rapport sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2024 (n°1285). — Exposé général et examen des articles

SOMMAIRE

Pages

1. introduction
2. Synthèse
3. fiche 1 : Le dÉficit de l’État en 2024
4. I. Le dÉficit de l’État peut Être mesurÉ de plusieurs maniÈres
5. A. La comptabilitÉ budgÉtaire
6. B. La comptabilitÉ gÉnÉrale
7. C. La comptabilitÉ nationale
8. D. Les clÉs de passage entre les diffÉrentes mesures du dÉficit de l’État
9. 1. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale
10. 2. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité générale
11. II. Le dÉficit de l’État diminue par rapport à 2023, tout en étant nettement supérieur aux prévisions de la lFI pour 2024
12. A. un déficit budgétaire supérieur de 9 milliards d’euros à la prévision, du fait de moindres recettes fiscales à hauteur de 22,8 milliards d’euros, compensées pour partie par de moindres dépenses pour 10 milliards d’euros et par une réduction de plus de 3 milliards d’euros du déficit des comptes spéciaux
13. B. une réduction du déficit de l’état de 17 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2023, grâce à une légère hausse de 3,1 milliards d’euros des recettes, à une baisse des dépenses de 11,2 milliards d’euros et à une amélioration du solde des comptes spéciaux de 2,8 milliards d’euros
14. III. un déficit public toujours plus important qui atteint 5,8 points de PIB, soit un niveau supérieur de 1,4 point aux prévisions de la LFI pour 2024 et de 0,4 point au déficit enregistré en 2023
15. A. Un solde très dégradé, inédit hors période de crise
16. B. un dÉficit public atteignant, en 2024, son plus haut niveau depuis la fin de la crise sanitaire
17. 1. Un déficit public supérieur de 1,4 point aux prévisions initiales mais inférieur de 0,3 point aux estimations de la loi de finances de fin de gestion pour 2024
18. 2. Si le déficit de l’État reste prépondérant parmi les administrations publiques, il diminue en 2024 tandis que celui des administrations publiques locales se creuse et que l’excédent passé des administrations de sécurité sociale disparaît
19. C. un dÉficit public de nature essentiellement structurelle
20. 1. Les notions de déficit structurel et de déficit conjoncturel
21. 2. Le déficit structurel représente 90 % du déficit public
22. 3. Le déclenchement du mécanisme de correction par le Haut Conseil des finances publiques, du fait d’un « écart important » du solde structurel par rapport à la trajectoire prévue par LPFP 2023-2027
23. IV. l’ouverture de la procédure de déficit excessif à l’encontre de la France en 2024, l’engagement de celle-ci de ramener son déficit sous le seuil de 3 % en 2029, dans le cadre d’une trajectoire d’ajustement structurel très ambitieuse dont la crédibilité peut être interrogée
24. fiche 2 : Les recettes de l’État En 2024
25. I. Des recettes fiscales de l’État en légère hausse en 2024, mais inférieures de 22,8 milliards d’euros aux prévisions initiales
26. A. le montant global des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral de l’État
27. B. une prÉsentation dont demeurent écartÉes les recettes fiscales affectÉes aux budgets annexes et comptes spÉciaux
28. C. des recettes fiscales nettes en hausse de 2,8 milliards d’euros par rapport à 2023 mais très en deçà des prévisions de la loi de finances initiale
29. 1. Une hausse limitée de 0,9 %
30. a. Un nouveau recul spontané des recettes fiscales
31. b. Un rendement qui progresse sous l’effet d’un alourdissement de la fiscalité
32. c. Des recettes encore affaiblies par de nouveaux transferts de fiscalité à hauteur de 2,8 milliards d’euros
33. 2. Des recettes fiscales nettes en retrait de 22,8 milliards d’euros par rapport aux prévisions initiales, soit un écart entre la prévision et l’exécution quatre fois supérieur pour l’exercice 2024 à celui de l’exercice 2023
34. D. Examen impÔt par impÔt
35. 1. La taxe sur la valeur ajoutée
36. a. Une faible hausse de 1,2 % du produit de la TVA
37. b. Des recettes de TVA supérieures de 1,3 % à la prévision de la loi de finances de fin de gestion mais inférieures de 4 % à la prévision initiale
38. 2. L’impôt sur le revenu
39. a. Un exercice 2024 marqué par une légère baisse des recettes d’impôt sur le revenu, à hauteur de 0,6 milliard d’euros, par rapport à 2023
40. b. Des recettes constatées d’impôt sur le revenu inférieures de près de 6 % aux prévisions de la loi de finances initiale
41. 3. L’impôt sur les sociétés
42. a. Un léger rétablissement des recettes d’impôt sur les sociétés, à hauteur de 0,6 milliard d’euros
43. b. Des recettes d’impôt sur les sociétés inférieures de 14,6 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale, soit un écart considérable de 20,3 %
44. 4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
45. a. Une nouvelle régression des recettes de TICPE, à hauteur de 4,8 %
46. b. Une exécution supérieure de 3,9 % à la prévision initiale et de 0,6 % à la prévision de la loi de finances de fin de gestion
47. 5. Les autres recettes fiscales
48. II. après deux années de hausse, des recettes non fiscales en baisse de 7,6 % en 2024
49. A. des dividendes et recettes assimilÉes en hausse de 23,1 % et supérieurs de 50 % à la prévision initiale
50. B. d’autres recettes non fiscales en baisse de 2,8 milliards d’euros
51. 1. Des produits du domaine de l’État en progression de 0,6 milliard d’euros
52. 2. Des produits de la vente de biens et services en baisse de 0,6 milliard d’euros
53. 3. Des remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières en hausse de 0,4 milliard d’euros
54. 4. Des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite en hausse de 0,2 milliard d’euros
55. 5. Des recettes diverses en baisse de 3,5 milliards d’euros
56. Fiche 3 : les dÉpenses De l’État
57. I. Des dÉpenses de l’État en diminution par rapport À 2023, marquant un frein À leur progression continue depuis 2019
58. A. L’Évolution des dÉpenses par mission budgÉtaire
59. 1. Les missions dont le niveau d’exécution des crédits est inférieur à celui observé en 2023
60. 2. Les missions dont les crédits exécutés augmentent en 2024 par rapport à 2023
61. B. En 2024, la consommation des crÉdits est infÉrieure aux ouvertures pour l’intÉgralitÉ des missions
62. C. L’Évolution des dÉpenses de personnel
63. II. La norme de dÉpenses de l’État a ÉtÉ respectÉe
64. III. Les autres moyens consacrÉs aux politiques publiques
65. fiche 4 : les modifications de crÉdits intervenues au cours de l’exercice 2024
66. I. Les modifications apportÉes au cours de l’annÉe 2024
67. A. la loi de finances de fin de gestion a pour consÉquence des annulations nettes de crÉdits
68. 1. Une loi de finances de fin de gestion marquée par des annulations nettes pour la première fois depuis 2019
69. a. Les annulations de crédits portées par la loi de finances de fin de gestion visent à réduire la dépense de l’État en 2024
70. b. Le budget général de l’État a été mobilisé en fin d’année pour répondre à plusieurs difficultés survenues au cours de la gestion
71. i. Les ouvertures de crédits
72. ii. Les annulations de crédits
73. 2. Des budgets annexes et des comptes spéciaux peu mobilisés
74. B. Les mouvements rÉglementaires
75. 1. Les fonds de concours et attributions de produits complètent les crédits budgétaires à un niveau important
76. 2. Un niveau d’annulation par décret inédit afin de contenir la dégradation du déficit
77. 3. Un niveau encore important de reports de crédits en 2024
78. a. Un encadrement organique de la possibilité de reports
79. b. Malgré un léger reflux, les reports restent importants en 2024
80. 4. Les autres mouvements réglementaires n’affectent pas le niveau des crédits ouverts
81. C. Une mobilisation trÈs prononcÉe des gels de crÉdits pour Éviter une dÉgradation trop importante du dÉficit
82. II. Les modifications proposÉes par le projet de loi
83. A. Les ouvertures portant sur le budget gÉnÉral
84. B. Les annulations portant sur le budget gÉNÉral
85. C. Les mouvements de crÉdits relatifs aux budgets annexes et comptes spÉciaux
86. Fiche 5 : la dette de l’État
87. I. Le rythme d’augmentation de l’endettement de l’État demeure hors de contrÔle en 2024
88. A. Un encours de la dette de l’État proche de 2 602 milliards d’euros
89. 1. Un encours de la dette des administrations publiques durablement orienté à la hausse
90. 2. L’accroissement continu de l’encours total de la dette négociable de l’État
91. 3. La composition de la dette négociable
92. a. Une stabilisation de la durée de vie de la dette négociable
93. b. La poursuite de la remontée de la part de dette détenue par les non-résidents
94. B. Le besoin de financement de l’État est en baisse par rapport À l’exercice 2023 mais demeure à un niveau historiquement ÉlevÉ
95. C. Les ressources de financement de l’État
96. II. Un ralentissement de la charge de la dette en trompe-l’Œil
97. A. Des facteurs temporaires expliquent la baisse de la charge de la dette de l’État en 2024
98. B. La charge de la dette des administrations publiques continuerait À augmenter au cours des prochaines annÉes
99. FICHE 6 : La comptabilité générale de l’État
100. I. Le compte de résultat de l’État : un résultat patrimonial marqué par une légère atténuation de la dégradation de 1,8 milliard d’euros par rapport à 2023
101. A. Une augmentation de 6 milliards d’euros des charges nettes (+1,4 %)
102. 1. Le cycle financier
103. 2. Le cycle de fonctionnement
104. 3. Le cycle d’intervention
105. B. Une augmentation des produits régaliens nets
106. II. Le bilan de l’État : la poursuite de la dégradation de la situation nette patrimoniale
107. A. Un actif en augmentation
108. 1. Des immobilisations en hausse de 13,5 milliards d’euros
109. 2. Un actif circulant en très légère augmentation de 2,5 milliards d’euros
110. 3. Une légère augmentation du niveau de trésorerie active
111. B. La dégradation du passif
112. 1. Une croissance des dettes financières qui ralentit
113. 2. Des dettes non financières de nouveau en recul, à hauteur de 4,5 milliards d’euros
114. 3. Une diminution des provisions pour risques et charges en baisse de 24,5 milliards d’euros
115. 4. Une trésorerie passive en recul de 5,9 milliards d’euros
116. III. Les engagements hors bilan
117. A. Une baisse de 200 milliards d’euros des engagements hors bilan relatifs aux retraites
118. B. Une diminution de 14 milliards d’euros du montant des engagements pris dans le cadre d’accords bien définis
119. C. Une diminution de 74,3 milliards d’euros des engagements de la mission de régulateur économique et social de l’État
120. IV. une certification des comptes soulignant des anomalies et assortie de réserves, dont la cour des comptes déplore la récurrence et l’absence de prise en compte par le gouvernement
121. Commentaires des articles
122. Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2024
123. Article 1er Résultats du budget de l’année 2024
124. Article 2 Tableau de financement de l’année 2024
125. Article 3 Résultat de l’exercice 2024 – Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe
126. Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement
127. Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement
128. Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes
129. Article 7 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
130. Article 8 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
131. Article 9 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2023 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
132. Article 10 Règlement du compte spécial Participation de la France au désendettement de la Grèce
133. TRAVAUX DE LA COMMISSION
134. I. Audition de M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut conseil des finances publiques, sur le rapport sur le budget de l’État en 2024 et sur les avis du Haut conseil des finances publiques relatifs au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 et au rapport annuel d’avancement du plan budgétaire et structurel à moyen terme
135. II. Audition de M. Éric LOMBARD, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, et de Mme Amélie de MONTCHALIN, ministre chargée des comptes publics, sur le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 et sur le rapport annuel d’avancement du plan budgétaire et structurel à moyen terme
136. III. examen des articles
137. Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2024
138. Après l’article liminaire
139. Article 1er Résultats du budget de l’année 2024
140. Article 2 Tableau de financement de l’année 2024
141. Après l’article 2
142. Articles additionnels après l’article 2 Demande de rapports sur les obligations assimilables du Trésor indexées sur l’indice des prix à la consommation en France (OATi), sur la répartition géographique des détenteurs de la dette publique française et sur la répartition catégorielle des investisseurs étrangers détenant des titres de dette publique française
143. Article additionnel après l’article 2 Demande de rapport sur l’évolution de la dette publique et privée et du patrimoine des ménages
144. Article 3 Résultat de l’exercice 2024 – Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe
145. Après l’article 3
146. Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement
147. Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport relatif à la gestion budgétaire de l’année 2024
148. Après l’article 4
149. Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport sur les conséquences de la sous-budgétisation récurrente du programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables
150. Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport sur l’évolution, les causes et les conséquences des restes à payer de la mission Défense
151. Après l’article 4
152. Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport relatif à la gestion et l’exécution du dispositif MaPrimeRénov’ entre 2020 et 2024
153. Après l’article 4
154. Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport sur les annulations de crédits non consommés en 2024 et non reportés sur la mission Enseignement scolaire
155. Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport établissant le détail des annulations réalisées au cours de l’exercice 2024 sur les crédits de la mission Enseignement scolaire à la suite du décret n° 2024-124 du 21 février 2024
156. Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport justifiant la sous-exécution des crédits alloués à la formation des enseignants au cours de l’exercice budgétaire 2024
157. Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport établissant le montant total des crédits consommés en 2024 relatifs à la politique de l’éducation prioritaire au sein de la mission Enseignement scolaire
158. Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport sur les causes des dysfonctionnements observés dans la gestion budgétaire de la politique migratoire en 2024
159. Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport justifiant l’annulation d’autorisations d’engagement non consommées en 2024 et non reportées sur le programme 107 Administration pénitentiaire
160. Après l’article 4
161. Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport relatif aux perspectives d’évolution et aux conditions de maîtrise des dépenses liées à l’aide médicale de l’État
162. Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement
163. Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes
164. Après l’article 6
165. Article additionnel après l’article 6 Demande de rapport sur le solde créditeur du compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce
166. Après l’article 6
167. Article 7 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
168. Article 8 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
169. Article 9 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2023 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
170. Article 10 Règlement du compte spécial Participation de la France au désendettement de la Grèce
171. Après l’article 10

introduction

● Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 acte une forte dégradation de nos comptes publics, le déficit public atteignant 5,8 points de produit intérieur brut (PIB), soit un niveau supérieur de 0,4 point au déficit enregistré en 2023 et de 1,4 point aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2024.

Après l’année 2023, 2024 est ainsi une deuxième « année noire » pour les finances publiques, pour reprendre l’expression du Premier président de la Cour des comptes. Elle se caractérise par un dérapage du déficit d’une ampleur inédite hors période de crise, alors même que les effets des crises sanitaire, énergétique et inflationniste se dissipent et que les autres pays européens ont engagé le redressement de leurs finances publiques. L’écart de 1,5 point de PIB du déficit structurel à la trajectoire qui avait été fixée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 a conduit au déclenchement au mois d’avril dernier par le Haut Conseil des finances publiques du mécanisme de correction prévu par l’article 62 de la loi organique relative aux lois de finances.

Le déficit budgétaire de l’État, bien qu’en baisse par rapport à 2023, est supérieur de 9 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances pour 2024 : les mesures de régulation budgétaire massives prises dès le mois de février, avec des annulations de crédits de 10 milliards d’euros, n’ont pas permis de compenser les moins-values très élevées, d’un montant de 22,8 milliards d’euros, constatées sur les recettes fiscales, et dont le rapporteur général a analysé les ressorts dans une communication publiée au mois d’avril dernier.

● Au regard des deux années qui viennent de s’écouler, le rapporteur général s’inquiète de la tenue et de la crédibilité de notre trajectoire budgétaire. Si la France s’est engagée, dans le cadre du plan budgétaire et structurel de moyen terme pour les années 2025 à 2029 (PSMT) présenté au mois d’octobre 2024 et actualisé en avril 2025, à ramener son déficit sous le seuil de 3 % du PIB d’ici à 2029, la trajectoire qui a été définie se révèle très ambitieuse et repose sur l’hypothèse d’un ajustement structurel primaire annuel de 0,8 point de PIB chaque année. Or les dépenses de l’État sont de plus en plus rigides : selon la Cour des comptes, environ 77 % des dépenses de l’État peuvent être ainsi qualifiées en raison de l’absence de levier efficace pour freiner leur progression ; les restes à payer demeurent très élevés (217 milliards d’euros en 2024, soit presque trois années de dépenses ministérielles hors masse salariale) et les programmations pluriannuelles de dépenses, notamment dans les domaines de la défense, de la sécurité, de la justice et de la recherche, limitent les marges de manœuvre. Les dépenses sociales et des collectivités locales sont quant à elles difficilement pilotables, ce qui fragilise les prévisions d’exécution.

● Aux termes de l’article 41 de la loi organique relative aux lois de finances, « le projet de loi de finances de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année afférents à l'année qui précède celle de la discussion dudit projet de loi de finances ». Comme l’a relevé le Conseil constitutionnel, « il résulte des termes mêmes de ces dispositions qu’elles subordonnent la mise en discussion du projet de loi de finances de l'année devant une assemblée non à l’adoption du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes afférents à l’année précédente, mais à son vote en première lecture » ([1]).

Ainsi, si l’examen du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 est requis par la loi organique, le rejet de ce texte par le Parlement n’entraverait en rien la procédure budgétaire ni ne ferait obstacle à l’examen du projet de loi de finances pour 2026. Sur le plan comptable, des solutions adaptées ont pu être trouvées à la suite des rejets successifs des projets de loi de règlement des exercices 2021 et 2022 et du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour 2023 ([2]) – rejets par ailleurs inédits, hors le précédent que constituait, en 1833, celui de la proposition de loi pour le règlement définitif du budget de l’exercice 1830 ([3]).

Par un vote négatif, l’Assemblée nationale signifierait clairement qu’elle désavoue la gestion budgétaire de l’année 2024, dont les résultats sont pour le moins insatisfaisants. Le rapporteur général appelle donc au rejet du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

Synthèse

➢ LE DÉFICIT PUBLIC EN 2024

● Selon la comptabilité nationale, le déficit de l’État s’établit à 152,3 milliards d’euros au 31 décembre 2024 ; le déficit public atteint pour sa part 169,6 milliards d’euros.

Le dÉficit depuis 2022

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022 (PLR 2022), projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (PLRG 2023) et projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2024).

● En comptabilité budgétaire, le déficit de l’État atteint en 2024 un montant de 155,9 milliards d’euros, se réduisant de 17,1 milliards d’euros par rapport à 2023.

Combinée à une sensible diminution des dépenses (– 11,2 milliards d’euros) par rapport à 2023, la légère hausse des recettes du budget général de l’État (+ 3,1 milliards d’euros) entraîne une réduction de 14,3 milliards d’euros du déficit du budget général. S’y ajoute une amélioration, à hauteur de 2,8 milliards d’euros, du solde des budgets annexes et comptes spéciaux.

Le déficit de l’État est toutefois supérieur de 9 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale, qui était de 146,9 milliards d’euros. Plus prononcé encore qu’en 2023, année où il avait atteint 8,1 milliards d’euros, cet écart procède de recettes inférieures de 22,8 milliards d’euros à leur estimation initiale, qu’une tenue des dépenses meilleure que prévu (– 9,8 milliards d’euros) n’a pas suffi à compenser.

Évolution du solde budgÉtaire

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après le RBDE 2024 et le PLRG 2024.

● Le déficit public représente 5,8 points de produit intérieur brut (PIB), montant relatif supérieur de 0,4 point à son niveau au 31 décembre 2023 et de 1,4 point aux prévisions de la loi de finances initiale et de la loi de programmation des finances publiques.

Solde public par sous-secteur d’administrationS publiques

en valeur relative

(en points de PIB)

Source : PLRG 2024.

Comme les années précédentes, le déficit public se concentre sur le secteur des administrations publiques centrales (APUC), mais le solde relatif de celles-ci s’améliore de 0,1 point – celui de l’État se redresse même de 0,2 point –, tandis que celui des administrations de sécurité sociale (ASSO) se dégrade de 0,4 point. S’aggravant en 2024 de 0,3 point, le déficit des administrations publiques locales (APUL) contribue également négativement au solde public.

● L’essentiel de ce déficit est de nature structurelle (5,2 points de PIB potentiel), la composante conjoncturelle pesant pour 0,5 point de PIB, tandis que l’effet des mesures ponctuelles et temporaires sur le déficit reste marginal (0,1 point de PIB potentiel).

Le solde structurel est inférieur de 1,5 point aux prévisions de la loi de finances pour 2024 et aux projections de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (LPFP). Cet écart étant supérieur de plus 0,5 point de PIB, il constitue un « écart important » au sens de l’article 62 de la loi organique relative aux lois de finances, ce qui justifie le déclenchement par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) du mécanisme de correction prévu au même article.

Le HCFP invite ainsi le Gouvernement « à présenter les mesures permettant de retourner aux orientations de la LPFP, ou à tout le moins à présenter une nouvelle loi de programmation conforme à la trajectoire du plan budgétaire et structurel de moyen terme (PSMT) entérinée par le Conseil en janvier 2025 ».

Selon les informations transmises au rapporteur général, l’effort de redressement des comptes publics évoqué par le Gouvernement dans l’exposé des motifs du projet de loi, d’un montant de 50 milliards d’euros pour l’année 2025, serait réparti entre l’État et ses opérateurs (22,6 milliards d’euros), les administrations de sécurité sociale (6,8 milliards), les collectivités locales (2,2 milliards d’euros), les prélèvements fiscaux sur les entreprises (12,2 milliards d’euros) et sur les particuliers (3,2 milliards d’euros) – auxquels s’ajoute le versement de dividendes par EDF à hauteur de 2 milliards d’euros.

➢ LES RECETTES DE L’ÉTAT EN 2024

● Alors qu’en 2023, les recettes fiscales s’étaient révélées inférieures de 5,3 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale ([4]), l’année 2024 s’est donc caractérisée par une forte aggravation des moins-values : l’écart entre l’exécution (325,7 milliards d’euros) et les prévisions de la loi de finances initiale (348,5 milliards d’euros) s’est élevé à 22,8 milliards d’euros, imputable pour près des deux tiers aux moindres recettes constatées pour l’impôt sur les sociétés (– 14,6 milliards d’euros).

Recettes nettes du budget gÉnÉral de l’État en 2024

(en milliards d’euros)

* : la fraction perçue en métropole sur les produits énergétiques, autres que les gaz naturels et les charbons, demeure le plus souvent désignée dans les documents budgétaires et dans les commentaires des textes financiers sous son appellation de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE), antérieure à l’ordonnance du 22 décembre 2021.

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2024).

L’écart entre la prévision de la loi de finances initiale et l’exécution des recettes fiscales nettes, qui fait plus que quadrupler par rapport à l’exercice 2023, s’explique à hauteur de 9,2 milliards d’euros par des recettes de l’exercice 2023 moins élevées qu’attendu lors de la préparation de la loi de finances pour 2024 (effet de « report en base ») et de 13,6 milliards d’euros par un manque à gagner supplémentaire enregistré en 2024.

● Si, en 2023, un biais optimiste avait présidé à la détermination des hypothèses retenues, pour l’année 2023, au titre de certaines composantes du produit intérieur brut et de leurs contributions respectives à une croissance qui aura finalement plus procédé du commerce extérieur que d’une reprise de la consommation, ces mêmes erreurs se sont renouvelées en 2024 et se sont doublées d’une substantielle et précoce révision à la baisse du niveau global de la croissance ([5]).

L’écart entre l’exécution et la prévision initiale a été en outre aggravé par l’effet de base défavorable qu’ont représenté les moindres recettes – par rapport à la loi de finances initiale pour 2023 – de l’exercice 2023. C’est ainsi l’ensemble de la prévision macroéconomique et de finances publiques qui a reposé en 2024 sur un scénario d’emblée frappé de caducité.

● Les recettes de TVA revenant à l’État sont en hausse de 1,6 milliard d’euros par rapport à 2023, pour atteindre 96,8 milliards d’euros, mais les encaissements sont sensiblement en retrait des prévisions de la loi de finances initiale, qui atteignaient 100,8 milliards d’euros.

Après une légère diminution en 2023 (– 0,4 milliard d’euros), le rendement de l’impôt sur le revenu poursuit sa décrue en 2024 (– 0,6 milliard d’euros) pour atteindre 88 milliards d’euros. Les recettes enregistrées en 2024 se situent par ailleurs à un niveau sensiblement inférieur (– 5,8 %) à la prévision de la LFI (93,4 milliards d’euros).

Après une baisse de 5,3 milliards d’euros en 2023, le rendement net de l’impôt sur les sociétés ne connaît qu’une progression minime de 0,6 milliard d’euros en 2024, pour s’établir à 57,4 milliards d’euros. Le rendement de l’IS aura été en 2024 inférieur de 14,6 milliards d’euros à la prévision initiale de 72 milliards d’euros.

● Avec 23,2 milliards d’euros en 2024, les recettes non fiscales représentent environ 6,6 % des recettes totales du budget général de l’État. Elles connaissent une baisse de 7,6 % (– 1,9 milliard d’euros).

➢ LES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN 2024

● La consommation de crédits de paiement en 2024, sur l’ensemble du budget de l’État, a atteint 666,5 milliards d’euros, après 675,8 milliards d’euros en 2023 (hors le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État), soit 7,3 milliards de moins que l’ensemble des crédits ouverts en lois de finances et de fin de gestion pour 2024.

Sur le budget général, l’exécution des dépenses de l’année 2024 se caractérise par une diminution des crédits consommés pour la première fois depuis 2020, marquant la fin d’une période de croissance soutenue sous les effets de la crise sanitaire et de la hausse de l’inflation. Le taux d’exécution des CP par rapport aux crédits ouverts en 2024 est de 97,3 %.

Les dépenses nettes du budget général incluant les fonds de concours, hors programme 200 relatif aux impôts d’État de la mission Remboursements et dégrèvements, ont diminué de 11,2 milliards d’euros en 2024 par rapport à 2023, pour atteindre 443,4 milliards d’euros, soit 14,5 milliards d’euros en deçà des crédits ouverts.

Cette baisse s’explique notamment par l’extinction de dispositifs mis en place pour répondre aux crises et d’importantes mesures de régulation budgétaire en cours de gestion. Ainsi, hors la baisse de 18,8 milliards d’euros liée à la fin des mesures exceptionnelles, les dépenses de l’État progressent de 7,6 milliards d’euros (+ 1,7 %).

Évolution de l’exÉcution des crÉdits budgÉtaires depuis 2019

(en milliards d’euros et en crédits de paiement)

Note : hors programme 200 de la mission Remboursements et dégrèvements.

Source : commission des finances, d’après les projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes des années 2023 et 2024.

