rapport d'enquête concernant l’organisation des élections en France — Comptes rendus des auditions

La commission d’enquête concernant l’organisation des élections en France, est composée de : M. Thomas Cazenave, président ; M. Antoine Léaument, rapporteur ; Mme Farida Amrani ; Mme Léa Balage El Mariky ; M. Erwan Balanant ; M. Bruno Bilde ; Mme Manon Bouquin ; M. Xavier Breton ; M. Pierre-Yves Cadalen ; Mme Colette Capdevielle ; Mme Eléonore Caroit ; M. Jean-Victor Castor ; M. Vincent Caure ; Mme Sophia Chikirou ; Mme Nicole Dubré-Chirat ; M. Emmanuel Duplessy ; Mme Agnès Firmin Le Bodo ; Mme Martine Froger ; Mme Pascale Got ; M. Guillaume Gouffier Valente ; M. Thomas Ménagé ; M. Maxime Michelet ; M. Frédéric Petit ; M. Kévin Pfeffer ; M. Stéphane Rambaud ; M. Emeric Salmon ; M. Thierry Tesson ; Mme Céline Thiébault-Martinez.

SOMMAIRE

Pages

1. 1. Audition, ouverte à la presse, de M. Alain Garrigou, professeur émérite de science politique à l’université de Paris X-Nanterre, ancien membre de la commission des sondages (jeudi 16 janvier 2025)
2. 2. Audition commune, ouverte à la presse, de M. Tristan Haute, maître de conférences à l’Université de Lille et chercheur au Centre d’Études et de Recherches Administratives, Politiques et Sociales (CERAPS), et de Mme Marie Neihouser, maîtresse de conférences à l'Université de Paris I-Panthéon Sorbonne, chercheuse associée à l’École européenne de science politique et sociale (ESPOL-Lab) (jeudi 16 janvier 2025)
3. 3. Audition, ouverte à la presse, de Mme Clémentine Beauvais, universitaire en sciences de l’éducation à l’Université de York (Royaume-Uni), romancière et essayiste (jeudi 23 janvier 2025)
4. 4. Audition, ouverte à la presse, de M. François Xavier Arnoux, docteur en droit, auteur d’une thèse sur l’histoire du vote blanc et de l’abstention (jeudi 23 janvier 2025)
5. 5. Audition, ouverte à la presse, de M. Christian Charpy, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes M. Emmanuel Glimet, président de section, et M. Olivier Fombaron, conseiller référendaire (jeudi 23 janvier 2025)
6. 6. Audition, ouverte à la presse, de M. Roch-Olivier Maistre, président de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) (jeudi 30 janvier 2025)
7. 7. Audition, ouverte à la presse, de Mme Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), et de M. Lionel Espinasse, responsable des répertoires de personnes (jeudi 30 janvier 2025)
8. 8. Audition, ouverte à la presse, de M. Guy Geoffroy, vice-président de l’Association des Maires de France (AMF) (jeudi 30 janvier 2025)
9. 9. Audition, ouverte à la presse, de Mme Véronique Cortier et M. Pierrick Gaudry, informaticiens, directeurs de recherche au sein du Laboratoire lorrain de recherche en informatique et ses applications (Loria-CNRS/Université de Lorraine/Inria), contributeurs à la conception du logiciel de vote électronique code source ouvert Belenios (jeudi 6 février 2025)
10. 10. Audition, ouverte à la presse, de représentants de l’Association des villes pour le vote électronique (AVVE) : M. Didier Gonzales, président, maire de Villeneuve-le-Roi, M. Guillaume Boudy, maire de Suresnes, et M. Etienne Béranger, adjoint au maire d’Issy-les-Moulineaux (jeudi 6 février 2025)
11. 11. Audition, ouverte à la presse, de Mme Céline Braconnier et M. Jean-Yves Dormagen, professeurs de science politique, coauteurs de La démocratie de l’abstention (jeudi 6 février 2025)
12. 12. Audition, ouverte à la presse, de représentants du ministère de l’intérieur : Mme Fabienne Balussou, directrice du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES), Mme Sylvie Calvès, cheffe du service des élections, de la lutte contre la fraude et de l’innovation numérique, M. Alex Gadré, chef du bureau des élections politiques, M. Christophe Kirgo et Mme Mariam Pontoni, adjoints au chef du bureau des élections politiques (mercredi 12 février 2025)
13. 13. Audition, ouverte à la presse, de Mme Stéphanie Schaer, directrice interministérielle du numérique (DINUM), M. Florian Delezenne, chef du département opérateur des produits interministériels, Mme Linda Debernardi, cheffe du pôle Fédération d’identité des citoyens-FranceConnect (mercredi 12 février 2025)
14. 14. Audition, ouverte à la presse, de Mme Anne Duclos-Grisier, directrice de l’information légale et administrative (DILA), Mme Florence Martini, responsable du pôle vie publique et Mme Karine Letrouit, responsable du département des systèmes d’information de l’administration numérique
15. 15. Audition, ouverte à la presse, de M. Philippe Wahl, président directeur général du groupe La Poste, et M. Philippe Dorge, directeur général adjoint (jeudi 20 février 2025)
16. 16. Audition, ouverte à la presse, de représentants du ministère de l’Europe et des affaires étrangères : Mme Pauline Carmona, directrice des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, M. François Penguilly, chef du service des Français à l’étranger, et M. Gérard Fromageot, chef du bureau des élections et du droit électoral (jeudi 20 février 2025)
17. 17. Audition, ouverte à la presse, d’anciens représentants des personnels de la société Milee (ex-Adrexo) (mercredi 5 mars 2025)
18. 18. Audition, ouverte à la presse, de M. Vincent Strubel, directeur général de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) (mercredi 5 mars 2025)
19. 19. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Sueur, ancien ministre, ancien sénateur, co-rapporteur en 2010, avec M. Hugues Portelli, d’une mission d’information du Sénat sur le thème : “Sondages et Démocratie : pour une législation respectueuse de la sincérité du débat politique” (mercredi 12 mars 2025)
20. 20. Audition commune, ouverte à la presse, de M. Alexandre Dézé, professeur de science politique à l’université de Montpellier, et de M. Luc Bronner, grand reporter au journal Le Monde (mercredi 12 mars 2025)
21. 21. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean Gaeremynck, président de la commission des sondages, et de M. Stéphane Hoynck, secrétaire général (jeudi 13 mars 2025)
22. 22. Audition, ouverte à la presse, de représentants du Service d’information du gouvernement : M. Michaël Nathan, directeur, M. Gaspard Tafoiry, secrétaire général, et Mme Tiphaine Bonnier, cheffe de cabinet (jeudi 13 mars 2025)
23. 23. Audition, ouverte à la presse, de M. Marc-Antoine Brillant, chef du service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum) (Mardi 18 mars 2025)
24. 24. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant les dirigeants des instituts de sondage implantés en France, produisant des études d’opinion sur des sujets liés au débat électoral (mercredi 26 mars 2025)
25. 25. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Philippe Vachia, président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) (mercredi 2 avril 2025)
26. 26. Audition, ouverte à la presse, réunissant les responsables de l’information de BFMTV, CNews, LCI, et Franceinfo (jeudi 3 avril 2025)
27. 27. Audition, ouverte à la presse, de représentants du ministère de la justice : M. Roland de Lesquen, adjoint au directeur des services judiciaires (DSJ), M. Clément Henry, chef du bureau du droit constitutionnel et du droit public général de la direction des affaires civiles et du sceau (DACS), et M. Adrien Tanné, rédacteur au bureau du droit constitutionnel et du droit public général de la direction des affaires civiles et du sceau (mercredi 9 avril 2025)
28. 28. Audition, ouverte à la presse, de représentants de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) : Mme Laurence Franceschini, membre du collège, chargée de la vie politique et citoyenne, M. Mathias Moulin, secrétaire général adjoint, M. Antoine Gaume, ingénieur expert au service de l’expertise technologique, et Mme Chirine Berrichi, conseillère pour les questions parlementaires et institutionnelles (mercredi 9 avril 2025)
29. 29. Audition, ouverte à la presse, de M. Olivier Jacob, directeur général des outre-mer, et Mme Marie Grosgeorge, directrice de cabinet (mercredi 9 avril 2025)
30. 30. Table-ronde, ouverte à la presse, réunissant des représentants en France des entrreprises Google, Meta, Snap.Inc., TikTok et X (jeudi 17 avril 2025)
31. 31. Audition, ouverte à la presse, de représentants de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l’élection présidentielle (CNCCEP) (jeudi 17 avril 2025)
32. 32. Audition, ouverte à la presse, de M. Bernard Sananès, président d’Elabe, et de M. Vincent Thibault, directeur études-opinion (mardi 29 avril 2025)
33. 33. Audition, ouverte à la presse, de M. Brice Teinturier, directeur général délégué d’Ipsos, et M. Jean-François Doridot, directeur général Public Affairs France (mardi 29 avril 2025)
34. 34. Table-ronde, ouverte à la presse, réunissant des représentants des entreprises Bilendi, Dynata et Toluna (mardi 29 avril 2025)
35. 35. Audition, ouverte à la presse, de M. Arnaud Rérolle, directeur général de Périclès (mardi 6 mai 2025)
36. 36. Audition, ouverte à la presse, de M. Frédéric Dabi, directeur général de l’Ifop, et M. François Kraus, directeur des études politiques de l’Ifop (mercredi 7 mai 2025)
37. 37. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Yves Dormagen, président de Cluster17 (mercredi 7 mai 2025)
38. 38. Audition, ouverte à la presse, de M. Pierre-Édouard Stérin (mercredi 14 mai 2025)
39. 39. Audition, à huis clos, de M. Lorenzo Andreozzi, expert chargé de la sécurité de la plateforme TikTok (mercredi 14 mai 2025)
40. 40. Audition, ouverte à la presse, de M. Pierre-Édouard Stérin (mardi 20 mai 2025)
41. 41. Audition, ouverte à la presse, de M. François-Noël Buffet, ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’Intérieur (mardi 20 mai 2025)

Audition, ouverte à la presse, de M. Alain Garrigou, professeur émérite de science politique à l’université de Paris X-Nanterre, ancien membre de la commission des sondages (jeudi 16 janvier 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Mes chers collègues, pour la première audition de la commission d’enquête, nous avons le plaisir d’accueillir M. Alain Garrigou, professeur émérite de science politique à l’université de Paris X-Nanterre et ancien membre de la commission des sondages, entre 2017 et 2023.

En tant qu’universitaire, monsieur Garrigou, vous avez consacré de nombreux travaux aux questions du vote, du suffrage universel et de leur histoire, notamment l’ouvrage Le vote et la vertu. Comment les Français sont devenus électeurs, publié en 1992. Vous y posez d’emblée une bonne question : savons-nous ce que nous faisons quand nous votons ? Vos années à la commission des sondages vous donnent une expérience sur un autre sujet qui est au cœur de cette commission d’enquête. Vous avez développé un regard assez critique sur l’usage que nous en faisons.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Alain Garrigou prête serment.)

M. Alain Garrigou, professeur émérite de science politique à l’université de Paris X-Nanterre, ancien membre de la commission des sondages. Votre invitation me conduit à revenir sur le sujet du vote, auquel j’ai consacré une quarantaine d’années. Si je m’y suis autant intéressé, c’est que c’est une question centrale en sciences politiques ; or, à l’époque, elle était insuffisamment traitée et il y avait beaucoup à en dire. J’avais été inspiré par un article de Jean-Paul Sartre dans Les temps modernes en 1973, dont le titre a connu une large postérité : « Élections, piège à cons ». Il y considérait que les électeurs trahissaient leur classe – la classe ouvrière – dans l’isoloir. Scientifiquement fausse, cette réflexion était plutôt une manifestation de « l’esprit littéraire » dénoncé par Tocqueville – quand on préfère les belles phrases aux vérités. Il y avait toutefois une intuition intéressante dans l’idée que séparer les électeurs de leur monde pour en faire des individus n’est pas qu’une question de droit, mais change les relations sociales et donne une dimension structurante à la politique.

Néanmoins, Sartre se trompait. Si la désocialisation était bien réelle, il ne s’agissait pas tant de celle des ouvriers – encore qu’en 1848, on a vu des cortèges d’ouvriers se diriger vers les bureaux de vote – que de celle des villages : dans la France rurale, individualiser les personnes revenait à casser les relations sociales de tout le village. L’objectif était de les affranchir des influences des notables qui, bien plus que dans le monde ouvrier, exerçaient une « autorité sociale évidente » – pour reprendre les mots d’André Siegfried – sur les électeurs.

Désocialiser supposait par ailleurs un autre mode de socialisation que refusait de voir Sartre : la socialisation politique. Quel était le nouveau type de relations sociales, qui étaient les acteurs des relations instituées par ce simple instrument ? L’Université se fichait de cette question, à laquelle les meilleurs manuels ne consacraient pas plus d’une ligne.

J’ai donc souhaité mener l’enquête, à partir de 1983-1984. Étant avant tout chercheur en sciences sociales, historien et politiste, j’ai dès lors dû m’affranchir de mes prédécesseurs. J’ai longtemps consulté des archives que personne n’ouvrait jamais, certaines datant du XIXe siècle – dont des dossiers de l’Assemblée nationale. Je me suis intéressé à la réalité des élections, à la façon dont elles se faisaient, à la manière dont les choses étaient disputées, à ce que l’on considérait comme légitime dans la conquête des voix. J’ai découvert des choses finalement assez évidentes et j’ai écrit l’article « Le secret de l’isoloir » en 1988, puis l’ouvrage Le vote et la vertu.

L’économie du vote constituait un vaste champ de recherche. Faire campagne, par exemple, est une pratique qui apparaît seulement en 1881, parce qu’il fallait bien présenter le programme des candidats. Le recueil des professions de foi, dit le « Barodet », du nom d’un député radical, apparaît à cette époque. Mais les notables qui régnaient sur les campagnes n’en voyaient pas l’intérêt, parce que tout le monde les connaissait ! Loin d’être anecdotiques, ces éléments illustrent la relation avec les électeurs et la manière d’obtenir leur vote. Il a fallu aller sur les marchés, faire du porte-à-porte – ou canvassing, qui a été inventé en Angleterre. Encore aujourd’hui, certains députés disent apprécier aller sonner aux portes pour faire leur campagne, même si chacun sait que ce n’est pas ainsi qu’on gagne des voix, comme chacun sait que les professions de foi ne sont pas forcément lues par les électeurs. Il s’agit aujourd’hui davantage de rituels qui permettent de manifester une sorte de foi démocratique – ne pas le faire, c’est enfreindre les principes démocratiques.

Ce qui se joue alors, c’est l’invention de l’électeur – et celle des candidats. Or ce qui a été historiquement construit peut être déconstruit. Permettez-moi de citer la conclusion du Vote et la vertu : « Il est douteux que l’épilogue soit écrit, que la rationalité imposée par l’apprentissage électoral – une opinion s’exprime par un bulletin de vote – ne soit jamais menacée et d’abord par sa propre érosion. » Puis : « Nous vivons sur un legs dont on ne sait s’il est toujours neuf ou déjà ancien tout en étant apparemment moins contesté que jamais. Faute d’autre chose ? » En 1992, j’avais l’intuition d’une crise profonde de l’économie du vote, du système de représentation mentale et d’organisation du vote qui est aujourd’hui le nôtre. Manquait juste l’échéance : vingt, trente, quarante ans ?

J’ai donc, en attendant, préféré laisser le terrain à de plus jeunes que moi, qui l’ont intensément labouré, notamment le concept de « participation parcimonieuse » que j’avais avancé. Je me suis lancé dans le journalisme, activité plus gratifiante à court terme – alors qu’un ouvrage de fond prend dix ans de votre vie… Je me suis intéressé à la question de la mort avec Mourir pour des idées, la vie posthume d’Alponse Baudin, l’un de vos prédécesseurs, mort sur une barricade et panthéonisé. Sans le vouloir, j’ai également continué à m’intéresser au sujet du vote, sous un autre angle, grâce à mon activité en matière de sondages.

Je m’étais en effet aperçu que le discours des sondeurs ne tenait pas debout. Selon eux, les personnes interrogées par téléphone répondaient avec enthousiasme aux questions – le spontanéisme démocratique. J’avais pourtant constaté que les centres d’appels avaient du mal à obtenir des réponses. En 2001, j’ai publié dans Le Monde diplomatique un article intitulé « Les sondés ne veulent plus parler ». On m’a invité sur les plateaux, et cela s’est très mal passé. J’avoue que j’en ai été un peu surpris. Quoi qu’il en soit, c’est à cette occasion que j’ai reçu le plus beau compliment de ma vie, lorsqu’un sondeur en colère m’a dit : « Moi je brasse des millions, je ne me ferai pas intimider par un petit prof de fac ! » Cela m’a fait sourire, mais cela ouvre des réflexions intéressantes sur les rapports de force.

Les problèmes des sondages ne se limitaient pas au nombre de réponses : vraiment, cela n’allait pas du tout. En 2006, dans le contexte de la campagne présidentielle de 2007, j’ai publié un petit livre, L’ivresse des sondages, qui m’a aussi valu des relations assez tendues avec les professionnels. L’Observatoire des sondages, que j’avais fondé avec mon ami Richard Brousse, a été confronté à des tricheries caractérisées – dont, pardon, la commission des sondages ne s’occupait pas. Avant les élections européennes de 2009, j’avais par exemple repéré un sondage parfaitement truqué sur la popularité de Nicolas Sarkozy, où il apparaissait comme la deuxième personnalité européenne la plus populaire après Angela Merkel – sauf qu’il était le seul à ne pas avoir été testé dans son propre pays ; or les chiffres réalisés en France auraient fait baisser significativement ses résultats. En outre, les chiffres avaient été obtenus en faisant la moyenne des pourcentages de chaque pays, ce qui est une aberration statistique. Ainsi, deux pays comme l’Espagne et l’Allemagne, qui a le double de population, étaient mis à égalité.

Puis il y a eu l’affaire des sondages de l’Élysée, à l’occasion de laquelle j’ai d’ailleurs apporté de manière officieuse mon expertise aux députés qui m’ont sollicité. Cette affaire m’a valu des ennuis car il est ressorti d’une interview donnée à Libération que, selon moi, Patrick Buisson était soit un escroc, soit un financier de la campagne de M. Sarkozy. Je précise que j’ai utilisé cette formule, qui a été reprise dans l’article, pour essayer de convaincre au téléphone le journaliste de la justesse de mon propos, en ayant recours à un raisonnement hypothético-déductif. Le journaliste m’a prévenu la veille de la publication et je n’ai pas pu relire l’article. Patrick Buisson a porté plainte pour diffamation. Il a perdu en première instance, de nouveau en appel, et a été condamné aux dépens. L’affaire n’était même pas terminée que j’héritais d’une deuxième plainte en diffamation, cette fois de la société Fiducial. C’était cousu de fil blanc, cela s’appelle une procédure bâillon. Ces affaires ont duré de 2009 à 2015.

Cette expérience m’a appris beaucoup de choses, et j’ai parfois pu regretter un peu les archives. Mais tout cela m’a amené à conseiller MM. Sueur et Portelli sur leur proposition de loi sur les sondages visant à mieux garantir la sincérité du débat politique et électoral, adoptée à l’unanimité au Sénat et recalée à l’Assemblée nationale – certaines mesures n’étaient pas acceptables pour les sondeurs, notamment la fin des sondages par internet.

J’ai finalement été nommé à la commission des sondages par le Président de l’Assemblée nationale. J’y ai siégé pendant cinq ans. J’ai démissionné pour des raisons de principe dans les derniers mois, parce que le dernier rapport d’activité mettait en cause les scientifiques. Il reprenait exactement les propos d’un sondeur bien connu déclarant qu’on ne voyait pas les scientifiques dans les instituts de sondage – autrement dit qu’on ne faisait pas bien notre boulot. Que la commission puisse reprendre ce propos en dit long sur les rapports que j’ai pu y avoir pendant cinq ans.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Pour ma part, je ne brasse pas des millions, mais je suis très heureux et fier de recevoir un professeur que j’ai lu durant mes études universitaires. Puisqu’il s’agit de notre première audition, je rappellerai le cadre de notre commission d’enquête. La Constitution dispose que le principe de la République est le « gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple », que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum » et que « aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice ». Si une partie du peuple ne participe pas aux élections, s’abstient, la question de sa représentation se pose, que ce soit dans les élections locales ou nationales. Or chacun d’entre nous, citoyen ou élu, souhaite que la représentation du peuple soit la plus exacte possible, afin que la République soit fidèle à ses principes.

Nous vous avons convié car vous disposez d’une double casquette, chercheur spécialiste des élections et ancien membre de la commission des sondages. Vos propos sur les sondages renvoient d’ailleurs à des sujets d’actualité, notamment leur influence possible sur les élections. On peut en effet raisonnablement penser que les sondages construisent des gagnants et des perdants potentiels et induisent dès lors des comportements électoraux qui s’apparentent à des paris, selon le principe du vote utile – on ne vote pas selon ses propres convictions, mais pour celui qui a le plus de chances de l’emporter.

Ma première série de questions porte sur les différents types de vote qui existent : vote électronique, par bulletin, par correspondance… Leurs caractéristiques ont-elles des effets sur la participation, y compris dans sa dimension sociale ? Autrement dit, certains participent-ils plus à certains scrutins qu’à d’autres ? La distance par rapport au bureau de vote ou le système électoral lui-même ont-ils une influence ? Quels sont les différents types d’électeurs et quelles sont leurs caractéristiques sociales ? Qu’est-ce qui caractérise les personnes qui ne participent à aucune élection ? Existe-t-il des électeurs intermittents, qui participent à certaines élections mais pas à d’autres ? Comment la science électorale analyse-t-elle cela : est-ce lié à la campagne électorale, à la situation politique ? Pour quelles raisons la participation a-t-elle très fortement augmenté lors des dernières élections législatives ?

Sur les sondages ensuite, vous vous montrez très critique. Il est vrai que, pour reprendre votre expression, que j’aime beaucoup, ce qu’ils racontent ne tient pas debout. Par exemple, juste après la censure du gouvernement Barnier, en décembre 2024, un sondage a fait état d’une augmentation de 11 points de la confiance des sympathisants « insoumis » envers l’action d’Emmanuel Macron. Ce que j’ai observé autour de moi me pousse à trouver cela un peu suspect. J’aimerais d’abord que vous nous parliez des sondages électoraux et du fait que les instituts de sondage demandent aux gens pour qui ils ont l’intention de voter parfois très longtemps à l’avance, voire sans que l’on connaisse les candidats. Autre question qui a de l’influence sur la vie politique, celle des sondages dits de personnalités, du type « quelles sont vos personnalités politiques préférées ? » Selon un récent sondage commandé par un journal d’extrême-droite, par exemple, seules des personnalités politiques d’extrême-droite figuraient, comme par hasard, parmi les personnalités préférées des Français…

Étant donné qu’une commission est censée en vérifier la fiabilité, comment est-il possible que des sondages commandés par des journaux d’extrême droite donnent des résultats d’extrême-droite et que d’autres donnent des résultats totalement différents, voire parfois lunaires ? Si les sondages ont un caractère scientifique, ne devraient-ils pas tous donner des résultats comparables ? Si je comprends bien, la commission des sondages ne peut exiger que les notices des sondages portant sur les élections, et les redressements sont donnés pour le panel et non pour les résultats du sondage. Quels sont les réels pouvoirs de contrôle et d’enquête de cette commission ?

M. Alain Garrigou. En matière de vote, il y a longtemps que les électeurs calculent, mais les sondages ont beaucoup accentué pour eux la dimension stratégique et tactique. Ils peuvent parfois faire diminuer la participation : certains électeurs considèrent que ce n’est pas la peine de se déplacer pour aller voter, non parce qu’ils ne trouvent pas de candidats qui leur conviennent dans l’offre électorale, mais parce que ces candidats n’ont aucune chance d’être élus. Disons que les sondages donnent une base statistique, juste ou fausse, à ces calculs d’anticipation et que cela ne favorise pas la participation.

Je voudrais toutefois mettre en garde contre la tentation d’aborder la question en termes techniques – de se demander par exemple quels éléments permettraient de favoriser la participation. Je vais prendre un exemple de l’autre côté de l’Atlantique, où le vote n’est plus le même après M. Trump.

Aux États-Unis, tout un ensemble de dispositions techniques ont été prises pour favoriser la participation. Face à ce qu’on appelle un « obstacle morphologique », les bureaux de vote étant très espacés sur ce très grand territoire, ils ont mis en place le vote par correspondance. Comme le jour du vote n’est pas favorable non plus, traditionnellement le mardi après le premier lundi de novembre – parce que, dans la société rurale et très croyante dans lequel le système a été conçu, le vote ne pouvait pas avoir lieu le dimanche – ils ont instauré le vote anticipé. Puis est venu le vote en ligne. Bref, puisqu’ils ne voulaient pas modifier leur Constitution, avec laquelle ils entretiennent un rapport sacré, les Américains ont ajouté des éléments techniques dont le résultat a été incontestablement une augmentation régulière de la participation ; je pourrai vous en communiquer les chiffres.

Sauf que M. Trump a contesté toutes ces dispositions, accusant ses adversaires d’avoir truqué le vote par correspondance et le vote anticipé. La société Dominion, qui produisait les machines à voter en ligne, a été abondamment attaquée par Fox News, au point d’ailleurs que la chaîne a finalement dû lui payer 787 millions de dollars pour éviter un procès. Cependant, que les accusations soient vraies ou fausses n’a aucune importance : le soupçon est là. Cela contrevient au principe de transparence. Quand on peut recompter des bulletins papier, chacun peut constater qu’il existe des preuves matérielles, mais c’est beaucoup plus difficile en ligne. Je ne pense pas que la société Dominion ait triché, car elle n’y avait pas d’intérêt, mais cela n’empêche pas la diffusion de fake news.

Le terme de fake news est l’exacte traduction des « fausses nouvelles », lesquelles, en France au XIXe siècle, étaient un motif d’invalidation du scrutin. Il s’agissait d’informations fantaisistes et de rumeurs diffusées par tous les camps, mais dans un cadre local et une société orale, ce qui fait qu’elles étaient très difficiles à démontrer. Les parlementaires, à qui revenait à cette époque le contrôle de la régularité des élections – dont ils ont été privés par la Ve République – ont donc abandonné cette incrimination, d’autant que les électeurs étaient censés être libres et souverains et que, de toute façon, s’ils ne l’étaient pas assez, l’instruction publique y remédierait. Aujourd’hui, la capacité de l’instruction publique à produire des individus informés, compétents et intéressés par la politique suscite quelques doutes. En revanche, il existe des moyens considérables pour alimenter les fake news dans l’offre politique.

À l’époque, les professeurs évitaient déjà autant que possible de dispenser cette « éducation civique » dans leurs écoles. La situation n’est guère plus facile aujourd’hui. Cette instruction se fait désormais largement par les réseaux sociaux – des bulles cognitives qui ne permettent aucune éducation au débat et à la contradiction, car on se rend toujours, par confort, sur les sites qui disent ce que qu’on a envie d’entendre. C’est une plaie, un mal très difficile à combattre car le système de « conquête des voix », selon la vieille expression, a été profondément déséquilibré. On voit de moins en moins les candidats qui font leur campagne de terrain et de plus en plus les chaînes en continu, qui ont besoin d’informations, quelles qu’elles soient. De plus en plus souvent, des puissances privées indépendantes contrôlent les réseaux sociaux et les moyens d’information, menant ce que Gramsci appelait la guerre des idées – sachant que cette guerre des idées est en grande partie matérielle, la question étant de savoir quels moyens consacrer pour arracher les suffrages et les victoires électorales.

En France, quelqu’un a commencé à adopter cette démarche : Patrick Buisson, qui n’aimait pas que l’on mette au jour certaines de ses méthodes. Je précise que je m’exprime sans aucun présupposé partisan et que je ne fais que mon travail de politiste et de défenseur de la démocratie – car, et j’assume ce point de vue corporatiste, la démocratie, c’est la liberté de recherche. Patrick Buisson parlait donc de guerre des idées, se présentant comme un gramscien de droite. Il s’agissait alors d’une entreprise assez artisanale, reposant sur certaines tricheries – je vous dirai exactement lesquelles si vous me posez la question – et qui est plutôt, de mon point de vue, une guerre « aux » idées. Cette expression est d’ailleurs le titre d’un livre que je devais publier cette année chez Dalloz, sauf qu’il semble que les directeurs de la collection se heurtent à la maison d’édition, qui craint une attaque en diffamation, même si je ne vois pas pourquoi.

La guerre aux idées se mène avec des appareils. Nous en avons eu un aperçu en France ; Cambridge Analytica a fait mieux en Angleterre, et les États-Unis font encore mieux aujourd’hui, quand les personnages les plus puissants engagent dans les élections des sommes inimaginables. Tout le monde ne dispose pas de Fox News – qui appartient certes à Murdoch mais qui fonctionne en coordination tacite –, une chaîne qui peut aussi bien abreuver le public de fake news aussi énormes les unes que les autres que payer des amendes faramineuses. J’y ai été confronté : heureusement que la 17e chambre du tribunal de Paris est magnanime avec les intellectuels ! Mais si M. Trump peut qualifier des ministres britanniques d’ordures ou de pédocriminels, je me demande si je ne ferais pas l’objet d’une plainte en diffamation si je gratifiais M. Musk des mêmes qualificatifs sur X. Et personne n’a envie d’engager une plainte en diffamation contre l’homme le plus riche du monde, tandis que celui-ci peut facilement faire la réciproque.

C’est la raison pour laquelle, en 2017, j’avais appelé l’attention du secrétariat d’État à la recherche sur cette question et qu’ont été adoptées des mesures de protection fonctionnelle permettant de s’exprimer sans trop de craintes.

Dans ce domaine entrent donc en scène des machines très riches, et votre commission touche forcément à la question très délicate de la montée des puissances privées indépendantes.

L’importance de l’opinion en matière de fake news m’amène à votre deuxième sujet : les sondages. Je précise d’emblée que je suis hostile aux sondages sur les intentions de vote, qui devraient carrément être supprimés. C’était d’ailleurs une mesure de la proposition de loi Portelli-Sueur, qui, je crois, n’a pas plu.

Revenons aux bases : ce qu’on demande aux gens, c’est ce qu’ils voteraient si les élections avaient lieu dimanche prochain. Or elles n’auront pas lieu dimanche prochain. On place donc les citoyens dans une situation de fiction. On ne connaît pas les candidats, on propose des noms de personnes qui ne seront peut-être pas candidates – et parfois qui étaient totalement inconnues trois mois plus tôt et qui ont été introduites dans le débat par des sondages de popularité. Les exemples sont connus. Ainsi, Mme Ségolène Royal n’aurait jamais été candidate si elle n’avait pas commencé à un moment à figurer dans les cotes de popularité, et M. Zemmour n’aurait pas atteint un score de 17 % – bien entendu, ces choses ne se font pas toutes seules. On peut certes dire qu’il s’agit d’information. C’est d’ailleurs ce que défendent les sondeurs, selon lesquels il revient aux électeurs de faire la part des choses. C’est leur accorder beaucoup trop de compétences, car tout le monde ne peut pas passer sa carrière à étudier ces questions techniques.

Les sondages sur les intentions de vote mettent donc les gens dans des situations fictives, et ils le font aujourd’hui en ligne. Si vous avez déjà répondu à des sondages en ligne, vous aurez constaté que lorsqu’on réfléchit trop longtemps avant de répondre, on est déconnecté – car cela fait suspecter l’intervention d’une tierce personne, alors que le vote, ou l’opinion, sont individuels. En d’autres termes, si vous réfléchissez sérieusement à un choix politique, votre opinion ne compte pas : c’est le monde à l’envers ! Or plus des trois quarts des sondages se font aujourd’hui en ligne : c’est plus rapide, on trouve plus facilement des personnes qui répondent – parfois pour gagner des appareils ménagers, comme cette enseignante présentée dans un reportage de l’émission « Cash investigation », qui répondait aux sondages pour faire des cadeaux à toute sa famille. C’est une belle illustration de la raison pour laquelle je parle de « guerre aux idées » : si on se met à réfléchir, ça ne marche pas ; il faut entrer dans la case, et vite, sinon c’est terminé !

Le journaliste Luc Bronner a montré dans Le Monde qu’on pouvait tricher – ce que nous savions déjà à l’Observatoire des sondages, mais on nous écoute moins que Le Monde. Il l’a fait lui-même en répondant plusieurs fois à des sondages, ce que niaient les sondeurs et les panélistes – spécialité apparue quand les sondeurs ont externalisé une partie du travail. Cette enquête a donné lieu à des auditions de la commission des sondages, qui a invité, comme de juste, tous les sondeurs… mais pas le journaliste qui avait, je le sais, des choses désagréables à dire.

Les intentions de vote sont un artefact dont profitent ceux qui sont les mieux armés pour en profiter, c’est-à-dire ceux qui ont des moyens de communication et de l’argent. C’est un progrès de la ploutocratie – et je ne parle même pas des États-Unis : j’imagine que chacun ici est choqué qu’Elon Musk donne chaque semaine un chèque d’un million de dollars, ce qui, chez nous, serait quand même un motif d’invalidation de l’élection. Toujours est-il qu’en France, la situation ne s’améliore pas.

Vous avez cité un sondage. À l’occasion du nouvel an, le Journal du dimanche (JDD) a publié son sondage sur les personnalités les plus appréciées des Français. Vient toujours en tête le chanteur Jean-Jacques Goldman, qui ne chante plus depuis longtemps – j’aurais pour ma part suggéré aux sondeurs de proposer les noms de personnes décédées : je suis sûr que certaines auraient obtenu un bon score ! Et, comme par hasard, arrivent ensuite les noms de certaines personnalités.

Le 4 décembre dernier, un sondage CSA pour le JDD, Europe 1 et CNews donnait Michel Barnier censuré et Jordan Bardella favori des Français pour le poste de Premier ministre. Le 26 décembre, un sondage CSA pour le JDD, Europe 1 et CNews affirmait que 62 % des Français estimaient que la justice était partiale. Le 6 janvier 2025, un sondage CSA pour le JDD, Europe 1 et CNews révélait que 94 % des Français réclamaient l’expulsion des influenceurs algériens menaçants. Or CSA appartient à M. Bolloré ; le JDD, Europe 1 et CNews aussi.

Il faut être réaliste : voilà le genre de dispositif de guerre aux idées qui est en train d’être organisé en France. Ce dispositif menace chacun. Il marginalise les partis politiques. Les sondages ont largement remplacé les partis, et même les primaires, dans la sélection du personnel politique. Je m’étais demandé pourquoi M. Bolloré achetait CSA, institut de sondage connu qui a arrêté son activité dès qu’il a été acheté. Nous avons maintenant la réponse, et encore la France est-elle très en retard sur les États-Unis, car elle n’a pas de Fox News et de M. Musk – et il n’y a pas qu’eux !

Il faut donc prendre la mesure des choses. Les réformes ponctuelles sont justement ponctuelles. Améliorer la participation ne suffit pas si elle est largement déterminée par les réseaux sociaux, si l’offre est déterminée par les sondages parce que les partis ont été dépossédés de leur fonction de sélection des candidats. Il s’agit bien d’une crise du suffrage universel, et les mesures de contrôle ne sont pas assez assumées. Les incriminations pour fausses informations ont été abandonnées dans les années 1880 ; comment combattre aujourd’hui les fake news ? Il faut revoir à peu près tout le dispositif institutionnel.

Il va sans dire que la proposition d’interdire les sondages d’intentions de vote ne plaît pas à certains. Mais c’est tout le système de contrôle de régularité qu’il faut revoir. Confié jusqu’en 1958 aux assemblées parlementaires, il l’est aujourd’hui à des administrations. Je pense qu’il faut que le contrôle – c’est-à-dire l’étude des cas, la vérification de la régularité des élections, de la liberté d’expression et de la sincérité du vote, la faculté de prononcer des invalidations – soit de nouveau associé aux corrections, c’est-à-dire au travail de réforme incombant au législateur.

Je pense en effet que les plus compétents pour apprécier la régularité et donc pour proposer des réformes sont ceux qui sont au contact du vote, et non pas des hauts fonctionnaires – même pas le Conseil constitutionnel, et encore moins le Conseil d’État ou la Cour des comptes. Avec tout le respect que j’ai pour les membres ces institutions, mon expérience à la commission des sondages me force à dire que ce n’est carrément pas leur truc ! J’ai entendu des énormités. Mais le pire était le silence dans des cas où la commission aurait dû intervenir. Quand je demandais, on me répondait que de toute façon, quand on saisissait le procureur, il classait sans suite… Mais alors, à quoi sert la commission ?

Il faut donc reconsidérer le contrôle de régularité. Je serais, pour ma part, favorable au retour à un contrôle de régularité républicain qui associerait deux compétences : celle des praticiens, les parlementaires, et celle des réformateurs, les législateurs, qui sont les mieux placés pour changer les choses face à la réalité qu’ils observent.

M. le président Thomas Cazenave. Pour rester dans le champ de nos travaux : vous parlez de retrouver un contrôle républicain sur le processus électoral, mais quel est votre regard sur l’organisation des élections dans notre pays ? Pour le grand spécialiste que vous êtes, qui a certainement observé aussi les autres processus électoraux, quelles sont les grandes failles et les potentielles irrégularités qui apparaissent dans le processus conduisant au vote ?

Par ailleurs, vous disiez à propos du système américain que l’élargissement des possibilités offertes pour voter s’était traduit par une augmentation de la participation. Le vote par correspondance est-il transposable dans notre pays ? Quel est votre point de vue sur le vote obligatoire ?

Enfin, pouvez-vous entrer dans les détails s’agissant du fonctionnement concret de la commission des sondages ?

M. Alain Garrigou. De nombreux pays connaissent des problèmes en matière d’organisation des élections. La France doit être l’un des mieux rodés, avec des employés municipaux habitués à tenir les bureaux de vote et qui sont d’ailleurs payés pour le faire, puisqu’ils y sacrifient leur dimanche. Il y a certes toujours des contestations, des petits filous qui veulent priver les autres listes de bulletins, mais c’est devenu un peu folklorique, même si c’est désagréable pour ceux qui y sont confrontés. Par comparaison avec un lointain passé, les bureaux de vote français sont particulièrement calmes. La procédure d’invention de l’électeur a réussi à le « domestiquer » – terme sociologique qui n’a rien de péjoratif ; Tocqueville avait lui-même employé l’excellente expression d’apprivoisement du suffrage universel. Un manuel de science politique qui vient de connaître sa troisième édition emploie d’ailleurs cette formule, sur ma contribution personnelle.

Les électeurs savent donc incontestablement se tenir selon les principes de la démocratie représentative, et le personnel est expérimenté. Par rapport à il y a cent ans, il n’y a pas beaucoup d’incidents – détrompez-moi si je ne les ai pas vus. Il me semble ainsi que, du point de vue procédural, l’institution fonctionne. Les menaces viennent d’ailleurs.

Vous vous demandez comment augmenter la participation, mais il faut aussi poser la question de la qualité. Cela rejoint le problème de la corruption, qui est en perte de vitesse : rappelez-vous les rastels d’antan, pendant lesquels on abreuvait les électeurs d’alcool et de cigares… Cette pratique a disparu il y a un peu plus d’un siècle. On imagine mal aujourd’hui acheter des voix d’une façon aussi rudimentaire – le problème, c’est qu’on en achète encore, mais d’une manière plus indirecte et beaucoup plus coûteuse.

Les électeurs qui se déplacent pour voter sont des gens politisés, qui s’intéressent un tant soit peu à la compétition politique et ont des préférences. Cela me permet de répondre à votre question sur l’obligation de vote, un principe qui s’accorde mal avec la liberté d’expression puisqu’il s’agit en réalité d’une « obligation d’expression ». Cette règle existe notamment en Belgique, où elle est très mal appliquée car aucune amende n’est infligée aux contrevenants. Par ailleurs, elle donne de l’État une image coercitive qui ne me semble pas souhaitable.

Pour augmenter la participation donc, d’autres moyens existent. Je pense notamment au vote par correspondance, qui a existé avant d’être supprimé en 1973, en raison de fraudes massives dans certaines régions de France que je ne citerai pas. A-t-il favorisé la participation électorale ? C’est possible, mais vraiment à la marge. Les gens qui veulent aller voter seraient capables de traverser la France pour cela – on est convaincu ou on ne l’est pas. Je ne pense pas que de telles modifications, de l’ordre du détail, permettraient de résoudre le problème de la participation.

Plus importante est la question du vote en ligne. L’économie numérique nous donne les moyens de la démocratie directe. En poussant le raisonnement au bout, il n’y aurait alors plus besoin de Parlement ! Il suffirait d’interroger les citoyens en direct sur n’importe quel sujet. Pourquoi ne le fait-on pas ? C’est un vaste sujet de réflexion. On peut imaginer le bazar, le doladoli que cela provoquerait. On n’a rien trouvé de mieux que le régime représentatif !

Il n’empêche que le vote en ligne, depuis le domicile de l’électeur, est parfaitement envisageable. Mais, d’abord, ce procédé n’apporterait aucune garantie quant au caractère individuel du vote. Certes, nous n’en avons pas toujours dans le système actuel, car des personnes du troisième âge se font parfois accompagner dans l’isoloir, mais cette pratique reste marginale. Surtout, depuis que M. Trump, Fox News et d’autres ont accusé de tricheries les sociétés chargées d’organiser le vote en ligne, celui-ci est devenu impossible. Déconsidéré, il jetterait le soupçon sur le vote des citoyens ordinaires, car il n’existe pas de preuve matérielle, visible, que tel ou tel suffrage a été émis. En attendant que l’on me donne des arguments convaincants en faveur du vote en ligne, je n’appelle absolument pas à une réforme en ce sens, qui serait infiniment périlleuse.

S’agissant enfin du fonctionnement de la commission des sondages, un amendement du sénateur Sueur a prévu la présence en son sein de trois personnalités extérieures, respectivement nommées par le Président de la République, le Président du Sénat et le Président de l’Assemblée nationale. C’est à ce titre que j’en ai été membre. Je ne crois pas que l’on m’ait nommé par hasard : on a sans doute voulu y faire entrer une voix critique. Je l’ai immédiatement compris, puisqu’on m’a demandé de respecter le devoir de réserve… Un critique des sondages était donc neutralisé dès son intégration dans la commission des sondages. Je ne pense pas que cela ait été l’intention du Président de l’Assemblée nationale quand il m’a nommé.

Pour ne rien vous cacher, cette expérience a été un peu difficile. J’ai résisté pendant cinq ans. Lors de la première séance, nous avons évoqué une lettre du sénateur Sueur, qui recommandait plus ou moins à la commission des sondages de faire correctement son travail. Le secrétaire général, lui, considérait que l’institution accomplissait tout à fait bien sa tâche : je lui ai donc suggéré de répondre tout simplement au sénateur ; on m’a rétorqué qu’on ne parlait pas comme cela à un sénateur. Puis j’ai commencé à faire mon travail normal, critique, puisque j’avais été nommé pour cela. Au bout d’un moment, une conseillère d’État, excédée, m’a lancé que les sondages n’avaient jamais été aussi bons qu’aujourd’hui, grâce à la commission ; je lui ai répondu que j’étais désolé, mais que je travaillais sur les sondages depuis quelques années et qu’ils n’avaient jamais été aussi mauvais. L’entrée en matière était sympathique, comme vous pouvez le voir, et les moments un peu tendus se sont succédé ensuite, dans une atmosphère parfaitement courtoise entre gens qui ont une bonne éducation et savent ne pas s’insulter.

J’ai donc observé, puisqu’après tout, c’était mon travail. Je n’ai pas abdiqué, j’ai répondu à un certain nombre de choses. La dernière année, j’ai encore été rappelé par lettre au devoir de réserve. J’ai répondu très sèchement, d’autant que j’avais réduit mon activité de critique, ne serait-ce que parce qu’il faut savoir passer à autre chose et ne pas s’enferrer dans une obsession.

J’ai demandé à plusieurs membres de la commission à quoi servait leur travail. Lorsque la justice est saisie, l’affaire est classée sans suite. Mais le travail de contrôle a tout de même un aspect utile, puisqu’un rapport d’activité est rédigé, reprenant le résultat de tous les sondages publiés ayant un rapport direct ou indirect avec le vote. Cela garantit peut-être par anticipation que les sondeurs font plus attention, mais cet effet n’est pas mesurable. En tout cas, il est clair que l’existence de la commission offre une légitimité aux instituts de sondage.

Mais ce n’est pas suffisant. Un jour, nous avons discuté d’un sondage financé par une association absolument inconnue. Me doutant que c’était un prête-nom, j’ai demandé qui était le financeur réel. Le secrétaire permanent de la commission m’a répondu qu’on n’était pas des flics ! J’ai répliqué que c’était pourtant bien l’intention du législateur, et que je le savais pour avoir été consulté sur le texte chargeant la commission d’identifier l’origine des financements. Ce à quoi le secrétaire général de l’époque a rétorqué : « Ah, je m’en doutais ! »

La commission n’applique donc même pas la loi… Bien sûr qu’il est important de savoir qui paie les sondages : ce sont parfois des journaux, des médias, mais dans un certain nombre de cas, le financeur n’est pas identifié.

J’ai donc tenu bon jusqu’à un mois avant le terme de mon mandat. Quand j’ai annoncé ma démission, on m’a téléphoné pour me dire qu’on allait changer la conclusion du rapport d’activité. J’ai répondu que c’était trop tard.

M. Frédéric Petit (Dem). Comme vous, je considère que les questions posées dans le cadre de cette commission d’enquête ne sont pas nouvelles : on en débattait déjà dans les années 1970, quand je suis devenu électeur, et dans les années 1980. Il convient donc effectivement d’élargir notre loupe.

En tant que député des Français de l’étranger, j’ai été élu avec le vote par internet, et cela s’est très bien passé. J’aimerais toutefois apporter une précision très technique mais non moins importante : les machines Dominion ne font pas du vote à distance, mais du vote par internet à l’intérieur d’un bureau de vote. Il faut bien distinguer le vote à distance, effectué depuis le domicile de l’électeur, des machines à voter.

L’utilisation d’internet ne pose pas forcément de problème : lors des cinq années que j’ai passées en Égypte, je faisais des virements sécurisés de 20 000 euros depuis mon bureau. Du reste, le vote par internet qui a permis l’élection des députés des Français de l’étranger est tout aussi sécurisé et contrôlé par les citoyens que le vote traditionnel ; il n’est d’ailleurs pas fait appel à des fabricants de machines, mais à des prestataires de sécurité informatique.

Ayant une formation scientifique, j’aimerais vous poser une question assez précise sur le fonctionnement de la commission des sondages. Prenons l’exemple des associations de chasse, qui procèdent par sondages pour dénombrer les animaux avant d’établir les plans de chasse : elles comptent toujours les animaux dans la même parcelle, si bien que quand elles disent qu’il y a 1 000 chevreuils dans le Doubs, cela signifie en réalité que 1 000 chevreuils sont passés à l’endroit du sondage.

Il faut donc bien distinguer deux choses. La vérité scientifique – le panel interrogé, les réponses apportées – me semble inattaquable ; nous aurions d’ailleurs bien du mal à empêcher quiconque de demander à des électeurs pour qui ils voteraient s’il y avait un scrutin demain. L’utilisation des résultats du sondage, en revanche, peut poser problème. La commission fait-elle cette différence ? Elle affirme contrôler la vérité scientifique, autrement dit la méthode de comptage – ainsi, le calcul que vous avez évoqué à propos de M. Sarkozy relevait de la faute ou du mensonge scientifique – mais s’intéresse-t-elle aussi aux financeurs des sondages et à la façon dont ces derniers sont utilisés et commentés ? Cela conduirait les législateurs et contrôleurs que nous sommes à se pencher sur l’organisation et le financement des campagnes électorales. Mais vos premiers témoignages m’ont donné le sentiment que la commission était peu encline à se saisir de ces sujets.

