rapport sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2024 (n°1285). — Exposé général et examen des articles

Mais cela n’explique pas tout. L’indépendance des prévisions doit aussi être mieux garantie de manière systémique. J’ai cru comprendre que telle n’est pas totalement la conclusion de la commission d’enquête et la vôtre, monsieur le président. Je me permets d’exprimer l’opinion du Haut conseil. Étant très informé de ce sujet, puisqu’au cours des douze dernières années, j’en ai passé deux à Bercy comme ministre des finances, cinq à la Commission européenne comme commissaire en charge et cinq à la Cour des comptes, je crois qu’il faut libérer cet exercice de tout volontarisme excessif du gouvernement – et de tout gouvernement, car c’est une tendance assez naturelle que de croire en ce qu’on fait et de vouloir le pousser en avant.

Cela rendra à l’administration sa capacité à travailler de façon sereine et objective. Dans l’Union européenne, c’est le rôle précis des institutions budgétaires indépendantes, donc du HCFP en France, de garantir la qualité des prévisions et de les tenir éloignées d’une forme d’hubris du politique, plus ou moins poussée, mais toujours un peu naturelle.

C’est la raison pour laquelle nous préconisons de renforcer le rôle du HCFP, pour le rendre plus contraignant. Un éventail de solutions existe. Je suis convaincu qu’un processus de validation des prévisions macroéconomiques et de finances publiques du gouvernement par le HCFP devrait être instauré, a minima selon un mécanisme de comply or explain, c’est-à-dire appliquer ou expliquer. Ainsi, en cas de réserve du Haut conseil concernant une prévision, le gouvernement serait tenu de la rectifier ou d’expliquer pourquoi il ne la modifie pas, notamment devant vous et dans un délai compatible avec les délais parlementaires. On pourrait aller plus loin, mais c’est le minimum.

Il conviendrait également d’élargir et de renforcer le mandat du HCFP, ainsi que son accès à l’information. Il est nécessaire de lui laisser des délais réalistes pour rendre ses avis et de supprimer son interdiction d’autosaisine, qui restreint son accès aux informations les plus utiles. Je crois d’ailleurs que, sur ce point, votre commission d’enquête est arrivée aux mêmes conclusions en préconisant de renforcer l’information du Haut conseil et du Parlement et de supprimer l’interdiction d’autosaisine du HCFP.

Le Haut conseil est avant tout un allié du Parlement. S’appuyer sur lui permet d’avoir l’avis objectif d’un tiers de confiance. Je ne comprends pas pourquoi garder le monopole à Bercy serait, en la circonstance, la solution la plus appropriée. Je plaide, par ailleurs, depuis plusieurs années pour étendre le mandat du HCFP à une compétence d’analyse de la soutenabilité de la dette. Cela contribuerait à renforcer la crédibilité du cadre des finances publiques, et serait en ligne avec la nouvelle gouvernance européenne, laquelle repose précisément sur cette analyse de soutenabilité.

J’en termine par l’avis sur le rapport d’avancement annuel (RAA) du PSMT adopté en Conseil. Le Haut conseil a été saisi le 21 janvier de ce document qui remplace l’ancien programme de stabilité. Je salue le choix du gouvernement d’avoir saisi le Haut conseil pour avis sur ce rapport, alors que les règles européennes ne l’imposaient pas. Ce choix de transparence est salutaire. De la même manière, je m’étais félicité d’être saisi du PSMT initial en octobre. Toutefois, je regrette les conditions très dégradées dans lesquelles nous avons été sollicités pour rendre cet avis, dans le délai extrêmement réduit de six jours, inférieurs au délai minimal de sept jours pour d’autres avis, avec des changements de calendrier de dernière minute. Cela fragilise l’exercice de la mission du Haut conseil, qui a besoin de bonnes conditions de travail pour être pleinement utile.

Avant d’aborder le cœur des messages du Haut conseil dans cet avis, je souligne que le PSMT fixe la trajectoire de dépenses primaires nettes, dont le respect doit nous permettre de ramener le déficit sous le seuil de 3 % du PIB pour la période 2025-2029, tandis que les programmes de stabilité entérinaient, année après année, les déviations constatées – ce qui manquait de crédibilité. Cela signifie que le RAA est centré sur le suivi de l’exercice passé et que les quelques informations pour 2025 sont limitées.

Nous avons quatre messages.

D’abord, dans un environnement macroéconomique international incertain, la prévision de croissance abaissée de 0,9 % à 0,7 % n’est pas hors d’atteinte, même si nous soulignons l’accumulation du risque à la baisse. Le réalisme des prévisions macroéconomiques du gouvernement doit, en effet, être apprécié au regard d’un haut niveau d’incertitude, avec les annonces tarifaires, le contexte en Ukraine ou l’escalade entre les États-Unis et la Chine. Je ne formule donc pas la même observation que l’an dernier, quand cette prévision était de 1,4 %. Pour autant, le taux de 0,7 % dépasse les prévisions de certains organismes comme Rexecode et l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), que nous avons auditionnés, ainsi que celles du consensus des économistes.

Par ailleurs, la croissance française est exposée à une accumulation de risques à la baisse en 2025, ce qui pourrait la fragiliser. D’autres hypothèses qui composent ces prévisions macroéconomiques pour 2025 apparaissent, elles aussi, légèrement teintées d’optimisme, en particulier celles d’une inflation à 1,4 %, d’une croissance de la masse salariale de 2 % et d’une évolution du salaire moyen de 2,4 %. On a corrigé les biais massifs, mais ces prévisions restent un peu hautes. Or quand les prévisions sont un peu optimistes, le résultat risque d’être un peu dépassé. Il serait bon qu’à un moment donné, on soit vraiment réaliste, voire prudent.

Ensuite, notre deuxième message porte sur les prévisions de finances publiques.

L’objectif de déficit de 5,4 points de PIB peut être tenu, mais il est loin d’être acquis. Concernant les prélèvements obligatoires, le gouvernement prévoit une hausse de recettes de 2,1 %, qui repose pour près de la moitié sur des mesures nouvelles à instaurer cette année, à hauteur de 23 milliards, dont certaines sont réputées temporaires. L’autre moitié repose sur une prévision d’évolution spontanée des recettes un peu élevée et l’abandon d’hypothèses de prudence s’agissant du rendement de certains prélèvements. Nous estimons que les marges de prévision en recettes apparaissent limitées et que les rendements des prélèvements obligatoires seraient directement exposés en cas de concrétisation de risques macroéconomiques ou de mauvaises surprises. Elles ont été mieux évaluées que l’an dernier, mais elles restent un peu optimistes.

La prévision des dépenses table sur une progression de 1,3 % en volume. Bien que moins élevée qu’en 2024, elle ne permettrait pas de réduire le poids des dépenses publiques dans le PIB. On est obligé de constater que les dépenses ne seraient vraiment contenues que pour l’État, à 0,5 point en volume – ce qui sera renforcé avec la loi de finances et les mesures de gel annoncées. Cela laisse peu de marge de manœuvre pour le financement de dépenses imprévues, par exemple dans le secteur de la défense pour lequel le premier ministre a annoncé un effort de quelque 3 milliards supplémentaires pour l’an prochain.

En résumé, l’ajustement du déficit public de 5,8 à 5,4 % requiert une stricte maîtrise des dépenses directement pilotables par l’État et des dépenses sociales, mais aussi la poursuite du ralentissement récent des dépenses locales. Il est donc un peu optimiste. En tout cas, c’est tenable, même s’il y a des risques là aussi.

En conséquence, la dette publique progresserait encore de 3 points de PIB, pour atteindre le ratio de plus de 116 points de PIB, qui est économiquement et moralement insoutenable. Comme le disait le premier ministre hier, on ne peut pas faire supporter nos dépenses quotidiennes aux générations actuelles et futures.

J’en arrive au troisième message de notre avis. Il porte sur le respect, ou plutôt le non-respect, de la trajectoire de croissance de la dépense primaire nette – lequel est un engagement à l’égard de l’Europe. Le taux de croissance de la dépense primaire nette est prévu à 0,9 point en valeur, tandis que le Conseil plafonnait cette hausse à 0,8. C’est un peu plus. Or il nous semble que le gouvernement devrait respecter strictement la limite d’évolution annuelle.

Enfin, le Haut conseil s’est penché sur la trajectoire du PSMT pour les années 2026-2029, malgré les informations assez logiquement limitées dont nous disposons. Nous faisons un double constat. D’une part, la trajectoire de diminution des déficits sous le seuil des 3 % du PIB à l’horizon 2029 requiert des efforts qui devront être répartis entre les administrations publiques. D’autre part, le respect de ces trajectoires nécessite l’application de réformes et d’investissements nécessaires au soutien de la croissance et de l’emploi.

Compte tenu des nombreuses alertes que j’ai mentionnées, l’exercice de prévision économique appelle beaucoup de modestie, a fortiori à un horizon de moyen terme. Le scénario de PIB potentiel qui est présenté – 1,2 % jusqu’en 2028 puis 1 % en 2029 – nous apparaît raisonnable. En théorie, nous n’avons d’autre choix que de poursuivre les réformes, car elles sont la condition d’une certaine flexibilité dont la France bénéficie pour son PSMT actuel, notamment la période étendue à sept ans pour lisser les efforts.

S’agissant du scénario de finances publiques, le déficit continuerait de baisser jusqu’à moins de 3 % en 2029. En revanche, le ratio d’endettement continuerait de s’accroître en 2026 et 2027, et son infléchissement ne débuterait qu’à partir de 2028. Cela permettrait de garder à peu près le contrôle des finances publiques tout en finançant des investissements prioritaires, sans affecter notre potentiel de croissance. Mais, le Haut conseil réitère ses précédentes alertes : les mesures nécessaires à l’atteinte de ces objectifs particulièrement exigeants restent entièrement à préciser et crédibiliser. Compte tenu de l’ampleur des économies nécessaires, ne vous y trompez pas, mesdames et messieurs les députés, des efforts doivent être continus et renouvelés chaque année. Les ajustements structurels à effectuer sont considérables : 0,9 point en 2026 et 0,7 point par an jusqu’à la fin de la période. Pensez aux efforts qui sont faits pour passer de 5,8 à 5,4 % cette année. C’est un défi !

Mais, je ne cesserai de le marteler et de le répéter, nous n’avons pas le choix. Cette trajectoire, que je sais compliquée et que nous savons fragile à plusieurs égards, doit impérativement être respectée. Il faut en franchir chaque marche, année après année, bien que chacune d’entre elles soit très abrupte.

Je voudrais rappeler quelques principes qui peuvent guider notre action collective – étant entendu qu’en démocratie, ce n’est pas à une institution indépendante, mais à vous, mesdames et messieurs les parlementaires, de fixer les objectifs, les voies et les moyens pour respecter notre trajectoire budgétaire, en lien avec le gouvernement. Ces principes sont les suivants : la lucidité quant à notre situation, la nécessaire volonté politique de la traiter – qui semble réelle, enfin ! –, l’alliance du réalisme et de la prudence s’agissant des prévisions économiques de notre trajectoire, et l’indispensable révolution de la dépense publique, qui requiert des économies intelligentes et structurelles. Ni « tronçonneuse » ni « rabot » – les coups de rabot sont rarement efficaces et jamais constructifs.

M. le président Éric Coquerel. Vos commentaires concernant la certification des comptes de 2024 ne sont pas étonnants. Vous constatez, en partie, les écarts que nous avons analysés en commission d’enquête.

Je ne nie pas le rôle du politique dans les prévisions que je trouve optimistes. En revanche, je n’en tire pas les mêmes conclusions que vous. C’est surtout le fait que le politique se soit trompé quant aux effets de sa politique économique qui explique ces écarts. Certes, peut s’y ajouter le fait d’avoir voulu enjoliver la situation en fonction de telle échéance électorale, ou de tel examen du budget à l’Assemblée. Mais c’est principalement la politique économique menée qu’il faut interroger. En tout cas, c’est mon interprétation et j’en conclus que la politique économique doit être mise à l’épreuve. À partir du moment où les chiffres constatés ne correspondent pas à ceux avancés par le gouvernement, le HCFP et l’Assemblée devraient pouvoir interpeller ce dernier de manière presque réglementaire et obtenir des réponses. Cela me semble nécessaire.

Le fait que les chiffres soient fournis par une institution indépendante n’abrite pas de tout biais idéologique. Certes, le gouvernement interprète les chiffres en fonction de sa croyance dans sa politique. Mais personne n’en est exempté – pas même l’Assemblée ou le HCFP. Il n’existe pas d’objectivité, en la matière.

J’en viens à mes questions.

Pour l’exercice 2024, la Cour des comptes rappelle, dans son rapport sur le budget de l’État, que le dérapage du déficit s’explique par la politique de baisse des prélèvements obligatoires. Vous notez une chute des recettes de l’État, en précisant que « cette configuration est rendue possible par le poids des transferts de TVA, alors qu’elle constitue le principal impôt de rendement indexé sur la croissance économique : ces transferts fragilisent les recettes fiscales de l’État ». En effet, la dynamique des recettes de l’État (+ 0,9 %) est plus faible en euros courants que celle de l’activité économique (+ 3,5 %). Elle est même en deçà de l’inflation. Ce constat est préoccupant. La croissance ne permet plus d’augmenter le niveau des recettes. Pire, elle baisse après la prise en compte de l’inflation.

En parallèle, vous pointez le niveau alarmant des dépenses fiscales, à 90 milliards, et soulignez « l’urgence impérieuse de restaurer les mécanismes de frein » et « d’intégrer pleinement les mesures fiscales aux revues de dépenses ». Ne pouvons-nous pas considérer que les mesures fiscales de ces dernières années sont responsables de ce décrochage entre les recettes et la croissance ?

Depuis 2017, une succession de mesures ont été appliquées en faveur des plus riches, pour diminuer leur niveau de prélèvement. Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) indique, par exemple, que 90 % du bénéfice du prélèvement forfaitaire unique (PFU) est concentré sur le 1 % des plus riches. Finalement, la dégradation du déficit ne s’explique-t-elle pas par l’absence des effets de ruissellement attendus ?

Par ailleurs, votre rapport est clair : en 2024, le gouvernement aurait dû déposer un PLFR. Je suis d’accord avec vous. En l’absence d’un tel texte, la Cour considère que « le gouvernement s’est privé du seul vecteur qui eût permis un ajustement des recettes et a déployé, à défaut, une stratégie de gestion serrée et sous tension des crédits des ministères ». Le contenu du rapport sur ce point est intéressant, puisque la semaine dernière, la ministre chargée des comptes publics a annoncé recourir en 2025 à ce même choix que vous regrettez. Ainsi, 3 milliards d’euros de crédits devraient être prochainement annulés et un surgel de 2 milliards sera appliqué en plus de la mise en réserve initiale de 8,7 milliards. Alors qu’une fois encore, nous avons un problème de recettes, estimez-vous que ce choix risque de conduire de nouveau à un pilotage erratique des crédits, sans analyse des marges de manœuvre disponibles et au prix de décisions parfois contradictoires ? Le gouvernement n’aurait-il pas intérêt à présenter un texte au Parlement, pour éviter un nouveau dérapage des finances publiques ? Je suis assez inquiet face à l’idée qui consiste à geler, geler, geler – ce ne sont pas des annulations en tant que telles –, puis à regarder dans le rétroviseur avec la loi de fin de gestion. La situation mériterait plutôt d’être éclairée par un PLFR.

Par ailleurs, dans son avis sur le RAA du PSMT, le HCFP a été moins sévère qu’en avril. Pour autant, vous continuez de noter un optimisme, alors même que les travaux de la commission d’enquête, présentés hier, ont montré le rôle de cet optimisme dans la dégradation des comptes. Si la croissance a été révisée à 0,7 %, vous indiquez qu’elle conserve, comme celle du PLF amendé, un caractère légèrement optimiste. « La cohérence de cette hypothèse avec le fort ajustement budgétaire envisagé (+ 0,7 point de PIB et même + 0,9 point de PIB en matière de solde structurel primaire) peut être questionnée. La prévision du gouvernement table en contrepartie sur une nette accélération de la demande intérieure privée, non détaillée dans les éléments présentés, et un effet multiplicateur de l’ajustement de l’ordre de deux tiers. Bien que concevables, ces hypothèses, qui ne sont pas élaborées dans les éléments fournis, sont loin d'être acquises. » Devons-nous comprendre que le gouvernement n’a pas complètement retenu les leçons des exercices 2023 et 2024 et que de nouveaux écarts risquent d’être constatés ?

Enfin, l’avis du HCFP sur le RAA relève que pour respecter le plan budgétaire et structurel national à moyen terme adopté pour la France, qui repose sur une période d’ajustement étendue à sept ans, la contrainte sur le taux de croissance maximale de la dépense primaire nette devra être resserrée en 2026 à seulement 0,7 % et qu’à l’inverse, l’évolution de la dépense primaire nette en 2025 sera légèrement supérieure à celle requise par la Commission, à + 0,9 % contre un plafond de + 0,8 %. Il s’inquiète, en conséquence, du fait que ce léger dépassement en 2025 réduise la marge de précaution de la France vis-à-vis de ces nouvelles règles. Au-delà de cette inquiétude, faut-il en déduire que la France pourrait être, à court terme, susceptible de méconnaître les exigences de la procédure pour déficit excessif dans laquelle elle est placée ?

Ma dernière question sort du champ de notre discussion, et concerne votre passage, hier, sur BFM TV. Vous avez appelé à lutter contre la fraude sociale en affirmant qu’il n’y a « pas grand-chose à gratter » du côté de la fraude fiscale. J’en suis étonné, compte tenu du prorata entre la fraude sociale et la fraude fiscale. Pouvez-vous m’éclairer sur cette affirmation qui me laisse dubitatif ?

M. Pierre Moscovici. Je serai bref concernant votre première question, car j’obéirai à votre propre injonction d’éviter tout biais idéologique, qui n’est pas dans la fonction du Haut conseil et de la Cour des comptes. On a assisté à un décrochage très fort en matière de recettes, pour la TVA comme pour l’impôt sur les sociétés. Dans le cas de la TVA, il n’était pas complètement imprévisible. Quant à l’impôt sur les sociétés, il faut rétablir le lien avec sa prévisibilité, ce qui n'est pas totalement impossible en prenant un certain nombre de mesures – ce que, je crois, le gouvernement s’apprête à faire. Pour le reste, les choix fiscaux appartiennent au gouvernement et sont validés, ou non, par la représentation nationale. Je n’ai pas de commentaire à faire au titre du HCFP ou de la Cour des comptes.

Pour ce qui est d’un PLFR, nous estimons que c’était le seul vecteur possible pour permettre un ajustement structurel, en particulier pour les recettes. C’est pour cela que nous nous permettons de l’écrire. Il eût vraiment fallu un PLFR en février ou en mars 2024. C’était indispensable, dès lors que l’on a connu le résultat de la gestion en 2023. Pour la suite, nous parlons de gestion erratique et de pilotage à vue. Il y a incontestablement eu un pilotage serré de la dépense publique. C’est l’argumentation du gouvernement, elle se défend. Ce pilotage a été fait à coup de gels, de surgels, d’annulations ou d’utilisation du « rabot », ce qui n’est jamais le plus intelligent, et surtout, ne permet pas de dégager des économies pérennes in fine.

Vous demandez aussi si le gouvernement a pris en compte les leçons des années passées. En très grande partie, oui. Notre avis n’a pas la même tonalité qu’il y a un an, quand nous soulignions l’absence de crédibilité et même l’incohérence des prévisions de l’époque. Elles ne tenaient pas la route. Cette fois, on peut considérer que le gouvernement se rapproche d’exigences plus importantes de réalisme et fait preuve de davantage de prudence. Mais, comme je l’ai indiqué, on n’y est pas encore tout à fait. Les prévisions restent à chaque fois « un tout petit peu » élevées, » un tout petit peu » optimistes, « un tout petit peu » ceci, « un tout petit peu » cela. Et l’addition de ces « tout petit peu » crée quelques risques, sur la croissance, sur les prévisions, sur les recettes et donc sur les déficits. À ce stade, quoi qu’il en soit, je ne peux pas préconiser un nouveau projet de loi de finances rectificative. Il n’y a plus, sur votre table, les éléments objectifs qui existaient il y a un an et qui auraient dû être suivis par le gouvernement, lequel aurait dû vous présenter un PLFR. Je ne lance pas le même message.

Concernant la procédure pour déficit excessif, un dialogue se tient systématiquement avec la Commission européenne, qui est en général « bonne fille » et assez compréhensive, contrairement à ce qu’on pense. J’observe que par rapport au PSMT qui a été adopté, on est un chouïa au-dessus, pour cette année comme pour l’année suivante. Ce sera à la Commission européenne d’estimer, dans sa discussion avec le gouvernement français, si c’est acceptable ou pas. Les dépassements ne sont pas massifs, me semble-t-il.

J’en viens à votre dernière question. Dans une émission de télévision, on est toujours un peu cursif. Voici ce que j’ai voulu dire, et que je dis devant vous. J’ai vu des chiffres circuler de la part de certains syndicats de Bercy et j’attends des sources plus officielles. La lutte contre la fraude fiscale est sérieuse, et je veux rendre hommage à la direction générale des finances publiques (DGFIP), une direction remarquable. Heureusement, nous avons une bonne administration fiscale. Les programmes successifs de lutte contre la fraude fiscale, lancés depuis une dizaine d’années, ont produit des effets certains. Mais on ne peut pas éviter toute fraude.

Une demande réitérée de la Cour consiste à chiffrer l’écart fiscal – nous ne confondons pas la fraude et l’optimisation. Le travail de la Cour relatif à la lutte contre la fraude fiscale engagé à la suite d’une consultation citoyenne sera publié à la fin 2025. D’importants progrès ont été enregistrés en matière de détection de la fraude fiscale, et c’est un fantasme d’imaginer que l’on pourra tout récupérer.

En revanche, la lutte contre la fraude sociale est balbutiante. Nous estimons cette fraude à 4,5 milliards pour la seule assurance maladie. On récupérait jusqu’à 423 millions par le passé, 600 millions cette année. Si l’on dédiait des moyens, à commencer par des contrôleurs – nous proposons d’ailleurs des embauches –, on pourrait renforcer le contrôle de la fraude sociale et, d’après nos estimations, assez facilement récupérer 1,5 milliard. On pourrait même monter à 2 milliards. Ce serait la moitié. Après, c’est un peu plus compliqué.

M. le président Éric Coquerel. Il est étonnant de penser qu’il n’y a plus de grain à moudre avec les 100 milliards de fraude fiscale et d’optimisation grise, montant avancé par Sud et peu contredit par les gens qui connaissent le dossier.

M. Pierre Moscovici. Il y a peu de grain à moudre. Je le dis et je l’assume.

M. le président Éric Coquerel. Nous sommes en désaccord sur ce point.

M. Charles de Courson, rapporteur général. C’est la première fois que nous vous auditionnons depuis que la commission des finances dotée des pouvoirs d’une commission d’enquête a publié son rapport sur les causes et les variations des écarts de prévisions des recettes dans les budgets pour 2023 et 2024. Un certain nombre de membres et de personnalités auditionnés ont émis le souhait d’un renforcement des pouvoirs du Haut conseil.

Avec de nombreux collègues de la commission des finances, j’ai proposé d’associer le Haut conseil à la prévision macroéconomique, soit en l’impliquant dans l’élaboration des hypothèses retenues par le gouvernement, par exemple par la production ou la validation de certaines, soit en instaurant un mécanisme de type comply or explain qui permettrait au gouvernement de rectifier les prévisions jugées trop optimistes ou pessimistes ou, à défaut, d’expliquer pourquoi il ne les modifie pas. Vous avez indiqué y être favorable, mais en avez-vous parlé au gouvernement ?

M. Pierre Moscovici. Oui. J’exprime cette proposition depuis l’automne, compte tenu des dérapages constatés. Je le fais, non par je ne sais quelle frénésie bureaucratique ou par une volonté de pouvoir du Haut conseil, mais parce qu’elle est nécessaire.

J’observe ce qui se passe dans d’autres pays et je pense sincèrement, pour l’avoir pratiquée comme haut fonctionnaire et ministre des finances et pour avoir porté un regard extérieur, que la dynamique parfois naturelle entre le politique et l’administratif peut être vicieuse, au sens d’un cercle vicieux.

D’un côté, un bon politique croit toujours en ce qu’il fait. Vous avez tous vos convictions. Vous y croyez. Tout politique pense que ce qu’il fait produira des effets positifs, un peu plus positifs que la réalité, voire parfois bien plus. C’est la différence qui sépare l’optimisme de l’insincérité. Il ne faut pas que ce soit trop positif.

De l’autre côté, l’administration est loyale. Aussi entre-t-elle souvent dans une interaction proactive avec le politique.

Je pense qu’il faut faire entrer un troisième élément. Ce peut être un cercle des prévisionnistes, comme le propose Bercy. Ce doit aussi être le Haut conseil, car c’est son rôle. En l’occurrence, nous serions à votre service, à votre aide. Imaginez une situation dans laquelle un gouvernement présenterait une prévision très élevée, par exemple à 1,4 % quand le consensus serait à 0,8 %. Le 1,4 % est une prévision « au doigt mouillé ». Mais je n’ai jamais entendu une explication rationnelle et objective sur la manière de l’atteindre. Nous en avons d’ailleurs été froissés.

Nous aurions pu dire que le consensus était à 0,8 % et que la prévision pouvait aller jusqu’à 1 % – je fais de la politique-fiction, en me fondant malgré tout sur une situation assez concrète. Je serais venu devant vous et j’aurais indiqué qu’une prévision à 1,4 % était irréaliste. Vous vous seriez alors tourné vers le gouvernement, dans le cadre du débat parlementaire, pour lui demander des explications. Il aurait été en peine de l’expliquer à des spécialistes aussi aigus que vous, en particulier vous monsieur le rapporteur général, parce que cette prévision ne se tient pas.

C’est ainsi que peut fonctionner ce mécanisme, qui est de bon sens.

J’en ai parlé au gouvernement, lequel ne semble pas en avoir totalement tenu compte à ce stade, puisqu’il privilégie plutôt, et c’est utile, l’amélioration des prévisions à Bercy. Nous en voyons d’ailleurs les premiers effets dans notre avis, je ne veux pas le nier. Mais je pense qu’une approche endogène n’est pas suffisante. Il faut une approche exogène. Or une institution budgétaire indépendante est précisément faite pour cela.

Voilà pourquoi j’appuie votre proposition, monsieur le rapporteur général.

M. Charles de Courson, rapporteur général. L’analyse de l’exécution budgétaire de l’exercice 2023 a donné lieu à la formulation de 181 recommandations au sein des 66 notes d’exécution budgétaire, soit presque 3 recommandations par note. Parmi celles formulées en 2023, 25 ont fait l’objet d’une mise en œuvre totale, et 60 d’une mise en œuvre partielle. A contrario, 52 % des recommandations n’ont pas été appliquées. Les recommandations devenues sans objet représentent 1 % du total. La Cour des comptes livre ces chiffres dans le rapport sur le budget de l’État pour 2024, sans en faire le moindre commentaire. Le gouvernement envisage-t-il de retenir tout ou partie de la moitié de ces recommandations ?

Par ailleurs, vous révélez qu’environ 77 % des dépenses de l’État peuvent être qualifiées de rigides, en raison de l’absence de leviers efficaces pour freiner leur progression. Avez-vous des éléments concernant leur progression ?

Vous soulignez également que les restes à payer, c’est-à-dire les autorisations d’engagement n’ayant pas fait l’objet de décaissements, ont atteint 217 milliards fin 2024, auxquels il faut ajouter 37 milliards d’autorisations d’engagement affectées, mais non engagées, soit 254 milliards au total. Cette situation ne traduit-elle pas une fuite en avant devant la gestion des finances publiques ?

Ensuite, dans son avis sur le projet de loi relative aux résultats de gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024, le Haut conseil annonce activer le mécanisme de correction prévu par la LOLF et invite le gouvernement à présenter des mesures permettant de réduire de façon significative le déficit structurel, ou à déposer une nouvelle loi de programmation des finances publiques. Pensez-vous que ce mécanisme soit efficace et suffisamment incitatif pour contribuer au redressement des finances publiques ? En tant que président du Haut conseil, des évolutions vous semblent-elles souhaitables ? Connaissez-vous la position du gouvernement ?

J’en viens à ma question suivante. L’avis du Haut conseil sur le RAA souligne que le gouvernement ne propose qu’une « esquisse » de trajectoire de finances publiques au-delà de 2025 et indique que « l’insuffisance des mécanismes permettant de piloter l’ensemble de la dépense publique fragilise la prévision d’exécution ». Je regrette qu’une fois encore, les trajectoires d’économie ne soient pas documentées. Quel crédit le Haut conseil accorde-t-il à l’effort en matière de dépenses présenté par le gouvernement ?

Enfin, la Cour des comptes souligne que les dépenses fiscales sont globalement sous-évaluées, en particulier en matière de TVA. En effet, celles-ci ont été réduites de 9 milliards, passant de 20 milliards à 11 milliards, avec une proratisation en fonction de la part de la sécurité sociale et des collectivités locales dans le produit de la TVA – laquelle part est devenue majoritaire. D’après vos informations, le gouvernement envisage-t-il de modifier le projet de loi de finances pour 2026 afin de tenir compte de ces observations de la Cour ?

M. Pierre Moscovici. Concernant les non-exécutions budgétaires (NEB), il n’y a pas de retour global sur les recommandations émises par le gouvernement. En revanche, les NEB sont suivies par chaque ministère et la Cour en assure le suivi pour elle-même. Cette dialectique entre la Cour et le gouvernement est plutôt sérieuse, même si je suis obligé de constater que notre analyse des finances publiques n’a pas été suivie d’effet ces dernières années – nous ne sommes donc pas cocomptables de ce qui s’est produit.

Votre deuxième question porte sur rigidification des dépenses de l’État. Nous n’avons pas fait de suivi détaillé en la matière.

Quant à la fuite en avant devant la gestion des finances publiques, elle est incontestable. La réponse était contenue dans votre question.