● Les dépenses de personnel continuent d’augmenter (+ 6,8 % hors compte d’affectation spéciale Pensions), à un rythme plus soutenu qu’en 2023 (+ 5,5 %), notamment en raison de l’effet des mesures salariales décidées en 2023 et de schémas d’emplois dynamiques. Le total des dépenses de personnel du budget général de l’État, nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits, s’élève à 152,8 milliards d’euros (+ 8 milliards d’euros par rapport à 2023).

Ce montant se décompose entre 105,9 milliards d’euros de dépenses de rémunération et 46,9 milliards d’euros de contributions au CAS Pensions, ces dernières représentant 44,3 % des dépenses de rémunération. Une analyse détaillée de ce taux, en apparence élevé, sera réalisée en 2025 par le rapporteur général.

Depuis 2016, la consommation d’emplois sur une année a toujours été supérieure à celle de l’année précédente. L’année 2024 confirme cette tendance à la progression des effectifs de l’État, qui se sont établis à 1 965 630 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une hausse de + 41 160 emplois par rapport à l’exécution 2023 et un niveau inférieur de – 19 677 ETPT au plafond fixé par la LFI pour 2024 (– 1 %).

● L’année 2024 est le second exercice budgétaire mettant en œuvre la nouvelle norme des dépenses de l’État prévue par l’article 10 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, appelée « périmètre des dépenses de l’État » (PDE).

Les dépenses sous norme ont atteint 484,7 milliards d’euros en 2023 : elles ont été inférieures de 7,2 milliards d’euros à la prévision de la LFI pour 2024 (– 1,5 %). Sur ce même périmètre, 489,1 milliards d’euros avaient été dépensés en 2023 : l’exécution 2024 représente donc une baisse de 4,4 milliards d’euros en valeur (soit – 0,9 %, pour – 2,8 % en volume).

Évolution du pÉRIMÈtre des dÉpenses de l’État entre 2023 et 2024

(en milliards d’euros)

* effets d’arrondi à 0,1 près.

Source : commission des finances, d’après les projets de loi de règlement et relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes des années 2023 et 2024.

*

● La gestion 2024 a été caractérisée par d’importants mouvements réglementaires visant à contenir la dégradation du déficit budgétaire.

Afin de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire défini à – 4,4 % du PIB par la loi de finances pour 2024 (LFI 2024), le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 a procédé à l’annulation de 10 milliards d’euros en AE et de 10,2 milliards d’euros en CP sur le budget de l’État, soit un niveau proche mais inférieur au plafond fixé par la LOLF ([6]).

La réserve de précaution, dont l’usage avait été assaini malgré la crise, a été fortement utilisée en 2024 pour éviter le dépassement de la norme de dépense : une telle mobilisation n’avait jamais été réalisée sur la période récente. Après une mise en réserve de 14,4 milliards d’euros en CP en 2023, le montant de crédits gelés en 2024 a atteint 28,2 milliards d’euros de CP. Sur la totalité de la réserve, 10,8 milliards ont été dégelés en cours d’année et utilisés par les ministères (38,3 % des crédits mis en réserve), 13,7 milliards d’euros ont été définitivement annulés et 3,7 milliards d’euros ont été reportés sur 2025.

Les mouvements de crédits opérés par la loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 2024 ont principalement porté sur le budget général de l’État, qui enregistre des annulations nettes des ouvertures à hauteur de – 3,3 milliards d’euros en AE et – 1,9 milliard d’euros en CP hors le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

Le rapporteur général souligne que la maîtrise de la dépense a surtout été réalisée en 2024 à l’aide d’un « rabot » budgétaire transversal, se substituant à une véritable stratégie de réduction de la dépense publique reposant sur des économies ciblées et durables. Il s’interroge donc sur la solidité de la dynamique à la baisse de la dépense de l’État au regard de l’absence de mesures structurelles.

● Malgré leur reflux, les reports de crédits de 2023 vers 2024 et de 2024 vers 2025 se maintiennent à un niveau élevé. Bien qu’en diminution par rapport aux années précédentes, le montant des reports de 2023 vers 2024 s’était établi à un niveau élevé de 23,5 milliards d’euros en CP. La décrue se poursuit entre 2024 et 2025 puisque les crédits reportés s’élèvent à 16,8 milliards d’euros répartis entre le budget général à hauteur de 11,6 milliards d’euros et les comptes spéciaux et budgets annexes pour 5,2 milliards d’euros.

Si le Gouvernement avance une « rationalisation des reports » dans l’exposé des motifs du PLRG pour 2024, le rapporteur général observe que le montant des crédits reportés, bien qu’en diminution, représente encore le double de leur niveau avant la crise sanitaire et, s’agissant des crédits du budget général hors mission Plan de relance, le quadruple de leur niveau pré-crise. La pratique actuelle altère l’autorisation parlementaire et nuit à la lisibilité des comptes. Le rapporteur général invite le Gouvernement à poursuivre la réduction des reports de crédits pour les ramener à un niveau conforme à l’esprit de la LOLF.

● Enfin, l’article 4 du projet de loi prévoit l’annulation de 7,2 milliards d’euros en AE et de 3 milliards d’euros en CP (hors programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État). Ces annulations s’élèvent à 1,7 % des AE et 0,7 % des CP, soit un niveau similaire à la moyenne d’annulations de crédits en loi de règlement entre 2018 et 2023 (1,5 % des AE et 0,6 % des CP).

➢ LA DETTE DE L’ÉTAT EN 2024

● L’encours de la dette de l’État a poursuivi son envol en 2024, atteignant 2 602 milliards d’euros, soit une hausse de 172 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2023. Le rythme annuel de progression de la dette négociable de l’État a doublé entre la période 2014-2019 et la période 2020-2024, passant de 3,6 % à 7,4 %.

La hausse de l’encours de la dette de l’État s’inscrit dans une trajectoire dégradée du niveau d’endettement des administrations publiques, qui a atteint 113 points de PIB en 2024, en hausse de 3,2 points sur un an. Le niveau de dette publique devrait demeurer orienté à la hausse jusqu’en 2027, où il culminerait à 118,1 points de PIB, soit un écart de 10 points par rapport à la LPFP 2023-2027.

La hausse de l’encours de dette négociable de l’État est le résultat d’un besoin de financement de l’État de 305,7 milliards d’euros en 2024, soit un niveau supérieur de 8,5 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale. La hausse du besoin de financement par rapport aux prévisions a été principalement couverte par une augmentation des émissions de dette de court terme de 31,9 milliards d’euros, soit un écart de 26,7 milliards d’euros à la prévision initiale.

● Malgré la hausse continue du niveau d’endettement de l’État, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État s’est située à 49,3 milliards d’euros en 2024, en baisse de 4,6 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2023. Cette baisse est toutefois en trompe-l’œil, puisqu’elle est portée par une diminution de la provision pour indexation du capital des titres indexés de 8,8 milliards d’euros par rapport à l’exercice précédent, alors que la charge d’intérêt des titres nominaux de long terme a augmenté de 3,1 milliards d’euros en 2024 en raison de la hausse du volume de dette de l’État.

Sur le long terme, l’augmentation soutenue du volume de dette de l’État orienterait la charge de la dette de l’État durablement à la hausse, atteignant 69 milliards d’euros en 2027.

Évolution de la charge de la dette et de la trÉsorerie de l’État

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement de 2007 à 2020, projets de lois de règlement de 2021 et 2022, projets de lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de 2023 et 2024 et projet de loi de finances pour 2025.

Sur le périmètre des administrations publiques, la charge de la dette atteindrait 87,8 milliards d’euros en 2027, soit 2,8 points de PIB, et continuerait à croître à horizon 2031, où elle s’élèverait à 3,5 points de PIB.

➢ LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE DE L’ÉTAT EN 2024

● Le projet de loi relative aux résultats de la gestion 2024 (PLRG 2024) est accompagné du compte général de l’État. En matière de comptabilité de l’État, le résultat patrimonial connaît une moindre dégradation en 2024 et s’établit ainsi à – 123,7 milliards d’euros, contre – 125,5 milliards d’euros en 2023.

Cette moindre dégradation est due à une hausse des produits régaliens nets (+ 7,7 milliards d’euros), et à une baisse des charges d’intervention nettes (− 23,3 milliards d’euros), eux-mêmes amoindris par une augmentation des charges de fonctionnement nettes (+ 19,1 milliards d’euros) et des charges financières nettes (+ 10,2 milliards d’euros).

Aussi, si l’actif total atteint 1 317,9 milliards d’euros en 2024, le passif de l’État atteint quant à lui 3 305,1 milliards d’euros. La situation nette patrimoniale de l’État s’établit à – 1 987,2 milliards d’euros au 31 décembre 2024, en détérioration de 118,7 milliards d’euros par rapport à 2023, du fait d’une plus forte croissance du passif (+ 137,8 milliards d’euros) que de l’actif (+ 19,1 milliards d’euros). Enfin, les engagements hors bilan de l’État diminuent en passant de 4 138 milliards d’euros en 2023 à 3 861 milliards d’euros en 2024.

● En matière de certification des comptes de l’État, la Cour des comptes certifie une nouvelle fois les comptes avec réserves pour l’année 2024. La Cour constate en effet cinq anomalies significatives et onze postes des états financiers pour lesquels elle met en évidence l’absence d’éléments probants suffisants et appropriés pour fonder son opinion.

Face à l’absence d’améliorations significatives au cours des dernières années, le Premier président de la Cour des comptes Pierre Moscovici a évoqué, devant la commission des finances de l’Assemblée nationale, la possibilité d’un refus de certification pour les comptes de l’année 2025 si la situation n’évoluait pas.

fiche 1 : Le dÉficit de l’État en 2024

La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes – anciennement loi de règlement du budget et d’approbation des comptes – arrête le déficit public, toutes administrations publiques confondues, ainsi que le déficit de l’État. Le premier est mesuré selon les principes de la comptabilité nationale, le second selon ceux des comptabilités budgétaire et générale. Ces trois types de comptabilité ont des objets différents.

Alors que la comptabilité budgétaire, comptabilité dite de caisse, retrace les flux budgétaires entrants et sortants constatés, les comptabilités générale et nationale sont fondées sur la constatation des droits et obligations nés au cours de l’exercice concerné.

les mesures du dÉficit en 2024

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2024).

Évolution des mesures de dÉficit depuis 2022

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022 (PLR 2022), projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (PLRG 2023) et projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2024).

I. Le dÉficit de l’État peut Être mesurÉ de plusieurs maniÈres

● Historiquement, les lois de règlement ont d’abord porté sur la comptabilité budgétaire, qui est une comptabilité de trésorerie. La mesure du solde de l’État selon les principes de la comptabilité budgétaire permet d’appréhender son besoin de financement annuel résultant des encaissements et des décaissements.

● Plus récente, la comptabilité générale fournit une approche davantage économique de la situation financière et patrimoniale de l’État. Elle permet de déterminer la part de la variation annuelle du patrimoine de l’État qui résulte de la différence entre ses produits et ses charges comptables. En comptabilité générale, les charges et les produits sont rattachés à l’exercice durant lequel les droits et obligations sont nés.

● Enfin, en comptabilité nationale dite « maastrichtienne », la mesure du solde public, exprimé en points de produit intérieur brut (PIB), permet une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques (en agrégeant le solde de l’État avec celui des administrations publiques locales et de sécurité sociale) et du respect par la France de ses engagements européens, dans une approche harmonisée avec les autres États membres.

A. La comptabilitÉ budgÉtaire

Traditionnellement, l’examen de la loi de règlement a eu pour but de permettre de débattre de l’exécution du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Cette comptabilité demeure très commentée car elle permet de constater le niveau des recettes, en particulier fiscales, et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépense.

La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([7]). L’article 28 précise que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Les résultats du budget de l’État pour 2024 sont arrêtés par l’article 1er du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (PLRG). Le déficit budgétaire forme, avec l’amortissement de la dette, le besoin de financement de l’État arrêté à l’article 2. Le suivi des autorisations de dépenses et des éventuels reports du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux est assuré par les articles 4, 5 et 6.

B. La comptabilitÉ gÉnÉrale

Depuis 2006, une comptabilité générale de l’État est annexée au projet de loi de règlement – puis, depuis l’exercice 2023, au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année. Cette comptabilité dite d’engagements est tenue selon les mêmes principes qu’une comptabilité d’entreprise : un compte de résultat de l’année en cours est rattaché au bilan de l’État, et une annexe est également prévue pour détailler et justifier la nomenclature comptable. Les charges et les produits sont rattachés à l’exercice durant lequel les droits et obligations sont nés, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement effective.

La comptabilité générale permet d’appréhender également des produits et charges qui ne donnent pas lieu à des flux de trésorerie, et qui ne sont donc pas retracés par la comptabilité budgétaire, comme les dotations aux amortissements et aux provisions ou l’état des stocks. Elle retrace aussi les opérations de nature patrimoniale (immobilisations, créances, dettes, etc.), qui ne sont pas décrites par les lois de finances, et qui n’ont pas d’impact sur le solde public en comptabilité nationale. La comptabilité générale offre ainsi la possibilité de mesurer les variations annuelles du patrimoine de l’État.

Elle fait généralement l’objet de peu de commentaires dans le débat public, malgré l’enrichissement de l’information qu’elle représente.

Les résultats des comptes de l’État pour 2024 sont arrêtés par l’article 3 du PLRG pour 2024.

La comptabilité générale de l’État est analysée de façon plus détaillée dans la fiche 6 du présent rapport. Seul est rappelé ici le résultat patrimonial, c’est-à-dire la différence entre les produits et les charges.

Le rÉsultat de l’État depuis 2022

(en milliards d’euros)

* : Effet d’arrondi au dixième.

Source : projet de loi de règlement (PLR) pour 2022, PLRG pour 2023 et 2024.

C. La comptabilitÉ nationale

Depuis 2013, l’article liminaire du projet de loi de règlement – désormais, celui du projet de loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes – permet de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

La comptabilité nationale est établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) et s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale présentés dans l’article liminaire sont abondamment commentés, en particulier le niveau de déficit exprimé en points de PIB, qui joue un rôle toujours essentiel dans le cadre de l’examen et de la comparaison des finances publiques au niveau européen.

D. Les clÉs de passage entre les diffÉrentes mesures du dÉficit de l’État

1. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale

Selon la comptabilité nationale, en 2024, le déficit de l’État s’établit à 152,3 milliards d’euros, soit 4 milliards d’euros en dessous du déficit budgétaire qui atteint – hors opérations monétaires avec le Fonds monétaire international (FMI) et budgets annexes – 156,3 milliards d’euros.

Cet écart s’explique par trois effets principaux.

● Premièrement, certaines dépenses et recettes budgétaires sont comptabilisées en opérations financières au sens de la comptabilité nationale et sont placées ainsi hors du périmètre retenu pour le calcul du déficit dit maastrichtien, utilisé pour le calcul du déficit public. Au total, en 2024, la prise en compte différenciée de ces opérations par les comptabilités nationale et budgétaire améliore de 5,1 milliards d’euros le solde de comptabilité nationale par rapport au solde budgétaire. Les décaissements, d’un montant de 6,5 milliards d’euros, au titre de l’amortissement de la dette de l’État liée à la Covid-19 sont la principale dépense budgétaire concernée, améliorant le solde en comptabilité nationale, et l’encaissement au titre du remboursement par la Grèce de prêts consentis par l’État, pour un montant de 1,7 milliard d’euros, est la principale recette budgétaire concernée jouant en sens inverse.

● Deuxièmement, le rattachement comptable de droits constatés à l’exercice 2024 détériore le solde en comptabilité nationale de 7 milliards d’euros. L’écart provient en partie de la façon dont les recettes issues du financement européen du plan de relance français sont comptabilisées – ce décalage comptable dégrade le solde en comptabilité nationale de 3,3 milliards d’euros. Par ailleurs, les mesures liées à l’énergie impliquent plusieurs corrections significatives, qui dégradent le solde en comptabilité nationale de 2,5 milliards d’euros (cf. encadré ci-après). En outre, les recettes budgétaires de TVA ont été plus élevées que les recettes de TVA enregistrées en comptabilité nationale, ce qui dégrade le solde de comptabilité nationale de 2,1 milliards d’euros, tandis qu’un retraitement au titre des recettes liées aux quotas carbone améliore le solde de comptabilité nationale de 1,3 milliard d’euros.

● Troisièmement, les différences dans l’enregistrement de la dépense d’intérêts améliorent le solde en comptabilité nationale de 5,7 milliards d’euros. En particulier, l’enregistrement de la charge d’indexation des titres indexés sur l’inflation diffère entre comptabilités nationale et budgétaire du fait de l’utilisation de dates de référence différentes pour le glissement annuel de l’inflation.

Le tableau ci-après retrace les clés de passage entre le solde en comptabilité budgétaire et celui en comptabilité nationale.

Passage de la comptabilitÉ budgÉtaire

À la comptabilitÉ nationale en 2024

(en milliards d’euros)

Source : PLRG 2024.

2. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité générale

Selon la comptabilité générale, le résultat patrimonial de l’État, qui est la différence entre ses produits et ses charges mesurés dans le compte de résultat, s’établit à – 123,7 milliards d’euros, soit une amélioration de 32,2 milliards d’euros par rapport au déficit budgétaire (solde des budgets annexes compris). Le solde patrimonial de l’État est donc bien moins dégradé que son solde budgétaire.

L’écart entre les deux soldes s’explique en grande partie par :

– un effort d’investissement important, notamment en matière d’immobilisations corporelles et incorporelles sur la mission Défense (6,2 milliards d’euros sur un total de 9,8 milliards d’euros) et, dans une moindre mesure, sur les immobilisations financières ([9]) ;

– des décalages entre produits et recettes (11,2 milliards d’euros), les produits à recevoir augmentant en raison de la hausse des créances liées à l’impôt, notamment celles relatives aux taxes intérieures de consommation sur l’électricité et le gaz, à la suite de la fin des boucliers tarifaires, et aux droits de mutation à titre gratuit, les produits à recevoir au titre du service public de l’énergie étant également en hausse puisque les fournisseurs d’énergies renouvelables bénéficiant de mesures de soutien doivent reverser à l’État une partie de leurs bénéfices exceptionnels ;

– le produit financier net résultant de l’étalement des primes et décotes sur obligations assimilables du Trésor (OAT).

Le tableau ci-après retrace les clés de passage entre le solde en comptabilité budgétaire et celui en comptabilité générale.

Passage de la comptabilitÉ budgÉtaire

À la comptabilitÉ gÉNÉrale en 2024

(en milliards d’euros)

Source : PLRG 2024.

Par rapport à l’exercice 2023, où il atteignait – 125,5 milliards d’euros, le résultat patrimonial de l’État s’améliore de 1,8 milliard d’euros. Cette amélioration résulte de l’augmentation des produits régaliens nets (+ 7,7 milliards d’euros) et de la forte diminution des charges d’intervention nettes (– 23,3 milliards d’euros), évolutions partiellement compensées par l’augmentation des charges de fonctionnement nettes (+ 19,1 milliards d’euros) et des charges financières nettes (+ 10,2 milliards d’euros).

II. Le dÉficit de l’État diminue par rapport à 2023, tout en étant nettement supérieur aux prévisions de la lFI pour 2024

Le déficit budgétaire de l’État s’établit à 155,9 milliards d’euros, en baisse de 17,1 milliards d’euros par rapport au niveau enregistré en 2023.

Le dÉficit budgÉtaire de l’État depuis 2009

(en milliards d’euros)

* : hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : lois de règlement de 2009 à 2020, PLR pour 2021 et 2022, PLRG pour 2023 et 2024.

A. un déficit budgétaire supérieur de 9 milliards d’euros à la prévision, du fait de moindres recettes fiscales à hauteur de 22,8 milliards d’euros, compensées pour partie par de moindres dépenses pour 10 milliards d’euros et par une réduction de plus de 3 milliards d’euros du déficit des comptes spéciaux

Le tableau d’équilibre ci-dessous détaille la formation du solde budgétaire et son évolution.

Évolution du solde budgÉtaire

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après le RBDE 2024 et le PLRG 2024.

Le déficit de l’État en 2024 est sensiblement supérieur à la prévision initiale, qui était de 146,9 milliards d’euros. Plus prononcé encore qu’en 2023, année où il avait atteint 8,1 milliards d’euros, cet écart procède de recettes inférieures de 22,5 milliards d’euros à leur estimation initiale, qu’une tenue des dépenses meilleure que prévu (– 9,8 milliards d’euros) n’a pas suffi à compenser.

Le niveau du déficit budgétaire en 2024 résulte, in fine :

– de dépenses nettes du budget général qui se sont élevées à 443,4 milliards d’euros, soit une baisse de 11,2 milliards d’euros par rapport à 2023 ;

– de recettes nettes du budget général qui ressortent à 289,5 milliards d’euros, soit une hausse de 2,8 milliards d’euros par rapport à 2023 ;

– du solde des budgets annexes et comptes spéciaux qui s’établit à – 2 milliards d’euros, soit une amélioration de 2,8 milliards d’euros par rapport à 2023.

B. une réduction du déficit de l’état de 17 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2023, grâce à une légère hausse de 3,1 milliards d’euros des recettes, à une baisse des dépenses de 11,2 milliards d’euros et à une amélioration du solde des comptes spéciaux de 2,8 milliards d’euros

Le déficit budgétaire de l’État s’établit à 155,9 milliards d’euros en 2024, après 173 milliards d’euros en 2023.

passage du solde 2023 au solde 2024

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après le RBDE 2024 et le PLRG 2024.

La légère hausse des recettes du budget général de l’État (+ 3,1 milliards d’euros) procède en grande part de la hausse des recettes fiscales (+2,8 milliards d’euros), dont l’effet a été amplifié par de moindres prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales (– 0,4 milliard d’euros) et une hausse du montant des fonds de concours et autres produits (+1,8 milliard d’euros), évolution partiellement atténuée par la baisse des recettes non fiscales (– 1,9 milliard d’euros). Combinée à une sensible diminution des dépenses (– 11,2 milliards d’euros), elle entraîne une réduction de 14,3 milliards d’euros du déficit du budget général.

S’y ajoute une amélioration, à hauteur de 2,8 milliards d’euros du solde des budgets annexes et comptes spéciaux, notamment sous l’effet de la disparition progressive du bouclier tarifaire en 2024, qui a fortement rehaussé les recettes d’accise sur l’électricité sur l’année, améliorant de 2,5 milliards d’euros par rapport à la prévision et de 3,7 milliards d’euros par rapport à l’exercice antérieur le solde annuel du compte de concours financiers (CCF) Avances aux collectivités territoriales. Il convient également de noter l’amélioration, à hauteur de 0,6 milliard d’euros, du solde du CCF Prêts à des étrangers en raison de moindres octrois de tels prêts, le solde dudit compte étant en outre supérieur de 2,3 milliards d’euros à la prévision de la LFI, principalement du fait de la décision de la Grèce de rembourser par anticipation les échéances au titre du capital de prêts qui lui ont été accordés par la France. En revanche, les soldes respectifs du compte d’affectation spéciale (CAS) Participations financières de l’État et du CAS Pensions se dégradent respectivement de 1,5 milliard d’euros, en raison du financement d’opérations en capital par le solde cumulé du compte sans nouvel abondement en cours d’année, et de 0,7 milliard d’euros.

Solde des comptes spéciaux

(en milliards d’euros)

Source : PLRG 2024

Au total, le déficit de l’État se réduit ainsi de 17 milliards d’euros.

III. un déficit public toujours plus important qui atteint 5,8 points de PIB, soit un niveau supérieur de 1,4 point aux prévisions de la LFI pour 2024 et de 0,4 point au déficit enregistré en 2023

A. Un solde très dégradé, inédit hors période de crise

L’article liminaire du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes établit le déficit public pour 2024, en comptabilité nationale, à 5,8 points de PIB. Ce résultat marque une nouvelle aggravation du déficit public, après 5,4 points de PIB en 2023, ce qui a conduit le Premier président de la Cour des comptes à qualifier les années 2023 et 2024 d’« années noires pour les finances publiques », alors même que les effets de la crise sanitaire et de la crise énergétique se dissipaient et que les autres pays européens engageaient le redressement de leurs comptes publics.

Évolution du SOLDE public en points de PIB depuis 1974

(en points de PIB)

En grisé, les déficits supérieurs à 3 points de PIB.

Source : Insee (base 2020), mars 2025.

● L’année 1974 est la dernière pour laquelle le solde public a été excédentaire. Les années 1993 et 2009 ont enregistré des pics de déficit, respectivement à 6,4 et 7,4 points de PIB. La France a ensuite connu dix années consécutives de déficit supérieur à 3 points de PIB entre 2008 et 2017.

L’année 2017 avait marqué un retour du déficit en base 2014 sous la barre des 3 points de PIB, ce qui a permis au Conseil de l’Union européenne de clôturer lors de sa réunion du 22 juin 2018 la procédure de déficit excessif dont la France faisait l’objet. En base 2020 (cf. encadré ci-après), ce retour du déficit sous le seuil de 3 points de PIB n’est toutefois intervenu qu’en 2018.

Source : Insee, communiqué de presse du 15 février 2024.

Afin de faire face à la crise sanitaire en mars 2020, l’État a été conduit, à la faveur de l’assouplissement de l’encadrement budgétaire européen permettant des écarts temporaires à la trajectoire d’ajustement des comptes publics, à s’extraire des règles communautaires ; le déficit public s’est en conséquence établi à 8,9 points de PIB en 2020, puis a entamé sa décrue l’année suivante, pour atteindre 6,6 points de PIB à la fin de l’année 2021 et 4,7 points de PIB à la fin de l’année 2022.

● L’année 2023 a cependant été marquée par un fort ressaut de 0,7 point de PIB du déficit public, remonté à 5,4 points de PIB à la fin de l’année 2023, alors que la loi de finances initiale pour 2023 (LFI 2023) ([10]) prévoyait un déficit public de 5 points de PIB. Cette prévision initiale avait elle-même été révisée à la baisse à 4,9 points à l’automne 2023 ([11]).

B. un dÉficit public atteignant, en 2024, son plus haut niveau depuis la fin de la crise sanitaire

Le solde public a été déficitaire de 5,8 points de PIB en 2024. L’essentiel de ce déficit est de nature structurelle (5,2 points de PIB potentiel), la composante conjoncturelle pesant pour 0,5 point de PIB, tandis que l’effet des mesures ponctuelles et temporaires sur le déficit reste marginal (0,1 point de PIB potentiel).

1. Un déficit public supérieur de 1,4 point aux prévisions initiales mais inférieur de 0,3 point aux estimations de la loi de finances de fin de gestion pour 2024

La loi de finances initiale pour 2024 (LFI 2024) ([12]) prévoyait un déficit public de 4,4 points de PIB. Cette prévision avait été révisée à 6,1 points au mois d’octobre 2024, lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2025 (PLF 2025) ([13]), nouvelle prévision confirmée dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion pour 2024 (LFG 2024) ([14]).

