rapport sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2024 (n°1285). — Commentaires des rapporteurs spéciaux sur l'exécution des crédits

Le rapporteur spécial regrette et déplore cette pratique de report qui conduit à faire échapper au contrôle de la représentation nationale une dépense en faveur des entreprises énergo-intensives dont l’efficacité a été plusieurs fois remise en cause par l’IGF et la Cour des comptes ([175]). Malgré les remarques formulées, le Gouvernement avait pourtant prolongé ce guichet en mars 2023 en assouplissant les critères d’accès aux aides et en augmentant leur plafond. Comme le note la Cour des comptes, il était dès lors « possible de proposer une estimation du coût des aides au paiement des factures de gaz et d’électricité des entreprises dans le cadre du PLF pour 2024 » ([176]). L’ouverture de crédits en LFG pour 2024 pour l’aide à Air France pose les mêmes difficultés, celle-ci étant vraisemblablement prévisible pour le Gouvernement au moment de la préparation du PLF pour 2024.

L’action 23 porte également les crédits de la compensation carbone en faveur des entreprises électro-intensives, qui représentent 914,1 millions d’euros consommés en CP, contre 1 074 millions d’euros prévus en LFI. Cette aide a ainsi connu une hausse de + 15 % par rapport à 2023, et une multiplication par douze de son coût depuis son instauration en 2016. Si le rapporteur spécial estime cet outil pertinent dans son principe, dans la mesure où il permet au modèle européen de faire face au contexte mondial d’augmentation des coûts de l’énergie, il estime que la forte hausse de la compensation carbone et son absence d’évaluation doivent conduire à une réflexion sur son ciblage, sur le contrôle de la conditionnalité et sur l’opportunité d’un renforcement des contreparties demandées aux bénéficiaires.

Une sous-compensation chronique des missions de service public de La Poste, intenable à moyen terme

L’action 4 Développement des postes, des télécommunications et du numérique a été exécutée à hauteur de 773,8 millions d’euros en AE et 761,5 millions d’euros en CP, représentant plus de 99,7 % des crédits votés en LFI. L’essentiel de ces dépenses correspond à la compensation des trois missions de service public de La Poste portées par le programme 134 : le service universel postal (SUP), l’aménagement du territoire et l’aide au transport et la distribution de la presse. En contrepartie de ces trois missions, la Poste a perçu des compensations d’un montant total de 662,8 millions d’euros.

La subvention en faveur de la mission d’aménagement du territoire s’est établie à 120 millions d’euros en 2024, excédant de 15 millions d’euros les crédits prévus en LFI pour 2024, conformément à un engagement écrit du Gouvernement à l’entreprise de récupérer ces crédits en gestion. S’agissant du SUP en revanche, la part de compensation conditionnée aux objectifs de délais d’acheminement des « Lettres vertes » n’a pas été versée en 2024, bien que ceux-ci aient été atteints par La Poste, conduisant à minorer la subvention de 20 millions d’euros. La sous-compensation des trois missions de service public de La Poste relevant du programme 134 devrait laisser à sa charge un déficit global de plus d’un milliard d’euros par an entre 2024 et 2029.

Le rapporteur spécial regrette le principe d’une sous-compensation qui constitue un cas unique parmi les entreprises exerçant des missions de service public. Cette situation apparait intenable à moyen terme, la sous-compensation obérant le bon exercice de ses missions de service public par La Poste et la transformation du groupe, qui a jusqu’ici réussi à développer ses activités concurrentielles pour assurer sa viabilité.

Le programme 343 Plan France très haut débit

La LFI pour 2024 avait ouvert 464,5 millions d’euros en CP au titre du programme 343. Toutefois, compte tenu du report en 2024 de 20,2 millions d’euros de crédits non consommés en 2023, d’un virement sortant de 4,2 millions d’euros et de l’annulation de 201,4 millions d’euros en gestion, 279,1 millions d’euros ont été ouverts en 2024. 260,9 millions d’euros ont été consommés, soit une baisse de 39 % par rapport à 2023.

Cette réduction considérable des crédits ouverts en cours d’année tient en partie à une appréciation plus précise par l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) des crédits nécessaires au regard des anticipations des opérateurs et du rythme effectif de leur réalisation. Certaines prévisions des collectivités territoriales jugées trop ambitieuses ont donc été rééchelonnées. Auditionnée par le rapporteur spécial, la direction générale des entreprises a indiqué que cette gestion plus fine des crédits pourrait conduire à des ouvertures de crédits en LFG au cours des années à venir.

Le programme 343 porte en effet des dépenses de cofinancement de dépenses contractualisées avec les collectivités territoriales. Si leurs échéanciers peuvent être décalés en fonction d’aléas divers, le montant global des projets sur la durée du contrat demeure le même. Les financements rééchelonnés en 2024 sont donc reportés sur les années suivantes et demeurent à la charge de l’État.

Le compte de concours financiers PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs

Le compte de concours financiers (CCF) est composé de quatre sections : « Prêts et avances pour le logement des agents de l’État » (section n° 1), « Prêts pour le développement économique et social » (section n° 2), « Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle » (section n° 3) et « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la Covid-19 ou par le conflit en Ukraine » (section n° 4).

Près de 652 millions d’euros (en CP) ont été consommés sur ce CCF en 2024 (+ 131,1 % par rapport à 2023), soit un taux d’exécution de 143,8 % par rapport aux crédits prévus en LFI. Ces dépenses ont été permises par le report de 474,4 millions d’euros de crédits de la gestion précédente.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2024

à l’Échelle du CCF PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS ET À DES ORGANISMES PRIVÉS

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

Le programme 862 PrÊts pour le dÉveloppement Économique et social

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 862

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Le programme 862 Prêts pour le développement économique et social permet de financer des prêts du fonds éponyme (le FDES), octroyés par l’État à des entreprises en difficulté pour accompagner leur restructuration financière et commerciale.

En 2024, 295 millions d’euros ont été consommés correspondant à l’octroi de prêts, principalement dans les secteurs de la métallurgie et de l’exploitation des métaux. Ces dépenses ont été permises par le report de 466 millions d’euros en CP de l’exercice 2023 sur 2024. Le rapporteur spécial déplore que, ce faisant, 75 % des dépenses totales exécutées en 2024 n’aient pas été examinées par le Parlement et que 175 millions d’euros de reports soient de nouveau prévus en 2025.

Les recettes comptabilisées sur le programme 862 pour 2024 s’établissent à 51,4 millions d’euros, soit un montant nettement inférieur à la prévision en LFI (69,6 millions d’euros). Cet écart rappelle le caractère risqué des prêts consentis par le programme pour venir en aide à des entreprises en difficulté. En 2024, un prêt de 140 millions d’euros a ainsi été destiné à la société d’extraction minière Prony Resources New Caledonia, déjà bénéficiaire de deux prêts pour un cumul de 420 millions d’euros via le programme 878 ([177]). Le rapporteur spécial sera vigilant sur le suivi de ces prêts, dont les caractéristiques doivent inciter à une attention particulière sur leur ciblage et sur les contreparties apportées.

Le programme 869 PrÊts À la sociÉtÉ concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aÉroport Paris-Charles de Gaulle sous-exécuté

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 869

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Le programme 869 Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle permet le financement de la construction de l’infrastructure du projet de liaison ferroviaire Charles de Gaulle Express.

S’agissant des crédits de paiement, sur les 367,2 millions d’euros en CP prévus en LFI, 96,2 % ont été consommés. Cette consommation très proche de la programmation, contrairement aux années précédentes, est essentiellement due à la signature d’un avenant au contrat de prêt qui a permis de mettre en cohérence les possibilités de tirage du concessionnaire, auparavant insuffisantes, avec la réalité des travaux sur le terrain.

S’agissant des autorisations d’engagement, le plafond du prêt a été relevé en 2024 par un avenant au contrat de concession qui avait été signé entre l’État et la société « Gestionnaire d’Infrastructure CDG Express » en 2019, pour tenir compte du report de la mise en service du projet du fait de contentieux juridiques et de la crise sanitaire, pour atteindre 2,3 milliards d’euros au total. Cela s’est traduit par l’ouverture de 300 millions d’euros supplémentaires en LFI 2024 et le report de 200 millions d’euros d’AE non consommées de l’exercice 2023 vers 2024.

Le rapporteur spécial rejoint l’avis de la Cour des comptes sur la nécessité d’un suivi attentif des recettes de ce programme au regard des incertitudes existantes sur l’évolution du secteur aérien d’ici à l’échéance du prêt en décembre 2060 ([178]).

Le programme 877 Avances remboursables et prÊts bonifiÉs aux entreprises touchÉes par la crise de la covid-19 ou par le conflit en ukraine

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 877

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Le programme 877 n’a pas fait l’objet d’ouverture de crédits en LFI pour 2024. Il a été alimenté par le report de 7,9 millions d’euros en AE et CP afin de permettre les décaissements au titre des derniers prêts accordés en fin d’année 2023.

L’ensemble de ces prêts devraient arriver à échéance entre 2026 et 2032. Toutefois, sur les 277,7 millions d’euros décaissés depuis l’ouverture du programme, 19,5 millions d’euros ont déjà été actés comme irrécouvrables. Le rapporteur spécial rejoint donc la Cour sur la nécessité de mettre en place un accompagnement des entreprises le plus tôt possible afin de favoriser leur restructuration et d’organiser amiablement le recouvrement des créances de l’État.

*

Économie : statistiques et Études Économiques ; stratÉgies Économiques ; accords monÉtaires internationaux M. Michel Castellani, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme Statistiques et études économiques
2. II. Le programme Stratégies économiques

La mission Économie est composée de cinq programmes : 134 Développement des entreprises et régulations, 343 Plan France très haut débit, 220 Statistiques et études économiques, 305 Stratégies économiques et 367 Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2024 sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » (CAS PFE). La présente fiche porte sur l’exécution des programmes 220 et 305.

En loi de finances initiale pour 2024 (LFI), les crédits de la mission Économie représentaient 4,2 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 4,3 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en baisse respectivement de 44 % et 45,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2023.

mission Économie

Montant des crÉdits des programmes 220 et 305 ouverts et consommÉs en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

I. Le programme Statistiques et études économiques

Le programme 220 Statistiques et études économiques au sein de la mission Économie porte exclusivement les crédits destinés à l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). En loi de finances initiale pour 2024, il était doté de 485,8 millions d’euros en AE et 473,5 millions d’euros en CP.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2024

à l’Échelle du programme 220

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

En 2024, 466,2 millions d’euros en AE et 459,3 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 220, soit des taux de consommation de 96 % et 97 % par rapport à la prévision en LFI.

Un contrat d’objectifs et de moyens (COM) pour la période 2023-2025 entre l’Insee, le secrétariat général des ministères économiques et financiers et la direction du budget garantit à l’Institut un volume de ressources en contrepartie de six « projets de transformation » déclinés en objectifs assortis de jalons.

Les objectifs budgétaires du COM sont respectés en 2024, les crédits de paiement hors titre 2 (72,6 millions d’euros) affichent une exécution inférieure de 6 % à la trajectoire du contrat et sont en baisse de 1,2 % par rapport à 2023. Les dépenses de fonctionnement courant (45,9 millions d’euros) sont maitrisées avec une baisse de 12,8 % par rapport à 2023. Les dépenses informatiques (18,8 millions d’euros) sont en revanche en hausse de 13 % par rapport à 2023. Les frais de déplacement des enquêteurs (6,3 millions d’euros) connaissent une hausse de 6,3 % par rapport à 2023 mais demeurent à un niveau comparable à celui de 2019.

Le report des opérations de recensement de la population en Nouvelle-Calédonie portées par l’action 1 Infrastructures statistiques et missions régaliennes a conduit à une légère sous exécution des crédits ouverts, avec 20,8 millions d’euros de crédits consommés contre 22 millions d’euros budgétés.

Les crédits de titre 2 hors CAS Pensions (284,2 millions d’euros) font quant à eux l’objet d’une exécution conforme au COM, en légère hausse de 1,6 % par rapport à 2023. Le schéma d’emplois connait une légère sous-consommation en 2024. Sur les 5 040 équivalents temps plein travaillés (ETPT) prévus en LFI pour 2024, seuls 4 924,7 ont été consommés en 2024.

Le programme Stratégies économiques

Le programme 305 Stratégies économiques au sein de la mission Économie porte les moyens de la direction générale du Trésor (DG Trésor), à l’exclusion des dépenses de fonctionnement courant de l’administration centrale, qui figurent sur le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières. Le programme 305 porte cinq missions principales : l’analyse économique et le conseil du Gouvernement par la DG Trésor dans l’élaboration et la conduite de la politique économique, le financement d’une partie des dépenses du réseau international de la DG Trésor, la compensation de la mission d’accessibilité bancaire assurée par la Banque Postale et des missions exercées par la Banque de France pour le compte de l’État, et le financement des structures de l’économie sociale et solidaire. En loi de finances initiale pour 2024, il était doté de 703,7 millions d’euros en AE et 698,6 millions d’euros en CP.

En 2024, 686,1 millions d’euros en AE et 692 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 305, soit des taux de consommation de 97,5 % et 99 % par rapport à la prévision en LFI pour 2024.

Le schéma d’emplois sur le programme au titre des équivalents temps plein travaillés (ETPT) a connu une exécution légèrement supérieure à la prévision retenue avec 1 287,94 ETPT consommés, contre 1 287 prévus en LFI 2024.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2024

à l’Échelle du programme 305

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

La compensation versée à la Banque de France au titre des activités qu’elle exerce pour le compte de l’État fait l’objet d’un contrat d’objectifs et de performance (COP) signé en octobre 2021 pour la période 2022-2024. Le COP prévoyait en 2024 202,3 millions d’euros de crédits, mais seuls 187 millions d’euros avaient été inscrits en LFI 2024. Cette baisse des crédits ouverts correspondait à une forte diminution des dossiers de surendettement traités par la Banque de France en 2022, qui avait conduit à une surcompensation de 15,8 millions d’euros. La compensation versée à la Banque de France s’est toutefois finalement élevée à 195,3 millions d’euros en 2024.

Cet écart de 8,3 millions d’euros par rapport à la LFI tient pour partie à une recrudescence des dossiers de surendettement (1,1 million d’euros), mais surtout à des surcoûts dans la tenue des comptes du Trésor (2,3 millions d’euros), des accords de consolidation des dettes des États étrangers (1,4 million d’euros) et des adjudications (1,2 million d’euros). Ces surcoûts sont notamment liés à l’évolution des salaires et investissements informatiques nécessaires dans les systèmes d’information utilisés pour la conduite des prestations.

La compensation versée à la Banque postale au titre de la mission d’accessibilité bancaire (MAB) vise à garantir gratuitement un accès universel à des services bancaires indispensables à des populations qui, compte tenu de difficultés économiques ou personnelles (handicap, illectronisme, absence de domiciliation, barrière linguistique, etc.), n’ont pas accès à la bancarisation traditionnelle. Son montant est établi pour la période 2021-2026 par un arrêté qui prévoit une décrue de 5 % par an afin d’inciter à la réalisation de gains d’efficience. En 2024, sur un coût total de 395 millions d’euros pour la Banque postale, la compensation s’établit à 287 millions d’euros, laissant à la charge de la banque une sous-compensation estimée à 108 millions d’euros.

L’action 4 – Économie sociale, solidaire et responsable porte les crédits de soutien à la politique en matière d’économie sociale, solidaire et responsable (ESSR) pour 20,1 millions d’euros de CP en 2024, contre 18,4 millions d’euros en 2023. Elle finance le développement de l’ESS au travers des structures nationales de l’ESS et des chambres régionales de l’ESS (CRESS – 3,4 millions d’euros), le soutien à l’investissement à impact social (IIS – 2,7 millions d’euros), le dispositif local d’accompagnement (DLA – 11 millions d’euros) et le soutien aux pôles territoriaux de coopération économique (PTCE – 2,4 millions d’euros).

Les crédits de l’action 4 connaissent une sous-exécution significative avec un taux d’exécution de 89,9 % en 2024 en CP, 22,4 millions d’euros de crédits ayant été ouverts en LFI. S’agissant de structures qui assurent la coordination de l’économie sociale et solidaire, le rapporteur spécial souligne la nécessité de maintenir un financement stable, fut-il modeste. Elles animent un réseau essentiel et complémentaire à l’économie lucrative en assurant des activités de solidarité, d’éducation populaire et culturelle dans les territoires les plus fragiles.

*

Engagements financiers de l’État M. Kévin Mauvieux, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Les programmes retraçant la charge de la dette comportent 85 % des crÉdits de la mission
2. A. une sous-consommation des crÉdits du programme 117 Charge de la dette et trÉsorerie de l’État liÉe au ralentissement de l’inflation
3. B. Un dÉpassement contenu des crÉdits du programme 355 Charge de la dette de SNCF RÉseau reprise par l’État
4. II. D’importants dÉcaissements dans le programme 369 Amortissement de la dette de l'État liÉe À la covid-19, qui a ÉtÉ supprimÉ en 2025
5. III. Trois programmes constituent le reste des crÉdits de la mission
6. A. Une sous-estimation des crÉdits du programme 114 appels en garantie de l’État en loi de finances initiale
7. B. Les crÉdits du programme 145 Épargne ont de nouveau ÉtÉ abondÉs par la mobilisation de la dotation pour dÉpenses accidentelles et imprÉvisibles
8. C. Le programme 344 fonds de soutien relatif aux prÊts et contrats financiers structurÉs À risque est en cours d’extinction
9. IV. Deux programmes n’ont donnÉ lieu À aucune dÉpense en 2024

Les crédits consommés au titre de la mission Engagements financiers de l’État se sont élevés à 52,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 58,8 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), à un niveau inférieur de 2 milliards d’euros en AE/CP à la prévision de la loi de finances initiale (LFI) pour 2024 ([183]).

Ouvertures et consommation des crédits de la mission Engagements financiers de l’État en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

Évolution des crÉdits de la mission Engagements financiers de l’État en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

I. Les programmes retraçant la charge de la dette comportent 85 % des crÉdits de la mission

A. une sous-consommation des crÉdits du programme 117 Charge de la dette et trÉsorerie de l’État liÉe au ralentissement de l’inflation

Les crédits du programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État représentent 95 % des AE de la mission et 84 % de ses CP en 2024. L’action 01 Dette a été exécutée en AE et en CP à hauteur de 49,4 milliards d’euros, en baisse de 5 milliards d’euros par rapport à 2023, alors que l’action 03 Trésorerie a procuré un gain budgétaire de 116 millions d’euros, soit un gain inférieur de 400 millions d’euros par rapport à l’exercice 2023, au cours duquel la charge nette de trésorerie s’était élevée à – 530 millions d’euros.

À rebours de la tendance des exercices 2022 et 2023, la charge de la dette de l’État s’est établie à un niveau inférieur de 1,5 milliard d’euros à celui prévu en LFI 2024. La charge nette d’intérêts des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) s’établit à 6,4 milliards d’euros en 2024 : elle a été inférieure de 240 millions d’euros à la prévision initiale, en raison d’un niveau de taux d’intérêt de court terme inférieur au niveau anticipé. Cependant, la charge nette d’intérêts des BTF est en hausse de 790 millions d’euros entre 2023 et 2024, en raison d’une hausse du volume d’émission de BTF en 2024.

La charge d’intérêts des obligations assimilables du Trésor (OAT), quant à elle, s’élève à 42,9 milliards d’euros, en baisse de 1,26 milliard d’euros par rapport à la prévision de la LFI 2024 et de 5 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2023. Cette baisse traduit toutefois une évolution contrastée :

– la charge nette d’intérêts des OAT s’élève à 35,9 milliards d’euros en 2024, en hausse de 0,5 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale et de 3,1 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2023. Cette évolution est essentiellement portée par la hausse du volume de l’encours d’OAT ;

– la provision pour indexation du capital des obligations assimilables du Trésor indexées sur l’inflation (OATi et OAT€i) s’est élevée à 6,4 milliards d’euros, soit un niveau inférieur de 1,8 milliard d’euros à la prévision de la LFI 2024, et en baisse de 8,8 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2023. Malgré cette baisse de la provision pour indexation du capital des OATi et des OAT€i provoquée par le reflux de l’inflation, le rapporteur spécial rappelle que les seuls exercices 2022 et 2023 ont effacé tous les gains budgétaires que les OAT indexées avaient apportés depuis 1998 ([184]). Le rapporteur spécial déplore le maintien de la politique d’émission d’OAT indexées durant les années 2010, en période de taux bas voire négatifs, qui a fragilisé la résilience de la dette publique française.

Enfin, la charge nette de trésorerie de l’État, retracée par l’action 03 Trésorerie, s’est avérée négative en 2024, s’établissant à – 116 millions d’euros, soit un niveau inférieur de 600 millions d’euros à la prévision initiale. Ce produit net de trésorerie est dû au rendement des placements de trésorerie en 2024.

Face au ralentissement de l’inflation et à la baisse des taux directeurs de la Banque centrale européenne, les crédits du programme ont été successivement revus à la baisse : le décret du 21 février 2024 ([185]) a annulé 800 millions d’euros d’AE et de CP tandis que la loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 2024 ([186]) en a annulé 537 millions d’euros supplémentaires. Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2024 propose l’annulation de 770 millions d’euros supplémentaires.

ExÉcution 2024 du programme 117 Charge de la dette et trÉsorerie de l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2024.

B. Un dÉpassement contenu des crÉdits du programme 355 Charge de la dette de SNCF RÉseau reprise par l’État

Les crédits exécutés sur le programme 355 Charge de la dette SNCF Réseau reprise par l’État se sont élevés à 817,1 millions d’euros en 2024, représentant 1,6 % des AE et 1,4 % des CP de la mission. Ce programme comprend la charge d’intérêts des dettes de SNCF Réseau reprises par l’État pour un montant de 35 milliards d’euros. En 2024, cette charge dépasse de 10,1 millions d’euros la prévision initiale, et de 1,1 million d’euros la prévision de la LFG 2024, en raison du dynamisme des emprunts à taux d’intérêt variable de SNCF Réseau repris par l’État.

ExÉcution 2024 du programme 355 Charge de la dette SNCF RÉseau reprise par l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2024.

II. D’importants dÉcaissements dans le programme 369 Amortissement de la dette de l'État liÉe À la covid-19, qui a ÉtÉ supprimÉ en 2025

Le programme 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 a été créé en 2022 et doté de 165 milliards d’euros d’autorisations d’engagement, correspondant à l’estimation de l’augmentation de la dette portée par l’État liée à la crise sanitaire. Ces AE devaient être couvertes par des crédits de paiement étalés sur l’ensemble de la période d’amortissement, soit jusqu’en 2042. Aussi, en 2024, le montant de CP du programme 369 s’est élevé à 6,5 milliards d’euros, soit 11 % des crédits de la mission. Le montant des engagements non couverts par des paiements s’élevait à 150 milliards d’euros au 31 décembre 2024.

ExÉcution 2024 du programme 369 Amortissement de la dette de l’État liÉe À la covid-19

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2024.

Le rapporteur spécial rappelle que la création du programme 369 correspondait à une volonté d’affichage du Gouvernement, et que l’isolement comptable de la dette n’a aucune incidence sur son stock ni sur les conditions de son financement. Il souligne que ce programme nuisait à la lisibilité du budget général, dégradant artificiellement le déficit budgétaire de l’État alors que l’amortissement de la dette constitue une charge de trésorerie ([187]). En ce sens, le rapporteur spécial se félicite de la suppression du programme, prônée par la Cour des comptes ([188]), par la loi de finances pour 2025.

III. Trois programmes constituent le reste des crÉdits de la mission

A. Une sous-estimation des crÉdits du programme 114 appels en garantie de l’État en loi de finances initiale

Le programme 114 Appels en garantie de l’État porte les crédits budgétaires évaluatifs qui découlent de la mise en jeu de garanties octroyées par l’État. En 2024, il a donné lieu à la consommation de 1 922 millions d’euros en AE/CP, soit 19 millions d’euros de plus que le montant anticipé en LFI. Contrairement aux trois exercices précédents, la dotation initiale du programme a été sous-estimée.

Ces écarts s’expliquent essentiellement par une sous-estimation des appels en garantie au titre des prêts garantis par l’État (PGE), ouverts aux entreprises jusqu’au 30 juin 2022, et des PGE « Résilience », qui ont pris fin le 31 décembre 2023. En effet, les crédits de l’action 03 Financement des entreprises et industrie, qui porte principalement les appels en garantie au titre des PGE, se sont élevés à 1 751 millions d’euros en 2024, soit 91 % des crédits du programme, contre une prévision initiale de 1 563 millions d’euros. La prévision des appels en garantie des PGE et des PGE « Résilience », de 1 443 millions d’euros, s’est révélée inférieure de plus de 300 millions d’euros aux montants appelés, qui se sont élevés à 1 741 millions d’euros sur l’exercice 2024.

Alors que la direction générale du trésor prévoyait un pic des appels en garantie au titre de ces dispositifs en 2022, elle justifie l’accélération de ces appels en 2024 en raison de l’étalement de la durée maximale de remboursement des prêts pour les entreprises et de différés supplémentaires d’amortissement pour les PME et TPE. Alors que le remboursement de l’encours des PGE se poursuivra au moins jusqu’en 2028, le rapporteur spécial rappelle le besoin, exprimé par la Cour des comptes, d’améliorer le recueil des informations relatives aux caractéristiques des PGE pour mieux évaluer leur sinistralité ([189]).

Les autres actions du programme, dont les crédits s’élèvent à 170 millions d’euros, ont été exécutées à un niveau inférieur de 50 % aux prévisions :

ExÉcution 2024 du programme 114 Appels en garantie de l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2024.

Alors que le décret du 21 février 2024 avait annulé 100 millions d’euros en AE/CP sur le programme, la LFG 2024 a ouvert 140,1 millions d’euros en AE/CP pour tenir compte de la révision à la hausse des appels en garantie au titre des PGE. L’exécution s’est finalement établie à un niveau inférieur de 21 millions d’euros en AE/CP par rapport à la prévision de la LFG. Le PLRG 2024 propose en conséquence l’annulation de ces crédits.

B. Les crÉdits du programme 145 Épargne ont de nouveau ÉtÉ abondÉs par la mobilisation de la dotation pour dÉpenses accidentelles et imprÉvisibles

Les crédits du programme 145 Épargne sont constitués à plus de 99 % des primes d’épargne-logement, c’est-à-dire des primes versées par l’État à la clôture des plans d’épargne-logement (PEL) et des comptes d’épargne-logement (CEL) ouverts avant le 1er janvier 2018 aux détenteurs de ces produits d’épargne. Ces crédits sont complétés par des frais de gestion liés aux opérations d’épargne-logement et à des prêts conventionnés par l’État.

Alors que la LFI 2024 avait ouvert des crédits à hauteur de 71,1 millions d’euros, l’exécution du programme s’élève à 106 millions d’euros en CP, soit une augmentation de 49 % par rapport à la prévision initiale, due à la hausse des versements des primes d’épargne-logement liée à la remontée des taux de marché depuis 2023, qui favorise la clôture des PEL et l’utilisation des droits à prêt par les détenteurs de CEL.

Ces besoins supplémentaires ont été couverts par le dégel total de la réserve de précaution de 3,9 millions d’euros, soit 5,5 % des crédits ouverts en LFI, ainsi que par la mobilisation de crédits par l’intermédiaire de deux mouvements réglementaires :

– un arrêté du 12 mars 2024 portant report de crédits non consommés en 2023, à hauteur de 0,6 million d’euros en AE et en CP ;

– un décret n° 2024-885 du 30 août 2024 portant annulation de 35,2 millions d’euros en AE et CP de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles ([190]) de la mission Crédits non répartis, et ouverture de crédits du même montant au programme 145 Épargne. La dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles avait déjà été mobilisée durant l’exercice 2023, à hauteur de 13 millions d’euros.

Les crédits consommés en 2024 se sont finalement établis à un niveau inférieur de 0,5 million d’euros en AE et de 0,9 million d’euros en CP aux crédits ouverts. Le PLRG 2024 propose en conséquence l’annulation de ces crédits.

ExÉcution 2024 du programme 145 Épargne

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2024.

En 2024, le programme 145 comportait par ailleurs trente dépenses fiscales ([191]) relatives à l’épargne réglementée, y compris l’épargne-logement, ainsi qu’à l’assurance-vie et à l’épargne salariale. Leur montant total est évalué à 6,8 milliards d’euros, en hausse de 1 milliard d’euros par rapport à 2023.

C. Le programme 344 fonds de soutien relatif aux prÊts et contrats financiers structurÉs À risque est en cours d’extinction

Créé par l’article 92 de la loi de finances pour 2014, le fonds de soutien en faveur des collectivités territoriales, financé par le programme 344 Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque, vise à aider les 579 collectivités ayant souscrit des emprunts dits « toxiques » jusqu’au 30 avril 2015. Le fonds a donné lieu, essentiellement au titre de l’exercice 2015, à un décaissement initial de 3 milliards d’euros d’AE, progressivement couvert par la consommation de CP et par le retrait d’AE devenues sans objet.

Le programme n’a, en conséquence, pas donné lieu à l’ouverture d’AE en LFI 2024, mais a bénéficié de reports d’AE non consommées en 2023 pour un montant de 0,46 million d’euros. Exceptionnellement, la consommation d’AE a été négative en 2024, à hauteur de – 8 335 euros, en raison de deux mouvements contraires :

– d’une part, le besoin de fonctionnement résultant de la reconduction annuelle de la convention signée avec la Banque de France a entraîné une consommation de 30 000 euros d’AE ;

– d’autre part, la non-prise en compte des frais de fonctionnement de l’Agence de services et de paiement (ASP) lors du calcul du surgel de crédits dans le PLFG 2024 a conduit à une surestimation de 38 335 euros des CP disponibles. Ces derniers étant insuffisants, l’ASP a reversé 38 335 euros au programme, entraînant un retrait d’engagement d’années antérieures pour ce même montant.

Hormis cette erreur, les AE non consommées, hors fonds de concours, s’élèvent à 0,4 million d’euros et ont été reportées vers l’exercice 2025 par arrêté du 7 mars 2025.

En CP, le programme a été doté de 187,7 millions d’euros en LFI 2024. Un montant de 21,8 millions d’euros de CP a été annulé en LFG 2024, correspondant à 11,2 millions d’euros de réserve de précaution initiale et à 10,5 millions d’euros de surgels intervenus en cours d’année. En fin d’année 2024, l’exécution s’est élevée à 177,41 millions d’euros. Ce montant correspond essentiellement au versement du programme à l’ASP. Les aides effectivement versées aux collectivités bénéficiaires se sont élevées à 177,37 millions d’euros, financées par ce versement ainsi que par la trésorerie de l’ASP, dont le solde disponible s’élevait au début de l’année 2025 à 2,4 millions d’euros. Les dépenses de fonctionnement se sont élevées à 0,04 million d’euros, qui correspondent principalement au règlement des prestations réalisées par la Banque de France au cours de la période 2023-2024 ainsi que des frais de gestion de l’ASP au titre de 2024.

À la fin de l’année 2024, le reliquat d’engagements non couverts par des paiements s’élevait à 865,5 millions d’euros.

ExÉcution 2024 du programme 344 Fonds de soutien relatif aux prÊts et contrats financiers structurÉs À risque

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2024.

Des fonds de concours de 11,5 millions d’euros en AE/CP, versés par la Caisse française de financement local et par Dexia, sont rattachés chaque année au programme. Ils ont notamment pour vocation de se substituer à des engagements préalables de l’État et, à cette fin, donnent lieu à des annulations pour un montant identique d’AE en fin d’exercice. Par ailleurs, un versement partiel de Dexia de 1,5 million d’euros en AE/CP au titre de la gestion 2025 est intervenu en décembre 2024 et a fait l’objet d’un arrêté du 19 février 2025 portant report de crédits.

IV. Deux programmes n’ont donnÉ lieu À aucune dÉpense en 2024

● Le programme 336 Dotation du mécanisme européen de stabilité constitue le support de la contribution française au MES. En 2017, le ministre chargé des finances s’était engagé à reverser au MES les intérêts perçus par la Banque de France sur les placements réalisés par le MES auprès de celle-ci en période de taux de facilité de dépôt négatif. Cet engagement était soumis à la condition d’une rétrocession similaire par l’Allemagne qui n’a pas eu lieu en 2022 ni en 2023 ; l’exécution du programme est donc demeurée nulle au cours de ces deux exercices. Par ailleurs, la remontée des taux directeurs de la BCE a rendu sans objet le dispositif de rétrocession des intérêts, et le MES a retiré ses placements auprès de la Banque de France. Aussi, ce programme a donné lieu à une exécution budgétaire nulle en 2024.

● Le programme 338 Augmentation en capital de la Banque européenne d’investissement n’a pas été abondé depuis la dernière augmentation en capital de la BEI, intervenue en 2013. Il a donné lieu à une exécution budgétaire nulle en 2024.

*

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE M. Anthony Boulogne, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. exÉcution des crÉdits de l’Éducation nationale
2. A. Le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré
3. B. Le Programme 141 Enseignement scolaire public du second degrÉ
4. C. Le programme 230 Vie de l’ÉlÈve
5. D. Le programme 139 Enseignement privÉ du premier et du second degrÉs
6. E. Le Programme 214 Soutien de la politique de l’Éducation nationale
7. II. ExÉcution des crÉdits du programme 143 Enseignement technique agricole

La mission Enseignement scolaire regroupe les crédits consacrés à l’enseignement scolaire, qui relèvent pour l’essentiel du ministère de l’Éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche et, pour une part résiduelle, du ministère de l’Agriculture et de la souveraineté alimentaire. La mission est composée de six programmes. Les programmes 140 Enseignement scolaire public du premier degré, 141 Enseignement scolaire public du second degré, 230 Vie de l’élève, 139 Enseignement privé du premier et du second degrés et 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale relèvent du Ministère de l’Éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche. Le programme 143 Enseignement technique agricole relève du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.

En loi de finances initiale (LFI) pour 2024, la mission était dotée de 87,11 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 87 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Au total, 86,56 milliards d’euros en AE et 86,40 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit un peu plus de 99 % des AE et des CP ouverts en loi de finances initiale.

PrÉvision et exÉcution 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2024.

Les six programmes de la mission financent essentiellement des dépenses de rémunération du personnel. Le titre 2 représente 93,1 % des crédits. En loi de finances initiale, les dépenses de titre 2 représentaient 80,74 milliards d’euros (dont 58,10 milliards d’euros hors CAS pensions). Au total, 80,46 milliards d’euros ont été exécutés (58,19 milliards d’euros hors CAS Pensions).

L’exécution a été affectée par l’annulation de 691,6 millions d’euros par le décret d’annulation du 21 février 2024 ([192]), ce qui représente 0,8 % des crédits ouverts. Le ministère a fait le choix de ne pas répercuter l’effort financier exigé sur les emplois et l’annulation a porté principalement sur les moyens pédagogiques, avec notamment le gel du Pacte enseignant (111 millions d’euros), la baisse des heures supplémentaires (pour 36 millions d’euros) ou encore la réduction du fonds d’innovation pédagogique de 35 millions d’euros ([193]).

