros en 2023) et de l’adaptation des logements au vieillissement (67 millions d’euros en LFI pour 2024 contre 35 millions d’euros en 2023). Elle est également liée à une nouvelle enveloppe de crédits budgétaires votée en LFI pour 2024 de 400 millions d’euros en AE et 40 millions d’euros en CP pour la rénovation énergétique des logements locatifs sociaux suite aux annonces du ministre en charge du logement en octobre 2023 au congrès de l’Union sociale pour l’habitat (USH).

Malgré ce budget en forte croissance, la consommation des crédits du programme demeure la plus faible de la mission et s’élève à un niveau de 76,4 % pour les AE et de 76,9 % pour les CP, soit largement inférieur à 2023 avec un taux d’exécution de 173,8 % pour les AE et de 139,4 % pour les CP.

Mais même par rapport aux crédits ouverts, la consommation des crédits en gestion en 2024 s’élève à 82,8 % pour les AE et 60,7 % pour les CP, soit un niveau globalement inférieur de 10 % en AE et presque équivalent en CP par rapport à 2023. Les prévisions initiales d’exécution sur 2024 ont par conséquent été nettement surévaluées.

D’une part, ces difficultés résultent comme chaque année des mouvements de crédits liés au fonctionnement du FNAP, dont le taux d’exécution des crédits issus des fonds de concours ne s’est élevé qu’à hauteur de 29 %. Ce dernier est un établissement public dont l’objet est de verser des fonds de concours au budget de l’État, pour financer les subventions à la construction de logements sociaux. Deux fonds de concours sont mobilisés :

– le fonds de concours 479 Opérations nouvelles qui finance les subventions pour la construction de logements neufs et des actions complémentaires (démolitions et, pour 2023, subventions à la rénovation des logements sociaux) ;

– le fonds de concours 480 PLAI adaptés et intermédiation locative en communes carencées, alimenté par les communes carencées au regard de la loi dite solidarité et renouvellement urbains ou « SRU », qui finance des opérations de logements très sociaux (comme le dispositif de prêt locatif aidé d’intégration adapté).

Or, si le nombre de logements agréés atteint 98 682 agréments, soit une hausse de 8,2 % par rapport à 2023, qui marquait un niveau historiquement bas en 40 ans, ce chiffre apparaît largement insuffisant par rapport aux besoins des ménages. Il est d’ailleurs légèrement en deçà de l’objectif assigné pour 2024, qui était fixé à 100 000 logements.

Par ailleurs, la part des crédits ouverts après l’adoption de la LFI pour 2024 est importante pour le programme 135 en raison des fonds de concours du FNAP et de leurs reports. Ainsi, la moitié des crédits disponibles a été ouverte en cours d’année sans présentation en loi de finances initiale (47 % en AE et 58 % en CP). L’exécution du programme 135 pour le FNAP a notamment donné lieu au report de crédits de 2023 sur 2024 à hauteur de 56 millions d’euros en AE et 692 millions d’euros en CP, au titre du report de fonds de concours du FNAP, et à des attributions de produits et à des fonds de concours à hauteur de 715 millions d’euros en AE et 349 millions d’euros en CP au titre du FNAP.

D’autre part, l’exécution du programme 135 en 2024 a été caractérisée par des estimations de dépenses supérieures aux besoins et une sous-consommation des crédits du dispositif MaPrimeRénov’ par rapport aux prévisions.

La programmation initiale prévoyait une amplification en 2024 du versement des subventions à l’Anah en lien avec la refonte des aides à la rénovation thermique, désormais regroupées en deux piliers : un parcours accompagné pour des projets de rénovation globale, financé sur le programme 135, et un parcours par gestes visant à financer des rénovations plus simples via le programme 174 Énergie, climat et après-mines de la mission Écologie, développement et mobilité durables. Cette réforme du parcours d’accompagnement, qui privilégie les rénovations d’ampleur, a réduit au cours du premier semestre de près de 50 % le nombre de rénovations en mono-geste, ralentissant le décaissement des crédits et la mise en œuvre du calendrier de transition énergétique du parc immobilier.

Il en a résulté un volume important d’annulations de crédits, qui n’a malgré tout pas pénalisé l’exécution budgétaire du programme. Les mesures de régulation appliquées au cours de la gestion 2024 ont ciblé en particulier la subvention versée à l’Anah et le financement des nouvelles mesures mises en œuvre en 2024 : le fonds de rénovation énergétique du parc social (FREPS) et le dispositif des territoires engagés pour le logement (TEL).

Le programme 135 a ainsi subi une annulation de 358,9 millions d’euros en AE et CP par le décret du 21 février 2024 et une annulation de 302,1 millions d’euros en AE et de 381,3 millions d’euros en CP par la loi de finances de fin de gestion pour 2024, soit 661,7 millions d’euros en AE et 740,9 millions d’euros en CP. Cette économie budgétaire a essentiellement été réalisée sur le dispositif MaPrimeRénov’ : la subvention à l’Anah pour 2024 a en conséquence été revue à 684,4 millions d’euros au total, soit une diminution de 378,4 millions d’euros en AE et CP par rapport au montant initialement prévu.

Le rapporteur spécial s’alarme de cette programmation budgétaire initiale insincère et, par conséquent, de la sous-consommation des crédits du programme 135, préjudiciable pour l’effort de transition énergétique pour le parc immobilier. La rénovation énergétique des logements est indispensable et doit se poursuivre, alors que près de 4,8 millions de logements sont classés comme « passoires énergétiques » (étiquettes F et G du diagnostic de performance énergétique).

Par ailleurs, le rapporteur spécial renouvelle son inquiétude concernant l’insuffisante réaction des pouvoirs publics face à une crise inédite de la production de logements neufs depuis vingt ans. L’aggravation de ce choc en 2024, à travers l’effondrement des mises en chantier et des logements livrés, est susceptible d’abîmer gravement notre pacte social. Il insiste sur le fait que la trajectoire du parc social est intimement liée à celle du parc privé – car plus d’un logement social sur deux est construit dans une opération mixte.

*

COHÉSION DES TERRITOIRES POLITIQUE DES TERRITOIRES M. David Guiraud, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. La dotation consacrée à l’aménagement du territoire respecte la programmation initiale, permettant la bonne exécution des contrats régionaux et du programme France services
2. 1. Les contrats de plan État-région 2021-2027 suivent une dynamique d’exécution conforme
3. 2. Le programme France services et les dispositifs généraux du fonds national d’aménagement et de développement du territoire sont consommés conformément à la programmation initiale
4. II. L’exécution des crédits de la politique de la ville est en retrait de 18 % par rapport à la dotation initiale
5. 1. La sous-exécution des crédits d’intervention de la politique de la ville
6. 2. L’écart entre dotation initiale et consommation finale interroge sur l’avenir du renouvellement urbain
7. III. La mise en œuvre des interventions territoriales de l’ÉTAT se poursuit, malgré un rythme d’engagement heurté

exécution des crédits alloués aux programmes 112, 147 et 162 en 2024 par RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

(en millions d’euros)

N.B. : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

(a) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024

(b) Arrêté du 25 janvier 2024 portant report de crédits

(c) Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits

(d) Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

I. La dotation consacrée à l’aménagement du territoire respecte la programmation initiale, permettant la bonne exécution des contrats régionaux et du programme France services

Le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire est consacré à l’appui de l’État aux dynamiques territoriales et aux collectivités. Il est composé de quatre actions :

– l’action 11 regroupe les crédits de la section locale du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT). Ces crédits sont mis à la disposition des représentants de l’État pour financer des dispositifs contractualisés avec les collectivités territoriales : contrats de plan État-régions (CPER) et leur déclinaison locale via les contrats pour la réussite de la transition écologique (CRTE), contrats de plan interrégionaux État-régions de fleuve et de massif (CPIER), contrats de convergence et de transformation (CCT) et pactes de développement territorial ;

– l’action 12 porte les crédits de la section générale du FNADT. Ces crédits sont consacrés aux dispositifs ponctuels de soutien aux territoires, notamment la contribution de l’État au déploiement des maisons France services et la mise en œuvre des programmes du plan France ruralités qui comprend les dispositifs Action cœur de ville, Territoires d’industrie et Petites villes de demain ;

– l’action 13 regroupe les crédits versés aux opérateurs du programme, qui sont l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) et Business France ;

– l’action 14 est relative aux restes à payer de dispositifs anciens (prime d’aménagement du territoire, contrats de ruralité et Pacte État-métropoles).

En 2024, les crédits budgétaires affectés au programme, en augmentation de 21 % en AE et de 33 % en CP par rapport à la LFI 2023, devaient permettre de poursuivre la mise en œuvre des contrats territorialisés. Ils devaient également permettre de mieux financer certains dispositifs existants (maisons France services, tiers lieux, territoires d’industrie, crédits d’ingénierie de l’ANCT).

Malgré les annulations de crédits intervenues en février (– 26 millions d’euros en AE), puis en fin de gestion (– 18 millions d’euros en AE), le programme a été exécuté en hausse de 38 millions d’euros en CP par rapport à 2023. Trois facteurs l’expliquent : un niveau de crédits en LFI supérieur de 86 millions d’euros en CP par rapport à 2023, un montant plus important de fonds de concours attribués en 2024 (49 millions d’euros contre 31 millions d’euros en 2023) et un décret de transfert ([21]) de 18 millions d’euros issus du plan de relance pour financer les CPER. Au total, la consommation finale (396 millions d’euros en AE et 379 millions d’euros en CP) atteint – et même dépasse, pour les CP – les montants attribués par la LFI (397 millions d’euros en AE et 348 millions d’euros en CP). Cependant, le programme est légèrement sous-exécuté par rapport à l’ensemble des crédits qui ont été ouverts, soit 419 millions d’euros en AE et 379 millions d’euros en CP.

1. Les contrats de plan État-région 2021-2027 suivent une dynamique d’exécution conforme

Au 31 décembre 2024, tous les CPER et CPIER ont été signés, à l’exception des CPER de Corse et de Normandie et du CPIER de la Vallée de la Seine. Les crédits contractualisés au titre du FNDAT représentent 872,25 millions d’euros sur la période 2021-2027. Selon la Cour des comptes ([22]), le taux d’exécution de ces contrats est de 37 % sur la période 2021-2023, ce qui est conforme à la moyenne d’exécution des crédits mobilisés sur les différents programmes budgétaires de l’État et des autres organismes publics engagés dans ces contractualisations.

En 2024, la consommation de crédits s’est élevée, pour la génération des CPER 2021-2027, à 126 millions d’euros en AE et 73,6 millions d’euros en CP. Plus de la moitié des AE ont été engagées dans quatre régions (Hauts-de-France, Grand Est, Occitanie et Nouvelle-Aquitaine) et plus de la moitié des CP ont été consommés dans ces quatre régions, ainsi qu’en Bourgogne-Franche-Comté.

Pour mémoire, ces plans soutiennent notamment les projets de revitalisation des villes moyennes et des centres-bourgs, de développement des territoires ruraux, de rénovation des quartiers prioritaires de la politique de la ville et d’accompagnement des territoires à forts enjeux (espaces transfrontaliers, littoraux, territoires désindustrialisés...). La souplesse des règles d’attribution du FNADT permet en outre de soutenir des projets innovants et expérimentaux comme les tiers-lieux ou les projets d’e-santé. Par ailleurs, le FNADT finance les projets inscrits dans les CPIER de fleuve et de massif.

En 2024 le FNDAT a financé pour l’essentiel des équipements publics, à hauteur de 34 millions d’euros en AE dont la construction d’une maison de santé pluri-professionnelle à Bourbriac (Côtes d’Armor) et la construction d’une station d’épuration sur la commune d’Audresselles (Pas-de-Calais). On peut également relever les actions en faveur de la montagne, à hauteur de 19,3 millions d’euros en AE, consommés sur les conventions interrégionales de massifs dans le Massif Central (34 % des AE), les Alpes (24 %), les Pyrénées (19 %), les Vosges (11 %) et le Jura (13 %).

Concernant les contrats de génération précédente, le taux d’exécution des contrats de la génération 2015-2020 progresse (93 % en AE et 65 % en CP). En revanche, un travail d’apurement des AE non-consommées reste à mener pour les CPER 2007-2014 et 2015-2020, pour un montant estimé de 17,2 millions d’euros en CP.

Enfin il est à noter que les pactes territoriaux connaissent une moindre exécution (34 %), comme les contrats de convergence et de transition (77 %). La Cour des comptes recommande une budgétisation plus en adéquation avec le niveau d’exécution.

2. Le programme France services et les dispositifs généraux du fonds national d’aménagement et de développement du territoire sont consommés conformément à la programmation initiale

La section générale du fonds, qui finance essentiellement le programme France Services et les dispositifs de l’ANCT, a également connu une exécution positive. Initialement dotée de 147,9 millions d’euros en AE et 151,9 millions d’euros en CP (fonds de concours compris), l’action 12 est finalement exécutée à hauteur de 152 millions d’euros en AE et 154 millions d’euros en CP.

Ces crédits ont permis d’atteindre l’objectif de déployer 2 800 maisons France services en fin d’année 2024, avec 57 millions d’euros consommés sur crédits budgétaires et 50,5 millions d’euros via le fonds de concours auquel participe le ministère de l’intérieur, la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM), la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) et désormais l’Agence nationale de l’habitat (Anah) et le ministère de la transition écologique.

Outre les maisons France Services, l’exécution de la section générale du FNADT a permis de financer 900 chefs de projets pour le programme Petites villes de demain (25,2 millions d’euros en AE), de consacrer 10 millions d’euros en AE aux tiers-lieux via le programme Nouveaux lieux, nouveaux liens et de cofinancer 60 chefs de projets via le programme Territoires d’industrie (1,9 million d’euros en AE).

Augmentant les crédits de soutien au développement territorial dont disposent les préfets, le FNADT repose néanmoins sur des objectifs très généraux ([23]) que regrette la Cour des comptes ([24]). Aussi la direction générale des collectivités locales (DGCL) précise ([25]) qu’à la demande des cabinets ministériels, un travail est engagé depuis début 2025 en vue d’une mise en convergence des fonds dédiés au soutien à l’investissement des collectivités (dotation de soutien à l’investissement local ou DSIL, dotation d’équipement des territoires ruraux ou DETR, dotation de soutien à l’investissement des départements ou DSID, dotation de la politique de la ville ou DPV, FNADT et Fonds vert). Cette fusion pourrait intervenir dans le projet de loi de finances pour 2026.

Enfin, les crédits alloués à l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) ont été exécutés conformément à la prévision initiale (86 millions d’euros en AE et CP contre 85 millions d’euros prévus). La hausse du budget de l’agence (+ 18 millions d’euros) a permis d’augmenter le nombre des projets accompagnés par l’agence elle-même (912), tout en déléguant une partie de son marché d’ingénierie aux préfets.

II. L’exécution des crédits de la politique de la ville est en retrait de 18 % par rapport à la dotation initiale

La loi de finances initiale a ouvert 639,5 millions d’euros pour le programme 147 Politique de la ville, en AE et CP. En augmentation de 42 millions d’euros par rapport à la LFI 2023, cette dotation visait à permettre la généralisation du dispositif des cités éducatives dans tous les quartiers prioritaires (+ 28 millions d’euros) et une augmentation de la subvention au nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), conformément à la loi de programmation des finances publiques ([26]).

Après une première annulation de crédits de 49 millions d’euros en février 2024 ([27]), un surgel de 50 millions d’euros a été porté sur les crédits du NPNRU le 17 juillet 2024. Ces crédits ont ensuite été annulés en fin de gestion ([28]) (– 51,3 millions d’euros).

Sur l’exercice 2024, si on apprécie les taux d’exécution du programme au regard de la cible déterminée par le ministre chargé de l’économie et des finances le 11 juillet 2024, le programme a consommé 99,8 % de la ressource disponible (523,8 millions d’euros en AE). Pour autant, l’exécution du programme est en baisse de 7 % par rapport à 2023. Surtout, les crédits consommés sont inférieurs de 18 % à la dotation adoptée en loi de finances initiale.

La sous-exécution du programme a été portée à parts égales par les crédits d’intervention de la politique de la ville et ceux du renouvellement urbain.

1. La sous-exécution des crédits d’intervention de la politique de la ville

Le décalage entre la dotation initiale du programme (639 millions d’euros en AE et en CP) et sa consommation finale (524 millions d’euros en AE et en CP) a été porté sur les crédits d’intervention de la politique de la ville (– 48 millions d’euros en AE pour l’action 1) et sur le renouvellement urbain (– 50 millions d’euros en AE et CP pour l’action 4).

En 2024, les crédits d’intervention de l’action 1 Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville ont permis le financement des contrats de ville à hauteur de 395 millions d’euros en AE. Parmi les dispositifs de cette nouvelle génération de contrats signés pour la période 2024-2030, l’essentiel de la consommation s’est porté sur des dispositifs soutenant la cohésion sociale (300,9 millions d’euros en AE) et en particulier les programmes de réussite éducative (63,4 millions d’euros) et les cités éducatives (76,5 millions d’euros). En raison cependant de l’annulation de crédits de février 2024 ([29]), l’objectif d’une généralisation des cités éducatives à l’ensemble des quartiers prioritaires n’a pas pu être tenu. Un appel à candidatures publié le 26 mars 2024 a permis de sélectionner 44 nouveaux projets, soutenus par un fonds d’amorçage.

Les actions en faveur du développement économique et de l’emploi ont consommé 42 millions d’euros (contre 52 millions d’euros en 2023), en raison notamment de l’extinction des cités de l’emploi à compter de 2025.

Les bataillons de la prévention, financés à hauteur de 26,9 millions d’euros par le programme 147 en 2023, n’ont plus été financés par une enveloppe nationale. La circulaire du 7 novembre 2024 ([30]) précise cependant que leur financement peut être poursuivi, à la demande des collectivités, via les enveloppes locales des contrats de ville et les crédits déconcentrés du programme 147.

Enfin les crédits dédiés aux postes d’adulte-relais ont été consommés à hauteur de 86 millions d’euros, contre 98 millions d’euros initialement prévus. Cet écart tient au non-renouvellement des contrats arrivant à l’échéance des six ans, annoncé par une circulaire du 26 avril ([31]).

2. L’écart entre dotation initiale et consommation finale interroge sur l’avenir du renouvellement urbain

Les crédits consacrés au renouvellement urbain ont été entièrement annulés (– 50 millions d’euros), la trésorerie de l’Agence nationale de renouvellement urbain justifiant cette mesure (460 millions d’euros au 31 décembre 2024). Néanmoins, le rapporteur spécial maintient les recommandations de son rapport à l’automne ([32]) : en ne respectant pas l’engagement fixé par la loi de programmation des finances publiques d’une contribution de 300 millions d’euros au NPNRU, dont 50 millions d’euros en 2024 et 75 millions d’euros en 2025, l’État risque d’en faire porter la charge sur les bailleurs sociaux et les collectivités territoriales. L’avenir du renouvellement urbain constituera l’un des enjeux abordés par le rapport d’information du rapporteur spécial dans le cadre du Printemps de l’évaluation ; ce rapport portera sur la définition et le financement de la politique de la ville pour demain.

III. La mise en œuvre des interventions territoriales de l’ÉTAT se poursuit, malgré un rythme d’engagement heurté

Le programme 162 Interventions territoriales de l’État finance des actions territorialisées de l’État, qui permettent de réagir en urgence ou d’accélérer la mise en œuvre de dispositifs complexes grâce à une enveloppe fongible. Le programme est composé de huit actions réparties notamment en Corse, en Guyane, en Guadeloupe et en Martinique. Placées sous la responsabilité des préfets de région, ces actions sont abondées par divers fonds de concours et soumis à de nombreux aléas de gestion au niveau local.

Par la nature de ses interventions, le programme 162 connaît des mouvements réglementaires importants (75 millions d’euros d’ouvertures en AE et 217 millions d’euros en CP) qui expliquent que la dotation initiale soit largement sur-exécutée (+ 28 % en AE et + 328 % en CP). Ces écarts se justifient par la nature pluriannuelle des investissements, et l’essentiel des mouvements provient de fonds de concours (40 millions d’euros en AE et 112 millions d’euros en CP) et reports de crédits, en provenance notamment de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour le financement des routes en Corse et du fonds interministériel pour la transformation de la Guyane. Une fois ces mouvements pris en compte, la consommation des crédits ainsi ouverts s’élève à 86 % en AE et 77 % en CP par rapport aux plafonds de dépenses notifiés en juillet 2024 et à 69 % en AE et 60 % en CP par rapport à la dotation initiale. Il convient donc de noter qu’une part substantielle des crédits du programme 162 sont reportés en 2025 (44,4 millions d’euros en AE et 95,6 millions d’euros en CP) afin de poursuivre la bonne exécution des investissements pluriannuels.

En 2024, les crédits du programme 162 ont été consacrés pour l’essentiel au plan d’investissement pour la Corse (48 millions d’euros en AE et 70 millions d’euros en CP), au fonds interministériel pour la transformation de la Guyane (29 millions d’euros en AE et 49 millions d’euros en CP) et au plan d’action chlordécone (6 millions d’euros en AE et CP). Parmi les nouveaux engagements du plan d’investissement pour la Corse, on retiendra notamment les travaux du téléporté d’Ajaccio (7 millions d’euros) et l’extension du port de plaisance et de pêche de Porto-Vecchio (8,1 millions d’euros). En Guyane, on retiendra les travaux du Belata Prog (11,8 millions d’euros engagés) et les travaux de doublement du pont du Larivot (24 millions d’euros payés). Les autres actions du programme connaissent, pour l’essentiel, une exécution proche en montants de la programmation initiale.

*

conseil et contrÔle de l’État M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
2. II. Le ProgRAmme 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
3. III. Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental

La mission Conseil et contrôle de l’État est structurée autour de trois programmes, qui seront examinés par ordre d’importance budgétaire :

– le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives, qui regroupe les moyens alloués aux 52 juridictions administratives non spécialisées – le Conseil d’État, les 9 cours administratives d’appel et les 42 tribunaux administratifs – ainsi qu’à plusieurs juridictions administratives spécialisées, telles que la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) ;

– le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, qui porte les crédits de la Cour des comptes, des chambres régionales et territoriales des comptes, ainsi que des institutions associées à la Cour des comptes ([33]) ;

– le programme 126 Conseil économique, social et environnemental, qui finance l’institution éponyme.

La loi de finances initiale (LFI) pour 2024 avait doté la mission Conseil et contrôle de l’État de 818,5 millions d’euros en AE et de 883,6 millions d’euros en CP. En 2024, les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État ont été exécutés à hauteur de 816,8 millions d’euros en AE et de 860,7 millions d’euros en CP, soit des montants inférieurs aux crédits ouverts par la loi de finances :

de 1,7 million d’euros en AE (– 0,2 %),

et de 22,9 millions d’euros en CP (– 2,6 %).

Le taux d’exécution des crédits par rapport aux montants inscrits en LFI s’élève ainsi à 99,8 % pour les AE et à 97,4 % pour les CP ; il atteint 94,7 % et 99,3 % des crédits ouverts au long de l’exercice, une fois pris en compte les reports, annulations et autres mouvements.