M. Alain Garrigou. Le secrétaire permanent de la commission reçoit les notices techniques de tous les sondages ayant un rapport direct ou indirect avec une élection. Je ne pense pas que cela pose problème : il s’agit là d’un travail de documentation. Ce secrétaire permanent peut saisir le secrétaire général ou le président, tous deux conseillers d’État, de certains aspects techniques qui paraissent discutables. Je ne me souviens pas d’avoir participé à une séance au cours de laquelle la question de l’usage médiatique d’un sondage aurait été posée. Cela pourrait pourtant susciter de longues discussions !

Ainsi, l’activité de la commission ne paraît pas adaptée. L’organisme s’intéresse aux statistiques, sans pouvoir les vérifier ; au demeurant, les sondeurs se sont améliorés puisqu’ils publient désormais des marges d’incertitude. Mais la question du commanditaire n’est jamais posée. Autrement dit, la curiosité de la commission n’est pas immense, ce qui peut avoir des conséquences fâcheuses.

Je prendrai l’exemple d’un sondage concernant les chances de réélection de M. Sarkozy – je ne lui en veux pas du tout ! Simplement, la justice s’est prononcée sur le système qu’il a contribué à monter. Trois mois avant le scrutin de 2012, les sondages d’intentions de vote le donnaient perdant au second tour, à 40 % des voix. Les spécialistes savaient bien que ce n’était pas sérieux. Comme par hasard, on a découvert au lendemain du meeting de Villepinte, qui a marqué son entrée en campagne, qu’il était passé en tête : les courbes s’étaient inversées. Or, pour les sondeurs, lorsqu’un deuxième prend la première place, c’est qu’il a gagné l’élection.

Certes, il arrive qu’après un meeting relayé par tous les médias, les intentions de vote pour un candidat augmentent, mais de là à prédire la victoire finale de M. Sarkozy… C’est pourtant ce qu’a fait l’Agence France-Presse (AFP) dans une dépêche. J’ai appelé mon correspondant à l’AFP, qui était spécialiste des sondages, pour m’étonner qu’il n’ait pas vu la tricherie : le sondage avait été réalisé pour moitié en ligne, pour moitié au téléphone, en se basant sur un baromètre à la date inexacte… Il s’est avéré que mon correspondant était en congés lors de la publication de la dépêche et qu’il a corrigé le lendemain. Par la suite, l’auteur du sondage sur cette inversion des courbes a minimisé les choses en expliquant qu’on y avait accordé bien trop d’importance, mais si sa prédiction s’était réalisée, il aurait été très fier de son coup !

La commission des sondages n’a réagi ni au fait que le sondage était biaisé, ni à la couverture médiatique qui lui a été réservée – car cette opération était évidemment totalement planifiée ; je présume même que les titres étaient déjà prêts ! Bref, vous le voyez, les sondeurs sont bien tranquilles.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Les sondages ne sont que des photographies de l’opinion à un moment donné ; ils ne sont pas l’alpha et l’oméga d’une campagne, ni l’élément qui influence le plus le corps électoral. Que peut-on faire pour les remettre à leur juste place ? Faut-il les encadrer, dans les campagnes électorales, en termes de volumes ou de délais ?

Je m’interroge également sur les panels sélectionnés, qui témoignent d’un parti pris des sondeurs. Le choix des personnes interrogées et la visibilité qu’ont les enquêteurs sur le profil de celles-ci ont incontestablement une influence sur les résultats d’un sondage, et donc sur les comportements électoraux. Quel encadrement peut-on proposer ?

M. Alain Garrigou. Il convient de distinguer les sondages politiques, notamment ceux qui ont un rapport direct ou indirect avec le vote, de tous les autres sondages, qui, d’une certaine manière, ne nous regardent pas. Ce sont les sondages politiques qui posent problème, parce que tous les élus sont persuadés qu’ils ont des effets performatifs sur le vote – et il suffit de le croire pour que cela soit vrai ! Ils doivent donc être encadrés. Les autres sondages peuvent toujours donner lieu à des poursuites pénales ou à des plaintes pour diffamation, quand il ne suffit pas de s’en remettre au discernement des citoyens.

Parmi les sondages politiques, il faut encore distinguer ceux qui portent sur les intentions de vote et, à ce titre, interviennent directement dans le processus institutionnel. On peut considérer que ces sondages sont devenus, de fait, des institutions, dans la mesure où ils participent à la sélection du personnel politique. Ce sont des instruments non constitutionnels, livrés au marché et évidemment à bon nombre de manœuvres. Les autres sondages politiques revêtent un enjeu moindre : après tout, on a bien le droit d’interroger l’opinion sur la popularité de certaines personnalités politiques, en mettant M. Goldman au milieu !

Il serait bon que la critique des sondages se développe un peu plus et qu’elle ne repose pas uniquement sur un petit nombre d’universitaires qui vont au charbon et s’attirent des ennuis. Certains collègues m’ont dit : « À ta place, j’en crèverais. » Les poursuites en diffamation, cela fait peur. Mais on s’y habitue.

Ne mélangeons donc pas tout : la question de la régulation se pose pour les sondages d’intentions de vote. Pour autant, ces derniers procèdent aussi d’une croyance démocratique fondée sur la liberté d’expression et la nécessité du débat. Nous devons nous en occuper car ils ont des effets de plus en plus marquants sur l’activité politique et la légitimité des élus.

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). La question des sondages est effectivement décisive. J’aimerais vous interroger en partant de deux cas concrets.

Le premier est d’une actualité brûlante, puisqu’il concerne la motion de censure sur laquelle l’Assemblée nationale est appelée à se prononcer cet après-midi. Si j’en crois un sondage Elabe, 62 % des Français ne souhaitent pas que le Gouvernement Bayrou soit censuré. Voici le commentaire qu’en fait BFM TV : « Le gouvernement de Michel Barnier avait obtenu exactement le même score début octobre au lendemain de son discours de politique générale. Il a tout de même été censuré en décembre, à la satisfaction de 54 % des Français ». Les Français seraient tout de même bien inconstants ! Ce qui m’amène à penser qu’un sondage ne peut pas prétendre être une photographie. Sinon, que photographie-t-il ? Les opinions argumentées et raisonnables censées fonder une démocratie représentative ne sont pas une succession d’instantanés, mais une construction intellectuelle qui s’étale dans le temps. C’est cela, la République des Lumières !

Deuxième cas concret, l’élection présidentielle de 2022. J’ai repris tous les sondages de la semaine précédant le premier tour. Le seul candidat pour lequel les instituts se sont trompés est Jean-Luc Mélenchon. Globalement, les autres candidats ont obtenu le score qu’on leur avait prédit, à l’exception d’Éric Zemmour, qui a fait un peu moins. Harris Interactive, l’institut qui s’est le moins trompé, a estimé le résultat de Jean-Luc Mélenchon 4 points en dessous de son score réel, qui a finalement été de 22 %. Quant à Ipsos, le 5 ou le 7 avril, il le donnait à 16,5 %. Cela pose un problème démocratique grave car Jean-Luc Mélenchon était le candidat de gauche le mieux placé et qu’il a pâti de la théorie du vote utile, certains électeurs ayant préféré un autre candidat en croyant qu’il n’avait aucune chance d’accéder au second tour.

Les sondages ont donc présenté une image de l’opinion complètement faussée ; or le choix effectué par les électeurs au premier tour de l’élection présidentielle de 2022 nous engage encore aujourd’hui. Quel jugement portez-vous sur le poids des sondages dans ce genre de moment politique décisif ? Quel est le lien entre cet écart si important et le biais sociologique lié à la constitution des panels ? Comme vous l’avez dit, certaines personnes sont très motivées pour répondre à des sondages, tandis que d’autres se sentent plus à distance. Trouvez-vous que les panels assurent une bonne représentation du corps électoral ? Comment garantir leur bon fonctionnement ?

Enfin, vous avez évoqué tout à l’heure Donald Trump et Elon Musk. En France, l’institut CSA appartient à Vincent Bolloré, dont on connaît l’agenda politique d’extrême droite et le soutien à une politique fasciste ou néofasciste. Cela a-t-il selon vous des implications politiques ?

M. Alain Garrigou. Prenons garde que notre critique des sondages ne porte pas uniquement sur ceux qui ne nous plaisent pas. Que voulez-vous signifier, que les sondages que vous avez cités étaient truqués ? Certes, ils sont en partie faits au doigt mouillé, dans la mesure où les sondeurs s’accordent des petits aménagements, mais l’absence de truquage est garantie par leur caractère collectif. Les instituts ne comptent pas qu’une seule personne.

Il est vrai que les résultats des sondages peuvent dissuader certains électeurs de voter pour tel ou tel candidat, mais chacun connaît la règle du jeu : il appartient à ceux qui sont lésés de tirer les ficelles qu’il faut pour mobiliser leurs électeurs. Le problème est que cela remet en cause la légitimité du vote. Remarquez au passage que, si l’abstention augmentait considérablement, les sondages apparaîtraient plus représentatifs de l’état de l’opinion que le suffrage universel – j’ouvre là une perspective apocalyptique !

Nous connaissons le fonctionnement des boîtes de sondages, car ceux qui y travaillent sont souvent nos anciens étudiants, qui font fuiter certaines informations ; le reproche que l’on nous fait de ne pas visiter les instituts n’est donc pas très loyal. Ainsi, nous savons que les sondeurs ne sont pas toujours d’accord, et qu’ils se contrôlent de manière minimale – j’ai en tête quelques anecdotes confidentielles à ce propos.

Il faut se pencher sur les conditions dans lesquelles les gens sont interrogés. Dans un sondage en ligne, ils n’ont pas le temps de réfléchir : ne nous étonnons donc pas de constater certaines variations ! Quand le chronomètre tourne et que le temps imparti approche du terme, les sondés choisissent la première réponse qui vient. Voilà pourquoi M. Goldman est toujours en tête du classement des personnalités préférées des Français – il en disparaîtra progressivement, du fait de la mortalité naturelle des membres du panel.

Qu’est-ce qu’un panel ? Nous devons ce terme à Jacques Chirac qui, aux alentours de l’an 2000, a parlé de « panel » pour désigner le contenu du panier de la ménagère. On l’utilise maintenant pour à peu près tout, notamment dans les enquêtes de consommation.

Un panel, c’est beaucoup de monde : des centaines de milliers de personnes, voire un ou deux millions, dont on prend une partie pour l’interroger en ligne. Au départ, ce panel est aléatoire et il faut le rendre représentatif, en fonction de variables lourdes. Auparavant, pour les sondages par téléphone, on appelait les personnes et c’est seulement si elles correspondaient à la catégorie que l’on cherchait, par exemple un ouvrier âgé de 30 à 55 ans, qu’on les interrogeait. À la fin de l’enquête, on avait déjà pléthore de retraités et on chassait la perle rare ! D’ailleurs les enquêteurs, qui étaient payés à la pièce, trafiquaient un peu le panel pour obtenir un échantillon représentatif.

Aujourd’hui, on établit le panel représentatif à la fin. Or qui cela intéresse-t-il de faire partie d’un panel ? D’abord des personnes qui ont besoin de s’occuper un peu pendant la journée – c’est une sorte de jeu, et elles perçoivent une gratification mineure –, et celles qui sont politisées et à l’affût des sondages. Or comment rendre le panel représentatif en fonction des variables lourdes, comme avant, alors que l’entrée dans l’enquête en ligne a déjà filtré les « clients » ? Cela pose un problème. Par conséquent, il ne faut pas accorder trop d’importance à ce type de sondage. Mais les sondages par téléphone, auxquels les gens refusent de répondre, sont devenus très rares et très coûteux.

On parle de science en matière de sondage, ce qui est parfaitement abusif. Ce sont les technologies de la science qui sont utilisées depuis le XIXe siècle. La représentativité est une notion qui est apparue au début du XXe siècle mais dont on tient désormais moins compte – on prend ses aises, parce que d’autres intérêts entrent en jeu. Je ne remets aucunement en question l’existence des sondages : c’est un bon moyen d’évaluer les choses, et on ne pourrait pas le faire autrement. Mais les sondages comportent une marge d’erreur parfaitement acceptable, ce qui n’est pas le cas du vote. Il ne faut jamais oublier la manière dont la cuisine est faite. La méthode utilisée doit être à la hauteur de ce qu’on fait dire aux sondages.

M. Vincent Caure (EPR). Une fois n’est pas coutume, j’appuie les propos du rapporteur : je pense que personne ici ne brasse de millions, en tout cas pas moi, ce qui dissipe tout soupçon de connivence qui pourrait perdurer. Et, autre point commun, je suis très heureux de vous entendre, professeur, après vous avoir connu par le truchement de vos ouvrages pendant mes études.

J’en reviens aux modalités d’organisation du vote et à la longue conquête de l’économie du scrutin. Comme le disait Frédéric Petit, lors des dernières élections législatives, qui ont été organisées dans un calendrier très resserré, le vote en ligne a offert à des milliers de personnes vivant à l’étranger et éloignées des consulats ou des emprises françaises la possibilité de voter depuis chez elles. S’agissant de la distance entre les bureaux de vote et le domicile, la situation des Français de l’étranger se rapproche plus de celle des Américains que de celle des Français de l’Hexagone. En Europe du Nord, dans ma circonscription, 80 % des électeurs ont ainsi voté en ligne.

Vous avez mené une réflexion sur la pacification du vote et vous avez établi que le lieu et les modalités du vote peuvent faciliter la participation et l’organisation des élections. En Europe du Nord, par exemple, diverses modalités sont offertes aux citoyens. En Scandinavie, on peut voter durant plusieurs jours pour certaines élections, et dans une grande diversité de lieux. On peut déposer des bulletins dans des tiers-lieux – il y a par exemple des urnes chez des marchands de journaux. C’est impensable dans notre tradition républicaine : tous les systèmes se construisent en fonction de la morphologie nationale.

Vous avez indiqué qu’en France l’organisation des élections était bien rodée. Dans le cadre d’une analyse comparée, quelles améliorations pourrait-on tout de même apporter aux modalités d’organisation des élections, le dimanche, en France ? Voter durant plusieurs jours serait-il possible et permettrait-il d’augmenter la participation ?

Changer les règles du vote, avec la proportionnelle ou le panachage par exemple, conduirait-il à augmenter la participation ? Ou alors cela introduirait-il de la complexité, rejetant hors du moment électoral les personnes qui s’intéressent moins à la politique ?

M. Alain Garrigou. Il faut faire preuve de pragmatisme. Je ne suis pas hostile par principe au vote en ligne, et il est évident que les Français de l’étranger ne vont pas se rendre dans leur village de naissance pour déposer leur bulletin dans l’urne. L’essentiel est de faire en sorte que les personnes puissent accomplir ce geste citoyen.

S’agissant de l’organisation du scrutin, une réforme d’ampleur nuirait à la lisibilité du système. Modifier le statu quo pourrait désorienter les citoyens. Or il est important qu’ils comprennent le scrutin. Par analogie, un sport obéit à un certain nombre de règles qui ne doivent pas être modifiées trop souvent, au risque que personne ne s’y retrouve.

Par ailleurs, il me semble important que les citoyens se retrouvent physiquement dans des lieux – les seuls où l’on peut en quelque sorte toucher le peuple. Le vote en ligne est une dématérialisation qui a un coût. Il est très facile de concevoir un vote en ligne généralisé – sauf que chacun reste chez soi.

Pour le reste, le choix du dimanche, par exemple, est un sujet qui vous appartient. Le dimanche est un jour moins dysfonctionnel que le mardi pour organiser des élections – d’autant que les Français vont moins à la messe. Il est possible de modifier plusieurs modalités de ce genre à condition de respecter un principe supérieur, celui de la participation à la vie démocratique.

Quelle était votre dernière question ?

M. Vincent Caure (EPR). De nouvelles modalités de vote comme le panachage pourraient-elles donner le sentiment aux citoyens que leur vote est mieux respecté ?

M. Alain Garrigou. J’ai été étonné que la question du mode de scrutin intervienne si tard dans cette audition.

Dans le sport, les règles permettent de croire au jeu ; c’est ce qu’on appelle l’illusion. Il en va de même pour les élections. C’est pourquoi j’insiste sur la question du soupçon.

Le mode de scrutin est un sujet classique en sciences politiques. Il existe deux modes de scrutin, majoritaire et proportionnel, avec des variantes. Ils doivent assurer l’équilibre de la « compétition » et chacun d’entre eux a des avantages et des inconvénients. Le grand économiste Joseph Schumpeter, dont le livre Capitalisme, socialisme et démocratie fut un ouvrage de référence durant longtemps, préférait le scrutin majoritaire car, selon lui, c’est celui qui permettait d’accoucher d’un gouvernement. Cela s’est vérifié pendant de nombreuses années, même si cela peut vous faire sourire dans la situation actuelle !

Le scrutin majoritaire est également plus lisible : davantage de gens comprennent son fonctionnement. Le mode de scrutin proportionnel est moins lisible, sans même parler d’entrer dans les détails des variantes – répartition des sièges à la plus forte moyenne, au plus fort reste… En revanche, il est plus juste et démocratique. En effet, il garantit une représentation plus conforme à l’état de l’opinion. Au passage, pour en revenir à une intervention précédente, les sondages ne sont pas une photographie de l’opinion car ils photographient un objet qui n’existe pas.

Ce scrutin proportionnel, plus juste, favorise probablement la participation. Avec lui, le vote devient utile, dans un autre sens : il sert à quelque chose. Le scrutin majoritaire, surtout avec les sondages, désincite un certain nombre d’électeurs à se rendre aux urnes lorsque leur candidat n’a aucune chance. Quoi qu’il en soit, en matière politique, le seul moyen de savoir si un système fonctionne est d’en faire l’expérience – et les résultats peuvent être inattendus, voire contre-intuitifs. Aux États-Unis, l’augmentation de la participation s’est accompagnée de contestations mettant en cause le caractère universel du suffrage. On peut se demander si les mauvaises conséquences ne sont pas plus importantes que les bonnes.

Le Général de Gaulle évoquait souvent les « bonnes institutions », expression qu’il avait trouvée chez Polybe – qui expliquait par les bonnes institutions la suprématie de Rome sur le bassin méditerranéen. J’ai pour ma part tendance à penser que les institutions sont forcément mauvaises, étant donné la complexité des situations qu’elles doivent gérer. En revanche, certaines institutions, créées en faisant preuve de raison et de pragmatisme, sont moins mauvaises que les autres. Ainsi, je comprends bien que les Français de l’étranger votent en ligne. Néanmoins, c’est renoncer à la mise en scène du peuple qui fait la queue sans se disputer et qui accepte volontiers la discipline de vote.

Quant aux machines à voter électroniques, elles allègent le travail des scrutateurs. C’est un système un peu prosaïque qui oblige les électeurs à voter. Mais ce qui changerait les choses, c’est la généralisation du vote en ligne depuis le domicile, en se disant qu’après tout les citoyens sont assez grands pour décider tout seuls.

M. Vincent Caure (EPR). En l’état du droit et des discussions entre le Quai d’Orsay et le ministère de l’intérieur, pour les élections législatives, locales et consulaires, les citoyens français résidant à l’étranger ont le choix entre voter en ligne, sur leur téléphone portable ou leur ordinateur, ou voter à l’urne – solution encore retenue par 20 % des électeurs. Pour les élections où il existe une circonscription unique, telles l’élection présidentielle ou les élections européennes, ils ne peuvent que se rendre dans un des bureaux de vote installés par les autorités diplomatiques.

Les électeurs vivent pleinement le moment républicain que constitue le vote, qui commence par le fait de faire la queue. Lors des élections européennes en 2024 et de la présidentielle, dans les villes où il existe une importante communauté française, certaines files d’attente dépassaient une heure et demie, malgré la multiplication des bureaux de vote, ce qui est inimaginable pour un habitant de Bordeaux, Paris, Roubaix ou Marseille.

M. Alain Garrigou. Dans la plupart des bureaux de vote de France métropolitaine, ce n’est effectivement pas aussi long. Aux États-Unis, il y a des heures d’attente.

C’est une bonne illustration que la domestication des électeurs n’est pas qu’une formule : les gens ont intériorisé des normes d’autodiscipline qui sont des normes « civilisées », au sens donné à ce terme par Norbert Elias. Dans certains pays, les files d’attente, hommes séparés des femmes, n’existent que parce que les policiers sont là pour rétablir l’ordre à coups de matraque.

La facilitation du vote est un progrès. Plus de personnes participent, ce qui fait baisser les coûts – car c’est cela le grand critère des mesures techniques destinées à favoriser la participation. Par définition, le vote est un coût, même si plusieurs économistes le nient.

Les machines à voter se sont déployées aux États-Unis à partir des années 1920, ce qui n’est pas un hasard compte tenu du niveau d’industrialisation du pays. Néanmoins, leur utilisation a été source de problèmes, comme en Floride en 2000. Mais la question n’est pas, une fois que les personnes se sont déplacées, de savoir si elles votent sur une machine ou à l’urne ; il s’agit de savoir si elles peuvent voter en ligne, ce qui peut sembler justifié par les contraintes qui pèsent sur les personnes votant à l’étranger, mais aussi pour les cas où il existe des heures d’attente.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Merci pour toutes vos réponses, qui ont fait émerger plusieurs sujets d’intérêt général.

Nous avons davantage abordé la question des sondages. Selon vous, on peut penser que ce qui s’est produit aux États-Unis pourrait advenir en France, et que quelqu’un comme M. Bolloré ne rachète pas par hasard un institut de sondage ou un journal. Il existe une forme de continuum entre les sondages réalisés et les articles publiés, en vue d’influencer au moins l’opinion publique, voire, au bout du compte, le résultat des élections. C’est assez inquiétant.

Vous avez beaucoup parlé des dangers des sondages relatifs aux élections, qui ne sont pas des outils démocratiques ou constitutionnels et qui n’apportent pas grand-chose à la vie démocratique. Vous êtes favorable à leur interdiction. Mais d’autres types de sondage peuvent avoir une forte influence, par exemple ceux qui se substituent aux partis politiques dans le choix du personnel politique, ou ceux que Pierre Bourdieu appelait des artefacts – on pose des questions que les gens ne se posaient pas pour en déduire ce qu’ils pensent. Aujourd’hui, le JDD titrait que 54 % des Français étaient favorables aux statistiques ethniques, sur le fondement d’un sondage réalisé par CSA. Demain, il s’agira d’immigration ou de sécurité. Ces outils, qui sont aux mains de personnes ayant des intentions politiques, pourraient-ils devenir un danger pour les choix électoraux de nos compatriotes ?

M. Alain Garrigou. Ce n’est pas la peine d’utiliser le conditionnel : nous y sommes. Le danger ploutocratique est déjà là.

Je suis influencé par la pensée de Norbert Elias. L’apparition de puissances privées indépendantes n’est pas un phénomène nouveau. Elle date des lois anti-cartels appliquées aux États-Unis au début du XXe siècle, lorsque les grandes sociétés ont été fractionnées.

Il y a des fortunes qui permettent d’envisager beaucoup de choses. Qui est capable d’offrir chaque semaine 1 million de dollars pour inciter les gens à voter pour un candidat ? Or ces personnes, si elles concurrencent l’État, qui détient le monopole de la violence physique légitime, dépendent aussi beaucoup de lui. Certains pensaient que les milliardaires pouvaient ne pas adopter de position politique et n’étaient guidés que par le profit, ce qui par ailleurs est normal. Pour ma part, je n’ai jamais pensé qu’ils pouvaient négliger la dimension politique, compte tenu de tout ce qui est en jeu – droits de douane, subventions, etc.

Tout cela est très menaçant. Les anciennes méthodes employées pour peser sur le vote sont caduques. Aujourd’hui, on recourt aux bulles cognitives, ce qui fait disparaître les gate keepers, autrement dit les portiers, tels les journalistes qui filtraient les informations. Nous cherchons tous à conforter nos passions – certains plus que d’autres car ils n’ont pas le temps et sélectionnent les informations. D’une certaine manière, la liberté fait qu’on fait toujours les mêmes choses. C’est un paradoxe – et dans le type de société dans lequel nous vivons, nous devons prêter une attention particulière aux paradoxes.

M. le président Thomas Cazenave. Merci d’avoir ouvert si largement le champ du débat en partageant avec nous le fruit de plusieurs décennies de travaux.

*

Audition commune, ouverte à la presse, de M. Tristan Haute, maître de conférences à l’Université de Lille et chercheur au Centre d’Études et de Recherches Administratives, Politiques et Sociales (CERAPS), et de Mme Marie Neihouser, maîtresse de conférences à l'Université de Paris I-Panthéon Sorbonne, chercheuse associée à l’École européenne de science politique et sociale (ESPOL-Lab) (jeudi 16 janvier 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Je souhaite la bienvenue, à distance, à M. Tristan Haute, maître de conférences à l’université de Lille et chercheur au Centre d’études et de recherches administratives, politiques et sociales (Ceraps), ainsi qu’à Mme Marie Neihouser, maîtresse de conférences à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et chercheuse associée à l’École européenne de science politique et sociale (Espol-Lab).

Vous avez tous les deux contribué à un ouvrage collectif, Extinction de vote ?, paru il y a quatre ans et qui entre en résonance avec nos travaux. Nous nous intéressons en effet aux conditions d’inscription sur les listes électorales, mais aussi de participation et de tenue du processus électoral. Vous travaillez sur le vote et le non-vote, l’abstention, la participation, les nouvelles modalités de vote – électronique, à distance, notamment par internet. Ces sujets de recherche rejoignant nos préoccupations, vous pourrez utilement éclairer nos travaux.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Tristan Haute et Mme Marie Neihouser prêtent successivement serment.)

M. Tristan Haute, maître de conférences à l’université de Lille et chercheur au Centre d’études et de recherches administratives, politiques et sociales (Ceraps). Merci de nous auditionner ; c’est une preuve de l’intérêt que la représentation nationale accorde aux résultats des recherches publiques menées en sciences politiques. Nous aborderons le phénomène de non-vote et ses raisons plurielles, puis nous explorerons les apports et les limites de l’évolution de la pratique électorale à partir de deux exemples : la procuration, pratiquée en France, et le vote par internet.

Le non-vote est un phénomène social à la fois répandu, inégalitaire et complexe.

Il est répandu car il ne concerne pas uniquement une minorité d’individus : selon l’enquête de l’Insee sur la participation électorale, seuls 37 % des Françaises et Français inscrits sur les listes électorales ont voté aux quatre tours de scrutin des élections présidentielle et législatives de 2022. La participation constante ne concerne donc qu’un gros tiers de la population inscrite sur les listes électorales, c’est-à-dire une part minoritaire.

Le non-vote est inégalitaire parce qu’il n’est pas uniformément répandu dans la société. La participation constante croît avec le niveau de diplôme : les diplômés du supérieur sont 43 % à avoir voté de manière constante, contre 29 % des personnes sans diplôme. Elle croît aussi avec le niveau de revenu : seules 30 % des personnes appartenant au quartile inférieur de revenus ont voté de manière constante en 2022, contre 48 % des personnes qui appartiennent au quartile supérieur. Elle varie aussi en fonction de la position professionnelle puisque la moitié des cadres ont participé de manière constante en 2022 contre, respectivement, 33 % et 31 % des employés et ouvriers non qualifiés, et 27 % des personnes n’ayant jamais travaillé. Les données de l’Insee montrent également que l’expérience du chômage et de la précarité de l’emploi multiplie par deux les risques de ne pas voter. Il en est de même de la précarité économique et de l’isolement social que peuvent provoquer, par exemple, des situations de monoparentalité ou de handicap.

Loin de se résorber, ces inégalités de participation se creusent. Toujours grâce aux données de l’Insee, nous avons pu estimer que les écarts de participation selon le niveau de diplôme ou la situation professionnelle ont quasiment doublé en vingt ans, entre 2002 et 2022. Outre la position sociale, l’âge et la génération ont une influence sur la participation : celle-ci croît avec l’âge jusqu’à 85 ans, pour reculer très fortement ensuite. La participation constante ne concerne que 16 % des 18-24 ans, 21 % des 90 ans et plus, mais 53 % des 75-79 ans.

Le non-vote est enfin complexe parce qu’il recouvre différents phénomènes : non-inscription, abstention constante ou intermittente. La non-inscription concerne 5 % du corps électoral potentiel, une catégorie que l’on néglige trop souvent en parlant uniquement en pourcentage des inscrits – ce que j’ai d’ailleurs fait depuis le début de cette intervention. L’abstention constante, qui consiste à ne jamais voter, a été le fait de 16 % des personnes inscrites sur les listes électorales en 2022. L’abstention intermittente, qui consiste à ne voter que lors de certains scrutins, est très répandue : elle a concerné 47 % des personnes inscrites sur les listes électorales en 2022.

Complexe, le non-vote est néanmoins connu parce qu’il a été étudié de longue date par les chercheuses et les chercheurs en sciences politiques. À cet égard, la France peut s’enorgueillir de disposer, grâce à l’Insee notamment, d’outils particulièrement robustes tels que l’enquête sur la participation électorale ou les fonds de carte des bureaux de vote désormais mis à notre disposition. Il faut veiller à pérenniser ces outils, à faire en sorte que les chercheuses et les chercheurs puissent s’en emparer, tout en développant d’autres instruments plus qualitatifs, plus attentifs, par exemple, aux attitudes politiques des Françaises et des Français.

Comment expliquer le non-vote ? Du fait de son caractère massif, il ne peut plus être considéré comme une faute morale ou une contingence. On peut évidemment mettre en avant des facteurs politiques, mais ce raisonnement risque d’être circulaire : si le non-vote est alimenté par une distance, voire une défiance à l’égard de la politique, quels sont les facteurs de cette distance et de cette défiance ?

Le premier ensemble de facteurs liés au non-vote est sans doute un affaiblissement des cadres favorisant les rappels à l’ordre électoraux : celui des partis politiques, identifié de longue date par la science politique ; celui des organisations syndicales, qui ont vu leurs ancrages sociaux se réduire alors qu’elles favorisaient la participation, notamment au sein des classes populaires, ce qui permettait en quelque sorte de compenser les inégalités sociales. Ce n’est pas seulement une question d’organisations : bien qu’individuel, le vote a lieu grâce à des échanges collectifs. Quand on est isolé socialement, dans son quartier, dans son travail, en raison de la précarité et de l’absence de relations professionnelles stables, on est mécaniquement moins exposé aux rappels à l’ordre participationnistes.

Très pertinente, cette explication reste insuffisante car elle ne permet pas, par exemple, d’expliquer les écarts selon l’âge. De nos jours, la participation électorale ne va plus de pair avec l’entrée dans la vie active, l’installation familiale ou l’accession à la propriété comme c’était le cas auparavant – on parlait d’ailleurs de moratoire électoral.

Autre facteur explicatif : le phénomène de dévalorisation du vote comme pratique de participation politique efficace. Non seulement les jeunes générations – et même jusqu’à 45 ans – estiment que le vote est plus un droit qu’un devoir, mais elles le jugent moins efficace que d’autres pratiques de participation politique vers lesquelles elles se tournent de plus en plus, même si c’est dans une moindre mesure que vers le vote : boycott, pétitionnement, pratique manifestante.

Tendance plus inquiétante encore : la non-participation politique, quelle que soit la forme de participation, notamment des fractions populaires et moins diplômées des jeunes générations. Un certain nombre de chercheuses et chercheurs l’explique par l’apprentissage d’une forme de passivité, notamment au travail. Avec plusieurs collègues, j’ai constaté un lien négatif entre la participation électorale et politique et le manque d’autonomie dans le travail à un moment où se sont développés en France les emplois qualifiés, mais aussi les emplois non qualifiés, comme l’a très bien montré Camille Peugny.

Cette dévalorisation du vote a d’autant plus d’effets que la pratique électorale est parfois coûteuse. Quand près d’un tiers de la population déménage entre deux scrutins présidentiels, nombre d’électeurs et d’électrices sont contraints de se réinscrire. Ceux qui ne le font pas sont radiés ou mal inscrits – toujours inscrits à leur ancienne adresse, ces électeurs mobiles risquent fort de ne pas voter, en particulier quand ils appartiennent aux classes populaires car la saisie des dispositifs de réinscription est socialement située.

Mme Marie Neihouser, maîtresse de conférences à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, chercheuse associée à l’École européenne de science politique et sociale (Espol-Lab). Deux pratiques pourraient a priori permettre de lutter à la fois contre la stagnation de la participation et les inégalités sociales du vote : le vote par procuration et le vote à distance par internet.

S’agissant du vote par procuration, les recherches de Baptiste Coulmont, qui a beaucoup travaillé sur le sujet en France, nous mettent en garde contre certains de ses effets. Lors de l’élection présidentielle de 2017, 10 % du corps électoral a été impliqué dans le vote par procuration en tant que mandant ou mandataire. On se dit spontanément que ce chiffre est une bonne chose dans la mesure où la pratique contribue sans doute à lutter contre l’abstention, mais cette impression masque d’autres enjeux.

Tout d’abord, le vote par procuration est une procédure coûteuse, pour l’État – en 2012, elle représentait 11 % de la dépense liée à l’organisation des élections – et surtout pour les citoyens qui l’utilisent, qu’ils soient mandants ou mandataires. Il faut s’y prendre à l’avance, remplir un formulaire, puis obtenir le visa d’un officier de police ou de gendarmerie ; en définitive, cela revient quasiment plus cher que de se rendre physiquement dans un bureau de vote. Ce coût du vote en temps, en déplacement, en démarches à réaliser peut avoir un effet sur la participation, surtout sur celle des citoyens les moins enclins à voter.

Ensuite, sans donner dans la provocation, on pourrait dire que le vote par procuration augmente encore les inégalités de participation. Ceux qui votent par procuration sont ceux qui ont le plus de ressources économiques, culturelles ou sociales. Au contraire, les plus pauvres, les moins aisés, les moins éduqués et même les plus âgés, dont on aurait pu penser que la procuration leur permettrait de participer malgré leurs difficultés à se déplacer, n’utilisent quasiment pas ce procédé. Ainsi, le vote par procuration permet peut-être à certains individus bien dotés culturellement, économiquement ou socialement de participer alors qu’ils n’auraient pas été en état de se rendre physiquement aux urnes, mais, ce faisant, il accroît encore les écarts de participation entre catégories sociales.

Enfin, les effets du vote par procuration sont mitigés pour les personnes mobiles, notamment les étudiants qui restent inscrits dans la commune de leurs parents alors qu’ils n’y vivent plus. On pourrait trouver intéressant que leurs parents puissent être leurs mandants, mais Baptiste Coulmont souligne deux éléments. Tout d’abord, le recours à la procuration est très inégal et dépend du niveau économique et social des familles. Ensuite et surtout, il faut veiller à ce que cette pratique ne constitue pas une étape vers la sortie de la participation pour les jeunes électeurs : donner délégation aux parents introduirait l’habitude de ne pas se déplacer en personne au bureau de vote le jour du scrutin.

En résumé : le vote par procuration ne diminue pas l’abstention, surtout dans les catégories les plus éloignées du vote ; il augmente même les écarts de participation entre catégories sociales ; il pose la question de la distance vis-à-vis du vote, notamment chez les jeunes électeurs. Cela étant, il permet tout de même à certains individus, plutôt issus des catégories sociales favorisées et plutôt intéressés par la politique, de participer alors qu’ils n’ont pas la possibilité de se rendre physiquement aux urnes. Le problème est que son coût est lourd pour le citoyen en temps et en organisation. Peut-être faudrait-il penser à une procédure entièrement dématérialisée, qui permettrait de désigner un mandant sans avoir à se rendre dans un commissariat ou dans un tribunal.

J’en viens au vote par internet. Comme il n’est pas généralisé en France, les études sur lesquelles nous nous appuyons ont pour la plupart été menées en Estonie et en Suisse, où il est en vigueur. Elles font ressortir trois constats intéressants.

Premier constat : le vote par internet a des effets négligeables sur la participation globale, un peu comme le vote par procuration.

Deuxième constat : il affecte peu les inégalités de participation entre catégories sociales, donc il ne les réduit pas. Les études montrent certes que les jeunes, les hommes plus que les femmes ou encore les électeurs dits occasionnels ont tendance à se saisir du vote en ligne, mais pas dans des proportions suffisantes pour avoir un effet sur la participation globale. De même, on constate que les personnes se situant au centre ou à droite de l’échiquier politique sont plus favorables à cette modalité de vote que celles se situant à l’extrême droite.

Troisième constat : une fois que les personnes ont adopté le vote en ligne, elles ne reviennent pas au vote physique. Or quand on vote en ligne, de chez soi, l’acte électoral est moins dissocié des autres activités quotidiennes que lorsque l’on doit se rendre dans l’isoloir d’un bureau de vote. Un peu comme le vote par procuration, cette pratique pourrait entraîner un retrait physique des urnes.

Les études relèvent aussi trois points d’attention. Tout d’abord, le vote en ligne ne réduit pas les coûts administratifs et d’organisation des élections puisqu’il faut maintenir les modalités physiques de vote – bureaux de vote, personnels. Ensuite, le contexte national est à prendre en considération. Ainsi, le vote par internet est plus facile à mettre en place dans des pays comme la France où le vote par correspondance ou par anticipation existe déjà. Enfin et surtout, les enjeux de sécurité et de transparence des élections. À cet égard, les études insistent sur la nécessité de publiciser les codes sources utilisés, de réglementer strictement le processus électoral et de bien réfléchir aux implications de la potentielle entrée d’entreprises privées dans ce dernier. Cela étant, les études réalisées en Estonie démontrent que le vote en ligne y est plus sécurisé que le vote par correspondance.

En conclusion, nous souhaitons revenir sur une étude que nous avons menée, Tristan Haute et moi-même, avec d’autres collègues, à l’occasion de la présidentielle de 2022 auprès d’un échantillon représentatif d’électeurs. Nous les avons interrogés sur leur position au sujet de l’éventuelle entrée en vigueur du vote en ligne pour l’élection présidentielle. Nous leur avons demandé s’ils seraient prêts à voter en ligne et pourquoi. Résultat : 60 % des personnes interrogées se disent favorables à la possibilité de voter en ligne pour l’élection présidentielle et déclarent qu’elles utiliseraient cette modalité si elle existait, alors que 30 % des personnes y sont défavorables et n’y recourraient pas. Parmi celles et ceux qui sont favorables au vote en ligne, 47 % donnent pour motif le gain de temps, 46 % le fait qu’internet est déjà beaucoup utilisé dans les démarches quotidiennes et administratives, et 43 % le confort du processus électoral. Parmi ceux qui sont défavorables à cette option, 60 % invoquent la sécurité du vote et 20 % le fait qu’ils n’ont jamais voté en ligne et qu’ils n’en ont donc pas l’habitude.

Le vote en ligne reste donc une solution uniquement technique, qui peut permettre à certains individus d’alléger le coût de leur vote, mais ne semble favoriser ni l’augmentation générale de la participation ni la baisse des inégalités sociales en matière de vote. Pour viser ces derniers objectifs, il vaut peut-être mieux réfléchir, comme l’indiquait mon collègue, à des outils qui permettraient de lutter contre la non-inscription et surtout contre la mal-inscription.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous êtes parmi les premiers auditionnés de notre commission d’enquête et nous comptons sur vous pour nous donner une vue d’ensemble de la participation électorale, des modes de scrutin, des raisons pour lesquelles les gens participent ou non aux élections. Vos propos introductifs ont permis de bien débroussailler le paysage.

Pour augmenter la participation électorale, le moyen le plus efficace est de s’attaquer à la non-inscription et surtout à la mal-inscription, avez-vous conclu, madame. A priori, j’aurais eu tendance à attribuer la non-participation à une distance vis-à-vis de l’élection, à une absence d’envie. C’est lorsque je me suis intéressé aux travaux de Céline Braconnier et Jean-Yves Dormagen dans la perspective des élections européennes de 2024 que j’ai réalisé l’importance de la mal-inscription. Pour ces deux chercheurs, celle-ci est l’un des principaux facteurs – sinon le principal – de la non-participation, en raison du coût que représente alors le fait d’aller voter. Vous avez parlé du coût en temps, mais il y a aussi l’argent. Les étudiants, qui font partie des plus précaires financièrement, vivent souvent dans des villes universitaires assez éloignées des lieux d’habitation de leurs parents, où ils sont inscrits sur les listes électorales. Prendre le train pour aller voter représente souvent un coût exorbitant pour eux. À la lecture de l’ouvrage collectif auquel vous avez participé, on voit qu’ils recourent volontiers aux procurations, mais leur niveau de participation reste plus faible que celui d’autres types d’électeurs, ce qui est probablement lié à la mal-inscription.

Quelles mesures recommanderiez-vous pour faire baisser la mal-inscription et la non-inscription ? Pourrions-nous nous inspirer de modèles étrangers plus efficaces ? Il me semble que l’inscription sur les listes électorales se fait de manière automatique dans la plupart des pays, contrairement à ce qui se passe notamment en France et aux États-Unis, où il faut faire une demande pour s’inscrire sur une nouvelle liste. Ne pourrait-on pas envisager un système simplifié ? L’information de l’électeur pourrait se faire à la faveur de la déclaration d’impôt, par exemple, ou de l’abonnement à un fournisseur d’électricité ou d’accès à internet lors d’un déménagement. Auriez-vous des conseils à donner à la représentation nationale pour faire évoluer le droit sur ce sujet ?

Ma deuxième série de questions a un caractère plus hypothétique car elle se réfère à des événements récents. Selon les personnes qui font de la sociologie électorale, ce qui était mon cas avant que je devienne député, les élections législatives de 2024 ont complètement percuté les modèles électoraux préexistants. Non seulement l’augmentation de la participation a été assez considérable, mais les jeunes et les milieux populaires ont contribué à cette hausse. Ces deux catégories ont plus participé que lors des élections législatives précédentes, ce qui a infléchi, sans totalement la corriger, une tendance décrite dans la sociologie électorale. Pensez-vous que ces élections législatives resteront un cas particulier ? Estimez-vous au contraire qu’elles pourraient marquer un changement, votre ouvrage collectif insistant sur l’importance du premier vote et sa capacité à induire une participation suivie aux scrutins ultérieurs ? À votre avis, que nous apprennent ces élections législatives ?

J’aborderai ensuite un thème étudié par M. Haute : le lien entre le vote et les collectifs de travail. L’ubérisation de la société a-t-elle un effet sur la participation électorale ? Je vise notamment les autoentrepreneurs, prestataires de très grandes entreprises, considérés récemment par l’Union européenne comme des salariés déguisés. La parcellisation des tâches et le morcellement du travail collectif conduisent-ils à un détachement vis-à-vis de la participation électorale ? Cette question a-t-elle été étudiée par la science électorale ? Notons au passage que ceux qui font ces travaux pénibles n’ont pas toujours la nationalité française et, dans ce cas, ne peuvent tout simplement pas participer au scrutin.

Ma dernière série de questions se rapporte au vote en ligne. Dans Extinction de vote ?, vous écrivez des choses très intéressantes sur la manière dont le rituel électoral peut être affecté par le vote en ligne, envisagé pour améliorer le taux de participation.

Aussi paradoxal que cela puisse paraître de la part d’un député, j’avoue que je n’avais jamais réfléchi à ce moment du vote où se produit ce que vous décrivez dans l’introduction comme un « sentiment d’appartenance nationale ». Un peu plus loin, à la page 35, il est question de « réaffirmer [l’]identité et [l’]attachement à un ou des groupes » (français, partisan, de droite ou de gauche), « acceptant les équipes alternatives et la stabilité du système politique ». L’acte de vote en lui-même, qui passe par la présence dans le bureau de vote et par un rituel, produit quelque chose de la définition du peuple français comme nation et peuple souverain.

De ce fait, le vote en ligne ne présente-t-il pas un risque ? Je ne m’étais jamais posé cette question car, pour moi, il permettait forcément à davantage de personnes de participer en réduisant le coût électoral. Mais il est vrai qu’elles ne se rendraient plus dans un bureau de vote, ce qui instaurerait une différence dans ce qui est donné à voir de notre société et dans le rapport avec les autres électeurs. L’isoloir numérique ne nous isolerait-il pas littéralement de nos concitoyens ?

M. Tristan Haute. Céline Braconnier, Jean-Yves Dormagen et leurs collègues ont montré que la probabilité de s’abstenir est multipliée par deux en cas de mal-inscription et même par quatre quand on est inscrit en dehors de son département de résidence. Voter entraîne alors évidemment un coût en temps et en argent. Cela explique pourquoi la mal-inscription a des effets désastreux sur la participation, en particulier lors des scrutins les moins mobilisateurs – ce qui est généralement le cas des élections législatives quand elles ne sont pas associées à une élection présidentielle.

Il convient donc, en effet, de mieux informer les électeurs sur les procédures en cas de changement d’adresse – tout particulièrement en les avertissant lorsqu’ils sont radiés – et d’automatiser les procédures d’inscription, par exemple en s’appuyant sur les données dont dispose l’administration fiscale. Le système d’inscription sur les listes électorales est désormais relié à FranceConnect, ce qui permet d’envisager des interconnexions.

La participation a augmenté lors des élections législatives de 2024 par rapport au précédent scrutin législatif, mais reste inférieure à celle observée lors de la dernière élection présidentielle, alors même que l’enjeu était de choisir une majorité. On sait que les élections législatives qui suivent une présidentielle sont plutôt des scrutins de confirmation. En l’occurrence, le schéma était un peu différent, d’où la hausse de la participation par rapport aux précédentes législatives.

On a pour l’instant peu d’éléments sur les inégalités sociales en matière de participation, notamment parce que nous ne disposons pas des données de l’Insee. Ses enquêtes couvrent habituellement les séquences électorales formées par une élection présidentielle et des élections législatives, et je ne sais même pas si une telle enquête a été organisée pour 2024. Les données qui y sont fournies sont très robustes car elles s’appuient sur les listes d’émargement. Cela supprime les biais d’autosélection et de déclaration inhérents aux enquêtes par sondage. Les premiers éléments recueillis grâce à ces dernières ne sont pas aussi positifs que vous l’avez estimé en ce qui concerne la réduction des inégalités de participation. Celles-ci ont certes diminué par rapport aux précédentes législatives, mais pas dans les proportions observées à l’occasion de l’élection présidentielle.

J’en viens à votre question sur les conséquences de l’ubérisation.

Il n’y a pas d’étude centrée sur la population concernée, qui fait l’objet d’assez peu d’analyses quantitatives. Nous convenons entre collègues que c’est un domaine sur lequel il faudrait davantage travailler, notamment parce que la catégorie des indépendants comprend des populations de plus en plus hétérogènes et ne correspond plus nécessairement au schéma du petit commerçant ou du petit artisan.

On peut faire l’hypothèse qu’il n’y a pas ici d’effet de statut, lié au fait d’être indépendant ou salarié, mais que les travailleurs dits ubérisés sont soumis à une déstabilisation des relations de travail, puisqu’ils ont des contacts peu réguliers avec leurs collègues et que certains de ces derniers n’ont pas le droit de vote. Cela peut avoir des conséquences sur les rappels à l’ordre électoraux.

En outre, ces travailleurs disposent d’une faible autonomie dans leur travail, ce qui contribue à une forme d’apprentissage de la passivité. Telle est l’hypothèse proposée par mon collègue économiste Thomas Coutrot, selon qui ce phénomène pourrait conduire à une démobilisation politique des travailleurs en dehors du travail.