I. exÉcution des crÉdits de l’Éducation nationale

Les crédits de l’Éducation nationale représentent 85,41 milliards d’euros d’AE et 85,31 milliards d’euros de CP dans la LFI pour 2024, soit 98 % des AE et des CP ouverts sur la mission par la LFI pour 2024. Ils représentent la même proportion de crédits exécutés, qui correspond à des montants de 84,88 milliards d’euros en AE et 84,72 milliards d’euros en CP. Avant de présenter le détail de l’exécution pour chacun des programmes, le rapporteur spécial tient à partager ses inquiétudes relatives à la budgétisation des crédits de la formation en loi de finances initiale, qui est insincère selon la Cour des Comptes. Ces crédits sont rassemblés au sein des actions 4 du programme 140, 10 du programme 141 et 10 du programme 139. Seuls 655,4 millions d’euros sur les 1,83 milliard d’euros prévus en loi de finances initiale ont été consommés, soit 36 % de la prévision. Les crédits prévus pour la formation ont été utilisés pour d’autres postes de dépenses (par exemple pour l’application des mesures de revalorisation salariale interministérielles). C’est pourquoi le rapporteur spécial reprend à son compte la préconisation de la Cour des Comptes et demande que les crédits soient inscrits dans les actions auxquelles ils concourent en pratique ([194]).

A. Le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degrÉ

Le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré porte principalement les crédits de personnel de l’enseignement public du premier degré. En LFI pour 2024, il était doté de 26,87 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2024 a été réduit à 26,69 milliards d’euros en AE et à 26,70 milliards d’euros en CP. Cette évolution correspond à une réduction de moins de 0,7 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2024, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après.

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 140

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2024.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret d’annulation du 21 février 2024 ([195]), qui a annulé 138,29 millions d’euros en AE et en CP, suivi de la loi de finances de fin de gestion du 6 décembre 2024 ([196]), qui a annulé 73,10 millions d’euros en AE et 84,90 millions d’euros en CP. En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 26,7 milliards d’euros d’AE et de CP ont été consommés, ce qui correspond à un taux d’exécution de 99,3 % des AE et des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 propose l’annulation de 2,30 millions d’euros en AE et de 14,18 millions d’euros en CP sur le programme, après que 2,64 millions d’euros d’AE et 3,3 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2024 vers l’année 2025 (fonds de concours inclus) ([197]).

En LFI pour 2024, le plafond d’emplois du programme était fixé à 342 947 ETPT (équivalents temps plein travaillé). Bien que ce plafond d’emplois ait baissé par rapport à 2024 (- 0,4 %) du fait de la baisse prévisionnelle des effectifs d’élèves, il n’a pas été exécuté en totalité. La consommation d’emplois 2024 s’est établie à 340 746,41 ETPT, soit 99,4 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Cette sous-exécution doit être mise en relation avec les tensions sur les ressources humaines. En particulier, en 2024, il y a eu 10 960 départs définitifs dans le premier degré public. S’il s’agit principalement de départs à la retraite (4 503 ETP), il convient de relever que les démissions ont représenté 943 ETP pour le premier degré et les ruptures conventionnelles, 477 ETP.

Ces démissions et ruptures conventionnelles doivent nous alerter sur l’attractivité du métier d’enseignant, qui s’est fortement dégradée au fil du temps. D’ailleurs, le nombre d’inscriptions aux concours du premier degré a diminué de 1,08 % par rapport à 2023 ([198]).

B. Le Programme 141 Enseignement scolaire public du second degrÉ

Le programme 141 Enseignement scolaire public du second degré porte principalement les dépenses de personnel de l’enseignement public du second degré. En LFI pour 2024, il était doté de 38,42 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2024 a été réduit à 38,26 milliards d’euros en AE en CP. Cette évolution correspond à une réduction de 0,4 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2024, plusieurs mouvements de crédits, détaillés dans le graphique ci-après :

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 141

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2024.

La consommation des crédits s’est élevée à 38,25 milliards d’euros en AE et en CP. Le taux d’exécution des AE et des CP est donc de 99,5 % des AE et des CP ouverts en LFI. Les plus importants mouvements de crédits ont été réalisés par le décret d’annulation du 21 février 2024 ([199]), qui a annulé 123,49 millions d’euros en AE et en CP, puis la loi de finances de fin de gestion du 6 décembre 2024 ([200]), qui a annulé 123,29 millions d’euros en AE et 126,79 millions d’euros en CP. Alors même que la loi de fin de gestion annulait des crédits sur le programme 141, les crédits de personnel du programme ont été abondés de 67,6 millions d’euros en crédits de paiement par l’arrêté du 6 décembre 2024 ([201]) pour couvrir la paie de décembre. La Cour des Comptes juge que « ces mouvements contraires sont très contestables, dans la mesure où ces dépenses peuvent difficilement être qualifiées d’accidentelles ou d’imprévisibles » et que « ce besoin supplémentaire, identifié lors de l’arbitrage des éléments constitutifs de la loi de finances de fin de gestion, aurait dû être couvert par celle-ci » ([202]).

Le présent projet de loi propose l’annulation de 4,19 millions d’euros en AE et en CP sur le programme, après que 9,38 millions d’euros d’AE et 10,45 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2024 vers l’année 2025 (fonds de concours inclus) ([203]).

En LFI pour 2024, le plafond d’emplois du programme était fixé à 451 353 ETPT. La consommation d’emplois 2024 s’est établie à 449 767,87 ETPT, soit 99,6 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Comme dans le premier degré public, bien que ce plafond d’emplois ait baissé par rapport à 2024 (– 0,2 %) du fait de la baisse prévisionnelle des effectifs d’élèves, il n’a pas été exécuté en totalité. En particulier, en 2024, il y a eu 8 741 départs définitifs dans le second degré public. Comme dans le premier degré public, il s’agit principalement de départs à la retraite (5 962 ETP pour le second degré), mais on compte également des démissions (509 ETP) et des ruptures conventionnelles (280 ETP). En outre, comme dans le premier degré, le nombre d’inscriptions aux concours a diminué par rapport à 2023 (– 0,9 % par rapport à 2023), ce qui montre que la question de l’attractivité du métier se pose aussi dans le second degré ([204]).

C. Le programme 230 Vie de l’ÉlÈve

Le programme 230 Vie de l’élève finance les actions et moyens qui contribuent, en complément des enseignements, à faire respecter l’école, à améliorer le climat scolaire, à promouvoir la santé des élèves et à améliorer leur qualité de vie. En LFI pour 2024, il était doté de 8,13 milliards d’euros en AE et de 8,1 milliards d’euros en CP. Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2024 a été réduit à 7,97 milliards d’euros en AE et à 7,94 milliards d’euros en CP, ce qui correspond à une baisse de 1,9 % des AE comme des CP. Le programme a connu, en 2024, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après.

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 230

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2024.

Les plus importants mouvements de crédits ont été réalisés par le décret d’annulation du 21 février 2024 ([205]), qui a annulé 261,76 millions d’euros en AE comme en CP. Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 7,93 milliards d’euros d’AE comme de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est de près de 98 % des AE et des CP ouverts en LFI. Le présent projet de loi propose l’annulation de 19,56 millions d’euros en AE et de 2,17 millions d’euros en CP sur le programme, après que 17,62 millions d’euros d’AE et 15,92 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2024 vers l’année 2025 (fonds de concours inclus) ([206]).

Le programme porte des crédits de personnel qui rémunèrent notamment les personnels administratifs et techniques, les AESH (accompagnants des élèves en situation de handicap), les AED (assistants d’éducation) et les personnels éducatifs et médico-sociaux. En LFI pour 2024, le plafond d’emplois du programme était fixé à 103 714 ETPT. La consommation d’emplois en 2024 s’est établie à 105 871,67 ETPT, soit 102 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Ce dépassement s’explique par les modalités de réalisation de la « bascule » des AESH, du hors titre II vers le titre II. Depuis le 1er septembre 2023, tous les recrutements d’AESH doivent s’effectuer en CDD par les rectorats et les rémunérations doivent être imputées sur le titre 2. De plus, un programme de « CDIsation » des AESH en poste depuis trois ans a été mis en œuvre par le ministère. De ce fait, les dépenses de rémunération des AESH en poste avant le 1er septembre 2023 doivent basculer sur le titre II. Cette « bascule » a pris du retard en 2023, avant de s’accélérer en 2024. Pour répondre à la demande de certaines académies et faciliter le pilotage du contingent d’AESH, il a été décidé au cours de l’année 2024 de transférer l’intégralité du contingent d’AESH hors titre II vers le titre II avant le 1er décembre 2024 et la « bascule » a été finalisée plus tôt que prévu ([207]).

D. Le programme 139 Enseignement privÉ du premier et du second degrÉs

Le programme 139 Enseignement privé du premier et du second degrés porte principalement les crédits de personnel des établissements privés sous contrat du premier et du second degrés. Il était doté, en LFI pour 2024, de 9,04 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attribution de produits). Le montant total des crédits disponibles a été réduit au cours de l’année 2024 à 8,94 milliards d’euros en AE et en CP, ce qui correspond à une réduction de 1 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2024, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 139

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2024.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret d’annulation du 21 février 2024 ([208]), qui a annulé 98,92 millions d’euros en AE et en CP. Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 8,94 milliards d’euros d’AE et de CP ont été consommés. Le taux d’exécution des AE et des CP est donc de 98,9 % des crédits ouverts en loi de finances initiale. Le présent projet de loi propose l’annulation de 1,65 million d’euros en AE et de 2,15 millions d’euros en CP sur le programme, après que 0,14 million d’euros d’AE et de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2024 vers l’année 2025 (fonds de concours inclus) ([209]).

En LFI pour 2024, le plafond d’emplois du programme était fixé à 132 960 ETPT. La consommation d’emplois en 2024 s’est établie à 130 727,54 ETPT, soit 98,3 % du plafond d’emplois prévu en LFI.

E. Le Programme 214 Soutien de la politique de l’Éducation nationale

Le programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale porte les ressources nécessaires aux fonctions support du ministère de l’Éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche et du ministère des Sports, de la jeunesse et de la vie associative, ainsi que les subventions pour charges de service public de plusieurs opérateurs tels que le Centre national d’enseignement à distance (CNED), l’Office national d’information sur les enseignements et les professions (Onisep) et le Réseau Canopé (qui prend en charge la formation des enseignants au numérique et par le numérique).

En LFI pour 2024, il était doté de 2,95 milliards d’euros en AE et de 2,87 milliards d’euros en CP. Le montant total des crédits disponibles a été porté à 3,41 milliards d’euros en AE et à 2,93 milliards d’euros en CP en cours d’exécution, ce qui correspond à une augmentation de près de 16 % des AE et de 2 % des CP. Le programme a connu, en 2024, les mouvements de crédits suivants résumés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 214

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2024.

Le principal mouvement de crédits en cours d’exécution a été réalisé par la loi de finances de fin de gestion du 6 décembre 2024 ([210]) qui a ouvert 33,54 millions d’euros en AE et en CP. Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 3,07 milliards d’euros d’AE ont été consommés. Le taux d’exécution représente 104 % du total des AE ouvertes en LFI. 2,91 milliards d’euros de CP ont été consommés, ce qui représente 101 % des CP ouverts en LFI. Si la programmation du programme 214 était présentée à l’équilibre en début d’année, la prévision de dépense sur ce programme a été revue à la hausse en cours de gestion, ce qui a rendu nécessaire une ouverture de crédits en fin de gestion, comme l’a relevé la Cour des Comptes ([211]).

Le présent projet de loi propose l’annulation de 9,72 millions d’euros en AE et de 7,79 millions d’euros en CP sur le programme, après que 331,01 millions d’euros d’AE et 14,80 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2024 vers l’année 2025 (fonds de concours inclus) ([212]).

Le programme comprend notamment les dépenses de personnel relatives à l’administration centrale et déconcentrée. En LFI pour 2024, le plafond d’emplois du programme était fixé à 28 670 ETPT. La consommation d’emplois 2024 s’établit à 27 017,38 ETPT, soit 94 % du plafond d’emplois prévu en LFI.

II. ExÉcution des crÉdits du programme 143 Enseignement technique agricole

Le programme 143 Enseignement technique agricole porte principalement les crédits de personnel de l’enseignement agricole public et de l’enseignement agricole privé sous contrat. En loi de finances initiale pour 2024, il était doté de 1,70 milliard d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attribution de produits), soit 1,95 % des AE et des CP de la mission. Il représente une proportion similaire des crédits exécutés, qui correspond à des montants de 1,68 milliard d’euros en AE comme en CP. Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2024 a été réduit à 1,69 milliard d’euros en AE comme en CP, soit une réduction de 0,5 % des AE et de 0,3 % des CP. Le programme a connu en 2024, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après :

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMMe 143

CP (en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2024.

Le principal mouvement de crédits en cours d’exécution a été réalisé par la loi de finances de fin de gestion du 6 décembre 2024 ([213]), qui a annulé 38,75 millions d’euros en AE et 38,80 millions d’euros en CP. En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 1,68 milliard d’euros d’AE et de CP ont été consommés, ce qui correspond à un taux d’exécution de plus de 99 % des AE et des CP ouverts en LFI. Le présent projet propose l’annulation de 5,46 millions d’euros en AE et de 8,63 millions d’euros en CP sur le programme. Aucun report n’a été effectué.

En LFI pour 2024, le plafond d’emplois du programme était fixé à 15 605 ETPT. La consommation d’emplois 2024 s’est établie à 15 428 ETPT, soit 98,9 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Cette sous-réalisation s’explique notamment par la difficulté à recruter des médecins scolaires ([214]).

*

gestion des finances publiques M. Jérôme Legavre, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. une programmation initiale ambitieuse limitée par d’importantes annulations de crédits
2. II. Des emplois et des dépenses de personnel significativement inférieurs aux autorisations initiales
3. A. Une sous-consommation structurelle des plafonds d’emploi
4. B. Une sous exécution des dépenses de masse salariale
5. III. Une consommation inégale DES crédits hors titre 2
6. A. Des dépenses de fonctionnement globalement en hausse de 2,6 %
7. B. Des dépenses d’investissement très inférieures aux dotations
8. IV. Une hausse préoccupante des restes à payer

La mission Gestion des finances publiques, composée de trois programmes, porte les politiques publiques relatives au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses de l’État, des fonctions de conseil, de contrôle et d’animation de politiques ministérielles et interministérielles, ainsi que les activités douanières :

– le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, mis en œuvre par les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP), retrace les moyens consacrés aux opérations de recettes de l’État et des collectivités territoriales, au paiement des dépenses publiques et à la tenue des comptes publics ;

– le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières porte les crédits du secrétariat général des ministères économiques et financiers (SGMEF), des cabinets ministériels ainsi que de diverses directions et agences qui leur sont rattachées ;

– le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges regroupe les moyens de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI).

Passage de la lfi au PLR pour 2024 À l’Échelle de la mission Gestion des finances publiques

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

I. une programmation initiale ambitieuse limitÉe par d’importantes annulations de crÉdits

– La loi de finances initiale pour 2024 (LFI) avait doté la mission Gestion des finances publiques de 10,8 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 10,9 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Les crédits ouverts en LFI pour 2024 étaient en baisse par rapport à la LFI pour 2023, de 118 millions d’euros (– 1,08 %) en ce qui concerne les AE et en hausse de 363 millions d’euros (+ 3,44 %) en ce qui concerne les CP.

– Toutefois, l’année 2024 s’est caractérisée par l’annulation de 235 millions d’euros (AE = CP) décidée par le Gouvernement dès février, soit 2,2 % des crédits de la mission. Cette mesure s’ajoute à une mise en réserve initiale de crédits à un niveau plus élevé que les années précédentes avec 6 % des crédits hors titre 2 mis en réserve sur les programmes 156 et 218 et 5,7 % pour le programme 302. Par la suite, 95 millions d’euros de crédits ont été annulés en loi de finances de fin de gestion (LFG).

Ces annulations ont été partiellement compensées par des reports de crédits de l’année 2023 sur l’année 2024 (334 millions d’euros en AE et 131 millions d’euros en CP) correspondant à des retards sur les projets immobiliers et informatiques.

Le programme 218 a particulièrement pâti des régulations budgétaires de la mission. 124,6 millions d’euros en CP ont été annulés en gestion et en fin de gestion, soit 38 % de l’effort total de la mission, alors que le programme représente moins de 10 % du total des crédits. Ces annulations ont conduit à l’abandon de recrutements pour sous-exécuter le schéma d’emplois (+ 71 ETP au lieu de + 108 ETP en LFI), à la réduction drastique de plusieurs dispositifs (fonds de transformation ministériel ramené de 5 millions d’euros à 0,5 million d’euros, fonds achats innovants) et à la suspension du projet immobilier Vincent Auriol.

– Le présent projet de loi fait finalement apparaître une consommation de 10,7 milliards d’euros en AE et de 10,6 milliards d’euros en CP. Malgré les importantes annulations, les crédits non consommés de la mission s’élèvent à 134 millions d’euros en CP. Le taux d’exécution des crédits ouverts s’élève à 98,5 % en AE et 97,2 % en CP à l’échelle de la mission.

II. Des emplois et des dÉpenses de personnel significativement infÉrieurs aux autorisations initiales

La gestion de la masse salariale constitue le principal enjeu d’exécution de la mission Gestion des finances publiques, compte tenu du poids des dépenses de personnel (titre 2). Ces dernières représentent 78,8 % des dépenses en 2024, en recul de plus de 7 points par rapport à 2022.

A. Une sous-consommation structurelle des plafonds d’emploi

La LFI pour 2024 avait arrêté un schéma d’emplois quasiment stable à – 44 ETP. Le schéma d’emplois réalisé en 2024 présente finalement une diminution de 127,6 ETP, soit 83,6 ETP au-delà de la cible prévue en LFI. Cette réduction du nombre d’emplois sur la mission reste toutefois sensiblement inférieure aux années précédentes.

Comme les années précédentes, ce schéma d’emplois négatif est aggravé par la tendance à la sous-exécution des plafonds d’emplois votés. Fixé à 114 282 ETPT en LFI pour 2024, le nombre d’emplois occupés s’est établi à 112 379 ETPT, soit une sous exécution de 1,7 % du plafond voté en LFI.

Le rapporteur spécial dénonce la poursuite d’une politique austéritaire utilisant la DGFiP comme premier réservoir de suppression de postes de fonctionnaires. Il déplore en outre le recours à une sous-consommation structurelle des emplois pour contourner l’autorisation accordée par le Parlement. L’article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour 2023 à 2027 limite à 1 % l’écart entre le plafond d’emplois autorisés et l’exécution, celui-ci ne peut donc se justifier par la simple « vacance frictionnelle » invoquée par le ministère.

B. Une sous exÉcution des dÉpenses de masse salariale

– La loi de finances initiale pour 2024 avait doté les dépenses de personnel de 8 763,4 millions d’euros en 2024 (AE = CP). Elles ont finalement atteint 8 586,2 millions d’euros (dont 2,59 milliards au titre du CAS Pensions) en exécution, soit une augmentation de + 1,2 % en 2024, contre + 2,6 % prévu dans le budget initial. Les dépenses de personnel correspondent essentiellement au programme 156 qui contribue à hauteur de près de 80 % des dépenses de personnel de la mission budgétaire. Cette sous-consommation des crédits est due à plusieurs facteurs :

● une budgétisation importante par rapport au socle d’exécution 2023 (54 millions d’euros) ;

● l’absence de versement de la garantie individuelle du pouvoir d’achat (GIPA) décidée en novembre 2024 et représentant près de 50 millions d’euros ([215]) ;

● dans une moindre mesure, des retards de recrutement et des baisses d’effectifs supérieures aux schémas d’emplois (– 84 ETP).

Dans le sens inverse, une série de mesures catégorielles au sein de la DGFIP (+ 40 millions d’euros) et une prime « JOP » accordée aux agents des douanes (+ 7,9 millions d’euros) n’avaient pas été budgétées, mais ont pu être absorbées en gestion. 54,8 millions d’euros de titre 2 ont par ailleurs été annulés en gestion.

– Ces moindres dépenses ont également conduit à des mouvements de fongibilité asymétrique en gestion à hauteur de 95,7 millions d’euros sur le programme 156 et de 2,4 millions d’euros sur le programme 218 qui ont permis de compenser les annulations de crédits du budget informatique. Ces mouvements semblaient pourtant avoir été anticipés par la DGFIP ([216]).

Le rapporteur spécial dénonce ces sacrifices imposés aux agents qui aggravent le manque d’attractivité en termes de recrutement des ministères économiques et financiers, pleinement compréhensible au regard des résultats désastreux des enquêtes de l’Observatoire interne ([217]). Il rejoint ce faisant pleinement les réserves exprimées par la Cour des comptes sur le caractère soutenable de cette trajectoire dans les années à venir, notamment pour le programme 156 ([218]). Le rapporteur spécial déplore par ailleurs le recours récurrent aux crédits de personnel comme « réserve » de financement pour des dépenses informatiques sous budgétées.

III. Une consommation inÉgale DES crÉdits hors titre 2

A. Des dÉpenses de fonctionnement globalement en hausse de 2,6 %

En 2024, les dépenses de fonctionnement (titre 3) représentent 16,5 % des dépenses de la mission. La loi de finances initiale pour 2024 avait doté les dépenses de fonctionnement de 1 785 millions d’euros en CP. Elles ont finalement atteint 1 745,2 millions d’euros, soit un niveau supérieur de 44,9 millions d’euros à celui de 2023 (+ 2,6 %).

– Sur le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, les CP exécutés en 2024 au titre des dépenses de fonctionnement s’établissent à 1 081 millions d’euros, soit une sous-consommation de 14,9 millions d’euros par rapport à la prévision en LFI. Les AE atteignent 1 132 millions d’euros, soit une sur exécution de 82,8 millions d’euros portée par des ajustements budgétaires visant à financer des besoins prioritaires, notamment immobiliers et liés aux systèmes d’information.

Les dépenses immobilières s’élèvent à 289,7 millions d’euros en AE et 276,9 millions d’euros en CP. L’augmentation en AE (+ 23,4 millions d’euros) par rapport à la prévision en LFI pour 2024 s’explique par la prise à bail de nouveaux locaux, notamment celui de la direction spécialisée de contrôle fiscal (DIRCOFI) Île–de-France, tandis que la baisse en CP (– 46 millions d’euros) résulte principalement d’une moindre consommation énergétique et d’une réduction des loyers.

Les dépenses informatiques s’élèvent à 402,3 millions d’euros en AE et 366,8 millions d’euros en CP, avec une forte hausse en AE (+ 35,1 millions d’euros) par rapport à la prévision en LFI pour 2024, liée à la conclusion d’un marché pluriannuel de maintenance logicielle, et une diminution en CP (– 3,1 millions d’euros). Afin de poursuivre la résorption de sa dette technique, qui constitue une « priorité absolue » pour la DGFiP, celle-ci a maintenu ses efforts de modernisation de ses systèmes d’information, de renouvellement du matériel bureautique et le développement des grands projets.

Les dépenses métiers et de fonctionnement courant progressent par rapport à la prévision en LFI pour 2024, atteignant respectivement 341,4 millions d’euros en AE (+ 26,8 millions d’euros) et 337,5 millions d’euros en CP (+ 15,3 millions d’euros) pour les premières, et 101 millions d’euros en AE (+ 18,4 millions d’euros) et 100,2 millions d’euros en CP (+ 16,6 millions d’euros) pour les secondes.

– Sur le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières, la consommation des crédits de paiement s’élève à 405 millions d’euros, soit une sous-exécution de 25,7 millions d’euros (– 6 %) par rapport à la LFI pour 2024 (430,7 millions d’euros). Elle se situe de ce fait à un niveau de 5,2 % inférieur à 2023 (427,1 millions d’euros).

L’écart entre la prévision et l’exécution des dépenses de fonctionnement s’explique par le niveau des annulations, qui a contraint à supprimer des dépenses. Le secrétariat général a ainsi mis en pause la restructuration de l’immeuble Vincent Auriol, poursuivi la réinternalisation des prestations intellectuelles informatiques, amorcée en 2023, et arrêté les nouveaux financements sur le fonds de transformation ministériel. Dans une moindre mesure, la baisse des coûts des fluides a entrainé une réduction des dépenses énergétiques.

– Sur le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges, les crédits de paiement exécutés atteignent 258,9 millions d’euros, soit une surconsommation de 29,2 millions d’euros (+ 12,7 %) par rapport à la programmation initiale. Cet écart s'explique principalement par le règlement de contentieux non prévus en loi de finances initiale (12,4 millions d’euros en AE et CP) ; la revalorisation des forfaits de remboursement des frais de mission, particulièrement sollicités par les douanes ; ainsi que le surcoût lié au renouvellement du marché de maintien en condition opérationnelle des avions Beechcraft. Par ailleurs, une surestimation des crédits d’investissement, notamment informatiques, et une sous-estimation des crédits de fonctionnement ont accentué cette différence.

B. Des dÉpenses d’investissement très infÉrieures aux dotations

Les dépenses d’investissement s’élevaient à 293,1 millions d’euros en AE et 310,5 millions d’euros en CP dans la LFI pour 2024, soit 2,8 % des dépenses de la mission, essentiellement orientées vers des projets informatiques et immobiliers. En exécution, seuls 216 millions d’euros en AE et 212,3 millions d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 73,7 % en AE et 68,4 % en CP. Cette importante sous exécution pour les dépenses d’investissement concerne principalement les programmes 302 et 218.

Pour le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges, l’exécution des crédits d’investissement s’élève à 55,8 millions d’euros en AE et 42,7 millions d’euros en CP, contre une prévision en LFI pour 2024 de 84,8 millions d’euros et 81,3 millions d’euros, soit un taux d’exécution de 65,8 % et 52,5 %. L’essentiel de la sous-exécution provient du report en 2025 d’investissements en moyens de surveillance terrestre, navale et aérienne, en raison des annulations de crédits intervenues en cours d’année, à hauteur de – 29 millions d’euros en AE et – 21 millions d’euros en CP. Par ailleurs, certaines opérations immobilières programmées n’ont pas été engagées à hauteur des prévisions, contribuant également à la sous-consommation des crédits. Enfin, les dépenses informatiques inscrites en titre 5 ont été, pour une partie significative, exécutées en titre 3.

Pour le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières, l’exécution des dépenses d’investissement s’élève à 36,4 millions d’euros en AE et 36 millions d’euros en CP, contre une prévision en LFI pour 2024 de 62,3 millions d’euros et 93,6 millions d’euros, soit un taux d’exécution de 58,4 % et 38,5 %, nettement inférieur aux prévisions de la LFI pour 2024. Plusieurs facteurs expliquent cet écart. Une part des dépenses, notamment celles liées à la maintenance du système d’information CHORUS, a été exécutée en fonctionnement plutôt qu’en investissement, entraînant une sous-consommation en titre 5 et une surconsommation en titre 3. Par ailleurs, un report de crédits a été sollicité pour le datacenter de Toulouse, engagé en fin d’année, à hauteur de 5,1 millions d’euros en AE et 6,4 millions d’euros en CP. Enfin, la rénovation du bâtiment Vincent Auriol a fait l’objet d’études techniques approfondies, dont les conclusions ont conduit à sa suspension et à l’annulation des crédits prévus en 2024 par le décret du 21 février 2024.

IV. Une hausse prÉoccupante des restes à payer

Les restes à payer, résultant d’engagements non couverts par des paiements en fin d’exercice, s’établissent à 1,5 milliard d’euros en 2024. Ils poursuivent leur progression en 2024, mais à un rythme infléchi par rapport à l’année précédente (+ 4,1 % en 2024 contre + 12 % en 2023). Les restes à payer correspondaient à 74 % des crédits exécutés hors titre 2, en 2023, et à 75 % en 2024.

Ces évolutions des restes à payer correspondent à des dépenses repoussées sur les exercices 2025 et suivants, dont une partie seulement pourra être financée par le report des crédits correspondants. Si une proportion importante de ces restes à payer tient à des dépenses informatiques et immobilières dont le rythme d’engagement est souvent pluriannuel, le rapporteur spécial alerte sur leur croissance continue qui conduira nécessairement à une rigidification de la dépense pour les prochains exercices budgétaires.

*

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT M. Jean-Paul Mattei, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Les recettes du compte d’affectation spéciale, globalement conformes aux prÉvisions, enregistrent un retour à la moyenne après une année 2023 dynamisée par des cessions exceptionnelles
2. II. La consommation des crédits de paiement, et plus encore celle des autorisations d’engagement, ont ÉtÉ inférieures aux prÉvisions de la loi de finances pour 2024 et aux dépenses de 2023, signe d’un système à bout de souffle

La mission Gestion du patrimoine immobilier de l’État est constituée par le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Créé par l’article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, ce CAS permet de financer, grâce aux recettes issues de la cession d’actifs immobiliers et des produits de redevances domaniales et loyers perçus par l’État, des projets immobiliers structurants et des dépenses d’entretien lourd au profit des services de l’État et de ses opérateurs.

Il comprend deux programmes, placés sous la responsabilité de la direction de l’immobilier de l’État (DIE) :

– le programme 721 Contribution des cessions immobilières au désendettement de l’État, qui n’est plus abondé depuis 2018 ([219]) ;

– le programme 723 Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État.

I. Les recettes du compte d’affectation spéciale, globalement conformes aux prÉvisions, enregistrent un retour à la moyenne après une année 2023 dynamisée par des cessions exceptionnelles

Le CAS retrace en recettes le produit des cessions immobilières de l’État, les redevances des concessions ou autorisations de toute nature, les redevances des logements concédés par l’État dont il est propriétaire, les loyers et indemnités d’occupation, les versements du budget général et les fonds de concours.

Recettes du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État en 2023 et 2024

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2024.

– S’agissant des cessions immobilières, les recettes (199,3 millions d’euros) sont inférieures de 13,4 % aux prévisions de la LFI pour 2024 (230 millions d’euros).

La baisse importante des produits de cessions par rapport à l’an passé (– 45,7 %) s’explique par un montant exceptionnellement élevé de recettes de cessions immobilières en 2023 (366,7 millions d’euros), du fait des cessions de trois biens rares ([220]) pour un montant total de 176,2 millions d’euros.

Hors cessions exceptionnelles ([221]), les produits de cessions en 2024 représentent 180,5 millions d’euros, soit un montant inférieur à celui constaté en 2023 (190,5 millions d’euros), mais supérieur à la moyenne constatée les années précédentes (157,1 millions d’euros en 2022, 164,8 millions d’euros en 2021). Le nombre de biens cédés est en diminution constante depuis plusieurs années (661 en 2022, 645 en 2023, 534 en 2024).

– S’agissant des redevances et loyers, les recettes (119,6 millions d’euros) sont supérieures de 8,8 % aux prévisions de la LFI pour 2024 (110 millions d’euros) ; elles sont stables par rapport à l’année 2023 (118,6 millions d’euros).

– Les recettes du CAS sont complétées par 18,4 millions d’euros de versements du budget général, qui représentent les contributions d’autres programmes budgétaires au financement d’opérations portées par le CAS afin de maintenir le niveau de trésorerie de ce dernier. Ils proviennent notamment du programme 348 Performance et résilience des bâtiments de l’État, lequel contribue par exemple au financement du nouveau siège de l’office français de la biodiversité (OFB) à Saint-Mandé à hauteur de 9 millions d’euros.

– Enfin, le CAS s’est vu rattacher 17,8 millions d’euros au titre des fonds de concours, dont 13,6 millions d’euros au titre de la participation de l’OFB au financement de l’opération de rénovation/extension de son nouveau siège.

– Au total, les recettes encaissées en 2024 se sont avérées supérieures de 4,5 % (15,2 millions d’euros) aux prévisions de la LFI pour 2024. Cette légère sur-exécution s’explique par :

● d’une part, 36,3 millions d’euros de versements du budget général et des fonds de concours, par nature particulièrement fluctuants et donc difficilement prévisibles ;

● d’autre part, une sous-exécution à hauteur de 21,1 millions d’euros des recettes tirées des cessions et des redevances et loyers.

La Cour des comptes relève que « la fluctuation d’une année sur l’autre des recettes du CAS interroge la pérennisation de ses recettes » ([222]) : celles-ci connaissent une diminution progressive dans un contexte d’épuisement du stock de biens cessibles, et notamment de biens à valeur exceptionnelle.

II. La consommation des crédits de paiement, et plus encore celle des autorisations d’engagement, ont ÉtÉ inférieures aux prÉvisions de la loi de finances pour 2024 et aux dépenses de 2023, signe d’un système à bout de souffle

Les recettes du CAS permettent de financer deux grands types d’opérations :

– les opérations structurantes et de cessions (action 11 du programme 723), qui concernent notamment les projets immobiliers (acquisitions, travaux structurants) et les frais accessoires directement liés à la cession d’un bien (organisation matérielle, expertises techniques, honoraires, etc.) ;

– les dépenses d’entretien du propriétaire, c’est-à-dire les opérations qui seraient à la charge du bailleur dans le cadre d’une location de droit commun. Cette catégorie se divise en trois sous-ensembles : les contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics (action 12), la maintenance préventive et corrective à la charge du propriétaire (action 13) et les dépenses de gros entretien, de réhabilitation, de mise en conformité et de remise en état (action 14).

exÉcution 2024 du programme 723

(en millions d’euros)

exÉcution 2024 des crédits de paiement du programme 723

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2024.

– La consommation des autorisations d’engagement (AE) du programme 723, pour un total de 266,5 millions d’euros (en baisse de près de 25 % par rapport à 2023), a été inférieure de près de 22 % aux prévisions de la LFI pour 2024.

La consommation des crédits de paiements (CP), pour un total de 298,2 millions d’euros (en baisse de 35 % par rapport à 2023), a été inférieure de plus de 12 % aux prévisions de la LFI pour 2024.

Le programme 723 a fait l’objet de trois arrêtés de report de gestion ([223]) pour un total de 179,7 millions d’euros, l’article 21 de la LOLF prévoyant un régime dérogatoire pour les CAS permettant le report des AE et des CP d’une année sur l’autre, à la condition que les montants reportés n’excèdent pas celui du solde du compte en fin d’année.

La loi de finances de fin de gestion pour 2024 a procédé à des annulations de 70,5 millions d’euros en AE et 40,7 millions d’euros en CP.

– Au total, le solde du CAS enregistre un excédent de 57 millions d’euros en 2024 (66 millions d’euros en 2023), passant de 707 millions d’euros au 1er janvier 2024 à 764 millions d’euros au 31 décembre.

– La consommation des opérations structurantes et cessions (action 11) s’élève à 140,8 millions d’euros en CP et atteint le niveau prévu en LFI (+1,7 %).

La consommation des AE est en revanche en retrait par rapport aux prévisions de la LFI (– 6,6 %) et largement inférieure au montant consommé en 2023 (– 38 %), du fait :

● d’une part, d’un effet d’éviction par le report de certaines dépenses sur le programme 348 ;

● d’autre part, du caractère exceptionnel de l’année 2023, marquée notamment par l’acquisition du bâtiment « Osmose » à Strasbourg pour 64 millions d’euros.

En 2024, l’opération principale financée par l’action 11 est l’opération précitée du siège de l’OFB à Saint-Mandé.

– Les dépenses d’entretien du propriétaire (actions 12, 13 et 14) s’élèvent à 135,4 millions d’euros en AE et 157,4 millions d’euros en CP. Ces montants sont inférieurs tant aux prévisions de la LFI (– 32,3 % en AE et – 21,3 % en CP) qu’aux dépenses constatées en 2023 (– 6,5 % en AE et – 25,4 % en CP), en retrait de l’objectif de la DIE de porter les engagements liés à l’entretien du propriétaire à 200 millions d’euros dès 2024.

Cette diminution tient principalement à la sous-exécution des dépenses de gros entretien et réhabilitation (action 14) : désormais principalement portée par le programme 348, ces dépenses se sont élevées à 50,5 millions d’euros en AE et 82,3 millions d’euros en CP (– 63,1% en AE et – 39,9 % en CP par rapport à la LFI pour 2024).