Sont reportés 35,7 millions d’euros en AE et 0,6 million d’euros en CP sur 2024, et il est proposé par le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes d’annuler 10 millions d’euros en AE et 5,8 millions d’euros en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS AllouÉs À la mission Conseil et contrÔle de l’État en 2024 par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros)

(a) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024

(b) Arrêtés du 29 janvier 2024 et du 13 mars 2024 portant report de crédits

(c) Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

Nota bene : dans les tableaux du présent rapport, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

Le taux d’exécution des crédits ouverts en LFI, qui s’élevait à 89,1 % en AE et 97 % en CP en 2023, s’améliore nettement par rapport à l’année passée. Le rapporteur ne peut que rejoindre la Cour des comptes dans son analyse de l’exécution budgétaire, qui relève que « l’exercice 2024 ne fait pas ressortir de dérives des dépenses par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiale » ([34]).

Les CP exécutés progressent de 8,5 % entre 2023 et 2024, dans la continuité de l’augmentation sensible constatée en 2023 (+ 5,5 %). L’exécution de 816,8 millions d’euros en AE est sensiblement identique à celle de l’année 2023. Aucune différence d’exécution significative n’est constatée entre les programmes.

ExÉcution des crÉdits de la mission en 2024

(en millions d’euros)

I. LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Placé sous la responsabilité du vice-président du Conseil d’État, le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives est le premier programme de la mission Conseil et contrôle de l’État par le montant de ses crédits. Il a consommé 63,6 % des AE et 65,2 % des CP de celle-ci en 2024.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 165 EN 2024

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● L’exercice 2024 est marqué par une exécution quasi-parfaite des AE disponibles. Les montants exécutés en 2024 s’élèvent à 519,6 millions d’euros, contre une prévision de 519,1 millions d’euros dans la loi de finances initiale. Le taux d’exécution s’établit par conséquent à 100,1 % des AE ouvertes par la LFI, en nette hausse par rapport à 2023, année durant laquelle seules 84,4 % des AE avaient été consommées, notamment en raison d’opérations d’investissement non réalisées.

Le taux d’exécution des CP s’élève à 96,2 % en 2024, contre 95,5 % en 2023. Les montants exécutés en CP atteignent 561 millions d’euros, contre 583,4 millions d’euros ouverts par la LFI, et en hausse de près de 60 millions d’euros par rapport aux crédits consommés en 2023. La sous-consommation des CP concerne principalement les dépenses de personnel, le total des crédits de paiement consommés sur ce titre en 2024 s’élevant à 424,3 millions d’euros, soit un montant inférieur de 2,9 % par rapport aux montants prévisionnels (436,7 millions d’euros) figurant dans le projet annuel de performances (PAP). Les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement ont également été sous-exécutées à hauteur de 5 millions dans les deux cas. Pour autant, cette sous-exécution ne doit pas occulter le fait que les dépenses d’investissement ont considérablement augmenté en 2024. Les AE et les CP consommés sur ce titre ont ainsi plus que doublé, passant respectivement de 11,6 millions d’euros à 30 millions d’euros et de 27,3 millions d’euros à 55,3 millions d’euros en raison de plusieurs opérations immobilières majeures : l’année 2024 a par exemple été marquée par la délivrance du permis de construire et le démarrage des travaux de restructuration et de constructions neuves pour le relogement de la CNDA et du tribunal administratif de Montreuil.

● Sont reportés 33,7 millions d’euros en AE et 0,6 million d’euros en CP sur 2025, le PLRG pour 2024 prévoyant l’annulation de 6,5 millions d’euros en AE et de 3,6 millions d’euros en CP. Le report des AE affectées non engagées doit en particulier permettre de financer le surcoût de l’opération d’aménagement de la cour administrative d’appel de Versailles.

● En 2024, les crédits consommés au titre des dépenses de personnel progressent de 5,9 % par rapport à l’exécution 2023, pour s’établir à 424,3 millions d’euros en AE et en CP. Cette progression s’explique par l’effet des mesures générales – comme la revalorisation du point d’indice au 1er juillet 2023 et les mesures du rendez-vous salarial de 2023 dont l’attribution de 5 points d’indice majoré – (+ 3,3 millions d’euros hors CAS Pension), par l’impact du schéma d’emplois (+ 4,2 millions d’euros) ainsi que par plusieurs mesures catégorielles (+ 2,2 millions d’euros) affectant en particulier la grille des membres du Conseil d’État et des magistrats.

● Alors que l’activité juridictionnelle continue de s’accroître, le rapporteur spécial salue le schéma d’emplois dynamique du programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives (+ 44,6 ETP). Le nombre de dossiers enregistrés a en effet progressé entre 2023 et 2024, jusqu’à 8,4 % pour les tribunaux administratifs ([35]). Malgré cette hausse du contentieux, l’ensemble des juridictions sont parvenues à stabiliser ou réduire leur délai moyen constaté de jugement des affaires. Ceci est particulièrement remarquable pour la Cour nationale du droit d’asile, où le délai moyen constaté de jugement des affaires, pour les procédures ordinaires, est passé de 6 mois et 26 jours à 5 mois et 23 jours. Le rapporteur y voit notamment l’effet de la territorialisation de la CNDA et de l’ouverture des premières chambres territoriales en cours d’année 2024 ([36]).

Le ProgRAmme 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

Le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, dont le responsable est le Premier président de la Cour des comptes, a consommé 30,7 % des crédits de la mission en 2024 en AE et 29,5 % des CP. En 2024, 250,9 millions d’euros en AE et 253,6 millions d’euros en CP ont ainsi été consommés, soit un taux d’exécution de 98,6 % en AE et de 99,3 % en CP par rapport à la prévision figurant dans la LFI. Les crédits du programme 164 sont donc légèrement sous-exécutés en 2024, dans la stricte continuité de l’exercice 2023, année au cours de laquelle les taux d’exécution s’élevaient à 98,5 % en AE et 99,4 % en CP des crédits ouverts par la LFI.

Sont reportés 2,1 millions d’euros en AE sur 2025. Il est proposé d’annuler 3,3 millions d’euros d’AE et 2,1 millions d’euros de CP dans le cadre du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 164 EN 2024

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● Les crédits exécutés en 2024 progressent de 7,2 millions d’euros en AE (+ 3 %) et de 7,6 millions d’euros en CP (+ 3,1 %) par rapport à l’exécution 2023. Cette trajectoire est principalement due à l’augmentation de 3,8 % des dépenses de personnel, qui s’établissent à 222,7 millions d’euros en AE et CP et qui représentent 88 % des dépenses de ce programme, contre 79,3 % pour l’ensemble de la mission. Cette hausse traduit principalement l’impact du schéma d’emplois (voir infra). Le reclassement indiciaire des magistrats des juridictions financières dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique y contribue également ([37]).

Si l’exécution des crédits est globalement conforme à l’enveloppe allouée en LFI, l’action 28 – Gouvernance des finances publiques se distingue par un taux d’exécution relativement faible (68,9 %), qui ne vient toutefois pas affecter le taux d’exécution global du programme en raison du poids de cette action (0,4 % des crédits du programme). En effet, seuls 934 967 euros des 1,4 million d’euros prévus pour cette action, qui porte les crédits du Haut Conseil des finances publiques, ont été consommés. Alors que le Premier président de la Cour des comptes demande régulièrement à ce que les moyens du HCFP soient renforcés, le rapporteur spécial ne peut que s’interroger sur la sous-exécution de cette enveloppe.

● Comme indiqué précédemment, le rapporteur spécial constate que le schéma d’emplois a été sur-exécuté. Le schéma d’emploi réalisé est en effet de plus 9,9 ETP, contre un schéma d’emplois nul prévu par la LFI pour 2024. Si une partie de cet écart correspond à un effet du rattrapage des fortes sous-exécutions en matière de recrutements en 2022 et 2023, son exécution a été perturbée, par rapport aux prévisions initiales, par des flux d’entrées importants lors des derniers mois de l’année, liés à des retours de magistrats non compensés par des départs de même ampleur à la suite des renouvellements des cabinets ministériels au moment de la formation des gouvernements Barnier et Bayrou.

● Comme en 2023, l’exécution 2024 du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières est marquée par des recettes substantielles encaissées au titre des attributions de produits. Elles s’élèvent à 4,6 millions d’euros en hors titre 2, un montant comparable à celui de 2023. La Cour des comptes réalise notamment une prestation de commissariat aux comptes au profit de l’Organisation des Nations unies (ONU), dans le cadre du mandat d’audit externe qui lui a été confié sur la période 2022-2028. Celui-ci fait l’objet d’une rémunération de 4 millions d’euros par an.

● Le rapporteur spécial souhaite enfin saluer la disponibilité des équipes de la Cour des comptes pour assister les parlementaires dans la conduite de leurs missions. Le nombre d’auditions réalisées au Parlement de membres de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes est en effet en constante augmentation. Il est ainsi passé de 49 à 83 entre 2022 et 2024. Au-delà de la qualité des échanges, le rapporteur spécial tient à souligner la qualité des travaux de la Cour des comptes sur lesquels peuvent s’appuyer les parlementaires.

Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental

En préambule, le rapporteur spécial rappelle qu’en raison d’un régime comptable et administratif spécifique ([38]), dérogatoire aux règles de la comptabilité publique, le CESE ne dispose pas d’un comptable public et ses dépenses ne sont pas retracées dans le système d’information budgétaire et comptable de l’État Chorus. Le CESE bénéficie d’une large autonomie dans l’utilisation de ses crédits, qui sont réputés intégralement consommés dès le début de l’exercice au sens de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dès lors qu’ils ont été virés sur le compte au Trésor détenu par le CESE et ce quel que soit leur niveau réel d’exécution. La Cour des comptes rappelle à juste titre dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire dédiée à la mission Conseil et contrôle de l’État que cette spécificité empêche la direction du budget de disposer « d’une vision exacte de la réalité des dépenses exécutées, l’analyse de la situation du CESE dépendant de la transmission, par l’institution, de documents ad hoc avec, parfois, plusieurs mois de retard ». Une telle situation n’est pas acceptable pour le rapporteur spécial.

Sur cette base, selon le CESE, le taux d’exécution des crédits serait de 96 % en AE et en CP. En cela, les taux d’exécution communiqués par l’institution ne sont pas en ligne avec ceux contenus dans le RAP, qui fait état quant à lui d’un taux d’exécution des crédits de 102,9 % en AE comme en CP. Par ailleurs, les fortes sous-exécution de l’action 04 – Travaux consultatifs (71,3 %) et sur-exécution de l’action 05 – Fonctions supports à l’institution (182,1 %), si elles s’équilibrent globalement, ne sont pas justifiées. Le CESE a indiqué que la sous-exécution de l’action 04 s’expliquait par l’absence de convention citoyenne en 2024.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 126 EN 2024

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● Selon le rapport annuel de performances, en 2024, un peu plus de 46 millions d’euros en AE et CP ont été consommés. Les crédits exécutés en 2024 progressent de 0,2 million d’euros en AE et en CP par rapport à 2023. Les dépenses de personnel du CESE s’établissent à 35,7 millions d’euros en AE et en CP en 2024. Elles diminuent de 0,7 % par rapport à l’exécution 2023. Les dépenses de fonctionnement du CESE s’établissent à 10,5 millions d’euros en AE et en CP en 2024, en augmentation par rapport à l’exécution 2023 (+ 4,8 %).

Les montants communiqués par le CESE sont toutefois différents. En effet, l’exécution réelle des crédits serait de 44,7 millions d’euros en AE et de 46,3 millions d’euros en CP. Contrairement à ce qui est indiqué dans le rapport annuel de performances, les dépenses de personnel, bien que de façon marginale, augmentent. À l’inverse, à nouveau en contradiction avec ce qui est indiqué dans le RAP, les dépenses de fonctionnement sont en forte baisse en 2024, passant de 12,1 millions d’euros à 9,4 millions d’euros soit une diminution de 23 %. Cette diminution résulte notamment d’un moindre recours à des cabinets de conseil pour l’animation d’opérations de participation citoyenne, d’une baisse des frais de déplacements ou de mesures d’économies d’énergie. Si le rapporteur spécial salue la dynamique observée en matière des dépenses de fonctionnement, il s’interroge vivement sur la pertinence de diffuser, dans la communication gouvernementale, des informations budgétaires manifestement erronées. Il appelle en conséquence à veiller à ce que les RAP reflètent, dès le prochain PLRG, la réalité de l’exécution. À cette fin, le CESE doit être en mesure de transmettre les données nécessaires au plus tard au mois d’avril – au cours duquel les RAP sont publiés.

● Le rapporteur spécial tient à s’arrêter spécifiquement sur la question des ressources propres du CESE. Ces ressources propres correspondent aux montants perçus par l’institution au titre de la valorisation du Palais d’Iéna et du mécénat. Elles permettent de financer le programme d’investissement de l’institution, aucun crédit de titre 5 ne lui étant alloué en loi de finances depuis 2018. Le programme 126 a bénéficié de 4 millions d’euros de recettes propres en 2024. Jusqu’en 2023, ces ressources faisaient l’objet d’une procédure d’attribution de produits et étaient ainsi reversées au CESE par l’État sous forme de dotations. Toutefois, l’intégralité de l’attribution de produits au titre des ressources propres de 2023 n’avait pas pu être réalisée avant la clôture de l’exercice budgétaire en 2023 et le montant restant dû a été versé au CESE lors de la loi de finances de fin de gestion de l’année 2024 (1,9 million d’euros en AE et en CP) ([39]). Insatisfait de ce retard, le CESE a opéré en 2024, à son initiative, un changement de méthode concernant la constatation de ces recettes dans son budget et leur matérialisation dans le budget de l’État : ces ressources n’apparaissent désormais plus comme des attributions de produits. Si cette modification traduit pour le CESE la volonté d’enregistrer au fur et à mesure dans sa comptabilité l’émission des titres de recettes et les recouvrements, la Cour des comptes souligne que « ce nouveau mode de comptabilisation accentue le particularisme du fonctionnement budgétaire et comptable du CESE. » De fait, en vertu de la règle de non-affectation, les recettes propres transitent en règle générale par le budget de l’État (par exemple les recettes de billetterie des musées) qui peut ensuite reverser via la procédure d’attribution de produits aux institutions concernées tout ou partie de ces recettes. La direction du budget a indiqué qu’une solution permettant de satisfaire aux dispositions applicables à la perception de recettes extrabudgétaires doit être trouvée. Le rapporteur spécial appelle le CESE à s’engager rapidement dans cette voie.

Comme chaque année, le rapporteur spécial sera vigilant quant à l’attribution de moyens adaptés au programme d’investissement de l’institution sur la base des ressources propres. À ce titre, le rapporteur souligne que le CESE disposait à la fin de l’exercice 2024 de 26,4 millions d’euros de réserves ([40]).

*

CULTURE : CrÉation ; Transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. une consommation À hauteur des crÉdits disponibles
2. II. Analyse par programmes
3. A. Le programme 131 CrÉation
4. 1. Une exécution marquée par des annulations et des redéploiements de crédits
5. 2. Des dépenses fiscales élevées à évaluer
6. B. Le programme 361 transmission des savoirs et DÉmocratisation de la culture
7. C. Le programme 224 Soutien aux politiques du ministÈre de la culture

La mission Culture est composée de quatre programmes : 175 Patrimoines, 131 Création, 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture et 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

En loi de finances initiale (LFI) pour 2024, les crédits de la mission Culture représentaient 4,2 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 3,9 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en hausse respectivement de 12 % et 5 % par rapport à la LFI pour 2023.

Passage de la loi de finances initiale À l’exÉcution 2024

À l’Échelle de la mission Culture

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

La présente fiche porte sur l’exécution des programmes 131, 224 et 361 qui font l’objet du rapport spécial Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

I. une consommation À hauteur des crÉdits disponibles

Les programmes 131 Création, 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture et 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture étaient dotés de 2,7 milliards d’euros en AE et CP dans la LFI pour 2024, en augmentation de 3,1 % en AE et de 3,6 % en CP par rapport à la LFI pour 2023.

Avec 2,6 milliards d’euros de CP, le niveau d’exécution des crédits des programmes 131, 361 et 224 est très proche de celui de 2023 (– 39 millions d’euros).

Depuis 2019, le montant des crédits exécutés des programmes 131, 361 et 224 est en hausse de 30,7 % (+ 613,65 millions d’euros), marquant l’effort continu en faveur de la culture.

Évolution des crÉdits consommÉs des programmes 131, 224 et 361

de la mission Culture

(Crédits de paiement, en millions d’euros)

*Le programme 224 a été créé en 2021. Auparavant, les crédits étaient confondus avec ceux du programme 361.

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

En 2024, le taux d’exécution des crédits des trois programmes par rapport aux ouvertures en LFI dépasse 96 %.

ExÉcution des crÉdits ouverts en LFI des programmes 131, 224 et 361

de la mission Culture

(En millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

En gestion, les mouvements notables en cours d’année sont, en CP, le transfert de 32,84 millions d’euros ([41]), puis l’annulation de 104,81 millions d’euros par le décret du 21 février 2024 ([42]). En loi de finances de fin de gestion ([43]), ont été annulés 31,15 millions d’euros supplémentaires en CP.

In fine, 2 617,72 millions d’euros en CP étaient disponibles (– 94 millions d’euros par rapport aux crédits ouverts en LFI, dont – 68 millions d’euros sur le programme 131). Sur les trois programmes, les crédits ont été consommés à hauteur des crédits disponibles.

ExÉcution des crÉdits disponibles des programmes 131, 224 et 361

de la mission Culture

(En millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

II. Analyse par programmes

A. Le programme 131 CrÉation

Le programme Création regroupe les crédits destinés aux politiques publiques en faveur de la création artistique dans le spectacle vivant (musique, théâtre, danse, etc.) et les arts visuels.

En cours de gestion, il a vu ses crédits diminuer de 66,66 millions d’euros en AE et 66,15 millions d’euros en CP, malgré des ouvertures par transferts à hauteur de 7,49 millions d’euros en AE et en CP et par virements à hauteur de 20,62 millions d’euros en AE et 20,82 millions d’euros en CP.

Des annulations supplémentaires sont intervenues en loi de finances de fin gestion : – 2,09 millions d’euros en AE et – 1,95 million d’euros en CP.

Le montant des CP disponibles sur ce programme s’est ainsi élevé en 2024 à 974,66 millions d’euros. En exécution, 973,94 millions d’euros ont été consommés, soit 93,4 % des crédits votés en LFI et 99,9 % des crédits disponibles.

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 131 CrÉation

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

1. Une exécution marquée par des annulations et des redéploiements de crédits

Le programme 131 a connu de fortes annulations de crédits en début de gestion par le décret précité du 21 février 2024 : – 95,96 millions d’euros en AE et en CP. Elles ont été couvertes par le dégel de la réserve de précaution (46,62 millions d’euros en AE et 47,16 millions d’euros en CP), des virements entrants (20,62 millions d’euros en AE et 20,82 millions d’euros en CP) et un prélèvement sur les opérateurs et dispositifs du programme (28,71 millions d’euros en AE et 27,98 millions d’euros en CP).

Le niveau de consommation des crédits des actions 01 Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant et 02 Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts visuels est par conséquent inférieur aux prévisions de la LFI, d’autant plus que des crédits de ces deux actions ont été redéployés vers l’action 06 Soutien à l’emploi et structurations des professions.

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 131 par actions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

Comme les années précédentes, les dépenses les plus importantes du programme 131 concernent le soutien à quinze opérateurs du ministère de la culture – allant de la Philharmonie de Paris à la Comédie française, en passant par l’Opéra national de Paris et le Théâtre national de Strasbourg : égales à 355,05 millions d’euros en AE et CP, elles sont inférieures de 7,93 millions aux crédits prévus en LFI (contribution des établissements à la maîtrise de la dépense publique, mise en réserve, redéploiements de crédits).

L’exécution 2024 du programme 131 traduit la mise en œuvre des actions suivantes : déploiement du plan « Mieux produire, mieux diffuser » (8,7 millions d’euros), soutien aux festivals (32 millions d’euros) et aux scènes de musiques actuelles, poursuite de mise en œuvre de la stratégie nationale en faveur des métiers d’art, lancement du plan en faveur de la ruralité.

En matière de soutien à l’emploi artistique et aux artistes auteurs, le montant des aides au Fonds national pour l'emploi dans le spectacle (FONPEPS) s’établit à 45,8 millions d’euros contre 39 millions d’euros prévus en LFI pour 2024.

Enfin, le programme 131 porte des investissements importants. En particulier, en 2024 ont été poursuivis les travaux de la rénovation de la salle Jean Vilar du Théâtre national de Chaillot et ont débuté les travaux de relocalisation du Centre national des arts plastiques.

Des dépenses fiscales élevées à évaluer

En 2024, 25 dispositifs de dépenses fiscales relèvent à titre principal de la mission Culture, dont 12 du programme 131. ([45]) Celles-ci sont estimées en 2024 à 1,16 milliard d’euros, en hausse de 147 millions d’euros par rapport à 2023. Cette hausse résulte essentiellement de celle des crédits d’impôt pour production d’œuvres audiovisuelles, pour dépenses de production d’œuvres cinématographiques et pour les entreprises de création de jeux vidéo.

Les dépenses fiscales sont 1,2 fois plus élevées que les crédits budgétaires consommés.

Poids des dÉpenses fiscales dans le programme 131

(En milliards d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Les dépenses fiscales rattachées à la mission Culture ne comprennent cependant pas les réductions d’impôt liées aux dons effectués dans le cadre du mécénat culturel, qui sont imputées sur la mission Sport, jeunesse et vie associative.

Si des améliorations sont intervenues, les dépenses fiscales ne font pas l’objet d’une connaissance ni d’un suivi exhaustif par le ministère de la culture, rendant nécessaire un travail interministériel pour mieux partager les informations, notamment sur les dispositifs dont le périmètre excède le champ culturel.

Au vu du poids des dépenses fiscales, le rapporteur spécial insiste sur la nécessité d’évaluer les différents dispositifs afin d’en mesurer l’efficience.

B. Le programme 361 transmission des savoirs et DÉmocratisation de la culture

Le programme Transmission des savoirs et démocratisation de la culture regroupe l’ensemble des crédits liés au soutien à l’éducation artistique et culturelle, à la langue française et aux langues de France ainsi qu’aux politiques d’enseignement supérieur et de recherche – lesquelles recouvrent 99 établissements sous tutelle du ministère de la culture, accueillant 37 000 étudiants.

En cours de gestion, les crédits du programme 361 ont été abondés de 32,82 millions d’euros en AE et 13,24 millions d’euros en CP, du fait principalement du report d’une partie des crédits non consommés en 2023 (19,47 millions d’euros en AE et 0,20 million d’euros en CP) et de transferts entrants (29 millions d’euros en AE et en CP), compensés pour partie par des virements sortants (– 15,65 millions d’euros en AE et – 15,97 millions d’euros en CP).

Si le programme 361 n’a pas été concerné par les annulations de crédits prévues par le décret du 21 février 2024, il a toutefois contribué aux annulations prévues sur la mission, le reliquat de crédits de la réserve de précaution a été annulé en loi de finances de fin de gestion (– 27,41 millions d’euros en AE et – 30,80 millions d’euros en CP).