Mme Marie Neihouser. Je suis entièrement d’accord avec Tristan Haute au sujet de la mal-inscription et de la non-inscription, notamment s’agissant des perspectives d’amélioration imaginables grâce à FranceConnect.

Le calendrier d’inscription sur les listes électorales reste quand même un problème car les opérations interviennent assez longtemps avant les échéances électorales.

Lors d’une enquête commune menée à Roubaix lors de l’élection présidentielle, on a constaté que des gens revenaient voter après s’être longtemps abstenus mais qu’ils n’étaient pas au courant des changements de bureau de vote. Ils prenaient assez mal le fait de s’être trompés et, surtout, renonçaient à se rendre dans le bon bureau. Il faudrait donc informer davantage les électeurs pour qu’ils sachent mieux quel est leur bureau de vote et comment s’y rendre.

En ce qui concerne le vote en ligne, historiquement, le fait de passer par un isoloir permettait d’une certaine manière à chaque citoyen de se dépouiller de ses oripeaux sociaux pour devenir le citoyen universel pensé par les Lumières. C’était aussi une façon de mettre en scène et de sacraliser l’acte électoral. On peut se demander si permettre aux citoyens de voter chacun dans leur coin et sans forcément interrompre leurs activités quotidiennes ne poserait pas un problème à cet égard.

D’un autre côté, une étude menée par des chercheurs finlandais sur le vote en ligne – en vigueur dans leur pays – montre que le fait que les opérations soient assurées par un organisme gouvernemental et non par un organisme privé permet de légitimer cette modalité de vote, considérée dès lors par la population comme un acte servant la communauté nationale.

M. le président Thomas Cazenave. Vous avez cité de nombreux travaux à visée de comparaison internationale. Quel regard portez-vous sur la complétude, l’efficacité et la robustesse du processus électoral français par rapport à celui d’autres pays ? Selon vous, y a-t-il des faits marquants dans la manière dont nous organisons le vote ?

Vous avez mentionné des travaux réalisés en Estonie et en Suisse qui montrent de manière un peu contre-intuitive que le vote par internet n’améliore en fait pas significativement la participation. Compte tenu des changements d’habitudes et du fait qu’une partie de la population est très à l’aise avec les outils numériques, on aurait pu imaginer que davantage de personnes profiteraient de cette possibilité de voter depuis chez elles – notamment parce que cela leur permet de ne plus sacrifier du temps personnel, même pour des rites républicains. J’étais persuadé – mais c’est tout l’intérêt de nos travaux que de nous permettre d’en débattre –que cela accroîtrait le taux de participation et la mobilisation citoyenne, sans que l’on doive pour autant supprimer la possibilité de se rendre dans un bureau de vote – il faut s’adapter à des besoins et attentes différents.

Pourriez-vous revenir sur la manière dont cette étude concernant deux pays a été réalisée ? Le taux de participation y était-il élevé avant l’introduction du vote par internet ? Y a-t-il un avant et un après le vote par internet ?

C’est une question d’autant plus fondamentale qu’Alain Garrigou, que nous avons reçu avant vous, a estimé qu’aux États-Unis la mise en place de méthodes complémentaires – vote anticipé et vote par correspondance – avait permis d’augmenter la participation.

Toujours dans la perspective d’accroître le nombre de votants, y a-t-il des réflexions sur le moment du vote ? Est-il plus facile de voter le dimanche plutôt qu’un jour où l’on travaille ?

Comment intégrez-vous l’objet même du scrutin dans vos réflexions ? Le taux de participation est très différent selon les élections. Il est fort pour l’élection présidentielle et reste significatif pour les législatives. Mais pourquoi est-il seulement de 30 % lors des élections régionales et départementales ? L’objet du vote a bien un impact sur le taux de participation. Comment expliquez-vous que ces scrutins locaux attirent aussi peu de monde ? Le taux de participation dépend-il d’autres facteurs que les biais que vous avez détaillés, ou bien ces derniers sont-ils encore renforcés selon la nature de l’élection ?

Mme Marie Neihouser. S’agissant de l’organisation du processus électoral, on peut relever que des problèmes sont apparus pour distribuer la propagande électorale lors des dernières élections. Cela nous ramène d’ailleurs au sujet de la participation plus ou moins directe d’entreprises privées aux opérations.

Il faudra aussi se préoccuper de l’inégalité d’accès aux élections pour les Français installés à l’étranger, notamment du fait des coûts pour les intéressés. Nous avons tous entendu parler des files d’attente dans les bureaux de vote ouverts à leur intention ; c’est typiquement pour ces citoyens que l’on pourrait envisager de mettre en place des mécanismes de vote à distance.

Si certains problèmes de mal-inscription pourraient être réglés par une réinscription directe sur les listes électorales en cas de déménagement, il faudra aussi veiller à bien informer les citoyens de l’adresse de leur bureau de vote. Et il faudra le faire au moment où ces citoyens, y compris ceux qui participent le moins, sont intéressés par la campagne électorale. Il convient de ne pas s’y prendre trop tôt et de profiter de l’intensité politique qui précède immédiatement le scrutin pour informer au bon moment.

Le fait que le vote par internet n’augmente pas significativement le taux de participation n’est pas forcément contre-intuitif, car ce sont ceux qui votaient déjà le plus qui sont les plus susceptibles d’utiliser cette nouvelle faculté. Cela explique les faibles changements que l’on observe en matière de participation.

La comparaison avec les États-Unis me semble relativement osée dans la mesure où nos traditions électorales ainsi que la réglementation des scrutins – notamment en matière de financement des campagnes – sont beaucoup plus proches de celles de pays comme l’Estonie ou la Suisse, voire de tout autre pays européen, que d’un pays comme les États-Unis. Je m’en tiendrai là car je n’ai pas connaissance d’une enquête chiffrée concluant à une augmentation de la participation grâce au vote par internet.

Enfin, par-delà les variables sociales et politiques, il faut aussi prendre en compte la perception de l’utilité du vote pour l’électeur. Elle peut expliquer le repli des électeurs lors de certaines élections.

M. Tristan Haute. Le processus électoral français est caractérisé par une forme de robustesse mais aussi parfois d’inertie, laquelle peut conduire à des effets paradoxaux, notamment lors des radiations. Les procédures pour s’inscrire de nouveau sur les listes électorales sont en effet assez complexes.

On pourrait envisager de distribuer la propagande électorale de manière numérique plutôt que sous forme imprimée. Cela améliorerait l’accès à ces documents – sujet qui me tient à cœur car je suis moi-même en situation de handicap. Il faudra le faire suffisamment en amont, tout en profitant de l’intensité du moment politique pour diffuser l’information sur les procédures d’inscription sur les listes électorales.

En ce qui concerne le vote en ligne, il faut toujours, quand on conçoit un outil numérique, analyser finement les compétences numériques. Malheureusement – et beaucoup d’élus en sont conscients –, ce n’est pas parce que des personnes font un usage massif d’un réseau social comme TikTok qu’elles effectuent pour autant des démarches administratives en ligne. Le risque de ne pas atteindre toutes les populations existe aussi pour le vote en ligne.

La réflexion sur le jour du vote est très intéressante parce que le dimanche a de plus en plus tendance à se désingulariser. C’est un jour consacré à un nombre croissant d’activités, y compris professionnelles, ce qui le rend moins propice au rituel électoral. On pourrait dès lors envisager d’étaler le vote sur plusieurs jours, ce qui est le cas chez certains de nos voisins, par exemple en Italie. On a constaté que la possibilité de voter pendant deux jours a permis d’y augmenter la participation lors des élections régionales.

Vous avez tout à fait raison, monsieur le président : on a tendance à se focaliser sur les modes de scrutin, de liste ou uninominaux, mais ils comptent moins que la perception des enjeux du vote et que la mobilisation liée à la campagne. Le fait de rencontrer les candidats – y compris en ligne, même s’il ne faut pas exagérer l’effet des interactions sur les réseaux sociaux – et l’intensité médiatique jouent un rôle important. On voit que les élections municipales, régionales et plus encore départementales bénéficient d’une couverture médiatique beaucoup moins forte. On considère que cela intéresse moins les gens donc on les informe moins, ce qui alimente une forme de cercle vicieux.

Au-delà des partis et des candidats, les collectivités concernées et les médias doivent jouer un rôle mobilisateur, ce qui n’est pas simple et relève d’un travail à long terme. On ne va pas changer les choses en quelques années, ce qui est l’une des difficultés des travaux sur l’abstention et des préconisations pour y remédier.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Si les personnes âgées n’utilisent guère le vote par procuration, c’est avant tout parce qu’elles ont l’habitude de se déplacer au bureau de vote et y accordent de l’importance – en tout cas celles qui ont plus de 75 ans. Quant aux étudiants et aux jeunes travailleurs en début de carrière, il leur est parfois plus facile de conserver leur adresse principale chez leur parents en attendant de se fixer.

Ces observations complètent votre constat, lequel relativise certaines de nos appréciations tout en en confortant d’autres.

Alors que l’on dit souvent qu’il faut s’occuper des non-inscrits, je suis assez étonnée par leur nombre car il représente un pourcentage relativement limité de la population – même si c’est toujours trop.

Je suis préoccupée par la situation des mal-inscrits ; il faudrait associer l’inscription à une démarche administrative habituelle au lieu d’en faire une procédure particulière.

Je suis d’accord avec vous s’agissant des erreurs en matière de distribution de la propagande électorale. Mais il faut aussi être prudent sur sa diffusion numérique, car 20 % de la population n’ont pas accès au numérique pour différentes raisons.

Mme Marie Neihouser. Je me suis probablement mal exprimée sur le vote par procuration. Ce système est effectivement utile pour certaines populations, dont les étudiants. Mais ce sont souvent des individus issus des catégories sociales, économiques et culturelles les plus favorisées qui vont y recourir – notamment parce qu’ils pourront confier leur procuration à leurs parents, qui eux-mêmes votent. Je n’ai pas dit que le vote par procuration ne servait à rien. Mon propos visait plutôt à souligner qu’il ne permettait pas forcément à de nouveaux publics de participer.

De même, je parlais plutôt des personnes très âgées, celles de plus de 85 ans. On vote beaucoup jusqu’à cet âge, puis la participation décline pour des raisons liées à l’état physique et à l’isolement social. On ne se tourne pas vers le vote par procuration à cet âge-là.

Pour le reste, je suis tout à fait d’accord avec vous : le vote par procuration peut être un outil très intéressant. Mais, encore une fois, il est surtout utilisé par des individus qui ont l’habitude d’aller aux urnes et qui, pour des raisons diverses, ne peuvent pas le faire ponctuellement.

M. Tristan Haute. Notre idée n’est évidemment pas d’abandonner la propagande électorale imprimée, mais de la compléter par une diffusion numérique. En effet, outre le problème du défaut d’accès au numérique, une partie de la population, comme l’a très bien montré Dominique Pasquier, utilise peu celui-ci pour s’informer – y compris au sein des jeunes générations, dont on surestime parfois le degré de connexion, en particulier dans un but informatif. Pour ces personnes, la propagande papier reste très importante.

Le phénomène de non-inscription a reculé. Pour les jeunes, on est passé avec l’inscription automatique de 10 % de non-inscrits en 2012 à 5 % en 2022. Ce problème concerne tout de même près de 2,5 millions de personnes. Il ne faut pas oublier que la non-inscription et la mal-inscription s’interpénètrent : lorsque vous êtes mal inscrit depuis longtemps, vous finissez par être radié des listes électorales.

La non-inscription reste minoritaire, mais concerne des populations plutôt d’âge moyen et peu diplômées, qui ont subi des changements de résidence et n’ont pas effectué les démarches nécessaires. Leur capital économique et culturel est plutôt faible. Ce sont des éléments qu’il faut garder à l’esprit lorsque l’on souhaite non seulement augmenter le nombre des votants, mais aussi réduire les inégalités de participation afin d’améliorer la représentativité du corps électoral. La combinaison de ces deux éléments peut accroître la légitimité des élus, tant à l’échelle nationale que territoriale.

M. le président Thomas Cazenave. Pour résumer, l’essentiel de vos travaux portent sur les biais sociaux en matière de vote. Au fond, seule une mesure imposant le vote obligatoire conduirait à les supprimer. Quel est votre avis sur cette proposition qui a été régulièrement mise en avant et qui permettrait peut-être de trouver une solution définitive à la question ?

M. Tristan Haute. Le rituel électoral tel qu’il a été conçu sous la IIIe République engendrait une forme d’obligation sociale qui n’était évidemment pas uniforme, mais dont les effets pouvaient être supérieurs à ceux d’une obligation juridique.

Mais quelle serait l’effectivité du vote obligatoire ? Même dans les pays qui l’ont instauré, une partie de la population ne se rend pas aux urnes. Une telle mesure pourrait évidemment avoir un effet, mais il ne serait sans doute pas immédiat. Comme toujours, il faut articuler le droit avec la manière dont il s’applique en pratique au sein de la société, ce qui est toujours complexe.

C’est la raison pour laquelle je suis toujours prudent lorsque l’on me demande si le vote obligatoire réglerait le problème. Cela peut contribuer à sa solution, mais ce n’est pas un remède miracle – en tout cas pas du tout à court terme.

M. Antoine Léaument, rapporteur. À l’occasion des dernières élections, on a constaté des radiations surprenantes de la part de certaines municipalités qui avaient manifestement décidé brusquement de faire le ménage dans leurs listes électorales. Certaines personnes qui n’avaient pas participé aux scrutins depuis longtemps, soit parce qu’elles ne le souhaitaient pas, soit parce qu’elles avaient déménagé, ont découvert leur radiation sans en avoir été informées au préalable. Ne pourrait-on pas prévenir ces situations, par exemple en décidant qu’une personne ne peut être radiée des listes électorales de sa commune que si elle est inscrite ailleurs ?

Je disais plus tôt que le vote est un moment où l’on fait nation, celui où l’on se définit comme peuple. Or on constate, étude universitaire après étude universitaire, que la distance vis-à-vis du vote est avant tout une distance sociale et qu’il s’agit par ailleurs d’un phénomène cumulatif : plus on a de difficultés sociales, plus on reste à distance de l’élection.

Cela m’amène à vous interroger sur les personnes qui subissent le racisme au quotidien en raison de leur couleur de peau, de leur origine ou de leur religion, réelle ou supposée. Des enquêtes sociologiques qualitatives ont-elles été menées sur leur rapport aux élections ? J’émets l’hypothèse que la discrimination produit une mise à distance de la nation en envoyant le message que ces spécificités empêchent de considérer ces personnes comme des citoyens à part entière, ce qui se traduit par une prise de distance vis-à-vis de la participation électorale. En République, ce qui fait la nation, c’est la participation au vote de citoyens égaux dans leur capacité à faire la loi, une personne étant égale à une voix, du moins en théorie – vos travaux démontrent cependant que certaines personnes, en votant davantage, pèsent plus lourd que d’autres.

Existe-t-il des disparités de participation en fonction du lieu d’habitation, par exemple entre les petits villages et les grandes agglomérations ? Ces effets sont-ils dus à la géographie ou à des éléments sociaux ? On sait, par exemple, que la population des départements ruraux est plus âgée et que les personnes âgées participent davantage aux élections.

Enfin, les machines de vote électronique ont-elles un impact sur la participation ou sur la confiance dans les élections ? Y a-t-il une différence avec le scrutin traditionnel, à l’urne ?

M. Tristan Haute. Je m’interroge sur la pertinence de certaines radiations. On pourrait envisager un maintien de l’inscription ou une proposition de réinscription automatique par la commune en cas de déménagement intracommunal. On pourrait aussi, plus généralement, subordonner la radiation à une réinscription. En tout état de cause, il est nécessaire de mieux informer, par tous les canaux, les électeurs sur la radiation et la procédure de réinscription.

Les enquêtes sur la discrimination en cours sont surtout des enquêtes qualitatives, lesquelles saisissent mieux le phénomène que les enquêtes quantitatives. On constate que le sentiment de discrimination favorise la mobilisation électorale quand la question est perçue comme un enjeu du scrutin, c'est-à-dire quand il existe un clivage entre les candidats sur le traitement des discriminations. On remarque en parallèle que, dans un cercle vicieux, la mise à distance de la communauté nationale est un frein à la participation, celle-ci étant perçue comme une réaffirmation de l’appartenance à la communauté nationale. C’est particulièrement vrai quand cette mise à distance est vécue comme inéluctable et non clivée politiquement, quand on a l’impression que le problème n’est pas traité. Elle peut être renforcée par des difficultés administratives, certes moindres en France que dans d’autres pays : aux États-Unis, les procédures de vote, variables selon les Etats fédérés, sont souvent plus complexes pour les populations noires ou issues de l’immigration, ou encore pour les personnes transgenres.

Du lieu d’habitation dépendent de nombreuses caractéristiques sociales, mais aussi des sociabilités favorisant ou freinant la participation électorale. On a longtemps considéré que le survote villageois s’expliquait par l’existence d’une communauté aux sociabilités plus fortes qu’en ville, vue comme un lieu d’anomie sociale. Sébastien Vignon, de l’université de Picardie, a montré que malheureusement les structures villageoises se sont beaucoup modifiées : certains villages sont devenus, notamment pour les classes populaires qui ne peuvent plus habiter dans le périurbain proche, des territoires de relégation sociale, où la sociabilité villageoise est en fort déclin. Ces villages-dortoirs sont une juxtaposition de petits réseaux familiaux ou amicaux, parfois très faibles. Ils deviennent des lieux d’isolement social, ce qui favorise peu la participation. Il y a donc une forte hétérogénéité de la participation, tant au sein du monde rural que du monde urbain.

Mme Marie Neihouser. En ce qui concerne les disparités géographiques en matière de participation, qu’il ne faut pas trop essentialiser, il y a des exceptions : en Corse et dans certains territoires ultramarins, l’éloignement du champ politique national et de l’action publique a un effet sur la participation électorale ; les scrutins locaux peuvent mobiliser davantage que les scrutins nationaux et attirer des profils différents.

Les machines à voter impliquent de se rendre au bureau de vote ; leur principal avantage est d’accélérer le dépouillement et de mobiliser moins de ressources humaines. Néanmoins, cette solution technique ne réglera pas tous les problèmes et elle peut être associée à des croyances négatives – on pense aux problèmes rencontrés aux États-Unis lors de l’élection présidentielle de 2000. Le sujet mérite une réflexion approfondie.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour ces échanges enrichissants. Nous sommes à votre disposition si vous souhaitez nous transmettre des éléments complémentaires au questionnaire que nous vous avons adressé.

*

Audition, ouverte à la presse, de Mme Clémentine Beauvais, universitaire en sciences de l’éducation à l’Université de York (Royaume-Uni), romancière et essayiste (jeudi 23 janvier 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous accueillons aujourd’hui, en visioconférence, Mme Clémentine Beauvais, universitaire en sciences de l’éducation à l’Université de York, essayiste et romancière, notamment à destination du jeune public.

Vous avez publié en septembre 2024 aux éditions Gallimard un manifeste intitulé Pour le droit de vote dès la naissance. Cette proposition originale, voire provocatrice, alimente notre réflexion sur l’acte de vote, ses modalités et les influences extérieures, sujets au cœur des travaux de la commission d’enquête.

Dans un instant, je vous donnerai la parole pour une intervention liminaire, afin de préciser ces différents points et d’évoquer les sujets liés à vos travaux qui pourraient éclairer le travail de la commission. Ensuite, une phase de questions/réponses s’engagera avec les membres de la commission d’enquête.

Je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(Mme Clémentine Beauvais prête serment.)

Mme Clémentine Beauvais, universitaire en sciences de l’éducation à l’Université de York (Royaume-Uni), romancière et essayiste. Pour commencer, je tiens à préciser que ma proposition du droit de vote dès la naissance, bien qu’elle puisse prêter à sourire, est sérieuse. Cette idée circule depuis longtemps dans les milieux anglo-saxons des childhood studies (études de l’enfance). Je l’ai moi-même découverte par le biais d’un livre de John Wall de l’Université Rutgers, lui-même inspiré par John Holt, un auteur des années 70, et Janusz Korczak avant lui. Tous évoquent le problème que constitue l’exclusion des personnes mineures de la possibilité de choisir leurs représentants. Ce mouvement pour le droit de vote des enfants est global et actif.

J’ai choisi d’écrire ce livre, car j’ai été surprise par l’absence de ce débat en France, particulièrement dans les milieux de la gauche radicale. En effet, à une époque où d’autres formes d’injustices sociales font l’objet de nombreuses discussions, le fait que les enfants restent un point aveugle de la démocratie me perturbait beaucoup.

Le droit de vote dès la naissance correspond à un concept de suffrage véritablement universel, soutenu par des arguments à la fois négatifs et positifs. En négatif, on peut s’interroger sur les raisons de l’exclusion des enfants. En positif, il s’agit d’examiner les bénéfices potentiels pour tous si les enfants étaient inclus dans l’exercice démocratique.

Les arguments négatifs me semblent évidents. Pour pouvoir voter, les adultes doivent uniquement posséder leurs droits civiques et la nationalité française. Aucune compétence n’est exigée : ni test de citoyenneté, ni diplôme ou QI minimal. Or, les enfants sont exclus du processus sur la base d’une idée non formulée selon laquelle ils seraient moins compétents, capables ou raisonnables. Ce point de vue montre que nous avons tendance à nous focaliser sur les aspects où les enfants manquent de compétences par rapport aux adultes. Il existe pourtant tellement de domaines dans lesquels ils surpassent les adultes, comme l’apprentissage des langues, la maîtrise des nouvelles technologies ou la capacité de mémorisation.

En outre, la question de la compétence ne devrait pas être déterminante, car les adultes ont le droit de voter qu’ils soient ou non en état d’ébriété, qu’ils aient ou non lu les programmes des candidats, qu’ils connaissent ou non les implications de l’élection en cours. Il s’agit du principe même de démocratie. Le fait d’inclure 18 % de la population dans la participation au scrutin me paraît une question de justice sociale.

Quant aux arguments positifs, ils comprennent la prise en compte des droits des enfants et la reconnaissance symbolique que cela constituerait pour la jeune piopulation. De plus, cela pourrait corriger le paradoxe selon lequel les personnes qui votent le plus vivront le moins longtemps avec les conséquences de leurs décisions, tandis que celles qui sont privées du droit de vote ou l’exercent très peu, c’est-à-dire les jeunes, subiront effectivement les conséquences de ces décisions.

Par ailleurs, il faut souligner que les droits des enfants englobent des sujets autres que l’éducation ou la famille. Le sujet de la fin de vie, par exemple, concerne éminemment les enfants, qui constateront l’impact de ces décisions sur leurs parents et leurs grands-parents. Les enfants sont des êtres politiques dont la vie est régie par des décisions prises par d’autres. Des questions cruciales concernant les enfants, comme les abus sexuels et les violences envers les mineurs, pourraient être mieux prises en compte si les enfants étaient considérés comme des citoyens à part entière. En outre, le retard pris sur les questions environnementales qui affecteront le futur des enfants provoque des effets de cliquet particulièrement dangereux pour les jeunes. Il ne paraît pas raisonnable de demander aux enfants d’attendre leur majorité pour se prononcer sur ces thèmes.

Enfin, cette mesure permettrait de repenser l’éducation politique. Actuellement, les exercices de démocratie proposés aux enfants (parlements des enfants, élections des délégués, consultations) s’apparentent à des jeux, sans réelle implication dans l’agentivité, c’est-à-dire le fait d’avoir la certitude que nos décisions seront suivies d’effets. Ce sujet concerne également les adultes qui sont régulièrement consultés, mais dont les opinions sont finalement ignorées.

Cette proposition favoriserait la création de liens transversaux entre personnes partageant des identités ou des intérêts communs, indépendamment de l’âge, par exemple, entre adultes et enfants adoptés.

Le fait d’accorder le droit de vote aux enfants permettrait également de réfléchir à des moyens de rendre la politique plus accessible. Dans mon tract, je cite l’exemple de documents en FALC (français facile à lire et à comprendre) disponibles sur le site du Gouvernement. Cette forme de français permet d’expliquer des mots compliqués et de décortiquer des messages politiques complexes. L’utilisation du FALC bénéficierait à tout le monde, y compris aux adultes. Des exemples de vulgarisation et de simplification des messages politiques existent déjà, comme le journal Mon quotidien, le magazine Topo ou la chaîne Hugo Décrypte. Ces médias permettent de mieux appréhender certaines questions de géopolitique. L’inclusion des enfants dans le processus démocratique nous obligerait à prendre en compte les questions relatives à l’éducation politique et à la connaissance des institutions tout au long de la vie, et aboutirait à une citoyenneté mieux informée.

La mise en place d’un tel système nécessiterait une réflexion approfondie sur la sécurité des enfants, notamment pour éviter les tensions au sein des familles ou de l’institution scolaire. Une implémentation graduelle, accompagnée d’études universitaires, serait nécessaire. Toutefois, les bénéfices potentiels semblent largement supérieurs aux risques.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Le sujet du droit de vote des enfants s’avère particulièrement intéressant car il vient percuter, au sens positif, l’idée républicaine. Nous formons un peuple de citoyens dont l’égalité citoyenne se définit par notre rapport au vote, notre capacité à créer la loi et notre devoir de la respecter. Vous soulignez que les enfants doivent respecter des lois décidées par d’autres personnes.

Cette réflexion sur la définition du peuple citoyen de la république s’inscrit dans une logique d’élargissement continu du suffrage pour qu’il devienne réellement universel. Je partage cette idée. Historiquement, nous sommes passés du suffrage censitaire au suffrage dit universel mais uniquement masculin, puis au suffrage universel à partir de 21 ans. Il est important de rappeler que la Constitution de la Ve République a été votée par des personnes nées en 1937 ou avant, ce qui soulève des questions sur la représentativité démocratique.

Mon mouvement politique propose l’abaissement du droit de vote à 16 ans pour augmenter la participation. En outre, nous constatons que des jeunes, dès 10-13 ans, s’impliquent dans la vie politique du pays, notamment par le biais des réseaux sociaux. On observe un rajeunissement des militants politiques qui s’engagent très tôt, faisant parfois des choix indépendants de ceux leurs parents.

Votre réflexion soulève des questions fondamentales sur la majorité, le peuple et la citoyenneté. Elle nous amène à nous demander si un bébé pourrait voter. Un citoyen doit disposer d’une réflexion libre et éclairée pour pouvoir prendre des décisions qui impactent toute la société. Or, les enfants dépendent, tout naturellement, des principes inculqués par leurs parents. De ce fait, ils ne sont pas des citoyens pleinement libres. Comment cette contradiction peut-elle être résolue ? À quel moment un être humain est-il capable d’agir avec un libre arbitre éclairé ?

Vous avez évoqué les capacités cognitives exceptionnelles des enfants. En effet, les enfants surprennent par leur capacité à comprendre et reproduire des actions observées une seule fois. Les recherches sur ce sujet nous éclairent-elles sur la question du libre arbitre et du moment où les enfants peuvent effectuer leurs propres choix ? Aux alentours de deux ans, ils commencent à dire « non », ce qui pourrait marquer le début de l’apprentissage du libre arbitre. De plus, les très jeunes enfants peuvent maîtriser une partie du langage des signes avant même de parler. Notre langage parlé serait-il inadapté à l’intelligence des tout-petits ?

Concernant vos travaux, j’ai l’impression qu’ils n’ont pas suscité un grand débat en France, malgré le caractère explosif de la proposition. Pouvez-vous nous parler des débats qui ont eu lieu au Royaume-Uni ?

Par ailleurs, si de nombreux enfants ne participaient pas au système électoral, cela ne réduirait-il pas la légitimité de l’élection en augmentant de facto le taux d’abstention ?

Enfin, comment gérer la capacité limitée des enfants à maîtriser l’ensemble du débat politique, notamment en termes de complexité et de langage, même si celle-ci n’est effectivement pas attendue des adultes ?

M. le président Thomas Cazenave. Je me demande si votre idée n’aboutirait pas, au delà du fait de voter, à l’abolition de la distinction entre minorité et majorité. Je n’ai pas lu votre essai mais, pour être concret, à quel âge préconisez-vous d’accorder le droit de vote ? Car vote dès la naissance soulève des questions pratiques. S’agit-il d’un débat sur l’âge approprié pour voter ou proposez-vous un système plus radical ? Il me semble nécessaire de fixer un âge, mais peut-être que je me trompe.

Mme Clémentine Beauvais. Le droit de vote s’appliquerait dès la naissance, mais cela ne signifie pas qu’un nouveau-né recevrait une carte d’électeur et irait voter à la sortie de la maternité. L’idée vise à abolir l’âge comme restriction au droit de vote. N’importe qui, à n’importe quel âge, pourrait décider de voter s’il se sent prêt. Certains voteront pour la première fois à 14 ans, d’autres à 8 ans, à 18 ans, ou jamais.

Les bébés ne voteront évidemment pas. Le monde intérieur d’un bébé est trop éloigné de celui des décisions politiques. Je ne considère pas le droit de vote comme une obligation, mais comme une possibilité. Cela m’évoque le cas d’une supérette de mon quartier qui affiche « Les femmes allaitantes sont les bienvenues ». Bien que l’endroit ne me semble pas idéal pour allaiter, le fait que ce soit autorisé apporte une valeur symbolique importante. En outre, il existe des enfants de 4 ou 5 ans capables de réflexion politique, bien que ce soit rare. John Wall, dans son essai, suggère que la seule différence entre un électeur et un non-électeur réside dans le fait de voter. Seuls les enfants qui le désirent voteront.

Il ne faudrait pas considérer un taux d’abstention élevé comme un signe de désengagement ou une délégitimation du gouvernement élu. Les enfants ou les adolescents qui ne votent pas ne devraient pas être culpabilisés. Il suffirait de s’attendre à un taux élevé d’abstention et de s’y préparer.

Concernant la majorité et la minorité, je rappelle que nous avons deux devoirs cruciaux envers les enfants : l’éducation et la protection. Lorsque nous prenons des décisions les concernant, il convient de s’assurer qu’elles ne nuisent pas à leur protection physique et mentale ni à leur éducation. Accorder le droit de vote aux enfants ne compromet pas ces devoirs. Au contraire, cela contribue à leur éducation. En termes de protection, certaines limites existent. Les restrictions d’âge dans d’autres domaines, comme l’interdiction des relations sexuelles entre adultes et enfants, l’interdiction de fumer ou de conduire pour les mineurs, de même que les restrictions concernant les écrans sont justifiées par le devoir de protection. Le droit de vote dès la naissance n’impliquerait pas de supprimer ces restrictions d’âge protectrices. De plus, la notion de majorité ne signifie plus grand-chose. En effet, elle ne s’applique pas dans de nombreux domaines (emprisonnement, mariage, éligibilité au Sénat, etc.).

La question de la liberté et du libre arbitre reste complexe pour tous. Les études montrent que les adultes votent souvent comme leurs parents. Par conséquent, il est probable que les enfants agiraient de même, à l’exception peut-être des adolescents par esprit de contradiction. Cela ne constitue pas forcément un problème. La plupart des parents veulent le meilleur pour leurs enfants et prennent en compte leur avenir dans leurs choix électoraux. Ils peuvent avoir convaincu leurs enfants de la légitimité de leurs choix. Il faut distinguer l’influence démocratique de la manipulation. L’influence des parents et de l’école sur les enfants paraît naturelle et pas nécessairement négative. Par définition, tout acte démocratique est influencé. La manipulation, en revanche, implique le mensonge ou les fausses promesses. La limite entre ces deux notions est subtile, d’où l’importance d’une mise en place graduelle du droit de vote des enfants, accompagnée d’études pour prévenir les manipulations. D’ailleurs, les adultes font l’objet de manipulations de grande ampleur, notamment par le biais des réseaux sociaux et des médias.

Quant à l’âge auquel un enfant peut procéder à des choix éclairés, il est intéressant de noter que la société accepte que les enfants deviennent des consommateurs dès leur plus jeune âge, souvent influencés par la publicité et les médias, sans que cela soulève de débat. Pourtant, ces choix peuvent avoir des impacts environnementaux et sociétaux importants. Il paraît paradoxal de refuser aux enfants la capacité de faire des choix pour le bien commun tout en acceptant qu’ils effectuent des choix monétaires.

La question du libre arbitre se pose autant pour les enfants que pour les adultes et nécessite un débat général. Il faut réfléchir à la différence entre influence et manipulation, et à la façon dont l’empathie joue un rôle dans l’influence démocratique. L’enjeu principal consiste à déterminer comment s’assurer que les enfants et les adultes soient en mesure d’exercer leur libre arbitre. Cela passe par des actions menées par les professeurs dans les classes. Une méthode, inspirée des travaux de Bruno Latour, consiste à encourager les enfants à s’envisager dans les réseaux dont ils dépendent au quotidien. En partant de questions simples sur leurs objets du quotidien (par exemple, « où ai-je acheté ce produit ? »), ils peuvent progressivement, avec l’aide d’un adulte, aborder des enjeux plus larges, économiques et géopolitiques. Cette approche pédagogique progressiste et expérientielle permet aux enfants, dès le CP, de développer des raisonnements élaborés si on leur explique les choses de manière factuelle à partir d’exemples concrets. Il ne s’agit pas d’imposer une vision idéologique, mais de leur donner les outils pour comprendre le monde.

Concernant la complexité et le langage, il existe de nombreuses manières de faire comprendre des concepts à des enfants très jeunes, à partir de 6 ou 7 ans. Par ailleurs, il faut garder à l’esprit que les adultes ne disposent pas tous des capacités cognitives nécessaires à la compréhension des enjeux politiques. Notre compréhension peut être affectée par diverses expériences de vie, quel que soit notre âge. Il me paraît donc injuste d’exiger des enfants ce qui ne l’est pas des adultes.

Quant aux débats à la suite de mon tract, j’ai été agréablement surprise par les réactions suscitées. Il existe un mouvement croissant pour inclure les questions liées à l’enfance dans les réflexions sur la justice sociale. J’ai donc reçu de nombreux messages de la part d’élus locaux et de personnes issues du milieu associatif. Ainsi, je participerai prochainement à une rencontre dans le Grand Est avec une metteuse en scène de théâtre immersif qui organise une démocratie participative avec les enfants.

Dans le monde anglo-saxon, une initiative originale a été lancée : des universitaires, dont je fais partie, ont signé un pledge dans lequel ils s’engagent à demander à un enfant pour quel candidat il souhaiterait voter et à voter en son nom lors des prochaines élections. Cette démarche présente un caractère discutable, mais vise à montrer jusqu’où il faut aller pour donner quelques voix aux enfants. Bien que purement symbolique, elle a fait l’objet de quelques articles dans la presse et a suscité une certaine hostilité. Elle présente l’intérêt de nous forcer à réfléchir sur les raisons de l’exclusion des jeunes du processus démocratique. Certes, certains pays ont abaissé l’âge minimal pour voter, mais aucun ne l’a jamais aboli.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Je m’interroge sur l’accompagnement nécessaire à un éventuel abaissement de l’âge du droit de vote. Au-delà de l’accompagnement familial et scolaire, il existe des initiatives comme les conseils municipaux d’enfants, les classes parlements ou la participation d’enfants à certains budgets. Même si l’influence des parents semble inévitable, il faut permettre aux jeunes de développer leur libre arbitre grâce à une éducation politique minimale.

Je souhaite également soulever la question du référendum, peu utilisé en France, particulièrement au niveau national et auquel les adultes eux-mêmes ne sont souvent pas préparés. En effet, ceux-ci confondent parfois la question posée avec celui qui la pose. Ainsi, une éducation à l’utilisation du référendum bénéficierait à tous les citoyens.

Mme Clémentine Beauvais. Cette question cruciale nécessite un large débat démocratique impliquant notamment de nombreux acteurs de l’enfance et de la jeunesse.

Il faut d’abord prendre conscience de la variété des enseignements déjà présents dans les écoles, collèges et lycées qui comprennent des composants d’éducation politique dans tous les cours. Par exemple, les cours de français abordent des thèmes comme la ville, l’empathie, les mondes utopiques et dystopiques, qui comportent une portée politique évidente. Les méthodes d’éducation progressistes, basées sur l’apprentissage par l’expérience, sont également très importantes. Je ne nie pas la valeur des conseils d’enfants, des parlements des enfants et des élections de délégués. Toutefois, leur impact demeure limité, car ils restent dans le domaine du jeu et ne sont pas suivis d’effets concrets. Par conséquent, à partir d’un certain âge, les enfants s’en lassent, car ils ont le sentiment de ne pas être pris au sérieux. La notion d’apprentissage par l’expérience existe déjà dans les collèges et les lycées. Il faudrait donc s’appuyer sur le savoir des professeurs qui pratiquent ces méthodes.

En outre, il conviendrait évidemment de mettre en place des garde-fous pour éviter l’intrusion d’intérêts politiques dans les écoles. Les meetings politiques pourraient, par exemple, y être interdits.

Concernant les types de scrutin, Laelia Benoit, que j’ai interrogée pour préparer mon tract, évoque des types de référendums extrêmement simples, où une question est posée avec une présentation neutre et factuelle des enjeux et conséquences, à l’exemple de la votation suisse. D’autres méthodes, à mi-chemin entre l’élection et le tirage au sort, restent à inventer.

L’ouverture du droit de vote aux enfants nous obligerait à repenser nos modes de prise de décision à tous les niveaux. Une fois la décision prise, elle ne pourrait plus être ignorée. De ce fait, si un parti politique décidait de ne pas s’adresser aux jeunes électeurs, cela constituerait de facto une prise de position politique.

M. le président Thomas Cazenave. Je m’interroge sur la manière dont il faudrait s’adresser à ces électeurs potentiels. En effet, vous avez évoqué une interdiction des meetings politiques à destination des enfants et une communication neutre sur les conséquences des différents choix possibles. Mais qui serait en mesure de fournir cette information de manière parfaitement neutre ? Dans un débat politique, ce sont les partis et les candidats qui s’adressent aux électeurs. Il faudrait donc que les enfants reçoivent des tracts adaptés et puissent rencontrer des candidats, ce qui implique potentiellement des meetings politiques.

Il semble difficile de garantir une protection totale contre l’influence politique tout en permettant aux enfants de voter.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Nous avons fait l’expérience de la convention citoyenne pour le climat, où des citoyens tirés au sort ont produit des propositions politiques d’intérêt général, après avoir été informés par des experts. Ces propositions auraient ensuite pu faire l’objet d’un vote de l’ensemble des citoyens. Néanmoins, il s’agissait là de produire des propositions, ce qui diffère d’un vote sur des options déjà existantes. Dans le cas d’un référendum ou d’une élection, on ne peut pas produire de nouvelles solutions à partir d’un débat d’experts. Par conséquent, le seul moyen de se forger une opinion pour les électeurs reste la confrontation des différentes idées des mouvements politiques. Des meetings devraient donc, pour aller au bout de la logique, se tenir face aux enfants, avec une égalité du temps de parole entre les candidats. Toutefois, les enfants seraient ainsi exposés à des positions politiques qui pourraient les impacter sur le plan cognitif.

Mme Clémentine Beauvais. Je me suis peut-être mal exprimée en évoquant des meetings politiques. Dans tous les cas, l’accès des personnes politiques aux écoles devrait être très encadré. En revanche, je m’oppose fermement au relativisme. Bien que la neutralité totale soit impossible, cela ne signifie pas que toutes les opinions se valent. Par exemple, dans le cas du climat, il faudrait expliquer aux enfants que 97 % des scientifiques estiment qu’un danger existe à long terme, avec une marge d’erreur, tandis que 3 % pensent différemment. Il faut continuer à présenter les faits scientifiques comme importants. Le fact-checking reste essentiel, que ce soit dans les écoles ou ailleurs. Il est primordial de ne pas tomber dans le relativisme total. Certaines choses sont avérées, d’autres non. On peut également présenter des arguments de manière calme, honnête et non manipulatrice, même s’ils proviennent de mouvements politiques opposés. Les enfants peuvent comprendre qu’ils doivent prendre une décision basée sur différents arguments. La politique ne se résume pas à une question d’opinion, sinon elle n’aurait pas de raison d’être.

M. le président Thomas Cazenave. Je partage votre point de vue. Cependant, les questions se posent rarement de manière aussi simple. Même si tout le monde s’accorde sur la nécessité de lutter contre le réchauffement climatique, le débat politique se focalisera sur les moyens d’y parvenir. Comment aborder ces détails ? Ce débat stimulant nous pousse à réfléchir sur la manière d’approfondir votre proposition.

M. Thierry Tesson (RN). Deux entrées me semblent importantes : l’âge et l’espace d’expression des enfants. Une approche holistique pourrait être envisagée. Ainsi, les enfants s’exprimeraient sur tous les sujets et partout.

Dans les années 70-80, la pédagogie institutionnelle de Fernand Oury permettait aux élèves de définir leurs propres règles collectives dans l’espace scolaire. Cette expérience consistait à créer une règle pour gérer un problème de gestion collective. Les règles évoluaient au fil de l’année pour devenir cohérentes et acceptées par tous.

En tant qu’ancien enseignant, je porte un regard parfois critique sur les conseils municipaux d’enfants actuels, car il me semble que la politique leur est présentée sous son aspect le moins intéressant. Dans le cas d’une approche holistique, les enfants devraient pouvoir s’exprimer sur tous les sujets. Or, un cadre et des sujets leur sont imposés, ce qui me semble contradictoire avec l’objectif visé. Je m’inquiète toujours quand des adultes veulent absolument que les enfants s’expriment, car il existe un risque d’influence, voire de manipulation.

Enfin, il est très complexe de trouver un système politique avec une représentation parfaite et un mode de désignation de représentants le plus équitable possible. Les Grecs ont tout essayé, et comme nous, ils n’ont jamais atteint la perfection. Cependant, il existe un côté mystérieux, presque magique et sacré, dans la manière dont le peuple s’exprime par ses représentants pour mettre en œuvre une politique.

Votre approche est intéressante, voire stupéfiante, mais je la regarde avec une certaine inquiétude.

Mme Clémentine Beauvais. J’aurais effectivement pu évoquer les écoles autogérées et la mise en pratique de mes préconisations au sein d’une institution que les enfants fréquentent quotidiennement. Certaines familles se réunissent également lors de conseils de famille pour prendre les décisions en commun. Toutefois, ces initiatives concernent souvent des enfants de milieux privilégiés ou très informés.

Par ailleurs, les expériences démocratiques avec les enfants ont souvent lieu dans des espaces où ceux-ci sont encouragés à adopter la rhétorique et l’argumentation d’adultes d’un certain niveau d’études et d’un certain niveau social. Ainsi, seuls les enfants qui imitent le mieux le discours politique des adultes dominants parviennent à se faire entendre. Il serait intéressant d’observer ce qu’il adviendrait si les enfants pouvaient eux-mêmes décider de la façon d’agir en politique, sans nécessairement recourir aux formes canoniques du discours politique adulte (harangues, débats publics, etc.). Ils pourraient découvrir des moyens moins conflictuels pour parvenir à des accords. Je souhaiterais que les enfants et les adolescents se frayent un chemin avec leur propre sensibilité.

Le fait que les adultes échafaudent ces expériences et en contrôlent les aboutissements constitue un énorme problème. Les méthodes d’apprentissage, où les enfants ont l’illusion d’accomplir quelque chose eux-mêmes alors qu’ils sont guidés par les adultes, s’avèrent très utiles dans de nombreux domaines, mais pas en politique.

Concernant les sujets sur lesquels les enfants pourraient s’exprimer, une mise en place graduelle pourrait être établie, en commençant par leur accorder le droit de vote au niveau municipal ou pour certains types de référendums. Cela permettrait d’évaluer les effets et les risques du vote avant d’étendre éventuellement l’expérience. Il serait également possible de démarrer par une région ou de baisser progressivement l’âge du droit de vote.

Enfin, je concède que cette proposition semble utopique. Cependant, elle ne me semble pas radicale si l’on considère son faible impact en termes de voix supplémentaires dans les urnes. La vraie radicalité réside dans sa puissance symbolique : considérer les enfants comme des citoyens à part entière, chez eux dans notre société, et non plus simplement tolérés ou accueillis.

M. le président Thomas Cazenave. Je note que dans votre dernière intervention, vous évoquez la question de bornes d’âge pour la mise en œuvre.

Mme Clémentine Beauvais. J’ai évoqué la possibilité de descendre progressivement l’âge du droit de vote, mais je n’y adhère pas personnellement.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je souhaite aborder la question de l’élection des enfants. En tant que citoyens à part entière, ils devraient pouvoir être élus. Des enfants sont déjà élus dans des conseils municipaux d’enfants, participant parfois à l’élaboration de politiques publiques. J’ai moi-même été conseiller municipal enfant. Peut-être cela crée-t-il des vocations. Existe-t-il des études sur la pratique de la démocratie par les enfants ?

Mme Clémentine Beauvais. Je n’ai pas abordé la question de l’élection des enfants, mais il faudrait s’y pencher. Ce sujet soulève d’autres problématiques, notamment liées au droit du travail et à la protection des enfants. Comment concilier le statut d’élu avec la scolarité ? Certains enfants travaillent déjà, notamment dans le domaine artistique, avec des aménagements spécifiques.

Je reconnais qu’il est impossible d’envisager l’élargissement du droit de vote sans statuer sur cette question.

Concernant la participation des enfants aux conseils municipaux, je suis certaine qu’il existe des études, mais je n’ai pas approfondi ce sujet.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Il serait intéressant d’évaluer l’impact à long terme de la participation des enfants aux conseils municipaux sur leur citoyenneté et leur engagement politique.

Par ailleurs, lors d’une discussion sur les budgets participatifs dans un conseil municipal au sein de ma circonscription, une proposition d’abaisser l’âge de participation à 16 ans a suscité un vif débat. Malgré des désaccords initiaux, la proposition a finalement été adoptée.

Mme Clémentine Beauvais. La plupart des gens rejettent de façon épidermique l’idée d’inclure les enfants, même à 16 ans, dans les processus décisionnels. Il faut donc aborder la question calmement, en examinant les arguments et en confrontant les personnes sur leurs préjugés.

J’ai été agréablement surprise par les réactions positives à mon travail, notamment de la part de personnes plus âgées et peu politisées, qui n’avaient jamais réfléchi à cette question. Beaucoup ont trouvé l’idée logique et intéressante, même si elles ne sont pas nécessairement prêtes à la mettre en œuvre immédiatement. Cette réflexion permet de développer de l’empathie envers les enfants et de les considérer comme des citoyens à part entière. Je suis peut-être candide mais pense que, dans quelques décennies, on s’étonnera que les enfants n’aient pas été inclus plus tôt dans ces décisions.

M. le président Thomas Cazenave. Merci beaucoup pour cette audition stimulante et disruptive. Cette réflexion sur la démocratie soulève de nombreuses questions et a nourri utilement notre réflexion.

*

Audition, ouverte à la presse, de M. François Xavier Arnoux, docteur en droit, auteur d’une thèse sur l’histoire du vote blanc et de l’abstention (jeudi 23 janvier 2025)

Mme Eléonore Caroit, présidente. Nous accueillons M. François Xavier Arnoux, docteur en histoire du droit et de la pensée politique, enseignant à l’université catholique de Lyon, auteur d’une thèse de doctorat intitulée Histoire du vote blanc et de l’abstention : analyse juridique d’un refus (apparent) de choisir. Des travaux plus récents l’ont amené à porter un regard comparatif sur les élections européennes de 2024 sous l’angle de l’abstention, dont nous sous-estimerions la dimension contestataire.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité.