– Ces dépenses en retrait sont le signe d’un système qui a, selon la Cour des comptes, « atteint ses limites » ([224]) : plusieurs programmes budgétaires, et particulièrement le programme 348 qui porte des investissements de rénovation lourde et de rénovation énergétique des bâtiments de l’État, concurrencent directement les dépenses du CAS. Ce dernier ne porte aujourd’hui plus que 7 % des investissements immobiliers de l’État.

Aussi, alors que la foncière publique a vocation à incarner un mode de gestion responsable, durable et sobre de l’immobilier de l’État, le modèle du CAS est aujourd’hui « à la croisée des chemins » ([225]).

*

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION M. Mathieu Lefèvre et M. Charles Rodwell, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’exécution du programme 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE
2. II. l’exécution du programme 303 immigration et asile

La mission Immigration, asile et intégration regroupe les financements alloués par l’État aux politiques publiques pilotées par le ministère de l’intérieur en matière de garantie d’exercice du droit d’asile, d’accueil des déplacés d’Ukraine, de lutte contre l’immigration irrégulière, d’accueil et d’intégration des étrangers primo-arrivants et d’acquisition de la nationalité française. Cette mission est organisée autour des programmes 104 Intégration et accès à la nationalité française et 303 Immigration et asile. Aucune dépense fiscale n’est associée à cette mission.

En 2024, les crédits de la mission ont été exécutés à hauteur de 1 869,3 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 2 190,72 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit des montants :

supérieurs de 104,41 millions d’euros en AE (+ 6 %) et de 34,25 millions d’euros en CP (+ 2 %) aux crédits ouverts par la loi de finances ;

inférieurs de 213,54 millions d’euros en AE (- 10 %) et de 78,89 millions d’euros en CP (- 4 %) à l’addition des crédits ouverts par la loi de finances et des crédits ouverts en cours d’exercice.

Montant des crédits des programmes 104 et 303 ouverts et consommés en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires

Les chiffres clés permettant de comprendre les principaux sous-jacents de l’exécution sont les suivants pour l’année 2024 :

– la France a enregistré auprès des guichets uniques pour demandeurs d’asile (GUDA) 130 952 premières demandes d’asile, en baisse de 9,8 % par rapport à 2023, qui avait constitué un point haut historique avec 145 160 premières demandes déposées ;

– l’Ukraine est devenu le premier pays d’origine des primo-demandeurs d’asile avec 13 353 premières demandes, en hausse de près de 300 % ;

– 153 596 demandes d’asile ont été enregistrées à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), soit une hausse de 7,7 % par rapport à 2023 ([226]) ;

– l’OFPRA a rendu 141 842 décisions, légèrement plus qu’en 2023 (+ 3,7 %). Le nombre de décisions prises atteint son plus haut niveau depuis 2010 ;

– les décisions d’accord enregistrent, quant à elles, une hausse de 22 % avec 54 369 attributions de l’asile en première instance, contre 44 560 en 2023. Le taux d’accord OFPRA s’approche de 4 décisions favorables sur dix en 2024, en hausse de près de 6 points sur un an ;

– le délai moyen d’instruction par l’OFPRA s’est légèrement dégradé, passant de 127 à 138 jours, et le stock de dossiers a augmenté de 24 %, tandis que le délai moyen constaté pour la CNDA s’est à l’inverse amélioré en 2024 : 5 mois et 9 jours en contre 6 mois et 3 jours en 2023 ;

– au total, le nombre de décisions d’accord d'un statut de protection prises par l'OFPRA et la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) s’établit à 70 225, soit une hausse de 15,3 % par rapport à 2023 ([227]) ;

– fin 2024, le volume de places d’hébergement des demandeurs d’asile était inférieur de 2 795 places au volume prévu en LFI pour 2024, ce qui découle de l’application du décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits ;

– le taux d’hébergement des demandeurs d’asile éligibles est de 72 %, soit un des meilleurs taux jamais constatés ;

– le nombre de premiers titres de séjour et le nombre de renouvellements délivrés sont en hausse, respectivement de 1,8 % et 2,4 %, par rapport à 2023. Les principaux pays d'origine des bénéficiaires de premiers titres de séjour sont le Maroc, l'Algérie et la Tunisie. La présence étrangère en situation régulière sur le territoire français au 31 décembre 2024 augmente de près de 4 % par rapport à l’année précédente ;

– le nombre de contrats d’intégration républicaine (CIR) signés en 2024 est en baisse par rapport à 2023 (-10,5 % soit 114 443 contrats) ([228]) ;

– moins de la moitié des signataires du CIR (44,6 %) ont reçu une prescription pour une formation linguistique en 2024, ce qui représente le taux le plus bas depuis 2017 ;

– l’ouverture du centre de rétention administrative (CRA) d’Olivet, en février 2024, a permis la création de 90 places supplémentaires, portant le nombre de places de rétention disponibles en 2024, hors locaux de rétention, à 1 959 ;

– le taux d’occupation des places en CRA a continué d’évoluer positivement, passant de 84,70 % en 2022 à 90,27 % en 2023 et 92,32 % en 2024 ;

- le pourcentage de personnes connues pour des troubles à l’ordre public parmi les personnes retenues en CRA est passé de 82,3 % en 2023 à 86 % en 2024 ;

– le taux d’éloignement à l’issue d’un placement en CRA a été relevé à 50 % en 2024, contre 35,2 % en 2023 ;

– l’administration a recensé 27 791 étrangers en situation irrégulière ayant quitté le territoire français, dont 6 507 éloignements forcés vers un pays tiers (+13,6 %) et 4 596 éloignements aidés (+62 %). Le total des éloignements d'étrangers en situation irrégulière est en hausse par rapport à 2023 (+22 % par rapport à 2023).

L’exécution de la mission Immigration, asile et intégration peut être présentée de la façon suivante :

Exécution des crédits de paiement de la mission immigration, asile et intégration en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires

I. l’exécution du programme 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE

Le programme 104 finance l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), les actions d’intégration des étrangers primo-arrivants (incluant le programme Agir ([229]) et les mesures financées par les contrats territoriaux d’accueil et d’intégration, ou CTAI) et les procédures d’acquisition de la nationalité française relevant du ministère de l’intérieur.

L’exécution par rapport à la loi de finances initiale s’est caractérisée par une sous-exécution en AE, à hauteur de 85 millions d’euros (soit – 19 %), ainsi qu’en CP, pour 79,7 millions d’euros (soit – 18 %).

Cette sous-exécution appelle les observations suivantes.

● Le programme 104 était doté de 431,41 millions d’euros en AE et de 431,36 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale pour 2024. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été minorée par des annulations nettes de crédits à hauteur de 81,82 millions d’euros en AE et de 71,88 millions d’euros en CP, essentiellement portées par le décret du 21 février 2024.

En 2024, le programme 104 a bénéficié de rattachements de fonds de concours (crédits européens) pour un montant de 0,3 million d’euros en AE et en CP correspondant uniquement à des remboursements d’indus ([230]) et de reports de fonds de concours de 2023 sur 2024 d’un montant de 12,2 millions d’euros en AE et 12,3 millions d’euros en CP, dont 9,5 millions d’euros en AE et CP ont été annulés. Au final, la consommation des crédits par rapport à la dotation disponible en cours de gestion est de quasiment 100 % en AE et de 98 % en CP.

● Les quatre actions du programme 104 ont été sous-exécutées par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale. La sous-consommation la plus importante concerne l’action 12 Intégration des étrangers primo-arrivants dont l’exécution est inférieure d’environ 62 millions d’euros (soit – 35 %) en CP par rapport aux crédits ouverts. Cette situation est liée à l’imputation sur cette action d’annulations à hauteur de 38,6 millions d’euros en AE et 48,5 millions d’euros en CP, dans le cadre de la mise en œuvre du décret du 21 février 2024, ainsi que d’un surgel de 14 millions d’euros. Cette régulation budgétaire a été rendue soutenable par la limitation de la file active des bénéficiaires du programme Agir à 25 000 bénéficiaires à compter de juillet 2024. Au final, le programme Agir aura consommé 42,3 millions d’euros en AE et 48,5 millions d’euros en CP, pour une prévision qui s’établissait en LFI respectivement à 112,2 et 78,4 millions d’euros.

L’action 16 Accompagnement des foyers de travailleurs migrants a été presque intégralement vidée de sa dotation initiale en exécution. Sur les 9,3 millions d’euros de CP prévus par la loi de finances initiale, seuls 951 000 euros ont été consommés. Cette sous exécution est liée à une annulation de crédits de 2,5 millions d’euros ainsi qu’à un transfert vers le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables de 5,8 millions d’euros afin de compenser les coûts de transformation des foyers en résidence sociale ([231]).

L’action 11 Accueil des étrangers primo arrivants permet de financer l’OFII et recouvre trois composantes : la subvention pour charge de service public (SCSP), qui a été exécutée à hauteur de 213,88 millions d’euros, une subvention d’investissement (9,45 millions d’euros dépensés) et 17 millions d’euros versés en crédits d’intervention. À noter que les recettes de l’OFII au titre du Fonds Asile Migration et Intégration se sont révélées conformes aux prévisions, soit un niveau exceptionnel de 85,89 millions d’euros, contre 11,43 millions d’euros en 2022 et 25,64 millions d’euros en 2023.

La prévision d’emplois sous plafond de l’OFII (1 227 ETP) a été globalement respectée (1 209 ETP) ; le faible écart observé s’expliquant par des difficultés de recrutement.

II. l’exécution du programme 303 immigration et asile

Le programme 303 soutient le fonctionnement de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), la garantie de l’exercice du droit d’asile, l’accueil des déplacés d’Ukraine et la lutte contre l’immigration irrégulière.

Ce programme s’est caractérisé par une sur-exécution de 14 % en autorisations d’engagement (+ 186,18 millions d’euros) et de 6 % en crédits de paiement (+ 110,46 millions d’euros) par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale.

● Le programme 303 était doté de 1 333,42 millions d’euros en AE et de 1 725,14 millions d’euros en CP par la loi de finances pour 2024. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été complétée par des ouvertures nettes de crédits représentant 212,57 millions d’euros en AE et 184,12 millions d’euros en CP.

Le programme 303 se distingue pour la deuxième année consécutive par l’importance des crédits ouverts en cours d’exercice, afin de compenser l’absence initiale de budgétisation des dépenses en lien avec l’accueil et l’hébergement des déplacés d’Ukraine. La lettre-plafond du 3 août 2023 précisait à cet égard qu’« outre le dégel des deux programmes de la mission, arbitré en juillet 2023, les dépenses exceptionnelles portées par la mission du fait de la guerre en Ukraine donneront lieu à un abondement interministériel en gestion 2023 et que pour 2024, le même dispositif sera mis en œuvre ».

Au total, les dépenses prises en charge par le programme au bénéfice des déplacées d’Ukraine se sont élevées à 230,6 millions d’euros, dont 98,2 millions d’euros pour l’hébergement, 131,3 millions d’euros pour l’allocation et 1,1 million d’euros pour les accueils de jour. Ces dépenses ont été financées grâce à des reports de crédits, un fonds de concours, des redéploiements et une ouverture de 64,5 millions d’euros dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion pour 2024. Il convient de noter que ce défaut a été corrigé en LFI pour 2025, à la satisfaction des rapporteurs spéciaux.

● L’examen de l’exécution des différentes actions du programme 303 fait ressortir les points suivants.

L’action 2 Garantie de l'exercice du droit d'asile représente en volume la principale action de la mission. En 2024, 1,28 milliard d’euros d’autorisations d’engagement ont été consommés, soit 306 millions d’euros de plus que la dotation prévue par la loi de finances initiale. En ce qui concerne les crédits de paiement, la consommation s’élève à 1,6 milliard d’euros, soit 190 millions d’euros de sur-exécution. La gestion a été marquée par de très nombreux mouvements de crédits se soldant par des ouvertures nettes, qui ont porté le niveau des crédits disponibles à 1 305,5 millions d’euros en AE et 1 594,6 millions d’euros en CP, hors fonds européens. Sur cette base, le taux d’exécution de l’action 2 s’élève à 96 % et 98 %. Il convient de retenir toutefois une diminution des dépenses de l’action 2 par rapport à l’exécution 2023 de 57,5 millions d’euros en CP, essentiellement liée à une moindre dépense en faveur des réfugiés ukrainiens ([232]).

L’action 3 Lutte contre l’immigration irrégulière porte les dépenses de fonctionnement et d’investissement des CRA, les dépenses d’accompagnement juridique, social et sanitaire des personnes retenues, ainsi que les dépenses d’éloignement des étrangers en situation irrégulière. L’exécution 2024 de l’action 3 du programme 303 est en retrait par rapport à 2023, de 41 % en AE et 7 % en CP. En 2024, sont à relever une augmentation de l’exécution des dépenses de fonctionnement des CRA (+9 % soit 34,32 millions d’euros exécutés), ainsi que des dépenses liées à l’éloignement des étrangers (+21 % soit 51,34 millions d’euros exécutés).

Ces hausses sont corrélées avec les chiffres clés rappelés supra : augmentation du nombre de places en CRA, augmentation du nombre profils « TOP » au sein des CRA, augmentation du nombre d’éloignements forcés, augmentation du nombre d’éloignements aidés. Les rapporteurs spéciaux constatent en revanche la faible consommation des crédits d’investissement, notamment en autorisations d’engagement. Selon le rapport annuel de performances, la faiblesse des engagements est liée au report en 2025 de la signature des marchés correspondant aux CRA de Dunkerque et de Dijon, chacun représentant un volume d’AE de 40 millions d’euros. Ces AE ont fait l’objet d’un report sur la gestion 2025.

Dépenses d’investissement dans la construction ou l’extension des CRA

En millions d’euros

Source : commission des Finances d’après les documents budgétaires.

L’essentiel des 19,25 millions d’euros engagés, soit 16,4 millions d’euros, correspond aux opérations de mise aux normes en matière de sécurisation, de sécurité incendie, d’électricité ; des interventions de maintenance lourde ont été menées ainsi que des travaux pour améliorer le cadre de vie au sein des CRA.

À noter enfin, que la prévision d’emplois sous plafond de l’OFPRA (1 036 ETP) a été globalement respectée (1 031 ETP).

*

Investir pour la France de 2030 ; plan de relance M. Carlos Martens Bilongo, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. la mission investir pour la France de 2030, une mission portant des investissements lourds insuffisamment documentés
2. A. les programmes support du PIA 3, des programmes représentant moins de 5 % des crédits
3. 1. Le programme 421 Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche
4. 2. Le programme 422 Valorisation de la recherche
5. 3. Le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises
6. B. Les programmes support de France 2030, constituant le cœur de la mission
7. 1. Le programme 424 Financement des investissements stratégiques
8. 2. Le programme 425 Financement structurel des Écosystèmes d’innovation
9. II. la Mission Plan de relance, une mission en extinction caractérisée par des reports massifs de crédits d’une année sur l’autre
10. A. Le programme 362 Écologie
11. B. Le programme 363 CompÉtitivitÉ
12. C. Le programme 364 CohÉsion

I. la mission investir pour la France de 2030, une mission portant des investissements lourds insuffisamment documentés

La loi de finances pour 2017 ([233]) a institué la mission Investir pour la France de 2030 (initialement intitulée Investissements d’avenir) pour porter les financements du troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3). Ce programme vise à financer des projets innovants, contribuant à la transformation du pays, à une croissance durable et à la création des emplois de demain. L’architecture de la mission reflétait celle du PIA 3, qui est structuré de l’amont vers l’aval de la chaîne de valeur : le programme 421 concerne le soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche, le programme 422, la valorisation de la recherche et le programme 423, l’accélération de la modernisation des entreprises.

Suite au lancement du PIA 4 en 2021, deux nouveaux programmes ont été ajoutés à la mission : le programme 424 Financement des investissements stratégiques et le programme 425 Financement structurel des écosystèmes d’innovation.

Enfin, le lancement du plan France 2030 a fait évoluer le contenu de la mission Investir pour la France de 2030. Ce plan, annoncé en octobre 2021, soutient tout le cycle de vie de l’innovation, de la recherche fondamentale jusqu’à l’industrialisation. Le lancement de France 2030 a conduit à l’adoption, en première lecture du projet de loi de finances pour 2022 à l’Assemblée nationale ([234]), d’un amendement présenté par le Gouvernement abondant les programmes 424 et 425 de 34 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 3,5 milliards d’euros en crédits de paiement. Par suite, le PIA 4 a été intégré à France 2030, qui constitue désormais un unique plan d’investissement dont le financement est porté par les programmes 424 et 425. La mise en œuvre du plan France 2030 repose sur les quatre opérateurs historiques des PIA : l’Agence de la transition écologique (ADEME), l’Agence nationale de la recherche (ANR), Bpifrance et la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

Les autorisations d’engagement (AE) ont été ouvertes très rapidement. Les AE du PIA 3 et du PIA 4 ont été ouvertes dès le lancement des plans, en 2017 et en 2021 (à hauteur de 10 milliards d’euros et de 16,5 milliards d’euros respectivement). La loi de finances pour 2022 a ouvert 34 milliards d’euros en AE (soit la plus grande partie des AE), puis la loi de finances pour 2023 a ouvert 0,26 milliard d’euros d’AE.

La loi de finances initiale pour 2024 n’a ouvert aucune autorisation d’engagement. Cependant, 652,14 millions d’euros d’AE ont été consommés, ce qui est dû au report d’AE de 2023 vers 2024 (les reports sont détaillés ci-après).

Les crédits de paiement (CP) sont ouverts annuellement afin de couvrir les besoins de trésorerie des opérateurs pour la mise en œuvre des investissements. Ils sont inscrits au budget par tranche annuelle jusqu’à l’épuisement de l’enveloppe. Ainsi, en LFI pour 2024, la mission a été dotée de 7,70 milliards d’euros en CP. Au total, 6,27 milliards d’euros de CP ont été consommés, soit 81 % des CP ouverts en loi de finances initiale.

Prévision et exécution des crédits de la mission en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2024.

Avant de présenter le détail de l’exécution par programme, le rapporteur spécial tient à préciser qu’il partage les inquiétudes émises par la Cour des comptes sur le manque d’évaluation socio-économique des projets financés par la mission. L’article 17 de la loi de programmation des finances publiques du 31 décembre 2012 ([235]) a instauré une obligation d’évaluation socio-économique pour les projets d’investissements et prévoit qu’au-delà d’un certain niveau de financement public, une contre-expertise indépendante de cette évaluation doit être réalisée. Les modalités d’application sont précisées par le décret du 23 décembre 2013 ([236]). Pour les projets dont le montant de financement par l’État est supérieur à 20 millions d’euros, une évaluation socio-économique préalable est exigée et, pour ceux dont le montant de financement par l’État est supérieur à 100 millions d’euros, l’évaluation est soumise à une contre-expertise indépendante diligentée par le SGPI à l’issue de laquelle celui-ci rend un avis public.

Comme le relève la Cour des comptes, en 2023, le SGPI n’avait pas appliqué le décret du 23 décembre 2013 et la plupart des évaluations socio-économiques n’avaient pas été produites. Si un rattrapage a eu lieu en 2024, il s’agit d’un rattrapage pour des projets déjà décidés et non d’une véritable évaluation ex ante, ce qui, selon la Cour des comptes, « est emblématique de la priorité donnée à la rapidité de la dépense sur la qualité des investissements réalisés et sur leurs conséquences économiques, sociales et environnementales » ([237]).

Le rapporteur spécial partage également le jugement de la Cour des comptes, qui souligne que l’information délivrée au Parlement (encadrée par le 17° du I de l’article 179 de la loi de finances initiale pour 2020 ([238])) est lacunaire. La Cour des comptes relève qu’aucun document ne fournit une vision consolidée et transversale des investissements effectivement réalisés et en cours ([239]). Elle propose que soit réalisée, en prenant soin de retirer les informations confidentielles, la mise en libre accès, sous un format exploitable, de la liste des bénéficiaires avec les montants, la répartition par type de financement (subvention, avance remboursable, etc.), l’état d’avancement du projet (en cours, terminé, annulé) et les retours attendus (financiers ou extra-financiers) ([240]). Le rapporteur spécial reprend à son compte cette proposition, qu’il juge très pertinente.

A. les programmes support du PIA 3, des programmes représentant moins de 5 % des crédits

Les programmes 421, 422 et 423 financent l’achèvement du PIA 3. Dans la loi de finances initiale pour 2024, le total des CP de ces programmes est de 357,46 millions d’euros, soit 4,6 % des CP inscrits sur l’ensemble de la mission. Au total, 247,8 millions d’euros de CP ont été consommés sur ces programmes, soit près de 4 % des CP consommés sur l’ensemble de la mission.

1. Le programme 421 Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche

En LFI pour 2024, le programme n’était doté d’aucune AE et était doté de 255 millions d’euros en CP ([241]). Il s’agit du programme le plus « amont » du PIA 3. Il finance principalement les acteurs de la formation et de la recherche et permet notamment d’investir dans des équipements structurants pour la recherche. L’unique mouvement de crédits a été réalisé par la loi de finances de fin de gestion pour 2024 ([242]), qui a annulé 14,03 millions d’euros en CP.

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 240,98 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution représente 94,5 % des CP ouverts en LFI. Aucune AE n’ayant été ouverte en LFI ou reportée en cours d’exécution, le présent projet de loi ne prévoit aucune annulation d’AE. Tous les CP non consommés ayant été annulés par la loi de finances de fin de gestion, aucune annulation de CP n’est prévue par le présent projet de loi et aucun CP n’a été reporté sur 2025.

2. Le programme 422 Valorisation de la recherche

En LFI pour 2024, le programme n’était doté d’aucune AE et il était doté de 88,2 millions d’euros en CP ([243]). Le programme finance des projets visant à donner de la valeur à des résultats de recherche et intervient donc en « aval » du programme 421 dans la chaîne de l’innovation. Il finance par exemple des démonstrateurs et les sociétés d’accélération du transfert de technologies. L’unique mouvement de crédits a été réalisé par la loi de finances de fin de gestion pour 2024, qui a annulé 4,85 millions d’euros en CP.

Au total, 83,35 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution représente 94,5 % des CP ouverts en LFI. Aucune AE n’ayant été ouverte en LFI ou reportée en cours d’exécution, le présent projet de loi ne prévoit aucune annulation d’AE. Tous les CP non consommés ayant été annulés par la loi de finances de fin de gestion, aucune annulation de CP n’est prévue par le présent projet de loi et aucun CP n’a été reporté sur 2025.

3. Le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises

Le programme constitue la partie « aval » du PIA 3 et finance principalement les entreprises pour des projets technologiques ou innovants dans de nombreux domaines de l’industrie. En LFI pour 2024, le programme n’était doté d’aucune AE et était doté de 14,26 millions d’euros en CP ([244]).

Un rétablissement de crédits est intervenu en cours d’année, pour 186 millions d’euros. Il correspond au redéploiement de reliquats issus de diverses actions des PIA 1, 2 et 3 sur le programme 423 ([245]). Ce redéploiement est prévu par l’article 8 de la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 ([246]). Les crédits redéployés qui ont déjà été versés aux opérateurs des précédents PIA peuvent être rétablis sur les programmes de la mission Investir pour la France de 2030 les plus proches.

Les rétablissements de crédits constituent une atténuation de dépense qui conduit, dès lors que les crédits ouverts en LFI pour 2024 sont inférieurs aux rétablissements de crédits, à constater une exécution négative. La loi de finances de fin de gestion pour 2024 a annulé 90 millions d’euros en AE et 90,78 millions d’euros en CP. La consommation des AE et des CP restés disponibles après cette annulation n’a pas été suffisante pour constater un solde nul et c’est une exécution négative qui a été constatée ([247]). La consommation d’AE est de – 90 millions d’euros et la consommation de CP de – 76,52 millions d’euros. Cela explique pourquoi le taux d’exécution des CP est de – 536,64% des CP ouverts en LFI pour 2024. Dans ces conditions, le présent projet de loi ne prévoit aucune annulation d’AE ou de CP et aucun report d’AE ou de CP n’a été effectué.

B. Les programmes support de France 2030, constituant le cœur de la mission

Les programmes 424 et 425 financent le plan France 2030. Dans la loi de finances initiale pour 2024, ils représentent 7,34 milliards d’euros de CP, soit un peu plus de 95 % des CP ouverts par cette loi. Un montant de 6,02 milliards d’euros de CP a été consommé, soit 96 % des CP consommés sur la mission.

1. Le programme 424 Financement des investissements stratégiques

En LFI pour 2024, le programme n’était doté d’aucune AE et était doté de 5,69 milliards d’euros en CP (1). La logique du programme 424, créé en lien avec le PIA 4, était de construire des priorités d’investissements répondant aux enjeux de transition de l’économie et de la société et représentant des relais robustes de croissance économique pour la France. Il a été structuré en une série d’actions budgétaires organisées selon le degré de maturité des innovations. Il soutient notamment la mise en œuvre de premières réalisations industrielles ou de services à l’échelle « pilote » ou « démonstrateur » qui permettent de vérifier la viabilité organisationnelle et technico-économique d’innovations, dont les principaux verrous technologiques ont été levés.

L’exécution budgétaire a été marquée par un report de crédits de 2023 sur 2024 réalisé par l’arrêté du 13 mars 2024, pour un montant de 2,52 milliards d’euros en AE et de 8,19 millions d’euros en CP, ce qui a rendu le montant des AE ouvertes positif et augmenté le montant des CP ouverts. Puis les décrets de transfert des 26 juin 2024 et 28 novembre 2024 ont minoré le montant des AE et des CP ouverts de 107,89 millions d’euros. Enfin, la loi de finances de fin de gestion du 6 décembre 2024 a annulé 922,20 millions d’euros en CP. Au total, l’exécution 2024 a été marquée par une consommation d’AE de 347,14 millions. Les CP consommés s’élèvent à 4,64 milliards d’euros, ce qui représente 81,57 % des CP ouverts en loi de finances initiale.

L’arrêté du 7 mars 2025 a reporté 2,06 milliards d’euros d’AE sur 2025 tandis que les CP n’ont fait l’objet d’aucun report. Enfin, le présent projet de loi propose l’annulation de 0,37 million d’euros en AE et de 26,86 millions d’euros en CP.

2. Le programme 425 Financement structurel des Écosystèmes d’innovation

En LFI pour 2024, le programme n’était doté d’aucune AE et était doté de 1,65 milliard d’euros en CP ([248]). Ce programme vise notamment à aider les entreprises innovantes qui ont besoin d’accéder à des sources de financement pour couvrir le risque inhérent à leurs projets de recherche et développement et d’innovation et à soutenir la croissance de start-up.

L’exécution budgétaire a été marquée par un report de crédits de 2023 sur 2024 réalisé par l’arrêté du 13 mars 2024, pour un montant de 395 millions d’euros en AE, ce qui a rendu le montant des AE ouvertes positif. Puis la loi de finances de fin de gestion du 6 décembre 2024 a annulé 272,71 millions d’euros en CP. Au total, l’exécution 2024 a été marquée par une consommation d’AE de 395 millions. Les CP consommés s’élèvent à 1,38 milliard d’euros, ce qui représente 83 % des CP ouverts en loi de finances initiale. Tous les crédits non consommés ayant été annulés par la loi de finances de fin de gestion, aucune annulation n’est prévue par le présent projet de loi et rien n’a été reporté sur 2025.

II. la Mission Plan de relance, une mission en extinction caractérisée par des reports massifs de crédits d’une année sur l’autre

La mission Plan de relance a été créée par la loi de finances initiale pour 2021 ([249]), afin de regrouper une partie des dépenses budgétaires de l’État consacrées au plan France Relance mis en place pour redresser l’économie française affaiblie par la crise sanitaire, tout en accompagnant certaines transformations de l’économie. Le positionnement des crédits sur une mission dédiée visait à préserver la ressource budgétaire, à éviter les risques de pérennisation de ces dépenses exceptionnelles par intégration dans le socle budgétaire des programmes de droit commun et à faciliter l’identification et le suivi des dépenses de relance. La mission Plan de relance est composée de trois programmes budgétaires : le programme 362 Écologie, le programme 363 Compétitivité et le programme 364 Cohésion. Le pilotage de ces programmes a été confié à la direction du budget, sous l’autorité du ministre chargé de l’économie et des finances, bien que la mise en œuvre effective des mesures relève in fine des ministères compétents au fond et de leurs opérateurs.

En LFI pour 2024, la mission n’était dotée d’aucune autorisation d’engagement, car l’effort budgétaire de l’État a été concentré sur les deux premières années de mise en œuvre du plan. La mission a été par contre dotée de 1,41 milliard d’euros en crédits de paiement (CP).

PrÉvision et exÉcution des crédits de la mission plan de relance en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2024.

La Cour des comptes relève que « l’analyse des ouvertures de crédits en loi de finances initiale ne donne qu’une vision partielle des crédits effectivement disponibles de la mission Plan de relance, en 2024 », ce qui est dû notamment au fait que « le niveau des reports a substantiellement modifié le cadre défini par la LFI » ([250]). En effet, pour les reports de crédits, la mission bénéficie d’une dérogation, par rapport au cadre de droit commun : l’article 176 de la loi de finances pour 2024 ([251]) autorise un taux de report supérieur pour chaque programme de la mission à la limite globale de 3 % de l’ensemble des crédits initiaux du programme. Les arrêtés ministériels du 25 janvier 2024 et du 12 mars 2024 ont procédé au report de 5,69 milliards d’euros en CP, soit la totalité des CP disponibles en fin de gestion 2023. Ces reports représentent plus de 80 % des CP de la mission disponibles en début de gestion 2024 (et presque la totalité de ceux du programme 363) ([252]).

L’ensemble de ces crédits n’a pas été consommé : en fin d’exécution, 2,24 milliards d’euros de crédits de paiement ont été consommés. Toutefois, cette somme étant supérieure à celle prévue par la loi de finances initiale, le taux d’exécution représente 158 % des CP ouverts en loi de finances initiale.

Ce recours aux reports a été jugé abusif par la Cour des comptes. En 2023, celle-ci avait estimé que « la reconduction par principe de la totalité des crédits non consommés » soulevait « des questions au regard du respect du principe d’annualité budgétaire » ([253]) ; elle a rappelé en 2024 que « ces modalités de gestion ne permettent pas un contrôle fin du respect de l’autorisation budgétaire donnée principalement en 2021 et 2022 » ([254]).

À l’initiative du rapporteur général de la commission des finances du Sénat, M. Jean-François Husson, la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances pour 2025 a supprimé l’ensemble des crédits supplémentaires que le projet de loi prévoyait d’accorder à la mission. Cette mesure vise à faire disparaitre de la maquette budgétaire la mission Plan de relance, dont la mise en extinction a d’ailleurs débuté en 2024. Le rapporteur spécial, qui partage le jugement de la Cour des comptes, juge la suppression de la mission bienvenue.

L’article 148 de la loi de finances pour 2025 a reconduit la dérogation relative au plafond du report de crédits ([255]) et des reports massifs de 2024 sur 2025 ont eu lieu, pour un total de 4,34 milliards d’euros ; ce montant est toutefois en baisse par rapport à l’année précédente, où les reports avaient représenté 5,69 milliards d’euros.

exÉcution et reports des crédits de paiement la mission plan de relance

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2024, le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 et l’annexe au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024. Développement des opérations constatées au budget général.

En ce qui concerne les autorisations d’engagement, la discordance entre la loi de finances initiale et l’exécution est également marquée : on constate une exécution d’AE négative, à hauteur de – 1,27 milliard d’euros. Cette consommation négative est liée aux retraits d’engagements. Ceux-ci ont plusieurs causes, comme l’indique la Cour des comptes. Ils peuvent être dus à la réalisation incomplète de projets (comme pour le dispositif « Industrie du futur » financé par le programme 363 Compétitivité). Dans ce cas, l’arrivée à terme des échéances laissées pour mener à bien le projet engendre des opérations de retraits. Les retraits peuvent aussi corriger des versements de crédits aux opérateurs désignés par l’État pour déployer les dispositifs excédentaires par rapport aux besoins. Dans ce cas, ils donnent lieu à des rétablissements de crédits sur les programmes concernés. Enfin, les retraits peuvent être dus au fait que les règles d’engagement de dispositifs imposaient un niveau d’engagements juridiques structurellement supérieur à celui constaté en pratique (ce qui a été le cas pour les dispositifs d’aides à l’emploi gérés par la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle, qui étaient portés par le programme 364 Cohésion). S’ils ont concerné tous les programmes, les retraits ont majoritairement affecté le programme 364, dont la suppression par la loi de finances initiale pour 2025 a été anticipée tout au long de l’année 2024 ([256]).

A. Le programme 362 Écologie

Le programme 362 Écologie finance des opérations contribuant à la transition écologique telles que la rénovation énergétique des bâtiments et le recyclage des friches. En LFI pour 2024, il n’était doté d’aucune AE, mais était doté de 1,17 milliard d’euros en CP ([257]). L’exécution budgétaire a été marquée par un report de crédits de 2023 sur 2024 réalisé par les arrêtés des 25 janvier 2024 et 12 mars 2024, pour un montant total de 41,50 millions d’euros en AE et 3,34 milliards d’euros en CP.

Par la suite, le montant des autorisations d’engagement disponibles a été minoré par des retraits d’engagements ([258]), ce qui a abouti à constater une exécution négative de – 91,16 millions d’euros. Puis 21,17 millions d’euros d’AE ont été reportés sur 2025 ([259]). Enfin, le présent projet de loi propose l’annulation de 111,49 millions d’euros d’AE.

Le montant des CP disponibles a été minoré par des transferts sortants, d’un montant total de 208,13 millions d’euros ([260]). Malgré cela, le montant des CP consommés est bien supérieur à celui prévu par la loi de finances initiale : il s’élève à 1,77 milliard d’euros, ce qui représente 151 % des CP ouverts en loi de finances initiale. En outre, 2,53 milliards d’euros de CP ont été reportés sur 2025 ([261]), tandis que le présent projet de loi ne propose l’annulation que de 0,33 euro.

B. Le programme 363 CompÉtitivitÉ

Le programme 363 Compétitivité vise à soutenir la compétitivité des entreprises françaises. En LFI pour 2024, il n’était doté d’aucune AE, mais était doté de 65,99 millions d’euros en CP ([262]). Le programme vise notamment à faciliter le financement des entreprises et à les accompagner pour qu’elles relocalisent leurs productions à forte valeur ajoutée sur le territoire français, de manière à créer de nouveaux emplois et à sécuriser les approvisionnements critiques de certaines chaînes de valeur d’intérêt stratégique. Le programme finance aussi la mise à niveau numérique de l’État, des territoires et des entreprises. L’exécution budgétaire a été marquée par un report de crédits de 2023 sur 2024 réalisé par les arrêtés des 25 janvier 2024 et 12 mars 2024, pour un montant total de 227,78 millions d’euros en AE et de 1,49 milliard d’euros en CP.

De ce fait, le montant des CP consommés est bien supérieur à celui prévu par la loi de finances initiale : il s’élève à 386,79 millions d’euros, soit 586 % des CP ouverts en loi de finances initiale, mais seulement 24,9 % des crédits disponibles. En outre, 1,17 milliard d’euros de CP ont été reportés sur 2025 ([263]), tandis que le présent projet de loi ne propose aucune annulation.