Par ailleurs, il est clair que le mécanisme de correction n’est pas effectif. Nous remplissons notre rôle, puisque nous le déclenchons en constatant que l’écart est très supérieur à 0,5 point de PIB, puisqu’il est de 1,5 point en l’absence de circonstances exceptionnelles. En revanche, nous ne pouvons pas demander au gouvernement de s’y conformer, sans quoi ce serait un « coup de patin » monstrueux. La solution est à trouver ailleurs, du côté de la loi de programmation des finances publiques. Il faut arrêter de voter des lois de programmation des finances publiques dont on sait d’emblée qu’elles ne sont pas crédibles. Il faut les corriger dès que l’on constate qu’elles ne le sont pas. C’est d’ailleurs ce qui s’est passé avec l’actuelle LPFP : elle a été « frappée en plein vol » quelques mois après son adoption. Nous vivons avec. Cela fait cinq ans que je viens devant vous, comme président du Haut conseil, et cinq ans que je constate que les lois de programmation de finances publiques ne sont pas opérationnelles. C’est de ce côté-là qu’il faut trouver le réalisme et la volonté. Tant que les LPFP ne seront pas réalistes, nous constaterons des écarts et nous agiterons le mécanisme de correction tout en sachant que, non seulement on ne peut pas l’utiliser, mais, d’une certaine façon, il ne le faut pas.

C’est la trajectoire qui est obsolète. Je constate d’ailleurs qu’elle a été ajustée dans le PSMT, mais pas dans la LPFP. Nous avons donc deux trajectoires contradictoires. Toutes deux sont difficiles, mais la seconde est malgré tout plus réaliste que la première. La LPFP n’est plus qu’un souvenir.

Quant aux dépenses fiscales, jusqu’en 2023 elles n’étaient pas proratisées en fonction en fonction de la part des bénéficiaires dans le produit de la TVA. Depuis deux ans, le souhait est de revenir à la situation initiale, mais Bercy oppose son refus. Par ailleurs, votre question conduit à parler de fiscalité – car parler des dépenses fiscales, c’est parler de la fiscalité. J’entends bien que c’est un tabou, mais il est contourné d’emblée.

Enfin, concernant le budget pour 2026, nous n’avons pas encore proposé d’ajustement, puisque la discussion commence juste.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux questions des orateurs des groupes.

M. Matthias Renault (RN). Vous avez constaté, à juste titre, qu’il aurait fallu un PLFR pour 2024 en février ou mars – raison pour laquelle nous avions déposé une motion de censure spontanée sur ce sujet. En faut-il un en 2025 et si oui, à quelle échéance ?

Par ailleurs, votre rapport montre que le montant des intérêts est passé de 41,5 milliards en 2023 à 46,5 milliards en 2024, avec une alerte particulière concernant les emprunts à court terme (BTF) qui sont passés de 500 millions en 2022 à 6,4 milliards en 2024, ce qui est considérable. Ne serait-il pas pertinent, pour la Cour des comptes, de faire une projection de l’évolution des charges d’intérêt en cours d’année ?

Ensuite, vous constatez que les prévisions de croissance sont systématiquement surévaluées depuis vingt ans. En 2026, si cela se poursuit, ne faudra-t-il pas employer le terme « insincérité », même s’il est banni ?

Enfin, le Haut conseil serait-il preneur d’une transmission obligatoire et systématique des prévisions de la direction générale du Trésor lors du budget économique d’été ? Cela participerait-il de sa meilleure prise en compte dans le travail de préparation budgétaire que vous avez évoqué ?

M. Pierre Moscovici. J’ai déjà répondu concernant le PLFR. Pour 2024, la nécessité d’un PLFR était évidente dès le mois de février ou mars. En proposer un, ou pas, relevait d’une décision politique. Un débat avait d’ailleurs eu lieu, avant que cette piste ne soit écartée. Pour 2025, à ce stade, l’évidence n’est pas la même. Nous ne sommes pas dans une situation objective de cette nature et j’ignore si nous y serons – je ne l’espère pas. Je ne préconise donc pas de PLFR.

Concernant les prévisions d’évolution des charges d’intérêt, je répète que je suis preneur d’une analyse de soutenabilité de la dette par le HCFP. Celle-ci permettrait d’établir une projection non seulement pour l’année en cours, mais aussi à moyen terme.

Avant d’en venir à votre question sur l’insincérité, je complèterai mes réponses à M. le rapporteur général en indiquant qu’il n’est pas illogique que les prévisions pour 2026 et les années suivantes soient moins détaillées dans le PSMT que dans le programme de stabilité. Pour autant, celles qui y figurent pour 2026 nous amènent à constater que la trajectoire est entièrement à crédibiliser et à préciser, et que la pente est très forte. Nous le notons dans notre avis : il faut faire 0,9 point d’ajustement structurel en 2026 si l’on tient les 4,6 et il faudra faire 0,7 par an jusqu’au bout. Il faut donc s’attendre à devoir accomplir des efforts. Savoir comment s’y prendre, c’est votre affaire, mesdames et messieurs les députés. C’est le jeu démocratique.

Depuis cinq ans, je vous affirme que je suis très prudent, voire réservé, concernant l’utilisation de la notion d’insincérité, qui suppose l’intention de tromper et entraîne quasiment ipso facto l’inconstitutionnalité du projet de loi de finances. Nous ne l’avons jamais évoquée, même si le débat est allé loin, et je pense que nous n’avons pas eu tort. Pour que l’insincérité soit caractérisée, il faudrait avoir constaté des choses scandaleuses.

Enfin, la communication des budgets économiques d’été à la Cour n’est pas systématique. La Cour a demandé à l’administration que tel soit le cas. Malgré la réticence de Bercy, le travail est en cours et je ne désespère pas que la transparence des informations soit améliorée, à l’égard tant de la Cour que du HCFP. Je note qu’il s’agit aussi d’une recommandation consensuelle dans le rapport de votre commission d’enquête. C’est indispensable : nous informer, c’est vous informer.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Je commencerai par exprimer deux remarques. La première concerne la prudence et la modestie qu’il faut avoir compte tenu du contexte international, que je partage. Certes, il y a des aléas. Mais le gouvernement n’est pas complètement démuni, puisque des réserves sont prévues en début d’année. On peut toujours discuter de leur niveau, mais ce dispositif existe.

Ma deuxième remarque porte sur l’analyse de l’écart entre le prévisionnel et le constat pour 2024. Je lis toujours avec attention les rapports de la Cour des comptes, et je vous encourage à relire précisément le rapport de la commission d’enquête. Les deux rapporteurs, pourtant de bords différents, affirment qu’une défaillance technique lourde est à l’origine de ces écarts et que rien ne conduit à y voir une faute politique. D’ailleurs, le volontarisme politique ne fonctionne pas systématiquement. Ainsi, en 2021-2022, les prélèvements obligatoires et le rendement des impôts avaient été sous-estimés.

Votre avis témoigne de la gravité de la situation, avec un déficit de 5,8 % du PIB en 2024, une dette qui franchit le seuil de 113 % et une dynamique des dépenses qui reste soutenue malgré la fin des mesures exceptionnelles. Le diagnostic est clair. Nous le partageons. C’est le sens de la réunion d’hier tenue par le premier ministre. La France doit rétablir impérativement ses finances publiques, sous peine de compromettre sa capacité à agir sur les priorités collectives.

Le gouvernement a engagé un plan structurel à moyen terme ambitieux, validé au niveau européen en janvier, qui prévoit une réduction du déficit structurel primaire de 0,9 point du PIB dès 2026, puis de 0,7 point par an, en maîtrisant strictement les dépenses de l’État et en abaissant ses prévisions de croissance et de recettes pour renforcer la sincérité budgétaire. Ces efforts ont été reconnus et salués par le Haut conseil. Toutefois, ils ne pourront porter leurs fruits que si toutes les administrations publiques sont concernées.

Au cours des cinq dernières années, les dépenses des collectivités territoriales ont augmenté de 25 %, celles de la sécurité sociale de 20 % et celles de l’État de 10 %. Avez-vous une idée du poids respectif des trois pans de l’administration publique dans l’effort demandé pour les prochaines années ?

M. Pierre Moscovici. Je n’ai jamais parlé de faute politique. Je connais trop l’exercice de gouverner, sa difficulté et l’engagement de ceux qui s’y consacrent pour utiliser ce type de mot. Et si je le faisais un jour, ce serait pour souligner une défaillance personnelle et volontaire – auquel cas, la notion de sincérité pourrait être brandie. Mon avis était plus systémique.

Je n’ai pas pu lire dans le détail le rapport de la commission d’enquête, qui est paru hier soir. Je le ferai, car ce sujet m’intéresse au premier chef. J’ai quand même cru noter que les rapporteurs portaient chacun un regard différent quant à la responsabilité respective de l’administration et du politique. Je considère, pour ma part, qu’il existe une dialectique entre les deux. C’est la raison pour laquelle je propose l’intervention d’un tiers.

Les tentations du politique et les contraintes de l’administration peuvent entraîner une logique procyclique ou proactive. Pour avoir occupé diverses fonctions, je peine à penser que l’on peut tout mettre sur le dos de l’administration ou sur celui du politique. Fatalement, la responsabilité est partagée par une entité, en l’occurrence le ministère de l’économie et des finances. C’est la raison pour laquelle ma réflexion est systémique. Je ne participe à aucun procès. Je n’en veux à personne. Je ne nourris aucune forme de règlement de comptes à l’égard de quiconque, a fortiori d’un successeur. On affirme trop souvent : « Mes successeurs sont des crétins et mes prédécesseurs sont des imbéciles ! » Je n’ai jamais cédé à cela, parce que je sais que c’est systématiquement faux.

Pour répondre à votre autre question, nous n’avons pas d’évaluation des contributions respectives de chaque administration publique. Ce sujet relève de la préparation du budget et du débat entre les parlementaires et l’exécutif – avec, si j’ai bien compris, une nouvelle méthode qui doit associer les partenaires sociaux et les collectivités locales, dont le comité d’alerte qui s’est tenu hier, auquel j’étais invité mais ne participe pas, tandis que le rapporteur général du Haut conseil et le président de la section concernée de la Cour des comptes étaient présents comme observateurs. C’est à vous de définir les parts respectives des administrations.

En revanche, mon message est clair : contrairement à ce qui s’est passé ces dernières années, l’effort ne peut ni ne doit porter uniquement sur l’État, en particulier sur ses dépenses de fonctionnement. Il doit être davantage partagé et toucher aussi les dépenses d’intervention. Nous ne parviendrons pas à la maîtrise de nos finances publiques sans que toutes les administrations publiques soient concernées – dans des proportions dont vous aurez l’occasion de débattre.

M. David Guiraud (LFI-NFP). Vous avez fait part de votre « très mauvaise humeur ». Nous sommes deux ! Je suis, moi aussi, de mauvaise humeur lorsque je vous entends parler des comptes de l’État. Le bilan économique du macronisme est, certes, une catastrophe pour la nation. Mais, face au déficit des comptes publics, vous communiquez sur les économies et les sacrifices que doivent faire les Français – sauf en matière de fraude fiscale. Ainsi que l’a rappelé le président Coquerel, vous avez affirmé hier, sur BFM TV, qu’il n’y a « rien à gratter » de ce côté-là. C’est étonnant, d’autant qu’un rapport de la Cour des comptes, dont vous êtes le président, indiquait fin 2023 : « La France ne dispose d’aucune évaluation rigoureuse de la fraude fiscale. » Sur quelle étude précise vous fondez-vous pour affirmer publiquement et avec autant de sérénité qu’il n’y a rien à gratter du côté de la fraude fiscale ? Bref, vous parlez de beaucoup de choses, sauf de « l’éléphant dans la pièce », à savoir les 100 milliards de TVA, premier impôt du pays, douloureux pour les Français des classes moyennes et populaires, qui ne vont plus dans le budget de l’État, mais dans ceux de la sécurité sociale et des collectivités pour compenser des suppressions d’impôts et des cotisations pour les plus riches et les grandes boîtes. Lorsque le président Coquerel vous a interrogé sur ce point, vous avez répondu que vous souhaitiez « éviter tout biais idéologique ». Hier, sur BFM TV, vous ne vous êtes pourtant pas gêné pour affirmer qu’il fallait réduire les coûts des transports médicaux ou passer aux médicaments génériques.

Ainsi, concernant le budget de l’État, vous pouvez dire qu’il faut mettre le paquet sur les 2 milliards de la fraude sociale, mais vous semblez n’avoir plus rien à dire concernant les 100 milliards de TVA détournés du budget de l’État. Vous n’avez rien à contrôler, rien à évaluer. Il n’y a pas un abus, pas une fraude. Il n’y a pas d’utilisation de l’argent public mauvaise ou pas très saine. Il n’y a rien !

Vous faites une recommandation dans ce domaine, dans votre rapport : « Réintégrer l’ensemble des dépenses fiscales relatives à la TVA, y compris pour les parts attribuées à d’autres administrations publiques que l’État, dans le montant total des dépenses fiscales figurant dans le projet de loi de finances. » Ce serait utile, parce que cela permettrait aux Français de se rendre compte des sommes en jeu, c’est-à-dire les plus de 100 milliards qui sont détournés.

Quand vous dites aux Français, notamment sur les chaînes publiques, qu’ils doivent se préparer à faire des efforts, il faut commencer par vos services.

M. Pierre Moscovici. J’allais dire que je suis de bonne humeur, parce que pour la première fois, je ne vous vois pas de dos. Cela me fait plaisir. Depuis des années, je considère que tourner systématiquement le dos pour poser des questions est d’une grossièreté sans nom.

M. le président Éric Coquerel. C’est sa place.

M. Pierre Moscovici. Certes, mais quand on veut poser une question, on se tourne. J’exprimais à M. Guiraud un motif de bonne humeur de ma part : je suis content de le voir de face, car quand on me contredit ou on m’interroge, je préfère avoir un interlocuteur plutôt que quelqu’un qui me tourne le dos.

M. le président Éric Coquerel. En général, David Guiraud ne se cache pas pour poser des questions.

M. Pierre Moscovici. Je vais être d’un peu moins mauvaise humeur en ne reprenant pas vos propos selon lesquels il faut mettre de l’ordre dans nos services. Mais il faut apprendre, quelle que soit sa sensibilité politique, à respecter les institutions indépendantes du pays.

Quand je parlais des dépenses d’assurance maladie, je m’appuyais précisément sur les rapports qui ont été rendus publics lundi. Il existe des rapports de la Cour des comptes sur tous ces sujets. J’ai indiqué que nous avions un rapport sur la lutte contre la fraude fiscale en cours de préparation, qui sortira fin 2025.

Je peux aussi corriger le propos que j’ai tenu sur BFM TV, qui était sûrement un peu rapide. Ce que je voulais dire, c’est qu’il est fantasmatique d’imaginer qu’on va réduire les déficits en combattant uniquement la fraude fiscale, car beaucoup ont été fait en la matière. Je voulais surtout souligner qu’en matière de fraude sociale, nous sommes loin d’avoir la même performance.

Je vous invite à lire les rapports de la Cour des comptes. Ils ne sont pas la vérité, je sais qu’un rapport est toujours réfutable. Mais ils présentent l’avantage d’être objectifs. C’est la raison pour laquelle ils devraient être respectés, au-delà de telle ou telle personne. Le premier président, en l’occurrence, n’est que le porte-parole de l’institution. Ces rapports reposent systématiquement sur des faits et des chiffres, et procèdent d’une collégialité faite d’hommes et de femmes dont je puis vous assurer qu’ils ont des sensibilités politiques et des regards sur le monde différent. C’est ce qui fait le sel de cette maison, et j’entends que cela soit respecté.

Concernant la TVA, nous sommes exprimés à plusieurs reprises. Il y a des rapports du CPO à ce sujet, dont celui de l’an dernier que je vous invite à lire. J’ai moi-même observé que nous avions, l’an dernier, fait état de l’optimisme des prévisions en la matière et critiqué à plusieurs reprises le fait que la TVA était de plus en plus déconnectée des ressources et des recettes de l’État. Là encore, je vous invite à lire le très intéressant rapport de la Cour.

M. le président Éric Coquerel. Je suis satisfait de cette réponse, qui montre que le sujet n’est pas idéologique et que l’on peut donc aussi parler des recettes.

Mme Christine Pirès Beaune (SOC). Les documents nous sont parvenus trop tard pour permettre à la commission de travailler dans des conditions optimales. Je n’ai pas eu le temps de les lire. Vous avez disposé de six jours, mais nous de seulement quelques heures.

L’un des défauts dans l’élaboration des prévisions tient au fait que les deux documents prospectifs que sont la loi de programmation et le PSMT ne distinguent pas les catégories d’acteurs, notamment celle des collectivités locales. À aucun moment de l’élaboration des trajectoires pluriannuelles, l’avis des collectivités n’est obligatoire. Ne faudrait-il pas qu’il le soit ?

Par ailleurs, vous avez évoqué avec force les efforts et les réformes structurelles à engager pour tenir la trajectoire. C’est, en effet, préférable à la « tronçonneuse » ou au « coup de rabot ». Mais, en parallèle, ne devrait-on pas faire des réformes structurelles en matière fiscale ? Ne pourrait-on pas, par exemple, à recettes égales, faire davantage peser les recettes sur l’héritage et les hauts patrimoines plutôt que sur le travail ? Selon moi, une reconfiguration structurelle de l’impôt serait plus efficace qu’une taxe exceptionnelle.

Enfin, plutôt que d’envisager l’augmentation de certains taux d’impôt, ne vaut-il pas mieux envisager la fin de certaines niches fiscales ? Plusieurs rapports, dont certains de la Cour des comptes, en pointent quelques-unes.

M. Pierre Moscovici. S’agissant des collectivités locales, je répète que ce n’est pas à nous de dire quelle est la proportion des efforts des unes et des autres. En revanche, nous avons souligné à plusieurs reprises, et nous le soulignons à nouveau, que les estimations de la baisse des dépenses des collectivités sont effectuées sans qu’il existe le moindre mécanisme de concertation ou de contrainte. L’évolution de la dépense locale doit donc être discutée avec les collectivités, pour les convaincre. Sinon, on est dans le domaine du normatif et cette évolution risque de rester fictive pour une large part.

Pour ce qui est du délai d’envoi des documents, je connais la difficulté du travail des parlementaires. Je vous informe de celle du travail du Haut conseil. L’information, sa qualité, sa transparence et sa circulation sont des éléments fondamentaux pour améliorer le débat public.

Quant au débat fiscal, il est par définition devant nous, puisque commence la préparation du projet de loi de finances pour 2026. C’est une option politique que de le clore. Vous parlerez nécessairement des dépenses fiscales. J’entendais, ce matin, que Mme de Montchalin envisageait de les réduire de façon significative. En pratique, les mesures sur les dépenses fiscales portent aussi sur les recettes.

Je ne le dis pas par concession idéologique. Dans son avis sur le RAA, le Haut conseil des finances publiques conclut que pour réduire les déficits, il faudra combiner de manière intelligente – cela dépend de vous – une action structurelle sur les dépenses et l’évolution des prélèvements obligatoires.

À cet égard, il faut arrêter de considérer que nous proposons de l’austérité. Refuser l’effort aujourd’hui, c’est avoir de l’austérité demain. C’est s’exposer à un incident de finances publiques. Nous sommes sur une ligne de crête. Il faut faire des efforts – ce n’est pas de l’austérité – qui devront être partagés. Le Haut conseil estime aussi qu’il est légitime de parler de l’évolution des prélèvements obligatoires. Nous avons ce débat entre nous, raison pour laquelle nous le mentionnons. Le débat fiscal n’est pas clos, il commence.

M. le président Éric Coquerel. Vous me permettrez de penser qu’interpréter 40 milliards d’économies comme un effort au lieu de l’austérité, c’est une optique idéologique.

M. Pierre Moscovici. Je ne le crois vraiment pas. Les dépenses publiques représentent 57 % du PIB. De surcroît, je préfère parler de stabilité de la croissance des dépenses en volume. Quand on parle de 40 milliards, je me demande toujours sur quoi cela se centre. C’est d’ailleurs ce qui conduit à des écarts d’appréciation entre le Haut conseil et le gouvernement, comme cela s’est passé lors de la discussion initiale sur le PLF pour 2025.

M. Nicolas Ray (DR). Monsieur le premier président de la Cour des comptes, vous présentez une photographie dégradée de nos finances publiques, mais une photographie réaliste, que nous partageons, avec un déficit record de 5,8 %, un dérapage de 1,4 point par rapport aux prévisions initiales, une dette en hausse de 3 points en un an, pour se situer à 113 % du PIB, et la plus forte hausse des dépenses publiques depuis dix ans en l’absence de période exceptionnelle comme celles que nous avons connues lors de la crise du covid ou de la lutte contre l’inflation. Comme vous, nous regrettons qu’il n’y ait pas eu de projet de loi de finances rectificative, que notre groupe avait réclamé. Un PLFR aurait pourtant été plus utile au pays que la dissolution.

Dans son avis sur le PLF pour 2024, le Haut conseil estimait que la prévision de croissance était élevée ; que, pour la totalité des postes de demande, le gouvernement était plus optimiste que ses organismes ; que la prévision de déficit public apparaissait plus optimiste. En langage de la Cour des comptes, ces propos étaient déjà assez courageux. Mais ne croyez-vous pas que ces formulations mériteraient d’être plus directes, moins balancées et qu’ainsi, elles auraient un impact plus fort pour alerter le grand public sur la situation des finances publiques ?

Par ailleurs, les perturbations internationales ne sont-elles pas sous-estimées en matière de croissance et d’impact pour nos finances publiques ?

Les mesures d’annulation de 4 milliards de crédits qui ont été annoncées cette semaine sont-elles suffisantes pour atteindre les 5,4 % de déficit ?

Enfin, pour résorber le déficit et améliorer la trajectoire, quelle devrait être la juste répartition de l’effort entre les trois sphères – État, collectivités territoriales et sphère sociale ? Pour les collectivités territoriales, comment l’État peut-il mieux piloter nos comptes locaux, de concert avec les élus ? Pensez-vous que la contractualisation soit le bon outil ?

M. Pierre Moscovici. Je suis conscient que nos formulations sont balancées. Il y a toute une sémantique – « atteignable », « plausible », « optimiste », « élevé » – qui mériterait d’être étudiée. Ce serait un joli sujet pour un étudiant. En tout état de cause, il est nécessaire que nous restions dans ce balancement, précisément parce que nous ne sommes pas au-dessus du politique et parce que nous ne prétendons pas avoir une vérité révélée. Parce que notre parole vous est livrée, elle doit être une parole experte et elle ne saurait être une parole d’autorité. Je ne crois pas au gouvernement du juge et des experts. Je respecte trop la politique et la démocratie pour savoir que c’est vous qui faites la loi et que c’est à vous d’exprimer des opinions plus fortes.

Néanmoins, ce que nous disons est lisible et je m’efforce de le communiquer de façon claire. Les messages sont là. Si l’on veut bien les lire en détail, on voit que le Haut conseil a joué son rôle d’alerte de manière pertinente depuis plusieurs années, dans la mesure de l’information dont il disposait. Il continuera à le faire, en essayant d’être plus anguleux. C’est un débat que nous avons entre nous, mais dans lequel je ne peux pas entrer en public.

Par ailleurs, il est trop tôt pour répondre à votre deuxième question. Pour procéder à nos avis, nous auditionnons systématiquement deux instituts de prévision, Rexecode et l’OFCE – de sensibilité différente, l’un plus patronal, l’autre plus keynésien –, la Banque de France, l’Insee et les administrations. Sans entrer dans les détails de nos délibérations, il nous a semblé que les administrations prenaient en compte la dégradation de la situation du commerce international à la date des auditions. C’est la raison pour laquelle nous estimons que les prévisions ne sont pas hors d’atteinte, et que la révision de la prévision à 0,7 n’a pas été faite « au doigt mouillé ». Elle n’est pas dans l’hubris, cette fois-ci, mais résulte d’une analyse objective. Néanmoins, notre avis le souligne aussi, nous sommes dans un contexte de fortes incertitudes. Nous avons auditionné les administrations le lendemain du jour où Donald Trump a décidé de différer ses décisions tarifaires de quatre-vingt-dix jours. C’était un bon jour. Personne ne sait de quoi demain sera fait. Les incertitudes économiques et géopolitiques peuvent entraîner une dégradation des chiffres. C’est pourquoi nous disons que les prévisions ne sont pas hors d’atteinte, mais que les risques à la baisse sont élevés.

C’est balancé, mais cela veut dire que la prévision de croissance pourrait être ajustée in fine. François Bayrou l’a d’ailleurs indiqué hier, lors des réunions qu’il a animées, précisant qu’il faudrait prendre des mesures en conséquence. Cela ne me permet pas de dire si les 5 milliards sont suffisants ou non. Ils sont sans doute proportionnés à la situation que nous sommes capables d’enregistrer, ni plus ni moins. Mais il faut être vigilant. La prévision de croissance est fragile. Nous sommes vulnérables. Nous sommes sur une ligne de crête et nous devons être extrêmement réalistes et prudents.

Concernant la répartition des efforts, j’ai répondu que ce n’est pas à nous d’en décider. En revanche, je redis qu’il faut que toutes les sphères de l’administration publique soient concernées et que l’effort ne repose pas exclusivement ou même quasiment exclusivement sur l’État et son fonctionnement, comme ce fut le cas jusqu’à présent.

M. Tristan Lahais (EcoS). Nous partageons vos interrogations sur le besoin d’une meilleure prévisibilité de nos recettes fiscales, neutralisation faite des erreurs d’estimation – en particulier de croissance. Des questions se posent aussi sur l’élasticité entre celle-ci et les recettes fiscales.

Vos préconisations en matière d’association plus étroite du Haut conseil aux finances publiques avec le Parlement doivent être mises au service d’un renforcement de la démocratie parlementaire, qui a cruellement manqué avec l’absence d’un PLFR, et qui pourrait à nouveau manquer. Il est d’ailleurs curieux d’adopter un budget en sachant pertinemment qu'on annulera au maximum les crédits, comme la LOLF l’autorise. Ce problème de transparence démocratique se répète d’année en année et est déjà annoncé pour l’exercice en cours.

Vous évoquez le dérapage en dépenses publiques pour l’année 2024, qui serait de la responsabilité des collectivités territoriales. Avez-vous évalué la part de la dépense contrainte liée à des mesures prises par l’État ? Je pense à l’augmentation des allocations individuelles de solidarité (AIS), à celle du point d’indice ou au Ségur, qui pèsent mécaniquement sur les dépenses des collectivités et biaisent l’analyse. Ainsi, ce qui est interprété comme un dérapage incontrôlé serait en réalité le fait de décisions prises par l’État. Je rejoins les propos du président Coquerel : en dépit de considérations techniques, le dérapage budgétaire provient de l’échec des politiques de l’offre, qui n’ont pas provoqué l’élargissement de l’assiette attendu, en raison d’une croissance systémiquement plus faible que prévu ces dernières années et qui pourrait persister ainsi.

Concernant les perspectives pluriannuelles, je partage votre alerte sur l’ampleur des déficits et la charge de la dette. Je note avec préoccupation ce que vous dites quant à la nécessité de recontractualiser, en tout cas de renégocier nos encours de dette de 50 % à horizon 2030. Cela doit préoccuper l’ensemble des parlementaires, quels que soient les groupes politiques. En outre, on peut légitimement poser la question des recettes, outre celle des dépenses.

Enfin, on évoque avec pertinence le débat sur la fiscalité du patrimoine, qui est très inégalitaire. Mais on pourrait aussi interroger la fiscalité locale. Pour faire suite à l’intervention de M. Guirault, 50 milliards de TVA pour compenser les pertes de fiscalité locale générées par les décisions gouvernementales peuvent légitimement interroger la refondation d’une fiscalité locale à proprement parler.

M. Pierre Moscovici. Je ne peux pas faire de commentaire sur les questions d’essence politique, qui vous appartiennent. En revanche, je veux répondre à deux points.

D’abord, je ne dis pas que les collectivités locales sont responsables de l’évolution de la dépense pour 2024, mais leur part représente 7 milliards sur 13 milliards, qui proviennent pour la plupart de dépenses de fonctionnement.

Il faudrait évaluer la part de dépenses contraintes et la part choisie. Nous n’avons pas d’analyse de la rigidification de la dépense locale – question à laquelle j’ai insuffisamment répondu tout à l’heure, monsieur le rapporteur général –, mais le budget de l’État est rigide aux trois quarts, avec 35 % de masse salariale, 18 % de dépenses non pilotables, 17 % de dépenses d’intervention et de guichet et 7 % de concours aux opérateurs. Il peut donc se transférer, en partie, vers les collectivités locales. Ce n’est pas une question de responsabilité, mais il faut réfléchir collectivement à la manière dont on maîtrise la dépense locale. Il n’est pas juste de considérer que les collectivités locales n’y sont pour rien au motif qu’elles investissent – en l’occurrence, c’est du fonctionnement. Pour autant, cela ne signifie pas que la situation peut être résolue d’un coup de baguette magique. Il faut y travailler ensemble. Sinon, sans les moyens de les faire suivre d’effet, les chiffres que l’on nous donne sont purement normatifs.

Je ne peux pas faire de commentaire sur la politique de l’offre. Quoi qu’il en soit, on voit que la croissance potentielle s’est plutôt tassée au fil des ans. Si les prévisions étaient de 1,35 % il y a quelques années, nous estimons qu’elles sont plus réalistes, à 1,2 % aujourd’hui et à 1 % 2029. Cela signifie que, malheureusement, nous n’allons pas transformer la France en « tigre asiatique ».

M. Jean-Paul Mattei (Dem). Merci pour votre sincérité. Ce discours de vérité nous fait prendre conscience de la situation de notre pays.

Vous avez évoqué les conséquences de la dissolution. Avez-vous également examiné les conséquences de la motion de censure, en particulier le fait que le PLF pour 2024 ait été adopté en 2025 et les effets rétroactifs de certaines mesures, comme celle sur la contribution différentielle ?

Vous avez également exprimé votre étonnement concernant certaines recettes en moins et les 14 milliards d’impôts sur les sociétés de décrochage par rapport aux prévisions. La commission d’enquête a analysé les moyens dont dispose Bercy pour évaluer les recettes de l’IS, notamment la technique de l’excédent brut d’exploitation (EBE). Cette méthode est assez décalée par rapport au monde de l’entreprise, puisque l’EBE n’est pas toujours une valeur fiable. D’autres éléments, comme les résultats financiers, méritent d’être étudiés quand on analyse un compte de résultat. Quelles seraient les pistes d’amélioration de la fiabilité des recettes fiscales ? Quels prélèvements complémentaires pourraient être envisagés comme des mesures de justice fiscale, sans briser la croissance de nos entreprises ? Quelles pistes pourrions-nous suivre dans le cadre de nos travaux parlementaires ?