(M. François Xavier Arnoux prête serment.)

M. François Xavier Arnoux, docteur en droit, auteur d’une thèse sur l’histoire du vote blanc et de l’abstention. Pour moi qui ai longtemps rôdé dans les couloirs des Archives nationales, où j’ai parcouru les vieux discours des députés et les comptes rendus des travaux législatifs sur l’écriture de la loi électorale, c’est un honneur d’être ici et peut-être, un jour, de finir moi-même dans un cahier oublié à Pierrefitte-sur-Seine !

Ne nous y trompons pas : l’étude de l’histoire juridique permet de comprendre l’écriture du droit actuel pour mieux préparer les réformes de l’avenir. Or l’histoire de l’abstention et du vote blanc est largement méconnue : si les sociologues et les historiens s’y sont penchés, je suis le premier juriste à m’être intéressé à l’écriture de la loi et aux fondements historiques de la théorie du droit ayant conduit à exclure les abstentions et, plus largement, toutes les voix contestataires. Pourtant, c’est d’autant plus important que nous traversons une crise de la démocratie représentative, et que les pouvoirs publics et les élus cherchent sinon à réenchanter la vie démocratique, du moins à ramener les électeurs dans les bureaux de vote – votre commission d’enquête en est l’illustration.

Dans un contexte de tensions sociales émerge l’idée qu’il serait possible, à travers les élections et la participation à la vie électorale, de neutraliser une violence qui, sinon, s’exprimerait hors les urnes. En 1848, Jean Macé écrivait ceci : « Si tous ne votent pas, la volonté de tous ne sera pas représentée, et si la représentation nationale n’est pas l’expression fidèle du vœu public, elle pourra se trouver un jour en désaccord avec lui, ce qui est un cas de guerre civile. » Deux ans plus tard, Victor Hugo déclarait à la tribune de l’Assemblée nationale : « […] le côté profond, efficace, politique, du suffrage universel, ce fut d’aller chercher dans les régions douloureuses de la société, dans les bas-fonds, comme vous dites, l’être courbé sous le poids des négations sociales, l’être froissé qui, jusqu’alors, n’avait eu d’autre espoir que la révolte, et de lui apporter l’espérance sous une autre forme, et de lui dire : Vote ! ne te bats plus. […] C’est […] le droit d’insurrection aboli par le droit de suffrage. » Tout est dans cette formule : en légalisant une forme de contestation et en soutenant la participation à la vie politique, on désamorce, à travers les élections, une contestation qui, sans quoi, trouverait forcément d’autres biais d’expression, parfois plus malheureux pour la stabilité de l’État.

Toutefois, pour le pouvoir politique, il est difficile d’accepter que les suffrages puissent ne pas se porter sur les candidats, et dès 1789, les révolutionnaires cherchent à neutraliser toutes les voix contestataires, notamment les abstentionnistes – les royalistes et les ultras qui souhaitent délégitimer l’action de l’Assemblée nationale nouvellement proclamée en n’y participant pas. Talleyrand et Sieyès construisent alors la théorie du régime représentatif, devenu le b.a.-ba du droit constitutionnel. Telle est la première raison qui explique pourquoi les abstentions ne sont pas prises en compte.

Chargé de neutraliser les membres des États généraux issus de la noblesse et du clergé qui ne soutiennent pas la Révolution française, Talleyrand théorise ensuite le principe du mandat représentatif. Les délibérations et votes des élus de l’Assemblée devaient jusque-là répondre aux revendications inscrites dans les cahiers de doléances. En 1789, le roi, refusant que les députés de la noblesse se servent de ces cahiers pour faire obstacle au vote de la réforme électorale, s’était bien gardé de rendre les mandats impératifs. Ils n’auraient en effet guère de sens, explique Talleyrand : le pointeur le moins habile connaîtrait l’issue du vote avant même la délibération, et toute abstention serait vaine. Tout l’intérêt d’une assemblée délibérante est précisément de délibérer, c’est-à-dire de confronter puis harmoniser les points de vue pour que chacun s’exprime. Pour cela, il faut que les élus soient libres.

Toutefois, confier l’action politique à l’élu, et non plus à l’électeur, entraîne un transfert de pouvoir : la souveraineté ne réside plus dans le peuple mais dans la nation, une entité abstraite qui s’exprime à travers une assemblée. Le mandat représentatif conduit donc à neutraliser la volonté politique de l’électeur. Cette notion est si importante qu’elle est consacrée à l’article 27 de notre Constitution : « Tout mandat impératif est nul ». Dès lors que la volonté politique réside dans les acteurs politiques, et que ces derniers ne sont pas les électeurs, peu importe qu’il y ait un ou mille électeurs : la légitimité politique appartient aux élus, pas à ceux qui les choisissent. C’est la délibération qui légitime l’action publique ; l’élection, au contraire, n’est qu’un outil de neutralisation de la volonté politique. Il n’y a donc aucun intérêt à prendre en compte les abstentions, comme l’explique Bruno Daugeron dans sa thèse sur l’apport du droit électoral en droit constitutionnel.

Tous ces éléments se retrouvent dans notre droit positif : l’article 3 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose que « le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation » – la nation, donc, et non le peuple. En écho, l’article 3 de la Constitution dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants […] ».

Le pouvoir politique appartenant aux élus, l’abstention est donc sans effet. Tous les régimes électoraux – royaliste, impérial, républicain, socialiste ou conservateur, peu importe – se fondent sur le régime représentatif. L’Empire a même renforcé l’idée de l’élection comme désignation, qui privilégie la finalité du choix, par opposition à celle de sélection où le choix, plus large, est avant tout un processus de réflexion. L’élection n’est donc pas un acte de gouvernance mais une simple désignation parmi un panel de candidats choisis – n’oublions pas que jusqu’en 1795, les candidatures sont interdites. Le terme de suffrage exprimé, qui sert à ignorer les votes blancs et l’abstention, n’est inscrit dans la loi qu’en 1817 – en l’occurrence la loi Lainé, sous la Restauration. Inspirés par Edmund Burke et Joseph de Maistre, les monarchistes ont d’abord érigé l’abstention en moyen d’opposition mais une fois revenus au pouvoir, ils se sont empressés de conceptualiser la notion de suffrage exprimé, c’est-à-dire le suffrage qui désigne. La mention du bulletin blanc considéré comme nul n’apparaît dans la loi que le 15 mars 1849, juste après l’avènement du suffrage universel.

À l’époque, les bulletins sont manuscrits, donc parfois illisibles : comment les interpréter ? Notons d’ailleurs que dans la plupart des cas, les bulletins nuls portent la mention « ni l’un, ni l’autre » ; le sens de ce vote est beaucoup plus clair.

Dernier point : pendant longtemps, les députés vérifiaient eux-mêmes les élections, validaient les mandats de leurs pairs et arbitraient les contestations. C’est donc dans la jurisprudence des parlementaires eux-mêmes qu’on trouve les définitions pratiques de ce qui constitue un bulletin blanc et de ce qu’il faut considérer ou non comme un bulletin exprimé.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous soulignez à juste titre que la délibération destinée à trancher le débat doit amener chacun à prendre position en fonction de l’intérêt général – comme le voudrait du moins la théorie républicaine. Dans les premières assemblées parlementaires, il existait des députés qui n’étaient rattachés à aucun groupe politique – on parlait alors du « marais » – et pouvaient faire basculer le vote en faveur de l’un ou l’autre des blocs aux positions plus structurées. Or, dans la situation politique actuelle, il est rarissime que les interventions conduisent les députés à changer d’avis et à adopter une position différente de celle de leur groupe. Selon vous, au regard de ce système d’organisation des partis, les assemblées de la Ve République peuvent-elles toujours être considérées comme des assemblées délibératives ?

La Constitution de 1793 – celle de la Ire République, vous connaissez mon intérêt pour Robespierre et les révolutionnaires de cette époque – consacrait le droit à l’insurrection et en faisait même un devoir : « Quand le gouvernement viole les droits du peuple, l’insurrection est, pour le peuple et pour chaque portion du peuple, le plus sacré des droits et le plus indispensable des devoirs. »

Un mot sur l’intéressante distinction entre peuple et nation : selon la théorie républicaine, la nation, c’est le peuple, c’est-à-dire l’assemblée des citoyens qui participent à la prise de décision politique et détiennent la souveraineté. Ajoutons qu’à l’époque révolutionnaire, le peuple rassemblait tous les habitants du pays, indépendamment de leur nationalité – car, en 1793, était citoyen de la République française toute personne née sur le sol de la République ou toute personne qui avait épousé un citoyen français ou travaillait sur le sol de la République depuis au moins un an ; l’accès à la citoyenneté était bien plus rapide qu’aujourd’hui.

Pour Victor Hugo, nous dites-vous, le suffrage universel abolit le droit d’insurrection. Comme nous le montre une gravure de 1848, on délaisse peu à peu le fusil – réservé à « l’ennemi du dehors » – pour lui préférer le bulletin de vote car c’est ainsi que se combattent loyalement les « adversaires du dedans ». Mais il arrive qu’un gouvernement, même élu au suffrage universel, aille à l’encontre des droits et de la volonté du peuple, en particulier en cas de forte abstention. La réforme des retraites, par exemple, a été massivement rejetée, mais les citoyens n’avaient aucun moyen d’intervenir. Le référendum d’initiative citoyenne pourrait-il permettre de concilier démocratie représentative et démocratie directe ? D’autres outils pourraient-ils permettre aux citoyens d’exercer leur droit à l’insurrection et de renverser le gouvernement de manière pacifique et démocratique – par exemple une pétition insurrectionnelle, que nous préférons appeler référendum d’initiative citoyenne révocatoire et qui prendrait effet au-delà de cinq millions de signataires ?

Enfin, pensez-vous que rendre le vote obligatoire permettrait de faire reculer l’abstention ? La prise en compte du vote blanc vous semble-t-elle de nature à encourager la participation électorale ? On pourrait par exemple imaginer qu’une élection est nulle si aucun des deux candidats n’obtient plus de 50 % des voix en raison du nombre de bulletins blancs visant à exprimer un non-choix entre deux options qui semblent insatisfaisantes – le fameux « ni l’un, ni l’autre » dont vous avez parlé. L’évocation de Robespierre me stimule particulièrement…

M. François Xavier Arnoux. Robespierre avait une position un peu particulière sur l’abstention : sous la Terreur, est considéré comme ennemi du peuple quiconque n’agit pas activement pour la République. L’abstention est donc assimilée à un acte répréhensible qui attente directement à l’État. C’est sans doute l’une des raisons qui expliquent que les élections ont alors été suspendues.

Peut-on considérer que l’Assemblée nationale est aujourd’hui encore une assemblée délibérante ? La Constitution est conçue de telle manière que les députés délibèrent librement puisque tout mandat impératif – d’où qu’il provienne – est nul. En théorie, donc, ils peuvent s’affranchir des consignes de vote de leur groupe – même si, en l’espèce, la pratique diffère souvent.

Jusqu’à récemment, la Chambre des représentants des États-Unis était une excellente illustration de ce que peut être une assemblée délibérative : les députés votaient très librement, indépendamment de la position du bloc en faveur duquel ils s’étaient déclarés lors des élections. Mais les discours sont devenus plus radicaux, moins tolérants, si bien qu’à force de caricaturer l’autre camp, d’en faire le parti des « méchants », il devient plus difficile d’expliquer aux électeurs qu’on vote comme lui. À trop vouloir démonter l’adversaire pendant la campagne, on finit par oublier tout ce qui peut faire consensus.

J’en viens au droit à l’insurrection. C’est précisément pour justifier l’insurrection du parlement anglais, qui vient d’écarter un roi catholique intransigeant au profit d’un roi plus conciliant, que John Locke l’a théorisé dans son Deuxième traité du gouvernement civil, expliquant que le législateur a pour mission fondamentale de protéger les droits et libertés civils des citoyens. Cette mission repose sur un trust, un contrat assorti de clauses résolutoires qui, si elles ne sont pas respectées, entraînent le renversement du pouvoir.

S’agissant de la lutte contre l’abstention, aucune des réformes techniques menées depuis 1789 afin de favoriser la participation électorale n’a eu d’effet concret. En revanche, dès lors que l’enjeu politique est important et que les électeurs y sentent un intérêt viscéral, ils vont voter. Pour redonner du sens à l’élection, il faut donc donner de véritables moyens d’action à l’élu. Si l’électeur a l’impression que l’Assemblée nationale est une simple chambre d’enregistrement “gouvernementale”de la législation européenne ou nationale, il n’a que peu d’intérêt à participer aux élections législatives – ce qui explique que la participation soit plus importante à l’élection présidentielle.

Comment contrôler l’action de l’élu ? Le référendum d’initiative citoyenne permettrait certainement aux citoyens de reprendre leur place dans la vie politique. Le premier à l’avoir théorisé est Condorcet qui, dès 1785, voyait – à raison – dans les élections et la participation du peuple au pouvoir un moyen de pacifier la vie politique.

On peut aussi envisager des moyens de récuser les élus ne respectant pas les engagements pris devant leurs électeurs sans contrecarrer la logique du mandat représentatif. L’élection révocatoire existe déjà aux États-Unis – ce sont les recall elections qui ont souvent lieu à mi-mandat – et dans plusieurs pays d’Amérique latine. En effet, pourquoi le pouvoir exécutif aurait-il seul un droit de regard sur la façon dont les parlementaires exercent leur mandat ? Les électeurs eux aussi pourraient être fondés à faire ainsi valoir leur bon sens politique. Cette piste, bien qu’intéressante, est toutefois très éloignée de la tradition française et n’a jamais été envisagée lors des révisions constitutionnelles.

Il y a enfin le droit à l’insurrection. Au fond, le vote blanc permet de donner corps à une insurrection passive. Pierre-Joseph Proudhon fut le premier à théoriser le vote blanc, une forme d’insurrection passive qui signifie le refus de cautionner la loi a priori et exprime tout à la fois l’avertissement que l’électeur adresse à l’État pour lui signifier qu’il ne lui donne aucun blanc-seing et qu’il a repéré une anomalie, mais aussi le signal qu’il envoie aux autres électeurs pour faire savoir qu’il conteste le choix proposé. Autrement dit, le vote blanc permet de manifester légalement sa désapprobation du système ou des candidats en présence. Précisons que Proudhon écrit cette analyse dans un manifeste paru en 1863, sous un gouvernement qui maîtrise complètement les élections grâce au système de la candidature officielle qui, en favorisant les candidats approuvés par Napoléon III, donne lieu à un choix tronqué.

Dès lors que le suffrage universel ne permet pas de procéder à un choix véritable, il faut, selon Proudhon, le désamorcer pacifiquement, en vidant les élections de leur sens par une contestation visible. Concrètement, il s’agit de déposer un papier blanc dans l’enveloppe. Autrement dit, voter blanc est une forme d’abstention, étant entendu que l’abstention est toujours contestataire – même s’il en existe d’autres formes. Or, encore une fois, elle est d’autant plus faible que l’enjeu est important, ce qui démontre qu’elle est aussi faite de désintérêt.

Le vote blanc peut être un moyen de donner un fondement à l’insurrection. Faut-il annuler une élection si la proportion de bulletins blancs est supérieure à un certain seuil, par exemple 50 % ? Il existe déjà des seuils relatifs ou absolus, par exemple deux tiers des inscrits ou 10 000 électeurs – au Pérou par exemple. Reste à déterminer le seuil au-delà duquel on considère que la contestation est trop vigoureuse pour permettre de valider l’élection des candidats en présence.

J’ai la conviction – qui se fortifie au fil de mes recherches – que l’État a tout intérêt à reconnaître le vote blanc, parce que ce faisant, il légalise les voix contestataires et, ainsi, renforce la légitimité de l’élu et du système représentatif. L’élu, en effet, exerce alors le pouvoir malgré le vote des abstentionnistes ; nul ne peut plus agiter l’épouvantail d’une légitimité contestable au motif que certains citoyens ne se sont pas exprimés. La prise en compte du vote blanc permet de réduire la pression, comme une cocotte-minute celle de la vapeur d’eau.

Le vote obligatoire est un tout autre débat. En France, il ne s’applique qu’aux élections sénatoriales. Il me semble que, s’agissant d’un droit, il faut conserver une certaine liberté et s’en tenir à la coutume constitutionnelle établie en 1792 par un décret de la Convention selon laquelle les présents délibèrent valablement pour les absents.

L’audition est suspendue de douze heures dix à douze heures trente.

Mme Eléonore Caroit, présidente. Nous en venons aux questions des orateurs des groupes.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Avez-vous relevé une évolution des raisons de l’abstention au cours de l’histoire ? La nature des élections est-elle en cause, comme cela semble être le cas ? Vous avez travaillé sur les élections européennes de 2024. Pouvez-vous nous donner des précisions à ce sujet ?

S’agissant de la possibilité de récuser les élus ne respectant pas les engagements pris, dont nous avons débattu à plusieurs reprises, elle complique la représentativité qui est censée être la nôtre. Que faire si les citoyens optent pour la déchéance d’un élu ? Faut-il procéder à une nouvelle élection, sachant que nous vivons une période caractérisée par la prédominance des réseaux sociaux où l’argumentation est souvent binaire et limitée ?

Faut-il tenir compte du vote blanc à l’identique au premier et au second tours ? Que faire si un vote visant à départager deux personnes aboutit à une majorité de votes blancs ?

M. François Xavier Arnoux. S’agissant de l’évolution de l’abstention, il est difficile, dans la mesure où il y a eu une évolution du corps électoral, de comparer 1789 et 2024. On peut toutefois distinguer des tendances.

Pendant la période révolutionnaire et ensuite, l’abstention est très forte, de l’ordre de 80 % du corps électoral. La participation enthousiaste du peuple aux élections mise en regard du désenchantement actuel, présenté comme inédit, est un mythe. Au reste, lorsque les premières études sur l’abstention, notamment celle d’Alain Lancelot, ont été publiées dans les années 1980, le discours selon lequel l’abstention allait s’aggravant a faibli.

Ce qui est sûr, c’est que les pics de participation sont étroitement corrélés à des enjeux politiques clairs, importants et bien compris. Pour inciter les citoyens à voter, sans doute faut-il travailler dans cette direction plutôt que chercher à réduire l’abstention par des solutions techniques, qui n’ont que peu d’impact sur la participation. Prenons l’exemple des élections européennes, qui présentent l’intérêt de faire voter simultanément des pays aux législations électorales diverses : les électeurs n’ont pas toujours les clés nécessaires pour en comprendre l’enjeu. Ainsi, lors des récentes élections européennes, c’est en Estonie – où le vote électronique existe – que l’abstention a été parmi les plus élevées, même si elle s’explique aussi en partie par un facteur particulier, la pression russe.

La possibilité de récuser une élection est intéressante mais il faut se garder de toute forme de bashing irréfléchi. La procédure devrait être soumise à conditions – par exemple un seuil d’électeurs inscrits – et encadrée par un organe de contrôle et des délais. Aux États-Unis, les scrutins révocatoires sont souvent concomitants des élections de mi-mandat. Au demeurant, cette possibilité existait d’une certaine manière en France avant l’inversion du calendrier électoral. Peut-être faudrait-il envisager le retour à la situation antérieure.

J’en viens à la prise en compte des votes blancs. Selon le Conseil constitutionnel et la doctrine, elle soulève plusieurs difficultés d’ordre juridique.

Le premier argument est facile à écarter : c’est celui de la tradition jurisprudentielle. Le Conseil constitutionnel rappelle « l’ancienneté de la règle » : puisqu’on a toujours fait ainsi, il n’y a pas de raison de changer de pratique. Certes, le premier avis rendu par le Conseil d’État à ce sujet, sollicité par Napoléon Ier et par son ministre de l’intérieur, date de 1807. Toutefois, il n’est pas surprenant que le juge applique la loi. Si la loi est pensée pour exclure les votes blancs et les abstentions, le juge, qui ne fait pas de politique, ne peut faire autrement que les exclure.

Le deuxième argument repose sur l’ambiguïté d’interprétation des bulletins blancs, l’abstention pouvant revêtir plusieurs formes. Avec le recul historique, il apparaît clairement que l’obstacle est aisé à surmonter : il suffirait que les bulletins de vote portent non seulement les noms des candidats mais aussi une mention excluant explicitement l’un et l’autre, ce qui permettrait de signifier clairement une contestation non du système mais des élus en présence.

Intégrer la contestation dans le système permet de déporter la contestation sur les élus et pas sur le système en lui-même, qui s’en trouve conforté. En Inde, le bulletin de vote comporte une case « Aucun des choix en présence ». Il suffit de concevoir le bulletin blanc par-delà sa réalité matérielle d’enveloppe vide ou de papier vierge, en lui donnant une visibilité juridiquement explicite.

La tradition et l’ambiguïté étant écartées, nous en venons aux difficultés techniques selon la nature de l’élection. Dans un scrutin proportionnel, la prise en compte des votes blancs serait complexe et pourrait même aboutir à la situation absurde où tous les sièges ne seraient pas pourvus. Pourtant l’Espagne, qui utilise ce mode de scrutin, prend en compte les bulletins blancs, ce qui a pour seul effet d’accroître la difficulté, pour chaque parti, à atteindre le quotient électoral en fonction duquel les sièges lui sont attribués, donc de conforter le système, à tout le moins d’en renforcer la stabilité, en favorisant les partis les plus solides et l’émergence de majorités. Si, en France, la volonté politique était de favoriser la stabilité au sein de l’Assemblée nationale en dégageant une majorité forte, comme c’était l’objectif des constituants de 1958 qui ont préféré le scrutin majoritaire, alors intégrer le vote blanc en adoptant le scrutin proportionnel offrirait un correctif supplémentaire favorisant l’émergence de majorités. Au demeurant, la participation est nettement plus élevée en Espagne qu’en France. Nous avons connu aux élections de 2024 un taux d’abstention historiquement bas de 33 % ; ce même chiffre, en Espagne, est historiquement haut. Ainsi, la prise en compte des bulletins blancs, dans un pays où les élections ont lieu au scrutin proportionnel, offre une voie de contestation.

S’agissant du scrutin majoritaire, il faut distinguer plusieurs cas. Première hypothèse : le second tour pourrait être compliqué si aucun candidat ne recueille la majorité des suffrages exprimés, bulletins blancs compris. Tel n’aurait pas été le cas aux élections présidentielles de 2017 et 2022 : dans les deux cas, l’actuel Président de la République aurait recueilli plus de la moitié des suffrages exprimés même en tenant compte des bulletins blancs et le résultat n’aurait donc pas été modifié.

Toutefois, depuis que les bulletins blancs sont décomptés à part, il est clair que leur part au sein des bulletins nuls est très majoritaire. Leur prise en compte, introduite par la loi du 21 février 2014 visant à reconnaître le vote blanc aux élections et appliquée depuis 2017, permet de les distinguer plus nettement des autres bulletins nuls – ceux qui comportent des ratures, des insultes, des dessins et mille autres choses intéressantes, tous étant conservés aux Archives nationales.

Présidence de M. Pierre-Yves Cadalen.

M. Pierre-Yves Cadalen, président. Ce qui, à mes yeux, ressort de votre propos liminaire, est la tension fondamentale entre le régime représentatif – qui, à l’origine, exclut le peuple – et la démocratie. Or, si elle trouve sa résolution historique grâce à l’adoption du suffrage universel accordé d’abord aux hommes puis son extension aux femmes en 1944, elle traverse toujours nos sociétés et nos institutions.

Notre rapporteur apprécie Robespierre ; moi Karl Marx – qui n’a pas davantage perdu son potentiel subversif. Opposant souveraineté du peuple et souveraineté du monarque, il écrit ceci dans sa Critique de la philosophie du droit de Hegel : « L’État est un abstrait ; seul le peuple est le concret ». Une tension traverse, me semble-t-il, la Révolution française, entre ceux qui comptent remplacer le roi par l’abstrait de la nation et ceux qui considèrent qu’il appartient désormais au peuple de gouverner et de maîtriser son destin – tension qui ne me semble avoir été résolue dans aucun texte de droit.

Rapportons cette tension des souverainetés à la question du vote : vous nous apportez une première réponse précieuse en affirmant que nos concitoyens votent davantage s’ils estiment que leur vote est crucial pour leur existence et peut déterminer le changement – bref s’il a du sens. Mais à quelles conditions cela peut-il se produire ?

Dans son roman La Lucidité, qui illustre fort bien cette tension entre souveraineté de l’État et souveraineté du peuple, José Saramago met en scène une ville où le gouvernement est saisi de panique et décrète l’état de siège au motif que les votes blancs y sont plus nombreux que les suffrages exprimés. Autre exemple, plus récent : les manifestations de Sainte-Soline, à propos desquelles je viens de publier un article dans une revue, ont opposé la souveraineté de l’État, incarnée par Gérald Darmanin considérant qu’il avait affaire à des éco-terroristes, à la souveraineté populaire des manifestants qui disaient défendre l’intérêt général et la planète, bien au-delà du seul champ restreint des lois et des normes.

La question fondamentale est donc celle de l’interaction entre la société et les institutions – sur laquelle votre éclairage d’historien du droit est utile.

Autre question, qui est liée : en tant que députés de gauche, nous sommes particulièrement concernés par la question de l’abstention différentielle. Comme le montrent les travaux de Julia Cagé et Thomas Piketty, c’est souvent quand les citoyens pensent massivement que la politique peut changer la vie que la gauche gagne, parce que l’électorat des communes populaires se mobilise autant qu’ailleurs – mais ce n’est pas toujours le cas. Quel regard l’historien du droit porte-t-il sur l’abstention différentielle ?

M. François Xavier Arnoux. En fait, il faut redonner du sens à la loi électorale. L’État s’égare s’il s’intéresse à l’abstention seulement dans le but de conforter sa légitimité. Le vote obligatoire est un leurre, car il y a un vice du consentement si l’on force quelqu’un à voter. Croire que la vie politique serait facilitée en augmentant la participation de cette manière est une illusion. D’où mes réticences s’agissant du vote obligatoire. Au reste, la Belgique se garde bien de reconnaître le vote blanc alors que le vote y est obligatoire – sans pour autant que cela ait abouti à une stabilité politique enviable. Le vote obligatoire n’est pas une solution magique. L’Autriche et l’Italie ont d’ailleurs fini par y renoncer, car cela créait des situations politiquement intenables.

Redonner du sens aux élections implique plus largement de réfléchir à la manière de donner du pouvoir aux représentants – ce qui est valable pour les députés mais aussi pour le président de la République.

On a évoqué la possibilité de révoquer les élus, mais nous n’avons pas parlé des seuils minimums. Ils sont prévus pour les élections départementales et les élections législatives. Pour être élu au premier tour, il faut obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de suffrages au moins égal au quart des électeurs inscrits. C’est un mécanisme intéressant car il oblige le candidat à tenir aux électeur un discours pertinent afin de recueillir suffisamment de suffrages pour être valablement élu. On trouve aussi très souvent des règles de seuils en droit des sociétés, notamment pour déterminer la validité des délibérations d’un conseil d’administration.

Ce sujet avait déjà été abordé par Condorcet, à qui l’on revient toujours, lequel considérait qu’un candidat devait parvenir à attirer à lui suffisamment de votants pour être élu. Il ne s’agit donc pas de forcer l’électeur à voter mais d’inciter le candidat à réfléchir à ce qu’il propose.

Pourquoi ne pas généraliser les seuils qui sont en vigueur lors des élections départementales ? Certes, il faut obtenir 12,5 % des inscrits pour pouvoir se présenter au deuxième tour des élections législatives, mais c’est un seuil très faible. N’aurait-on pas intérêt à combiner des éléments de seuils et de vote blanc ?

Enfin, le vote blanc est souvent reconnu au premier tour alors que s’appliquent aussi des conditions de seuils, tandis qu’au deuxième tour on peut être élu seulement avec une majorité relative, ce qui permet de désigner les élus et d’éviter l’inconvénient – si du moins c’en est un – d’organiser un troisième tour. Il vaut mieux que la contestation ait lieu au cours de la campagne électorale plutôt que dans la rue après l’élection. Encore une fois, le vote est une manière d’institutionnaliser l’insurrection.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Reconnaître le vote blanc lors d’un scrutin à la proportionnelle, dites-vous, aurait pour effet d’élever la barre à franchir pour obtenir des élus, mais on pourrait aussi envisager d’autres modalités. Comme voter blanc revient à ne pas choisir entre les différents candidats – et d’une certaine manière à critiquer l’ensemble de l’offre politique disponible –, au pourcentage obtenu par le vote blanc correspondrait une part de sièges pourvus par tirage au sort parmi tout ou partie du corps électoral. Cela permettrait de donner à la représentativité des assemblées délibérantes une dimension sociologique plus que politique. Mon groupe politique propose notamment de rendre possible le vote pour qu’une partie des députés puisse être désignée par tirage au sort. Une telle mesure permettrait-elle d’augmenter la participation aux élections ?

Un mot sur l’insurrection. La violence lors des manifestations connaît une baisse tendancielle – contrairement à ce qu’on entend parfois – et, quoi qu’il en soit, notre mouvement politique a toujours été clair sur la question de la violence dans les manifestations. Vous avez utilisé l’image de la cocotte-minute : l’histoire et l’actualité montrent pourtant, en France comme à l’étranger, que lorsqu’on n’est pas capable de fournir des solutions politiques convaincantes, ça explose. Or l’une des fonctions de la démocratie représentative et du système électoral consiste précisément à faire en sorte que ça n’explose pas, ou du moins sans violence à l’égard des personnes et des biens.

Dans l’hypothèse où le vote blanc deviendrait majoritaire, dites-vous, il permettrait une forme d’insurrection pacifique – ce qu’un certain nombre d’entre nous appellent de leurs vœux. Serait-il envisageable, par exemple, d’imposer, si les votes blancs dépassent 50 % des suffrages, la convocation d’une assemblée constituante pour changer le système électoral ? Cela permettrait aux citoyens de faire savoir que la Constitution ne leur convient plus. Rappelons que la Constitution de 1793, qui m’est chère, consacre comme droit naturel et imprescriptible « le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution », car « [u]ne génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures. » Comment faire ? Actuellement, les électeurs n’ont d’autre option, pour exprimer leur désaccord avec la Constitution, que de choisir un candidat qui propose d’en changer – mais dans un cadre constitutionnel qu’ils réprouvent.

Enfin, puisque vous avez étudié les travaux des assemblées parlementaires dans l’histoire, pourriez-vous me dire quels sont, selon vous, les pouvoirs du rapporteur d’une commission d’enquête ? Son pouvoir de contrôle sur pièces et sur place est-il illimité ? Comment a-t-il été utilisé dans le passé ?

M. François Xavier Arnoux. Dans son ouvrage éclairant intitulé Contre les élections, David Van Reybrouck décrit les expériences historiques de tirage au sort, en faveur duquel il plaide.

Comme l’ont expliqué Aristote puis Montesquieu, le tirage au sort est d’essence démocratique tandis que l’élection est d’essence aristocratique puisqu’elle permet à une élite de gouverner.

Quel serait l’intérêt du tirage au sort pour désigner des membres de l’Assemblée nationale ou du Sénat ? Si l’objectif est d’améliorer leur représentativité, alors le tirage au sort est la solution la plus radicale et appropriée. S’il s’agit de s’assurer que les représentants soient les plus capables pour prendre des décisions et faire la loi, mieux vaut alors affermir les conditions d’éligibilité – ce à quoi les révolutionnaires avaient d’ailleurs travaillé ; Condorcet a beaucoup insisté sur l’importance de la présélection.

À mon sens, il faut trouver un équilibre entre ces deux objectifs, représentativité et compétence. On ne peut nier que l’action politique nécessite certaines aptitudes, mais il faut également ne pas perdre de vue qu’elle doit s’exercer au service de l’intérêt général, autrement dit du peuple.

L’idée de pourvoir par tirage au sort une partie des sièges non pourvus du fait du vote blanc est intellectuellement séduisante ; il faut y réfléchir.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Que se passe-t-il si ceux qui sont tirés au sort ne veulent pas être parlementaires ?

M. François Xavier Arnoux. Alors que le mot démocratie ne figure pas dans la Constitution américaine, Alexis de Tocqueville définit ce régime comme démocratique uniquement parce qu’il y a des élections. Le glissement sémantique associant démocratie et élections s’amorce dans les années 1820 et il est parachevé lors de la publication de De la démocratie en Amérique en 1835. Or Tocqueville est assez favorable au tirage au sort car il considère que c’est un moyen de responsabiliser le peuple et de lui montrer qu’il n’est pas si facile de prendre des décisions, pour que, forts de cette expérience, les citoyens tirés au sort comprennent mieux en quoi consiste l’action politique. Cette solution est donc intéressante, même s’il faut la pondérer par d’autres mécanismes.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Notre assemblée est structurée en groupes politiques qui défendent chacun des orientations économiques et politiques cohérentes, même si elles sont très différentes. Mais c’est en effet une forme d’élite produite par le système électoral qui gouverne. Je nuancerai la notion de déconnexion par rapport aux aspirations populaires en préférant citer Robespierre : « Je suis du peuple, je n’ai jamais été que cela, je ne veux être que cela ; je méprise quiconque a la prétention d’être quelque chose de plus ».

L’avantage immense du tirage au sort est qu’il placerait à l’intérieur d’une assemblée dans laquelle existent des groupes aux orientations politiques arrêtées des gens dont les positions sont moins tranchées. Peut-être arrivera-t-il qu’un militant politique soit tiré au sort par hasard, auquel cas il siègera au sein d’un groupe existant, mais la plupart des tirés au sort – qu’ils soient abstentionnistes, électeurs votant blanc par refus du système représentatif, voire monarchistes, pourquoi pas – se réjouiront d’avoir été désignés et pour enfin avoir voix au chapitre dans des institutions dont ils estiment qu’elles ne les représentaient pas. Ils joueraient alors un rôle charnière entre les différents groupes politiques et ramèneraient les autres élus à des réalités dont ils se sont parfois éloignés. Au reste, les États généraux étaient bien composés de trois blocs, le tiers état ayant la moitié des sièges de députés ; il a fini par l’emporter sur tous les autres. Tout a commencé par la vérification par les représentants du peuple de la validité des mandats de leurs pairs.

Imaginons qu’on ajoute 577 députés tirés au sort aux 577 qui sont élus : ce serait une façon intéressante de renouveler le personnel politique de l’Assemblée nationale.

M. François Xavier Arnoux. L’idée d’un contrepoids au sein d’une même assemblée est intéressante mais il faut s’interroger sur la responsabilité du gouvernement dans un tel régime parlementaire. Dans le cadre actuel, chaque vote serait l’occasion de remettre en cause le gouvernement, ce qui mettrait la stabilité gouvernementale en péril. En revanche, il pourrait être intéressant d’envisager un contrepoids dans une autre chambre. La lucidité populaire y serait représentée – je dis cela sans condescendance aucune – par des personnes qui ne connaissent pas les affaires publiques et qui voteraient de manière plus indépendante. Cela permettrait d’instaurer un dialogue entre des députés qui proposent un projet politique et des répondants qui y réagissent ; on pourrait ainsi démocratiser le débat parlementaire.

Je ne peux qu’abonder dans votre sens s’agissant de la diminution historique des violences. Les premières élections en 1790 ont été très violentes. Il y a même des morts et le roi intervient. C’est là qu’est né un droit de police électorale spécifique qui impose notamment de déposer les armes avant d’entrer dans les assemblées électorales et confie à leur président des pouvoirs de police. Les élections sont devenues plus pacifiques, ce dont on ne peut que se féliciter.

Quant aux pouvoirs du rapporteur d’une commission d’enquête, je ne peux dire que ceci : il a un pouvoir non négligeable puisqu’il rédige le rapport – c’est donc sa parole qu’on retient.

M. Pierre-Yves Cadalen, président. Bien souvent, une décision peut être effective tant qu’elle ne trouve pas de juge – Emmanuel Macron en a apporté la preuve récemment. Notre commission peut donc se rendre où elle le souhaite ; les parlementaires ne sont pas des sous-fifres. Les commissions ont une grande histoire qui repose non seulement sur leurs pouvoirs de contrôle mais aussi sur leurs initiatives.

M. François Xavier Arnoux. Votre commission d’enquête souhaite se pencher sur des problèmes tels que l’information insuffisante sur l’accès aux bureaux de vote, le coût de l’organisation des élections pour les communes et les difficultés de recrutement des assesseurs. Un autre sujet mérite d’être évoqué : le vote par correspondance. Il a été pratiqué en France, mais dans de très mauvaises conditions. Le sénateur Éric Kerrouche a déposé une proposition de loi visant à instaurer ce mode de vote. Par-delà le dispositif technique proposé, l’exposé des motifs est intéressant parce qu’il analyse les causes de l’échec précédent. Le vote par correspondance a entraîné une forte hausse de la participation aux États-Unis et surtout en Allemagne, où il constitue une part considérable du vote. C’est une solution pour alléger la charge de l’organisation des opérations de vote par les communes, soulager leur budget et, surtout, faciliter le vote.

*

Audition, ouverte à la presse, de M. Christian Charpy, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes M. Emmanuel Glimet, président de section, et M. Olivier Fombaron, conseiller référendaire (jeudi 23 janvier 2025)

Mme Léa Balage El Mariky, présidente. Nous recevons cet après-midi M. Christian Charpy, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes, M. Emmanuel Glimet, président de section, et M. Olivier Fombaron, conseiller référendaire, au titre d’un rapport que la Cour a rendu public à l’automne 2024, consacré à l’organisation des élections en France sur la période 2017-2023.

Les travaux de la Cour visaient initialement l’organisation des élections politiques des années 2017 à 2022 ; des actualisations pour 2023, une année sans élections, ainsi que pour 2024, ont été apportées. Nous comptons sur vous pour nous préciser le périmètre exact de votre rapport, sous-titré : « Un dispositif robuste, des évolutions nécessaires ». Vous y faites plusieurs propositions, que je vous laisserai présenter.

Auparavant, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Christian Charpy, M. Emmanuel Glimet et M. Olivier Fombaron prêtent successivement serment.)

M. Christian Charpy, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes. Je vous remercie de votre invitation qui nous permet de présenter quelques éléments du rapport que nous avons publié le 20 novembre dernier, L’organisation des élections : un dispositif robuste, des évolutions nécessaires. Je répondrai dans mes propos introductifs à quelques points du questionnaire que vous nous avez envoyé, afin d’en venir plus rapidement à vos préoccupations de fond. Je préciserai également la genèse et le périmètre de cette enquête, menée par M. Olivier Fombaron sous le contrôle de M. Emmanuel Glimet.

Nous avons inscrit cette enquête au programme 2023 de la chambre, compte tenu des enjeux qui s’attachent à l’organisation des élections politiques.

Des enjeux démocratiques d’abord, parce que l’organisation des élections doit garantir la sincérité du scrutin, de manière à conforter la confiance des citoyens dans ses résultats. Il faut aussi que les processus électoraux facilitent le plus largement possible la participation des citoyens – je sais que c’est l’une de vos préoccupations.

Un enjeu budgétaire ensuite : nous avons estimé le coût des élections à 414 millions d’euros en 2022, année qui a vu à la fois une présidentielle et des législatives. Suivant les périodes, les dépenses varient, mais ne sont jamais nulles.

Enfin, le dernier enjeu est environnemental, compte tenu de l’importance de la consommation de papier occasionnée par l’organisation des élections.

Nous avions prévu initialement de contrôler la période 2017-2022, mais nous avons ajouté l’année 2023, au cours de laquelle n’étaient prévues que des élections sénatoriales, qui ne sont pas les plus coûteuses. Concernant 2024, nous avons procédé à quelques actualisations, mais sans prendre en considération le coût des élections européennes et législatives anticipées.

S’agissant du périmètre, notre contrôle n’a pas porté sur les règles de financement de la vie politique, bien que nous ayons examiné l’articulation entre le remboursement des dépenses de propagande officielle et les dépenses retracées dans les comptes de campagne vérifiés par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Nous n’avons pas non plus examiné les élections organisées à l’étranger pour les Français établis hors de France, qui présentent de nombreuses particularités et font intervenir des acteurs différents. En d’autres termes, nous nous sommes concentrés sur les élections politiques, sur le financement de leur organisation, et sur les élections ayant lieu en France, aussi bien en métropole qu’outre-mer.

Je vais vous présenter quelques éléments de constat et nos principales recommandations, en lien avec les centres d’intérêt de la présente commission.

La première partie du rapport porte sur la gestion des listes électorales et son impact sur la participation – un sujet qui se trouve au cœur de vos préoccupations. Cette gestion a été marquée par une réforme importante : la création du répertoire électoral unique (REU) en 2019, qui a globalement été un succès – nous ne faisons pas de constats si positifs tous les jours. Ce répertoire a accru la fiabilité des listes électorales, notamment en empêchant les doubles inscriptions. Il a contribué à développer la participation électorale, puisqu’il est désormais possible de s’inscrire sur une liste électorale jusqu’à six semaines avant un scrutin au lieu du 31 décembre de l’année précédente, ce qui constitue un vrai changement.

La période a également été marquée par la création ou le développement de téléservices pour les électeurs : vérification de la situation électorale, inscription en ligne, demande de procuration en ligne. Nous avons constaté une croissance des inscriptions volontaires en vue de l’élection présidentielle de 2022.

Même si le constat est positif, nous préconisons quelques mesures d’amélioration. Premièrement, il faut essayer de lutter contre la mal-inscription, soit le fait de rester inscrit sur la liste électorale d’une commune où l’on ne réside pas. Nous nous sommes interrogés sur l’instauration d’une inscription automatique, comme cela existe dans d’autres pays. C’est difficile, notamment du fait de l’absence de registre central de la population dans les communes, duquel on basculerait directement sur les listes électorales. Par ailleurs, le code électoral permet aux électeurs détenteurs d’une résidence secondaire de choisir dans quelle commune s’inscrire sur les listes électorales. Quoi qu’il en soit, il faut poursuivre les réflexions sur ce sujet.

À défaut d’une inscription automatique, la démarche qui nous a semblé la plus efficace consisterait à informer systématiquement les personnes déclarant un changement de domicile sur les changements d’inscription sur les listes électorales. C’est ce que pratiquent l’Agence nationale des titres sécurisés et la direction de l’information légale et administrative. Nous recommandons de proposer systématiquement aux citoyens déclarant un changement d’adresse à l’administration publique leur changement d’inscription sur les listes électorales.

Deuxièmement, nous nous sommes intéressés aux radiations des listes électorales, en particulier celle des personnes qui n’ont plus de lien avec la commune dans laquelle ils sont inscrits. La radiation relève des pouvoirs du maire, ce qui nous semble logique dans la mesure où une personne durablement absente de la commune n’a pas de véritable raison d’y rester inscrite.

Cependant, nous avons considéré que les modalités d’exercice de ce droit de radiation devaient être ajustées, notamment en suspendant les radiations entre la date limite d’inscription en vue d’une élection nationale et la tenue de cette élection. En d’autres termes, personne ne doit être radié six semaines avant la tenue d’élections sans pouvoir s’inscrire sur une autre liste électorale. De même, il nous paraît fâcheux que les personnes radiées ne soient pas informées. Il semble difficile de leur envoyer un courrier, puisqu’elles ne sont plus domiciliées dans la commune ; c’est pourquoi nous proposons d’enrichir le REU des adresses électroniques, afin de pouvoir prévenir les électeurs, et aussi de leur envoyer la propagande électorale – j’y reviendrai. À ce jour, seuls 24 % des électeurs inscrits au REU ont renseigné une adresse électronique. Enfin, nous avons formulé quelques recommandations complémentaires qui sont moins pertinentes pour cette commission d’enquête.

La seconde partie du rapport porte sur la propagande officielle écrite. La question est récurrente : faut-il ou non envoyer la propagande au domicile des électeurs ? Trois éléments plaident pour la suppression de cet envoi : son coût financier, son coût environnemental et le doute quant à son utilité – cette propagande est-elle véritablement lue ? En raison de la forte opposition de la représentation nationale, il nous semble difficile d’envisager une suppression totale, mais nous proposons d’instaurer un système d’opt-out : les personnes qui le souhaitent pourraient signifier qu’elles ne veulent pas recevoir la propagande électorale, ou qu’elles préfèrent la recevoir par voie électronique. Bien évidemment, ceci ne serait pertinent qu’accompagné d’une promotion active du site internet sur lequel elle est présentée.

Par ailleurs, la présence des bulletins de vote dans ces envois nous semble dépourvue d’intérêt ; pourquoi ajouter du papier et compliquer les envois alors que ces bulletins sont disponibles dans les bureaux de vote ? Nous recommandons de les supprimer.

Nous avons également examiné l’articulation entre les deux régimes de financement des dépenses électorales : la propagande officielle et les comptes de campagne. Depuis l’avis du Conseil d’État du 11 octobre 2022 obligeant à repenser leur distinction, rien n’avait changé. Nous recommandons d’intégrer les dépenses de la campagne officielle dans les dépenses électorales retracées dans les comptes de campagne. Il appartiendra ensuite au ministère de l’intérieur de déterminer le plafond de ces dépenses : soit un plafond unique regroupant l’ensemble des dépenses, soit deux plafonds distincts. Il nous semble nécessaire de lever les ambiguïtés quant à ces dispositifs.

Pour conclure, je voudrais insister sur deux points. Tout d’abord, il est de plus en plus difficile de trouver des assesseurs pour tenir les bureaux électoraux. Nous avons envisagé la possibilité d’autoriser les maires à désigner des assesseurs extérieurs à leur commune. Le ministère de l’intérieur, que nous avons consulté, nous a fait part de son avis très défavorable, pour des raisons qui nous ont paru assez convaincantes : le risque d’interférence politique est réel. Il faut donc maintenir le principe actuel d’appartenance des assesseurs à la commune, en en appelant au civisme des citoyens.

Deuxième point, il nous apparaît essentiel de conforter la présence des magistrats dans les commissions électorales, aux travaux desquelles ils apportent une garantie d’indépendance. C’est pourquoi nous recommandons de faire en sorte qu’ils disposent des moyens de remplir leurs missions.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Merci beaucoup pour ces propos introductifs, qui reprennent effectivement plusieurs des questions que nous vous avions transmises. Je vais revenir sur certains sujets et approfondir surtout la troisième partie de votre rapport, consacrée aux influences pouvant s’exercer sur les élections, que je trouve passionnante.

S’agissant des radiations des listes électorales, il vous semble normal que ce pouvoir appartienne au maire. Or, pour les élections législatives anticipées de 2024, dans plusieurs endroits, des gens qui étaient restés longtemps éloignés des urnes ont découvert en allant voter qu’ils avaient été radiés. Cela montre bien la limite de la configuration actuelle, qui permet de radier des gens même après la date limite d’inscription sur les listes électorales. Certains électeurs qui pensent être inscrits ne le sont en réalité nulle part – alors même que l’ambition est que chacun soit inscrit sur une liste électorale. Radier des électeurs, même s’ils sont très éloignés de la commune, revient à les priver de la possibilité d’aller voter alors qu’ils étaient décidés à faire plusieurs centaines de kilomètres pour cela. Ma proposition consisterait à conditionner la radiation à une réinscription sur une autre liste électorale : que pensez-vous de cette solution ?

Vous évoquez dans le rapport la protection des données. Compte tenu des menaces d’ingérence étrangère, la protection du grand fichier que constitue le répertoire électoral unique ne constitue-t-elle pas un enjeu ? Pourriez-vous détailler cette dimension ?