Le montant des autorisations d’engagement disponibles a, quant à lui, été minoré par des retraits d’engagements ([264]) , ce qui a abouti à constater une exécution négative de -187,15 millions d’euros. 123,76 millions d’euros d’AE ont été reportés sur 2025 ([265]). Le présent projet de loi propose l’annulation de 291,17 millions d’euros d’AE.

C. Le programme 364 CohÉsion

Le programme 364 Cohésion regroupe des crédits visant à garantir l’équité et la cohésion sociale. En LFI pour 2024, il n’était doté d’aucune AE. Il était doté de 178,90 millions d’euros en CP ([266]).

Le programme porte une série de politiques en faveur des jeunes, telles que le versement d’une aide exceptionnelle à l’apprentissage, qui concerne les contrats conclus entre le 1er juillet 2020 et le 30 juin 2022 ([267]). Il finance aussi des politiques de renforcement de la cohésion territoriale (comme le déploiement généralisé de la fibre optique à l’horizon 2025). L’exécution budgétaire a été marquée par un report de crédits de 2023 sur 2024 réalisé par l’arrêté du 12 mars 2024, pour un montant total de 214,93 millions d’euros en AE et 868,81 millions d’euros en CP.

Par la suite, le montant des autorisations d’engagement disponibles a été minoré par des retraits d’engagements liés aux opérations de clôture du programme ([268]) ce qui a abouti à constater une exécution d’AE négative, de – 995,08 millions d’euros. Aucun report de 2024 sur 2025 n’a été effectué et le présent projet de loi propose d’annuler 1,21 milliard d’euros d’AE.

Le montant des CP a été minoré par des transferts sortants à destination d’autres programmes, pour un total de 171,26 millions d’euros ([269]). Le plus important (125,57 millions d’euros) a bénéficié au programme 102 Accès et retour à l’emploi, pour assurer la couverture des restes à payer au titre des plans régionaux d’investissement dans les compétences et des dispositifs conventionnés au titre du Fonds national de l’emploi- formation ([270]). Puis la loi de finances de fin de gestion pour 2024 a annulé 150 millions d’euros de CP. Au total, les CP consommés s’élèvent à 82,63 millions d’euros, ce qui représente 46 % des CP ouverts en loi de finances initiale. Un report de 643,82 millions d’euros sur 2025 a été effectué ([271]) ; en effet ; car l’article 148 de la loi de finances initiale pour 2025 ([272]) permet de procéder aux reports croisés des crédits du programme 364 non exécutés à la fin de 2024 au bénéfice des programmes de droit commun accueillant, depuis le 1er janvier 2025, les dispositifs encore actifs qu’il finançait jusqu’alors. Le présent projet de loi propose d’annuler seulement 0,96 euro.

*

Justice M. Jean-Didier Berger, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 166 justice judiciaire
2. II. le programme 107 administration pÉnitentiaire
3. III. Le programme 182 protection judiciaire de la jeunesse
4. IV. le programme 101 accÈs au droit et à la justice
5. V. le programme 310 conduite et pilotage de la justice
6. VI. Le programme 335 Conseil supérieur de la magistrature

La mission Justice finance l’ensemble des moyens humains et matériels du ministère de la justice. Elle est composée de six programmes. Trois d’entre eux concernent les directions « métiers » du ministère et concentrent la majeure partie des crédits de la mission (88 %) ([273]). Il s’agit des programmes :

– 166 – Justice judiciaire ;

– 107 – Administration pénitentiaire ;

– 182 – Protection judiciaire de la jeunesse.

La mission comprend également deux programmes transversaux consacrés aux fonctions supports et aux crédits d’intervention :

– le programme 310 – Conduite et pilotage de la politique de la justice,

– le programme 101 – Accès au droit et à la justice.

Enfin, un dernier programme porte les crédits du Conseil supérieur de la magistrature (335 – Conseil supérieur de la magistrature).

Les crédits de la mission Justice connaissent une progression régulière depuis une dizaine d’années. En 2024, le budget voté en loi de finances initiale s’élevait ainsi à 14,24 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 12,12 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en augmentation de 13,7 % pour les AE et de 4,8 % pour les CP. Les dispositions de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 prévoient que ces montants devraient continuer à croître dans les années à venir. Ils doivent notamment permettre de financer d’importants recrutements.

En 2024, les crédits de la mission Justice ont été exécutés à hauteur de 12 875,7 millions d’euros en AE et de 11 826,8 millions d’euros en CP, soit des montants inférieurs aux crédits ouverts par la loi de finances :

● de 1 362 millions d’euros en AE (– 9,57 %)

● et de 335 millions d’euros en CP (– 2,76 %).

Le taux d’exécution des crédits par rapport aux montants inscrits en LFI s’élève ainsi à 90,43 % pour les AE et à 97,24 % pour les CP.

Le rapporteur spécial tient toutefois à préciser que les chiffres présentés sont partiellement trompeurs. L’ensemble des directeurs des directions dites « métiers » lui ont en effet indiqué, lors des auditions qu’il a conduites à l’automne dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances, que les annulations et gels de crédits opérés en cours d’année avaient fortement obéré leurs marges de manœuvre. Dans ce contexte, les directeurs des administrations centrales ont affirmé qu’une partie des dépenses de fin d’année ne seraient réglées, en réalité, qu’en 2025. Les taux de consommation des crédits de paiement, qui apparaissent dans certains cas quasi-conformes à l’enveloppe allouée en loi de finances, doivent ainsi être analysés en tenant compte de cet élément ([274]).

De manière générale, le rapporteur spécial déplore très fortement, alors même que la construction d’établissements pénitentiaires et la modernisation des juridictions ont été reconnues comme des priorités, l’ajustement à la baisse, en cours d’exécution, des dépenses d’investissement de la mission, en AE comme en CP, qui a principalement concerné les programmes 107 – Administration pénitentiaire et 166 – Justice judiciaire. Ainsi, sur le titre 5, les AE exécutées s’établissent à 662,22 millions d’euros, soit une baisse de 49,1 % entre la LFI et le résultat exécuté, et une baisse de 39,7 % par rapport à l’exécution 2023, elle-même en forte sous-exécution.

Montant des crÉdits des programmes 166, 107, 182, 310, 101 et 335 ouverts et consommÉs en 2024 (en millions d’euros)

N.B. : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

Sources : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

I. Le programme 166 justice judiciaire

Le programme 166 finance les moyens alloués aux juridictions de l’ordre judiciaire.

L’exécution des crédits de paiement du programme 166 en 2024 peut être ainsi représentée :

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 166 en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 166 était doté de 4 754 millions d’euros en AE et de 4 544 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale pour 2024. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été augmentée de 44,8 millions d’euros en AE et diminuée de 155,6 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 4 798,5 millions d’euros en AE et 4 388,3 millions d’euros en CP.

Le programme 166 a été exécuté à hauteur de 4 558,7 millions d’euros en AE et de 4 374,9 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 195,3 millions d’euros et 169,13 millions d’euros aux crédits ouverts par la loi de finances. L’écart entre la prévision et la réalisation est d’environ 4,11 % en AE et de 3,72 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 166 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances

Le taux d’exécution plus bas pour les AE s’explique notamment par un taux d’exécution de 87,75 % des AE de l’action 06 – Soutien. En son sein, les dépenses de fonctionnement n’ont atteint que 431 millions d’euros, contre 576 millions d’euros prévus, et les dépenses d’investissement 409,2 millions d’euros, contre 456,3 millions d’euros prévus. À l’origine de cette sous-exécution de l’action 06 se trouvent toutefois, pour partie, des mesures de fongibilité destinées à couvrir les dépenses plus importantes que prévu en matière de frais de justice (voir infra), mettant notamment à contribution l’« immobilier propriétaire ».

Le rapporteur spécial tient, de fait, à alerter sur le niveau des crédits mobilisés pour couvrir les dépenses liées aux frais de justice. Comme le rappelle la Cour des comptes, « l’enjeu est d’autant plus essentiel que, pour financer la dépense additionnelle de frais de justice, des mesures de fongibilité sont régulièrement réalisées aux dépens des crédits d’investissement de la mission » ([275]). En 2024, les CP exécutés en faveur des dépenses de frais de justice ont certes stagné par rapport à 2023 – pour un total de 716 millions d’euros –, mais à un niveau très supérieur à la budgétisation en loi de finances initiale, à hauteur de 6,2 %. Cette dynamique, outre le fait qu’elle impose d’importants mouvements de fongibilité, renforce le risque de soutenabilité du programme, comme le fait remarquer la Cour des comptes.

Un plan d’action a certes été lancé en 2023 afin de maîtriser l’augmentation des frais de justice, reposant sur une plus grande sensibilisation des personnels du réseau judiciaire et des acteurs externes, l’installation d’une comitologie ou l’adoption d’une nouvelle approche en matière de gardiennage des scellés par exemple. Si, comme le souligne le rapport annuel de performances, ce plan d’action sera poursuivi en 2025, la Cour des comptes constate toutefois que sa mise en place « n’a pas permis d’infléchir la hausse des dépenses constatées pour [les frais de justice] » et conclut que la démarche engagée par la direction des services judiciaires doit être poursuivie et approfondie, en lien avec les services de police et de gendarmerie, concernés au premier chef, et que le périmètre de ce plan, aujourd’hui circonscrit, doit être élargi. Le rapporteur spécial ne peut que faire sienne la recommandation de la Cour des comptes. De même, l’enveloppe de crédits pour les frais de justice doit être prévue avec plus de sincérité de façon à éviter chaque année l’accumulation de charges à payer et de devoir procéder à des mouvements de crédits trop importants en cours d’exercice.

II. le programme 107 administration pÉnitentiaire

Le programme 107 comprend les crédits relatifs au service public pénitentiaire.

L’exécution des crédits de paiement du programme 107 en 2024 peut être ainsi représentée :

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 107 en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 107 était doté de 6 813,98 millions d’euros en AE et de 5 002,95 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale pour 2024. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été abaissée de 122 millions d’euros en AE et de 32,97 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 6 692 millions d’euros en AE et à 4 970 millions d’euros en CP.

Le programme 107 a été exécuté à hauteur de 5 832,85 millions d’euros en AE et de 4 944,77 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 981,13 millions d’euros et 58,18 millions d’euros aux crédits ouverts par la loi de finances. L’écart entre la prévision et la réalisation est de 14,4 % en AE et de 1,16 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 107 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

La sous-exécution constatée en AE trouve son origine dans la sous-exécution quasi-égale des crédits de l’action 01 – Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice et de ceux de l’action 02 – Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice. Au sein de l’action 01, ce sont les dépenses d’investissement, exécutées à hauteur de 170,8 millions d’euros en AE contre 715 millions d’euros prévus, qui contribuent fortement à cette sous-exécution. Cette dernière traduit les retards pris dans la conduite du plan de construction de 15 000 places de prison : ainsi, à la fin de l’année 2024, près de 56 % des places programmées au titre du plan étaient encore au stade des études. Au sein de l’action 02, ce sont les dépenses de fonctionnement qui tirent la sous-consommation des crédits : 1,94 milliard d’euros ont ainsi été dépensés sur ce titre, contre 2,34 milliards d’euros prévus.

Le rapporteur spécial souhaite mettre l’accent sur la nouvelle sous-exécution du plafond d’emplois de ce programme. En 2024, le plafond d’emplois de la mission a bien connu une nouvelle hausse (de 1 945 ETPT, soit + 2 %), après celles déjà enregistrées les années précédentes (+ 1,6 % en 2022 et + 1,5 % en 2023), atteignant 94 698 ETPT en loi de finances de fin de gestion. Cette augmentation est positive car elle permet notamment, quand elle donne lieu à des recrutements, de combler les besoins en effectifs. Le plafond d’emplois reste cependant sous-exécuté à hauteur de 1 572 ETPT ([276]), le ministère ne parvenant pas à recruter à hauteur des emplois créés, et ce particulièrement pour le programme 107. Ainsi, l’exécution pour ce programme est inférieure de 928 ETPT au plafond d’emplois autorisé en loi de finances initiale pour 2024. Le renforcement de l’attractivité du ministère doit dès lors rester une priorité, notamment dans le contexte de la création de nouvelles places au sein des établissements pénitentiaires.

Cumulés, ces constats emportent deux conséquences.

La première est que le retard du « Plan 15 000 » conduit à aggraver une surpopulation carcérale déjà dramatique. Le nombre de détenus en France a atteint un nouveau record en 2024, le seuil de 80 000 détenus ayant été atteint en fin d’année, pour un peu plus de 62 000 places opérationnelles. Ainsi, au 1er janvier 2025, la densité carcérale globale s’établissait à 129,3 %. Cette moyenne occulte par ailleurs d’énormes disparités entre les établissements, certains affichant une densité carcérale dépassant les 200 % ([277]).

La seconde conséquence a trait aux conditions de travail des agents de l’administration pénitentiaire. En sous-effectifs et confrontés à un nombre grandissant de détenus, ces personnels sont victimes de souffrance au travail, que des évènements dramatiques comme celui survenu à Incarville le 14 mai 2024 ne peuvent que contribuer à augmenter. Le rapporteur spécial souhaite ainsi apporter son plein soutien aux agents de l’administration pénitentiaire et appelle à renforcer, dans la continuité du protocole d’Incarville, la sécurité et les conditions de travail de ces agents, et à rattraper le retard pris dans le déploiement du « Plan 15 000 » pour assurer aux détenus et aux agents des conditions de détention et d’exercice dignes.

III. Le programme 182 protection judiciaire de la jeunesse

Le programme 182 est spécifiquement dévolu à la prise en charge des mineurs au sein de la mission Justice.

L’exécution des crédits de paiement du programme 182 en 2024 peut être ainsi représentée :

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 182 EN 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 182 était doté de 1 160,76 millions d’euros en AE et de 1 125,95 millions d’euros en CP par la loi de finances pour 2024. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été abaissée de 25,12 millions d’euros en AE et de 37,22 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 1 135,6 millions d’euros en AE et à 1 088,7 millions d’euros en CP.

Le programme 182 a été exécuté à hauteur de 1 086,14 millions d’euros en AE et de 1 087,4 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 74,62 millions d’euros et de 38,55 millions d’euros aux crédits ouverts par la loi de finances. L’écart entre la prévision et la réalisation est de 6,43 % en AE et de 3,42 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 182 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

L’essentiel des crédits du programme est contenu dans l’action 01 – Mise en œuvre des décisions judiciaires. Logiquement la sous-exécution des crédits de cette action, en AE comme en CP, tire donc l’exécution globale des crédits vers le bas. Dans une moindre mesure, c’est également le cas de l’action 04 – Formation. Une sur-exécution est en revanche constatée au niveau de l’action 03 – Soutien, de près de 11 % en AE et de 20 % en CP. Les dépenses de personnel sont à l’origine de cette sur-exécution : 122,42 millions d’euros de crédits ont en effet été exécutés en AE comme en CP sur le titre 2 contre 107,9 millions d’euros prévus. Les difficultés de gestion des emplois et de la masse salariale ont en effet été particulièrement marquées pour le programme 182. La Cour des comptes relève ainsi que « la trajectoire du T2 du programme 182 a connu de grandes perturbations dans le cadre de la gestion 2024 » et que « le caractère volontariste du recrutement, même s’il doit être salué compte tenu des difficultés à pourvoir certains postes, a été excessif. » Au mois de juillet, l’exécution de la masse salariale était supérieure à la programmation, en raison du dynamisme des recrutements. Les dépassements ont nécessité des mesures d’ajustement réalisées en urgence qui ont provoqué des tensions importantes ([278]).

En ce qui concerne l’action 01, la sous-exécution relève en partie d’une faible consommation des crédits d’investissement (50,9 % en AE et 60,2 % en CP). Le rapporteur spécial invite le gouvernement à profiter de cette sous-exécution pour interroger la politique de construction de nouveaux centres éducatifs fermés, ces projets accaparant l’essentiel des crédits d’investissement alors même que l’efficacité de ces établissements n’a pas été démontrée.

IV. le programme 101 accÈs au droit et à la justice

Le programme 101 doit permettre à toute personne qui le souhaite d’avoir connaissance de ses droits et de pouvoir les faire valoir, notamment par le recours à l’aide juridictionnelle.

L’exécution des crédits de paiement du programme 101 en 2024 peut être ainsi représentée :

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 101 en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 101 était doté de 736,23 millions d’euros en AE et en CP par la loi de finances pour 2024. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été abaissée de 8,89 millions d’euros en AE et de 9,22 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 727,34 millions d’euros en AE et à 727 millions d’euros en CP.

Le programme 101 a été exécuté à hauteur de 726,83 millions d’euros en AE et de 726,97 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur d’un peu plus de 9 millions d’euros aux crédits ouverts par la loi de finances dans les deux cas. L’écart entre la prévision et la réalisation est de 1,28 % en AE et 1,26 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 101 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

Près de 90 % des crédits du programme sont concentrés dans l’action 01 – Aide juridictionnelle, qui permet de soutenir les justiciables aux ressources financières modestes dans leurs procédures. Le taux d’exécution de cette action, en AE comme en CP, est de 99,8 %. Il explique le taux d’exécution global des crédits du programme, qui est le plus proche de la prévision tous programmes confondus. L’action 02 – Développement de l’accès au droit et du réseau judiciaire de proximité accuse par exemple une sous-exécution de 3,45 millions d’euros en AE et de 3,5 millions d’euros en CP, mais cet écart ne représente que 0,5 % de l’ensemble des AE et des CP ouverts.

Bien que sous exécutées, le rapporteur spécial tient toutefois à souligner que les dépenses relatives à l’aide juridictionnelle sont en augmentation. Ces dépenses se sont en effet élevées à 657,3 millions d’euros en 2024, contre 636,2 millions d’euros en 2023, soit une hausse de 3,3 % qui s’inscrit dans une tendance continue depuis plusieurs années et doit appeler à la vigilance.

V. le programme 310 conduite et pilotage de la justice

Placé sous la responsabilité de la secrétaire générale du ministère de la Justice, le programme 310 – Conduite et pilotage de la politique de la justice regroupe des fonctions transverses ministérielles et mutualisées, exercées pour le compte des trois directions à réseau du ministère.

Le programme 310 était doté de 768,28 millions d’euros en AE et 747,09 millions d’euros en CP par la loi de finances pour 2024. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été abaissée de 32,88 millions d’euros en AE et de 54,55 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 735,4 millions d’euros en AE et de 692,5 millions d’euros en CP.

Le programme 310 a été exécuté à hauteur de 666,92 millions d’euros en AE et 687,48 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de 101,36 millions d’euros en AE et de 59,6 millions d’euros en CP par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances. L’écart entre la prévision et la réalisation est de 13,2 % en AE et de 7,98 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 310 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

Ce programme est celui pour lequel le plus bas taux d’exécution des crédits de paiement est constaté, et le deuxième plus bas pour les autorisations d’engagement. Les crédits consommés en CP s’élèvent en effet à 92 % des crédits ouverts en LFI. Cette sous-exécution est notamment le fait du taux particulièrement bas d’exécution de l’action 04 – Gestion de l’administration centrale pour laquelle 197,65 millions d’euros de CP ont été exécutés contre 222,82 millions d’euros prévus. Les dépenses de fonctionnement sont pour beaucoup dans ce résultat puisque 65,9 millions d’euros ont été exécutés contre 96,7 millions d’euros prévus, de même que les dépenses d’investissement : 3 millions d’euros ont été exécutés contre 27,1 millions d’euros prévus, pour cause de dépenses immobilières non engagées en raison de projets qui ont dû être repoussés.

Le taux d’exécution des AE n’est également pas satisfaisant. Comme pour les CP, la sous-exécution s’explique par la sous-consommation des crédits de l’action 04 mais également par la sous-exécution des AE de l’action 09 – Action informatique ministérielle. Le rapporteur spécial s’inquiète en particulier de la sous-consommation des dépenses d’investissement alors que les agents du ministère se plaignent depuis des années de la qualité de leurs applicatifs métiers : ainsi, seuls 9,5 millions d’euros des 50,1 millions d’euros prévus en AE sur le titre 5 ont été dépensés.

Le rapporteur spécial tient à s’attarder sur cette action en particulier pour deux raisons : d’abord, parce que les dépenses informatiques représentent près de la moitié des dépenses du programme ([279]) ; ensuite, parce que le pilotage des projets informatiques et le suivi de leurs coûts par la Chancellerie font l’objet depuis des années de critiques, au point que le précédent rapporteur spécial des crédits de la mission avait décidé de s’emparer de ce sujet lors de la dernière édition du Printemps de l’évaluation ([280]). Après plusieurs rapports particulièrement critiques, et des années après le lancement du premier plan de transition numérique du ministère, la Cour des comptes ([281]) déplore toujours « un pilotage des dépenses et des projets informatiques qui doit progresser ». Le rapporteur spécial appelle ainsi l’ensemble des directions du ministère, sous l’égide du secrétariat général, à rattraper autant que faire se peut le retard pris dans le déploiement des dernières versions des applicatifs dont les défaillances sont un obstacle non seulement au fonctionnement des juridictions mais également au suivi des majeurs et mineurs incarcérés ou placés. La thématique d’évaluation retenue par le rapporteur spécial sera l’occasion de revenir sur ce point.

VI. Le programme 335 Conseil supérieur de la magistrature

Le programme 335, dédié au Conseil supérieur de la magistrature, vise à assurer l’autonomie budgétaire de cette institution.

Le programme 335 était doté de 4,64 millions d’euros en AE et 5,72 millions d’euros en CP par la loi de finances pour 2024. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été abaissée de 0,25 million d’euros en AE et de 0,2 million d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 4,39 millions d’euros en AE et à 5,52 millions d’euros en CP.

Le programme 335 a été exécuté à hauteur de 4,37 millions d’euros en AE et 5,28 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 0,27 million d’euros et 0,45 million d’euros par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances. L’écart entre la prévision et la réalisation est de 5,87 % en AE et de 7,78 % en CP.

exÉcution 2024 des crÉdits du programme 335 par actions

(en euros)

Source : rapport annuel de performances.

*

MÉdias, livre et industries culturelles Avances à l’audiovisuel public M. Denis Masseglia, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. LA MISSION MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES
2. 1. Programme 180 : une exécution en-deçà des crédits prévus en loi de finances initiale, qui n’a toutefois pas remis en cause la mise en œuvre des principaux dispositifs de soutien
3. 2. Programme 334 : un financement des opérateurs en légère augmentation pour leur permettre de faire face à la hausse des coûts
4. II. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC
5. 1. La mise en place éphémère d’un programme de transformation utilisé comme variable d’ajustement dans un contexte de recherche d’économies
6. 2. Après avoir pérennisé un mode de financement de l’audiovisuel public garantissant son indépendance, la nécessité de sécuriser une trajectoire pluriannuelle de financement

I. LA MISSION MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES

La mission Médias, livre et industries culturelles regroupe les crédits de deux programmes :

– le programme 180 Presse et médias recouvre les relations financières avec l’Agence France-Presse (AFP), les aides à la presse d’information politique et générale, le soutien aux médias de proximité et le soutien à l’expression radiophonique ;

– le programme 334 Livre et industries culturelles recouvre les dépenses en faveur des filières du livre, de la musique et du cinéma, en particulier les subventions pour charge de service public aux opérateurs de la mission.

L’exécution budgétaire de la mission a atteint 707,6 millions d’euros en AE et 711,5 millions d’euros en CP en 2024, contre 731,7 millions d’euros en AE et 725,7 millions d’euros en CP en 2023. Le volume des crédits budgétaires exécutés est ainsi en légère baisse (– 3,3 % en AE et – 2 % en CP), alors que la loi de finances initiale pour 2024 prévoyait une hausse des crédits de la mission afin de prendre en compte la revalorisation des dotations versées à l’Agence France-Presse dans le cadre du nouveau contrat d’objectifs et de performances 2024-2028 (sur le programme 180) et les effets de l’inflation et de la revalorisation du point d’indice intervenue au 1er juillet 2022 sur les subventions pour charge de service public versées aux opérateurs du programme 334. Cette baisse s’explique principalement par l’annulation totale des crédits mis en réserve en début d’année, alors que la pratique consistait à dégeler en gestion la totalité de la mise en réserve.

La quasi-intégralité des crédits ouverts a été consommée en 2024, avec un taux d’exécution de la mission de 99,9 % en AE et de 99,5 % en CP.

exÉcution 2024 des crÉdits de la mission

MÉdiaS, livre et industries culturelles

(en millions d’euros)

Note : le taux d’exécution est calculé en rapportant l’exécution 2024 aux crédits disponibles en 2024.

NB : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

L’exécution 2024 a été marquée par plusieurs mouvements intervenus en gestion, qui ont diminué de 33,5 millions d’euros en AE et 21 millions d’euros en CP les crédits disponibles par rapport à la loi de finances initiale. Ces mouvements sont la conséquence notamment :

– des reports de crédits de 2023 vers 2024 à hauteur 12,1 millions d’euros en AE et 11,5 millions d’euros en CP, en baisse significative par rapport à l’exercice précédent et correspondant très majoritairement aux besoins en couverture des aides attribuées à la presse en 2023 mais non engagées ou soldées avant la fin de gestion de l’exercice, à l’instar d’une enveloppe de 2,4 millions d’euros en AE = CP destinée à l’aide temporaire aux réseaux de portage reportée en raison d’une autorisation trop tardive donnée par la Commission européenne ;

– du virement de 2 % des crédits des programmes 180 et 334 ([282]) prélevés sur leur réserve de précaution initiale, respectivement vers les programmes 131 Création et 175 Patrimoines pour compenser les annulations de crédits sur ces programmes par le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits ;

– du transfert de 2,4 millions d’euros depuis le programme 424 Financement des investissements stratégiques vers la mission Médias, livre, industries culturelles principalement sur le programme 180 pour le fonds de soutien à l’expression radiophonique locale (FSER) ;

– de l’annulation par la loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024 :

● de 16,6 millions d’euros en AE et 16 millions d’euros en CP sur le programme 180, soit l’annulation du reliquat de crédits en réserve et une annulation complémentaire de 3,4 millions d’euros en AE et de 2,8 millions d’euros en CP, qui a porté sur les aides à la modernisation de la presse, notamment le dispositif du fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP) ;

● de 16,4 millions d’euros en AE et 4,2 millions d’euros en CP sur le programme 334, soit l’annulation du reliquat de crédits en réserve et une annulation complémentaire de 12 millions d’euros en AE correspondant aux crédits initialement prévus pour les travaux de la maison du dessin de presse, qui n’ont pu être mobilisés en 2024 en raison du retard pris sur le projet.

La gestion 2023 des crÉdits de paiement de la mission

Médias, livre et industries culturelles

(CP, en millions d’euros)

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

Principales DÉpenses fiscales sur la mission

Médias, livre et industries culturelles

(en millions d’euros)

Note : seules sont présentées les dépenses fiscales dont le montant est supérieur à 5 millions d’euros.

(1) Réduction d’impôt sur le revenu relative aux sociétés de financement de l’industrie cinématographique et audiovisuelle (SOFICA).

Source : notes d’exécution budgétaire.

La mission se caractérise toutefois par la prépondérance des dépenses fiscales et des taxes affectées aux opérateurs, les crédits budgétaires ne représentant que le tiers des moyens de la mission, restreignant la capacité de pilotage budgétaire du ministère. Sur l’ensemble de la mission, le coût des dépenses fiscales est évalué à 876 millions d’euros en 2024, en forte augmentation par rapport à 2023 (772 millions d’euros). Cette dynamique est portée par la hausse des dépenses fiscales en faveur du cinéma, de l’audiovisuel et de la musique enregistrée.

Les produits des taxes affectées au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) et au Centre national de la musique (CNM) ont également progressé de façon significative pour atteindre 871,7 millions d’euros en 2024 contre 824 millions d’euros en 2023.

Taxes affectÉes aux opÉrateurs de la mission Médias, livre et industries culturelles

(en millions d’euros)

(1) Taxe sur la diffusion en ligne d’enregistrements phonographiques musicaux ou de vidéomusiques

Source : notes d’exécution budgétaire.

Au total, la prise en compte des crédits budgétaires, dépenses fiscales, taxes affectées, ainsi que les mesures du plan de relance (7,8 millions d’euros) et de France 2030 (82,2 millions d’euros), ont porté à 2,5 milliards d’euros les moyens consacrés à la mission en 2024.

1. Programme 180 : une exécution en-deçà des crédits prévus en loi de finances initiale, qui n’a toutefois pas remis en cause la mise en œuvre des principaux dispositifs de soutien

Le volume des crédits budgétaires exécutés du programme 180 est sensiblement inférieur à celui prévu en loi de finances initiale pour 2024 et s’établit à 367,2 millions d’euros en AE et 363,8 millions d’euros en CP, soit une diminution de 10,5 millions d’euros en AE et 12,9 millions d’euros en CP par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale.

Cette baisse des crédits a principalement porté sur les aides à la diffusion (– 5,3 millions d’euros sur l’exonération des charges patronales pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de presse, en raison d’un trop-perçu versé les années antérieures auprès de l’ACOSS) et les aides à la modernisation de la presse, en particulier sur le fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP) et le fonds de soutien à l’émergence et l’innovation dans la presse (FSEIP). Les mouvements intervenus en cours de gestion ont ainsi réduit :

– de 5,4 millions d’euros en AE et de 7 millions d’euros en CP les crédits disponibles pour le FSDP ;

– de 2,1 millions d’euros en AE et 1,1 million d’euros en CP les crédits disponibles pour le FSEIP.

Alors que le FSDP et le FSEIP financent respectivement des projets de modernisation industrielle et de développement numérique d’entreprises de presse, et la création de nouveaux médias, le rapporteur spécial met en garde contre la tentation, dans un contexte de tension sur les finances publiques, de réduire à nouveau les crédits de ces fonds en 2025, et souligne les conséquences potentielles pour l’avenir du secteur de la presse.

Le fonds de soutien à l’expression radiophonique locale (FSER) a quant à lui été préservé et a vu ses moyens renforcés pour la quatrième année consécutive en 2024. Ainsi les crédits consommés en 2024 se sont élevés à 38,5 millions d’euros en CP, contre 35,1 millions d’euros en 2023. Cette augmentation de la dotation du FSER est principalement due à des reports, pour un total de 1,03 million d’euros en CP, et à un transfert de 2,3 millions d’euros en CP depuis le programme France 2030 afin de financer la nouvelle subvention bonifiée pour les radios locales établies en zone rurale et en outre-mer, dans le cadre du plan culture et ruralité lancé par le ministère de la culture en juillet 2024.

Le rapporteur spécial salue le soutien apporté aux radios associatives locales, qui jouent un rôle de lien essentiel, et dont les crédits étaient menacés par une réduction significative de 30 % (soit – 10 millions d’euros) dans le projet de loi de finances initiale pour 2025. Les crédits du fonds ont été rétablis à leur niveau de 2024 dans le texte définitif, toutefois le rapporteur spécial attire l’attention sur le fait que cela ne permettra pas, sans nouveau transfert du programme France 2030, d’atteindre en 2025 le niveau de financement de 2024 permettant de poursuivre le dispositif de soutien spécifique aux radios des zones rurales et d’outre-mer. À ce titre, le rapporteur spécial avait ainsi proposé de rehausser de 2 millions d’euros supplémentaires les crédits du FSER ([283]).

2. Programme 334 : un financement des opérateurs en légère augmentation pour leur permettre de faire face à la hausse des coûts

La mission Médias, livre et industries culturelles compte six opérateurs, qui peuvent être classés en trois catégories en fonction de leur mode de financement : financement par des crédits budgétaires (BnF, Bibliothèque publique d’information – Bpi, Centre national du livre – CNL), financement par des taxes affectées (CNC, Cinémathèque française, cette dernière étant subventionnée par le CNC) et financement mixte (Centre national de la musique – CNM).

La loi de finances initiale pour 2024 prévoyait la mobilisation de 314,2 millions d’euros, soit 15,8 millions d’euros supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2023, au bénéfice des opérateurs du programme 334 financés en tout ou partie sur crédits budgétaires.

D’une part, afin de permettre à ces opérateurs de faire face au contexte de hausse des prix et en particulier des tensions sur ceux de l’énergie, 8,34 millions d’euros avaient été budgétisés en loi de finances pour 2024 sur le programme 334, dont 7,2 millions d’euros en faveur de la BnF, 0,5 million d’euros en faveur de la Bpi, 0,27 million d’euros en faveur du CNL et 0,37 million d’euros en faveur du CNM.

D’autre part, la loi de finances initiale pour 2024 prévoyait 5 millions d’euros de crédits en compensation de la revalorisation du point d’indice intervenue en juillet 2022 : 4,7 millions d’euros en faveur de la BnF, 0,06 million d’euros en faveur de la Bpi, 0,16 million d’euros pour le CNL et 0,14 million d’euros pour le CNM.

En fin de gestion 2024, 2,2 millions d’euros supplémentaires ont été mobilisés afin notamment de compenser le coût des mesures de revalorisation salariales dites « Guérini » pour la BnF (1,8 million d’euros) et couvrir les coûts supplémentaires induits par la gestion simultanée de plusieurs sites pour la Bpi (0,3 million d’euros).

Au total, les dotations globales aux opérateurs du programme 334 sont en légère hausse (+ 3,7 millions d’euros) en 2024 par rapport à l’exécution 2023, pour se porter à 307,7 millions d’euros.

financement budgÉtaire des opérateurS par

le programme 334

(CP, en millions d’euros)

Source : notes d’exécution budgétaire.

Le rapporteur spécial tient à attirer l’attention sur la question de la pérennité du financement du CNM, qui n’est pas encore résolue. En particulier, le rapporteur spécial s’interroge sur la pertinence d’un plafonnement des taxes affectées au CNM, en particulier de la taxe sur les spectacles de variétés ([284]), notamment en comparaison avec le CNC, dont les taxes affectées ne font l’objet d’aucun plafonnement. En effet, la mise en place d’une telle taxe relève d’une demande des acteurs de la filière et participe à l’autofinancement de celle-ci. Par ailleurs, un écrêtement de la taxe sur les spectacles de variétés pourrait fragiliser le financement du CNM car le « droit de tirage » concerne toutes les entreprises de spectacles assujetties à cette taxe, qui peuvent ainsi obtenir automatiquement le versement d’une partie des sommes versées au titre de la taxe. La loi de finances initiale pour 2025 a ainsi procédé au rehaussement du plafond à 53 millions d’euros ([285]).

Par ailleurs, afin de conforter le modèle de financement du CNM et faire contribuer les grandes plateformes à la création, la LFI 2024 a créé la contribution fiscale des plateformes de streaming musical, dite « taxe streaming » ([286]) dont le rendement prévisionnel était estimé en 2024 à 18 millions d’euros. Le CNM avait inscrit à son budget initial pour 2024 une recette prévisionnelle de 15 millions d’euros pour cette taxe. Toutefois le rendement de la taxe a été inférieur à celui qui était prévu et s’établit à 10,3 millions d’euros pour 2024. Le principal facteur expliquant le décalage entre les prévisions de collecte et le produit recouvré résulte de défauts de déclaration par certaines entreprises redevables n’estimant pas être dans le champ de la taxe.

Le rapporteur spécial salue ainsi la création par la loi de finances pour 2025 d’un droit de communication des données relatives à la collecte de la « taxe streaming » et à ses redevables au profit du CNM, qui permettra un contrôle renforcé et un meilleur suivi des principaux redevables de la taxe ([287]).

II. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public est un concours financier qui permettait jusqu’en 2022 de retracer les conditions d’affectation du produit de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) aux structures de l’audiovisuel public. Depuis 2022, la CAP est supprimée et les recettes du compte sont désormais assurées par une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Les dépenses sont constituées de sept programmes correspondant aux cinq sociétés de l’audiovisuel public (France Télévisions, Arte France, Radio France, France Médias Monde, TV5 Monde), à l’Institut national de l’audiovisuel (INA) et à un nouveau programme budgétaire intégré au périmètre de la mission en 2024, le « programme de transformation », qui retrace les crédits alloués aux entités de l’audiovisuel public pour la mise en œuvre de projets de transformation prioritaires.

La dynamique de hausse des dotations engagée en 2023 (+ 111,8 millions d’euros en exécution par rapport à 2022) s’est poursuivie en 2024 (+ 179,3 millions d’euros), malgré les mesures d’économie engagées en cours d’exercice visant à répondre au contexte dégradé des finances publiques. Cette hausse des dotations s’explique pour moitié par le contexte inflationniste qui touche les comptes des différentes entités, pour un tiers par la compensation des effets fiscaux de la réforme du financement de l’audiovisuel public, et par la création d’un nouveau programme.

exécution du compte de concours financiers

avances à l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances.

L’exercice 2024 a été marqué par une diminution très importante en cours d’exercice des crédits de transformation alloués aux entités de l’audiovisuel public (– 50 millions d’euros). Le nouveau programme 848 a de fait été la principale variable d’ajustement budgétaire et ses crédits ont fait l’objet de mesures de régulation budgétaire en deux temps, à travers :

– une annulation de crédits à hauteur de 20 millions d’euros par le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits ;

– une annulation complémentaire à hauteur de 30 millions d’euros par la loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

Par ailleurs, le niveau des dotations socle des entités de l’audiovisuel public a été ajusté par la loi de finances de fin de gestion pour 2024 afin de prendre en compte les effets fiscaux supportés par ces entités en 2023 en raison de la suppression de la CAP :

– une annulation de crédits de 0,15 million d’euros pour Arte France ;

– une annulation de crédits de 1,1 million d’euros pour France Médias Monde ;

– une ouverture de crédits de 0,16 million d’euros pour l’INA ;

– une ouverture de crédits de 0,38 million d’euros pour TV5 Monde.

Évolution des dotations initiales des entitÉs

de l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

(a) Cette dotation s’élève à 276,8 millions d’euros dans la loi de finances de fin de gestion pour 2023.

(b) La hausse nette sur la période 2022-2024, hors compensation des effets fiscaux, s’élève à 146,2 millions d’euros. La compensation des effets fiscaux s’élève à 179,2 millions d’euros et comprend 145,6 millions d’euros au titre de la compensation sur la taxe sur les salaires et 33,6 millions d’euros au titre de la compensation de la perte du droit de déduction de TVA.

Source : notes d’exécution budgétaire

1. La mise en place éphémère d’un programme de transformation utilisé comme variable d’ajustement dans un contexte de recherche d’économies

L’exercice 2024 devait représenter la première année de la trajectoire pluriannuelle de financement des entités de l’audiovisuel public arbitrée par le gouvernement à l’automne 2023, qui prévoyait une hausse de 446 millions d’euros entre 2024 et 2028, poursuivant la tendance haussière de l’exercice 2023, afin d’accompagner la transformation de l’audiovisuel.

Cette hausse devait notamment prendre la forme d’un nouveau programme 848 créé en 2024, le « programme de transformation » dont la dotation initiale de 69 millions d’euros devait compléter la dotation socle des différentes entités de l’audiovisuel public. Une enveloppe inédite de crédits de transformation, d’un montant de 200 millions d’euros répartis sur trois ans, avait en effet été intégrée à la trajectoire pluriannuelle. Ainsi le programme 848 devait être abondé de 69 millions d’euros en 2024, 74 millions d’euros en 2025 et 57 millions d’euros en 2026.

Les versements réalisés au titre des projets de transformation devaient s’inscrire dans une démarche incitative, avec la possibilité d’ajuster le montant des versements alloués à l’entité concernée en cas de non-réalisation des projets sélectionnés ou de retard dans leur déploiement.

Toutefois, ce programme a été largement amputé de ses crédits en 2024, à hauteur de 20 millions d’euros par le décret d’annulation du 21 février 2024 dans un premier temps, puis par l’arrêt du versement des crédits restants qui s’en est suivi, jusqu’à l’annulation de 30 millions d’euros supplémentaires par la loi du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024. Au lieu de répondre à son objectif initial qui visait à mettre en place une incitation financière afin d’encourager les entités de l’audiovisuel public à accélérer la réalisation de projets de coopération et de transformation, le programme a donc joué le rôle de variable d’ajustement dans un contexte de régulation budgétaire – ce qui a toutefois permis de préserver les dotations socle. Ce programme, crédité de 30 millions d’euros dans le projet de loi de finances initiale pour 2025, a finalement été supprimé au cours des débats parlementaires.

Montant des crédits du programme 848 ouverts et consommÉs en 2024

(en millions d’euros)

(a) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

(b) Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

(c) Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le rapporteur spécial regrette cette révision à la baisse des crédits de l’audiovisuel public, ainsi que la méthode de régulation budgétaire utilisée en 2024. La forte incertitude sur le financement de l’audiovisuel public qui en a résulté a ainsi empêché la mise en œuvre de certains projets de transformation prévus et a fragilisé financièrement certaines structures ayant déjà engagé les dépenses relatives à ces projets.

Si le contexte budgétaire en 2024 justifiait des efforts importants pour réduire les dépenses, le rapporteur spécial considère qu’il aurait été néanmoins souhaitable que l’État tienne ses engagements vis-à-vis des organismes de l’audiovisuel public, notamment au regard de l’importance des missions de service public qu’ils remplissent.

2. Après avoir pérennisé un mode de financement de l’audiovisuel public garantissant son indépendance, la nécessité de sécuriser une trajectoire pluriannuelle de financement

La loi de finances rectificative pour 2022 ([288]) a acté, d’une part, la disparition dès le 1er janvier 2022 de la contribution à l’audiovisuel public (CAP), et d’autre part, le maintien des recettes du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public grâce à l’affectation d’une fraction du produit de la TVA.

Toutefois, la réforme du financement de l’audiovisuel public était restée inachevée, la loi de finances rectificative pour 2022 ne prévoyant aucune modalité de financement au-delà du 31 décembre 2024, alors que l’affectation d’une fraction de TVA aux entités de l’audiovisuel public devenait impossible à partir du 1er janvier 2025. En effet, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([289]), telle que modifiée par la réforme de 2021 ([290]) disposait qu’à partir du 1er janvier 2025, l’affectation à un tiers d’une imposition de toute nature « ne peut être maintenue que si ce tiers est doté de la personnalité morale et si ces impositions sont en lien avec les missions de service public qui lui sont confiées ».

Afin de pérenniser le mode de financement actuel de l’audiovisuel public, une proposition de loi portant réforme du financement de l’audiovisuel public a été adoptée au Sénat le 23 octobre 2024 puis à l’Assemblée nationale par un vote conforme le 20 novembre 2024. La loi organique n° 2024-1177 du 13 décembre 2024 portant réforme du financement de l’audiovisuel public a modifié l’article 2 de la LOLF qui prévoit désormais qu’un montant déterminé d’une imposition de toute nature peut être directement affecté aux organismes du secteur public de la communication audiovisuelle.

La loi de finances initiale pour 2025 en a tiré les conséquences et prévoit ainsi l’affectation d’une fraction du produit de la TVA aux organismes de l’audiovisuel public, permettant de garantir la stabilité du financement et l’indépendance de l’audiovisuel public.

Si la question du mode de financement de l’audiovisuel public a donc été résolue fin 2024, celle de la prévisibilité pluriannuelle du niveau de financement de l’audiovisuel public reste en suspens. En effet, en 2025, comme en 2024, aucun organisme de l’audiovisuel public n’est lié par un contrat d’objectif et de moyens (COM) en vigueur. Les projets de contrats d’objectifs et de moyens 2024-2028 n’ont pas été signés à la suite de l’avis défavorable des commissions des affaires culturelles de l’Assemblée nationale ([291]) et du Sénat ([292]), ainsi que de la commission des finances de l’Assemblée nationale ([293]), qui avaient été motivés par la caducité de la trajectoire des concours publics sur la période 2024-2028 telle qu’inscrite dans le plan d’affaires des projets de COM et qui correspondait à la trajectoire arbitrée par le gouvernement à l’automne 2023.

Le rapporteur spécial souligne ainsi l’importance pour les organismes de l’audiovisuel public de disposer d’une visibilité pluriannuelle sur leur financement afin d’engager les réformes nécessaires pour accompagner la transformation indispensable du secteur, dans un contexte d’évolution rapide des usages et de concurrence accrue avec l’essor des plateformes.

L’absence de toute trajectoire financière pluriannuelle opérationnelle adossée à des contrats d’objectifs et de moyens entrave ainsi la capacité des entités de l’audiovisuel public à mettre en œuvre les réformes permettant d’accompagner la transformation du secteur, notamment en matière de numérique, de proximité, d’information, et de rajeunissement des publics, ainsi qu’en termes de gains d’efficience dans un contexte de tension sur les finances publiques. Cette absence de trajectoire financière et de COM en vigueur limite également le contrôle par le Parlement de l’atteinte de ces objectifs par l’audiovisuel public.

Le rapporteur spécial appelle donc à sécuriser une trajectoire pluriannuelle de financement de l’audiovisuel public, par le biais d’un engagement financier clair de la part du gouvernement et la signature rapide de nouveaux COM.

*

OUTRE-MER M. Christian Baptiste, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. une exÉcution marquÉe nÉgativement par les annulations de crÉdits dÉcidÉes en cours de gestion
2. A. le programme 138 EMPLOI outre-mer
3. B. Le programme 123 Conditions de vie outre-mer
4. II. une hausse des emplois du service militaire adaptÉ entravÉe par les restrictions budgÉtaires
5. III. LADOM, seul opÉrateur de la mission, doit Être en mesure d’accomplir l’ensemble des missions fixÉes par le CIOM en 2023 en faveur de la mobilitÉ territoriale
6. IV. La poursuite de l’inquiÉtante progression des restes À payer

La mission Outre-mer est composée de deux programmes : le programme 138 Emploi Outre-mer, qui porte les moyens budgétaires en faveur de l’emploi dans les territoires ultramarins et le programme 123 Conditions de vie outre-mer, qui a pour objectif de réduire les écarts de niveaux de vie et d’équipement constatés entre les outre-mer et la France hexagonale, en tenant compte des particularités territoriales et des réalités géographiques et économiques des collectivités ultramarines.

En 2024, la loi de finances initiale (LFI) prévoyait 3,2 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) (+ 17 % par rapport à la LFI 2023) et 2,8 milliards en crédits de paiement (CP) (+ 10 % par rapport à la LFI 2023). Les dépenses fiscales sont estimées pour 2024 à 5,6 milliards d’euros, soit 2 fois le montant des dépenses budgétaires.

La mission Outre-mer ne représente toutefois qu’une fraction minime de l’effort budgétaire de l’État en faveur des territoires ultramarins, soit 12,3 % en 2024. La politique transversale de l’État, au sens du document de politique transversale « Outre-mer », était en effet portée en 2024 par 105 programmes au sein de 32 missions.

DÉpenses en faveur des territoires dits d’Outre-mer (LFI 2024)

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes

Comme chaque année, le rapporteur spécial dénonce cet émiettement des moyens, qui nuit à leur pilotage et à leur lisibilité. Des sujets cruciaux pour nos concitoyens ultramarins ne relèvent pas – ou à la marge – de la mission Outre-mer. Ainsi la lutte contre la pollution au chlordécone ou l’échouement des sargasses sont portés essentiellement par la mission Cohésion des territoires, (programme 162 – Interventions territoriales de l’État) et le recul du trait de côte par la mission Écologie, développement et mobilité durables (programme 113 Paysages, eau et biodiversité et programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires). L’existence d’un document de politique transversale annexé au projet de loi de finances est certes un progrès, mais son équivalent s’agissant de l’exécution budgétaire n’existe pas. Le rapporteur spécial demande a minima la création d’un tel document. Surtout, il réitère sa demande de regroupement des crédits relatifs aux territoires dits d’Outre-mer au sein de la mission éponyme, afin de faciliter leur pilotage par le ministère des Outre-mer, en lien si besoin avec les autres ministères. Il demande qu’une discussion unique sur tous ces sujets intervienne au Parlement, pour faciliter le suivi et le contrôle réalisés par les parlementaires et au-delà par nos concitoyens ultramarins.

I. une exÉcution marquÉe nÉgativement par les annulations de crÉdits dÉcidÉes en cours de gestion

En intégrant aux crédits prévus en LFI les fonds de concours et attributions de produits, les mouvements réglementaires et les ouvertures et annulations de la loi de finances de fin de gestion (LFG) ([294]) pour 2024, le montant total des crédits ouverts sur la mission s’est élevé à 3,24 milliards d’euros en AE et 2,99 milliards d’euros en CP. Le rapporteur spécial regrette la très importante annulation de crédits fixée par le décret du 21 février 2024 ([295]) de près de 79 millions d’euros, dont la quasi-totalité (près de 75 millions d’euros) a concerné le programme 123 (voir infra).

L’exécution des crédits s’élève en 2024 à 3,12 milliards d’euros en AE et 2,92 milliards d’euros en CP. Le taux d’exécution des crédits ouverts atteint 96 % en AE et à 97 % en CP, contre 94 % en AE et 95 % en CP en 2023. En AE, le taux de consommation réel atteint même 98 % en 2024, en tenant compte du retrait de 56 millions d’euros d’engagements d’années antérieures. Le rapporteur spécial relève ce progrès dans le pilotage budgétaire de la mission, même si les efforts d’amélioration de la gestion doivent se poursuivre.

Des crÉdits budgÉtaires votÉs en LFI 2024 aux montants ExÉcutÉs

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances (RAP) 2024 Outre-mer et Cour des comptes.

Le graphique ci-après présente, pour la mission, l’exécution des CP en 2024.

mission outre-mer — exécution des CP en gestion — 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2024 Outre-mer.

Le rapporteur spécial a relevé les points suivants sur l’exécution budgétaire 2024 des crédits de la mission, en se fondant notamment sur les réponses transmises par le ministère des Outre-mer à ses questions.

A. le programme 138 EMPLOI outre-mer

Avec plus de 1,6 milliard d’euros consommés en AE et CP en 2024, le dispositif de compensation des exonérations de cotisations sociales des entreprises spécifique aux Outre-mer, dit LODEOM, représente 55 % des CP de la mission et 81 % des crédits du programme 138. Cette exécution inférieure d’un peu plus de 210 millions d’euros à celle de 2023 (1,8 milliard d’euros) n’est pas expliquée dans les documents budgétaires ou dans les éléments recueillis auprès du ministère des Outre-mer, alors même que le nombre de salariés concernés par le dispositif des exonérations est en constante augmentation ([296]) (hausse de près de 5 % entre 2023 et 2024).

ExÉcution des crÉdits destinÉs en LFI 2024 À la compensation des exonÉrations de cotisations sociales des entreprises Outre-mer

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les RAP 2023 et 2024 Outre-mer.

La surconsommation du dispositif, dépassant les 400 millions d’euros en 2023, s’est réduite à 66 millions d’euros en 2024. Depuis plusieurs années, la Cour des comptes dénonce « des prévisions budgétaires irréalistes qui rendent nécessaire une budgétisation supplémentaire en cours d’exercice » et indique qu’« il serait de bonne politique de présenter au législateur un budget plus en phase avec les dernières estimations d’octobre de l’année N–1 plutôt que d’attendre les régularisations en fin de gestion qui, compte tenu de l’aléa prévisionnel, sont systémiques mais pourraient être minorées. Cela est d’autant plus important que les régularisations ne sont pas toujours à la hauteur de la dépense effective ». Le rapporteur spécial ne peut que souscrire à cette recommandation de fiabilisation des prévisions et de respect du droit des parlementaires à disposer d’une information budgétaire sincère lors de l’examen du PLF.

Au regard des montants très importants, représentant plus de la moitié des crédits de la mission, le rapporteur spécial a débuté un travail d’évaluation de ce dispositif, en lien avec le ministère des Outre-mer. Des auditions des acteurs concernés et déplacements prévus en Guadeloupe, Martinique, Guyane et à La Réunion doivent lui permettre de se prononcer sur une réforme de ce dispositif pour le prochain PLF. Il souhaite s’assurer que les montants consacrés bénéficient effectivement au développement des territoires ultramarins, aux seules entreprises vertueuses et à l’emploi local.

S’agissant du dispositif d’abaissement du coût du fret, les crédits consommés en 2024 apparaissent inférieurs aux montants votés en LFI en AE (5,28 millions d’euros consommés pour 7,80 millions d’euros prévus en LFI) mais supérieurs en CP (6,75 millions d’euros consommés pour 5,60 millions d’euros prévus en LFI). Le ministère des Outre-mer a indiqué au rapporteur spécial que « plusieurs raisons expliquent cette situation : la transmission tardive des dépôts de dossiers de subventions, une surestimation de certains territoires, ou encore le processus d’instruction de l’aide au fret qui est assumé par les autorités de gestion FEDER. En raison de sa longueur (2 ans et demi en moyenne) et de sa complexité, il est difficile à appréhender pour les entreprises. Néanmoins, des signes d’une meilleure dynamique peuvent être observés, grâce à une meilleure appropriation de cet outil par les acteurs économiques locaux et des approches plus opérationnelles mises en place par certains territoires en lien avec les collectivités locales en charge du FEDER ». Ce dispositif participe à la formation des prix et devrait en principe limiter la cherté des produits importés dans les territoires dits d’Outre-mer. Au regard de son lien avec la crise de la vie chère, le rapporteur spécial demande qu’une évaluation poussée soit menée par le ministère des Outre-mer sur l’efficacité, l’efficience et la performance de ce dispositif. L’Inspection générale des finances (IGF) pourrait être missionnée par le Gouvernement. Le rapporteur spécial souhaite être associé aux travaux d’évaluation menés, pour s’assurer que cet argent public est utilisé pour soutenir efficacement la compétitivité des productions locales et que des effets tangibles de ce dispositif soient constatés par nos concitoyens ultramarins.

B. Le programme 123 Conditions de vie outre-mer

En premier lieu, le rapporteur spécial dénonce les annulations de crédits intervenues en février 2024 sur le programme 123 pour près de 75 millions d’euros en AE et CP. Il rappelle que le programme 123 a pour objet de réduire les écarts de niveau de vie et d’équipement constatés entre les outre-mer et la France hexagonale. Ces annulations ont donc porté directement préjudice au développement de nos territoires et ont remis en cause le budget pour 2024 des Outre-mer tel que voté par le Parlement – et repris par le Gouvernement dans son texte considéré comme adopté suite à la mise en œuvre de l’article 49, alinéa 3 de la Constitution –, seulement deux mois après son début de mise en œuvre. Elles ont ainsi compromis tout particulièrement l’appui aux collectivités territoriales, à l’aménagement du territoire, au logement et au fonds exceptionnel d’investissement.

RÉpartition de l’annulation des crÉdits du programme 123 fixÉe par le dÉcret du 21 fÉvrier 2024

(en millions d’euros)

Source : ministère des Outre-mer.

La remise en cause en gestion des crédits votés par le Parlement est par exemple frappante s’agissant du fonds exceptionnel d’investissement (FEI) qui vise à pallier l’insuffisance d’infrastructures dans les territoires ultramarins.

ExÉcution des crÉdits destinÉs en LFI 2024

au Fonds exceptionnel d’investissement

(en millions d’euros)

Source : ministère des Outre-mer.

Touché par les annulations de crédits, le FEI a en outre été utilisé pour financer d’autres dispositifs en cours d’année. Au final, sur les 87,3 millions d’euros de CP votés par le Parlement pour financer des équipements dans les territoires ultramarins, seuls 56,3 millions d’euros ont été utilisés à cette fin, soit 65 % des crédits initiaux. Le rapporteur spécial dénonce le non-respect du vote parlementaire, aux conséquences particulièrement préjudiciables au développement de nos territoires dits ultramarins.

De même, cette remise en cause du vote du Parlement a touché les crédits en faveur du logement social, destinés à lutter contre le logement indécent et insalubre. Alors que les crédits votés en LFI 2024 progressaient de plus de 5 % par rapport à 2023, les mesures d’annulations ont conduit à ce que les crédits dépensés diminuent de 3 % par rapport à 2023, soit l’inverse de ce qui avait été fixé par le Parlement et repris par le Gouvernement.

ExÉcution des crÉdits destinÉs en LFI 2024 au LOgement en outre-mer

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les RAP 2023 et 2024 Outre-mer.

Le soutien aux collectivités territoriales prend notamment la forme d’une contractualisation avec l’État via les contrats de convergence et de transformation (CCT) et le contrat de développement pour la Nouvelle-Calédonie. Or, sur ces contrats, 117,61 millions d’euros ont été exécutés en 2024 contre 146,76 millions d’euros en 2023, soit un écart de près de 30 millions d’euros. Le ministère des Outre-mer explique que cette sous-consommation résulte de la conclusion de contrats de deuxième génération portant sur la période 2024-2027. Le rapporteur spécial prend note de cette justification mais relève que la conclusion de ces nouveaux contrats aurait pu être davantage anticipée, ce qui aurait permis d’éviter cette latence et inertie dans la définition et la mise en œuvre de projets portés par les collectivités en faveur du développement territorial.

Par ailleurs, les crédits de l’action 2 Aménagement du territoire sont mobilisés pour financer une partie du plan séisme Antilles (PSA) s’agissant des mesures de construction ou de renforcement parasismique d’établissements scolaires. Le ministère des Outre-mer a indiqué au rapporteur spécial que 0,5 million d’euros en AE et 0,1 million d’euros en CP ont été exécutés sur les 2,5 millions d’euros en AE et 2 millions d’euros en CP prévus en LFI 2024. Le rapporteur spécial s’émeut de la faiblesse des crédits prévus en LFI et consommés, destinés à un sujet aussi vital que la mise aux normes parasismiques d’équipements scolaires. Comme indiqué lors de l’examen du budget pour 2025, il demande que la puissance publique prenne la pleine mesure des enjeux liés aux catastrophes naturelles dans les territoires ultramarins. Réduire ou, comme en l’espèce, ne pas utiliser les crédits destinés à la mise aux normes des établissements scolaires lui paraît irresponsable, alors même que les phénomènes sismiques ne cessent de s’amplifier en fréquence et en puissance.

Le rapporteur spécial observe avec satisfaction que l’aide exceptionnelle visant à soutenir le conseil départemental de Mayotte de 100 millions d’euros en AE et de 60 millions d’euros en CP prévus en LFI 2024 a bien été versée.

Sur la Nouvelle-Calédonie, le rapporteur spécial relève l’effort financier de l’État, même si celui-ci ne lui semble pas à la hauteur du chiffre de 2 milliards d’euros avancé pour sa reconstruction. Il regrette en outre de ne pas disposer d’une vision globale de l’ensemble des financements apportés par l’État à la Nouvelle-Calédonie, du fait de l’étroitesse de la mission budgétaire Outre-mer. En effet, le ministère des Outre-mer lui a indiqué que, pour faire face à la situation économique issue des émeutes du printemps 2024, les programmes de la mission ont été mobilisés à hauteur de 23,2 millions d’euros d’AE et de CP pour le programme 138 afin de cofinancer le dispositif de chômage partiel, et de 40 millions d’euros d’AE et de CP pour le programme 123 au profit d’un dispositif de garantie de prêt, ainsi que de 7 millions d’euros d’AE et de CP pour l’accompagnement des collectivités locales dans la mise en place de navettes maritimes entre Mont-Dore et Nouméa.

Ces crédits viennent compléter les actions régulièrement financées pour ce territoire et qui ont représenté 78 millions d’euros d’AE et 79 millions d’euros de CP au titre de l’exécution 2024 pour le programme 123 et de 30,8 millions d’euros d’AE et de CP au titre du programme 138. Au total, le ministère indique que pour 2024, les crédits dédiés à la Nouvelle-Calédonie s’élèvent à plus de 125 millions d’euros d’AE et 126 millions d’euros de CP pour le programme 123 et 54 millions d’euros d’AE et de CP au titre du programme 138. Ces montants ne prennent pas en compte certaines actions financées par le ministère au niveau central et bénéficiant au territoire de Nouvelle-Calédonie. Le rapporteur spécial appelle à maintenir et amplifier en 2025 et en 2026 le soutien financier apporté à la reconstruction de la Nouvelle-Calédonie.

– Le programme 123 a bénéficié en 2024 d’un abondement, provenant d’une initiative parlementaire, repris par le gouvernement, d’un million d’euros en AE et en CP en faveur d’opérations de prévention de la sécurité routière. Ces crédits ont été intégralement mobilisés pour ces actions spécifiques, ce que le rapporteur spécial salue. Il rappelle que la moyenne annuelle du nombre de personnes tuées par million d’habitants sur 2019–2021 est globalement plus élevée en outre-mer qu’en métropole. Elle s’élève par exemple, pour un million d’habitants, à 171 décès en Nouvelle-Calédonie, 143 décès en Guadeloupe ou 108 en Polynésie française contre 45 décès en France hexagonale. On observe en outre en outre-mer une surreprésentation des 25–34 ans, dont le taux de mortalité par million d’habitants est 3 fois supérieur à celui observé dans l’hexagone. Le rapporteur spécial avait dénoncé le projet du Gouvernement de supprimer cette action lors de l’examen du PLF pour2025. Lors d’un échange avec le ministre des Outre-mer en janvier 2025, celui-ci lui a assuré que ce dispositif serait reconduit en 2025, via un redéploiement de crédits en gestion.

– En outre, le programme 123 a bénéficié en 2024 d’un abondement d’initiative parlementaire d’un million d’euros en AE et en CP, repris par le Gouvernement, afin de financer des actions spécifiques pour venir en aide aux personnes atteintes de cancer. Interrogé par le rapporteur spécial, le ministère lui a indiqué que ces crédits ont fait l’objet d’une annulation. Celui-ci se justifie en indiquant qu’« un des facteurs explicatifs de l’absence d’exécution de la dépense est la difficulté, pour l’administration Outre-mer qui n’est pas spécialisée en matière de santé, à trouver la bonne méthode pour utiliser de manière équitable et efficace ces crédits ». Le rapporteur spécial n’est pas convaincu par cette explication. De la même manière que le ministère des Outre-mer a pu mettre en œuvre la mesure précédente liée à la sécurité routière en se rapprochant du ministère de l’intérieur, il l’invite à se rapprocher du ministère en charge de la santé pour réaliser cette mesure issue d’un amendement parlementaire.

Lors de l’échange précité avec le ministre des Outre-mer en janvier 2025, celui-ci lui a assuré que son ministère s’efforcerait de mettre en œuvre ce dispositif en 2025, via un redéploiement de crédits en gestion. Le rapporteur spécial rappelle les conséquences sur la santé ([297]) des Guadeloupéens et des Martiniquais de la pollution par le chlordécone ([298])et la responsabilité de l’État à cet égard, reconnue par l’Assemblée nationale lors du vote, le 29 février 2024, en première lecture, de la proposition de loi n° 2061 visant à reconnaître la responsabilité de l’État et à indemniser les victimes du chlordécone.

II. une hausse des emplois du service militaire adaptÉ entravÉe par les restrictions budgÉtaires

Les ETPT de la mission Outre-mer sont inscrits sur le programme Emploi Outre-mer et sont consacrés aux effectifs du service militaire adapté (SMA). Les effectifs du ministère des Outre-mer et ceux des préfectures sont intégrés au sein des programmes 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur et 354 Administration territoriale de l’État de la mission Administration générale et territoriale de l’État. À nouveau, le rapporteur spécial demande leur intégration au sein de la mission Outre-mer pour permettre une unité budgétaire davantage pilotable par le ministre des Outre-mer et contrôlable par le Parlement.

Évolution du plafond d’emplois et des effectifs du SMA en ETPT depuis 2018

(en ETPT)

Source : Cour des comptes, Note d’exécution budgétaire pour 2024.

Le plafond d’emploi du SMA tout comme sa réalisation poursuivent leur hausse (+ 262 ETPT réalisés en 2024 par rapport à 2023), ce que le rapporteur salue. Il regrette toutefois la sous-exécution de ce dispositif. La Cour des comptes explique cette sous-consommation par les restrictions budgétaires qui ont entraîné une réduction des emplois de volontaires de – 428 ETPT, ce que dénonce le rapporteur spécial.

III. LADOM, seul opÉrateur de la mission, doit Être en mesure d’accomplir l’ensemble des missions fixÉes par le CIOM en 2023 en faveur de la mobilitÉ territoriale

L’agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM), opérateur de la mission, mène des actions en faveur de la mobilité territoriale des résidents ultramarins et de leur qualification et insertion professionnelles.

À l’été 2023, les missions de LADOM ont été élargies à la suite du comité interministériel des Outre-mer (CIOM), passant de 10 à 15 dispositifs de mobilité, avec des moyens accrus pour soutenir ces actions et renforcer ses effectifs. Si certaines mesures prévues par la LFI pour 2024 ont pu être progressivement déployées au cours de l’année, d’autres demeurent en attente de parution des textes d’application.

Pour son financement, LADOM bénéficie d’une subvention pour charges de service public (inscrite sur le programme 138) et de crédits d’intervention (inscrits sur les deux programmes de la mission Outre-mer).

Financements apportÉs À LADOM par le budget de l’État

(en milliers d’euros)

Source : RAP 2024 Outre-mer.

Alors que les mesures historiques menées par l’opérateur sont en surconsommation ([299]), la sous-consommation globale constatée (- 5,9 millions d’euros en CP) résulterait, selon la Cour des comptes, de l’absence de publications des textes d’application précités. Le rapporteur spécial a demandé des explications au ministère de l’outre-mer, qui lui a indiqué que les textes relatifs au passeport pour le retour, au passeport pour la mobilité des actifs salariés et au passeport pour la mobilité des entreprises innovantes étaient en cours de finalisation. Il appelle dès lors le Gouvernement à adopter ces textes d’ici la fin juin 2025

Aux financements précités, s’ajoute la subvention versée par le fonds social européen (FSE) d’un montant de 20,1 millions d’euros en 2024, dont seuls 12,2 millions d’euros ont été effectivement perçus. Ainsi, LADOM n’a pu percevoir huit millions d’euros de recettes du FSE en 2024. L’agence a indiqué à la Cour des comptes « qu’un dispositif spécifique de comptabilisation des subventions européennes, en lien avec ses commissaires aux comptes, a été mis en œuvre afin de fiabiliser et sécuriser la bonne réception des fonds. Elle précise que le retard dans le versement des fonds du FSE+ attendus en 2024 résulte de l’inopérationnalité d’un outil informatique de la DGEFP. Une simplification administrative intervenue au titre de la programmation 2021-2027 permettrait cependant une réduction des délais de perception des fonds européens par rapport à la période antérieure ». Malgré ces explications, il est indispensable pour le rapporteur spécial que LADOM et sa tutelle, la direction générale des Outre-mer (DGOM), remédient définitivement à ces difficultés récurrentes et dommageables à la mobilité des Ultramarins.

IV. La poursuite de l’inquiÉtante progression des restes À payer

Le rapporteur spécial réitère son alerte sur le niveau préoccupant des restes à payer (RAP), qui continuent leur progression en 2024. Selon la Cour des comptes ([300]), ils croissent de 250 millions d’euros pour atteindre 2,45 milliards d’euros au 31 décembre 2024. Ils concernent essentiellement le programme 123, pour lequel ils représentent un volume équivalent à plus du double du montant annuel des CP. Si le stock historique a été résorbé à hauteur de 481,6 millions d’euros en cours de gestion, dont 64,5 millions d’euros de retraits d’engagements juridiques inactifs, ce ne sont pas moins de 681,2 millions d’euros « nouveaux » restes à payer qui ont été engendrés en 2024. Pour la Cour des comptes et le rapporteur spécial, la rigidification des dépenses induite par cette situation constitue un risque avéré pour la soutenabilité à moyen terme de l’exécution des crédits de la mission Outre-mer.

La Cour des comptes précise en outre que « la DGOM explique ces niveaux de restes à payer par l’existence d’un déséquilibre structurel entre les AE et les CP du programme 123, à hauteur de 150 à 200 millions d’euros chaque année. Cette analyse ne saurait toutefois suffire à justifier la génération en 2024 de 681,2 millions d’euros de “nouveaux” restes à payer sur la mission, qui traduit des difficultés de calibrage des projets et une insuffisante suppression périodique des engagements juridiques n’ayant pas vocation à aboutir à un paiement (soit que les opérations aient été achevées à moindre coût, soit qu’elles n’aient pas été mises en œuvre).

Il convient de rappeler la nécessité de programmer les dépenses liées à des opérations pluriannuelles d’investissement de sorte que les consommations d’AE restent compatibles avec les disponibilités de CP sur l’ensemble des exercices concernés. Le recueil des règles de comptabilité budgétaire de l’État indique que “la bonne application des règles de consommation des AE et CP est un enjeu majeur de l’exécution d’un budget et de son pilotage ; elle se fonde sur le respect des critères de qualité de la comptabilité budgétaire que sont la réalité, la justification, la présentation et la bonne information, la sincérité, l’exactitude, l’exhaustivité, la non-compensation, l’imputation et le rattachement à la bonne période comptable et au bon exercice”. Faute d’une programmation adéquate des AE et des CP, la priorisation de la consommation de crédits sur des engagements juridiques antérieurs, nécessaire à la résorption du stock, continuera d’engendrer chaque année de nouveaux restes à payer, aggravant mécaniquement la situation ».

Le rapporteur spécial s’associe aux observations de la Cour des comptes et demande à nouveau au ministère des Outre-mer de remédier à ces difficultés récurrentes.

*

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ; COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : prÊts et aVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS M. Philippe Brun, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Page

1. I. le compte d’affectation spéciale participations financières de l’état
2. A. Les recettes du CAS PFE
3. B. Les dépenses du CAS PFE
4. II. Le compte de concours financiers Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

I. le compte d’affectation spéciale participations financières de l’état

Le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État (CAS PFE) retrace les opérations patrimoniales de l’État actionnaire, c’est-à-dire essentiellement les ventes et les achats de titres, ainsi que l’affectation des produits de cession entre désendettement (versement à la Caisse de la dette publique) et investissement (opérations en capital). Les dividendes sont affectés, en revanche, au budget général de l’État.

À la fin de l’année 2024, la valorisation du portefeuille de participations cotées de l’Agence des participations de l’État (APE) atteignait 53,7 milliards d’euros, soit une hausse de 7 % par rapport à son niveau de la fin de l’année 2023 (50,2 milliards d’euros). Les dividendes reçus en 2024 se sont élevés à 2,47 milliards d’euros ([301]), soit une hausse de 5,6 % par rapport à leur montant en 2023 (2,34 milliards d’euros).

Avec 9,5 milliards d’euros de recettes pour 8 milliards d’euros de dépenses, le CAS PFE est débiteur de 1,5 milliard d’euros à la fin de l’année 2024. Ce solde est imputé sur le solde excédentaire du compte arrêté au 31 décembre. En prenant en compte le report sur l’année 2024 du solde au 31 décembre 2023, d’un montant de 4,388 milliards d’euros, le solde du CAS s’établit ainsi à 2,9 milliards d’euros au 31 décembre 2024.

le solde du CAS PFE du 31 décembre 2023 au 31 décembre 2024

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

A. Les recettes du CAS PFE

D’un montant légèrement supérieur à 8 milliards d’euros, les recettes du CAS PFE se caractérisent encore, en 2024, par un niveau d’exécution sensiblement inférieur à celui prévu par la loi de finances initiale. Atteignant un montant de 1 835 millions d’euros, cet écart est toutefois moindre qu’en 2023, où il s’élevait à 3 902 millions d’euros.