Par rapport à la prévision initiale, la LFG 2024 et le texte déposé du PLF 2025 dégradaient la prévision de solde structurel de 2 points de PIB, évolution que ne suffisait pas à compenser l’amélioration de 0,1 point du solde conjoncturel, la prévision de solde des mesures ponctuelles et temporaires demeurant pour sa part inchangée.

Si l’exécution se trouve finalement moins éloignée de la prévision initiale que ne le suggéraient les dernières prévisions, le solde structurel n’en est pas moins inférieur de 1,5 point aux prévisions de la loi de finances pour 2024, qui étaient elles-mêmes conformes aux projections de la LPFP.

Cet écart s’explique, d’une part, par la reprise en base de l’écart de solde structurel de l’année 2023 (– 0,8 point de PIB), et par un moindre ajustement (– 1 point) entre 2023 et 2024 par rapport aux projections de la LPFP, que ne suffit pas à compenser l’effort (+ 0,2 point) en dépenses lié notamment à l’annulation par décret du mois de février 2024 de 10 milliards d’euros de crédits.

Selon l’exposé des motifs du PLRG, sont notamment identifiés comme facteurs de ce moindre ajustement :

– à hauteur de – 0,6 point une croissance des prélèvements obligatoires inférieure aux prévisions ;

– à hauteur de – 0,1 point le dynamisme des prestations vieillesse, en lien avec la revalorisation plus forte que prévue induite par l’inflation ;

– à hauteur de – 0,1 point des dépenses d’assurance chômage plus élevées que prévu ;

– à hauteur de – 0,1 point le dynamisme des dépenses de fonctionnement des collectivités locales ;

– à hauteur de – 0,1 point une sortie moins rapide que prévu des mesures exceptionnelles prises pour protéger ménages et entreprises face à la hausse des prix de l’énergie.

le solde public en 2024, de la prévision initiale à l’Exécution

(en points de PIB)

N.B. : en raison d’effets d’arrondi, le solde total peut différer de la somme des termes qui le compose.

* : en points de PIB potentiel.

Source : LFI 2024, LFG 2024, LPFP 2023-2027 et PLRG 2024.

2. Si le déficit de l’État reste prépondérant parmi les administrations publiques, il diminue en 2024 tandis que celui des administrations publiques locales se creuse et que l’excédent passé des administrations de sécurité sociale disparaît

● Le déficit de l’État, qui est l’objet principal d’un projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, n’est pas la seule composante du déficit public en comptabilité nationale : celle-ci prend en compte le solde de l’ensemble des administrations publiques, en y incluant ceux des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales.

Solde public par sous-secteur d’administrationS publiques

en valeur relative

(en points de PIB)

N.B. : en raison d’effets d’arrondi, le montant d’une somme peut différer du résultat l’addition des termes.

Source : PLRG 2024.

Le déficit public se concentre, en 2024 comme les années précédentes, sur le secteur des administrations publiques centrales (APUC), mais il convient de noter que leur solde relatif s’améliore de 0,1 point – celui de l’État se redresse même de 0,2 point –, tandis que celui des administrations de sécurité sociale (ASSO) se dégrade de 0,4 point. S’aggravant en 2024 de 0,3 point, le déficit des administrations publiques locales (APUL) contribue également négativement au solde public.

évolution du Solde public par sous-secteur d’administrations publiques

en euros courants

(en milliards d’euros)

Source : PLRG 2024 et réponses transmises au rapporteur général par le Gouvernement

● Le déficit des administrations publiques locales s’est ainsi établi à 16,7 milliards d’euros en 2024, contre 9,5 milliards d’euros en 2023. Interrogé par le rapporteur général, le Gouvernement indique que ce creusement, à hauteur de 7,2 milliards d’euros, du déficit des APUL procède en particulier d’une nouvelle baisse des recettes de droits de mutation à titre onéreux affectées aux communes et départements, en lien avec le recul du nombre de transactions immobilières. Les dépenses, bien qu’en ralentissement (+ 4,4 % en 2024 après + 7 % en 2023), restent par ailleurs dynamiques, en particulier celles d’investissement (+ 8,2 % en 2024 après + 10 % en 2023), en lien avec le cycle électoral. Alors que les prévisions de dépenses des APUL en LFI pour 2024 s’élevaient à 322 milliards d’euros, contre 316 milliards d’euros en 2023, elles ont finalement atteint 330 milliards d’euros (+ 6 milliards d’euros prévus pour une hausse réalisée de + 14 milliards d’euros par rapport à 2023, soit un « dérapage » de 8 milliards d’euros par rapport aux prévisions pour 2024, lesquelles prévisions étaient par ailleurs fondées sur les hypothèses peu réalistes définies par la LPFP).

● La dépense des administrations publiques centrales (APUC) augmente d’environ 5 milliards d’euros par rapport à 2023 et s’élève à 651 milliards d’euros. Comme détaillé dans les fiches 3 et 4 du présent rapport, les dépenses entrant dans le périmètre des dépenses de l’État (PDE) tel que défini par l’article 10 de la LPFP 2023-2027 ont pu être minorées de plus de 7 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale, ce qui se traduit par une baisse en volume des dépenses des APUC à hauteur de 0,7 %.

● L’excédent récurrent des ASSO ([15]) diminue fortement entre 2023 et 2024, passant de 11,5 milliards d’euros à 1,3 milliard d’euros. La dégradation du solde des ASSO s’explique pour sa part principalement par une accélération des dépenses (+ 5,5 % en 2024, après + 4,3 % en 2023), portée par les prestations sociales et les dépenses de santé. Les dépenses des ASSO se sont ainsi établies à 777 milliards d’euros en 2024, contre 736 milliards d’euros en 2023 – alors que les prévisions de dépenses en LFI pour 2024 atteignaient 762 milliards d’euros (+ 27 milliards d’euros prévus pour une hausse réalisée de + 41 milliards d’euros par rapport à 2023, soit un « dérapage » de 14 milliards d’euros).

Les prestations sociales ont ainsi augmenté de 6 % en 2024, après + 3,9 % en 2023, ce dynamisme s’expliquant largement par celui des prestations vieillesse (+6,9 %), en raison de l’application des règles de revalorisation sur l’inflation ([16]). L’objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam) a été dépassé de 1,5 milliard d’euros, soit une croissance de 3,3 % par rapport à 2023 contre 2,9 % prévu initialement en loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, et a atteint 256,4 milliards d’euros. Les recettes des ASSO connaissent pour leur part une progression plus modérée et ralentissent dans le sillage de la masse salariale (+ 4 % après + 4,6 %) ; elles augmentent plus modérément que les dépenses.

C. un dÉficit public de nature essentiellement structurelle

Le déficit structurel se situe à un niveau élevé en 2024, se creusant de 1,5 point de PIB par rapport à 2023. La composante conjoncturelle explique à hauteur de 0,3 point de PIB la hausse du déficit public, s’écartant moins des prévisions retenues pour la LFI 2024 et la LPFP 2023-2027.

1. Les notions de déficit structurel et de déficit conjoncturel

● Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique et des événements exceptionnels. Le déficit conjoncturel correspond, lui, au déficit lié à la conjoncture. La composante structurelle du déficit a fait l’objet d’un encadrement européen renforcé une dizaine d’années, la composante conjoncturelle étant pour sa part censée se résorber d’elle-même en période favorable.

Il convient de noter que le solde structurel est une construction macroéconomique et non budgétaire, qui repose sur des conventions et sur un certain nombre d’hypothèses concernant le PIB potentiel et l’écart de production – qui sont également des notions macroéconomiques.

Ainsi, l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 points de PIB, et à 1 point de PIB pour les autres États membres. Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([17]), récemment réformé dans le cadre du réexamen de la gouvernance économique européenne ([18]).

(1) : Banque de France, « La croissance potentielle. Une notion déterminante mais complexe », Focus n° 13, mars 2015.

● Le calcul du solde structurel repose sur des hypothèses de croissance potentielle qui ont été fixées dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027, inchangées par rapport à celles du texte initialement déposé du projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 (PLPFP), et conservées par le programme de stabilité publié au mois d’avril 2024. Cependant, les hypothèses d’écart de production ont connu plusieurs révisions (cf. tableau infra).

Les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle du PLPFP puis du LPFP ont été jugées « optimistes » par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans ses avis successifs ([19]).

Dans son avis sur le RAA ([20]), le HCFP relève que « l’estimation de croissance potentielle du Gouvernement pour la période 2024-2029 [qui] se situe à 1,2 % par an (1,0 % en 2029), inchangée par rapport à celle retenue dans le PSMT 2025-2029 d’octobre 2024 […], se situe plutôt dans le haut de la fourchette des estimations retenues par les organisations internationales et les organismes auditionnés par le Haut Conseil [et] suppose le maintien et la poursuite des réformes ». Quant à l’estimation d’écart de production du Gouvernement, désormais de 0,7 point de PIB potentiel en 2024, elle « est un peu plus creusée que celle de la majorité des autres organismes mais n’est pas la plus creusée et elle reste plausible ». Selon le HCFP, « au total, le scénario de PIB potentiel est raisonnable sous l’hypothèse cruciale que les réformes favorables à la croissance et au plein emploi soient poursuivies ».

Il convient toutefois de rappeler que, nonobstant ces actualisations ultérieures dans le cadre du PSMT et du RAA, c’est le scénario potentiel de la LPFP qui doit, en application de l’article 62 de la LOLF, être retenu pour le calcul du solde structurel dans le cadre des textes financiers (cf. encadré ci-après).

HypothÈses d’Écart de production, de croissance effective

et de croissance potentielle selon les différents scÉnarios

(en points de PIB potentiel pour la croissance potentielle, en points de PIB pour l’écart de production)

Source : commission des finances, d’après la LPFP 2023-2027, le PSMT 2025 et le Rapport d’avancement annuel (RAA) 2025.

2. Le déficit structurel représente 90 % du déficit public

Le déficit structurel des administrations publiques atteint en 2024 le niveau de 5,2 points de PIB potentiel, soit près de 0,3 point de PIB de plus qu’à la fin de l’année 2023. La composante conjoncturelle du déficit s’établit pour sa part à 0,5 point de PIB, tandis que la composante relative aux mesures ponctuelles et temporaires s’élève à 0,1 point de PIB, ratio stable par rapport à 2023.

3. Le déclenchement du mécanisme de correction par le Haut Conseil des finances publiques, du fait d’un « écart important » du solde structurel par rapport à la trajectoire prévue par LPFP 2023-2027

● Constatant que le solde public en 2024 est estimé à – 5,8 points du PIB, soit un niveau inférieur de 1,4 point de PIB à la prévision de la loi de finance initiale, le HCFP souligne ([21]) que c’est là « un écart particulièrement élevé en l’absence de crise », estimant que cette nouvelle dégradation de nos finances publiques « traduit avant tout les fragilités de la construction de la loi de finances et l’insuffisance des mécanismes de rappel ».

Par ailleurs, l’évaluation du déficit structurel présentée par le PLRG 2024 est supérieure de 1,5 point à la prévision de la LPFP, à laquelle le HCFP est tenu de se référer malgré son caractère obsolète. Cet écart de solde structurel est supérieur à 0,5 point de PIB et constitue donc un « écart important » au sens du II de l’article 62 de la LOLF, entre les résultats de l’exécution et les orientations pluriannuelles de solde structurel. Par conséquent, sur le fondement de ces dispositions organiques, le HCFP déclenche le mécanisme de correction prévu au III du même article et invite le Gouvernement, comme prévu par la loi organique, « à présenter les mesures permettant de retourner aux orientations de la LPFP, ou à tout le moins à présenter une nouvelle loi de programmation conforme à la trajectoire du plan budgétaire et structurel de moyen terme (PSMT) entérinée par le Conseil en janvier 2025 ». En outre, il souligne que « le niveau élevé du déficit structurel retarde en effet la nécessaire réduction du poids de la dette dans le PIB et obère la capacité de la France à faire face aux chocs économiques et aux investissements nécessaires notamment en matière de défense et de transition écologique ».

● En application des I et III de l’article 62 précité de la LOLF, le Gouvernement présente dans l’exposé des motifs du projet de loi les raisons de cet écart – retracées dans le B du présent II – et présente les mesures de corrections envisagées, c’est-à-dire les mesures de redressement qu’il a engagées pour l’année 2025, dont le montant est estimé à environ 50 milliards d’euros.

Selon les informations transmises au rapporteur général, cet effort de 50 milliards d’euros pour l’année 2025 serait réparti entre l’État et ses opérateurs (22,6 milliards d’euros), les administrations de sécurité sociale (6,8 milliards), les collectivités locales (2,2 milliards d’euros), les prélèvements fiscaux sur les entreprises (12,2 milliards d’euros) et sur les particuliers (3,2 milliards d’euros) – auxquels s’ajoute le versement de dividendes par EDF à hauteur de 2 milliards d’euros, soit une augmentation des recettes de 17,4 milliards d’euros et une réduction des dépenses de 31,6 milliards d’euros. Il convient toutefois de noter que la répartition de l’effort communiquée par le Gouvernement au rapporteur général comptabilise parmi les mesures de rétablissement de l’équilibre des comptes sociaux des dispositions tendant en réalité à augmenter les recettes, telles la réduction des niches sociales ou le reprofilage des allègements généraux.

RÉpartition de l’effort de redressement de 50 milliards d’euros en 2025 présenté par le gouvernement

(en milliards d’euros)

Source : réponses transmises au rapporteur général par le Gouvernement

Par ailleurs, selon l’exposé général du projet de loi, le Gouvernement « annexera un rapport au prochain projet de loi de finances de l’année ou au prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année, qui analysera les mesures de correction envisagées et justifiera les différences apparaissant et le calendrier de ces mesures de corrections. »

IV. l’ouverture de la procédure de déficit excessif à l’encontre de la France en 2024, l’engagement de celle-ci de ramener son déficit sous le seuil de 3 % en 2029, dans le cadre d’une trajectoire d’ajustement structurel très ambitieuse dont la crédibilité peut être interrogée

● Le 26 juillet 2024, le Conseil de l’Union européenne a approuvé la recommandation de la Commission européenne d’ouvrir des procédures de déficit excessif à l’encontre de sept pays, dont la France ([22]).

Depuis 2020, s’appliquait la clause dérogatoire générale introduite lors de la réforme du Pacte de stabilité et de croissance par le « six-pack » ([23]), qui permettait aux États membres de s’écarter temporairement des exigences normales des règles budgétaires européennes, en cas de crise généralisée provoquée par une grave récession économique dans la zone euro ou dans l’ensemble de l’Union. En effet, le 23 mars 2020, dans le contexte de la pandémie de covid-19, le Conseil de l’Union européenne avait décidé, sur la recommandation de la Commission européenne, la mise en œuvre de cette clause. Son application a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2023. Dans sa communication sur les orientations pour la politique budgétaire en 2024 ([24]), la Commission a estimé que les conditions de désactivation de la clause seraient considérées comme remplies à partir de 2024. Dès lors, les exigences du droit européen et, partant, les sanctions et procédures afférentes aux dépassements des normes de déficit et de dette étaient de nouveau susceptibles d’être appliquées.

La réforme de la gouvernance économique et budgétaire européenne

mise en œuvre en 2024

● Le cadre de la gouvernance économique et budgétaire européenne a été réformé en 2024, substituant au programme de stabilité (PSTAB) et au programme national de réforme (PNR), le plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT), assorti de rapports annuels d’avancement. Ce nouveau cadre européen, défini par une directive et deux règlements européens ([25]), repose sur la réforme des volets préventif et correctif du pacte de stabilité et de croissance (PSC), tout en maintenant la procédure de déficit excessif et les indicateurs de référence issus du traité de Maastricht, à savoir un niveau de dette publique inférieur à 60 points de PIB et un déficit public inférieur à 3 points de PIB.

Ce cadre européen repose sur le dialogue entre la Commission européenne et les États membres, ainsi que sur l’individualisation des périodes d’ajustement et des trajectoires de retour à l’équilibre de ces derniers. Ce cadre se fonde sur un indicateur opérationnel unique, les dépenses primaires nettes (DPN) ou dépenses nettes, définies comme « les dépenses publiques, déduction faite des dépenses d’intérêts, des mesures discrétionnaires en matière de recettes, des dépenses relatives aux programmes de l’Union entièrement compensées par des recettes provenant de fonds de l’Union, des dépenses nationales de cofinancement des programmes financés par l’Union, des éléments cycliques des dépenses liées aux indemnités de chômage et des mesures ponctuelles et autres mesures temporaires ».

● Le PSMT est élaboré par chaque État membre pour une période d’ajustement de 4 ou 5 ans selon la durée ordinaire de la législature et doit comporter les éléments suivants :

– une trajectoire de DPN, assortie des hypothèses macroéconomiques sous-jacentes.

– les investissements et réformes structurelles prévus par l’État membre sur la durée du plan ;

– le détail des réformes et investissements sous-tendant une demande de prolongation de la période d’ajustement jusqu’à 7 ans, décidée par le Conseil.

En ce sens, dans sa recommandation du 21 janvier 2025 ([26]), le Conseil a autorisé la prolongation de 4 à 7 ans de la période d’ajustement budgétaire de la France.

● Un rapport d’avancement annuel (RAA) est ensuite présenté chaque année, avant le 30 avril, par l’État membre à la Commission ; il présente un bilan de la trajectoire de dépenses nettes et des réformes structurelles et investissements prévus dans le PSMT.

Les éventuelles déviations par rapport à la trajectoire inscrite dans le PSMT sont enregistrées par la Commission européenne dans un compte de contrôle, où sont enregistrés les écarts cumulés, à la hausse et à la baisse, des dépenses nettes constatées par rapport à la trajectoire de dépenses nettes fixée par le Conseil. Le seuil maximal pour une déviation annuelle est de 0,3 points de PIB et de 0,6 points de PIB en cumulé sur toute la durée du plan.

● Le volet correctif du PSC, qui s’applique aux États faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif (PDE), a été simplifié et mis en cohérence avec le nouvel indicateur de dépense primaires nette par le règlement (UE) 2024/1264 du Conseil du 29 avril 2024. En effet, la PDE peut être ouverte par le Conseil sur avis de la Commission, suivant deux critères de dépassement des seuils de déficit public de 3 points de PIB et de dette publique de 60 points de PIB :

– la PDE fondée sur un dépassement d’un seuil de déficit public de 3 % du PIB est ouverte dès lors que ce dépassement n’est ni temporaire ni exceptionnel. Le 26 juillet 2024, le Conseil a ainsi constaté le non-respect du critère de déficit par la France (déficit public de 5,4 points de PIB en 2023). La PDE sur critère de déficit impose à l’État membre un ajustement annuel du solde structurel de 0,5 point de PIB, ainsi que la mise en cohérence de son PSMT avec cet objectif ([27]).

– la PDE fondée sur le dépassement d’un seuil de dette publique correspondant à 60 % du PIB est désormais ouverte dans le seul cas où l’État membre dont le niveau de dette publique dépasse 60 points de PIB ne respecte pas la trajectoire de dépenses nettes fixée dans son PSMT.

● Pour les États dépassant les niveaux de référence de déficit ou de dette publique du traité de Maastricht, la Commission établit une trajectoire de référence des DPN. Celle-ci doit garantir, au titre des exigences du volet préventif du PSC :

– un niveau de dette publique placé, à la fin de la période d’ajustement, sur une trajectoire descendante ou à un niveau inférieur à 60 points de PIB à moyen terme. Pour les États dont le ratio de dette publique/PIB dépasse 90 %, ce ratio doit en outre diminuer annuellement de 1 point de PIB ; il doit diminuer de 0,5 point de PIB pour les États dont le ratio de dette publique/PIB est compris entre 60 % et 90 % ;

– un niveau de déficit public inférieur à 3 points de PIB à la fin de la période d’ajustement, et maintenu sous ce seuil à moyen terme à politique inchangée. Par ailleurs, l’ajustement budgétaire se poursuit jusqu’à ce que le déficit structurel soit inférieur à 1,5 point de PIB : l’amélioration annuelle du solde structurel primaire, ou ajustement structurel primaire annuel (ASP), doit atteindre 0,4 point de PIB, ou 0,25 point de PIB lorsque la période d’ajustement prévue au PSMT est prolongée par le Conseil (voir supra).

La plausibilité de la trajectoire d’ajustement de la Commission est analysée par cette dernière via un outil d’analyse de la soutenabilité de la dette (debt sustainability monitor) : elle établit des projections à moyen terme (à horizon 10 ans) selon différents scénarios (scénario à politique budgétaire inchangée, scénario basé sur le solde primaire structurel historique de l’État membre) et répondant à différents chocs macroéconomiques (dégradation du solde structurel primaire, stress financier, taux d’intérêt réels structurellement plus élevés que la croissance).

● Dans le cadre du PSMT présenté en octobre dernier puis actualisé par le rapport annuel d’avancement remis en avril dernier, le Gouvernement s’engage à mettre en œuvre une trajectoire de réduction du déficit permettant de passer sous le seuil de 3 % de déficit à l’horizon 2029.

Le tableau ci-après permet de constater les modifications successives apportées à la trajectoire de réduction du déficit public entre la loi de programmation des finances publiques adoptée en décembre 2023 et le rapport annuel d’avancement présenté en avril 2025, soit seulement dix-huit mois d’écart. Pour la période 2024 à 2027, le déficit public annuel prévu dans le RAA est en moyenne supérieur de 1,5 point de PIB à celui prévu par la LPFP 2023-2027, et d’environ un point de PIB par rapport au programme de stabilité de 2024.

Trajectoire pluriannuelle du déficit public, de la loi de programmation des finances publiques au Rapport d’avancement annuel 2025

(en points de PIB)

Source : commission des finances d’après la LPFP, le PSMT et le RAA.

● Ces réajustements successifs posent nécessairement la question de la crédibilité de la trajectoire de réduction des déficits présentée en avril dernier par le Gouvernement. Cette trajectoire s’avère très ambitieuse, avec notamment la volonté de ramener le déficit public de 5,8 points en 2024 à 4,6 points de déficit en 2026. Selon le rapport annuel d’avancement, un tel objectif correspond à un effort d’environ 40 milliards d’euros, tandis que celui de revenir sous le seuil de 3 points de PIB de déficit en 2029 correspond à un effort cumulé de l’ordre de 110 milliards d’euros, selon les hypothèses sous-jacentes à cette trajectoire.

Entre 2026 et 2029, le déficit devrait être ainsi réduit de 2,6 points de PIB, passant de 5,4 points de PIB en 2025 à 2,8 points de PIB en 2029. Le RAA indique que cette réduction serait portée par :

– un ajustement structurel cumulé de 2,1 points de PIB potentiel, parallèlement à un renchérissement du coût de la charge d’intérêt de la dette de 1 point de PIB, soit un ajustement structurel primaire (ASP) de 3,1 points, ou encore 0,8 point d’ASP annuel sur la période 2026-2029.

Le RAA se borne à indiquer que « cet ajustement sera permis par des mesures qui ont vocation à être élaborées et présentées dans les textes financiers des années concernées ».

– une amélioration de 0,4 point de PIB du solde conjoncturel, la croissance effective étant supposée être plus dynamique que la croissance potentielle jusqu’en 2029.

Dans son avis sur le rapport annuel d’avancement, le HCFP ne manque pas de relever que « la trajectoire de finances publiques au-delà de 2025, qui n’est qu’esquissée dans les documents présentés, reste entièrement à préciser et crédibiliser ». Relevant que « l’effort de redressement envisagé est une réduction de 0,9 point de PIB du déficit structurel primaire en 2026, de l’ordre de 0,7 point de PIB par an ensuite », il souligne « qu’un tel ajustement est impératif pour respecter l’objectif d’un retour du déficit sous 3 points de PIB en 2029 ».

fiche 2 : Les recettes de l’État En 2024

Les recettes alimentant le budget de l’État se décomposent en recettes fiscales et recettes non fiscales, complétées par les fonds de concours et attributions de produits. Les recettes nettes s’entendent des recettes brutes sous déduction des remboursements et dégrèvements.

Recettes nettes du budget gÉnÉral de l’État en 2024

(en milliards d’euros)

* : la fraction perçue en métropole sur les produits énergétiques, autres que les gaz naturels et les charbons, de l’accise sur les énergies demeure le plus souvent désignée dans les documents budgétaires et dans les commentaires des textes financiers sous son appellation de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE), antérieure à l’ordonnance du 22 décembre 2021.

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2024).

Alors qu’en 2023, les recettes fiscales s’étaient révélées inférieures de 5,3 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale ([28]), l’année 2024 s’est caractérisée par une forte aggravation des moins-values sur les recettes : l’écart de l’exécution aux prévisions de la loi de finances initiale s’est élevé à 22,8 milliards d’euros, imputable pour près des deux tiers aux moindres recettes constatées pour l’impôt sur les sociétés (– 14,6 milliards d’euros).

Toutefois, si les recettes fiscales avaient nettement diminué entre 2022 et 2023, passant de 330,3 à 322,9 milliards d’euros (– 7,4 milliards d’euros, soit – 2,2 %), elles ont augmenté de 2,8 milliards d’euros en 2024 par rapport à 2023, soit une hausse de 0,9 %.

I. Des recettes fiscales de l’État en légère hausse en 2024, mais inférieures de 22,8 milliards d’euros aux prévisions initiales

Les 325,7 milliards d’euros de recettes fiscales nettes représentent, en 2024, plus de la moitié des ressources de financement de l’État, une autre part essentielle de celles-ci étant constituée des émissions de dette d’un montant, net des rachats, de 285 milliards d’euros, les recettes non fiscales représentant pour leur part 23,2 milliards d’euros.

A. le montant global des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral de l’État

La chronique du montant des recettes fiscales nettes est présentée dans le tableau ci-dessous.

Recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral de l’État depuis 2008

(en milliards d’euros)

N.B. : en application des dispositions de la loi organique du 21 décembre 2021 entrées en vigueur en 2023, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux sont considérés comme des dépenses et non comme de moindres recettes. Pour faciliter les comparaisons sur les derniers exercices, les montants de l’année 2022 ont également été retraités, mais non ceux des années précédentes ; identiques à ceux inscrits dans les lois de règlement successives, ils sont nets de l’ensemble des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux et d’État.

* Le montant de l’année 2010 n’inclut pas le rendement de 16,6 milliards d’euros des impôts locaux alors affectés transitoirement à l’État.

Source : commission des finances.

Les recettes sont dites « nettes » car elles sont présentées après déduction des remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État (141,57 milliards d’euros). Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général.