L’inscription automatique sur les listes électorales revêt une certaine complexité, puisqu’actuellement, ces listes sont rattachées aux communes. Idéalement, il faudrait pouvoir voter dans sa commune, son département ou sa région pour les élections locales, et voter dans n’importe quelle commune pour les élections nationales. Cet aspect pourrait être un élément de réflexion, bien qu’il suppose des dispositifs techniques complexes. Avez-vous envisagé une telle possibilité ?

En 2021, des dysfonctionnements ont perturbé la distribution du matériel électoral. C’est un sujet crucial, d’autant que des acteurs privés étaient à l’origine de ces problèmes. Avez-vous enquêté sur les raisons de la défaillance d’Adrexo, et que pensez-vous de l’utilité réelle du recours au cabinet de conseil Sémaphores ?

La troisième partie de votre rapport semble ne pas concerner directement notre commission d’enquête, mais plus on creuse, plus on en vient à s’interroger sur ce qui peut influencer les élections. Vous estimez que « la mission de l’Arcom est compliquée par l’affaiblissement de la frontière entre personnes engagées dans la vie politique et personnels des médias, par exemple lorsque des personnalités politiques deviennent animateurs de télévision. » L’inverse se produit également : on compte des personnalités médiatiques dans plusieurs groupes parlementaires à l’Assemblée nationale et au Parlement européen. Comment analysez-vous ce phénomène et que pensez-vous de l’influence qu’il peut avoir sur des élections ? Considérez-vous qu’il existe une forme de neutralité absolue des journalistes, qui les exempte de tout soupçon d’influence sur les élections ? Ou alors certains tentent-ils d’exercer une influence sur les élections tout en se présentant comme neutres et objectifs ?

Vous écrivez aussi que « le fort investissement dans les médias d’un petit nombre d’industriels, qui peuvent être dans une logique de recherche ou de promotion d’une orientation politique particulière et la tendance spontanée des médias à aller vers ce qui fait de l’audience rendent indispensable le maintien d’un cadre de régulation visant à assurer le pluralisme politique dans les médias audiovisuels. » Considérez-vous que des industriels cherchent à prendre le contrôle de certains médias pour influencer les élections ? Je pense notamment à M. Bolloré, qui affiche clairement une orientation politique favorable à l’extrême droite et qui s’est rendu propriétaire du Journal du dimanche, de la chaîne de télévision CNews et de l’institut de sondage CSA. Pensez-vous que cette démarche témoigne d’une volonté d’influencer les élections et les lignes éditoriales de ces différents médias ? Avez-vous la possibilité d’apporter des réponses à cette interrogation ?

Vous évoquez également dans cette troisième partie les réseaux sociaux, dont le fonctionnement est particulier, notamment en raison des bulles de filtre et des logiques algorithmiques. Vous avez une formule intéressante : la désagrégation de l’espace civique. Différents mondes coexistent, sans aucune relation puisque les bulles de filtre confortent les opinions politiques des utilisateurs, qui ne sont plus confrontés à des opinions opposées aux leurs. Imaginez-vous des moyens de corriger ou de résoudre ce problème ? Confirmez-vous devant cette commission d’enquête votre suggestion de doter l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) de pouvoirs coercitifs à l’encontre des réseaux sociaux ?

Enfin, vous évoquez l’interdiction de la publicité politique en période électorale. Il est en effet interdit aux candidats de faire de la publicité sur les réseaux sociaux pendant les six mois précédant une élection – ceux qui en ont les moyens ne peuvent donc pas utiliser l’algorithme d’un réseau pour inciter les utilisateurs à voter. Mais les médias, eux, peuvent continuer à faire de la publicité politique sur les réseaux sociaux. Lors de la campagne pour la dernière élection présidentielle, on a ainsi vu Les Échos faire de la publicité pour un article critiquant un candidat. La loi permet donc à un média de faire la publicité de l’un de ses articles très défavorable à un candidat, alors que les candidats eux-mêmes n’y ont pas droit. N’y a-t-il pas là une forme de contradiction ?

M. Christian Charpy. Je pourrai répondre à toutes les questions relatives au rapport, non à celles qui en appellent à une opinion personnelle.

J’entends vos remarques relatives à la question des radiations. C’est vrai, pour des élections nationales comme la présidentielle ou les élections au Parlement européen, le lien avec la commune d’inscription sur les listes électorales a sans doute moins d’importance, puisque les listes sont désormais nationales – cela n’a pas toujours été le cas. Mais pour les autres élections, communales, départementales et régionales, le lien avec la commune est important et doit être maintenu, sans quoi on pourrait voter pour un maire qui n’a rien à voir avec l’endroit où l’on vit. De ce fait, la Cour n’estime pas illégitime que le maire puisse considérer que telle personne, n’ayant plus de lien avec sa commune, n’a pas à figurer sur les listes électorales. Cependant, les règles de précaution qui entourent les radiations sont insuffisantes. Ainsi, si on n’a pas été prévenu de sa radiation, on peut se retrouver à parcourir des centaines de kilomètres pour rien : ce n’est pas normal.

Tout en recommandant de maintenir le pouvoir de radiation du maire, nous préconisons donc d’observer des précautions, en particulier d’informer les intéressés – d’où l’intérêt de disposer d’une adresse électronique – et de le faire suffisamment tôt pour qu’ils puissent s’inscrire sur une autre liste – cela se fait désormais rapidement sur internet. Il faut prévoir un cadre qui protège l’électeur potentiel.

Quant à votre proposition de ne radier qu’en contrepartie d’une inscription ailleurs, je pense que les listes électorales doivent recouvrir la réalité de la commune, sans quoi la participation à la vie citoyenne est inexistante. Permettez-moi d’évoquer le système créé pour le vote des prisonniers, reposant sur un bureau électoral unique situé place Vendôme. Les prisonniers qui le souhaitaient ont pu y voter pour l’élection présidentielle. Mais, pour les élections municipales, ils ne vont pas voter place Vendôme, pour des candidats parisiens, alors qu’ils sont en prison ailleurs et ont leurs attaches encore dans une autre commune ! Il nous semble important d’avoir une attache avec la commune dans laquelle on vote.

Nous abordons dans notre rapport le sujet de la protection des données lors de l’inscription sur les listes électorales. La Commission nationale de l’informatique et des libertés rencontrait des difficultés concernant la téléprocédure de vérification de la situation électorale, qui ont cependant été réglées depuis qu’il est possible de procéder à cette inscription en s’authentifiant par FranceConnect. Le dispositif est identique pour les impôts, la caisse d’allocations familiales et l’assurance maladie en ligne. Par ailleurs, jusqu’au début de l’année 2024, l’électeur accédait aux informations le concernant en renseignant son nom de naissance, ses prénoms, son sexe, sa date de naissance, son consulat ou sa commune. Depuis, le dispositif a été considérablement renforcé.

Nous avons largement instruit la question de la diffusion de la propagande électorale en 2021. Il est clair que les conditions dans lesquelles le marché a été passé, avec une délégation à deux entreprises, l’une publique, l’autre privée, n’ont pas été parfaites. Plusieurs problèmes se sont accumulés. Tout d’abord, Adrexo n’avait ni l’expérience ni le réseau nécessaire pour effectuer cette distribution dans de bonnes conditions, malgré ses efforts ; la Poste l’a suppléée dans certaines zones. Ensuite, un problème de partage des tâches est survenu entre les préfectures, qui mettaient sous pli, et les entreprises chargées des envois. Lors des élections suivantes, Adrexo a été sortie du dispositif : seule la Poste est désormais chargée de la distribution. Une partie des tâches dévolues aux prestataires ont été reprises par les préfectures, dans des conditions que nous n’avons pas toujours trouvées formidables. En définitive, l’entreprise qui avait repris Adrexo a été liquidée il y a quelques semaines. Nous avons cherché à la faire réagir à notre rapport d’observation, mais les liquidateurs judiciaires n’ont pas souhaité répondre à nos questions.

Nous considérons que l’expérience de 2021 a donné au ministère de l'intérieur la conscience accrue qu’il était nécessaire de faire appel à un opérateur disposant des effectifs et d’une expérience de terrain permettant de mener à bien une telle opération.

Nous considérons que la question qui soulève désormais le plus de risques est celle de la chaîne d’envoi de la propagande électorale – imprimeur, routeur, acheminement –, surtout en cas d’élections anticipées organisées dans un calendrier court. Notre enquête s’est terminée avant les législatives de 2024, mais je suppose que leur organisation a été particulièrement compliquée. De même, la logistique est plus simple pour les élections présidentielles que pour les élections municipales et législatives, pour lesquelles le délai entre les deux tours est d’une semaine seulement.

Notre rapport était achevé au moment où le Conseil d’État a rendu une décision complexe sur les conditions dans lesquelles l’Arcom devait vérifier l’équilibre des positions politiques des personnes intervenant dans les médias, en incluant non seulement les hommes politiques et les partis, mais aussi les personnalités dites “engagées”. L’Arcom avait pris connaissance de cette décision mais n’avait pas encore établi sa doctrine ni son mode d’emploi ; elle l’a fait quelques semaines plus tard. Il est évident que se limiter aux seuls partis politiques pour juger de l’équilibre des prises de position dans les médias n’est pas la bonne solution ; cependant, élargir ce qui était pris en compte a été complexe pour l’Arcom. Je crois savoir que les nouvelles conditions ont été respectées pour les dernières élections présidentielles, législatives et européennes. Il faudrait interroger l’Arcom pour en savoir plus.

Notre rapport insiste sur l’importance de maintenir un cadre de régulation pour s’assurer de l’équilibre des positions adoptées dans les médias, s’appuyant en cela sur la position de l’Arcom. Toutefois, il est de notoriété publique que plusieurs médias – presse écrite, radio, chaîne de télévision – appartiennent à des entrepreneurs ou à des industriels ; cela tient en partie au fait qu’ils sont peu rentables et qu’il faut bien les financer. Nous n’allons pas au-delà de ce constat, sauf pour inciter à vérifier que l’équilibre et l’objectivité sont réunis, ce qui est le rôle de l’Arcom.

Nous faisons la même analyse en matière de réseaux sociaux. Les algorithmes jouent un rôle important dans l’expression et la confrontation des partis politiques ; on le voit en France et, de manière encore plus nette, aux États-Unis. Il est donc nécessaire de disposer d’un organe de veille et de régulation des réseaux sociaux, en l’occurrence l’Arcom. Toutefois, le sujet de la régulation des réseaux sociaux et des géants du numérique se joue plus largement, au niveau européen.

S’agissant de la publicité politique, en 1974, on voyait encore d’énormes affiches en 4x3 dans les rues. Un jour, cela s’est arrêté. Je considère que l’interdiction de la publicité politique est plutôt une bonne chose, contrairement à ce que font par exemple les États-Unis. Quant aux réseaux sociaux, j’entends vos propos, mais un média a le droit de diffuser des informations concernant un article qu’il a publié et qui correspond à des opinions politiques. Je ne vois pas comment il serait possible de réguler cela.

Le principe de limitation de la prise en charge des dépenses électorales, et surtout la fixation d’un plafond de dépenses, est une bonne chose. Lors d’un colloque organisé hier au Conseil constitutionnel par la CNCCFP, le président Fabius a rappelé que, par le passé, il n’existait pas de plafond de dépenses et que personne ne pensait pouvoir faire autrement. Désormais, nous faisons autrement, et c’est mieux.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Si un média décide de publier un article, y compris exprimant une opinion politique, je n’ai rien à y redire ; c’est la liberté de la presse. En revanche, il y a un problème quand ce média fait de la publicité en ligne – ce qui est interdit aux candidats – pour des articles qui ont une influence dans la campagne. En période électorale, un article qui dit que tel candidat est nul et que tel autre est exceptionnel n’est pas neutre, surtout quand, contrairement à l’image d’Épinal selon laquelle le journaliste objectif dirait la vérité pure et parfaite, on assiste à la multiplication de médias d’opinion à la ligne politique parfois très orientée. Voilà le problème que pose la publicité numérique en période électorale. Ces articles auront une audience importante et il est rentable pour les journaux d’en faire la publicité. C’est un impensé de notre réflexion sur la publicité numérique.

M. Christian Charpy. La publicité numérique, c’est quand des journaux comme Les Échos ou La Tribune mettent leurs articles en ligne gratuitement sur Instagram. Ils ne paient pas pour cela.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je parle justement de la sponsorisation des publications.

M. Christian Charpy. Je ne suis pas certain que ces médias aient plus de portée que les influenceurs qui communiquent leurs opinions à des centaines de milliers d’abonnés sur Instagram ou sur TikTok. Ou alors, il faudrait interdire aux hommes politiques de diffuser des informations en ligne en période électorale. De plus, il me semble que les algorithmes sont bien plus puissants que la sponsorisation pour mettre en avant certaines publications.

Mme Léa Balage El Mariky, vice-présidente. La différence tient au fait que la sponsorisation permet de cibler des personnes – par commune, par âge, par centre d’intérêt – de manière très précise. C’est différent du fonctionnement habituel d’un média.

M. Christian Charpy. Nous n’avons pas étudié le sujet dans le détail. Il faudrait plutôt interroger l’Arcom.

M. Thomas Ménagé (RN). Je partage l’inquiétude du rapporteur concernant la sponsorisation par certains médias d’articles à charge contre des candidats. La liberté éditoriale fait que chaque camp peut souffrir de l’influence de certains hommes d’affaires. Je citerai pour ma part M. Pigasse, qui a indiqué sa volonté de servir l'extrême gauche dans son combat politique grâce à ses parts dans plusieurs médias. Nous devons nous demander pourquoi la sponsorisation des publications, interdite aux politiques en période électorale, reste permise pour des articles de presse qui peuvent influencer le vote de nombreux électeurs.

S’agissant des listes électorales, c’est peut-être une question naïve mais ne pourrait-on pas envisager une inscription automatique liée à la résidence fiscale, avec la possibilité d’y déroger pour s’inscrire dans une autre commune ?

Je n’ai pas bien compris quelles ambiguïtés étaient liées au fait d’intégrer les dépenses liées à la propagande dans les comptes de campagne.

S’agissant des nombreux électeurs qui ont découvert, une fois arrivés au bureau de vote, qu’ils avaient été radiés des listes électorales, outre la proposition du rapporteur d’interdire les radiations sans réinscription, ne pourrait-on pas envisager une amélioration de l’information, pour leur laisser le temps de se retourner ?

Certains pays interdisent les sondages plusieurs semaines avant le jour de l’élection. En France, la campagne s’arrête seulement le vendredi soir précédant le scrutin. Quelle est l’influence des sondages sur les résultats électoraux en France ?

Enfin, que pensez-vous de l’idée d’utiliser les nouveaux moyens techniques pour envoyer des notifications rappelant les dates des élections sur les téléphones portables de toute la population en vue d’augmenter le taux de participation, sur le modèle du dispositif FR-Alert, qui permet d’envoyer des informations d’urgence ?

M. Christian Charpy. La Cour des comptes a justement ouvert une enquête visant à évaluer l’efficacité du dispositif FR-Alert en cas de catastrophe. Ce serait évidemment le dévoyer que d’y recourir pour rappeler les dates des élections. Surtout, compte tenu du nombre d’émissions qui y sont consacrées et de la visibilité de l’affichage électoral, je ne suis pas certain que beaucoup de gens manquent l’information – sauf pour les élections partielles : à Grenoble, le week-end dernier, on a compté seulement 38 % de participation.

L’inscription sur les listes électorales en fonction de la résidence fiscale se heurte à deux obstacles. Premièrement, tous les jeunes n’ont pas nécessairement de résidence fiscale : certains sont encore rattachés au domicile de leurs parents, même s’ils vivent ailleurs. De plus, certaines personnes ont une résidence fiscale principale mais votent dans la commune de leur résidence secondaire.

M. Olivier Fombaron. Nous avions commencé notre enquête dans l’idée de trouver un moyen de rendre obligatoire l’inscription sur les listes électorales. Cependant, il n’existe pas de registre informatisé permettant d’établir avec certitude le domicile d’une personne dans les conditions définies par le code électoral : il existe des bases de données, mais qui n’indiquent pas la nationalité ou correspondent à des conditions de domiciliation différentes – sans compter que le code électoral permet une certaine liberté, comme l’a évoqué M. Charpy, concernant les jeunes et les résidences secondaires. En outre, une inscription automatique obligerait les jeunes de moins de 26 ans à reconfirmer leur choix de voter dans la commune de leurs parents à chaque déménagement, ce qui inverserait la difficulté sans la faire disparaître. C’est pourquoi nous n’avons pas émis de recommandation en ce sens. Mais la réflexion doit être approfondie pour trouver une solution.

Un rappel historique permet d’expliquer les deux plafonds de dépense prévus par le code électoral. Au commencement, l’État remboursait les dépenses d’affichage et d’envoi de propagande au domicile des électeurs sous certaines conditions, notamment celle d’atteindre un certain taux de vote. S’y est ajouté en 1990 le remboursement des comptes de campagne, lequel permettait de financer les dépenses autres que la propagande officielle, avec une distinction claire entre ces deux régimes. Un jour, un afficheur a demandé aux candidats de payer un supplément par rapport au tarif réglementé de remboursement par l’État. La position de la CNCCFP était de refuser les suppléments tarifaires mais, comme de nombreux candidats étaient confrontés à cette difficulté, l’affaire est allée au contentieux. Le Conseil d’État a finalement considéré que les suppléments tarifaires pouvaient être pris en charge dans le cadre des comptes de campagne et que les dépenses de propagande officielle devaient figurer dans le compte tenu par le mandataire. Cela a brouillé la frontière entre les deux dispositifs et oblige à prendre des mesures de clarification.

C’est une question techniquement complexe : je ne jette pas la pierre au ministère de l'intérieur et à la CNCCFP pour ne pas avoir encore trouvé de solution, et cela nécessitera une concertation avec les différents partis politiques. Dans le rapport, nous recommandons l’intégration des dépenses de propagande officielle dans les comptes de campagne, sur laquelle tous nos interlocuteurs s’accordent. Il reste le choix entre deux options : soit un plafond unique – ce serait un grand soir ! – qui donnerait aux candidats une plus grande liberté dans l’utilisation des crédits mais aurait des effets sur l’égalité entre les candidats, soit des plafonds distincts entre la propagande officielle et les comptes de campagne, ce qui ne serait pas loin de la situation actuelle.

M. Christian Charpy. S’agissant des sondages, à une époque, on interdisait leur publication huit jours avant les élections, mais il était possible d’avoir les résultats des sondages publiés en Belgique et en Suisse. La différence entre la France et d’autres pays, dont les États-Unis, tient à l’existence de la Commission des sondages, chargée de vérifier que ceux-ci sont correctement réalisés ; un sondage qui ne s’appuierait sur rien serait rapidement sanctionné.

Les sondages ont-ils une influence sur le vote ? Il serait difficile de prétendre le contraire, mais nous n’avons pas quantifié cette influence. Quand une élection est annoncée comme serrée, les passions peuvent inciter les gens à aller voter, dans un sens ou dans l’autre.

Mme Léa Balage El Mariky, vice-présidente. Y a-t-il une spécificité des territoires ultramarins concernant la mal-inscription et les radiations des listes électorales ? Le rapport ne mentionne que la Nouvelle-Calédonie.

Le rapport mentionne également la difficulté d’accéder aux adresses mail des personnes radiées. Pourrait-on envisager une campagne nationale d’information invitant les électeurs à vérifier leur situation électorale, voire une notification dans les espaces FranceConnect des personnes concernées ? Est-ce techniquement possible, compte tenu des différents systèmes informatiques impliqués ?

Pouvez-vous donner un horizon pour la dématérialisation des procurations ? Quelles difficultés la généralisation de cette procédure pourrait-elle poser ?

Je comprends que la création d’un plafond unique de dépenses électorales risquerait de créer une rupture d’égalité entre les candidats, surtout quand ils sont nombreux, comme aux élections législatives, mais poserait aussi des difficultés d’accès au financement. Avez-vous étudié la possibilité d’une subrogation de paiement pour les prestataires sollicités dans le cadre de l’article R. 39 du code électoral ?

Concernant la difficulté de recruter des assesseurs, je tiens à partager le témoignage d’un premier agent que j’ai rencontré lundi soir en réunion publique, qui me disait que la rémunération de premier agent ne permettait pas de cotiser pour la retraite, bien qu’elle soit soumise aux prélèvements obligatoires. C’est d’autant plus dommageable que les premiers agents peuvent être impliqués depuis de nombreuses années.

M. Christian Charpy. La spécificité de la Nouvelle-Calédonie tient au fait que le territoire est compétent pour l’état civil et ne souhaite pas communiquer les informations correspondantes à l’Insee, pour des raisons sans doute liées à la comptabilisation du nombre de personnes présentes sur le territoire au moment des accords de Nouméa. Le répertoire électoral unique ne s’y applique pas.

M. Olivier Fombaron. Nous n’avons pas identifié de problème particulier dans les autres territoires ultramarins.

M. Christian Charpy. Une campagne d’information régulière incitant les électeurs à compléter leur dossier électoral en renseignant leur adresse de messagerie électronique serait une excellente idée. Actuellement, seulement 24 % des inscrits ont indiqué une adresse ; il serait souhaitable d’atteindre 70 % ou 80 %. Cela servirait pour les radiations ainsi que pour la propagande électorale.

Le nouveau système de procurations préremplies sur internet est bien meilleur que l’ancien. Pour aller jusqu’au bout, c'est-à-dire dispenser les gens de passer au commissariat ou à la gendarmerie, il faudrait que les demandeurs disposent d’un document d’identité électronique et aient activé leur adresse électronique, ce qui ne concerne qu’environ 100 000 personnes à ce stade. Cependant, même inabouti, ce dispositif a permis de récolter près de 2 millions de procurations pour les élections européennes, ce qui est considérable.

M. Olivier Fombaron. S’agissant des dépenses, depuis les élections européennes, le ministère de l'intérieur a tiré les conséquences de l’avis du Conseil d’État en imposant d’inclure les dépenses de propagande dans les comptes du mandataire et en instaurant un mécanisme de subrogation de paiement pour ces dépenses. Le ministère semble conscient de l’importance de maintenir ce dispositif.

M. Christian Charpy. À propos des premiers agents, je suppose que ceux qui passent toute la journée du dimanche dans le bureau de vote sont rémunérés en heures supplémentaires ?

Mme Léa Balage El Mariky, vice-présidente. Pour certains, oui ; les autres sont vacataires. Dans tous les cas, j’ai entendu qu’ils ne cotisent pas pour la retraite.

M. Christian Charpy. Pour les agents payés en heures supplémentaires, il ne me semble pas y avoir de difficulté particulière. Je ne sais pas ce qu’il en est pour les vacataires. Toutefois, si cela ne concerne que six journées au maximum par an, ce n’est pas énorme.

Mme Léa Balage El Mariky, vice-présidente. Certains assurent ces missions depuis plus de vingt ans.

M. Olivier Fombaron. Les fonctionnaires cotisent pour la retraite sur la base de leur traitement et d’une petite partie de leurs indemnités. C’est sans doute la même règle qui s’applique dans ce cas, mais nous n’avons pas examiné cette situation spécifique.

M. Christian Charpy. Je ne pense pas que cela joue de manière significative sur le niveau de vie à la retraite, mais nous allons regarder cela.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Votre rapport mentionne la détection par Viginum (le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères) de soixante phénomènes inauthentiques sur les plateformes numériques lors des élections présidentielles et législatives de 2022, dont douze ont fait l’objet d’investigations approfondies à des fins de caractérisation, et cinq ont finalement été caractérisés comme réunissant les critères de définition d’une ingérence numérique étrangère. Cela fait quand même beaucoup. Viginum a-t-il indiqué la provenance de ces ingérences et mesuré leur ampleur et leur impact sur les élections ? Une petite publication n’aura pas le même impact que de très forts mouvements.

Vous avez aussi parlé de grand soir : j’aime les grands soirs ! Viendra-t-il pour le financement des élections ? Une des questions qui se pose est celle de la capacité de participation aux élections quand les financements se tarissent. Devant le refus de prêt des banques nationales, certains peuvent être amenés à se tourner vers des banques étrangères, ce qui pose la question de l’ingérence étrangère.

Peut-on envisager un système de banque publique chargée d’accorder des prêts pour les élections, à laquelle pourraient avoir accès les candidats remplissant certains critères déterminés par la loi ? Dans une telle banque, on ouvrirait un compte sur lequel seraient versés les remboursements prévus par l’article R. 39 du code électoral, dont une partie est fixe. Cela me semble préférable au système de subrogation où l’État paye directement l’imprimeur, ce qui complexifie les choses.

Enfin, vous avez dit que les liquidateurs judiciaires de Milee, précédemment Adrexo, n’avaient pas souhaité répondre à vos questions. Pourtant, de fortes interrogations commencent à émerger sur cette société. Blast a ainsi publié une enquête approfondie sur une potentielle fraude au chômage partiel. Avez-vous eu vent de cette histoire ? La Cour des comptes a-t-elle vocation à enquêter sur une entreprise qui ne remplit pas ses obligations, et à laquelle aucun remboursement n’est demandé ? Je rappelle qu’on parle ici d’élections et d’information des électeurs, et peut-être donc de fraude. On a l’impression qu’avec une liquidation judiciaire, c’est fini, plus personne ne demande de comptes.

M. Christian Charpy. J’en profite pour répondre à votre question précédente sur Sémaphores. Dans notre travail préparatoire, nous avons fait de nombreux déplacements et la quasi-totalité des préfectures que nous avons interrogées nous ont dit que les prestations de Sémaphores n’avaient pas servi à grand-chose et qu’elles étaient capables de faire le travail sans Sémaphores. Je renvoie à un rapport de la Cour des comptes, établi à la demande d’une plateforme citoyenne, sur le recours aux consultants extérieurs par l’administration, qui est complémentaire des travaux du Sénat et de l’Assemblée nationale. Lors de nos contrôles, nous recommandons souvent de ne pas externaliser ce qu’un organisme peut faire lui-même.

Je rappelle que Viginum a été créé après les élections de 2017, qui ont donné lieu à de nombreuses ingérences étrangères. Nous avons reçu le patron de Viginum en 2022, après l’élection présidentielle, dans un cadre différent de celui de cette enquête. Il s’était dit surpris qu’il y ait eu moins d’ingérence qu’en 2017 ou dans des élections récentes d’autres pays.

Viginum ne désigne jamais les pays originaires des ingérences supposées ou avérées. L’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information ne le fait pas non plus pour les cyberattaques, sauf dans de rares cas, comme pour les deux ou trois attaques très violentes que nous avons récemment subies. On utilise plutôt des moyens diplomatiques pour avertir les pays concernés qu’on les a vus, et qu’on est capable de remonter assez loin. Je ne peux pas en dire plus sur l'ampleur du phénomène car, si Viginum n’est par un service de renseignement, ils n’en sont pas loin et restent très discrets dans leur manière de procéder.

Je ne suis pas sûr d’être un fanatique des grands soirs, mais j’observe que M. Bayrou a récemment proposé la mise en place d’une banque de la démocratie. Cette question n’est pas simple car le remboursement des frais prévus par l’article R. 39 et le financement des partis sont soumis à des critères de résultats minimums aux élections. Dans ces conditions, la banque prêtera-t-elle indépendamment de la notoriété, de la capacité à obtenir un bon score électoral ? Puisque certains candidats ne seront pas remboursés en raison de leurs trop faibles résultats, comment la banque peut-elle s’assurer que le candidat est solvable ?

Je tiens à appeler aussi votre attention sur la question de l’assurance, notamment celle des permanences électorales, qui peuvent faire l’objet de dégradations. Nous ne sommes pas encore dans la situation de la Californie, mais un parlementaire peut avoir du mal à trouver un assureur pour sa permanence.

Sur Adrexo, je me suis mal exprimé et je m'en excuse. Nos procédures de contradiction se déroulent en deux phases : lors de la première, nous envoyons le rapport provisoire de notre enquête aux personnes concernées pour recueillir leurs réponses ; lors de la seconde, nous envoyons à ces mêmes personnes le rapport définitif afin d’insérer leur éventuel droit de réponse dans le rapport publié.

Milee avait répondu de façon assez approfondie à nos questions, qui ne concernaient que le dispositif d’envoi de la propagande électorale – le rôle de la Cour n’est pas de réaliser des contrôles fiscaux ou sociaux. Toutefois, l’envoi du rapport définitif s’est fait après la décision de liquidation judiciaire et les mandataires sociaux n’ont pas demandé à répondre. Nous avons également interrogé La Poste, dont le président-directeur général, Philippe Wahl, nous a adressé, comme à son habitude, une réponse très complète.

Je rappelle enfin que, puisque les services n’avaient pas été complètement réalisés, une partie des sommes – à hauteur de 9 millions – dues par l’administration à Adrexo en application du contrat n’ont pas été réglées, ce qui a bien sûr eu une influence sur leur situation financière. Je vous renvoie pour le détail à la page 48 de notre rapport.

Mme Léa Balage El Mariky, vice-présidente. Je vous remercie.

*

Audition, ouverte à la presse, de M. Roch-Olivier Maistre, président de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) (jeudi 30 janvier 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Mes chers collègues, nous avons le plaisir d’accueillir ce matin M. Roch-Olivier Maistre, président de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) pour une audition dans le cadre de notre commission d’enquête sur l’organisation des élections. Il est accompagné par Monsieur Alban de Nervaux, directeur général de l’Arcom et Monsieur Albin Soares-Couto, directeur des publics, du pluralisme et de la cohésion sociale.

L’Arcom, comme cela était le cas du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), joue un rôle important, lors des périodes d’élections, dans le contrôle du respect des temps de parole des personnalités politiques représentant les différentes sensibilités. Cela vaut notamment pour la période de six mois précédant une élection et plus encore pendant les périodes de campagne officielle.

Une décision du Conseil d’État rendue le 13 février 2024 a fait l’objet de nombreux commentaires, s’agissant de l’objectif d’assurer le pluralisme de l’information et la diversité des courants de pensée et d’opinion. J’imagine que nous y reviendrons lors de cette audition, de la même manière que nous évoquerons aussi probablement le versant numérique de votre mission et les enjeux liés au traitement de l’information via les plateformes ou les médias sociaux.

Je rappelle que notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement vidéo sera ensuite disponible à la demande. En application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vais préalablement vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Maistre prête serment.)

M. Roch-Olivier Maistre, président de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique. Je vous remercie pour votre invitation à évoquer un sujet qui est en réalité au cœur des missions historiques du régulateur. En effet, la question du respect de l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion dans les programmes de radio et de télévision, en particulier pour les émissions d’information politique et générale posées par la loi de 1986, s’inscrit réellement au cœur au cœur des missions de l’Arcom.

Le fil rouge de la régulation française réside dans le respect du pluralisme des courants de pensée et d’opinion. Ce dispositif est assez singulier en réalité, puisque ce contrôle du pluralisme, élargi après la décision du Conseil d’État du 13 février 2024 ne se retrouve pas dans les autres pays européens. Cette clause sur le pluralisme a été introduite à la veille de la privatisation de TF1, à l’époque où il n’existait qu’une poignée de chaînes de télévision. J’étais alors un jeune conseiller au cabinet du ministre François Léotard. Le poids de TF1, la grande chaîne que regardaient les Français à l’époque, était tel en termes d’audience que le législateur, dans sa sagesse, a imposé cette obligation de respect du pluralisme dans ses programmes.

Quarante ans plus tard, la loi de 1986 a bien résisté au temps, alors que le paysage médiatique est radicalement différent, . Il existe désormais 25 chaînes de TNT nationales, une cinquantaine de télévisions locales, 350 services de médias à la demande et les postes de télévision sont pratiquement tous connectés à internet. Nous comptons également 1 000 radios, 4 chaînes de télévision d’information en continu en concurrence frontale. Le paysage est donc nettement plus ouvert, même si des problèmes de concentration d’une autre nature peuvent se poser.

Cette règle du pluralisme s’impose aux médias dans notre pays, en période ordinaire comme en période électorale. Tout au long de l’année, les médias sont tenus de nous communiquer chaque mois la liste des personnalités politiques qu’ils reçoivent, ainsi que leur temps de parole. L’Autorité dresse chaque trimestre un bilan de la répartition de ces temps de parole au regard du poids politique que chaque famille politique représente dans notre débat public – à la lumière des résultats aux élections de manière prioritaire – et, le cas échéant, intervient pour corriger les éventuels déséquilibres. À ma connaissance, aucun autre pays ne dispose d’un régime de contrôle du pluralisme aussi étroit, qui s’est d’ailleurs fortement accentué avec la décision du Conseil d’État.

En parallèle de ce pluralisme ordinaire que nous contrôlons tout au long de l’année et dont les groupes politiques sont informés, nous exerçons une mission particulière en période électorale. Sous mon mandat qui se termine, nous avons connu une élection présidentielle, deux élections européennes, des élections législatives et des élections locales. Le dispositif en la matière est double. Il vise à assurer l’équité entre les candidats de manière générale, pour faire en sorte que les candidats soient tous traités de manière équitable par les médias audiovisuels, avec une contrainte plus particulière pour l’élection présidentielle. En effet, durant la période de campagne officielle, c’est-à-dire les quinze jours qui précèdent le scrutin, la règle de l’égalité stricte entre les candidats s’applique,

L’équité s’apprécie sur un faisceau d’indices, principalement les résultats de l’élection précédente, mais aussi les élections intermédiaires qui ont pu intervenir entre ces deux scrutins, pour établir une mesure la plus fine possible du poids politique de chacun des candidats. Nous prenons en compte les sondages d’opinion, mais également l’animation de la campagne et la dynamique des différentes listes. Ces éléments permettent d’obtenir une pondération à peu près juste pour apprécier la représentation et la manière dont les candidats sont traités.

Les médias sont très rompus à ce dispositif, depuis quarante ans. J’imagine que vous les auditionnerez et qu’à cette occasion, certains se plaindront sans doute du contrôle tatillon du régulateur. Mais un régulateur dont on se plaint est un régulateur qui effectue son travail correctement. Or la mission du régulateur consiste bien à réaliser la feuille de route que le législateur lui confie.

Ce contrôle est précis, mais fonctionne de manière très fluide. Tous les médias disposent d’une petite équipe qui suit ces sujets, singulièrement en période électorale, et le dialogue entre l’Arcom et ces derniers est assez fluide. Un membre au sein du collège de l’Arcom est spécifiquement en charge des questions touchant au pluralisme. Il est donc le correspondant naturel des éditeurs. Nous sommes conduits à intervenir ponctuellement lorsque nous constatons des déséquilibres au cours des périodes de contrôle, mais il est très rare que nous soyons amenés à prononcer des mises en demeure et a fortiori des sanctions.

Les campagnes officielles représentent un moment important pour les candidats, notamment les petits candidats qui sont habituellement moins exposés médiatiquement sur les supports nationaux. Dans ce cadre, notre mission est assez lourde, puisqu’il faut organiser cette campagne et répartir les temps de parole entre les groupes, valider les clips de campagne qui doivent obéir à un certain nombre de règles. Nous organisons la répartition de la diffusion des clips de campagne électorale par des mécanismes de tirage au sort.

Si je devais faire le bilan des scrutins que j’ai pu connaître au cours des six dernières années, force est de constater que la présence du régulateur est importante. En effet, elle permet d’opérer des rééquilibrages dans un certain nombre de circonstances. Par exemple, lors du scrutin des élections législatives qui ont suivi la présidentielle de 2022, nous avons constaté en début de période une surreprésentation d’une famille politique, la Nupes, dans les médias. Le régulateur est alors intervenu pour effectuer un rééquilibrage.

La décision du Conseil d’État du 13 février 2024 a rencontré de forts échos. Au passage, le CSA a longtemps été présidé par des conseillers d’Etat, ce que je ne suis pas. Pendant quarante ans, les services du CSA puis de l’Arcom interprétaient le texte en considérant que le législateur visait spécifiquement le pluralisme politique et l’équité d’accès des forces politiques aux médias audiovisuels. Dans sa décision, le Conseil d’État a considéré que le régulateur devait réaliser une interprétation beaucoup plus large de la loi, qui doit porter sur l’ensemble des programmes, et non pas uniquement sur les programmes d’information. La donne s’en trouve donc singulièrement changée.

En outre, le Conseil d’État considère qu’il faut prendre en compte l’ensemble des intervenants. Dans sa sagesse et dans sa confiance à l’égard du régulateur, le Conseil d’État a laissé le soin à l’Arcom de déterminer le mode d’emploi de sa décision. Il nous a laissé six mois pour apprécier la manière de mettre en œuvre cette décision et nous avons été conduits à prendre une délibération au mois de juillet dernier, dans laquelle nous avons indiqué la façon dont nous allons appréhender cette question. Nous avons ainsi souligné que le régulateur fera porter ses diligences de manière proportionnée, en priorité sur les programmes d’information et les programmes qui concourent à l’information. En effet, la décision du Conseil d’État était rendue à propos d’une chaîne d’information en continu.

Ensuite, nous avons indiqué que nous ferions porter ce contrôle sur une nouvelle notion, que nous avons introduite, celle de l’erreur manifeste. Elle consiste à rechercher et vérifier s’il n’y a pas eu un déséquilibre manifeste et durable dans le principe du pluralisme. Le déséquilibre est manifeste lorsqu’il est ostensible, volontaire et stratégique de la part de l’éditeur. Il est durable lorsqu’il n’est pas ponctuel, occasionnel ou circonstanciel, mais constaté dans la durée. En l’espèce, l’appréciation de la durée sera plus courte pour les chaînes d’information (un mois) que pour les chaînes généralistes (trois mois). Pour y parvenir, il s’agit de s’appuyer sur un faisceau d’indices, notamment la pluralité des intervenants, la pluralité des thèmes traités et la pluralité des points de vue. Cette mise en œuvre sera certainement complexe pour le régulateur et occasionnera incontestablement une charge de travail supplémentaire.

Par ailleurs, il me semble qu’en réalité, aujourd’hui, l’enjeu central porte plus sur la concentration des médias que sur le pluralisme interne à chaque média. Il y a quelques années, la Cour européenne des droits de l’homme a rendu un arrêt sur ces questions, en se fondant sur un raisonnement qui me semble très juste. Celui-ci est le suivant : plus il existe de pluralisme externe dans un pays, c’est-à-dire plus il y a de titres de presse, de radios et de télévisions, moins l’exigence du pluralisme interne à chaque média est importante. À l’inverse, si l’offre externe est restreinte, l’exigence de pluralisme interne est maximale.

Aujourd’hui, la question centrale pour notre pays consiste à savoir si nous aurons la capacité, dans les années à venir, à offrir à nos médias un modèle économique suffisamment robuste pour proposer de nombreux titres de presse écrite, de nombreuses radios et de nombreuses télévisions.

Or plus de 50 % de la recette publicitaire médias est aujourd’hui captée par trois grands acteurs extra-européens du numérique : Google, Méta et Amazon, TikTok étant le quatrième. En 2030, leur part de marché sera de 65 %, soit autant de ressources qui seront absorbées par des acteurs extra-européens, qui viennent assécher celles de nos médias traditionnels. Dans ces circonstances, l’enjeu majeur est le suivant : comment serons-nous en mesure de garantir un pluralisme externe, pérenne, durable et solide pour les années à venir ?

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour ce propos introductif, qui ouvre un certain nombre de sujets et de questions.

M. Antoine Léaument, rapporteur. La décision du Conseil d’État du 13 février 2024 demande au régulateur de prendre en compte la diversité des courants de pensée, c’est-à-dire non seulement les intervenants politiques, mais aussi ceux qui s’expriment, y compris les éditorialistes. Les moyens humains et techniques de l’Arcom sont-ils suffisants pour assurer cette mission ? À ce titre, utilisez-vous l’intelligence artificielle ?

Par ailleurs, vous avez indiqué utiliser notamment les sondages pour prendre en compte la représentativité des candidats. Dans ce cadre, que faire si les sondages racontent n’importe quoi et ne sont donc pas si fiables pour déterminer la place de tel ou tel candidat dans une élection ? Je rappelle en effet que lors des élections présidentielles, l’un des candidats, Jean-Luc Mélenchon, était largement sous-évalué par les instituts de sondages puisque son score final était quatre à six points au-dessus des prévisions des sondages, soit largement au-delà de la marge d’erreur.

Nous avons pu constater qu’afin d’équilibrer le temps de parole, certaines chaînes de télévision diffusaient parfois des meetings en pleine nuit, à des heures où presque aucun téléspectateur n’est devant sa télévision. Prenez-vous également en compte la question de l’audience ?

Ensuite, vous avez abordé la question de la concentration des médias, ce dont je vous remercie, et avez évoqué la distinction entre pluralisme interne et pluralisme externe. Néanmoins, la question du financement de ces médias se pose également. À ce titre, vous avez souligné que le dispositif de contrôle du pluralisme a été introduit à la veille de la privatisation de TF1, les pouvoirs publics considérant que cette chaîne pouvait être un outil d’influence politique. Aujourd’hui, nous constatons la volonté d’un certain nombre de milliardaires de prendre le contrôle de médias voire d’instituts de sondages, à l’image de M. Bolloré avec l’institut CSA, dans le but, de toute évidence, d’influencer le débat public. M. Pigasse a également fait des déclarations récentes dans ce sens.

Enfin, vous exercez un rôle de régulateur des outils numériques. Les réseaux sociaux s’apparentent souvent à un Far West, un espace ouvert à toutes formes d’influence politique ou d’orientation politique, de la part de personnalités comme M. Elon Musk ou de puissances étrangères. Comment exercez-vous votre rôle de régulateur dans ce domaine ? Avez-vous déjà constaté des opérations d’ingérence ? Travaillez-vous avec d’autres structures pour assurer ces missions ?

M. Roch-Olivier Maistre. La décision du Conseil d’État va effectivement susciter une charge de travail supplémentaire pour le régulateur et ses équipes, lesquelles sont renforcées en période électorale. À ce titre, une attention accordée par les parlementaires au budget de l’Arcom serait de bon aloi. Je rappelle en outre que nous avons connu six directives et règlements européens au cours des six années écoulées et que treize textes de loi sont venus élargir les missions de l’Arcom. En conséquence, la question des ressources est évidemment importante pour faire face à cette tâche.

S’agissant de la décision du Conseil d’État, je souhaite apporter des précisions supplémentaires. D’abord, contrairement à ce qui a pu être dit par certains, en aucune façon le régulateur ne va comptabiliser et classer des personnalités autres que des personnalités politiques. En effet, la loi précise très clairement la comptabilisation des personnalités politiques au regard de la question des temps de parole. Ces personnalités politiques sont celles qui détiennent un mandat collectif quel qu’il soit, ou qui ont un lien avec une famille politique, de manière explicite. Le régulateur ne comptabilise évidemment pas les journalistes en tant que tels.

Le Conseil d’État nous demande d’avoir effectivement une appréciation plus large de la notion de pluralisme. Tel est le sens de la délibération que nous avons prise au mois de juillet. À cette occasion, nous avons agi avec pédagogie vis-à-vis des éditeurs, car cette décision avait créé beaucoup d’inquiétudes, notamment chez les journalistes. Nous les avons donc tous reçus individuellement pour expliciter ce texte et la manière dont nous allions l’appliquer. Nous leur avons également adressé des courriers. La règle du jeu est bien posée.

Nous avons prononcé une première mise en garde au mois de juillet de l’année dernière. La procédure de renouvellement d’attribution des fréquences de la TNT en 2024 a également offert l’occasion de revoir toutes les conventions des éditeurs, en particulier celles des chaînes d’information en continu. Ces nouvelles conventions intègrent une clause relative au pluralisme bien plus développée que précédemment, qui prend notamment en compte la décision du Conseil d’État. Désormais, le régulateur est armé, y compris en termes de ressources, pour mettre en œuvre la décision du Conseil d’État.

Ensuite, seul le législateur peut répondre à la question de la libéralisation éventuelle du système. Pour sa part, le régulateur met en œuvre la feuille de route qu’il reçoit des parlementaires, c’est-à-dire la loi. Notre régime de contrôle du pluralisme est-il trop sévère aujourd’hui comparé à ce qui se passe dans les autres démocraties occidentales ? Est-il à l’inverse satisfaisant ? Seul le législateur peut trancher ce débat, qui est certes légitime.

Votre remarque sur les sondages est judicieuse. Je rappelle cependant que la commission des sondages en contrôle la régularité et la pertinence, et nous intégrons cet élément. Comme je l’ai déjà indiqué, les sondages ne constituent pour nous qu’une des appréciations du poids politique. Vous avez évoqué l’exemple de Jean-Luc Mélenchon, mais l’on pourrait citer également celui d’Éric Zemmour, qui a connu des pics de représentation à certains moments dans les médias. Ces pics de représentation voire de surreprésentation ne correspondent pas nécessairement à un poids politique, comme nous le constatons ensuite fréquemment dans les résultats des scrutins. Il s’agit d’ailleurs d’un motif classique de dialogue avec les éditeurs, afin de leur signifier que les sondages ne peuvent pas constituer le seul indicateur du poids politique de telle ou telle famille ; d’autres paramètres doivent être intégrés.

Par ailleurs, nous prenons effectivement en compte les périodes de diffusion en matière de contrôle des temps : un éditeur ne peut pas s’acquitter de son obligation de pluralisme en fonction des horaires qui l’arrangent. À ce titre, nous avons prononcé plusieurs mises en demeure, confirmées par la suite par le Conseil d’État. Désormais, la jurisprudence est solidement établie. Toutes les familles politiques doivent être traitées de manière équitable, à heures d’antenne équivalente : il n’est pas équivalent de passer au 20 heures de TF1 ou France 2 et d’être diffusé ou rediffusé à 3 heures du matin.

Je me suis exprimé de très nombreuses fois en tant que président de l’Arcom au sujet de la concentration des médias. Nos règles anti-concentration dans les médias datent, puisqu’elles ont été établies dans un univers exclusivement hertzien. Quand ces règles ont été mises en œuvre, le concept de « média global », mêlant les différents supports, n’existait pas. Cette notion mérite aujourd’hui d’être prise en compte et nous avons proposé à plusieurs reprises une modernisation de ce droit de la concentration. Nous l’avons d’ailleurs plaidé à l’occasion des états généraux de l’information. Un excellent rapport de l’inspection générale des finances a été publié à ce sujet il y a un peu plus de deux ans, qui formule des propositions très pertinentes. Ces dernières ont ainsi été assez largement reprises dans les conclusions des États généraux de de l’information.

De fait, ces règles méritent aujourd’hui d’être modernisées. Pour autant, il est illusoire de penser que le lien entre des acteurs disposant de ressources financières et les médias seront rompus. Toute l’histoire des médias s’inscrit en effet dans cette dialectique ; il suffit de relire Les illusions perdues d’Honoré de Balzac pour s’en convaincre. Les médias coûtent cher à produire et à diffuser.

Comme je l’ai indiqué dans mon propos liminaire, la préservation du pluralisme externe constitue selon moi, la garantie première d’une vie démocratique et d’un débat public équilibrés. Il convient d’y veiller, au moment où les acteurs numériques déséquilibrent très gravement notre paysage. À ce sujet, vous m’avez interrogé sur les outils numériques. Il existe aujourd’hui un déséquilibre normatif assez spectaculaire entre des médias traditionnels (radio et télévision) extrêmement régulés et des acteurs du numérique qui ne sont pas contraints de s’y soumettre. Lorsqu’un candidat crée une chaîne sur YouTube, rien ne l’oblige à inviter ses concurrents. Les réseaux sociaux diffusent les contenus comme ils l’entendent.

Cependant, lors des six ans écoulés, la situation a malgré tout évolué. D’abord, des initiatives législatives nationales sont intervenues en France, avec la loi de 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l’information, mais également dans l’Union européenne (UE), avec le règlement européen sur les services numériques, le fameux Digital Services Act (DSA), qui est actuellement en phase de déploiement.