L’essentiel des recettes provient de versements du budget général sur le compte, pour un total de 7 632 millions d’euros – soit un montant inférieur de 2 005 millions d’euros à la prévision –, ce qui représente 95,1 % des recettes de l’année.

Les principaux écarts aux montants prévus par la loi de finances initiale concernent :

– d’une part, le versement du budget général, inférieur de plus de 2 milliards d’euros à la prévision, en raison de la révision à la baisse de certains abondements dès lors que les opérations sous-jacentes ont été minorées ;

– d’autre part, le produit des remboursements de créances liées aux « autres investissements de nature patrimoniale », supérieur de 122 millions d’euros à la prévision de la loi de finances initiale, étant entendu que le montant de cette prévision présente un caractère indicatif dans la mesure où, ainsi que le rappelle le rapport annuel de performances du compte d’affectation spéciale, « les recettes dépendent des décisions prises par les gestionnaires des fonds en fonction des opportunités de réalisation de cession ».

les Recettes du CAS PFE en 2024

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

B. Les dépenses du CAS PFE

Les dépenses du CAS se sont élevées en 2024 à 9,5 milliards d’euros.

Les principales opérations réalisées ont été les suivantes :

– hors du périmètre de l’APE :

des versements d’un montant global de 955 millions d’euros dans le cadre des programmes d’investissement d’avenir (PIA 3) et du plan France 2030 ;

des versements dans le cadre de la recapitalisation de plusieurs banques multilatérales de développement ([302]), pour un montant de 184,7 millions d’euros ;

un renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement (AFD) par voie de dotation en capital, à hauteur de 150 millions d’euros ;

– dans le périmètre de l’APE :

la souscription à 3 300 titres subordonnés à durée indéterminée (TSDI) de La Société Le Nickel pour 330 millions d’euros ;

l’acquisition de 80 % du capital de la société par actions simplifiée Nokia Submarine Networks Holding, désormais dénommée ASN Holding, pour 98,2 millions d’euros ;

l’octroi de deux avances en compte courant d’actionnaire au Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies, pour un montant de 410 millions d’euros ;

la souscription à une augmentation de capital d’Orano SA pour 300 millions d’euros ;

la libération, à hauteur de 200 millions d’euros, d’une souscription de l’État – d’un montant total de 250 millions d’euros – à une augmentation de capital de la Société pour le logement intermédiaire (SLI) ;

la souscription à hauteur de 81 millions d’euros à une augmentation de capital de la société John Cockerill Defense.

Outre ces opérations d’un montant global légèrement supérieur à 3 milliards d’euros, la Caisse de la dette publique a été dotée de 6,5 milliards d’euros au titre du remboursement de la dette liée à la pandémie de covid-19.

la Consommation des crédits du CAS PFE en 2024

Source : rapport annuel de performances.

Quoiqu’inférieure aux prévisions de la loi de finances, l’exécution des dépenses s’est révélée supérieure de 18,4 % à celle des recettes, hors reports entrants. Cependant, compte tenu de ces derniers, les crédits consommés n’ont représenté que 67 % des crédits disponibles.

L’article 6 du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 prévoit l’annulation de 1,8 milliard d’euros, qui ne sont donc pas reportés sur le compte en 2025.

le report des crédits du cas PFE sur 2025

Source : rapport annuel de performances.

II. Le compte de concours financiers Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

Le compte de concours financiers (CCF) Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics a été créé par l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. La loi de finances pour 2023 a modifié le nom du CCF, qui s’intitule désormais Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics.

Aux termes de l’article 24 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, les avances doivent respecter deux principes :

– la neutralité budgétaire pour l’État, qui passe par l’application d’un taux d’intérêt de l’avance au moins égal au taux d’intérêt des titres de l’État de maturité équivalente ;

– une durée déterminée.

Le respect de ces deux principes doit garantir que lesdites avances ne deviennent pas des subventions déguisées. En principe, les avances peuvent donc être consenties seulement si la ressource financière permettant leur remboursement est certaine.

Le compte affiche un excédent de 471 millions d’euros en 2024. Le solde cumulé du compte depuis sa création n’en demeure pas moins largement déficitaire, s’établissant à – 5,6 milliards d’euros.

Cette somme correspond au stock d’avances restant à rembourser, qui demeure important et concerne principalement – à hauteur de 2 milliards d’euros – le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA), en raison d’importantes mesures octroyées en soutien au secteur aérien durant la pandémie. Île-de-France Mobilités, d’une part, et les exploitants d’aéroports, d’autre part, sont en outre respectivement redevables de 1,9 milliard d’euros et 0,6 milliard d’euros.

le solde du CCF prêts et Avances du 31 décembre 2023 au 31 décembre 2024

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

En recettes, le compte retrace les remboursements perçus dans l’année en provenance des services de l’État ou organismes gérant des services publics bénéficiaires d’avances. Les intérêts perçus sur ces avances sont, en revanche, affectés au budget général de l’État.

Les remboursements ont été de 8 288 millions d’euros en 2024, montant très légèrement inférieur à son niveau de l’année 2023, qui était de 8 460 millions d’euros. Ils proviennent principalement de l’Agence de services et de paiement (ASP), qui rembourse les avances octroyées par le Trésor pour préfinancer les aides agricoles de l’Union européenne, soit un montant de 7 553 millions d’euros en exécution.

Les recettes de remboursements sont inférieures de 2 531 millions d’euros au montant prévu par la loi de finances initiale, principalement du fait de la marge de sécurité de l’avance accordée à l’ASP. La moindre avance exécutée se répercute dans les moindres remboursements (– 2 447 millions d’euros par rapport à la prévision).

En dépenses, le compte retrace l’octroi d’avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics. Le montant global des avances a été de 7 817 millions d’euros en 2024, un montant inférieur à celui de 2023 (8 128 millions d’euros).

la consommation par programme des crédits

du CCF prêts et avances à divers services de l’état

ou organismes gérant des services publics

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

N.B. : il convient de relever la suppression du programme 829, créé à la fin de l’année 2021 pour retracer les prêts et avances au Groupement d’intérêt public Aix Marseille Provence-Mobilités, à la suite de l’annonce du plan Marseille en grand. N’ayant jamais été utilisé, ce programme a été fermé pour l’exercice 2024.

* : programme créé par la loi de finances initiale pour 2023 afin de permettre à l’État d’octroyer des prêts destinés au préfinancement des dépenses pluriannuelles engagées au titre du fonds social européen (FSE+).

Source : rapport annuel de performances.

L’article 6 du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 prévoit l’annulation de 0,7 milliard d’euros qui ne sont pas reportés sur le CCF en 2025.

*

POUVOIRS PUBLICS Mme Marianne Maximi, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. la prÉsidence de la rÉpublique : une fiabilité budgÉtaire en progrÈs, des zones d’ombre persistantes
2. A. Des recettes propres largement supérieures aux prévisions
3. B. Une amélioration de la fiabilité des prévisions de dépenses
4. C. Les énigmatiques « intérêts financiers » de la Présidence de la République
5. II. les assemblÉes parlementaires
6. A. L’assemblÉe nationale
7. 1. Un contrôle aux modalités particulières
8. 2. Une exécution 2024 perturbée par la dissolution
9. B. le sÉnat
10. III. le conseil constitutionnel : une budgÉtisation peu fiable
11. IV. la cour de justice de la rÉpublique : une exÉcution infÉrieure aux prÉvisions et qui pourrait encore Être optimisÉe

La mission Pouvoirs publics porte les dotations budgétaires de la Présidence de la République, de l’Assemblée nationale, du Sénat, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République.

Avant de présenter les faits marquants de l’exécution de leurs dotations inscrites en LFI pour 2024, la rapporteure spéciale rappelle qu’en application du principe d’autonomie financière de ces institutions, qui découle de la séparation des pouvoirs, l’évaluation de l’exécution des dotations qui leur sont versées ne s’inscrit pas dans le cadre constitutionnel classique du contrôle parlementaire sur l’action du Gouvernement.

La rapporteure spéciale déplore toutefois, de même que l’année précédente, que les informations portées par le document annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes soient très limitées, ce qui restreint beaucoup, selon elle, la bonne information des citoyens quant à l’utilisation des fonds publics par ces institutions.

Crédits des pouvoirs publics en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après la documentation budgétaire.

I. la prÉsidence de la rÉpublique : une fiabilité budgÉtaire en progrÈs, des zones d’ombre persistantes

A. Des recettes propres largement supérieures aux prévisions

La dotation de la Présidence de la République prévue en LFI s’élevait à 122,6 millions d’euros. Le budget prévisionnel présenté à la rapporteure spéciale à l’époque s’établissait à 127,4 millions d’euros.

Les recettes propres, initialement envisagées à hauteur de 2,5 millions d’euros, ont finalement atteint 6,4 millions d’euros, ce qui a porté le total des recettes à 128,9 millions d’euros. Le rapport annuel de performances attribue la hausse des recettes propres par rapport aux prévisions à plusieurs facteurs :

– « la politique de refacturation étendue de la participation aux déplacements présidentiels ou de l’organisation par les services de la présidence d’événements portés au niveau ministériel » ;

– « les recettes générées notamment par la Maison Élysée sur la période août – novembre 2024 » ;

– « des intérêts financiers supérieurs aux prévisions », ceux-ci ayant atteint 3,2 millions d’euros, contre 0,87 million d’euros prévus.

B. Une amélioration de la fiabilité des prévisions de dépenses

Les dépenses effectivement réalisées ont atteint 125,2 millions d’euros en AE et 127,7 millions d’euros en CP. La Présidence a ainsi réalisé un résultat excédentaire de 1,2 million d’euros, qui lui a permis de reconstituer sa trésorerie.

Comme en 2023 et 2024, un budget rectificatif, pendant l’exécution, a tiré les conséquences d’une trajectoire haussière des dépenses. Celui-ci a porté le montant prévisionnel des dépenses de 125,1 à 127,5 millions d’euros en AE et de 125,1 à 127,7 millions d’euros en CP. Les montants exécutés se sont établis à 125,2 millions d’euros en AE et 127,7 millions en CP, dont 75,8 millions d’euros consacrés aux dépenses de personnel.

Ces écarts entre budget prévisionnel et budget exécuté sont cependant d’une importance bien moindre que ceux de l’an dernier, où ils avoisinaient la dizaine de millions d’euros. La rapporteure spéciale se félicite ainsi que la Présidence de la République ait tenu compte de ses appels de l’an dernier à « éviter que de tels écarts entre le budget prévisionnel et les dépenses ne se reproduisent » ([304]).

La rapporteure spéciale salue la baisse des dépenses de déplacements présidentiels (– 25 % en AE et – 13 % en CP). Cette baisse doit toutefois être relativisée par le fait qu’en 2023 ces mêmes dépenses avaient crû de 46 %.

C. Les énigmatiques « intérêts financiers » de la Présidence de la République

Dans une logique de double chaînage vertueux, la rapporteure spéciale a profité du printemps de l’évaluation pour poursuivre des investigations sur les intérêts financiers de la Présidence de la République, débutées au dernier printemps de l’évaluation ([305]) et poursuivies pendant le dernier projet de loi de finances ([306]).

À défaut d’avoir pu discuter des crédits de la mission Pouvoirs publics en séance, la rapporteure spéciale a demandé à la Présidence de la République de répondre aux interrogations qu’elle avait formulées dans son dernier rapport spécial, en indiquant « ne pas comprendre pourquoi la Présidence de la République peut tirer des recettes provenant « du compte bancaire rémunéré de la Présidence au Trésor » ([307]), alors que dans le même temps le Conseil constitutionnel n’est pas autorisé à placer ses excédents « sur des comptes rémunérés du Trésor » ([308]) ».

Elle déplore que la Présidence de la République se soit bornée à lui transmettre à nouveau les éléments qu’elle connaissait déjà, sans apporter de réponse à ses interrogations. Elle espère que la discussion en commission des finances permettra d’apporter des réponses à ces questionnements.

Au demeurant, la rapporteure spéciale réitère sa recommandation à destination de la Cour des comptes, en application de l’article 47-2 de la Constitution, afin que celle-ci « utilise les moyens d’expertise dont elle dispose pour faire la lumière sur ces pratiques absconses » ([309]).

II. les assemblÉes parlementaires

A. L’assemblÉe nationale

1. Un contrôle aux modalités particulières

Les comptes de l’Assemblée nationale sont examinés par un organe spécifique prévu à l’article 16 du Règlement, la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, composée de députés nommés à la représentation proportionnelle des groupes et présidée par un député de l’opposition. Cette commission « donne quitus aux questeurs de leur gestion ou rend compte à l’Assemblée. À l’issue de chaque exercice, elle établit un rapport public ».

La temporalité de ces travaux avec celle du Printemps de l’évaluation ne permet pas à la rapporteure spéciale de s’appuyer sur ceux-ci. En effet, pour l’année 2023, le rapport du collège des questeurs à la commission spéciale avait été publié le 14 mai 2024, et le rapport du président de la commission spéciale lui avait été présenté le 12 novembre 2024. En parallèle, la Cour des comptes procède à la certification des comptes de l’Assemblée.

2. Une exécution 2024 perturbée par la dissolution

Comme rappelé par le RAP, en 2024, le montant total de la dotation versée à l’Assemblée nationale s’est élevé à 627,18 millions d’euros, résultant de l’ouverture de 607,65 millions d’euros de crédits au titre de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024, et de celle de 19,53 millions d’euros supplémentaires inscrits dans la loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion, cette dotation complémentaire étant destinée à la prise en charge des surcoûts résultant de la dissolution, le 9 juin 2024, de l’Assemblée nationale et de son renouvellement.

La rapporteure spéciale avait exposé dans le cadre de ses travaux sur le PLF pour 2025 les diverses dépenses et économies générées par la dissolution de l’Assemblée nationale. Elle avait en particulier expliqué que le coût du licenciement des collaborateurs des députés et des groupes s’est avéré en 2024 « substantiellement supérieur à celui observé à l’occasion de la fin de la XVe législature en 2022. En effet, la dissolution du 9 juin 2024 a conduit à mettre un terme à l’ensemble des contrats de travail des collaborateurs de députés, alors qu’en cas de renouvellement de l’Assemblée ne résultant pas d’une dissolution, il n’est pas mis fin aux contrats de travail liant les collaborateurs à des députés réélus ». Par ailleurs, la rapporteure spéciale tient à renouveler les regrets qu’elle avait formulés à l’époque sur les « conditions dans lesquelles les collaborateurs parlementaires ont été licenciés » ; elle déplore que « plusieurs collaborateurs [aient] perdu leur emploi du jour au lendemain, sans préavis ni indemnité, en raison d’une ancienneté insuffisante » ([310]).

Elle avait également présenté une autre dépense imprévue survenue en 2024, la réunion du Parlement en Congrès le 4 mars, que l’Assemblée nationale a prise en charge à hauteur des deux tiers (quoique les députés ne représentent que 62 % du total des parlementaires), soit 0,31 million d’euros sur un total de 0,47 million d’euros.

B. le sÉnat

La rapporteure spéciale s’inscrit dans la tradition républicaine selon laquelle, s’agissant de la mission Pouvoirs publics, le rapporteur spécial de chaque assemblée ne procède pas à l’examen détaillé des crédits de l’assemblée dont il n’est pas membre.

Les dépenses du Sénat sont examinées par la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne, qui, en application de l’article 103 bis du Règlement, « établit chaque année un rapport public relatif aux comptes du Sénat ». Son dernier rapport d’information publié est celui relatif aux comptes de l’exercice 2023, publié le 22 mai 2024.

Les dépenses du Sénat en 2024 ont atteint 353,5 millions d’euros, contre 346,3 millions d’euros en 2023 (+ 2 %).

III. le conseil constitutionnel : une budgÉtisation peu fiable

Le budget prévisionnel du Conseil constitutionnel pour 2024 était de 17,9 millions d’euros, montant de la dotation inscrite en loi de finances, qui comprenait une dotation spéciale de 3,8 millions d’euros pour les travaux de refonte de l’accueil du public et l’organisation de la conférence des chefs des cours constitutionnelles francophones, dont le secrétariat général a été assuré par le Conseil constitutionnel.

Les dépenses exécutées ont en définitive atteint 19,1 millions d’euros. Le surplus de dépenses de fonctionnement (+ 1,4 million d’euros) et d’investissement (+ 1,3 million d’euros) n’a été que partiellement compensé par de moindres dépenses de personnel (– 1,6 million d’euros).

Source : réponses du Conseil constitutionnel au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Diverses prévisions de dépenses se sont révélées éloignées de la réalité et ont vu leur hausse par rapport à 2023 sous-estimée, par exemple :

– les frais de déplacement des membres, exécutés à hauteur de 58 000 euros en 2023, anticipés à 249 000 euros en 2024 ([312]) et finalement réalisés à hauteur de 88 000 euros ([313]), soit tout de même une hausse de 51 % par rapport à 2023 ;

– les « actions de communication, publicité, publications et relations publiques », exécutées à hauteur de 562 000 euros en 2023, anticipées à 750 000 euros en 2024 ([314]) et finalement réalisées à hauteur de 1 053 000 euros ([315]), soit une hausse de 87 % par rapport à 2023 et de 40 % par rapport aux prévisions communiquées à la rapporteure spéciale.

IV. la cour de justice de la rÉpublique : une exÉcution infÉrieure aux prÉvisions et qui pourrait encore Être optimisÉe

La dotation allouée à la Cour de justice de la République en 2024 s’élevait à 984 000 euros. Elle s’est révélée supérieure aux besoins, le RAP indiquant que la Cour a restitué 104 000 euros au budget de l’État. Le différentiel s’explique essentiellement par de moindres dépenses de fonctionnement courant de l’institution, « aucuns travaux n’ayant été effectués en 2024 ».

L’essentiel des dépenses est constitué par le loyer à hauteur de 551 000 euros. Dans une logique de chaînage vertueux, la rapporteure spéciale renouvelle la recommandation qu’elle avait formulée à l’occasion de ses travaux sur le PLF, estimant que pour restaurer un tant soit peu le lien de confiance entre citoyens et responsables publics, il pourrait être souhaitable que l’institution chargée de juger les élus quand leurs électeurs portent plainte se rapproche des citoyens les plus affectés par les politiques de casse sociale et de démembrement des services publics ([316]).

Elle appelle derechef les responsables publics à tirer les conséquences de l’interrogation rhétorique de l’ancien Premier ministre M. Michel Barnier, pourtant d’un bord politique radicalement opposé au sien, qui avait déclaré : « Est-il acceptable que les services de l’État louent à prix d’or des locaux au cœur de Paris quand un déménagement dans des départements limitrophes permettrait de faire des économies et de participer à la rénovation urbaine comme l’organisation des Jeux olympiques l’a prouvé en Seine-Saint-Denis ? » ([317]).

*

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : enseignement supÉrieur et vie Étudiante MM. Thomas Cazenave et Charles Sitzensthul, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’ExÉcution des crÉdits allouÉs À l’enseignement supÉrieur en 2024
2. A. Le programme 150 Formations supÉrieures et recherche universitaire
3. B. LE programme 231 VIE Étudiante
4. II. La santé financière des opérateurs est bonne

La mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES) porte les crédits alloués à l’enseignement supérieur par l’intermédiaire de deux programmes :

– le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire finance la formation initiale et continue en licence, en master et en doctorat à l’université et dans les établissements publics et privés d’enseignement supérieur ;

– le programme 231 Vie étudiante rassemble les moyens de l’action sociale en faveur des étudiants (bourses sur critères sociaux, logements et restauration étudiante), dont les financements attribués au réseau des œuvres universitaires et scolaires, lui-même composé d’un centre national (CNOUS) et de centres régionaux (CROUS).

La loi de finances initiale pour 2024 (LFI) avait doté le budget de l’enseignement supérieur de 18,63 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 18,51 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit près de 58 % des crédits alloués à la MIRES, qui s’élevaient à 31,32 milliards d’euros en AE et 30,82 milliards d’euros en CP. Un amendement au projet de loi de finances (PLF) correspondant est venu modifier les ouvertures sollicitées, en réduisant de 10 millions d’euros le programme 150 Formations supérieures.

Le présent projet de loi fait apparaître une mobilisation de 18,72 milliards d’euros en AE et de 18,36 milliards d’euros en CP. L’autorisation donnée par la LFI a été consommée en 2024 de manière aussi satisfaisante qu’en 2023. Le taux d’exécution des crédits ouverts au titre du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire et du programme 231 Vie étudiante, qui atteignait 98,5 % en AE et 100,3 % en CP en 2023, s’élève à 100,4 % en AE et 99,2 % en CP.

Le présent projet de loi de règlement procède à l’annulation de 14,2 millions d’euros en AE et de 10,3 millions d’euros en CP, après que 54,9 millions d’euros en AE et 6,4 millions d’euros en CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2024 vers l’année 2025.

exÉcution 2024 des crÉdits des programmes 150 et 231

(en millions d’euros)

(a) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

(b) Arrêtés du 29 janvier 2024 et du 13 mars 2024 portant report de crédits.

(c) Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

Nota bene : dans les tableaux du présent rapport, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

I. L’ExÉcution des crÉdits allouÉs À l’enseignement supÉrieur en 2024

A. Le programme 150 Formations supÉrieures et recherche universitaire

En 2024, 15,44 milliards d’euros en AE et 15,11 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de respectivement 101,1 % et 99,5 % par rapport aux prévisions de la LFI.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 150 EN 2023

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

● Les crédits exécutés en 2024 progressent de 471 millions d’euros en AE (+ 3,1 %) et de 90 millions d’euros en CP (+ 0,6 %) par rapport à l’exécution 2023. Cette évolution est principalement due à la mise en œuvre de la loi de programmation de la recherche 2021-2030 ([318]), dont la trajectoire est respectée s’agissant de l’exécution 2024.

● L’exécution du plafond et du schéma d’emplois du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire témoigne de l’effort de recrutement de personnels de l’enseignement supérieur ([319]). Le plafond des emplois directement rémunérés par les 162 opérateurs du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire demeure sous-exécuté en 2024, mais la vacance sous plafond se réduit progressivement. La réalisation totale des emplois sous plafond atteint 160 117 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2024, correspondant à une sous-consommation de 7 492 ETPT par rapport à la LFI pour 2024, contre 9 129 en 2023.

En revanche, le schéma d’emplois des opérateurs s’établit à 1 864 équivalents temps plein (ETP) en 2024, contre une prévision de 510 (+ 1 354 ETP). Le rapport annuel de performances (RAP) indique que cette surexécution est liée au recrutement d’emplois supplémentaires de contractuels à partir de crédits non pérennes alloués dans le cadre de la mise en œuvre des contrats d’objectifs, de moyens et de performance (COMP), et dans une moindre mesure, au renforcement des formations de santé aux Antilles et à Orléans-Tours. Les rapporteurs spéciaux se félicitent de la montée en puissance du volet « ressources humaines » de la loi de programmation de la recherche 2021-2030. Ainsi, 340 nouveaux contrats doctoraux ont été signés en 2024, portant à 1 118 le nombre de contrats supplémentaires signés depuis 2020.

● Les mouvements de crédits par voies législative et réglementaire ont été limités en 2024.

Le volume des crédits ouverts en 2023 et reportés en 2024 a été de moindre ampleur que l’année précédente, atteignant 376,1 millions d’euros en AE et 82,2 millions d’euros en CP. Ces reports interviennent principalement au titre du financement du CHU Saint-Ouen Grand-Paris-Nord, qui n’a pas pu être engagé en 2023 pour 312,3 millions d’euros en AE, mais également pour plusieurs opérations immobilières dans le cadre de la génération de contrats de plan État-région (CPER) 2021-2027, dont la mise en œuvre a subi les retards de signature.

Le décret d’annulation du 21 février 2024 a procédé à une annulation de 80,1 millions d’euros en AE et CP au titre de l’effort de maîtrise budgétaire. La loi de finances de fin de gestion du 6 décembre 2024 a procédé à une annulation supplémentaire de 51,47 millions d’euros de crédits. Si les annulations décidées en gestion n’ont pas perturbé la réalisation de la trajectoire de la LPR pour le programme 150, celui-ci a subi les tensions inflationnistes liées à la masse salariale des opérateurs.

Les mesures de revalorisation du point d’indice ont entrainé une augmentation du niveau des dépenses de titre 2 et de titre 3 estimée à 592,8 millions d’euros en exécution sur les programmes concernés. Si l’augmentation du point d’indice au 1er juillet 2022 a été intégrée à la LFI 2023, celle de 1,5 % effective au 1er juillet 2023 a fait l’objet d’une compensation partielle aux opérateurs, à hauteur de 157 millions d’euros, pour un effet en année pleine estimé à 172,3 millions d’euros.

Passage de la lfi au PLRG pour 2024 À l’Échelle du programme 150 FOrmations supérieures et recherche universitaire

(en CP ; en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

B. LE programme 231 VIE Étudiante

En 2024, 3,27 milliards d’euros en AE et 3,25 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 97,5 % en AE et de 97,8 % en CP par rapport aux prévisions de la LFI. Les crédits exécutés en 2024 progressent de 188 millions d’euros en AE (+ 6,1 %) et de 172 millions d’euros en CP (+ 5,6 %) par rapport à 2023.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 231 EN 2023

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

● De la même manière que le programme 150, les mouvements de crédits par voies législative et réglementaire ont été limités en 2024 pour le programme 231.

Le programme 231 a bénéficié de 10 millions d’euros en AE et de 16,8 millions d’euros en CP au titre des reports de crédits de l’année 2023 vers l’année 2024.

Plusieurs décrets de transfert et de virement sont également intervenus pour un solde de – 19,2 millions d’euros en AE et en CP. Ils concernent essentiellement la réforme des bourses sur critères sociaux, tant pour les mouvements entrants (contribution à l'équilibre budgétaire global des programmes) que pour les mouvements sortants (financement à destination des formations d’établissements sous une tutelle autre que le MESR).

Enfin, le décret d’annulation du 21 février 2024 a procédé à une annulation de 125,1 millions d’euros en AE et CP au titre de l’effort global de maîtrise budgétaire. La loi de finances de fin de gestion ([320]) a néanmoins procédé à une ouverture supplémentaire de 54,1 millions d’euros en AE et de 56,3 millions d’euros en CP pour sécuriser le dernier versement des bourses.

● Le programme 231 Vie étudiante est soumis à des aléas d’exécution significatifs, en particulier du fait de l’évolution annuelle du nombre d’étudiants boursiers et du déficit structurel du réseau des œuvres. Il est par conséquent soumis à un taux de mise en réserve supérieur aux autres programmes de la MIRES, à hauteur de 6,3 % des crédits ouverts en LFI : la réserve de précaution s’élevait, avant la mise en place du schéma de fin de gestion, à 88,3 millions d’euros en AE et 86,1 millions d’euros en CP, dont 49,3 millions d’euros en AE et 48,7 millions d’euros en CP au titre des surgels.

L’essentiel de la réserve de précaution a été mobilisé pour financer la première phase de la réforme des bourses sur critères sociaux (dégel de 125,1 millions d’euros).

En l’absence d’actualisation des plafonds de ressources, l’estimation du nombre de boursiers dans les sous-jacents de la budgétisation dans le PLF pour 2024 s’est révélée trop élevée. Cette surestimation du nombre de boursiers a permis de financer la revalorisation des bourses, intervenue à la rentrée 2023, à moyens constants. Les surcoûts de cette revalorisation ont ainsi été absorbés en gestion en raison de la surestimation du nombre d’étudiants boursiers à la rentrée 2024, anticipé à 700 000 dans le PLF pour 2024, et corrélativement de la dépense prévisionnelle au titre des bourses sur critères sociaux, estimée à 2,48 milliards d’euros. Les effectifs se sont établis à 677 271 étudiants boursiers au 31 décembre 2024, soit un écart de – 3,2 %, pour une dépense effective de 2 413,2 millions d’euros en 2024.

L’effet de la réforme paramétrique de 2023 a donc déjà été en grande partie absorbé par l’inflation. Cette surévaluation du nombre de boursiers s’explique également par la hausse du nombre d’apprentis dans l’enseignement supérieur, dont les effectifs sont mal connus du MESR. Si l’écart de prévision budgétaire est en réduction depuis 2022, les rapporteurs spéciaux rejoignent l’analyse de la Cour des comptes quant à la nécessité pour le MESR et le CNOUS « de poursuivre leurs efforts de fiabilisation du nombre de boursiers ».

● La principale difficulté d’exécution du programme 231 Vie étudiante réside dans la dégradation de la situation budgétaire du réseau des œuvres. La prolongation des mesures de lutte contre la précarité étudiante fige les ressources propres des CROUS issues des activités d’hébergement et de restauration, reportant les coûts sur la trésorerie du réseau et sur la subvention pour charges de service public (SCSP) attribuée par l’État. La pérennisation du repas à 1 euro pour les étudiants boursiers a eu un impact financier estimé à 51 millions d’euros sur le réseau en 2023 mais celui-ci n’a été compensé qu’à hauteur de 20 millions d’euros en 2024.

Le gel des loyers des résidences jusqu’en 2024 et celui du tarif social de restauration – lequel est maintenu à 3,30 euros depuis 2019 – ont limité la capacité du réseau à ajuster ses recettes au dynamisme de ses dépenses d’exploitation (fluides, denrées alimentaires, etc.). Les loyers des CROUS ont pu augmenter de 3,5 % à la rentrée 2024, ce qui a redonné des marges de manœuvre financières à l’activité hébergement, sans pour autant rattraper l’effet cumulé de la non-application de l’indice de référence des loyers (IRL) pendant 5 années consécutives.

Les taux de couverture des dépenses d’hébergement et de restauration sont en contraction, respectivement à 92 % et 36 % en 2023, contre 103 % et 53 % en 2019. Par conséquent, les rapporteurs spéciaux estiment qu’il devient urgent d’engager une réflexion sur le déverrouillage des ressources propres des CROUS.

Passage de la lfi au PLRG pour 2024 À l’Échelle du programme 231

vie Étudiante

(en CP ; en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

II. La santé financière des opérateurs est bonne

La MIRES se caractérise par un nombre conséquent d’opérateurs puisqu’elle en regroupe 225 en 2024, soit plus de la moitié des opérateurs de l’État. Le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire concentre à lui seul 162 opérateurs, dont 71 établissements universitaires. Le financement des opérateurs concentre 96 % des crédits exécutés en 2024 à l’échelle du programme, à 14,45 milliards d’euros.

● La Cour des comptes a relevé la bonne santé financière globale des opérateurs du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire, malgré les facteurs de surcoûts constatés depuis 2022. À l’échelle du périmètre des 116 opérateurs pour lesquels la Cour des comptes pouvait fournir une analyse, leur trésorerie progresse de 18 % entre 2020 et 2024, atteignant 3,56 milliards d’euros, ce qui s’explique par la hausse de la part fléchée de la trésorerie, passant de 61 % en 2020 à 94 % en 2024.

Les rapporteurs spéciaux se félicitent de l’état satisfaisant des indicateurs financiers des opérateurs du programme 150, qui peuvent toutefois masquer d’importantes disparités entre les établissements. Ils constatent également que la hausse de la composante non libre d’emploi de la trésorerie globale, préemptée par des opérations futures ou composée de subventions attribuées pour un motif déterminé, réduit leur marge de manœuvre financière.

En effet, les marges de manœuvre financières des universités sont affectées par des capacités d’autofinancement réduites, qui sont passées de 306,4 millions d’euros en 2019 à 188,2 millions d’euros en 2024. Cette dégradation du résultat révèle l’impact de la hausse des dépenses énergétiques mais également celle des dépenses de personnel.

● La situation financière du réseau des œuvres est plus fragile, en dépit du soutien significatif de l’État. La trésorerie globale des CROUS croît de 25 % entre 2020 et 2024, à 693,7 millions d’euros, avec une trésorerie fléchée maintenue à un niveau relativement stable, entre 67 % et 71 %, en raison de la forte hausse de la SCSP versée par l’État pour compenser les pertes de recettes connues par le réseau.

Cependant, les 26 CROUS ont un fonds de roulement en recul de 9 %, à 272,8 millions d’euros, et dégagent en moyenne une capacité d’autofinancement de 2 millions d’euros par an, un niveau relativement faible compte tenu des besoins d’investissement et de renouvellement immobilier.

*

recherche et enseignement supérieur : recherche MM. Mickaël Bouloux et Pierre Henriet, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 172 est exÉcutÉ À 8 milliards d’euros
2. A. prÉvu en hausse, le programme est exÉcutÉ au même montant qu’en 2023
3. B. Les dotations de l’ANR et des principaux opÉrateurs ont ÉtÉ rÉduites en cours de gestion
4. II. le Programme 193 est le plus touchÉ par les annulations de crÉdits
5. A. 292 millions d’euros sont annulÉs sur la contribution de la france À l’ESA
6. B. La dotation du CNES s’élève à 1,67 milliard d’euros
7. III. les Autres programmes de la mires respectent leur dotation initiale À plus de 95 %
8. A. la recherche nuclÉaire et aÉronautique explique la surexÉcution du programme 190
9. B. le renforcement des Écoles nationales vÉtÉrinaires explique l’augmentation des crédits du programme 142
10. C. le Programme 191 est exÉcutÉ conformÉment À la LFI
11. D. l’extinction du plan nano et la rÉforme des jeunes entreprises innovantes se traduisent par la diminution des crédits consommés sur le programme 192
12. IV. Les DÉpenses fiscales s’Établissent À 8,8 milliards d’euros

exÉcution des crÉdits alloués aux programmes 172, 193, 190, 191, 192 et 142 en 2024 par RAPPORT à LA LOI DE FINANCES INITIALE

(en millions d’euros )

NB : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

(a) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

(b) Arrêté du 25 janvier 2024 portant report de crédits.

(c) Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

(d) Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La loi de finances initiale pour 2024 prévoyait une hausse de la quasi-totalité des programmes la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES). En augmentation d’un milliard d’euros en crédits de paiement, la mission devait mettre en œuvre la quatrième annuité de la loi de programmation de la recherche ([321]) (+ 499 millions d’euros) et amortir le coût pour les opérateurs de la hausse du point d’indice et des revalorisations associées (+ 195 millions d’euros). En outre, 138,5 millions d’euros étaient budgétés sur le programme 190 pour renforcer la recherche nucléaire dans le cadre de la relance de la filière.

Cependant l’exécution 2024 de la MIRES a été marquée par d’importantes annulations de crédits, à hauteur de 904,2 millions d’euros en AE et CP, soit 3 % du montant total de la mission.

S’agissant des crédits exécutés, la trajectoire prévue par la loi de programmation de la recherche (LPR) n’a été respectée sur aucun des trois programmes (programme 150 – Formations supérieures, programme 172 – Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires et programme 193 – Recherche spatiale). Elle ne l’a pas non plus été concernant la hausse des autorisations d’engagement de l’Agence nationale de la recherche (ANR).

Écart d’exécution entre 2017 et 2024 de la MIRES (en AE à gauche et CP à droite, en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, note d’exécution budgétaire.