Enfin, n’avez-vous pas constaté des formes d’évitement lorsqu’on limite dans le temps certaines mesures et recettes fiscales ? Je pense à la contribution différentielle d’un an, qu’il serait question de proroger, ou à la contribution des grandes entreprises. Leur limitation dans le temps ne produit-elle pas un effet pervers d’évitement, visant à attendre que le temps passe pour bénéficier de meilleures conditions fiscales ?

M. Pierre Moscovici. Je ne répondrai pas à toutes vos questions, dont certaines sont spéculatives et dépassent mon rôle.

Je me suis permis de faire une incursion ponctuelle dans le domaine politique en évoquant la dissolution, parce que nous avons immédiatement constaté que l’instabilité qui en résultait avait un fort impact sur les taux d’intérêt. Nos spreads ont été multipliés quasiment par deux, ce qui a eu une incidence sur notre dette. S’agissant de la motion de censure, l’impact de l’adoption tardive du PLF pour 2025 sera étudié dans nos prochains rapports. Une chose est sûre, le PLF adopté n’est pas le même que celui qui avait été initialement proposé. Le premier était à 5 %, le second est à 5,4 %. Or, c’est une lapalissade, est qu’il est plus compliqué de faire 4,6 % quand on part de 5,4 % que lorsqu’on part de 5 %. Ce n’est pas un jugement de valeur, mais un simple constat.

Pour ce qui est des impôts, il y a un travail à faire sur le cinquième acompte de l’IS. Il est envisagé d’interroger les entreprises pour connaître plus tôt le montant des rendements et l’ajuster. C’est une bonne chose, car l’an dernier, nous avons perdu le contact avec les entreprises – ce qui a eu un impact dramatique. Ce sera ensuite à vous, mesdames et messieurs les députés, d’examiner les différentes mesures fiscales. La seule chose que j’ai voulu dire tout à l’heure, c’est que je ne crois pas, en toute sincérité, que le débat fiscal soit prohibé ou derrière nous. Il est devant nous, avec une préoccupation que vous avez exprimée et que je partage, car elle est générale dans nos travaux : on ne peut pas se permettre de casser la croissance. Il ne faut pas casser la croissance. Si l’on perd de ce côté-là, ce qui est fragile, vulnérable et sur la ligne de crête verse dans le fossé.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux questions des autres orateurs.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Je reviens sur ce que vous avez dit sur BFM TV hier, concernant la fraude sociale et fiscale, car ce n’est pas un détail. Vous avez indiqué qu’il n’y avait « pas des masses à gratter » dans la lutte contre la fraude fiscale et que l’enjeu portait sur la lutte contre la fraude sociale.

Concernant la fraude fiscale, le président Coquerel a évoqué la question de l’optimisation grise, à savoir la délocalisation des profits. À combien évaluez-vous ce qu’elle pourrait représenter ? Que pensez-vous de l’instauration d’une taxe de type Zucman pour fiscaliser en France les profits enregistrés en France ?

Par ailleurs, comment estimez-vous la composition de la fraude sociale ? On laisse donner le sentiment médiatique qu’elle provient principalement des fraudes au revenu de solidarité active (RSA) ou commises par les plus pauvres, alors qu’il s’agit à 80 % de fraudes aux cotisations émanant des employeurs.

Enfin, vous estimez qu’il est possible de récupérer 2 milliards sur les 3 milliards estimés de la fraude sociale, c’est-à-dire 66 % du total. Si la proportion était la même pour les 100 milliards estimés de la fraude fiscale, on pourrait récupérer 66 milliards là où la ministre Amélie de Montchalin annonçait que l’on en avait récupéré 16,7 milliards l’année dernière. Ce sont donc 50 milliards supplémentaires qui pourraient être à aller chercher si l’on y mettait les moyens, en particulier en embauchant à la DGFIP. Quand on cherche 40 milliards pour le budget, j’ai du mal à comprendre qu’on puisse dire qu’il n’y a « pas grand-chose à gratter » du côté de la fraude fiscale alors qu’il y a 50 milliards à récupérer, contre 1,5 milliard du côté de la fraude sociale.

M. Pierre Moscovici. Je remercie le président, vous-même et M. Guiraud de m’avoir permis de rectifier ou corriger une expression trop rapide employée dans une émission de télévision. Je voulais simplement dire qu’il ne faut pas croire que la lutte contre la fraude fiscale est la recette magique, qui évite de se poser la question des économies en dépenses. Ce n’est pas vrai. Vous avez mentionné le montant de 16,6 milliards. Je peux vous assurer qu’il est déjà considérable.

Il ne faut pas non plus confondre la lutte contre la fraude fiscale et celle contre l’évasion fiscale. Vous parliez de délocalisations d’entreprises internationales, c’est un autre sujet.

Par ailleurs, nous n’en sommes qu’aux balbutiements en matière de fraude sociale. Ce ne sont pas 3 milliards, mais 4,5 milliards uniquement pour les fraudes à l’assurance maladie. Aussi faut-il déployer un plan qui permette assez vite d’augmenter ce rendement. Voilà ce que je voulais dire et je suis heureux que vous me fournissiez l’occasion de le préciser.

Mme Marie-Christine Dalloz (DR). Je voudrais revenir sur l’inquiétante progression du volume des dépenses au cours des dix dernières années. Vous indiquez, dans votre rapport, que la hausse des prestations sociales en explique 60 %. Comment se répartissent les 40 % restants ? Quelles seraient les deux mesures les plus urgentes pour maîtriser cette progression de la dépense, au-delà du remboursement des intérêts de la dette ?

M. Pierre Moscovici. Dans une approche large et rapide, on peut noter les augmentations salariales – ce n’est pas un jugement de valeur – et celle du nombre d’agents en équivalent temps plein (ETP), qui jouent beaucoup sur la hausse des dépenses de fonctionnement.

Pour le reste, je me garderai de citer deux mesures. Je pourrais vous renvoyer aux cent quatre-vingts rapports de la Cour des comptes déposés chaque année.

M. le président Éric Coquerel. Merci.

II. Audition de M. Éric LOMBARD, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, et de Mme Amélie de MONTCHALIN, ministre chargée des comptes publics, sur le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 et sur le rapport annuel d’avancement du plan budgétaire et structurel à moyen terme

La Commission entend M. Éric Lombard, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et de Mme Amélie de Montchalin, ministre chargée des comptes publics sur le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 et sur le rapport annuel d’avancement du plan budgétaire et structurel à moyen terme

M. le président Éric Coquerel. Je remercie les ministres d’avoir répondu à l’invitation de notre commission pour venir présenter le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2024, et le rapport annuel d’avancement (RAA) relatif au plan budgétaire et structurel national à moyen terme (PSMT), qui doit être transmis d’ici la fin du mois d’avril aux institutions communautaires.

Après cette audition, la séquence relative aux orientations et à la programmation des finances publiques se poursuivra par un débat en séance publique le mardi 29 avril, comme le permet l’article 1er K de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf).

M. Éric Lombard, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Le rapport annuel d’avancement est établi conformément au nouveau cadre européen de gouvernance économique entré en vigueur l’an dernier. Il permet de faire état de nos prévisions macroéconomiques et de nos finances publiques pour 2025. Son indicateur principal, qui est à la fois notre ancre et notre priorité absolue, est le niveau de la dépense primaire nette. Ce nouvel outil vise à suivre d’une année sur l’autre la croissance en valeur de la dépense publique, déduction faite notamment de la charge d’intérêt, des mesures discrétionnaires en recettes et des mesures temporaires liées à des programmes de financement européens. Cet indicateur est évidemment moins sensible que le déficit aux aléas de la conjoncture et nous permet de nous concentrer sur ce qui est à la main du gouvernement et peut être piloté.

Dans une situation géopolitique tourmentée – pour ne pas dire plus –, nos prévisions de croissance ont été revues, même si le scénario de croissance est finalement relativement proche de celui du projet de loi de finances (PLF) de janvier. Comme attendu, et comme le montrent les dernières enquêtes de conjoncture ainsi que la bonne tenue relative de la consommation des ménages, l’adoption du budget pour 2025 a permis de réduire l’incertitude nationale. Cependant, la dégradation de l’environnement international nous conduit à revoir à la baisse notre prévision de croissance pour 2025 à + 0,7 %, c’est-à-dire – 0,2 % par rapport au scénario du PLF que nous avions déjà révisé au mois de janvier. C’est à la fois une conséquence de la politique tarifaire américaine, intégrée pour ce que nous en savons, des contre-mesures que l’Union européenne a prises ou se prépare à prendre, et plus généralement de l’aléa que provoque la nouvelle politique des États-Unis d’Amérique. L’incertitude économique affecte également nos entreprises, dégradant non seulement leurs exportations mais aussi le niveau de leurs investissements. Au total, l’environnement international aurait pour effet de diminuer la croissance de 0,3 point, contre 0,1 point anticipé en janvier. Cette incertitude engendre également une aversion accrue au risque qui entraîne une baisse de nos taux, nos bons du Trésor devenant une valeur refuge, malgré une hausse de l’écart avec l’Allemagne en début de période.

Notre trajectoire de dépenses primaires nette a été amendée par rapport à celle proposée par la France dans son PSMT d’octobre 2024. Il s’agissait de tenir compte de la cible de déficit du gouvernement pour 2025, qui a été revue – passant de 5 % dans le projet de loi de finances initiale à 5,4 % quand nous en avons repris la responsabilité –, ainsi que de la recommandation émise par le Conseil de l’Union européenne en janvier, qui était compatible avec cette nouvelle cible de déficit.

Le taux de croissance cumulé de nos dépenses primaires nettes reste identique sur la période 2024-2029 à celui proposé dans le PSMT ; c’est un point important. Au total, sur 2024 et 2025, la dépense primaire naître croîtrait de 4,2 %, un niveau inférieur au maximum fixé par le Conseil, qui s’établit à 4,6 %. Ainsi, la trajectoire prévue dans le nouveau cadre de gouvernance européen est bien suivie.

Nous réitérons donc notre engagement à faire passer notre déficit sous la barre des 3 % en 2029 – un seuil que le Premier ministre a qualifié hier de seuil d’indépendance. C’est bien le rétablissement de nos finances publiques, en effet, qui permet de garantir notre indépendance et notre souveraineté. Pour satisfaire cet engagement, nous devons piloter nos dépenses publiques de près afin d’apprécier les risques de dépassements éventuels. Nous avons à ce titre présenté hier 5 milliards d’euros d’économies et donnons rendez-vous en juin pour un second comité d’alerte, afin de respecter les engagements que nous avons pris – celui notamment de la transparence, en matière d’exécution du budget, vis-à-vis de la représentation nationale et de l’ensemble des partenaires sociaux.

L’effort de redressement devra être poursuivi et amplifié dans les années à venir, avec une cible de déficit public de 4,6 % en 2026, avant le retour sous les 3 % en 2029. C’est un objectif très exigeant mais atteignable – et qui doit être atteint.

Dans sa conférence de presse, le Premier ministre a confirmé hier une nouvelle méthode, celle d’un dialogue poussé entre le gouvernement, la représentation nationale, la commission des finances, les représentants des élus, les partenaires sociaux et toutes les parties prenantes. Cette méthode doit nous permettre de partager l’exigence de redressement des comptes publics et d’identifier ensemble les moyens de la réaliser. Vous pouvez compter sur la ministre chargée des comptes publics et sur moi-même pour mener à bien cette mission, dans un dialogue confiant et transparent avec la représentation nationale.

Mme Amélie de Montchalin, ministre chargée des comptes publics. Après l’audition d’hier, je veux moi aussi vous remercier et saluer la qualité des travaux menés par votre commission sur les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires. Votre rapport a constaté la grande difficulté technique des prévisions ainsi que les aléas exacerbés auxquels notre économie et nos finances publiques font face. Ces aléas et ces risques sont décuplés par la crise, dont nous constatons chaque jour qu’elle est aussi bien géopolitique que commerciale.

L’adoption en commission mixte paritaire (CMP) du PLF pour 2025 a fait de ce texte une loi de finances initiale de compromis. Cette méthode nous oblige à vous informer de l’exécution du budget en toute transparence et avec réactivité.

Vous nous auditionnez aujourd’hui sur deux textes de nature très différente – l’un constate le passé, l’autre prépare l’avenir –, à la fois complémentaires et nécessaires au redressement de nos finances publiques, qui est notre impératif commun. Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour 2024 est un texte technique, à vocation comptable, qui n’en est pas moins essentiel puisqu’il traduit la réalité des choses. Rendre compte de la gestion, c’est notre devoir d’exécutif auprès de vous, représentation nationale. Plus généralement, c’est le devoir de l’État auprès de nos concitoyens qui, en tant que contribuables, doivent être informés en toute transparence de la façon dont leur argent a été utilisé et de ce à quoi il a servi. Nous avons pour objectif d’établir un constat comptable partagé, afin de pouvoir mieux nous projeter. Je sais que les projets de loi d’approbation des comptes ont été rejetés les trois dernières années. Ce texte reste toutefois une étape incontournable pour retrouver une gestion politique et budgétaire qui soit à la fois efficace et apaisée.

C’est un texte court, qui ne compte que dix articles plus un article liminaire, répartis en quatre parties. Les articles liminaire et premier sont relatifs au solde public en comptabilité nationale, qui s’établit à – 5,8 % selon l’Insee, et au solde budgétaire de l’État, qui s’établit à – 55,9 milliards d’euros pour l’année 2024. Les articles 2 et 3 font état du tableau de financement, c’est-à-dire du recours à l’endettement – avec un besoin de financement atteignant 305 milliards d’euros –, et du résultat patrimonial de l’État dont le solde, présenté dans le compte général de l’État, s’établit à – 123,7 milliards d’euros.

Les articles 4 à 6 soldent les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) non consommés sur le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux : n’ayant pas été reportés à l’échéance organique du 15 mars, ils deviennent sans objet et sont annulés, conformément au principe d’annualité. Ce sont 8,7 milliards d’euros d’AE et 4,5 milliards de CP qui sont clos sur le budget général. Nous nous sommes efforcés de remettre la pratique des reports en ligne avec celle qui prévalait avant la crise du covid.

Les articles 7 à 10 sont plus exceptionnels. Ils visent à pallier l’absence de loi de règlement adoptée selon les formes depuis 2021, et affectent officiellement le résultat patrimonial des années 2021 à 2023 dans le bilan de l’État. Le dernier article arrête le solde du compte spécial Participation de la France au désendettement de la Grèce, clos au 1er janvier 2021, à + 800 millions d’euros.

Il s’agit d’assurer, comme préalable à notre vie en tant que nation, que nos comptes sont tenus. Il est donc souhaitable que ce PLRG soit adopté et qu’il referme ainsi les exceptions qui handicapent l’annualité de nos finances publiques et la sincérité des débats.

Plus concrètement, vous savez que dès le début 2024 et tout au long de l’année, des mesures de correction de la trajectoire ont été prises pour tenir compte de la dégradation de la conjoncture et de l’inflation mais également d’un déficit 2023 revu à la hausse. Puis à la fin de l’année, les débats ont été marqués par la préparation de l’entrée inédite, en 2025, en régime de services votés avec l’adoption de la loi spéciale. Je ne m’étendrai pas plus sur la gestion 2024, qui a fait l’objet d’une commission d’enquête dont nous avons discuté les conclusions hier. Je tiens néanmoins à rappeler que si la dégradation a été réelle en 2024, l’effort en gestion sur les dépenses de l’État est tout aussi substantiel : à la fin de l’année 2024, les dépenses de l’État ont été inférieures de 7 milliards d’euros au volume voté en loi de finances initiale.

Si ce texte dresse un constat, c’est bien celui de la gravité de la situation de nos finances publiques fin 2024. Le déficit de 5,8 % est certes en légère amélioration par rapport aux 6 % prévus par la loi de finances de fin de gestion mais il est largement supérieur aux 4,4 % prévus en loi de finances initiale. Il s’écarte également de la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2023-2027, qu’il dépasse de 0,5 point de PIB. Comme l’a constaté le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) et comme le prévoit la Lolf, il est fait appel à un mécanisme de correction. En présentant ce projet de loi, nous détaillons les raisons de l’écart entre la prévision et l’exécution de l’année 2024 ; nous indiquons aussi que des mesures de correction seront présentées dans les prochains textes budgétaires. Il est essentiel en effet que nous puissions montrer aux Français la façon dont nous tenons la trajectoire qui nous permettra d’arriver à 3 % en 2029.

Je voudrais revenir, pour conclure, sur la pertinence de la méthode qui est la nôtre depuis que nous avons pris nos fonctions le 23 décembre : le « quoi qu’il arrive ». La loi de finances initiale pour 2025 a déjà engagé un effort courageux. L’objectif de 5,4 % est, selon les mots du HCFP, à la fois impératif, ambitieux et atteignable. C’est pourquoi notre gestion est renforcée, avec des reports de crédits strictement réduits, une réserve de précaution sanctuarisée au niveau interministériel, une réserve prudentielle dans le cadre de l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) et une révision des dotations en fonction des trésoreries des opérateurs notamment. Il faut que les euros publics dépensés soient d’abord efficaces et déclencheurs plutôt qu’automatiques et porteurs d’effets d’aubaine.

Nous faisons donc preuve de transparence et de réactivité. Face aux nombreux aléas liés à la croissance ou au contexte international, nous prenons des décisions : ont ainsi été annoncés 5 milliards d’euros de mesures de redressement, avec 3 milliards d’annulations sur les dépenses qui avaient été mises en réserve et 2 milliards de gels complémentaires pour remonter les crédits gelés à 7,7 milliards d’euros. Cette opération est essentielle pour que nous puissions tenir notre objectif. L’effort est significatif mais soutenable dans les programmations des ministères, qui conservent des capacités de couverture et de redéploiement. Dans la sphère maladie, 1,1 milliard d’euros mis en réserve pourra être mobilisé en cas d’aléas.

Notre souhait, avec Éric Lombard, est de travailler avec vous pour nous attacher chaque jour davantage ensemble à mieux identifier et anticiper les aléas et les risques, en associant toutes les parties prenantes et les gestionnaires publics. Avec le comité d’alerte inauguré ensemble hier, avec le plan d’action de pilotage des finances publiques, nous voulons ouvrir ce que certains appellent la boîte noire, qui n’a rien d’une boîte ni de noir, pour la partager avec les Français et avec ceux qui veulent y travailler.

M. le président Éric Coquerel. La présentation du rapport d’avancement annuel du PSMT, dont certains chiffres ont servi de base à la conférence de presse du Premier ministre, me permet de poser les questions que je n’ai pu poser hier. Je suis assez d’accord avec lui pour employer les termes d’ouragan ou de tsunami. Je considère en effet que nous changeons de période économique : alors que le système capitaliste s’appuyait sur le libre-échange, il s’appuiera désormais sur une confrontation commerciale qui, par certains aspects, ressemble à la situation d’avant 1914 ; c’est dire que le moment est grave. Or, pour affronter ce changement de période, vous nous proposez de rester sur la même barque à rames : vous envisagez, pour réagir notamment aux évolutions du contexte liées aux décisions de Donald Trump, de poursuivre une politique qui a échoué.

Depuis des années et singulièrement depuis 2017, la politique menée – et assumée comme telle, notamment par Bruno Le Maire – visait à attirer les capitaux en France pour favoriser l’investissement et l’emploi, en instaurant des conditions fiscales avantageuses. Il en a résulté une baisse importante des recettes qui, par rapport au PIB, ont chuté de 3 points depuis 2021 – les tableaux que vous nous avez distribués hier sont à cet égard très éclairants – quand les dépenses publiques sont restées stables. Ces recettes perdues, au profit notamment des plus riches détenteurs du capital, n’ont pas ruisselé. Le déficit a augmenté alors que le macronisme s’était fixé comme premier défi de le réduire. La faible industrialisation, les taux de chômage et de pauvreté, la productivité qui ne progresse plus et le niveau de la demande – qui constitue le premier problème des entreprises – attestent également l’échec de la politique du ruissellement.

Or ce que l’on nous propose, pour les années à venir, c’est surtout de réduire les dépenses publiques, notamment les dépenses sociales et celles des collectivités territoriales. Les pistes évoquées, qui ne sont certes pas actées, m’inquiètent : j’entends dire que l’on remettrait en question le système assurantiel universel et que les plus riches seraient moins bien remboursés. Je m’inquiète aussi du niveau des dépenses par rapport aux besoins dans de nombreux domaines, notamment l’écologie : l’an dernier, le budget consacré aux politiques environnementales a baissé de 2 milliards d’euros alors que l’ensemble des rapports estiment qu’il faudrait des investissements publics supplémentaires de l’ordre de 37 à 50 milliards d’euros par an d’ici 2030. De surcroît, la baisse des dépenses publiques a un effet récessif que l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) a évalué l’an dernier à 0,8 %. Avez-vous, à ce sujet, une estimation de l’effet récessif des baisses de dépenses que vous proposez, ne serait-ce que pour 2026 ?

Manifestement, vous n’allez pas régler le problème qui nous est posé, c’est-à-dire la baisse des recettes. Ce n’est pas la taxe Zucman que vous envisagez d’instaurer sur le patrimoine – à un taux de 0,5 % au lieu de 2 %, et sur une assiette réduite – qui rapportera les 50 à 60 milliards d’euros dont la politique fiscale prive l’État chaque année depuis 2023. Il y a une contradiction à faire ce qu’a expliqué Gabriel Attal devant nous, c’est-à-dire à s’attaquer principalement aux dépenses publiques lorsque l’on constate que les recettes baissent. De surcroît, vous remettez au premier plan l’urgence budgétaire, en dramatisant les chiffres. Sans nier son importance, je rappelle qu’on nous disait il y a quelques semaines que l’urgence concernait la défense et, il y a peu de temps, la politique commerciale.

Tout cela m’inquiète car je pense que l’heure est venue de soutenir notre souveraineté industrielle et agricole, en instaurant une forme de protectionnisme mais aussi en investissant massivement. Les Allemands vont ainsi investir à hauteur de 500 milliards d’euros, et je vois peu de plans de la même ampleur en France. La défense n’est certes pas le domaine dans lequel les investissements sont les plus nécessaires, mais la loi de programmation militaire (LPM) va être respectée et, lorsque vous avez rencontré la base industrielle et technologique de défense (BITD) à Bercy, monsieur le ministre, vous n’avez évoqué que 1,7 milliard d’euros d’investissements. On me rétorquera que les Allemands, eux, peuvent se le permettre. Mais si nous n’en faisons pas autant, le décrochage de notre production industrielle par rapport à la leur risque de s’aggraver au cours des vingt prochaines années.

Vous savez que, constatant l’écart important entre l’exécution et les orientations pluriannuelles de solde structurel, le HCFP a déclenché le mécanisme de correction prévu par le III de l’article 62 de la Lolf. Quelle option allez-vous retenir : adopter une nouvelle loi de programmation des finances publiques, ou proposer des mesures correctives dans les prochains PLF et projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ?

Des gels de 8,7 milliards d’euros ont été appliqués et vous avez annoncé, madame la ministre, une annulation de crédits de 3 milliards d’euros, ainsi que des surgels à hauteur de 2 milliards d’euros. Correspondent-ils à ceux que vous avez évoqués hier comme étant en discussion, ou en prévoyez-vous d’autres ? Accumuler des gels, n’est-ce pas une façon d’éviter un projet de loi de finances rectificative (PLFR) – et, conséquemment, le passage devant le Parlement et le recours à de nouvelles possibilités de recettes ? Autrement dit, n’est-ce pas reculer pour mieux sauter, en évitant que le Parlement puisse s’exprimer ? Vous l’aurez compris : un PLFR sera selon moi nécessaire, surtout si la croissance diminue davantage que prévu.

M. Éric Lombard, ministre. Vous avez raison : notre pays et notre continent sont à un tournant historique. Nous changeons de période économique mais aussi, plus fondamentalement, de période historique. Le capitalisme mondial est en plein bouleversement. Au cours des dernières décennies, nous avons assisté à l’émergence de la puissance chinoise – dont certains moyens, contestables, appelleront sans doute un renforcement de nos réponses. Nous constatons aussi le pouvoir conquérant croissant de la Russie et la menace qu’elle constitue pour la paix, dans le Caucase et désormais en Europe. Avec l’agression contre l’Ukraine, notre continent connaît une guerre d’une ampleur qu’il n’avait pas connue depuis la deuxième guerre mondiale. Enfin, la nouvelle administration américaine mène une politique radicalement différente de celle qui, depuis quatre-vingts ans, consistait à réduire les tarifs douaniers pour développer l’économie mondiale et abaisser le coût des produits.

Si nous avons un certain nombre de points d’accord et de convergence sur cette analyse, monsieur le président, nous divergeons sur les conséquences à en tirer. Je voudrais d’abord revenir sur l’orientation générale de notre politique en soulignant d’abord que, dans ce monde en difficulté, notre continent est un espace de démocratie totale et sans limitation. C’est une excellente chose : des élections régulières permettent aux peuples de désigner leurs représentants et leurs gouvernements. C’est un point essentiel, sur lequel j’espère que nous serons d’accord.

J’aimerais ensuite rappeler notre ambition écologique. Après le conseil de planification écologique tenu il y a quinze jours, nous demeurons dans la trajectoire de l’accord de Paris : l’objectif d’une économie décarbonée d’ici à 2050 est au cœur de notre politique énergétique et de notre démarche de réindustrialisation. Il détermine nombre de nos politiques publiques à l’échelle territoriale comme nationale et vis-à-vis des entreprises. Cela nous distingue, encore une fois, de ce que l’on observe sur d’autres continents. Nous déployons enfin des politiques – dont on peut évidemment débattre de l’intensité – visant à lutter contre les inégalités, grâce à des redistributions importantes. Notre modèle social très ambitieux est un avantage mais aussi sans doute un inconvénient, dans la mesure où les dépenses publiques atteignent 57 % du PIB.

Ce modèle, nous voulons l’améliorer ; c’est sur la méthode que nous divergeons. Le monde et l’Europe sont de plus en plus concurrentiels. L’Allemagne vient de mettre un terme au frein à la dette, et l’accord de coalition qui a été signé donnera des marges de manœuvre considérables au futur gouvernement pour soutenir les entreprises. Dans ce contexte, il nous semble que notre projet politique doit également soutenir la production : c’est la raison pour laquelle nous ne souhaitons pas augmenter les impôts et les charges auxquels les entreprises sont soumises. Nous devons améliorer la productivité de notre économie pour réindustrialiser notre pays et garantir sa souveraineté. Pardon de vous contredire sur ce point, monsieur le président, mais lorsqu’avec Sébastien Lecornu nous avons réuni les industriels et les financeurs, c’est pour mobiliser l’investissement privé autour de l’effort de défense, au-delà de l’investissement public. Notre objectif, tout à fait central, est d’être ainsi au rendez-vous du maintien de la paix en Europe.

L’effort que nous défendons vise à poursuivre la lutte contre le chômage, après les réussites enregistrées ces dernières années, et à maintenir l’attractivité de notre pays. Ce sont en effet l’investissement, l’innovation et l’industrialisation qui nous permettront de relever les défis.

Vu le niveau de dépense publique, et compte tenu de l’impératif de productivité et de compétitivité, nous pensons qu’il existe des marges importantes pour réduire cette dépense sans dégrader la qualité des services publics ni celle de notre protection sociale, à laquelle nous sommes tous attachés. En réalité, cette réduction sera assez modeste : la trajectoire que nous vous avons présentée prévoit une baisse de 6 % en cinq ans – soit, compte tenu de l’effet de cumul, moins de 1 % par an en volume, sur 1 700 milliards d’euros de dépenses. Grâce à une efficacité accrue et à une plus grande sélectivité, nous pourrons réaliser cet effort sans mettre en cause notre modèle démocratique. Celui-ci vise à assurer la transformation écologique et à lutter contre les inégalités ; la politique économique que nous prônons nous permettra, me semble-t-il, de mieux le défendre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Dans de nombreux pays, les effets récessifs qui ont été évoqués viennent de l’incertitude. Le gouverneur de la Banque de France a rappelé hier qu’il était difficile, compte tenu du niveau d’épargne actuel en France – lequel résulte notamment de la crainte de futures hausses d’impôts –, de mesurer les effets keynésiens. C’est la raison pour laquelle nous privilégions les baisses de dépenses de fonctionnement plutôt que d’investissement. C’est aussi pourquoi nous voulons engager un travail sur les niches fiscales et, d’une façon générale, sur l’efficacité des dépenses. Certaines n’ont pas d’effet sur la croissance, en dépit de leur coût élevé : c’est le cas notamment de celles qui découlent de la désorganisation de l’État, ou de celles qui sont liées à certains arrêts maladie. Certaines incitations, mal calibrées, provoquent des effets d’aubaine plutôt que des effets déclencheurs.

J’en viens à vos deux questions. Le Haut Conseil des finances publiques active effectivement le mécanisme de correction. Dans un esprit de pragmatisme, compte tenu de la situation politique, du calendrier et du travail qui est devant nous, nous privilégions une présentation des mesures de correction dans le cadre du prochain budget, c’est-à-dire du projet de loi de finances (PLF) et du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026. Nous lancer dans la rédaction d’une nouvelle trajectoire, alors que nous venons de la présenter dans le cadre de ce rapport annuel d’avancement du PSMT, nous semble aujourd’hui difficile au vu des perspectives d’adoption de cette nouvelle trajectoire. Totale transparence, donc, et mesures de correction dans le PLF, mais aussi pragmatisme.

Pour 2025, il n’y a aucune stratégie d’évitement, mais une stratégie pragmatique. Dans le cadre de la Lolf, le gouvernement dispose d’outils lui permettant de procéder à des ajustements infra-annuels, qu’il faut utiliser pleinement et en toute transparence vis-à-vis de vous. De fait, dès que nous activons ces outils, nous vous en rendons compte par écrit en temps réel ou nous vous appelons. Il n’y a rien de caché.

Nous pouvons, dans le cadre de la Lolf, annuler jusqu’à 12 milliards d’euros de crédits et prendre jusqu’à 8 milliards d’euros de décrets d’avance. Les quantums que j’évoque – pour l’instant, 3 milliards d’annulations et 2 milliards de gels supplémentaires, qui porteront la réserve à 7,7 milliards après annulation –, sont très loin des plafonds permis par la Lolf. Alors que nous disposons d’outils qui nous permettent de continuer à bien piloter nos dépenses face à des aléas, on voit bien le coût macroéconomique qu’aurait l’incertitude générée par l’ouverture d’un nouveau débat budgétaire en pleine année, alors que la loi de finances initiale pour 2025 a été promulguée le 14 février.