Le montant des CP disponibles sur ce programme s’est ainsi élevé en 2024 à 808,28 millions d’euros. En exécution, 806,99 millions d’euros ont été consommés, soit 97,9 % des crédits votés en LFI et 99,8 % des crédits disponibles.

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 361 transmission des savoirs

et DÉmocratisation de la culture

(En millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Par rapport aux crédits prévus en LFI, la sous-consommation des crédits de l’action 01 est due principalement aux décalages d’opérations d’investissement des écoles nationales et à la réalisation, à un niveau inférieur à celui attendu, des projets relevant des contrats de plan État-région.

S’agissant de l’action 04, la sous-exécution est liée à l’annulation de crédits en début de gestion, financée en partie par la baisse de la subvention pour charge de service public à Universcience (– 13 millions d’euros).

À l’inverse, la surconsommation des crédits de l’action 02 s’explique principalement par la mise en œuvre de dispositifs comme l’été culturel (transfert entrant de 15,5 millions d’euros) ou le plan Culture et ruralité (transfert entrant de 5,25 millions d’euros), et par la sur-exécution des crédits du pass Culture (219,7 millions d’euros consommés, contre 210,5 millions d’euros prévus en LFI pour 2024). Ce dernier écart résulte des spécificités de cette dépense de guichet dont le niveau d’exécution dépend de différents paramètres.

EXÉCUTION 2024 DES CRÉDITS du programme 361 par actions

(En millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

Le rapporteur spécial salue les actions en faveur de la ruralité qui sont portées par différents programmes. Il souligne néanmoins la nécessité de disposer d’une présentation consolidée des dispositifs, des moyens mobilisés et de leur financement et d’en réaliser régulièrement l’évaluation.

S’agissant du pass Culture, le rapporteur spécial s’était exprimé dans son rapport spécial sur le PLF pour 2025 en faveur d’une réforme. Depuis mars 2025, les montants de la part individuelle ont été révisés pour cibler les jeunes de 17 et 18 ans, et des critères sociaux ont été introduits. Le rapporteur spécial insiste sur la nécessité de faire de cet outil un levier de démocratisation culturelle, en particulier dans sa composante collective.

C. Le programme 224 Soutien aux politiques du ministÈre de la culture

Le programme 224, assurant le financement des fonctions de soutien du ministère et, dans une moindre mesure, de l'action culturelle internationale, a connu une exécution tendue : annulations de crédits en février 2024 (– 8,85 millions d’euros en AE et CP), transferts et virement sortants pour contribuer à l’Alliance internationale pour la protection du patrimoine dans les zones de conflit (– 2,8 millions d’euros en AE et CP) et au projet « Marque France » (– 2,5 millions d’euros).

Le montant des CP disponibles sur ce programme s’est ainsi élevé en 2024 à 837,78 millions d’euros. En exécution, 833,22 millions d’euros ont été consommés, soit 98,7 % des crédits votés en LFI et 99,8 % des crédits disponibles.

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 224 Soutien aux politiques

du ministÈre de la culture

(En millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Des crédits ont été ouverts en loi de finances de fin de gestion pour les cotisations « pension civile » et le financement des projets interministériels (en particulier le sommet international de Paris sur l’intelligence artificielle de février 2025).

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 224 par actions

(En millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

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CULTURE : PATRIMOINES M. Philippe Lottiaux, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’exÉcution du programme 175 PATRIMOINES prÉsente une sur-consommation des crÉdits par rapport aux crÉdits ouverts en loi de finances, DU FAIT DES FONDS DE CONCOURS ET REPORTS
2. A. Cadre gÉnÉral de l’exÉcution budgÉtaire
3. B. Des interrogations partiellement levÉes
4. C. Les plafonds d’emplois
5. II. Les dÉpenses fiscales rattachÉes au programme 175 ont ÉtÉ supÉrieures de 50 % aux prÉvisions

Au sein de la mission Culture, le programme 175 Patrimoines soutient les politiques publiques conduites en faveur des monuments historiques, des musées de France, des Archives nationales et de différents acteurs de l’archéologie.

Les crédits ouverts en LFI pour 2024 au titre du programme 175 s’élèvent à 1,48 milliard d’euros en AE et 1,19 milliard d’euros en CP. Ces crédits ont cependant été rehaussés en cours de gestion budgétaire, par des fonds de concours et des reports de l’année antérieure, minorés de reports vers l’exercice 2025. Le taux de consommation des crédits disponibles, après gestion budgétaire, atteint 90,85 % pour les AE et 93,46 % pour les CP, en progression de deux points par rapport à l’exercice 2023. Par rapport à la LFI, il est de 103,28 % en AE et de 104,75 % en CP.

Gestion budgÉtaire du programme 175 au cours de l’exercice 2024

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2024.

I. l’exÉcution du programme 175 PATRIMOINES prÉsente une sur-consommation des crÉdits par rapport aux crÉdits ouverts en loi de finances, DU FAIT DES FONDS DE CONCOURS ET REPORTS

A. Cadre gÉnÉral de l’exÉcution budgÉtaire

Le taux de consommation des crédits, légèrement supérieur aux montants prévus par la loi de finances initiale, s’explique par l’attribution de fonds de concours – principalement pour la restauration de Notre-Dame – et par des reports élevés. Ces reports concernent principalement des autorisations d’engagement affectées mais non engagées, à hauteur de 35 millions d’euros en AE pour des opérations de restauration de monuments et des projets d’investissements, et des reports de fonds de concours (97,89 millions d’euros en AE et 113,99 millions d’euros en CP) notamment pour la restauration de Notre-Dame (78,83 millions d’euros en AE et 78,93 millions d’euros en CP). Ceci explique la concentration de la sur-exécution sur l’action 1, à hauteur de 61,48 millions d’euros en AE et 74,49 millions d’euros en CP.

Mis à part ces reports et fonds de concours, les crédits disponibles pour l’exercice 2024 se sont révélés inférieurs aux crédits adoptés par la loi de finances, en raison des annulations prévues par le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 à hauteur de 99,54 millions d’euros (CP=AE). Ces annulations ont été couvertes pour partie par le dégel intégral de la mise en réserve initiale (67,5 millions d’euros en AE et 51,8 millions d’euros en CP) et le bénéfice d’un virement de solidarité (10,8 millions d’euros en AE et CP). Au total, la réduction effective des crédits s’est portée à 21,2 millions d’euros en AE et 36,97 millions d’euros en CP, répartis de manière homothétique entre les établissements publics (60 %), les directions régionales des affaires culturelles ou DRAC (30 %) et l’administration centrale (10 %).

Deux décrets de transfert ont rehaussé les crédits disponibles de 43,2 millions d’euros en AE et 5,5 millions d’euros en CP, afin de financer les travaux d’extension du centre des archives nationales de Pierrefitte-sur-Seine, du musée mémorial du terrorisme, ainsi que le Plan culture et ruralité.

Pour autant, le dégel intégral de la réserve de précaution a empêché de financer l’avance de fonds permettant de neutraliser la fiscalité appliquée au Loto du Patrimoine, au bénéfice du patrimoine en péril, à hauteur de 15 millions d’euros. En effet, si l’État ne participe pas directement au financement du Loto du Patrimoine, il le soutient de manière indirecte en compensant chaque année le produit des taxes perçues sur ce jeu en « dégelant » en fin d’exercice, en faveur des directions régionales des affaires culturelles (DRAC), une somme correspondant au montant de ces prélèvements. Comme les années précédentes, le rapporteur spécial déplore la complexité de ce système. Même s’il s’agit d’une exception par rapport aux autres jeux, il apparaîtrait souhaitable de procéder à l’exonération intégrale de tout prélèvement obligatoire du produit du Loto du Patrimoine, inspirée de la VriendenLoterij néerlandaise, qui n’aurait aucune conséquence sur le déficit public, mais simplifierait significativement l’exécution budgétaire.

exÉcution budgÉtaire 2024 des actions du programme 175

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2024

Le rapporteur spécial regrette par ailleurs que la présentation de l’exécution de l’action 1 Monuments historiques et patrimoine monumental ne permette pas de distinguer, par dispositif, le taux d’exécution des crédits ouverts en loi de finances intiale et le taux d’exécution des crédits dit « disponibles » qui tiennent compte des reports et mouvements de régulation budgétaire.

À sa demande, il lui a été transmis la décomposition de l’exécution des crédits consacrés à l’entretien et à la restauration des monuments historiques hors « grands projets », hors « État ». Si le taux d’exécution des crédits de restauration est satisfaisant (106 %), bien qu’accru par les reports de fonds de concours notamment pour la cathédrale Notre-Dame, le taux d’exécution des crédits d’entretien est particulièrement faible (60 %), ce qui pose problème au regard des besoins en la matière.

EXÉCUTION DES CRÉDITS de RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES HORS ÉTAT

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires

exÉcution des crÉdits d’entretien des monuments historiques HORS État

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires

B. Des interrogations partiellement levÉes

Dans son rapport budgétaire sur la mission Culture du PLF pour 2024, le rapporteur spécial avait fait un point d’étape des projets en cours et des perspectives sur 2024, avec plusieurs interrogations.

La plupart des projets se sont déroulés ou se déroulent conformément aux prévisions. D’autres ont évolué de manière moins satisfaisante ou continuent à poser question quant à leurs perspectives. Ainsi :

– Les travaux du site des archives de Pierrefitte-sur-Seine se déroulent conformément aux prévisions. Il en est de même de ceux de la cathédrale de Nantes, dont une partie devrait être rouverte fin 2025 ;

– les travaux du château de Gaillon ont permis le transfert de gestion à l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) local pour en faire un pôle touristique, un modèle d’évolution qui pourrait peut-être être reproduit ;

– l’important projet de rénovation du Centre Pompidou avance également conformément aux prévisions, avec une enveloppe à ce jour respectée et des financements trouvés pour la partie culturelle, même s’ils restent à parachever ;

– les travaux du grand cloître de Clairvaux ont évolué comme prévu mais en revanche l’appel à manifestation d’intérêt n’a pas débouché, ce qui a conduit en 2025 à envisager une autre démarche, plus en lien avec les collectivités locales ;

– les travaux du Grand Palais, qui se poursuivent jusqu’en juin 2025, ont permis la tenue des épreuves des Jeux Olympiques et paralympiques dans le magnifique écrin du site rénové, mais les fortes contraintes de délai ont conduit à des dépassements sensibles de l’enveloppe (en raison du travail de week-end et de nuit notamment), avec un dépassement de l’ordre de 45 millions, ajoutés en 2025 grâce à l’adoption d’un amendement au cours des débats parlementaires qui a augmenté les AE de 190 millions d’euros et les CP de 100 millions d’euros ([48]) ;

– cet amendement va permettre également de répondre en 2025 à deux difficultés constatées en 2024, à savoir la persistance de faibles crédits d’entretien pour le Centre des monuments nationaux (CMN) et les interrogations relatives au schéma directeur du Château de Versailles ;

– enfin, le fonctionnement de la Cité internationale de la langue française à Villers-Cotterêts est en 2024 conforme aux prévisions, tant en termes de fréquentation que de budget, avec un déficit de 4 millions d’euros compensé par le CMN. En revanche, le projet relatif aux communs n’a toujours pas connu de concrétisation en 2024 ;

– en matière d’archéologie préventive, la fin de l’année 2024 a vu un crédit supplémentaire de 1 million d’euros pour l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) contribuant à éviter une augmentation du stock de prescriptions de diagnostics et de fouilles archéologiques. Cependant, il conviendrait d’analyser, en 2025, si la sous-réalisaton des diagnostics est conjoncturelle ou structurelle et d’en tirer les conséquences, budgétaires ou organisationnelles.

Enfin, les restes à payer en fin d’exercice s’élèvent à 1 035,34 millions d’euros, soit une hausse de 36 % par rapport à 2023. Si l’on peut s’inquiéter du risque de demandes de crédits de paiement supérieures aux disponibilités, il ressort des échanges avec le ministère de la culture que ce défi de suivi, de lissage et de hiérarchisation de la programmation est bien intégré, avec notamment un suivi des grands projets. Le rapporteur spécial appelle néanmoins à davantage formaliser la programmation pluriannuelle des crédits de paiement.

C. Les plafonds d’emplois

L’exécution du schéma d’emplois des opérateurs s’est traduite par un respect global du plafond d’ETPT, en légère sous-exécution avec 9 858 ETPT rémunérés contre 9 966 prévus par la LFI pour 2024. Cette sous-exécution est répartie de manière homogène entre opérateurs. Toutefois, concernant les ETPT hors-plafond, un écart particulièrement important est constaté, avec une exécution supérieure de 494 % aux prévisions. Ce recours non-prévu aux ETPT hors plafond concerne l’ensemble des grands établissements : le Centre national d'art et de culture-Georges Pompidou (73 contre 7 prévus), l’Institut national de recherches archéologiques préventives ou INRAP (134 contre 8 prévus), le Grand Palais (95 contre 0 prévu) et le Château de Versailles (94 contre 28 prévus).

Le recours aux emplois hors-plafond est certes nécessaire, traduit un dynamisme de l’activité sur le plan économique et permet précisément de s’adapter à des événements imprévus. Les éléments qui ont été communiqués au rapporteur spécial à ce sujet permettent en outre de justifier techniquement ces écarts, en particulier en raison d’un décalage de calendrier entre l’établissement du PAP et des budgets initiaux des établissements. Il n’en reste pas moins que l’information communiquée aux parlementaires est celle des documents budgétaires, qui n’est donc pas actualisée des mesures prises dans les budgets initiaux des établissements. Le rapporteur spécial appelle donc à assurer autant que faire se peut une meilleure information des parlementaires lors du PLF.

II. Les dÉpenses fiscales rattachÉes au programme 175 ont ÉtÉ supÉrieures de 50 % aux prÉvisions

En 2024, sur les 25 dépenses fiscales sur des impôts d’État rattachées à la mission Culture, 13 étaient rattachées au programme 175, pour un coût estimé à 292 millions d’euros.

coût estimÉ des dÉpenses fiscales rattachÉes au programme 175

Chiffrage 2024

(en millions d’euros)

Sources : rapport annuel de performances 2024

Le coût estimé des dépenses fiscales associées au programme 175 a été réévalué de 99 millions par rapport aux prévisions figurant dans la loi de finances initiale, soit une hausse de 51 %. La moitié de cette hausse est due au rétablissement d’une estimation du chiffrage de la dépense fiscale relative au taux réduit de TVA (57 millions d’euros), qui n’avait pas été fournie lors du PAP 2024. Le doublement par rapport aux prévisions initiales (20 millions d’euros) du coût de l’imputation sur le revenu global sans limitation de montant des déficits fonciers supportés par les propriétaires fonciers suscite toutefois l’étonnement.

Le rapporteur spécial relève en outre plusieurs contradictions entre les documents budgétaires :

– le RAP 2023 et le RAP 2024 ne s’accordent pas sur le chiffrage définitif des dépenses fiscales en 2023, en particulier pour l’imputation précitée ;

– le total du montant prévisionnel des dépenses fiscales renseigné par le PAP 2024 contient une faute mathématique, corrigé par le RAP 2024.

Le rapporteur spécial note par ailleurs que le nombre de bénéficiaires n’est renseigné que pour 4 des 13 dépenses fiscales associées au programme 175, et que les montants des exonérations de taxe d’archéologie préventive ne font l’objet d’aucune estimation. Il souligne également certains points d’attention en matière de rattachement des dépenses fiscales au programme 175 : la suppression du prélèvement de 20 % sur les capitaux décès ne concernerait que de manière résiduelle le patrimoine culturel matériel, tandis que 17 % du mécénat bénéficierait au patrimoine culturel matériel et qu’un dispositif spécifique – la collecte en faveur du patrimoine religieux – n’est même pas isolé au sein du mécénat, et n’est a fortiori pas rattaché au programme 175.

Le rapporteur spécial approfondira ces sujets dans son rapport d’information réalisé dans le cadre du Printemps de l’évaluation, portant sur l’impact des dépenses fiscales en faveur du patrimoine et sur leurs évolutions possibles.

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dÉFENSE : BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE M. Emeric Salmon, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Page

1. I. Le Programme 178 PrÉparation et emploi des forces : UNE EXÉCUTION CONFORME À LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE, AU PRIX D’IMPORTANTS MOUVEMENTS INTERVENUS EN GESTION
2. II. Le Programme 212 sOUTIEn de la politique de la dÉfense : UN NIVEAU D’EXÉCUTION ÉLEVÉ QUI TRADUIT L’ATTEINTE DES OBJECTIFS DE RECRUTEMENT DU MINISTÈRE DES ARMÉES

exécution des crédits alloués aux programmes 178 ET 212 (Mission Défense),

en 2024 par RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

(en millions d’euros)

N.B. : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

(a) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

(b) Arrêté du 25 janvier 2024 portant report de crédits.

(c) Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

(d) Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

(e) Taux d’exécution par rapport aux crédits disponibles, y compris les reports de gestion, fonds de concours et attributions de produits, ainsi que les virements, transferts, ouvertures et annulations.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le Programme 178 PrÉparation et emploi des forces : UNE EXÉCUTION CONFORME À LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE, AU PRIX D’IMPORTANTS MOUVEMENTS INTERVENUS EN GESTION

Sous la responsabilité du chef d’état-major des armées, le programme 178 Préparation et emploi des forces assure la préparation des forces et la conduite des opérations militaires. Il est composé de dix niveaux d’opérations stratégiques (OS), correspondant au financement de l’entretien programmé du matériel (EPM, 43 % des crédits de paiement), des activités opérationnelles (AOP, 15 % des CP), du fonctionnement et des activités spécifiques (FAS, 13 % des CP), des équipements d’accompagnement (EAC, 11 % des CP), des infrastructures de défense (INFRA, 7 % des CP), de la dissuasion (DIS, 6 % des CP), de l’entretien programmé du personnel (EPP, 3 % des CP), des opérations étrangères extérieures (OPEX, 2 % des CP), du renseignement (RENS, CP proches de 0 %) et des surcoûts liés aux missions intérieures (MISSINT, CP proches de 0 %).

Le programme 178 représente 24,4 % des autorisations d’engagement (16,569 milliards d’euros) et 23,9 % des crédits de paiement (13,562 milliards d’euros) inscrits en loi de finances initiale sur la mission Défense.

exÉcution des crÉdits du programme 178 en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● L’exécution du programme 178 est supérieure de 11 % au montant des crédits de paiement prévu en loi de finances initiale pour 2024 (LFI). L’écart se justifie par des surcoûts liés à l’activité opérationnelle des armées (OPEX, MISSINT, réassurance du flanc oriental de l’OTAN, soutien direct à l’Ukraine et appui aux forces de sécurité intérieure en Nouvelle Calédonie).

Par exemple, l’écart à la prévision de 27,3 % de l’action 02 Préparation des forces terrestres est justifié par la variation de l’OS d’entretien programmé des matériels afin de couvrir le renforcement du flanc Est de l’Europe, les surcoûts d’opérations intérieures et extérieures et l’anticipation de l’engagement d’un marché nécessaire au soutien des véhicules terrestres (véhicules de l’avant blindé ou VAB, véhicules blindés de combat d’infanterie ou VBCI, poids lourds ou PL).

● La sous-exécution de 2,1 % des autorisations d’engagement par rapport à la LFI pour 2024 s’explique par le report de plusieurs notifications de marchés de maintien en condition opérationnelle ([50]). Ces reports sont à l’origine d’un solde de crédits non consommés à la fin de l’exercice 2024, d’un montant de 3,4 milliards d’euros d’AE et 827,7 millions d’euros de CP, intégralement reportés sur l’exercice 2025.

L’importance des volumes reportés en fin d’année traduit les difficultés de passation des marchés de la direction générale de l’armement dans les délais qu’elle s’est fixés. Le rapporteur spécial relève l’impact de ces aléas pour les cocontractants, fournisseurs et entreprises de la base industrielle et technologique de la défense (BITD).

● Si la consommation affichée est supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale, il convient de relever que le programme 178 a bénéficié en gestion d’importants reports et mouvements de crédits : l’exécution 2024 est en cela conforme à la tendance observée depuis plusieurs années.

Alors que le programme 178 n’a pas été concerné par le décret d’annulation du 21 février 2024, il a au contraire bénéficié, dès le début de l’exercice, du report de 1,87 milliard d’euros d’AE et 1,17 milliard d’euros de CP non consommés en 2023. Ces reports représentaient 10 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2023. Toutefois, comme le relève la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, il y a correspondance entre ces crédits et ceux ouverts par la loi de finances de fin de gestion pour 2023 « pour garantir les conditions d’entrée en loi de programmation militaire, et qui avaient été gelés dans la foulée » ([51]).

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 178 inscrits en LFI pour 2024

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Le programme 178 bénéficie en outre de financements extrabudgétaires à hauteur de 517,53 millions d’euros (AE = CP), répartis en 174,5 millions d’euros de fonds de concours (FDC) et 343 millions d’euros d’attributions de produits (ADP) :

– les fonds de concours relèvent, pour près de 90 % (158,2 millions d’euros), de reversements de la Commission européenne dans le cadre de la Facilité européenne pour la paix (FEP) ;

– les attributions de produits correspondent pour une large part (195,2 millions d’euros) au remboursement des soins assurés par le service de santé des armées.

Malgré l’importance des montants disponibles, le rapporteur spécial s’inquiète, comme la Cour des comptes, d’une gestion tendue des crédits du programme, conséquence de l’existence de surcoûts pourtant prévisibles du fait de leur récurrence sur les derniers exercices. Ces surcoûts ont justifié l’ouverture par la loi de finances de fin de gestion, en décembre 2024, de 677 millions d’euros (AE = CP) supplémentaires, destinés à couvrir :

– l’effort de soutien à l’Ukraine (formations, recomposition des équipements cédés, contribution à la FEP), à hauteur de 190,5 millions d’euros ;

– les opérations sur le flanc Est de l’OTAN, à hauteur de 338 millions d’euros ;

– les surcoûts des OPEX et MISSINT (dont la sécurisation des Jeux olympiques de Paris), à hauteur de 374,2 millions d’euros ([52]) ;

– le maintien de l’ordre en Nouvelle-Calédonie, à hauteur de 16,7 millions d’euros.

Le rapporteur spécial demande que ces enjeux stratégiques bénéficient d’un cadre budgétaire adapté et sincère. En effet, le coût de ces engagements était largement prévisible lors de l’élaboration du projet de loi de finances pour 2024. Ainsi, le rapporteur spécial souhaite que ces missions bénéficient d’une provision budgétaire au lieu d’une régularisation en loi de finances de fin de gestion (LFG). En effet, cette régularisation se fait nécessairement au détriment des objectifs capacitaires assignés par la loi de programmation militaire et portés par le programme 178, et affecte en outre l’équilibre général du budget de l’État.