Hausse des dépenses de la MIRES prévue par la loi de programmation de la recherche (en écarts par rapport à la loi de finances initiale pour 2020 en CP, en milliards d’euros)

Source : article 2 de la loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur

I. Le programme 172 est exÉcutÉ À 8 milliards d’euros

A. prÉvu en hausse, le programme est exÉcutÉ au même montant qu’en 2023

Initialement prévu à hauteur de 8,64 milliards d’euros en autorisations d’engagement en 2024 contre 8,07 milliards l’année précédente, le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires a connu des mouvements réglementaires importants, ramenant finalement l’exécution à 8,06 milliards d’euros.

Un premier surgel en février a renforcé la réserve de précaution de 228,1 millions d’euros en CP et un second, en juillet, a réduit la dotation budgétaire de 100 millions d’euros en AE et CP. La mise en œuvre du premier surgel a impliqué une baisse de dotation de l’ANR (– 85 millions d’euros en AE et – 105 millions d’euros en CP) et le blocage de 72,5 millions d’euros en AE et CP sur la contribution de la France à ITER ([322]), provenant d’un rééchelonnement de la contribution négocié entre la France et la Commission européenne, et de 45,5 millions d’euros en CP sur les crédits d’études et de prospectives. Le surgel de juillet a réduit de 76 millions d’euros la subvention pour charges de service public du Centre national de la recherche scientifique (CNRS, – 50 millions d’euros), de l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE, – 16 millions d’euros) et de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM, – 8,2 millions d’euros). Au total, 501 millions d’euros ont été annulés en AE et en CP par le décret d’annulation du 21 février 2024 et la loi de finances de fin de gestion pour 2024.

B. Les dotations de l’ANR et des principaux opÉrateurs ont ÉtÉ rÉduites en cours de gestion

Si la loi de finances pour 2024 prévoyait une nette augmentation du soutien à l’ANR via l’action 2 du programme 172 (+ 188,5 millions d’euros en AE et + 176,4 millions d’euros en CP par rapport à l’exécution en 2023), les annulations successives ont tempéré cette hausse à + 72 millions d’euros en AE et + 55 millions d’euros par rapport au montant consommé en 2023. Au total, l’ANR a consommé 1,23 milliard d’euros en AE et 964 millions d’euros en CP via l’action 2.

L’augmentation du budget a néanmoins permis à l’agence d’augmenter le taux de succès de l’appel à projets génétique (24,4 % en 2024) et l’abondement financier (30 %) conformément aux objectifs de la LPR. Au global, depuis 2021, la trajectoire en AE de la LPR est de mieux en mieux tenue. Toutefois, compte tenu des annulations de 2024 et d’une marche importante prévue pour 2025 (213 millions d’euros), la capacité de l’ANR à suivre cette trajectoire est remise en cause. Comme l’avaient rappelé les rapporteurs spéciaux lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2025 ([323]) : « l’effet cumulé de l’annulation de crédits de février 2024 et de la stabilisation des crédits de paiement pour 2025 devrait pousser l’ANR à opérer une ponction de trésorerie pour s’acquitter des financements engagés au titre de ses précédents appels. (…) À défaut d’une solution, l’agence pourrait être contrainte de décaler son échéancier de paiement, de limiter le taux de succès de ses appels à projets voire de reporter l’engagement de certains d’entre eux. »

Au total 7,6 milliards d’euros ont été versés aux quatorze opérateurs du programme – parmi lesquels, outre l’ANR, le CNRS, l’INSERM, le Bureau de recherches géologiques et minières ou BRGM, l’Institut national d’études démographiques ou Ined… – en AE et 7,3 milliards en CP, dont 6 milliards d’euros de subventions pour charges de service public, en baisse de 32 millions d’euros par rapport à la dotation prévue en loi de finances.

Le schéma d’emplois s’élève à 59 052 ETPT soit + 311 ETPT par rapport à 2023. En raison de la difficulté rencontrée par les opérateurs à exécuter leur plafond d’emplois (11 % de vacance en 2023), l’autorisation d’emplois du programme a été abaissée en 2024 (– 3 200 ETPT par rapport à la loi de finances initiale pour 2023). Cette baisse a surtout affecté le CNRS, l’INSERM et l’INRAE dont le plafond d’emplois notifié par la tutelle ne pouvait raisonnablement être atteint en cours de gestion. La Cour des comptes ([324]) recommande de diminuer le plafond d’emplois des opérateurs des programmes budgétaires dont la vacance sous plafond est proportionnellement la plus élevée.

Le CNRS, financé sur le budget de l’État à hauteur de 3,16 milliards d’euros, présente un compte financier à l’équilibre et une hausse de sa trésorerie (1,5 milliard d’euros). Les emplois rémunérés par le CNRS progressent (35 131 contre 34 289 en 2023).

II. le Programme 193 est le plus touchÉ par les annulations de crÉdits

A. 292 millions d’euros sont annulÉs sur la contribution de la france à l’ESA

Le programme 193 Recherche spatiale a connu la plus forte annulation de l’ensemble de la mission, en proportion des crédits qui lui étaient alloués (292,9 millions d’euros en AE et CP), qui a été portée sur la réserve de précaution et sur la contribution de la France à l’European Space Agency ou ESA (252,8 millions d’euros). Au total, cette contribution s’est élevée à 823 millions d’euros, contre 1 066 millions d’euros initialement prévus. Le responsable de programme justifie ce choix par les retards constatés sur les programmes d’investissement spatiaux (que l’on constate aussi sur les programmes opérés par le CNES) ayant entraîné des décaissements moins importants que prévus. Cette réduction a été mise en œuvre en accord avec les autres contributeurs, sans impact sur l’avancement des projets et en mobilisant la trésorerie excédentaire auprès de l’agence.

Comme le souligne la Cour des comptes ([325]), l’effet conjugué de la réduction des contributions et des retards fait naître une forte incertitude sur l’exercice 2025 et a fortiori sur les exercices suivants. Ceux-ci seront négociés lors de la conférence ministérielle qui se tiendra à l’automne 2025. En tout état de cause, il existe un risque de soutenabilité du programme 193, souligné par les rapporteurs spéciaux lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2025 ([326]), d’autant plus important que les engagements souscrits auprès de l’ESA sont supposés rester dynamiques et que le contexte international appelle au renforcement des capacités européennes. La Cour des comptes ([327]) recommande de retracer dans la documentation budgétaire l’ensemble des financements consacrés à la politique spatiale afin de mieux rendre compte de l’effort budgétaire global et de la soutenabilité des engagements pris par la France.

B. La dotation du CNES s’élève à 1,67 milliard d’euros

Le Centre national d’études spatiales (CNES), financé sur le budget de l’État à hauteur de 1,67 milliard d’euros, connaît une diminution de sa trésorerie, qui s’élève à 483 millions d’euros fin 2024. La Cour des comptes ([328]) relève l’effort d’augmentation de la subvention pour charges de service public du CNES sur le programme 193, afin de lui permettre d’investir dans ses ressources humaines pour assurer le renouvellement des compétences (37 % de l’effectif a plus de 55 ans) et relever les défis du new space.

À cet égard, on peut relever le dynamisme des dépenses de personnel qui passent de 267,2 millions d’euros en 2023 à 272 millions d’euros en 2024. Malgré une augmentation des emplois totaux (2 563 contre 2 536 l’année précédente), le CNES ne parvient pourtant pas à exécuter son plafond d’emplois (2 305 ETPT exécutés, comme en 2023, pour un plafond de 2 404 ETPT).

III. les Autres programmes de la mires respectent leur dotation initiale À plus de 95 %

A. la recherche nuclÉaire et aÉronautique explique la surexÉcution du programme 190

Outre le versement de subventions au CEA et aux organismes de recherche intervenant dans le domaine de l’énergie, le programme 190 Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables finance des appels à projets thématiques et le soutien à la filière aéronautique. Le programme est exécuté conformément à la LFI en AE (1,89 milliard d’euros) et en hausse pour les CP (2,03 milliards contre 1,94 initialement prévus). Ces montants sont en forte augmentation par rapport à 2023 pour ce qui concerne les AE (1,66 milliard d’euros) mais du même ordre en CP (2,08 milliards).

Ces évolutions résultent des orientations du Conseil de politique nucléaire pour le financement du réacteur de recherche Jules Horowitz (178,2 millions d’euros en AE en budgétisation initiale complétés par un transfert de 66 millions d’euros) et du plan de soutien à la R&D aéronautique (206 millions d’euros en CP dont 82 millions de transfert du programme 362). Ces projets aéronautiques couvrent tous les domaines de la nouvelle feuille de route du Conseil pour la recherche aéronautique civile (CORAC) : avion de ligne ultra sobre, nouveaux moteurs ultra efficaces, hybridation électrique de la propulsion, avion à hydrogène…

Financé par le budget de l’État à hauteur de 2,18 milliards d’euros en CP, dont 1,42 sur le programme 190, le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) présente un compte financier 2024 déficitaire et une diminution de sa trésorerie (- 15 millions d’euros) en 2024. Les emplois sous plafond progressent (+20 895 contre 20 403 en 2023).

B. le renforcement des Écoles nationales vÉtÉrinaires explique l’augmentation des crédits du programme 142

Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles supporte principalement la masse salariale des dix établissements publics d’enseignement supérieur agricole (49,6 millions d’euros), ainsi que les bourses sur critères sociaux des étudiants de ces établissements (30 millions d’euros) et les subventions versées à la recherche de l’INRAE (25,7 millions d’euros en AE).

Le programme 142 a connu une forte hausse de ses crédits en loi de finances initiale (+ 19 millions en AE et CP), qui s’explique principalement par l’augmentation des dépenses de personnel dans le cadre du plan de renforcement des écoles nationales vétérinaires (ENV). La troisième annuité du plan a été conforme aux prévisions, malgré une exécution en-deçà de la dotation initiale (423 millions d’euros en AE et 421 millions d’euros en CP). Au total, l’objectif du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire est de diplômer 720 élèves recrutés à la rentrée 2025-2026, ainsi que 120 élèves issus de l’école vétérinaire privée sous contrat UniLaSalle de Rouen.

C. le Programme 191 est exÉcutÉ conformÉment À la LFI

Le programme 191 Recherche duale, sous la responsabilité de la Délégation générale de l’armement, finance le CEA et le CNES pour la recherche ayant des applications dans les domaines civil et militaire. Le financement du CNES, à hauteur de 128 millions d’euros, soutient notamment des projets portant sur l’observation de la Terre (OTOS, Pléiades) et sur les communications sécurisées par satellite (CASTOR).

Comme chaque année, l’exécution du programme correspond à l’euro près à ce qui était prévu en loi de finances initiale, la réserve de précaution et le surgel ayant été intégralement dégelés en fin de gestion. Toutefois comme le rappelle la Cour des comptes ([329]), le dégel systématique ne correspond pas à un usage régulier et la budgétisation n’est pas effectuée sur la base d’un chiffrage des besoins, les crédits étant reconduits chaque année et versés aux budgets du CNES et du CEA puis faisant l’objet d’une justification de leur utilisation ex post. En substance, le programme 191 permet à la DGA de maintenir un dialogue de gestion avec le CNES et le CEA alors que ces échanges pourraient se dérouler dans des comités existant déjà par ailleurs.

D. l’extinction du plan nano et la rÉforme des jeunes entreprises innovantes se traduisent par la diminution des crÉdits consommÉs sur le programme 192

Le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle a été exécuté à hauteur de 642,1 millions d’euros en AE et 669,7 millions d’euros en CP, soit une baisse respective de 30 millions d’euros en AE et 58 millions d’euros en CP par rapport à l’année précédente. La forte baisse sur les CP s’explique principalement par la réduction progressive des paiements au titre du plan Nano 2022, dont les derniers engagements ont été pris en 2022 et qui représentent une consommation de 16,8 millions d’euros en CP en 2024.

En outre, le resserrement des conditions d’éligibilité au dispositif Jeunes entreprises innovantes, mis en œuvre par décret en mai 2024 ([330]), a permis de limiter la dépense associée à la compensation des exonérations sociales à l’ACOSS. Cette dépense a ainsi été revue à la baisse et atteint 273,2 millions d’euros fin 2024 contre 326 millions d’euros en 2023.

IV. Les Dépenses fiscales s’établissent à 8,8 milliards d’euros

En 2024, la MIRES comptait 13 dépenses fiscales à titre principal, pour un montant total évalué à 8,79 milliards d’euros, en hausse de 627 millions d’euros par rapport à 2023. Le crédit d’impôt recherche (CIR), rattaché au programme 172, est la dépense fiscale la plus coûteuse du budget de l’État. La Cour des comptes estime que l’effort de rationalisation des dépenses fiscales rattachées à la MIRES est inabouti et, en particulier, que le crédit d’impôt innovation (CII) pourrait être mieux évalué.

Le dynamisme des dépenses fiscales rattachées à la MIRES est porté par la hausse du CIR, dont le montant exécuté en 2024 progresse de 607 millions d’euros par rapport à 2023 et atteint 7,86 milliards d’euros. Pour mémoire, l’article 55 de la loi de finances pour 2025 ([331]) fait évoluer le CIR et prévoit notamment l’exclusion de certaines dépenses, ainsi qu’une baisse du taux de prise en compte des dépenses de personnel de 43 % à 40 %.

*

rÉgimes sociaux et de retraite ; pensions M. Aurélien Le Coq, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS
2. A. Des dépenses dynamiques en raison de l’augmentation du nombre de pensionnés et de la revalorisation des pensions
3. B. Des recettes qui augmentent moins vite que les dépenses
4. C. Un solde annuel négatif pour la troisième année consécutive
5. D. Des crédits non consommés intégralement reportés sur 2025
6. II. LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
7. A. Un niveau d’exécution conforme aux prévisions, à l’exception de la CPRP SNCF
8. B. Une transparence nécessaire des modalités de détermination des crédits de la mission pour les exercices à venir

I. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, prévu à l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([332]), retrace les recettes et les dépenses concourant au financement des pensions versées par l’État (fonctionnaires civils et militaires, ouvriers des établissements industriels et militaires, pensions militaires d’invalidité, retraite du combattant, victimes de guerre).

Pour la troisième année consécutive, le CAS Pensions présente un solde annuel négatif, notamment en raison de l’absence de relèvement du taux de contribution des employeurs de fonctionnaires civils et militaires de l’État depuis 2014, malgré la dynamique des dépenses.

La quasi-totalité des dépenses du CAS Pensions correspondent à des dépenses « de guichet » et ne peuvent donc pas faire l’objet d’un pilotage en cours d’année. Il en est de même pour les recettes, en dehors d’une éventuelle modification en cours d’année du taux de contribution des employeurs de fonctionnaires civils et militaires de l’État.

A. Des dépenses dynamiques en raison de l’augmentation du nombre de pensionnés et de la revalorisation des pensions

Les crédits consommés en 2024 sont proches de la prévision. La loi de finances pour 2024 ([333]) avait doté le CAS Pensions de 67,6 milliards d’euros. En outre, le compte a bénéficié de 1,4 milliard d’euros de reports de crédits de 2023. Les dépenses ont finalement atteint 67,9 milliards d’euros. Elles sont supérieures de 301,5 millions d’euros (+ 0,4 %) aux crédits votés.

ExÉcution des crÉdits du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les dépenses liées aux pensions des fonctionnaires civils ou militaires (programme 741) sont supérieures de 216,7 millions d’euros aux crédits ouverts en loi de finances initiale, en raison d’une révision des dépenses de pensions à hauteur de 113,6 millions d’euros, du déploiement de la retraite progressive, dispositif nouveau dans la fonction publique d’État mis en place par la réforme des retraites de 2023, et d’une hausse des dépenses du transfert État – CNRACL (+ 93,1 millions d’euros par rapport à la prévision en LFI).

Les dépenses liées aux pensions des ouvriers d’État (programme 742) sont supérieures de 31 millions d’euros aux crédits ouverts en LFI, à la suite d’une sous-estimation du nombre de nouveaux pensionnés et du montant moyen des pensions du FSPOEIE.

Les crédits consommés sur le programme 743 relatif aux pensions militaires d’invalidité et aux allocations de reconnaissance du combattant sont supérieurs de 53,8 millions d’euros à la prévision en raison d’une revalorisation plus importante qu’anticipée du point de pension militaire d’invalidité (PMI) ([334]), de + 1,74 %, de la mise en place d’une nouvelle rente viagère venant en complément du capital versé à certains bénéficiaires ([335]) et de la revalorisation des allocations de reconnaissance et des allocations viagères à compter du 1er octobre 2024 ([336]).

L’évolution des dépenses du CAS confirme la dynamique observée les années précédentes, avec une hausse du montant des dépenses annuelles de 3,6 milliards d’euros (+ 5,8 %) par rapport à 2023 et de 8,9 milliards d’euros (+ 15 %) par rapport à 2019.

Évolution des crÉdits exÉcutÉs sur le cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Cette dynamique résulte principalement de la revalorisation des pensions de retraite, fixée à 5,3 % au 1er janvier 2024, dont l’effet est évalué à 3 milliards d’euros sur l’exercice 2024, ainsi que de l’augmentation du montant moyen des nouvelles pensions. Elle résulte également de la démographie, bien que le solde démographique (+ 3 400 pensionnés en 2024) ait été très inférieur à la prévision faite en LFI (+ 9 900).

B. Des recettes qui augmentent moins vite que les dépenses

Les recettes du CAS Pensions se sont élevées à 64,7 milliards d’euros en 2024. Elles sont inférieures de 411,4 millions d’euros (– 0,6 %) à la prévision.

ExÉcution des recettes du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les recettes perçues au titre des pensions civiles et militaires sont inférieures de 466,5 millions d’euros à la prévision de la LFI pour 2024. Cette sous-réalisation résulte, comme chaque année, de la difficulté à prévoir précisément l’évolution de l’assiette des retenues pour pensions et des contributions employeurs, qui dépend de la réalisation par les ministères de leurs schémas d’emplois ainsi que de leurs choix de gestion (répartition entre les titulaires et les contractuels, entre les différentes catégories statutaires, etc.).

Évolution des recettes du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

L’augmentation tendancielle de la part des contractuels et la tendance globale à sous-réaliser les schémas d’emplois conduisent chaque année à des recettes moindres qu’anticipées en loi de finances initiale.

La dynamique des recettes est moindre que celle des dépenses. La hausse s’élève à 4,8 % par rapport à l’exercice précédent et à 7,2 % par rapport à 2019. L’évolution est cependant plus importante qu’en 2023 (+ 2,3 %) et que la tendance 2019-2023 (+ 1,2 %).

Les recettes du programme 741, qui représentent 94,6 % des recettes du CAS Pensions, reposent principalement sur les cotisations salariales (12,2 %) et sur les cotisations employeurs (85,6 %) dont le montant est déterminé par les taux de contribution pour les pensions civiles et militaires et les allocations temporaires d’invalidité (ATI).

C. Un solde annuel négatif pour la troisième année consécutive

Le solde du CAS Pensions s’est élevé à – 3,2 milliards d’euros en 2024, contre une prévision de – 2,5 milliards d’euros dans la loi de finances initiale. Il est négatif pour la troisième année consécutive.

Ce déficit vient s’imputer sur le solde cumulé du CAS, qui permet au compte de respecter son obligation d’équilibre ([337]). Au 31 décembre 2024, le solde cumulé du CAS était de 4,6 milliards d’euros, ce qui ne représente que 0,8 mois de dépenses.

En outre, compte tenu de la dynamique des dépenses et des recettes, l’intégralité du solde cumulé pourrait être consommée d’ici deux ans, et ce malgré le relèvement de 4 points du taux de contribution employeur au titre des fonctionnaires civils (qui s’élève désormais à 78,28 % ([338])) à compter du 1er janvier 2025 ([339]), qui aura pour effet d’augmenter sensiblement les recettes du CAS (2,2 milliards d’euros en 2025).

À taux de cotisation constant, le déficit du solde annuel du CAS est en effet amené à s’accroître en raison de facteurs structurels, notamment la dégradation du ratio démographique. En 2024, pour les fonctionnaires civils, ce ratio est inférieur à 1 (0,98 cotisant pour 1 pensionné), tandis que celui des militaires s’établit à 0,79. Le nombre de cotisants du régime des fonctionnaires civils et militaires de l’État a baissé de 10,3 % entre 2016 et 2024, du fait notamment d’une augmentation de la part des contractuels dans l’effectif, tandis que celui des pensionnés a augmenté de 5,6 %.

Un relèvement du taux de contribution employeur au titre des fonctionnaires civils ou des militaires sera donc nécessaire en 2026 ou 2027.

Évolution du solde cumulÉ du cas pensions

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Le rapporteur spécial souhaite à nouveau attirer l’attention sur les effets de bord du relèvement du taux de cotisation employeur pour certains opérateurs de l’État, notamment les universités, pour lesquelles l’augmentation des cotisations au CAS Pensions n’est pas compensée par une hausse correspondante de leur dotation. Ainsi en 2025, le relèvement du taux de contribution employeur de l’État au CAS Pensions représenterait une charge supplémentaire estimée à 180 millions d’euros pour les universités. Or, l’absence de compensation ou la compensation partielle de ces hausses de cotisations reviennent à faire peser injustement sur ces opérateurs l’engagement pris par l’État vis-à-vis des pensions de tous les fonctionnaires.

Le rapporteur spécial réitère enfin le souhait formulé dans son rapport spécial d’octobre 2024 relatif au projet de loi de finances pour 2025 ([340]) que soit menée une étude approfondie des conséquences du choix d’un taux de contribution employeur pour équilibrer le CAS Pensions plutôt qu’une subvention d’équilibre de l’État.

D. Des crédits non consommés intégralement reportés sur 2025

En application du dernier alinéa de l’article 21 de la LOLF, les crédits du CAS Pensions « disponibles en fin d'année sont reportés sur l’année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l’article 15, pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte » ([341]). Contrairement aux crédits des programmes du budget général et des budgets annexes, ils ne sont pas soumis à la limitation des reports de crédits de paiement à 3 % de la loi de finances initiale.

Le montant des reports de crédits non consommés en 2024 sur l’exercice 2025, identique en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, devrait s’élever à 1,08 milliard d’euros, ce qui représenterait une baisse de 22 % par rapport à l’exercice précédent (1,38 milliard d’euros de reports de crédits de 2023 sur l’exercice 2024).

II. LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

La mission Régimes sociaux et de retraite regroupe les contributions versées par l’État à certains régimes spéciaux de retraite. Ces régimes, souvent anciens et marqués par un déséquilibre démographique entre le nombre de cotisants et le nombre de pensionnés, sont dans l’impossibilité de s’autofinancer et reçoivent chaque année une subvention d’équilibre au titre de la solidarité nationale. Depuis la loi de finances pour 2024 ([342]), les régimes de retraite de l’Opéra de Paris et de la Comédie Française sont intégrés au sein de la mission, qui regroupe donc désormais tous les régimes spéciaux recevant des crédits budgétaires, hors celui des fonctionnaires de l’État ([343]).

Quatre régimes concentrent plus de 97 % des crédits : le régime de retraite des agents du cadre permanent de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), le régime des agents du cadre permanent de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), le régime spécial des marins et le régime des mines.

A. Un niveau d’exécution conforme aux prévisions, à l’exception de la CPRP SNCF

En 2024, les dépenses de la mission se sont élevées à 6,1 milliards d’euros. Elles sont inférieures de 165,1 millions (– 2,7 %) aux prévisions de la loi de finances.

ExÉcution des crÉdits de paiement

de la mission RÉgimes sociaux et de retraite

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

La sous-consommation des crédits se concentre sur le programme 198 et résulte principalement d’une erreur de prévision des dépenses de la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel (CPRP) SNCF.

● Sur le programme 198, la subvention versée à la CPRP de la SNCF ([344]) s’est élevée à 3,32 milliards d’euros, en recul de 147,8 millions d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette sous-exécution résulte de plusieurs facteurs :

– les cotisations recouvrées sont plus élevées qu’anticipé, en raison de la hausse du taux de cotisation patronale T1 ([345]), de mesures de revalorisation salariale décidées en cours d’exercice et de transferts de compensation démographique en provenance des régimes de droit commun, avec un effet sur les recettes du régime spécial de 120 millions d’euros au total ;

– les pensions servies sont inférieures à la prévision avec un effet sur les dépenses de la caisse de 20 millions d’euros.

Pour tenir compte de ces sous-consommations, la loi de finances de fin de gestion pour 2024 ([346]) a annulé 150,1 millions d’euros sur le programme 198.

● Sur le programme 198, le montant de la subvention versée à la Caisse de retraites du personnel (CRP) de la RATP a atteint 874,8 millions d’euros, un montant proche de la prévision (886,5 millions d’euros) et supérieur de 65 millions d’euros (+ 8 %) à 2023.

● Concernant le programme 197, la contribution versée au régime des marins s’est élevée à 774,5 millions d’euros, soit 12,8 millions d’euros de moins que prévu en loi de finances initiale, en raison de l’annulation de ces crédits par la loi de finances de fin de gestion pour 2024.

L’évolution des dépenses du régime ne justifiait toutefois pas une telle sous-exécution, et le solde annuel du régime de retraite des marins fait apparaître un déficit de 20,8 millions d’euros pour l’exercice 2024, ce qui représente une situation inédite, bien que cela n’ait pas eu de conséquence sur la capacité de l’Établissement national des invalides de la marine (Enim) à verser les pensions. Le déficit du solde annuel a en effet été compensé par un prélèvement sur la trésorerie de la caisse, dont le niveau a été réduit à 34,6 millions d’euros au 31 décembre 2024.

● S’agissant du programme 195, la subvention versée à la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines s’élève à 920,7 millions d’euros, un montant identique à la prévision (920,4 millions d’euros). Le régime de la société d’exploitation industrielle des tabacs et des allumettes (SEITA) a quant à lui fait l’objet d’une sur-exécution de 5,5 millions d’euros, de même que la caisse de retraite des personnels de l’Opéra national de Paris (Cropera), pour laquelle les crédits exécutés sont supérieurs de 1,9 million d’euros aux prévisions de la LFI en raison d’une augmentation du nombre de bénéficiaires supérieure à l’hypothèse de budgétisation.

Pour couvrir ces hausses de dépenses, le décret de virement du 22 novembre 2024 ([347]) a transféré 7,3 millions d’euros du programme 198 à destination du programme 195.

● Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 propose l’annulation des crédits non consommés restants pour un total de 2,1 millions d’euros.

En définitive, les contributions versées par l’État aux régimes spéciaux de retraite constituent pour ces derniers une recette déterminante dans le financement des pensions versées, allant de 59,1 % pour la SNCF à 80,4 % pour le régime des mines.

Part de la subvention de l’État dans les pensions versÉes en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les données de la Cour des comptes

B. Une transparence nécessaire des modalités de détermination des crédits de la mission pour les exercices à venir

Le nouveau schéma de financement des régimes spéciaux prévu à l’article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 ([348]) prévoit que, à compter du 1er janvier 2025, l’ensemble des régimes spéciaux fermés sont équilibrés par le régime général et non plus directement par l’État.

Ils restent affectataires des cotisations et contributions sociales ou taxes affectées dont ils étaient bénéficiaires (comme la contribution tarifaire d’acheminement pour la Caisse nationale des industries électriques et gazières et la taxe sur les émoluments pour la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires). Si ces recettes sont insuffisantes pour couvrir leurs dépenses, ces régimes, après mobilisation de leurs réserves, reçoivent une dotation d’équilibre du régime général.

La loi prévoit donc, à compter du 1er janvier 2025, une compensation intégrale par l’État des charges du régime général découlant de sa nouvelle mission d’équilibrage des régimes spéciaux fermés ([349]). Les crédits budgétaires correspondants ont été inscrits dans la loi de finances pour 2025 au sein de la mission Régimes sociaux et de retraite.

Comme l’indique la Cour des comptes, « la détermination du montant de la subvention annuelle de l’État à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav) destinée à la compensation des charges doit être transparente et auditable pour chacun des régimes concernés » ([350]).

Le rapporteur spécial estime à ce titre que la documentation budgétaire doit porter à la connaissance du Parlement les données complètes détaillant les modalités de détermination du montant de cette subvention pour chacun des régimes spéciaux équilibrés par la Cnav.

*

Relations avec les collectivitÉs territoriales ; avances aux collectivitÉs territoriales Mme Marina Ferrari et M. Emmanuel Mandon, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
2. A. PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements
3. B. PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration
4. II. LE compte avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES affiche UN SOLDE EXCédentaire

La mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) regroupe les dotations destinées à subventionner des projets d’investissements locaux (dotation de soutien à l’investissement local ou DSIL, dotation d’équipement des territoires ruraux ou DETR, dotation de soutien à l’investissement des départements ou DSID etc.) et des dotations de compensation de transferts de compétences ou de pertes de recettes fiscales liées à des réformes antérieures, notamment l’ensemble des dotations globales de décentralisation.

La mission RCT est composée du programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements et du programme 122 Concours spécifiques et administration.

Cette mission est associée au compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales et aux collectivités régies par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution, sur lequel transitent essentiellement les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales sur le produit des impositions et taxes qu’elles perçoivent sur le contribuable local, dans l’attente du recouvrement effectif de ce produit.

I. La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les crédits ouverts en LFI pour 2024 au titre de la mission RCT s’élèvent à 4,1 milliards d’euros en AE et 3,95 milliards d’euros en CP.

exécution 2024 des crédits de la mission RCT

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2024.

Les crédits consommés en 2024 se sont établis à 3,93 milliards d’euros en AE et 3,89 milliards d’euros en CP, soit un taux de consommation des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2024 de respectivement 96 % et 98,3 % (voir tableau ci-dessus). Toutefois, en intégrant les reports et les mouvements de régulation budgétaire, le taux de consommation des crédits dits « disponibles » s’élève à respectivement 91,8 % et 94,1 %, soit un niveau proche de l’exercice précédent (92,5 % et 94,1 %).

En d’autres termes, les montants des crédits exécutés sont très proches de ceux des crédits ouverts en loi de finances initiale. Ils se révèlent toutefois inférieurs aux montants des « crédits disponibles » (qui intègrent les reports et la régulation budgétaire) de 243 millions d’euros, une fois ceux-ci rehaussés par des reports significatifs des crédits non consommés en 2023 à hauteur de 229 millions d’euros en AE et de 251 millions d’euros en CP. Ces reports concernent pour l’essentiel le programme Concours spécifiques et administration, ce qui se traduit pour celui-ci par un taux de consommation des crédits disponibles de 70,8 % en AE et 61,6 % en CP.

Les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales n’ont pas été diminués par le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits. Toutefois, la mission a fait l’objet de « surgels », tout d’abord lors du rehaussement à 7,15 % du taux de mise en réserve en février 2024 (65 millions d’euros en CP) portant essentiellement sur le programme 119, puis à quatre reprises pour le seul programme 122 (79 millions d’euros en CP au total) portant essentiellement sur des crédits de soutien à l’entretien du réseau routier local prévus par la loi de fin de gestion pour l’année 2023.

Les annulations de crédits mis en réserve sur la mission Relations avec les collectivités territoriales (128 millions d’euros en AE et 160 millions d’euros en CP) réalisées par la loi de finances de fin de gestion pour 2024 concernent les dotations d’investissement portées par le programme 119 (105 millions d’euros en AE et 77 millions d’euros en CP), l’abondement voté en loi de finances de fin de gestion pour 2023 en faveur de l’entretien du réseau routier local (23 millions d’euros en AE et 60 millions en CP), le Fonds « violences urbaines » (10 millions d’euros en CP) et d’autres dotations (4 millions d’euros en CP).

Une partie significative des crédits mis en réserve au début de l’exercice 2024 concernait toutefois des dotations dues aux collectivités, qui ne devraient pourtant pas faire l’objet de mises en réserve. Le gel des dotations de compensation (dotations générales de décentralisation ou DGD du programme 119, dotations d’outre-mer du programme 122), constitutionnellement garanties, a ainsi représenté 113 millions d’euros en AE et 97 millions d’euros en CP. Ces crédits mis en réserve ne pouvaient pas, en tout état de cause, être annulés en fin d’exercice, ce qui n’a pas été le cas, et ne correspondent pas à des crédits effectivement mobilisables en cas de besoin. À l’instar de la Cour des comptes et de la direction du Budget, les rapporteurs spéciaux appellent à exclure ces dotations de compensation, dont le montant ne saurait être amoindri, de la réserve de précaution.

Enfin, le présent projet de loi procède à l’annulation d’AE et de CP, non consommés et non reportés, à hauteur de respectivement 255,7 millions d’euros et 101,3 millions d’euros.

A. PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements

Le programme 119 représente près de 95 % du montant de la mission et comprend principalement les dispositifs de soutien à l’investissement des collectivités – en particulier la DETR, la DSIL et la DSID – ainsi que les crédits relatifs à la DGD déclinée à chaque échelon territorial. Les crédits consommés au titre du programme 119 se sont élevés à 3 563 millions d’euros en AE et 3 638 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de 94,6 % des AE et de 97,8 % des CP.

Gestion budgÉtaire du programme 119 au cours de l’exercice 2024

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2024.

Les reports de CP sur l’exercice 2024 sont particulièrement limités et ont principalement concerné la DGD des régions (5,9 millions d’euros), le plan « Marseille en grand » (4,5 millions d’euros) et les diverses dotations de soutien à l’investissement (2,3 millions d’euros).

Certains crédits mis en réserve au titre de la DETR ont été dégelés, à hauteur de 30,8 millions d’euros, afin de compléter la dotation de solidarité au titre des évènements climatiques ou géologiques (DSEC) en faveur des collectivités du sud-est de la France affectées par des tempêtes et inondations (29 millions d’euros en AE) et 11,7 millions d’euros en faveur de la DSID.

Les annulations réalisées par la loi de finances de fin de gestion pour 2024 concernent les crédits mis en réserve effectivement mobilisables (105 millions d’euros en AE), c’est-à-dire ceux ne portant pas sur des dotations de compensation constitutionnellement dues aux collectivités. La loi de finances de fin de gestion a également prévu un dispositif en faveur de l’entretien du réseau routier local, avec l’ouverture de crédits à hauteur de 70 millions d’euros, comme à la fin de l’exercice 2022 (50 millions d’euros) et 2023 (60 millions d’euros). Or, cet abondement voté par le Parlement en faveur de l’entretien du réseau routier local n’a jamais été effectivement exécuté, mais systématiquement annulé après un gel initial des crédits. Les rapporteurs spéciaux s’étonnent qu’en dépit d’une intention claire du législateur, ce dispositif ne donne pas lieu, pendant deux exercices consécutifs, à une exécution effective des crédits, et appellent à sa mise en œuvre en 2025.

Ces 70 millions d’euros en faveur du réseau routier local, reportés sur l’exercice 2025, représentent l’essentiel des 83 millions d’euros de crédits non consommés (18,2 millions d’euros ayant été reportés sur l’exercice 2025) au titre du programme 119 pour l’année 2024.

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances 2024.

B. PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration

Le programme 122 Concours spécifiques et administration est majoritairement constitué de dotations exceptionnelles et de dotations aux collectivités d’outre-mer. Les crédits consommés au titre du programme 122 se sont élevés à 366 millions d’euros en AE et 257 millions d’euros en CP, soit des taux de consommation des AE de 70,8 % et des CP de 61,6 %, supérieurs de respectivement 22 points et 8 points ceux de l’exercice 2023.

Gestion budgÉtaire du programme 122 au cours de l’exercice 2024

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2024.