Dans un monde d’incertitudes, notre responsabilité et notre devoir sont évidemment de tenir les objectifs, mais pas de rajouter de l’incertitude pour les acteurs économiques qui, comme vous l’avez dit très justement, monsieur le président, cherchent à savoir où l’on va. Nous leur devons cette forme de stabilité – toute relative, au demeurant, dans un pays qui a tout de même commencé l’année sans budget.

M. Charles de Courson, rapporteur général. La commission des finances, dotée des pouvoirs d’une commission d’enquête, a publié hier son rapport sur les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024. Certains membres de la commission et certaines personnalités auditionnées ont émis le souhait d’un renforcement des pouvoirs du Haut Conseil des finances publiques. Pour ma part, et avec de nombreux collègues de la commission des finances, j’ai proposé d’associer le Haut Conseil à la prévision macroéconomique, soit en l’impliquant dans l’élaboration des hypothèses retenues par le gouvernement, par exemple pour la production ou la validation de certaines d’entre elles, soit en instaurant un mécanisme du type comply or explain qui permettrait au gouvernement de rectifier les prévisions jugées trop optimistes ou trop pessimistes par le Haut Conseil ou, à défaut, d’expliquer pourquoi il ne les modifie pas. Quelle est la position du gouvernement à cet égard ?

Vous envisagez, en 2025, une progression de la consommation de 1,2 % en volume, soit une hausse supérieure à celle du scénario du PLF amendé, qui n’était que de 0,7 %, et une légère baisse du taux d’épargne, qui passerait de 18,2 % en 2024 à 17,9 %, tout en restant nettement plus élevé que sa moyenne d’avant la crise sanitaire, qui était de 14,6 %. Le HCFP note : « Ces évolutions sont plausibles, […], mais la hausse de la consommation sur laquelle le gouvernement table semble encore légèrement optimiste au vu des indicateurs les plus récents et des inquiétudes possibles des ménages dans le climat actuel. » En 2023 et 2024, l’écart entre le volume prévu de la consommation des ménages et ce qui a été réalisé était de 1 à 2, voire de 1 à 3.

J’abonde donc dans le sens du Haut Conseil. Selon les enquêtes de conjoncture, le solde d’opinions favorables des ménages sur l’opportunité d’épargner n’a jamais été aussi élevé, et il ne baisse pas. L’hypothèse d’une légère baisse du taux d’épargne et d’une augmentation, de 1 % ou 2 % en volume, de la consommation des ménages, ne paraît pas cohérente avec ces données. Comment justifiez-vous ce choix ?

Sur quoi se fondent vos prévisions macroéconomiques pour les années 2026 et suivantes ? Pourquoi la composition de la croissance et les méthodes selon lesquelles vous parvenez à vos estimations de croissance ne sont-elles pas détaillées dans le RAA ? J’ajoute que la composition de la croissance, très différente des prévisions, explique une bonne partie des écarts de recettes entre 2023 et 2024.

Dans son rapport sur Le Budget de l’État en 2024, la Cour des comptes déplore une « augmentation constante des dépenses fiscales, qui atteignent désormais le quart des recettes fiscales ». Les dépenses fiscales progressent effectivement de 4,6 milliards d’euros, soit de près de 6 %, pour atteindre 83,3 milliards d’euros. Ce phénomène, écrit la Cour, « met à mal la lisibilité des principaux impôts », et « laisse se multiplier [des] dispositifs dont la pertinence peut être interrogée au vu du gain pour chaque usager. » Ainsi, « douze dépenses fiscales procurent un gain inférieur à 100 euros par ménage pour un coût de 2,2 milliards d’euros. » Ne faudrait-il pas enfin envisager une rationalisation du maquis des dépenses fiscales ?

La Cour des comptes conteste particulièrement le retraitement des dépenses fiscales relatives à la TVA. Depuis le PLF pour 2024, le gouvernement présente le coût des dépenses fiscales liées à la TVA en fonction de la part de TVA nette revenant au seul État, soit 47 % ou 48 % actuellement. Le montant des dépenses fiscales assises sur la TVA s’en trouve ainsi artificiellement réduit de près de moitié – 11 milliards d’euros au lieu de 20, selon la Cour des comptes. Pourquoi ne pas revenir sur cette nouvelle convention de traitement de ces dépenses fiscales, qui les minore artificiellement dans la documentation budgétaire ?

Si les reports de crédits de 2024 vers 2025 sont en nette diminution par rapport à l’année précédente, leur niveau est toujours très significativement supérieur à celui d’avant la crise sanitaire, où il était de l’ordre de 4 milliards d’euros. Conformément à votre volonté de maîtriser la dépense, comptez-vous mettre enfin un terme, en 2026, à ces reports massifs qui nuisent notamment au principe d’annualité budgétaire et à la clarté de nos débats lors de l’examen des lois de finances ? En outre, je suis préoccupé par le niveau très élevé des restes à payer, qui représentent 217 milliards d’euros à la fin 2024, sans compter 37 milliards d’euros d’autorisations d’engagement affectées, mais non engagées. Quelle est votre stratégie de réduction de ce stock, qui pèse sur le pilotage des dépenses de l’État ?

Le rapport annuel d’avancement du PSMT évoque un objectif cumulé d’économies permanentes de 8 milliards d’euros sur la période 2025-2027 grâce aux revues de dépenses. Quelles sont les pistes étudiées, au-delà des mesures déjà prévues par la loi de finances pour 2025 ?

J’imagine que la trajectoire des dépenses primaires nettes figurant dans le rapport annuel d’avancement intègre les 40 milliards d’euros d’économies que vous souhaiteriez trouver, monsieur le ministre, pour l’année 2026. Toutefois, ces mesures, comme le souligne le Haut Conseil, ne sont pas documentées. Quelle est donc la valeur d’une telle trajectoire ?

Enfin, dans son avis sur le rapport annuel d’avancement, le Haut Conseil des finances publiques signale que « la trajectoire d’endettement est légèrement dégradée par rapport à celle du PSMT […] du fait d’un endettement plus élevé que prévu en 2024 et d’une consolidation plus tardive ». Alors que le PSMT prévoyait un point culminant du ratio de dette sur PIB de 116,5 % en 2027, le document que vous nous avez transmis prévoit une augmentation de ce ratio jusqu’à 118,1 % la même année, soit un écart de 1,6 point. Pouvez-vous présenter les différentes composantes expliquant cet écart ? Par ailleurs, avez-vous estimé l’effet de cette hausse de la trajectoire d’endettement sur la charge de la dette ?

M. Éric Lombard, ministre. Le gouvernement ne souhaite pas transférer au Haut Conseil des finances publiques ni à quiconque le soin de déterminer la trajectoire de croissance et la trajectoire économique, ni même aller vers la règle du comply or explain. En revanche, nous avons décidé d’avoir un dialogue ouvert et transparent avec un comité d’experts qui comptera les meilleurs spécialistes de la place, mais auquel le Haut Conseil des finances publiques ne souhaite pas se joindre – ce qui, du reste, est logique puisque ce n’est pas son rôle. Nous avons déjà établi cette année avec le Haut Conseil un dialogue beaucoup plus étroit, que nous voulons transparent.

Pour ce qui est de la trajectoire de consommation, notre hypothèse est que le niveau historiquement élevé de notre taux d’épargne, qui est de l’ordre de 18 %, est lié aux incertitudes considérables que le président Coquerel évoquait à juste titre. Le cessez-le-feu en Ukraine, que nous espérons, tarde à venir et des incertitudes fortes se font sentir quant au dialogue qui s’engage depuis lundi à Washington avec les Américains. L’incertitude ambiante se traduit, en toute logique, par une baisse de la consommation et une hausse du taux d’épargne.

Nous faisons tous nos efforts pour parvenir à un accord avec les États-Unis d’Amérique dans le délai de quatre-vingt-dix jours fixé par le président Trump, et plus vite si nous le pouvons. Nous faisons l’hypothèse que la levée d’autres incertitudes, avec notamment, l’établissement d’une trajectoire de finances publiques – la ministre a rappelé, à cet égard, le caractère non keynésien de la dépense publique –, rassurera les différents acteurs. L’une des raisons de l’épargne étant que les Français sont inquiets pour leur retraite, un accord entre les partenaires sociaux sera également un élément rassurant qui pourra se traduire par une baisse du taux d’épargne, et donc par une augmentation bienvenue de la consommation.

Pour ce qui concerne les prévisions macroéconomiques, le rapport qui vous est soumis porte sur 2025 et tous les éléments documentant la trajectoire économique pourront vous être fournis dans des travaux ultérieurs.

Enfin, l’évolution de la trajectoire de dette résulte tout simplement du fait que le déficit de l’année 2024 a été supérieur à ce qui était prévu dans la trajectoire initiale, cet endettement supplémentaire entretenant lui-même, de façon cumulative, les taux d’intérêt y afférents, d’où, au bout de trois ou quatre ans, cet écart de 1 % pour le taux d’endettement et le report du moment où ce taux baissera à nouveau – ce qui est un objectif d’importance stratégique.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Sur la composition de la croissance, nous pourrons vous communiquer des chiffres. La révision qui a fait passer la hausse attendue de 0,9 % à 0,7 % n’est pas liée à une réduction homothétique de chacun des postes. Des changements assez substantiels ont été apportés au modèle économique, en retenant une croissance de la consommation des ménages à 1,2 %, la Banque de France retenant quant à elle le chiffre de 1 %. Nous avons opéré, en revanche, une forte révision des enjeux en matière de balance commerciale et d’investissement.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Ma question ne portait pas sur 2025, mais sur 2026-2027.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Je voulais revenir sur les chiffres de 2025, pour procéder avec méthode.

Les dépenses fiscales, à propos desquelles j’ai lu comme vous les observations de la Cour des comptes, sont un sujet nous voulons examiner de près avec vous, parlementaires, car elles soulèvent des questions d’équité, certains contribuables – ménages ou entreprises – pouvant bénéficier de réductions très substantielles. C’est aussi un important enjeu budgétaire. Les chiffres dont nous parlons – quelque 85 milliards d’euros, pour 467 dispositions fiscales – atteignent, en montant comme en nombre, un record qui doit nous interroger.

Avec le ministre et sous l’autorité du Premier ministre, nous voulons faire œuvre double. Nous voulons d’abord supprimer les dispositions qui bénéficient à très peu de ménages ou ont des rendements totaux très faibles : 67 dispositions ou niches fiscales coûtent – ou rapportent, selon la manière dont on voudra les présenter – moins de 500 000 euros. Le travail que nous avions mené avec Joël Giraud dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019 avait montré que des dizaines de niches bénéficient à moins de cent contribuables. Vous avez souligné vous-même, avec la Cour des comptes, que douze dépenses fiscales rapportent moins de 100 euros à chaque ménage concerné alors qu’elles coûtent, au total, 2,2 milliards d’euros aux finances publiques. Il y a là un gisement d’efficacité collective, d’équité et de soutien à la croissance. L’objectif que nous poursuivons, avec le ministre, en supprimant de nombreuses niches, est de rendre l’argent aux Français en baissant les impôts pour tous. Cette mécanique, dont nous devrons définir la proportion, permettrait de recréer un soutien à l’équité, une forme de justice fiscale et un soutien à la croissance, tout permettant, plus prosaïquement, aux agents de la direction générale des finances publiques de consacrer moins de travail au contrôle de dispositions très complexes concernant un très petit nombre contribuables ou produisant des gains très limités pour chaque ménage. Nous souhaitons mener ce travail avec vous qui, en tant que rapporteurs spéciaux, connaissez ces dépenses et, avec vos collègues du Sénat, maîtrisez pleinement les éléments constitutifs des grands impôts. Je déplore avec la Cour des comptes la subsistance de niches fiscales très anciennes qui n’ont plus de comptabilité d’évaluation – nous ne savons parfois même pas combien de contribuables en bénéficient. Nous devons faire un grand ménage dans ces niches fiscales, car il y va de l’équité, de la lisibilité et de la croissance.

Pour ce qui est de la TVA, je tiens à la transparence à votre égard. Normalement, les dépenses fiscales sont attachées à leur bénéficiaire – en l’occurrence, l’État, qui ne perçoit pas les rendements attendus en raison de la moindre collecte de la TVA et de dispositions d’exception ou d’exemption. La Cour des comptes a raison de nous demander d’indiquer clairement quelque part et sous une forme consolidée, tout en respectant la formulation normale, l’ensemble des exemptions à la TVA, même si un peu plus d’un tiers de cette taxe est destiné à financer la sécurité sociale et 20 % les collectivités locales. C’est là une information que, pour des raisons de méthode et de transparence, nous devons vous communiquer.

Quant aux reports, nous avons cherché à les réduire fortement. C’est là une demande légitime des parlementaires. Après des années de très forte augmentation, pour lesquelles les données figurent notamment dans les différents documents remis au Parlement, nous avons réduit les reports des dépenses ministérielles de 7,8 milliards d’euros au début 2024 à 4,4 milliards d’euros en 2025. Le montant total, en incluant les reports du plan de relance, passés de 5,7 à 4,3 milliards d’euros, et en incluant les fonds de concours et les comptes spéciaux – mécanismes pour lesquels il est plus difficile de procéder d’autorité à des baisses, puisque les reports y sont de droit – s’élève à 16,8 milliards d’euros, contre 23,5 en 2024. Mon objectif est de revenir d’ici 2026, en fin de gestion, aux pratiques d’avant la crise de la covid-19, où les reports ministériels d’une année sur l’autre étaient au maximum de 800 ou 900 millions d’euros, éventuellement de 1 milliard d’euros. Ce chiffre atteint aujourd’hui 4,4 milliards d’euros. Nous l’avons quasiment divisé par deux l’an dernier et, en le divisant à nouveau deux fois par deux, nous en serons revenus à une pratique normalisée.

La même logique s’applique pour les restes à payer, même si le mécanisme est plus complexe. Une partie de ces montants tient aux lois de programmation portant sur l’équipement, comme la loi de programmation militaire, et sur l’investissement, notamment immobilier, comme celles qui concernent la justice ou l’intérieur. Une autre partie des restes à payer provient de mécanismes budgétaires comme les grands programmes d’investissement, où nous pouvons rebudgétiser certains éléments pour éviter la logique d’autorisations d’engagement sur des termes très longs, qui vont au-delà de 2028-2029.

Afin de dérigidifier la dépense publique – pour employer un terme un peu techno qu’utilise aussi la Cour des comptes –, nous voudrions éviter des volumes d’autorisations d’engagement aussi substantiels qui ne soient pas totalement justifiés. Ce travail que nous menons avec la direction du budget et mes équipes répond à un enjeu démocratique. En effet, vous devez voter la loi, mais de nombreuses dépenses sont contraintes, voire obligatoires, or il est normal que, démocratiquement, vous en ayez la maîtrise pleine et entière et que nous revenions donc – hors lois de programmation, qui sont des cadres budgétaires très spécifiques – à une budgétisation respectant davantage l’annualité.

Enfin, les revues de dépenses continuent. Michel Barnier en avait lancé quatre, portant respectivement sur l’hébergement d’urgence, sur les mécanismes de soutien à l’ingénierie locale, marqués par des redondances, ou du moins par la perception de doublons entre certains dispositifs à la fois locaux et nationaux, sur le soutien aux associations, dont nous devrions notamment examiner avec plus de vigilance les problèmes de trésorerie, et sur les frais de justice. Nous avons, quant à nous, lancé quatre nouvelles revues de dépenses, consacrées respectivement au logement social, aux prescriptions en ville et à l’hôpital, à la fraude des professionnels de santé et à la rationalisation des soutiens publics à l’investissement des collectivités.

Je tiens aussi à vous signaler deux missions communes de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) et de l’Inspection générale des finances, portant sur les gains d’efficience à l’hôpital et sur les écarts entre territoires pour les aides sociales, peu compréhensibles pour nos concitoyens dans les domaines du handicap ou du vieillissement.

Nous continuons donc de mener ces revues de dépenses, dont les propositions nous permettent de faire des réformes. C’est bien ainsi, par un processus factualisé, rationalisé et porteur de sens, et non pas par des coups de rabot ou des coupes sombres, que nous voulons réduire la dépense publique et en assurer l’efficacité.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Comme chaque année depuis que je suis élu, nous recevons les documents très tardivement. Ce n’est pas sérieux et nous ne pouvons pas travailler dans des conditions pareilles. D’ailleurs, la manière dont Bercy traite le Parlement depuis des années est très éloquente. Nous n’avons donc eu que quelques heures pour lire ces documents, qui sont complets et intéressants.

Comment vous allez faire pour augmenter la contribution à l’Union européenne de 6 milliards d’euros ? Le rapport de la Cour des comptes confirme en effet qu’il faut trouver 6 milliards pour l’année prochaine, puis encore 2 milliards d’ici 2027 : où allez-vous trouver ces montants ? Le document montre aussi que la charge de la dette va augmenter de 9 milliards d’euros, soit 15 milliards d’euros de dépenses obligatoires à financer. Ce montant est-il inclus dans les 40 milliards d’euros d’économies que vous avez annoncés ou s’y ajoute-t-il ?

Par ailleurs, je ne comprends pas pourquoi vous annoncez dans les médias un chiffre compris entre 40 et 50 milliards d’euros, puisqu’on lit à la page 44, pour 2025, qu’il s’agira de 50 milliards. Quel est le bon chiffre ?

La stratégie de rétablissement des finances publiques que vous annoncez à la Commission européenne – ou à je ne sais qui – m’inquiète, car elle ne contient pas grand-chose. Elle promet une démarche rénovée et ambitieuse de revue des dépenses, mais les questions que je vous ai posées hier sur les revues portant sur le logement ainsi que sur la formation professionnelle et l’apprentissage n’ont pas eu de suite. Vous avez annoncé des réponses aujourd’hui, et j’espère donc que je les aurai. Le cas échéant, quelles autres revues de dépenses allez-vous lancer et qu’allez-vous faire de toutes celles que je n’ai pas eu le temps de citer ?

Vous consacrez deux pages de généralités à dire que le modèle social sera plus efficient et plus efficace – tout ira bien, madame la marquise ! – mais qu’est-ce que cela signifie ? Je n’ai pas le temps de les lire ici, mais ce ne serait pas piqué des vers !

Le pompon va à la politique énergétique et à l’environnement, page 50 – après quoi vient encore un bla-bla. On nous y explique qu’accélérer la transition écologique et énergétique contribue au redressement des finances publiques, mais j’aimerais savoir comment cela peut se faire. Qu’il s’agisse en effet de la stratégie nationale bas-carbone n° 3 (SNBC 3), du troisième plan national d’adaptation au changement climatique (Pnacc 3) ou de la troisième programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE 3), il n’est question que de dépenses : en quoi cela peut-il contribuer à l’amélioration des comptes publics ? Cela représente en effet au moins 300 milliards d’euros de dépenses, dont au moins, selon la PPE 3, 120 milliards de nouvelles subventions aux énergies renouvelables, qui s’ajoutent à la centaine de milliards déjà dépensés. Qu’est-ce que cela vient faire parmi les économies et les recettes ? Et je ne parle même pas des coûts du réseau ni de la taxe de 23 centimes sur le carburant également prévue dans la PPE – 15 centimes au titre des crédits carbone européens et 8 centimes à celui des nouveaux certificats d’économies d’énergie (C2E).

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Pour ce qui est des délais de transmission des documents, il est de tradition que votre commission, où j’ai siégé voilà quelques années, auditionne les ministres dès qu’ils sortent du Conseil des ministres. Nous avons ainsi eu un quart d’heure pour venir de l’Élysée, où nous étions autour du Président de la République et du Premier ministre pour la présentation et la validation du rapport. Nous nous prêtons aux invitations et aux convocations de votre président et de votre rapporteur général, mais c’est à vous, si vous le souhaitez, qu’il appartient d’adopter une autre organisation. La réunion du Conseil des ministres a commencé à onze heures et s’est achevée à midi trente, tandis que nous étions auditionnés à treize heures trente.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). J’ai reçu le rapport hier !

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Vous l’avez eu sous embargo avant le Conseil des ministres, puisqu’il a été présenté ce matin.

M. le président Éric Coquerel. En effet, avec mon autorisation. Je remarque, par ailleurs, que d’autres rapports sont envoyés à la presse alors qu’ils sont encore sous embargo.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Est-il normal de n’avoir qu’un jour pour lire le rapport ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Monsieur le député, c’est à vous de voir cela avec le président de la commission. Nous ne vous cachons pas des choses, mais nous venons quand nous sommes invités. C’est la tradition que tous les projets de loi de finances et toutes les communications budgétaires soient abordés dans la foulée du Conseil des ministres.

Le prélèvement sur recettes de l’Union européenne et la charge de la dette, dépenses sur lesquelles nous n’avons, par définition, pas de capacité de pilotage, sont inclus dans ce qu’on appelle le « tendanciel », et c’est bien par rapport à cette trajectoire à politique inchangée que nous prévoyons de prendre les mesures qui s’imposent pour tenir l’objectif de 4,6 % de déficit.

Pour ce qui concerne le prélèvement sur recettes de l’Union européenne, nous devons avoir pour objectif collectif – et je m’adresse aussi aux régions et aux autorités qui ont la délégation de ces fonds – de mieux consacrer les fonds européens à ce pour quoi ils ont été pensés. Selon les régions, en effet, les taux de retour sont très différents. De fait, si les régions Grand Est et Île-de-France affichent des taux de consommation et de programmation tout à fait en ligne avec ce qui doit leur revenir, c’est beaucoup moins vrai dans certaines autres régions. La question est donc moins celle des fonds européens eux-mêmes que celle de notre capacité à faire passer les projets des territoires par le biais des autorités de gestion déléguée, et à les faire advenir. C’est pour moi une très grande priorité car, si nous ne le faisons pas, les fonds européens ne seront pas assez activés et nous créerons des fonds français qui feront exactement la même chose, ce qui n’est pas acceptable pour les contribuables. Il ne peut pas y avoir deux mécanismes financés par leurs impôts et finançant la même chose. Je serais ravie de revenir longuement avec vous sur ces bons mécanismes européens qui permettent d’assurer une forme de concurrence loyale entre les pays, pour autant que nous puissions les attirer sur notre sol.

Je viens de faire, en réponse à une question du rapporteur général, la liste de toutes les revues de dépenses en cours et prévues, à partir desquelles nous avons porté à 2,5 milliards d’euros le montant des économies en 2025, dont 200 millions d’euros sur le plan d’investissement dans les compétences (PIC), conformément à une recommandation de la revue de dépenses sur le travail, qui s’intéressait aussi aux emplois francs et aux contrats aidés. Nous pourrons évidemment aller plus loin. Nous avons, par exemple, procédé à des prélèvements sur la trésorerie des agences de l’eau et de l’Agence nationale de l’habitat (Anah), en conformité avec les revues de dépenses réalisées. Selon le même mécanisme, nous avons également prélevé 500 millions d’euros au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) et supprimé le mécanisme Pinel, conformément aux recommandations de la revue de dépenses sur le logement, pour 1,4 milliard d’euros. Je m’attacherai, là aussi, à vous assurer une totale transparence et suis prête à partager avec votre commission les recommandations et les conclusions de ces travaux, d’ailleurs très cohérentes avec celles du Printemps de l’évaluation que vous avez mené.

M. Éric Lombard, ministre. Pour ce qui est, enfin, de la trajectoire énergétique, qui suscite de votre part un vif intérêt, nous souhaitons, comme je l’ai dit, décarboner l’économie, notamment en faisant évoluer notre mix énergétique vers un mix durable au moyen du nucléaire et des énergies renouvelables. Cela demande effectivement un peu de dépense publique, notamment pour développer les énergies renouvelables. Comme vous l’avez constaté, nous faisons des économies, mais à l’intérieur d’une enveloppe de dépenses de l’ordre de 1 700 milliards d’euros, de telle sorte qu’il reste des ressources pour cet objectif très important qu’est la préparation d’un avenir décarboné.

M. le président Éric Coquerel. Je reviens sur la question des délais. J’ai pris sur moi de vous envoyer hier soir les documents qui m’avaient été transmis par les cabinets des ministres sous embargo, car cela me semble normal, mais il restait en effet peu de temps entre cette transmission et l’audition. Je rappelle toutefois que le débat en commission est une sorte d’échauffement, de défrichage, car nous y reviendrons plus longuement en séance publique le 29 avril.

M. David Amiel (EPR). Je note, car cela a fait l’objet de nombreux débats, durant les travaux de notre commission exerçant les prérogatives d’une commission d’enquête, à propos des années 2023 et 2024, que les chiffres qui figurent dans le projet sont en ligne avec les prédictions formulées à l’automne en matière tant de croissance que de déficit – ce dernier, avec 5,8 %, étant même inférieur. Il ne s’agit bien évidemment pas de l’immaculée réduction des déficits publics, mais du fruit des mesures prises l’année dernière. Si ces mesures, dont le montant a été chiffré à près de 30 milliards d’euros par la commission d’enquête, n’avaient pas été prises par le gouvernement, le déficit serait sans doute aujourd’hui plus proche de 7 %.

Je voudrais aussi évoquer les risques pour l’année 2025, à la lumière de ceux qui sont présentés pour 2024. Vous avez mentionné les 5 milliards d’euros d’annulations destinées à compenser les aléas touchant les dépenses de l’État. Avez-vous un chiffrage des aléas possibles en matière de dépenses sociales et de dépenses des collectivités locales ? Comment le gouvernement assurerait-il, le cas échéant, la tenue de l’objectif global de déficit ?

Pour ce qui est encore des aléas, quel est votre éclairage quant à la situation du marché de l’emploi. Vous avez évoqué la révision des chiffres de croissance, de 0,9 % à 0,7 % : qu’en est-il pour le marché du travail ? Cela a, en effet, un impact direct pour nos concitoyens, ainsi qu’un effet induit sur les finances publiques, ne serait-ce qu’au titre de l’indemnisation des demandeurs d’emploi.

Troisième et dernière question : le chiffre de 3 milliards d’euros supplémentaires pour la défense par rapport à la loi de programmation militaire a été annoncé hier pour l’année 2026. Quelle est la destination de ces 3 milliards et comment s’articulent-ils avec les initiatives prises pour renforcer le niveau européen de coordination de nos politiques de défense ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Certains aléas incombent majoritairement à l’État, qui transfère des dotations ou des dotations d’équilibre à la sécurité sociale et aux collectivités, mais certains autres se répercutent directement sur les collectivités elles-mêmes ou sur la sécurité sociale. Une baisse de l’emploi ou de la croissance se répercute ainsi sur les cotisations, ce qui peut se répercuter sur les comptes sociaux. Il en va de même pour les collectivités.

Le comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie a publié hier un avis soulignant le « dynamisme », c’est-à-dire la croissance, des dépenses de soins de ville – médicaments, arrêts maladie et honoraires – qui explique une partie du décalage en 2024. Pour 2025, le comité souligne que les économies prévues sont, pour les trois quarts, déjà acquises. Le quart restant est à sécuriser et concerne notamment les médicaments, à la fois en prix et en volume. La convention médicale prévoit des objectifs de réduction du volume des prescriptions, ce qui demande de regarder les médicaments les moins onéreux parmi ceux qui sont les plus prescrits.

Si ce sont surtout les soins de ville qui posent problème, nous apportons aussi un soin particulier au déficit des hôpitaux. Le Premier ministre enverra ainsi, dans les prochaines heures, une circulaire sur l’efficience de la gestion des comptes hospitaliers.

Face à cette situation, nous avons innové. Catherine Vautrin, Yannick Neuder et les services des ministères sociaux ont établi une réserve de 1,1 milliard sur l’Ondam. Cette réserve était jusqu’à présent très décentralisée et se trouvait donc difficile à activer en cas d’aléas liés à une épidémie ou à une autre crise sanitaire. Ce montant peut paraître faible au regard des 285 milliards d’euros de dépenses de l’Ondam, ce que le comité d’alerte souligne, mais il salue ces réserves comme constituant un très grand progrès car elles permettent un pilotage infra-annuel des dépenses sociales. Il faudra poursuivre les années suivantes.

Le chiffre cité par le Premier ministre sur les dépenses de la défense est relatif à la marche de la LPM qui prévoit un accroissement des dépenses de 3,6 milliards d’euros entre 2025 et 2026. Le Président de la République, le Premier ministre, le ministre des armées et moi-même travaillons pour déterminer s’il existe des besoins supplémentaires. Les enjeux liés à notre souveraineté demandent en effet une très grande lucidité.

M. Éric Lombard, ministre. Je voudrais partager une bonne nouvelle sur l’emploi : les salaires nets progressent grâce aux efforts réalisés depuis des années pour améliorer la productivité. Nous observons malheureusement un recul de l’emploi marchand, mais nous anticipons que le progrès de l’emploi des non-salariés permettra de maintenir l’emploi à un niveau stable dans les mois qui viennent.

Mme Mathilde Feld (LFI-NFP). Vous avez parlé de démocratie et de la capacité du peuple français à désigner ses représentants, ce qui est fort discutable dans le cas qui nous occupe. Vous avez prononcé de nombreuses fois les mots « transparence » et « dialogue », mais nous aurions préféré avoir ce débat en séance avant de voter le budget plutôt que de le voir passer par un 49.3.

Le rapport de la Cour des comptes n’est pas très flatteur à votre égard. Depuis 2019, la dette a augmenté de 780 milliards d’euros et, pour l’année 2024, les recettes de l’impôt sur les sociétés (IS) sont inférieures de plus de 10 milliards d’euros aux prévisions. Votre politique de l’offre connaît un échec cuisant. Les cadeaux fiscaux, exonérations et autres abaissements du coût du travail n’entraînent ni hausse de la compétitivité ni ruissellement. Les prévisions de recettes et de déficit sont, selon la Cour des comptes, inatteignables, mais vous avez refusé de faire une loi de finances rectificative, comme le demandait la Cour des comptes et notre groupe politique.

Plutôt que d’affronter ses responsabilités face à cet échec, le président a préféré dissoudre l’Assemblée nationale avant de refuser l’alternance politique qui en découlait. Ce fut ensuite la panique générale, qui s’est traduite par des annulations, des gels et des surgels de crédits, à tel point que la Cour des comptes a dit que vous gouverniez sans analyse.