De plus, à travers le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), la France s’est dotée d’un service à compétence nationale, placé auprès du secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, qui contrôle efficacement les ingérences étrangères. Nous sommes associés à la gouvernance de Viginum ; je constate que les ingérences sont aujourd’hui bien mieux repérées et les pouvoirs publics de notre pays sont en bien meilleure situation qu’ils ne l’étaient en 2017, au moment des MacronLeaks, pour réagir aux éventuelles ingérences étrangères.

En outre, désormais, le juge remplit bien mieux son rôle. Les injonctions judiciaires auprès des plateformes reçoivent des réponses rapides et ces dernières fournissent les éléments à la justice pour pouvoir remplir son office. Il n’est plus possible aujourd’hui d’être protégé par un pseudonyme ou un avatar. Au moment des élections, le régulateur formule des recommandations sur les règles relatives aux élections et à leur bon déroulement, notamment en ce qui concerne le pluralisme, en direction des médias traditionnels mais également des plateformes numériques.

En début de période électorale, nous réunissons tous les médias traditionnels, mais aussi les plateformes pour leur expliciter les règles que nous allons contrôler et organiser le dialogue avec eux. Force est de constater que lors des derniers scrutins – l’élection présidentielle de 2022, les élections européennes et les élections législatives –, nous n’avons pas été confrontés à un problème majeur de manipulation de l’information. Les plateformes sont bien mieux organisées aujourd’hui qu’elles ne l’étaient en 2016, lors de la première élection de M. Donald Trump. Depuis six ans, notre dialogue avec ces plateformes est nettement plus étroit et nourri.

Enfin, je tiens à insister sur le règlement européen sur les services numériques, lequel est un texte à fort potentiel. Contrairement à ce que j’entends parfois, il ne s’agit pas d’un texte liberticide, mais d’un texte protecteur des libertés, notamment de la liberté d’expression, et qui respecte les valeurs européennes. La mode est aujourd’hui à l’attaque de la régulation, mais cette dernière est en réalité protectrice de la liberté. En revanche, ce texte vise à mieux protéger les publics, en luttant contre les contenus illicites. En tant que coordonnateur des services numériques pour la France, nous participons à la gouvernance de ce règlement et dans notre dialogue étroit avec la Commission européenne, nous nous efforçons de faire en sorte que cette dernière tire toutes les potentialités de ce texte à l’égard de ces acteurs. Il existe une norme en Europe ; elle doit être appliquée, a fortiori en période électorale.

Encore une fois, ce texte dispose de fortes potentialités, car il porte une régulation différente de la régulation des médias traditionnels, une régulation de type systémique, qui peut nous permettre de nous diriger vers un internet plus sûr et plus responsable. Cependant, pour exploiter ce potentiel, il est impératif de le mettre en œuvre de façon déterminée, comme cela a commencé à être le cas l’année dernière. Ainsi, ce travail a permis d’obtenir le renoncement par TikTok du déploiement de l’application TikTok Lite et de conduire les enquêtes actuelles sur X ou Meta. J’ai bon espoir que la Commission ira jusqu’au bout de son office.

M. le président Thomas Cazenave. Notre commission d’enquête a notamment pour objet d’évaluer si, globalement, l’organisation des élections se déroule bien en France. Au regard de la mission qui est la vôtre, considérez-vous que c’est le cas ? Avez-vous rencontré des difficultés notables que vous souhaiteriez partager avec nous ?

Ensuite, à vous écouter, nous avons malgré tout l’impression qu’il existe une forme d’obsolescence du cadre de régulation. D’une certaine manière, vous soulignez que la régulation du pluralisme interne va de plus en plus loin, quitte à mettre un peu l’Arcom en difficulté dans la manière dont elle met en œuvre la décision du Conseil d’État, alors même que l’enjeu du pluralisme externe vous semblerait plus fondamental.

Par ailleurs, nous observons l’empreinte indéniable des plateformes et des réseaux sociaux. Nous avons extrêmement resserré le cadre de régulation qui ne s’applique ainsi qu’à une partie de la source d’information sur laquelle s’appuient les citoyens pour se faire une opinion, y compris avant d’aller voter. Pouvez-vous revenir plus en détail sur votre dialogue avec les plateformes ? Que ferons-nous demain si une grande plateforme inscrit dans son algorithme une préférence systématique pour une formation politique ? Cela relèverait-il du cadre de régulation existant ?

M. Roch-Olivier Maistre. Bien qu’il ne se passe pas un mois sans qu’un parlementaire ou un chef de parti s’adresse à l’Arcom pour déplorer qu’il soit maltraité par tel ou tel média, le cadre de la régulation confiée à l’Agence, qui s’applique en France aux médias traditionnels en matière de contrôle du bon déroulement des élections, fonctionne bien et de manière fluide, sans discrimination. Les médias y sont rompus, ils connaissent la règle du jeu et l’appliquent de manière satisfaisante.

Le système comporte malgré tout une part de rigidité, qui représente un fort « irritant » pour les médias : la distinction entre le temps de parole des candidats et le temps d’antenne en période électorale. La loi nous conduit, en particulier pour la présidentielle, à prendre en compte non seulement l’équité et l’égalité en termes de temps de parole des candidats, mais aussi le temps de commentaire d’un journaliste. Quand un journaliste effectue un commentaire sur tel ou tel candidat, celui-ci vient s’ajouter au temps de parole dudit candidat. Le système est tellement raffiné qu’il devient un peu contreproductif. Nous vous transmettrons à ce titre les propositions d’amélioration que nous avons formulées à l’occasion de nos rapports sur le déroulement des élections passées.

Par ailleurs, il existe aujourd’hui une asymétrie massive entre d’une part des médias traditionnels, de plus en plus régulés et soumis à une contrainte concurrentielle de plus en plus forte par des acteurs extraordinairement puissants comme les plateformes de streaming, et d’autre part les réseaux sociaux. La pratique des Français dans leur consommation des contenus a totalement changé, chaque foyer français dispose en moyenne de six écrans. Cette consommation est aujourd’hui fractionnée par génération : les jeunes gens ne regardent plus la télévision et YouTube enregistre chaque mois 49 millions de connexions.

Or ces jeunes gens votent peu. Les téléspectateurs se concentrent aujourd’hui dans la partie la plus âgée de notre population – le téléspectateur a 57 ans en moyenne et 65 ans pour le service public – qui est également celle qui vote le plus. Or les réseaux sociaux, qui ne sont pas soumis aux règles de pluralisme applicables aux médias traditionnels, ont une influence évidente sur le débat.

La question évoquée par M. le président sur la capacité d’influence d’un média fait précisément l’objet d’un des volets complémentaires de l’enquête de la Commission européenne sur X. Lorsque les contenus portés par le site du propriétaire d’une plateforme vous parviennent même quand vous ne suivez pas le compte de ce propriétaire, ne s’agit-il pas d’une éditorialisation ?

Le principe de la responsabilité de nos médias de presse écrite ou d’autres médias audiovisuels, posé par la loi de 1881 et la loi de 1986, concerne les éditeurs de ces médias. La presse et les médias audiovisuels sont libres, mais les éditeurs sont responsables : on ne peut pas injurier, on ne peut pas diffamer, on ne peut pas porter atteinte à la dignité de la personne humaine, on ne peut pas porter des contenus racistes ou antisémites, on ne peut pas inciter à la violence ou à la haine, sauf à engager sa responsabilité devant le juge – ou pour la loi de 1986, devant le régulateur, qui lui-même travaille sous le contrôle du juge.

Les plateformes nous expliquent qu’elles ne sont que de simples hébergeurs. Mais si les contenus du propriétaire sont portés par l’algorithme, ne s’agit-il pas d’un cas d’éditorialisation de contenu ? L’enquête actuelle porte notamment sur cet élément, pour savoir s’il est conforme au DSA, avec les risques que nous pouvons observer aujourd’hui sur la vie politique britannique, sur la vie politique allemande, et possiblement demain sur la vie politique française.

Pour répondre à votre question, les médias traditionnels conservent une influence particulièrement marquée dans la cristallisation de l’opinion publique française. Le débat du second tour de l’élection présidentielle est ainsi suivi par 12 à 13 millions de téléspectateurs. Mais simultanément, les réseaux sociaux exercent également une influence considérable. Or les régimes juridiques applicables ne sont pas les mêmes et nous sommes obligés de l’intégrer dans notre réflexion.

M. Emeric Salmon (RN). Monsieur le président, je souhaite vous interroger au sujet des dernières élections législatives de juin et juillet 2024, au sujet d’un signalement effectué auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). L’auteur du signalement souhaitait que les coûts des émissions des médias Europe 1, CNews et C8 soient intégrés dans les comptes de campagne des candidats du Rassemblement national (RN). À titre personnel, j’ai appris cette information quand j’ai reçu la décision de la CNCCFP me concernant, qui a finalement rejeté le grief, à la suite d’une réponse du président du RN.

L’auteur du signalement avait indiqué que la CNCCFP s’appuyait notamment sur la décision de l’Arcom du 27 juin 2024. Je souhaiterais savoir si vous aviez été saisis sur ce sujet spécifique par la CNCCFP. Au-delà, pouvez-vous nous informer sur les relations que vous nourrissez avec cette Commission ? Quelles seraient vos préconisations si des candidats devaient un jour bénéficier directement ou indirectement du soutien d’un média ? De quelle manière cela devrait-il être pris en compte dans les comptes de campagne ?

M. Roch-Olivier Maistre. Il arrive à la CNCCFP de se tourner vers nous pour obtenir des éléments d’éclairage ou d’appréciation. Si un média traditionnel, et donc une personne morale, devait apporter un soutien explicite à un candidat, la Commission pourrait être confrontée à un problème de nature pénale. Prenons l’exemple de l’élection présidentielle : si une personnalité tierce vient apporter explicitement son soutien à tel ou tel candidat sur des antennes, cette intervention est clairement intégrée dans le compte du candidat en question. Si un média apportait un tel soutien explicite à travers l’un de ses animateurs ou de ses journalistes, la CNCCFP pourrait être conduite à se pencher sur le sujet, sachant que ça n’est pas l’office de l’Arcom.

Le cas que vous évoquez concerne un présentateur d’une émission « d’infotainment » ou « infodivertissement », en période électorale. En l’espèce, le régulateur a été amené à constater des interventions extrêmement déséquilibrées au regard du principe du pluralisme. Nous avons donc mis en demeure cet éditeur et la CNCCFP s’est assez naturellement intéressée à la question, au regard de ses missions.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Mon intervention porte sur les missions de l’Arcom concernant la garantie du pluralisme politique dans les médias et particulièrement le cas spécifique des plateformes. Compte tenu du développement des réseaux sociaux, quelles propositions pourraient être formulées concernant la diffusion des informations sur ces derniers ? Au-delà de la loi de 2018 et du règlement européen, quelles innovations pourraient voir le jour concernant le contrôle de ce secteur ?

M. Roch-Olivier Maistre. En toute franchise, il ne sera pas possible de transposer à la sphère numérique les règles du pluralisme politique telles qu’elles s’appliquent aux médias traditionnels. Je ne vois pas comment nous pouvons imposer matériellement à ces acteurs – réseaux sociaux et plateformes de partage de contenus de façon générale – une obligation équivalente.

Les règles qui peuvent s’appliquer sont des règles de nature systémique. Dans ce domaine, le règlement européen sur les services numériques offre des potentialités pour éviter des opérations de manipulation de nature à altérer le scrutin. La loi de 2018 relative à la manipulation de l’information comportait notamment une clause relative à des chaînes de télévision extra européennes sous contrôle étranger qui peuvent diffuser sur notre territoire national des contenus de nature à altérer le résultat du scrutin. Elle fournit ainsi au régulateur la possibilité d’ordonner le blocage de la diffusion de ces chaînes. Le règlement européen s’inscrit dans la même direction. Tel est le sens des initiatives que la Commission européenne a pu prendre sur les résultats du scrutin dans un pays de la partie orientale de notre continent et elle agira de la sorte en Allemagne pour les scrutins à venir.

En revanche, je ne vois pas comment il est possible de transposer à l’ensemble de ces acteurs le modèle français d’un contrôle du pluralisme élargi.

M. le président Thomas Cazenave. Nous constatons que le propriétaire d’une plateforme a le statut d’éditeur ou de quasi-éditeur. Quelles peuvent en être les conséquences concrètes, y compris dans les missions qui sont les vôtres ?

M. Roch-Olivier Maistre. Le règlement européen impose aux très grandes plateformes comme X, TikTok ou Meta de déployer les ressources nécessaires pour lutter contre les contenus illicites. Pour ce faire, il impose à ces acteurs des obligations de transparence et des rapports d’évaluation des risques que ces plateformes font courir à leurs utilisateurs. Il impose des mécanismes d’audit externe pour s’assurer que l’évaluation intervient bien et qu’elle répond bien à la nature des risques recensés.

Le règlement prévoit également la désignation par les régulateurs nationaux de signaleurs de confiance, dont les signalements doivent être traités de façon plus diligente, mais aussi l’obligation pour ces plateformes de fournir l’accès à leurs données aux chercheurs pour que le monde académique puisse remplir son office. La gouvernance du règlement est structurée autour de la Commission européenne, en liaison avec les autorités nationales désignées par chaque pays de l’UE, en l’occurrence l’Arcom pour la France. Le règlement confie donc à la Commission européenne, ici considérée comme régulateur, un pouvoir de sanction important, à hauteur de 6 % du chiffre d’affaires mondial de la plateforme.

Au regard de l’ensemble de ces dispositions, la Commission européenne a diligenté des enquêtes, qui étaient très avancées sur X. Compte tenu de ce qui s’est passé dans la période récente, la Commission a fait savoir qu’elle prolongeait son enquête sur d’autres chefs. À un moment donné, la Commission indiquera si l’infraction au règlement européen est constituée et prononcera le cas échéant des sanctions.

Pour répondre à votre question, si une opération d’ingérence explicite est bien constituée et enfreint le règlement DSA, la Commission européenne pourra intervenir. Ce texte roboratif doit faire l’objet d’un grand travail de pédagogie pour expliciter toutes ses potentialités. Le rythme de cette régulation peut être un peu déconcertant, car il est nécessairement plus long, mais il est assez efficace. Ce dispositif de conformité (compliance) s’inspire un peu de ce qui a été réalisé dans le monde bancaire au niveau mondial après la crise des subprimes de 2008, sous la supervision de la Commission.

L’exemple de TikTok l’année dernière est intérssant. TikTok a voulu déployer son application TikTok Lite fonctionnant sur un système de récompenses qui la rend extrêmement addictive pour les jeunes. La Commission a ouvert son enquête, en liaison avec les régulateurs nationaux et des associations de protection de l’enfance. Voyant que cette enquête se développait, TikTok a préféré renoncer, pour ne pas s’exposer à une sanction potentiellement puissante.

Les régulateurs nationaux s’accordent tous pour prôner une application complète de la réglementation par la Commission européenne.

Mme Farida Amrani (LFI-NFP). L’Arcom peut-elle s’autosaisir ? Si tel est le cas, à combien de reprises avez-vous agi de la sorte ? Utilisez-vous l’intelligence artificielle ?

Ensuite, je souhaite vous interroger plus spécifiquement sur votre rôle en période électorale. Vous avez indiqué être particulièrement attentif au pluralisme et aux actions pouvant influencer les votes. Je pense notamment à l’animateur d’une émission de radio, qui a tenu des propos diffamatoires en accusant une personnalité politique d’antisémitisme. Pouvez-vous intervenir dans ce cas ? Faut-il modifier la loi sur cet aspect ?

M. Roch-Olivier Maistre. Le régulateur peut effectivement s’autosaisir, mais en réalité, lors de mes six ans de mandat, des citoyens nous ont toujours saisis avant que nous ne procédions à cette autosaisine. À titre d’exemple, l’année dernière, nous avons enregistré 110 000 saisines, soit un record historique.

Ensuite, le directeur général et ses équipes travaillent aujourd’hui pour voir comment l’intelligence artificielle peut nous aider dans l’exercice de nos missions.

Par ailleurs, le régulateur ne dialogue qu’avec les interlocuteurs responsables devant nous, c’est-à-dire les éditeurs ; il ne contrôle pas individuellement les personnes qui s’expriment sur les plateaux. Ces dernières engagent certes leur responsabilité devant le juge en cas de diffamation mais, pour sa part, l’Arcom contrôle si l’éditeur a manqué ou non à ses obligations au regard de la loi ou de la convention qui le lie au régulateur.

Enfin, s’agissant du cas que vous avez évoqué, je rappelle que la décision du Conseil d’État a conduit l’Arcom à établir une nouvelle notion dans son contrôle, celle d’un déséquilibre manifeste et durable porté au principe du pluralisme.

M. Kévin Pfeffer (RN). Je me demande si le système actuel n’est pas marqué par une forme d’hypocrisie, voire un surcontrôle des médias audiovisuels. De plus, ces derniers sont de plus en plus délaissés par les plus jeunes, qui utilisent surtout les réseaux sociaux, lesquels ne sont pas contraints aux mêmes règles, notamment lors des élections, de même que la presse écrite. S’il est vrai que l’on connaît bien la ligne éditoriale de tel ou tel titre de presse, ceci est également de plus en plus vrai pour les chaînes, que chacun a d’ailleurs le choix de regarder ou non. Par conséquent, les règles qui encadrent le contrôle des médias lors des élections ne sont-elles pas de plus en plus obsolètes ? Par ailleurs, d’autres pays mettent-ils en place un tel contrôle des médias audiovisuels tel que celui que devez faire en France ?

M. Roch-Olivier Maistre. Comme je l’ai indiqué précédemment, le régulateur ne fait qu’appliquer la feuille de route qui est lui confiée par le législateur et sous le contrôle du juge. Cette régulation comporte une dimension juridique extrêmement marquée et le Conseil d’État, régulièrement saisi des décisions que nous sommes conduits à rendre, est un gardien attentif et vigilant.

Cette régulation repose sur deux principes. Le premier concerne la liberté, inscrite à la fois dans la loi de 1881 et dans la loi de 1986. La loi de 1986, dite « loi Léotard », est d’ailleurs intitulée « loi relative à la liberté de communication » et précise dans son premier article que « la communication au public par voie électronique est libre ». En conséquence, la première mission du régulateur consiste bien à protéger cette liberté. Mais, en regard de cette liberté accordée à l’éditeur, la loi pose également le principe de la responsabilité de l’éditeur concernant la fréquence qui lui est gratuitement attribuée. Dès lors, un certain nombre d’obligations lui sont imposées par le législateur : on ne peut pas tout dire à la radio ou à la télévision, on ne peut pas tout montrer à la télévision, dans l’intérêt général, pour la protection des publics, et notamment des plus jeunes, pour des raisons d’ordre public et de sérénité du débat public. Je tiens à le rappeler à l’heure où l’on entend de plus en plus un discours anti-régulation porté par un vent puissant en provenance d’outre-Atlantique.

Je rappelle que dans toutes les démocraties, le principe de la liberté d’expression doit également respecter certaines limites. L’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen est à ce titre éloquent : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». Ces limites, posées par la loi, représentent la garantie d’un débat public équilibre et serein, dans une république démocratique.

Imaginons un monde totalement dérégulé. Voulons-nous un débat public où l’on peut injurier, diffamer, porter atteinte à la dignité de la personne humaine, inciter à la violence et à la haine ou diffuser des contenus racistes et antisémites sans aucun contrôle ? La régulation est un modèle libéral, dans sa philosophie. Il a vu le jour aux États-Unis sous l’administration Roosevelt et il est présent dans le monde entier. Hormis dans les dictatures, il n’existe pas un pays qui ne possède pas d’autorité de régulation.

Tous les pays européens disposent de régulateurs, dont les effectifs sont fréquemment plus élevés que les nôtres. À titre d’exemple, l’Office of communications (Ofcom) britannique emploie1 800 agents, contre 380 pour l’Arcom. Toutes les démocraties possèdent une régulation dans l’intérêt du public, pour la sauvegarde du débat démocratique.

Comme je l’ai indiqué précédemment, le régime actuel est très asymétrique, mais ceci est inhérent à l’histoire de la régulation. Cette régulation ne cesse de s’adapter à l’évolution des paysages. Quand elle a vu le jour en France au début des années 1980, il n’existait qu’une poignée de chaînes de télévision, puis sont arrivés le câble, le satellite et désormais l’internet. C’est pourquoi le législateur intervient d’ailleurs souvent dans nos domaines, afin d’adapter le cadre juridique.

Aujourd’hui, il existe donc une asymétrie entre des médias traditionnels très régulés et des médias du numérique qui le sont beaucoup moins. De fait, nous en sommes au début de l’histoire de la régulation des acteurs du numérique et notre continent est pionnier en la matière, avec ce règlement européen sur les services numériques. Il importe donc de veiller au meilleur équilibre entre les acteurs pour tenir compte de la transformation du paysage et de la révolution des usages, qui est très spectaculaire dans notre pays. Je m’intéresse à ce sujet depuis quarante-cinq ans et je ne peux que constater que la mutation est extrêmement impressionnante, particulièrement ces dernières années.

En résumé, la régulation présente de nombreuses vertus pour nous tous, pour l’ensemble des Français et pour la sérénité du débat public. J’invite donc toutes les familles politiques de cette Assemblée à la soutenir.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je ne peux que souscrire à ces derniers propos en rappelant les paroles d’Henri Lacordaire : « Entre le fort et le faible, entre le riche et le pauvre, entre le maître et le serviteur, c’est la liberté qui opprime et la loi qui affranchit ». Notre rôle de législateur consiste bien à affranchir plutôt que d’opprimer, et pour cela à réguler.

Pour ma part, je suis un fervent partisan d’une régulation dure, notamment contre les intérêts économiques, mais aussi contre les puissances étrangères. À ce titre, je tiens à évoquer les ingérences russes et les ingérences américaines dans le débat public français. Deux cas très récents d’ingérence russe ont été dévoilés. En novembre 2023, des étoiles de David bleues ont été taguées sur des murs du 10e arrondissement de Paris. À cette occasion, Viginum a rapidement identifié le site russe Recent Reliable News (RNN) comme ayant amplifié la diffusion des images des tags, avec l’utilisation de 1 000 robots et de 2 600 messages d’abord diffusés sur les réseaux sociaux, qui ont ensuite été repris par des utilisateurs, mais aussi par des médias qui se sont laissé duper et ont signalé qu’il s’agissait de graffitis antisémites. Finalement, il a été établi qu’un homme d’affaires moldave sous influence russe, Anatoli Prizenko, était le commanditaire de ces tags.

En mai 2024, durant la campagne pour les élections européennes, des mains rouges ont été taguées sur le mur du mémorial de la Shoah dans le 4e arrondissement de Paris. Ici, les enquêteurs ont pu démontrer que les commanditaires étaient bulgares, missionnés par la Russie. Nous observons bien que ce dernier pays a de toute évidence envie d’instrumentaliser la question de l’antisémitisme et de la lutte, nécessaire, contre l’antisémitisme dans notre pays pour influencer à la fois les gens sur les réseaux sociaux et dans les médias. En l’espèce, La France Insoumise était désignée de manière assez systématique par des intervenants dans les médias comme pseudo responsable de ces actions, alors que nous n’y étions naturellement pour rien. Lorsque de telles accusations relayées par les médias se révélent mensongères, l’Arcom demande-t-elle que des rectificatifs soient effectués ?

Imaginons la possibilité d’une nouvelle dissolution ou d’une élection présidentielle anticipée. Si Elon Musk décidait de mettre en avant tel ou tel candidat ou telle ou telle force politique, de quelle manière l’Arcom pourrait-elle agir, indépendamment de la Commission européenne ? Vous avez à très juste titre parlé d’éditorialisation à ce propos.

M. Roch-Olivier Maistre. Les chaînes extra européennes qui diffusent sur le continent européen n’échappent pas au champ d’intervention du régulateur. Après l’invasion de l’Ukraine, une série de sanctions a été prise par l’UE à l’encontre des intérêts de la Fédération de Russie et a notamment ciblé des chaînes russes. En tant qu’autorité française, nous avons donc opéré le blocage de la diffusion de ces chaînes.

En outre, sur nos pouvoirs propres, nous avons prononcé des injonctions en direction d’Eutelsat pour bloquer les chaînes qui diffusent des contenus qui n’étaient pas conformes aux règles en vigueur sur notre continent. Nous disposons d’une capacité d’intervention, qui s’est renforcée avec la loi du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l’espace numérique, dite loi SREN. En ce moment, nous examinons des interstices de diffusion de contenus sur les réseaux qui, d’une certaine façon, contournaient nos capacités d’intervention sur les médias traditionnels. Nous serons donc probablement amenés dans les jours qui viennent à intervenir pour ordonner le blocage de la diffusion de certains contenus qui entrent dans le champ des sanctions applicables.

De son côté, Viginum exerce sa propre mission de repérage des ingérences étrangères et éclaire les autorités françaises. À ce sujet, le ministère des affaires étrangères s’est déjà exprimé à plusieurs reprises auprès des autorités russes sur des cas d’ingérence caractérisée. Si des constats entrent dans nos capacités d’intervention, l’Arcom agira, bien évidemment.

Ensuite, pour répondre à votre deuxième question, nous ne disposons pas aujourd’hui de capacités d’intervention propres et directes. Comme je l’ai déjà souligné, la régulation des très grandes plateformes au sens du règlement européen relève de la compétence directe de la Commission européenne. Nous intervenons en appui de la Commission européenne, puisque nous faisons partie du conseil du numérique, qui pilote la gouvernance de la mise en œuvre du règlement européen. De son côté, la Commission est au centre du dispositif et associe les coordonnateurs nationaux désignés par chaque membre de l’Union européenne, dont la France. En liaison avec les administrations françaises, quand des enquêtes sont ouvertes, nous alimentons la Commission européenne avec nos sources d’information et nous fournissons notre éclairage pour permettre à la Commission de remplir son office et de mener à bien son travail.

La question que vous posez est aujourd’hui d’actualité, avec les interférences observées en Allemagne, en lien avec les élections à venir dans ce pays. Celle-ci fait l’objet d’une instruction pour déterminer s’il s’agit de cas d’infraction au règlement européen sur les services numériques de la plateforme considérée. Quoi qu’il en soit cette affaire éclaire d’un jour nouveau la problématique entre hébergeur et éditeur. Je rappelle que la ligne de défense constante et les cadres juridiques en vigueur jusqu’à présent ont consisté à considérer ces grands acteurs du numérique comme de simples hébergeurs, à tort ou à raison, dans une approche très libérale, qui a privilégié la fluidité du marché.

Si nous nous retrouvons dans des cas de figure où un algorithme agit au service d’un intérêt particulier et devient un outil d’éditorialisation au sens plein du terme, la question du statut juridique commence à être posée, selon moi. Étant en fin de mandat, la suite de l’histoire est à écrire par mes successeurs.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour votre disponibilité. La qualité des échanges nous a permis d’élargir un certain nombre de sujets qui étaient au cœur de nos réflexions initiales.

Enfin, à quelques jours de la fin de votre mandat, je tiens à saluer votre travail à la tête de l’Arcom et votre action au service du bien commun.

M. Roch-Olivier Maistre. Je vous remercie, monsieur le président ; je suis sensible à vos propos.

*

Audition, ouverte à la presse, de Mme Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), et de M. Lionel Espinasse, responsable des répertoires de personnes (jeudi 30 janvier 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d’enquête en accueillant Mme Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales de l’Insee et Monsieur Lionel Espinasse, responsable des répertoires de personnes.

Parmi les sujets que nous étudions au sein de cette commission figurent les modalités d’organisation des élections. Depuis la loi du 1er août 2016 qui rénove les modalités d’inscription sur les listes électorales, l’Insee assure la mission essentielle de la gestion du répertoire électoral unique (REU) et les données dont vous disposez permettront d’éclairer nos travaux.

Je rappelle que notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement vidéo sera ensuite disponible à la demande. En application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vais préalablement vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Colin et M. Espinasse prêtent serment.)

Mme Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales de l’Institut national de la statistique et des études économiques. Nous vous remercions de nous avoir conviés à contribuer aux travaux de votre commission.

Les missions de l’Insee en lien avec l’organisation et le déroulement des élections sont de deux ordres. D’une part, l’Insee est responsable du répertoire électoral unique, le système d’information pour la gestion des listes électorales et des procurations, qui constitue un élément fondamental pour la bonne tenue des élections en France. D’autre part, l’Insee produit des données et des études sur le corps électoral et la participation aux différents scrutins en mobilisant différentes sources d’informations : le REU, les enquêtes sur la participation électorale ou le recensement de la population.

Le répertoire électoral unique est opérationnel depuis le 1er janvier 2019. Sept élections nationales ont été organisées avec succès avec le répertoire électoral unique, depuis les élections européennes de 2019 jusqu’aux élections législatives anticipées de 2024, ainsi que plusieurs centaines d’élections partielles. Ce REU a pour finalité la gestion du processus électoral et la fiabilisation des listes électorales. Plus précisément, il permet la mise à jour en continu des listes électorales à l’initiative soit des communes et des consulats qui procèdent aux inscriptions et radiations des électeurs, soit de l’Insee sur la base des informations transmises par les administrations des ministères des armées, de la justice ou de l’intérieur, dans certains cas : inscription d’office des jeunes de 18 ans, suivi des décisions de justice ou encore, par exemple, acquisition de la nationalité française.

Ce dispositif garantit l’unicité d’inscription de tout électeur dans une seule commune et permet que les demandes d’inscription puissent être prises en compte jusqu’à six semaines avant le scrutin. Par ailleurs, le REU est connecté à trois démarches en ligne – s’inscrire sur les listes électorales, s’informer sur sa situation électorale et établir une procuration – qui rencontrent un succès important.

Outre la mise à jour des listes électorales, le répertoire électoral unique offre également de nombreux services permettant aux communes d’organiser les élections. Il permet d’éditer la liste des électeurs à valider par la commission de contrôle, l’impression des listes d’émargement utilisées par les communes le jour du scrutin et il fournit les données pour l’impression des cartes d’électeurs. Il est également utilisé pour l’adressage de la propagande électorale et, depuis le 1er janvier 2022, il permet également de gérer les procurations. Grâce à ce répertoire centralisé, il est en effet désormais possible de « déterritorialiser » les procurations : le mandataire et le mandant n’ont plus forcément à être inscrits dans la même commune, ce qui n’était pas possible précédemment.

D’un point de vue statistique, nous utilisons également ce répertoire pour produire des données. Il permet notamment de décrire le corps électoral, ses caractéristiques sociodémographiques (sexe et âge), de calculer des taux d’inscription sur les listes en comparant avec la population et de décrire l’évolution dans le temps du corps électoral, notamment les radiations et inscriptions entre deux scrutins.

De 2019 à 2022, l’Insee a publié chaque année un état des lieux du corps électoral avant la tenue des scrutins de l’année. L’Insee a aussi publié cet état des lieux en mai 2024, avant les élections européennes, dans lequel il était indiqué que 49,5 millions de personnes étaient inscrites sur les listes électorales. Cette publication montrait que 95 % des Français en âge de voter étaient inscrits sur les listes électorales, ce taux s’établissant à 100 % pour les jeunes de 18-24 ans, du fait de la procédure d’inscription d’office, et à 91 % pour les 40-54 ans.

Le répertoire électoral unique permet également de compter les procurations et de décrire le profil des mandants, leur sexe, âge et lieu de résidence, et de croiser le profil des mandants et celui des mandataires. La dernière publication de l’Insee sur ce thème montrait que 3,4 millions d’électeurs avaient établi une procuration pour les législatives anticipées de 2024, et notamment que les jeunes adultes et les femmes avaient plus souvent donné procuration.

L’Insee réalise par ailleurs des enquêtes spécifiques de participation électorale et des études sur la participation à partir de ces enquêtes. Pour mener à bien ces enquêtes, des agents des directions régionales de l’Insee consultent les listes d’émargement disponibles en préfecture dans les dix jours qui suivent le scrutin pour recueillir la participation électorale – c’est-à-dire simplement « a voté » ou « n’a pas voté » – d’un échantillon d’individus tirés au hasard et pour lesquels nous disposons par ailleurs de caractéristiques sociodémographiques comme le diplôme ou la catégorie sociale, mais aussi d’informations sur les revenus.

Ces enquêtes, qui existent depuis les années 1980, ont vu leur périmètre évoluer et, depuis 2002, elles sont réalisées tous les cinq ans. Depuis 2002, l’Insee suit la participation aux quatre tours des scrutins de l’année où se déroulent les élections présidentielles et législatives. Cela permet d’étudier la participation selon différents critères sociodémographiques, mais aussi d’observer les comportements de participation sur plusieurs scrutins, par exemple le vote intermittent, le vote systématique ou l’abstention systématique.

La dernière édition de l’enquête de participation électorale a donc concerné les quatre tours des élections présidentielle et législatives de 2022 et a porté sur 34 000 personnes. Ces résultats montrent qu’en 2022, 16 % des électeurs inscrits pour les élections présidentielle et législatives n’ont voté à aucun tour de ces scrutins (abstention systématique), 36 % ont voté à tous les tours (vote systématique) et 48 % ont voté par intermittence à certains tours, mais non à d’autres.

Il ressort également de ces analyses que les jeunes adultes s’abstiennent plus souvent à tous les tours, ainsi que les personnes âgées de plus de 85 ans. Plus d’un jeune électeur sur deux a voté à certains tours, mais pas à tous. Inversement, le vote systématique est majoritaire parmi les 70-79 ans. Par ailleurs, la participation croît nettement avec le niveau de vie et le diplôme. Sur une plus longue période, en étudiant l’évolution de la participation électorale sur vingt ans, nous observons que les écarts de participation selon l’âge et le diplôme, déjà importants en 2002, se sont creusés entre 2002 et 2022.

Enfin, pour des études ponctuelles, l’Insee peut mobiliser d’autres sources comme le recensement de la population. Tel est le cas pour une étude que l’Insee a publiée en mars 2024 sur l’inscription en dehors de la commune de résidence. Pour mener à bien cette analyse, les données du répertoire électoral unique que fournissent les communes d’inscription électorale ont été rapprochées des données du recensement de la population transmises par la commune de la résidence principale.

Cette étude a montré que lors de l’élection présidentielle de 2022, 16,5 % des électeurs, soit 7,7 millions de personnes, étaient inscrits dans une commune autre que celle de leur résidence principale, telle que déclarée au recensement de la population. Ces situations ne relèvent donc pas toutes d’une « mal inscription », au sens où elles pourraient perturber la participation au processus électoral. Je rappelle que le code électoral prévoit différents cas de figure où l’inscription électorale est possible dans une commune différente de la commune de résidence, par exemple pour les jeunes de moins de 26 ans.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour vos propos liminaires et cède la parole au rapporteur.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous avez évoqué les différentes démarches qui peuvent être réalisées grâce au REU, notamment la démarche de vérification de sa situation électorale pour un citoyen. Cet outil, auparavant accessible de manière libre et par tout le monde, facilitait les campagnes d’incitation à l’inscription via le porte-à-porte, mais depuis 2024 il nécessite de se connecter à partir de FranceConnect. Savez-vous pourquoi cette décision a été prise ?

Ensuite, vous avez souligné que l’on peut désormais s’inscrire jusqu’à six semaines avant le premier tour du scrutin, et c’est heureux. Ce délai pourrait-il encore être réduit selon vous ? Est-il lié à des enjeux matériels pour les communes ? En effet, il est bien établi que la volonté de participer à l’élection augmente à mesure que l’on s’approche du scrutin.

Je retire par ailleurs de vos propos que les inégalités de participation en fonction de l’âge et du niveau de revenu se sont aggravées depuis 2002. Avez-vous l’impression qu’une part croissante de nos compatriotes se tient à l’écart des urnes ? Partagez-vous l’idée d’une forme de nouveau suffrage censitaire qui ne dit pas son nom ? J’utilise cette expression à dessein, en référence aux travaux du politiste Daniel Gaxie, qui avait écrit il y a quelques années un ouvrage précisément intitulé Le cens caché.

Ensuite, l’Insee est-il parfois interrogé par la commission des sondages pour étudier certains sondages, pour vérifier s’ils sont valides ou non ? En effet, vous effectuez des enquêtes sur 34 000 personnes pour la participation électorale, à partir d’un échantillonnage très précis. Par contraste, les sondeurs effectuent des sondages auprès de 1 000 personnes, dont certaines refusent de répondre à l’intégralité des questions.

Enfin, vous avez évoqué à juste titre les personnes mal inscrites. Serait-il envisageable d’utiliser des méthodes permettant d’améliorer cette inscription sur les listes électorales ? Je pense par exemple à la proposition qui serait faite aux citoyens de s’inscrire sur les listes électorales quand ils remplissent leur feuille d’impôt dans leur commune de résidence. Vous avez également souligné que les communes disposent d’un pouvoir de radiation. Or dans un certain nombre de cas, nous avons constaté des niveaux de radiation très élevés, sans que l’on sache nécessairement si une personne est inscrite par ailleurs dans une autre commune. Serai-il envisageable que les radiations n’interviennent qu’en cas d’inscription dans une autre commune ? Cela permettrait-il d’éviter que des citoyens se retrouvent non inscrits alors qu’ils étaient seulement mal inscrits ?

M. Lionel Espinasse, responsable des répertoires de personnes, Institut national de la statistique et des études économiques. Jusqu’en 2023, la téléprocédure disponible sur le site service-public.fr pour s’informer sur sa situation électorale était libre accès. Les informations qu’il faut renseigner dans cette téléprocédure sont assez simples, puisqu’ils portent sur un nom, un prénom, une date de naissance et une commune. Ces informations permettaient à des personnes autres que l’électeur lui-même de s’informer sur la situation électorale de ce dernier, ce qui ne constituait pas l’objectif principal de la démarche.

En conséquence, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) a officiellement demandé que cette démarche ne puisse plus être aussi accessible. Nous avons observé des comportements de recherche d’individus. À partir d’un petit programme informatique assez simple, il était facile d’interroger systématiquement les 35 000 communes pour trouver une personne identifiée par un nom et un prénom. Un cas avéré a ainsi été décelé grâce à notre système de surveillance, même si la démarche entreprise n’a pas abouti. Désormais, le passage par FranceConnect permet d’offrir un filtre pour limiter l’accès à des informations à caractère personnel par d’autres personnes que l’individu lui-même.

La période de six semaines constitue le délai incompressible pour la bonne organisation des élections. Une commune comme Paris, qui dispose de plus de 900 bureaux de vote, édite ses listes d’émargement près de trois semaines avant la date du scrutin. À ces modalités organisationnelles viennent s’ajouter des questions de procédure du code électoral, dont le non-respect peut déclencher des recours contentieux. Par exemple, arrêter la liste à 20 jours du scrutin permet à un électeur de contester éventuellement devant un juge son absence sur une liste électorale et à ce dernier d’avoir le temps de statuer sur cette demande.

Vous avez mentionné les radiations. Entre mars 2022 et mai 2024, le premier motif de radiation des listes électorales a concerné l’inscription dans une autre commune, pour un total de plus de 2 millions de radiations sur la période. Dès qu’un électeur s’inscrit dans une nouvelle commune, il est automatiquement radié de l’ancienne commune par le REU, sans aucune action de quiconque. De fait, il s’agit là d’un des avantages du REU, qui permet d’alléger la charge de gestion des communes.

Le deuxième motif de radiation concerne les décès, qui se sont élevés à 1,2 million sur la période mentionnée. Ici, l’Insee radie automatiquement les personnes des listes électorales sur la base des informations que nous récupérons dans le répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP), qui est également géré par l’Insee. En effet, nous recevons tous les jours les informations concernant les actes de décès et les actes de naissance des communes.

Le troisième motif de radiation est lié à la perte d’attache communale, dont les communes ou les consulats sont responsables. 530 000 radiations de ce type sont intervenues sur la période de deux ans considérée. Les autres situations concernent essentiellement des décisions de justice ou des décisions de la commission de contrôle communale, soit 72 000 cas entre 2022 et 2024.

Vous demandez s’il serait techniquement possible de ne radier les personnes des listes électorales que si l’on a l’assurance qu’elles ont été inscrites ailleurs. Cela n’est pas possible, puisque dès que quelqu’un est inscrit quelque part, il est déjà automatiquement radié de l’autre commune.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je comprends le principe de la perte d’attache communale, mais qui en décide ? Cette opération demeure violente d’un point de vue symbolique et même matériel. Une personne qui n’est plus inscrite sur les listes électorales n’est plus citoyenne de la République. Or la faculté de pouvoir voter fait de nous des citoyens.

M. Lionel Espinasse. En l’état actuel du code électoral, pour être inscrit, il faut être rattaché à une commune et donc remplir un certain nombre de conditions de résidence ou de paiement de contributions fiscales. Lorsque ces conditions ne sont plus remplies, les communes doivent appliquer les dispositions du code électoral et radier la personne en question. Le code prévoit aussi que l’inscription électorale est obligatoire : quelqu’un qui a quitté une commune doit se réinscrire dans sa nouvelle commune, pour respecter la loi.

Mme Christel Colin. Je souhaite apporter quelques compléments sur la participation électorale. Les écarts de participation se sont accrus depuis 2002. Lorsque l’on compare les élections de 2002, 2007, 2012, 2017 et 2022, on ne constate pas une hausse linéaire et continue de l’abstention systématique ; nous observons des phénomènes de plateaux. En revanche, lorsque l’on compare les années 2002 et 2022, on constate que l’abstention systématique est passée de 12 % à 16 %, quand le vote systématique a chuté de 48 % à 37 %. Les écarts de participation selon l’âge, le diplôme et les catégories sociales existaient déjà en 2022, mais ils se sont accrus. Par exemple, l’écart de participation entre les personnes non diplômées et les personnes diplômées de l’enseignement supérieur était de 9 points en 2002, mais il a augmenté pour atteindre 15 points en 2022. De même, les écarts se sont sensiblement accrus entre les plus jeunes et la tranche des 60-80 ans, c’est-à-dire ceux qui votent le plus. Enfin, cette moindre participation est socialement située : l’abstention a progressé chez les non-diplômés et chez les ouvriers.

Par ailleurs, l’Insee réalise des enquêtes en utilisant la méthodologie des sondages et dispose d’une expertise bien établie en la matière. En revanche, à ma connaissance, nous n’avons jamais été sollicités par la Commission des sondages ou pour donner un avis sur les sondages qui sont menés. De fait, il est exact que les méthodes des instituts de sondage et celles de l’Insee sont assez différentes, puisque nous procédons en tirant au sort des échantillons aléatoires, afin d’éviter les biais, et que la taille de nos échantillons est plus élevée. À ce sujet, je vous renvoie vers un billet de blog sur le site de l’Insee, qui s’appelle « Il y a sondage et sondage », rédigé par le département des méthodes statistiques de l’Insee, qui explique la différence entre les méthodes des instituts de sondage et les pratiques de l’Insee et de la statistique publique dans son ensemble.

M. Lionel Espinasse. Comment améliorer l’inscription ? Ce sujet peut être envisagé sous deux angles. Le premier concerne les déménagements des personnes qui changent de commun mais ne se réinscrivent pas dans leur nouvelle commune. La commune de départ constatant que les personnes sont parties, et que l’attache communale est perdue, les radie. Les actions qui ont été mises en œuvre ont plutôt été réalisées par le bureau des élections du ministère de l’intérieur, qui pourra vous fournir davantage d’informations.

Le premier axe de travail consiste à utiliser les téléservices qui permettent de détecter le déménagement d’une personne et à en profiter pour procéder à une inscription électorale. Deux expertises sont intervenues à ce titre : une téléprocédure sur le renouvellement d’un certificat d’immatriculation de véhicule et une téléprocédure de la direction de l’information légale et administrative (Dila) sur service-public.fr. Cette analyse a montré que s’insérer directement dans les procédures serait extrêmement lourd.

Lorsqu’on s’inscrit sur une liste électorale, il faut justifier de sa nationalité. Or dans ces téléprocédures, rien n’est demandé sur la nationalité des personnes. Il aurait donc fallu rajouter dans des téléprocédures existantes des informations supplémentaires, ce qui aurait contribué à alourdir l’ensemble. Il a donc été proposé de profiter de la fin de la procédure de déclaration de changement d’adresse ou de changement de carte grise pour afficher une fenêtre pop-up avec le message « Avez-vous pensé à vous inscrire sur les listes électorales ? » et un lien vers la démarche d’inscription électorale en ligne. La deuxième action, également portée par le ministère de l’intérieur, a porté sur l’envoi en masse de courriels aux personnes qui avaient utilisé la démarche en ligne de changement d’adresse pour leur rappeler de se réinscrire sur les listes électorales.

Le deuxième angle consisterait à inscrire d’office les 5 % de Français qui ne le sont pas. Mais pour pouvoir inscrire quelqu’un d’office, encore faut-il disposer d’une source d’information. Lorsque l’on inscrit les jeunes d’office, les informations disponibles sont celles transmises par le ministère des armées après la Journée Défense et Citoyenneté (JDC). Lorsque l’on inscrit d’office les personnes qui acquièrent la nationalité française, les informations proviennent de la direction des étrangers en France. En revanche, il n’existe pas en France de fichiers qui comprennent toutes les informations concernant une identité fiabilisée, une nationalité et une adresse à jour, en continu.

Pour y parvenir, il faudrait donc interconnecter un certain nombre d’informations provenant de fichiers divers, ce qui impliquerait une acceptation par la Cnil et au-delà, une acceptation sociale. Une sorte de registre de la population, en somme.

M. le président Thomas Cazenave. Le REU est en place depuis 2019. Avez-vous rencontré des difficultés concrètes qui auraient entraîné un impact sur le bon déroulement des opérations de vote entre 2019 et aujourd’hui ? De quelles difficultés s’agirait-il ? Ont-elles été signalées et corrigées ?

Ensuite, ce répertoire atteste du caractère redoutablement important de la sécurité informatique. Des réserves sont parfois avancées sur le vote électronique à distance, mais le fichier que vous tenez est tout aussi décisif concernant la garantie que nous devons pouvoir fournir aux citoyens concernant la bonne tenue des élections. Comment garantissez-vous la parfaite fiabilité de ce fichier et le fait qu’il ne soit pas possible de voter deux fois, dans notre pays ?

Par ailleurs, je souhaite revenir sur la question de l’attache communale, et donc du rôle des élus locaux et des maires. Constatez-vous des pratiques différentes d’une commune à l’autre ? Certaines communes mènent-elles une action extrêmement régulière et active pour aller rechercher l’existence d’une telle attache communale ? Au-delà, cette disposition est-elle toujours bien nécessaire ? N’existe-t-il pas suffisamment d’informations disponibles par ailleurs pour vérifier l’existence de cette attache ? Par exemple, l’attache communale s’établit également par le paiement d’impôts dans sa commune. Le fait d’interroger des fichiers et des données dont les différentes administrations disposent permet notamment d’éviter les risques très souvent soulevés soit par le règlement général sur la protection des données (RGPD), soit par la Cnil.

Enfin, je voudrais m’appuyer sur les données qui émanent de votre production d’analyse pour tenter d’améliorer la participation aux élections. À partir de vos travaux, évaluez-vous la situation de la France en matière de pratique électorale et d’abstention par rapport à d’autres pays ? Quels enseignements en tirez-vous ? Des pratiques électorales existant dans d’autres pays permettraient-elles de mieux lutter contre l’abstention ? Je pense par exemple au scrutin tenu sur plusieurs jours, au vote obligatoire, au vote à distance ou au vote électronique.