● Comme l’année précédente, le rapporteur spécial s’inquiète du niveau élevé des restes à payer ([53]), estimé à 33,14 milliards d’euros au 31 décembre 2024, en augmentation de 3,7 % par rapport à 2023 – soit le tiers des restes à payer de l’ensemble de la mission Défense, qui sont majoritairement portés par le programme 146. Ce niveau traduit certes la montée en cadence de la politique d’investissements et le dynamisme de la commande publique. Cela n’en constitue pas moins un élément de rigidité pour la gestion budgétaire : à l’échelle du programme 178, les restes à payer représentent 2,4 années de ressources futures. Le volume des dépenses pilotables en est réduit d’autant, et partant le montant des nouveaux engagements pouvant être passés en 2025 et lors des exercices ultérieurs, indispensables pour se conformer aux objectifs capacitaires fixés dans la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030.

Les AE affectées sur tranche fonctionnelle mais non engagées (AEANE) sont estimées à près de 3,27 milliards d’euros en 2024, contre 3,32 milliards d’euros en 2023, soit une diminution de 1,4 %, manifestant les efforts du ministère des armées pour effectuer les paiements correspondant à ses investissements pluriannuels.

Les reports de charges ([54]) à l’échelle de la mission Défense augmentent à nouveau pour atteindre 8 milliards d’euros, dépassant le plafond de 20 % fixé par la Première Ministre en 2023 ([55]). Sur le périmètre du programme 178, le report de charges s’élève à 2,56 milliards d’euros en 2024, soit 18,8 % des crédits. Outre le coût supporté par les finances publiques du fait des intérêts moratoires dus par l’État, le report de charges constitue une rigidité supplémentaire dans la gestion budgétaire de l’année suivante. Le rapporteur spécial déplore les conséquences d’une budgétisation insuffisante au regard de surcoûts prévisibles, qui a conduit à suspendre le paiement de certaines factures dès le mois d’août 2024, et qui pèse sur la trésorerie des fournisseurs et des entreprises de la BITD.

Dans un contexte d’effort sans précédent engagé par les industriels pour répondre à l’exigence de montée en cadence appelée de ses vœux par le président de la République, il est indispensable de leur donner une visibilité à moyen et long terme sur la résolution de l’État à leur passer des commandes dans un délai prévisible. « L’économie de guerre » ne saurait être affaire de mots, elle doit se concrétiser par une action soutenue et par la transparence quant aux capacités à appliquer pleinement les objectifs affichés par la loi de programmation militaire.

Le Programme 212 sOUTIEn de la politique de la dÉfense : UN NIVEAU D’EXÉCUTION ÉLEVÉ QUI TRADUIT L’ATTEINTE DES OBJECTIFS DE RECRUTEMENT DU MINISTÈRE DES ARMÉES

Placé sous la responsabilité du secrétaire général de l’administration, le programme 212 Soutien de la politique de la défense regroupe les crédits de titre 2 pour l’ensemble de la mission Défense et assure le financement des politiques transversales au ministère des armées. Il est composé de quatre niveaux d’opérations stratégiques, correspondant au financement du fonctionnement et des activités spécifiques (52 % des crédits), des infrastructures de défense (37 % des crédits), des équipements d’accompagnement (11 % des crédits) et de la dissuasion (proche de 0 %).

Le programme 212 représente 36,4 % des autorisations d’engagement (24,68 milliards d’euros) et 43,4 % des crédits de paiement (24,63 milliards d’euros) inscrits en loi de finances initiale sur la mission Défense.

exÉcution des crÉdits du programme 212

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Le programme 212 se caractérise par une exécution quasi-totale des crédits disponibles au cours de l’exercice 2024, traduisant l’atteinte des objectifs de fidélisation et de recrutement des personnels civils et militaires du ministère des Armées. Le rapporteur spécial constate avec satisfaction un retournement de tendance, passant notamment par un net infléchissement des départs définitifs, qui doit cependant être confirmé lors des prochains exercices. L’exécution 2024 est marquée par le poids des mesures catégorielles, représentant un surcoût de 401 millions d’euros. La majeure partie des surcoûts est liée à la mise en œuvre de la « troisième marche » de la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM), à compter du 1er octobre 2023 (représentant 248 millions d’euros de surcoût pour l’année 2024).

Les consommations sont peu ou prou conformes à la prévision pour l’ensemble des actions et sous-actions. L’exécution du programme 212 est cependant marquée par plusieurs mouvements de crédits, détaillés dans le graphique ci-dessous :

ouverture et Exécution des crédits de paiement du programme 212

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Il est à noter que le programme 212 est le seul de la mission Défense à avoir été concerné par les annulations de crédits prévues par le décret du 21 février 2024. Ces annulations ont du reste été mesurées, à hauteur de 105,75 millions d’euros (AE = CP).

● Les rattachements par attributions de produits et fonds de concours proviennent des remboursements au titre des activités du service de santé des armées et des recettes provenant de services rendus par le ministère de la défense en métropole, pour un montant total de 286,44 millions d’euros.

● Une annulation nette de 240,68 millions d’euros d’AE et 237,60 millions d’euros de CP est intervenue en décembre 2024 du fait de la loi de finances de fin de gestion. Celle-ci se décompose comme suit :

– des ouvertures de crédits de titre 2 à hauteur de 160 millions d’euros (AE = CP) pour couvrir les surcoûts relatifs aux opérations extérieures, aux missions intérieures et au soutien à l’Ukraine ;

– des annulations de crédits de titre 2 à hauteur de 360 millions d’euros (AE = CP), du fait d’un excédent constaté en cours de gestion dans les cotisations du ministère des Armées au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions ;

– des annulations de crédits hors titre 2 de 40,7 millions d’euros en AE et 37,6 millions d’euros en CP.

● Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 propose l’annulation de 154,76 millions d’euros d’AE et 2,23 millions d’euros de CP, après que 7,68 millions d’euros d’AE et 60,92 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2024 vers l’année 2025.

● Le rapporteur spécial souligne la légère baisse du niveau des restes à payer, estimé à 4 703 millions d’euros en 2024, contre 4 856 millions d’euros en 2023, soit une diminution de 3,2 %.

● Après trois années consécutives de non-atteinte de l’objectif poursuivi en matière de schéma d’emplois, le ministère des armées est parvenu en 2024 à réaliser une hausse de 479 ETP (+456 ETP prévus dans le projet annuel de performances pour 2024). Si le rapporteur spécial se réjouit de cette inversion de tendance, indispensable pour garantir l’efficacité de déploiement opérationnel des forces armées, particulièrement en cas de conflit de haute intensité, il rappelle que le schéma d’emplois retenu en LFI pour 2024 intégrait le retard des précédentes années et s’affichait donc nettement en-deçà de ce qui était prévu en loi de programmation militaire (+ 700 ETP en 2024).

Au plus bas depuis 2020, le nombre de sorties totales réalisées en 2024 atteint ainsi 37 225 ETP, en nette baisse par rapport à 2023 (40 844 ETP). Les entrées totales se sont établies à 37 704 ETP contre 38 329 ETP en 2023. Le plafond d’emplois ministériel s’élève ainsi en fin de gestion à 266 762 ETP.

Le rapporteur spécial souligne que le coût élevé des mesures catégorielles pour l’ensemble des militaires ne doit pas dissuader le ministère des armées d’accroître ses efforts en faveur du recrutement pour les filières en forte tension.

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DÉFENSE : PRÉPARATION DE L’AVENIR M. Christophe Plassard, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense
2. 1. Renseignement : des crédits exécutés nettement supérieurs à la prévision
3. 2. Innovation de défense : des sous-exécutions liées à des reports d’études
4. 3. Relations internationales et diplomatie de défense : une hausse de la contribution versée à la République de Djibouti
5. 4. Subventions des opérateurs : des crédits sous-consommés
6. II. Le Programme 146 Équipement des forces
7. 1. Une exécution affectée par de nombreux aléas et par les mesures prises pour limiter l’aggravation du déficit public
8. 2. Un niveau de commandes inférieur à la prévision
9. 3. Les objectifs capacitaires fixés dans la LPM globalement préservés

L’année 2024 était la première annuité de la loi de programmation militaire (LPM) ([56]) adoptée en 2023. Conformément à la trajectoire prévue, la loi de finances initiale (LFI) pour 2024 ([57]) dotait ainsi la mission Défense de 47,2 milliards d’euros en crédits de paiement hors pensions de retraite, un niveau en hausse de 3,3 milliards d’euros par rapport à 2023.

● La mission a été peu touchée par les événements qui ont affecté l’exécution du budget de l’État, le Gouvernement ayant fait le choix de maintenir l’effort de défense autant que possible. Ainsi, le décret d’annulation du 21 février 2024 ([58]) n’a réduit la dépense qu’à hauteur de 105,8 millions d’euros.

Toutefois, les mesures de maîtrise de la dépense ont contraint le ministère des armées à absorber sous enveloppe l’essentiel des aléas survenus en cours d’exercice – en particulier les surcoûts liés aux opérations extérieures et aux missions intérieures (qui ont dépassé de 391 millions d’euros la provision initiale de 800 millions d’euros ([59])), le coût du soutien à l’Ukraine (529 millions d’euros) et le soutien aux forces de sécurité intérieure en Nouvelle-Calédonie (16,7 millions d’euros) –, lesquels ont été couverts au détriment des crédits d’équipement, notamment ceux du programme 146.

exÉcution des crÉdits de la mission DÉfense

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Note de lecture : les crédits de la LFI 2024 s’entendent hors FDC et ADP.

En définitive, la consommation des crédits s’élève à 60,2 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 58,4 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Par rapport à la prévision initiale, elle est inférieure de 7,6 milliards d’euros en AE (– 11 %) et supérieure de 1,7 milliard d’euros en CP (+ 2,9 %). Hors pensions de retraite, les CP s’élèvent à 49,3 milliards d’euros en CP, soit un écart à la prévision de 2,1 milliards d’euros.

● Comme les années précédentes, l’exécution des crédits de la mission Défense, en particulier en ce qui concerne le programme 146, est difficile à lire en raison de mouvements significatifs intervenus en gestion.

S’agissant des AE, la mission se caractérise par un niveau élevé et croissant d’AE affectées sur une tranche fonctionnelle mais non engagées (AEANE). Ces AEANE, qui dérogent au principe d’annualité des crédits, permettent de réserver un montant déterminé d’AE destinées à la réalisation d’une opération d’investissement dont l’engagement n’est pas immédiatement possible. Elles peuvent être reportées autant de fois que nécessaire jusqu’à la réalisation de l’opération. Au 31 décembre 2024, les AEANE de la mission s’élevaient à 32,5 milliards d’euros (contre 30 milliards fin 2023), dont 32 milliards d’euros pour le programme 146.

exÉcution des crÉdits de paiement de la mission DÉfense

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Concernant les CP, les mesures de maîtrise de la dépense de l’État, aux fins de limiter l’aggravation du déficit public, ont conduit à un niveau important de reports de crédits à la fois de 2023 sur 2024 (+ 1,65 milliard d’euros, dont 1,58 milliard d’euros de crédits budgétaires ouverts dans la loi de finances de finances de fin de gestion (LFG) pour 2023 ([60])) et de 2024 sur 2025 (– 1,2 milliard d’euros). En outre, la mission a bénéficié de 1,4 milliard d’euros en CP de fonds de concours (FDC) et d’attributions de produits (ADP).

La LFG pour 2024 ([61]) a annulé 125,6 millions d’euros au total, tandis que les crédits annulés par le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024, s’élèvent à 2,2 millions d’euros.

● Malgré l’augmentation significative du budget de la défense, la dégradation du report de charges et des restes à payer « fait peser un risque significatif sur la soutenabilité des dépenses de la mission Défense » ([62]).

Les restes à payer ([63]) de la mission s’élèvent à 98,9 milliards d’euros au 31 décembre 2024, en hausse de 1,85 milliard d’euros (+ 2 %) par rapport à la fin de l’année précédente. L’augmentation continue des restes à payer, concentrés à 58 % sur le programme 146, n’est pas anormale : elle traduit la montée en puissance des programmes d’armement, qui exigent un niveau élevé d’engagements dans leur phase initiale puis des paiements étalés sur plusieurs années voire décennies. Toutefois, un niveau de restes à payer aussi élevé entraîne un fort niveau de rigidité des paiements et réduit les possibilités d’engager de nouvelles dépenses à l’avenir.

L’évolution du report de charges ([64]) est encore plus problématique : si le ministère était parvenu à le limiter en 2023 ([65]), le report de charges a atteint 8 milliards d’euros en 2024, soit 23,8 % des crédits hors titre 2 de la mission. S’il est utilisé de manière assumée par le ministre comme un outil contracyclique permettant de réaliser la programmation sans à-coups, le rapporteur spécial a plusieurs fois alerté que le fait qu’un niveau de 20 % constituait un plafond à ne pas dépasser. Outre qu’il implique le paiement d’intérêts moratoires en hausse ([66]), le report de charges a surtout pour effet de rogner sur une partie croissante des crédits ouverts dans la loi de finances. Ainsi, même en tenant compte des reports de crédits, ce ne sont pas moins de 13 % des CP ouverts en 2025 qui seront utilisés pour des dépenses initialement prévues en 2024. Cette pratique, qui s’aggrave d’année en année, entraîne un nombre croissant de décalages de commandes et de livraisons qui ne sont pas sans effet sur les logiques industrielles et qui pourraient à terme remettre en cause certaines des cibles capacitaires fixées dans la LPM.

L’augmentation des restes à payer comme celle du report de charges pèsent sur les capacités du ministère des armées à absorber de nouveaux chocs sans renoncement majeur dans ses dépenses, et donc dans certaines capacités militaires. À l’heure où le contexte international se tend et où le risque d’un affrontement majeur dans lequel la France serait impliquée augmente, de tels renoncements seraient inacceptables. Avant même de pouvoir envisager une augmentation du budget des armées supérieure à celle qui est prévue dans l’actuelle LPM, il est donc impératif de prévoir des ressources additionnelles pour couvrir les besoins non programmés de la mission Défense, ce qui implique des choix courageux sur d’autres pans de la dépense publique.

I. Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense

En 2024, les dépenses du programme 144 Environnement et prospective de la politique de la défense se sont élevées à 2,88 milliards d’euros en AE et 2 milliards d’euros en CP. Elles présentent une surconsommation en AE (+ 684,9 millions d’euros) comme en CP (+ 39,3 millions d’euros) par rapport aux crédits inscrits dans la LFI.

exÉcution des crÉdits du programme 144

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Note de lecture : les crédits de la LFI 2024 s’entendent hors FDC et ADP.

Les écarts en AE et en CP s’expliquent par une sur-exécution des dépenses de la DGSE, permise par des reports de crédits liés au lancement du projet de nouveau siège ainsi qu’à des transferts dans le cadre de programmes interministériels mutualisés.

En parallèle, l’annulation de crédits mis en réserve (– 49 millions d’euros) dans la LFG, liée au freinage de la dépense de l’État, a conduit à une sous-exécution des dépenses consacrées à la prospective et à l’innovation de défense, tandis que la surconsommation des crédits alloués à la diplomatie de défense est liée à une hausse exceptionnelle de la contribution versée par la France à la République de Djibouti qui a donné lieu à des ouvertures supplémentaires (+ 16 millions d’euros).

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 144

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

1. Renseignement : des crédits exécutés nettement supérieurs à la prévision

Sur l’action 03 Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France, qui finance la direction générale du renseignement extérieur (DGSE) et la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD), les crédits exécutés s’élèvent à 1,45 milliard d’euros en AE (+ 905,6 millions d’euros par rapport à la prévision) et 627,8 millions d’euros en CP (+ 151,6 millions d’euros).

La surconsommation des AE résulte du lancement du projet de nouveau siège pour la DGSE, dont la notification et l’engagement du marché principal de travaux ont été reportés depuis 2021 et réalisés au premier trimestre 2024, à hauteur d’un milliard d’euros. Ces crédits proviennent de reports d’AEANE issues de crédits ouverts en 2021 (1,1 milliard d’euros) et 2023 (184 millions d’euros).

La sur-exécution des CP concerne principalement la DGSE : les CP exécutés atteignent 576,2 millions d’euros et excèdent la prévision initiale à hauteur de 150,9 millions d’euros. Ce dépassement profite en premier lieu aux crédits alloués aux investissements et aux équipements du service, qui s’élèvent à 514,8 millions d’euros (+ 147,7 millions d’euros par rapport à la prévision) ; leur niveau s’explique par des transferts et virements de crédits versés dans le cadre de grands programmes interministériels. Les crédits ont également excédé la prévision initiale en ce qui concerne le fonctionnement courant et le soutien des ressources humaines (+ 7,9 millions d’euros). À l’inverse, les dépenses prévues pour les déplacements et les transports se sont révélées inférieures au niveau estimé (– 2,3 millions d’euros).

Les écarts en CP concernent aussi, dans une moindre mesure, le budget de la DRSD, qui atteint 51,6 millions d’euros (+ 0,65 million d’euros par rapport à la loi de finances initiale). L’exercice 2024 a permis l’achèvement des travaux de gros œuvre du nouveau siège de la direction centrale (le « 2 bis »), malgré un décalage du calendrier d’emménagement de 2024 à 2025. On constate une surconsommation des crédits alloués aux systèmes d’information et de communication (+ 3,4 millions d’euros), liée à la commande d’équipements informatiques qui seront installés dans le 2 bis et à l’acquisition d’un logiciel dans le cadre de la contribution de la DRSD à la sécurisation des jeux olympiques et paralympiques. Elle est compensée par de moindres dépenses pour les matériels techniques liées au décalage de la livraison du 2 bis (– 2,3 millions d’euros) ainsi que pour les télécommunications en raison du désengagement de certains théâtres d’opérations (– 0,14 million d’euros).

2. Innovation de défense : des sous-exécutions liées à des reports d’études

Les dépenses relatives aux études amont (sous-action 07.03) ont atteint 969,2 millions d’euros en AE et 911,4 millions d’euros en CP, soit un écart par rapport à la prévision de, respectivement, – 213,9 millions d’euros et – 105,6 millions d’euros. Celles prévues pour la prospective des systèmes de forces (sous-action 07.02), qui permettent de financer des études opérationnelles et technico-opérationnelles, s’élèvent à 25,3 millions d’euros en AE (– 2,2 millions d’euros) et 23,5 millions d’euros en CP (– 4 millions d’euros).

La sous-exécution des crédits consacrés à la prospective et à l’innovation de défense s’explique en premier lieu par l’annulation de crédits mis en réserve dans la LFG (– 49 millions d’euros), qui a conduit à reporter à 2025 des études initialement prévues en 2024. Si la participation du programme 144 aux mesures de freinage de la dépense de l’État était difficilement inévitable, le rapporteur spécial regrette que les réductions de dépenses portent sur des dépenses d’avenir susceptibles non seulement d’éclairer les choix futurs de nos armées mais aussi de créer de la croissance économique et industrielle.

Les écarts en AE et CP résultent aussi de difficultés non budgétaires tenant notamment aux retards d’Ariane 6 (en particulier en ce qui concerne le programme Yoda de nano-satellite patrouilleur guetteur), à l’annulation d’études jugées moins prioritaires, à des délais de négociation plus longs qu’anticipé ainsi qu’à des retards de facturation des industriels.

Enfin, le fonds d’innovation de défense n’a investi que 15 des 20 millions d’euros initialement prévus. Ces crédits ont permis au fonds d’entrer au capital des sociétés Unseenlabs, spécialisées dans la surveillance maritime depuis l’espace, et Alice & Bob, spécialisée dans l’informatique quantique.

3. Relations internationales et diplomatie de défense : une hausse de la contribution versée à la République de Djibouti

Les crédits prévus pour l’action 08 Relations internationales et diplomatie de défense atteignent 54,8 millions d’euros en AE et 55,1 millions d’euros en CP. Ils présentent une sur-exécution de 10,6 millions d’euros en AE et 10,9 millions d’euros en CP. Celle-ci s’explique par une hausse exceptionnelle de la contribution versée par la France à la République de Djibouti dans le cadre de la renégociation du traité de coopération en matière de défense (+ 16 millions d’euros), qui a donné lieu à l’ouverture de crédits supplémentaires dans la LFG.

Les crédits alloués à la recherche stratégique (sous-action 07.01) ont atteint 7,6 millions d’euros en AE (– 2,3 millions d’euros) et 9,1 millions d’euros en CP (– 0,5 million d’euros). Malgré des appels d’offres infructueux et le décalage de certains projets rendu nécessaire par le financement des dépenses contraintes, l’exercice 2024 a permis à la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) de financer 89 études stratégiques externalisées, 27 subventions pour publication, 3 centres de recherche et 38 doctorants ou post-doctorants.

4. Subventions des opérateurs : des crédits sous-consommés

Les versements aux opérateurs du programme 144 s’élèvent à 380,1 millions d’euros. Ils présentent une sous-consommation de 12,9 millions d’euros, principalement liée à des retards de projets immobiliers de l’Office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA) et de l’Institut supérieur de l’aéronautique et de l’espace (ISAE) ainsi qu’à la modification des critères d’attribution des bourses étudiantes.

II. Le Programme 146 Équipement des forces

L’exécution des crédits du programme 146 Équipement des forces s’élève à 16,6 milliards d’euros en AE et à 16,7 milliards d’euros en CP. Si les CP présentent une légère sur-exécution par rapport à la prévision de la loi de finances initiale, les AE sont nettement inférieures au niveau anticipé.

1. Une exécution affectée par de nombreux aléas et par les mesures prises pour limiter l’aggravation du déficit public

Les CP consommés sur le programme 146 en 2024 s’élèvent à 16,7 milliards d’euros. Ils présentent une sur-exécution de 121,9 millions d’euros (+ 0,7 %) par rapport aux crédits ouverts dans la loi de finances initiale (16,6 milliards d’euros). Toutefois, ils sont inférieurs de 880 millions d’euros par rapport au total des crédits ouverts (17,6 milliards d’euros), qui incluent les reports de 2023 (412,8 millions d’euros) ainsi que des FDC et ADP (622,7 millions d’euros) ([67]).

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 146

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Comme chaque année, une partie des écarts en AE comme en CP résultent des imprévus inhérents aux lourdes opérations d’investissement financées par le programme : des aléas techniques, industriels ou administratifs peuvent entraîner un décalage ou un report de certains travaux, un allongement des délais (de négociation, développement, fabrication, livraison, etc.) ou encore des hausses économiques. Peut également subvenir une évolution des besoins opérationnels.

À cet égard, il convient de souligner que l’évolution du coût des facteurs s’est avérée plus favorable que prévu en 2024, ce qui a permis au programme de dégager des économies estimées entre 168 millions d’euros (selon la DGA) et 379 millions d’euros (selon la direction des affaires financières du ministère des armées).

Néanmoins, le programme 146 a été lourdement affecté par les mesures de maîtrise de la dépense de l’État prises pour limiter l’aggravation du déficit public.

D’une part, un certain nombre d’écarts à la prévision résultent du niveau important de reports de crédits de 2023 sur 2024 (412,8 millions d’euros en CP) et de 2024 sur 2025 (348,4 millions d’euros). Il en résulte, pour certains programmes d’armement, un niveau de consommation supérieur à la prévision initiale, qui ne tenait pas compte des reports entrants de l’année précédente, et, pour d’autres, une consommation inférieure en raison du report de commandes, du décalage de livraisons ou du paiement de factures sur le début d’année suivante.