Monsieur Lombard, vous affirmez qu’il faut à nouveau tailler dans les dépenses à hauteur de 40 ou de 50 milliards d’euros, selon les documents. Pourquoi ne remettez-vous pas plutôt en cause votre politique de l’offre qui gave les plus riches au détriment des plus pauvres, tout en étant inefficace ? Pour réduire le déficit, M. Ferracci a annoncé hier que tout était possible, – s’en prendre aux retraités, à notre modèle social ou à nos collectivités

territoriales –, mais rien ne semble possible quand il s’agit des multimillionnaires.

Pourquoi refusez-vous toujours un impôt plancher à 2 % sur les multimillionnaires alors qu’il a été adopté à l’Assemblée et qu’il pourrait rapporter 20 milliards d’euros ? Que répondez-vous – vous qui vous dites pro-entreprise –à ces millions de microentrepreneurs que vous avez jetés en pâture en abaissant les seuils de franchise de TVA dans le dernier projet de loi de finances ? Allez-vous continuer à tuer nos petites entreprises pour pouvoir continuer à régaler les grandes ?

M. Éric Lombard, ministre. Dans un environnement très chahuté et difficile, la situation relative de l’Union européenne est assez bonne, mais nous allons continuer à lutter contre le chômage et à veiller à l’équilibre territorial de notre développement par un mécanisme de soutien des activités sur l’ensemble des territoires.

Les 50 milliards d’euros d’ajustement que vous évoquez sont une estimation par rapport à la tendance qui a présidé à l’élaboration de la loi de finances pour 2025. Cet ajustement s’inscrit dans la trajectoire vers l’objectif de réduction du déficit à hauteur de 3 % du PIB et sera réduit en 2026 puis en 2027.

Avec des dépenses publiques représentant 57 % du PIB, le salut ne peut venir de leur augmentation pas plus que de l’augmentation des impôts et charges sociales puisque nous détenons le record européen de pression fiscale et sociale. Ce ne serait pas une bonne façon de résister à la concurrence, tant internationale qu’à l’intérieur de l’Union européenne. Nos voisins sont très engagés dans le soutien à leurs entreprises. Nous devons être compétitifs en veillant à ce que les fruits du développement des entreprises soient le mieux partagés possible.

Après une concertation menée par Véronique Louwagie, nous avons trouvé un équilibre permettant de protéger les microentrepreneurs ainsi que les petites entreprises soumises à la TVA qui se retrouvent, dans certains segments, en compétition inégale en raison d’un écart important de tarifs dû à l’application de la TVA. Nous avons ainsi réduit le nombre de seuils pour aboutir à un seuil général de 37 500 euros, sauf pour le secteur du bâtiment et travaux publics (BTP) qui se voit appliquer un seuil de 25 000 euros et pour certaines professions qui se trouvent exonérées de TVA. Nous verrons par quel support législatif nous pourrons soumettre ces mesures à votre vote. Nous n’avons bien sûr aucun désir de tuer les microentrepreneurs et les entreprises. Nous cherchons au contraire un équilibre entre ces deux modalités d’action, qui sont également importantes pour notre développement économique.

La taxe dite Zucman a fait l’objet d’un débat sur une proposition de loi auquel la ministre a participé. Les grandes fortunes sont en général détenues par des personnes possédant de grandes entreprises et une taxe de 2 % sur leur fortune les obligerait à vendre chaque année leur participation à cette même hauteur. Au bout de quelques années, ces entreprises se retrouveraient donc entre les mains d’investisseurs non français et non européens puisque la masse d’investissements possibles en France se trouve limitée par l’absence de fonds de pension. L’avantage, c’est que nous n’aurions plus besoin de cette taxation, mais nous n’aurions plus la propriété de nos entreprises. Nous préférons donc travailler, dans une volonté d’équité, sur un mécanisme de lutte contre la sur-optimisation tout en protégeant nos entreprises car nous avons besoin que nos entrepreneurs puissent développer leurs entreprises chez nous.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Nous n’avons aucun impensé sur la fiscalité des grandes entreprises. Nous allons appliquer le taux minimum d’imposition mondiale de 15 % prévu par l’accord de l’OCDE d’octobre 2021, qui a été signé grâce à un engagement très fort d’Emmanuel Macron et de Bruno Le Maire. Les plus grandes entreprises françaises concernées le savent, ce taux devrait permettre un rendement supplémentaire de l’IS de 1,5 milliard d’euros en 2026. Ne nous faites donc pas de mauvais procès.

Nous avons débattu au cours d’une très longue soirée sur le rendement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et sur celui de l’exit tax, mais la taxe Zucman conduirait à ce que la France perde la propriété de ses entreprises dans un délai de cinq ans. Pour résoudre le problème, il nous semble préférable de protéger l’innovation, les entrepreneurs et les familles qui détiennent les entreprises sur le temps long tout en luttant contre la sur-optimisation. Elle consiste à utiliser des montages fiscaux complexes pour se soustraire au pacte républicain qui exige le paiement des impôts existants.

M. le président Éric Coquerel. J’ai peur que l’accord de l’OCDE soit mort-né une fois que les États-Unis seront revenus dessus.

M. Corentin Le Fur (DR). Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes est un exercice essentiellement technique, mais il n’interdit pas – je sais que c’est également votre philosophie – de tirer des enseignements dans la perspective de la préparation d’un projet de loi de finances dans des conditions particulièrement préoccupantes. En effet, nous connaissons un déficit public de 5,8 % et une dette de 113 %. La France est désormais le troisième pays le plus endetté d’Europe et le pays qui s’est le plus endetté au cours des dix dernières années. Le projet de loi de finances pour 2026 sera d’autant plus déterminant que le dernier a été préparé dans la précipitation à la suite de la dissolution.

Le redressement des comptes doit être une priorité. Les moindres recettes et les écarts de prévision ne doivent pas masquer le fond du problème, qui est l’excès de dépenses. Je rappelle que nos taux de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires sont les plus élevés d’Europe. Depuis des années, nous avons du mal à réduire les dépenses publiques. Le travail de Véronique Louwagie pour trouver des gisements d’économies parmi les agences et les opérateurs de l’État sans déplumer les services publics est donc essentiel.

Vous avez parlé d’une trajectoire de baisse modeste, ce qui est le cas jusqu’à présent. Il nous faut pourtant montrer plus d’ambition. Quelles sont vos prévisions d’économies ?

M. Éric Lombard, ministre. Le Premier ministre a lancé une revue des politiques publiques afin de vérifier la bonne utilisation des fonds de l’État en s’assurant notamment que les robinets ont bien été fermés après le fort engagement de l’État pendant le covid pour soutenir les Français et les entreprises.

Toutefois, les dépenses publiques viennent, pour l’essentiel, de la sécurité sociale et des collectivités locales. Elles sont utiles, mais nous devons nous assurer que leur évolution est maîtrisée. Nous avons mis en place un accord de méthode et le Premier ministre a lancé hier plusieurs chantiers avec les collectivités locales. Un des représentants d’une grande association de collectivités locales a suggéré hier que soient passés des contrats entre l’État et les collectivités locales pour qu’elles participent à cet effort de maîtrise tout en respectant leur liberté d’administration, garantie par notre Constitution et par nos valeurs. C’est la prochaine étape avec François Rebsamen.

Dans la sphère sociale, nous visons un accord avec les partenaires sociaux qui en ont la responsabilité première depuis la création de la sécurité sociale dont nous fêterons bientôt les 80 ans. Nous nous appuierons sur les conclusions du conclave sur les retraites. Un dialogue du même type sur la santé et les politiques familiales devrait permettre d’aboutir à un accord sur la façon de partager les efforts pour maintenir la dépense publique ou la réduire très légèrement sur la durée, tout comme le font la plupart des entreprises et beaucoup de ménages qui ne voient plus leurs revenus augmenter de 3 % ou 4 % par an.

En clair, notre objectif est de maintenir la qualité des services publics et de la protection sociale en étant économes des deniers publics.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Nous avons présenté lors de la conférence quatre principes qui nous aideront à bâtir le budget.

Le premier est que les dépenses de fonctionnement n’augmentent pas plus vite que la croissance. Aujourd’hui, il n’est pas respecté dans de très nombreux cadres.

Le deuxième est que l’État se concentre sur une action régalienne de planification plutôt que de continuer à agir comme un État guichet. Nous allons donc nous livrer à une revue très exhaustive des mécanismes d’aides et de subventions dont certains – Pierre Moscovici l’a souligné devant vous ce matin – sont toujours en vigueur alors qu’ils sont liés aux crises que nous avons traversées.

Le troisième principe est que l’intérêt général prime sur les intérêts particuliers. Les dépenses fiscales sont pour l’État une dépense de facto et nous devons mettre fin à celles que nous ne pouvons plus nous permettre ou qui sont injustifiées. Je pense aux doublons, à l’enchevêtrement entre l’État et les collectivités, aux arrêts maladie ou à la commande publique. Sur ce dernier point, on observe que, dans certains domaines, une entité publique achète plus cher qu’une entreprise ou un ménage. Nous devons donc changer certaines règles ou certaines pratiques de la commande publique.

Le quatrième principe vise à mettre fin à la gratuité qui déresponsabilise. Les services publics sont gratuits, mais ils ont un coût. Il est utile que l’école soit gratuite mais il est aussi utile de savoir – nous n’avons pas honte de le dire – qu’un élève de primaire et un élève du collège coûtent respectivement 8 000 et 10 000 euros par an, qu’un accouchement coûte de quelques centaines d’euros à plusieurs dizaines de milliers d’euros ou qu’un trajet en ambulance coûte en moyenne 115 euros. J’ai coutume de dire qu’il n’y a pas d’argent public : il n’y a que l’argent des Français que nous mettons en commun. Savoir concrètement comment cet argent entre dans nos vies est une manière d’accroître le consentement à l’impôt, mais aussi d’évaluer l’efficacité et la pertinence de la dépense publique.

M. Christian Baptiste (SOC). En ma qualité de rapporteur spécial des crédits consacrés aux outre-mer, je me dois de porter la voix des territoires ultramarins avec responsabilité, mais aussi avec exigence. À ce titre, je ne peux que souligner, avec une vive préoccupation, les annulations d’autorisations d’engagement non consommées et non reportées dans ce projet de loi d’approbation des comptes 2024.

Près de 69 millions d’euros, dont 11,5 millions destinés à l’emploi outre-mer et 57,3 millions aux conditions de vie dans les territoires ont disparu des radars de l’action publique. Alors que les défis économiques, sociaux et culturels de nos outre-mer sont bien connus, ces crédits ont été laissés en jachère puis annulés. Ces sommes ne sont pas abstraites. Elles représentent des opportunités perdues pour nos jeunes en recherche d’emploi, pour les familles en attente d’un logement décent et pour les collectivités confrontées à des retards d’infrastructure. Ce sont autant de promesses non tenues.

Au-delà de l’insuffisance budgétaire, ce qui inquiète, c’est la question de l’exécution. Je vous pose une question simple mais essentielle : qu’est-ce qui a empêché la consommation de ces crédits ? Était-ce une défaillance technique dans la chaîne de dépenses, un arbitrage politique délibéré ou un manque d’ambition dans la mise en œuvre des priorités pour nos territoires ? Surtout, quelles mesures concrètes envisagez-vous pour que ces situations ne se reproduisent pas en 2025, afin que les crédits votés pour les outre-mer se traduisent en actions tangibles et visibles ?

Nous notons les efforts que vous déployez pour la transparence et les prévisions et nous vous en remercions. Vous avez communiqué sur votre volonté d’aller chercher 40 milliards d’euros d’économies. Êtes-vous prêts à coconstruire cette démarche avec le Parlement ? Nous avons de nombreuses propositions, par exemple sur les dispositions permettant aux grands groupes de domicilier leurs cadres en Suisse.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. En raison des grandes incertitudes économiques et de la situation en Nouvelle-Calédonie et dans d’autres territoires, certains projets qui avaient été budgétés n’ont finalement pas été lancés et leurs crédits n’ont pas pu être utilisés. Je rappelle que dans le budget 2025, le débat parlementaire a eu pour effet une augmentation de 760 millions en autorisations d’engagement et de 450 millions en crédits de paiement pour soutenir les territoires ultramarins. Le budget de l’outre-mer est le seul qui ait connu une forte hausse depuis l’arrivée du nouveau gouvernement à la fin décembre.

Notre présentation des comptes publics ne comprend pas les mesures d’urgence. Pour avoir une vision complète de la mission consacrée à l’outre-mer, il faudrait donc y inclure les mesures d’urgence pour Mayotte et la Nouvelle-Calédonie, qui dépendent d’autres ministères – logement, emploi, éducation nationale ou intérieur.

S’agissant des niches fiscales, mes équipes et moi-même sommes à la disposition des députés ultramarins souhaitant engager avec nous un travail de revue des dispositions concernant leurs territoires afin d’évaluer leur efficacité et leur utilité.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Monsieur le ministre, vous avez souligné que notre économie et notre continent se trouvent à un tournant marqué par un contexte géostratégique bouleversé et incertain. Vous continuez pourtant à mener la même politique, qui a augmenté la dette et creusé les inégalités. Bref, il faut que tout change pour que rien ne change. Vous louez notre modèle social ambitieux, mais vous n’avez de cesse de vous y attaquer, qu’il s’agisse des retraites ou de l’assurance chômage. Vous vous attaquez aussi à l’État de droit, que vous démantelez avec votre projet de loi dit de simplification, mais qui est en vérité de dérégulation.

Madame la ministre, nous vous remercions pour vos engagements de transparence, qui nous changent de ce que nous avons connu jusqu’à présent. Toutefois, je vous rappelle que, depuis plusieurs années, le Parlement ne vote plus le budget. Nous ne pouvons donc porter la voix de ceux et celles qui nous ont élus et qui souhaitent une autre politique.

Une budgétisation qui respecte davantage l’annualité est un enjeu démocratique, mais, au-delà, c’est la compréhension même des orientations fortes du gouvernement qui est en question. Vous êtes en effet passé d’un investissement massif dans le ferroviaire, puis dans le spatial, puis dans la réindustrialisation, puis dans l’intelligence artificielle (IA).

Vous souhaitez coconstruire le redressement budgétaire avec les collectivités territoriales, notamment grâce à une contractualisation non contraignante. Comment pourra-t-elle être établie, dans quelles conditions et avec quelles garanties de respect de l’autonomie locale ? Surtout, comment comptez-vous compenser les pertes durables de recettes fiscales des collectivités, consécutives à vos choix fiscaux unilatéraux, tout en leur imposant un effort supplémentaire de maîtrise de la dette ?

Quelles sont vos intentions concernant la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim), dont les recettes ont été une déconvenue majeure ? Comptez-vous la réformer, la reconduire ou la supprimer ?

M. Éric Lombard, ministre. Avec tout le respect que je vous dois, nous accuser de nous attaquer à l’État de droit est très excessif et complètement injustifié. Dans le cadre du débat sur les lois de finances, nous soumettons des textes au vote du Parlement de la République. Je n’y vois aucune atteinte à l’État de droit. Si ce que nous faisons est une atteinte à l’État de droit, comment définissez-vous ce qui se passe en ce moment dans d’autres parties du monde ? Je ne voulais pas laisser passer cela.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. La seule attaque du modèle social, c’est le déficit de la sécurité sociale, qui est de 22 milliards d’euros. Si on ne le réduit pas, je suis prête à parier que, dans quelques années, il n’y aura plus de sécurité sociale. Elle n’est pas faite pour générer de la dette. Nous ne pouvons léguer à nos enfants et à nos petits-enfants la charge du remboursement de nos soins hospitaliers, de nos médicaments et de nos retraites. Le Premier ministre l’a dit, ce serait « intolérable ». Ce n’est pas le contrat passé il y a quatre-vingts ans, à une époque où notre pays était jeune et comptait avec un salariat important dont la situation était stable. Depuis, notre pays a vieilli, le salariat dans l’emploi public est moins important et les carrières sont moins stables.

Nous devons donc être lucides et ne pas faire l’autruche en considérant que la situation va se résoudre d’elle-même. Catherine Vautrin a montré hier, avec beaucoup de clarté, que ce ne sera pas le cas. Les ratios entre actifs et retraités sont tels que l’équilibre même du financement est remis en question. Notre pays compte chaque jour, en moyenne, 2 400 personnes fêtant leurs 60 ans mais 1 800 naissances seulement. Ces chiffres doivent nous faire réfléchir à l’équilibre démographique, et donc financier, de la sécurité sociale.

Si nous voulions attaquer notre modèle social, nous ne ferions rien, mais nous avons choisi exactement l’inverse pour le préserver, le réformer et lui rendre sa stabilité et sa force. C’est ce sur quoi nos débats doivent porter.

M. Jean-Paul Mattei (Dem). L’audition de ce jour nous permet à la fois de revenir sur l’exécution 2024 et de se projeter pour les exercices à venir. Je me réjouis que nous puissions amorcer, dès aujourd’hui, des échanges autour du PLF pour 2026. La situation politique que nous vivons ensemble nécessite qu’un travail soit engagé entre les parlementaires – j’en profite pour lancer un appel à notre président concernant les dialogues de l’Assemblée, que nous avions essayé d’engager avant la dissolution – et le gouvernement pour aboutir à un budget de consensus, au moins sur certains points.

La question du maintien des contributions exceptionnelles mises en place dans le budget 2025 se pose. Celle concernant les grandes entreprises ne doit pas être maintenue, car elle grèverait lourdement notre capacité productive – et l’instauration du fameux impôt Zucman me semble contraire aux principes de notre droit. En revanche, la pérennisation de la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR) devrait être envisagée, car la justice fiscale s’inscrit dans le temps long. Nous avons d’ailleurs travaillé avec le gouvernement précédent afin de la maintenir tant que le déficit ne sera pas passé sous la barre des 4 % du PIB. Qu’en pensez-vous ? Pouvez-vous nous communiquer les premières remontées comptables sur le fonctionnement de ces contributions exceptionnelles ? Ne doit-on pas redouter des comportements d’évitement fiscal qui auraient des répercussions sur les recettes espérées ?

L’objectif du redressement des comptes publics, qui doit occuper une place centrale dans la construction des textes financiers, ne doit pas nous exonérer de continuer à réformer en profondeur notre système fiscal pour apporter des solutions efficaces aux défis actuels. La crise persistante que subit le secteur du logement nécessite que nous continuions de réfléchir à des mesures innovantes pour libérer et stimuler les investissements responsables et écologiques. Quelle est votre philosophie et votre programme de travail pour relancer ce secteur essentiel, véritable moteur de croissance pour notre pays ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. S’agissant de la contribution différentielle sur les hauts revenus, nous sommes assez prudents quant à l’idée de garder dans le système fiscal un taux implicite de prélèvement forfaitaire unique (PFU) de 37 % – c’est en effet la réalité sous-jacente. Nous réfléchissons plutôt à un mécanisme pérenne de lutte contre la sur-optimisation qui protégerait nos entreprises, les entrepreneurs, les biens professionnels, l’investissement dans les jeunes PME et, au fond, qui soutiendrait l’économie, tout en évitant des phénomènes très contestables pour lesquels nous manquons d’outils, notamment en matière de contrôle fiscal. Un débat aura lieu sur ce point d’une manière tout à fait transparente et ouverte. Le taux implicite est de 34 % quand vous cumulez le PFU et la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus. Il nous semble que c’est déjà un seuil très élevé dans un monde de concurrence et de mobilité, notamment du capital.

Pour ce qui est des aléas du rendement de la CDHR, la baisse du CAC40, de près de 10 % depuis un mois, peut peser sur les revenus du capital, notamment les plus-values et dividendes. Selon des estimations techniques, le rendement ne serait donc pas de 2 milliards d’euros mais plutôt autour de 1,5 ou 1,4 milliard d’euros. Cet aléa est notamment ce qui nous conduit à souhaiter une gestion très précise de certaines dépenses.

Quant au rendement de l’impôt sur les sociétés et de la surtaxe, le bénéfice fiscal serait en baisse de 2,5 % en 2024, d’après les dernières remontées comptables, alors que le budget pour 2025 intègre une baisse de 3,9 %. Ce n’est pas mirobolant, mais certains diraient que c’est « moins pire ». Cela nous amène tout de même à être très prudents. Nous avons ainsi inclus dans les comptes présentés au HCFP en janvier dernier une marge de prudence de 1 milliard d’euros sur le rendement de l’impôt sur les sociétés et de la surtaxe, afin de nous prémunir contre les aléas.

Quant au logement, je rappelle simplement que Marc-Philippe Daubresse et votre collègue Mickaël Cosson travaillent sur la fiscalité de ce secteur.

M. Éric Lombard, ministre. Nous avons veillé à ce que les mécanismes de soutien au logement soient relativement protégés dans le budget pour 2025, alors que nous avons dû être très attentifs à la dépense publique. Il faut néanmoins reconnaître, sans chercher à se défausser de ses responsabilités, du côté du gouvernement, que la question du logement relève largement des politiques locales de développement menées par les élus, notamment les maires, qui délivrent les permis de construire et mènent des projets pour les territoires.

Le rythme de construction a ralenti pour deux raisons. La première est liée au cycle économique, dont les effets ont été plus graves dans le secteur du logement, et à la hausse des taux d’intérêt. Ces derniers ont baissé et le cycle économique s’est stabilisé, mais le logement social, bien que 2024 ait été une assez bonne année, ne repart pas suffisamment. La fin du cycle municipal a également joué : on arrive en fin de mandat, ce qui signifie, logiquement, que les programmes conduits par les élus sont en train de se terminer. On constate aussi une réticence à construire, à accueillir de nouvelles personnes dans les territoires, pour des raisons que le rapport d’Éric Woerth a bien documentées et qui poussent à introduire plus de souplesse dans les ressources des collectivités locales. Avoir de nouveaux habitants implique de nouvelles charges pour les collectivités, alors que ces dernières sont un peu contraintes et le seront sans doute encore un peu plus dans les temps à venir.

La principale raison est plus politique, au sens général du terme, que financière. Pour le reste, nous avons décidé, avec le gouverneur de la Banque de France, une baisse du taux du livret A, ce qui est un élément de soutien très puissant à la construction de logements sociaux. Par ailleurs, quelques mécanismes fiscaux qui doivent permettre au logement dit libre de repartir ont été protégés. Ces mécanismes méritent d’être encouragés, mais je ne suis pas sûr que le logement soit un problème budgétaire ou fiscal ; c’est plutôt une question de volonté de construire plus ou non, de la part de l’ensemble des collectivités.

M. François Jolivet (HOR). Selon la page 92 du rapport, vous pariez sur une hausse des cotisations sociales en 2025 et donc sur une baisse du chômage, alors que vous prenez acte, par ailleurs, du ralentissement de l’économie. Je n’ai donc pas bien compris ce tableau. Qu’en est-il exactement ?

La contribution exceptionnelle des grandes entreprises aura sans doute pour conséquence une baisse des dividendes distribués aux actionnaires. Comme la loi de finances pour 2025 tablait malgré tout sur une hausse des dividendes distribués, cela signifie qu’on anticipait une très forte croissance des résultats des entreprises, ou en tout cas des grands groupes. Or ce n’est pas ce qu’on retrouve dans le tableau.

Par ailleurs, les cotisations sociales sont en hausse et vous faites un pari sur le taux de chômage : qu’en est-il ?

S’agissant de l’impôt sur le revenu, le Conseil des prélèvements obligatoires, la Cour des comptes et le Haut Conseil des finances publiques insistent sur la nécessité de mieux évaluer les niches existantes – j’en profite pour répondre aux propos de Mme Feld. La retraite par capitalisation s’est déjà beaucoup développée dans le cadre du plan d’épargne retraite (PER) et de l’épargne salariale : 22 millions de foyers font le pari d’économiser pour leur retraite future. Près de 260 milliards d’euros ont ainsi été placés, par des concitoyens qui pouvaient le faire, dans l’épargne retraite. Mais comment évalue-t-on les différentes niches en matière d’IR ? Apparemment, même vos services disent que l’impact du PER est très difficile à anticiper. Les contribuables qui le peuvent placent un peu d’argent pour réduire leur impôt sur le revenu et les montants investis seront mobilisables beaucoup plus tard, ce qui conduit à un décalage très important dans le temps.

Pour ce qui est des revues de dépenses, je suggère de s’interroger sur les C2E, qui échappent à de nombreuses règles, et sur les conditions d’utilisation des taxes de recyclage et de réemploi – il a été question de 20 milliards d’euros de coût de gestion des déchets.

On pourrait également s’intéresser à ce que devient l’épargne des Français. Elle est actuellement investie à 60 % dans l’économie d’un pays qui nous attaque. Je pense en particulier aux fonds d’assurance vie américains.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. L’élasticité des prélèvements obligatoires par rapport à l’évolution du PIB, qui ne relève pas du maquillage, est un des éléments qui nous posent beaucoup de difficulté depuis 2022. Cette année-là, l’élasticité était montée à 1,4, ce qui était historiquement très élevé et avait conduit à constater en fin d’exercice ce qu’on a pu appeler une petite cagnotte budgétaire. En 2023, l’élasticité est tombée à 0,4. En 2024, même si les calculs ne sont pas terminés, nous devrions être autour de 0,6. Des cycles existent en matière d’élasticité et il serait très étrange de ne pas revenir à une sorte de moyenne. Le budget pour 2025 a ainsi été construit sur la base d’une élasticité de 0,9. On peut raisonnablement avoir l’espoir, dans un monde où la croissance nominale serait de 2,1 %, d’une sorte de normalisation. L’inflation, si l’on regarde 2024 et 2025, est elle-même en train de revenir à une forme de normalité.

Ce qui a beaucoup joué en matière d’impôt sur le revenu, c’est qu’on applique des mécanismes au cours de l’année n alors qu’on constate l’impôt au titre de l’année n - 1. Les décalages qui se sont produits étaient inhabituels dans un monde marqué par une inflation assez stable et prévisible. Compte tenu de l’écart entre 2025 et 2024 et du cycle de l’élasticité, nous avons, là encore, une espérance raisonnable d’une forme de normalisation.

Nous suivons tous les mois le rendement de l’ensemble des impôts – nous en avons encore parlé hier au sein du comité d’alerte sur les finances publiques – pour voir si une déviation se reproduit, ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle.

Je rappelle aussi que les mesures adoptées dans la loi de finances initiale en matière de prélèvements obligatoires représentent 17 milliards d’euros. L’instauration de la CDHR conduit ainsi à augmenter le rendement des impôts sur les personnes. Si l’on arrive à 1,4 milliard d’euros supplémentaire, cela devrait se voir dans les tableaux, sinon l’impact serait doublement négatif.

M. Mathieu Lefèvre (EPR). S’agissant de l’exécution budgétaire, les efforts qui ont été réalisés dans la sphère de l’État conduisent à s’interroger – il en a aussi été question hier – sur la capacité de pilotage en cours d’année, y compris du côté des collectivités et des administrations de sécurité sociale.

Vous venez d’évoquer une baisse du rendement attendu de la CDHR, qui passerait de 2 à 1,5 ou 1,4 milliard d’euros. Pourriez-vous nous indiquer les encaissements réalisés à ce jour et le nombre de foyers fiscaux imposables ? L’étude d’impact évoquait un peu plus de 24 000 foyers fiscaux entrant dans le barème et dont le taux d’imposition était inférieur à 20 %.

Où en est la réflexion sur l’abaissement du seuil d’assujettissement des autoentrepreneurs à la TVA ? La réforme a été suspendue jusqu’au mois de juin : quel sera l’impact sur les finances publiques ? Il me semble que la mesure prévue devait rapporter de l’ordre de 800 millions d’euros en année pleine.

S’agissant des dépenses d’assurance maladie, la Cour des comptes a souligné l’existence de fortes disparités régionales, les montants pouvant varier de 1 à 1,7. Pensez-vous que l’instauration d’objectifs régionaux de dépenses d’assurance maladie serait de nature à améliorer la situation en faisant converger les dépenses ou, à tout le moins, en assurant une harmonisation au niveau national ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. La CDHR, qui s’appliquera aux revenus de 2025, fera l’objet d’un acompte à verser par les ménages concernés en décembre – ils auront alors une meilleure estimation de leurs revenus. Si ces ménages se sont acquittés du PFU, la CDHR aura peut-être un rendement beaucoup plus faible, mais celui du PFU sera supérieur. Tous les détails concernant le mode de déclaration et de calcul seront précisés en septembre, mais la loi est très claire. De nombreux ménages, parmi ceux concernés – un peu plus de 20 000 –, ont déjà largement connaissance du mécanisme en question.

Pour ce qui est des divergences territoriales qui peuvent apparaître en matière de dépenses, de contrôle ou de prescription, vous savez que les principes fondateurs de la sécurité sociale établis en 1945 n’étaient pas seulement l’absence de dette et la gestion paritaire, mais aussi la gestion au niveau du département. Il est très intéressant que cette question ressorte des travaux du comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie. Si l’on a procédé à une harmonisation au niveau national en ce qui concerne les cartes Vitale ou les remboursements, il reste des divergences. Le PLFSS prévoyait d’harmoniser les services médicaux de la Caisse nationale d’assurance maladie au niveau régional afin d’aboutir à des pratiques plus cohérentes ou en tout cas plus convergentes, mais cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel. Nous travaillerons, en lien avec Catherine Vautrin et Yannick Neuder, sur ce sujet tout à fait important en matière d’efficacité, ou d’efficience, et de bonnes pratiques à exporter d’un département à un autre.

M. Éric Lombard, ministre. S’agissant de la TVA, une concertation a été conduite à Bercy par Véronique Louwagie. Nous sommes très attachés au régime des autoentrepreneurs, qui concerne plus de 2,5 millions de personnes, mais aussi à la liberté de concurrence des petites entreprises, dont la plupart sont soumises à la TVA. La proposition du gouvernement à l’issue de la concertation est de réduire le nombre de seuils de franchise, pour n’en garder qu’un à 37 500 euros et un autre, plus bas, au niveau initialement prévu dans le projet de loi de finances pour 2025, dans le secteur du bâtiment et des travaux publics, où la concurrence est très vive. Nous envisageons par ailleurs des exceptions pour des professions particulières dans lesquelles les revenus sont peu élevés et la question du prix importante pour l’existence même des métiers concernés. Cette solution, que nous pensons équilibrée, sera soumise au Parlement dès que nous aurons trouvé le support législatif qui le permettra.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). L’effort annoncé de 40 milliards d’euros pour le budget 2026 me rappelle la somme de 60 milliards d’euros sur laquelle le précédent gouvernement, censuré, avait axé toute sa communication à l’automne dernier. Le chiffre était bidon et comprenait bien plus de hausses d’impôt que des baisses de dépenses. Comme je vous veux du bien, je ne voudrais pas que nous que nous réitérions l’exercice dans quelques mois. Je souhaite donc m’assurer qu’il s’agira bien de 40 milliards d’euros d’efforts réels.