B. une prÉsentation dont demeurent écartÉes les recettes fiscales affectÉes aux budgets annexes et comptes spÉciaux

Le montant de 325,7 milliards d’euros est celui qui figure dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses et à l’article 1er du projet de loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2024).

La réforme ([29]) de la loi organique relative aux lois de finances ([30]), à la suite de recommandations récurrentes de la Cour des comptes, a permis de résoudre une difficulté relative à la présentation des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux. En effet, alors que la présentation budgétaire antérieure déduisait du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux, dorénavant, l’article 10 de la LOLF, dans sa version entrée en vigueur à compter du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2023 et s’appliquant pour la première fois aux lois de finances afférentes à 2023, dispose que « les crédits relatifs aux remboursements, restitutions et dégrèvements des impositions de toutes natures revenant à l’État ne sont pas pris en compte pour l’évaluation des recettes et la présentation du tableau d’équilibre prévues à l’article 34 ».

Toutefois, la nouvelle présentation budgétaire des recettes nettes demeure incomplète en ce qu’elle écarte les recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État.

C. des recettes fiscales nettes en hausse de 2,8 milliards d’euros par rapport à 2023 mais très en deçà des prévisions de la loi de finances initiale

Les développements ci-après analysent les recettes fiscales nettes du budget général de l’État par rapport à l’exécution constatée en 2023 ainsi que par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (LFI) et de la loi de finances de fin de gestion (LFG) de l’année 2024.

1. Une hausse limitée de 0,9 %

Après un exercice 2023 caractérisé par une régression (– 2,2 %) des recettes fiscales nettes, celles-ci connaissent une hausse limitée en 2024 (+ 0,9 %).

Évolution des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après le Rapport sur le budget de l’État en 2024 (RBDE 2024) de la Cour des comptes.

L’évolution d’une année sur l’autre des recettes fiscales dépend de trois facteurs : l’évolution spontanée, les mesures fiscales nouvelles et les mesures de périmètre et de transfert.

a. Un nouveau recul spontané des recettes fiscales

Après deux années 2021 et 2022 marquées par un important rebond spontané à la suite de la récession de l’année 2020 et une baisse spontanée de 1,1 % en 2023, les recettes fiscales nettes connaissent en 2024 un nouveau repli spontané, de moindre ampleur toutefois que l’année précédente (0,8 milliard d’euros), le taux d’évolution spontanée s’établissant à – 0,2 % en 2024.

L’élasticité des recettes fiscales nettes au produit intérieur brut en valeur s’établit ainsi à – 0,1, très en deçà de sa valeur de long terme proche de l’unité, mais identique à celle enregistré en 2023 ; la persistance de cette élasticité négative intervient après deux années 2021 et 2022 marquées à l’inverse par des élasticités très élevées (2,2 en 2021 et 2,1 en 2022).

b. Un rendement qui progresse sous l’effet d’un alourdissement de la fiscalité

Les mesures fiscales nouvelles, qui entraînent une hausse de 6,4 milliards d’euros du rendement des impôts en 2024, peuvent être réparties en trois catégories :

– les mesures nouvelles prises dans le cadre de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, d’un effet net de 4,8 milliards d’euros, consistant essentiellement en des hausses d’impôts, à hauteur de 6,2 milliards d’euros, notamment la normalisation des accises sur l’électricité et les gaz naturels (+ 5,9 milliards d’euros), partiellement compensées par des baisses d’impôts, d’un montant global de 1,5 milliard d’euros, notamment la trajectoire de suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (– 1,1 milliard d’euros), ces mesures produisant des « effets retour » sur d’autres recettes fiscales à hauteur de 0,1 milliard d’euros ;

– les mesures prises dans le cadre de lois de finances antérieures, qui ont continué à produire des effets en 2024, à hauteur de 1,3 milliard d’euros ;

– les contentieux dits de série, opposant l’administration à des contribuables, dont l’incidence est de 0,3 milliard d’euros.

c. Des recettes encore affaiblies par de nouveaux transferts de fiscalité à hauteur de 2,8 milliards d’euros

En 2024, les mesures de périmètre et de transfert contribuent à diminuer de 2,8 milliards d’euros les recettes fiscales nettes. Les principaux facteurs sont le versement d’une fraction de l’accise sur les énergies aux régions pour l’exercice de leur compétence en matière de formation professionnelle continue et la compensation versée aux collectivités territoriales en contrepartie de la budgétisation des taxes locales de fourniture d’électricité, ces deux mesures réduisant respectivement les recettes de l’État de 0,7 et 2,4 milliards d’euros.

mesures de transfert en 2024 et effets sur les recettes fiscales nettes

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes d’après la direction du budget

2. Des recettes fiscales nettes en retrait de 22,8 milliards d’euros par rapport aux prévisions initiales, soit un écart entre la prévision et l’exécution quatre fois supérieur pour l’exercice 2024 à celui de l’exercice 2023

Les recettes fiscales nettes du budget général atteignent, en 2024, un niveau sensiblement inférieur à la prévision de la loi de finances initiale (325,7 milliards contre 348,5 milliards d’euros prévus, soit – 6,5 %). Elles sont en revanche très légèrement supérieures aux prévisions de la loi de finances de fin de gestion (+ 2,4 milliards d’euros, soit + 0,7 %), qui s’élevaient à 323,3 milliards d’euros.

ÉVALUATIONS SUCCESSIVES DES RECETTES FISCALES NETTES EN 2024

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2024, Recettes fiscales de l’État, avril 2025, d’après le ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

En valeur, l’écart entre la prévision de la loi de finances initiale et l’exécution des recettes fiscales nettes, faisant plus que quadrupler par rapport à l’exercice 2023, atteint 22,8 milliards d’euros en 2024, après 5,3 milliards d’euros l’année précédente ([31]). Il s’explique à hauteur de 9,2 milliards d’euros par des recettes de l’exercice 2023 moins élevées qu’attendu lors de la préparation de la loi de finances pour 2024 (effet de « report en base ») et de 13,6 milliards d’euros par un manque à gagner supplémentaire enregistré en 2024.

Si, en 2023, un biais optimiste avait présidé à la détermination des hypothèses retenues, pour l’année 2023, au titre de certaines composantes du produit intérieur brut et de leurs contributions respectives à une croissance qui aura finalement plus procédé du commerce extérieur que d’une reprise de la consommation, ces mêmes erreurs se sont renouvelées en 2024 et se sont doublées d’une substantielle et précoce révision à la baisse du niveau global de la croissance ([32])([33]) ; l’écart entre l’exécution et la prévision initiale a été en outre aggravé par l’effet de base défavorable qu’ont représenté les moindres recettes – par rapport à la loi de finances initiale pour 2023 – de l’exercice 2023. C’est ainsi l’ensemble de la prévision macroéconomique et de finances publiques qui a reposé en 2024 sur un scénario d’emblée frappé de caducité.

La prévision n’a ensuite pu que s’améliorer au cours de l’année : l’écart entre les recettes constatées et la prévision de la loi de finances de fin de gestion est de 2,4 milliards d’euros en 2024 – après 7,7 milliards d’euros en 2023.

Écart des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : PLRG 2024.

Si le rendement de chacun des principaux impôts s’écarte de la prévision initiale, la différence est particulièrement nette en ce qui concerne l’impôt sur les sociétés et l’impôt sur le revenu.

Produit net par impÔt

(en milliards d’euros et en pourcentage de la prévision de LFI)

Source : PLRG 2024.

D. Examen impÔt par impÔt

Les quatre principaux impôts revenant à l’État (TVA, IR, IS, TICPE) représentent à eux seuls un rendement net de 258,2 milliards d’euros, soit 79,3 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

Ils sont présentés par ordre d’importance sur le plan du rendement budgétaire. Le rendement de chaque impôt pour 2024 est analysé par rapport à l’exécution constatée en 2023 ainsi que par rapport aux prévisions des lois de finances relatives à l’année 2024.

1. La taxe sur la valeur ajoutée

La TVA est un impôt d’État dont le produit est partagé avec la sécurité sociale, certaines collectivités territoriales et les organismes du secteur public de l’audiovisuel. Elle joue un rôle croissant dans les transferts entre l’État et les autres administrations publiques, administrations de sécurité sociale (ASSO), administrations publiques locales (APUL) et organismes de l’audiovisuel public. Aussi, le produit de TVA qui revient à l’État a fortement diminué, alors que son rendement a nettement crû au cours des dix dernières années. L’État perçoit aujourd’hui environ 46 % du produit net total de l’impôt.

Rendement net de la TVA depuis 2014

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

a. Une faible hausse de 1,2 % du produit de la TVA

Les recettes de TVA revenant à l’État sont en hausse de 1,6 milliard d’euros par rapport à 2023. Cette légère hausse résulte de deux mouvements : d’une part, une évolution spontanée qui augmente le rendement de 0,9 milliard d’euros et, d’autre part, des mesures nouvelles – essentiellement un effet retour de la normalisation de la fiscalité énergétique – ayant un effet total de 0,7 milliard d’euros.

Des recettes nettes de TVA 2023 aux recettes nettes de tva 2024 (part État)

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2024 : recettes fiscales de l’État, avril 2025.

L’évolution spontanée faiblement positive (+ 0,9 %) s’explique par l’effet d’une modeste croissance des emplois taxables à hauteur de 1,9 %, notamment en raison de l’atonie de la demande intérieure et d’une désinflation rapide. Il convient en outre de noter une croissance des remboursements par l’État des crédits de TVA (+ 1,7 %) supérieure à la croissance de la TVA brute (+ 1,1 %).

Depuis 2021, les montants des remboursements de TVA ont connu une forte de progression de près de 24,2 % (cf. tableau ci-après). Après avoir progressé de 10 % entre 2021 et 2022, atteignant un montant d’environ 68,7 milliards d’euros, ils ont encore progressé de plus de 11,5 % de 2022 à 2023, pour s’établir à près de 76,6 milliards d’euros. Si la hausse a connu une décélération en 2024, dépassant légèrement le taux de 1,1 %, les remboursements atteignent près de 77,5 milliards d’euros, soit leur plus haut niveau.

évolution des remboursements de TVA depuis 2021

Source : réponses transmises au rapporteur général par le Gouvernement.

b. Des recettes de TVA supérieures de 1,3 % à la prévision de la loi de finances de fin de gestion mais inférieures de 4 % à la prévision initiale

● Les encaissements de TVA sont sensiblement en retrait des prévisions de la loi de finances initiale. Ils sont en revanche légèrement supérieurs aux estimations de la loi de finances de fin de gestion.

Écart des recettes nettes de TVA 2024 aux prÉvisions (PART État)

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances relatives à l’année 2024 et PLRG 2024.

Hors l’effet de base défavorable associé à l’année 2023, d’un montant de 1,1 milliard d’euros, l’écart aux prévisions initiales s’établit à 2,9 milliards d’euros, en raison d’une hausse des emplois taxables moindre qu’anticipé sous l’effet d’une désinflation rapide et d’une composition de la croissance moins favorable aux recettes de TVA. Au total, cette moindre progression des emplois taxables contribuerait au manque à gagner à hauteur de 1,8 milliard d’euros.

Il convient de souligner que la moins-value enregistrée sur l’ensemble des recettes de TVA en 2024, au-delà de la seule part État, s’élève à pas moins de 9 milliards d’euros, soit des recettes de 210,7 milliards d’euros contre des prévisions de 219,7 milliards d’euros – ce qui représente une surévaluation de 4 %. Par rapport au produit de la TVA en 2023 (208,4 milliards d’euros), l’estimation de la LFI pour 2024 (219,7 milliards d’euros) correspondait à une hausse de 11,3 milliards d’euros, soit + 5,4 %, qui s’est avérée irréaliste.

Les recettes nettes totales de TVA en 2024

de la prÉvision à l’exécution

(en milliards d’euros)

Source : réponses transmises au rapporteur général par le Gouvernement.

● Le rapporteur général craint que les prévisions de TVA nette pour l’année 2025 ne souffrent du même biais optimiste. Quoique celles de la loi de finances promulguée ([34]) (101,4 milliards d’euros) soient moins irréalistes que celles du texte déposé, au mois d’octobre 2024, du projet de loi de finances (106,2 milliards d’euros, soit une révision à la baisse de 4,8 milliards d’euros ([35])), elles n’en supposent pas moins une progression de 4,8 % de la TVA nette. La décélération de l’inflation et le maintien, insuffisamment anticipé par le modèle économétrique keynésien Opale utilisé par la direction générale du Trésor, du taux d’épargne à un niveau élevé – il a atteint pas moins de 18,8 % au premier trimestre 2025 – laissent craindre une nouvelle déconvenue, qui pourrait encore être aggravée par une croissance du PIB et une inflation encore inférieures aux dernières hypothèses du Gouvernement (respectivement + 0,7 % et + 1,3 %).

Le rapporteur général rappelle qu’il recommande, entre autres préconisations, d’anticiper les conséquences sur les recettes fiscales, en particulier la TVA, des changements structurels de comportement des acteurs économiques en modifiant les paramètres du modèle Opale. Il recommande également de mieux associer les acteurs de la grande et de la moyenne distribution à l’élaboration des prévisions de consommation des ménages et de TVA.

2. L’impôt sur le revenu

L’impôt sur le revenu, contrairement à la TVA ou à la TICPE, est intégralement affecté à l’État, dont il représente plus de 27 % des recettes fiscales nettes. Son rendement a progressé de près de 37 milliards d’euros depuis 2008 et de près de 19 milliards d’euros au cours des dix dernières années.

Rendement net de l’IR depuis 2008

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et PLRG 2024.

a. Un exercice 2024 marqué par une légère baisse des recettes d’impôt sur le revenu, à hauteur de 0,6 milliard d’euros, par rapport à 2023

Après une forte progression en 2022 (+ 10,3 milliards d’euros) et une légère diminution en 2023 (– 0,4 milliard d’euros) sous l’effet des mesures nouvelles, le rendement de l’impôt sur le revenu poursuit sa décrue en 2024 (– 0,6 milliard d’euros).

La dynamique spontanée de l’impôt aurait été contenue par l’indexation de son barème sur la forte inflation de l’année précédente, tandis que le recours à des dispositifs de réduction et crédit d’impôt a été plus important. En outre, le prélèvement à la source recouvré en 2024 a été affecté par une moindre progression de la masse salariale et les recettes d’impôt sur les plus-values immobilières ont diminué de 0,3 milliard d’euros.

Des recettes nettes d’IR 2023 aux recettes nettes d’IR 2024

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2024 : recettes fiscales de l’État, avril 2025.

b. Des recettes constatées d’impôt sur le revenu inférieures de près de 6 % aux prévisions de la loi de finances initiale

● Les recettes d’IR enregistrées en 2024 se situent à un niveau sensiblement inférieur aux prévisions de la LFI (– 5,8 %). L’écart aux prévisions de la loi de finances de fin de gestion est en revanche minime (– 0,2 %).

La prévision de rendement de l’IR a notamment pâti, elle aussi, d’hypothèses volontaristes de progression en 2023 de la masse salariale des branches marchandes non agricoles (+ 6,5 % dans le scénario sous-jacent à la loi de finances pour 2024, contre 5,3 % finalement réalisé) du salaire moyen par tête (+ 5,3 % prévu initialement, + 4,1 % finalement réalisé).

Écart des recettes nettes d’IR 2024 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2024 et PLRG 2024.

● Il est à craindre qu’en matière d’IR non plus l’exercice 2025 ne soit pas l’occasion de réconcilier la prévision et l’exécution.

Le texte déposé au mois d’octobre 2024 du PLF pour 2025 estimait à 93,8 milliards d’euros le montant qu’atteindraient les recettes de l’IR en 2025, soit une hausse de 6,6 % par rapport au rendement effectif de cet impôt en 2024. Cette prévision a en outre été rehaussée à 94,5 milliards d’euros par un amendement du Gouvernement à l’article d’équilibre lors de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire sur le PLF pour 2025 ([36]), portant ainsi l’écart avec 2024 à 7,4 %. Une telle estimation peut inspirer quelque scepticisme, d’autant que la progression anticipée est, une nouvelle fois, supposée procéder de la progression de la masse salariale, hypothèse qui paraît fragilisée par une inflation faible et une hausse du nombre de demandeurs d’emploi.

Selon les informations transmises au rapporteur général, les prévisions de recettes d’IR en 2025 ont par ailleurs été rehaussées à nouveau en avril, dans le cadre des travaux sur le rapport annuel d’avancement (RAA) du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT), pour être portées à 95,4 milliards d’euros – la révision à la hausse de 0,9 milliard d’euros étant justifiée par le dynamisme des dividendes enregistrés en janvier 2025.

En tout état de cause, s’agissant des prévisions d’IR, le rapporteur général estime particulièrement nécessaire que les prévisions de masse salariale puissent être ajustées rapidement, notamment en fonction des recettes de cotisations sociales collectées chaque mois par les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF).

3. L’impôt sur les sociétés

L’impôt sur les sociétés (IS) présente un rendement volatil. Après une période de baisse entre 2013 et 2018, liée à la mise en œuvre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), transformé à partir de 2019 en allègements de cotisations sociales, son rendement a tendu à remonter de 2018 à 2022 mais a régressé en 2023. Il représente 17,6 % des recettes fiscales nettes de l’État.

Rendement net de l’IS depuis 2008

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et PLRG 2024.

a. Un léger rétablissement des recettes d’impôt sur les sociétés, à hauteur de 0,6 milliard d’euros

Après une baisse de 5,3 milliards d’euros en 2023, le rendement net de l’IS ne connaît qu’une progression minime de 0,6 milliard d’euros en 2024 pour s’établir à 57,4 milliards d’euros, soit une hausse de 1,1 %.

Des recettes nettes d’IS 2023 aux recettes nettes d’IS 2024

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2024 : recettes fiscales de l’État, avril 2025.

Le rendement de l’impôt sur les sociétés connaît en 2024, hors mesures nouvelles, un léger repli spontané (– 0,2 %), qui succède au fort repli de plus forte ampleur de l’année 2023 (– 15,9 %). Le bénéfice fiscal connaîtrait un recul en 2024, notamment en raison de la hausse du coût réel du travail, tandis que, selon la direction générale du trésor, les entreprises auraient limité les acomptes versés à l’État pour protéger leur trésorerie.

b. Des recettes d’impôt sur les sociétés inférieures de 14,6 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale, soit un écart considérable de 20,3 %

Le rendement de l’IS aura été en 2024 inférieur de 14,6 milliards d’euros à la prévision initiale de 72 milliards d’euros. Hors l’effet de base lié à l’exercice 2023, d’un montant de 4,5 milliards d’euros, l’écart entre la prévision initiale et l’exécution des recettes d’impôt sur les sociétés s’élève à 10,2 milliards d’euros. La Cour des comptes relève qu’« au-delà des effets associés à la révision du bénéfice fiscal estimé en 2023 et prévu en 2024, les acomptes d’impôt sur les sociétés versés par les entreprises semblent avoir été limités dans un contexte de dégradation de leur situation financière » et estime que « l’exercice 2024 confirme […] la nécessité d’étudier les comportements des entreprises vis-à-vis de l’autolimitation et du cinquième acompte d’impôt sur les sociétés, afin de mieux les anticiper » ([37]).

Le rapporteur général a pour sa part déjà appelé l’attention sur d’importantes faiblesses méthodologiques et un défaut structurel du modèle de prévision de la direction générale du Trésor, qui repose sur un indicateur – l’excédent brut d’exploitation – dont le lien avec l’assiette du bénéfice fiscal des entreprises n’est pas suffisamment stable pour anticiper l’évolution de ce bénéfice. Il conviendrait d’adapter la méthode de prévision du produit de l’IS en collectant les résultats trimestriels nationaux des grandes entreprises et en recueillant leurs anticipations s’agissant de l’évolution de leurs bénéfices et de compléter les prévisions grâce à un échantillon de petites et moyennes entreprises.

Écart des recettes nettes d’IS 2024 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2024 et PLRG 2024.

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

Le produit de la fraction perçue en métropole sur les produits énergétiques, autres que les gaz naturels et les charbons – ou, selon son appellation antérieure à l’ordonnance du 22 décembre 2021 ([38]), encore couramment employée, y compris dans les documents budgétaires, taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) – est partagé entre le budget général de l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent, pour l’essentiel, de compenser des transferts de compétences.

La TICPE représente 5,2 % des recettes fiscales nettes de l’État.

a. Une nouvelle régression des recettes de TICPE, à hauteur de 4,8 %

Comme en 2023, les recettes de TICPE connaissent une légère régression en montant absolu en 2024. En valeur relative, elles n’en diminuent pas moins de 4,8 %, baisse de leur produit certes inférieure à celle de l’exercice 2023 (– 6,7 %).

Si, contrairement à l’évolution constatée en 2023, elles connaissent une hausse spontanée de 0,1 milliard d’euros, celle-ci est plus que compensée par l’effet des mesures nouvelles et de transfert, notamment les aménagements des tarifs en matière de gazole non routier agricole et le versement d’une fraction de l’accise sur les énergies aux régions pour l’exercice de leur compétence en matière de formation professionnelle continue.

Des recettes nettes de TICPE 2023 aux recettes nettes de TICPE 2024

(en milliards d’euros)

N.B. : en raison d’effets d’arrondi, le montant d’une somme peut différer du résultat l’addition des termes.

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2024 : recettes fiscales de l’État, avril 2025.

b. Une exécution supérieure de 3,9 % à la prévision initiale et de 0,6 % à la prévision de la loi de finances de fin de gestion

En 2024 comme en 2023, l’exécution des recettes de TICPE revenant à l’État se distingue de celle des autres recettes fiscales nettes car elle est légèrement supérieure tant à la prévision initiale qu’à la prévision associée à la loi de finances de fin de gestion. L’écart avec la prévision de la LFI s’accroît, passant de 0,2 milliard d’euros en 2023 à 0,6 milliard d’euros en 2024, mais l’écart avec la prévision de la LFG se réduit, passant de 0,4 milliard d’euros en 2023 à 0,1 milliard d’euros en 2024.

Écart des recettes nettes de TICPE 2024 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2024 et PLRG 2024.

5. Les autres recettes fiscales

Les autres recettes fiscales, qui se composent d’impositions variées, progressent de 2 milliards d’euros, soit 3,1 %, entre 2023 et 2024.

les autres recettes fiscales nettes de 2023 à 2024

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2024 et PLRG 2024.

L’évolution spontanée (– 1,6 %) résulte notamment de la baisse de 0,3 % des droits de mutation à titre gratuit, après une hausse de 14,1 % en 2023, en raison de la contraction du marché immobilier en 2023 et 2024 et de la baisse de la mortalité en 2023.

En ce qui concerne les mesures nouvelles, qui entraînent une progression de ces autres recettes de 4,7 %, l’évolution des boucliers tarifaires portant sur les accises sur l’électricité et le gaz, le renforcement de la taxe sur les émissions de dioxyde de carbone des véhicules de tourisme, dite malus CO2, la contribution sur la rente inframarginale des producteurs d’électricité et les contentieux font plus que compenser les mesures de baisse d’impôt, notamment la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Peuvent notamment être relevés un rendement de la contribution sur la rente infra-marginale de la production d’électricité supérieur à la prévision initiale ([39]) et les effets de l’extinction du bouclier tarifaire sur le gaz naturel ([40]) et de celle, partielle, du bouclier tarifaire sur l’électricité ([41]), lesquels boucliers avaient été mis en place lors de la crise énergétique ; cette mise en extinction se traduit en 2024 pour l’État par une hausse des recettes de l’accise sur l’électricité (+ 1,1 milliard d’euros) et de l’accise sur le gaz (+ 0,9 milliard d’euros), sans qu’elles retrouvent leur niveau d’avant-crise, surtout pour la TICFE.

Évolution de recettes des accises sur l’électricité et sur le gaz

(en millions d’euros)

Source : réponses transmises au rapporteur général par le Gouvernement.

Alors que l’exercice 2023 s’était caractérisé par un rendement des autres recettes fiscales nettes sensiblement inférieur (– 8,8 milliards d’euros) à la prévision initiale, essentiellement en raison de la surestimation des recettes attendues de la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité, l’exécution s’est révélée légèrement supérieure à la prévision initiale en 2024 (+ 0,6 milliard d’euros). L’écart est plus net encore par rapport à la prévision associée à la loi de finances de fin de gestion (+ 1,7 milliard d’euros).

Écart des autres recettes fiscales en 2024 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2024 et PLRG 2024.

II. après deux années de hausse, des recettes non fiscales en baisse de 7,6 % en 2024

Avec 23,2 milliards d’euros en 2024, les recettes non fiscales représentent environ 6,6 % des recettes totales du budget général de l’État (avant déduction des prélèvements sur recettes). Après deux années de forte augmentation en 2021 (+ 43,9 %) et en 2022 (+ 12,2 %) et une année de hausse plus modérée en 2023 (+ 5 %), elles connaissent une baisse de 7,6 % (– 1,9 milliard d’euros).

Recettes non fiscales du budget gÉnÉral de l’État en 2024

(en milliards d’euros)

Source : PLRG 2024.

A. des dividendes et recettes assimilÉes en hausse de 23,1 % et supérieurs de 50 % à la prévision initiale

Les dividendes et recettes assimilées représentent 20,7 % des recettes non fiscales du budget général de l’État en 2024 avec 4,8 milliards d’euros, un montant et une proportion en hausse par rapport à 2023.

Après deux années de forte réduction de son dividende (passé de 3,4 milliards d’euros en 2020 à 1,9 milliard d’euros en 2021, puis à 0,6 milliard d’euros en 2022) en raison de son moindre bénéfice, la Banque de France n’en a pas versé à l’État en 2023 ni en 2024. Elle n’a effectivement pas dégagé de résultat en 2022 et en 2023, ce qui a entraîné l’absence de dividende distribuable l’année suivante. En revanche, la caisse de réserve des employés de la Banque de France a présenté un excédent de couverture de 844 millions d’euros, reversé à l’État.

La Caisse des dépôts et consignations a versé 1,4 milliard d’euros de dividendes à l’État, soit une légère baisse de 0,2 milliard d’euros par rapport à 2023. Ce montant est très inférieur à celui de l’exercice 2022 (2,2 milliards d’euros). Il demeure toutefois sensiblement supérieur à celui des années précédentes (666 millions d’euros en 2020 et 907 millions d’euros en 2021). Ces dividendes se répartissent entre un versement au titre des résultats de l’année N-1 (591 millions d’euros pour l’année 2023) et un acompte versé au titre des résultats de l’année N (779 millions d’euros pour 2024).

Enfin, les dividendes versés par les entreprises non financières du portefeuille de l’État actionnaire poursuivent leur progression en 2024 pour atteindre 2,5 milliards d’euros, après 2,2 milliards d’euros en 2023.