D’autre part, le taux élevé de la réserve de précaution (5,5 % puis 7,2 % après le surgel, soit un total de 1,19 milliard d’euros en CP) a limité les marges de manœuvre du ministère des armées tout au long de l’année et l’a contraint à des arbitrages difficiles pour préserver au mieux ses crédits disponibles.

En définitive, le niveau des annulations de crédits dans la LFG s’élève à – 857 millions d’euros, compensés pour partie par une ouverture de 325 millions dans le cadre du soutien à l’Ukraine. Le montant des annulations nettes des ouvertures, de – 532 millions d’euros, est particulièrement élevé par rapport aux exercices antérieurs (avec des annulations nettes de – 15 millions d’euros par an en moyenne entre 2018 et 2023).

La diminution des ressources du programme 146 a largement contribué à l’aggravation de son report de charges, qui s’établit à 4,98 milliards d’euros fin 2024. Si le rapporteur spécial soutient le choix du ministère des armées de tenir les objectifs capacitaires inscrits dans la LPM, il estime néanmoins qu’un niveau aussi élevé de report de charges n’est pas soutenable dans la durée. Face aux contraintes financières qui pèsent sur le programme, il est impératif de prévoir des ressources additionnelles permettant de couvrir les besoins non programmés de la mission Défense, ce qui implique des choix courageux sur d’autres pans de la dépense publique.

2. Un niveau de commandes inférieur à la prévision

L’exécution des AE du programme 146 s’élève à 16,6 milliards d’euros en 2024. Elle est inférieure de 7,8 milliards d’euros à la prévision initiale (– 31,9 %).

Outre les reports de 2023 (+ 315,5 millions d’euros) et les FDC-ADP (+ 645,3 millions d’euros), le programme a surtout bénéficié d’un niveau record d’AEANE : elles ont représenté 28,7 milliards d’euros, soit 118 % des crédits ouverts dans la loi de finances initiale.

La sous-consommation des AE combinée aux annulations de crédits prévues dans la LFG (– 532 millions d’euros) s’est accompagnée d’un niveau élevé de reports d’AE de 2024 sur 2025 (4,8 milliards d’euros) tandis que le stock d’AEANE s’est établi à 32 milliards d’euros à fin 2024 (+ 3,3 milliards d’euros). Les annulations prévues dans le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 sont quant à elles très faibles (71,7 millions d’euros).

exÉcution des autorisations d’engagement du programme 146

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Outre les aléas techniques et industriels inhérents aux opérations d’investissement financées par le programme 146, l’exécution des AE a été rendue difficile par la rareté de la ressource en CP due au niveau élevé de la réserve de précaution et aux mesures prises pour limiter l’aggravation du déficit public. Il en a résulté un certain nombre de décalages ou de reports de commandes (voir infra).

Si les objectifs capacitaires fixés dans la LPM semblent à ce stade préservés, le rapporteur spécial rappelle toutefois que les décalages ou reports peuvent désorganiser les logiques de production mises en place par les industriels, au risque non seulement d’augmenter les coûts initiaux mais également de remettre en cause les calendriers de livraison.

3. Les objectifs capacitaires fixés dans la LPM globalement préservés

Malgré les difficultés de l’exécution 2024, le ministère des armées s’est efforcé de tenir autant que possible les objectifs capacitaires fixés dans la LPM.

exÉcution des crÉdits du programme 146

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Note de lecture : les crédits de la LFI 2024 s’entendent hors FDC et ADP.

Les principales livraisons prévues en 2024 ont ainsi pu se réaliser, à l’exception d’une frégate de défense et d’intervention (FDI), du fait de difficultés de production de l’industriel et afin de finaliser les derniers essais, du troisième satellite du programme CSO (composante spatiale optique), en raison des retards d’Ariane 6, et de sept des huit mortiers embarqués pour l’appui au contact (Mepac) annoncés.

Principales livraisons réalisées en 2024

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

S’agissant des commandes, on peut mentionner de moindres engagements sur les programmes d’avions Rafale (report d’activités sur les simulations et les infrastructures d’accueil), de capacités de combat Scorpion (report de commande de moyens de simulation), d’avions de transport et de ravitaillement MRTT (décalage de l’incrément 1 du standard 2), d’hélicoptères HIL (décalage de la commande du développement du système d’information et de restitution technique et du système de préparation de mission), de missiles air-sol tactique MAST-F (report de prestations d’expertise et d’essais), de systèmes de lutte anti-mines SLAM-F (report de la livraison d’un module dronisé de lutte contre les mines et la livraison d’un hangar) et de systèmes de communications Contact. À l’inverse, l’exercice 2024 a donné lieu, pour le programme de système sol-air moyenne portée terrestre SAMP-T NG, à des commandes supplémentaires de missiles Aster, ainsi que, pour le programme Rafale, à des anticipations de réalisation nécessaires au respect du calendrier de mise en service du standard F5.

Principales Commandes réalisées en 2024

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

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DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ; PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteur spécial

1. SOMMAIRE

Pages

1. I. La mission Direction de l’action du gouvernement
2. A. Des dÉpenses poursuivant leur hausse malgrÉ les annulations de crÉdits en cours d’exercice
3. B. Un plafond d’emplois en croissance perpÉtuelle
4. C. Des anciens prÉsidents de la RÉpublique et anciens Premiers ministres devant davantage faire PREUVE D’EXEMPLARITÉ dans leurs dÉpenses
5. II. Le BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
6. A. Des dÉpenses maÎtrisÉes marquÉes par le dÉcret d’annulation de crÉdits du 21 fÉvrier 2024
7. B. Des DÉPENSES DE PERSONNEL sous contrôle
8. C. Un important excÉdent budgÉtaire

I. La mission Direction de l’action du gouvernement

En 2024, la mission Direction de l’action du Gouvernement comptait deux programmes. Le programme 129 Coordination du travail gouvernemental retrace les dépenses du Premier ministre et des ministres et secrétariats d’État lui étant rattachés, ainsi que les dépenses des entités placées sous son autorité ; ce programme a représenté 88 % des crédits ouverts de la mission en 2024. Le programme 308 Protection des droits et libertés regroupe notamment les crédits de sept autorités administratives indépendantes ([70]) et d’une autorité publique indépendante ([71]), compétentes en matière de protection des droits et libertés.

A. Des dÉpenses poursuivant leur hausse malgrÉ les annulations de crÉdits en cours d’exercice

Sur l’ensemble de la mission, la loi de finances initiale (LFI) ([72]) pour 2024 prévoyait des crédits à hauteur de 1,02 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 1,05 milliard d’euros en crédits de paiement (CP), hors fonds de concours et attributions de produits. En y intégrant ces derniers, les mouvements réglementaires – dont un peu plus de 50 millions de crédits annulés par le décret du 21 février 2024 ([73]) – et les ouvertures et annulations de la loi de finances de fin de gestion (LFG) ([74]) pour 2024, le montant total des crédits ouverts de la mission s’est élevé à 1,06 milliard d’euros en AE (+ 8 % par rapport aux crédits ouverts en 2023) et 1,13 milliard d’euros en CP (+ 9 % par rapport aux crédits ouverts en 2023).

L’exécution des crédits s’élève en 2024 à 975,5 millions d’euros en AE (+ 13 % par rapport à 2023) et 1,02 milliard d’euros en CP (+ 14 % par rapport à 2023). Le taux d’exécution des crédits ouverts s’élève à 92,1 % en AE et à 90,3 % en CP.

Le rapporteur spécial insiste à nouveau et en prévision de la prochaine loi de finances, sur la nécessité de maîtriser la dépense publique, et de cesser d’augmenter sans fin les crédits des missions budgétaires. Elle constate que dans la LFI 2025, si les crédits destinés au programme 129 diminuent légèrement par rapport à la LFI 2024 – ce qu’elle salue – ils poursuivent leur croissance s’agissant du programme 308 (cf. tableau ci-dessous).

Elle rappelle à nouveau que les autorités administratives indépendantes doivent, comme toutes les administrations, participer à l’effort collectif de maîtrise de la dépense publique en devenant davantage efficaces et efficientes.

Des crÉdits budgÉtaires votÉs en LFI 2024 aux montants ExÉcutÉs

(en millions d’euros)

Source : Secrétariat général du gouvernement (SGG).

ExÉcution des crÉdits de paiement de la mission

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données du Secrétariat général du gouvernement (SGG).

Évolution des crÉdits de la mission 2024/2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données du Secrétariat général du gouvernement (SGG).

Évolution des crÉdits de la mission 2025/2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le rapporteur spécial a relevé les points suivants sur l’exécution budgétaire 2024 des crédits de la mission :

Sur le programme 129 :

– 44 millions d’euros ont été annulés par le décret précité du 21 février 2024 portant annulation de crédits. Sur les crédits de titre 2 (T2), ces mesures de régulation se sont traduites par l’annulation de 14 millions d’euros et une réduction subséquente du schéma d’emplois du programme de 24 postes (voir infra). Sur les crédits hors titre 2, le décret précité a annulé 30 millions d’euros en AE et en CP. À cette régulation se sont ajoutés 2,7 millions de virements vers le programme 308 et 13,2 millions d’euros ont été mis en réserve. La loi de fin de gestion a par ailleurs annulé 12,7 millions d’euros en AE et en CP de cette réserve résiduelle auxquels s’ajoute l’annulation de 5,61 millions d’AE disponibles.

– les décrets de transferts sortants pour – 93,4 millions d’euros en AE et – 94,7 millions d’euros en CP du budget opérationnel de programme (BOP) du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) ([76]) pour financer des capacités techniques interministérielles (CTIM). Comme les années passées, le rapporteur spécial constate que le SGDSN exerce une fonction de financeur de projets liés à la sécurité de l’État. Or, ces mouvements ont pour conséquence de faire échapper la gestion de ces crédits au responsable du programme 129, ainsi que de majorer, de manière artificielle, les crédits du SGDSN.

Gestion 2024 du SGDSN

(en euros)

– les décrets de transferts entrants de 10,6 millions d’euros en AE et 10,8 millions d’euros en CP dans le cadre des prestations informatiques de la direction interministérielle du numérique (DINUM) ;

– un décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles pour le financement des fonds spéciaux (35 millions d’euros en AE et CP).

Le taux d’exécution s’élève à 91,1 % pour les AE et 89,2 % pour les CP ouverts du programme 129. La majeure partie de ces écarts provient de l’absence de consommation des crédits rattachés par voie de fonds de concours de la MILDECA ([77]), à hauteur de 55,3 millions d’euros en AE et 82,9 millions d’euros en CP en 2024, dont le mécanisme de gestion prévoit une consommation l’année suivante, après le report intégral des crédits. De ce fait, sur l’enveloppe disponible pour 2024 de 96,43 millions d’euros en CP, seulement 57,8 millions d’euros ont été consommés. Le rapporteur spécial invite la MILDECA à poursuivre ses actions d’amélioration du suivi budgétaire, au regard des marges de progression existantes.

Sur le programme 308 :

– 98,7 % des AE et 97,9 % des CP ouverts sur le programme 308 ont été consommés.

Au cours de l’année 2024, le programme a essentiellement été affecté par le décret d’annulation précité du 21 février 2024 qui a minoré les ressources de 6,9 millions d’euros en AE et en CP. La réserve de précaution et quasiment l’intégralité de la réserve pour aléas de gestion ont été annulées à ce titre. L’annulation a toutefois été atténuée par un décret de virement de crédits provenant du programme 129 (+2,7 millions d’euros en AE et en CP) au bénéfice de l’ARCOM dont les crédits restants ne lui permettaient plus de se financer.

taux d’exÉcution des crÉdits 2024 des principales autoritÉs administratives et publiques indÉpendantes

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Les principaux écarts s’expliquent par les conséquences des annulations de crédits décidées en février 2024 sur les dépenses de personnel (voir infra), auxquelles s’ajoutent :

– pour l’ARCOM, une sur-exécution due à la nécessité de financer les frais liés au déménagement de l’autorité en fin d’année 2024 ;

– pour le CGLPL, une sous-exécution due à son projet immobilier et la nécessité d’attendre la libération de locaux prévue courant 2025 ([78]).

Sur les dépenses immobilières de fonctionnement de la mission :

La Cour des comptes observe qu’« avec un taux de 56 % par rapport au total des dépenses immobilières de fonctionnement, en hausse constante, le poids des loyers représente un risque pour la mission, notamment lorsqu’elle ne peut en assurer la maîtrise, comme c’est le cas pour la HATVP ([79]) ».

Le rapporteur spécial relève que des actions ont été menées par le SGG, qui a notamment fermé plusieurs sites en janvier et en octobre 2024. Elle réitère à cet égard ses demandes de rationalisation des implantations parisiennes des administrations, en particulier les services rattachés au Premier ministre et les autorités administratives indépendantes. Elle demande qu’un inventaire des services dont la présence dans des locaux situés à Paris intra-muros n’est pas indispensable, c’est-à-dire ceux dont le déménagement en dehors de Paris ne détériorerait pas le service rendu à l’usager, soit réalisé par le SGG et rendu public. Sur cette base, des décisions de délocalisation en proche banlieue ou même en province doivent être décidées, afin d’économiser l’argent des contribuables et l’orienter vers des dépenses contribuant à améliorer le service public rendu plutôt que vers la rémunération de bailleurs.

Sur les dépenses des opérateurs :

La mission, et plus précisément le programme 129, porte également les crédits ([80]) de quatre opérateurs : la Grande chancellerie de la Légion d’honneur (GCLH), l’Observatoire français des drogues et tendances addictives (OFDT), l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) et l’Institut national du service public (INSP). L’exécution budgétaire 2024 de ces opérateurs ne donne pas lieu à observation.

Des crÉdits budgÉtaires votÉs aux montants ExÉcutÉs en faveur des opÉrateurs de la mission

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

B. Un plafond d’emplois en croissance perpÉtuelle

En premier lieu, le rapporteur spécial relève l’augmentation des effectifs de la mission de 15 % entre 2021 et 2024 ([81]). Cette augmentation s’élève à 5 % sur les deux programmes entre 2024 et 2023. Elle regrette cette hausse du plafond d’emplois en LFI, en particulier s’agissant des autorités administratives indépendantes (cf. infra).

Elle salue toutefois les reports de recrutements intervenus notamment à la suite du décret d’annulation de crédits de février 2024, conduisant à une sous-consommation du plafond d’emplois, bienvenue pour les finances publiques, de 183 ETPT (95,3 %).

Évolution de l’exÉcution du plafond d’emplois de la mission

Source : Cour des comptes.

Évolution du plafond d’emplois de la mission DAG

(en ETPT)

Source : Cour des comptes et SGG.

Évolution du schÉma d’emplois de la mission

(en ETPT)

Source : Cour des comptes et SGG.

En second lieu, le rapporteur spécial relève que le plafond d’emplois exécuté du programme 308 se caractérise par une croissance continue ces dernières années pour atteindre, à périmètre courant, 696 ETPT en 2023 contre 534 ETP en 2017, soit + 30 % en 8 ans. Elle pose à nouveau la question de la croissance perpétuelle des effectifs de ces autorités administratives et de l’intérêt d’instaurer un niveau maximal d’emplois pour ces autorités, figé, afin de stopper leur croissance sans fin.

plafond d’emplois exÉCUTÉ 2017-2024 des AAI ([82]) du programme 308

(en ETPT)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires.

C. Des anciens prÉsidents de la RÉpublique et anciens Premiers ministres devant davantage faire PREUVE D’EXEMPLARITÉ dans leurs dÉpenses

Au titre de 2024, les dépenses afférentes aux deux anciens Présidents de la République ([84]), détaillées en annexe 1, atteignent un total de 1,39 million d’euros (1,32 million d’euros en 2023) soit + 5,6 % d’évolution par rapport à 2023.

Les dépenses afférentes aux anciens Premiers ministres ([85]), détaillées en annexe 2, atteignent en 2024 un total de 1,58 million d’euros (1,42 million d’euros en 2023), soit + 11 % d’évolution. Cette évolution résulte de l’intégration au dispositif de Mme Borne et de M. Attal. À périmètre constant, les dépenses des anciens Premiers ministres sont toutefois stables (+ 0,3 %), mais non en baisse comme les Français auraient pourtant pu s’y attendre ! Ces dépenses avaient déjà progressé de 11 % entre 2022 et 2023.

Pour mémoire, la protection des anciens Présidents de la République et Premiers ministres relève du service de la protection (SDLP) du ministère de l’Intérieur (direction générale de la police nationale) ([86]). Ses crédits ne sont donc pas portés par le programme 129. Ces mesures de protection sont accordées sur décision du ministre de l’Intérieur en vertu d’une tradition républicaine non écrite qui prévoit la protection, sans limitation de durée, des anciens Présidents de la République, anciens Premiers ministres et anciens ministres de l’Intérieur.

En conséquence, comme lors de l’examen du PLF pour 2025, le rapporteur spécial demande, par souci d’exemplarité au regard de la situation financière actuelle de la France, que :

– les anciens Présidents de la République diminuent leurs dépenses, les montants engagés demeurant élevés ;

– les anciens Premiers ministres concernés par les plus fortes dépenses relevées – qui pour certaines ont continué à croître en 2024 – participent à l’effort collectif et réduisent les montants engagés.

Par ailleurs, toujours dans un souci d’exemplarité et au regard de la contribution demandée aux Français pour préserver l’avenir financier de notre pays, le rapporteur spécial demande que les avantages accordés aux anciens Présidents de la République et anciens Premiers ministres soient supprimés – ou a minima limités dans le temps – , et que seule demeure la prise en charge de leur protection par le ministère de l’Intérieur.

En effet, s’agissant des anciens Premiers ministres, le décret précité du 20 septembre 2019 prévoit la mise à disposition, sur leur demande, d’une part, d’un secrétaire particulier pour une durée de dix ans suivant la fin des fonctions et jusqu’à l’âge de soixante-sept ans et d’autre part, d’un véhicule et d’un conducteur sans limitation de durée. Pour les anciens Premiers ministres dont les fonctions ont cessé avant la publication de ce décret, la durée de dix années est décomptée à partir de cette publication et sans limite d’âge.

II. Le BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Le budget annexe Publications officielles et information administrative fixe les moyens financiers de la direction de l’information légale et administrative (DILA). Il a pour objectif de garantir l’accès au droit des citoyens, de contribuer à la transparence de la vie publique et d’éclairer le débat public.

Il se compose de deux programmes : le programme 623 Édition et diffusion, qui regroupe l’ensemble des activités « métiers » de la DILA et le programme 624 Pilotage et ressources humaines, qui porte les fonctions support.

Des dÉpenses maÎtrisÉes marquÉes par le dÉcret d’annulation de crÉdits du 21 fÉvrier 2024

Sur l’ensemble de la mission, la loi de finances initiale (LFI) prévoyait pour 2024, un budget de 159,2 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 151,6 millions d’euros en crédits de paiement (CP) contre 152,7 millions d’euros en AE et 152,6 millions d’euros en LFI 2023.

Les crédits effectivement ouverts pour 2024, compte tenu des mouvements règlementaires intervenus en cours d’année notamment, s’élevaient à 154,2 millions d’euros en AE (– 4 millions d’euros par rapport à 2023) et 145,6 millions d’euros en CP (– 7,4 millions d’euros par rapport à 2023). La consommation des crédits s’élève à 141,4 millions d’euros en AE et 138,7 millions d’euros en CP, soit un taux d’exécution des crédits ouverts s’élevant à 91,7 % en AE et à 95,2 % en CP.

Des crÉdits budgÉtaires votÉs aux montants ExÉcutÉs

(en millions d’euros)

Source : direction de l’information légale et administrative.

L’exécution 2024 des crédits de paiement peut être ainsi présentée :

ExÉcution 2024 des crÉdits de paiement

(en millions d’euros)

Source : direction de l’information légale et administrative.

Quatre mouvements principaux de crédits ont conditionné la gestion budgétaire sur l’année 2024 :

1. Les reports de crédits 2023 sur 2024 : deux demandes de report de crédits non consommés en 2023 ont été effectuées sur l’année 2024. Un report d’AEANE (AE affectées non engagées) de 3,5 millions d’euros a été obtenu par arrêté du 22 janvier 2024. Celui-ci a principalement porté sur le programme 623 pour le projet relatif aux nouveaux outils de production normative (NOPN). Par ailleurs, l’arrêté du 13 mars 2024 relatif aux reports généraux de crédits a ouvert 1,4 million d’euros de CP sur le programme 623 et un million d’euros de CP sur le programme 624, soit 2,4 millions d’euros de CP au niveau de la mission.

2. La mise en réserve en début d’année : chiffrée à 3 % des crédits de la LFI 2024 hors crédits de titre 2, elle a atteint 2,8 millions d’euros en AE et 2,7 millions d’euros en CP.

3. Le décret d’annulation n° 2024-124 du 21 février 2024 prévoyant une annulation de crédits à hauteur de 7 millions d’euros en AE et CP, exclusivement en hors titre 2 (HT2). Cette annulation a été répartie pour moitié sur le programme 623 et pour l’autre moitié sur le programme 624. Pour pallier cette diminution de la ressource, la DILA a mobilisé la réserve mise en place en interne en début de gestion et a produit des efforts en gestion que le rapporteur salue ([87]).

4. La loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion 2024 a entériné une annulation de 1,6 million d’euros en AE et 1,4 million d’euros en CP sur les dépenses du programme 624. Cette annulation porte essentiellement sur les dépenses de personnel et s’explique notamment par des départs non prévus (anticipation de départs en retraite et préretraite) résultant de la décision du Conseil d’État du 6 février 2024 (voir infra) et du nécessaire changement de statut des agents recrutés sur contrat de droit privé de la DILA.

Enfin, les écarts constatés en exécution par rapport aux crédits ouverts s’expliquent principalement en AE par le report d’une tranche fonctionnelle du projet Nouveaux outils de production normative (NOPN) et par les projets immobiliers de rénovation de locaux (AE et CP). La notification tardive du marché n’a en effet pas permis à la DILA de démarrer les travaux avant la fin 2024, seules des avances réclamées par les fournisseurs ont été réglées. Cela explique le taux d’exécution particulièrement bas en CP en matière de crédits d’investissement (taux de 85,2 % en AE et 41,1 % en CP).

Des DÉPENSES DE PERSONNEL sous contrôle

Le montant total des dépenses de titre 2 pour l’année 2024 s’élève à 63,3 millions d’euros (59,7 millions d’euros hors CAS Pensions et 3,6 millions d’euros au titre du CAS Pensions). Ces dépenses sont à comparer aux crédits ouverts en LFI 2024, qui s’élevaient à 66,2 millions d’euros, ce qui correspond à un taux de consommation de 95,6 %, en baisse par rapport à 2023 où le taux de consommation atteignait 97,2 %.

Cette diminution traduit une sous-consommation plus marquée en 2024, résultant notamment de la maîtrise des dépenses de personnel et de l’optimisation de certains postes budgétaires.