M. Lionel Espinasse. S’agissant des difficultés éventuelles que nous aurions rencontrées, aucun recours n’a été formé à ce jour auprès du Conseil constitutionnel pour mettre en cause le REU, alors que sept élections ont été tenues depuis son instauration. Ensuite, lorsqu’un électeur conteste son inscription auprès d’un juge judiciaire, le REU n’est pas toujours invoqué. De nombreux facteurs peuvent entrer en jeu, notamment la contestation de la perte d’attache communale. En 2024, entre les élections européennes du mois de mai et les législatives anticipées du mois de juillet, l’Insee a reçu 1 820 sollicitations de la part des juges pour expertiser des contentieux sur des cas individuels d’électeurs figurant dans le REU, sur un total de 49 millions d’électeurs.

Cependant, même si ces indicateurs tendent à montrer que le REU fonctionne bien, certains risques demeurent. Le risque principal est un risque informatique, car il convient de résister à la charge de sollicitation. À titre d’exemple, le dernier jour de la date limite d’inscription pour l’élection présidentielle, 300 000 demandes en ligne ont été enregistrées sur le site. De la même manière, lors du premier tour des élections législatives de 2024, entre 7 heures 30 et 8 heures du matin, juste avant l’ouverture du bureau de vote, presque toutes les communes ont publié un tableau de procuration. Pour faire face à cette charge informatique que nous connaissons bien, nous agissons par anticipation, en augmentant les capacités informatiques, y compris en moyens humains, sous la forme d’astreintes.

Ensuite, il existe toujours des micro-situations sur des cas très spécifiques qui nécessitent une amélioration du système. Je peux évoquer à ce titre deux exemples en matière de procuration. Le premier concerne le cas particulier d’une personne qui a demandé une procuration pour les deux tours, mais qui a fait valider son identité par un commissariat ou une gendarmerie après le premier tour. Le système n’avait pas prévu le cas de figure, mais nous avons immédiatement procédé à une réparation. Un autre cas porte sur le décalage horaire avec les Antilles qui votent le samedi, quand un mandant est en métropole et son mandataire aux Antilles. Ici aussi, nous avons procédé à une correction.

S’agissant de la sécurité informatique proprement dite, le REU fait l’objet d’une procédure d’homologation de sécurité classique par le service du haut fonctionnaire de défense et de sécurité (SHFDS), généralement avant chaque élection nationale. La dernière a ainsi été effectuée en janvier 2024 et la prochaine aura lieu en septembre 2025, en vue des municipales de mars 2026. Ces procédures d’homologation de sécurité sont réalisées par une commission qui regroupe des acteurs extérieurs spécialisés dans la cybersécurité.

À ce jour, si l’Insee a pu subir des attaques générales, notamment des attaques par déni de service distribué (DDoS), c’est-à-dire les attaques les plus courantes, nous n’avons pas été victimes d’attaques spécifiques sur le REU. Parallèlement, nous disposons d’un système de redondance de base de données et d’un plan de reprise d’activité qui permet à toutes les communes d’éditer les listes d’émargement, en cas d’urgence.

Au-delà de l’homologation de sécurité du REU, il convient également de mentionner une homologation générale de l’ensemble du processus électoral, qui porte sur toutes les applications informatiques liées aux élections, c’est-à-dire à la fois le REU du côté de l’Insee, mais également les applications du ministère de l’intérieur, les téléservices opérés par ce même ministère ou la Dila, les systèmes d’information du ministère des armées ou celui des affaires étrangères. Cette procédure d’homologation est pilotée par le ministère de l’intérieur.

Par ailleurs, vous nous avez interrogés sur les pratiques différentes des communes en matière d’attache communale. Il serait techniquement possible de compter le nombre de radiations pour perte d’attache communale par commune, mais nous ne l’avons jamais fait, car la question ne s’est jamais posée.

Enfin, en guise de complément, le REU fonctionne dans le cadre du code électoral, son rôle consiste à être toujours parfaitement conforme aux dispositions de ce code. En pratique, quand une disposition du code électoral prévoit que des communes ont le droit de radier des personnes pour perte d’attache communale, le REU doit leur permettre de le réaliser.

M. le président Thomas Cazenave. Je comprends bien que vous ne faites qu’appliquer la loi. Simplement, comment cette disposition est-elle activée ? Il s’agit pour moi de comprendre dans quelle mesure il peut exister des pratiques territoriales différentes, qui soient de bonne ou de mauvaise foi. Prenons l’exemple d’un responsable politique qui verrait progressivement partir une partie de sa base électorale. Il n’aurait aucun intérêt à vérifier que l’attache communale subsiste toujours. Je me demande donc si des élus pratiquent de manière différente ce lien d’attache locale.

M. Lionel Espinasse. Comme je l’ai indiqué, ceci est techniquement possible, mais nous ne le faisons pas. Pour le moment, les maires sont outillés avec un système complètement en dehors du REU, fondé sur des envois de courriers et des retours de plis non distribués.

Pourrait-on trouver un outillage pour fournir aux maires des informations autres pour l’aider à prendre sa décision ? Dans ce cas, il s’agit de l’exploitation de fichiers administratifs autres que le REU. Il faudrait mener une instruction pour évaluer si des signaux ou des indices pourraient être captés dans des fichiers administratifs et communiqués aux maires, afin de les aider à prendre une décision. Mais est-ce le rôle de l’Insee ? Je ne sais pas.

M. le président Thomas Cazenave. Pour dire les choses telles qu’elles sont, vous ne qualifiez pas le fichier qui vous est envoyé par les communes concernant la perte d’attache. C’est une donnée que vous ne questionnez pas.

M. Lionel Espinasse. C’est exact.

Mme Christel Colin. Des contrôles sont effectués dans le cadre du REU pour s’assurer de la conformité des opérations au code électoral, mais nous n’apprécions pas les décisions des communes, notamment les décisions de radiation. En outre, nous n’avons jamais analysé de manière statistique les différences de pratique.

Ensuite, nous n’avons pas vraiment investigué la manière dont les autres pays se positionnent par rapport à la France en matière de pratique électorale, et notamment d’abstention. Des chercheurs ont peut-être mené des travaux comparatifs permettant de documenter ces questions, mais l’Insee n’a pas investi ces sujets.

M. le président Thomas Cazenave. Je cède la parole aux membres de la commission.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Vous avez bien évoqué le caractère incompressible du délai de six semaines pour l’impression des documents. À travers les données dont vous disposez sur les inscriptions et les enquêtes que vous réalisez, avez-vous pu repérer des impacts sur des types de population qui voteraient plus facilement, par exemple grâce aux facilités en matière de procuration ? Je pense notamment aux jeunes. On pourrait imaginer que l’inscription systématique et la procuration facilitée sur deux sites de résidence entraîneraient une hausse de leur participation aux scrutins.

Ensuite, je souhaite vous interroger sur l’adressage de la propagande électorale, dans la mesure où des erreurs sont régulièrement constatées. J’ai pu le constater dans ma circonscription, où figurent un certain nombre de communes nouvelles.

Par ailleurs, le pourcentage permanent de non inscrits, qui s’établit à 5 %, reste assez stable dans le temps et il est plutôt lié au non-rattachement. L’inscription systématique sur les listes électorales des nouveaux arrivants dans une commune lors de leurs diverses démarches administratives ne serait-elle pas envisageable ? Par exemple, de nombreuses communes organisent des cérémonies pour la remise des cartes d’électeurs aux jeunes de 18 ans ou l’accueil des nouveaux arrivants. Ces événements ne pourraient-ils pas constituer une occasion d’insister sur la démarche volontaire d’inscription sur les listes électorales ?

M. Lionel Espinasse. Il est exact que les inscriptions sont désormais plus faciles, notamment grâce à la démarche en ligne, qui s’est encore améliorée récemment, par l’introduction d’une démarche 100 % dématérialisée, qui ne nécessite plus de se déplacer au commissariat ou à la gendarmerie pour faire vérifier son identité.

En proportion, les jeunes sont plus nombreux que la moyenne à établir une procuration, sans que l’on puisse uniquement l’expliquer par cette facilitation. Ainsi, lors des élections législatives de 2024, 7 % des inscrits avaient en moyenne déposé une procuration, mais ce taux s’établissait à 10 % chez les 18-24 ans et à 9 % chez les 25-39 ans.

Ensuite, la question de l’adressage revient fréquemment, notamment depuis les élections régionales et départementales de 2021. En effet, davantage d’erreurs de distribution de plis ont été observées à l’occasion de ces élections. Il faut néanmoins observer que la situation s’est fortement améliorée depuis cette époque et ne s’est pas reproduite en 2022 ou en 2024, comme le ministère de l’intérieur pourra vous le confirmer, puisqu’il gère ces marchés avec les prestataires de distribution.

À la suite de ces problèmes d’adressage, nous avons étudié la qualité des adresses dans le REU. La responsabilité en incombe à la commune lorsque l’électeur vient au guichet pour s’inscrire, mais aussi à l’électeur lui-même, lorsqu’il effectue une démarche en ligne, puisqu’il saisit lui-même son adresse.

À la réception du dossier, la commune peut améliorer l’adresse à modifier. Le REU comporte deux adresses : l’adresse de rattachement, qui est forcément une adresse dans la commune, et l’adresse de contact, qui peut être extérieure à la commune. Nous avons regardé les adresses où ne figuraient pas d’indication de numéros ou de noms de voie. Dans les adresses de rattachement, seules 0,01 % des adresses du REU n’ont pas de libellé de voie ou de numéro de voie ; pour les adresses de contact, seules 0,07 % des communes sont dans ce cas. Dès lors, il n’est pas possible de dire que les champs sont vides ; ils sont remplis par les électeurs et les communes.

Lorsqu’il a été créé en 2019, le REU a rapatrié toutes les listes électorales des 35 000 fichiers locaux des communes, avec des adresses qui ont pu être saisies il y a dix, vingt ou trente ans. Nous continuons à travailler sur ce sujet, grâce à l’arrivée de la Base Adresse Nationale (BAN), un référentiel d’adresses qui doit maintenant faire foi et être utilisé au maximum par l’administration. À ce titre, nous avons lancé un chantier pour créer un référentiel d’adresse dans le REU qui serait aligné sur la BAN, afin d’améliorer encore la qualité des adresses dans le REU.

Quelles démarches pourraient être effectuées au sein de la commune pour favoriser l’inscription ? Chez les jeunes, peu reste à faire, puisqu’à l’âge de 18 ans, ils sont automatiquement inscrits. Ensuite, vous évoquez les cérémonies de remise de carte d’électeur ou d’accueil des nouveaux arrivants, mais celles-ci sont à la main des communes, l’Insee n’a pas son mot à dire.

Mme Farida Amrani (LFI-NFP). Vous avez mentionné les 1 820 sollicitations reçues par l’Insee de la part des juges pour expertiser des contentieux sur des cas individuels d’électeurs figurant dans le REU. Je souhaite évoquer l’exemple d’une commune où le maire a pris des décisions de radiations massives. Ainsi, plus de 5 800 radiations pour perte d’attache communale sont intervenues dans cette seule commune, soit pratiquement 15 % du corps électoral, alors même qu’un grand nombre de ces personnes avaient voté en 2022. Ces personnes radiées payent leurs impôts. Dans une même famille vivant sous le même toit, la mère et un enfant ont été radiés, ce qui n’a pas été le cas du père et de l’autre enfant. Le jour des élections, plus de 600 personnes ont dû se rendre au tribunal de proximité, où personne n’était informé, puisqu’une seule juge siégeait ce jour-là.

Dans un tel cas, l’Insee n’est-il pas alerté ? Si tel n’est pas le cas, ne vous est-il pas possible de créer une alerte et de travailler avec les collectivités sur ce sujet ? J’essaye de comprendre comment un maire peut procéder seul à autant de radications. Il y a certes une commission de contrôle des listes électorales mais elle intervient après la décision du maire.

M. Lionel Espinasse. Le système d’information ne comporte pas d’alerte et l’Insee n’a aucune légitimité juridique conférée par les textes pour surveiller l’activité des maires en ce qui concerne la perte d’attache communale. Si une telle alerte devait être créée, il faudrait prévoir un dispositif juridique qui n’existe pas actuellement dans le code électoral.

Ensuite, vous vous interrogez sur les moyens d’aider les maires à prendre leur décision. Nous avons déjà évoqué cet aspect. Le recours potentiel à des informations existant dans d’autres fichiers administratifs devrait être instruit techniquement, mais aussi sur le plan juridique, pour donner la légitimité à certains acteurs de transmettre ces informations, de les utiliser, voire de les imposer. Il faudrait donc construire un système de contrôle de l’activité des maires sur le sujet des pertes d’attache communale, qui n’existe pas, à ma connaissance.

Par ailleurs, lors de chaque élection, le ministère de la justice organise des permanences dans les tribunaux et l’Insee met également en place des permanences pour répondre aux juges. À titre illustratif, lors du premier tour de l’élection présidentielle de 2022, quinze personnes étaient chargées de ces réponses au sein de l’Insee. Dans le cas d’espèce que vous avez cité, le personnel manquait peut-être ce jour précis, mais le ministère de la justice organise bien des permanences électorales les dimanches d’élections et produit à chaque élection des notes et des circulaires à l’attention des juridictions.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je souhaite poursuivre notre discussion concernant les radiations. Vous avez indiqué qu’entre 2022 et 2024, 530 000 radiations pour perte d’attache communale étaient intervenues et 72 000 au titre de décisions de justice. J’imagine que ces dernières concernent des pertes de droits civiques.

M. Lionel Espinasse. Pas uniquement, cela peut également concerner d’autres cas de figure, comme ceux de personnes qui contestent leur perte d’attache communale, mais qui voient leur demande refusée par le juge. L’incapacité électorale doit être distinguée des radiations, elle est mentionnée au casier judiciaire, comporte une date de début et une date de fin. A la fin de l’échéance, la personne retrouve ses droits, elle est toujours inscrite.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Par ailleurs, ces 72 000 cas concernent, outre des décisions de justice, des décisions de la commission de contrôle communale. Pouvez-vous nous fournir plus de détails sur cette dernière ?

M. Lionel Espinasse. Ma réponse ne pourra être qu’approximative. Le ministère de la justice vous renseignera mieux que moi sur cet aspect du droit électoral. Cependant, cette commission est composée d’un représentant du maire, d’un représentant de l’opposition municipale, d’un représentant du tribunal judiciaire et d’un représentant du préfet. Ses décisions doivent donc être distinguées de celles des maires.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Compte tenu de sa composition, cette commission est moins soumise à l’arbitraire.

Par ailleurs, la Cour des comptes s’est penchée sur le sujet et indique dans un rapport de novembre 2024 que « La prérogative de radiation des maires crée cependant une difficulté quand elle s’exerce peu avant une élection nationale et conduit ainsi à priver des électeurs de toute inscription sur une liste électorale, alors même que, par exemple, l’élection présidentielle s’exerce dans le cadre d’une circonscription unique. En effet, le code électoral n’interdit pas les radiations une fois passée la date limite d’inscription sur les listes électorales ». Elle recommande au législateur de modifier le code électoral pour interdire les radiations pour perte d’attache communale au minimum dans la période des six semaines durant laquelle il n’est pas possible de se réinscrire sur les listes électorales.

M. Lionel Espinasse. Ce sujet est en effet bien connu, bien identifié et bien documenté, au-delà de la Cour des comptes. Si le code électoral devait être modifié, nous l’appliquerions, mais l’Insee n’a pas de légitimité pour se prononcer à ce sujet.

M. le président Thomas Cazenave. Si je comprends bien, ce processus de radiation à l’initiative des maires est transmis directement à l’Insee par ces derniers, sans passage par le ministère de l’Intérieur. Cette prérogative doit être encadrée, y compris dans le temps. Envisageons un cas concret. À une semaine d’une élection municipale, un exécutif municipal pourrait prendre l’initiative de radier massivement des électeurs, ce qui jetterait alors un doute sur la légitimité de cette démarche et peut-être également sur le scrutin.

Aujourd’hui, cette décision unilatérale ne fait l’objet d’aucune analyse ex post par ceux qui détiennent cette information, c’est-à-dire l’Insee, sur des points anormaux, aberrants. Pourrions-nous regarder avec vous comment se répartissent territorialement ces radiations, sur une période récente ? Cela serait très utile et permettrait de bien éclairer les travaux de notre commission.

M. Lionel Espinasse. Ceci est techniquement possible.

Mme Christel Colin. Nous pourrions en effet produire des distributions de taux de radiation.

M. le président Thomas Cazenave. Cette donnée serait effectivement intéressante.

M. Stéphane Rambaud (RN). Je vous remercie pour vos réponses éclairantes, qui traduisent bien le sérieux de votre Institut. La loi de 2016 qui instaure le répertoire électoral unique, permet aux gérants de société implantés dans une commune de voter dans cette dernière, y compris lorsqu’il ne s’agit pas de leur commune de résidence. Sommes-nous bien certains qu’ils ne peuvent pas voter deux fois, dans deux communes différentes ? Le système est-il totalement étanche ?

M. Lionel Espinasse. Oui. La recherche des doublons se réalise sur l’identité de la personne, c’est-à-dire le nom, les prénoms, le sexe, la date et le lieu de naissance. Le système repère lorsqu’une personne est inscrite dans deux endroits et ne conserve que la commune la plus récente.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Si l’on bloque la radiation pendant six semaines, durant ce laps de temps, les personnes qui sont parties s’installer ailleurs ne pourront pas voter dans leur nouvelle commune, qui peut être éloignée de leur précédent lieu d’habitation.

M. Lionel Espinasse. Vous pointez le lien entre la période de radiation et la date limite d’inscription. Imaginons le cas d’une personne qui a quitté une commune pour s’installer dans une autre commune. Si elle s’est inscrite dans les délais dans sa nouvelle commune, elle a été automatiquement radiée de sa commune de départ. Si en revanche elle ne s’est pas inscrite dans les délais dans sa nouvelle commune, le maire de la commune de départ ne peut pas la radier. Le système a plutôt été amélioré puisque l’inscription dans sa commune de départ demeure maintenue.

M. le président Thomas Cazenave. Lorsqu’il n’existe pas d’attache, la personne est-elle systématiquement informée ou peut-elle ne le découvrir que le jour de l’élection, quand elle rentre dans le bureau de vote ? Le contradictoire existe-t-il ? Or pour que celui-ci existe, encore faut-il être informé. Peut-on contester cette décision ? Être radié d’une liste électorale n’est pas un événement anodin.

M. Lionel Espinasse. Dans le code électoral, il est indiqué que la personne doit être expressément informée. Ensuite, il faut malgré tout prendre en compte les effets matériels. Lorsqu’une personne a été radiée par un maire, la propagande électorale est retournée avec la mention « pli non distribué » par La Poste, ce dont la commune doit informer la personne en question. Dans cette situation, la mairie a déjà tenté de joindre la personne, mais n’y est pas parvenue. Il existe donc une vraie difficulté matérielle à informer quelqu’un dont la commune a déjà reçu par deux fois un retour de La Poste indiquant que le pli n’a pas été distribué.

M. le président Thomas Cazenave. Le fait d’avoir reçu par deux fois un pli non distribué constitue-t-il une condition préalable pour pouvoir procéder à une radiation ?

M. Lionel Espinasse. Cet aspect ne figure pas dans le code électoral, mais je préférerais que vous posiez directement la question au ministre de l’intérieur. Cependant, le retour de plis non distribués fait partie des signaux qui peuvent déclencher une procédure de radiation pour perte d’attache communale.

Une des voies de progrès concerne l’adresse mail. Dans le REU, nous ne disposons d’une adresse mail que pour 24 % des électeurs. La raison est assez simple : en 2018, nous avons récupéré les listes électorales historiques des communes. Toutes les personnes qui n’ont jamais déménagé ou effectué une inscription en ligne n’ont donc pas été obligées de fournir leur adresse mail. En revanche, pour les personnes qui se sont inscrites depuis l’instauration du REU, la proportion d’adresses mail est de 86 %. Par conséquent, la voie de progrès consiste à augmenter la proportion d’adresses mail dans le REU, ce qui offrirait à la commune un outil supplémentaire pour pouvoir effectuer son instruction d’une éventuelle perte d’attache communale.

Nous réfléchissons à ce sujet avec le ministère de l’intérieur. Une première possibilité consisterait à mettre en place un téléservice permettant aux électeurs d’actualiser leurs coordonnées. Une autre possibilité viserait à récupérer l’adresse mail, qui pourrait figurer par ailleurs dans d’autres fichiers administratifs. Il conviendrait donc de veiller aux garanties juridiques associées, dans la mesure où il s’agit de données à caractère personnel, collectées pour certaines finalités spécifiques par des administrations.

En résumé, les modalités sont à la fois techniques et juridiques. Cependant, de notre point de vue, disposer d’un plus grand nombre d’adresses mail dans le REU permettrait de résoudre de nombreux problèmes et de conduire une communication à moindre coût auprès des électeurs. Enfin, le contradictoire relève de l’autorité judiciaire.

M. le président Thomas Cazenave. Vous réfléchissez à la manière d’aider la commune à bien à bien identifier cette mal inscription, mais il faut également garantir au citoyen de bonne foi sa protection dans l’exercice de son droit. En effet, il peut toujours exister, à la marge, des maires mal intentionnés, qui pourraient s’adonner à ce type de pratique à l’approche des échéances électorales. C’est la raison pour laquelle l’information est fondamentale, de même que le droit de recours et le délai.

Mme Farida Amrani (LFI-NFP). Existe-t-il un lien entre la commune et le service des impôts, puisque la plupart des habitants d’une commune payent des impôts fonciers ? De même, le paiement de la cantine scolaire s’effectue via la trésorerie. Comment peut-on considérer que des personnes n’ont plus d’attache communale alors qu’ils continuent de payer des impôts fonciers et la cantine de leurs enfants scolarisés dans cette même commune ?

M. Lionel Espinasse. J’ignore les informations fiscales dont dispose la commune, ainsi que les échanges qui peuvent exister entre l’administration fiscale et les communes. Je rappelle que la commune mène ses investigations pour confirmer ou infirmer l’existence d’une d’attache communale, l’Insee n’intervient pas dans ce processus.

Mme Farida Amrani (LFI-NFP). La trésorerie collecte la somme relative à la cantine scolaire ; la mairie dispose donc de ces données. Est-ce légal ? J’y vois là une contradiction.

M. Lionel Espinasse. Il faudra confirmer cet aspect avec les juristes du ministère de l’intérieur, mais à ma connaissance, le code électoral n’entre pas dans des détails techniques très importants. Il se contente d’indiquer que le maire est responsable de vérifier l’attache communale, mais il ne précise pas les fichiers que ce dernier peut utiliser. Ces modalités techniques ne sont pas abordées dans le code.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Nous vous adresserons des demandes écrites complémentaires. Idéalement, nous souhaiterions disposer de la ventilation des radiations par commune, voire par bureau de vote, mais également connaître le taux de radiation rapporté au nombre d’électeurs inscrits précédemment. En effet, l’exemple mentionné par Mme Amrani concernant 15 % d’électeurs radiés est vraiment saisissant.

Ensuite, vous avez évoqué les mails, mais cet aspect suscite des interrogations. Je pense d’abord au risque que ces mails soient dirigés vers la rubrique des courriers indésirables. Cela m’est arrivé avec un courrier de la Commission nationale de campagne et des financements politiques ! Par ailleurs, nous recevons tellement de mails que nous ne parvenons jamais à les ouvrir tous, sans parler des craintes d’hameçonnage. En revanche, il pourrait en être autrement si les messages étaient envoyés par SMS, dont le taux d’ouverture est quasiment de 100 %. Pourquoi ne pas rajouter les numéros de téléphone, notamment les numéros de téléphone portable dans ce REU ?

M. Lionel Espinasse. Le numéro de téléphone fait partie des variables du REU, mais je n’ai pas en tête le pourcentage de remplissage des numéros de téléphone. Cependant, j’ignore si l’envoi par SMS serait plus efficace que l’envoi par mail. De toute manière, il reviendra toujours à la commune de choisir son mode de communication avec les électeurs.

Mme Christel Colin. Les calculs des taux de radiation peuvent effectivement se réaliser par commune. Il est techniquement possible de réaliser ce calcul par bureau de vote.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je me permets de préciser mon raisonnement. Dans le cas où l’on constaterait des taux de radiation très élevés dans une commune, il pourrait être intéressant dans un second temps de s’intéresser aux détails, par bureau de vote. En effet, le risque d’arbitraire, s’il existe, peut être ciblé électoralement : nous savons tous qu’il existe des « bons » et des « mauvais » bureaux.

M. le président Thomas Cazenave. Je me permets à mon tour de le formuler un peu différemment. Ce travail permettrait au moins d’écarter tout soupçon. Je crois quand même à la vitalité démocratique, au fait que l’immense majorité des élus sont honnêtes. Mais sur un droit aussi fondamental, il n’est pas possible de laisser une marge d’appréciation qui nous paraîtrait trop lâche.

Je vous remercie pour cette audition très riche, qui nous a permis d’approfondir un des sujets clefs de la commission d’enquête.

*

Audition, ouverte à la presse, de M. Guy Geoffroy, vice-président de l’Association des Maires de France (AMF) (jeudi 30 janvier 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Mes chers collègues, nous poursuivons nos auditions en accueillant M. Guy Geoffroy, ancien député, maire de Combs-la-Ville, président de l’Association des maires de Seine-et-Marne et vice-président de l’Association des maires de France (AMF).

C’est d’ailleurs au titre de ses responsabilités au sein de l’AMF que nous l’auditionnons aujourd’hui. Les communes jouent un rôle absolument fondamental dans l’organisation des élections. Nous pourrons aborder ensemble un grand nombre de sujets, de l’inscription sur les listes électorales aux modalités pratiques de vote, sans oublier la question du recrutement des assesseurs ou les charges que cette organisation implique pour le personnel communal. Monsieur Geoffroy, nous serons curieux de recueillir également vos réactions aux propositions faites récemment par la Cour des comptes sur l’organisation des élections

Je rappelle que notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement vidéo sera ensuite disponible à la demande. En application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vais préalablement vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Geoffroy prête serment.)

M. Guy Geoffroy, vice-président de l’Association des Maires de France. Je vous remercie de cette invitation, pour laquelle le président David Lisnard m’a demandé de représenter notre association.

Bien évidemment, la question de l’organisation des élections n’est pas indifférente aux maires, dans la mesure où pour y contribuer, ils agissent non pas dans le cadre de leurs attributions en tant que premier magistrat de la commune en charge de mettre en œuvre le projet communal, mais en tant que représentants de l’État. Sur ces questions que nous traitons au long cours et depuis toujours, nous sommes, au niveau local et au niveau national, en relation permanente, et globalement de très grande qualité, avec l’État.

Je pense par exemple à une demande de notre part, qui a d’ailleurs abouti, concernant l’exigence antérieure de présentation d’une pièce d’identité dans toutes les communes. Nous avions ainsi fait valoir que pour les communes de 1 000 habitants, cette exigence pourrait être plus péjorative que positive à l’égard de certains habitants. De fait, l’AMF est écoutée et souvent entendue, et ses propositions sont régulièrement bien analysées et reçues. Sur le plan local, les difficultés ou organisations un peu spécifiques donnent lieu à des rencontres et font l’objet de contacts permanents avec les représentants de l’État.

Le bureau national de l’AMF mène un travail quotidien et au long cours sur des sujets de fond ou sur des questions purement organisationnelles. Ce travail se poursuit de telle manière que nous n’avons pas de banques structurées de données problématiques qui nous soient remontées. Je préside l’Association des maires de mon département et à chaque fois que des questions reviennent jusqu’à moi parce qu’elles n’auraient pas trouvé de réponse dans la relation entre un collègue maire et les services préfectoraux, ce qui est rare, j’agis de telle manière qu’elles soient traitées sans devoir remonter au niveau national, ni du côté des services de l’État, ni du côté de l’AMF.

En conséquence, l’AMF ne dispose pas d’une doctrine sur ces questions d’organisation des élections, ce qui ne m’empêchera pas d’apporter des réponses à vos questions, autant qu’il me sera possible de le faire, fort par ailleurs de mon humble expérience de maire depuis près d’une trentaine d’années.

Globalement, les dispositifs tiennent et je dois souligner que le répertoire électoral unique (REU) y a contribué. La loi du 1er août 2016 a ainsi permis d’améliorer les éventuelles défectuosités d’inscription sur les listes électorales et de mise à jour des listes électorales. Aujourd’hui, le dispositif fonctionne d’une manière qui donne satisfaction à nos services, qu’il s’agisse des communes qui disposent d’un personnel et de compétences avérées ou des communes moins nombreuses en population et donc en en effectifs d’agents. Maire d’une commune d’un département rural bien que situé en Île-de-France, je peux affirmer que mes collègues maires et leurs secrétaires de mairie sont experts sur tous ces sujets. Ils réussissent à exercer leurs responsabilités en matière électorale, y compris en période un peu complexe.

À ce titre, la période que nous venons de traverser a été particulièrement riche. Apprendre, au soir du scrutin toujours sensible des élections européennes, marqué par un très grand nombre de listes et des difficultés parfois matérielles pour pouvoir assurer sa bonne organisation, qu’il faudrait organiser à nouveau des scrutins dans un délai très court n’a pas manqué de créer une fébrilité chez les élus locaux. Certains craignaient à juste titre de ne pas pouvoir disposer du temps ni des moyens financiers, humains et matériels pour pouvoir organiser ces élections.

Cependant, je crois pouvoir dire, avec prudence que, même dans ce contexte qui était très périlleux, les communes de France, leurs services et leurs maires ont réussi ce pari, au contact de l’État déconcentré dans chaque préfecture et sous-préfecture. Ce pari réussi a permis une sincérité réelle des scrutins des premier et second tours des élections législatives, assurant ainsi une totale légitimité des élus de la Nation qui en sont issus.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous avez évoqué le répertoire électoral unique, sur lequel je souhaite vous interroger, concernant notamment la place des communes dans la tenue de ce REU. Ce matin, nous avons reçu des représentants de l’Insee, avec lesquels nous avons évoqué la question des radiations pour perte d’attache communale. L’AMF a-t-elle adopté une position ou des recommandations à ce sujet ? En effet, nous avons l’impression que cette notion demeure assez floue. De plus, nous ont été remontés des cas de radiations massives dans un certain nombre de communes.

Les communes gèrent à la fois ce qui relève directement de leur ressort, c’est-à-dire les élections municipales, mais aussi toutes les autres élections : départementales, régionales et nationales. Ces radiations posent question. En effet, les électeurs peuvent s’inscrire jusqu’à six semaines avant la date d’un scrutin. Cependant, des radiations pour perte d’attache communale semblent pouvoir intervenir dans cette période de six semaines. Par conséquent, des citoyens peuvent potentiellement se retrouver non inscrits sur les listes électorales. Seriez-vous favorables à l’interdiction de radiation pour perte d’attache communale dans cette période de six semaines qui sépare la date limite d’inscription de la date du scrutin ? La Cour des comptes a effectué des propositions en ce sens.

Je souhaite également vous interroger sur la tenue des bureaux de vote. Nous savons tous qu’il est de plus en plus difficile de trouver des assesseurs et des présidents de bureaux de vote, c’est-à-dire des personnes prêtes à sacrifier leur dimanche pour tenir un bureau de vote et s’assurer de la sincérité du scrutin. Votre association formule-t-elle des recommandations sur le sujet pour aider à la tenue des bureaux de vote ? Certains suggèrent de rémunérer les assesseurs. Cela vous semble-t-il une bonne idée ?

Menez-vous par ailleurs des réflexions sur l’accessibilité des bureaux de vote, pour les personnes âgées et plus généralement les personnes à mobilité réduite ? Je pense notamment à celles qui ne peuvent pas conduire ni se déplacer jusqu’au bureau de vote.

Enfin, lors des élections européennes, trente-huit listes étaient en lice. Nous avons tous constaté des difficultés pour faire figurer l’ensemble de ces listes sur les panneaux d’affichage, mais aussi pour trouver des endroits pour installer ces derniers devant les bureaux de vote. Considérez-vous être dotés de suffisamment de moyens par l’État pour faire face à l’organisation de ces élections, ne serait-ce que pour les aspects purement matériels comme l’installation des panneaux d’affichage ?

M. Guy Geoffroy. La perte d’attache communale relève de l’initiative de la commune d’origine. Vous évoquez le risque qu’un électeur puisse éventuellement se retrouver inscrit sur aucune liste électorale alors qu’il s’agirait d’une élection nationale où l’on imagine que tout citoyen français, présent sur le territoire ou à l’étranger, peut tout à fait valablement participer au scrutin.

En 2024, ces radiations n’ont pas été anodines, puisque leur nombre représentait 8 % de l’ensemble du corps électoral. Cependant, seulement 13 % de ces radiations ont été opérées dans le cadre de la perte d’attache communale. La plus grande partie de ces radiations est constituée par les personnes décédées, soit environ 30 %. Ensuite, 55 % de ces radiations interviennent du fait d’une inscription sur une autre commune, ce qui signifie que les personnes radiées ont la possibilité de voter dans leur nouvelle commune.

Il est évident que lorsque ces radiations sont prononcées à l’initiative de la commune, elles le sont la plupart du temps dans la meilleure connaissance de cause. Il m’est arrivé d’évoquer cette question avec mon service des formalités administratives chargé de l’organisation des élections, qui me fait part des données sur lesquelles il va devoir transmettre d’éventuelles demandes de radiation. Nous nous efforçons alors de nous entourer d’un ensemble d’éléments suffisamment pertinents et convergents pour que cette radiation puisse être opérée.

Cela étant, il ne serait pas scandaleux d’en rester à un délai raisonnable de six semaines. Cette mesure ne me choquerait pas et en tant que maire expérimenté, je pense qu’elle peut être comprise de tous. Je précise qu’un électeur conserve malgré tout la possibilité d’obtenir le jour du scrutin sa réinscription sur les listes électorales. La plupart du temps, les électeurs qui formulent cette demande obtiennent satisfaction. Cependant, certains électeurs ont été radiés, mais ne le savent pas, alors même qu’ils n’avaient par ailleurs probablement pas l’intention de participer au vote.

Cet élément me permet d’aborder votre deuxième question concernant la tenue des bureaux de vote, sur fond d’une baisse réelle de la participation, qui a tendance à s’aggraver quel que soit le type de scrutin. Il y a cinquante ans, un taux de participation de 70 % était considéré comme médiocre, mais il est aujourd’hui salué. Il a toujours existé un vivier de personnes, la plupart du temps connues sur la commune, prêtes à participer à la tenue des bureaux de vote. Malheureusement, l’assouplissement de la mobilisation conduit également à la réduction de ce vivier, même si cette réduction n’est pas proportionnelle à la baisse de participation de nos concitoyens aux élections.

Je me souviens que la première question posée par la responsable de ces questions dans ma commune, au lendemain du scrutin européen, concernait le risque de ne pas disposer de suffisamment d’assesseurs lors des élections législatives anticipées. Immédiatement, nous avons pris la décision, certainement partagée par d’autres, de ne pas attendre la semaine ou les dix jours précédant le premier tour pour prendre contact avec ceux qui venaient de tenir les bureaux de vote des élections européennes ou qui avaient l’habitude de le faire. Nous leur avons exprimé l’importance de s’assurer au plus vite de notre capacité, compte tenu de la réglementation, à organiser le bureau de vote.

Dans ma commune et dans mon département, nous avons été inquiets, mais également assez rapidement rassurés, par le maintien de l’engagement citoyen en dépit des difficultés de date. En effet, organiser un nouveau scrutin imprévu un mois après une élection est probablement moins périlleux en avril ou en mai que fin juin et début juillet. Malgré tout, nous y sommes parvenus. Cependant, nous sentons que la situation s’est fragilisée. À une certaine époque, la mobilisation était spontanée et nos concitoyens nous relançaient avant qu’on ne les relance. Désormais, nous devons nous assurer bien en amont que nous ne souffrirons pas de difficultés.

Faut-il rémunérer les assesseurs ? L’AMF n’a pas formulé de doctrine sur le sujet, dans la mesure où celui-ci n’a jamais fait l’objet d’une réflexion et d’une décision de notre bureau national. Cependant, je pense que la plupart des maires estiment aujourd’hui qu’être assesseur ou délégué relève du volontariat citoyen et qu’à ce titre, la question du bénévolat est finalement extrêmement importante. Ceux qui s’expriment dans un sens contraire sont certainement ceux qui ont été confrontés à des difficultés.

Encore une fois, nous constatons que ceux qui ont l’habitude de nous accompagner dans la tenue des bureaux de vote manifestent un véritable engagement citoyen. De ce point de vue, envisager une rémunération sous quelque forme que ce soit me ferait craindre d’introduire le ver dans le fruit, c’est-à-dire une perte ou une aggravation du risque de perte du sentiment citoyen. D’un point de vue strictement personnel, je ne pense pas que cette rémunération soit ni souhaitée, ni souhaitable.

Il existe des assesseurs titulaires, mais également des assesseurs suppléants. La mission d’un assesseur titulaire concerne la signature de tous les bulletins et les enveloppes contenant des bulletins nuls, des procès-verbaux. Si nous nous orientions vers un dispositif qui aboutit à ce que l’assesseur suppléant doit être indemnisé alors que l’assesseur titulaire est bénévole, et alors même qu’ils n’auront peut-être pas passé le même temps au bureau de vote, cela serait assez triste et préoccupant. Cela n’apporterait pas grand-chose et contribuerait certainement à une banalisation du fait électoral, que je ne souhaite pas et que je ne recommanderai pas.

Ensuite, au moins depuis la grande loi de 2005, les maires de France sont très attentifs aux sujets d’accessibilité de l’espace public et sont de plus en plus sensibilisés à ces questions, qui n’apparaissaient jamais auparavant. En conséquence, les bureaux de vote sont organisés en ce sens, jusqu’à l’emplacement de l’isoloir réservé en priorité aux personnes à mobilité réduite. Ainsi, je n’ai jamais reçu de la part du préfet ou de ses services de récriminations à ce sujet ou de demandes concernant une commune qui ferait obstacle à une meilleure accessibilité. Je pense que tous les députés qui font la tournée des bureaux de vote ne me contrediront pas, y compris dans les bâtiments des petites mairies des communes rurales.

Je prends note de votre observation selon laquelle nos concitoyens les plus âgés sembleraient ne plus se présenter aussi nombreux dans les bureaux de vote. Elle me semble importante, d’autant plus que le vieillissement de la population est une réalité, alors même que l’on a toujours entendu dire que le pourcentage de participation aux élections était le plus élevé chez nos concitoyens les plus âgés.

S’agissant de l’organisation de la propagande et des moyens correspondants, je ne dispose pas de solutions définitives. À chaque fois que des scrutins de liste sont organisés et que de nombreuses listes se présentent, les formats changent, y compris dans la dimension des bulletins de vote. Au-delà, il est vrai que le nombre de listes a tendance à augmenter, y compris aux élections municipales. Dans les petites communes, il est de bon ton de ne pas tenir rigueur aux maires de ne pas avoir réussi à disposer trente-huit panneaux réglementaires à un endroit de leur commune. Ce casse-tête se pose aussi pour les communes plus importantes, à l’image de celle dont je suis le maire, qui compte 22 800 habitants. Il est très difficile de disposer ces panneaux sur l’espace public, en veillant à ne pas courir le risque d’être suspecté de rendre certains panneaux plus visibles que d’autres.

J’avoue que je n’ai aucune idée de la manière dont ce casse-tête pourrait être résolu. En revanche, d’une manière plus générale, je sais que nos concitoyens qui s’intéressent à ces sujets sont également attachés au bon usage de l’argent public. Ils sont ainsi de plus en plus nombreux à nous faire remarquer que sur les trente-huit panneaux installés, à peine la moitié d’entre eux sont couverts d’affiches. En tant que praticiens de la politique, nous connaissons le dessous des cartes, mais nos concitoyens pratiquent généralement une analyse plus sommaire, parce qu’ils n’ont pas à rentrer dans le détail des éléments qui pourraient leur permettre, comme nous le faisons, d’analyser le sujet.

À ce titre, il serait peut-être pertinent que la réglementation évolue, notamment concernant le nombre de panneaux. Dans une commune de taille assez importante, il pourrait être envisageable de diminuer le nombre d’emplacements, et par la même occasion de réduire le nombre de panneaux. Je ne pense pas que cette décision altérerait à l’échelle nationale la sincérité du scrutin européen par exemple.

Il en va sans doute différemment pour les élections municipales, où ces panneaux sont traditionnellement disposés à tous les endroits disponibles, notamment devant chaque bureau de vote. Nous savons bien qu’un certain nombre de nos concitoyens ne savent toujours pas pour qui ils voteront lorsqu’ils se rendent dans l’isoloir. Nous constatons fréquemment que ces derniers consultent encore les panneaux et lisent les affiches avant d’entrer dans le bureau de vote.

En résumé, pour les élections locales et nationales, il ne me semble pas pertinent de diminuer le nombre de panneaux ou du moins le nombre d’emplacements, mais la question peut se poser pour les élections européennes. Dans les intercommunalités très rurales, des dispositions pourraient aussi être prises afin que cette obligation subsiste pour le « chef-lieu » de l’intercommunalité, mais pour qu’elle soit allégée ailleurs. Ces sujets méritent de faire l’objet de réflexions et nos collaboratrices de l’AMF présentes aujourd’hui à mes côtés relaieront probablement cette question, qui n’est pas mineure.

Vous m’avez également interrogé sur les moyens. Nous disposons de dotations de la part de l’État pour les élections, mais celles-ci n’ont pas varié depuis vingt ans, si ma mémoire est bonne. Cependant, il n’aura échappé à personne que l’inflation a fait son œuvre depuis vingt ans et que le « panier du maire » – comme on parle de « panier de la ménagère » – a augmenté, particulièrement ces dernières années.

Il est clair que pour une mission correspondant à la fonction du maire représentant de l’État, une partie de plus en plus importante du coût de ces opérations électorales relève du budget communal, c’est-à-dire de ressources qui ne sont pas des ressources affectées. Nous constatons donc bien l’existence d’un risque de décrochage entre le coût réel de ces prestations et les moyens que l’État met à notre disposition. Je relève cependant que l’État a consenti un important effort pour nous accompagner et nous soutenir dans la délivrance de titres numérisés lors des difficultés rencontrées après la crise sanitaire.

En conséquence, il est clair que ces dépenses nouvelles issues du budget communal mériteraient d’être mieux compensées, surtout en cas d’accélération de certains calendriers électoraux, comme cela fut le cas pour les législatives anticipées de juin et juillet dernier. En vingt ans, des tâches nouvelles ont vu le jour et les tâches plus anciennes ont vu leur coût augmenter.

M. le président Thomas Cazenave. Vous avez indiqué que l’AMF ne tenait pas un registre qui remonterait les difficultés rencontrées par les maires sur le terrain. Cependant, avez-vous été saisi de quelques difficultés rencontrées lors des dernières élections ? Si tel est le cas, de quelle nature étaient ces difficultés ? Comment ont-elles été repérées, signalées et remontées à l’AMF ?

Par ailleurs, l’inquiétante chute de la participation a déjà été évoquée, y compris par vos soins, entraînant des conséquences sur la bonne tenue des bureaux de vote. Je souhaiterais connaître la position de l’AMF ou votre avis personnel au regard de votre expérience sur les initiatives ou les solutions qui ont pu être testées ailleurs, à l’instar du vote à distance. Ce vote à distance constitue-t-il selon vous une solution d’avenir pour essayer de mieux répondre à l’exigence de meilleure participation à nos différentes élections ?

De même, est-il possible d’envisager, comme cela se passe dans d’autres pays, que le vote ne se déroule pas nécessairement un dimanche, mais sur plusieurs jours ? Cet aspect n’est pas sans lien avec votre dernière intervention sur les coûts en termes d’organisation et de mobilisation. Au fond, les modes de vie ont changé, certaines personnes travaillent le dimanche et nous observons bien que d’autres pays ont opéré d’autres choix.

M. Guy Geoffroy. Le phénomène de chute de la participation est complexe et le temps qui nous est imparti lors de cette audition ne permet pas de répondre à tous les aspects de ce phénomène.

Les initiatives prises en la matière par les communes sont extrêmement nombreuses et obtiennent des résultats que je juge assez intéressants. Ainsi, un grand nombre de communes développent une stratégie de conseil municipal de jeunes. Dans ma commune, j’ai fait en sorte que ce conseil s’appelle « le Conseil des jeunes citoyens ». Nous offrons au long cours une véritable formation et sensibilisons des jeunes sur ces sujets, pour les préparer à une mobilisation naturelle quand ils seront devenus citoyens à part entière. Je suis toujours agréablement surpris du résultat.

Par ailleurs, j’organise tous les ans une cérémonie de remise des cartes d’électeurs aux jeunes électeurs. Je suis d’ailleurs frappé par deux éléments à ce sujet : d’une part, ils sont relativement nombreux à répondre à notre invitation et d’autre part, 80 % à 90 % viennent accompagnés de leurs parents, alors qu’ils sont majeurs. Ces actions nous permettent de faire coup double : les parents sont fiers que leurs enfants se voient remettre leur carte d’électeur et cette opération contribue à développer l’esprit citoyen, et donc la mobilisation. Même si cela ne suffira probablement pas en soi, les résultats me semblent assez encourageants. En parallèle, je note qu’à la suite du travail incessant que nous effectuons dans cette direction, les enfants des écoles, les enseignants, les parents sont plus nombreux qu’à une certaine époque à se rendre à nos manifestations patriotiques, à s’impliquer et même à prendre des initiatives. Je pense que de manière coordonnée, l’État et les collectivités locales pourraient probablement encourager le développement de ce type d’initiatives, en les faisant mieux connaître.

Ensuite, vous avez évoqué les modalités permettant de contribuer à une meilleure participation. Vous avez mentionné le vote à distance, mais vous auriez également pu citer le vote par correspondance. Si l’AMF n’a pas de doctrine en la matière, elle demeure cependant assez réservée sur ces sujets. Le vote à distance éloigne les électeurs. En établir le principe pour certains mais pas pour d’autres se heurterait peut-être à des difficultés législatives, voire de rang supérieur. À l’AMF, nous ne sommes pas persuadés que cet élément libérerait nécessairement la capacité de nos concitoyens à se sentir plus concernés par les élections.

Votre question me conduit par ailleurs à évoquer celle des procurations. Le contexte très particulier de 2020 avait permis de multiplier les procurations, permettant à une même personne de recevoir deux procurations au lieu d’une. Cette action était bienvenue et a donné des résultats intéressants. En conséquence, nous regrettons que cette possibilité ne soit pas réouverte.

En effet, vous avez souligné le changement des modes de vie de nos concitoyens. Certains habitants sont des électeurs permanents et déterminés, mais se retrouvent plus que par le passé en difficulté, surtout quand le calendrier des élections intervient de manière non prévue. Je fais ici à nouveau référence aux dernières élections législatives. Il peut également être envisagé de modifier la date des élections. Si l’on disait aux Américains qu’ils ne voteront plus le deuxième mardi de novembre pour élire leur président mais qu’ils voteront un dimanche, personne ne comprendrait. Changer la date des jours de scrutin en France permettrait-il d’obtenir un meilleur résultat ? Je n’en suis pas persuadé.