Les dividendes les plus élevés sont versés par Engie (825 millions d’euros), Orange (256 milliards d’euros) et l’établissement public à caractère industriel et commercial qui porte la participation de l’État au capital de Bpifrance (EPIC Bpifrance) (194 millions d’euros).

B. d’autres recettes non fiscales en baisse de 2,8 milliards d’euros

Les autres recettes non fiscales connaissent en 2024 une baisse de 2,8 milliards d’euros, soit 13,2 %. Cette évolution est essentiellement le fait de moindres versements en provenance de l’Union européenne.

1. Des produits du domaine de l’État en progression de 0,6 milliard d’euros

Les produits du domaine de l’État connaissent une hausse de moitié, s’élevant à 1,8 milliard d’euros en 2024 après 1,2 milliard d’euros en 2023. La progression de la redevance hydraulique versée par la Compagnie nationale du Rhône, qui a atteint 0,9 milliard d’euros en 2024, explique à elle seule la hausse des produits du domaine de l’État, les autres recettes composant cette catégorie demeurant stables.

2. Des produits de la vente de biens et services en baisse de 0,6 milliard d’euros

Les produits de la vente de biens et services connaissent une nouvelle baisse, de 0,6 milliard d’euros, en 2024, après 0,2 milliard d’euros en 2023, pour s’établir à 2,5 milliards d’euros. Cette évolution s’explique essentiellement par la baisse des recettes non affectées des enchères des actifs carbone, dont le montant s’est élevé à 0,8 milliard d’euros à la fin de l’année 2024, après 1,4 milliard d’euros en 2023, en raison de la contraction du marché du carbone et de la chute du prix de marché des quotas carbone au début de l’exercice.

3. Des remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières en hausse de 0,4 milliard d’euros

Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières ont rapporté 1,1 milliard d’euros en 2024, contre 0,7 milliard d’euros en 2023.

Les recettes procurées par les intérêts des prêts accordés à des banques et à des États étrangers, par les prêts au fonds de développement économique et social ainsi qu’à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics étant demeurées stables, la progression constatée en 2024 s’explique par la hausse des recettes d’intérêts des autres prêts et avances consentis à des entités non contrôlées.

4. Des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite en hausse de 0,2 milliard d’euros

Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite s’établissent à 2,4 milliards d’euros en 2024, contre 2,2 milliards d’euros en 2023, la progression de 0,4 milliard d’euros des amendes procurées par les autorités de la concurrence faisant plus que compenser le recul du produit des sanctions pécuniaires prononcées par les autres autorités administratives indépendantes.

5. Des recettes diverses en baisse de 3,5 milliards d’euros

Cette catégorie, qui comprend un grand nombre de types de recettes de faible montant, connaît une baisse sensible de 3,5 milliards d’euros, soit 24,8 %, par rapport à 2023 pour s’établir à 10,6 milliards d’euros.

La principale origine de ces recettes est européenne. Après un premier versement de 5,1 milliards d’euros en 2021, la France a touché, au titre de la mise en œuvre de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) 7,4 milliards d’euros en 2022. En 2023, ce montant a progressé de 3,5 milliards d’euros, pour atteindre 10,9 milliards d’euros. En 2024, il a régressé de 3,4 milliards d’euros pour atteindre 7,5 milliards d’euros ([42]).

Les autres recettes diverses sont restées globalement stables, se maintenant à 3,1 milliards d’euros. Elles incluent notamment la rémunération de la garantie que l’État apporte au livret A (0,5 milliard d’euros en 2024, après 0,6 milliard d’euros en 2023), et les reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur (0,3 milliard d’euros en 2024, contre 0,5 milliard d’euros en 2023).

Fiche 3 : les dÉpenses De l’État

L’exécution des dépenses de l’année 2024 se caractérise par une diminution des crédits consommés pour la première fois depuis 2020, marquant la fin d’une période de croissance soutenue sous les effets de la crise sanitaire et de la hausse de l’inflation. Le taux d’exécution des CP par rapport aux crédits ouverts en 2024 est de 97,3 %.

Les dépenses de l’État sont en diminution de – 1,4 % en 2024 par rapport à 2023 en raison de la diminution des crédits exécutés sur le budget général (I). Dans ce contexte, la norme de dépenses de l’État a été respectée (II). L’analyse des dépenses de l’État ne peut néanmoins se réduire aux crédits budgétaires, qui ne représentent que les trois quarts de l’ensemble des moyens consacrés aux politiques publiques (III).

Évolution de l’exÉcution des crÉdits budgÉtaires depuis 2019

(en milliards d’euros et en crédits de paiement)

Note : hors programme 200 de la mission Remboursements et dégrèvements.

Source : commission des finances, d’après les projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes des années 2023 et 2024.

I. Des dÉpenses de l’État en diminution par rapport À 2023, marquant un frein À leur progression continue depuis 2019

Les dépenses nettes du budget général incluant les fonds de concours, hors programme 200 relatif aux impôts d’État de la mission Remboursements et dégrèvements, ont diminué de 11,2 milliards d’euros en 2024, pour atteindre 443,4 milliards d’euros, soit un niveau inférieur à l’exécution 2022. Cette baisse marque un arrêt dans la progression continue des dépenses par rapport aux années 2020 à 2023, marquées par des hausses successives de 53,6 milliards d’euros, 37,1 milliards d’euros, 18,9 milliards d’euros et 8,9 milliards d’euros.

La diminution observée entre 2023 et 2024 s’explique par la baisse des dépenses du budget général de l’État, portée par l’extinction de dispositifs mis en place pour répondre aux crises et d’importantes mesures de régulation budgétaire en cours de gestion, cette diminution étant supérieure à l’augmentation des dépenses sur certaines missions sous l’effet notamment des lois de programmation (A). Ainsi, hors la baisse de 18,8 milliards d’euros des mesures exceptionnelles, les dépenses de l’État progressent de 7,6 milliards d’euros (+ 1,7 %).

Le plafond des dépenses autorisées en LFI pour 2024 s’est révélé trop élevé et une sous-consommation des crédits de 3,1 milliards d’euros est constatée (B).

Enfin, les dépenses de personnel continuent d’augmenter (+ 6,8 % hors compte d’affectation spéciale Pensions), à un rythme plus soutenu qu’en 2023 (+ 5,5 %), notamment en raison de l’effet des mesures salariales décidées en 2023 et de schémas d’emplois dynamiques (C).

A. L’Évolution des dÉpenses par mission budgÉtaire

Hors fonds de concours, l’exécution 2024 des crédits de paiement des missions du budget général a mobilisé au total 585 milliards d’euros en CP, soit 6,9 milliards d’euros de moins que l’exécution 2023 (– 1,2 %). Cette baisse est principalement portée par l’extinction des dispositifs d’aide aux consommateurs face à la hausse des prix de l’énergie financés par le programme 345 Service public de l’énergie de la mission Écologie, développement et mobilité durables (– 14,5 milliards d’euros de crédits d’intervention).

Au total, la baisse de – 24,4 milliards d’euros des crédits exécutés par rapport à 2023 est répartie sur quinze missions du budget général (1). À l’inverse, l’exécution 2024 conduit à l’augmentation de la consommation des crédits de dix-sept autres missions pour un montant de 17,5 milliards d’euros en CP, et de 13,4 milliards d’euros hors la mission Remboursements et dégrèvements (2).

Évolution des dÉpenses des missions (pÉRIMÈtre courant)

(en millions d’euros et en crédits de paiement)

Note : le tableau correspond à la consommation de l’ensemble des crédits au titre de ces missions, hors fonds de concours et attributions de produits.

* les crédits exécutés pour la mission Crédits non répartis correspondent aux crédits annulés et transférés sur d’autres missions (cf. fiche 4 du présent rapport) : ils ne sont donc pas décomptés dans le total des crédits exécutés.

Source : commission des finances, d’après les annexes Développement des opérations constatées au budget général aux projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes des années 2023 et 2024.

1. Les missions dont le niveau d’exécution des crédits est inférieur à celui observé en 2023

Sur les trente-trois missions du budget général, quinze d’entre elles présentent un niveau de dépenses en 2024 inférieur à celui constaté l’année précédente. La baisse des CP correspondants s’élève à 24,4 milliards d’euros.

● Plusieurs dispositifs mis en place depuis 2020 durant les crises successives s’éteignent au moins en partie, entraînant une baisse des dépenses de 18,8 milliards d’euros sur les missions concernées.

La mission Écologie, développement et mobilité durables voit ses crédits diminuer de 16,1 milliards d’euros par rapport à 2023, soit une baisse de 40 % de ses CP, qui s’explique par l’extinction du financement des mesures exceptionnelles en lien avec la crise énergétique sur le programme 345 Service public de l’énergie en LFI pour 2024 : les crédits d’intervention de ce programme passent ainsi de 20,2 milliards d’euros à 5,7 milliards d’euros. Sur le programme 174 Énergie, climat et après-mines, la baisse de 24 % des crédits d’intervention en CP est principalement liée à la forte sous-exécution des aides MaPrimeRénov’, dans la continuité de la sous-exécution constatée en 2023, ainsi qu’à l’extinction des chèques énergie exceptionnels et des aides à l’achat de carburant. En sens inverse, les crédits d’intervention du programme 380 relatifs au fonds vert, créé en 2023, augmentent de 92 % en CP mais avec un taux d’exécution de moins de 51 % par rapport à la LFI pour 2024.

Les dépenses de la mission Plan de relance diminuent également fortement (de – 45,8 %) et s’établissent à 2,2 milliards d’euros en 2024 ([43]), contre 4,1 milliards d’euros en 2023 (– 1,9 milliard d’euros). En revanche, il convient de souligner que cette mission a bénéficié d’un volume inédit de reports de 2023, à hauteur de 5,69 milliards d’euros, et que 4,34 milliards d’euros ont été reportés sur l’année 2025, dans un contexte d’extinction de la mission. Les CP consommés représentent donc 158 % des CP ouverts en LFI pour 2024, mais 34,1 % des crédits disponibles.

Les crédits consommés de la mission Santé diminuent de 807 millions d’euros (– 22,4 %), en raison de la diminution des crédits relatifs au volet « Ségur investissement » du plan national de relance et de résilience (PNRR) porté par le programme 379 en LFI pour 2024.

● Sept missions connaissent une diminution totale de leurs crédits de 5,4 milliards d’euros en 2024, pour des raisons diverses.

En 2024, la mission Engagements financiers de l’État, qui assure le remboursement de la dette de l’État, a mobilisé 3,6 milliards d’euros de crédits de paiement en moins par rapport à l’année 2023 (– 5,8 %) pour une consommation de 58,8 milliards d’euros. Malgré la hausse de la charge d’intérêt, tirée par le volume de la dette, cette diminution globale des dépenses tient à la baisse de l’inflation, qui entraîne également celle de la charge d’indexation du capital des obligations indexées (– 8,8 milliards d’euros par rapport à 2023), qui représentent 11,1 % de l’encours de la dette négociable de l’État.

Les crédits consommés de la mission Aide publique au développement diminuent de 755 millions d’euros en 2024 (– 13,5 %) par rapport à 2023 et atteignent 4,8 milliards d’euros. Cette réduction marque un arrêt net de la dynamique engagée pour cette mission, qui avait vu ses crédits exécutés plus que doubler entre 2017 et 2023. La mission a connu des ajustements budgétaires d’ampleur en cours de gestion (– 1,1 milliard d’euros par rapport à la LFI pour 2024), avec une réduction des contributions multilatérales et un recentrage en matière bilatérale sur les pays les moins avancés.

La mission Relations avec les collectivités territoriales voit sa consommation de crédits être réduite de 12,1 %, soit une moindre dépense à hauteur de 537 millions d’euros. Cette diminution en CP s’explique par la diminution des dotations d’investissement sur le programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements (– 126 millions d’euros, soit – 6,6 %), tandis que les décaissements en CP sur le programme 122 Concours spécifiques et administration sont en repli en raison de la non reconduction de la dotation exceptionnelle au profit de la collectivité territoriale de Corse et de la clôture du fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE) pour la tempête Alex.

L’exécution 2024 de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales est marquée par une réduction des dépenses de 211 millions d’euros (– 4,5 %) par rapport à la gestion précédente, en raison de la baisse des dépenses d’intervention sur le seul programme 149 Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, principalement au titre des dispositifs exceptionnels destinés à répondre aux crises agricoles et sanitaires.

Les CP consommés sur la mission Sport, jeunesse et vie associative diminuent de – 10,2 %, soit – 175 millions d’euros par rapport aux crédits consommés en 2023, ce qui s’explique pour l’essentiel par la diminution des dépenses du programme 350 Jeux olympiques et paralympiques 2024.

Concernant la mission Immigration, asile et intégration, une sous-consommation de 77 millions d’euros (– 3,4 %) est observée à la suite de la baisse des dépenses en faveur des bénéficiaires de la protection temporaire (BPT) ukrainiens.

Enfin, la mission Transformation et fonction publiques voit ses crédits consommés diminuer de 71 millions d’euros par rapport à l’année 2023. Cette baisse de – 7,2 % s’explique par une diminution des crédits ouverts en LFI pour 2024 (à hauteur de 64 millions d’euros par rapport à 2023) portant principalement sur le programme 349 Transformation publique et des décaissements moins rapides que prévus sur les programmes 348 Performance et résilience du parc immobilier de l’État et 352 Innovation et transformation numériques.

● Pour cinq missions (Recherche et enseignement supérieur, Outre-mer, Cohésion des territoires, Médias, livre et industrie culturelles et Culture), les crédits consommés en 2024 diminuent dans une proportion inférieure à – 2 % de leur exécution en 2023, pour un total de 177 millions d’euros. Il convient néanmoins de relever que la légère diminution des crédits exécutés sur la mission Recherche et enseignement supérieur ne respecte pas la trajectoire en CP fixée par la loi du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche ([44]), ni pour les trois programmes concernés (150 Formations supérieures hors CAS Pensions, 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires, 193 Recherche spatiale), ni pour les hausses d’AE prévues pour l’Agence nationale de la recherche (ANR).

2. Les missions dont les crédits exécutés augmentent en 2024 par rapport à 2023

L’augmentation des crédits consommés en 2024 par rapport à 2023 pour dix-sept missions du budget général, pour un total de 17,5 milliards d’euros, est le reflet du soutien aux politiques publiques faisant l’objet d’une loi de programmation et à la dynamique de la dépense de personnel sur la mission Enseignement scolaire.

L’exécution 2024 de la mission Remboursements et dégrèvements s’est traduite par une hausse des crédits de paiement de 4,1 milliards d’euros par rapport à 2023 (+ 2,9 %), après une hausse de 9,7 milliards d’euros en 2023 par rapport à 2022. Le dynamisme de ces dépenses est le fait des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, en hausse de + 4,2 milliards d’euros (+ 3,1 %) sous l’effet de la croissance des restitutions d’excédents d’impôt sur le revenu et des remboursements de crédits de TVA. En 2024, les crédits consommés sur cette mission se sont élevés à 146,5 milliards d’euros, soit un taux de consommation des crédits s’établissant à 104,3 % de ceux votés en LFI pour 2024.

● Les crédits des missions couvertes par des lois de programmation ont connu une augmentation de 5,1 milliards d’euros en 2024 par rapport à 2023 : à l’exception de la mission Recherche et enseignement supérieur, toutes les missions concernées ont vu leurs crédits consommés augmenter. En 2023, deux nouvelles lois de programmation ont été adoptées et ont pris la suite de lois de programmation antérieures sur des périmètres identiques ([45]). La part des crédits relevant d’une loi de programmation représente au total 22 % des dépenses nettes du budget général de l’État ([46]).

crÉdits de paiement exÉcutÉs dans les champS des lois de programmation sectorielles

(en milliards d’euros)

Note : la loi n° 2021-1031 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales ne prévoyant pas de trajectoire budgétaire en valeur au-delà de 2022, elle n’a pas été comptabilisée.

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2024, avril 2025 (lien).

Par rapport à 2023, les crédits de paiement consommés sur la mission Défense progressent de 3,6 milliards d’euros (+ 6,6 %) et atteignent 58,4 milliards d’euros. Les dépenses de personnel hors CAS Pensions sont en hausse de 4,4 %, tandis que les dépenses d’équipement augmentent de 9 %. Cette croissance permet d’assurer le respect de la première annuité de la loi de programmation militaire, qui reflète les priorités du ministère en matière de dissuasion, de renseignement et de modernisation des infrastructures. La hausse de 8,5 % des dépenses de fonctionnement s’explique par l’accroissement des exercices interarmées, nationaux et multinationaux.

Près de 2,2 milliards d’euros supplémentaires ont été consacrés à la mission Sécurités en 2024 (+ 9,7 %) par rapport à l’exécution 2023, qui présente une consommation de crédits de paiement de 25,5 milliards d’euros. Cette augmentation significative est en cohérence avec la trajectoire budgétaire prévue par la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI) ([47]). Les dépenses de masse salariale ont augmenté de 7,2 % (contre + 5,5 % en 2023) et s’élèvent à 20,8 milliards d’euros. Les dépenses de fonctionnement exécutées sont également en très forte hausse (+ 22 %), en raison d’une activité opérationnelle élevée des forces de sécurité mobilisées pour les Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 et la crise en Nouvelle-Calédonie.

La mission Justice connaît une progression des crédits consommés en 2024 de 4,6 % par rapport à 2023 pour s’établir à 11,8 milliards d’euros. Cette dynamique des dépenses est attribuable à la hausse de 6,4 % des dépenses de personnel. Elles s’élèvent à 7 milliards d’euros, avec un plafond d’emplois exécutés en hausse de + 1 950 équivalents temps plein travaillés (ETPT), un niveau qui reste néanmoins inférieur à la trajectoire prévue par la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 et confirme la tendance de sous-exécution du plafond d’emplois de la mission.

● Les augmentations de crédits exécutés sur les missions du budget général non couvertes par des lois de programmations traduisent également la dynamique de la masse salariale de l’État et de certaines dépenses de guichet.

L’augmentation des crédits de la mission Enseignement scolaire se poursuit, avec 4,4 milliards d’euros supplémentaires en 2024 (+ 5,3 %), portée par la hausse de la dépense sur le titre 2 de 4,8 milliards d’euros (+ 6,3 %). La dépense hors titre 2 est marquée par une baisse de 396 millions d’euros en raison du transfert sur les dépenses de titre 2 de la rémunération des accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH) et d’une partie des assistants d’éducation (AED).

Les CP de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances augmentent de 1 milliard d’euros en 2024 (+ 3,5 %). Cette hausse résulte essentiellement de l’évolution tendancielle importante des dépenses de guichet versées par la mission, avec au premier plan l’allocation aux adultes handicapés (AAH) qui augmente à hauteur de + 1,3 milliard d’euros.

La mission Travail et emploi connait une augmentation de ses CP de 492 millions d’euros (+ 2,3 %), en raison d’une forte hausse des crédits alloués en programmation initiale (+ 1,8 milliard d’euros par rapport à la LFI 2023) avec l’augmentation des subventions pour charge de service public à destination des opérateurs France Compétences et France Travail.

Enfin, les crédits consommés de la mission Investir pour la France de 2030 augmentent de 277 millions d’euros (+ 4,6 %) entre 2023 et 2024 et s’établissent à 6,3 milliards d’euros, marquant une accélération du décaissement des CP pour un taux d’exécution de 99,6 % des crédits ouverts mais de 81 % des CP ouverts en LFI pour 2024.

● D’autres missions connaissent une progression notable de leurs crédits en 2024 par rapport à l’année précédente :

– la mission Direction de l’action du Gouvernement (+ 13,6 %), avec le transfert de la subvention pour charges de service public allouée à l’Institut national du service public (INSP) en provenance du programme Fonction publique de la mission Transformation et fonction publiques, la mise en service de nouveaux locaux pour le groupement interministériel de contrôle (GIC) et la hausse du plafond d’emplois du programme 129 Coordination du travail gouvernemental ;

– la mission Conseil et contrôle de l’État (+ 8,6 %), en raison de l’augmentation de ses dépenses de personnel sous l’effet des mesures générales, du reclassement indiciaire des magistrats des juridictions administratives et financières dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique et de schémas d’emploi dynamiques, ainsi que du démarrage des travaux relatifs au relogement de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) et du tribunal administratif de Montreuil ;

– la mission Pouvoirs publics (+ 7,4 %), qui a financé la revalorisation des dotations à la hauteur de l’inflation prévisionnelle en 2024, ainsi que le coût de la dissolution de l’Assemblée nationale le 9 juin 2024 ;

– ou encore la mission Action extérieure de l’État (+ 5,6 %) afin de mettre en œuvre l’agenda de transformation du ministère et renforcer la diplomatie française, en accord avec les nouvelles priorités définies par le président de la République lors des États généraux de la diplomatie en mars 2023.

B. En 2024, la consommation des crÉdits est infÉrieure aux ouvertures pour l’intÉgralitÉ des missions

Le taux d’exécution des crédits continue de s’améliorer en 2024 sans retrouver les niveaux constatés avant la crise sanitaire. L’exécution budgétaire 2024 est marquée par une sous-consommation des crédits inférieure à 2023 (– 2,7 % par rapport aux crédits ouverts, contre – 3,3 %), qui demeure toutefois supérieure aux niveaux constatés avant la crise sanitaire.

Les crédits consommés s’élèvent à 585 milliards d’euros, soit 16 milliards d’euros en deçà des crédits ouverts ([48]). Hors programme 200 relatif aux impôts d’État de la mission Remboursements et dégrèvements, les crédits consommés atteignent alors 443,4 milliards d’euros, soit 14,5 milliards d’euros en-deçà du plafond précité.

Écarts entre le montant des crÉdits de paiement ouverts

en fin de gestion et l’exÉcution

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après les annexes Développement des opérations constatées au budget général aux projets de loi de règlement et relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes des années 2020 à 2024.

● Cette sous-exécution de 16 milliards d’euros est en partie imputable aux missions Plan de relance et Remboursements et dégrèvements, qui concentrent respectivement 4,3 et 1,7 milliards d’euros de crédits disponibles non consommés en 2024, soit 38 % du total.

Écarts entre le montant des crÉdits de paiement ouverts

et l’exÉcution 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après l’annexe Développement des opérations constatées au budget général au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

Hors missions Plan de relance et Remboursements et dégrèvements, l’écart entre les crédits ouverts et consommés en 2024 est de 10 milliards d’euros, soit une sous-exécution de – 2,3 % par rapport aux crédits ouverts, concentrée sur quelques missions.

Missions dont l’ExÉcution s’Écarte le plus de l’autorisation budgÉtaire

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Note : les montants incluent les fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après l’annexe Développement des opérations constatées au budget général au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

La sous-exécution de la mission Économie atteint 1,9 milliard d’euros et s’explique par des reports massifs de 2023 à hauteur de 3,1 milliards d’euros, soit 72 % des CP votés en LFI, sans que des opérations ne soient programmées sur ces crédits qui sont « budgétisés selon une logique de provision » afin de financer des opérations susceptibles d’intervenir en cours d’année, heurtant ainsi le principe de spécialité, comme le relève la Cour des comptes ([49]).

L’écart observé entre la prévision et la consommation sur le champ de la mission Travail et emploi s’élève à 1,5 milliard d’euros. Il est dû à une sous-consommation des crédits destinés aux actions de formation des demandeurs d’emploi et aux aides à l’apprentissage dans le cadre du plan d’investissement dans les compétences (PIC).

Le niveau de consommation des crédits de la mission Défense (97,9 % en 2024) est similaire à celui des années précédentes. Les 1,2 milliard d’euros autorisés mais non consommés, qui sont reportés sur l’exercice 2025, proviennent pour 715 millions d’euros du gel d’une partie des crédits de paiement ouverts en fin de gestion 2023 ([50]) puis reportés en 2024, ainsi que pour 311 millions d’euros de rattachements tardifs de fonds de concours non consommés en 2024 et reportés sur 2025.

Les crédits de la mission Cohésion des territoires ont été consommés à hauteur de 18,5 milliards d’euros en 2024. La forte sous-exécution des crédits alloués aux dispositifs d’intervention de l’Agence nationale de l’habitat (Anah) sur le programme 135 et, dans une moindre mesure, de dépenses pluriannuelles sur le programme 162 relatives aux interventions territoriales de l’État, expliquent cette sous-exécution de – 5,3 % par rapport aux crédits disponibles.

La sous-exécution de la mission Écologie, développement et mobilités durables s’élève à 974 millions d’euros : elle résulte principalement des décaissements moindres qu’anticipés au titre des aides MaPrimeRénov’ et du niveau de sous-consommation récurrent des crédits de fonds de concours sur le programme 203 Infrastructures et services de transports.

Pour une analyse détaillée des écarts à l’exécution, il est renvoyé au volume du présent rapport rassemblant les analyses par mission et par programme de chacun des rapporteurs spéciaux sur l’exécution budgétaire.

C. L’Évolution des dÉpenses de personnel

Les dépenses de personnel continuent de progresser en 2024 (+ 6,8 % hors CAS Pensions), à un rythme plus soutenu qu’en 2023 (+ 5,1 %), sous l’effet notamment des mesures salariales décidées en 2023. Les dépenses de personnel représentent 34,5 % des dépenses du budget général (+ 2,3 points par rapport à 2023). Les emplois consommés augmentent de 2,1 % en 2024 (+ 41 160 ETPT), pour un coût supplémentaire de 0,5 milliard d’euros.

● Le total des dépenses de personnel du budget général de l’État, nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits, a augmenté de 8 milliards d’euros en 2024 (+ 5,5 %) pour s’élever à 152,8 milliards d’euros après 144,8 milliards d’euros en 2023. Ce montant se décompose entre 105,9 milliards d’euros de dépenses de rémunération et des contributions au CAS Pensions à hauteur de 46,9 milliards d’euros, ces dernières étant en hausse de l’ordre de 1,3 milliard d’euros par an depuis 2022 et représentant 44,3 % des dépenses de rémunération. Une analyse détaillée de ce taux, en apparence élevé, sera réalisée en 2025 par le rapporteur général.

Évolution des dépenses de personnel entre 2022 et 2024

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après les projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes des années 2023 et 2024.

L’augmentation des dépenses de personnel (y compris CAS Pensions) est portée principalement par le ministère de l’éducation nationale (+ 4,7 milliards d’euros, soit + 6,3 %), le ministère de l’intérieur (+ 1,4 milliard d’euros, soit + 6,5 %), le ministère des armées (+ 0,9 milliard d’euros, soit + 3,9 %) et le ministère de la justice (+ 0,5 milliard d’euros, soit + 6,8 %).