La trajectoire initiale, définie dans la loi de finances, prévoyait pour l’année 2024 une réduction de 15 ETP dans le cadre du schéma d’emplois (SE), suivie d’une programmation prévisionnelle du SE à hauteur de -5 ETP pour 2025. Ces schémas d’emplois reposaient principalement, en 2024 et 2025, sur les départs en cessation anticipée volontaire d’activité (CAVA) des agents recrutés sur contrat de droit privé de la DILA. Cependant, une décision du Conseil d’État du 6 février 2024 ([88]) rendue dans le cadre d’un contentieux avec un ancien salarié de droit privé a eu de fortes répercussions sur la DILA en 2024, conduisant à basculer tous les agents de la DILA recrutés sur contrat de droit privé sur un contrat de droit public (régularisation opérée au 1er janvier 2025). Cela a notamment eu pour conséquence d’accélérer les départs en CAVA, en particulier des agents éligibles dont les départs étaient initialement prévus pour 2025. Par conséquent, les départs prévus en 2025 dans le cadre du schéma d’emplois ont été anticipés et ont eu lieu dès 2024, portant ainsi la réalisation du schéma d’emplois à – 20 ETP pour l’année 2024, contre une prévision initiale de – 15 ETP. En contrepartie, le schéma d’emploi pour 2025 a été fixé à 0.

Le plafond d’emplois 2024 de la DILA a été fixé à 484 ETPT. La réduction des effectifs opérée est de – 19 ETPT par rapport à la LFI 2023 (503 ETPT).

La consommation annualisée du plafond d’emplois pour 2024 s’élève à 456,3 ETPT (hors apprentis), contre 478,7 ETPT en 2023, soit une diminution de 22,4 ETPT (– 4,7 %) par rapport à l’année précédente.

Le taux de consommation du plafond d’emplois s’établit ainsi à 94,2 % pour 2024, contre 95,2 % en 2023. Cette baisse du taux est liée principalement à des événements exceptionnels non prévus dans la construction du PLF pour 2024, comme les Jeux olympiques et paralympiques, qui ont conduit à ne pas prendre d’emplois saisonniers au cours de l’été.

Un important excÉdent budgÉtaire

L’analyse du résultat 2024 de la DILA montre un niveau de recettes très élevé de 194,6 millions d’euros. En parallèle de la réduction de 3,9 millions d’euros des dépenses budgétaires, les recettes ont augmenté de 9,9 millions d’euros par rapport à 2023. L’excédent s’élève dès lors, à 55,9 millions d’euros, soit 13,8 millions d’euros de plus qu’en 2023. Le rapporteur salue ces résultats excédentaires.

Les recettes proviennent essentiellement du BODACC ([89]), pour 113 millions d’euros et du BOAMP ([90]), pour 70 millions d’euros en 2024. Cette augmentation des recettes provient de la publication des annonces civiles et commerciales, avec, notamment, un effet de rattrapage après les difficultés rencontrées lors de la mise en place du guichet unique des formalités des entreprises en 2023.

Évolution des recettes et excÉdents 2020-2024

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, DILA, documents budgétaires.

Annexe N° 1

DÉpenses de personnel et de fonctionnement affÉrentes aux anciens PrÉsidents de la RÉpublique

(en euros)

Source : Secrétariat général du gouvernement (SGG).

ANNEXE N° 2

DÉpenses de personnel et de fonctionnement affÉrentes aux anciens Premiers ministres

(en euros)

Source : Secrétariat général du gouvernement (SGG). M. Laurent Fabius, en tant que Président du Conseil constitutionnel, et M. Édouard Philippe, en tant qu’élu local, disposent à ce titre de moyens et n’ont donc pas de ressources mises à disposition dans le cadre du décret n° 2019-973 du 20 septembre 2019 relatif à la situation des anciens Premiers ministres.

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Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : Infrastructures et services de transports ; ContrÔle et exploitation aÉriens Mme Christine Arrighi, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 203 Infrastructures et services de transports
2. A. La surconsommation de façade liÉe aux spÉcificitÉs du programme ne doit pas faire oublier les annulations de crédits considérables
3. 1. Des crédits de paiement consommés représentant 196 % de ceux de la loi de finances initiale
4. 2. Des annulations de crédits massives, supérieures à 500 millions d’euros
5. 3. Les fonds de concours : des prévisions peu fiables
6. 4. La répartition des crédits par modes de transports
7. a. Des crédits majoritairement destinés aux transports ferroviaire et routier
8. b. Le vélo : un abandon préjudiciable
9. 5. Une quasi-stabilité des effectifs de Voies navigables de France à la suite de la mobilisation de la rapporteure spéciale
10. B. Une analyse de la rapporteure spÉciale confirmÉe : le sous-investissement chronique de l’État dans les transports vertueux
11. II. Le budget annexe ContrÔle et exploitation aÉriens : une année faste qui permet l’accélération du désendettement

Les crédits relatifs aux transports se répartissent entre :

– ceux consacrés aux transports terrestres (ferroviaires, routiers, fluviaux et collectifs) au sein de la mission Écologie, développement et mobilité durables du budget général de l’État. Ils sont inscrits sur le programme 203 Infrastructures et services de transports ;

– ceux consacrés au transport aérien, inscrits sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) qui comporte le programme 612 Navigation aérienne, le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile et le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification.

CRÉDITS allouÉs aux transports

(en millions d’euros, en pourcentage)

Source : commission des finances d’après les données issues du rapport annuel de performances (RAP) 2024.

I. Le programme 203 Infrastructures et services de transports

A. La surconsommation de façade liÉe aux spÉcificitÉs du programme ne doit pas faire oublier les annulations de crédits considérables

1. Des crédits de paiement consommés représentant 196 % de ceux de la loi de finances initiale

La LFI pour 2024 a doté le programme 203 de 4,34 milliards d’euros en AE et 4,38 milliards d’euros en CP, en hausse de 5 % en AE et 0 % en CP par rapport à la LFI 2023 ([96]).

Les AE consommées en 2024 s’élèvent à 8,65 milliards d’euros et les CP à 8,60 milliards d’euros, en hausse de 7 % en AE et de 0 % en CP par rapport à 2023.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 203 Infrastructures et services de transports

(en millions d’euros)

Source : documentation budgétaire.

2. Des annulations de crédits massives, supérieures à 500 millions d’euros

La Cour des comptes a rappelé l’importance des mouvements de régulation budgétaire intervenus en 2024, pour un chiffrage total de – 402 millions d’euros en AE et – 505 millions d’euros en CP.

3. Les fonds de concours : des prévisions peu fiables

Comme chaque année, les crédits consommés sont très supérieurs à ceux prévus par la loi de finances initiale en raison de l’importance considérable des fonds de concours. Ces fonds de concours proviennent de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF), de la SNCF (dans le cadre des financements versés à SNCF Réseau pour les travaux sur les infrastructures ferroviaires) et des collectivités territoriales (au titre du cofinancement des opérations d’investissement de l’État, notamment dans les infrastructures routières). Ces fonds de concours sont présentés de manière prévisionnelle dans la documentation budgétaire. Ils conduisent la Cour des comptes à estimer que « s’agissant du principe d’annualité, la portée de l’autorisation parlementaire est affaiblie par le recours toujours important aux fonds de concours et aux reports, en particulier sur le programme 203 » ([100]).

La Cour regrette toutefois l’insuffisante précision des prévisions de fonds de concours fournies au moment de l’examen du budget au Parlement.

Questionnée par la rapporteure spéciale, la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) – que la rapporteure spéciale remercie pour la qualité de ses réponses –, lui a expliqué que, s’agissant des fonds de concours, « en 2024, l’écart entre encaissements et prévisions de la LFI est de + 540 millions d’euros d’AE et + 524 millions d’euros de CP et provient essentiellement de la SNCF (+ 613 millions d’euros en AE et en CP) en raison de décisions prises par l’État, dans le cadre de la préparation des budgets du groupe SNCF, qui ont permis d’augmenter la contribution du groupe au fonds de concours destiné à être reversé à SNCF Réseau ».

La rapporteure spéciale invite à considérer avec circonspection le montant plus élevé qu’attendu des fonds de concours issus du groupe SNCF. Elle rappelle qu’il ne s’agit pas d’une manne providentielle, mais que ces résultats proviennent entre autres des bénéfices réalisés par la filiale SNCF Voyageurs, entreprise exploitante des TGV, grâce aux tarifs prohibitifs qu’elle pratique ([101]), et qui constituent un frein déplorable à une mobilité socialement accessible et écologiquement responsable.

4. La répartition des crédits par modes de transports

a. Des crédits majoritairement destinés aux transports ferroviaire et routier

La répartition des crédits par type de mode de transport fait apparaître la prépondérance des investissements dans le secteur ferroviaire, en même temps que le maintien de dépenses élevées en faveur du transport routier.

CrÉdits de paiement consommÉs sur le programme 203 Infrastructures et services de transports par type de transport

(en millions d’euros et en pourcentage)

Ligne « ferroviaire » : somme des crédits des actions 41 Ferroviaire, 45 Transports combinés et 51 Sécurité ferroviaire.

Ligne « routier » : somme des crédits des actions 01 Routes – développement, 04 Routes – entretien et 50 Transport routier.

Ligne « collectifs et mobilités actives » : crédits de l’action 44 Transports collectifs.

Ligne « Fluvial » : crédits de l’action 42 Voies navigables.

Ligne « Divers » : somme des crédits des actions 43 Ports, 47 Fonctions support et 52 Transport aérien.

Source : commission des finances d’après les données issues du RAP 2024 et le rapport n° 2698 tome II, 29 mai 2024, p. 156.

La rapporteure spéciale souligne la très faible progression des crédits consacrés au ferroviaire, malgré les objectifs nationaux et européens de transition écologique. Les besoins d’investissement dans le ferroviaire restent considérables tant pour la régénération que pour la modernisation du réseau existant. Dans le même temps, les services express régionaux métropolitains doivent être développés car ils sont essentiels à la décongestion des mobilités quotidiennes. La rapporteure spéciale rappelle par ailleurs que l’attractivité du mode ferroviaire ne saurait être assurée par les seules infrastructures, mais suppose également une politique tarifaire plus incitative. À cet égard, elle regrette que la politique tarifaire demeure encore trop restrictive, notamment pour les voyageurs des lignes à grande vitesse, dont les tarifs peuvent constituer un frein à l’usage du rail.

Elle attire également l’attention sur la baisse marquée des crédits alloués aux transports collectifs et aux mobilités actives. Cette baisse est en contradiction avec les engagements pris en matière de lutte contre la dépendance à la voiture individuelle et de décarbonation des déplacements du quotidien. Les mobilités actives et les transports collectifs sont pourtant des leviers essentiels de la mobilité durable dans les zones urbaines et péri-urbaines. Ils répondent à des objectifs à la fois environnementaux, sociaux et sanitaires. L’attrition des moyens dont ils bénéficient fragilise les dynamiques territoriales en faveur de projets ambitieux et nécessaires.

b. Le vélo : un abandon préjudiciable

Le plan vélo et mobilités actives 2023-2027 faisait partie des initiatives phares du Gouvernement de Mme Élisabeth Borne pour attester de son supposé engagement pour la transition écologique des transports.

Or, la DGITM a indiqué à la rapporteure spéciale que, si « 125 millions d’euros ont été engagés début 2024 [à la suite de] l’attribution de subventions aux 27 territoires démonstrateurs de l’appel à territoires cyclables attribué en décembre 2023 », « 105 millions d’euros correspondant à l’attribution du septième appel à projet « aménagements cyclables » du fonds mobilités actives restent gelés ». Le Gouvernement a publiquement confirmé que, « dans un contexte budgétaire exigeant et inédit », « le septième appel à projets du fonds mobilités actives ne sera effectivement pas attribué [en 2024] et aucun nouvel appel à projets ne sera lancé en 2025 » ([102]). Cela équivaut à un abandon pur et simple du plan vélo et mobilités actives 2023-2027, qu’avait déploré la rapporteure spéciale en séance, regrettant que les 250 millions d’euros qui lui étaient alloués eussent été « rayés d’un trait de plume malgré les 400 collectivités locales qui avaient répondu à l’appel » ([103]). Cet abandon est d’autant plus incompréhensible que le Premier ministre François Bayrou avait déclaré devant la représentation nationale que le plan vélo et mobilités actives 2023-2027 « doit être poursuivi avec les moyens qui lui sont nécessaires » ([104]). Enfin, la rapporteure spéciale rappelle que M. Christophe Béchu, alors ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, s’était félicité l’an dernier du fait que « le Gouvernement [ait] déployé la seconde phase de son plan vélo », quelques semaines avant la décision implicite de juillet 2024 de suppression du plan, découlant de l’absence d’annonce des lauréats du septième appel à projets prévue ce mois-là.

5. Une quasi-stabilité des effectifs de Voies navigables de France à la suite de la mobilisation de la rapporteure spéciale

Les emplois de la DGITM ne sont pas rattachés au programme 203 mais à un autre programme de la mission, le 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables.

S’agissant des opérateurs, la baisse des effectifs de Voies navigables de France a été endiguée, conformément à ce qui était prévu. Les emplois rémunérés sous plafond passent ainsi de 4 022 en 2023 à 4 019 en 2024. Il s’agissait d’une revendication de la rapporteure spéciale, qui avait rappelé que la baisse prévisionnelle du plafond d’emplois de l’opérateur, si elle peut se comprendre dans son principe eu égard aux gains de productivité engendrés par la modernisation des méthodes et conditions de travail de l’établissement, doit être « corrélée aux gains permis par la modernisation, lesquels ne seront pas immédiats » ([105]) ; elle avait dénoncé, lors du Printemps de l’évaluation 2023, une « diminution bien trop rapide des effectifs » ([106]).

B. Une analyse de la rapporteure spÉciale confirmÉe : le sous-investissement chronique de l’État dans les transports vertueux

Au cours du dernier Printemps de l’évaluation, la rapporteure spéciale avait déploré une nouvelle fois le « sous-investissement chronique de l’État dans le transport ferroviaire », et souligné que celui-ci touche « au quotidien de nos compatriotes et à la survie de notre planète » ([107]).

La rapporteure spéciale regrette de devoir renouveler les mêmes critiques, sur la base des indicateurs de performance pour tous les transports vertueux :

– Le taux de disponibilité du réseau fluvial principal (indicateur 2.1) était de 97,11 % en 2024, un niveau inférieur tant à la cible pour cette année (98 %) qu’à la réalisation de l’année 2022 (97,45 %) ;

– S’agissant de la part modale des transports ferroviaire et fluvial dans le transport intérieur terrestre de marchandises, elle s’améliore certes légèrement d’après l’indicateur 3.1 (respectivement 9,8 % et 1,8 %) mais reste très faible ;

– Le pourcentage de ponctualité des trains d’équilibre du territoire (TET), ayant l’État pour autorité organisatrice, s’améliore certes un peu, mais reste très insuffisant, se limitant à 75,2 %, loin de la cible initialement fixée (79 %). Le pourcentage de TET en retard de plus de 30 minutes enregistre lui aussi une amélioration modeste, mais demeure bien trop élevé (9,3 %) pour rendre attractif le transport ferroviaire. Certaines lignes sont véritablement sinistrées, comme celle des trains de nuit du Sud-Est pour laquelle 27,3 % (!) des trains ont accusé un retard supérieur à 30 minutes.

Il faut toutefois souligner un progrès sur la ligne Paris-Clermont-Ferrand, pour laquelle le pourcentage de trains en grand retard est passé de 9,2 % en 2023 à 5,7 % en 2024. La rapporteure spéciale avait présenté par le passé le détail des mesures prises pour remédier aux dysfonctionnements ([108]). Elle se réjouit qu’elles aient apporté des améliorations, même si celles-ci demeurent pour l’heure modestes, comme en atteste le témoignage de M. Florent Menegaux, président de Michelin, ayant qualifié Clermont-Ferrand de « tiers-monde en matière de transport ferroviaire » ([109]). Le Gouvernement a d’ailleurs lui-même estimé que « la qualité de service n’est pas encore satisfaisante » ([110]).

II. Le budget annexe ContrÔle et exploitation aÉriens : une année faste qui permet l’accélération du désendettement

Le BACEA retrace les moyens de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) pour mettre en œuvre ses missions de sécurité du transport aérien. Il comprend :

– le programme 612 Navigation aérienne, qui finance les activités de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) pour ses prestations d’opérateur de la navigation aérienne ;

– le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile, qui regroupe les dépenses de personnel et de fonctionnement du BACEA ;

– le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification, qui finance les actions relatives à la régulation économique du secteur et à la lutte contre les émissions polluantes et les nuisances sonores.

Le budget annexe est alimenté par des redevances et des taxes affectées et peut, en outre, recourir à l’emprunt.

Interrogée par la rapporteure spéciale, la DGAC explique que « alors que la LFI pour 2024 prévoyait un montant de recettes liées à l’activité, hors emprunt, de 2 407,1 millions d’euros, les recettes du BACEA se sont établies à 2 531,0 millions d’euros, soit un écart de + 124,4 millions d’euros, représentant une hausse de + 5,2 % par rapport aux prévisions et +180,5 millions d’euros par rapport à 2023. Cette hausse des recettes couplée à une gestion responsable de ses dépenses a conduit la DGAC à ne pas recourir à l’emprunt en 2024, pour la première fois depuis 2019 ».

La sous-estimation modérée des recettes du BACEA est désormais une constante, comme la rapporteure spéciale l’avait déjà souligné en 2022 ([111]) et 2023 ([112]). Celle de l’année 2024 est attribuée par la DGAC à « un trafic supérieur aux prévisions inscrites en LFI ». Ces recettes plus élevées ont permis de financer des augmentations de crédits sur le programme 612 (attribuées par la Cour des comptes aux investissements sur le programme 4 Flight) et 613 (en raison des « coûts inhérents à la mise en œuvre du protocole social 2023-2027 ») ([113]). Les dépenses totales atteignent 2 221 millions d’euros.

Ces dépenses supplémentaires par rapport à 2023 (pour le programme 613, 1 517 millions d’euros consommés en CP en 2024 contre 1 448 en 2023) n’ont pas altéré la trajectoire de désendettement, qui se révèle même plus véloce qu’anticipé. Comme indiqué par la DGAC à la rapporteure spéciale, « à la fin de l’année 2024, l’encours de dette du BACEA s’établit à 2 020,5 millions d’euros, en diminution de 372,2 millions d’euros par rapport à la fin d’année 2023 et en amélioration de 329,9 millions d’euros par rapport aux prévisions de la LFI pour 2024. La DGAC poursuit ainsi la dynamique de désendettement du BACEA engagée en 2023. » La Cour des comptes estime toutefois que, « la période difficile issue de la crise sanitaire paraissant révolue », la DGAC devrait « avoir une cible de désendettement pour le BACEA plus volontariste », et recommande de « réduire l’encours de dette au 31 décembre 2027 au maximum à 1,1 milliard d’euros au vu des remboursements des dernières années » ([114]).

Le plafond d’emplois, fixé à 10 439 ETPT en LFI, a été sous-exécuté en 2024 à 10 251 ETPT, conformément à la volonté de la DGAC de faire décroître ses effectifs grâce aux gains de productivité permis par ses investissements.

ExÉcution des crÉdits de paiement du budget annexe contrÔle et exploitation aÉriens

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2024.

*

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES ; SERVICE PUBLIC DE L’ÉNERGIE ; Sureté nucléaire et radioprotection ; FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE M. David Amiel, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’EXÉcution des crÉdits de la politique de l’ÉNERGIE AU SEIN DE LA MISSION Écologie, dÉveloppement et mobilitÉs durables
2. A. L’exécution du programme 174 Énergie, climat et après-mines est marquée par des redéploiements de crédits entre ses principaux dispositifs
3. B. Le programme 345 Service public de l’énergie est marqué par une exécution quasi complète, en dépit du report du programme de soutien à l’hydrogène
4. II. L’exÉcution des crÉdits du compte d’AFFECTATION SPÉCIALE FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE
5. A. Le programme 793 Électrification rurale
6. B. Le programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées

exécution des crédits alloués aux programmes 174, 345 (Mission EDMD),

793 et 794 (CAS FACÉ) en 2024 par RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

(en millions d’euros)

N.B. : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

(a) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

(b) Arrêté du 25 janvier 2024 portant report de crédits.

(c) Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

(d) Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

(e) Taux d’exécution par rapport aux crédits disponibles, y compris les reports de gestion, fonds de concours et attributions de produits, ainsi que les mouvements et annulations.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La mission Écologie, développement et mobilité durables a pour objet la mise en œuvre de la politique de transition énergétique, écologique et environnementale de la France.

Au sein de cette mission, le présent développement expose la nature et l’évolution des crédits accordés au cours de la gestion 2024 aux programmes 174 Énergie, climat et après-mines et 345 Service public de l’énergie, ainsi qu’au compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale, tous placés sous la responsabilité de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC).

I. L’EXÉcution des crÉdits de la politique de l’ÉNERGIE AU SEIN DE LA MISSION Écologie, dÉveloppement et mobilitÉs durables

Pour l’année 2024, la mission Écologie, développement et mobilité durables a bénéficié de 29,04 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 25,21 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Les crédits alloués à la politique de transition énergétique (programmes 174 et 345) s’élevaient au sein de cet ensemble à 10,56 milliards d’euros en AE et à 9,70 milliards en CP, soit 36 % des AE et 38 % des CP.

Pour ces deux programmes, la consommation s’établit à 10,05 milliards d’euros en AE et 9,5 milliards d’euros en CP, soit des taux supérieurs à 95 %.

crÉdits consommÉs sur les programmes 174 et 345 en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2024.

(*) En AE sur le programme 174 : 0,34 million d’euros reportés de 2023 sur 2024 ; annulations de 962,48 millions d’euros.

En CP sur le programme 174 : 47,84 millions d’euros reportés de 2023 sur 2024, ouvertures de 0,34 million d’euros de crédits de fonds de concours ; annulations de 1 494,48 millions d’euros.

En AE sur le programme 345 : 830 million d’euros reportés de 2023 sur 2024 ; annulations de 666,87 millions d’euros.

En CP sur le programme 345 : 830,38 millions d’euros reportés de 2023 sur 2024.

(**) Par rapport au total des crédits ouverts en cours de gestion 2024.

A. L’exécution du programme 174 Énergie, climat et après-mines est marquée par des redéploiements de crédits entre ses principaux dispositifs

● Le programme 174 Énergie, climat et après-mines finance la politique de transition énergétique et porte en particulier les aides à la rénovation énergétique des logements (dispositif MaPrimeRénov’) et les aides à l’acquisition de véhicules propres (bonus écologique, aide au leasing pour une voiture électrique, prime à la conversion et prime au rétrofit). Ces deux dispositifs sont marqués par une exécution contrastée, avec d’un côté une nette sous-consommation de l’enveloppe allouée à MaPrimeRénov’, dans la continuité de l’exécution 2023, et de l’autre côté une forte dynamique de consommation des crédits pour le verdissement de la flotte automobile, portée en particulier par le lancement du nouveau dispositif d’aide au leasing. Le rapporteur spécial relève le succès rencontré par ce dispositif social : la surconsommation des crédits destinés à le financer a conduit, dès le mois de février 2024, à mettre fin à sa distribution ([115]).