J’ai entendu, madame la ministre, que les crédits issus de la suppression de niches fiscales seront décomptés de cette somme. Y aura-t-il bien d’importantes baisses de dépenses publiques, fondées sur l’exécution 2025 et non sur des indicateurs poussés à l’extrême, donc de façon théorique et exubérante, comme cela a pu être le cas il y a quelques mois ?

M. Éric Lombard, ministre. Nous avons deux objectifs. Le premier est la baisse, en termes réels, de la dépense publique, dans toute son acception. C’est l’engagement que nous avons pris devant les Français et l’Union européenne et que le Premier ministre a confirmé hier. Cette baisse s’élèvera à 6 % sur cinq ans et à un petit peu moins de 1 % l’an prochain.

Le second, qui s’appuie sur une hypothèse de croissance de 0,7 % cette année, est de tenir notre engagement de ramener notre déficit à 5,4 % du PIB en 2025, avant de l’abaisser à 4,6 % en 2026, cette fois dans l’hypothèse d’une croissance un petit peu plus élevée.

Ces deux ancres permettront d’apprécier la véracité des chiffres et d’attester que la dépense publique est tenue, étant rappelé que nous avons pris des engagements fiscaux par ailleurs.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Les milliards sont calculés sur le fondement des fameux budgets tendanciels, c’est-à-dire comme si nous n’avions pas de loi de finances. En l’occurrence, prendre des mesures est nécessaire pour atteindre le chiffre de 4,6 % de déficit en 2026. Éric Lombard l’a dit clairement : des baisses de dépenses devront avoir lieu, car nous avons le montant de prélèvements obligatoires le plus élevé d’Europe. La solution ne se trouve donc pas de ce côté.

Chaque ligne de dépense fait l’objet d’une évolution tendancielle et nous nous efforçons de rendre ces chiffres plus compréhensibles, car il est très difficile de saisir à quoi se rapportent les milliards dont nous parlons. Hors PLF, quel sera le montant du déficit ? Quel niveau voulons-nous atteindre ? Quelles mesures devons-nous prendre pour combler la différence et tenir nos objectifs de 4,6 % en 2026 et de 3 % en 2029 ?

M. le président Éric Coquerel. Je ne suis pas certain que votre explication ait convaincu Charles Sitzenstuhl qui, je le sais, s’appuie sur les tendanciels.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Pour crédibiliser l’objectif de 4,6 % de déficit en 2026, ne faudrait-il pas faire un peu mieux que ce qui est prévu pour cette année ? Je reconnais que ma question est provocatrice, mais ne devrions-nous pas nous mettre en ordre de bataille pour freiner plus rapidement la dépense, car si nous gagnons 0,1 ou 0,2 point de PIB dès 2025, ce serait toujours cela de moins à accomplir l’an prochain ?

Par ailleurs, je me félicite que vous ayez engagé une concertation avec les collectivités territoriales pour l’année 2026 et regrette la politique de la chaise vide menée par l’Association des maires de France des présidents d’intercommunalité (AMF). En 2025, le déficit qui les concerne ne devrait pas s’améliorer, s’établissant autour de 16 milliards d’euros. Or nous n’avons aucun contrôle. Quels sont les aléas dont vous avez connaissance ?

M. le président Éric Coquerel. À l’inverse de Jean-René Cazeneuve, Christine Arrighi demandait comment les collectivités pourraient supporter un effort supplémentaire en 2026 alors qu’elles sont déjà à l’os.

M. Éric Lombard, ministre. L’avantage, c’est que tout le monde à est à l’os. Dans ce domaine, il y a une égalité très républicaine !

Monsieur Cazeneuve, 4,6 % de déficit en 2026 est un objectif ambitieux et celui de 5,4 % cette année ne l’est pas moins. Nous serions ravis de faire mieux, quoiqu’il convient, ainsi que le gouverneur de la Banque de France en convenait hier, de trouver un équilibre keynésien – veuillez excuser ce langage technocratique. La réduction des dépenses ne doit pas être trop forte pour ne pas peser sur la croissance, mais l’être suffisamment pour atteindre notre objectif de 3 %. C’est ainsi que nous avons fixé, grâce à des études très sophistiquées, nos cibles pour 2025 et les années suivantes, qui nous semblent constituer le bon équilibre.

Cela étant, nous serons très attentifs à la situation. En 2024, alors que nous pensions que le déficit atteindrait le chiffre de 6,1 % du PIB, il s’est finalement élevé à 5,8 % grâce aux mesures prises en fin d’exercice par nos prédécesseurs. Ainsi, pourquoi pas faire mieux que prévu ! Et dans la mesure où nous avons surtout eu de mauvaises nouvelles économiques et macroéconomiques depuis que nous sommes aux responsabilités, nous pouvons aussi espérer que de meilleures arriveront – vous reconnaîtrez mon irrémédiable optimisme – en ce qui concerne la croissance.

Quant aux collectivités locales, notre principal levier est de partager les difficultés que rencontrent nos finances publiques. À la fin de l’année 2024, elles ont accompli un effort considérable de maîtrise des dépenses ; cette année, elles partagent l’objectif poursuivi. L’AMF était absente hier lors du comité d’alerte, mais d’autres groupements de collectivités très représentatifs étaient présents et ont tenu un discours tout à fait responsable. Certains de vos collègues pourront en témoigner.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Il ne serait pas juste de dire que toutes les collectivités sont actuellement dans une situation financière dégradée. Hier, lors du comité d’alerte, nous avons indiqué que les dépenses totales des collectivités ont crû de 4,5 % l’an dernier – alors que de premiers chiffres portaient à croire, peut-être de manière erronée, c’est à définir, que cette progression serait deux fois plus importante.

Par ailleurs, la capacité d’autofinancement brute des communes s’élève à 14,193 milliards d’euros, soit un niveau très stable depuis 2022. Celle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) se situe entre 6 et 7 milliards d’euros, en hausse par rapport à cette même année 2022. Celle des départements, elle, est passée de 12 à 5 milliards d’euros entre 2022 et 2024, ce qui constitue une vraie difficulté vis-à-vis de laquelle nous devons être collectivement lucides. Quant à celle des régions, elle est stable, étant passée de 6,2 à 5,9 milliards d’euros au cours des trois dernières années.

Si certaines régions, certains EPCI et certaines communes connaissent des difficultés et sont moins avantagés que d’autres – c’est tout à fait vrai –, la situation est donc globalement stable pour la plupart de ces collectivités. Celle des départements, en revanche, est très dégradée, leurs recettes étant en forte baisse et leurs dépenses en forte hausse. Passé le diagnostic, il nous faut conduire un travail collectif, trouver un compromis et établir une prévisibilité, plutôt que de prononcer de grandes phrases qui ne font ni honneur, ni justice au travail des dizaines de milliers d’élus, qui sont des acteurs responsables et qui, eu égard à leur autonomie de gestion que nous devons respecter, ne sont pas des filiales de l’État. J’insiste : nous devons créer un cadre de prévisibilité pluriannuel.

M. le président Éric Coquerel. Je précise que le passage de 6,1 à 5,8 % de déficit, chiffres qui figuraient également dans les tableaux présentés par François Rebsamen hier, n’est pas tant le fruit d’un effort accru que de prévisions problématiques – cela a été largement documenté. En juillet dernier, le déficit des collectivités devait atteindre 16 milliards d’euros, un chiffre qui ne voulait rien dire, mais il ne s’est finalement élevé qu’à 7 milliards d’euros.

Mme Christine Pirès Beaune (SOC). Monsieur le ministre, vous avez indiqué que les Français sont inquiets pour leur retraite. C’est vrai, mais ils le sont aussi au sujet des conditions dans lesquelles ils vieilliront. Ce qui les rassurerait aussi, c’est de bénéficier d’un modèle économique et social leur permettant de vieillir à domicile ou en Ehpad.

Vous avez également reconnu que le logement social avait du mal à repartir. Aux éléments d’explication que vous avez donnés, j’ajouterai celui, tout simple, de la suppression de la taxe d’habitation. Désormais, un maire préfère avoir des zones économiques et des propriétaires dans sa commune plutôt que des locataires qui ne payent pas d’impôts locaux.

Troisièmement, je vous remercie, madame la ministre, d’avoir dit que les dépenses fiscales sont avant tout des dépenses. Nous sommes plusieurs, depuis quelques années, à déposer des amendements relatifs à certaines niches dont bénéficient les entreprises ou les ménages. Rapporteure de la mission Remboursements et dégrèvements, je documente assez bien certains crédits d’impôt tels que ceux relatifs à la recherche ou à l’emploi à domicile, me fondant sur les rapports de la Cour des comptes, du Conseil des prélèvements obligatoires et de France Stratégie, qui vont tous dans le même sens. Sur les 467 niches fiscales existantes, certaines sont inefficientes et je ne comprends pas pourquoi nous ne parvenons pas à revoir le plafond de certaines, comme le font tous les autres pays. Comment, par exemple, le montant du crédit d’impôt recherche est-il passé de 2,7 à 8 milliards d’euros en quelques années ? S’agissant de l’emploi à domicile, le crédit d’impôt s’élève à 50 % des dépenses engagées. Je défends bec et ongles sa conservation pour la garde d’enfant ou les personnes âgées, mais je m’étonne que nous ne puissions pas l’abaisser ne serait-ce qu’à 40 % pour l’entretien des espaces verts, par exemple. J’avais déposé un amendement en ce sens, car une telle niche est incompréhensible dans notre situation budgétaire.

Enfin, contrairement à ce que vous avez affirmé, monsieur Lombard, la concertation sur le seuil de franchise de TVA pour les microentrepreneurs n’a pas abouti et un équilibre n’a pas été trouvé. La ministre déléguée Véronique Louwagie devait nous réunir au sujet de l’amendement déposé au projet de loi de simplification économique et qui a été déclaré irrecevable, comme tous ceux d’ailleurs que nous avions déposés – nous sommes plus de 200 à l’avoir fait – pour revenir à la situation antérieure au 1er janvier 2025. Le Sénat, qui vient de conclure une mission flash, dit lui-même que la situation est intenable. Comme vous n’aurez pas de véhicule législatif approprié d’ici au 1er juin pour y remédier, annoncez aux autoentrepreneurs qui sont dans l’attente que nous réglerons le problème lors de l’examen du PLF pour 2026.

M. Éric Lombard, ministre. Pour faire court, car notre réunion touche à sa fin, je partage largement vos propos au sujet du vieillissement, je vous ai entendue en ce qui concerne le logement social, je laisserai Mme la ministre répondre sur les dépenses fiscales et j’ai noté votre appel concernant les microentreprises et les mesures à prendre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. En un mot, sachez que je serai ravie de travailler avec vous à l’évaluation détaillée des dépenses fiscales, afin que nous concentrions l’argent, qui n’est pas de l’argent public mais l’argent des Français, sur des mécanismes incitatifs, redistributifs et efficaces. Il faut que nous conservions les dispositifs qui bénéficient à beaucoup et que nous nous assurions de l’efficacité de ceux qui ne bénéficient qu’à quelques-uns.

M. le président Éric Coquerel. Christine Pirès Beaune a raison de rappeler que les travaux des rapporteurs spéciaux et des missions d’information contiennent souvent des éléments très intéressants, dont nous ne tenons pas suffisamment compte.

III. examen des articles

La commission examine le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (n° 1285) (M. Charles de Courson, rapporteur général).

M. François Jolivet, président. Nous examinons le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2024, au sujet duquel nous avons auditionné les ministres Éric Lombard et Amélie de Montchalin le 16 avril dernier ainsi que la plupart des autres ministres dans le cadre du Printemps de l’évaluation.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Trois constats doivent nous alerter sur la situation des finances publiques.

Premier constat, le déficit public atteint un niveau particulièrement préoccupant et s’aggrave dangereusement : il s’élève à 5,8 % du PIB, à comparer à l’objectif de 4,4 % affiché dans la loi de finances pour 2024. Ce n’est pas un simple écart conjoncturel, mais le signe d’une dégradation profonde et continue de notre trajectoire budgétaire.

La France s’est installée dans une spirale de déficit – je le dis depuis des années. Le déficit public frôle 170 milliards d’euros en 2024, dont plus de 150 milliards pour le seul budget de l’État. Nous dépassons désormais 3 300 milliards d’euros de dette publique. Pendant que nos partenaires européens engagent des réformes structurelles pour redresser leurs finances, nous suivons la trajectoire inverse sans plan crédible de rééquilibrage. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), constatant un écart important du solde structurel, supérieur à 0,5 point de PIB, a d’ailleurs déclenché le mécanisme de correction prévu par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Ce déséquilibre est contenu par des annulations de crédits massives, parfois tardives ; plus de 10 milliards d’euros ont été annulés dès le mois de février.

L’exécution budgétaire elle-même révèle de profondes difficultés. Nombre de crédits votés ne sont pas consommés, ce qui signifie que l’État ne parvient pas à appliquer correctement les politiques publiques votées par le Parlement. Dans l’éducation par exemple, les performances se dégradent : les recrutements ne sont que partiellement réalisés, souvent faute de candidats d’un bon niveau, et les métiers peinent à attirer. Dans le domaine environnemental, les objectifs ne sont pas atteints, les indicateurs sont très flous et les résultats sont difficilement mesurables. Dans le logement social, les tensions s’aggravent. Nous avons affaire à un budget de façade : les crédits sont affichés mais le pilotage est défaillant et les effets peinent à se concrétiser.

Deuxième constat, nous manquons de visibilité sur les trajectoires budgétaires à venir. Depuis la précédente législature, tous les textes financiers, hors lois de fin de gestion, ont été adoptés en recourant à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Nous avons été systématiquement privés de débat parlementaire sur les choix budgétaires fondamentaux. Le budget pour 2024 n’a pas échappé à cette logique : il a été imposé sans vote après avoir été largement modifié par le Gouvernement et le Sénat. Il reposait de surcroît sur des hypothèses économiques manifestement irréalistes, comme l’avait signalé le HCFP et comme je l’avais rappelé en commission et en séance. J’en ai exposé les raisons dans le cadre de la commission d’enquête chargée d’étudier les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires pour les années 2023 et 2024 : les recettes fiscales ont été surestimées de près de 23 milliards d’euros. De surcroît, les dépenses sont de plus en plus rigides : selon la Cour des comptes, 77 % des dépenses de l’État échappent à toute maîtrise réelle. Le stock des restes à payer atteint 217 milliards, soit presque trois années de dépenses ministérielles hors masse salariale. Nous engageons des dépenses que nous ne savons pas financer dans un cadre pluriannuel cohérent.

Je vous le dis solennellement : nous avançons à l’aveugle. Nous n’avons pas de trajectoire budgétaire sincère ni de visibilité sur les années à venir, ce qui est contraire aux principes de la loi organique relative aux lois de finances. Cela affaiblit le Parlement et aggrave la perte de confiance de nos concitoyens dans les institutions.

Troisième et dernier constat, le rejet de ce projet de loi n’entraînerait aucun blocage institutionnel. En effet, le texte n’a pas d’effet normatif direct ; il ne conditionne ni l’exécution du budget en cours, ni le financement de l’État. En revanche, son rejet adresserait un signal politique fort au Gouvernement, à l’exécutif et à nos concitoyens : nous ne pouvons cautionner cette dérive des finances publiques. Pour la dix-neuvième année consécutive, la Cour des comptes a certifié les comptes de l’État avec cinq réserves majeures. Le Premier président lui-même nous a alertés sur le risque d’un refus pur et simple de certification si rien ne change en 2025. Dans ce contexte, je considère qu’il serait irresponsable d’approuver ce projet de loi. Notre responsabilité collective est de garantir la sincérité budgétaire, de défendre le rôle du Parlement et d’exiger un véritable redressement des finances publiques. Par exigence de vérité et de responsabilité, je vous invite à voter contre le texte.

Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2024

Amendements de suppression CF2 de M. Jean-Philippe Tanguy, CF27 de M. David Guiraud et CF57 de M. Laurent Baumel

M. Matthias Renault (RN). Disons-le d’emblée, les chiffres de 2024 sont catastrophiques : le déficit public atteint 169 milliards d’euros, soit 5,8 % du PIB contre 4,4 % annoncés. Sous la gestion d’Emmanuel Macron, la France est devenue le plus mauvais élève de l’Europe ; son déficit public dépasse de 0,5 point celui de la Slovaquie et de 2,7 points la moyenne de la zone euro. À l’inverse, certains de nos voisins ont dégagé un excédent budgétaire ; c’est le cas de l’Irlande, du Portugal, de la Grèce, du Luxembourg et de Chypre. Quant à l’Italie, qui était le plus mauvais élève jusqu’à peu, elle a redressé la barre de manière spectaculaire sous Giorgia Meloni : elle a réussi à baisser ses dépenses publiques et va engager des réductions d’impôts de 30 milliards en 2025.

La situation financière de la France est d’autant plus catastrophique que sa croissance est faible en 2025 – à 0,5 % contre 0,9 % initialement annoncé par le Gouvernement – et qu’elle le restera, tandis que la charge des intérêts de la dette explose, pour s’établir à 58 milliards d’euros, et devrait atteindre 70 milliards d’euros en 2025.

Les dépenses de l’État n’ont été stabilisées que grâce à l’arrêt progressif des dépenses exceptionnelles de soutien à l’énergie. Comme l’a souligné la Cour des comptes, aucune mesure d’économie pérenne n’a été engagée. Les dépenses de personnel suivent un dérapage inquiétant de 8 milliards d’euros. Surtout, les dépenses publiques toutes administrations confondues ont augmenté de 3,9 %.

Nous souhaitons supprimer l’article liminaire qui reprend les grands équilibres financiers, de même que nous sommes opposés au projet de loi, non seulement parce que l’exécution budgétaire a été catastrophique, mais aussi parce que, comme en 2023, le Gouvernement a fait des prévisions macroéconomiques insincères et n’a aucunement réagi.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Nous dressons le bilan de l’année 2024, celle du chaos budgétaire absolu. La Macronie a atteint le paroxysme du désastre qu’elle sème autour d’elle. C’est simple : rien ne va. Le déficit a explosé de manière incontrôlée pour atteindre 5,8 % du PIB, contre 4,4 % prévus ; la différence représente 40 milliards d’euros. Pourquoi ? Parce que les recettes se sont effondrées en raison des cadeaux fiscaux en tout genre faits aux plus riches ; elles sont inférieures de 22,8 milliards d’euros aux prévisions, ce qui est absolument colossal.

La réponse fut une austérité généralisée, à hauteur de 30 milliards d’euros si l’on additionne la loi de finances initiale, le rabot de 10 milliards d’euros de février et les 7 milliards d’euros de coupes dans les dépenses en fin d’année. Bref, on a mis à mal nos services publics, qui ont été durement amputés, pour essayer de corriger le tir. Dans le même temps, les cadeaux fiscaux ont explosé, à tel point qu’il a fallu abonder l’enveloppe des remboursements et dégrèvements en fin d’année.

Face à des chiffres aussi mauvais, le Gouvernement aurait pu reconnaître avec sincérité l’échec de sa politique. Bien au contraire, il a obstinément poursuivi dans la même voie, accumulant les mensonges tout au long de l’année 2024 – à commencer par ceux de Bruno Le Maire qui, en dépit de toutes les alertes, a maintenu des objectifs qu’il savait faux et irréalisables. Le mépris de la Macronie pour la démocratie parlementaire a atteint son paroxysme, puisque ce très mauvais exercice n’a pas été corrigé par un projet de loi de finances rectificative (PLFR). Faut-il rappeler, enfin, que 60 000 entreprises ont fait faillite. Nous voterons donc en faveur de la suppression de cet article.

M. Laurent Baumel (SOC). Se prononcer pour la suppression de l’article liminaire, c’est se prononcer contre le projet de loi. L’Assemblée nationale n’est pas une simple commission de certification des comptes. Nous ne saurions examiner une loi de règlement sans exprimer une appréciation politique sur la logique qui sous-tend l’évolution des finances publiques. En l’espèce, la question des déficits publics est appréhendée par le prisme exclusif de la baisse des dépenses publiques, sans jamais remettre en cause le totem macroniste de la baisse des impôts des plus riches et des plus grandes entreprises.

L’exécution même de la loi de finances laisse à désirer – les mensonges ou les omissions du Gouvernement concernant la baisse des recettes ont d’ailleurs donné lieu à une commission d’enquête, et la sous-exécution volontaire des crédits budgétaires est très élevée. Le Gouvernement a certes le droit de ne pas consommer tous les crédits budgétaires votés par le Parlement, mais dans de telles proportions, nous pouvons nous interroger sur le respect de l’esprit même de la loi de finances.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je suis favorable à ces amendements. Le déficit public atteint 5,8 % du PIB, à 0,4 point de plus qu’en 2023 et 1,4 point de plus qu’annoncé dans la loi de finances initiale et la loi de programmation des finances publiques. Pour expliquer cette dégradation, rien ou presque n’est à mettre sur le compte de la conjoncture puisque les prévisions de croissance du Gouvernement, d’environ 1 %, se sont réalisées. En revanche, différentes composantes du budget ont présenté de nets écarts entre les prévisions et les réalisations. La consommation, par exemple, a crû moitié moins vite que prévu.

Il n’est donc pas étonnant qu’après l’ouverture, le 26 juillet dernier, d’une procédure de déficit excessif par le Conseil de l’Union européenne, le Haut Conseil des finances publiques ait déclenché le mécanisme de correction prévu par la loi organique relative aux lois de finances.

À 156 milliards d’euros, le déficit de l’État est sensiblement supérieur à la prévision initiale de 147 milliards d’euros. L’écart est plus prononcé encore qu’en 2023, année où il avait atteint 8,1 milliards d’euros. Il s’explique notamment par des recettes inférieures de 22,8 milliards d’euros à leur estimation initiale. De tels errements dans nos prévisions de recettes ne sont pas acceptables – je vous renvoie au travail que j’ai mené dans le cadre de la commission d’enquête.

Si l’examen de ce projet de loi est requis par la loi organique relative aux lois de finances, il est loisible au Parlement de le rejeter. Je vous appelle à le faire, pour signifier clairement que nous désapprouvons une gestion aux résultats pour le moins médiocres.

En cohérence avec cette position de principe, je vous appelle à adopter les amendements de suppression des différents articles, à commencer par l’article liminaire qui brosse le tableau de cette situation peu reluisante.

Mme Marie-Christine Dalloz (DR). Je voterai contre ces amendements. Est-il sérieux de supprimer l’article liminaire d’un PLRG ? Cela a-t-il du sens, ou n’est-ce pas plutôt un déni de réalité ? On peut supprimer tout ce que l’on veut, mais les chiffres sont là et ils sont têtus. Certes, le résultat est loin d’être satisfaisant, mais supprimer l’article liminaire, c’est refuser de reconnaître la réalité.

Le rapporteur général a rappelé que les budgets avaient été adoptés en recourant à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, mais quelle autre solution avaient les gouvernements successifs, vu la configuration de l’Assemblée nationale ?

Je rappelle aux signataires des amendements de suppression – le Rassemblement national, LFI et le groupe Socialistes – que chaque fois que des économies supplémentaires ont été proposées, concernant les retraites ou tout autre sujet, ils s’y sont opposés. Il est facile de dénoncer une politique d’austérité quand on a soi-même voulu des dépenses supplémentaires, et de rejeter la réalité des chiffres qui, j’en conviens, n’est pas satisfaisante. Je note pour finir que ? Les travaux menés dans le cadre de notre enquête n’ont pas démontré son efficacité quand il s’est agi d’expliquer la situation.

M. Matthias Renault (RN). Vous ne pouvez pas parler d’austérité budgétaire, monsieur Le Coq. Nous en sommes très loin : les dépenses publiques sont passées de 1 550 milliards d’euros en 2022 à 1 607 milliards d’euros en 2023 et 1 670 milliards d’euros en 2024. Les dépenses de fonctionnement ne traduisent pas non plus une quelconque austérité, puisqu’elles sont passées de 488 milliards d’euros en 2022 à 519 milliards d’euros en 2023, puis 539 milliards d’euros en 2024.

L’Assemblée nationale a déjà rejeté des projets de loi de règlement, madame Dalloz ; de même, le rejet du compte administratif est assez courant dans les collectivités locales.

Enfin, nous présentons chaque année un contre-budget très précis comportant des propositions d’économies. Pour ne plus avoir à supporter la charge du bouclier énergétique, nous avons ainsi proposé de sortir du marché européen de l’électricité pour retrouver la maîtrise des prix. Il faut sortir de la dinguerie budgétaire consistant à subventionner toutes les factures d’électricité des ménages et des entreprises, pis-aller qui a coûté extrêmement cher aux finances publiques.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Chaque année, nous avons ce débat de dupes. La loi de règlement est la photographie de ce qui s’est passé. On peut la commenter et mesurer les écarts, mais voter contre n’a pas de sens ; cela a pour seul effet de gêner l’administration qui doit jongler avec des reports. Je suis choqué par les propos du rapporteur général. Il peut évidemment exprimer son désaccord avec les politiques qui ont été menées et avec les prévisions qui n’étaient pas les bonnes, mais, une fois encore, voter contre une loi de règlement n’a pas de sens. Ce n’est pas le lieu pour s’opposer à la politique gouvernementale ; il y a beaucoup d’autres occasions de le faire.

M. Tristan Lahais (EcoS). Il s’agit certes d’une photographie, mais, comme celui du compte administratif d’une collectivité, le rejet d’un tel texte a une portée grave : nous pointons le défaut de sincérité de l’exercice 2024. L’écart substantiel entre la cible et l’exécution est problématique, à tel point qu’une commission d’enquête a dû être créée pour investiguer les responsabilités de chacun. La représentation nationale aurait dû être associée à l’exercice pour rectifier les trajectoires budgétaires, que ce soit par un PLFR ou en participant plus étroitement aux décisions de gel et d’annulation de crédits. Ce défaut de sincérité est donc aussi un défaut démocratique vis-à-vis de la représentation nationale. Enfin, le projet de loi témoigne de l’échec de politiques qui confondent avec entêtement développement économique et moins-disant fiscal.

Pour toutes ces raisons, nous soutenons ces amendements et nous voterons contre le projet de loi.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Vous dites que le projet de loi est une photographie de la situation, monsieur Cazeneuve : c’est effectivement une photographie du désastre de la politique que vous soutenez. Vous voulez le voter des deux mains, ce qui revient à expliquer que la politique d’Emmanuel Macron et des gouvernements successifs est désastreuse. Pour notre part, nous la refusons et nous voterons contre le texte.

En réponse au Rassemblement national qui ne voit aucune austérité, je rappellerai qu’entre la loi de finances pour 2024 et le PLRG, les dépenses ont baissé de 7,2 milliards d’euros. Ces chiffres bruts ne donnent pas toute la mesure de l’austérité : il faut aussi tenir compte de l’inflation et du poids que représentent les dépenses. Quand le prix de l’énergie augmente, les écoles n’ont plus la même capacité à chauffer les classes. Quand le prix des équipements et du matériel augmente, les hôpitaux ou la police ne peuvent plus répondre à leurs besoins. Cela s’appelle de l’austérité, même si les montants augmentent légèrement, à cause de ce facteur qu’on appelle inflation.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Nous sommes réunis pour un rituel immuable, l’approbation des comptes de l’année écoulée, et nous sommes confrontés au même dilemme que l’année dernière : prendre la procédure au pied de la lettre ou faire de ce débat une joute politique.

En toute rigueur, quel choix avons-nous sinon d’approuver un texte qui est une photographie des faits et des chiffres ? Nous ne pourrions voter différemment que si nous étions convaincus que le projet de loi comporte des erreurs significatives ; or rien ne permet de le penser.

Autre possibilité, la plus probable, nous pouvons transformer ce débat technique en une joute pour ou contre la politique du Gouvernement – ce ne serait guère constructif.

Si une majorité exprime son opposition, le projet de loi sera rejeté, mais nous savons tous que ce geste n’a aucune portée. À quoi bon s’y livrer en public ? Une réunion à huis clos aurait peut-être suffi.

Le groupe Les Démocrates n’a rien à redire sur le constat budgétaire et financier dressé par le projet de loi. Vous ne serez pas surpris d’apprendre que nous soutenons le Gouvernement. Aussi, nous voterons le projet de loi. Chers collègues, si vous pensez qu’on peut changer les choses, qu’attendons-nous pour travailler ensemble ?

M. Emmanuel Maurel (GDR). Si le projet de loi est une photographie, c’est une photographie assez floue. Autant j’aime ce courant artistique dans les musées, autant il est problématique en matière de finances publiques. Au-delà de notre désaccord classique avec les politiques qui ont été menées, nous sommes en désaccord avec la façon dont les choses ont été présentées. Derrière sa rédaction très neutre, le texte passe sous silence non pas des erreurs de prévision, mais de véritables dissimulations à l’égard d’une situation connue dès l’automne 2023 – c’est ce qu’a révélé l’enquête de notre commission.

Quant à ceux qui appellent au compromis et au travail en commun, il semble que nous n’ayons pas vécu le même épisode. Nous avons fait des propositions tout au long du débat budgétaire, notamment sur les recettes ; elles ont été adoptées majoritairement à plusieurs reprises mais obstinément repoussées par le Gouvernement et ses soutiens. Ce dogmatisme et cette obstination expliquent la situation actuelle.

La commission adopte les amendements.

En conséquence, l’article liminaire est supprimé.

Après l’article liminaire

Amendement CF37 de M. Aurélien Le Coq

M. Damien Maudet (LFI-NFP). Nous souhaitons qu’un rapport explique comment le solde s’est à ce point dégradé depuis 2017. À lire le projet de loi, nous semblons assister à un mea culpa de la Macronie, qui nous dit : « Cette dégradation du solde structurel résulte d’un dynamisme des recettes des prélèvements obligatoires moindre […]. » Après nous avoir expliqué pendant des mois que c’était un problème de dépenses publiques, vous nous présentez un projet de loi au solde totalement dégradé, en nous disant que c’est un problème de recettes. Nous vous avions pourtant alertés sur le déficit de recettes qu’occasionnerait votre politique consistant, depuis 2017, à baisser les impôts des plus riches et des entreprises les plus profitables.