La dynamique d’augmentation des coûts salariaux moyens s’explique notamment par l’effet des mesures salariales décidées en 2023, dont la revalorisation générale de 1,5 % du point d’indice de la fonction publique intervenue au 1er juillet 2023 (+ 0,7 milliard d’euros en année pleine) et les mesures catégorielles pour 3,6 milliards d’euros. Les mesures indemnitaires exceptionnelles liées à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques et à la gestion des événements en Nouvelle-Calédonie représentent 615 millions d’euros.

Les dépenses de personnel ont été légèrement inférieures aux crédits prévus par la LFI pour 2024. Ce résultat est imputable aux moindres dépenses de contribution au CAS Pensions (– 0,93 milliard d’euros), les dépenses de rémunérations ayant été conformes au montant prévu par l’autorisation initiale (+ 0,03 milliard d’euros). Les sous-consommations concernent surtout les ministères du budget et des comptes publics (– 0,17 milliard d’euros) et de l’agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt (– 0,07 milliard d’euros), tandis que les dépassements sont principalement portés par le ministère de l’intérieur (+ 0,28 milliard d’euros).

comparaison des dÉpenses de personnel en 2024 par rapport À la prÉvision et À l’exÉcution 2023 (hors cas Pensions)

(en millions d’euros)

(*) Hors fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après les projets de lois relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes des années 2023 et 2024.

● Depuis 2016, la consommation d’emplois sur une année a toujours été supérieure à celle de l’année précédente. L’année 2024 confirme cette tendance à la progression des effectifs de l’État, qui se sont établis à 1 965 630 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une hausse de + 41 160 emplois par rapport à l’exécution 2023 et un niveau inférieur de – 19 677 ETPT au plafond fixé par la LFI pour 2024 (soit – 1 %).

Évolution de la consommation d’emplois par rapport À l’exercice prÉcÉdent

(en ETPT)

Source : commission des finances, d’après les projets de lois de règlement et relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes des années 2007 à 2024.

Cette augmentation des effectifs est portée à 72 % par des mesures de périmètre et de corrections techniques portant sur le ministère de l’éducation nationale. Ainsi, la rémunération sur le titre 2 du ministère des AESH, auparavant financés sur des crédits hors titre 2 par les établissements scolaires, représente une hausse de 25 340 ETPT, tandis qu’une correction technique relative aux assistants d’éducation a entraîné une augmentation de 4 092 ETPT.

La situation de la consommation d’emplois est très variable pour le reste des ministères : seulement quatre ministères sur les quinze du budget général connaissent des baisses, avec – 233 ETPT pour le ministère du budget et des comptes publics. Comme en 2023, les ministères de l’intérieur (+ 2 685 ETPT) et de la justice (+ 1 951 ETPT) connaissent une progression de leurs effectifs. Enfin, le schéma d’emplois réalisé ([51]) s’élève à 6 728 équivalents temps plein (ETP), un niveau légèrement supérieur de 33 ETP à celui prévu par la LFI pour 2024.

Consommation d’emplois par ministÈre en 2023 et 2024

(en ETPT)

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

● Cette vision n’est toutefois pas exhaustive puisqu’elle n’inclut pas les emplois des opérateurs, qui s’élèvent à plus de 400 000 ETPT. Depuis 2009, un plafond d’autorisations d’emplois des opérateurs est voté au niveau des programmes de chaque mission et réparti entre les opérateurs par le responsable de programme, conformément à l’article 64 de la loi de finances initiale pour 2008 ([52]). En 2024, ce plafond s’est élevé à 404 930 ETPT ([53]), soit – 2 056 ETPT par rapport à 2023. Le rapporteur général regrette qu’une information systématique sur l’exécution de ces plafonds d’emplois ne soit pas fournie au niveau agrégé à l’occasion du dépôt du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes.

II. La norme de dÉpenses de l’État a ÉtÉ respectÉe

L’année 2024 est le second exercice budgétaire mettant en œuvre la nouvelle norme des dépenses de l’État prévue par l’article 10 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 ([54]). Appelée « périmètre des dépenses de l’État » (PDE), cette norme regroupe :

– les crédits du budget général, à l’exception de ceux relatifs à la charge de la dette, à l’amortissement de la dette liée à la covid-19, aux remboursements et dégrèvements d’impôts, ainsi qu’aux dépenses de contribution au CAS Pensions ;

– les taxes affectées plafonnées ;

– les crédits des budgets annexes ;

– les dépenses des comptes d’affectation spéciale, à l’exception de celles liées au désendettement, aux participations financières de l’État et aux pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre ;

– les dépenses du compte de concours financier Avances à l’audiovisuel public ;

– les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne.

Le PDE constitue un agrégat plus global que les précédentes normes de dépenses ([55]) . Il intègre des dépenses considérées jusqu’alors comme exceptionnelles ou « non pilotables », comme les crédits affectés à la relance, l’abondement du CAS Participations financières de l’État, les dépenses de la mission Investir pour la France de 2030 et les prélèvements sur recettes.

Les dépenses sous norme ont atteint 484,7 milliards d’euros en 2024 : elles ont été inférieures de 4,4 milliards d’euros à la dépense de 2023 (– 0,9 %) et de 7,2 milliards d’euros à la prévision de la LFI pour 2024 (– 1,5 %), principalement grâce à des économies de 5 milliards d’euros constatées sur les missions du budget général. Sur ce même périmètre, 489,1 milliards d’euros avaient été dépensés en 2023 : l’exécution 2024 représente donc une baisse de 4,4 milliards d’euros en valeur (soit – 0,9 %, pour – 2,8 % en volume). Alors que les normes de dépenses prévues par l’article 9 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 n’avaient plus été observées lors des exercices 2020 à 2022 inclus, la trajectoire du PDE définie par la LPFP 2023-2027 est suivie entre 2023 et 2024 (respectivement – 6,9 milliards d’euros et – 6,3 milliards d’euros par rapport à la cible). Ce respect est toutefois à relativiser au regard du « caractère obsolète » de la LPFP 2023-2027 relevé par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis relatif au PLRG 2024 ([56]).

Évolution du pÉRIMÈtre des dÉpenses de l’État entre 2023 et 2024

(en milliards d’euros)

* effets d’arrondi à 0,1 près.

Source : commission des finances, d’après les projets de loi de règlement et relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes des années 2023 et 2024.

III. Les autres moyens consacrÉs aux politiques publiques

● Lors de la XVème législature, la mission d’information sur l’application de la LOLF avait plaidé pour élargir l’analyse des dépenses de l’État à l’ensemble des moyens mobilisés pour la mise en œuvre des politiques publiques ([57]) et pour un encadrement plus strict des instruments concourant à affaiblir le principe d’unité budgétaire.

Principe fondamental du droit budgétaire, l’unité budgétaire suppose le regroupement dans un texte unique de l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État. Ce principe conditionne la clarté du budget et la portée du vote annuel du budget par les parlementaires. Il implique donc qu’il existe un texte de loi unique avec un compte unique qui récapitule la totalité des recettes et des dépenses, que les recettes et les dépenses soient présentées de façon homogène et qu’elles ne soient pas contractées.

● Les moyens de l’État au service des politiques publiques représentent 611,1 milliards d’euros en 2024, qui comprennent :

– des dépenses budgétaires nettes qui se répartissent entre le budget général (438,5 milliards d’euros en 2024 hors mission Remboursements et dégrèvements, après 449,4 milliards en 2023), les comptes spéciaux ([58]) (11,8 milliards d’euros, après 12,4 milliards d’euros en 2023) et les budgets annexes (2,3 milliards d’euros après 2,2 milliards en 2023) ;

– d’autres moyens, qui se répartissent entre les dépenses fiscales (83,3 milliards d’euros ([59]) après 81,3 milliards d’euros en 2023), les taxes affectées qui financent des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale (75,2 milliards d’euros après 70,9 milliards d’euros en 2023 ([60])) et les fonds sans personnalité juridique (dont le montant de dépenses n’a pas été estimé depuis 2017 ([61])).

Les moyens de l’État au service des politiques publiques en 2024

(en milliards d’euros)

Note : la surface des cases n’est pas représentative des enjeux financiers.

Source : commission des finances, d’après les annexes au PLF pour 2025 et au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

● Par ailleurs, la révision de la loi organique relative aux lois de finances ([62]) a introduit deux avancées en faveur de l’unité du budget de l’État :

– son article 3 resserre les possibilités de recours aux taxes affectées en excluant, en particulier, leur affectation à des fonds sans personnalité juridique. Ces dispositions sont entrées en vigueur avec le dépôt du projet de loi de finances pour 2025 ;

– son article 15, qui s’est appliqué pour la première fois au projet de loi de finances pour 2023, prévoit que les documents budgétaires associés aux missions sont complétés par le montant des dépenses fiscales, des ressources affectées, des prélèvements sur recettes et des crédits des comptes spéciaux qui concourent à la mise en œuvre des politiques publiques financées par la mission concernée. L’objectif recherché est d’obtenir une vision plus intégrée des moyens consacrés aux politiques publiques concernées.

fiche 4 : les modifications de crÉdits intervenues au cours de l’exercice 2024

La consommation de crédits de paiement en 2024, sur l’ensemble du budget de l’État, a atteint 666,5 milliards d’euros après 675,8 milliards d’euros en 2023 (hors le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État) ([63]), soit 7,3 milliards de moins que l’ensemble des crédits ouverts en lois de finances et de fin de gestion pour 2024. Malgré leur reflux, les reports de crédits de 2023 vers 2024 et de 2024 vers 2025 se maintiennent à un niveau élevé. La gestion 2024 a été caractérisée par d’importants mouvements réglementaires visant à contenir la dégradation du déficit budgétaire (I). En outre, le projet de loi propose des annulations de crédits en diminution par rapport à 2023 (II).

Mouvements affectant les plafonds de crÉdits de paiement

ouverts par des lois de finances

(en milliards d’euros)

Hors mission Remboursements et dégrèvements. Fdc et AP : fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances.

Sur le périmètre du seul budget général, la consommation de crédits de paiement en 2024 a atteint 443,4 milliards d’euros, après 454,6 milliards d’euros en 2023 (hors programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État).

bilan des ouvertures et annulations au sein du budget gÉnÉral pour l’ExÉcution 2024

(en milliards d’euros)

Note : hors remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

Source : commission des finances.

I. Les modifications apportÉes au cours de l’annÉe 2024

Le législateur n’est intervenu qu’à l’occasion de la loi de finances de fin de gestion pour modifier les crédits ouverts en loi de finances initiale (A). Afin de contenir la forte dégradation du déficit, la gestion budgétaire 2024 a été marquée par des ajustements réglementaires visant à réduire les dépenses de l’État et opérer des reports de crédits à un niveau encore élevé (B), ainsi que par une très importante augmentation des crédits gelés (C).

la loi de finances de fin de gestion a pour consÉquence des annulations nettes de crÉdits

Comme en 2023, le législateur n’est intervenu qu’une seule fois en 2024 pour rectifier les crédits ouverts en loi de finances initiale.

● Depuis la crise sanitaire de 2020, plusieurs lois de finances rectificatives avaient conduit en cours d’année à des modifications importantes des crédits ouverts par la loi de finances initiale :

– en 2022, en réponse notamment à la hausse des prix, deux lois de finances rectificatives ont ouvert 68,1 milliards d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 61,8 milliards d’euros de crédits de paiement (CP) ;

– en réponse notamment à la crise sanitaire, deux lois de finances rectificatives ont ouvert en 2021 17,9 milliards d’euros d’AE et 16,2 milliards d’euros de CP ;

– en 2020, au plus fort de la crise sanitaire, quatre lois de finances rectificatives avaient ouvert 98 milliards d’AE et 94 milliards de CP en cours de gestion.

La loi de finances de fin de gestion pour 2023 avait conduit à des ouvertures de moindre ampleur à hauteur de 5,8 milliards d’euros en AE et 4 milliards d’euros en CP sur l’ensemble du budget de l’État.

● Les mouvements de crédits opérés par la loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 2024 portent principalement sur le budget général de l’État, qui enregistre des annulations nettes des ouvertures à hauteur de – 3,3 milliards d’euros en AE et – 1,9 milliard d’euros en CP hors le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (1). Les budgets annexes et comptes spéciaux sont marqués par des mouvements de moindre ampleur, avec des annulations nettes de 1,7 milliard d’euros en AE et en CP (2).

Le détail de ces modifications de crédits intervenues par voie législative est retracé dans les deux tableaux suivants.

Ouvertures et annulations des autorisations d’engagement et des crÉdits de paiement en Lois de finances en 2024

(en millions d’euros)

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour l’année 2024.

1. Une loi de finances de fin de gestion marquée par des annulations nettes pour la première fois depuis 2019

a. Les annulations de crédits portées par la loi de finances de fin de gestion visent à réduire la dépense de l’État en 2024

Les ouvertures de crédits votées à l’occasion du LFG pour 2024, à hauteur de 4,6 milliards d’euros en CP hors programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, excèdent le niveau moyen d’ouvertures constaté avant la crise sanitaire (3,1 milliards d’euros entre 2012 et 2019). Le niveau des annulations de crédits, de 6,5 milliards d’euros en CP, représente plus du double de la moyenne observée avant crise (2,7 milliards d’euros entre 2012 et 2019).

Ouvertures et annulations de crÉdits sur le budget général

en LFR de fin d’année ou en LFG

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Note : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2017 à 2022 et lois de finances de fin de gestion pour les années 2023 et 2024.

Le solde des ouvertures et des annulations de crédits de la loi de finances de fin de gestion s’élève ainsi à – 1,9 milliard d’euros, hors programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, soit le niveau le plus bas depuis l’année 2013. L’ampleur des mouvements observés traduit le fait que le collectif de fin d’année continue de permettre d’apporter des réponses budgétaires dans un contexte instable et ne se cantonne pas à opérer de simples ajustements de fin de gestion.

Solde des ouvertures et annulations de crÉdits en collectif de fin d’annÉe

(en millions d’euros)

Note : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2012 à 2022 et lois de finances de fin de gestion pour les années 2023 et 2024.

b. Le budget général de l’État a été mobilisé en fin d’année pour répondre à plusieurs difficultés survenues au cours de la gestion

Les ouvertures et annulations de crédits portées par la loi de fin de gestion sont concentrées sur certaines missions.

Les crédits supplémentaires autorisés, de l’ordre de 4,6 milliards d’euros en CP hors programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, répondent à des besoins au titre des surcoûts liés à la crise en Nouvelle-Calédonie, de la sécurisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024, du versement de prestations de solidarité et des aides à l’apprentissage (i).

Les annulations de crédits à hauteur de 6,5 milliards d’euros en CP résultent principalement d’annulations sur la réserve de précaution, de la mise à contribution de la trésorerie d’opérateurs et de la prise en compte du niveau de décaissement de certaines aides liées à la conjoncture économique (ii). Le détail des ouvertures et annulations par mission est présenté dans les deux tableaux suivants.

Ouvertures et annulations des autorisations d’engagement par mission par les LFI et LFG pour 2024

(en millions d’euros)

Ouvertures et annulations des crÉdits de paiement par mission par les LFI et LFG pour 2024

(en millions d’euros)

Source : loi de finances de fin de gestion pour 2024.

i. Les ouvertures de crédits

La LFG pour 2024 a procédé à des ouvertures de crédits pour 11,5 milliards d’euros en CP, dont 4,6 milliards d’euros hors remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

Ces ouvertures ont principalement porté sur les missions suivantes :

– Remboursements et dégrèvements (+ 7,7 milliards d’euros) afin de couvrir la restitution de trop-versés d’impôt sur le revenu et l’augmentation des restitutions d’excédents d’impôt sur les sociétés ;

– Sécurités (+ 847,5 millions d’euros ([64])), dans l’objectif de financer la mobilisation d’effectifs à la suite de la crise en Nouvelle-Calédonie, ainsi que le surcoût lié à la sécurisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 ;

– Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 245,6 millions d’euros ([65])), afin de couvrir des besoins en gestion relatifs à la prime d’activité, l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et l’aide universelle d’urgence aux victimes de violences conjugales (AUVVC) ;

– Travail, emploi et administration des ministères sociaux (+ 350,2 millions d’euros ([66])), afin d’ajuster les versements au rythme et au niveau des décaissements effectifs des aides aux employeurs d’apprentis, qui ne peuvent être entièrement absorbés par la mobilisation de la réserve de précaution.

ii. Les annulations de crédits

La LFG pour 2024 a également annulé près de 6,5 milliards d’euros de CP. Les annulations qui ne portaient pas sur la partie de la réserve de précaution qui n’avait pas été dégelée concernaient principalement :

– la mission Investir pour la France de 2030 (– 1,2 milliard d’euros), avec des prélèvements sur la trésorerie des opérateurs de la mission, dont l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et l’Agence nationale de la recherche (ANR) ;

– la mission Cohésion des territoires (– 684,9 millions d’euros ([67])), en raison d’une réduction du nombre de demandeurs d’aides au logement et de crédits alloués à la rénovation énergétique du parc social reportés sur 2025 ;

– la mission Engagements financiers de l’État (– 558,8 millions d’euros ([68])), afin de tirer les conséquences du reflux de l’inflation plus rapide que prévu en loi de finances initiale pour 2024, entraînant une réduction de la provision d’indexation des obligations assimilables du Trésor indexées sur l’inflation ;

– la mission Aide publique au développement (– 275,1 millions d’euros), ce qui porte le total des CP annulés sur cette mission en 2024 à 1 017,2 millions d’euros, soit 17 % des crédits ouverts en loi de finances initiale.

2. Des budgets annexes et des comptes spéciaux peu mobilisés

L’autorisation budgétaire concernant les budgets annexes et les comptes spéciaux a peu varié dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion, comme le retrace le tableau ci-dessous.

Solde des mouvements de crÉdits des budgets annexes

et des comptes spÉciaux en 2024

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour l’année 2024.

● Les crédits des budgets annexes ont été modifiés de manière résiduelle par la LFG pour 2024 qui a donné lieu à une annulation de 25 millions d’euros en AE et de 38 millions d’euros en CP, principalement sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens du fait d’une diminution des dépenses de personnel.

● Au titre des comptes d’affectation spéciale (CAS), la loi de finances de fin de gestion a autorisé les mouvements suivants :

– l’ouverture de 134,3 millions d’euros en AE et en CP sur le programme Désendettement de l’État du CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, visant à tirer les conséquences de l’ajustement à la hausse de la prévision des recettes du CAS ;

– l’annulation de 70,5 millions d’euros en AE et 40,7 millions d’euros en CP sur le CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État, afin de tenir compte des projections de décaissement au titre des opérations immobilières.

● Concernant les comptes de concours financiers (CCF), la loi de finances de fin de gestion a conduit à des mouvements de crédits sur quatre des six comptes de concours financiers, pour des montants d’ouvertures de 231,7 millions d’euros en AE et en CP et d’annulations de 2 002,7 millions d’euros en AE et de 2 016,1 millions d’euros en CP – essentiellement du fait de l’actualisation de la prévision d’exécution des crédits liés au préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune. Les deux comptes non concernés par ces mouvements sont le CCF Accords monétaires internationaux, qui n’avait pas été abondé par la loi de finances initiale ([69]), et le CCF Prêts à des États étrangers. Au total, les comptes de concours financiers ont fait l’objet d’annulations nettes d’un montant de 1 771 millions d’euros en AE et de 1 784,4 millions d’euros en CP.

Les mouvements rÉglementaires

La modification des crédits en cours d’année n’est pas l’apanage des lois de finances. Sous certaines conditions encadrées par la LOLF, les autorisations d’engagement et les crédits de paiement adoptés en loi de finances peuvent faire l’objet de modifications par voie réglementaire, par reports de crédits d’un exercice à l’autre, par décrets de transfert, de virement, de répartition et par l’affectation de fonds de concours ou l’attribution de produits. Les deux tableaux suivants présentent une vision exhaustive de l’ensemble de ces modifications réglementaires intervenues au cours de l’exercice 2024. Ils présentent également les ajustements du projet de loi compte tenu des consommations constatées.

En 2024, les fonds de concours sont en hausse après une tendance à la diminution depuis le niveau exceptionnel atteint en 2020 (1). Pour limiter la dégradation du déficit en cours d’année, le Gouvernement a eu recours à des annulations par décrets pour des montants inédits (2), tandis que des niveaux importants de reports de crédits sont une nouvelle fois enregistrés sur l’ensemble du budget de l’État (3). Les autres mouvements réglementaires n’affectent pas les crédits ouverts (4).

Modifications apportÉes aux lois de finances initiale et de fin de gestion

par les mesures réglementaires et le projet de loi

(en millions d’euros)

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour l’année 2024.

1. Les fonds de concours et attributions de produits complètent les crédits budgétaires à un niveau important

Les crédits ouverts en LFI sont majorés des crédits ouverts par voie de fonds de concours et d’attributions de produits, qui ont atteint 8 milliards d’euros en crédits de paiement pour le budget général en 2024. Ce montant, en nette diminution par rapport à 2020 (12 milliards d’euros) ([70]), reste supérieur à celui observé en 2019 (5,3 milliards d’euros) et à la moyenne des années précédentes (7,1 milliards d’années pour les années 2021 à 2023).

De même que la Cour des comptes, le rapporteur général observe que le contrôle des fonds de concours présente des marges d’amélioration ([71]). Le suivi est rendu complexe par le grand nombre de fonds de concours et d’attributions de produits, au nombre de 486 en 2024, dont 93 n’ont reçu aucune recette lors des deux derniers exercices.

Le rapporteur général souligne le cas du programme 203 Infrastructures et services de transport de la mission Écologie, développement et mobilité durables : les AE versées par fonds de concours représentent 42 % des ouvertures du programme et font l’objet d’une sous-exécution récurrente qui alimente le stock des autorisations d’engagement affectées non engagées (AENE) ([72]). La forte progression du montant des AENE sur ce programme depuis 2019, désormais porté à 1,8 milliard d’euros, soulève des questions sur les calendriers d’engagement des opérations et la persistance des besoins de financement.

2. Un niveau d’annulation par décret inédit afin de contenir la dégradation du déficit

En application de l’article 14 de la LOLF, des annulations de crédits peuvent être décidées par décret lorsque des crédits sont devenus sans objet ou en cas de nécessité de préserver l’équilibre budgétaire de l’année en cours tel que défini par la dernière loi de finances. Avant les années 2023 et 2024, dans la pratique, les annulations constatées lors des exercices précédents avaient un caractère technique et concernaient des crédits devenus sans objet. Alors qu’un décret exceptionnel annulant 4,8 milliards d’euros en AE et 5 milliards d’euros en CP avait été pris en septembre 2023 ([73]), l’année 2024 a été marquée dès le début de sa gestion par l’annulation de plus de 10 milliards d’euros de crédits par décret.

annulations de crÉdits par dÉcrets d’annulation sur le budget de l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

● Afin de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire défini à – 4,4 % du PIB par la loi de finances pour 2024 (LFI 2024) ([74]), le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 a procédé à l’annulation de 10 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 10,2 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) sur le budget de l’État, soit un niveau proche mais inférieur au plafond fixé par la LOLF ([75]).

5 milliards d’euros d’annulations environ correspondent à des mesures ciblées, concernant notamment :

– MaPrimeRénov’ et les aides distribuées par l’Anah (– 1 milliard d’euros environ sur les programmes 174 Énergie, climat et après-mines de la mission Écologie et 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat de la mission Cohésion des territoires) ;

– l’aide publique au développement (– 742 millions d’euros sur la mission Aide publique au développement) ;

– la formation et de l’apprentissage (– 500 millions d’euros environ sur la mission Travail et emploi, qui porte au total 1,1 milliard d’euros d’annulations) ;

– les opérateurs de l’État (– 1 milliard d’euros environ), dont des prélèvements sur la trésorerie de l’Agence nationale de la recherche ;

– les dépenses de personnel (– 781 millions d’euros), ces annulations correspondant essentiellement à la réserve de précaution ;

– la charge de la dette de l’État (– 800 millions d’euros), en raison principalement de taux d’intérêts, notamment de court terme, plus faibles qu’anticipé en LFI.

Environ 5 milliards d’euros d’annulations résultent d’un « rabot » transversal, portant en particulier sur la réserve de précaution, notamment au regard des montants consommés en 2023.

En outre, trois décrets d’annulation ([76]) ont été justifiés par des motifs techniques conduisant à l’annulation d’environ 0,4 milliard d’euros en AE et en CP sur des crédits de fonds de concours et attributions de produits.

Le rapporteur général souligne que la maîtrise de la dépense a surtout été réalisée en 2024 à l’aide d’un « rabot » budgétaire transversal, se substituant à une véritable stratégie de réduction de la dépense publique reposant sur des économies ciblées et durables. Il s’interroge donc sur la solidité de la dynamique à la baisse de la dépense de l’État au regard de l’absence de mesures structurelles.

Il relève également des mouvements contradictoires en cours de gestion. En raison de prévisions de consommation peu réalistes, des annulations ou des gels ont été effectués sur des dispositifs qui ont dû faire ensuite l’objet d’ouvertures par la LFG pour 2024 pour couvrir les besoins, comme par exemple pour le programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie. En sens inverse, certains programmes ont fait l’objet d’ouvertures en LFG pour finalement présenter des taux d’exécution très faibles : le programme 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins de la mission Santé présente ainsi une consommation de seulement 79,3 % des crédits disponibles. En outre, la Cour des comptes fait valoir dans son rapport sur le budget l’État en 2024 que le calendrier erratique des annulations et ouvertures de crédits a « contribué à compliquer la gestion opérationnelle de la dépense par les ministères » et à affecter la qualité du service rendu aux usagers.

3. Un niveau encore important de reports de crédits en 2024

a. Un encadrement organique de la possibilité de reports

Les reports de crédits sont prévus par l’article 15 de la LOLF. Pris par arrêtés, ils constituent un aménagement au principe d’annualité en permettant d’assouplir le cadre temporel de la gestion. Aux termes de cet article, au titre de l’exercice 2022, les reports de crédits de paiement (CP) sont toutefois plafonnés par une double limite :

– « les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés » ;

– « les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l’ensemble des crédits initiaux sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. » Une loi de finances peut néanmoins déroger à ce second plafond.

À compter de l’exercice 2023, ces conditions ont été durcies par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ([77]). D’une part, quel que soit le titre d’où ils proviennent, les reports de CP ne peuvent désormais plus majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel, hors procédure de fonds de concours ([78]). D’autre part, sur les autres titres, les majorations doivent être dûment motivées en loi de finances et le montant total des CP reportés ne peut excéder 5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année, sauf en cas de nécessité impérieuse d’intérêt national.