Permettez-moi à ce titre de mentionner mon expérience. Je tiens le bureau de vote centralisateur de ma commune. Lorsque nous interrogeons dès l’ouverture du bureau les électeurs pour leur demander s’ils sont disponibles le soir à partir de dix-sept heures quarante-cinq pour nous aider à dépouiller, je suis frappé par le nombre considérable de personnes qui nous indiquent qu’ils ne peuvent pas, non pas parce qu’ils ne le souhaitent pas, mais parce qu’ils travaillent. En conséquence, je crois que pour ceux qui veulent véritablement accomplir leur devoir de citoyen, le fait de travailler le dimanche n’apparaît pas aujourd’hui être un motif les empêchant de se rendre aux urnes alors qu’ils en auraient envie.

En résumé, la question du changement de jour de vote n’est peut-être pas une solution. Dans un premier temps, cela déstabiliserait le système. Je suis incapable de dire si dans un deuxième temps, cela contribuerait à un sursaut de la participation. Je pense que la diminution de la participation est liée à une conjonction de facteurs. En outre, il s’agit d’un fait politique global, qui frappe un grand nombre de démocraties établies dans le monde.

M. le président Thomas Cazenave. Je partage avec vous l’idée que derrière la participation ne se joue pas uniquement la question de son caractère pratique pour celles et ceux qui doivent se rendre aux urnes. Cependant, je tiens à apporter quelques précisions. Lorsque j’évoquais la question de la date, je ne pensais pas au changement de jour, mais plutôt à un scrutin étalé sur plusieurs jours, y compris parfois sur du temps de travail. Je constate empiriquement que dans certaines régions proches d’un littoral et donc de plages, le taux de participation tend à s’effondrer les dimanches de beau temps.

Par ailleurs, je trouve étonnant de promouvoir l’ouverture d’un plus grand nombre de procurations, tout en étant très réservé sur le vote à distance. Dans le fond, le vote à distance s’apparente un peu à un vote par procuration dans la mesure où il déroge au rituel républicain du passage par le bureau de vote.

M. Guy Geoffroy. La proposition d’étendre le vote sur plusieurs jours mérite sans doute que l’on y réfléchisse. J’y vois cependant une limite immédiate, qui est celle de la sécurisation des urnes. Lors de mes premières années de militantisme, j’ai connu l’époque où les urnes n’étaient pas fermées comme elles le sont aujourd’hui, la fente était simplement recouverte d’une feuille de papier. J’ai également connu des affaires de bourrages d’urnes, qui ont entraîné des poursuites pénales, ou le cas d’un département français proche de la métropole où des urnes pouvaient être jetées à la mer. Ces phénomènes n’existent plus ou alors dans des proportions infinitésimales.

Aujourd’hui, la procédure est bien sécurisée, l’urne fait l’objet d’une surveillance permanente, d’une manière ou d’une autre, de facto. Mais si l’on devait ouvrir le scrutin du samedi matin jusqu’au dimanche soir, la question de la surveillance permanente de l’urne dans chaque bureau de vote se posera, sans parler du transfert des urnes de chaque bureau de vote vers le bureau centralisateur. Ces questions, qui peuvent paraître primaires, ne le sont pas en réalité et me laissent penser à ce stade que l’idée est bonne dans son principe, mais dangereuse dans sa mise en œuvre.

Dans les communes comme la mienne, nous avons les moyens de nous organiser, la police municipale peut prendre en charge les urnes les unes après les autres et les placer dans un endroit protégé. En revanche, cela n’est pas possible dans de plus petites communes. Il serait donc très dangereux de prétendre s’y livrer.

J’entends votre remarque sur une forme de dissonance entre la promotion de procurations multiples par personne et l’hésitation quant au vote à distance. Je tiens à rappeler que ce sentiment m’est personnel et ne représente pas une position officielle de l’AMF. Je suis personnellement très attaché au vote par une personne physique, que ce soit l’électeur lui-même ou la personne à qui l’électeur a confié le soin de voter.

Dans le même ordre d’idée, je fais partie de ces maires, assez nombreux, qui ont éprouvé des difficultés à adhérer au vote à l’aide d’une machine électronique. Nous sommes ainsi attachés au cérémonial du dépouillement et à l’alignement des résultats bureau par bureau. À ce sujet, on aurait pu penser que la mise en œuvre en fanfare du vote électronique il y a un certain nombre d’années aurait créé un réel engouement, que beaucoup de communes s’y seraient prêtées. Mais en réalité, cela n’a pas été le cas.

Mme Farida Amrani (LFI-NFP). Vous avez indiqué que l’époque des bourrages d’urnes est révolue, mais de tels cas subsistent malheureusement. Le Conseil constitutionnel a ainsi rendu un avis en 2017 à propos d’une élection où j’étais candidate face à un certain Manuel Valls. En l’occurrence, une clef supposée n’ouvrir qu’un seul cadenas permettait d’en ouvrir deux. Des questions demeurent encore sur certaines pratiques, malheureusement.

Je souhaite savoir si l’AMF a réalisé un bilan de la nouvelle procédure concernant la radiation pour perte d’attache communale. Au préalable, les dossiers étaient examinés de manière individuelle par une commission. Depuis la loi de 2016, cette décision s’effectue à la discrétion du maire, la commission électorale n’intervenant que dans un second temps pour donner son avis. À titre personnel, comment pratiquez-vous cette procédure de radiation ? Pour éviter d’enlever aux habitants de votre commune ce droit fondamental qu’est le droit vote, quels moyens mettez-vous en œuvre avant de procéder à une radiation ? Étudiez-vous les liens existants avec les impôts, la trésorerie ou la cantine ?

Ensuite, nous observons que les panneaux d’affichage libre sont de moins en moins présents, entraînant un accroissement de l’affichage sauvage. Selon vous, les collectivités sont-elles au fait de la loi, qui précise que le nombre de panneaux disponibles doit être établi en fonction de la population ?

Je partage votre avis concernant la possibilité de revenir à deux procurations par portant. Je souhaite par ailleurs attirer l’attention sur les moyens mis en place pour permettre à nos aînés d’aller voter, notamment ceux qui vivent en Ehpad. Généralement, la mairie se charge de ces aspects, mais quelle procédure mettez-vous en place dans ce domaine, notamment avec les agents de la police municipale ?

M. Guy Geoffroy. Au sein de l’AMF, nous n’avons pas établi de bilan sur les questions relatives à la perte d’attache communale. Cependant, le fait que nous évoquions le sujet aujourd’hui nous incite à le mentionner auprès de nos autorités respectives au sein de l’AMF. Nous nous efforcerons d’approcher un tel bilan, qui nécessitera cependant que les communes collationnent un certain nombre d’informations pour pouvoir les faire remonter. Jusqu’à présent, la question ne s’est jamais posée dans des termes aussi précis que ceux qui ont été mentionnés aujourd’hui. Par exemple, dans mon département, je ne dispose pas aujourd’hui de la matière me permettant de faire remonter ces données au niveau national.

Ensuite, vous m’avez demandé de quelle manière nous nous entourons du maximum de précautions pour ne pas priver un électeur de son droit de vote. Les maires agissent essentiellement, dans leur quasi-totalité, par bon sens, ils n’ont aucune idée préconçue consistant à aller chercher coûte que coûte ceux qui seraient inscrits indûment sur les listes électorales. Dans ma commune, les services s’interrogent sur un certain nombre de situations où il n’existe manifestement plus de rattachement à la commune.

Un des éléments constitutifs de cette situation porte sur le retour en mairie des cartes d’électeurs non distribuées à l’adresse indiquée. Je rappelle que ces cartes doivent être disponibles dans tous les bureaux de vote. Ainsi, tout électeur qui n’a pas reçu sa carte là où il devait la recevoir peut en faire la demande dans le bureau de vote le jour du scrutin, où peut lui être remis le document, qu’il signe devant nous. Je précise cependant que le nombre de celles et ceux qui sollicitent la remise de leur carte d’électeur en arrivant au bureau de vote est infinitésimal. Nos services ajoutent à ces constats très factuels d’autres appréciations, comme des liens au travers de la scolarité ou de la régie de recettes et dépenses de la commune. En résumé, ce croisement d’informations s’opère de manière très précautionneuse.

Vous avez également évoqué l’affichage et les règles de droit que doivent appliquer les communes. Lorsque j’étais député et me rendais dans les quarante-huit communes de ma circonscription, je constatais que même dans les plus petites communes, il existait des panneaux d’affichage libres. Ces panneaux, qui étaient proportionnels à la taille de la commune étaient parfois surutilisés pour des affichages de manifestations qui se déroulaient loin de la commune, comme une brocante par exemple. Je pense que les communes sont à la hauteur de leurs obligations dans ce domaine. Si elles ne l’étaient pas, il convient de nous remonter cette information. Nous avons la capacité, conjointement avec l’État, de faire valoir les obligations qui incombent aux communes, particulièrement sur des sujets régaliens de ce type.

Vous avez en outre évoqué l’affichage sauvage. J’ai connu une époque pas si lointaine où, en dépit d’un nombre suffisant de panneaux, des affichages intervenaient partout, y compris là où aujourd’hui plus personne ne se hasarderait à en placer. Les préoccupations environnementales, y compris l'aspect visuel, associées à la volonté de plus en plus affirmée de ne pas gâcher du papier, contribuent à une diminution de l'affichage sauvage, lequel pouvait être particulièrement marqué jusqu’à une période récente que j’évaluerais au début du XXIe siècle. Les candidats qui veulent faire valoir à travers des moyens de communication autres que les panneaux officiels leur souhait de solliciter la confiance de leurs concitoyens ont aujourd’hui bien mesuré les capacités et les droits qui leur étaient ouverts, et les utilisent de manière satisfaisante. Par ailleurs, je n’ai pas la prétention de traiter tous les sujets. Je connais très bien la commune d’Evry, mais je ne me permets pas de juger ce qui s’y passe aujourd’hui.

Ensuite la possibilité de donner procuration est maintenant plus ouverte. Deux Ehpad sont implantés dans ma commune. Le commissariat s’organise afin que des fonctionnaires de police, en lien avec la direction des Ehpad, se rendent dans les résidences un jour déterminé, au contact des personnes qui veulent donner procuration. Notre police municipale procède de la même manière.

Comme je le soulignais précédemment, les efforts des communes sont considérables dans le cadre de l’ensemble des dispositifs d’inclusion. Ils concernent également la volonté des collectivités locales de permettre à nos concitoyens les plus diminués physiquement de venir dans les bureaux de vote. Le vote par procuration de nos habitants vivant en Ehpad est important en volume.

Mme Farida Amrani (LFI-NFP). Pouvez-vous affiner votre réponse concernant la radiation pour perte d’attache communale ? Comment expliquez-vous qu’une commune ait pu radier 15 % de son corps électoral quelques jours avant les élections européennes, alors même qu’un grand nombre de ces électeurs continuent d’habiter la ville, où ils payent leurs impôts, notamment les impôts fonciers ? Ne faudrait-il pas revenir au système préalable, quand les dossiers étaient examinés de manière individuelle par une commission ? En tant que maire, êtes-vous en relation avec le service des impôts sur ces questions, afin d’obtenir un transfert d’informations ? Enfin, pensez-vous qu’un maire qui radie 15 % du corps électoral s’est entouré de toutes les précautions nécessaires ?

M. Guy Geoffroy. Je ne veux pas esquiver votre question, je vais essayer d’y répondre de manière la plus précise possible. Je n’ai pas d’explication à fournir au phénomène que vous avez cité, puisque je ne l’ai jamais rencontré sur ma commune. Je n’ai pas non plus reçu d’informations en ce sens de la part d’un maire ou du représentant de l’État. Cependant, je ne mets pas en doute l’évocation que vous venez de faire.

Je ne m’explique pas comment un maire peut radier quelqu’un qui habite sur la commune, paye ses impôts sur la commune et y scolarise ses enfants. Je ne peux que réitérer mes propos précédents concernant la réunion d’éléments probants laissant penser qu’une personne n’habite plus la commune. Il s’agit donc d’une démarche totalement opposée à celle qui consisterait à radier ceux qui ne devraient pas l’être, compte tenu de l’ensemble des éléments qui attestent bien de sa présence et donc de sa capacité à être électeur sur la commune.

Je confirme donc que nous avons tous les moyens disponibles de vérifier si quelqu’un habite sur la commune ou non. Il peut s’agir des moyens propres à l’activité de la commune par les services qu’elle propose à la population et dont certains d’entre eux nécessitent soit un paiement, soit à défaut de paiement, une inscription. Je pense par exemple à un enfant inscrit à l’aide aux devoirs au centre d’action sociale. Le lien de la commune avec les services fiscaux est constant. Dès lors, je ne peux guère comprendre le phénomène tel que vous le rapportez.

M. le président Thomas Cazenave. Monsieur le vice-président, il ne reste plus qu’à vous remercier pour votre présence cet après-midi et pour avoir contribué à éclairer nos travaux.

*

Audition, ouverte à la presse, de Mme Véronique Cortier et M. Pierrick Gaudry, informaticiens, directeurs de recherche au sein du Laboratoire lorrain de recherche en informatique et ses applications (Loria-CNRS/Université de Lorraine/Inria), contributeurs à la conception du logiciel de vote électronique code source ouvert Belenios (jeudi 6 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Madame Véronique Cortier, monsieur Pierrick Gaudry, vous êtes directeurs de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), au sein du laboratoire lorrain de recherche en informatique et ses applications (Loria). Vous avez publié en 2022, aux éditions Odile Jacob, un ouvrage intitulé Le Vote électronique. Les défis du secret et de la transparence ; vous avez également contribué à créer le logiciel de vote électronique Belenios. Vous portez à ce titre un regard à la fois théorique et pratique sur ces questions qui sont au cœur de nos travaux.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Véronique Cortier et M. Pierrick Gaudry prêtent successivement serment.)

Mme Véronique Cortier, directrice de recherche au CNRS. Mes recherches portent principalement sur les questions de sécurité informatique. Je m’intéresse aux protocoles de sécurisation sur internet, notamment aux protocoles de vote électronique. J’essaie de développer des outils d’analyse des systèmes de vote – déjà déployés ou en cours de déploiement, en Suisse ou en France par exemple, mais aussi des systèmes plus théoriques, étudiés dans un cadre académique. Vous l’avez rappelé, nous proposons la plateforme en ligne Belenios, utilisée chaque année pour quelques milliers d’élections. Nous collaborons régulièrement avec des entreprises, aussi bien en France qu’à l’étranger. Nous discutons avec l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi) ; nous avons été tiers de confiance pour les élections législatives de 2022, afin d’essayer d’apporter plus de vérifiabilité et de transparence.

M. Pierrick Gaudry, directeur de recherche au CNRS. Mes recherches initiales portaient plutôt sur la cryptographie et la théorie des nombres. Je travaille sur le vote électronique en collaboration avec Mme Cortier depuis une douzaine d’années, de façon théorique mais aussi avec une volonté de se confronter à la réalité, notamment grâce au logiciel Belenios et aux interactions avec des entreprises. Nous avons agi en tant que tiers au cours des élections législatives de 2022 pour vérifier que tout s’était bien passé : ce travail nous a mis en contact avec l’Anssi et nous a permis de prendre conscience de nombreuses réalités de terrain.

Nous sommes informaticiens, spécialistes de sécurité informatique. Mais les sciences humaines ont aussi beaucoup à dire sur le vote électronique. Nous sommes sensibles à ces aspects, nous avons un avis, mais nous ne sommes experts ni en droit, ni en sciences sociales, ni en sciences politiques, ni en ergonomie. Nous ne pourrons donc pas répondre à toutes vos questions de façon aussi éclairée que le pourraient des spécialistes de ces disciplines.

Pour résumer nos conflits d’intérêts, ou en tout cas tout ce qui pourrait être interprété comme tel, je précise que nous avons interagi avec différentes entreprises dans le cadre de contrats de recherche que ces dernières – je pense notamment à Docaposte, Voxaly et Idemia, qui sont des entreprises françaises, ou encore à Scytl, qui est espagnole – avaient conclus avec le CNRS. Nous avons encore un contrat de recherche avec la poste suisse, qui vise le marché spécifiquement suisse du vote électronique.

Par ailleurs, le logiciel Belenios est en train d’être valorisé par l’ingénieur qui a développé le site, dans le cadre d’une start-up, mais nous-mêmes ne sommes pas impliqués ; nous ne détenons pas de part du capital.

M. Antoine Léaument, rapporteur. La question de la sécurité du vote électronique se pose de différentes façons.

Il y a d’abord la sécurité pour l’électeur lui-même : comment peut-il être sûr que son vote a bien été exprimé, et en faveur du candidat pour lequel il entendait voter ? Il pourrait craindre d’avoir voté pour un candidat, mais que la machine ait été “bidouillée” de telle façon qu’il aurait en fait voté pour un autre… Comment garantir la sécurité pour l’électeur ?

Comment garantir aussi que des intervenants extérieurs – des puissances étrangères ou un parti politique – ne puissent pas trafiquer le résultat du vote ?

Le vote en ligne a été proposé aux électeurs français inscrits à l’étranger aux élections législatives de 2012, de 2022 et de 2024, mais pas en 2017 : cette année-là, l’Anssi a estimé que les risques de cybersécurité étaient trop importants. Pourriez-vous nous en dire davantage ? Quels sont ces risques et comment s’en protéger ?

En 2022, ce vote électronique a rencontré des problèmes d’accès au serveur, qui ont empêché certains électeurs d’exprimer leur vote. Pouvez-vous nous expliquer ce qui s’est passé ?

Mme Véronique Cortier. Nous sommes dans le vif du sujet… Garantir à chaque électeur que son vote est compté est une question fondamentale, non résolue dans l’état de l’art. En effet, l’électeur choisit son candidat sur l’écran, mais il ne maîtrise pas ce qui est fait dans la machine. Des attaques peuvent survenir à au moins deux endroits : sur la machine de l’électeur – son ordinateur, son smartphone – et sur le serveur qui collecte les votes.

La vérifiabilité de l’intention reste une question très difficile : la personne choisit un nom qu’elle voit sur l’écran, mais sommes-nous certains que c’est bien ce nom qui est envoyé ? Certains pays arrivent à obtenir des garanties sur ce point, la Suisse ou l’Estonie par exemple. Ainsi, en Suisse, l’électeur reçoit à l’avance un matériel électoral qui comprend, pour chaque candidat, un code de quatre chiffres ; s’il sélectionne le candidat A, il y a un échange entre l’ordinateur du votant et le serveur et, en retour, l’électeur voit un code s’afficher, qui est normalement celui du candidat A. Or son ordinateur, même s’il est compromis, n’a pas accès à cette feuille de papier. Cela passe ainsi par une procédure papier, et l’infrastructure est lourde ; il faut plusieurs serveurs de vote. Il y a d’autres façons de procéder, mais disons pour faire court que si, sur le plan académique, nous savons vérifier les intentions, cela reste difficile à appliquer, soit parce que c’est cher, soit parce que l’on demande plus d’efforts à l’électeur. C’est vraiment une question à laquelle nous avons encore du mal à répondre.

Nous savons un petit peu mieux faire pour la suite du processus. Pour les élections législatives de 2022, on a supposé que l’ordinateur du votant était de confiance, qu’il chiffrait correctement le vote conformément au choix de l’électeur. C’était vraiment une hypothèse. À partir de là, on peut faire un peu plus : l’électeur obtient un récépissé – ce qui implique beaucoup de cryptographie –, à l’image d’un suivi de La Poste. On peut aussi s’assurer que le bulletin chiffré est bien dans l’urne et que le résultat proclamé correspond aux bulletins chiffrés. C’est le rôle que nous avons joué en tant que tiers de confiance. Pour cette seconde partie, l’état de l’art nous indique comment faire ; ce n’est pas toujours mis en œuvre dans la réalité.

Quant aux attaques éventuelles et aux craintes que l’on peut nourrir, tout dépend de l’élection considérée : l’élection de délégués de parents d’élèves dans un lycée n’a pas les mêmes enjeux qu’une élection nationale.

Les attaques peuvent aussi venir de l’intérieur : il y a forcément un humain pour gérer un serveur de vote. Le prestataire n’a a priori pas de raison de truquer l’élection, la commission électorale est a priori de bonne foi. Mais parmi tous ces intervenants, certains peuvent être corrompus – dette de jeu ou intérêt personnel, par exemple – et vouloir tenter d’enlever des bulletins, d’en rajouter, de manipuler le résultat. De la même façon, une puissance étrangère pourrait chercher à corrompre des employés d’un prestataire, par exemple. Dans le cas des élections législatives de 2022, le serveur était déployé par le ministère des affaires étrangères : là encore, il est possible que des puissances étrangères ou des attaquants internes cherchent à corrompre des personnes.

Quant à la corruption des dispositifs de l’électeur – ordinateur personnel ou smartphone –, elle sera probablement détectée à terme, mais une puissance étrangère pourrait chercher à déployer des virus sur certaines machines. Il n’est pas nécessaire de compromettre toutes les machines : il peut suffire d’agir sur un certain pourcentage du parc pour changer le résultat de l’élection. Bien sûr, tout dépend de l’enjeu, et donc de l’ampleur des moyens déployés.

M. Pierrick Gaudry. Je précise que nous employons le terme « corrompu » pour les machines comme pour les êtres humains, mais pas forcément à bon escient, car il est beaucoup plus négativement connoté dans ce second cas. Nous voulons seulement parler de quelqu’un qui se retrouve du côté de l’attaquant – mais un ingénieur système « corrompu » peut aussi bien être menacé, par exemple, ce qui n’est pas tout à fait la même chose.

En 2017, l’Anssi a en effet préconisé, quelques mois avant la tenue du scrutin, de ne pas autoriser le vote par internet pour les élections législatives dans les circonscriptions des Français de l’étranger. Nous ne savons pas ce qui s’est passé. L’analyse de risques qui mène à ce type de décisions est multiple. Elle s’attache d’abord au produit de vote lui-même – ses forces, ses faiblesses, ses failles éventuelles ; or, à cette époque, la réglementation n’obligeait pas à en rendre publiques les spécifications. Nous ne les connaissons donc pas. C’était le résultat d’un appel d’offres : nous connaissons l’entreprise qui l’a remporté, et d’autres circonstances où cette solution a été déployée. C’était un produit plutôt bon, leader européen à l’époque. Peut-être y a-t-il eu des soucis particuliers liés à cette élection. Mais l’analyse des risques prend aussi en considération un contexte géopolitique que nous ne sommes, en tant que chercheurs informaticiens, absolument pas aptes à évaluer.

L’Anssi est vraiment l’entité capable de prendre ce genre de décisions. Il faut admettre que, de temps en temps, des gens bien informés sont capables de dire qu’il ne faut pas utiliser le vote électronique : savoir renoncer est une qualité dans ce genre de situations.

L’Anssi communique beaucoup. Elle met ainsi régulièrement à jour un « panorama de la cybermenace » qui explicite l’environnement général et aide à comprendre pourquoi on préfère parfois renoncer.

À partir de 2022, la transparence sur le logiciel utilisé s’est accrue. Nous en savons donc davantage, d’autant que nous avons été impliqués en tant que tiers.

S’agissant des problèmes rencontrés en 2022 et en 2023 – pour les élections générales ou les partielles à la suite d’annulations, je ne saurais plus vous dire –, ils n’étaient pas spécifiques au vote électronique : c’était des serveurs qui n’étaient pas accessibles, des SMS qui n’arrivaient pas. Ce sont des difficultés que l’on pourrait avoir avec le serveur d’une banque ou un service des impôts. Des problèmes de sécurité informatique générale de ce type affectent particulièrement une procédure de vote électronique, soumise à des échéances courtes. En général, on peut se permettre que le serveur tombe pendant de courts moments, parce que la période de vote électronique est plus longue que pour le vote à l’urne : tenir physiquement un bureau de vote, dans une mairie ou une école, cela ne peut guère se faire plus qu’un dimanche de huit à vingt heures, alors qu’un système de vote par internet peut être ouvert durant plusieurs jours, ce qui permet de compenser d’éventuels problèmes d’accès. Mais si ceux-ci sont trop importants, il y aura un effet sur la participation.

M. le président Thomas Cazenave. Vous étiez tiers de confiance pour les élections législatives de 2022. Diriez-vous que, s’agissant du vote électronique, elles se sont bien déroulées ?

Vous expliquiez que l’état de l’art donne des moyens d’assurer une vérifiabilité parfaite, mais que ce n’est pas tout à fait le cas des systèmes effectivement mis en place. Ai-je bien résumé votre propos ? Considérez-vous que le vote à l’urne est absolument sans risque par rapport à un vote électronique ?

Vous relevez dans votre ouvrage que les pays ayant instauré le vote par internet ne constatent pas d’augmentation de la participation électorale. Dès lors, pourquoi avoir recours à cette modalité de vote susceptible de présenter des fragilités, des risques de vulnérabilité et de « non-vérifiabilité » ? À quoi bon ? Pourriez-vous revenir sur ce que vous avez observé et sur les échanges que vous avez peut-être eus avec vos collègues qui, dans d’autres pays, sont spécialistes de ces sujets ?

Je termine par une question de béotien : les enjeux de vérifiabilité et de non-vulnérabilité sont-ils les mêmes pour une machine à voter dans un bureau de vote et pour le vote à distance par internet ? Autrement dit, ces deux modalités présentent-elles les mêmes risques ? S’il s’avère que, dans l’isoloir d’un bureau de vote, les machines à voter posent plus de problèmes que les bulletins papier, à quoi bon les utiliser ?

Mme Véronique Cortier. Ces questions, que nous nous posons régulièrement, sont très importantes.

Nous n’avons pas participé à la supervision du vote en ligne lors des élections législatives de 2024. Tout s’est-il bien passé en 2022 et 2023 ? En tant que scientifiques, il nous est difficile d’apporter une réponse définitive à cette question.

Vous avez vous-même évoqué les problèmes d’accessibilité rencontrés en 2022. Sur les onze circonscriptions, trois élections ont dû être réorganisées en 2023, dont au moins deux parce qu’un nombre très significatif d’électeurs n’avaient jamais reçu par SMS les codes dont ils avaient besoin – je me réfère aux décisions rendues par le Conseil constitutionnel, car je n’ai pas plus d’informations. Il est donc difficile de voir dans ces opérations de vote un succès total.

Le système mis en œuvre résulte d’un compromis, car toutes les possibilités existantes en l’état de l’art n’ont pas été retenues. Notre rôle consistait à vérifier que les résultats proclamés correspondaient aux bulletins déposés dans l’urne qui nous avait été fournie et que les électeurs ont pu retrouver le numéro inscrit sur leur récépissé dans la liste des références de bulletins publiée. Sur ces questions, nous n’avons pas constaté de dysfonctionnement. Cependant, nous n’avons observé qu’une petite partie du processus.

Il ne faut pas oublier que ce vote électronique remplace le vote par correspondance autrefois proposé aux Français de l’étranger qui ne peuvent pas se déplacer jusqu’à un bureau de vote physique ou ne sont pas disposés à faire la queue. Ce vote par correspondance était un vote papier, mais à distance. Il convient de dépasser la distinction classique entre le vote électronique et le vote papier. Si le vote papier à l’urne, tel qu’il est organisé en France pour les grandes élections, garantit un très bon niveau de sécurité, l’utilisation de bulletins papier ne suffit pas pour assurer la fiabilité du système. En France, la sécurité du vote par correspondance n’est pas exceptionnelle : les votants ne sont même pas assurés que leur bulletin arrive à destination, parce que les services postaux peuvent dysfonctionner ou délivrer les plis en retard ; par ailleurs, ils ne savent pas qui réceptionne les bulletins et n’ont pas la garantie que le secret du vote soit respecté, ni que les personnes chargées de collecter les bulletins ne prennent pas l’initiative de les changer. Dès lors, le vote électronique n’apparaît pas pire que le vote par correspondance ; on peut même concevoir des systèmes de vote électronique garantissant plus de sécurité tout en répondant aux besoins des personnes empêchées de se déplacer.

On peut ainsi considérer que le recours au vote électronique était satisfaisant pour l’élection des députés des Français de l’étranger. Cela ne veut pas dire qu’il aurait été opportun d’utiliser ce même système sur le territoire national, où les électeurs ont la possibilité de se déplacer pour voter physiquement.

Je confirme que le système mis en place n’utilisait pas toutes les possibilités existantes en l’état de l’art. Je l’ai dit, il résulte d’un compromis et de nos discussions avec l’Anssi, qui va rédiger un guide et des recommandations. En tant que chercheurs, nous encourageons le recours à certaines techniques qui nous semblent accessibles, mais il revient aux autorités de décider de ce qui est faisable sans être trop coûteux.

Vous nous avez demandé si le vote à l’urne était à 100 % sans risque. En tant qu’informaticiens spécialistes des questions de sécurité, nous considérons qu’il existe toujours des risques ! Cependant, le vote à l’urne, tel qu’il est pratiqué en France, comporte deux avantages.

Le premier est la simplicité : l’électeur choisit le plus souvent un candidat ou une liste parmi une dizaine voire une vingtaine, et l’on compte simplement le nombre de voix recueillies par chacun. Cela n’a rien à voir avec ce qui se passe dans d’autres pays où il faut classer les candidats ou répondre à de nombreuses questions en même temps ; ces règles électorales difficiles à mémoriser multiplient les risques d’erreur et conduisent à rendre un grand nombre de bulletins invalides. En France, il suffit donc de compter, ce qui peut être un peu long mais reste tout à fait faisable. Les systèmes plus compliqués peuvent encourager le recours au vote électronique ; du reste, quand le comptage est très difficile ou quand les électeurs doivent classer les différents candidats, il est nécessaire d’utiliser un ordinateur pour déterminer le vainqueur.

Le vote à l’urne apparaît donc très sûr : l’électeur voit les bulletins ; il se rend dans l’isoloir pour glisser celui qu’il choisit dans une enveloppe, afin de protéger son secret ; il dépose lui-même cette enveloppe dans l’urne ; il peut rester au bureau de vote toute la journée ou faire confiance à ceux qui restent sur place pour vérifier que personne ne manipule l’urne. Certaines fraudes demeurent possibles – je pense par exemple aux faux électeurs – mais sont pratiquées à petite échelle. Ainsi, le système n’est pas sûr à 100 %, mais tout de même très sûr par rapport aux autres.

Le second avantage du vote à l’urne, en France, est son caractère compréhensible : les électeurs peuvent comprendre, sur-le-champ ou avec un peu de recul, pourquoi il est sécurisé. Par exemple, s’il est interdit d’écrire sur son bulletin, c’est pour éviter que l’on soit forcé d’y porter un signe distinctif qui permettrait de le reconnaître. On suit les règles sans forcément savoir pourquoi, mais elles sont simples et connues.

Ainsi, de notre point de vue, aucun système de vote électronique n’est aussi sûr que le vote à l’urne, en présentiel, tel qu’il est organisé en France pour les grandes élections. Dès lors, nous ne voyons aucune raison de changer de système. À quoi bon passer au vote électronique ? Nous nous posons régulièrement la question.

Les machines à voter ne réduisent pas les contraintes par rapport au vote à l’urne : les électeurs doivent toujours se déplacer. Du reste, ce système est moins compréhensible, et il est exposé à plus de vecteurs d’attaque. Les machines peuvent être compromises, surtout si elles font l’objet d’un moratoire depuis plusieurs années – généralement, la première chose à faire pour garantir la sécurité d’un appareil, c’est de le mettre à jour… Vraiment, nous ne voyons aucune raison d’utiliser des machines à voter en France. Il est vrai que, dans certains pays, elles sont indispensables pour compter les votes. Ainsi, les États-Unis utilisent des machines mécanisées, à levier, depuis plus d’un siècle, parce que les électeurs répondent à de nombreuses questions à la fois : ils choisissent le gouverneur de l’État en même temps que l’heure d’arrosage des pelouses – j’exagère peut-être un peu. Sans ces machines, le comptage serait difficile, long et pénible. En France, cette étape allonge le processus de quelques heures, mais elle est tout à fait réalisable avec de simples moyens humains. Dans le contexte français, on ne voit pas quel serait l’avantage des machines à voter.

M. Pierrick Gaudry. On pourrait croire que le vote par internet, en permettant aux électeurs de voter depuis n’importe quel endroit, entraîne forcément une augmentation de la participation. C’est un raccourci. Nous touchons là à des questions sociologiques dont nous ne sommes pas spécialistes – nous nous contentons d’observer –, mais si les pays ayant mis en œuvre cette nouvelle modalité de vote ont pu connaître, au début, un petit pic de participation, sous l’effet de la nouveauté, le taux de participation s’est ensuite rapidement stabilisé. Cette tendance semble toucher assez uniformément tous les pays concernés. Je prendrai l’exemple de l’Estonie, qui autorise le vote par internet depuis 2007. Il s’agit d’un régime parlementaire, qui ne connaît pas d’élection présidentielle : pour eux, les élections législatives, c’est le top…

M. le président Thomas Cazenave. Je suis obligé de corriger vos propos, monsieur Gaudry : pour nous aussi, les élections législatives, c’est le top !

M. Pierrick Gaudry. Bien sûr, monsieur le président !

En Estonie, donc, lors des dernières élections législatives, plus de la moitié des votants ont utilisé internet, mais le taux de participation s’est limité à 63,5 %. Ce taux est très comparable à ceux que nous connaissons en France, même s’ils varient en fonction du contexte. Je ne pense donc pas que le vote électronique nous permette de retrouver les taux de participation que nous avons connus dans la période d’après-guerre. Ce n’est pas une solution pour limiter l’abstention.

Le vote par internet permettrait-il d’alléger le dispositif de tenue des bureaux de vote, qui est très lourd et requiert la présence de nombreux assesseurs ? Il est vrai qu’un passage au tout-électronique diminuerait les besoins humains le jour J. Cependant, tous les pays ayant mis en place un vote par internet pour leurs élections politiques majeures ont gardé un système multimodal, où le vote à l’urne reste possible. Il faudra donc, de toute façon, maintenir des bureaux de vote. Peut-être pourrait-on en supprimer 30 %, mais la question de la proximité se poserait immanquablement. On ne voit donc pas bien quel sera le gain…

Pour les élections présidentielles, législatives et municipales, notre point de vue est assez clair : nous ne voyons pas l’intérêt de passer au vote par internet. Les risques associés à cette modalité de vote ne compensent pas les gains mineurs pour ce qui est de l’abstention ou des besoins dans les bureaux de vote. Le jeu n’en vaut pas la chandelle.

M. le président Thomas Cazenave. Merci pour la clarté de vos propos. Si je comprends et résume bien, vous estimez que le vote électronique est intéressant, y compris du point de vue de la sécurité, lorsqu’il se substitue au vote par correspondance, mais dans les autres cas de figure, vous n’y voyez pas d’intérêt.

Mme Véronique Cortier. C’est un bon résumé de notre position, du moins pour les élections nationales ou pour les élections citoyennes à enjeu, car le vote à l’urne présente bien plus d’avantages du point de vue de la sécurité.

Il conviendrait peut-être de tempérer un peu notre point de vue s’agissant d’autres scrutins tels que les élections professionnelles, dont les enjeux peuvent d’ailleurs ne pas être négligeables. L’organisation d’un vote à l’urne n’est pas forcément simple ; du reste, les urnes sont parfois déplacées avant le dépouillement, ce qui pose des problèmes de sécurité. Dans certains contextes, le vote électronique peut donc avoir un intérêt.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je vous remercie de votre franchise : alors que vous êtes chercheurs dans ce domaine, vous dites que le vote électronique ne présente finalement pas beaucoup d’intérêt. Bien que vous ayez présenté tout à l’heure tous les risques de conflits d’intérêts auxquels vous pourriez être confrontés, je n’ai aucun doute quant à votre sincérité !

Le vote à l’urne n’a pas qu’une dimension individuelle. Il s’inscrit dans un cadre collectif, organisé et ritualisé, qui implique la participation de nombreuses personnes : l’électeur rencontre d’abord des gens qui vérifient son inscription sur les listes électorales ; il se rend ensuite dans l’isoloir pour glisser son bulletin dans une enveloppe ; devant l’urne, un nouveau cérémonial commence, car il faut vérifier une nouvelle fois que l’électeur est bien inscrit avant qu’il puisse déposer son enveloppe. Il y a donc une forme de contrôle collectif, auquel participent notamment les partis politiques, qui peuvent nommer des assesseurs chargés de vérifier le bon déroulement du scrutin.

Les choses semblent plus compliquées, ou en tout cas plus techniques, en cas de scrutin électronique. Comment les assesseurs représentant les partis politiques pourraient-ils remplir leur rôle dans un tel cadre ? Comment pourraient-ils notamment contrôler le dépouillement, en dépit de son caractère instantané, et attester de la fiabilité du scrutin ? Faudrait-il que chaque parti recoure à des informaticiens ?

S’agissant des machines à voter, je suis assez d’accord avec ce que vous avez dit. Puisque le vote à l’urne fonctionne bien, pourquoi se compliquer la vie avec des outils qui viendraient par ailleurs ajouter de la suspicion ? Je vois quand même un avantage potentiel à ces machines : si elles étaient connectées au répertoire électoral unique, elles pourraient permettre à tout électeur de voter où qu’il se trouve, même à l’autre bout de la France – la machine se chargerait de trouver dans quel bureau de quelle commune il est inscrit. Un tel système est-il envisageable, sur les plans théorique et pratique ? Si oui, quels en seraient les risques ?

On a beaucoup parlé de ce que vous appelez la « vérifiabilité », c’est-à-dire de la possibilité de vérifier que l’électeur a bien voulu faire ce qu’il a fait. Or, on l’a dit, le vote à l’urne se caractérise par une forme d’organisation collective, de rituel : lorsqu’un électeur se présente dans un bureau de vote, on peut constater qu’il n’est influencé par personne et que, même s’il est accompagné par quelqu’un qui le surveille, il se rend seul dans l’isoloir avant de déposer dans l’urne le bulletin de son choix. Même s’il y a des pressions, elles ne peuvent pas s’exercer jusqu’au bout. Tel n’est pas le cas pour le vote à distance : nous n’avons aucun moyen de vérifier que des électeurs particulièrement fragiles, notamment des personnes en situation de dépendance, ne votent pas sous la pression de quelqu’un d’autre.

Il apparaît que le vote électronique est beaucoup plus utilisé pour des élections non nationales et non citoyennes, telles que les élections des délégués du personnel. Une forme de confiance s’est-elle instaurée ? Avez-vous eu des retours s’agissant de l’efficacité du vote électronique dans ce contexte ? On sait par exemple que les élections des délégués du personnel se caractérisent par une participation très faible : le vote électronique a-t-il permis de l’augmenter ?

L’exemple de l’Estonie, que vous avez cité, est très intéressant, car ce pays est l’un des plus avancés en matière de vote électronique. Certes, le taux de participation aux dernières élections n’est que de 63 %, mais qui a voté ? En France, l’abstention est socialement située : les plus jeunes votent moins, les plus âgés votent davantage. On pourrait supposer que le vote électronique permet de corriger cet écart, compte tenu de la fracture numérique qui éloigne les plus anciens de l’utilisation des outils informatiques, tandis que les jeunes sont de grands utilisateurs des nouvelles technologies. Constate-t-on une telle correction dans les pays où cette nouvelle modalité de vote a été introduite ?

Mme Véronique Cortier. Pour assurer le contrôle collectif du scrutin, il faut commencer par rendre le système ouvert, autrement dit par rendre publiques les spécifications, la description du système. Cela revient, dans une certaine mesure, à déléguer à la communauté des geeks, des informaticiens, des programmeurs, des acteurs du monde académique le soin de vérifier que le système assure les bonnes propriétés. C’est quelque chose qui se fait de manière naturelle dans le monde de la sécurité. Le bon fonctionnement du protocole sécurisé que l’on utilise sur internet – les adresses qui commencent par https – repose sur son caractère public : de nombreuses personnes regardent la chose de près, essaient de trouver des failles dans le dispositif, de les corriger, etc. C’est la première étape à suivre pour avoir un système de vote correct.

Il peut être difficile pour les partis politiques de vérifier que le système fonctionne correctement mais des citoyens s’y emploieront. En Suisse, cette participation est encouragée au moyen de bug bounties – ou primes aux bogues –, dont le montant peut atteindre 150 000 euros pour l’objectif le plus difficile : modifier le résultat sans être détecté. Cela permet de faire progresser le système et de vérifier qu’il assure le niveau de propriétés souhaité eu égard aux menaces identifiées.

La Suisse est un exemple intéressant car c’est un des pays qui a le niveau d’exigence le plus élevé en matière de vote électronique. Les Suisses exposent de façon très claire et très précise les propriétés qu’ils demandent ainsi que les personnes à qui ils font confiance et ne font pas confiance. La Poste y est, par exemple, réputée de confiance : on part du principe que le matériel envoyé aux électeurs ne fera pas l’objet de manipulations. C’est important pour l’informaticien, à qui il n’appartient pas de décider à quel dispositif il est raisonnable de faire confiance pour telle ou telle élection. L’appréciation, en la matière, dépend des menaces analysées par des organismes tels que l’Anssi, mais aussi de choix politiques, citoyens.

Une fois que l’on a un système auquel on fait à peu près confiance, on fait intervenir des assesseurs virtuels. Lors des législatives de 2022, nous avons assumé ce rôle. On nous a donné une urne chiffrée, qui correspond aux bulletins placés dans leur enveloppe. De la même manière que l’on sait chiffrer ou signer, on est en mesure de démontrer que le résultat de l’élection – tel qu’il apparaît en ligne – correspond aux bulletins chiffrés : on fait appel, pour ce faire, à des preuves cryptographiques nommées « preuves à divulgation nulle de connaissance ». Au moment où l’on déchiffre, on peut prouver qu’on effectue correctement l’opération. Nous avons réalisé l’ensemble des tâches, de bout en bout : nous avons pris le temps de comprendre comment le système fonctionnait, nous avons écrit le code permettant d’opérer les vérifications et nous l’avons exécuté sur l’urne.

Si le système est public, un parti politique peut, lui aussi, écrire son propre code informatique. Mais, si du code de référence est publié et qu’un nombre suffisant de personnes s’est assuré que le code est correct et permet de vérifier la correspondance entre le résultat et les bulletins, les partis politiques n’ont pas nécessairement besoin de tout réécrire : ils peuvent se contenter d’exécuter un logiciel existant et de procéder aux vérifications.

Il n’est peut-être pas indispensable que chaque parti se dote d’un informaticien mais il faut tout de même une montée en compétence.

M. Pierrick Gaudry. La transparence sur le système utilisé est essentielle : c’est un prérequis qui offre la possibilité aux citoyens comme aux partis politiques de vérifier que les choses se sont bien passées. Le fait que tout le monde ne soit pas informaticien n’est pas une excuse pour ne pas rendre ces informations transparentes, car on peut déléguer la vérification à des personnes de son choix – professionnels ou non. On peut faire une analogie avec la loi : celle-ci est compliquée si je vais la consulter sur Legifrance mais je sais que je peux faire appel à un conseil de mon choix qui va m’aider à la comprendre, car elle est transparente.

Mme Véronique Cortier. Vous demandiez si l’utilisation de machines à voter permettrait de voter dans n’importe quel bureau de vote. Je ne vois pas ce qui l’empêcherait. Il faudrait sans doute prévoir une authentification plus forte pour s’assurer qu’il s’agit de la bonne personne.

Toutefois, les machines à voter utilisées en France ne disposent d’aucun mécanisme de vérifiabilité : il faut donc avoir confiance en elles. Certains de nos collègues, dans le milieu académique américain, ont pour spécialité d’attaquer ce type de machines : ils installent des programmes tels que Pac-Man pour montrer que l’on peut y implanter absolument n’importe quoi. En outre, ces machines sont stockées pendant des mois, voire des années, dans un hangar. Peut-on être certain que personne ne s’y introduira, qu’une puissance étrangère ne sera pas en mesure d’installer de petits dispositifs sur les machines afin de changer le résultat, le jour J ?

Aux États-Unis, on ajoute de la vérifiabilité sur les machines : après avoir sélectionné, sur l’écran, le candidat pour lequel il souhaite voter, l’électeur peut voir le bulletin imprimé, ce qui lui permet de vérifier que son intention a été respectée. Il confirme alors son vote et le bulletin tombe dans une urne. Par la suite, on comptabilise les bulletins déposés dans un certain nombre d’urnes pour vérifier que le total de ces bulletins correspond au résultat. On renforce la vérifiabilité en ajoutant du papier – mais cela ne fonctionne pas dans votre hypothèse, celle où on se déplace, car le papier ne peut aller dans une autre urne.

La question est de savoir si l’on veut faire complètement confiance à des machines de vote pour des scrutins à fort enjeu.

M. Pierrick Gaudry. Pour que l’on puisse voter dans n’importe quel bureau, il faudrait probablement que les machines soient connectées au réseau, afin de s’assurer qu’une même personne ne vote pas en deux lieux différents. Or, pour sécuriser une machine à voter, on commence par couper toutes ses interfaces. Le fait de connecter la machine augmenterait la surface d’attaque. C’est une des raisons pour lesquelles, très probablement, cela ne se fera pas dans l’immédiat.

Mme Véronique Cortier. Comment s’assurer de la pleine liberté d’expression du vote ? C’est une question essentielle dans le cadre du vote électronique, à laquelle on ne sait répondre qu’imparfaitement. Notre logiciel Belenios permet de voter une deuxième fois, par exemple quelques heures après le premier vote. Naturellement, seul le dernier vote sera pris en compte. Cela permet de changer d’avis – ce qui peut être discuté – mais aussi de modifier son vote si l’on ne s’est pas senti libre la première fois – par exemple, si un membre de votre famille vous a aidé, ou si vous avez voté collectivement, avec vos collègues, pour élire les représentants du personnel. Cette technique offre une certaine protection contre des attaquants disposant de moyens faibles, qui ne vérifieront pas que le vote a changé, soit parce qu’ils n’en ont pas la volonté, soit parce qu’ils n’en sont pas capables techniquement. On peut toutefois faire face à des attaquants qui se livrent à des pratiques mafieuses telles que l’achat de votes. Or il est très difficile de concevoir des systèmes résistant à la coercition.

De surcroît, il existe des aspects psychologiques auxquelles les solutions techniques ne suffisent pas à répondre. Si l’on propose un système sûr, les gens voteront-ils, malgré la pression, pour le candidat de leur choix ? C’est discutable. Et, quoi qu’il en soit, les réponses techniques, telles que la réalisation de faux matériels de vote, sont très difficiles à mettre en œuvre.

J’en viens aux élections dites non citoyennes, qui présentent des enjeux variables : ceux-ci sont assez faibles pour une élection comme celle des représentants des parents d’élèves au conseil de classe, mais peuvent être plus importants pour les élections professionnelles. Les primaires politiques, quant à elles, peuvent être porteuses d’un fort enjeu ; des puissances étrangères pourraient souhaiter interférer dans leur bon déroulement. Pourtant, en ce qui les concerne, seules les recommandations de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) s’appliquent.

Le vote électronique est très utilisé dans le cadre des élections des représentants du personnel. Il me semble même qu’un décret le rend obligatoire, pour certains scrutins, dans la fonction publique. À notre connaissance, il n’a pas d’influence sur la participation – nous l’avons d’ailleurs constaté à notre modeste échelle, sur la plateforme Belenios, pour de petites élections sans grand enjeu.

M. Pierrick Gaudry. Je n’ai pas d’information sur l’effet du vote électronique sur la participation selon l’âge des électeurs. Cela étant, des conclusions qui paraissent évidentes peuvent se révéler erronées. Un chercheur en sciences sociales a montré que, contrairement à ce que l’on pourrait croire, les personnes âgées commettent moins d’erreurs dans le parcours de vote que les jeunes : en effet, ces derniers ont tendance à cliquer un peu partout jusqu’à ce que ça marche, tandis que les plus âgés suivent la documentation pas à pas.