À nous de faire notre mea culpa : nous avons trop souvent dit que la Macronie passait son temps à baisser les impôts. Ce n’est pas tout à fait vrai : en réalité, vous ne baissez les impôts que des plus riches. La preuve en est que vous parlez maintenant de TVA sociale : votre seul projet est de continuer à réduire les impôts des plus fortunés et des entreprises les plus profitables, en espérant que la hausse des prix – et donc la hausse mécanique du produit de la TVA payée par tous les Français – le compensera. Bien plus qu’une photo, vous nous présentez le constat d’un échec budgétaire – il manque 22 milliards d’euros, sans qu’on sache où ils sont passés –, d’un échec social – les Français n’arrivent pas à s’en sortir et les services publics se dégradent – et d’un échec démocratique – les budgets sont adoptés à coup de 49 3 et un collègue estime même que nous aurions pu examiner ce texte à huis clos. Nous demandons un rapport pour y voir plus clair.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je demande le retrait de l’amendement, car les réponses figurent dans mon rapport sur le projet de loi que nous examinons, dont la publication est imminente. Pour les mêmes raisons, je demanderai le retrait des autres amendements sollicitant un rapport.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Je suis contre cet amendement et je conseille à mon collègue du groupe La France insoumise de venir en commission des finances et de lire les documents disponibles : toutes les informations y sont. Vous demandez un rapport qui détaille le solde structurel et le solde conjoncturel : vous plaisantez ! Une enquête menée par notre commission a creusé la question pendant cinq mois, et vous voudriez un rapport supplémentaire. On marche sur la tête !

Contrairement à ce qu’affirme notre collègue, les conclusions de l’enquête sont très claires – je les résume en saluant le travail accompli par Mathieu Lefèvre : il n’y a ni faute politique, ni insincérité, mais des erreurs techniques majeures. Nous avons travaillé pendant six mois, et nous avons adopté le rapport ; vous pouvez toujours nier les chiffres et la réalité, d’ailleurs, c’est votre spécialité ! Continuez, cela fera avancer le pays !

La commission rejette l’amendement.

Article 1er Résultats du budget de l’année 2024

Amendements de suppression CF3 de M. Jean-Philippe Tanguy, CF26 de Mme Gabrielle Cathala et CF65 de M. Nicolas Sansu

M. Matthias Renault (RN). Nous proposons de supprimer l’article 1er pour les mêmes raisons que l’article liminaire.

Mme Gabrielle Cathala (LFI-NFP). À en croire nos collègues, le projet de loi n’est qu’une photographie de la situation. Dans ce cas, pourquoi se réunir et le voter ? En réalité, il s’agit de valider ou non une politique comptable qui a été imposée par le recours à l’article 49, alinéa 3 en 2022, en 2023 et en 2024, et par décrets, puisque le Gouvernement a annulé 3 milliards d’euros de crédits pour les services publics au mois d’avril dernier– au mois de février de l’année dernière, il avait déjà annulé 10 milliards d’euros. Il est hors de question pour nous de donner un blanc-seing à une politique budgétaire qui a été imposée sans vote.

Le temps manque pour citer tous vos échecs : 1 000 milliards d’euros de dette supplémentaire depuis 2017, explosion des inégalités, estimations mensongères sur le déficit… Comme l’ont dit mes collègues Maudet et Lecoq, il manque 7 milliards d’euros par rapport au budget prévu par la loi de finances. Ce manque s’ajoute à l’austérité imposée par les lois de finances successives : l’année dernière, le budget pour 2024 était en baisse de 25 milliards ; cette année, celui de M. Bayrou, imposé par le recours à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, prévoyait 30 milliards en moins. C’est la politique la plus violente depuis trente ans.

Ces amendements de suppression visent à montrer que nous sommes contre le projet de loi. Nous invitons tous nos collègues à les voter.

M. Emmanuel Maurel (GDR). Notre collègue Cazeneuve a décidément un problème persistant avec la réalité. Vous chaussez de bien curieuses lunettes ! Moi aussi, j’ai lu le rapport de la commission d’enquête et j’ai assisté à toutes les auditions ; votre version optimiste – c’est une habitude – ne correspond pas à ce qui a été dit par le rapporteur général du budget.

L’exposé des motifs de l’article 1er parle d’une « amélioration » – là encore, c’est en décalage avec la réalité : on se targue d’un déficit moins grave que prévu, quand la situation catastrophique invite à une modestie dont vous êtes manifestement dépourvus.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je suis favorable à ces amendements de suppression pour les raisons exposées dans mon propos liminaire. Si l’on suit la thèse de Jean-René Cazeneuve, il ne sert à rien de voter ; mais si, cela a un sens politique. Je rappelle que nous avons voté contre les projets de loi de règlement et de loi relative aux résultats de la gestion des années 2021, 2022 et 2023.

M. David Amiel (EPR). Un acte politique n’est pas un acte de pure communication. La loi de règlement existe dans tous les parlements modernes pour vérifier que les comptes ont été tenus de manière transparente. C’est la raison pour laquelle ils sont certifiés de manière indépendante par la Cour des comptes, or celle-ci n’a pas fait état d’un maquillage des comptes. Il ne s’agit pas de donner quitus à la politique économique du Gouvernement, mais à l’administration. Ce que nous vérifions aujourd’hui, c’est que les finances publiques fonctionnent d’une manière normale, démocratique et transparente ; le débat sur les causes du déficit a sa place dans le projet de loi de finances.

En outre, contrairement à ce qui a été dit, le travail d’enquête de notre commission a été transpartisan, sous la présidence de notre président et avec deux rapporteurs, l’un appartenant à la majorité et l’autre à l’opposition – et Éric Ciotti n’appartient pas à l’opposition la plus tendre à l’égard du Gouvernement. Tous deux ont conclu qu’il n’y avait eu aucun maquillage de la réalité ni aucune perte de contrôle des dépenses, mais qu’il y avait eu un problème technique concernant la prévision des recettes.

La commission adopte les amendements.

En conséquence, l’article 1er est supprimé.

Article 2 Tableau de financement de l’année 2024

Amendement de suppression CF4 de M. Jean-Philippe Tanguy

M. Matthias Renault (RN). Je me contenterai de rappeler quelques chiffres indiqués à l’article 2 : un déficit de 156 milliards d’euros en 2024 ; 285 milliards d’euros d’émissions de dette à moyen et long terme, nets des rachats ; au total, un besoin de financement de 305 milliards d’euros. C’est contre cette gestion catastrophique de la dette que nous proposons cet amendement de suppression.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Avis favorable à la suppression.

La commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 2 est supprimé et l’amendement CF21 de M. Matthias Renault tombe.

Après l’article 2

Amendement CF44 de M. Anthony Boulogne

M. Anthony Boulogne (RN). L’amendement demande un rapport consacré aux besoins de trésorerie de court terme de l’État.

À la fin de l’année 2024, l’encours de la dette française a atteint 2 602 milliards d’euros, dont 2 400 milliards d’euros pour les obligations assimilables du Trésor (OAT) et 201 milliards d’euros pour les bons du trésor à taux fixe et intérêts précomptés (BTF). La Cour des comptes note que l’encours de la dette de l’État affiche une augmentation de 1 075 milliards d’euros en dix ans, dont près de 780 milliards d’euros depuis 2019. Concrètement, l’encours des titres de court terme est passé de 169 milliards d’euros en 2023 à 201 milliards d’euros à la fin de l’année 2024. Les conséquences financières sont lourdes. Selon les magistrats financiers, « les charges d’intérêts des BTF sont passées de moins de 500 millions d’euros en 2022 à 6,66 milliards d’euros en 2024 ».

Le Gouvernement se doit d’apporter des éléments détaillés à la commission des finances concernant la progression spectaculaire des intérêts à payer sur les titres de court terme, eu égard à leur coût financier croissant.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je demande le retrait de cet amendement. Les informations relatives à l’encours des bons du Trésor à taux fixe et intérêt précomptés figurent dans les bulletins mensuels de l’Agence France Trésor ainsi que dans le rapport annuel de celle-ci. Ces informations sont donc publiques, et il est inutile de demander un rapport.

La hausse de l’endettement de court terme en 2023 et en 2024 est essentiellement due à la dégradation du déficit public en cours d’année, comme l’a montré l’enquête sur les écarts aux prévisions des finances publiques. La dégradation du déficit a créé un besoin de financement supplémentaire qui a été couvert par des émissions de court terme, puisque l’article d’équilibre de la loi de finances fixe un plafond annuel de variation de l’endettement de moyen et long terme de l’État qui ne peut être dépassé. Le Gouvernement et l’Agence France Trésor n’avaient pas le choix.

L’amendement est retiré.

*

Articles additionnels après l’article 2 Demande de rapports sur les obligations assimilables du Trésor indexées sur l’indice des prix à la consommation en France (OATi), sur la répartition géographique des détenteurs de la dette publique française et sur la répartition catégorielle des investisseurs étrangers détenant des titres de dette publique française

Amendements CF7, CF8 et CF9 de M. Kévin Mauvieux

M. Kévin Mauvieux (RN). Par l’amendement CF7, je demande un rapport sur l’état précis de la dette indexée sur l’inflation, sa proportion et l’impact de l’inflation sur les coûts de financement de l’État. Je vous entends déjà dire que c’est mon travail, en tant que rapporteur spécial sur les engagements financiers de l’État. C’est vrai. L’amendement a en réalité pour objectif d’alerter sur l’usage de la dette indexée sur l’inflation, dont on sait qu’elle est toxique, dangereuse et qu’elle peut nous mettre en péril, comme je l’ai démontré dans mes trois précédents rapports.

Les amendements CF8 et CF9 concernent la détention de la dette française par les non-résidents. C’est une information que l’on ne peut pas me reprocher de n’avoir pas obtenue en tant que rapporteur spécial. Les deux amendements visent précisément à vous alerter sur le fait que nous ne savons pas exactement à qui nous empruntons car nous nous interdisons de le savoir par la loi ; c’est grave et dangereux. L’amendement CF8 demande des informations sur la nationalité des créanciers étrangers tandis que l’amendement CF9 vise à déterminer la catégorie d’investisseur à laquelle ils appartiennent.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je partage votre interrogation au sujet des obligations assimilables du Trésor indexées sur l’inflation (OATi), dont l’émission n’a pas cessé depuis une décennie alors que les taux d’intérêt étaient négatifs. Il faudrait interroger le Gouvernement sur les raisons de ce choix. Toutefois, les informations que vous demandez à l’amendement CF7 sont déjà publiées par le Gouvernement. L’encours d’OATi s’élève à 289 milliards d’euros fin 2024, soit 11,1 % de la dette négociable de l’État. Pour rappel, le niveau le plus élevé avait été atteint en 2008, avec 15 % de la dette négociable. Les effets d’une variation de l’inflation sur l’encours des OAT et la charge de la dette sont publiés dans le rapport annuel sur la dette des administrations publiques prévu par l’article 48 de la LOLF. Une variation durable de 0,1 point d’inflation à la hausse ou à la baisse entraîne une variation de la provision pour charges d’indexation de l’ordre de 280 millions d’euros. Je vous invite à retirer l’amendement CF7.

Les amendements CF8 et CF9 ravivent un vieux débat qui appelle quelques précisions. À la fin de 2024, la dette négociable de l’État, soit 2 602 milliards d’euros, était détenue à 54,6 % par des non-résidents, c’est-à-dire des investisseurs non français. Ce pourcentage est en hausse depuis deux ans à la suite de l’arrêt de la politique d’achat d’obligations souveraines par la Banque centrale européenne. La part de la détention par des résidents implantés hors zone euro s’élève à 30 % environ. Les principaux détenteurs de la dette sont des banques centrales, des banques, des gestionnaires de fonds, des fonds de pension et des fonds souverains.

L’article L. 228-2 du code de commerce interdit aux personnes morales de droit public de connaître l’identité des détenteurs de leurs titres de dette. L’éventuelle modification de cet article en faveur de davantage de transparence sur les détenteurs de la dette publique devrait mettre en balance plusieurs considérations. Certes, la transparence sur l’identité des détenteurs des titres de dette publique permettrait d’anticiper une concentration trop importante de ceux-ci et limiterait le risque d’opérations malveillantes sur la dette publique française. Mais d’un autre côté, l’affaiblissement du secret des affaires et la limitation de l’accès des investisseurs étrangers à la dette publique française, qui provoqueraient une réduction de la demande de dette publique française, entraîneraient une perte d’attractivité et un renchérissement de la dette publique.

Je demande donc le retrait des amendements CF8 et CF9 ; à défaut, avis défavorable.

M. Kévin Mauvieux (RN). Il faudrait, nous dit le rapporteur général, demander au Gouvernement pourquoi on a continué d’émettre de la dette indexée alors que les taux étaient négatifs ces dix dernières années. Je ne cesse de poser la question. La réponse est toujours la même, et je la trouve inquiétante : « Les marchés financiers le demandent. » Mais nous ne sommes pas là pour gaver les marchés financiers, nous sommes là pour financer l’État avec les deniers publics ! L’argent du contribuable ne doit pas engraisser la finance. L’État a continué à émettre des OATi sous prétexte que nous ne pourrions pas lever de dette sans elles, faute d’offre. En réalité, le taux de couverture pour les OAT classiques est compris entre 2 et 3, ce qui signifie qu’il y a deux à trois fois plus de demande que d’obligations émises sur les marchés. Le recours aux OATi n’est donc pas justifié.

Comme je le disais, et comme vous l’avez confirmé en citant l’article précis du code, nous nous interdisons de savoir qui détient notre dette. On marche sur la tête ! Vous dites qu’il y a un risque à connaître les détenteurs. Nous ne demandons pas que leur nom soit rendu public, nous voulons simplement connaître leur nationalité ainsi que la structure des organisations concernées pour savoir où est détenue notre dette. Je maintiens mes amendements.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Il y a un débat concernant le recours aux OATi. Nos collègues allemands l’ont interdit à lafin de l’année 2023 et j’ai dit publiquement que je partageais leur position. La réponse de la direction générale du Trésor, sur ce point comme sur d’autres, est qu’elle répond à la demande, mais nous pouvons financer notre dette autrement que par des OATi. Je partage votre diagnostic. Toutefois, ce n’est pas dans la loi de règlement qu’on résoudra le problème.

La deuxième question est encore plus complexe. Le créancier final n’est pas toujours celui qui apparaît en première détention : un fonds qatari peut être domicilié au Qatar et être alimenté par des fonds saoudiens ou américains. Ce qui est important, c’est que la part détenue par les étrangers a recommencé à croître : de 60 %, elle était tombée à 48 % avant de remonter à 55 %. C’est un facteur de fragilité. Les finances françaises étant plus que difficiles, le risque – donc le coût – est croissant et le financement de la dette est plus aléatoire.

Je vous demande néanmoins de retirer les trois amendements.

Mme Marie-Christine Dalloz (DR). On demande un nouveau rapport… Pour en faire quoi ? Nous n’avons techniquement pas accès à tous les éléments. Il sera facile d’identifier le détenteur initial des titres. Mais le marché secondaire existe, et il va très vite ; nous n’aurons jamais l’information à l’instant t. Un nouveau rapport sur le sujet n’a pas de sens dans le cadre de la loi de règlement.

La commission adopte successivement les amendements CF7, CF8 et CF9.

Article additionnel après l’article 2 Demande de rapport sur l’évolution de la dette publique et privée et du patrimoine des ménages

Amendement CF58 de M. Laurent Baumel

M. Laurent Baumel (SOC). Nous demandons au Gouvernement un rapport comparant l’évolution de la dette publique à celle de la dette privée et du patrimoine des ménages.

La dette fait l’objet d’une appréhension légitime liée à des doutes sur la pérennité de la capacité d’emprunt de l’État. Elle fait aussi l’objet d’une stigmatisation morale, dont le Premier ministre actuel – qui parle aux Français d’économies, comme si nous étions tous des enfants – s’est fait une spécialité. Comparer la dette publique avec la dette privée et la mettre en perspective avec le stock d’épargne et le patrimoine des ménages complèterait notre vision de la dette sous un angle intéressant.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je vous remercie pour cet amendement qui pose la question intéressante à laquelle, hélas, peu de nos collègues s’intéressent.

Les informations que vous demandez figurent dans les comptes de patrimoine de l’Insee. Pour l’année 2023, les actifs de l’État se sont élevés à 1 072 milliards d’euros, tandis que ses passifs financiers atteignaient 2 732 milliards d’euros, soit un actif net négatif de 1 660 milliards. Cela tient au fait que le déficit français est pour l’essentiel un déficit de fonctionnement : sur 155 milliards d’euros de déficit pour 2024, il y a un peu plus de 120 milliards d’euros de déficit de fonctionnement ; les investissements sont faibles, de l’ordre d’une trentaine de milliards d’euros. À l’inverse, les administrations publiques locales disposent d’actifs évalués à 2 076,5 milliards d’euros tandis que leurs dettes s’élèvent à 308 milliards d’euros, soit un actif sept fois supérieur au passif. En clair, l’actif net positif des collectivités territoriales est du même ordre de grandeur que l’actif net négatif de l’État. Quant aux ménages français, ils disposent d’un patrimoine de 16 469 milliards d’euros pour un passif de 2 095 milliards d’euros, soit un actif net positif de plus de 14 000 milliards d’euros. Je demande le retrait de cet amendement.

M. Laurent Baumel (SOC). Je vous remercie pour ces chiffres. Il serait toutefois intéressant de connaître leur évolution dans un rapport plus consistant.

M. Philippe Brun (SOC). Puisque nous avons parlé des OATi, je me rappelle que M. le rapporteur général, à l’époque simple commissaire aux finances, avait déposé plusieurs amendements sur la loi de règlement de 2022 ou de 2023 pour demander des éclaircissements sur les primes d’émission de l’Agence France Trésor. A-t-il obtenu des réponses ?

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous trouverez tous les chiffres sur les primes d’émission, en flux et en stock, dans mon rapport ; de mémoire, les primes d’émission sont en très forte croissance. Je précise à l’attention de nos collègues que ces primes portent sur les obligations réémises : un titre d’une valeur initiale de 100 verra sa valeur diminuer à 90 ou 92 si les taux d’intérêt augmentent ; inversement, si les taux baissent, sa valeur pourra atteindre 110.

La commission adopte l’amendement.

Article 3 Résultat de l’exercice 2024 – Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

Amendement de suppression CF5 de M. Jean-Philippe Tanguy

M. Matthias Renault (RN). Je me contenterai de donner quelques chiffres sur cet article, dont nous discuterons de manière plus détaillée en séance. En 2023, les charges de personnel de l’État étaient de 164 milliards d’euros ; en 2024, elles étaient de 175 milliards d’euros. Les charges de fonctionnement étaient de 305 milliards d’euros en 2023 et de 322 milliards d’euros en 2024. Les dettes financières étaient de 2 480 milliards d’euros en 2023 et de 2 650 milliards d’euros en 2024. Il va de soi que nous ne pouvons approuver ni ce bilan ni cette gestion.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Avis favorable. Le résultat comptable, qui correspond au déficit de fonctionnement de l’État, est de – 123,7 milliards d’euros. Les collectivités territoriales n’ont aucun déficit de fonctionnement, elles sont même en excédent et elles investissent, d’où les résultats patrimoniaux que j’ai rappelés tout à l’heure.

La commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 3 est supprimé.

Après l’article 3

Amendement CF39 de M. Anthony Boulogne

M. Anthony Boulogne (RN). L'amendement demande la remise d’un rapport établissant une trajectoire annuelle de réduction de la contribution française au budget de l’Union européenne qui soit cohérente avec les efforts exigés pour le redressement des comptes de la Nation.

La stratégie pluriannuelle des finances publiques pour les années 2026 à 2029, fixée par le Gouvernement, prévoit un effort cumulé de 110 milliards d’euros, dont 40 milliards d’euros dès l’année prochaine. Les efforts qui seront consentis pour redresser nos comptes publics doivent être justement répartis. Il est temps de s’attaquer aussi aux postes de dépense tabous de l’État, à commencer par la contribution française au budget de l’Union européenne qui passera de 23 milliards d’euros en 2025 à 30 milliards d’euros en 2026 et à 32 milliards d’euros en 2027, soit près de 10 milliards d’euros supplémentaires en seulement trois ans. Le Rassemblement national en a assez que la France soit la vache à lait de Bruxelles en finançant le rabais des autres pays.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Avis défavorable. La contribution française au budget de l’Union européenne est le fruit d’une négociation entre les États membres et son montant est fixé dans un accord international. Les amendements déposés sur le sujet n’ont donc pas de sens.

M. Philippe Juvin (DR). L’amendement doit être rejeté pour plusieurs raisons. La première est que la France a conclu des accords internationaux et qu’elle doit honorer sa signature. La seconde est qu’il accrédite auprès de l’opinion l’idée fausse selon laquelle l’appartenance à l’Union européenne serait une charge, alors que de nombreux rapports ont établi que la non-appartenance à l’Union européenne, plus particulièrement l’absence de marché intérieur, pèserait très fortement sur notre économie, chiffres à l’appui. Troisièmement, alors que les nouveaux emprunts communs de l’Union européenne permettent désormais à celle-ci d’emprunter pour la France, il est cocasse de proposer de ne pas les rembourser.

La commission rejette l’amendement.

Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement de suppression CF6 de M. Jean-Philippe Tanguy.

En conséquence, l’article 4 est supprimé.

Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport relatif à la gestion budgétaire de l’année 2024

Contre l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement CF13 de M. Matthias Renault.

Après l’article 4

Amendement CF11 de M. Matthias Renault

M. Matthias Renault (RN). Le montant des restes à payer est un élément intéressant de ce projet de loi de règlement, puisqu’il a doublé en six ans pour atteindre 217 milliards d’euros en 2024. Ce dérapage mérite des explications, que nous ne manquerons pas de demander au ministre de l’économie lors de l’examen du texte en séance.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Les restes à payer s’établissaient en effet à 217 milliards d’euros en fin d’année 2024, un montant d’autant plus élevé que la Cour des comptes estime que les dépenses de l’État sont rigides à hauteur d’environ 77 %. Cela signifie que nous accumulons autant de dettes potentielles pour l’avenir. Vous trouverez ces éléments d’analyse dans mon rapport à paraître.

Il ne me semble toutefois pas utile de demander un rapport sur la dynamique et la soutenabilité des restes à payer de l’État : chacun sait que leur niveau actuel n’est pas soutenable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CF55 de M. Laurent Baumel

M. Laurent Baumel (SOC). Contrairement à ce qu’a affirmé notre collègue Jean-René Cazeneuve, ce projet de loi n’est pas une simple photographie, puisqu’il fait apparaître une sous-exécution délibérée, par l’État, des crédits de la mission Aide publique au développement : il reflète un choix politique, sur lequel nous sommes en droit de porter une appréciation. Nous demandons donc que soient explicitées, dans un rapport, les raisons ayant conduit l’État à estimer qu’il était en droit de consommer moins que ce que le Parlement lui avait demandé dans ce domaine tout sauf secondaire.

M. Charles de Courson, rapporteur général. La mission Aide publique au développement a fait l’objet, en 2024, de fortes mesures de régulation budgétaire qui interrogent sur le pilotage de l’aide internationale française et se sont traduites par des autorisations d’engagement sans objet en fin de gestion.

Il me semble toutefois préférable de laisser le rapporteur spécial compétent, notre collègue Corentin Le Fur, de se saisir de ce sujet plutôt que d’attendre un rapport du Gouvernement. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport sur les conséquences de la sous-budgétisation récurrente du programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables

Contre l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement CF16.

Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport sur l’évolution, les causes et les conséquences des restes à payer de la mission Défense

Amendement CF19 de M. Matthias Renault.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Même argument que précédemment : les restes à payer de la mission Défense devraient faire l’objet d’un travail du rapporteur spécial compétent plutôt que d’un rapport du Gouvernement.

La commission adopte l’amendement.

Après l’article 4

Amendement CF14 de M. Matthias Renault

M. Matthias Renault (RN). Nous souhaitons que le Gouvernement remette un rapport détaillant l’emploi, par les anciens premiers ministres, des crédits qui leur sont attribués. Mme Dalloz a certes produit, dans le cadre du Printemps de l’évaluation, un excellent rapport détaillant ces crédits, mais il serait souhaitable que le Gouvernement lui-même fasse la transparence sur cette question. Rappelons que la suppression de certains avantages avait été votée à l’occasion de l’examen du budget, avant de disparaître du texte en commission mixte paritaire, malgré les amendements soutenus par le RN et – l’honnêteté intellectuelle m’oblige à le reconnaître – par LFI.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Nous sommes nombreux à partager votre préoccupation. Le détail des crédits alloués aux anciens premiers ministres figure effectivement déjà dans les travaux de notre collègue Marie-Christine Dalloz, rapporteure spéciale de la mission Direction de l’action du Gouvernement.

Quant à savoir s’il serait opportun de supprimer ce dispositif, il appartient au législateur de se prononcer plutôt que d’attendre que le Gouvernement donne son avis dans un rapport qui n’apporterait pas grand-chose au débat. J’ai d’ailleurs moi-même déposé une proposition de loi en ce sens.

Je vous propose donc de retirer votre amendement, quitte à interroger le Gouvernement sur sa position en séance. À défaut, avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF15 de M. Matthias Renault.

Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport relatif à la gestion et l’exécution du dispositif MaPrimeRénov’ entre 2020 et 2024

Amendement CF45 de Mme Eva Sas

Mme Eva Sas (EcoS). Alors que les difficultés d’application du dispositif MaPrimeRénov’ sont particulièrement d’actualité – puisque le Gouvernement vient d’annoncer qu’il envisage sa suspension à compter de juillet –, nous souhaitons éclairer les raisons de la sous-consommation des crédits qui lui étaient alloués en 2024 et qui n’ont été dépensés qu’à hauteur de 70 %. On peut subodorer que ce phénomène s’explique par des démarches administratives kafkaïennes, un reste à charge trop élevé, un accès aux prêts complexe, ou encore un nombre insuffisant d’artisans reconnus garants de l’environnement (RGE).

Au-delà de ce rapport, toutefois, nous avons surtout besoin, en matière de rénovation énergétique, d’une politique cohérente, plutôt que d’à-coups incessants. Or le manque de constance et l’absence d’orientation claire ne font qu’empirer avec le temps : on change les critères, on modifie le montant des crédits alloués, et voilà qu’on annonce une suspension du dispositif. Notre commission doit se saisir de ces questions et inciter le Gouvernement à faire preuve de constance dans ce domaine.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je partage votre constat : la sous-consommation des crédits alloués à MaPrimeRénov’ est récurrente, pour les raisons que vous évoquez et qui sont déjà bien documentées. De nombreux rapports récents ont été produits sur la trajectoire budgétaire du dispositif. À l’Assemblée nationale, les travaux de nos collègues David Amiel et François Jolivet retracent l’évolution des crédits qui lui sont consacrés, malgré leur morcellement entre plusieurs programmes.

Décrire la trajectoire budgétaire du dispositif étant à la portée des rapporteurs spéciaux, il ne me semble pas nécessaire de demander un rapport au Gouvernement sur ce sujet. Je vous demande donc de retirer votre amendement ; à défaut, avis défavorable.

La commission adopte l’amendement.

Après l’article 4

Amendement CF46 de Mme Eva Sas

Mme Eva Sas (EcoS). Le dispositif de leasing social fait quant à lui l’objet d’une surconsommation des crédits qui lui sont alloués, mais il est soumis à la même logique de bricolage. Depuis maintenant deux ans, il repose sur un financement de bric et de broc : en 2024, des crédits ont dû être prélevés sur la partie non consommée de l’enveloppe dédiée à MaPrimeRénov’ ; cette année, on annonce qu’il sera financé par les certificats d’économie d’énergie (C2E).

Sur cette question importante non seulement d’un point de vue écologique, mais aussi en matière d’accès à la mobilité, particulièrement en milieu rural, nous avons besoin de constance et d’un financement pérenne, à travers lequel l’État s’engage sur plusieurs années.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Vous n’avez pas tort : le dispositif a dû être interrompu car son succès était tel qu’il n’était plus possible de le financer. Ce travail d’analyse relève cependant du rapporteur spécial, davantage que du Gouvernement.

La commission rejette l’amendement.

Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport sur les annulations de crédits non consommés en 2024 et non reportés sur la mission Enseignement scolaire

Amendement CF40 de M. Anthony Boulogne

M. Charles de Courson, rapporteur général. En tant que rapporteur spécial de la mission Enseignement scolaire, notre collègue Anthony Boulogne a les moyens d’obtenir directement les informations qu’il requiert en application de l’article 57 de la LOLF. Plutôt que de demander un rapport au Gouvernement, utilisons les pouvoirs dont nous disposons en tant que parlementaires. Avis défavorable.

Contre l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement CF40.

Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport établissant le détail des annulations réalisées au cours de l’exercice 2024 sur les crédits de la mission Enseignement scolaire à la suite du décret n° 2024-124 du 21 février 2024

Contre l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement CF42

Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport justifiant la sous-exécution des crédits alloués à la formation des enseignants au cours de l’exercice budgétaire 2024

Contre l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement CF41.

Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport établissant le montant total des crédits consommés en 2024 relatifs à la politique de l’éducation prioritaire au sein de la mission Enseignement scolaire

Contre l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement CF43.

Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport sur les causes des dysfonctionnements observés dans la gestion budgétaire de la politique migratoire en 2024

Amendement CF17 de M. Matthias Renault

M. Charles de Courson, rapporteur général. Il me semble que la question que vous soulevez, à savoir « les causes des dysfonctionnements observés dans la mise en œuvre budgétaire de la politique migratoire en 2024 », doit être traitée dans le cadre du débat avec le Gouvernement en séance plutôt que dans un rapport. En tout état de cause, les rapporteurs spéciaux Mathieu Lefèvre et Charles Rodwell sont pleinement en mesure de se saisir de ce sujet. N’affaiblissons pas leur travail.

La commission adopte l’amendement.

Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport justifiant l’annulation d’autorisations d’engagement non consommées en 2024 et non reportées sur le programme 107 Administration pénitentiaire

Contre l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement CF56 de M. Laurent Baumel.