Cette dérogation est en pratique utilisée dans chaque loi de finances : un article situé dans la seconde partie autorise une majoration du plafond, voire la suppression de tout plafond, pour un certain nombre de programmes. Alors qu’elle était utilisée de manière parcimonieuse avant 2010, cette clause a été étendue à un nombre de programmes compris entre 15 et 30 au cours des années 2010, puis supérieur à 35 depuis la loi de finances initiale pour 2021 et jusqu’à la loi de finances initiale pour 2024.

L’article 148 de la LFI pour 2025 ([79]) prévoit un déplafonnement des reports de crédits pour 28 programmes ([80]), soit un niveau similaire à 2020 (23 programmes) et en nette diminution par rapport aux années précédentes (43 programmes en LFI pour 2024 et 46 en LFI pour 2023).

b. Malgré un léger reflux, les reports restent importants en 2024

Bien qu’en diminution par rapport aux années précédentes, le montant des reports de 2023 vers 2024 s’était établi à un niveau élevé de 23,5 milliards d’euros en CP. La décrue se poursuit entre 2024 et 2025 puisque les crédits reportés s’élèvent à 16,8 milliards d’euros répartis entre le budget général à hauteur de 11,6 milliards d’euros et les comptes spéciaux et budgets annexes pour 5,2 milliards d’euros.

Évolution des reports de crÉdits de paiement

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour l’année 2024.

En incluant les fonds de concours et en excluant la mission Plan de relance, qui, marquée par des reports massifs récurrents, a vocation à disparaître en 2026, cinq missions du budget général concentrent 86 % des reports de crédits de 2024 vers 2025 : il s’agit des missions Économie (2 milliards d’euros), Défense (1,2 milliard d’euros), Travail, emploi et administration des ministères sociaux (1,1 milliard d’euros), Cohésion des territoires (1,1 milliard d’euros) et Écologie, développement et mobilité durables (0,8 milliard d’euros).

Au regard de l’importance des montants reportés, la Cour des comptes renouvelle ses critiques sur le niveau des reports entre deux exercices qui « ne peuvent plus être justifiés par la gestion des crises » ([81]). Elle relève également la nécessité de « vérifier la nécessité des reports et d’apurer les autorisations d’engagement devenues sans objet » afin d’éviter de perpétuer le cycle de sous-consommations suivies de reports massifs.

Si le Gouvernement avance une « rationalisation des reports » dans l’exposé des motifs du PLRG pour 2024, le rapporteur général observe que le montant des crédits reportés, bien qu’en diminution, représente encore le double de leur niveau avant la crise sanitaire et, s’agissant des crédits du budget général hors mission Plan de relance, le quadruple de leur niveau pré-crise. Il rappelle que le principe d’annualité budgétaire est prévu par l’article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui dispose dans son premier alinéa que « les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d’emplois fixés au titre d’une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes ». Les crédits non consommés en fin d’exercice doivent donc en principe être annulés, seuls les crédits de paiement hors dépenses de personnel pouvant être exceptionnellement reportés, dans la limite de 3 % des crédits initiaux du programme concerné. La pratique actuelle altère l’autorisation parlementaire et nuit à la lisibilité des comptes. Le rapporteur général invite le Gouvernement à poursuivre la réduction des reports de crédits pour les ramener à un niveau conforme à l’esprit de la LOLF, ou, à défaut, à en présenter une estimation globale et par mission dès la loi de finances initiale.

4. Les autres mouvements réglementaires n’affectent pas le niveau des crédits ouverts

D’autres dispositifs de régulation budgétaire peuvent modifier la destination des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année considérée sans changer le plafond global des crédits autorisés.

Les virements, prévus à l’article 12 de la LOLF, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère, dans la limite de 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année pour chacun des programmes concernés. En 2024, onze décrets de virement ont été pris : leur niveau est resté faible, avec des montants qui s’établissent à 344 millions d’euros en AE et 413 millions d’euros en CP.

Les transferts, prévus au même article de la LOLF, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits correspond à des actions du programme d’origine. Ils représentent par définition une altération de l’autorisation parlementaire moins marquée que les virements. En 2024, ils se sont établis à 896 millions d’euros en CP (soit deux fois moins qu’en 2022 où ils avaient atteint 2 185 millions d’euros de CP).

Les crédits globaux, définis aux articles 7 et 11 de la LOLF, constituent des autorisations de dépenses dont la destination n’est pas connue au moment du vote de la loi de finances initiale. L’objet de ces crédits globaux est limité à deux catégories de dépenses par la loi organique : les dépenses accidentelles et imprévisibles et les mesures générales en matière de rémunérations. Ces deux catégories de dépenses sont regroupées au sein de la mission Crédits non répartis. La mission avait fait l’objet d’une mobilisation importante en tant qu’outil de gestion budgétaire face à la crise en 2020.

En 2024, deux opérations de répartition de crédits ont été effectuées à partir de la dotation pour mesures générales en matière de rémunération pour 76 millions d’euros en AE et en CP. La dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles a été utilisée à six reprises pour un total de 290 millions d’euros en AE et 120 millions d’euros en CP, dont 49 millions d’euros en AE et en CP pour la mission Administration générale et territoriale de l’État à la suite des élections législatives anticipées des 30 juin et 7 juillet.

C. Une mobilisation trÈs prononcÉe des gels de crÉdits pour Éviter une dÉgradation trop importante du dÉficit

La réserve de précaution est un dispositif prévu par le III de l’article 14 et le 4° bis de l’article 51 de la LOLF. Elle consiste à rendre indisponibles des crédits pour le responsable de programme. On parle de « gels » de crédits, voire de « surgels » lors de mises en réserve intervenues en cours de gestion, après la mise en réserve initiale.

La réserve de précaution répond à une double logique :

– une logique « d’auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;

– et une logique de modération du rythme de consommation de crédits.

À la suite de la critique formulée par la Cour des comptes sur l’utilisation que faisait le Gouvernement de la réserve de précaution, considérant qu’elle avait été « détournée de son objectif au profit de la couverture, en exécution, de sous-budgétisations » ([83]), une démarche de sincérisation budgétaire avait été entamée en 2017. Elle s’appuyait notamment sur un abaissement de la mise en réserve de crédits, hors titre 2, de 8 à 3 %. Ce taux de 3 %, appliqué à partir de 2018, avait pour objet de rendre à la réserve de précaution son rôle premier d’assurance contre les aléas de gestion.

Tout en maintenant un niveau moyen de gel initial de 3 %, hors dépenses de personnel, une méthode plus sophistiquée de calcul de la mise en réserve a été annoncée à l’occasion du projet de loi de finances pour 2020 ([84]). Un taux réduit de 0,5 % est désormais appliqué à certaines dépenses particulièrement contraintes telles que les prestations sociales ([85]). Pour conserver un taux moyen de 3 %, le taux de mise en réserve est porté à 4 % sur les programmes dont les dépenses hors titre 2 sont jugées plus modulables. L’application de cette méthode a été poursuivie en 2021 et en 2022. Lors de la mise en réserve initiale pour 2024, la circulaire de la direction du budget prévoyait un taux uniforme de mise en réserve hors crédits de personnel de 4 % (contre 3,5 % en 2023), et un taux réduit de 0,5 % pour les crédits de titre 2.

Taux de mise en réserve initiale applicable aux AE et CP

selon la circulaire annuelle du ministre chargé du budget

(en pourcentage)

Note : Le taux réduit de mise en réserve est applicable aux programmes 109 Aide à l’accès au logement (mission Cohésion des territoires), 157 Handicap et dépendance et 304 Inclusion sociale et protection des personnes (mission Solidarité, insertion et égalité des chances).

Sont exclus de l’assiette et exemptés de mise en réserve :

– les programmes dont les crédits sont évaluatifs ;

– les missions Crédits non répartis, Pouvoirs publics, Plan de relance et Investir pour la France de 2030 ;

– les programmes 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement, 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 et 379 Compensation à la sécurité sociale du coût des dons de vaccins à des pays tiers et reversement des recettes de la Facilité pour la Relance et la Résilience (FRR) européenne au titre du volet « Ségur investissement » du plan national de relance et de résilience (PNRR).

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire et la circulaire du ministre délégué chargé des comptes publics du 21 novembre 2023 relative au lancement de la gestion budgétaire 2024 et à la mise en place de la réserve de précaution.

● La réserve de précaution, dont l’usage avait été assaini malgré la crise, a été fortement utilisée en 2024 pour éviter le dépassement de la norme de dépense : une telle mobilisation n’avait jamais été réalisée sur la période récente. Après une mise en réserve de 14,4 milliards d’euros en CP en 2023, le montant de crédits gelés en 2024 a atteint 28,2 milliards d’euros de CP. La mise en œuvre de la réserve de précaution en 2024 résulte de plusieurs mouvements :

– une mise en réserve initiale en début d’année s’élevant à 8,9 milliards d’euros (1,9 % des crédits hors masse salariale et 0,5 % des crédits de masse salariale) ;

– un surgel transversal en juillet 2024 pour 7,2 milliards d’euros (1,7 % des crédits hors masse salariale et 3,3 millions d’euros sur le titre 2) ;

– des surgels en gestion pour 11,8 milliards d’euros, dont 1 milliard d’euros sur le titre 2 ;

– enfin, un surgel de 272,9 millions d’euros réalisé au dernier trimestre 2024.

Sur la totalité de la réserve, 10,8 milliards ont été dégelés en cours d’année et utilisés par les ministères (38,3 % des crédits mis en réserve), 13,7 milliards d’euros ont été définitivement annulés en loi de fin de gestion pour 2024 et 3,7 milliards d’euros ont été reportés sur 2025.

Évolution de l’utilisation de la rÉserve de prÉcaution

(en millions d’euros et en CP)

(*) La réserve initiale correspond à la réserve théorique, déduction faite des dégels systématiques de début de gestion.

Source : commission des finances, d’après les réponses au questionnaire du rapporteur général.

Comme en 2023 mais de manière bien plus marquée, le montant des crédits gelés a fortement augmenté en cours d’année du fait de surgels successifs, atteignant 28,2 milliards d’euros, soit près du double du niveau de l’année précédente. Cette hausse a concerné à 94 % la réserve appliquée aux crédits hors masse salariale. Hors mission Plan de relance, 24 programmes se sont vus appliquer un taux de mise en réserve sur leurs crédits hors masse salariale supérieur ou égal à 15 % des crédits votés en LFI pour 2024. Le montant des surgels en gestion est très élevé sur certains programmes : ils représentent jusqu’à 58 % de la prévision initiale sur le programme 352 Innovation et transformation numériques et 46 % sur le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat. La Cour des comptes relève que si cet usage massif de la réserve a permis de respecter la cible du périmètre de dépenses de l’État (PDE), il a aussi « contribué au manque de transparence » de la gestion 2024 en raison d’une répartition entre ministères « laissée à la discrétion des cabinets ministériels sans formalisation explicite des arbitrages ».

II. Les modifications proposÉes par le projet de loi

En vertu du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le projet de loi ouvre pour chaque programme « les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

L’article 4 du projet de loi arrête les montants consommés sur le budget général au titre de 2024 et procède aux ouvertures (A) et annulations nécessaires (B).

Les articles 5 et 6 du projet de loi arrêtent les montants consommés d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement respectivement des budgets annexes et des comptes spéciaux au titre de l’année 2024 et procèdent aux ajustements nécessaires (C).

Ces mouvements sont analysés dans le détail dans le volume du présent rapport qui décrit l’exécution budgétaire par mission et par programme.

Les ouvertures portant sur le budget gÉnÉral

L’article 4 propose l’ouverture de 1,1 million d’euros en AE et en CP complémentaires, correspondant à une réévaluation à la hausse du montant de la charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État.

L’ouverture de crédits en loi de règlement demeure peu fréquente et porte régulièrement sur des crédits évaluatifs :

– le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour l’année 2023 avait proposé l’ouverture de 523,4 millions d’euros d’AE et de 522,5 millions d’euros de CP de crédits complémentaires, correspondant à une réévaluation à la hausse du montant des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux de la mission Remboursements et dégrèvements ;

– le projet de loi de règlement pour 2022 avait proposé l’ouverture de 209,1 millions d’euros d’AE et de 183,1 millions de CP de crédits complémentaires sur la mission Engagements financiers de l’État ;

– le projet de loi de règlement pour 2021 avait proposé l’ouverture de 600,2 millions d’euros d’AE et de 600,6 millions de CP de crédits complémentaires au titre de remboursements et dégrèvements d’impôts locaux et de la charge de la dette de l’État.

En ce qui concerne les exercices antérieurs, la dernière loi de règlement ayant procédé à l’ouverture de crédits est celle relative à 2016, sur la mission Engagements financiers de l’État.

Les annulations portant sur le budget gÉNÉral

Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour l’année 2024 procède à des ajustements de crédits sur le budget de l’État. Le tableau ci-dessous permet de comparer les taux d’annulation de crédits au regard de la consommation sur le budget général, hors Remboursements et dégrèvements.

Taux d’annulation des crÉdits en loi de règlement

(en milliards d’euros, hors Remboursements et dégrèvements)

Source : lois de règlement des années 2017 à 2022 et projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour les années 2023 et 2024.

Les annulations s’élèvent à 1,7 % des AE et 0,7 % des CP, soit un niveau similaire à la moyenne d’annulations de crédits en loi de règlement entre 2018 et 2023 (1,5 % des AE et 0,6 % des CP).

● Le projet de loi prévoit l’annulation de 7,2 milliards d’euros en AE et de 3 milliards d’euros en CP (hors programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État). Le tableau ci-après retrace les annulations opérées par mission.

Missions concernÉes par les annulations PROPOSÉES PAR LE PROJET DE LOI

(en millions d’euros, arrondis à l’unité supérieure)

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour l’année 2024.

Les montants totaux d’annulations en AE et en CP hors mission Remboursements et dégrèvements, qui portent sur les crédits qui n’auront été ni consommés en cours d’année ni reportés sur l’exercice suivant, sont en diminution de respectivement 2,5 milliards d’euros et de 1,5 milliard d’euros. Ils demeurent néanmoins à des niveaux particulièrement élevés en CP, où ils sont près de quatre fois plus élevés que leur moyenne sur les années 2014 à 2021.

Annulations d’autorisations d’engagement en loiS de rÈglement

(en millions d’euros, hors mission Remboursements et dégrèvements)

Source : lois de règlement des années 2014 à 2022 et projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour les années 2023 et 2024.

Annulations de crÉdits de paiement en lois de rÈglement

(en millions d’euros, hors mission Remboursements et dégrèvements)

Source : lois de règlement des années 2014 à 2022 et projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour les années 2023 et 2024.

Les mouvements de crÉdits relatifs aux budgets annexes et comptes spÉciaux

Les articles 5 et 6 du projet de loi arrêtent les montants consommés d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement des budgets annexes et des comptes spéciaux au titre de l’année 2024 et procèdent aux ajustements nécessaires.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS SUR LES BUDGETS ANNEXES ET LES COMPTES SPÉCIAUX

(en millions d’euros)

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour l’année 2024.

Les annulations de crédits proposées sur les comptes d’affectation spéciale portent à hauteur de 1,8 milliard d’euros sur le programme Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État du compte Participations financières de l’État en raison d’opérations qui n’ont pas été réalisées par l’Agence des participations de l’État (APE).

Les annulations réalisées sur les comptes de concours financiers à hauteur de 6,4 milliards d’euros se répartissent principalement entre les comptes :

– Avances aux collectivités territoriales (5 milliards d’euros) ;

– Prêts et avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics (732,8 millions d’euros) ;

– Prêts à des États étrangers (573,9 millions d’euros).

Fiche 5 : la dette de l’État

L’encours de la dette de l’État s’est élevé à 2 602 milliards d’euros en valeur actualisée ([86]) au terme de l’année 2024, après 2 430 milliards d’euros à la fin de l’année 2023, soit une augmentation de 172 milliards d’euros. Alors qu’entre 2014 et 2019 la progression annuelle de l’encours de dette de l’État était en moyenne de 3,6 %, le rythme de progression a doublé entre 2019 et 2024, s’élevant en moyenne à 7,4 %. Si le rythme de progression de l’encours de dette de l’État était en décélération jusqu’en 2022 (6,2 %), les années 2023 et 2024 ont connu une accélération de l’endettement de l’État, avec des progressions de respectivement 6,7 % et 7,1 %.

Après trois exercices consécutifs de hausse, la charge d’intérêts de la dette et le coût de la trésorerie de l’État diminuent de 4,6 milliards d’euros en 2024 pour s’établir à 49,3 milliards d’euros. Il s’agit toutefois d’une diminution temporaire, portée entièrement par la baisse du niveau d’inflation, alors que le volume et le taux de la dette de long terme continuent à augmenter.

I. Le rythme d’augmentation de l’endettement de l’État demeure hors de contrÔle en 2024

L’encours de la dette négociable de l’État progresse plus fortement qu’en 2023 (+ 172 milliards d’euros d’une année sur l’autre) et s’élève à 2 602 milliards d’euros au 31 décembre 2024. Cette progression est liée à un besoin de financement qui atteint 305,7 milliards d’euros en 2024, en baisse de 8,9 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2023. Ce besoin de financement est couvert principalement par de l’endettement à moyen et long terme à hauteur de 285 milliards d’euros, mais l’exécution 2024 se caractérise, comme l’exercice précédent, par une progression massive des émissions de dette à court terme.

A. Un encours de la dette de l’État proche de 2 602 milliards d’euros

1. Un encours de la dette des administrations publiques durablement orienté à la hausse

D’après l’Insee, la dette des administrations publiques au sens de Maastricht augmente de 202,7 milliards d’euros en 2024 pour s’établir à 3 305,3 milliards d’euros. Exprimée en pourcentage du PIB, la dette publique augmente à 113,0 % – à un niveau proche de celui constaté en 2021 – après 109,8 % fin 2023. Elle se répartit entre l’État et les organismes divers d’administration centrale à hauteur de 2 756,8 milliards d’euros, les administrations publiques locales pour 261,9 milliards d’euros et les administrations de sécurité sociale pour un montant de 286,6 milliards d’euros.

Évolution rÉcente de la dette des administrations publiques en comptabilitÉ nationale

(en milliards d’euros)

Source : Insee, comptes nationaux des administrations publiques, année 2024 (lien).

La hausse du niveau de la dette publique devrait se poursuivre jusqu’en 2027. En effet, la trajectoire d’évolution de l’endettement public a été successivement revue à la hausse depuis l’adoption de la LPFP 2023-2027, du fait des dégradations successives du déficit public.

Les dernières prévisions du Gouvernement, issues du rapport d’avancement annuel 2025 du plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2029 anticipent un niveau de dette publique culminant à 118,1 points de PIB en 2027. Dès la fin de l’année 2025, la dette des administrations publiques dépasserait le pic atteint durant la crise sanitaire. Les dernières prévisions de la Commission européenne ([87]) anticipent une trajectoire d’endettement plus dégradée encore, avec un niveau de dette publique atteignant 118,4 points de PIB à la fin de l’année 2026.

PrÉvision de l’Évolution de la TRAJECTOIRE DE l’endettement public 2024-2031

(en points de PIB)

Source : loi du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2029 et rapport d’avancement annuel 2025.

2. L’accroissement continu de l’encours total de la dette négociable de l’État

L’encours de dette négociable de l’État ([88]) s’établit à 2 602 milliards d’euros au 31 décembre 2024, en progression de 172 milliards d’euros d’une année sur l’autre.

Le rythme d’augmentation en valeur de la dette négociable de l’État, relativement homogène pour la période 2014-2019 (+ 3,6 % en moyenne par an), a connu une rupture de tendance en 2020 et 2021, avec des augmentations successives de 9,8 % et 7,2 % de l’encours de dette. Le rythme de croissance du niveau d’endettement est demeuré élevé en 2022 et 2023 (+ 6,2 % et + 6,7 %), et connaît une accélération en 2024 (+ 7,1 %) avec la décrue de l’inflation.

Évolution de l’encours de la dette nÉgociable de l’État

(en valeur actualisée, en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État annexés aux projets de lois de règlement et aux projets de lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes.

3. La composition de la dette négociable

a. Une stabilisation de la durée de vie de la dette négociable

La part des titres à moyen et long termes (obligations assimilables du Trésor – OAT) est très majoritaire dans la composition de la dette négociable de l’État ; elle s’élève à 92,3 % à la fin de l’année 2024. Le niveau de l’encours d’OAT augmente significativement, à hauteur de 6,2 % en 2024, soit au même rythme que l’exercice précédent, tandis que le niveau de l’encours de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) connaît, pour la deuxième année consécutive, une explosion, progressant à hauteur de 18,9 % en 2024 après 14 % en 2023 ([89]).

En outre, l’encours de la dette négociable de l’État est constitué pour 11,1 %, soit 289,1 milliards d’euros, de titres indexés sur l’indice des prix à la consommation en France (OATi) ou dans la zone euro (OAT€i).

Composition de la dette nÉgociable de l’État

(sauf indication contraire, en millions d’euros)

Source : Agence France Trésor.

Après un allongement significatif entre 2014 et 2021, dans un contexte de taux d’intérêt faibles voire négatifs, la durée de vie moyenne de la dette négociable de l’État s’est stabilisée depuis 2022 et atteint 8 ans et 172 jours en 2024.

Évolution de la durÉe de vie moyenne de la dette nÉgociable de l’État

Source : Agence France Trésor

b. La poursuite de la remontée de la part de dette détenue par les non-résidents

La part de la dette de l’État détenue par les non-résidents a poursuivi en 2024 son augmentation, atteignant 54,6 % et dépassant son niveau de la fin de l’année 2017. La tendance à la baisse de la part de la dette détenue par les non-résidents jusqu’en 2021 était portée par la politique de rachats d’actifs de la Banque centrale européenne (BCE). La fin des achats nets à partir de juillet 2022 et la fin des réinvestissements des titres détenus par la BCE annoncée en mars 2023 ont accéléré la hausse de la part de non-résidents parmi les détenteurs de la dette négociable de l’État.

DÉtention par les non-rÉsidents de la dette n֮Égociable de l’État

(en pourcentage)

Source : Agence France Trésor.

B. Le besoin de financement de l’État est en baisse par rapport À l’exercice 2023 mais demeure à un niveau historiquement ÉlevÉ

Le besoin de financement de l’État pour l’année 2024 s’est élevé à 305,7 milliards d’euros contre 314,6 milliards d’euros en 2023. S’il s’établit en baisse de 8,9 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2023, son niveau s’est accru structurellement depuis 2020 : alors qu’entre 2011 et 2019, le besoin de financement de l’État avait assez peu varié, s’établissant à 191 milliards d’euros en moyenne sur la période, il s’est établi à 299 milliards d’euros en moyenne sur la période 2020-2024.

Niveau du besoin de financement de l’État

(en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performance Engagements financiers de l’État.

En 2024, le besoin de financement résulte principalement :

– d’un déficit de l’État de 155,9 milliards d’euros, inférieur de 17,1 milliards d’euros à celui de 2023, après une augmentation de 21,5 milliards d’euros entre 2023 et 2022 ;

– de l’amortissement des titres de moyen et long terme qui s’établit à 155,1 milliards d’euros, en hausse de 5,5 milliards d’euros par rapport à 2023, après une augmentation de 3,9 milliards d’euros en 2023 par rapport à 2022.

Le besoin de financement en 2024 est supérieur de 8,5 milliards d’euros par rapport à la prévision en LFI pour 2024, essentiellement en raison d’un déficit plus élevé que prévu – ce dernier a atteint 155,9 milliards d’euros, contre une prévision initiale de 146,9 milliards d’euros.

Évolution du besoin et des ressources de financement de l’État

(en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État.

C. Les ressources de financement de l’État

Le besoin de financement de 305,7 milliards d’euros a été couvert par plusieurs instruments.

En premier lieu, les émissions nettes de dette à moyen et long termes ont permis de lever 285 milliards d’euros, conformément à l’autorisation de la loi de finances initiale.

Par ailleurs, dans la continuité de l’exercice 2023, l’AFT a procédé à une augmentation des émissions de la dette de court terme en 2024 (bons du Trésor à taux fixes et intérêts précomptés – BTF ; + 31,9 milliards d’euros) pour répondre à la progression du besoin de financement en cours d’année dans un contexte de dégradation de la situation des finances publiques.

En parallèle, alors que le niveau de trésorerie du compte du Trésor tenu par la Banque de France s’était fortement réduit en 2022 et 2023 dans un contexte de hausse de l’inflation et des taux d’intérêt, le niveau de trésorerie de l’État s’est accru de 3,4 milliards d’euros en 2024.

En dernier lieu, le montant des autres ressources de trésorerie s’est établi à – 8,4 milliards d’euros, en hausse de + 10,4 milliards d’euros par rapport à 2023. Ces ressources sont composées, d’une part, des suppléments d’indexation perçus à la réémission de souches de titres indexés sur l’inflation, qui s’élèvent à 5,1 milliards d’euros, et d’autre part des primes nettes des décotes à l’émission, qui atteignent – 13,6 milliards d’euros. Pour la troisième année consécutive, le montant des décotes a dépassé celui des primes à l’émission, ce qui n’avait pas été observé depuis 2008. Ce fort repli s’explique essentiellement par la hausse des taux d’intérêt constatée depuis 2023, alors que certaines souches anciennes conservent des taux de coupon très faibles.

Évolution du solde des primes et des dÉcotes À l’Émission de titres À moyen et long termes

(en milliards d’euros)

Source : compte général de l’État 2024.

II. Un ralentissement de la charge de la dette en trompe-l’Œil

A. Des facteurs temporaires expliquent la baisse de la charge de la dette de l’État en 2024

En 2024, la charge de la dette de l’État s’est élevée à 49,3 milliards d’euros, à un niveau inférieur de 4,6 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2023 et de 2,1 milliards d’euros par rapport à la prévision de la LFI pour 2024.

La charge de la dette et de la trésorerie de l’État est constituée d’intérêts, à hauteur de 42,4 milliards d’euros et de la provision pour charge d’indexation du capital des titres indexés, à hauteur de 6,9 milliards d’euros ([90]), dont sont déduites des recettes de trésorerie pour 0,1 milliard d’euros.

Malgré les baisses de plus de 175 points de base des taux directeurs de la BCE depuis septembre 2023, la France bénéficie de conditions de financement stables en 2024 par rapport à l’exercice précédent, bien que celles-ci demeurent plus avantageuses qu’anticipé lors du PLF pour 2024.

Taux d’emprunt moyen de l’É֤tat par annÉe depuis 2020

* Hypothèses de taux des BTF à 3 mois et des OAT à 10 ans retenues à l’occasion du projet de loi de finances pour 2024.

Source : rapports annuels de performance Engagements financiers de l’État.