Les reports de CP de 2023 sur l’exercice 2024 sont significatifs, et représentaient sur ce programme 90 % des CP ouverts en LFI pour 2024 (soit 235 millions d’euros reportés sur 250 millions d’euros ouverts) et près de 80 % des AE ouverts (soit 227 millions d’euros reportés sur 298 millions d’euros ouverts). Ces reports sont notamment dus à l’ouverture de crédits en loi de finances de fin de gestion pour 2023 pour financer des mesures qui n’ont pu être mises en œuvre au cours de cet exercice : le plan de soutien à l’entretien du réseau routier local, relevant lors de sa première adoption du P122 (60 millions d’euros en AE et en CP) et le plan « violences urbaines » (87 millions d’euros en AE et 24 millions d’euros en CP). Une autre partie s’explique par les délais de mise en œuvre des indemnisations des collectivités affectées par des événements climatiques extrêmes, financées par la DSEC (44 millions d’euros en CP), par le plan de reconstruction ad hoc (56 millions d’euros en AE et 61 millions d’euros en CP) et par le Fonds de solidarité de l’Union Européenne (FSUE) (17 millions d’euros en CP).

Quelques transferts de crédits ont affecté le programme 122, à la hausse (7,4 millions d’euros depuis le programme 174 pour le réseau de gaz des communes de Bastia et d’Ajaccio) ou à la baisse (4,3 millions d’euros pour financer des mesures du plan de lutte contre les violences faites aux élus, portées par les programmes 152, 176 et 101). Les crédits du programme 122 ont également été rehaussés de 11,7 millions d’euros par un arrêté du 9 juillet 2024 portant ouverture de crédits de fonds de concours au titre du paiement d’avance du FSUE mentionné précédemment.

Les crédits annulés par la loi de finances de fin de gestion pour 2024 (83 millions d’euros de CP) correspondent essentiellement à des reports liés à des mesures adoptées en loi de finances de fin de gestion 2023 comme le plan de soutien à l’entretien du réseau routier local (60 millions d’euros) et le fonds « violences urbaines » (10 millions d’euros).

Au titre de l’exercice 2024, les sous-consommations de crédits concernent essentiellement le fonds violences urbaines (73 millions d’euros en AE) et la réponse aux événements climatiques extrêmes tels que la tempête Alex (105 millions d’euros en CP, 39 millions d’euros en AE) et les inondations du Nord et du Pas-de-Calais (12 millions d’euros en AE). Ces reports ne traduisent pas des défauts de gestion, mais reflètent bien la nature difficilement prévisible des dépenses portées par le programme 122.

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances 2024.

II. LE compte avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES affiche UN SOLDE EXCédentaire

Le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales et aux collectivités régies par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution, a pour objet de verser des avances de recettes fiscales aux collectivités territoriales, à des établissements publics nationaux et aux chambres consulaires. Aucun mouvement de crédits en gestion n’est porté, par définition, par ce compte de concours financiers. Il se compose de trois programmes :

– le programme 832 Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie, qui a été sollicité pour la première fois depuis 2013 ;

– le programme 833 Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements publics et divers organismes, qui retrace les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales et à divers établissements publics et organismes, correspondant au montant des impositions directes locales qu’il perçoit pour leur compte. Il porte l’essentiel des mouvements du compte d’avances ;

– le programme 834 Avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités affectés par les conséquences de l’épidémie de Covid-19, créé en 2020 pour soutenir les collectivités confrontées à une perte de recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) en raison du ralentissement de l’activité lié à la crise sanitaire.

Si la LFI pour 2024 avait retenu une prévision de solde négatif du compte de concours financiers à – 2,4 milliards d’euros, son solde d’exécution en fin d’année 2024 se révèle excédentaire de 163 millions d’euros, portant le solde cumulé du compte à – 422,5 millions d’euros. Cet excédent imprévu s’inscrit dans une série de soldes divergents par rapport aux prévisions initiales, notamment en 2023, avec un déficit supplémentaire à hauteur de 1,2 milliard. Cette année, l’excédent du compte d’avances est dû à des erreurs de comptabilisation et des modifications infra-annuelles des dispositifs concernés.

Les dépenses du compte de concours financiers, atteignant 128,1 milliards d’euros, ont augmenté de près de 4,3 milliards d’euros par rapport à 2023 du fait de la hausse de la taxe foncière versée aux collectivités (+ 2,8 milliards d’euros) causée par la revalorisation des bases foncières de 3,9 %.

Dans le même temps, les recettes du compte ont progressé davantage que les dépenses, de 8,1 milliards d’euros, s’établissant à 128,3 milliards d’euros, principalement sous l’effet de la hausse du produit de taxes foncières reversé aux collectivités (+ 2,7 milliards d’euros). C’est donc cette hausse des recettes, portée par des erreurs de comptabilisation et des modifications infra-annuelles, qui explique l’excédent du compte de concours financiers.

Premièrement, les contreparties de dégrèvements de taxes sur les résidences secondaires et sur les logements vacants ont connu une forte croissance (+ 1,3 milliard d’euros), au titre notamment d’erreurs d’assujettissements de contribuables, ce qui a affecté le budget de l’État, qui prend à sa charge les dégrèvements de taxe d’habitation, à hauteur de 1 milliard d’euros. Ces assujettissements erronés s’expliquent par la mise en œuvre accidentée de la nouvelle déclaration obligatoire de biens immobiliers, entièrement en ligne, intitulée Gérer mes biens immobiliers (GMBI). Si les contribuables ont été remboursés, cet excédent imprévu de recettes a affecté l’exécution du compte de concours financiers. L’administration fiscale a depuis affiné le dispositif et prévu la possibilité d’effectuer la déclaration sous format papier afin de réduire les erreurs de remplissage.

Deuxièmement, des frais de gestion de la cotisation foncière des entreprises (CFE) ont été enregistrés à tort, sans tenir compte des réformes récentes, à hauteur de 248 millions d’euros, dans ce même compte Avances aux collectivités territoriales. Ce montant a été régularisé dans la comptabilité générale de l’État, mais pas dans sa comptabilité budgétaire au titre de l’exercice 2024, ce qui sera fait à partir de l’exercice 2025.

Troisièmement, les recettes de l’accise sur l’électricité ont augmenté (+ 2,4 milliards d’euros), en raison de l’abrogation du bouclier tarifaire sur l’électricité, alors que la LFI 2024 avait pris pour hypothèse la reconduction de celui-ci à hauteur de 1,9 milliard d’euros, ce qui aurait eu pour effet de maintenir à un taux exceptionnellement faible les accises sur l’électricité et réduire d’autant les recettes. Cette hausse des recettes attendues est donc due à l’abrogation du dispositif en cours d’exercice, et non à une erreur de prévision.

PrÉvisions et exÉcution du Compte

avances aux collectivitÉs territoriales

(en milliards d’euros)

(*) En AE = CP

Source : Rapports annuels de performances 2023 et 2024.

Le programme 832 présente des mouvements de crédits pour la première fois depuis 2013, au titre des avances remboursables versées en fin d’exercice aux collectivités de Nouvelle-Calédonie à hauteur de 154 millions d’euros, menant à un déficit comptable qui sera remboursé en 2025. Plus aucune avance n’est octroyée sur le programme 834, au sein duquel subsistent toutefois des reliquats d’avances restant à rembourser par deux départements qui représentent un solde cumulé de – 23,2 millions d’euros, dont 23,1 millions d’euros pour la Ville de Paris. La fin des remboursements est prévue à 2025 pour la Guadeloupe, et n’est pas déterminée pour la Ville de Paris, qui ne remplit pas le critère législatif d’un montant de recettes de DMTO supérieur à celui de 2019.

Dès lors, l’essentiel du solde du compte de concours financiers est porté par le programme 833. Ses recettes atteignent 128,27 milliards d’euros, et ses dépenses 127,96 milliards d’euros, soit un solde positif de 310 millions d’euros. Le programme se décline en quatre actions :

– l’action 1, qui représente à elle seule 94,1 % des dépenses du compte de concours financiers, et a pour objet de garantir le versement par l’État aux collectivités des avances sur le montant des impositions directes locales, des fractions d’accise sur l’électricité, ainsi que, depuis 2021, des fractions de TVA au titre de la compensation de pertes de recettes de fiscalité directe locale. Lors de l’exercice 2024, 120,59 milliards d’euros ont été consommés au titre de cette action. En particulier, la compensation par l’attribution d’une fraction dynamique de TVA de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales a atteint 25,73 milliards d’euros en 2024, auxquels s’ajoutent 763 millions d’euros au titre du mécanisme de coefficient correcteur, pris en charge par l’État, qui compense à l’euro près le montant de THRP perdu par les communes.

– l’action 2 garantit aux départements le versement mensuel de la part de la TICPE leur revenant pour le financement du revenu de solidarité active (RSA). Le droit à compensation pérenne des départements à ce titre s’est établi en 2024 à 5,08 milliards d’euros ;

– les actions 3 et 4 ont pour objet principal l’attribution, respectivement aux départements et aux régions, de frais de gestion d’impôts locaux précédemment acquis à l’État. Ces deux dernières actions mobilisent chacune moins de 1 % des crédits du programme, et s’élèvent ensemble à 2,28 milliards d’euros en 2024.

*

remboursements et dÉgrÈvements Mme Christine Pirès Beaune, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 200 remboursements et dégrèvements d’impôts d’état
2. II. le programme 201 remboursements et dégrèvements d’impôts locaux

La mission Remboursements et dégrèvements relève du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Placés sous la responsabilité de la directrice générale des finances publiques (DGFiP), ses deux programmes regroupent les crédits destinés aux restitutions que l’administration fiscale est conduite à verser aux contribuables, l’un en rapport avec les Impôts d’État (programme 200), l’autre en rapport avec les Impôts locaux (programme 201).

Par le montant de ses crédits, la mission Remboursements et dégrèvements apparaît comme la première du budget général de l’État, au sein duquel elle occupe une place à part dans la mesure où ses crédits ne correspondent pas, à proprement parler, à des dépenses mais à des moindres recettes fiscales. L’existence de cette mission permet de satisfaire le principe d’universalité budgétaire.

En 2024, les remboursements et les dégrèvements ont ainsi représenté 30,3 % des recettes fiscales brutes (467,25 milliards d’euros) en prenant en compte les seules restitutions d’impôts d’État.

Les remboursements retracés par la mission peuvent trouver leur origine dans le fonctionnement même de certaines impositions (trop-versés), dans l’application de politiques publiques (crédits et réductions d’impôt) ou bien dans la rectification du montant d’un impôt (correction d’une erreur matérielle, conséquences d’un contentieux, application d’une convention internationale).

En conséquence, les crédits de la mission relèvent à 98 % de dépenses d’intervention puisqu’il s’agit principalement de transferts aux ménages et aux entreprises. Par ailleurs, les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) sont égaux en prévision. En exécution, leur montant est quasi-identique ; les faibles écarts constatés résultent d’un effet de calendrier entre l’engagement d’une dépense en fin d’année civile et son paiement au début de l’année suivante.

En 2024, les crédits consommés au titre de la mission Remboursements et dégrèvements se sont élevés à 146,52 milliards d’euros. Ce niveau est supérieur au montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([351]), le taux de consommation des crédits s’établissant à 104,3 %. Par rapport à l’ensemble des crédits ouverts au cours de l’année 2024, l’exécution des crédits atteint 98,9 %.

À la différence de la plupart des autres missions du budget général, les crédits ne sont pas limitatifs mais évaluatifs ([352]). C’est pourquoi le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2024 demande l’annulation de la totalité des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) qui n’ont pas été consommés, soit 1,65 milliard d’euros. Il demande également une ouverture particulièrement minime de 1 690 euros de CP supplémentaires en raison d’un remboursement de trop-perçu dans le cadre de la récupération d’un indu de rémunération.

évolution des remboursements et dégrèvements par rapport aux recettes fiscales brutes

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

état des crédits disponibles de la mission

remboursements et dégrèvements en 2024

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2024.

I. le programme 200 remboursements et dégrèvements d’impôts d’état

Initialement doté de 136,19 milliards d’euros par la loi de finances pour 2024, l’exécution des crédits du programme a atteint 141,57 milliards d’euros, soit un taux de consommation sensiblement au-dessus du montant prévu (+ 4 %).

● Cet écart de 5,38 milliards d’euros est essentiellement dû au dynamisme des dépenses de l’action 11 Mécanique de l’impôt (+ 4,62 milliards d’euros) qui retrace les remboursements de trop-versés.

Les restitutions d’excédents d’impôt sur les sociétés (IS) ont dépassé de 6,62 milliards d’euros la prévision en LFI (+ 58,2 %) en atteignant un montant total de 18,01 milliards d’euros en 2024. Il ressort des travaux de la rapporteure spéciale lors de l’examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2025 que cet écart considérable résulte d’une surestimation importante de la croissance du bénéfice fiscal en 2023 (1 % au lieu de 14 %). La direction générale des finances publiques (DGFiP) met également en avant une forte dispersion du résultat des entreprises ayant conduit « à la fois un solde à payer dynamique pour les entreprises enregistrant une croissance de leur bénéfice fiscal et à des restitutions importantes d’acomptes pour les entreprises dont le bénéfice était en baisse » ([353]).

La rapporteure spéciale observe également une sur-exécution des crédits destinés aux remboursements de trop-perçus de prélèvement à la source d’impôt sur le revenu (IR). Ils ont été supérieurs de 1,58 milliard d’euros (+ 13,2 %) à ce que la LFI avait anticipé, notamment en raison de l’indexation du barème sur l’inflation qui « entraîne une hausse des seuils d’imposition plus rapide que la croissance des revenus imposables, donc une diminution de l’impôt dû et une augmentation des trop-perçus de prélèvement à la source à restituer » comme le rappelle la DGFiP.

La sous-évaluation des remboursements d’IS et d’IR en LFI a néanmoins été atténuée par une surestimation de ceux de crédits de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à hauteur de 4,08 milliards d’euros (– 5,1 %) en raison d’une révision à la baisse de la croissance des opérations taxables et de la TVA brute en cours de gestion mais aussi d’un ralentissement des délais de traitement « sous le coup de dossiers dont l’analyse de conformité était plus complexe ». À ce propos, la Cour des comptes rappelle que « la détection précoce des demandes de remboursement nécessitant une instruction poussée constitue un véritable enjeu » et invite l’administration fiscale « à poursuivre ses actions de lutte contre la fraude et de réduction des délais de traitement en priorisant cette activité » ([354]), préconisation que partage la rapporteure spéciale.

● En dehors des restitutions liées à la mécanique de l’impôt, les dépenses des deux autres actions du programme ont été relativement proches de la prévision en LFI avec un écart de seulement 0,7 % (+ 0,13 milliard d’euros) pour l’action 12 Politiques publiques et de 4,2 % (+ 0,62 milliard d’euros) pour l’action 13 Gestion des produits de l’État.

La rapporteure spéciale observe néanmoins l’augmentation continue du coût pour les finances publiques des principales dépenses fiscales. La dépense fiscale afférente au crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile a progressé de 10 % entre 2023 et 2024 (+ 614 millions d’euros) pour atteindre 6,72 milliards d’euros d’après la Cour des comptes ([355]). La rapporteure spéciale appelle à restreindre le champ de ce crédit d’impôt qui profite actuellement aux ménages les plus aisés, par exemple en le recentrant sur les personnes dépendantes ou les jeunes parents, comme elle l’a proposé lors de l’examen du PLF pour 2025.

En ce qui concerne le crédit d’impôt en faveur de la recherche (CIR) qui a atteint le coût de 7,86 milliards d’euros en 2024, la rapporteure spéciale relève le paradoxe entre son dynamisme (+ 8 % entre 2023 et 2024) et son effet mitigé dans l’incitation aux dépenses privées de recherche et de développement (R&D). Elle appelle à une réforme de cette dépense fiscale pour corriger les effets d’aubaine et la recentrer sur les petites et moyennes entreprises (PME).

Enfin, la rapporteure spéciale observe que si les restitutions en lien avec l’action 13 Gestion des produits de l’État ont été relativement proches du montant prévu en LFI dans leur globalité (écart de 0,62 milliard d’euros seulement), elles présentent des taux de consommation très divers dans le détail. La restitution de sommes indues au titre de l’IR a été supérieure de 1,37 milliard d’euros, principalement en raison de dégrèvements d’exit tax à forts enjeux en fin d’année. À l’inverse, les dégrèvements au titre de TVA indue ont finalement été inférieurs de 0,83 milliard d’euros.

Au sujet des contentieux fiscaux, qui représentent une part importante des dépenses de cette action, la rapporteure spéciale continue de constater le caractère parcellaire des informations fournies dans les documents budgétaires. Elle partage la recommandation reconduite de la Cour des comptes d’« enrichir la justification de la dépense associée aux contentieux ».

● L’augmentation générale des restitutions du programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État a donc nécessité l’ouverture de 6,93 milliards d’euros par la loi de finances de fin de gestion pour 2024 (LFG) ([356]), montant qui s’est avéré supérieur de 1,55 milliard d’euros aux besoins réels en fin d’exercice.

exécution des crédits de paiement du programme 200

remboursements et dégrèvements d’impôts d’état en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2024.

Compte tenu de la nature des dépenses de la mission, le programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État n’a pas été affecté par des reports de crédits de 2023, des fonds de concours, des attributions de produits ou d’autres mouvements réglementaires en gestion. De même, aucun report vers 2025 n’est possible.

Le présent projet de loi demande donc l’annulation de 1,55 milliard d’euros de crédits non consommés, soit 1,1 % des 143,12 milliards d’euros ouverts pendant l’exercice budgétaire. Il requiert aussi l’ouverture de seulement 1 690 euros en CP au titre du remboursement d’un trop-perçu dans le cadre de la récupération d’un indu de rémunération qui constitue une dépense de personnel, d’où la nécessité d’une ouverture, aussi infime soit-elle au regard des montants de la mission.

II. le programme 201 remboursements et dégrèvements d’impôts locaux

La LFI pour 2024 a doté ce programme de 4,29 milliards d’euros de crédits. Ils ont été exécutés à hauteur de 4,96 milliards d’euros (+ 15,5 %).

Cet écart important de 664,17 millions d’euros est principalement la conséquence d’importants dégrèvements relatifs à la taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS).

Ces derniers se sont élevés à 1,26 milliard d’euros alors que la LFI les avait estimés à 0,31 milliard d’euros, soit un montant quatre fois plus élevé qu’anticipé (+ 0,94 milliard d’euros). Ces restitutions sont une conséquence indirecte de la mise en place de la plate-forme Gérer mes biens immobiliers (GMBI) par l’administration fiscale pour recenser les résidences secondaires. La DGFiP relève qu’« un nombre important de locataires ont été taxés à tort en raison d’un déménagement récent déclaré ni par leur bailleur, ni par eux-mêmes », particulièrement dans les grands centres urbains. La rapporteure spéciale rappelle qu’un montant important de dégrèvements contentieux, de l’ordre de 465 millions d’euros, avait déjà été prononcé en 2023 du fait du lancement difficile de GMBI en raison d’erreurs de conception ([357]). Elle déplore que des erreurs de déclaration continuent d’engendrer des restitutions aussi importantes. Il convient également de rappeler que ces dégrèvements sont entièrement à la charge de l’État, le produit de ces taxes restant acquis aux collectivités territoriales.

Cette sur-exécution des dégrèvements de THRS a néanmoins été atténuée par la réaffectation des restitutions de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État à hauteur de 0,51 milliard d’euros (– 31,8 %) en cours d’année.

La rapporteure spéciale remarque que les dégrèvements de taxes foncières ont été supérieurs de 0,19 milliard d’euros (+ 9,6 %) en raison « de contentieux plus coûteux que prévu ». Elle rappelle que la loi de finances pour 2025 a, à juste titre, inséré un nouvel indicateur de performances relatif à ces dégrèvements contentieux suite à un amendement de sa part.

L’ensemble de ces écarts ont nécessité l’ouverture de 766,82 millions d’euros en LFG, montant qui s’est avéré supérieur de 102,66 millions d’euros aux besoins réels du programme en clôture d’exercice.

Le présent projet de loi demande donc l’annulation de la totalité des crédits non consommés, soit 102,66 millions d’euros (2 % des crédits ouverts durant l’exercice).

exécution des crédits de paiement du programme 201

remboursements et dégrèvements d’impôts locaux en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2024.

*

RS40 Santé M. Philippe Juvin, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’EXÉcution DU PROGRAMME 183 PROTECTION MALADIE : DES DéPENSES EFFECTIVES D’AME NETTEMENT SUPéRIEURES AUX CRéDITS AUTORISéS ET DISPONIBLES
2. A. L’exécution des crédits
3. B. Les dépenses fiscales
4. II. LE PROGRAMME 204 PRÉVENTION, SÉCURITÉ SANITAIRE ET OFFRE DE SOINS : DES CRÉDITS CONSOMMéS NETTEMENT SUPéRIEURS AUX CRÉDITS AUTORISéS EN LFI DU FAIT DE L’ABONDEMENT De FONDS DE CONCOURS
5. A. L’exécution des crédits
6. B. Les dépenses fiscales
7. III. LE PROGRAMME 379 REVERSEMENT À LA SÉCURITÉ SOCIALE DES RECETTES DE LA FACILITÉ POUR LA RELANCE ET LA RÉSILIENCE EUROPÉENNE (FRR)

exécution des crédits alloués À LA MISSION SANTÉ en 2024 par RAPPORT À LA LFI

(en millions d’euros)

N.B. : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

(a) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

(b) Arrêté du 25 janvier 2024 portant report de crédits.

(c) Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

(d) Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

(e) Taux d’exécution par rapport aux crédits disponibles, y compris les reports de gestion, fonds de concours et attributions de produits, ainsi que les mouvements et annulations.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La mission Santé comprend les dépenses de santé ne figurant pas dans le budget de la Sécurité sociale et est organisée autour des programmes 183 Protection maladie, 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins et 379 Compensation à la Sécurité sociale du coût des dons de vaccins à des pays tiers et reversement des recettes de la Facilité pour la relance et la résilience européenne au titre du volet « Ségur investissement ».

Le programme 183 finance les différentes formes d’aide médicale de l’État – dont l’aide médicale de l’État de droit commun et le dispositif des « soins urgents » ([358]) – ainsi que le fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante.

Le programme 204 porte les crédits destinés à la politique de modernisation de l’offre de soins, au pilotage de la politique de santé publique et à la mise en œuvre de mesures de prévention et d’autres actions sanitaires.

Le programme 379 a une double finalité visant, d’une part, à compenser à la Sécurité sociale les dons de vaccins contre la Covid-19 effectués au profit de pays tiers et, d’autre part, de recevoir (jusqu’en 2026) les fonds européens de relance destinés à l’investissement en santé.

En 2024, les crédits de la mission Santé ont été exécutés à hauteur de 2 842,51 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 2 802,77 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit des montants :

● supérieurs de 110,03 millions d’euros en AE (+ 4 %) et de 66,99 millions d’euros en CP (+ 2,4 %) aux crédits ouverts par la loi de finances ;

● inférieurs de 15,57 millions d’euros en AE (– 0,5 %) et de 106,64 millions d’euros en CP (– 3,5 %) à l’addition des crédits ouverts par la loi de finances et des crédits ouverts en cours d’exercice.

I. L’EXÉcution DU PROGRAMME 183 PROTECTION MALADIE : DES DéPENSES EFFECTIVES D’AME NETTEMENT SUPéRIEURES AUX CRéDITS AUTORISéS ET DISPONIBLES

A. L’exécution des crédits

● Le programme 183 bénéficiait de 1 216,3 millions d’euros de crédits (AE = CP) en loi de finances initiale (LFI) pour 2024. L’exécution sur l’année s’élève à 1 166,74 millions d’euros (AE = CP).

La consommation des crédits du programme 183 affiche ainsi un taux d’exécution de 100 % par rapport aux crédits disponibles, mais de seulement 96 % par rapport aux crédits autorisés par la LFI pour 2024. Celle-ci ne reflète cependant pas la progression du coût de l’aide médicale de l’État, dont le nombre de bénéficiaires est estimé à 465 744 personnes au 30 septembre 2024, en hausse de + 6 % par rapport à 2023 (contre une hausse de + 10 % entre 2022 et 2023).

En début d’exercice, le programme 183 a d’abord bénéficié d’un report de crédits issus de la gestion 2023 pour un montant de 0,44 million d’euros (AE = CP). Mais l’exécution a ensuite été marquée par une annulation de 50 millions d’euros de crédits (AE = CP) par le décret du 21 février 2024, correspondant à la moitié des crédits mis en réserve en début d’année.

Aucun autre mouvement de crédit n’est à relever sur l’exercice 2024.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 183 EN 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

exécution 2024 des crédits de paiement du programme 183 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

● Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes qualifie « d’inadaptées » les annulations de 50 millions d’euros de crédits intervenues en février 2024. En effet, celles-ci ont principalement porté sur l’enveloppe allouée à l’AME de droit commun, qui ne constitue pas à proprement parler une dépense pilotable. En effet, l’aide médicale de l’État constitue une dépense de guichet, dont le volume varie principalement suivant la progression du nombre de bénéficiaires et du taux de consommants, prise en charge par l’État au nom de la solidarité nationale mais qui doit faire l’objet d’un remboursement à l’assurance-maladie qui engage la dépense, via la médecine de ville ou à l’hôpital. Une réduction de l’enveloppe allouée qui ne suit pas l’évolution naturelle de la dépense n’est donc pas en mesure de la freiner, et ne fait qu’accroître la dette de l’État à l’égard de l’assurance-maladie.

Il convient donc de distinguer la progression du montant consacré par le budget de l’État à l’AME de celle de la dépense. Sur la base des données de facturation définitives communiquées par la Cour des comptes, les dépenses de l’AME pour l’exercice 2024 s’élèvent en fait à 1 326 millions d’euros, au-delà des prévisions de la LFI pour 2024, qui s’établissaient à 1 208 millions d’euros (+ 118 millions), et bien plus élevées que les 1 159 millions d’euros affectés à l’action 02 du programme 183.

L’écart de 167 millions d’euros entre les dépenses de l’AME et les crédits inscrits sur cette action 02 (+ 14 %) constitue une dette de l’État à l’égard de la branche maladie, qui vient s’ajouter aux 17,3 millions d’euros au titre de l’exercice 2023, alors qu’elle ne s’élevait qu’à 1,1 million d’euros au terme de l’année 2022.

Au total, la créance de l’État à l’égard de l’assurance-maladie atteint le niveau substantiel de 185 millions d’euros. Les modalités d’apurement de celle-ci doivent être abordées lors des prochains exercices, cependant que la prévision budgétaire doit intégrer, de manière plus sincère, la progression de la dépense d’AME.

Le rapporteur spécial demande en conséquence, dans un souci de transparence, que le remboursement de la dette de l’État à l’égard de l’assurance-maladie soit pris en compte dans l’élaboration du prochain projet de loi de finances. La création d’une nouvelle action portant spécifiquement, au sein du programme 183, l’apurement de cette dette, éventuellement échelonné sur plusieurs exercices, paraît indispensable pour informer le Parlement de cette situation budgétaire et engager résolument son rétablissement.

CONSOMMATION DES CRÉDITS BUDGETAIRES

EN REGARD DES DéPENSES EFFECTIVES D’AME EN 2024

(en millions d’euros)

Source : note de la Cour des comptes sur l’exécution budgétaire 2024 de la mission Santé, p. 26, d’après les données de la DSS.

Le rapporteur spécial s’interroge sur le décalage de plus en plus marqué, sur les trois derniers exercices, entre les prévisions, les crédits effectivement disponibles et la consommation réelle. En effet, alors qu’avant la crise sanitaire, la progression annuelle moyenne constatée de la dépense d’AME était de l’ordre de 5 % (sur la période 2015–2019), elle est de l’ordre de 12,5 % par an depuis 2020. Le « gel » des crédits figurant dans la loi de finances initiale pour 2025, loin d’engager une maîtrise de la dépense, n’aboutira en définitive qu’à une poursuite de ce décalage entre les montants autorisés par le Parlement et le coût d’une dépense qui ne peut être limitée sans révision des paramètres de cette prestation.

La dépense d’AME en 2023 s’établissait à 1 163 millions d’euros (1 146 millions d’euros exécutés sur le budget de l’État et 17 millions d’euros non remboursés à l’assurance-maladie), contre 1 014 millions d’euros en 2022 et 994 millions d’euros en 2021.

CRÉDITS D’AME (2019-2024) AUTORISéS EN LOI DE FINANCES INITIALE ET EXÉCUTES

(en millions d’euros)

Source : note de la Cour des comptes sur l’exécution budgétaire 2024 de la mission Santé, p. 25.

B. Les dépenses fiscales

En 2024, sur les neuf dépenses fiscales sur impôts d'État rattachées à la mission Santé, trois relevaient du programme 183, pour un coût estimé à 523 millions d’euros.

coût estimé des dépenses fiscales rattachées au programme 183

Chiffrage 2024

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

En 2023, le coût des dépenses fiscales rattachées au programme 183 a été supérieur de 30 millions d’euros aux prévisions.

II. LE PROGRAMME 204 PRÉVENTION, SÉCURITÉ SANITAIRE ET OFFRE DE SOINS : DES CRÉDITS CONSOMMéS NETTEMENT SUPéRIEURS AUX CRÉDITS AUTORISéS EN LFI DU FAIT DE L’ABONDEMENT De FONDS DE CONCOURS

A. L’exécution des crédits

La consommation des crédits du programme 204 apparaît nettement supérieure aux crédits autorisés en loi de finances initiale pour 2024 (+ 44 %), mais est en fait inférieure au montant des crédits disponibles en cours d’exercice (– 21 %), ceux-ci étant notablement abondés par le versement de fonds de concours européens.

En début d’exercice, le programme 204, doté de 267,28 millions d’euros en AE et 270,58 millions d’euros en CP a bénéficié de reports de gestion de l’exercice précédent pour un montant de 51,99 millions d’euros en AE et 94,57 millions d’euros en CP.

exécution 2024 des crédits de paiement du programme 204 par actions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 204 bénéficie en outre de ressources extrabudgétaires, du fait de versements de plusieurs fonds de concours, à hauteur de 130,48 millions d’euros (AE = CP), représentant près de la moitié des crédits votés en LFI. Alors que le fonds de concours créé pour les achats liés à la crise sanitaire a été définitivement mis en extinction, trois fonds de concours européens continuent de contribuer au financement du programme :

– le fonds de concours Financements européens pour des actions innovantes dans le domaine de la santé, pour lequel la France a remporté des appels à projets dans le domaine de la prévention du cancer, d’une part, et dans le domaine de la santé mentale, d’autre part ;

– le fonds de concours Participations de l’Union européenne à la constitution de stocks médicaux en cas d’événement NRBC ([359]) dans le cadre du mécanisme européen de protection civile RescUE ;

– le fonds de concours Financements européens pour la modernisation de l’offre de soins.

Le programme 204 regroupant des dépenses davantage pilotables en gestion que les autres programmes de la mission Santé, il est le plus significativement affecté par les annulations de crédits intervenues avec le décret du 21 février 2024, venues retrancher 20 millions d’euros (AE = CP), soit 7,4 % des crédits votés en loi de finances initiale.

A contrario, la loi de finances de fin de gestion a permis des ouvertures nettes de crédits, pour des montants limités de 13,80 millions d’euros d’AE et 14,04 millions d’euros de CP. Ces ouvertures visaient spécifiquement à couvrir l’exécution des dépenses courantes de l’agence de santé de Wallis-et-Futuna, qui doit faire face à des besoins d’investissements importants.

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 propose l’annulation de 11,06 millions d’euros d’AE et 16,40 millions d’euros de CP sur le programme, après que 4,51 millions d’euros d’AE et 85,24 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2024 vers l’année 2025.

L’abondement par des fonds de concours permet en particulier de soutenir, comme en 2023, une surconsommation marquée de crédits pour l’action 16 Veille et sécurité sanitaire, cependant que les autres actions du programme connaissent une consommation plus proche des crédits autorisés en LFI, comme le montre le tableau ci-dessous.

Le rapporteur spécial s’interroge toutefois sur le niveau toujours élevé des dépenses de Veille et sécurité sanitaire, en sortie de crise, et souhaite une plus grande précision dans le détail des actions soutenues ainsi que les perspectives d’évolution des besoins dans les prochaines années, notamment en termes de reconstitution des stocks stratégiques.

Source : rapport annuel de performances.

B. Les dépenses fiscales

En 2024, sur les neuf dépenses fiscales sur impôts d'État rattachées à la mission Santé, six étaient rattachées au programme 204 pour un coût estimé à 741 millions d’euros.

coût estimé des dépenses fiscales rattachées au programme 204

Chiffrage 2024

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

Le coût des dépenses fiscales rattachées au programme 204 a été supérieur de 64 millions d’euros aux prévisions.

III. LE PROGRAMME 379 REVERSEMENT À LA SÉCURITÉ SOCIALE DES RECETTES DE LA FACILITÉ POUR LA RELANCE ET LA RÉSILIENCE EUROPÉENNE (FRR)

Du fait de la nature même de ce canal budgétaire de compensation financière entre l’État et la Sécurité sociale, le programme 379 se caractérise par un taux d’exécution des crédits disponibles de 100 %, ceux-ci étant identiques aux crédits inscrits en loi de finances initiale, à savoir 1 248,9 millions d’euros (AE = CP). Eu égard à la spécificité des dépenses portées, le programme 379 est exonéré de toute mesure de régulation budgétaire (annulation ou gel).

Le programme comporte trois actions. L’action 01 Compensation à la Sécurité sociale du coût des dons de vaccins à des pays tiers ne fait l’objet d’aucun versement depuis l’année 2023. L’action 02 Ségur investissement du PNRR concentre quant à elle la majorité des crédits, soit 900 millions d’euros. Enfin l’action 03 Neutralisation des pertes de recettes de la branche Maladie au titre des fonctionnaires territoriaux suite à la bascule de taux Maladie / CNRACL a été créée par un amendement lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2024 et est dotée de 342 millions d’euros.

Si ce programme 379 est appelé à s’éteindre en 2026, le rapporteur spécial s’interroge sur l’absence de versement au titre de l’action 01, dans un contexte de baisse globale de l’aide publique au développement en matière de santé. Il tient à rappeler que cette baisse n’est pas sans incidence sur l’état de santé des migrants en provenance des pays bénéficiaires, et partant sur l’évolution de la dépense d’aide médicale de l’État, notamment au titre des soins urgents ou des soins humanitaires.

*

SÉcuritÉs : police nationale ; gendarmerie nationale ; sÉcuritÉ et Éducation routiÈres ; ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers Mme Constance Le Grip, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’exécution de la mission sécurités – hors programme 161 sécurité civile
2. A. L’exécution des programmes 176 police nationale et 152 gendarmerie nationale est marquée par une hausse des dépenses de personnel et de fonctionnement
3. 1. L’impact des jeux olympiques et paralympiques et de la crise survenue en Nouvelle-Calédonie
4. 2. Les investissements, parent pauvre de l’exécution des programmes 176 et 152
5. II. Le programme 207 sécurité routière : une exécution très largement en deçÀ de la programmation
6. III. Le compte d’affectation spéciale contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Les trois programmes de la mission Sécurités consacrés aux moyens alloués aux forces de sécurité intérieure et à la sécurité routière ont représenté en 2024 près de 96 % des crédits de paiement exécutés de celle-ci. Il s’agit des programmes 152 Gendarmerie nationale, 176 Police nationale et 207 Sécurité et éducation routières. Au-delà des crédits du budget général de l’État, le produit des amendes de la circulation, majoritairement affecté au compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, dit CAS Radars, finance également les moyens de la sécurité routière.