Après l’article 4

Amendement CF35 de Mme Gabrielle Cathala

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Nous voulons aider le Gouvernement et nos collègues macronistes. Puisque vous cherchez à couper à tout-va dans les dépenses, nous vous proposons une piste : les dépenses fiscales. Il s’agit ici d’obtenir un rapport sur la mission Remboursements et dégrèvements, qui finance la quasi-totalité des niches et cadeaux fiscaux ainsi que des aides aux grandes entreprises.

S’il est des dépenses de l’État qui augmentent, ce sont bien celles-là : depuis l’arrivée de Macron, ces cadeaux aux plus riches sont passés de 103 milliards d’euros à 146 milliards d’euros, soit une hausse de plus de 40 milliards d’euros. Le phénomène est tel que les remboursements et dégrèvements représentent 40 % des recettes de l’État. Les sommes que vous allez faire payer aux plus pauvres par la hausse de la TVA permettront ainsi d’offrir des dizaines de milliards, voire plus, aux plus riches de ce pays.

Nous alertons également sur votre capacité à anticiper ces dépenses. Vos budgets sont construits de manière particulièrement insincère, puisque vous ne parvenez pas à estimer le montant de ces cadeaux fiscaux, qui semble complètement incontrôlé : la différence entre les prévisions et l’exécution a atteint 10 milliards d’euros en 2024 et vous avez dû, au cours des deux dernières années, consentir des rallonges importantes – 12,5 milliards d’euros en fin d’année 2023 et 7,7 milliards d’euros en 2024. Visiblement, l’improvisation et le dérapage ne vous posent pas de problème lorsqu’il s’agit d’aider les plus riches.

Ces dépenses n’ont en outre, aucune efficacité économique : l’année dernière, alors qu’elles dérapaient, plus de 60 000 entreprises ont fermé et les emplois industriels ont reculé, ne représentant plus que 15 % de l’emploi total, contre 16 % en 2018.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Les données que vous demandez sont déjà disponibles dans la documentation budgétaire. En tant que rapporteure spéciale, notre collègue Christine Pirès Beaune réalise par ailleurs chaque année, à l’occasion du Printemps de l’évaluation, un travail très intéressant pour expliquer les écarts que vous avez relevés. Ses analyses me semblent plus utiles qu’un énième rapport du Gouvernement.

Mme Christine Pirès Beaune (SOC). Quand on évoque les remboursements et dégrèvements, il faut garder à l’esprit qu’ils sont en partie liés à la mécanique de l’impôt. Lorsque la TVA s’applique, il peut arriver que la somme à collecter soit inférieure au montant de TVA déductible. Les entreprises concernées bénéficient alors d’un crédit, dont elles peuvent demander le remboursement : c’est un dû, et il n’y a rien à creuser de ce côté.

En revanche, si certains points n’ont pas encore fait l’objet d’investigations, je suis prête à les examiner. Je me suis déjà penchée, il y a quelques années, sur le crédit d’impôt recherche (CIR) ainsi que sur le crédit d’impôt au titre des services à la personne (CISAP). Peut-être pourrions-nous aussi faire un focus sur les règlements d’ensemble ou sur certains règlements contentieux, mais les principaux crédits d’impôts ont été expertisés. Il me semble que nous disposons déjà d’assez nombreux éléments sur le sujet.

La commission rejette l’amendement.

Article additionnel après l’article 4 Demande de rapport relatif aux perspectives d’évolution et aux conditions de maîtrise des dépenses liées à l’aide médicale de l’État

Amendement CF12 de M. Matthias Renault

M. Charles de Courson, rapporteur général. Notre ancienne collègue Véronique Louwagie avait conduit des travaux sur les dépenses liées à l’aide médicale de l’État (AME). Cette question doit être traitée dans le cadre du débat en séance avec le Gouvernement plutôt que dans un nouveau rapport.

La commission adopte l’amendement.

Présidence de M. Éric Coquerel, président de la commission

Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

La commission rejette l’article 5.

Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes

La commission rejette l’article 6.

Après l’article 6

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette les amendements CF24, CF23 et CF25 de M. Matthias Renault.

Article additionnel après l’article 6 Demande de rapport sur le solde créditeur du compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce

Contre l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement CF61 de M. Laurent Baumel.

Après l’article 6

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF22 de M. Matthias Renault.

Article 7 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission adopte les amendements de suppression CF28 de M. David Guiraud et CF52 de M. Laurent Baumel.

En conséquence, l’article 7 est supprimé.

Article 8 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission adopte les amendements de suppression CF29 de Mme Gabrielle Cathala et CF53 de M. Laurent Baumel.

En conséquence, l’article 8 est supprimé.

Article 9 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2023 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission adopte les amendements de suppression CF30 de M. David Guiraud et CF54 de M. Laurent Baumel.

En conséquence, l’article 9 est supprimé.

Article 10 Règlement du compte spécial Participation de la France au désendettement de la Grèce

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement de suppression CF20 de M. Matthias Renault.

En conséquence, l’article 10 est supprimé.

Après l’article 10

À la demande du rapporteur général, l’amendement CF60 de M. Laurent Baumel est retiré.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette les amendements CF51 de Mme Eva Sas, CF59 de M. Laurent Baumel, CF48 de Mme Eva Sas, CF32 de M. Aurélien Le Coq, CF49 et CF50 de Mme Eva Sas, CF31 de Mme Gabrielle Cathala, CF36 de M. David Guiraud, CF34 de M. Aurélien Le Coq, CF38 de Mme Gabrielle Cathala, CF33 de M. David Guiraud et CF47 de Mme Eva Sas.

La commission adopte l’ensemble du projet de loi ainsi modifié.

([1]) Décision n° 2022-847 DC du 29 décembre 2022.

([2]) Aux termes du III de l’article 37 de la loi organique relative aux lois de finances, la loi de règlement jusqu’en 2022 et la loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes à compter de l’année 2023 « affecte[nt] au bilan le résultat comptable de l’exercice ». Comme l’indique la présentation des états de synthèse comptables du compte général de l’État, « cette affectation se traduit par une écriture spécifique donnant au résultat de l’exercice approuvé son imputation définitive dans les comptes, qui, dans la situation nette au bilan, est retracée dans le poste “Report des exercices antérieurs” ». Le rejet du projet de loi de règlement de l’exercice 2021 (PLR 2021) ayant empêché la réalisation de cette opération au cours de l’exercice 2022, une procédure spécifique d’imputation du résultat 2021 dans les comptes 2022 a été définie, consistant à intégrer au plan comptable de l’État un nouveau compte, le compte 88 Solde d’exercices antérieurs en attente d’affectation, sur lequel le résultat de l’exercice 2021 a été imputé. À la suite d’un deuxième rejet du PLR 2021 par le Parlement en 2023, le résultat comptable de l’exercice 2021 demeure imputé sur le poste Solde des opérations d’exercices antérieurs en attente d’affectation du bilan au 31 décembre 2023. Suivant la même logique, le rejet du projet de loi de règlement de l’exercice 2022 (PLR 2022) puis celui du projet de loi relative aux résultats de la gestion pour 2023 ayant empêché cette affectation définitive au cours des exercices 2023 et 2024, le résultat patrimonial des exercices 2022 puis 2023 a été imputé dans les comptes sur ce même poste Solde des opérations d’exercices antérieurs en attente d’affectation.

([3]) Le Parlement avait refusé de ratifier les dépenses engagées en 1830 par le baron de Montbel, alors ministre de l’intérieur, pour inciter les troupes à combattre les insurgés des Trois Glorieuses.

([4]) Et inférieures de 7,7 milliards d’euros aux prévisions actualisées à l’automne 2023 par la loi de fin de gestion pour 2023.

([5]) Dès le mois de février 2024, l’hypothèse d’une croissance de 1,4 % a été révisée de 0,4 point à la baisse, avant d’être rehaussée de 0,1 point lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2024, pour s’établir à 1,1 %. La croissance effective s’est révélée conforme à cette dernière hypothèse.

([6]) En vertu de l’article 14 de la LOLF, le montant total des annulations « ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année en cours », soit 12,2 milliards d’euros en AE et en CP en vertu de la LFI pour 2024.

([7]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([8]) Instituée par le décret n° 2024-251 du 22 mars 2024, cette aide vise à compenser la hausse des coûts d’approvisionnement d’électricité des entreprises particulièrement affectées par les conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine pour l’année 2024. Son bénéfice est ouvert aux entreprises de taille intermédiaire (ETI) énergo-intensives, disposant d’un contrat de fourniture d’électricité encore en vigueur en 2024, signé ou renouvelé avant le 30 juin 2023.

([9]) Sont sans incidence sur le résultat patrimonial les opérations budgétaires inscrites en immobilisations financières, qui concernent notamment des dépenses et recettes relatives aux participations, dont le versement d’une dotation en capital de 6,4 milliards d’euros à la Caisse de la dette publique pour l’amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 et d’autres dépenses et recettes relatives aux immobilisations financières, en particulier le remboursement anticipé en capital reçu au titre des prêts consentis par la France à la Grèce, pour un montant de 1,7 milliard d’euros. En outre, des opérations comptables à l’incidence négative sur le résultat patrimonial, tels des décaissements de subventions réalisés par Bpifrance dans le cadre des programmes d’investissement d’avenir (PIA) ou la hausse des dépréciations, sont sans incidence sur le solde budgétaire.

([10]) Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

([11]) Lors de l’examen en nouvelle lecture du projet de loi de programmation de finances publiques (PLPFP) pour les années 2023 à 2027, puis lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2024 (PLF 2024). Ce niveau a été confirmé dans la loi de finances de fin de gestion pour 2023 et dans la loi de programmation de finances publiques.

([12]) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

([13]) Projet de loi de finances pour 2025, n° 324, déposé le jeudi 10 octobre 2024.

([14]) Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

([15]) Cet excédent résulte de la prise en compte du solde de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), structurellement excédentaire en raison de la non-prise en compte de ses dépenses en comptabilité nationale.

([16]) Soit + 5,3 % au 1er janvier 2024 pour les pensions de base et + 4,9 % au 1er novembre 2023 pour les pensions complémentaires.

([17]) Règlement (CE) 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

([18]) Règlement (UE) 2024/1263 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2024 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale et abrogeant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil.

([19]) Avis n° HCFP-2022-5 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, 21 septembre 2022, et Avis n° HCFP-2023-7 relatif à la révision du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, 22 septembre 2023.

([20]) Avis n° HCFP-2025-3 relatif au rapport d’avancement annuel 2025 du plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2029, 30 avril 2025.

([21]) Avis n° HCFP-2025-2 relatif au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024.

([22]) Sont également concernés la Belgique, l’Italie, la Hongrie, Malte, la Pologne et la Slovaquie. En outre, le Conseil a approuvé le maintien de la procédure de déficit excessif concernant la Roumanie.

([23]) Ensemble de cinq règlements et d’une directive entrés en vigueur le 13 décembre 2011 pour l’ensemble des États membres de l'Union européenne, le « six-pack ».

([24]) Communication de la Commission au Conseil – Orientations en matière de politique budgétaire pour 2024.

([25]) Directive (UE) 2024/1265 du Conseil du 29 avril 2024 modifiant la directive 2011/85/UE sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres ; règlement (UE) 2024/1263 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2024 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale et abrogeant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil ; règlement (UE) 2024/1264 du Conseil du 29 avril 2024 modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.

([26]) Recommandation C/2024/659 du Conseil du 21 janvier 2025 approuvant le plan budgétaire et structurel national à moyen terme de la France.

([27]) À titre exceptionnel, et en contrepartie d’un engagement de l’État membre sur des réformes et investissements significatifs, la Commission européenne peut abaisser la référence d’ajustement structurel et la ramener en deçà de 0,5 point, pour les seules années 2025 à 2027, pour tenir compte de la hausse de la charge d’intérêt.

([28]) Et inférieures de 7,7 milliards d’euros aux prévisions actualisées à l’automne 2023 par la loi de fin de gestion pour 2023.

([29]) Cf. loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([30]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([31]) L’écart de prévisions avait même atteint 7,7 milliards d’euros entre la prévision des recettes de la LFG pour 2023 et l’exécution 2023.

([32]) Dès le mois de février 2024, l’hypothèse d’une croissance de 1,4 % a été révisée de 0,4 point à la baisse, avant d’être rehaussée de 0,1 point lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2024, pour s’établir à 1,1 %. La croissance effective s’est révélée conforme à cette dernière hypothèse.

([33]) Si de substantiels éléments de l’analyse par le rapporteur général des écarts entre l’exécution des recettes et les prévisions faites pour les années 2023, 2024 et 2025 sont repris dans les développements de la présente fiche, le lecteur désireux d’en avoir une vue plus exhaustive pourra se reporter à sa contribution publiée en annexe du rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale afin d’étudier et de rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (rapport n° 1274, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 9 avril 2025, tome I, pp. 241-291).

([34]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([35]) Le niveau élevé de la prévision initiale de la part État de TVA de 106,2 milliards d’euros résultait toutefois pour partie de l’absence d’affectation d’une part de TVA à l’audiovisuel, comme entre 2022 et 2024, du fait de l’impossibilité, au-delà du 31 décembre 2024, d’affecter une imposition de toute nature à un tiers autre que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Après l’adoption de la loi organique du 13 décembre 2024 portant réforme du financement de l’audiovisuel public, l’affectation d’une fraction de TVA à l’audiovisuel a été rendue possible. La prévision de la part État de TVA a donc été minorée de 3,96 milliards d’euros en janvier 2025 dans le cadre des débats parlementaires, parallèlement à l’affectation de cette même somme au compte de concours financier Avances à l’audiovisuel public. Hors ce changement de périmètre, la prévision pour 2024 de la part État de TVA a donc été revue à la baisse de 0,8 milliard d’euros.

([36]) Notamment afin de tenir compte de la baisse du taux d’indexation du barème de l’impôt sur le revenu, passé de 2 % dans le projet de loi initial à 1,8 % dans le texte adopté, compte tenu de la révision à la baisse de l’inflation en 2024.

([37]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2024 : recettes fiscales de l’État, avril 2025, p. 39.

([38]) Ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services et transposant diverses normes du droit de l’Union européenne.

([39]) La Cour des comptes relève qu’ont joué le maintien de la CRI décidé lors de l’examen de la loi de finances pour 2024 et une erreur de prévision sur le solde des versements au titre de 2023 dus au mois de juillet 2024.

([40]) Augmentation de l’accise sur les gaz naturels par l’arrêté du 29 décembre 2023 fixant le tarif normal d'accise sur les gaz naturels, pris sur le fondement de l’article 92 de la LFI pour 2024.

([41]) Augmentation de l’accise sur l’électricité par l’arrêté du 25 janvier 2024, pris sur le fondement de l’article 92 de la LFI pour 2024.

([42]) Le montant global des versements à la France devrait être de 40,3 milliards d’euros. Il est subordonné au respect des cibles et jalons prévus dans le Plan national de relance et de résilience (PNRR) présenté par le Gouvernement pour la période 2021-2022 et mis à jour au mois d’avril 2023 pour intégrer de nouveaux investissements en faveur de la souveraineté et de l’indépendance énergétiques de la France, lesquels pourront bénéficier des subventions de l’instrument REPowerEU pour un montant de 2,8 milliards d’euros.

([43]) En LFI pour 2024, la mission n’était dotée d’aucune autorisation d’engagement, l’effort budgétaire de l’État ayant été concentré sur les deux premières années de mise en œuvre du plan.

([44]) Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l’enseignement supérieur.

([45]) Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense (LPM) et loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice.

([46]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2024, avril 2025 (lien).

([47]) La loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur couvre les crédits des missions et programmes suivants : mission Sécurités (152, 161, 176, 207), une partie de la mission Administration générale et territoriale de l’État (programmes 216 et 354), mission Immigration, asile et intégration (programmes 104 et 303) et une partie du CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers (programmes 751 et 753).

([48]) Les crédits disponibles correspondent ici aux crédits ouverts par des lois de finances (LFI et LFG pour l’année 2024) auxquels s’ajoutent les reports entrants. Sont retirés de ce montant les fonds de concours (et les attributions de produits) et les annulations réalisées en cours de gestion. Au niveau de chaque mission, sont également prises en compte les mesures de transferts, de virements et de périmètre réalisées pendant l’année.

([49]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2024 de la mission Économie, avril 2025 (lien).

([50]) Loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion.

([51]) Le schéma d’emplois réalisé correspond au solde des entrées et des sorties d’ETP entre le 1er janvier et le 31 décembre de l’année.

([52]) Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

([53]) Article 137 de la loi de finances initiale pour 2023.

([54]) Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027. Cette norme de dépenses avait été mise en place par le Gouvernement dès 2023, malgré le rejet du texte par l’Assemblée nationale en première lecture, en octobre 2022.

([55]) L’article 9 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 définissait une norme de dépense intitulée « objectif de dépenses totales de l’État » (ODETE).

([56]) Avis n° HCFP-2025-2 (lien).

([57]) M. Laurent Saint-Martin, rapport d’information n° 2210 de la commission des finances en conclusion de la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF, septembre 2019.

([58]) Commission des finances, d’après l’annexe 2 au projet de loi (développement des opérations constatées aux comptes spéciaux et budgets annexes). Comme pour le calcul réalisé pour 2021 par la Cour des comptes, huit comptes spéciaux sont exclus du champ d’analyse : deux retracent des flux financiers temporaires (Avances aux collectivités territoriales, Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes chargés d’un service public), quatre sont très majoritairement financés par le budget général (Pensions, Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, Participations financières de l’État et Exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de l’État) et deux ne peuvent être considérés comme retraçant de véritables dépenses (Cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire et Opérations avec le Fonds monétaire international).

([59]) Estimation dans le cadre du PLF pour 2025 et rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’État en 2024 (p. 75).

([60]) Commission des finances d’après l’annexe voies et moyens annexée au PLF pour 2025. Les données pour 2024 sont prévisionnelles.

([61]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, p. 147. Au 31 décembre 2016, ces fonds représentaient au moins 11,8 milliards d’euros dans les comptes de l’État (mais tous les fonds n’y étaient pas intégrés) et au moins 31,2 milliards d’euros au total, sachant que la moitié de ce volume concernait le fonds national d’aide au logement (16,3 milliards d’euros).

([62]) Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([63]) À l’issue de la réforme de la LOLF de 2021 qui a modifié la présentation de l’article d’équilibre des lois de finances, le périmètre des dépenses de l’État intègre désormais les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, tandis que les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État sont comptabilisés en moindres recettes. Hors contributions de l’État au CAS Pensions, qui s’élèvent à 46,9 milliards d’euros, la consommation de CP en 2024 est de 619,6 milliards d’euros, contre 630,2 milliards d’euros en 2023.

([64]) Soit 824,4 millions d’euros d’ouvertures nettes, compte tenu des 23,1 millions d’euros annulés parallèlement.

([65]) Soit 203,3 millions d’euros d’ouvertures nettes, compte tenu des 42,3 millions d’euros annulés parallèlement.

([66]) Soit 65,5 millions d’euros d’ouvertures nettes, compte tenu des 284,6 millions d’euros annulés parallèlement.

([67]) Soit 434,9 millions d’euros d’annulations nettes, compte tenu des 250 millions d’euros ouverts parallèlement.

([68]) Soit 409,7 millions d’euros d’annulations nettes, compte tenu des 149,1 millions d’euros ouverts parallèlement.

([69]) Destiné à garantir l’ancrage de la parité du taux de change du franc CFA sur l’euro, ainsi que la convertibilité illimitée en euros des francs CFA d’Afrique de l’Ouest, des francs CFA d’Afrique centrale et des francs comoriens, le compte, en raison du niveau important des réserves détenues par les banques centrales de la zone franc, et à la très faible probabilité d’appel en garantie de la France qui en résulte, n’est pas doté en crédits.

([70]) Le niveau exceptionnel de fonds de concours et d’attributions de produits constaté en 2020 était lié à l’opération de recapitalisation du groupe SNCF (4,1 milliards d’euros imputés au budget de l’État en décembre 2020 et donnant lieu depuis à des versements progressifs).

([71]) Analyse de l’exécution budgétaire 2024 « Recettes non fiscales, fonds de concours et attributions de produits », avril 2025 (lien).

([72]) Analyse de l’exécution budgétaire 2024 de la mission Écologie, développement et mobilités durables, avril 2025 (lien).

([73]) Décret n° 2023-883 du 18 septembre 2023 portant annulation de crédits.

([74]) Lors de son audition par la commission des finances de l’Assemblée nationale le 6 mars 2024, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique avait déclaré qu’ « en raison de la situation géopolitique et du ralentissement de la croissance début 2024, notre déficit public sera significativement supérieur à 4,9 % en 2023. » (lien).

([75]) En vertu de l’article 14 de la LOLF, le montant total des annulations « ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année en cours », soit 12,2 milliards d’euros en AE et en CP en vertu de la LFI pour 2024.

([76]) Les décrets n° 2024-685 du 5 juillet 2024 et n° 2024-1164 du 4 décembre 2024 ont porté sur des annulations relatives aux fonds de concours non consommés. Le décret n° 2025-103 du 4 février 2025 a procédé à des annulations techniques relatives aux fonds de concours et attributions de produits ouverts en excédent.

([77]) Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, articles 10 et 11.

([78]) Les règles applicables aux reports d’autorisations d’engagement (AE) n’ont pas été modifiées. Les reports d’AE, qui ne sont pas plafonnés, ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel.

([79]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([80]) Dont six programmes bénéficiant en 2025 des crédits du programme Cohésion de la mission Plan de relance mise en extinction.

([81]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2024, avril 2025 (lien).

([82]) Contractualisations avec des tiers – opérateurs de l’État, audiovisuel public ou encore collectivités ; lois de programmation pour la recherche, la sécurité, la défense, la justice ; stratégies et autres programmations pluriannuelle (énergie, transition écologique, intelligence économique…).

([83]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018, p. 187.

([84]) Projet de loi de finances pour 2020, p. 23 (lien).

([85]) Cette réduction du taux concerne les programmes 109 Aide à l’accès au logement, 157 Handicap et dépendance et 304 Inclusion sociale et protection des personnes, qui financent principalement l’aide personnalisée au logement, l’allocation aux adultes handicapés et la prime d’activité.

([86]) La valeur actualisée de l’encours correspond à la valeur nominale pour les titres à taux fixe et à la valeur nominale multipliée par le coefficient d’indexation à la date considérée pour les titres indexés.

([87]) Commission européenne, European Economic Forecast, Spring 2025, mai 2025 (lien).

([88]) La dette négociable de l’État désigne la dette contractée sous forme d’instruments financiers échangeables sur les marchés financiers (obligations et bons du Trésor). Il existe une dette non négociable, correspondant aux dépôts de certains organismes (collectivités territoriales, établissements publics…) sur le compte du Trésor et qui constitue aussi un moyen de financement de l’État.

([89]) Les obligations assimilables du Trésor (OAT) sont des valeurs assimilables du Trésor à moyen et long terme, de maturité de deux à cinquante ans. Les bons du Trésor à taux fixe (BTF) sont des titres assimilables du Trésor à court terme, de maturité initiale inférieure ou égale à un an (généralement 13, 26 et 52 semaines).

([90]) Lors de l’arrivée à maturité d’un titre indexé sur l’inflation, le montant de capital remboursé est calculé en multipliant le montant nominal du titre par un coefficient d’indexation dépendant de l’évolution de l’inflation sur la période de vie de l’obligation. Afin d’anticiper ce différentiel, une provision pour charge d’indexation est enregistrée annuellement pour évaluer la charge budgétaire potentielle sur la totalité de l’encours de titres indexés, quand bien même il n’y a pas encore de décaissement effectif.

([91]) Loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([92]) Données issues de l’annexe n° 2 du rapport Le budget de l’État en 2024, Cour des comptes, avril 2025.

([93]) Les charges financières correspondent aux charges résultant des dettes financières, des instruments financiers à terme, de la trésorerie et des immobilisations financières.

([94]) Les produits financiers sont les produits issus des immobilisations financières, de la trésorerie, des dettes financières, des instruments financiers à terme et des garanties accordées par l’État.

([95]) Le niveau élevé des immobilisations financières 2023 était lié à des opérations exceptionnelles telles que la plus-value de cession EDF et le rachat de titres par Air France KLM.

([96]) Les charges et les produits de fonctionnement résultent de l’activité ordinaire de l’État. Les charges de fonctionnement reflètent les coûts supportés par l’État dans le cadre des missions de service public qu’il remplit. Les produits de fonctionnement sont issus des prestations de service rendues par l’État ; ce sont notamment ceux retracés par les budgets annexes – actuellement Contrôle et exploitation aériens et Publications officielles et information administrative.

([97]) Les charges et les produits d’intervention sont une spécificité comptable de l’État, liée à sa mission de régulateur économique et social. Les charges d’intervention nettes s’obtiennent en retranchant des charges brutes d’intervention, qui reflètent l’activité de redistribution de l’État, les produits d’intervention – reprises sur provisions et dépréciations, participations de tiers à des dépenses d’intérêt public.

(1) Cette donnée est présente dans le compte général de l’État 2024.

([99]) L’actif circulant hors trésorerie regroupe les stocks, les créances (sommes dues par des tiers à l’État) et les charges constatées d’avance (charges dont le paiement est intervenu au cours de l’exercice mais pour lesquelles le service fait interviendra sur l’exercice suivant).

([100]) La trésorerie active est constituée de l’ensemble des disponibilités mobilisables à court terme. Pour l’État, ce poste reflète la position du compte courant de la Banque de France au Trésor et enregistre les opérations liées à la gestion de la dette ou de la trésorerie de l’État.

([101]) Les dettes financières de l’État représentent l’ensemble des engagements financiers de l’État qui résultent du cumul de ses besoins de financement année après année et de la prise en charge des dettes d’organismes tiers.

([102]) Les dettes non financières de l’État correspondent à des dettes nées à l’occasion d’opérations non financières. Ce sont des passifs certains dont l’échéance et le montant sont fixés de façon précise.

([103]) Les provisions représentent les charges rendues probables par des évènements survenus au cours de l’année ou par le passé mais dont la réalisation ou le montant sont incertains.

([104]) Les engagements pris dans le cadre d’accords bien définis sont des garanties explicitement accordées par l’État dans le cadre de conventions avec des tiers. Celles-ci doivent être autorisées par le Parlement dans la loi de finances et sont facturées aux bénéficiaires.

([105]) Ces engagements recouvrent le coût actualisé (prenant en compte l’inflation) des subventions d’équilibres apportées par l’État aux régimes spéciaux de retraite, les engagements pris au titre du service public de l’énergie mais aussi les engagements pris à l’égard des bénéficiaires actuels de prestations sociales financées par l’État.

([106]) Au sens de la Cour des comptes, une anomalie est un écart entre le montant, le classement ou la présentation d’un élément dans les comptes audités ou les informations qui y sont fournies à son sujet et le montant, le classement, la présentation ou les informations exigés pour cet élément selon les normes comptables applicables.

([107]) Il s’agit, d’une part, de l’incertitude portant sur le montant de l’engagement de l’État au titre des prêts garantis par l’État (PGE). Les travaux de la Cour des comptes ont en effet permis de rapprocher les chiffres de l’État avec ceux de la Banque de France. Il s’agit, d’autre part, de l’incertitude sur le montant des charges relatives aux dispositifs d’intervention dans le domaine de l’énergie (boucliers tarifaires).

([108]) Compte rendu n° 102 du mercredi 16 avril 2025 de l’audition devant la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut conseil des finances publiques, sur le rapport sur le budget de l’État en 2024, sur l’acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2024 et sur les avis du Haut conseil des finances publiques relatifs au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 et au rapport annuel d’avancement du plan budgétaire et structurel à moyen terme.

([109]) Les quatre types d’opinion que peut exprimer le certificateur sont : la certification sans réserve, la certification avec réserves (lorsque le certificateur identifie des désaccords ou limitations sans que ceux-ci soient suffisants pour empêcher le certificateur d’émettre une opinion ou remettre en cause la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes), l’impossibilité de certifier (lorsque les limitations sont trop importantes et empêchent le certificateur d’émettre une opinion) et le refus de certification (lorsque les limitations et désaccords sont tels qu’ils entachent la sincérité, la régularité et l’image fidèle des comptes de l’État). Si seule l’opinion consistant en la certification avec réserves a été utilisée depuis 2006 pour les comptes de l’État, la Cour a déjà refusé de certifier les comptes, à titre d’exemple, de la branche accidents du travail et maladies professionnelles, de la branche famille et de la Caisse nationale d’allocation familiales, pour l’exercice 2011.

([110]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([111]) Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([112]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([113]) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

([114]) Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

([115]) Insee Première, n° 2054, mai 2025.

([116]) La documentation relative à la méthodologie de ce changement de base est disponible sur le site de l’INSEE (lien).

([117]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([118]) Comme le rappelle l’exposé des motifs de l’article 6, cette convention tient au fait que le compte d’opérations monétaires Opérations avec le FMI retrace le montant de la créance de la France sur le FMI (correspondant à sa quote-part dans le capital de l’institution). Les crédits de ce compte sont adoptés sans découvert autorisé lors de l’examen de la loi de finances initiale puis la loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes prévoit une autorisation de découvert, à hauteur du montant de la créance (17,24 milliards d’euros au début de l’année 2024, montant auquel s’ajoute la valeur absolue du solde débiteur des opérations de l’année 2024 de – 0,77 milliard d’euros). Au total, le découvert complémentaire demandé par le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 correspond à la balance de sortie de compte, débitrice à hauteur de 18,02 milliards d’euros – l’écart de 0,01 milliard d’euros avec la somme des deux termes qui composent ce montant tenant à un effet d’arrondi. L’importance du montant justifie que le solde de ce compte soit exclu des résultats budgétaires de l’année, afin d’éviter tout biais comptable.

([119]) Cour des comptes, Acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2024, avril 2025.

([120]) Compte rendu n° 102 du mercredi 16 avril 2025 de l’audition devant la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut conseil des finances publiques, sur le rapport sur le budget de l’État en 2024, sur l’acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2024 et sur les avis du Haut conseil des finances publiques relatifs au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 et au rapport annuel d’avancement du plan budgétaire et structurel à moyen terme.

([121]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([122]) Cette annexe est prévue par le 2° de l’article 54 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.

([123]) Cf. Compte général de l’État 2023, p. 16.

([124]) Cf. commentaire de l’article 7, supra.

([125]) Cf. commentaires des articles 7 et 8, supra.

([126]) Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.