La charge de la dette négociable (OAT et BTF, hors trésorerie et charges de reprises et de gestion) s’établit à 49,4 milliards d’euros en 2024. Sa baisse par rapport à 2023 (– 5 milliards d’euros) résulte de facteurs temporaires et révèle une situation contrastée :

– la totalité de la baisse de la charge de la dette négociable en 2024 s’explique par une diminution de la provision pour indexation du capital des titres indexés de – 8,8 milliards d’euros par rapport à 2023 ;

– la charge de la dette de long terme connaît une augmentation de 3,1 milliards d’euros d’une année sur l’autre, portée par un effet volume lié à l’accroissement du stock de dette ;

– la charge d’intérêt de la dette de court terme progresse de 0,8 milliard d’euros entre 2023 et 2024, en raison de l’effet volume dû à l’accroissement de l’encours de dette de court terme en 2024.

Évolution de la charge de la dette et de la trÉsorerie de l’État

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement de 2007 à 2020, projets de lois de règlement de 2021 et 2022, projets de lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de 2023 et 2024 et projet de loi de finances pour 2025.

B. La charge de la dette des administrations publiques continuerait À augmenter au cours des prochaines annÉes

L’accroissement continu du stock de dette, conjugué à la hausse structurelle des taux d’intérêt par rapport à la décennie précédente, entraînerait une hausse durable de la charge de la dette de l’État et de celle des administrations publiques.

D’une part, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État devrait dépasser en 2025 son maximum historique de l’année 2023, s’élevant à 54,2 milliards d’euros, et demeurerait orientée à la hausse pour atteindre 69 milliards d’euros en 2027.

D’autre part, la charge de la dette des administrations publiques augmenterait durablement à horizon 2031 : malgré l’inflexion du niveau d’endettement public à partir de 2028, la charge de la dette publique continuerait à augmenter pour atteindre 107,7 milliards d’euros en 2029, soit 3,2 points de PIB, et pourrait s’établir à 3,5 points de PIB en 2031, selon le RAA 2025. La Commission européenne estime quant à elle que la charge d’intérêts de la dette publique pourrait atteindre 2,5 points de PIB dès la fin de l’année 2025 et 2,9 points de PIB fin 2026.

Évolution des dÉpenses d’intÉrÊts des administrations publiques en points de PIB

Source : commission des finances d’après les réponses du Gouvernement.

Évolution des dÉpenses d’intÉrÊts des administrations publiques en milliards d’euros

Source : commission des finances d’après les réponses du Gouvernement.

FICHE 6 : La comptabilité générale de l’État

Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2024) est accompagné du compte général de l’État prévu au 7° de l’article 54 de la loi organique relative aux lois de finances ([91]) (LOLF). Le compte général de l’État comporte un bilan, un compte de résultat, un tableau des flux de trésorerie et une annexe. Il se rapproche en cela de la comptabilité d’une entreprise et ne s’en distingue qu’à raison des spécificités de l’action de l’État.

L’article 3 du PLRG 2024 a pour objet, conformément au III de l’article 37 de la LOLF, d’approuver le compte de résultat de l’exercice 2024, d’affecter ce résultat comptable au bilan, d’arrêter le bilan, puis d’approuver l’annexe du compte général de l’État.

La comptabilité générale permet de rendre compte des résultats de l’exercice (I) et de l’ensemble de la situation financière et patrimoniale de l’État (II). Si le résultat patrimonial de 2024 reste proche de celui de 2023, marquant une légère amélioration en s’établissant à − 123,7 milliards d’euros, contre – 125,5 milliards d’euros l’année précédente, la situation nette patrimoniale de l’État continue de se dégrader, en raison d’un accroissement du passif plus rapide que celui de l’actif. La situation nette de l’État s’établit ainsi à – 1 987,2 milliards d’euros à la fin de l’année 2024, contre – 1 868,5 milliards d’euros à la fin de l’année 2023, confirmant une détérioration structurelle.

La comptabilité générale a aussi pour fonction de retracer les engagements hors bilan de l’État, notamment ceux résultant des engagements de retraite et des garanties octroyées à des entités publiques ou privées. La valeur des engagements hors bilan donnés par l’État a baissé, notamment en raison d’une hausse des taux d’actualisation : à la fin de l’année 2024, ils atteignent 3 861 milliards d’euros, contre 4 138 milliards d’euros au 31 décembre 2023 ([92]) (III).

Afin de s’assurer de la fiabilité des informations comptables, le législateur organique, au 5° de l’article 58 de la LOLF, a confié à la Cour des comptes la mission de certifier les comptes de l’État (IV). La Cour a ainsi certifié que « le compte général de l’État est, au regard du recueil des normes comptables de l’État, régulier et sincère, et donne, dans tous ses aspects significatifs, une image fidèle du résultat des opérations de l’exercice écoulé, ainsi que la situation financière et du patrimoine de l’État à la clôture de l’exercice », sous réserve de cinq « anomalies significatives », ainsi que de onze autres cas pour lesquels elle ne dispose pas de « suffisamment d’éléments probants » pour pouvoir se prononcer, avec une assurance raisonnable, sur l’absence d’anomalies significatives. Toutefois, lors de son audition devant la commission des finances le 16 avril dernier, le premier Président de la Cour des comptes a déploré en termes vifs la récurrence de certaines anomalies significatives, estimant que leur absence de résolution résultait d’une forme d’inertie de l’administration, et a souligné le risque qu’en l’absence d’amélioration de la situation, la Cour ne soit conduite à refuser de certifier les comptes de l’État de 2025.

I. Le compte de résultat de l’État : un résultat patrimonial marqué par une légère atténuation de la dégradation de 1,8 milliard d’euros par rapport à 2023

Le résultat patrimonial de 2024 s’établit à − 123,7 milliards d’euros, soit une baisse de 1,8 milliard d’euros par rapport à 2023. Le résultat patrimonial demeure ainsi éloigné des niveaux historiquement bas atteints en 2020 (− 165,7 milliards d’euros) et atteint, une année de plus, son meilleur niveau depuis la crise sanitaire.

La très légère atténuation de la dégradation du résultat patrimonial observée en 2024 est essentiellement portée par la hausse des produits régaliens nets (+ 7,7 milliards d’euros), qui atteignent ainsi 323,4 milliards d’euros, et la baisse des charges d’intervention nettes (− 23,3 milliards d’euros). Les effets sur le résultat patrimonial de ces deux évolutions sont sensiblement amoindris par une augmentation des charges de fonctionnement nettes (+ 19,1 milliards d’euros) et des charges financières nettes (+ 10,2 milliards d’euros).

Évolution de la formation du résultat de l’État depuis 2022

(en milliards d’euros)

* : Effet d’arrondi au dixième.

Source : PLRG 2022, PLRG 2023 et PLRG 2024.

A. Une augmentation de 6 milliards d’euros des charges nettes (+1,4 %)

Après s’être établies à 474,9 milliards d’euros en 2022, puis à 441,1 milliards d’euros en 2023, les charges nettes s’élèvent à 447,1 milliards d’euros en 2024.

1. Le cycle financier

Les charges financières nettes augmentent de 10,2 milliards d’euros par rapport à 2023, pour s’établir à 39,2 milliards d’euros. Elles correspondent à la différence entre les charges financières ([93]) et les produits financiers ([94]).

D’après le compte général de l’État annexé au PLRG, cette augmentation s’explique, d’abord, par une augmentation des charges financières de 2,3 milliards d’euros. Dans le détail, la charge nette de la dette négociable augmente de 5,6 milliards d’euros, en raison de la hausse de 4,5 milliards d’euros de la charge d’intérêts sur les obligations assimilables du Trésor (OAT). Ensuite, les produits financiers diminuent de 7,9 milliards d’euros, principalement en raison de la baisse des produits des immobilisations financières dont le produit était particulièrement élevé en 2023 ([95]). Enfin, les dotations nettes des reprises aux amortissements, provisions et dépréciations s’élèvent à – 4,2 milliards d’euros en 2024, principalement en raison de l’amortissement des décotes net de l’étalement des primes à l’émission (− 6,1 milliards d’euros).

2. Le cycle de fonctionnement

Les charges de fonctionnement nettes ([96]) augmentent de 19,1 milliards d’euros en 2024 pour s’établir à 236,8 milliards d’euros.

D’après le compte général de l’État 2024, cette augmentation tient principalement à la hausse des charges de personnel (+ 10,8 milliards d’euros). Dans le même temps, les produits de fonctionnement (hors reprises sur provisions et dépréciations) s’élèvent à 29,8 milliards d’euros en 2024, en légère hausse par rapport à 2023 (+ 238 millions d’euros). Aussi, les dotations aux provisions et dépréciations nettes des reprises du cycle de fonctionnement augmentent de 6,9 milliards d’euros en 2024, essentiellement en raison de la hausse des dotations nettes des reprises des provisions pour risques (+ 6,3 milliards d’euros).

3. Le cycle d’intervention

Les charges d’intervention nettes ([97]) décroissent de 23,3 milliards d’euros en 2024 par rapport à 2023 – faisant du cycle d’intervention le seul cycle dont les charges nettes diminuent en 2024 – pour s’établir à 171,1 milliards d’euros.

D’après le compte général de l’État, cette diminution est principalement liée à la diminution des dotations nettes des reprises relatives au service public de l’énergie à la suite de l’arrêt des dispositifs des boucliers tarifaires pour le gaz et l’électricité.

B. Une augmentation des produits régaliens nets

Les produits régaliens nets sont la somme des produits fiscaux nets et des amendes et pénalités, déduction faite des ressources propres du budget de l’Union européenne. Ils s’élèvent à 323,4 milliards d’euros en 2024, enregistrant ainsi une hausse de 7,7 milliards d’euros par rapport à l’année 2023 (soit une hausse de 2,4 %).

Cette augmentation est en grande partie due à une augmentation des produits fiscaux nets, compte tenu notamment de la hausse des recettes de certains impôts et d’une diminution du prélèvement sur les recettes de l’État au profit de l’Union européenne (– 1,6 milliard d’euros).

Elle résulte également d’une augmentation du produit net des amendes, prélèvements et autres pénalités (+ 1,9 milliard d’euros), en lien avec la hausse du nombre de sanctions prononcées par l’Autorité de la concurrence.

Les produits régaliens nets

(en milliards d’euros)

Source : loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2021, projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022 (PLR 2022), PLRG 2023 et PLRG 2024.

II. Le bilan de l’État : la poursuite de la dégradation de la situation nette patrimoniale

La situation nette patrimoniale est égale à la différence entre l’actif de l’État, évalué à 1 317,9 milliards d’euros, et son passif, évalué à 3 305,1 milliards d’euros au 31 décembre 2024.

Cette situation nette est donc négative à hauteur de 1 987,2 milliards d’euros au 31 décembre 2024, contre 1 868,5 milliards d’euros à la fin de l’année 2023.

Cette dégradation d’un montant de 118,7 milliards d’euros (après une dégradation de 110,5 milliards d’euros en 2023) s’explique par une détérioration du passif de l’État (+ 137,8 milliards d’euros) plus rapide que la hausse de l’actif de l’État (+ 19,1 milliards d’euros).

Pour la quatrième année consécutive, le passif de l’État connaît une augmentation significative, quoique moindre qu’en 2021 et 2022. Cette progression s’explique principalement par la forte hausse des dettes financières (+ 171,5 milliards d’euros), les dettes non financières étant quant à elles en léger recul par rapport à 2023 (- 4,5 milliards d’euros), principalement sous l’effet de la forte baisse des primes constatées sur les émissions d’obligations assimilables du Trésor (OAT). S’agissant des provisions pour risques et charges, elles diminuent de 24,5 milliards d’euros, essentiellement en raison de la fin des boucliers tarifaires pour le gaz et l’électricité.

L’actif de l’État a continué à augmenter (+ 19,1 milliards d’euros), à un rythme plus important qu’en 2023 (+ 16,1 milliards d’euros), mais à un rythme nettement moins soutenu qu’en 2022 (+ 61,8 milliards d’euros). Cette croissance résulte notamment de la hausse des actifs immobilisés (+ 13,5 milliards d’euros) et une augmentation des charges constatées (+ 13,1 milliards d’euros).

Il convient toutefois de rappeler que la situation nette de l’État n’est pas comparable à celle d’une entreprise, puisqu’il ne dispose pas, à l’actif, d’un capital social ou équivalent. En outre, l’État dispose d’un actif incorporel particulier, qui n’est pas valorisé dans ses comptes : sa souveraineté et sa capacité à lever l’impôt. Enfin, il comptabilise des charges qui pourraient être considérées comme des investissements pour la collectivité, comme les dépenses de recherche et d’enseignement supérieur.

Un actif en augmentation

Au 31 décembre 2024, l’actif de l’État était de 1 317,9 milliards d’euros, tandis qu’il était évalué à un montant d’environ 500 milliards d’euros dans la première édition de la comptabilité générale en 2006. Dans l’intervalle, la connaissance du patrimoine de l’État a été améliorée et enrichie, notamment par la valorisation des infrastructures. Comme pour un bilan d’entreprise, l’actif de l’État est ventilé en immobilisations, actif circulant (stocks et créances) et trésorerie.

Actif de l’État

(en milliards d’euros)

* : les retraitements, qui peuvent procéder de changements de méthodes comptables ou consister en des corrections d’erreurs intervenues en 2024 sur les états financiers de l’exercice 2023, sont présentés par la note 2 du compte général de l’État.

N.B. : En raison d’effets d’arrondi, le résultat d’une somme peut différer de l’addition des termes.

Source : PLRG 2024.

Des immobilisations en hausse de 13,5 milliards d’euros

Les immobilisations incorporelles et corporelles de l’État et les immobilisations financières de l’État sont respectivement évaluées, à la clôture de l’exercice 2024, à 638,3 milliards d’euros et à 437,8 milliards d’euros. À elles seules, elles constituent un peu plus de 81 % de l’actif de l’État.

Cette hausse des immobilisations de 13,5 milliards d’euros s’explique notamment par l’acquisition et la valorisation de constructions, et de matériels et encours de développements militaires.

Un actif circulant en très légère augmentation de 2,5 milliards d’euros

Les stocks, les créances et les charges constatées d’avance s’élèvent au 31 décembre 2024, respectivement à 28,7 milliards d’euros, 115,7 milliards d’euros et 59,1 milliards d’euros ([98]).

L’actif circulant hors trésorerie ([99]), somme de ces trois catégories, est ainsi évalué à 203,5 milliards d’euros au 31 décembre 2024 contre 201,0 milliards d’euros au 31 décembre 2023, soit une progression de 2,5 milliards d’euros.

Cette hausse est en partie portée par une progression des charges constatées de 13,1 milliards d’euros, principalement sous l’effet de la forte hausse des décotes constatées sur les émissions d’OAT (+ 13,7 milliards d’euros).

Une légère augmentation du niveau de trésorerie active

La trésorerie active ([100]) s’élève à 38 milliards d’euros au 31 décembre 2024, en légère augmentation par rapport à 2023 (+ 3,1 milliards d’euros). Cela s’explique par la forte hausse des créances résultant des opérations à court terme de l’État (+ 16,4 milliards d’euros), elle-même partiellement compensée par une baisse des fonds bancaires et fonds de caisse (– 12,6 milliards d’euros) qui traduisent la position du compte courant du Trésor à la Banque de France.

La dégradation du passif

Évolution du passif de l’État

(en milliards d’euros)

N.B. : En raison d’effets d’arrondi, le résultat d’une somme peut différer de l’addition des termes.

Source : PLRG 2024.

Une croissance des dettes financières qui ralentit

Le passif de l’État, constitué de dettes financières, augmente de 137,8 milliards d’euros en 2024.

Le niveau des dettes financières ([101]) s’établit à 2 648,4 milliards d’euros au 31 décembre 2024, en hausse de 171,5 milliards d’euros par rapport à 2023.

L’augmentation des dettes financières résulte essentiellement de l’augmentation des titres négociables (+ 174,6 milliards d’euros), très légèrement atténuée par une variation à la baisse des emprunts repris de tiers (– 2,7 milliards d’euros).

Situation nette et poids de la dette financière de l’état depuis 2014

Source : exposé général des motifs du PLRG 2024.

Des dettes non financières de nouveau en recul, à hauteur de 4,5 milliards d’euros

Les dettes non financières ([102]) s’élèvent à 275,2 milliards d’euros au 31 décembre 2024, enregistrant une diminution de 4,5 milliards d’euros par rapport à leur montant du 31 décembre 2023. Cette évolution est le solde de plusieurs effets, en particulier :

– la baisse des produits constatés d’avance (– 6,1 milliards d’euros) liée à la forte baisse des primes constatées sur les émissions d’obligations assimilables du Trésor (OAT) ;

– l’augmentation des dettes de fonctionnement (+ 1,2 milliard d’euros), comprenant les dettes à l’égard de fournisseurs.

Une diminution des provisions pour risques et charges en baisse de 24,5 milliards d’euros

Les provisions pour risques et charges ([103]) diminuent de 24,5 milliards d’euros par rapport à 2023, pour s’établir à 161,5 milliards d’euros. Les années 2022 et 2023 avaient été marquées par une augmentation de ces provisions. La diminution au cours de l’exercice 2024 s’explique essentiellement par la baisse des provisions pour transferts (– 25,8 milliards d’euros), presque intégralement portée par l’extinction graduelle des boucliers tarifaires pour le gaz et l’électricité (– 25,5 milliards d’euros).

Une trésorerie passive en recul de 5,9 milliards d’euros

La trésorerie passive correspond aux dépôts des correspondants du Trésor et assimilés, c’est-à-dire des organismes tenus de déposer leurs fonds auprès de l’État ou autorisés à le faire. Elle est de 158,6 milliards d’euros au 31 décembre 2024, en diminution de – 5,9 milliards d’euros par rapport à la fin de l’exercice 2023.

III. Les engagements hors bilan

Les engagements hors bilan donnés par l’État sont constitués de l’ensemble des obligations potentielles qui, sans réunir les critères d’inscription au bilan ou au compte de résultat, s’imposent à l’État et sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur sa situation financière.

Leur valeur a baissé en 2024 pour s’élever à 3 861 milliards d’euros à la fin de l’année 2024, contre 4 138 milliards d’euros au 31 décembre 2023. Ils se divisent en trois grandes catégories traitées par ordre d’importance ci-après.

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (p. 18).

Une baisse de 200 milliards d’euros des engagements hors bilan relatifs aux retraites

Les engagements hors bilan relatifs aux retraites (1 641 milliards d’euros) sont en baisse de 200 milliards par rapport à 2023, à la suite de la hausse du taux d’actualisation indexé sur l’inflation. Leur évaluation est en effet très sensible au taux d’actualisation retenu – qui correspond à la valeur des OAT indexées sur l’indice des prix de la zone euro (OAT€i) de long terme – pour évaluer le besoin de financement pluriannuel au titre des régimes de retraite entrant dans ce périmètre.

Une diminution de 14 milliards d’euros du montant des engagements pris dans le cadre d’accords bien définis

Les engagements pris dans le cadre d’accords bien définis ([104]) s’élèvent à 1 559 milliards d’euros, soit une diminution de 14 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2023.

Cette évolution trouve son origine dans la baisse des engagements financiers de l’État (- 31,5 milliards d’euros), et de celle de l’encours de la dette garantie par l’État (- 23,7 milliards d’euros). Cette baisse se trouve toutefois atténuée par la hausse de 48,5 milliards d’euros de l’encours de l’épargne garantie par l’État.

Une diminution de 74,3 milliards d’euros des engagements de la mission de régulateur économique et social de l’État

Enfin, les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l’État ([105]) diminuent de 74,3 milliards d’euros, principalement en raison de la baisse de 48,6 milliards d’euros de l’engagement relatif aux régimes spéciaux de retraite, dont SNCF et RATP.

IV. une certification des comptes soulignant des anomalies et assortie de réserves, dont la cour des comptes déplore la récurrence et l’absence de prise en compte par le gouvernement

● Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 47-2 de la Constitution dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères » et qu’« ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Le troisième alinéa de l’article 27 de la LOLF prévoit que « les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

Le législateur organique a ainsi confié à la Cour des comptes la mission de certifier la légalité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État. Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les comptes de l’État ont été systématiquement certifiés, même si cette certification a toujours été assortie de réserves. Les premières années ont été marquées par des progrès significatifs, ce qui a permis, en dix ans, la levée de quatorze réserves.

● À partir de l’exercice 2016, les comptes de l’État ont été certifiés réguliers et sincères, sous quatre réserves substantielles invariantes :

– les limites générales dans l’étendue des vérifications ;

– les anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations corporelles ;

– les anomalies relatives aux immobilisations financières ;

– les anomalies relatives aux charges et aux produits régaliens.

Dans un effort de lisibilité, la Cour des comptes a choisi, à partir de la certification des comptes de l’année 2021, de modifier la présentation de son rapport. Ainsi, elle a reclassé les vingt-deux constats d’audits, regroupés en quatre réserves en 2020, en observations, au sein desquelles sont distinguées, d’une part, « les anomalies significatives » et, d’autre part, les « insuffisances d’éléments probants ».

● Ainsi, dans son rapport intitulé Acte de certification, la Cour a émis une opinion « avec réserves » sur le compte général de l’État 2024 et relève à nouveau, comme pour l’exercice 2023, cinq anomalies ([106]) significatives :

– la sous-évaluation des provisions et dépréciations liées aux matériels militaires : selon la Cour, alors que les performances opérationnelles de ces matériels sont manifestement inférieures à leur niveau nominal, la perte de potentiel de service correspondante n’est qu’en partie traduite dans les comptes de l’État, ce qui représente une surévaluation d’au moins 3 milliards d’euros (sur 46 milliards d’euros) ; par ailleurs, les charges de « gros entretien » et de « grandes visites » les concernant (au moins 3 milliards d’euros) ne sont pas provisionnées ;

– la surévaluation de la participation de l’État dans EDF à hauteur de 11 milliards d’euros (sur 71 milliards d’euros) ;

– la sous-évaluation à hauteur de 29 milliards d’euros de la participation de l’État dans la Caisse des dépôts et consignations ainsi que la classification, à tort, du Fonds d’épargne de celle-ci parmi les participations financières de l’État (8 milliards d’euros) ;

– l’absence de mention de certains engagements hors bilan pris par l’État actionnaire, notamment celui de garantir la dette de Bpifrance à hauteur de 54 milliards d’euros ;

– l’absence de prise en compte dans la liste des engagements hors bilan de l’engagement pris par l’État pour le remboursement de l’emprunt émis par l’Union européenne pour financer le plan de relance (75 milliards d’euros), tout comme pour l’engagement pris au titre du soutien financier européen à l’Ukraine (9 milliards d’euros).

La Cour met également en évidence l’absence d’éléments probants suffisants et appropriés pour fonder son option sur onze postes des états financiers – soit le même nombre qu’en 2023 –, pour lesquels on ne peut exclure le risque qu’ils comportent des anomalies significatives dans les comptes de l’État pour l’exercice 2024. Si leur nombre est identique par rapport à l’exercice 2023, deux incertitudes ont disparu ([107]) et deux nouvelles sont apparues. Ces postes sont les suivants :

– la valeur du patrimoine immobilier ;

– la valeur du réseau routier ;

– la valeur des actifs liés aux programmes d’armement ;

– la valeur des stocks militaires ;

– la valeur de certaines entités contrôlées par l’État ;

– la valeur des créances fiscales ;

– le provisionnement des obligations de dépollution et de désamiantage ;

– le montant des charges payées par des opérateurs pour le compte de l’État ;

– le montant des produits fiscaux ;

– l’absence de mention des engagements pris dans le domaine de la formation professionnelle (nouvelle incertitude) ;

– la surévaluation des engagements pris par l’État envers les régimes spéciaux de retraite (nouvelle incertitude).

● Faisant le constat qu’aucune amélioration significative n’a vu le jour au cours des dernières années, le Premier président de la Cour des comptes, M. Pierre Moscovici, auditionné par la commission des finances de l’Assemblée nationale le 16 avril 2025, s’est dit « désolé et, pour être honnête, franchement agacé que, pour la dix-neuvième année consécutive, les comptes de l’État ne soient pas en mesure d’être certifiés sans des réserves très significatives » ([108]).

Il a ajouté que « les points qui fondent l’opinion avec réserves de la Cour peuvent se répartir en deux catégories : ceux pour lesquels la fiabilisation des chiffres requiert d’importants travaux de l’administration, et ceux qui correspondent à un refus persistant de l’administration d’appliquer les principes et les normes comptables communément acceptés » en précisant qu’« il est compréhensible que l’administration ne puisse pas mener de front tous les travaux qui permettent d’améliorer la fiabilité des chiffres, mais il est anormal qu’elle se refuse à corriger des anomalies de comptabilisation ».

Le Premier président de la Cour des comptes a souligné que, si la Cour a toujours certifié les comptes jusqu’à présent, compte tenu de « l’absence systématique de suites données à la certification que nous publions annuellement », elle « s’interroge sur l’évolution de sa position à l’occasion des comptes de 2025 » : « En l’absence de progrès significatifs en 2025, notamment concernant la résolution des anomalies significatives, la Cour pourrait être amenée à tirer des conclusions, dans son opinion, en cohérence avec les normes internationales auxquelles elle se réfère. Autrement dit, elle pourrait refuser de certifier les comptes de l’État et de la sécurité sociale ([109]) ».

La conséquence d’un refus de certification serait d’ordre réputationnel, par la perte de crédibilité financière de l’État auprès des marchés financiers, et pourrait se matérialiser, entre autres, par une baisse de la note de l’État attribuée par les agences de notation, rendant plus coûteux les emprunts sur les marchés.

Si le Gouvernement n’a pas fait publiquement mention des suites qu’il entend donner au constat formulé par le Premier président, ni à la lettre adressée par celui-ci au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ainsi qu’à la ministre chargée des comptes publics, le Premier président de la Cour des comptes a indiqué, dans un entretien accordé au journal La Tribune publiée le 20 mai 2025, qu’il estimait que « le message [avait été] entendu ».

Commentaires des articles

Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2024

L’article liminaire du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 met en œuvre l’article 1er I de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([110]), lequel a été introduit par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ([111]). Avant l’exercice 2023, les dispositions applicables à l’article liminaire des lois alors dites de règlement figuraient à l’article 8 de la loi du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([112]).

● Outre la codification dans la LOLF de ces dispositions, la loi organique du 28 décembre 2021 a prévu un enrichissement de l’information fournie par l’article liminaire.

Ainsi, sur le modèle du tableau de synthèse figurant à l’article liminaire des projets de loi de règlement afférents aux exercices antérieurs à 2023, un tableau de synthèse retrace le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2024, les soldes prévus par la loi du 29 décembre 2023 de finances initiale (LFI) pour 2024 ([113]) et par la loi du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 ([114]), ainsi que l’écart aux soldes prévus.

solde des administrations publiques

(en points de PIB)