Le financement de l’aide au leasing s’élève ainsi à 280 millions d’euros (AE = CP) en 2024 pour 46 000 aides attribuées, alors que la cible attendue était plutôt de 20 000 aides attribuées sur l’ensemble de l’année. L’absence de recul sur l’exécution d’un tel dispositif explique cette surconsommation, ainsi qu’une sous-estimation du succès potentiel de cette aide aux ménages modestes actifs, dont le rapporteur spécial souhaite la pérennisation. Plus largement, les crédits portés par l’action 03 Aides à l’acquisition de véhicules propres ont été exécutés à hauteur de 1,88 milliard d’euros d’AE et 1,91 milliard d’euros de CP, quand la loi de finances initiale pour 2024 avait prévu d’y consacrer respectivement 1,5 milliard d’euros (AE = CP), soit une surconsommation de 127 %. Le bonus écologique, qui a bénéficié d’une consommation de 1,41 milliard d’euros (AE = CP), représente le principal dispositif porté par cette action.

Le chèque énergie constitue l’autre grand dispositif porté par le programme 174, avec 810,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 753,6 millions d’euros de crédits de paiement consommés en 2024. Il convient de relever l’augmentation du taux d’usage du chèque énergie, qui s’élève en 2024, d’après le rapport annuel de performances, à 78,45 %, soit près de 0,9 point supérieur à celui du chèque 2023.

Ces dynamiques de consommation se sont traduites par d’importants redéploiements de crédits entre ces dispositifs, intervenus dès le début de l’exécution, et qui sont détaillés dans le graphique ci-dessous.

Le programme 174 a bénéficié de reports de gestion limités en 2024, à hauteur de 47,84 millions d’euros, l’exécution 2023 ayant été marquée par une forte consommation des crédits destinés à soutenir les ménages dans le contexte de crise énergétique. Il convient en outre de noter des ouvertures de fonds de concours de 0,34 million d’euros de crédits de paiement ainsi que deux décrets de transfert, datés du 26 juin 2024 et du 28 novembre 2024, pour un montant cumulé de 12,48 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement.

● Dès le début de l’exécution, le décret d’annulation du 24 février 2024 est venu retrancher 950 millions d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 1,3 milliard d’euros de crédits de paiement (CP), représentant près du quart des crédits disponibles. Cette annulation a principalement concerné le dispositif MaPrimeRénov’ ([116]), à hauteur de 700 millions d’euros (AE = CP). Elle traduit le décalage entre les ambitions portées par le gouvernement, qui affichait l’objectif de 200 000 rénovations d’ampleur et 500 000 rénovations par geste sur l’année, et le faible nombre de dossiers déposés par les ménages, dans un contexte de réforme des conditions d’éligibilité au parcours par geste. Cette réforme, contestée par les professionnels du secteur, a été suspendue au cours du mois de mai 2024, avant que son entrée en vigueur ne soit reportée d’une année, au 31 décembre 2025, par le décret n° 2024-1143 du 4 décembre 2024 ([117]). Pour autant, la faible dynamique des rénovations observée au premier trimestre 2024 n’a pas été inversée, confirmant la tendance à la sous-consommation des crédits alloués à ce dispositif, déjà effective en 2023.

La loi de finances de fin de gestion du 6 décembre 2024 est encore venue annuler 182 millions d’euros de crédits de paiement alloués au dispositif MaPrimeRénov’.

260 280 dossiers ont été engagés en 2024 au titre de MaPrimeRénov’, représentant 1,17 milliard d’euros d’AE et 692,02 millions d’euros de CP.

Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes relève une prévision certes cohérente avec les objectifs de politique publique mais qui n’a pas suffisamment pris en compte les résultats de l’exécution de l’année précédente. Il convient cependant de rappeler que cette annulation de crédits tenait compte de la situation de trésorerie de l’Agence nationale de l’habitat (Anah), chargée de la distribution des aides.

Le décret d’annulation de février 2024 a également porté, pour 600 millions d’euros (AE = CP) sur l’aide carburant, alors que 595 millions d’euros avaient été ouverts en LFI, le déclenchement de « l’indemnité carburant travailleurs » n’ayant pas été nécessaire en l’absence de hausse du prix des carburants. Du côté des autorisations d’engagement, l’annulation nette sur l’ensemble du programme a été en partie compensée par une provision nouvelle de 350 millions d’euros au titre du soutien de l’État aux zones corses non interconnectées au réseau métropolitain de gaz. Cette dépense était conditionnée à un accord entre les communes d’Ajaccio et de Bastia, qui n’est pas intervenu en 2024.

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 propose l’annulation de 101,41 millions d’euros en AE et de 29,17 millions d’euros en CP sur le programme, après que 400,3 millions d’euros d’AE et 161,9 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2024 vers l’année 2025 (fonds de concours inclus) ([118]).

B. Le programme 345 Service public de l’énergie est marqué par une exécution quasi complète, en dépit du report du programme de soutien à l’hydrogène

Le programme 345 Service public de l’énergie finance l’ensemble des charges de service public de l’énergie (CSPE), fortement sensibles à l’évolution des prix de marché de l’électricité, ainsi que des dispositifs d’aide aux ménages et entreprises, recentrés en 2024 sur un périmètre plus restreint (amortisseur électricité, bouclier collectif gaz et électricité, « garantie 280 » pour les TPE et bouclier électricité pour les infrastructures de recharge électrique).

L’orientation à la baisse des prix de l’électricité au cours de l’année 2023 a en effet permis de mettre fin en 2024 à la plupart des mesures exceptionnelles de protection des consommateurs pendant la crise énergétique, permettant une nette diminution des crédits alloués par rapport à la loi de finances initiale pour 2023 et même aux montants prévus par le projet de loi de finances pour 2024. Le programme 345 a ainsi été doté en LFI pour 2024 de 5,54 milliards d’euros d’AE et 4,88 milliards d’euros de CP.

La gestion budgétaire est marquée par d’importants mouvements de crédits, détaillés dans le graphique ci-dessous.

Le contexte de dégradation des perspectives de solde public a conduit, dès le mois de février 2024, à l’annulation par décret de 196,5 millions d’euros d’AE, complétée en décembre par l’annulation de 470,37 millions d’euros d’AE par la loi de finances de fin de gestion pour 2024, portant le total des annulations à 666,88 millions d’euros d’AE. Ces deux annulations ont porté sur le dispositif de soutien à l’hydrogène décarboné, en raison du report de l’appel d’offres, lancé seulement le 20 décembre 2024. Le programme 345 a cependant bénéficié en 2024 de 830 millions d’euros (AE = CP) de reports de gestion de 2023, ouverts par l’arrêté du 13 mars 2024.

L’exécution des CSPE (action 09) se fait conformément aux prévisions de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), dans la mesure où celles-ci ont fait d’objet de deux révisions, par délibérations du 11 juillet puis du 5 décembre 2024, conformément à la possibilité ouverte par les lois de finances initiales pour 2023 et 2024. Alors que la CRE prévoyait des charges de service public négatives pour le soutien à la production d’énergie renouvelable, c’est-à-dire des recettes budgétaires pour l’État, comme en 2023, la forte baisse des prix de marché a conduit au contraire en 2024 à des charges positives à hauteur de 1,37 milliard d’euros, compensées en partie par les charges négatives des mesures exceptionnelles de protection des consommateurs. L’adaptation des versements mensuels aux producteurs d’énergie renouvelable permise par ces révisions garantit une exécution proche de 100 % sur l’ensemble du programme et limite les retards de paiements pour les bénéficiaires.

Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes observe toutefois que ce système fait peser la soutenabilité de l’exécution du programme 345 sur la trésorerie d’EDF, en limitant le recours à des mesures de régulation budgétaire infra-annuelle. La Cour des comptes recommande ainsi de passer d’un système de versement mensuel à un système de paiement unique des CSPE sur l’année civile.

On observe en revanche des surconsommations :

● pour l’action 10 Soutien à l’injection de biométhane, exécutée à hauteur de 1,04 milliard d’euros (AE = CP), pour 875,51 millions d’euros disponibles en 2024 ;

● pour l’action 12 Soutien à la cogénération au gaz naturel et autres moyens thermiques, exécutée à hauteur de 259,96 millions d’euros (AE = CP), contre 80,46 millions d’euros disponibles ;

● pour l’action 13 Soutien aux effacements de consommation, exécutée à hauteur de 162,33 millions d’euros (AE = CP) contre 63 millions d’euros disponibles.

En raison de besoins en forte régression en contexte de sortie de crise énergétique, l’action 17 Mesures exceptionnelles de protection des consommateurs connaît une sous-exécution marquée, seulement 681,12 millions d’euros (AE = CP) ayant été consommés alors que 1,56 milliard d’euros étaient ouverts en 2024. Le montant des dépenses liées à ces mesures de protection des consommateurs ne représente plus que 12 % des crédits du programme, à mettre en rapport avec le montant consacré l’année précédente (1,52 milliard d’euros soit 75 % des crédits de l’année 2023).

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 demande un report de gestion 2024 sur 2025 à hauteur de 12,47 millions d’euros en crédits de paiement, sans annulation.

II. L’exÉcution des crÉdits du compte d’AFFECTATION SPÉCIALE FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE

Le compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (CAS FACÉ), introduit en 2012 ([119]), soutient des collectivités territoriales qui, en zone rurale ([120]) et en outre-mer, financent et exercent la maîtrise d’ouvrage de travaux d’électrification en tant qu’autorités organisatrices de la distribution d’électricité (AODE). Ce compte, qui retrace en recettes les contributions dues par les gestionnaires de réseaux publics de distribution ([121]), assure la péréquation entre les territoires et contribue ainsi à une meilleure qualité du réseau dans les zones rurales.

Prévision et exécution 2024 pour le CAs FACÉ

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2024.

(*) En AE sur le programme 793 : 6,79 millions d’euros reportés de 2023 sur 2024 ; annulations de 0,32 millions d’euros.

En CP sur le programme 793 : 321,40 millions d’euros reportés de 2023 sur 2024.

En AE sur le programme 794 : 6,80 millions d’euros reportés de 2023 sur 2024.

En CP sur le programme 794 : 32,77 millions d’euros reportés de 2023 sur 2024.

(**) Par rapport au total des crédits ouverts en cours de gestion 2024.

Le compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (CAS FACÉ), se caractérise par une exécution conforme à la prévision, même si le taux de consommation par rapport au montant des crédits effectivement ouverts dans l’année s’établit à un niveau assez bas (51,7 %), en raison d’un niveau de reports de gestion structurellement élevé, comme les années précédentes. Ainsi, outre 360 millions d’euros (AE = CP) ouverts en LFI pour 2024, le CAS bénéficie de 354,18 millions d’euros de reports de la gestion 2023 sur 2024, comme le montre le graphique ci-dessous.

En 2024, la sous-consommation de certains crédits du programme spécial 794, finançant les installations de proximité en ZNI pour électrifier le cirque de Mafate à la Réunion, ainsi que l’engagement en début d’année 2025, au titre du programme 2024, d’une faible part des crédits ouverts sur le programme 793 (13,2 millions d’euros), conduit à un niveau de report de crédits légèrement plus élevé d’une année sur l’autre, et qui s’établit en 2025 à 357,65 millions d’euros, soit 99 % des crédits ouverts en LFI pour 2024.

De manière plus générale, les difficultés persistantes dans la conduite des projets financés par le CAS et les aléas attachés à certaines actions, conduisent à une situation structurelle de sous-consommation des crédits ouverts.

A. Le programme 793 Électrification rurale

Outre les montants ouverts en LFI pour 2024, le programme 793 a bénéficié de reports de gestion de 2023 pour un montant total de 321,40 millions d’euros, conformément à l’arrêté de report du 11 mars 2024. Il s’agit du seul mouvement de crédits pour la gestion 2024. La quasi-totalité des crédits ouverts en LFI pour 2024 pour ce programme ayant été engagés, le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 demande un report de gestion 2024 sur 2025 à hauteur de 327,79 millions d’euros en crédits de paiement, et l’annulation de 0,32 million d’euros.

S’agissant des actions financées par le programme 793, il est possible de relever la sous-consommation des crédits disponibles pour les actions 04 Extension des réseaux (17 % des crédits non consommés). En revanche, l’action 10 Intempéries fait l’objet d’une surconsommation (12,5 millions d’euros consommés contre 5 millions d’euros de crédits disponibles), du fait des engagements consécutifs aux dégâts des tempêtes Ciaran et Domingos de novembre 2023. De même, les deux actions 06 et 07 Sécurisation des fils nus, qui ne disposaient d’aucun crédit, ont pourtant supporté des dépenses, à hauteur de 8 millions d’euros. Ces écarts sont inhérents à la nature des besoins financés par ce programme.

B. Le programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées

S’agissant du programme 794, la faible consommation apparente (16,6 % des crédits disponibles en 2024 ont été consommés) s’explique d’abord par le montant très important des reports de 2023 sur 2024 (6,80 millions d’euros de AE et 32,77 millions d’euros de CP) au regard des crédits ouverts en LFI pour 2024 (3 millions d’euros en AE = CP).

Les montants ainsi disponibles sont très supérieurs aux besoins constatés (6,33 millions d’euros d’AE et 5,92 millions d’euros de CP exécutés en 2024) et aux montants alloués en loi de finances initiale pour 2024, du fait de la nature structurelle des reports sur ce programme. Ceux-ci assurent ainsi largement la couverture de la surconsommation de certains crédits, qui en 2024 concernent surtout l’action 07 Transition énergétique (4,78 millions d’euros consommés pour 1 million d’euros ouverts).

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 demande un report de gestion 2024 sur 2025 à hauteur de 3,47 millions d’euros en crédits de paiement, sans annulation.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ ; PRÉVENTION DES RISQUES ; EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES ET FONDS D'ACCÉLÉRATION DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE DANS LES TERRITOIRES M. Tristan Lahais et Mme Eva Sas, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité
2. II. Le programme 159 Expertise, information gÉographique et mÉtÉorologie
3. III. Le programme 181 PrÉvention des risques
4. IV. Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables
5. V. Le programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires

La mission Écologie, développement et mobilités durables (EDMD) porte des politiques publiques diverses dans les domaines des transports, de l’écologie, de l’énergie et des risques naturels et technologiques. En loi de finances initiale (LFI) pour 2024, elle était dotée de 29,04 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 25,21 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).

Cette mission budgétaire comprend neuf programmes, dont cinq sont relatifs aux politiques de l’écologie et de la prévention des risques : le programme 113 Paysages, eau et biodiversité, le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie, le programme 181 Prévention des risques, le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables et le programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires. Les crédits alloués à ces programmes en LFI 2024 se sont élevés à 8,05 milliards d’euros en AE et à 6,61 milliards d’euros en CP, soit 28 % des AE et 26 % des CP de la mission en LFI 2024.

Au total, pour les cinq programmes relatifs aux politiques de l’écologie et de la prévention des risques, 6,85 milliards d’euros en AE et 5,82 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit 85 % des AE et 88 % des CP ouverts en LFI 2024. L’exécution varie fortement d’un programme à l’autre, comme décrit ci-après.

Prévision et exécution 2024 pour les programmes 113, 159, 181, 217 et 380

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2024.

I. Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité

Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité finance les actions visant à garantir un usage équilibré de l’eau et à préserver les espaces naturels, la biodiversité terrestre et marine, les paysages et les ressources minérales non énergétiques. En loi de finances initiale pour 2024, il était doté de 577,95 millions d’euros en AE et de 511,97 millions d’euros en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2024 a été réduit à 469,54 millions d’euros en AE et à 388,75 millions d’euros en CP. Cette évolution correspond à une baisse de près de 19 % des AE et de 24 % des CP. Le programme a connu, en 2024, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 113

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2024.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par la loi de finances de fin de gestion du 6 décembre 2024 ([122]), qui a annulé 67,04 millions d’euros en AE et 85,11 millions d’euros en CP, ce qui correspond à l’annulation des crédits mis en réserve début 2024 et objets de surgels au cours de l’année 2024. Dans le détail, les crédits ont fait l’objet, en début d’exercice, d’une mise en réserve de précaution initiale de 28,80 millions d’euros en AE et de 25,17 millions d’euros en CP. Le montant de la réserve après l’annulation de crédits réalisée par le décret d’annulation du 21 février 2024 ([123]) était de 25,38 millions d’euros en AE et de 14,73 millions d’euros en CP. En juillet 2024, un surgel de 49,62 millions d’euros en AE et de 35,27 millions d’euros en CP est intervenu, suivi d’un surgel de 6 millions d’euros en CP en septembre 2024. Enfin, en novembre 2024, un dégel de 7,96 millions d’euros en AE et un surgel de 29,11 millions d’euros en CP sont intervenus ([124]). Le décret d’annulation du 21 février 2024 ([125]) a annulé 56,69 millions d’euros en AE et 46,82 millions d’euros en CP. En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 454,12 millions d’euros d’AE et 379,16 millions de CP ont été consommés. Le taux d’exécution représente moins de 79 % des AE et 74 % des CP ouverts en LFI.

Les rapporteurs spéciaux jugent que la forte réduction des crédits en cours d’exécution est particulièrement préoccupante car le programme 113 porte des politiques essentielles pour l’adaptation de la France au changement climatique. Or, en publiant le troisième plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC3) en mars dernier, le Gouvernement a fixé des ambitions élevées qu’il convient de soutenir financièrement. Les coupes réalisées dans le programme 113 en 2024 font craindre pour la mise en œuvre à venir du PNACC3. Le programme 113 est en effet important pour la réussite du PNACC3 car il contribue à financer les mesures 20 « Déployer les solutions fondées sur la nature pour l’adaptation », 21 « Préserver la ressource en eau face au changement climatique : renforcer le Plan Eau », 25 « Pérenniser la “Mission Adaptation” et 43 « Favoriser l’adaptation et la résilience des milieux naturels et des espèces au changement climatique » du plan.

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 propose l’annulation de 9 millions d’euros en AE et de 0,49 million d’euros en CP sur le programme, après que 6,11 millions d’euros d’AE et 9,10 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2024 vers l’année 2025 (fonds de concours inclus) ([126]). Cette annulation n’est pas pertinente au regard des besoins et les rapporteurs jugent que les crédits non consommés auraient dû être reportés dans leur intégralité.

II. Le programme 159 Expertise, information gÉographique et mÉtÉorologie

Le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie porte les crédits de financement du commissariat général au développement durable (CGDD) et de trois opérateurs : Météo France, le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) et l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN).

En loi de finances initiale pour 2024, il était doté de 515,55 millions d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2024 a été réduit à 504,82 millions d’euros en AE et à 505,54 millions d’euros en CP. Cette évolution correspond à une réduction d’environ 2 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2024, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 159

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2024

Le plus important mouvement de crédits est le décret d’annulation du 21 février 2024 ([127]), qui a annulé 11,23 millions d’euros en AE comme en CP. La consommation des crédits s’élève à 504,71 millions d’euros d’AE et à 503,63 millions d’euros de CP, soit environ 98 % des AE et des CP ouverts en LFI. La réduction des crédits du programme 159, même si elle est moins importante que celle du programme 113, est tout aussi préoccupante car elle met en péril la stabilité financière de Météo France, de l’IGN et du CEREMA, dont les compétences sont indispensables pour la mise en œuvre de la politique française d’adaptation au changement climatique.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 0,11 million d’euros en AE et de 1,91 million d’euros en CP sur le programme (fonds de concours inclus). Aucun report de crédits de 2024 vers 2025 n’a été effectué.

III. Le programme 181 PrÉvention des risques

Le programme 181 Prévention des risques finance l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques de prévention des risques industriels, miniers et naturels, de lutte contre les pollutions, de sûreté nucléaire et de radioprotection. Il finance également l’Agence de la transition écologique (ADEME) et l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS). En loi de finances initiale pour 2024, il était doté 1,36 milliard d’euros en AE et en CP. Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2024 a été réduit à 1,31 milliard d’euros en AE et à 1,33 milliard d’euros en CP, ce qui correspond à une réduction de 3 % des AE et de 2 % des CP. Le programme a connu, en 2024, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 181

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2024.

Le plus important mouvement de crédits a été mis en œuvre par le décret d’annulation du 21 février 2024 ([128]) qui a annulé 60 millions d’euros en AE et 70 millions d’euros en CP. Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 1,27 milliard d’euros d’AE et 1,29 milliard d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc d’environ 94 % des AE et des CP ouverts en LFI. Si cette réduction est moindre que celle ayant affecté le programme 113, elle n’en est pas moins problématique car le programme 181 porte lui aussi des politiques essentielles à l’adaptation au changement climatique, en particulier dans le cadre du Fonds Barnier. En ce qui concerne le Fonds Barnier, porté par l’action 14, la loi de finances initiale pour 2024 prévoyait une dotation de 225 millions d’euros en AE et de 220 millions d’euros en CP. La ressource initiale a été abondée par des reports de crédits non consommés et par un transfert de crédits. Le total net des dépenses réalisées en 2024 s’élève à 261,95 millions d’euros en AE et à 236,59 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de 116 % en AE et de 108 % en CP par rapport aux ressources disponibles ([129]).

Or les crédits du programme 181 devraient au contraire augmenter car il est nécessaire de créer de nouveaux fonds de prévention des risques, en complément du Fonds Barnier, principalement consacré aux inondations et aux risques portant atteinte à la vie humaine, pour financer les politiques liées au retrait-gonflement des argiles et au recul du trait de côte.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 24,51 millions d’euros en AE et de 26,41 millions d’euros en CP sur le programme, après que 14,39 millions d’euros d’AE et 15,40 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2024 vers l’année 2025 (fonds de concours inclus) ([130]). Compte tenu des besoins avérés en matière de prévention des risques, les rapporteurs spéciaux jugent que les crédits non consommés auraient dû être reportés dans leur intégralité.

Le programme 181 porte encore en 2024 les crédits de personnel de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) (c’est à compter du 1er janvier 2025 que l’ASN devient l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection, suite à sa fusion avec l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, réalisée par la loi du 21 mai 2024 ([131])). En LFI 2024, le plafond d’emplois était fixé à 470 ETPT. La consommation d’emplois en 2024 s’établit à 462,49 ETPT, soit 98,4 % du plafond d’emplois prévu en LFI.

IV. Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables

Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables est le programme support des services ministériels en charge de la transition écologique et de l’aménagement du territoire. Il était doté, en LFI 2024, de 3,1 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles a été réduit au cours de l’année 2024 à 3,10 milliards d’euros en AE et à 3,10 milliards d’euros en CP, ce qui correspond à une réduction d’un peu moins de 0,1 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2024, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 217

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2024

Le mouvement de crédits le plus important est le décret d’annulation du 21 février 2024 ([132]), qui a annulé 12,96 millions d’euros en AE et 12,53 millions d’euros en CP. Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 3,03 milliards d’euros d’AE et 3,08 milliards d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de plus de 97,5 % des AE ouvertes en LFI et de près de 100 % des CP ouverts en LFI. Parmi les principaux facteurs d'évolution de la masse salariale (hors CAS Pensions), figurent le schéma d’emplois et les mesures catégorielles. Le schéma d’emplois représente 20,28 millions d’euros et les mesures catégorielles représentent 26,55 millions d’euros ([133])). Il s’agit notamment des mesures liées au rendez-vous-salarial de 2023, qui représentent 16 millions d’euros selon la Cour des Comptes, notamment en raison de l’ajout de 5 points d’indice majoré pour tous les agents au 1er janvier 2024 (qui correspond à un montant de 13,9 millions d’euros) ([134]). Il faut aussi mentionner l’impact des mesures indemnitaires (qui représentent 11 millions d’euros), principalement les mesures RIFSEEP ([135]) (qui correspondent à 4,9 millions d’euros) ([136]).

Le présent projet de loi propose l’annulation de 21,28 millions d’euros en AE et de 10,84 millions d’euros en CP sur le programme, après que 51,8 millions d’euros d’AE et 5,64 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2024 vers l’année 2025 (fonds de concours inclus) ([137]).

Le programme 217 porte la quasi-totalité des crédits de personnel de la mission (à l’exception des dépenses de personnel de l’Autorité de sûreté nucléaire – ASN – qui sont financées par le programme 181). En ce qui concerne le schéma d’emplois, après de nombreuses années de décroissance des effectifs, un renversement de tendance s’était amorcé en 2023 puis il a été amplifié par la loi de finances initiale pour 2024 ([138]), qui prévoyait un schéma d’emplois positif, à hauteur de 307 ETP. Cependant, celui-ci n’a été réalisé qu’à un tiers (+104 ETP) ([139]). Le plafond d’emplois est sous-consommé. En LFI pour 2024, le plafond d’emplois du programme 217 était fixé à 34 990,30 ETPT. La consommation d’emplois pour l’année 2024 s’établit à 34 629,46 ETPT, soit un peu moins de 99 % du plafond d’emplois prévu en LFI.

La sous-exécution du schéma d’emplois est essentiellement liée aux mesures prises visant à réduire la tension sur la masse salariale du programme 217 en 2024. Cette tension résulte de recrutements en 2024 très dynamiques dès le début d’année et du repyramidage en catégorie A amorcé en 2023. Ce repyramidage est relevé par la Cour des Comptes, dans sa note d’exécution budgétaire. Alors que 234 ETP de catégorie A étaient prévus par le schéma d’emplois initial, l’exécution du schéma d’emplois correspond à 369 ETP de catégorie A, soit une différence de 133 ETP. À l’inverse, aucun des 83 ETP supplémentaires de catégorie B prévus initialement n’a été créé. Enfin, le schéma d’emplois ne prévoyait aucune augmentation des ETP de catégorie C ([140]). En conséquence, des mesures de freinage des recrutements ont été mises en place dès avril 2024 : geler 1 % des plafonds d’autorisation d'emplois notifiés aux services, rappeler le strict respect du pyramidage notifié, et ne pas dépasser les cibles de recrutements des apprentis. Une mesure complémentaire a été prise en juillet 2024 pour décaler les arrivées externes du cycle de mobilité de septembre à octobre. Le fort dynamisme des recrutements est lié à plusieurs facteurs : un plan d’attractivité qui a produit tous ses effets, des recrutements de contractuels réalisés très tôt dans l’année (ce qui a limité la vacance frictionnelle) et enfin la déconcentration des recrutements. Malgré les efforts engagés et la réactivité des services de recrutement en cours d’année face aux imprévus, les rapporteurs spéciaux se demandent si le schéma d’emplois initial aurait effectivement pu être atteint. Et ce, qui plus est, compte tenu de la consommation presque intégrale des crédits – alors que l’exécution du schéma d’emplois ne correspond qu’à un tiers de ce qui était prévu.

V. Le programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires

Le programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires a été créé par la loi de finances pour 2023 ([141]). Il s’agit d’un nouvel outil de soutien financier pour la transition écologique des collectivités territoriales qui s’articule selon trois axes : l’amélioration de la performance énergétique, l’adaptation des territoires au changement climatique et le développement de projets de sobriété en matière de mobilité et de foncier. En LFI pour 2024, il était doté de 2,5 milliards d’euros en AE et de 1,12 milliard d’euros en CP. Le montant total des crédits disponibles a été réduit à 1,6 milliard d’euros en AE et à 0,64 milliard d’euros en CP en cours d’exécution, ce qui correspond à une réduction de 36 % des AE et de 43 % des CP.

Le programme a connu, en 2024, les mouvements de crédits suivants, résumés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 380

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2024

Le principal mouvement de crédits a été effectué par le décret d’annulation du 21 février 2024 ([142]), qui a annulé 0,50 milliard d’euros en AE et 0,43 milliard d’euros en CP. L’an dernier, à l’occasion du Printemps de l’évaluation, les rapporteurs spéciaux avaient alerté sur les dangers d’une annulation des crédits du Fonds vert ([143]), lancé avec de grandes ambitions. La tendance a été amplifiée par la loi de fin de gestion du 6 décembre 2024 ([144]), qui a annulé 0,4 milliard d’euros d’AE et 65 millions d’euros de CP. Les rapporteurs spéciaux dénoncent cette coupe drastique dans un Fonds plébiscité par les collectivités territoriales, et permettant de les soutenir dans des projets indispensables pour l’atténuation et l’adaptation au changement climatique.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 1,59 milliard d’euros d’AE et 0,57 milliard d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de moins de 64 % des AE ouvertes en LFI et de moins de 51 % des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 6,70 millions d’euros en AE et de 68,19 millions d’euros en CP sur le programme. Aucun report n’a été effectué. Au regard des fortes réductions qui ont affecté le Fonds vert en cours d’année, les rapporteurs spéciaux regrettent que les crédits non consommés n’aient pas été reportés dans leur intégralité.

*

Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : AFFAIRES MARITIMES, pêche et aquaculture M. Matthias Renault, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Une sur-exÉcution de façade en raison des fonds de concours, qui ne doit pas masquer des annulations de crÉdits problÉmatiques
2. A. Le programme 205 Affaires maritimes, pÊche et aquaculture
3. 1. Des crédits adoptés en forte hausse
4. a. Les évolutions prévues par le projet de loi de finances
5. b. Les évolutions issues de la discussion parlementaire
6. 2. Des crédits consommés en baisse
7. 3. Une exécution chaotique au détriment du fonds d’intervention maritime
8. B. L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports
9. 1. Des fonds de concours importants et sous-estimés
10. 2. Une budgétisation contestable
11. 3. Une annulation de crédits préjudiciable
12. II. Une dÉpense fiscale nÉcessaire dont le coÛt s’effondre : la taxation au tonnage
13. A. Un coÛt en chute de 89 %
14. B. Une dÉpense fiscale primordiale dont les excÈs ont ÉtÉ rÉgulÉs

I. Une sur-exÉcution de façade en raison des fonds de concours, qui ne doit pas masquer des annulations de crÉdits problÉmatiques

Les crédits consommés sont très supérieurs aux crédits adoptés en LFI pour 2024 ([145]) en AE (autorisations d’engagement) comme en CP (crédits de paiement) pour l’action 43 du programme 203, en raison comme chaque année de l’importance des fonds de concours.

En revanche, pour le programme 205, les crédits consommés sont quasiment équivalents à ceux adoptés en LFI, ce qui conduit la Cour des comptes à évoquer une « budgétisation sincère » ([146]).

CRÉDITS allouÉs aux affaires maritimes

*FDC : fonds de concours

**ADP : attributions de produits

Source : commission des finances d’après les données issues du rapport annuel de performances (RAP) 2024.

A. Le programme 205 Affaires maritimes, pÊche et aquaculture

Le programme 205 Affaires maritimes, pêche et aquaculture rassemble les moyens visant, d’une part, à prévenir et lutter contre les risques en matière de sécurité maritime et de pollution marine et, d’autre part, à former aux métiers de la mer et à les soutenir économiquement.

1. Des crédits adoptés en forte hausse

La LFI pour 2024 a doté le programme 205 de 349,9 millions d’euros en AE et 312,1 millions d’euros en CP, en hausse de 42 % en AE et 30 % en CP par rapport à la LFI pour 2023 ([147]).

a. Les évolutions prévues par le projet de loi de finances

Au stade de la première lecture, les rapporteurs spéciaux du Sénat avaient « [constaté] que ces évolutions ne sont pas structurelles mais s’expliquent principalement par deux phénomènes tout à fait ponctuels » ([148]). Ces deux phénomènes avaient été détaillés par la prédécesseure du rapporteur spécial ([149]) :

– « la budgétisation en année pleine du soutien aux entreprises d’armement maritime (SEAM) ([150]), qui correspond à la transcription budgétaire, décalée d’un an du fait de sa budgétisation complexe, de l’augmentation du SEAM entre 2022 (13 millions d’euros) et 2023 (29 millions d’euros), le montant de ce dispositif de soutien aux armateurs devant rester quasi-stable en 2024 (30 millions d’euros). L’augmentation importante des crédits reflète ainsi la sous-budgétisation de la loi de finances pour 2023, ainsi que l’effet de l’augmentation des salaires sur le coût de ce dispositif » [action 3, + 18 millions d’euros en AE comme en CP] ;

– « le financement d’un nouveau patrouilleur des affaires maritimes en remplacement d’un matériel devenu obsolète, afin de finaliser le plan de modernisation et de réorganisation du dispositif de contrôle et de surveillance hauturier des affaires maritimes, avec l’atteinte de la cible à quatre patrouilleurs efficients » [action 4, + 25 millions d’euros en AE et 5 millions d’euros en CP] ».

À ces deux phénomènes, on peut en ajouter un troisième qu’avait identifié la prédécesseure du rapporteur spécial, à savoir « la budgétisation sur le programme 205 des dépenses d’investissement des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), jusqu’alors portées par la mission Plan de relance, essentielles pour les maintenir à un niveau satisfaisant » [action 1, + 6,3 millions d’euros en AE et 3,4 millions d’euros en CP].

b. Les évolutions issues de la discussion parlementaire

La navette parlementaire avait enrichi les crédits du programme. Au stade de la première lecture en séance à l’Assemblée nationale, un amendement retenu par le Gouvernement avait ouvert 8 millions d’euros « afin d’apporter une aide conjoncturelle au secteur » du mareyage, dont les entreprises « ont subi de lourdes pertes concernant leurs approvisionnements en produits de la mer » en raison du Brexit ([151]).

De plus, le Gouvernement avait déposé, au stade de la nouvelle lecture en séance à l’Assemblée nationale, un amendement augmentant les crédits du programme 205 de 26,1 millions d’euros en AE et 18,6 millions d’euros en CP « pour mettre en œuvre le plan d’action destiné à lutter contre les captures accidentelles de petits cétacés, détruire des navires déroutés dans le cadre de la lutte contre la pêche illégale en Guyane [et prolonger] l’aide carburant pour les pêcheurs, du 1er janvier au 30 juin 2024 » ([152]).

2. Des crédits consommés en baisse

Les AE consommées en 2024 s’élèvent à 339 millions d’euros et les CP à 313 millions d’euros, en baisse de 8 % en AE et 12 % en CP par rapport aux crédits exécutés en 2023.

Cette évolution peut sembler contradictoire avec celle des crédits prévus par la LFI pour 2024. Elle s’explique cependant par le fait que le programme 205 avait connu en 2023 d’importants abondements en cours de gestion, comme l’avait expliqué la prédécesseure du rapporteur spécial l’an dernier. Ces abondements n’ayant pas été reconduits en 2024, leur absence a plus que compensé l’effet du surplus de crédits ouverts en LFI pour 2024, aboutissant en définitive à une baisse des crédits consommés.

Source : rapport n° 2698 sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023, tome II, 29 mai 2024, p. 198.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 205

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les données issues du RAP 2024.

3. Une exécution chaotique au détriment du fonds d’intervention maritime

Dans une logique de chaînage vertueux, le rapporteur spécial a tenu à honorer l’engagement qu’il avait pris lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2025. Il avait alors souligné que « le programme 205 a été concerné par une annulation de crédits de 10 millions d’euros en AE et CP en février ([155]), puis par un « surgel » de crédits de 15 millions d’euros en AE et 10 millions d’euros en CP en août ([156]) » ([157]).

Ainsi, et quoiqu’en loi de finances de fin de gestion ([158]) une levée de la réserve de précaution ait été sollicitée et obtenue à hauteur de 13 millions d’euros en AE et en CP, ces aléas ont eu comme conséquence de réduire les crédits versés dans le cadre du fonds d’intervention maritime (FIM) ([159]) de 5,2 millions d’euros en AE et 3,1 millions d’euros en CP. La direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l’aquaculture (DGAMPA) a ainsi expliqué au rapporteur spécial que « les engagements n’ont pas pu être tenus pour plusieurs lauréats du FIM 2024 », ce qui s’avère problématique car la prédécesseure du rapporteur spécial avait souligné dans son travail sur le projet de loi de finances pour 2024 que le FIM était « très attendu par de nombreux acteurs maritimes, qui se préparent aux prochains appels à projets » ([160]).

B. L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports

1. Des fonds de concours importants et sous-estimés

Les crédits de l’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports financent les dépenses régaliennes de fonctionnement exercées par les grands ports maritimes pour le compte de l’État, dont le dragage ([161]) et les missions de police portuaire. C’est également sur cette action que transitent les fonds de concours versés par l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) en faveur des investissements dans les infrastructures portuaires.

En raison de l’importance de ces fonds de concours, qui atteignent 197 millions d’euros en AE et 123 millions d’euros en CP, et comme en 2023 ([162]), les crédits consommés sont significativement supérieurs à ceux adoptés en LFI, dont ils représentent 305 % en AE et 176 % en CP.

On peut constater que les prévisions fournies au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2024 présentaient une divergence avec le total des crédits, – incluant les fonds de concours – qui ont finalement été consommés. L’explication serait à chercher du côté des prévisions de fonds de concours, qui se sont avérés plus élevés que prévus, particulièrement en AE.

Total des crÉdits (budgÉtaires et fonds de concours)

de l’action 43 du programme 203

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les données issues du RAP 2024.

Le rapporteur spécial a interrogé la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) – qu’il remercie pour la précision de ses réponses – au sujet de ce décalage.

Source : réponses de la DGITM au questionnaire du rapporteur spécial.

2. Une budgétisation contestable

Le rapporteur spécial tient à renouveler les critiques qu’il avait déjà formulées il y a quelques mois ([163]) au sujet du choix fait par l’État de soutenir les investissements des ports, non par le biais de crédits budgétaires discutés et adoptés par le Parlement, mais par la voie de fonds de concours sur lesquels il n’a aucun contrôle.

En ce sens, le rapporteur spécial se félicite que les arguments qu’il avait exposés dans son rapport spécial de l’an dernier aient convaincu les membres de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi de simplification de la vie économique, dont il était également membre, d’adopter en commission spéciale un amendement supprimant l’AFITF ([164]), l’Assemblée nationale s’étant par la suite en séance publique opposée au rétablissement de l’Agence ([165]), confirmant donc sa suppression à compter du 1er janvier 2026.

À l’occasion de ces débats, le rapporteur spécial est intervenu pour « [se réjouir] de cette suppression qui a été réclamée à trois reprises par la Cour des comptes pour des raisons de lisibilité budgétaire », rappelant que « la Cour a estimé que cette agence était une coquille vide, qui servait de courroie de transmission financière pour des fonds de concours, en particulier pour des ports », et que « en tant que rapporteur spécial, [il avait] recommandé sa suppression » ([166]).

Il appelle le Gouvernement à engager d’ores et déjà un travail de réflexion sur la future budgétisation des crédits relatifs aux transports et aux ports, en particulier à compter du 1er janvier 2026, en y associant tous les rapporteurs spéciaux concernés des deux chambres.

3. Une annulation de crédits préjudiciable

Le rapporteur spécial avait déjà souligné il y a quelques mois que, en raison des mouvements susmentionnés de régulation budgétaire intervenus en cours d’année à l’initiative du Gouvernement, « l’action 43 du programme 203 a perdu 5 millions d’euros en AE et en CP » ([167]). La direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) a ainsi confirmé au rapporteur spécial que « les annulations [de l’action 43] ont concerné la compensation des dépenses d’entretien des ports (sous-action 43-02) », c’est-à-dire essentiellement les dépenses de dragage, sur lesquelles la prédécesseure du rapporteur spécial avait pourtant alerté lors de son travail sur le projet de loi de finances pour 2024.

Source : rapport spécial n° 1745, annexe 18 de Mme Christine Decodts sur le projet de loi de finances pour 2024, 14 octobre 2023, pp. 42-43.

Poursuivant il y a quelques mois le travail entamé par sa prédécesseure, le rapporteur spécial avait exposé la chute drastique du taux de couverture par l’État des dépenses engagées par les grands ports maritimes pour leurs opérations de dragage. Il appert que ce taux est passé de 100 % en 2019 à 64 % en 2024 ([168]), en méconnaissance des obligations qui incombent pourtant à l’État en la matière ([169]).

II. Une dÉpense fiscale nÉcessaire dont le coÛt s’effondre : la taxation au tonnage

A. Un coÛt en chute de 89 %

Le programme 205 porte une dépense fiscale majeure, prévue par l’article 209-0 B du code général des impôts. Il s’agit de la taxation au tonnage ([170]). Les entreprises dont le chiffre d’affaires provient pour au moins 75 % de l’exploitation de navires de commerce peuvent opter pour ce mode de taxation. Leur impôt sur les sociétés est alors calculé sur la base du tonnage des navires qu’elles exploitent, indépendamment du bénéfice réel réalisé. L’objectif de ce dispositif est de rendre les navires français plus compétitifs, dans un contexte de forte concurrence internationale.

Le RAP chiffre à 615 millions d’euros le coût de cette dépense fiscale en 2024, en baisse de 89 % par rapport à 2023. Le PAP anticipait un montant de 1,1 milliard d’euros.

Ces chiffres confirment la très grande volatilité de cette dépense d’année en année, comme l’avait illustré le rapporteur spécial il y a quelques mois ([171]), ce qui reflète les résultats eux-mêmes très cycliques du groupe CMA-CGM, principal armateur français.

Évolution de la dÉpense fiscale affÉrente À la taxe au tonnage

(en millions d’euros)

Source : voies et moyens, tomes 2, annexés aux projets de loi de finances.

B. Une dÉpense fiscale primordiale dont les excÈs ont ÉtÉ rÉgulÉs

Le rapporteur spécial rappelle qu’il a soutenu la contribution exceptionnelle sur le résultat d’exploitation des grandes entreprises de transport maritime, prévue par l’article 50 de la LFI pour 2025 ([172]), qui vise à taxer le résultat d’exploitation des entreprises ayant opté pour la taxe au tonnage et ayant réalisé un chiffre d’affaires annuel supérieur à 1 milliard d’euros, même s’il avait déposé un amendement ([173]) pour en doubler le taux et ainsi taxer plus justement les surprofits, c’est-à-dire les profils indus réalisés par certaines entreprises grâce à l’inflation.

Son soutien à cette contribution exceptionnelle explique son opposition à toute modification du régime de la taxation au tonnage. Il avait expliqué en séance : « Revenir sur la taxation au tonnage, alors que 90 % de la flotte mondiale y est soumise, aboutirait à créer une distorsion de concurrence insupportable pour les armateurs français, avec le risque que la flotte du groupe CMA-CGM change de pavillon – opération d’une grande simplicité. Nous préférons donc, pour des questions de souveraineté, une contribution exceptionnelle » ([174]).

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Économie : DÉveloppement des entreprises et rÉgulation ; Plan « France TrÈs haut dÉbit » ; PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs M. Jacques Oberti, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. La mission économie
2. A. Le programme 134 DÉveloppement des entreprises et rÉgulations
3. 1. Des reports de crédits massifs au titre du soutien aux entreprises, qui réduisent la portée de l’autorisation parlementaire
4. 2. Une sous-compensation chronique des missions de service public de La Poste, intenable à moyen terme
5. B. Le programme 343 Plan France très haut débit
6. II. Le compte de concours financiers PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs
7. A. Le programme 862 PrÊts pour le dÉveloppement Économique et social
8. B. Le programme 869 PrÊts À la sociÉtÉ concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aÉroport Paris-Charles de Gaulle sous-exécuté
9. C. Le programme 877 Avances remboursables et prÊts bonifiÉs aux entreprises touchÉes par la crise de la covid-19 ou par le conflit en ukraine

La mission économie

La mission Économie est composée de cinq programmes : 134 Développement des entreprises et régulations, 343 Plan France très haut débit, 220 Statistiques et études économiques, 305 Stratégies économiques et 367 Financement des opérations patrimoniales en 2024 sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » (CAS PFE). La présente fiche porte sur l’exécution des programmes 134 et 343 auxquels s’ajoutent les crédits du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés.

En loi de finances initiale (LFI) pour 2024, les crédits de la mission représentaient 4,2 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 4,3 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en baisse respectivement de 44 % et 45,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2023.

mission Économie

Montant des crÉdits des programmes 134 et 343 ouverts et consommÉs en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2024

à l’Échelle de la mission Économie

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

Le programme 134 DÉveloppement des entreprises et rÉgulations

Les crédits du programme 134 financent des politiques de soutien à la compétitivité et à l’internationalisation des entreprises, ainsi qu’à la régulation des marchés et à la protection des consommateurs. Ces crédits connaissent une forte baisse par rapport à 2023 en programmation initiale ; pour le programme 134, ont été votés en LFI 2,9 milliards d’euros en AE (– 30,4 %) et 2,7 milliards d’euros en CP (– 38,1 %).

Toutefois, en cours de gestion, ce programme a fait l’objet d’importants reports de crédits pour 1 078 millions d’euros en CP et 1 008 millions d’euros en AE. Le montant des CP ouverts sur ce programme s’est ainsi élevé en 2024 à 3,75 milliards d’euros. En exécution, 3,7 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 138,9 % des crédits votés en LFI et 98,5 % des crédits ouverts en 2024.

Le schéma d’emplois du programme 134 connait une légère sous-consommation en 2024. Sur les 4 603 équivalents temps plein travaillés (ETPT) prévus en LFI pour 2024, seuls 4 552 ont été consommés.

Des reports de crédits massifs au titre du soutien aux entreprises, qui réduisent la portée de l’autorisation parlementaire

L’action 23 Industrie et services représente plus de 50 % des crédits votés en LFI pour 2024 sur le programme 134 et concentre les dépenses de soutien aux entreprises. Bien qu’elle ne soit dotée que de 1,4 milliard d’euros en LFI, 2,4 milliards d’euros ont été finalement consommés en 2024.

Cette sur-exécution par rapport à la LFI pour 2024 tient essentiellement aux reports de crédits visant à financer l’aide en faveur des entreprises énergo-intensives (guichet « gaz et électricité »). Le coût de cette aide, soit 953,3 millions d’euros en 2024, n’avait en effet pas été intégré à la LFI pour 2024 et son impact sur le solde public n’avait par conséquent pas été chiffré dans le cadre du PLF pour 2024.

Dans une moindre mesure, la sur-consommation finale des crédits s’explique par la prise en charge en gestion d’autres mesures non inscrites en LFI, notamment les aides exceptionnelles en réponse à la crise en Nouvelle-Calédonie (116,8 millions d’euros) et à la crise de l’eau et à la situation sociale à Mayotte (10,7 millions d’euros) et l’octroi d’une subvention de 161 millions d’euros à Air France au titre de la compensation des pertes dues à la crise sanitaire (161 millions d’euros).